sou 2020 63 d2

Innehåll

VOLYM 1
Förkortningslista ................................................................			43
Sammanfattning ................................................................			49
Lättläst sammanfattning.....................................................			61
Summary ..........................................................................			71
1	Uppdraget ................................................................		83
1.1	Uppdraget i korthet ................................................................		83
1.2	Vårt arbete ...............................................................................		85
1.3	Definitioner och omfattning ..................................................		87
	1.3.1	Rättigheter ...............................................................	87
	1.3.2	Praxis ........................................................................	87
	1.3.3	Den praktiska tillämpningen...................................	88

1.3.4De fakultativa protokollen

		till barnkonventionen ..............................................	88
1.4	Betänkandets disposition........................................................		89
2	Bakgrund..................................................................		91
2.1	Konventionens tillkomst ........................................................		91
2.2	Barnets rättigheter en del av de mänskliga rättigheterna......		92
2.3	Ratificering och införlivande av konventionen .....................		93
	2.3.1	Ratificering...............................................................	93
	2.3.2	Införlivandet av konventionen ...............................	94
	2.3.3	Inkorporering och fortsatt transformering ...........	96
			5

Innehåll

SOU 2020:63

2.4	Konventionens struktur .........................................................		97
	2.4.1	Grundläggande principer ........................................	98
2.5	Tre fakultativa protokoll ........................................................		99
2.6	Granskning av efterlevnaden ...............................................		101
	2.6.1	Barnrättskommittén..............................................	101
	2.6.2	Periodiska rapporter om genomförandet ............	102
2.7	Tidigare utredningsarbete ....................................................		105

2.7.1Godkännande av FN-konventionen

		om barnets rättigheter ..........................................	105
	2.7.2	Barnkommittén .....................................................	105
	2.7.3	En kartläggning av svensk lagstiftning ................	107
	2.7.4	Barnrättighetsutredningen....................................	108
3	Tolkningsprinciper ...................................................		113
	3.1.1	Folkrättens källor..................................................	113
	3.1.2	Folkrättens tolkningsregler ..................................	113
	3.1.3	Övrigt stöd och annan vägledning .......................	117
4	Artikel 1 – definition av barn.....................................		119
4.1	Om artikeln...........................................................................		119
	4.1.1	Definition av barn (artikel 1) ...............................	120
4.2	Svenska förhållanden ............................................................		123
4.3	Analys av överensstämmelsen..............................................		123
4.4	Sammanfattande slutsatser...................................................		124
5	Artikel 2 – skydd mot diskriminering..........................		125
5.1	Om artikeln...........................................................................		125
	5.1.1	Grundläggande principer ......................................	127

5.1.2Tillförsäkras rättigheterna utan åtskillnad

(artikel 2.1) ............................................................

132

5.1.3Diskriminering på grund av familjemedlemmars ställning m.m.

	(artikel 2.2) ............................................................	137
5.1.4	Genomförandet av artikel 2..................................	137

SOU 2020:63	Innehåll
5.2 Svenska förhållanden ............................................................	139

5.2.1Grundläggande bestämmelser om

	diskriminering........................................................	139
5.2.2	Verksamhetsspecifika bestämmelser ....................	146
5.2.3	Straffrättsliga bestämmelser m.m. ........................	155

5.2.4Aktörer som arbetar med

	diskrimineringsfrågor ............................................	157
5.3 Analys av överensstämmelsen ..............................................		160
5.3.1	Jurisdiktion och rättigheterna i konventionen ....	161
5.3.2	Tillförsäkra rättigheter ..........................................	163
5.3.3	Åldersdiskriminering.............................................	164
5.3.4	Olikbehandling på grund av medborgarskap .......	166
5.3.5	Positiv särbehandling m.m. ...................................	167
5.3.6	Regionala skillnader...............................................	169
5.3.7	Diskrimineringslagen ............................................	171

5.3.8Diskriminering på grund av

		familjemedlemmars ställning m.m........................	172
	5.3.9	Förbud mot vissa föreningar.................................	175
5.4	Sammanfattande slutsatser ...................................................		176
6	Artikel 3 – barnets bästa och säkerställande
	att normer uppfylls ..................................................		177
6.1	Om artikeln ...........................................................................		178
	6.1.1	Grundläggande principer ......................................	181
	6.1.2	Barnets bästa (artikel 3.1) .....................................	187

6.1.3Tillförsäkra barnet skydd och omvårdnad

(artikel 3.2).............................................................

198

6.1.4Uppfylla fastställda normer samt behörig

	tillsyn (artikel 3.3) .................................................	200
6.2 Svenska förhållanden ............................................................		202
6.2.1	Barnets bästa (artikel 3.1) .....................................	202

6.2.2Tillförsäkra barnet skydd och omvårdnad

(artikel 3.2).............................................................

213

6.2.3Uppfylla fastställda normer samt behörig

tillsyn (artikel 3.3) .................................................

217

Innehåll

SOU 2020:63

6.3 Analys av överensstämmelsen..............................................		241
6.3.1	Barnets bästa (artikel 3.1) .....................................	241

6.3.2Tillförsäkra barnet skydd och omvårdnad

		(artikel 3.2) ............................................................	250
	6.3.3	Uppfylla fastställda normer (artikel 3.3) .............	252
6.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		254
7	Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna
	i konventionen .........................................................		257
7.1	Om artikeln...........................................................................		257
	7.1.1	Grundläggande principer ......................................	259
	7.1.2	Ansvar och omfattning .........................................	264

7.1.3Lämpliga åtgärder för att genomföra

	rättigheterna ..........................................................	264
7.1.4	Till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser..........	271

7.1.5Åtgärder inom ramen för det internationella

	samarbetet..............................................................	274
7.2 Svenska förhållanden ............................................................		276
7.2.1	Ansvaret för genomförandet ................................	276

7.2.2Lagstiftningsåtgärder för genomförandet

av barnkonventionen.............................................

278

7.2.3Övriga åtgärder för genomförandet

av barnkonventionen.............................................

284

7.2.4Åtgärder inom ramen för det internationella

		samarbetet..............................................................	295
7.3	Analys av överensstämmelsen..............................................		296
	7.3.1	Generella åtgärder .................................................	297
	7.3.2	Iakttagelser ............................................................	298
7.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		301

SOU 2020:63Innehåll

8	Artikel 5 – föräldrars ledning.....................................		303
8.1	Om artikeln ...........................................................................		303
	8.1.1	Grundläggande principer ......................................	305

8.1.2Föräldrarnas ledning och den fortlöpande

		utvecklingen av barnets förmåga ..........................	311
8.2	Svenska förhållanden ............................................................		313
	8.2.1	Föräldrars rättigheter och skyldigheter ...............	314
	8.2.2	Föräldrars bestämmanderätt .................................	315
	8.2.3	Samhällets övertagande av ansvar .........................	318
8.3	Analys av överensstämmelsen ..............................................		322

8.3.1Föräldrarnas ansvar för att ge ledning

		och råd åt barnet ....................................................	323
	8.3.2	Barnet som rättighetsbärare..................................	324
8.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		325
9	Artikel 6 – liv och utveckling ....................................		327
9.1	Om artikeln ...........................................................................		327
	9.1.1	Grundläggande principer ......................................	328
	9.1.2	Inneboende rätt till livet (artikel 6.1)...................	332
	9.1.3	Säkerställa överlevnad och utveckling ..................	334
9.2	Svenska förhållanden ............................................................		336
	9.2.1	Rätt till livet (artikel 6.1).......................................	337
	9.2.2	Överlevnad och utveckling (artikel 6.2)...............	343
9.3	Analys av överensstämmelsen ..............................................		346
	9.3.1	När någon vill avsluta sitt liv ................................	346
	9.3.2	Abort ......................................................................	347
	9.3.3	Ett barns överlevnad och utveckling ....................	348
9.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		348
10	Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap
	och föräldrar ...........................................................		349
10.1	Om artikeln ...........................................................................		349
	10.1.1	Grundläggande principer ......................................	351

Innehåll

SOU 2020:63

10.1.2 Rätt till registrering, namn
och medborgarskap (artikel 7.1) ..........................	356

10.1.3Rätt att få vetskap om och bli omvårdat

av föräldrarna.........................................................

358

10.1.4I enlighet med nationell lagstiftning och

	internationella instrument (artikel 7.2) ...............	360
10.2 Svenska förhållanden ............................................................		362
10.2.1	Registrering efter födelsen ...................................	362
10.2.2	Namn .....................................................................	363
10.2.3	Medborgarskap......................................................	364

10.2.4Vetskap om sina föräldrar och omvårdad

	av dem ....................................................................	365
10.2.5	Internationella åtaganden .....................................	367
10.3 Analys av överensstämmelsen..............................................		369
10.3.1 Registrering omedelbart efter födseln .................		369
10.3.2	Namn .....................................................................	370
10.3.3	Medborgarskap......................................................	372

10.3.4Rätten att få vetskap om sina föräldrar

		och bli omvårdad av dem ......................................	376
10.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		378
11	Artikel 8 – behålla sin identitet .................................		379
11.1	Om artikeln...........................................................................		379
	11.1.1	Grundläggande principer ......................................	380
	11.1.2 Rätt att behålla sin identitet (artikel 8.1).............		385
	11.1.3 Stöd och skydd för att återupprätta ett barns
		identitet (artikel 8.2) .............................................	388
11.2	Svenska förhållanden ............................................................		390
	11.2.1	Namn .....................................................................	390
	11.2.2	Medborgarskap......................................................	396
	11.2.3	Identitetsbeteckning och identitetshandlingar ...	399
	11.2.4	Kapade identiteter .................................................	402
	11.2.5 Hotade och förföljda personer.............................		403
	11.2.6 Barn som tillhör en nationell minoritet ...............		408
	11.2.7	Könsidentitet.........................................................	409

SOU 2020:63Innehåll

11.3	Analys av överensstämmelsen ..............................................		411
	11.3.1	Namn......................................................................	411
	11.3.2	Medborgarskap ......................................................	412
	11.3.3	Släktförhållanden och skydd
		för personuppgifter ...............................................	413
	11.3.4 Barn som tillhör en minoritet ...............................		414
	11.3.5 Andra delar av ett barns identitet .........................		415
11.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		415
12	Artikel 9 – skiljas från sina föräldrar...........................		417
12.1	Om artikeln ...........................................................................		418
	12.1.1	Grundläggande principer ......................................	420
	12.1.2 Rätten att inte skiljas från sina föräldrar
		(artikel 9.1).............................................................	425
	12.1.3 Möjlighet att delta i förfarandet (artikel 9.2).......		427
	12.1.4 Upprätthålla kontakt med båda föräldrarna
		(artikel 9.3).............................................................	428
	12.1.5 Väsentliga upplysningar (artikel 9.4)....................		428
12.2	Svenska förhållanden ............................................................		430
	12.2.1 Vård enligt LVU (artikel 9.1–9.4) ........................		431
	12.2.2 Vårdnad, boende och umgänge
		(artikel 9.1–9.4)......................................................	435
	12.2.3 Psykiatrisk tvångsvård (artikel 9.1–9.4) ...............		441
	12.2.4 Kontakt med familjen och information
		om var den åtskilda personen befinner sig
		(artikel 9.3 och 9.4) ...............................................	442
12.3	Analys av överensstämmelsen ..............................................		448
	12.3.1 Åtskillnad på grund av barnets bästa
		(artikel 9.1).............................................................	448

12.3.2Omhändertagande enligt LVU

(artikel 9.1–9.4)......................................................

450

12.3.3Beslut om vårdnad, boende och umgänge

(artikel 9.1–9.4)......................................................	451
12.3.4 Psykiatrisk tvångsvård (artikel 9.1–9.4) ...............	457

12.3.5Kontakt med åtskilda familjemedlemmar

(artikel 9.3).............................................................

459

Innehåll

SOU 2020:63

12.3.6Information om var en åtskild familjemedlem

		befinner sig (artikel 9.4)........................................	461
12.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		462
13	Artikel 10 – familjeåterförening och kontakt med
	föräldrar när föräldrarna är bosatta i olika stater ............		463
13.1	Om artikeln...........................................................................		464
	13.1.1	Grundläggande principer ......................................	465
	13.1.2	Familjeåterförening (artikel 10.1) ........................	471

13.1.3Regelbundet förhållande och kontakt med

	båda föräldrarna (artikel 10.2) ..............................	474
13.2 Svenska förhållanden ............................................................		476
13.2.1	Rätten till familjeliv...............................................	476
13.2.2	Familjeåterförening...............................................	479

13.2.3Kontakter med föräldrar som bor i olika

länder......................................................................

489

13.2.4Bestämmelser om att resa in i eller lämna

		Sverige....................................................................	490
13.3	Analys av överensstämmelsen..............................................		494
	13.3.1	Familjeåterförening (artikel 10.1) ........................	495
	13.3.2 Kontakt med föräldrar som är bosatta
		i olika stater (artikel 10.2).....................................	496
13.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		498
14	Artikel 11 – olovligt bortförande och kvarhållande
	av barn	...................................................................	499
14.1	Om artikeln...........................................................................		499
	14.1.1	Grundläggande principer ......................................	501
	14.1.2 Olovligt bortförande och kvarhållande
		av barn i utlandet (artikel 11.1) ............................	505

14.1.3Bilaterala och multilaterala överenskommelser

(artikel 11.2) ..........................................................

507

SOU 2020:63Innehåll

14.2	Svenska förhållanden ............................................................		508
	14.2.1 Åtgärder för att bekämpa olovligt bortförande
		och kvarhållande av barn i utlandet
		(artikel 11.1)...........................................................	508
	14.2.2 Internationellt samarbete (artikel 11.2) ...............		516
14.3	Analys av överensstämmelsen ..............................................		523
14.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		525
15	Artikel 12 – uttrycka åsikter och få dem beaktade.......		527
15.1	Om artikeln ...........................................................................		528
	15.1.1	Grundläggande principer ......................................	530
	15.1.2 Tillförsäkra ett barn rätten att fritt uttrycka
		sin åsikt (artikel 12.1) ............................................	536
	15.1.3 Beredas möjlighet att höras direkt eller
		genom företrädare (artikel 12.2)...........................	541
15.2	Svenska förhållanden ............................................................		544
	15.2.1	Övergripande bestämmelser .................................	545
	15.2.2 Ett barns personliga angelägenheter.....................		545
	15.2.3 Ett barns ekonomiska angelägenheter..................		546
	15.2.4	Medborgerliga frågor.............................................	547

15.2.5Bestämmelser om att barns synpunkter

ska inhämtas och beaktas ......................................	547
15.3 Analys av överensstämmelsen ..............................................	554
15.3.1 Artikelns två delar .................................................	555

15.3.2Rätt för ett barn att uttrycka sig i frågor som rör barnet och få sina åsikter beaktade

		(artikel 12.1)...........................................................	556
	15.3.3	Domstolsförfaranden och administrativa
		förfaranden (artikel 12.2) ......................................	561
15.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		572
16	Artikel 13 – yttrandefrihet ........................................		573
16.1	Om artikeln ...........................................................................		573
	16.1.1	Grundläggande principer ......................................	574
	16.1.2 Rätt till yttrandefrihet (artikel 13.1) ....................		579

Innehåll

SOU 2020:63

16.1.3Inskränkningar i yttrandefriheten

(artikel 13.2) ..........................................................	580
16.2 Svenska förhållanden ............................................................	583

16.2.1Yttrandefrihet och informationsfrihet

(artikel 13.1) ..........................................................

583

16.2.2Inskränkningar i yttrande- och

		informationsfriheten (artikel 13.2) ......................	584
16.3	Analys av överensstämmelsen..............................................		588
	16.3.1	Inskränkningar i yttrandefriheten
		och informationsfriheten (artikel 13.2) ...............	588
16.4	Sammanfattande slutsatser...................................................		590
17	Artikel 14 – tanke-, samvets- och religionsfrihet ..........		591
17.1	Om artikeln...........................................................................		591
	17.1.1	Grundläggande principer ......................................	593

17.1.2Tanke-, samvets- och religionsfrihet

(artikel 14.1) ..........................................................

598

17.1.3Föräldrars och vårdnadshavares rättigheter

och skyldigheter (artikel 14.2) .............................

599

17.1.4Inskränkningar i religionsfriheten

(artikel 14.3) ..........................................................	601
17.2 Svenska förhållanden ............................................................	601

17.2.1Tanke-, samvets- och religionsfrihet

(artikel 14.1) ..........................................................

601

17.2.2Föräldrars och vårdnadshavares rättigheter

och skyldigheter (artikel 14.2) .............................

607

17.2.3Inskränkningar i religionsfriheten

(artikel 14.3) ..........................................................	608
17.3 Analys av överensstämmelsen..............................................	609

17.3.1Tanke-, samvets- och religionsfrihet

(artikel 14.1) ..........................................................

609

17.3.2Föräldrars och vårdnadshavares rättigheter

och skyldigheter (artikel 14.2) .............................	611
17.3.3 Begränsningar i religionsfriheten (artikel 14.3)...	611
17.4 Sammanfattande slutsatser...................................................	612

SOU 2020:63Innehåll

18	Artikel 15 – föreningsfrihet och fredliga
	sammankomster ......................................................	613
18.1	Om artikeln ...........................................................................	613
	18.1.1 Grundläggande principer ......................................	614
	18.1.2 Rätten till föreningsfrihet och fredliga
	sammankomster (artikel 15.1) ..............................	619
	18.1.3 Inskränkningar i rätten till föreningsfrihet
	och fredliga sammankomster (artikel 15.2) .........	620
18.2	Svenska förhållanden ............................................................	621
	18.2.1 Rätten till föreningsfrihet och fredliga
	sammankomster (artikel 15.1) ..............................	621
	18.2.2 Inskränkningar i rätten till föreningsfrihet
	och fredliga sammankomster (artikel 15.2) .........	622
18.3	Analys av överensstämmelsen ..............................................	625
	18.3.1 Rätt till föreningsfrihet och fredliga
	sammankomster (artikel 15.1) ..............................	625
	18.3.2 Inskränkningar i rätten till föreningsfrihet
	och fredliga sammankomster (artikel 15.2) .........	625
18.4	Sammanfattande slutsatser ...................................................	626

19	Artikel 16 – privat- och familjeliv ..............................		627
19.1	Om artikeln ...........................................................................		627
	19.1.1	Grundläggande principer ......................................	628
	19.1.2 Godtyckliga och olagliga ingripanden
		och angrepp (artikel 16.1) .....................................	633
	19.1.3 Rätt till lagens skydd (artikel 16.2) ......................		638
19.2	Svenska förhållanden ............................................................		639
	19.2.1	Privat- och familjeliv .............................................	639
	19.2.2	Hem och korrespondens.......................................	662
	19.2.3	Heder och anseende ..............................................	674
19.3	Analys av överensstämmelsen ..............................................		676
	19.3.1 Godtyckliga och olagliga ingrepp och angrepp.......		676
	19.3.2	Skyddsbestämmelser .............................................	677
	19.3.3 Ingrepp i rätten till privatliv m.m. ........................		679
19.4	Sammanfattande slutsatser ...................................................		683

SOU 2020:63Innehåll

	35.2.3	Barnets ekonomiska tillgångar	............................ 1260
35.3	Analys av överensstämmelsen ............................................		1263
	35.3.1	Arbetsmiljö ..........................................................	1264
	35.3.2	Ekonomiskt utnyttjande .....................................	1269
35.4	Sammanfattande slutsats ....................................................		1272
36	Artikel 33 – skydd mot narkotika .............................		1273
36.1	Om artikeln .........................................................................		1273
	36.1.1	Grundläggande principer ....................................	1275

36.1.2Definition av narkotika och psykotropa

ämnen ...................................................................

1279

36.1.3Lämpliga åtgärder för att skydda barn

från narkotika.......................................................

1280

36.1.4Skydda barn från att användas

i framställningen av narkotika.............................	1282
36.2 Svenska förhållanden ..........................................................	1283
36.2.1 Förebyggande åtgärder........................................	1283

36.2.2Straffrättslig och annan reglering kring

		narkotika ..............................................................	1286
	36.2.3	Behandlingsinsatser .............................................	1289
36.3	Analys av överensstämmelsen ............................................		1291
	36.3.1	Förebyggande åtgärder........................................	1291
	36.3.2	Behandlingsåtgärder ............................................	1292
	36.3.3	Bedömning ...........................................................	1293
36.4	Sammanfattande slutsats ....................................................		1293
37	Artikel 34 – skydd mot sexuellt utnyttjande
	och sexuella övergrepp ...........................................		1295
37.1	Om artikeln .........................................................................		1296
	37.1.1	Grundläggande principer ....................................	1298

37.1.2Skydd mot alla former av sexuellt utnyttjande

och sexuella övergrepp ........................................

1303

37.1.3Alla lämpliga nationella, bilaterala

och multilaterala åtgärder....................................

1304

Innehåll

SOU 2020:63

37.1.4Förhindra att ett barn förmås eller tvingas delta i en olaglig sexuell handling

(artikel 34 [a]) ......................................................

1309

37.1.5Förhindra att barn utnyttjas för prostitution och annan olaglig sexuell verksamhet

(artikel 34 [b])......................................................	1311
37.1.6 Barnpornografi (artikel 34 [c]) ...........................	1312
37.2 Svenska förhållanden ...........................................................	1314

37.2.1Förmås eller tvingas delta i en olaglig sexuell

handling (artikel 34 [a]).......................................

1315

37.2.2Prostitution eller annan olaglig sexuell

verksamhet (artikel 34 [b])..................................

1326

37.2.3Pornografiska föreställningar och

		pornografiskt material (artikel 34 [c])	................1330
	37.2.4	Internationella relationer .....................................	1338
37.3	Analys av överensstämmelsen.............................................		1340
	37.3.1	Straffrättsligt skydd .............................................	1341
	37.3.2 Socialt skydd och stöd .........................................		1346
37.4	Sammanfattande slutsats .....................................................		1347
38	Artikel 35 – skydd mot handel med barn ..................		1349
38.1	Om artikeln..........................................................................		1349
	38.1.1	Grundläggande principer .....................................	1352

38.1.2Förhindra bortförande och försäljning

av eller handel med barn.......................................

1356

38.1.3Alla lämpliga nationella bilaterala

		och multilaterala åtgärder ....................................	1358
38.2	Svenska förhållanden ...........................................................		1359
	38.2.1	Straffrättsligt skydd .............................................	1359
	38.2.2	Internationella överenskommelser......................	1360
	38.2.3	Andra åtgärder......................................................	1363
38.3	Analys av överensstämmelsen.............................................		1364
38.4	Sammanfattande slutsats .....................................................		1365

SOU 2020:63Innehåll

39	Artikel 36 – skydd mot annat utnyttjande.................		1367
39.1	Om artikeln .........................................................................		1367
	39.1.1	Grundläggande principer ....................................	1369
	39.1.2 Andra former av utnyttjanden............................		1373
	39.1.3	Skyddsåtgärder.....................................................	1374
39.2	Svenska förhållanden ..........................................................		1375
	39.2.1	Generella skyddsbestämmelser...........................	1375
	39.2.2	Forskning och utveckling ...................................	1376
	39.2.3	Barn som bulvaner ...............................................	1378
	39.2.4	Organiserad brottslighet .....................................	1380
39.3	Analys av överensstämmelsen ............................................		1382
	39.3.1	Forskning .............................................................	1382
	39.3.2 Andra former av utnyttjanden............................		1386
39.4	Sammanfattande slutsats ....................................................		1387

40	Artikel 37 – skydd mot tortyr, förnedrande behandling
	och olagligt eller godtyckligt frihetsberövande...........	1389
40.1	Om artikeln .........................................................................	1391
	40.1.1 Grundläggande principer ....................................	1392
	40.1.2 Tortyr, livstids fängelse och dödstraff
	(artikel 37 [a])......................................................	1398

40.1.3Skydd mot olagligt och godtyckligt

frihetsberövande (artikel 37 [b]) ........................

1404

40.1.4Behandling av ett frihetsberövat barn

(artikel 37 [c])......................................................

1407

40.1.5Ett frihetsberövat barns rätt till juridiskt biträde och att få prövat lagligheten

av frihetsberövandet (artikel 37 [d]) ..................	1411
40.2 Svenska förhållanden ..........................................................	1413
40.2.1 Skydd mot tortyr m.m. (artikel 37 [a])..............	1413

40.2.2Förbud mot dödsstraff och livstidsdomar

(artikel 37 [a])......................................................

1415

40.2.3Allmänt om frihetsberövanden

	(artikel 37 [a–d])..................................................	1416
40.2.4	Gripande...............................................................	1419
40.2.5	Anhållande vid misstanke om brott ...................	1422

InnehållSOU 2020:63

	40.2.6	Häktning...............................................................	1427
	40.2.7	Anstaltsvård och sluten ungdomsvård................	1435
	40.2.8	Frihetsberövande med anledning
		av ett överlämnande till annat land .....................	1438
	40.2.9	Förvar i utlänningsärenden..................................	1440
	40.2.10	Vård enligt LVU...................................................	1445
	40.2.11	Missbruksvård enligt LVM ..................................	1450
	40.2.12	Sluten psykiatrisk tvångsvård ..............................	1450
40.3	Analys av överensstämmelsen.............................................		1459
	40.3.1	Skydd mot omänsklig behandling eller
		bestraffning (artikel 37 [a]) .................................	1460
	40.3.2	Förbud mot dödsstraff och livstids fängelse
		(artikel 37 [a]) ......................................................	1462
	40.3.3	Skydd mot olagligt och godtyckligt
		frihetsberövande (artikel 37 [b]).........................	1462
	40.3.4	Human behandling av varje frihetsberövat
		barn (artikel 37 [c])..............................................	1466
	40.3.5	Rätt till biträde, stöd och en prövning
		av frihetsberövandet (artikel 37 [d])...................	1475
40.4	Sammanfattande slutsatser..................................................		1485
41	Artikel 38 – väpnade konflikter ...............................		1487
41.1	Om artikeln..........................................................................		1488
	41.1.1	Grundläggande principer .....................................	1490
	41.1.2	Respekt för regler i internationell humanitär
		rätt (artikel 38.1) ..................................................	1494
	41.1.3	Skydd mot deltagande i fientligheter
		(artikel 38.2) .........................................................	1496
	41.1.4	Åldersgränser för rekrytering till det militära
		försvaret (artikel 38.3) .........................................	1497
	41.1.5	Skydd och omvårdnad av barn som berörs
		av väpnad konflikt (artikel 38.4) .........................	1498
	41.1.6	Det fakultativa protokollet om barns
		inblandning i väpnade konflikter.........................	1500
41.2	Svenska förhållanden ...........................................................		1506

41.2.1Respekt för regler i internationell humanitär

rätt (artikel 38.1) ..................................................

1506

SOU 2020:63

Innehåll

41.2.2Värnplikt, civilplikt, allmän tjänsteplikt och ungdoms verksamhet inom

Försvarsmakten (artikel 38.2 och 38.3)..............

1507

41.2.3Skydd och omvårdnad av barn som berörs

av väpnad konflikt (artikel 38.4).........................	1509
41.2.4 Straffrättsliga bestämmelser................................	1510
41.3 Analys av överensstämmelsen ............................................	1511

41.3.1Respekt för regler i internationell humanitär

rätt (artikel 38.1)..................................................

1511

41.3.2Skydd mot deltagande i fientligheter och åldersgränser för rekrytering till det

militära försvaret (artikel 38.2 och 38.3)............

1512

41.3.3Skydd och omvårdnad av barn som berörs

av väpnad konflikt (artikel 38.4).........................

1512

41.3.4Det fakultativa protokollet om barns

		inblandning i väpnade konflikter ........................	1513
41.4	Sammanfattande slutsatser .................................................		1515
42	Artikel 39 – rehabilitering och social återanpassning ....		1517
42.1	Om artikeln .........................................................................		1517
	42.1.1	Grundläggande principer ....................................	1519
	42.1.2	Artikelns omfattning...........................................	1523

42.1.3Främja fysisk och psykisk rehabilitering

och social återanpassning ....................................

1524

42.1.4En miljö som främjar barnets hälsa,

	självrespekt och värdighet ...................................	1525
42.1.5	Lämpliga åtgärder ................................................	1527
42.2 Svenska förhållanden ..........................................................		1528
42.2.1	Hälso- och sjukvården.........................................	1528
42.2.2	Socialtjänsten .......................................................	1529
42.2.3	LSS........................................................................	1532
42.2.4	Skolan ...................................................................	1532
42.2.5	Vård utan samtycke .............................................	1533
42.2.6	Brottsoffermyndigheten .....................................	1533
42.2.7	Medling ................................................................	1534
42.2.8	Samverkan ............................................................	1534

InnehållSOU 2020:63

42.3	Analys av överensstämmelsen.............................................		1537
42.4	Sammanfattande slutsatser..................................................		1539
43	Artikel 40 – barn som misstänks, åtalas
	eller dömts för brott ...............................................		1541
43.1	Om artikeln..........................................................................		1544
	43.1.1	Grundläggande principer .....................................	1545
	43.1.2	Rätten att behandlas med respekt
		och värdighet (artikel 40.1) .................................	1553
	43.1.3	Legalitetsprincip och förbud mot retroaktiv
		lagstiftning (artikel 40.2 [a]) ...............................	1554
	43.1.4	Oskuldspresumtion (artikel 40.2 [b] [i]) ...........	1555
	43.1.5	Underrättelse om misstanke
		(artikel 40.2 [b] [ii]).............................................	1555
	43.1.6	Juridiskt biträde m.m. (artikel 40.2 [b] [ii]).......	1556
	43.1.7	En objektiv och rättvis prövning utan
		dröjsmål (artikel 40.2 [b] [iii]) ............................	1557
	43.1.8	Rätt att inte vittna mot sig själv och förhör
		av vittnen (artikel 40.2 [b] [iv]) ..........................	1559
	43.1.9	Omprövning av en högre instans
		(artikel 40.2 [b] [v]).............................................	1560
	43.1.10	Tolk m.m. (artikel 40.2 [b] [vi]) .........................	1560
	43.1.11	Rätt att få sitt privatliv respekterat under
		förfarandet (artikel 40.2 [b] [vii]).......................	1561
	43.1.12	Lagar, myndigheter och förfaranden anpassade
		för unga lagöverträdare (artikel 40.3) .................	1563
	43.1.13	Alternativ till anstaltsvård och
		verkställigheten av straff (artikel 40.4) ...............	1565
43.2	Svenska förhållanden ...........................................................		1566
	43.2.1	Rätten att behandlas på ett sätt som främjar
		känslan av värde och värdighet, m.m.
		(artikel 40.1) .........................................................	1567
	43.2.2	Legalitetsprincip och förbud mot retroaktiv
		lagstiftning (artikel 40.2 [a]) ...............................	1567
	43.2.3	Oskuldspresumtion (artikel 40.2 [b] [i]) ...........	1568

SOU 2020:63

Innehåll

43.2.4Underrättelse om misstanke m.m. samt vårdnadshavares m.fl. närvaro vid förhör och domstolsförhandling (artikel 40.2 [b] [ii]

och [iii]) ...............................................................

1569

43.2.5Juridiskt biträde m.m. (artikel 40.2 [b] [ii]

och [iii]) ...............................................................

1572

43.2.6En objektiv och rättvis prövning utan

dröjsmål (artikel 40.2 [b] [iii])............................

1576

43.2.7Rätt att inte vittna mot sig själv och förhör

av vittnen (artikel 40.2 [b] [iv])..........................

1578

43.2.8Omprövning av en högre instans

	(artikel 40.2 [b] [v]) ............................................	1581
43.2.9	Tolk m.m. (artikel 40.2 [b] [vi]).........................	1582
43.2.10	Rätt att få sitt privatliv respekterat under
	förfarandet (artikel 40.2 [b] [vii]) ......................	1583
43.2.11	Lagar, myndigheter och förfaranden
	anpassade för barn (artikel 40.3).........................	1586
43.2.12	Barn som misstänks ha begått brott innan
	de nått straffbarhetsålder (40.3 [a] och [b])......	1593
43.2.13	Alternativ till anstaltsvård m.m. (artikel 40.4)...	1598
43.3 Analys av överensstämmelsen ............................................		1605
43.3.1	Minimigarantier m.m. (artikel 40.2)...................	1607

43.3.2Underrättelse till vårdnadshavare samt vårdnadshavares närvaro vid förhör under

förundersökning (artikel 40.2 [b] [ii])...............

1608

43.3.3Möjlighet att få saken avgjord vid förhandling

av oberoende och opartisk myndighet eller
rättskipande organ (artikel 40.2 [b] [iii])...........	1611
43.3.4 Juridiskt biträde eller annan lämplig hjälp

under förundersökning och rättegång
(artikel 40.2 [b] [ii] och [iii])..............................	1615

43.3.5Föräldrars och vårdnadshavares närvaro

när saken avgörs (artikel 40.2 [b] [iii]) ..............	1620
43.3.6 Omprövning av högre instans

(artikel 40.2 [b] [v]) ............................................

1621

43.3.7Rätt till privatliv under förfarandet

(artikel 40.2 [b] [vii])...........................................

1624

43.3.8Lagar, myndigheter, förfaranden och påföljder

anpassade för barn (artikel 40.3 och 40.4) .........

1627

InnehållSOU 2020:63

43.4	Sammanfattande slutsatser..................................................		1628
44	Artikel 41 – förhållandet till mer långtgående
	bestämmelser........................................................		1631
44.1	Om artikeln..........................................................................		1631
44.2	Svenska förhållanden ...........................................................		1632
44.3	Analys av överensstämmelsen.............................................		1633
44.4	Sammanfattande slutsats .....................................................		1633
45	Artikel 42 – informationsskyldighet om konventionen ....		1635
45.1	Om artikeln..........................................................................		1635
	45.1.1 Göra konventionens bestämmelser allmänt
		kända (artikel 42) .................................................	1636
45.2	Svenska förhållanden ...........................................................		1639
	45.2.1	Lagstiftningsåtgärder ...........................................	1639
	45.2.2 Andra åtgärder för att öka kunskapen ................		1641
45.3	Analys av överensstämmelsen.............................................		1646
45.4	Sammanfattande slutsatser..................................................		1648
Hur bestämmelser om barnets bästa och barnets
rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade
tolkas i den praktiska tillämpningen .................................			1649
46	Inledning ..............................................................		1651
	46.1.1	Utredningens rättsfallsstudie ..............................	1652
	46.1.2	Utredningens enkätundersökning ......................	1653
47	Utlänningslagen ....................................................		1655
47.1	Barnets bästa ........................................................................		1655
	47.1.1	De allmänna motiveringarna................................	1655
	47.1.2	Författningskommentarerna ...............................	1657
47.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter ..................................		1657
	47.2.1	De allmänna motiveringarna................................	1657

SOU 2020:63Innehåll

	47.2.2	Författningskommentarerna...............................	1659
47.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen.............................		1660
	47.3.1	Rättsliga ställningstaganden
		från Migrationsverket..........................................	1660
	47.3.2	Föreskrifter och handböcker ..............................	1662
	47.3.3	Vägledande praxis ................................................	1663
	47.3.4	Utredningens rättsfallsstudie..............................	1665
	47.3.5	Utredningens enkätundersökning......................	1665
	47.3.6	Tidigare översyner ...............................................	1669
47.4	Sammanfattning ..................................................................		1671
48	Socialtjänstlagen...................................................		1675
48.1	Barnets bästa........................................................................		1675
	48.1.1	Den allmänna motiveringen................................	1675
	48.1.2	Författningskommentaren..................................	1676
48.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter..................................		1676
	48.2.1	Den allmänna motiveringen................................	1677
	48.2.2	Författningskommentaren..................................	1678
48.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen.............................		1679
	48.3.1	Föreskrifter och handböcker ..............................	1679
	48.3.2	Vägledande praxis ................................................	1680
	48.3.3	Utredningens rättsfallsstudie..............................	1681
	48.3.4	Utredningens enkätundersökning......................	1682
	48.3.5	Tidigare översyner ...............................................	1686
48.4	Sammanfattning ..................................................................		1688
49	Lagen med särskilda bestämmelser
	om vård av unga (LVU) ...........................................		1693
49.1	Barnets bästa........................................................................		1693
	49.1.1	Den allmänna motiveringen................................	1693
	49.1.2	Författningskommentarerna...............................	1694
49.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter..................................		1694
	49.2.1	De allmänna motiveringarna ...............................	1694
	49.2.2	Författningskommentaren..................................	1696

InnehållSOU 2020:63

49.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen		.............................1696
	49.3.1	Föreskrifter och handböcker...............................	1696
	49.3.2	Vägledande praxis.................................................	1698
	49.3.3	Utredningens rättsfallsstudie ..............................	1700
	49.3.4	Tidigare översyner................................................	1701
49.4	Sammanfattning...................................................................		1702
50	Lagen om stöd och service till vissa
	funktionshindrade (LSS).........................................		1705
50.1	Barnets bästa ........................................................................		1705
	50.1.1	Den allmänna motiveringen ................................	1705
	50.1.2	Författningskommentaren ..................................	1706
50.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter ..................................		1706
	50.2.1	De allmänna motiveringarna................................	1706
	50.2.2	Författningskommentaren ..................................	1707
50.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen		.............................1707
	50.3.1	Föreskrifter och handböcker...............................	1707
	50.3.2	Vägledande praxis.................................................	1709
	50.3.3	Utredningens rättsfallsstudie ..............................	1710
	50.3.4	Tidigare översyner................................................	1710
50.4	Sammanfattning...................................................................		1713
51	Föräldrabalken – adoption ......................................		1715
51.1	Barnets bästa ........................................................................		1715
	51.1.1	Den allmänna motiveringen ................................	1715
	51.1.2	Författningskommentaren ..................................	1716
51.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter ..................................		1717
	51.2.1	Den allmänna motiveringen ................................	1717
	51.2.2	Författningskommentaren ..................................	1719
51.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen		.............................1719
	51.3.1	Utredningens rättsfallsstudie ..............................	1719
51.4	Sammanfattning...................................................................		1720

SOU 2020:63Innehåll

52	Föräldrabalken – vårdnad m.m................................		1721
52.1	Barnets bästa........................................................................		1721
	52.1.1	Den allmänna motiveringen................................	1721
	52.1.2	Författningskommentaren..................................	1725
52.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter..................................		1726
	52.2.1	Den allmänna motiveringen................................	1726
	52.2.2	Författningskommentaren..................................	1728
52.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen.............................		1729
	52.3.1	Föreskrifter och handböcker ..............................	1729
	52.3.2	Vägledande praxis ................................................	1730
	52.3.3	Utredningens rättsfallsstudie..............................	1731
	52.3.4	Utredningens enkätundersökning......................	1732
	52.3.5	Tidigare översyner ...............................................	1736
52.4	Sammanfattning ..................................................................		1739

53	Föräldrabalken – verkställighetsärenden ...................		1743
53.1	Barnets bästa........................................................................		1743
	53.1.1	Den allmänna motiveringen................................	1743
	53.1.2	Författningskommentarerna...............................	1745
53.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter..................................		1747
	53.2.1	Den allmänna motiveringen................................	1747
	53.2.2	Författningskommentarerna...............................	1748
53.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen.............................		1748
	53.3.1	Vägledande praxis ................................................	1748
	53.3.2	Utredningens rättsfallsstudie..............................	1749
53.4	Sammanfattning ..................................................................		1749

54	Lagen om erkännande och verkställighet
	av utländska vårdnadsavgöranden m.m.
	och om överflyttning av barn ...................................		1751
54.1	Barnets bästa........................................................................		1751
	54.1.1	Den allmänna motiveringen................................	1752
	54.1.2	Författningskommentaren..................................	1752

InnehållSOU 2020:63

54.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter ..................................		1752
	54.2.1	Den allmänna motiveringen ................................	1753
	54.2.2	Författningskommentaren ..................................	1753
54.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen .............................		1753
	54.3.1	Vägledande praxis.................................................	1753
	54.3.2	Utredningens rättsfallsstudie ..............................	1754
54.4	Sammanfattning...................................................................		1755
55	Skollagen..............................................................		1757
55.1	Barnets bästa ........................................................................		1757
	55.1.1	Den allmänna motiveringen ................................	1757
	55.1.2	Författningskommentaren ..................................	1758
55.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter ..................................		1758
	55.2.1	Den allmänna motiveringen ................................	1759
	55.2.2	Författningskommentaren ..................................	1759
55.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen .............................		1759
	55.3.1	Föreskrifter och handböcker...............................	1759
	55.3.2	Vägledande praxis.................................................	1761
	55.3.3	Utredningens rättsfallsstudie ..............................	1761
55.4	Sammanfattning...................................................................		1761
56	Hälso- och sjukvårdslagen och patientlagen ..............		1763
56.1	Barnets bästa ........................................................................		1763
	56.1.1	Hälso- och sjukvårdslagen...................................	1763
	56.1.2	Patientlagen ..........................................................	1764
56.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter ..................................		1766
	56.2.1	Hälso- och sjukvårdslagen...................................	1766
	56.2.2	Patientlagen ..........................................................	1766
56.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen .............................		1769
	56.3.1	Föreskrifter och handböcker...............................	1769
	56.3.2	Vägledande praxis.................................................	1769
	56.3.3	Utredningens rättsfallsstudie ..............................	1770
	56.3.4	Utredningens enkätundersökning ......................	1770
56.4	Sammanfattning...................................................................		1776

SOU 2020:63Innehåll

57	Lagen om stöd vid klagomål mot hälso-
	och sjukvården ......................................................		1779
57.1	Barnets bästa........................................................................		1779
	57.1.1	Den allmänna motiveringen................................	1779
	57.1.2	Författningskommentaren..................................	1780
57.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter..................................		1781
57.3	Sammanfattning ..................................................................		1781

58	Tandvårdslagen .....................................................		1783
58.1	Barnets bästa........................................................................		1783
	58.1.1	Den allmänna motiveringen................................	1783
	58.1.2	Författningskommentaren..................................	1783
58.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter..................................		1784
	58.2.1	Den allmänna motiveringen................................	1784
	58.2.2	Författningskommentaren..................................	1784
58.3	Sammanfattning ..................................................................		1785

59	Smittskyddslagen ..................................................		1787
59.1	Barnets bästa........................................................................		1787
	59.1.1	Den allmänna motiveringen................................	1787
	59.1.2	Författningskommentaren..................................	1788
59.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter..................................		1788
59.3	Sammanfattning ..................................................................		1788

60	Lagen om skydd mot internationella hot
	mot människors hälsa ............................................		1789
60.1	Barnets bästa........................................................................		1789
	60.1.1	Den allmänna motiveringen................................	1789
	60.1.2	Författningskommentaren..................................	1789
60.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter..................................		1790
60.3	Sammanfattning ..................................................................		1790

InnehållSOU 2020:63

61	Häkteslagen och fängelselagen – placering ...............		1791
61.1	Barnets bästa ........................................................................		1791
	61.1.1	Den allmänna motiveringen ................................	1791
	61.1.2	Författningskommentaren ..................................	1792
61.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter ..................................		1792
61.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen .............................		1792
	61.3.1	Föreskrifter och handböcker...............................	1792
61.4	Sammanfattning...................................................................		1793

62	Fängelselagen – anhöriga........................................		1795
62.1	Barnets bästa ........................................................................		1795
	62.1.1	Den allmänna motiveringen ................................	1795
	62.1.2	Författningskommentaren ..................................	1796
62.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter ..................................		1796
62.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen .............................		1797
	62.3.1	Föreskrifter och handböcker...............................	1797
	62.3.2	Vägledande praxis.................................................	1798
	62.3.3	Utredningens rättsfallsstudie ..............................	1799
62.4	Sammanfattning...................................................................		1799

63	Häkteslagen – anhöriga ..........................................		1801
63.1	Barnets bästa ........................................................................		1801
	63.1.1	Den allmänna motiveringen ................................	1801
	63.1.2	Författningskommentaren ..................................	1802
63.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter ..................................		1802
63.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen .............................		1802
	63.3.1	Föreskrifter och handböcker...............................	1802
63.4	Sammanfattning...................................................................		1803

64	Särskild företrädare för barn ...................................	1805
64.1	Barnets bästa ........................................................................	1805
	64.1.1 Den allmänna motiveringen ................................	1805

SOU 2020:63Innehåll

	64.1.2	Författningskommentaren..................................	1805
64.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter..................................		1806
64.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen.............................		1806
	64.3.1	Vägledande praxis ................................................	1806
64.4	Sammanfattning ..................................................................		1806
65	Lagen om personnamn...........................................		1809
65.1	Barnets bästa........................................................................		1809
	65.1.1	Den allmänna motiveringen................................	1809
	65.1.2	Författningskommentaren..................................	1810
65.2	Barnets rätt att uttrycka sina åsikter..................................		1810
	65.2.1	Den allmänna motiveringen................................	1811
	65.2.2	Författningskommentaren..................................	1812
65.3	Tolkning i den praktiska tillämpningen.............................		1813
	65.3.1	Vägledande praxis ................................................	1813
	65.3.2	Utredningens rättsfallsstudie..............................	1813
65.4	Sammanfattning ..................................................................		1814

66Generella iakttagelser om hur bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka

sina åsikter och få dem beaktade tolkas .......................		1815
Särskilt yttrande ............................................................		1819
Källförteckning ..............................................................		1831
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2018:20 .........................................	1885
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2019:57 .........................................	1891
Bilaga 3	FN:s konvention om barnets rättigheter ..................	1893

20Artikel 17 – massmedia, information och böcker

Utredningens bedömning: Svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 17 i barnkonventionen med följande undantag.

Bestämmelserna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård och lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård är inte fullt förenliga med innebörden av artikel 17, eftersom det saknas bestämmelser som uttryckligen säkerställer frihetsberövade barns tillgång till infor- mation och material från olika nationella och internationella källor.

Artikel 17

Konventionsstaterna erkänner den viktiga uppgiften som massmedier utför och ska säkerställa att barnet har tillgång till information och material från olika nationella och internationella källor, särskilt sådant som syftar till att främja dess sociala, andliga och moraliska välmående samt fysiska och psykiska hälsa. Konventionsstaterna ska för detta ända- mål:

a)uppmuntra massmedier att sprida information och material av socialt och kulturellt värde för barnet och i enlighet med andan i artikel 29,

b)uppmuntra internationellt samarbete vad gäller produktion, utbyte och spridning av sådan information och sådant material från olika kulturer och nationella och internationella källor,

c)uppmuntra produktion och spridning av barnböcker,

685

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

d)uppmuntra massmedier att ta särskild hänsyn till de språkliga beho- ven hos ett barn som tillhör en minoritetsgrupp eller ett urfolk,

e)uppmuntra utvecklingen av lämpliga riktlinjer för att skydda barnet mot information och material som är till skada för barnets välfärd, med beaktande av bestämmelserna i artiklarna 13 och 18.

20.1Om artikeln

Artikel 17 innebär att en stat ska säkerställa ett barns tillgång till in- formation och material från olika källor. Staten ska därför uppmuntra massmedier att sprida information och material i enlighet med andan i artikel 29 och att ta särskild hänsyn till de språkliga behoven hos barn som tillhör ett minoritets- eller urfolk. Vidare ska en stat upp- muntra internationellt samarbete för att bl.a. sprida och utbyta infor- mation och material med socialt och kulturellt värde för barn. Även produktion och spridning av barnböcker ska uppmuntras av staten, enligt artikeln. Slutligen ska en stat uppmuntra utvecklingen av rikt- linjer för att skydda ett barn från information som är till skada för ett barns välfärd, med beaktande av artiklarna 13 och 18.

Någon motsvarande bestämmelse finns inte i det grundläggande ramverket för mänskliga rättigheter (The International Bill of Human Rights). I artikel 19 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättig- heterna1 och i artikel 19 i den internationella konventionen om medbor- gerliga och politiska rättigheter2 finns däremot bestämmelser om ytt- randefrihet. I rätten till yttrandefrihet ingår frihet att oberoende av territoriella gränser söka, ta emot och sprida uppgifter och idéer av alla slag, i tal, i skrift och i tryck, i konstnärlig form eller genom annat valfritt uttrycksmedel. I artikel 21 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning3 om yttrandefrihet anges bl.a. att offentlig information ska finnas i tillgängligt format anpassad för olika funktionsnedsättningar och att staterna ska uppmuntra mass- medierna att göra sina tjänster tillgängliga för personer med funktions- nedsättning. Vidare anges i artikel 8 i samma konvention att en stat ska vidta omedelbara, effektiva och lämpliga åtgärder för att uppmuntra alla massmedier att skildra människor med funktionsnedsättning på

1Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

2SÖ 1971:42.

3SÖ 2008:26.

686

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

ett sätt som stämmer överens med konventionen. FN:s minimistan- dardregler för rättskipning rörande ungdomsbrottslighet (”Pekingreg- lerna”), som omnämns i inledningen (preambeln) till barnkonventio- nen, tar upp att ett barns privatliv ska respekteras under alla delar av processen.4 Även FN:s regler om skydd av frihetsberövade ungdomar (”Havannareglerna”)5 och FN:s riktlinjer för förhindrande av ungdoms- brottslighet (”Riyadhriktlinjerna”) tar upp massmedias roll.6

20.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 17. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats juris- diktion utan någon åtskillnad av något slag (artikel 2.1). Detta inne- bär att en stat ska säkerställa att varje barn har tillgång till material och information från nationella och internationella källor, utan åt- skillnad av något slag. Det kan t.ex. innebära att säkerställa att infor- mation och material finns tillgängligt för både flickor och pojkar, på olika språk och för barn med olika funktionsnedsättningar. Det kan också innebära att hänsyn tas till de språkliga behoven hos ett barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk, vilket också understryks i artikel 17 (d). Barn i olika utsatta situationer kan behöva ägnas sär-

4Antagna av FN:s generalförsamling genom 40/33 den 29 november 1985, rule 9.

5Antagna av FN:s generalförsamling genom resolution 45/113 den 14 december 1990, p. 58–62.

6Antagna av FN:s generalförsamling genom resolution 45/112 den 14 december 1990, p. 40–44.

7CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

687

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

skild uppmärksamhet, t.ex. barn som är placerade utanför hemmet, barn i migration och barn som av olika skäl har frihetsberövats.

Genom artikel 6 garanteras ett barn den grundläggande rätten till liv som uttrycks som en universell mänsklig rättighet i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Vidare ska ett barns överlevnad och utveckling säkerställas till det yttersta av en stats förmåga. Eftersom ett barns existens är en förutsättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättigheter i konventionen får artikel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genom- förandet av konventionen.

Barnrättskommittén menar att rätten till överlevnad och utveck- ling endast kan genomföras med ett holistiskt förhållningssätt. Det sker enligt kommittén genom att alla de andra bestämmelserna i kon- ventionen tillämpas och ses i relation till varandra.8 Kommittén för- väntar sig att en stat tolkar ordet ”utveckling” i dess vidaste bemär- kelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.9 Rättigheterna i artikel 17 ska förstås som en del av ett barns rätt till överlevnad och utveckling. Att ett barn har tillgång till t.ex. information som främjar ett barns hälsa och välmående bidrar till ett barns utveckling och över- levnad. Detsamma gäller skyddet från information som är till skada för ett barns välfärd.10

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter, bl.a. tillgången till infor- mation. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns över- levnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artiklarna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

8CRC/C/GC/7 p. 10.

9CRC/GC/2003/5 p. 12.

10CRC/C/GC/7 p. 35.

688

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättig- heter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgäng- liga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åt- gärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det. Barnets åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska det enligt artikel 12.2 sär- skilt beredas möjlighet att höras i förfaranden som rör dessa frågor. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ. Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad ska gälla i alla dom- stolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. Detta omfattar även frågor som rör ett barns tillgång till information i enlighet med artikel 17.

Barnrättskommittén har uttalat att barn bör ges möjlighet att ut- trycka sina åsikter och förväntningar i medier, inte bara i barnprogram utan även i produktion och sändning av all slags information. Det kan t.ex. vara i egenskap av reportrar, analytiker och kommentatorer. Enligt kommittén bidrar det till att ge allmänheten en rättvisande bild av barn och barndom.11 Jämför även artikel 13 om yttrandefrihet.

Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.12

Barnets bästa

11CRC/C/GC/13 p. 43 (a).

12CRC/C/GC/12 p. 16.

689

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

ning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande principer och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

Syftet med begreppet barnets bästa är enligt barnrättskommittén att säkerställa att barn både fullt och faktiskt kan åtnjuta alla de rät- tigheter som erkänns i konventionen. Kommittén understryker att en vuxen persons personliga bedömning av ett (eller flera) barns bästa inte får ha företräde framför rättigheterna enligt konventionen; ingen rättighet ska kunna inskränkas av en skönsmässig tolkning av barnets bästa. Vidare framhåller kommittén att barnets bästa är ett dynamiskt koncept, som kräver att man gör bedömningar anpassade till det spe- cifika sammanhanget.13

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 17.

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska med andra ord beaktas vid den lagreglering, de riktlinjer eller de policyer som behövs för att uppfylla de krav som följer av arti- kel 17. På samma sätt behöver principen utgöra en grund vid beslut om begränsningar av barns tillgång till potentiellt skadlig information eller skadligt material. Hänsyn bör tas till alla de rättigheter som barn har enligt konventionen och till viss del bygga på barns egna upp- levelser och åsikter om sin situation (jämför artikel 12.1).

13CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

14CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

690

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det vid varje åtgärd som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa, oavsett om åtgär- den vidtas av t.ex. domstolar eller administrativa myndigheter. Ett individuellt beslut om huruvida ett barn ska ha tillgång till informa- tion kan t.ex. bli aktuellt i de fall ett barn frihetsberövats på grund av misstanke om brott. Av Havannareglerna framgår bl.a. att ung- domarna bör ha möjlighet att regelbundet hålla sig informerade om nyheter genom att läsa tidningar, tidskrifter och andra publikationer samt genom tillgång till radio- och tv-program (regel 62). I en bedöm- ning av barnets bästa ska hänsyn tas till alla de rättigheter som ett barn har enligt barnkonventionen och som är relevanta i samman- hanget. Ett barn ska också ges möjlighet att uttrycka sin åsikt inför att ett beslut tas (jämför artikel 12).

Barnrättskommittén understryker att en bedömning av barnets bästa ska ske med utgångspunkt i barnets specifika omständigheter. Fokus måste enligt kommittén ligga på att identifiera möjliga lös- ningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll.15 Ett barn ska också ges möjlighet att uttrycka sin åsikt inför att ett beslut tas (jämför arti- kel 12). Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och beslut,16 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna och om de varit till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. Det kan i relation till artikel 17 t.ex. handla om förfa- randen där barn involveras inför att en reglering eller en policy ska utformas. Det kan också röra individuella beslut t.ex. om vilken in- formation som ett frihetsberövat barn ska få tillgång till.

15CRC/C/GC/14 p. 32.

16CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

691

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

Barnrättskommittén lyfter i en allmän kommentar fram vikten av barnanpassade förfaranden.17 Kommittén betonar i en annan kom- mentar att förutsättningarna för att ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter i frågor som rör barnet är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Vidare måste barnet in- formeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.18

Viss vägledning om hur ett förfarande kan barnanpassas kan även hämtas från barnkonventionens protokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov. Det framgår också att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer om protokollet i kapitlet om artikel 34. Enligt Pekingreglerna ska ett barns privatliv respekteras under alla delar av rättsprocessen (regel 8.1).

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

20.1.2Tillgång till information och material från olika källor

Genom artikel 17 erkänner en stat den viktiga uppgift som mass- medier utför. Av förarbetena till barnkonventionen framgår att det ursprungliga förslaget till artikel 17 endast handlade om att skydda ett barn från allt eventuellt skadligt inflytande som massmedier kan ha på ett barns psykiska och moraliska utveckling. Under diskussio- nerna motsatte sig flera delegater inriktningen och menade att mass- media gör mer nytta än skada. Även vikten av formuleringar som garanterade ett fritt informationsflöde och att barn ska kunna dra fördel av informationen underströks under diskussionerna. Resulta- tet blev ett tydligt erkännande av massmediernas viktiga uppgift.19

Vad som avses med massmedier definieras inte i artikel 17. Barn- rättskommittén har inte utarbetat någon allmän kommentar om arti- kel 17 men har haft två Days of General Discussions på temat barns rättigheter och massmedia. Av diskussionerna framkom att deltagarna ansåg att både offentliga och privata aktörer omfattades av begreppet

17CRC/C/GC/14 p. 85.

18CRC/C/GC/12 p. 22–25.

19HR/PUB/07/1, artikel 17, C 3–9.

692

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

massmedia. Bl.a. nämndes traditionella medier, särskilt böcker, tid- ningar och film, samt digitala medier. Det får antas att med traditio- nella medier avses även tv och radio.20

En stat ska säkerställa att ett barn har tillgång till information och material från olika nationella och internationella källor. Det gäller särskilt information och material som främjar barnets välmående och hälsa. Vad som avses med att säkerställa tillgången framgår inte av artikeln. Av förarbetena till artikeln framgår att man ansåg att en stat inte kan garantera tillgång till information och material från olika nationella och internationella källor eftersom ett barns tillgång till dessa är beroende av privata aktörers agerande.21 Detta förhållande återspeglas i punkterna 17 (a–e) där uttrycket uppmuntra används.

Även om en stat inte kan garantera tillgången bör ett säkerställ- ande åtminstone innebära att respektera och skydda en fri tillgång till information och material från olika nationella och internationella källor.

Artikel 17 är nära kopplad till artikel 13, som ger ett barn rätt att fritt söka, ta emot och sprida information och tankar av alla slag. Rättigheten får dock begränsas genom lag, om det är nödvändigt för vissa särskilt angivna syften. Inskränkningarna måste således vara nöd- vändiga för att respektera andra personers rättigheter eller anseende eller för att skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen (ordre public), folkhälsan eller den allmänna moralen. Barnkonven- tionen föreskriver inte bara en möjlighet att göra inskränkningar i ett barns informationsflöde, utan i viss mån även en skyldighet, t.ex. framgår det av artikel 19 att ett barn ska skyddas från alla former av våld, vilket även får anses omfatta våld genom massmedia (läs mer i kapitlet om artikel 19). Även av artikel 17 (e) framgår det att barn ska skyddas från material och information som är till skada för barnet.

Av artikel 4 i barnkonventionen framgår att en stat ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgär- der för att genomföra rättigheterna i konventionen. När det gäller eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Mot denna bak-

20Barnrättskommittén, General Discussion on ”The child and the media” (1996), Report of the Committee on the Rights of the Child General Assembly Official Records Fifty-third Session Supplement No. 41 (A/53/41) och Barnrättskommittén, General Discussion on ”Digital media and children’s rights” (2014). Jämför Tobin (2019) s. 604–606.

21HR/PUB/07/1, artikel 17, C 9 p. 53–56. Jämför Tobin (2019) s. 603, 611 och 612.

693

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

grund och med beaktande av ordvalen i artikeln (säkerställa och upp- muntra) står det klart att en stat behöver vidta aktiva åtgärder för att både respektera, skydda och tillgodose ett barns tillgång till infor- mation och material från olika nationella och internationella källor.22

Information, material och källor

Varken information och material eller olika nationella och internatio- nella källor definieras i artikel 17. Mot bakgrund av att artikeln in- leder med erkännandet av massmediers viktiga uppgift får emellertid antas att den information och det material som främst avses är just massmedia och sådan information som sprids därigenom. Källor kan t.ex. vara radio, tv, tidningar, film, böcker och digitala medier (jäm- för om massmedia ovan).

Artikeln innehåller ingen begränsning till statligt eller offentligt kontrollerade medier, utan såväl privata som offentliga aktörer om- fattas. Av såväl ordalydelsen i artikel 17 som yttrandefrihetens obe- roende av territoriella gränser i artikel 13 framgår att det inte går att begränsa ett barns informationstillgång till endast lokala eller natio- nella medier.

Särskilt viktig information

I artikeln anges att ett barn särskilt ska ha tillgång till information och material som syftar till att främja dess sociala, andliga och mora- liska välmående samt fysiska och psykiska hälsa. Det är inte samma begrepp som används i artikelns underpunkter, varför det är svårt att med säkerhet säga att de utgör en utveckling av dessa. Artikelns under- punkter, särskilt i punkten (a), som hänvisar till ”andan i artikel 29” (se nedan) bör dock i viss mån kunna ses som en vidareutveckling.23

Viss vägledning av vilken information som ett barn särskilt ska ha tillgång till kan även fås genom andra artiklar i konventionen. För att ett barn ska kunna utöva tanke-, samvets-, religions- och förenings- frihet enligt artiklarna 14 och 15 kan det vara av betydelse att ett barn har tillgång till information som främjar dess sociala, andliga och mora- liska välmående. Detsamma kan gälla information om fritidsaktiviteter

22Jämför även Tobin (2019) s. 611 och 612.

23Jämför Tobin (2019) s. 624–626.

694

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

liksom kulturell och konstnärlig verksamhet (jämför artikel 31). I arti- kel 24.2 (e) anges att en stat ska vidta lämpliga åtgärder för att säker- ställa att alla grupper i samhället, särskilt föräldrar och barn, får in- formation om och har tillgång till undervisning om bl.a. näringslära, hygien och ren miljö och förbyggande av olycksfall. Även i relation till artiklarna 19, 32–36, om narkotika samt olika former av utnytt- jande, övergrepp och våld, kan det vara av vikt att ett barn får infor- mation som främjar deras fysiska och psykiska hälsa.

Barnrättskommittén har uttryckt att ungdomar har rätt att få till- gång till sådan information som är väsentlig för deras hälsa, utveck- ling och möjlighet att på ett meningsfullt sätt delta i samhället.24 När det gäller HIV/aids har kommittén särskilt betonat vikten av infor- mation om förebyggande åtgärder för att bekämpa okunskap, stigma- tisering och diskriminering kopplat till sjukdomen. Sådan information bör enligt kommittén bl.a. spridas genom massmedier.25 Kommittén har också uttalat att det är en stats skyldighet att säkerställa att alla ungdomar, både i och utanför skolan, får riktig och lämplig infor- mation om hur de ska skydda sin hälsa och utveckling och hur de ska leva hälsosamt. Det bör bl.a. omfatta upplysningar om tobak, alko- hol och andra substanser, om säkert och respektfullt socialt och sex- uellt uppträdande samt om kosthållning och vikten av fysisk aktivitet.26

Som framgår av ordalydelsen i artikel 17 (ordet särskilt) och mot bakgrund av artikel 13 är det inte endast information och material av vikt för barnets välmående och hälsa som ett barn ska få tillgång till. En stat bör avstå från att begränsa ett barns tillgång även till annat material. Däremot kan det finnas material och information som är skadliga för ett barns välmående och hälsa. Formuleringen kan där- med kopplas även till behovet av att skydda ett barn från skadlig in- formation, vilket var utgångspunkten när artikeln introducerades (se ovan).27 Skydd mot information och material som kan vara skadligt för ett barns välfärd behandlas i artikel 17 (e), som vi skriver mer om nedan.

24CRC/GC/2003/4 p. 26.

25CRC/GC/2003/3 p. 16 och 17.

26CRC/GC/2003/4 p. 26.

27HR/PUB/07/1, artikel 17, C 9 p. 53–56. Jämför Tobin (2019) s. 622 och 623.

695

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

20.1.3Uppmuntra massmedier att sprida information av socialt och kulturellt värde (artikel 17 [a])

En stat ska för ändamålet som anges i inledningen till artikel 17 upp- muntra massmedier att sprida information och material av socialt och kulturellt värde för barnet och i enlighet med andan artikel 29.

Vad som avses med socialt och kulturellt värde för ett barn anges inte i artikeln. Men det får antas finnas en koppling till de sociala och kulturella rättigheterna i barnkonventionen och FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Även spridandet av information och material som återspeglar andan i artikel 29 ska uppmuntras. Artikel 29 utgör en vidareutveckling av rättigheten som tas upp i både den allmänna förklaringen om de mänsk- liga rättigheterna (artikel 26) och FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (artikel 13). I artikel 29 i barnkon- ventionen anges att ett barns utbildning ska syfta till en rad olika ändamål, bl.a. att utveckla ett barns fulla möjligheter och förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av fred och tolerans. Vidare nämns respekt för de mänskliga rättigheterna, jäm- ställdhet mellan könen och att barnet ska utveckla respekt för föräld- rarna, miljön, den egna kulturella identiteten och för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Vikten av varje folks traditioner och kulturella värden när det gäller ett barns utveckling hänvisas även till i barnkonventionens inledning (preambel). Barnrättskommittén har bl.a. uttalat att medier har en central roll att spela, både när det gäller att främja de värden och syften som anges i artikel 29.1 och för att säkerställa att deras aktiviteter inte undergräver andras insatser för att främja dessa syften.28 I sammanhanget kan också nämnas att en stat enligt artikel 42 ska göra barnkonventionens bestämmelser kända bland såväl vuxna som barn.

Hur en stat ska uppmuntra till vad som anges i artikel 17 (a) fram- går inte, utan lämnas till respektive stat att avgöra. En uppmuntran förutsätter dock att en stat inte sätter upp orimliga hinder och att en stat på olika sätt stimulerar till spridning av information och material i enlighet med artikel 29.29 Som nämnts ovan förutsätter artikeln aktiva åtgärder av staten (jämför även artikel 4 om konventionens genomförande).

28CRC/GC/2001/1 p. 21.

29Jämför Tobin (2019) s. 628 och 629.

696

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

20.1.4Uppmuntra internationellt samarbete (artikel 17 [b])

I artikel 17 (b) anges att en stat ska uppmuntra internationellt sam- arbete kring produktion, utbyte och spridning av sådan information och sådant material som åsyftas i inledningen till artikel 17, från olika kulturer samt från nationella och internationella källor.

Av artikeln framgår inte hur en uppmuntran ska ske; det lämnas till respektive stat att avgöra. Att uppmuntra till ett internationellt samarbete förutsätter dock dels att det inte finns orimliga hinder för internationellt samarbete från en stat, dels att en stat på olika sätt stimulerar till samarbete.30 Sett bl.a. i ljuset av artikel 4 behöver en stat vidta aktiva åtgärder och till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser även inom ramen för ett internationellt samarbete när så behövs.

Vad gäller information och material från olika kulturer och natio- nella och internationella källor kan viss vägledning hämtas från andra bestämmelser i konventionen. I artikel 2 stadgas att en stat ska respek- tera och säkerställa rättigheterna i konventionen för varje barn inom dess jurisdiktion, utan åtskillnad. Det innebär bl.a. att samarbetet även ska avse material som är tillgängligt för t.ex. ett barn med en funk- tionsnedsättning eller ett barn som inte kan det svenska språket. En stat bör också uppmuntra till att material och information från olika kulturer blir tillgängligt för alla barn, utan åtskillnad. Av artikel 30 framgår särskilt att barn som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller tillhör ett urfolk inte får förvägras rätten att tillsam- mans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Läs även om punkten (d) nedan.

20.1.5Uppmuntra produktion och spridning av barnböcker (artikel 17 [c])

Produktion och spridning av barnböcker ska också uppmuntras. I denna punkt nämns barnböcker som en särskild form av massmedia. Någon annan form av massmedia nämns inte i artikel 17 i övrigt. Bakgrun- den ges av förarbetena till konventionen. Av dem framgår att böcker sågs som betydelsefulla för att uppmuntra till goda läsvanor och ökad läskunnighet.31

30Jämför Tobin (2019) s. 629.

31HR/PUB/07/1, artikel 17, C 11 p. 21–23. Jämför Detrick (1999) s. 286.

697

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

Mot bakgrund av bl.a. artikel 2 bör en stat uppmuntra produktion och spridning även av t.ex. böcker med punktskrift eller som är sär- skilt anpassade till barn med vissa funktionsnedsättningar. Även barn som av olika anledningar placerats utanför hemmet bör ha till- gång till barnböcker. Av artikel 30 framgår särskilt att barn som till- hör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller tillhör ett urfolk inte får förvägras rätten att utöva sitt kulturliv och använda sitt eget språk. Detta skulle t.ex. innebära att en stat bör uppmuntra produk- tion och spridning av barnböcker på olika språk. Sammanfattningsvis måste en stats uppmuntran riktas på ett sätt så att barnböcker görs tillgängliga för alla barn, utan åtskillnad.

Hur en stat ska uppmuntra till produktion och spridning framgår inte av artikeln, utan lämnas till respektive stat att avgöra. Som nämnts ovan krävs det att staten inte sätter upp orimliga hinder och att staten genom aktiva åtgärder stimulerar till såväl produktion som spridning (jämför artikel 4).32

20.1.6Uppmuntra massmedier att ta hänsyn till språkliga behov hos ett barn som tillhör en minoritetsgrupp eller ett urfolk (artikel 17 [d])

En stat ska uppmuntra massmedier att ta särskild hänsyn till de språk- liga behoven hos ett barn som tillhör en minoritetsgrupp eller ett urfolk. Punkten (d) bör särskilt tolkas utifrån artikel 30, om rättigheter för barn om tillhör en minoritetsgrupp eller ett urfolk. I den artikeln anges att i en stat där det finns etniska, religiösa eller språkliga mino- riteter, eller personer som tillhör ett urfolk, ska ett barn som tillhör en sådan minoritet eller ett sådant urfolk inte förvägras rätten att an- vända sitt eget språk. I artikel 2 stadgas dessutom att en stat ska respek- tera och säkerställa rättigheterna i konventionen för varje barn inom dess jurisdiktion, utan åtskillnad. I artikel 29, om syftet med ett barns utbildning, nämns bl.a. respekt för olika nationella värden, kulturer och språk. Även i barnkonventionens inledning (preambel) fram- hålls vikten av varje folks traditioner och kulturella värden.

Hur en stat ska uppmuntra till detta framgår inte, utan lämnas till respektive stat att avgöra. På samma sätt som för övriga punkter i artikeln krävs det emellertid att staten vidtar någon form av aktiva

32Jämför Tobin (2019) s. 628 och 629.

698

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

åtgärder; det är inte tillräckligt att staten avstår från att förhindra att särskild hänsyn tas till ett barns språkliga behov (jämför artikel 4).

20.1.7Uppmuntra utvecklingen av riktlinjer för att skydda mot skadlig information (artikel 17 [e])

Enligt artikel 17 (e) ska en stat uppmuntra utvecklingen av lämpliga riktlinjer för att skydda ett barn mot information och material som är till skada för barnets välfärd, med beaktande av bestämmelserna i artiklarna 13 och 18. Det framgår inte vem som ska utfärda riktlin- jerna, utan endast att en stat ska uppmuntra till utvecklingen av lämpliga riktlinjer. Vilket innehåll sådana riktlinjer ska ha framgår inte utöver att de ska syfta till att ge barnet skydd och att bestämmelserna i artiklarna 13 och 18 ska beaktas.

Riktlinjerna ska syfta till att skydda barnet mot information och mate- rial som är till skada för barnets välfärd. Som vi nämnde inledningsvis framgår det av förarbetena till barnkonventionen att det ursprung- liga förslaget till artikel 17 handlade om att skydda ett barn från allt eventuellt skadligt inflytande som massmedier kan ha på ett barns psykiska och moraliska utveckling.33 Vad som kan vara skadligt för ett barns välfärd (well-being) kan inte utläsas av artikeln. Av förarbe- tena framgår dock att det ursprungliga förslaget handlade om skad- ligt material och information genom radio, film, television, tryckt mate- rial och utställningar.34

Punkten (e) i artikel 17 ska som alla andra bestämmelser i kon- ventionen tolkas i relation till konventionen som helhet. För att kunna bedöma vad som är skadligt för ett barns välfärd bör en bedömning och prövning av vad som är ett barns eller en grupp barns bästa göras i enlighet med artikel 3.1. Ett barns egna åsikter ska också beaktas, utifrån ålder och mognad enligt artikel 12.1. Vägledning kan också ges utifrån det skydd som ska ges mot våld, övergrepp, narkotika och olika former av utnyttjande enligt artiklarna 19 och 32–36. Barn- rättskommittén har i sina rekommendationer från Discussion Day on Digital Media and Children’s Rights t.ex. pekat på riskerna med digi- tal media vad gäller nätmobbning, diskriminering, sexuell exploatering

33HR/PUB/07/1, artikel 17, C 3 p. 119.

34HR/PUB/07/1, artikel 17, C 1 och 3.

699

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

av barn, gromning och tillgång till våldsamt och pornografiskt inne- håll.35

Massmedia kan också utgöra ett hot mot ett barns välfärd när det gäller ett barns privat- och familjeliv (artikel 16). I artikel 16 nämns även att ett barn inte får utsättas för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Sådana angrepp kan bl.a. förekomma genom mass- medier. Det kan också röra sig om nätmobbning eller att privata bilder sprids genom internet.36 Av artikel 40.2, om barn som misstänks eller åtalas för brott, framgår att ett barns privatliv till fullo ska respekteras under alla stadier i det polisiära och rättsliga förfarandet. Även Peking- reglerna, som omnämns i inledningen (preambeln) till barnkonven- tionen, tar upp att ett barns privatliv ska respekteras under alla delar av processen (regel 8). Barnrättskommittén har uttalat att en stat ska säkerställa att rätten till privatliv för ett barn som misstänks för eller åtalas för brott respekteras i alla typer av medier, även sociala medier.37

Enligt artikel 17 (e) ska bestämmelserna i artiklarna 13 och 18 sär- skilt beaktas vid utvecklingen av riktlinjerna. Av artikel 13 framgår att ett barn ska har rätt att söka, ta emot och sprida information och tankar av alla slag, i tal, skrift eller tryck, i konstnärlig form eller genom annat uttrycksmedel som barnet väljer. Som nämns ovan får rätten begränsas genom lag, om det är nödvändigt för vissa angivna intressen. Det är således viktigt att en stat inte uppmuntrar riktlinjer som strider mot ett barns yttrandefrihet (informationsfrihet) enligt artikeln. Enligt artikel 18 har föräldrarna huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Vidare ska föräldrarna låta sig vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa och enligt artikel 5 ska de ge sitt barn stöd och vägledning när barnet utövar sina rättigheter. Genom artikel 18 ges också staten ett ansvar att stödja föräldrarna när de full- gör sitt föräldraansvar. Det innebär att föräldrar och andra vårdnads- havare har det primära ansvaret att skydda barnet mot skadligt infly- tande från massmedier. En stat bör därför respektera att detta ansvar i första hand är föräldrarnas (eller andra vårdnadshavares). Snarare än censur kan det därför finnas anledning att ge föräldrarna stöd för detta ändamål. Av förarbetena till barnkonventionen framgår att för- äldrarnas ansvar att skydda sitt barn från skadlig information och

35Barnrättskommittén, General Discussion on ”Digital media and children’s rights” (2014), Recommendations p. 22.

36CRC/C/GC/13 p. 30 och 31. Jämför Unicef (2007) s. 211.

37CRC/C/GC/24 p. 70.

700

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

material fanns med redan i det ursprungliga förslaget till artikel 17.38 Barnrättskommittén har uttalat att både barn och föräldrar ska få in- formation om t.ex. riskerna med internet och sociala medier.39

20.2Svenska förhållanden

I detta avsnitt redovisas översiktligt den svenska lagstiftningen som syftar till att säkerställa att ett barn har tillgång till information och material från olika källor. Vidare beskrivs vad staten och andra offent- liga aktörer gör för att uppmuntra till produktion och spridning av information och litteratur till barn. Slutligen redogörs i stora drag för den lagstiftning som syftar till att skydda ett barn mot information och material som är till skada för barnets välfärd. Här beskrivs bl.a. bestämmelserna i radio- och tv-lagen (2010:696), marknadsförings- lagen (2008:486), alkohollagen (2010:1622) och lagen (2018:2022) om tobak och liknande produkter. Vi redogör även kortfattat för den tillsyn som bedrivs av myndigheter inom dessa områden.

När det gäller information och stöd till föräldrar, se även kapitlen om artiklarna 18 och 24. Även kapitlet om artikel 42 rör spridande av information (om barnkonventionen).

20.2.1Tillgång till information

Det finns olika medier som ett barn kan få information genom, bl.a. tidningar, radio, tv och litteratur. Därtill finns bl.a. sociala medier och andra nätbaserade medier. I traditionella medier finns en tydlig avsändare och en stor publik. I de sociala medierna har alla användare möjlighet att själva välja vilken roll de vill ha och att växla mellan rollerna.40

Barn använder internet i stor utsträckning och många av de mark- nadsföringskanaler som finns i dag är sådana som barn lätt tar till sig såsom sociala medier, spel och appar. Barn använder internet regel- bundet och i allt lägre åldrar. Enligt en studie från år 2018 använde tvååringar internet lika mycket som fyraåringar gjorde fyra år tidigare. Mer än vart fjärde spädbarn (barn under ett år) använder internet

38HR/PUB/07/1, artikel 17, C 1.

39CRC/C/GC/13 p. 44.

40SOU 2018:1 s. 55.

701

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

och varannan tvååring spelar spel via internet. Från skolåldern blir det vanligt att barnen använder internet för att söka information och göra skolarbete. Ungefär hälften av tioåringarna besöker sociala medier, trots att många tjänster har högre åldersgränser än så.41

I grundskolans kursplan för samhällskunskap anges att syftet med undervisningen i ämnet bl.a. är att eleverna ska utveckla sin förmåga att söka information om samhället från medier, internet och andra källor och värdera deras relevans och trovärdighet.

Det finns flera myndigheter som har till uppdrag att sprida infor- mation och kunskap inom olika områden. Flera av dessa beskrivs närmre i andra kapitel. En sådan myndighet är Forum för levande historia, som ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänsk- liga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. Myndigheten har sär- skilt till uppgift att informera om Förintelsen och kommunismens brott mot mänskligheten. Forumet ska sträva efter att stärka männi- skors vilja att aktivt verka för alla människors lika värde. I sin verk- samhet ska myndigheten integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv, liksom ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. (Se förordningen, 2007:1197, med instruktion för Forum för levande historia.)

Yttrande- och tryckfrihet

I Sverige är rätten att ta del av information, exempelvis genom mass- media, grundlagsskyddad genom regeringsformen. Även reglerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är relevanta i detta sammanhang. Rättigheterna enligt grundlagen gäller alla oavsett t.ex. ålder; uttrycket var och en i regeringsformen är ett förtydli- gande av den principiella utgångspunkten att fri- och rättighetsskyd- det gäller lika för både svenska medborgare och andra som vistas här.42

41Internetstiftelsens rapport Svenskarna och internet (2018) s. 61. Rapporten är en sammanställ- ning av 597 barns internetanvändning. Svaren om barnens internetanvändning kommer från de

397vuxna deltagarna i undersökningen som är föräldrar till barn i åldern 0–10 år.

42Prop. 2009/10:80 s. 248.

702

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

Allmänna bestämmelser om yttrandefrihet

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplys- ningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, och informations- frihet, dvs. frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt i övrigt ta del av andras yttranden (2 kap. 1 § RF). Yttrande- och informations- friheten får under vissa förutsättningar begränsas genom lag (2 kap. 20–23 §§ RF). Läs vidare om yttrandefriheten och möjligheterna till begränsning i kapitlet om artikel 13.

I Europakonventionen, som är svensk lag, stadgas också en rätt till yttrandefrihet (artikel 10). Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myn- dighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Även denna yttrandefrihet får underkastas vissa villkor och inskränkningar, om de är föreskrivna i lag och nödvändiga med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. den nationella säkerheten, förebyggande av oordning och skydd för hälsa, moral eller annans rättigheter. En rätt till yttrande- frihet, liknande den i Europakonventionen, finns också föreskriven i EU:s rättighetsstadga.

Ett barns rätt till yttrande- och informationsfrihet beskriver vi närmre i kapitlet om artikel 13.

Tryckfrihet och yttrandefrihet genom massmedia

I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen regleras tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i bl.a. radio, tv och tekniska upptagningar. Dessa grundlagar ger ett särskilt skydd för yttrandefriheten i de medier som faller inom lagarnas tillämpnings- område.

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bygger på samma bärande principer. Dessa principer är meddelar- och anskaf- farfrihet, censurförbud, etableringsfrihet och ensamansvar. Därtill finns det i båda lagarna en särskild brottskatalog och en särskild rättegångs- ordning.

Tryckfriheten syftar till att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Den innebär en frihet för var och en att i tryckt skrift uttrycka tankar, åsikter och känslor samt att offentliggöra allmänna handlingar och i

703

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Tryckfriheten inne- bär också en rätt för var och en att ge ut skrifter utan att en myn- dighet eller ett annat allmänt organ hindrar detta i förväg. (Se 1 kap. 1 § TF.)

Yttrandefrihetsgrundlagen ger den enskilde en rätt gentemot det allmänna att i bl.a. radio och tv offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Ända- målet med yttrandefriheten är att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av grundlagen. (Se 1 kap. 1 § YGL.)

Läs mer om bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttran- defrihetsgrundlagen i kapitlet om artikel 13.

Allmänt om radio- och tv-sändningar

Den grundläggande lagstiftningen för svenska medier finns i tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och bygger bl.a. på principen om etableringsfrihet och förbudet mot censur. Etablerings- friheten innebär att det är tillåtet för vem som helst att sända program genom tråd, t.ex. kabel-tv, ip-tv, webb-tv eller webbradio. När det gäller sändningar genom etern, t.ex. mark- eller satellitsändningar, är det där- emot tillåtet att begränsa etableringsfriheten. (Se 3 kap. YGL.)

Radio- och tv-lagen är den lag som reglerar när det krävs tillstånd för radio- och tv-sändningar och beställ-tv. Lagen innehåller även regler om innehållet i sändningarna. Det finns bl.a. bestämmelser om reklam, sponsring och produktplacering samt regler för att öka möjlig- heten för personer med funktionsnedsättning att ta del av sändningar. En leverantör av tv-tjänster ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och prin- cipen om alla människors lika värde (5 kap. 1 § radio- och tv-lagen).

När det gäller reklam berörs leverantörer av medietjänster också av bestämmelser i marknadsföringslagen (2008:486), alkohollagen (2010:1622), lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, läke- medelslagen (2015:315) och spellagen (2018:1138). Nedan redogörs närmre för bestämmelserna i dessa lagar.

Den europeiska lagstiftningen på tv-området utgörs av direktivet om audiovisuella medietjänster (AV-direktivet 2010/13/EU och änd-

704

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

ringsdirektivet 2018/1808/EU). Direktivet är ett inre marknadsdirek- tiv vars huvudsakliga syfte är att underlätta för tv-sändningar mellan medlemsländerna. Direktivet innehåller ett antal minimiregler för inne- hållet i sändningarna. Det har genomförts främst genom radio- och tv-lagen.43

Allmänt om elektronisk kommunikation

I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) finns be- stämmelser som syftar till att enskilda och myndigheter ska få till- gång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikations- tjänster samt deras pris och kvalitet (1 kap. 1 § LEK). Lagen innehåller t.ex. bestämmelser om krav på anmälan för att tillhandahålla allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga kommunikationstjäns- ter (2 kap. LEK). Det regleras också en möjlighet att förplikta aktö- rer att i vissa fall tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, såsom anslutning till ett allmänt kommunikationsnät (t.ex. internetanslut- ning) till ett överkomligt pris (5 kap. 1 § LEK). Lagen innehåller också bestämmelser om bl.a. integritetsskydd och tillsyn.

För att främja utbyggnaden av bredbandsnätet finns lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät. Lagen reglerar bl.a. till- träde till fysisk infrastruktur och samordning av bygg- och anlägg- ningsprojekt. Det finns också andra författningar som syftar till att säkerställa tillgången till och skydda elektroniska kommunikationer och it-infrastruktur. T.ex. ska Post- och telestyrelsen se till att privat- personer som saknar funktionell tillgång till internet får stöd för åt- gärder som ger sådan tillgång.44

Språk

För att kunna få tillgång till information och material från bl.a. mass- medier och myndigheter är det av vikt att förstå språket. Enligt språk- lagen (2009:600) ansvarar det allmänna för att var och en som är bo- satt i Sverige ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda svenska. En person som är döv, hörselskadad eller som av andra skäl har be-

43Se 1 kap. 2 § radio- och tv-lagen samt prop. 2014/15:118 s. 1.

44Se t.ex. SFS 2012:39, 2018:20 och 2018:1300.

705

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

hov av att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket ska ges möjlighet till det. En person som tillhör en nationell mino- ritet ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritets- språket. Myndigheter ska skriva på ett vårdat, enkelt och begripligt språk och de har ett särskilt ansvar för att svensk terminologi inom deras olika fackområden finns tillgänglig, används och utvecklas. (Se 11, 12, 14 och 15 §§ språklagen.)

Den svenska minoritetslagstiftningen föreskriver att språk och kultur ska stärkas och barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska främjas särskilt. Det finns också en rätt för enskilda att kommunicera på finska, meänkieli respektive samiska vid sina muntliga och skriftliga kontakter med bl.a. vissa förvaltningsmyndigheter och domstolar samt i vissa fall i förskolan och annan pedagogisk verksamhet. (Se lagen, 2009:724, om nationella minoriteter och minoritetsspråk samt 8 kap. 12 a § och 25 kap. 5 a § skollagen, 2010:800.) Läs mer om barn och minoriteter i kapitlet om artikel 30.

Barn med funktionsnedsättning

För att alla barn, oavsett förutsättningar, ska kunna ha tillgång till information kan det krävas t.ex. att ett barn förses med lämplig teknik, att materialet finns i punktskrift och på teckenspråk eller att andra åtgärder vidtas. I regeringsformen anges att det allmänna ska verka för allas delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas tillvara. Det allmänna ska även motverka diskriminering på grund av omständigheter som gäller den enskilde som person, bl.a. hänförligt till funktionshinder och ålder. (Se 1 kap. 2 § RF.) I detta avsnitt redogör vi för några av bestämmelserna som syftar till att säkerställa att barn med en funktionsnedsättning har tillgång till in- formation. I kapitlet om artikel 23 redogör vi närmre för de rättig- heter som ett barn med en funktionsnedsättning har.

Radio- och tv-sändningar samt elektronisk kommunikation

En leverantör som tillhandahåller tv-tjänster ska utforma tjänsten på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsned- sättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik

706

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

(5 kap. 12 § radio- och tv-lagen). I radio- och tv-lagen finns även en möjlighet att ställa upp villkor om krav på att sända program vars inne- håll är särskilt anpassat för personer med funktionsnedsättning (4 kap. 9 § radio- och tv-lagen). Granskningsnämnden för radio och tv (Granskningsnämnden)45 och Myndigheten för press, radio och tv övervakar efterlevnaden av bestämmelserna om tillgänglighet (16 kap. 2 och 3 §§ radio- och tv-lagen).

I lagen om elektronisk kommunikation finns det en möjlighet att förpliktiga en aktör att till ett överkomligt pris tillhandahålla perso- ner med funktionsnedsättning tillgång till bl.a. internetanslutning i samma utsträckning och på likvärdiga villkor som för andra slut- användare. Aktören kan också förpliktas att tillgodose de behov som personer med funktionsnedsättning har av vissa särskilda elektroniska kommunikationstjänster. (Se 5 kap. 1 § första stycket 6 LEK.)

Upphovsrätt

I upphovsrättslagen (1960:729) finns bestämmelser om framställning av exemplar m.m. till personer med funktionsnedsättning (2 kap. 17–17 f §§). I lagen regleras t.ex. att en person med syn- eller annan läsnedsättning som på grund av funktionsnedsättningen inte kan ta del av verk i form av böcker m.m. får framställa exemplar av verken i ett för honom eller henne tillgängligt format. Detta innebär att verken, utan upphovsrättsintrång, kan göras tillgängliga även för personer med en funktionsnedsättning.

Myndigheten för tillgängliga medier

Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) har i uppgift att vara ett nationellt kunskapscentrum för tillgängliga medier och arbeta för att alla ska ha tillgång till litteratur och samhällsinformation utifrån vars och ens förutsättningar, oavsett läsförmåga eller funktionsnedsätt- ning. MTM ska bl.a. arbeta för att personer med funktionsnedsätt- ning ska få tillgång till litterära verk och kulturtidskrifter, framställa, köpa in och distribuera talböcker och punktskriftsböcker samt främja

45Inom Myndigheten för press, radio och tv finns Granskningsnämnden för radio och tv som ett självständigt beslutande organ. Nämnden prövar om innehållet i radio- och tv-program följer de regler som finns för sändningarna. (Se 10–12 §§ förordningen, 2010:1062, med in- struktion för Myndigheten för press, radio och tv.)

707

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

teckenspråkig litteratur. Tal- och e-textböcker samt teckenspråkig litteratur kan laddas ned via MTM:s bibliotek legimus.se. MTM har också i uppdrag att tillhandahålla stöd för lättläst till skolan och stödja utgivning och distribution av den oberoende lättlästa nyhets- tidningen 8 SIDOR. (Se förordningen, 2010:769, med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier.)

Placerade och frihetsberövade barn m.m.

För barn som är placerade på institution, i förvar, häkten eller på anstalt, eller som lever under andra speciella omständigheter gäller i viss mån särskilda bestämmelser om tillgång till massmedier och annan information.

Särskilda ungdomshem

Ett barn som vårdas enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmel- ser om vård av unga (LVU) på grund av sitt eget skadliga beteende kan, om barnet behöver stå under särskilt noggrann tillsyn, behöva vistas i ett särskilt ungdomshem. Det gäller även barn som verk- ställer sluten ungdomsvård (se nedan) eller som har verkställt sluten ungdomsvård men bedöms vara i behov av fortsatt vård på grund av att barnets beteende är skadligt för hans eller hennes hälsa eller ut- veckling. (Se 3 och 12 §§ LVU.) På ett slutet ungdomshem har den vårdade rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster i den utsträckning det är lämpligt. Rätten att använda elektroniska kom- munikationstjänster kan emellertid vägras eller begränsas om det kan äventyra vården eller ordningen vid hemmet. Ett sådant beslut får gälla högst 14 dagar. När det inte längre finns förutsättningar för be- slutet ska det upphävas. För att användandet ska kunna begränsas krävs det att åtgärden står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och att det inte är tillräckligt med mindre ingripande åtgärder. (Se 15 a och 20 a §§ LVU.)

Sluten ungdomsvård verkställs på ett särskilt ungdomshem. Den som dömts till sluten ungdomsvård har under verkställigheten rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster. Denna rätt får emellertid vägras eller begränsas om det behövs med hänsyn till ord- ningen eller säkerheten vid hemmet eller om användningen kan mot-

708

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

verka den dömdes anpassning i samhället eller vara till skada för den dömde eller någon annan. Vidare krävs det att åtgärden står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. (Se 1, 16 och 18 b §§ lagen, 1998:603, om verkställighet av sluten ungdomsvård, LSU.)

I Barnombudsmannens rapport Bakom fasaden tar barn på HVB upp vikten av att ha tillgång till datorer och internet för att kunna sköta sina skoluppgifter, men också för att kunna upprätthålla en bra och kontinuerlig kontakt med sina föräldrar, syskon och vänner.46

Häkte och anstalt

Som huvudregel ska såväl intagna i anstalt som häktade ges möjlighet att på lämpligt sätt följa vad som händer i omvärlden (4 kap. 3 § fängelselagen, 2010:610, och 2 kap. 9 § häkteslagen, 2010:611). Den som är häktad, anhållen eller gripen på grund av misstanke om brott får emellertid åläggas restriktioner i vissa fall. För att en häktad per- son ska kunna åläggas restriktioner krävs det normalt att åklagaren har fått tillstånd av domstol. (Se 24 kap. 5 a § RB och 6 kap. 1 § häk- teslagen.) Restriktionerna kan vara mer eller mindre omfattande och kan påföras eller tas bort när som helst under frihetsberövandet (så länge tillstånd finns, om personen är häktad). Det finns inga spe- cifika regler för restriktionsanvändning riktad mot barn; häktade barn omfattas av samma bestämmelser som vuxna. I 6 kap. 2 § häktes- lagen finns en uttömmande lista med de restriktioner som kan bli aktuella vid en häktning. Restriktioner kan t.ex. inskränka rätten att följa vad som händer i omvärlden, inneha tidskrifter och tidningar, stå i förbindelse med annan genom elektronisk kommunikation eller sända och ta emot försändelser. Restriktionerna får endast användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. (Se 1 kap. 6 § häktes- lagen.) Av förarbetena framgår att restriktioner ska tillgripas och bibe- hållas med största möjliga restriktivitet. Det innebär bl.a. att enskilda restriktionsbeslut inte ska innebära en större inskränkning än vad som är nödvändigt.47

I Riksåklagarens riktlinjer gällande restriktioner och långa hand- läggningstider finns vägledning rörande restriktioner för unga miss-

46Barnombudsmannen, Bakom fasaden (2011) s. 61 och 62.

47Prop. 2009/10:135 s. 201.

709

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

tänkta. Syftet med riktlinjerna är bl.a. att minska användandet av re- striktioner och att bidra till att restriktionsbestämmelserna används på ett rättsenligt och enhetligt sätt. I riktlinjerna föreskrivs att åkla- gare, om den frihetsberövade är under 18 år, självmant ska överväga vilka restriktionslättnader som kan ges redan i samband med anhåll- ningsbeslutet.48

I häkteslagen, fängelselagen och tillhörande förordningar finns också särskilda bestämmelser om användandet av elektronisk kom- munikation. Dessa rör främst kommunikation med en annan person. Detta beskrivs närmre i kapitlet om artikel 16.

Psykiatrisk tvångsvård

När det gäller psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård (se nedan) finns det ingen explicit reglering i fråga om barn. Bestämmel- serna om tvångsvård och de särskilda tvångsåtgärder som under vissa förutsättningar får vidtas under vårdtiden är alltså desamma oavsett ålder.

Sluten psykiatrisk tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psy- kiatrisk tvångsvård (LPT) får ges endast om patienten lider av en all- varlig psykisk störning. Därtill krävs det att patienten har ett ound- gängligt behov av psykiatrisk vård, som inte kan tillgodoses på annat sätt än genom sluten psykiatrisk vård. Ytterligare en förutsättning för tvångsvård är att patienten motsatt sig vården eller att patienten inte kan ge sitt samtycke, på grund av sitt psykiska tillstånd. (Se 3 § LPT.)

Vid sluten psykiatrisk tvångsvård får chefsöverläkaren besluta att inskränka en patients rätt att använda elektroniska kommunikations- tjänster. Detta får ske om det är nödvändigt med hänsyn till vården eller rehabiliteringen av patienten eller för att undvika att någon annan lider skada. Den tekniska utrustningen som möjliggör användningen får också omhändertas under den tid beslutet gäller. För att använ- dandet ska kunna begränsas krävs det att åtgärden står i rimlig pro- portion till syftet med åtgärden och att det inte är tillräckligt med mindre ingripande åtgärder. Ett beslut att inskränka en patients rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster gäller i högst en vecka om patienten är under 18 år men det finns möjlighet till för-

48Se kapitel 7 i Riksåklagarens Riktlinjer gällande restriktioner och långa handläggningstider, RåR 2015:1.

710

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

längning genom nya beslut. Även ett förlängningsbeslut gäller som längst i en vecka. (Se 2 a, 20 b och 22 b §§ LPT.)

Rättspsykiatrisk vård

Ett barn kan i vissa fall dömas till rättspsykiatrisk vård (se 31 kap. 3 § BrB). Bestämmelserna för sådan vård finns i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV). Sluten rättspsykiatrisk vård ges på en sjukvårdsinrättning som patienten inte får lämna (6 § LRV). Många av bestämmelserna som gäller för psykiatrisk tvångsvård gäller även för den slutna rättspsykiatriska vården. Det innebär att chefsöverläka- ren kan besluta att inskränka en patients rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster i enlighet med bestämmelserna i LPT, vilka

viredogjort för ovan. (Se 20 b och 22 b §§ LPT och 2 a och 8 §§ LRV.) En patient som ges rättspsykiatrisk vård med beslut om särskild ut- skrivningsprövning och som vårdas på en sjukvårdsinrättning eller avdelning för vilken en förhöjd säkerhetsklassificering gäller får endast använda sådan teknisk utrustning för elektroniska kommunikations- tjänster som tillhandahålls av vårdgivaren. Vårdgivaren ska emellertid, i syfte att säkerställa patientens rätt att stå i förbindelse med annan per- son, tillhandahålla sådan utrustning. Om patienten innehar annan ut- rustning för elektroniska kommunikationstjänster än sådan som till- handahålls av vårdgivaren, ska den omhändertas under den tid patienten vårdas på inrättningen eller avdelningen. (Se 8 a § LRV.)

Förvar

Migrationsverket får i vissa fall ta ett barn i förvar inför en avvisning eller utvisning. En utlänning som hålls i förvar får inte ta emot en för- sändelse utan att den först har undersökts, om det finns skälig miss- tanke att den innehåller alkohol eller narkotika som inte får innehas på förvaret. En undersökning får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra handlingar. Vissa försändelser, t.ex. från advokater, får aldrig undersökas. (Se 11 kap. 10 § utlänningslagen.)

Läs mer om barn i förvar främst i kapitlet om artikel 37.

711

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

20.2.2Uppmuntran till produktion och spridning av information och litteratur

Sedan början av 1980-talet har en rad kulturpolitiska reformer genom- förts i syfte att gynna barnkulturen. Stöd till inköp av litteratur för skolbibliotek och till regionala resurscentrum för film och video är några exempel.49 Ett barns möjlighet att ta del av ett rikt filmutbud i hela landet har av regeringen angetts som en prioriterad fråga.50 Sveriges riksdag har antagit följande nationella mål för politiken för littera- tur- och läsfrämjande: alla i Sverige ska, oavsett bakgrund och med utgångspunkt i vars och ens särskilda förutsättningar, ges möjlighet att utveckla en god läsförmåga och ha tillgång till litteratur av hög kvalitet.51

Bibliotek och läsning

Enligt bibliotekslagen (2013:801) ska varje kommun ha ett folk- bibliotek. Det ska också finnas skolbibliotek för eleverna i grund- och gymnasieskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och gymnasiesärskolan. (Se 6 och 10 §§ bibliotekslagen och 2 kap. 36 § skollagen, 2010:800.) Biblioteken ska ägna särskild uppmärksamhet åt personer med funktionsnedsättning, personer som har annat moders- mål än svenska och åt de nationella minoriteterna, bl.a. genom att erbjuda litteratur på andra språk än svenska och i former särskilt anpassade till dessa gruppers behov. (Se 4 och 5 §§ bibliotekslagen.) Folkbiblioteken ska även ägna särskild uppmärksamhet åt barn, genom att erbjuda litteratur utifrån deras behov och förutsättningar. Syftet med detta är att främja språkutvecklingen och stimulera till läsning. (Se 8 § bibliotekslagen.)

Regeringen beslutade år 2016 att tillkalla en kommitté i form av en delegation med uppdraget att, inom ramen för satsningen Hela Sverige läser med barnen, samla alla aktörer – skola, kultur och för- eningsliv, t.ex. idrotten – runt insatser för läsning i och utanför sko- lan.52 Syftet med uppdraget är att bidra till att ge alla barn och ung- domar mer likvärdiga förutsättningar för en fullgod läsförmåga och

49SOU 2006:45 s. 19. Läs mer om barns kulturliv i kapitlet om artikel 31.

50Prop. 2015/16:132 s. 19 och 23.

51Prop. 2013/14:3, bet. 2013/14:KrU4, rskr. 2013/14:117.

52Dir. 2016:78.

712

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

lustfyllda läsupplevelser. Läsdelegationen överlämnade sitt betän- kande Barns och ungas läsning – ett ansvar för hela samhället i juni 2018.53 I betänkandet beskrivs delegationens utåtriktade arbete. Där- utöver lämnas förslag och bedömningar med syftet att bidra till att ge alla barn mer likvärdiga förutsättningar för en fullgod läsförmåga och lustfyllda läsupplevelser. Betänkandet har remitterats och för- slagen bereds inom Regeringskansliet.

På uppdrag av regeringen har Kungliga Biblioteket tagit fram ett förslag till nationell biblioteksstrategi.54 I rapporten beskrivs att syftet med en nationell biblioteksstrategi är att stärka och utveckla hela det svenska biblioteksväsendet samt att strategin är viktig som försvar för demokratin och den enskilda människans möjlighet att fritt verka i samhället med tillgång till kunskap och litteratur. Enligt rapporten är bibliotekslagen med sin portalparagraf om bibliotek för alla utgångs- punkten för strategin. Förslaget, som överlämnades till regeringen den 7 mars 2019, har remitterats och bereds inom Regeringskansliet.

Statens kulturråd

Statens kulturråd är en myndighet som har till uppgift att, med ut- gångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen, verka för kulturens utveckling och tillgänglighet. Detta ska göras genom att fördela och följa upp statliga bidrag och genom andra främjande åtgärder. Kultur- rådet ska i sitt arbete bl.a. integrera ett barn- och ungdomsperspektiv och ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktionshinderfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde. (Se 1 och 3 §§ för- ordningen, 2012:515, med instruktion för Statens kulturråd.)

Rådet fördelar verksamhetsbidrag till den regionala biblioteks- verksamheten via kultursamverkansmodellen. Bidrag till biblioteks- verksamhet samt läs- och litteraturfrämjande verksamhet ingår i kul- tursamverkansmodellen. Målet med bidragen är att utveckla metoder för att stimulera läsning.55 Kulturrådet genomför också, på regeringens uppdrag, en satsning under åren 2018–2020 för att stärka folkbiblio- teken i Sverige. Syftet är att öka utbudet och tillgängligheten till biblio-

53SOU 2018:57.

54Kungliga Biblioteket, Demokratins skattkammare – Förslag till en nationell biblioteksstrategi, (2019). Se även regeringens beslut den 11 juni 2015 (Ku2014/01639/KI, Ku2015/00747/KI) och den 7 september 2017 (Ku2017/01537/KO).

55www.kulturradet.se.

713

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

teksverksamhet i hela landet. Det är ett tillfälligt stöd till kommu- nerna som syftar till att ge långsiktiga effekter för att nå fler, öka inkludering och öka delaktighet. Statsbidraget ska användas för in- köp av främst barn- och ungdomslitteratur, men också för inköp av vuxenlitteratur som främjar barns intresse för läsning. Det grund- läggande regelverket för bidraget finns i förordningen (2018:66) om statsbidrag till folkbiblioteksverksamhet. Under år 2018 beviljade Statens kulturråd 241 kommuner stöd för folk- och skolbibliotek för inköp av barn- och ungdomslitteratur eller inköp av vuxenlitte- ratur som främjar barns och ungas läsintresse.56

Kulturrådet har sedan år 2014 i uppdrag att initiera, samordna och följa upp läsfrämjande verksamhet utanför skolan. Ett initiativ inom ramen för detta uppdrag är Bokstart, en nationell satsning på små barns språk- och läsutveckling. Under år 2018 fick Kulturrådet ytter- ligare ett uppdrag att främja litteratur i förskolan. Uppdraget innebär att böcker har distribuerats över hela landet till närmare 10 000 för- skolor. Informationsmaterial om läsning har även tagits fram i sam- arbete med Skolverket och inom ramen för Bokstart. Satsningen inkluderar litteratur och informationsmaterial på de nationella mino- ritetsspråken och en rad andra språk.57 Under år 2018 arbetade Statens kulturråd särskilt för att stärka översättarkåren genom verksamheten Swedish Literature Exchange. På prov infördes ett stöd till provöver- sättning för att översättare ska kunna arbeta fokuserat med att introducera författarskap till förlag i nya språkområden. Kulturrådet disponerar medel från Nordiska ministerrådet för översättningar från svenska och de nationella minoritetsspråken till andra nordiska språk.58

Kulturrådet administrerar också Litteraturpriset till Astrid Lindgrens minne (ALMA), som instiftats av regeringen. Syftet med priset är att stärka och öka intresset för barn- och ungdomslitteratur i världen.59

Public service m.m.

Public servicekanalerna i radio och tv erbjuder möjligheter att sprida information till barn i hela landet. Barnprogrammen i Sveriges Tele- vision (SVT), Sveriges Radio (SR) och Utbildningsradion (UR) riktar

56Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 77.

57Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 77.

58Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 79.

59Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 79.

714

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

sig direkt till barn. I det särskilda tillgänglighetsbeslut som gällde åren 2017–2019 ställdes specifika krav på SVT och UR om tillgäng- lighet till tv-sändningar för personer med funktionsnedsättning.60 Vill- koren avsåg krav på textning, teckenspråkstolkning, uppläst text och syntolkning. Tillgänglighetsbeslutet fastställde bl.a. att SVT och UR ska texta samtliga förproducerade program och 65 procent av de direkt- sända programmen, vilket företagen uppfyllt.61

I SVT:s sändningstillstånd finns ett antal villkor. Ett av dem är att SVT ska erbjuda ett varierat utbud av program för och med barn. Pro- grammen ska på barns och ungas egna villkor förmedla nyheter och fakta samt kulturella och konstnärliga upplevelser från olika delar av Sverige och världen. SVT ska ta hänsyn till de språkliga behoven hos barn och unga som tillhör språkliga eller etniska minoritetsgrupper eller är teckenspråkiga. Andra villkor rör t.ex. att SVT ska beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning och att SVT:s samlade pro- gramutbud på de nationella minoritetsspråken ska öka.62

SVT, SR och UR ägs av Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB och finan- sieras genom en public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finan- siering av radio och tv i allmänhetens tjänst.

Vid sidan av SVT och UR har 22 programföretag tillstånd att sända

50 programtjänster i marknätet. Sedan den 1 augusti 2018 finns för första gången tre nationella och 35 nationella/regionala tillstånd för analog kommersiell radio. Vid utgången av 2018 sändes närradio i 139 områden i Sverige.63

Svenska Filminstitutet

Stiftelsen Svenska Filminstitutet är en stiftelse som grundades år 1963 av staten och filmbranschens olika organisationer. Filminstitutets upp- drag – att stödja produktion av ny film samt distribution och visning av värdefull film, att bevara och tillgängliggöra det svenska filmarvet och att representera svensk film internationellt – finns definierade i

60Regeringsbeslut dnr Ku2016/02488/MF.

61Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 147.

6210–12 §§ SVT:s sändningstillstånd för åren 2014–2019.

63Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 148.

715

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

filmpropositionen och i det årliga regleringsbrevet.64 Filminstitutets verksamhet finansieras sedan den 1 januari 2017 helt och hållet genom statliga medel. Styrelsen består av nio ledamöter som är utsedda av regeringen.65

I filmpropositionen föreskrivs målen för den nationella filmpoli- tiken. Av mål 5 framgår att barn i hela landet, oavsett funktionsför- måga, ska ha goda möjligheter att se film och få kunskap om film och rörlig bild. Filmpolitiken ska även bidra till att barn stimuleras till eget skapande.66 Enligt propositionen bör produktionsstöd gå till bl.a. barn- och ungdomsfilm. Stödet för produktion bör bidra till ett brett utbud av en mångfald filmer och en produktion i olika delar av landet. Produktion av film för barn bör vidare, enligt regeringen, vara särskilt prioriterad.67

Filminstitutet har sedan år 2018 ett särskilt uppdrag från reger- ingen att främja tillgången till film för barn på de nationella minori- tetsspråken.68

Enligt förordningen (2016:989) om statsbidrag till film får stats- bidrag lämnas för att bl.a. öka tillgängligheten till svensk film för per- soner som är synskadade, döva, hörselskadade eller för personer med lässvårigheter. Statsbidrag får också lämnas för att öka tillgängligheten till film på de nationella minoritetsspråken och för att texta svensk film till språk som talas av större grupper av nyanlända invandrare. Film för barn och unga ska särskilt prioriteras. Frågor om statsbidrag enligt förordningen prövas av Stiftelsen Svenska Filminstitutet.

20.2.3Skydd mot skadlig information och skadligt material

Det är huvudsakligen en förälder (eller annan vårdnadshavare) som ansvarar för att ett barn inte mottar skadlig information och skadligt material. I föräldrabalken anges att ett barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov av omvårdnad och trygghet blir tillgodosedda. En vård- nadshavare har också ett tillsynsansvar över sitt barn och en skyldig-

64Prop. 2015/16:132.

65www.filminstitutet.se.

66Prop. 2015/16:132 s. 19 och 23.

67Prop. 2015/16:132 s. 52 och 63.

68Regeringsbeslut dnr KU2017/02582/LS.

716

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

het att bestämma i frågor som rör ett barns personliga angelägen- heter (6 kap. 1, 2 och 11 §§ FB). I förarbetena till bestämmelserna anges att inskränkningar i ett barns privatliv ibland måste tålas. En vårdnadshavare kan t.ex. behöva öppna brev adresserade till barnet om det behövs för att skingra eller få bekräftat misstankar om att barnet deltar i något som kan vara skadligt för barnet eller på annat sätt är olämpligt.69

I detta avsnitt behandlas de bestämmelser som syftar till att be- gränsa ett barns tillgång till skadlig information och material. Inom ramen för detta redogör vi även kortfattat för de myndigheter som utövar tillsyn över att bestämmelserna efterlevs och myndigheter som verkar för att skydda barn mot information och material som kan vara skadliga.

Grundlagsskydd

Föräldrarna har det huvudsakliga ansvaret för att skydda barn mot skadlig information.

Bestämmelser som syftar till att skydda bl.a. barn mot information och material som kan vara skadligt för dem finns bl.a. i yttrandefrihets- grundlagen. Särskilt bestämmelserna om yttrandefrihetsbrott syftar till att skydda mot skadliga effekter.70 Enligt yttrandefrihetsgrund- lagen är det möjligt att lagstifta om ingripanden mot fortsatt sänd- ning av program som har ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp (3 kap. 2 § 6 YGL). Exempel på en sådan bestämmelse är att Justitiekanslern under vissa förutsättningar kan förelägga den som vid upprepade tillfällen sänder våldsskildringar eller pornografiska bilder att inte på nytt sända så- dana program (17 kap. 13 § radio- och tv-lagen).

Digitala medier och film

Barns ökade användning av digitala medier har medfört att de ofta blir exponerade för marknadsföring. Barn utsätts för reklam t.ex. när de använder sociala medier, spelar spel, ser på videor och chattar. Barn är en särskilt utsatt grupp eftersom de genom sin bristande erfaren-

69Prop. 1981/82:168 s. 60.

70Prop. 1995/96:160 s. 95 och 2009/10:115 s. 124 och 125.

717

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

het är extra mottagliga för kommersiella budskap. Därför finns det också speciella skyddsregler i lagstiftningen.

Statens medieråd ska verka för att stärka barn och unga som med- vetna medieanvändare och skydda dem från skadlig mediepåverkan. Myndigheten ska bl.a. följa medieutvecklingen när det gäller barn- och unga samt sprida information och ge vägledning om barns och ungas mediesituation. Medierådet ska ha ett jämställdhets- och mång- faldsperspektiv i verksamheten. (Se förordningen, 2010:1923, med in- struktion för Statens medieråd.)

Medierådet erbjuder också vägledning och stöd till föräldrar att stärka sina barn som medieanvändare och skydda dem mot skadlig mediepåverkan.71 Myndigheten har fått i uppdrag av regeringen att förstärka arbetet för ökad medie- och informationskunnighet (MIK) genom att utveckla samverkan och myndighetens verksamhet på om- rådet. I arbetet ska de insatser för att öka medie- och informations- kunnigheten i befolkningen som pågår inom myndigheter, kommit- téer, skolväsende, biblioteksväsende, folkbildningen och det civila samhället beaktas.72 Statens medieråd och Myndigheten för press, radio och tv har tillsammans kartlagt vilka insatser som har genom- förts för att öka MIK i landet.73 Kartläggningen visar att antalet aktiva aktörer är stort men att många insatser är av kortsiktig karaktär och ojämnt fördelade över landet. Mot bakgrund av bl.a. denna rapport har en särskild utredare fått i uppdrag att bl.a. sammanställa och sprida kunskap om digitala miljöers betydelse för kvinnor och mäns, flickor och pojkars delaktighet och deltagande i demokratin med fokus på desinformation, propaganda och näthat, samt identifiera kunskaps- luckor på området. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 oktober 2020.74

Medierådet har också i uppdrag att fastställa åldersgränser för film som är avsedd att visas för barn under 15 år. I lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt finns bestämmelser om hur åldersgränser för film ska fastställas. Det är Statens medieråd som har till uppgift att besluta om åldersgränser på filmer för att för- hindra att barn tar skada. De nu gällande åldersgränserna är 7, 11 och

71Socialdepartementet, En nationell strategi för ett förstärkt föräldraskapsstöd, s. 9.

72Uppdrag till Statens medieråd att förstärka arbetet för ökad medie- och informationskun- nighet, Ku2019/01659/MD.

73Ku2018/01610/MF.

74Dir. 2018:88.

718

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

15år. (Se förordningen, 2010:1923, med instruktion för Statens medie- råd och 5 § lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt.)

Även privata aktörer har engagerat sig i frågor om barn och använd- ning av digitala medier.

Skydd enligt radio- och tv-lagen

Radio- och tv-lagen innehåller bestämmelser om bl.a. tv- och radio- sändningar. I lagen finns flera bestämmelser som syftar till att skydda barn mot information och material som kan vara skadligt för dem. T.ex. finns det bestämmelser om hur program med ingående vålds- skildringar och pornografiska bilder ska sändas respektive tillhanda- hållas, så att det inte finns en betydande risk att barn ser dem. Nedan redogörs närmre för de relevanta bestämmelserna i radio- och tv-lagen.

Mediers särskilda genomslagskraft

Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv får förenas med villkor om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslags- kraft när det gäller programmens ämnen och utformning och tiden för sändning av programmen (4 kap. 9 § 10 radio- och tv-lagen). Ett motsvarande villkor får även ställas upp i tillstånd att sända annan ljudradio än närradio och kommersiell radio (11 kap. 3 § 9 radio- och tv-lagen). Med uttrycket ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft avses att medierna vänder sig till hemmen och till en stor allmän publik, där alla åldrar är företrädda, samt att program- men kan påverka lyssnare och tittare starkt.75 Exempel på program som kan verka skrämmande eller upprörande är program som inne- håller våldsskildringar eller sexuella skildringar, som speglar bruket av alkohol eller narkotika på ett felaktigt sätt, som uppenbart kränker endera könet, som uppenbart kränker människor med viss hudfärg, nationalitet, religion eller sexuell läggning, som uppenbart kränker människor med olika former av funktionsvariation och sjukdomar eller som uppmanar till brott eller speglar sådana handlingar på ett felaktigt sätt.76

75Prop. 1990/91:149 s. 142.

76Prop. 1977/78:91 s. 194–196, 1985/86:99 s. 28 och 29 och 1990/91:149 s. 141 och 142.

719

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

Enligt Granskningsnämndens praxis innebär bestämmelsen om genomslagskraften bl.a. en skyldighet att visa varsamhet när program innehåller våld, sex och droger. Bestämmelsen innebär enligt nämn- den också att program eller inslag som kan uppfattas uppmana till brott inte är tillåtna. Även programinslag som ansetts inspirera barn till farligt beteende, t.ex. att trycka ner någons huvud i en vattenhink, har fällts med stöd av bestämmelsen.77

Enligt Granskningsnämndens praxis får program som innehåller våld inte sändas före kl. 21.00, för att risken att barn ser eller hör pro- grammen inte ska vara betydande.78 Sändning i krypterade kanaler med möjlighet för abonnenten att skaffa en s.k. parental control- funktion har inte ansetts tillräckligt för att avvärja en betydande risk att barn kan ta del av sändningen.79

Våldsskildringar och pornografiska bilder

Program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karak- tär eller med pornografiska bilder som sänds i tv ska antingen föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild under hela sändningstiden. Sådana program får inte sändas under sådan tid och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är för- svarligt. (Se 5 kap. 2 och 3 §§ radio- och tv-lagen.)

Otillbörligt kommersiellt gynnande

Tv-program som inte är reklam får inte otillbörligt gynna kommer- siella intressen. Det innebär att programmet inte får uppmuntra till inköp eller hyra av varor eller tjänster eller innehålla andra säljfräm- jande inslag. Programmet får inte heller framhäva en vara eller en tjänst på ett otillbörligt sätt (5 kap. 5 § radio- och tv-lagen). Motsvarande bestämmelse finns för program i ljudradiosändning (14 kap. 2 § radio- och tv-lagen).

77Granskningsnämndens beslut SB 825/08, Hej, hej sommar. Se Granskningsnämndens praxis- samling, Granskat och klart Tema – om mediets genomslagskraft (2013) s. 103.

78Se bl.a. Granskningsnämndens beslut den 27 januari 2012 dnr 11/01958 avseende Blue Steel och prop. 1995/96:160 s. 94 och 95.

79Justitiekanslerns beslut den 4 oktober 2012 dnr 6599-12-34.

720

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

Produktplacering

Produktplacering definieras i radio- och tv-lagen huvudsakligen som förekomsten i ett program av en vara, en tjänst eller ett varumärke, om detta sker i marknadsföringssyfte och mot betalning eller lik- nande ersättning (3 kap. 1 § 10 radio- och tv-lagen). Bestämmelser om produktplacering finns i 6 kap. i lagen. Huvudregeln är att produkt- placering är förbjuden. Produktplacering tillåts dock i filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning, som inte huvud- sakligen vänder sig till barn under tolv år. Det är inte heller tillåtet med produktplacering av alkoholdrycker, tobaksvaror, spelproduk- ter, modersmjölkersättning och vissa andra uppräknade produkter. Program som innehåller produktplacering får endast sändas om pro- grammet inte på ett otillbörligt sätt gynnar kommersiella intressen. Det innebär att programmet inte får uppmuntra till inköp eller hyra av varor och tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag eller framhäva en vara eller tjänst på ett otillbörligt sätt. Om det förekom- mer produktplacering i ett program ska information lämnas om detta.

Sponsring

Med sponsring avses bidrag som någon som inte tillhandahåller eller producerar ljudradio, tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv ger för att finansiera dessa medietjänster eller program i syfte att främja bidragsgivarens namn, varumärke, anseende, verksamhet, produkt eller intresse (3 kap. 1 § 14 radio- och tv-lagen). Bestämmelser om spons- ring finns i 7 kap. och 15 kap. radio- och tv-lagen. Program i tv-sänd- ningar, sökbar text-tv eller i beställ-tv som huvudsakligen handlar om nyheter eller innehåller nyhetskommentarer får inte sponsras. Det finns också begränsningar för sponsring från företag som till- verkar, säljer eller tillhandahåller vissa typer av produkter, t.ex. alko- hol, tobaksvaror och spel som inte har nödvändig licens. Tittarna ska informeras om att ett program är sponsrat och det finns bestämmel- ser i radio- och tv-lagen om hur det ska ske. För sändningar i ljud- radioprogram finns motsvarande bestämmelser om vilka program som får sponsras, att vissa företag inte får sponsra program och när spons- ringsmeddelande ska lämnas.

721

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

Reklam och andra annonser

Med reklam avses i radio- och tv-lagen varje form av meddelande som sänds antingen mot betalning eller liknande ersättning eller som utgör egenreklam och som syftar till att i näringsverksamheten marknads- föra varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen eller andra nyttig- heter (3 kap. 1 § 13 radio- och tv-lagen). I 8 och 15 kap. radio- och tv-lagen finns bestämmelser om reklam och andra annonser. Det finns bl.a. bestämmelser om hur länge annonser får sändas. En sär- skild signatur ska förekomma som tydligt skiljer annonserna från det övriga innehållet. Särskilda bestämmelser gäller för reklam och barn. Reklam får inte syfta till att fånga uppmärksamheten hos barn under tolv år och ingen reklam får förekomma i program som vänder sig till barn under tolv år.

En handling som strider mot radio- och tv-lagens bestämmelser om förbud mot reklam riktad mot barn under tolv år kan anses vara otillbörlig marknadsföring mot konsumenter vid tillämpningen av marknadsföringslagens bestämmelser om god marknadsföringssed, förbud mot viss marknadsföring och vite. En sådan handling kan med- föra en marknadsstörningsavgift (17 kap. 9 § radio- och tv-lagen).

Granskning och tillsyn

Tillsynen av om radio- och tv-lagens bestämmelser följs är uppdelad mellan olika myndigheter.

Justitiekanslern övervakar om program som har sänts i tv eller till- handahållits i beställ-tv innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 5 kap. 2 eller 3 §§ radio- och tv-lagen.

Granskningsnämnden övervakar tv-sändningarnas innehåll står i överensstämmelse med radio- och tv-lagen och tillståndsvillkoren. Granskningsnämnden övervakar även att bestämmelserna om tillgäng- lighet i 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen efterlevs, i de fall beslutet har meddelats av regeringen (16 kap. 2 § radio- och tv-lagen).

När det gäller bl.a. förbudet mot reklam mot barn övervakas det av Konsumentombudsmannen (16 kap. 4 § radio- och tv-lagen).

Myndigheten för press, radio och tv övervakar bl.a. att program- företagen följer villkor i tillstånd som inte är innehållsrelaterade. Myn- digheten övervakar även att beslut om tillgänglighet enligt 5 kap. 12 §

722

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

radio- och tv-lagen efterlevs, när beslutet har meddelats av myndig- heten (16 kap. 3 § radio- och tv-lagen).

För att Granskningsnämnden, Myndigheten för press, radio och tv och Konsumentombudsmannen ska kunna fullgöra sina uppgifter finns bestämmelser om bl.a. upplysningsskyldighet för olika aktörer (se 16 kap. 5–13 §§ radio- och tv-lagen). Det finns även bestämmelser om ett internationellt samarbete mellan myndigheter inom EES (16 kap. 15 och 16 §§ radio- och tv-lagen).

Sanktioner

Radio- och tv-lagen innehåller olika sanktioner för överträdelser av lagen eller de beslut som meddelats med stöd av lagen. De sanktioner som finns är böter eller fängelse, offentliggörande, särskild avgift, vite och återkallelse av tillstånd. För vissa överträdelser hänvisar radio- och tv-lagen till annan lagstiftning, t.ex. marknadsföringslagen (2008:486). Den som inte följer vissa bestämmelser och villkor kan enligt 17 kap. 5 § radio- och tv-lagen åläggas att betala en särskild avgift. Det gäller bl.a. villkor om annonser, sponsrade program och produktplacering.

Vite

För vissa överträdelser, som t.ex. rör upplysningsskyldighet, inne- hållet i närradiosändningar och skyldighet att utforma tv-sändningar på ett sätt så att de blir tillgängliga för personer med funktionsned- sättning, får förelägganden meddelas för att bestämmelserna ska efter- levas. Föreläggandet får förenas med vite. (Se 17 kap. 11 § radio- och tv-lagen.) Beroende på vilken överträdelse ett föreläggande avser är det Granskningsnämnden, Myndigheten för press, radio och tv eller Konsumentombudsmannen som är behörig att meddela föreläggan- det. Granskningsnämnden kan t.ex. meddela föreläggande i frågor om att ett program ska föregås av varning eller att en beteckning ska an- vändas. Myndigheten för press, radio och tv kan meddela föreläggande vid frågor om t.ex. att en tillståndshavare ska följa icke-program- relaterade tillståndsvillkor.

Justitiekanslern kan förelägga den som vid upprepade tillfällen sän- der våldsskildringar eller pornografiska bilder i tv i strid med radio-

723

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

och tv-lagen att vid vite inte på nytt sända sådana program (17 kap. 13 § radio- och tv-lagen).

Återkallelse av tillstånd

Ett tillstånd att t.ex. sända tv eller radio kan återkallas om en till- ståndshavare väsentligen åsidosätter ett villkor som anges i tillståndet. Det kan exempelvis gälla villkor om att sända till hela landet eller till en viss del av landet men även förbud mot att sända reklam eller andra annonser. Ett tillstånd kan också återkallas om en tillstånds- havare väsentligen bryter mot vissa bestämmelser i radio- och tv-lagen. Det gäller t.ex. innehållet i tv-sändningar, produktplacering, reklam och andra annonser. (Se 18 kap. 2 § samt 4 kap. 9 § och 10 §§ radio- och tv-lagen.)

Skydd enligt marknadsföringslagen

I marknadsföringslagen finns generella regler om marknadsföring som gäller oavsett vilken produkt som marknadsförs och oavsett vilket medium som används. Marknadsföringslagen är således tillämplig även på marknadsföring som förekommer på internet.80 Marknadsförings- lagens syfte är att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka mark- nadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare (1 § marknadsföringslagen). Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om god marknadsföringssed, förbud mot aggressiv marknadsföring och reklamidentifiering (5, 7 och 9 §§ marknadsföringslagen).

Det finns speciella regler för hur reklam till barn får se ut. Till mark- nadsföringslagen finns det en s.k. svart lista med förbud som gäller oavsett medium och marknad. Listan utgör en bilaga till EU-direk- tivet om otillbörlig marknadsföring (som enligt 4 § marknadsförings- lagen gäller som lag i Sverige). Enligt punkt 28 i listan är det förbju- det att rikta direkta köpuppmaningar till barn. Marknadsdomstolen har i en dom prövat uppmaningar i ett spel på internet där vissa delar var gratis. På webbplatsen fick barnet tillgång till en virtuell klipp- docka som kunde sminkas och kläs. För att få full tillgång till alla funktioner krävdes att barnet köpte ett medlemskap. MD förbjöd for-

80Se t.ex. Marknadsdomstolens avgöranden MD 2000:8 och 2010:30.

724

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

muleringar som exempelvis ”köp”, ”köp här” och ”uppgradera till superstar”. Man får enligt domen inte heller använda påståenden som att produkten ”stannar inte länge” och köp ”innan det är försent”, efter- som det anses försätta barnet i en pressad situation. Det ansågs där- för enligt domstolen utgöra en aggressiv metod (de sistnämnda upp- maningarna ansågs dock inte falla in under punkt 28 i svarta listan).81

Marknadsföring som är vilseledande är att anse som otillbörlig om den påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut (8 § marknadsföringslagen). Vilseled- ande reklam utgörs t.ex. av felaktiga påståenden, andra framställ- ningar som är vilseledande eller utelämnade av väsentlig information i marknadsföringen av sin egen eller någon annans näringsverksam- het. Med vilseledande utlämnande avses även sådana fall när den väsent- liga informationen ges på ett oklart, obegripligt, tvetydigt eller annat olämpligt sätt. (Se 10 § marknadsföringslagen). En näringsidkare vars marknadsföring är otillbörlig får förbjudas att fortsätta med denna eller med någon annan liknande åtgärd. En näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna väsentlig information kan också åläggas att lämna sådan information. Ett förbud eller åläggande ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. (Se 23, 24 och 26 §§ marknadsföringslagen.)

Direktreklam riktad mot barn

Vissa affärsmetoder som direktreklam anses särskilt påträngande och för sådana metoder uppställs särskilda begränsningar i lagstift- ningen. Marknadsdomstolen har bedömt att det som huvudregel inte är tillåtet att rikta direktreklam till barn under 16 år, eftersom detta anses strida mot god marknadsföringssed. Förbudet gäller all reklam som är adresserad till någon under 16 år vare sig det sker t.ex. i brev, via telefon eller genom sms/mms. Undantag kan finnas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. när det finns samtycke från barnets vårdnadshavare. Domstolen har även bedömt att direkt- reklam mot barn kan vara otillbörlig enligt 6 § marknadsföringslagen. Marknadsdomstolen har vidare ansett att vissa köpuppmaningar som riktas direkt till barn, utan att vara sådana direkta köpuppmaningar

81Marknadsdomstolens dom den 6 december 2012 i mål B 4/11.

725

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

som omfattas av svarta listan, kan utgöra sådan aggressiv marknads- föring som enligt 7 § marknadsföringslagen inte får användas.82

Alkohol, tobak och liknande produkter

Alkohollagen (2010:1622) innehåller specifika regler om hur produk- ter med alkohol får marknadsföras. Lagen innehåller bl.a. bestämmel- ser med förbud mot att i marknadsföring till konsumenter använda kommersiella annonser i radio- och tv-program. Av lagen framgår också att reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd inte får vara på- trängande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Marknads- föringen får inte heller rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år. (Se 7 kap. 1 och 3 §§ alkohollagen). Det är Konsumentverket och Konsumentombudsmannen som ut- övar tillsyn över bestämmelserna om marknadsföring i alkohollagen. Vid denna tillsyn tillämpas bl.a. sanktionerna i marknadsföringslagen.

Bestämmelser om reklam och annan marknadsföring av tobak, elek- troniska cigaretter och påfyllningsbehållare finns i lagen (2018:2022) om tobak och liknande produkter. Av lagen framgår att kommer- siella annonser i bl.a. periodiska skrifter, radio och tv inte får använ- das vid marknadsföring till konsumenter. Även regler om sponsring och produktplacering finns i lagen. Det är Konsumentverket och Kon- sumentombudsmannen som utövar tillsyn över bestämmelserna om marknadsföring. Vid denna tillsyn tillämpas bl.a. sanktionerna i mark- nadsföringslagen.

Det finns en mängd privata aktörer som arbetar bl.a. med att öka barns medvetenhet och tillgängliggöra information om skadliga pro- dukter. En av dem är Centralförbundet för alkohol- och narkotika- upplysning (CAN).

Läkemedel

Bestämmelser om marknadsföring av humanläkemedel finns i läke- medelslagen (2015:315). Av lagen framgår att det, med undantag för kampanjer för vaccination av människor mot infektionssjukdomar, inte är tillåtet att rikta marknadsföring av receptbelagda läkemedel till allmänheten. Marknadsföring av humanläkemedel får inte riktas

82Se rättsfallen MD 2012:14 och 1999:26.

726

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

till barn. (Se 12 kap. 1 § läkemedelslagen.) För reklam som får riktas till allmänheten gäller bl.a. att den ska vara utformad så att det klart framgår att meddelandet är en annons och att produkten är ett läke- medel. Innehållet i sådan reklam får inte vara utformat så att det kan leda till en användning av läkemedel som medför skada eller på annat sätt inte är ändamålsenlig eller till att människor inte söker relevant vård. Bestämmelserna övervakas av Läkemedelsverket. Myndigheten kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlev- naden av bl.a. bestämmelserna om marknadsföring i 12 kap. läke- medelslagen. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite (14 kap. 3 § läkemedelslagen). Läkemedelsverket har tagit fram föreskrifter om marknadsföring av humanläkemedel som innehåller särskilda riktlinjer för hur upplysningar ska lämnas vid marknads- föring i bl.a. radio och tv (LVFS 2009:6).

Straffrättsliga bestämmelser

I brottsbalken finns straffbestämmelser om bl.a. barnpornografibrott, olaga våldsskildring, hets mot folkgrupp, uppvigling och förledande av ungdom. Nedan redogörs närmre för några av dessa bestämmel- ser. Se även brottskatalogerna i 5 kap. yttrandefrihetsgrundlagen och 7 kap. tryckfrihetsförordningen.

Det är normalt brottsligt att skildra ett barn i pornografisk bild (barnpornografibrott). Även att t.ex. sprida, förevisa eller på annat sätt göra en sådan bild av barn tillgänglig för någon annan är som huvud- regel brottsligt. Detsamma gäller åtgärder som syftar till att främja handel med sådana bilder. Det är vanligtvis också brottsligt att inne- ha eller betrakta en barnpornografisk bild som man beretts sig till- gång till. (Se 16 kap. 10 a § BrB).

Den som på eller vid allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande visar en pornografisk bild på sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt kan göra sig skyldig till brottet otillåtet för- farande med pornografisk bild. Detsamma gäller den som med posten sänder eller på annat sätt tillställer någon pornografisk bild utan före- gående beställning (16 kap. 11 § BrB).

Den som skildrar sexuellt våld eller tvång i bild med uppsåt att bilden eller bilderna ska spridas kan ha gjort sig skyldig till olaga vålds- skildring. Detsamma gäller den som sprider en sådan skildring. För

727

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

brottet otillåten utlämning av teknisk upptagning döms den som läm- nar ut t.ex. en film med ingående skildringar av verklighetstrogen karak- tär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur till ett barn under 15 år.83 Det gäller bara om det sker i yrkesmässig verk- samhet eller annars i förvärvssyfte. (Se 16 kap. 10 c och d §§ BrB).

Det kan i vissa fall också vara brottsligt som olaga integritetsintrång att sprida t.ex. en bild på eller annan uppgift om någons sexualliv eller hälsotillstånd, en bild på någon som befinner sig i en mycket utsatt situation eller en bild på någons nakna kropp (4 kap. 6 c § BrB).

Brottet förledande av ungdom begås genom att någon bland barn eller ungdomar sprider en skrift, bild eller teknisk upptagning som genom sitt innehåll kan verka förråande eller annars kan medföra all- varlig fara för de ungas sedliga fostran (16 kap. 12 § BrB). Enligt förarbe- tena avser bestämmelsen yrkesmässig eller mera planenlig spridning just till barn och ungdomar, t.ex. genom utskick av reklambroschyrer till skolelever eller distribution i närheten av en skola eller annan sam- lingsplats för ungdomar.84

Enligt bestämmelsen om uppvigling i 16 kap. 5 § BrB är det bl.a. straffbart att i ett meddelande till allmänheten uppmana till brottslig gärning.

Läs mer om flera av dessa brott i kapitlet om artikel 34.

Tillsyn och självreglering

Utöver de myndigheter som nämnts ovan finns det andra myndig- heter och organisationer som arbetar med granskning och tillsyn i syfte att hindra otillbörlig marknadsföring och annan skadlig infor- mation. Nedan redogörs för några av dessa.

Myndigheten för press, radio och tv

Myndigheten för press, radio och tv ska verka för yttrandefrihet inom sitt verksamhetsområde och främja möjligheterna till mångfald och tillgänglighet inom press, radio och tv. Myndigheten ska även följa och analysera utvecklingen inom medieområdet och sprida kunskap

83Detta gäller inte filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar med rörliga bilder med samma innehåll som en framställning som Statens medieråd har godkänt för visning för någon åldersgrupp av barn under femton år. Det gäller inte heller offentliga förevisningar av rörliga bilder i filmer eller videogram eller i en uppspelning ur en databas. (Se 16 kap. 10 d § BrB.)

84Prop. 1962:10 del B s. 237.

728

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

om den till allmänheten. En annan uppgift för myndigheten är att be- sluta om presstöd, tillstånd, avgifter och registrering samt utöva till- syn i frågor som rör bl.a. tv-och radiosändningar. Inom myndigheten finns också två fristående beslutande organ: Granskningsnämnden och Mediastödsnämnden. (Se förordningen, 2010:1062, med instruk- tion för Myndigheten för press, radio och tv.)

Reklamombudsmannen

Stiftelsen Reklamombudsmannen (RO) är näringslivets självreglerings- organ och är alltså inte en statlig myndighet. RO:s roll är att verka för att marknadens aktörer tar ett eget ansvar för en hög etik i all mark- nadskommunikation. Det gör ombudsmannen genom att bl.a. ge väg- ledning i marknadsföringsetiska frågor. RO kan inte döma ut sank- tioner i form av avgifter, skadestånd eller böter. Däremot publiceras alla friande och fällande beslut på RO:s hemsida, i nyhetsbrev och i pressmeddelanden.85

Allmänhetens medieombudsman och Mediernas etiknämnd

Tidningsbranschen i Sverige har frivilligt enats om ett gemensamt regelverk för publicistik. Syftet är bl.a. att skydda enskilda mot lidande som kan orsakas genom oberättigad publicitet. Det pressetiska syste- met utgör en form av självreglering som är fristående från staten och bekostas av branschens organisationer.86

Sedan den 1 januari 2020 finns allmänhetens medieombudsman (MO) och en medieetisk nämnd (MEN). Bakom MO står TU – Medier i Sverige, Sveriges Tidskrifter, Publicistklubben, Journalist- förbundet, Sveriges Television, Sveriges Radio, Utbildningsradion och TV4. MO ska verka för upprätthållandet av en god publicistisk sed och ska kostnadsfritt ge råd till enskilda som anser sig förfördelade av en publicering. MO ska vidare på eget initiativ eller efter anmälan granska om avvikelser från publicitetsregler – etik för press. radio och tv (Publicitetsreglerna) leder till en oförsvarlig publicitetsskada. MO kan pröva bl.a. publiceringar i alla tidningar och tidskrifter lik-

85Se instruktion för Reklamombudsmannen (RO) och Reklamombudsmannens opinionsnämnd (RON), beslutad den 6 september 2016 och www.reklamombudsmannen.org.

86Prop. 2018/19:136 s. 19.

729

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

som sändningar i TV4, SVT, SR och UR. Dessutom prövas en bety- dande del av journalistiken på internet. Alla webbplatser och konton i sociala medier som är knutna till medlemmar av TU – Medier i Sverige och Sveriges Tidskrifter kan också prövas. Beslut om att fälla någon för brott mot god publicistisk sed fattas av MEN.87

Vid MO och MEN:s bedömningar används bl.a. Publicistreglerna som utgör tumregler för tidningarnas publicistiska beslut. Av publi- cistreglerna följer bl.a. att en journalist noga ska överväga publicitet som kan kränka enskildas privatliv och att man ska avstå från sådan publicitet om inte ett uppenbart allmänintresse kräver offentlig be- lysning. Vidare föreskrivs att man noga ska överväga konsekvenserna av en namnpublicering som kan skada människor och att man bör avstå från sådan publicering om inte ett uppenbart allmänintresse kräver att namn anges. (Se punkterna 7 och 15 i publicistreglerna.)

20.3Analys av överensstämmelsen

Artikel 17 i barnkonventionen behandlar främst en stats förhållande till massmedierna. Till skillnad från artikel 13, som stadgar att ett barn ska ha rätt att söka, ta emot och sprida information, eller artikel 16 som ger ett barn skydd bl.a. från olagliga ingrepp i barnets korre- spondens, får artikel 17 mer indirekt relevans för ett barn. Artikeln stadgar således att en stat ska säkerställa att det finns ett tillfredsstäl- lande utbud av information och material, t.ex. genom att uppmuntra spridandet av viss information och produktionen av barnböcker. Detsamma gäller skyddet mot skadlig information. Även i denna del stadgar artikeln att en stat ska uppmuntra utvecklingen av lämpliga riktlinjer. Det är alltså fråga om åtgärder som ska vidtas mot andra än ett barn (utöver att även barn kan uppmuntras att producera och sprida information) och som barnet sedan kan dra nytta av. Denna del kan jämföras med t.ex. artiklarna 19 och 34 som påbjuder mer direkta åtgärder för att skydda ett barn, bl.a. mot våld och övergrepp i massmedia. Likväl måste alla barn ges tillgång till information och material. Otillbörliga begränsningar som gäller ett enskilt barn kan därför stå i strid med konventionen utifrån en sammantagen tolkning av bl.a. artiklarna 2.1, 13 och 17.

87Se Instruktion för Allmänhetens Medieombudsman och medieombudsmannen.se.

730

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

I Sverige får tillgången till olika massmedier och andra informa- tionskällor anses vara god. Genom bestämmelserna i grundlagarna finns det ett skydd mot censur och en frihet att sprida information t.ex. genom olika massmedier. Även om det krävs tillstånd för vissa sändningar, finns det ett utrymme för såväl offentliga som privata aktörer att göra radio- och tv-sändningar.

Genom statsbidrag, biblioteksväsendet och andra åtgärder moti- veras produktion, spridning och mottagande av litteratur, informa- tion och annat material. Även utbyggnaden av infrastrukturen, t.ex. genom bredband, säkerställer tillgången till information från olika nationella och internationella källor. Vår bedömning är sammantaget att svensk lagstiftning och praxis generellt sett överensstämmer med innebörden av artikel 17 (se dock nedan).

20.3.1Frihetsberövade barn

Ett barn som är frihetsberövat har inte samma tillgång till informa- tion och material som andra barn. När ett barn är placerat vid en låsbar enhet kan därför det finnas anledning att i lag tydliggöra att barnet ska ha tillgång till information och material från olika nationella och internationella källor (jämför regeringens resonemang vid införan- det av 15 b § LVU, se kapitlet om artikel 31).

För personer som befinner sig i häkte eller anstalt finns det i häktes- lagen respektive fängelselagen bestämmelser (under rubriken ”Utbud av massmedier”), som uttryckligen föreskriver att den intagne ska ges möjlighet att på lämpligt sätt följa vad som händer i omvärlden. Sådana bestämmelser får anses innefatta ett krav på tillgång till infor- mation och material från olika nationella och internationella källor, inte minst vid en fördragskonform tolkning i förhållande till arti- kel 17 i barnkonventionen. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för ett barn som befinner sig vid en låst enhet i ett särskilt ung- domshem (på grund av vissa omhändertaganden enligt LVU eller för att barnet verkställer sluten ungdomsvård enligt LSU). Någon sådan bestämmelse finns inte heller för barn som befinner sig vid en låst enhet för psykiatrisk tvångsvård med stöd av LPT eller LRV. En annan sak är att det t.ex. finns en rätt att använda elektroniska kom- munikationstjänster i den utsträckning det är lämpligt.

731

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

SOU 2020:63

Det finns visserligen inte ett uttryckligt krav i artikel 17 att det i lag måste vara föreskrivet att även frihetsberövade barn ska ges till- gång till information på sätt som anges i artikeln (jämför dock artikel 4), men i artikeln anges att en stat ska säkerställa tillgången. Det ska tolkas mot bakgrund av ett barns rätt, enligt artikel 13, att söka, ta emot och sprida information. När staten aktivt begränsat ett barns allmänna tillgång till information och material, genom att tvångsvis vårda honom eller henne på en låst inrättning, uppstår det en risk för att barnet inte får samma tillgång till information som andra barn. Uttryckliga bestämmelserna om tillgång till omvärldsinformation, barnböcker etc. kan bidra till att minska den risken. Det kan därmed ifrågasättas om bestämmelserna i LVU, LSU, LPT och LRV fullt ut uppfyller de krav som får anses följa av artikel 17, i synnerhet efter- som lagstiftaren ansett att det förelegat skäl att vid andra frihets- berövanden uttryckligen förordna om att det ska ges möjlighet till i vart fall omvärldsbevakning (jämför bestämmelserna om barn i häkte och anstalt samt artikel 2.1 i barnkonventionen).

Det är möjligen främst vid tillämpningen i enskilda fall som det blir möjligt att bedöma om skyldigheterna enligt artikel 17 är upp- fyllda. Med andra ord behöver man, utifrån de individuella omstän- digheterna, bedöma om barnet i praktiken har getts tillgång till infor- mation och material i tillräcklig omfattning. En sådan kartläggning av den praktiska tillämpningen faller dock utanför vårt uppdrag.

Vår sammantagna bedömning är att bestämmelserna inte är fullt förenliga med innebörden av artikel 17, eftersom det saknas bestäm- melser som uttryckligen säkerställer frihetsberövade barns tillgång till information och material från olika nationella och internationella källor.

Individuella restriktioner

De begränsningar i informationstillgången som enligt svensk lag kan åläggas vissa omhändertagna och frihetsberövade barn ska göras i sådana syften som enligt artikel 13 får anses godtagbara. Därtill finns det ett krav på proportionalitet och att mindre ingripande åtgärder i första hand ska vidtas. Det finns också en maximal tid för begräns-

732

SOU 2020:63

Artikel 17 – massmedia, information och böcker

ningarna, förutom vid häktningsrestriktioner88. Även dessa restrik- tioner måste dock vara nödvändiga och proportionella, i enlighet med såväl häkteslagen och behovs- och proportionalitetsprincipen som artikel 8 i Europakonventionen. Det kan likväl diskuteras om det, utifrån den praktiska tillämpningen, borde finnas mer detaljerade bestämmelser (jämför även artikel 4). En sådan bestämmelse skulle t.ex. kunna vara att tillgången till medier inte generellt får begränsas, utan endast när det gäller inslag och artiklar som innehåller infor- mation som kan störa sakens utredning, dvs. krav på att restriktio- nerna ska vara mer riktade. Även en längsta tid för restriktioner kan vara aktuell.89 Läs mer om sådana överväganden i kapitlet om artikel 37. Det ingår emellertid inte i vårt uppdrag att kartlägga tillämpningen av bestämmelserna varför vi lämnar behovet av sådana bestämmelser utan en mer ingående analys.

20.3.2Skydd mot skadlig information och skadligt material

När det slutligen gäller skyddet mot skadlig information och skadligt material finns det diverse lagar som syftar till att skydda barn mot skadligt innehåll. Därtill finns privata sammanslutningars egna rikt- linjer och överenskommelser t.ex. om att följa pressetik.

När det särskilt gäller marknadsföring mot barn kan det noteras att Utredningen om ett reklamlandskap i förändring bedömt att dagens reglering i huvudsak ger ett fullgott skydd. Utredningen föreslog emellertid att det skulle införas en bestämmelse om att det ska visas särskild hänsyn till barns bristande erfarenheter och naturliga god- trogenhet när marknadsföring riktas mot eller kan nå barn.90

Artikel 17 föreskriver i sig inte något krav på lagstiftning (jämför dock artikel 4), förbud eller censur. Formuleringen att en stat ska upp- muntra till riktlinjer indikerar snarare att staten ska inspirera till t.ex. självreglerande organ, såsom Reklamombudsmannen, samt bransch- etiska regler.

Vår bedömning är att svensk lagstiftning och praxis stämmer över- ens med innebörden av artikel 17 i barnkonventionen i denna del.

88Se emellertid regeringens förslag i prop. 2019/20:129 om en längsta tid för häktning. Enligt förslaget får tiden dock överskridas om det finns synnerliga skäl.

89Se föregående not.

90SOU 2018:1 avsnitt 8.7.3.

733

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

2.För att garantera och främja de rättigheter som anges i denna kon- vention ska konventionsstaterna ge lämpligt stöd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för omvårdnad av barn.

3.Konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säker- ställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till.

21.1Om artikeln

Artikel 18 handlar om ansvarsfördelningen mellan ett barns föräld- rar och staten, men även om vilket ansvar föräldrar och andra vård- nadshavare har för barnet. Föräldrarna och andra vårdnadshavare har huvudansvaret för sina barns uppfostran och utveckling och de ska låta sig vägledas av vad som är barnets bästa. Staten ska göra sitt bästa för att säkerställa att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Genom artikeln ges staten också ett ansvar att stödja föräldrarna när de fullgör sitt föräldraansvar. Staten ska också säkerställa att barn till föräldrar som arbetar har rätt till barnomsorg.

Skrivningar om familjens betydelse finns i det grundläggande ram- verket för mänskliga rättigheter (The International Bill of Human Rights). I den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna1 anges i artikel 16 att familjen är den naturliga och grundläggande en- heten i samhället och att ett barn har rätt till samhällets skydd. I arti- kel 12 i den allmänna förklaringen anges vidare att ingen får utsättas för godtyckligt ingripande i sin familj samt att var och en har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden och angrepp (se även artikel 16 i barnkonventionen). Av artikel 23 i den internationella konventio- nen om medborgerliga och politiska2 rättigheter framgår att familjen är samhällets naturliga och grundläggande enhet samt att familjen är berättigad till samhällets och statens skydd. I samma artikel anges att en stat ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa makars likstäl- lighet i fråga om rättigheter och ansvar vid äktenskapets ingående, under äktenskapet och vid dess upplösning. Vid en upplösning ska

1Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

2SÖ 1971:42.

736

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

barnen tillförsäkras nödvändigt skydd. Här ges föräldrarna inte ut- tryckligen ett gemensamt ansvar för barnens uppfostran och utveck- ling, men kommittén för mänskliga rättigheter (MR-kommittén) har uttalat att makar under äktenskapet bör ha lika rättigheter och ansvar i familjen.3 Av artikel 24 i samma konvention framgår att varje barn har rätt till sådant skydd från sin familjs, samhällets och statens sida som dess ställning som minderårig kräver. Även i artikel 10 i den in- ternationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter4 erkänns att familjen är samhällets naturliga och grundläggande enhet samt att skydd och bistånd i största möjliga utsträckning bör tillförsäkras familjen.

Bestämmelser om föräldrarnas ansvar finns också i konventionen om avskaffande av all form av diskriminering av kvinnor5. Genom arti- kel 5 (b) erkänns att män och kvinnor har ett gemensamt ansvar för sina barns uppfostran och utveckling, varvid barnens bästa alltid ska komma i främsta rummet. I artikel 11.2 (c) i samma konvention an- ges att en stat ska främja nödvändig social service som gör det möj- ligt för föräldrar att förena familjeplikter med yrkesansvar och del- tagande i det offentliga livet, särskilt genom att verka för att ett system för barnomsorg skapas och byggs ut.

3CCPR, General Comment No 18 p. 5.

4SÖ 1971:41.

5SÖ 1980:8.

6CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

7Jämför Unicef (2007) s. 75.

8Jämför SOU 1997:116 s. 227.

737

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

rarnas ansvar för sitt barn framhålls även i andra artiklar i barnkon- ventionen, bl.a. i artiklarna 3.2, 7 och 9. Bestämmelser som sätter tyd- liga gränser för statens inblandning i familjen finns i bl.a. artiklarna 3.2, 9, 10, 14 och 16. Samtidigt har en stat en skyldighet att ge ett barn skydd och stöd vilket t.ex. framgår av artiklarna 3.2, 6, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36 och 39.

21.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 18. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats juris- diktion utan någon åtskillnad av något slag (artikel 2.1). Detta inne- bär att även föräldrar till barn som inte är svenska medborgare, såsom ett barn med uppehållstillstånd, som söker asyl eller som befinner sig utan tillstånd i Sverige omfattas av artikel 18.

Att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för bar- net är en utgångspunkt i konventionen. Föräldrarna har enligt arti- kel 18.1 huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. I föräld- rarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av bar- nets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter (artiklarna 5 och 18.1) Detta innebär att det i första hand är föräld- rarna som har ansvaret för barnets överlevnad och utveckling. Sam- tidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och

738

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det be- höver (jämför bl.a. artiklarna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39). I relation till artikel 18.2 innebär artikel 6 att en stat ska ge föräldrarna stöd som främjar ett barns överlevnad och utveckling. Ett barns rätt till överlevnad och utveckling ska även beaktas vid utveckling av inrättningar och tjänster för vård av barn.

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rät- tigheter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgäng- liga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åt- gärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad ska gälla i alla dom- stolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör ett barn. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella proce- durregler. Det innebär att ett barns föräldrar kan företräda barnet i olika situationer men också att ett barn ska ges möjlighet att ut- trycka sina åsikter och få dem beaktade inom familjen.

Vidare har ett barns föräldrar en skyldighet och rättighet att ge vägledning och råd då barnet utövar sin rätt att uttrycka sin åsikt i

9CRC/C/GC/7 p. 10.

10CRC/GC/2003/5 p. 12.

739

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

frågor som rör barnet. I artikel 5 fastställs principen att föräldrar, och andra med ansvar för barnet, ansvarar för att i takt med barnets fort- löpande utveckling, anpassa nivån av stöd och vägledning som de erbjuder barnet.

Barnrättskommittén menar att dessa anpassningar ska göras med hänsyn till barnets intressen och önskemål samt till barnets förmåga att fatta självständiga beslut och själv inse sitt bästa. Ett litet barn kräver i allmänhet mer vägledning än ett äldre barn, men det är också viktigt att ta hänsyn till individuella skillnader i förmågor hos jämn- åriga barn, enligt kommittén.11

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1 I en bedömning och prövning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande prin- ciper och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får bar- nets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i för- hållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

De första utkasten till artikel 3 omfattade även föräldrar, men av förarbetena till konventionen framgår att avsikten inte var att reglera en familjs privata beslut genom artikeln.12 Av artikel 18.1 framgår dock att föräldrarna ska låta sig vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa (the best interest of the child will be their basic concern).

11CRC/C/GC/7 p. 17.

12HR/PUB/07/1, artikel 3, C 4 p. 19–26. Jämför Detrick (1999) s. 90.

13CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

740

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 18.

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa måste beaktas vid regleringen av en förälders huvudansvar för barnets uppfostran och utveckling, föräldrastöd, institutioner, inrätt- ningar och tjänster för omvårdnad av barn samt barnomsorg. Övriga rättigheter enligt barnkonventionen ska också beaktas i bedömningen av barnets bästa. Sådana bedömningar bör till viss del även bygga på barns egna upplevelser och åsikter i enlighet med artikel 12.

I sin allmänna kommentar om barnets bästa lyfter barnrättskom- mittén särskilt fram den roll som lagstiftande organ har. Kommittén betonar att artikel 3.1 både gäller barn i allmänhet och barn som in- divider. Det innebär, enligt kommittén, att varje gång en lag eller en bestämmelse antas eller en internationell överenskommelse ingås bör beslutet styras av hänsyn till barnets bästa, om barn berörs.14 Det inne- bär enligt kommittén att övriga rättigheter enligt barnkonventionen också behöver beaktas, eftersom syftet med barnets bästa är att säker- ställa att barn kan åtnjuta alla de rättigheter som erkänns i konven- tionen.15

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det vid varje åtgärd som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa, oavsett om åtgär- den vidtas av t.ex. domstolar eller administrativa myndigheter. En stat får ingripa i privat- och familjelivet till ett barns skydd (jämför artiklarna 3.2, 9, 16 och 19). I enlighet med den grundläggande prin- cipen i artikel 3.1 ska barnets bästa vara tungt vägande vid beslut som rör föräldrarnas ansvar för ett barn. Det bör också nämnas att ett åtskiljande av ett barn från sina föräldrar endast får ske om det är nöd- vändigt för barnets bästa, enligt artikel 9.1. Även när det gäller beslut om föräldrastöd och barnomsorg måste barnets bästa beaktas och väga tungt. I en bedömning av barnets bästa ska hänsyn tas till alla

14CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

15CRC/C/GC/14 p. 4.

741

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

de rättigheter som ett barn har enligt barnkonventionen och som är relevanta i sammanhanget. Ett barn ska också ges möjlighet att ut- trycka sin åsikt inför att ett beslut tas (jämför artikel 12).

Enligt barnrättskommittén gäller principen om barnets bästa allt agerande som berör ett barn. Principen förutsätter aktiva åtgärder för att skydda ett barns rättigheter och främja dess överlevnad, utveck- ling och välfärd. Enligt kommittén måste en stat också vidta åtgärder för att stödja och hjälpa föräldrar och andra som har det dagliga an- svaret för att förverkliga ett barns rättigheter.16 Kommittén understry- ker att en bedömning av barnets bästa ska göras med utgångspunkt i barnets specifika omständigheter.17 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och beslut,18 dvs. ta reda på hur barnet upp- levt insatserna och om de varit till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

Barnrättskommittén lyfter i en allmän kommentar fram att för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska kunna förver- kligas måste man införa och följa vissa barnanpassade förfaranden.19 Kommittén betonar i en annan kommentar att förutsättningarna för att ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Det bör, en- ligt kommittén, inte hållas samtal med ett barn oftare än nödvändigt, särskilt inte när man utforskar händelser som skadat barnet. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.20 Föräldrar och andra med ansvar för barnet bör enligt

16CRC/C/GC/7 p. 13.

17CRC/C/GC/14 p. 32.

18CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

19CRC/C/GC/14 p. 85.

20CRC/C/GC/12 p. 22–25.

742

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

kommittén uppmuntras att erbjuda ledning och råd på ett barnan- passat sätt som ökar ett barns förmåga att utöva sina rättigheter. Det gäller bl.a. rätten att uttrycka sina åsikter samt rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet.21 Det kan också handla om att för- äldrarna bidrar med att förbereda barnet genom att berätta om vad som kommer att hända i ett förfarande som barnet deltar i.

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi, i synnerhet om ett brott mot ett barn, i form av försummelse, våld eller övergrepp, ligger till grund för ett beslut om att ingripa i familjen till skydd och stöd för ett barn. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda be- hov, oavsett om det är offer eller vittne till ett brott samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

21.1.2Föräldrarnas gemensamma ansvar (artikel 18.1)

Uppfostran och utveckling

Genom artikel 18.1 fastställs att båda föräldrarna har ett huvudansvar för ett barns uppfostran och utveckling. Vad som ingår i begreppen upp- fostran och utveckling framgår inte av artikeln.

Begreppet utveckling (development) förekommer i flera andra arti- klar i barnkonventionen (t.ex. artiklarna 6, 23, 27 och 32). I inled- ningen (preambeln) till barnkonventionen anges att familjen är den naturliga miljön för ett barns utveckling. Vidare erkänns att ett barn, för att uppnå fullständig och harmonisk utveckling av sin personlig- het, bör växa upp i en familjemiljö, i en omgivning av lycka, kärlek och förståelse. Som nämnts ovan ska en stat, enligt artikel 6, till det ytter- sta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. I artikel 27 erkänns ett barns rätt till den levnadsstandard som krävs för dess fysiska, psykiska, andliga och moraliska utveckling. Rättig- heter för barn med funktionsnedsättning behandlas särskilt i arti- kel 23. I artikeln anges att det stöd som ges till dessa barn ska syfta till att säkerställa att barnet bl.a. får utbildning, hälso- och sjukvård,

21CRC/C/GC/7 p. 17.

743

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

rehabilitering och habilitering på ett sätt som bidrar till barnets in- dividuella utveckling. Även andra artiklar behandlar olika delar av ett barns utveckling. Rätten till utbildning (artikel 28), till hälso- och sjukvård (artikel 24) samt till fritid, lek och kultur (artikel 31) är t.ex. viktiga delar i ett barns utveckling. Möjligheten till yttrande-, tanke- och religionsfrihet är också av betydelse för ett barns utveckling (artiklarna 12–14). Här kan också nämnas den roll som skolan ges genom att ett barns utbildning ska syfta till bl.a. att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psy- kisk förmåga och att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle (artikel 29). Sådant som kan hämma ett barns utveckling och som ett barn ska skyddas mot tas bl.a. upp i artiklarna 19 och 32–38.

Barnrättskommittén anser att utveckling ska tolkas i dess vidaste bemärkelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.22 För att barnets rättigheter ska kunna förverkligas är det enligt kommittén viktigt att respektera den fortlöpande utvecklingen av barnets för- mågor, i synnerhet under tidig barndom, eftersom barnets fysiska, kognitiva, sociala och emotionella funktioner förändras mycket snabbt från spädbarnsåldern och fram till skolstarten.23

Vårdnadshavarnas huvudansvar för ett barns uppfostran och utveckling

I artikel 18.1 tydliggörs att det är föräldrarna, eller i förekommande fall andra vårdnadshavare, som har huvudansvaret för ett barns upp- fostran och utveckling. I artikel 18.1 betonas också att båda föräld- rarna har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Formuleringen återspeglar bestämmelsen i artikel 5 (b) i konventio- nen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Enligt den bestämmelsen ska män och kvinnor ha ett gemensamt ansvar för sina barns uppfostran och utveckling. Artikel 18.1 är formulerad som en målsättning genom att en stat ska göra sitt bästa för att säkerställa erkän- nandet av principen.

Ett barn har enligt artikel 7 rätt att bli omvårdat av sina föräldrar. Av artikel 27 framgår att föräldrar eller andra som är ansvariga för ett barn har, inom ramen för sin förmåga och ekonomiska resurser,

22CRC/GC/2003/5 p. 12.

23CRC/C/GC/7 p. 17.

744

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Föräldrarna har t.ex. ansvar för att barnet får mat och kläder, kommer till skolan och får den hälso- och sjukvård som barnet behöver. Vidare innebär ansvaret för ett barns uppfostran och utveckling att föräldrarna inte får utsätta barnet för försummelse, vanvård, våld eller övergrepp. Att en stat ska respektera det ansvar samt de rättigheter och skyldigheter som tillkommer vårdnadshavarna framgår av flera artiklar i konventionen, bl.a. artiklarna 3.2, 5 och 14. Staten ska å sin sida säkerställa att båda föräldrarna ges huvudansva- ret för sitt barns uppfostran och utveckling. Vidare ska staten se till att det t.ex. finns tillgång till en obligatorisk utbildning (artikel 28) och hälso- och sjukvård (artikel 24). Staten ska också tillförsäkra ett barn skydd och stöd mot försummelse, vanvård, våld, utnyttjanden och övergrepp, även när det är i föräldrarnas vård (särskilt artikel 19 men även artiklarna 3.2, 32–36 och 39). En stat får dock aldrig god- tyckligt ingripa i ett barns privat- och familjeliv (artikel 16). En stat ska också säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, utom i de fall behöriga myndigheter finner att ett åtskil- jande är nödvändigt för barnets bästa (artikel 9.1).

Vägledas av barnets bästa

Enligt artikel 18.1 ska föräldrarna låta sig vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa (the best interest of the child will be their basic con- cern). En liknande skrivning finns i artikel 5 i konventionen om av- skaffande av all form av diskriminering av kvinnor. I den artikeln anges att män och kvinnor har ett gemensamt ansvar för barnets utveck- ling, varvid barnens bästa alltid ska komma i första hand. Begreppet barnets bästa förekommer på flera ställen i barnkonventionen, bl.a. i artiklarna 3.1, 9, 20, 21, 37 (c) och 40.2 (a) iii. Vad som är barnets bästa definieras varken i artikel 18.1 eller i övriga artiklar där begreppet förekommer, utan begreppet är brett och flexibelt. Konventionens övriga bestämmelser kan dock sägas sätta en miniminivå för vad som är bra för ett barn i olika situationer. Därmed ska en förälder låta sig vägledas av konventionen i sin helhet. Syftet med begreppet barnets bästa är enligt barnrättskommittén att säkerställa att ett barn både fullt och faktiskt kan åtnjuta alla de rättigheter som erkänns i kon- ventionen. Vidare har kommittén understrukit att innebörden av bar-

745

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

nets bästa måste avgöras från fall till fall utifrån det enskilda barnets eller de berörda barnens specifika situation och omständigheter. 24

Barnets bästa är intimt kopplad till artikel 12, om ett barns rätt att fritt uttrycka sina åsikter. Det innebär att ett barn ska ges möjlig- het att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade även inom familjen. Rätten att uttrycka åsikter och känslor bör enligt kommittén vara för- ankrad i barnets vardag i hemmet.25

Läs mer i avsnittet om grundprinciperna ovan samt i kapitlen om artiklarna 3 och 12.

Staten ska säkerställa vårdnadshavarnas ansvar

Även om konventionen riktar sig till medlemsstaterna så har delar av artikel 18.1 formulerats på ett sätt som kan tolkas som att den riktar sig direkt till föräldrar.26 Eftersom barnkonventionen är en överens- kommelse stater emellan får bestämmelsen emellertid snarare tolkas som att respektive stat åläggs att försöka säkerställa det som står i artikeln, dvs. att föräldrarna har ett huvudansvar för barnets uppfost- ran och utveckling samt att föräldrarna ska låta sig vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa. En stat ska även säkerställa respekten för privat- och familjelivet enligt artikel 16.

En stat ska enligt artikel 4 säkerställa genomförandet av konven- tionen. Detta ska ske genom alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, admi- nistrativa åtgärder eller andra åtgärder. I sin allmänna kommentar om barnets bästa lyfter barnrättskommittén särskilt fram den roll som lagstiftande organ har. Detta innebär att en lämplig åtgärd för att säkerställa innehållet i artikel 18.1 skulle kunna vara att föräldrarnas eller andra vårdnadshavares ansvar för ett barn speglas och definieras i lag.27 Barnrättskommittén understryker att under normala omstän- digheter har ett barns föräldrar och andra personer inom familj, släkt och samhällsgemenskap (inklusive eventuella rättsliga företrädare) en mycket viktig roll för att förverkliga barnets rättigheter. Detta erkänns till fullo i konventionen, enligt kommittén.28

24CRC/C/GC/14 p. 1, 4 och 32.

25CRC/C/GC/7 p. 14.

26Jämför HR/PUB/07/1, Artikel 18, E 2 p. 311 samt Detrick (1999) s. 302 och 303.

27CRC/C/GC/14 p. 31 och CRC/C/GC/12 p. 72.

28CRC/C/GC/7 p. 15.

746

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

21.1.3Lämpligt stöd till föräldrar och andra vårdnadshavare (artikel 18.2)

För att garantera och främja de rättigheter som anges i konventionen åläggs en stat genom artikel 18.2 att ge lämpligt stöd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Att föräldrar och vårdnadshavare ska ges stöd återkom- mer i flera artiklar i konventionen (t.ex. artiklarna 19, 23, 24, 26 och 27). Enligt artikel 27 ska en stat, inom ramen för sina resurser, säker- ställa att ett barn ges den levnadsstandard som krävs för barnets ut- veckling. Det ska göras genom att staten genom lämpliga åtgärder bistår föräldrar och andra som är ansvariga för ett barn. Varje barn har också rätt att åtnjuta social trygghet, vilket bl.a. innefattar social- försäkring, enligt artikel 26. En stat ska vidta åtgärder för att förverk- liga denna rätt och förmåner ska beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för dess underhåll har. Av artikel 23 framgår att en stat ska se till att även de som omvårdar ett barn med funktionsnedsättning får stöd, så att barnets rätt till om- vårdnad och utveckling säkerställs. En stat ska också, enligt arti- kel 24, utveckla föräldrarådgivning. I artikel 19, som behandlar ett barns rätt till skydd mot våld, övergrepp, vanvård och försummelse, anges att de skyddsåtgärder som vidtas ska omfatta nödvändigt stöd till dem som har hand om barnet.

Vad som är lämpligt stöd anges inte i artikeln utan lämnas till respektive stat att avgöra. Barnrättskommittén menar att stödet bl.a. bör omfatta åtgärder som uppmuntrar positiva och hänsynstagande relationer till små barn och ökar förståelsen av ett barns rättigheter och barnets bästa. Föräldrar och andra närstående bör enligt kom- mittén uppmuntras att ge ledning och råd på ett barnanpassat sätt och på ett sätt som stärker barns förmåga att utöva sina rättigheter, däribland rätten att uttrycka sina åsikter (artiklarna 5 och 12) och rätten till tanke-, samvets- och religionsfrihet (artikel 14).29

En stat ska enligt artikel 18.2 även säkerställa utvecklingen av in- stitutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn, för att garantera och främja rättigheterna i konventionen. Vilka institutioner, inrätt- ningar och tjänster som omfattas framgår inte. Det finns dock flera artiklar i konventionen som tar upp liknade frågor. Att staten har ett ansvar att se till att det finns lämpliga institutioner för ett barn som

29CRC/C/GC/7 p. 17 och 20.

747

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

inte kan stanna kvar i sin familjemiljö framgår av artikel 20. Artik- larna 24, 28 och 23 tar upp hälso- och sjukvård, utbildning och om- vårdnad för barn med funktionsnedsättning. I artikel 18.3 anges att en stat ska säkerställa att det finns barnomsorg för barn till föräldrar som arbetar (se nedan).

Att säkerställa utvecklingen innebär inte endast att säkerställa att sådana inrättningar finns utan även att de är av god kvalitet och stän- digt följs upp och utvärderas för att kunna utvecklas. Även enligt artikel 3.3 finns en skyldighet för staten att säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för omvårdnad och skydd av barn uppfyller de normer som finns.

21.1.4Säkerställa rätten till barnomsorg (artikel 18.3)

Enligt artikel 18.3 ska en stat vidta alla lämpliga åtgärder för att säker- ställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till. Av artikelns ordalydelse fram- går att det endast avser arbetande (working) föräldrar.

Det finns också en begränsning i form av att ett barn bara har rätt att åtnjuta den barnomsorg som det är berättigat till. Artikel 18.3 bör läsas tillsammans med den del av artikel 4, som handlar om att en stat till fullo ska utnyttja sina tillgängliga resurser för att genomföra de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna i konventionen. Av förarbetena till konventionen framgår att det fanns en diskussion om huruvida alla stater hade tillräckliga resurser för att säkerställa en sådan rättighet. Diskussionen resulterade i skrivningen ”den barn- omsorg de är berättigade till”.30 Det innebär att det inte finns ett uttryckligt krav på att en stat ska tillhandahålla barnomsorg eller hur den ska vara utformad. Vilken barnomsorg som ett barn är berättigat till lämnas till den enskilda staten att bedöma. Värt att nämna är att en stat enligt artikel 3.2 är skyldig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd.

Vad som är alla lämpliga åtgärder anges inte i artikeln utan lämnas till respektive stat att avgöra. Det kan t.ex. handla om lagstiftnings- åtgärder, administrativa åtgärder eller andra åtgärder som bedöms vara lämpliga för att säkerställa vad som anges i artikeln (jämför artikel 4).

30HR/PUB/07/1, artikel 18, C 3 p. 101–115.

748

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

Sett i ljuset av artikel 2 ska rättigheterna i konventionen tillför- säkras varje barn utan åtskillnad, vilket innebär att alla barn till för- värvsarbetande föräldrar ska ha samma rätt till den barnomsorg som finns. Den barnomsorg som erbjuds ska också vara av god kvalitet och ständigt utvecklas i enlighet med artikel 3.3.

21.2Svenska förhållanden

I varje barns grundläggande rättigheter ingår att få omvårdnad, växa upp under trygga förhållanden med närvarande vuxna och att få ut- vecklas i sin egen takt utifrån sina egna förutsättningar. Av föräld- rabalken framgår att det är föräldrarna som i första hand har ansvaret för ett barns uppfostran och utveckling. Samhället har i uppgift att stödja och vid behov komplettera föräldrarna under hela barnets uppväxt.31 Föräldrar och vårdnadshavare kan ges lämpligt bistånd då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. I detta kapitel redogör vi för de mest grundläggande bestämmelserna om för- äldrars gemensamma ansvar för barnets uppfostran och utveckling samt det stöd som föräldrar kan behöva när de fullgör sitt ansvar. I kapitlet beskriver vi även den barnomsorg som förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta.

21.2.1Gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling (artikel 18.1)

Ett barns rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran stadgas i föräldrabalken. Där framgår också att varje barn ska behandlas med aktning för sin person och egenart. (Se 6 kap. 1 § FB.) Ett barns vård- nadshavare har ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda (6 kap. 2 § andra stycket FB). I rätten till omvårdnad, trygghet och god fostran ingår, förutom att få sina materiella behov tillfredsställda, att få sina psykiska behov tillvaratagna. Av förarbetena till bestämmelsen i föräldrabalken framgår bl.a. att ett barn ska få leva i ett stabilt förhållande och känna sig behövd.32 Föräldrabalken utgår således från principen att var och en av föräldrarna har rättigheter

31Se vidare i prop. 2012/13:10 s. 23 och 24.

32Prop. 1981/82:168 s. 59 och 60.

749

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

och ansvar gentemot sina barn. I Europakonventionen fastställs barns och föräldrars rätt till respekt för sitt familjeliv (artikel 8). Denna rätt beskriver vi närmre i kapitlet om artikel 16. Det finns också en bestämmelse om att makar ska vara likställda i fråga om rättigheter och ansvar av privaträttslig natur inbördes samt i förhållande till sina barn, i fråga om äktenskapet, under äktenskapet och i händelse av dess upplösning (artikel 5 i det sjunde tilläggsprotokollet).33

Vårdnaden om ett barn

Alla barn ska stå under en eller två personers vårdnad. Det är i regel ett barns föräldrar, eller en av dem, som har vårdnaden om barnet. Vårdnaden om ett barn består till dess att barnet fyller 18 år. (Se 6 kap. 2 § FB.)

Med ett vårdnadsansvar följer rättigheter och skyldigheter att ta ansvar för ett barns person och besluta i frågor som rör barnet. Det kan t.ex. röra rutiner, förskoleverksamhet, skolgång, hälso- och sjuk- vårdsinsatser och fritidsaktiviteter. Även frågor som rör barnets eko- nomi och försörjning, dvs. att barnet löpande får sina materiella behov i form av mat, kläder, bostad etc. tillgodosedda, inbegrips i vårdnads- ansvaret. Ju äldre barnet blir, desto större hänsyn ska tas till vad barnet själv vill. (Se 6 kap. 2, 11 och 13 §§ FB.)

Gemensam vårdnad om ett barn innebär att två vårdnadshavare (oftast barnets föräldrar) har lika och gemensamt ansvar för barnet. Som regel ska de bestämma tillsammans i frågor som rör barnet. Detta gäller normalt även efter en separation (6 kap. 3 § FB).

Materiell välfärd

Ett barns vårdnadshavare ska bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning (6 kap. 2 § FB) och att barnet får de bidrag till sin för- sörjning som barnet har rätt till, det kan t.ex. vara underhållsbidrag, underhållsstöd och barnbidrag.34 Underhållsskyldigheten grundas på föräldraskapet, oavsett vem som är vårdnadshavare. Den som är vård-

33Även det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen gäller som lag i Sverige, se 1 § lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna.

34Prop. 1981/82:168 s. 61.

750

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

nadshavare utan att vara ett barns förälder har således ingen under- hållsskyldighet mot barnet. (Se 7 kap. FB.)

Föräldrarna har huvudansvaret för att säkra ett barns materiella välfärd, men när det är nödvändigt bistår samhället föräldrarna i detta ansvar. När de vuxna som har ansvaret för ett barn inte kan försörja det, t.ex. på grund av arbetslöshet eller sjukdom, kan samhället hjälpa till med olika former av ekonomiskt stöd. I Sverige bistår staten barn- familjer genom bidrag av olika slag. Inom socialtjänsten och social- försäkringssystemet finns åtskilliga bestämmelser som är inriktade på att ge varje barn social trygghet och en lämplig levnadsstandard. Läs mer om ett barns materiella välfärd nedan.

Tillsynsansvar

En vårdnadshavare ska svara för tillsynen över sitt barn. Det innebär att vårdnadshavaren ska se till att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter. (Se 6 kap. 2 § FB.) Tillsynsansvaret finns i första hand till för barnets bästa. Vårdnadshavaren är skyldig att skydda barnet så att han eller hon inte skadar sig själv eller skadas av någon annan.35 Men vårdnadshava- ren har också en uttrycklig skyldighet att genom uppsikt eller andra lämpliga åtgärder förhindra att barnet orsakar skada för någon annan (förutom 6 kap. 2 § FB, se 2 kap. 1 § skadeståndslagen, 1972:207). Om en vårdnadshavare försummar sin tillsynsskyldighet kan han eller hon i vissa fall bli skadeståndsskyldig gentemot en tredje man som lidit skada på grund av något som barnet gjort. Om ett barn har begått ett brott ska vårdnadshavarna i vissa fall ersätta de skador bar- net vållat, men med ett begränsat belopp (3 kap. 5 § skadestånds- lagen). Föräldrar och andra med ansvar för ett barn har också en straffsanktionerad plikt att förhindra att barnet begår brott (23 kap. 6 § BrB). Även i specialstraffrätten förekommer bestämmelser om vårdnadshavares eller förmyndares straffansvar med anledning av ett barns förseelser, se t.ex. 3 kap. 23 § ordningslagen (1993:1617). Läs även i kapitlet om artikel 19 om vårdnadshavares och andras garant- ansvar, när det gäller straffbar underlåtenhet att skydda sitt barn.

35Prop. 2009/10:142 s. 13.

751

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

Vårdnadshavare

Om ett barns föräldrar är gifta med varandra när det föds får de gemensam vårdnad om barnet.36 I annat fall är det modern som blir ensam vårdnadshavare. Gifter sig föräldrarna därefter, blir vårdnaden om barnet gemensam. Den gemensamma vårdnaden kvarstår om två vårdnadshavare skiljer sig. (Se 6 kap. 3 § FB.)

Om föräldrarna inte har gemensam vårdnad men båda vill att den ska bli gemensam kan de gå till väga på flera sätt. Ett av dem är att göra en ansökan till tingsrätten. Är gemensam vårdnad inte uppen- bart oförenlig med barnets bästa ska rätten besluta i enlighet med föräldrarnas begäran. Om barnet är folkbokfört i Sverige kan föräld- rarna i vissa fall även ansöka om gemensam vårdnad hos Skatteverket eller socialnämnden. (Se 6 kap. 4, 6 och 16 §§ FB.)

Även när föräldrarna inte är överens finns det möjlighet att få till stånd en ändring i vårdnaden, genom en domstolsprövning. Dom- stolen kan besluta att vårdnaden ska vara gemensam eller anförtro vårdnaden åt en av föräldrarna. Vid prövningen ska domstolen fästa avseende särskilt vid föräldrarnas förmåga att samarbeta i frågor som rör barnet och barnets bästa. Gemensam vårdnad får inte beslutas om båda föräldrarna motsätter sig det.37 Om någon av föräldrarna gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling ska rätten besluta att den föräldern inte ska ha del av vårdanden. Rätten kan, beroende på omständigheterna, låta den andre föräldern få ensam vårdnad eller flytta över vårdnaden till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. (Se 6 kap. 2 a, 5 och 7 §§ FB.) Se även kapitlen om artiklarna 9, 19 och 20.

Frågor om vårdnad har också prövats av Europadomstolen. Ett av målen rörde en far till ett barn fött utom äktenskapet. Enligt öster- rikisk lag kunde han inte mot moderns vilja få gemensam vårdnad om barnet. Europadomstolen fann att han därigenom utsatts för diskri- minering i strid med artikel 14 i Europakonventionen med avseende på sin rätt enligt artikel 8 i konventionen (respekten för familjelivet).

36Detsamma gäller vid registrerade partnerskap enligt den numera upphävda lagen (1994;1117) om registrerat partnerskap, se 3 kap. 1 § samma lag samt 2 och 3 §§ lagen (2009:260) om upp- hävande av lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap.

372014 års vårdnadsutredning har föreslagit att denna begränsning tas bort (SOU 2017:6 s. 202). Läs mer i kapitlet om artikel 9.

752

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

Domstolen kom fram till att han behandlats annorlunda än en gift far, som från början varit vårdnadshavare och därefter skilt sig från barnets mor.38

Föräldraskap

Vanligtvis är det alltså ett barns föräldrar som blir vårdnadshavare. Vilka som anses vara ett barns föräldrar regleras i föräldrabalkens första kapitel. Den som fött barnet ska anses vara barnets mor respek- tive far (1 kap. 1, 7, 10 och 11 §§ FB). Vem som ska anses vara bar- nets andra förälder beror på omständigheterna. Förenklat gäller föl- jande. Om den som fött ett barn är gift ska maken som huvudregel anses vara barnets andra förälder. Om barnet tillkommit genom en insemination eller befruktning utanför kroppen förutsätter makens föräldraskap att maken samtyckt till befruktningen. (Se 1 kap. 1, 8 och 9 §§ FB.) Föräldraskap kan också fastställas genom bekräftelse eller dom (1 kap. 4, 5, 13 och 14 §§ FB).

I sammanhanget kan nämnas ett avgörande från Högsta domstolen som rör erkännande av ett utländskt avgörande om moderskap.39 En kvinna hade av en amerikansk domstol bedömts vara barnets mor, enligt ett avtal om surrogatmoderskap. Någon uttrycklig möjlighet att erkänna ett sådant avgörande finns inte i svensk lagstiftning. Det var inte heller möjligt för kvinnan att adoptera barnet gemensamt med fadern, eftersom de inte längre levde tillsammans; en adoption hade således inneburit att fadern förlorat sitt faderskap. Högsta dom- stolen ansåg att det utländska avgörandet skulle erkännas, trots av- saknaden av lagstöd. Det berodde på att barnet, som levt med kvin- nan som sin mor i hela sitt fyraåriga liv, annars inte skulle få sin rätt till privatliv tillgodosedd. Domstolen påpekade att även principen om barnets bästa skulle beaktas.

Högsta domstolen har i ett annat avgörande förklarat att en dom från en domstol i Arkansas, USA, ska gälla i Sverige. Det amerikanska avgörandet innebar en fastställelse av att en svensk kvinna var mor till ett barn som tillkommit genom surrogatarrangemang. Det kunde enligt Högsta domstolen inte uteslutas att kvinnan hade kunnat ansöka om adoption av barnet. Det var dock osäkert hur en adoptionspröv-

38Europadomstolens avgörande i målet Sporer mot Österrike (2011) §§ 88–90.

39NJA 2019 s. 504.

753

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

ning skulle utfalla. En sådan prövning är också förenad med en inte obetydlig tidsutdräkt, något som skulle vara till nackdel för barnet. Högsta domstolen ansåg därför att det lämpligaste sättet att till- godose barnets rätt till privatliv och uppfylla principen om barnets bästa var att erkänna domen i Sverige.40 Läs mer om surrogatmoder- skap i kapitlet om artikel 21. Se även kapitlet om artikel 7 när det gäller registrering i folkbokföringen av relationer som fastställts genom vissa utländska avgöranden om föräldraskap.

Regeringen har tillsatt en utredning för att överväga utökade möj- ligheter att göra utländska föräldraskap gällande i Sverige. I utred- ningsuppdraget ingår bl.a. att ta ställning till hur den kvinna i en sam- könad relation som inte har fött barnet och som i utlandet anses vara barnets förälder ska kunna anses vara barnets förälder även efter en flytt till Sverige. I uppdraget ingår också att analysera i vilka fall det med hänsyn till bl.a. barnets rätt till privatliv kan krävas att ett barn som tillkommit genom ett internationellt surrogatarrangemang får en rättslig relation till en tilltänkt förälder i Sverige erkänd, trots att det saknas lagstöd för föräldraskap i svensk rätt. Uppdraget ska redo- visas senast den 21 juni 2021.41

Barnets bästa

Den familjerättsliga lagstiftningen utgår från att barnets bästa ska vara avgörande i alla beslut som rör barnet, vilket betyder att andra intressen, t.ex. rättvisa mellan föräldrarna eller en förälders behov av kontakt med barnet, inte får gå före barnets bästa. Barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. (Se 6 kap. 2 a § FB.) Läs mer om bl.a. utformningen av barnets bästa i kapitlen om artiklarna 3.1 och 9 samt i delen om hur svenska bestäm- melser om barnets bästa tolkas och tillämpas.

21.2.2Stöd till föräldrar (artikel 18.2)

För att föräldrar ska kunna fullgöra det ansvar som förväntas av dem finns det utvecklat olika former av stöd från det allmänna. Sådant stöd kan ges i form av olika bidrag, bra tillgänglighet till vård, för-

40Rättsfallet NJA 2019 s. 969. Jämför rättsfallet HFD 2020 ref. 13.

41Dir. 2020:19.

754

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

skola och skola, fritidsverksamhet och liknande. Föräldrar som har en funktionsnedsättning eller vars barn har det får också del av riktat stöd i form av assistans, hjälpmedel m.m. Runtom i landet finns också stödstrukturer i form av BVC, MVC, öppna förskolor, familjecen- traler, ungdomsmottagningar, elevvård, socialtjänstens öppna verk- samhet och familjerådgivning i olika former. Därtill finns det ett utbud av föräldrastödjande insatser som studieförbund, ideella organisa- tioner och utbildningsföretag erbjuder. I detta avsnitt redogörs för den lagstiftning som rör föräldrastöd. Även i övrigt beskriver vi en del av det stöd som finns. Läs även kapitlet om artikel 24.2.

Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd

En särskild myndighet med ansvar för föräldraskapsstöd på nationell nivå inrättades i juni 2015, Myndigheten för familjerätt och föräldra- skapsstöd (MFoF). Myndigheten ansvarar utöver föräldraskapsstöd även för familjerätt och internationella adoptioner. MFoF ansvarar bl.a. för att bedriva och främja ett kunskapsbaserat arbete och för kunskapsförmedling av förebyggande insatser när det gäller föräldra- skapsstöd. (Se förordningen, 2017:292, med instruktion för Myndig- heten för familjerätt och föräldraskapsstöd.)

Socialnämndernas generella ansvar

Socialnämnden i varje kommun har ett generellt ansvar att verka för att barn får växa upp under trygga och goda förhållanden. Socialnämn- den ska bl.a. i nära samarbete med hemmen sörja för att barn får det skydd och stöd som de behöver. (Se 5 kap. 1 § SoL.) Läs mer om statens ansvar för ett barns skydd och stöd i bl.a. kapitlen om artiklarna 3.2, 19 och 20.

En betydande del av det föräldrastödjande arbetet som bedrivs i kommunerna utgår från socialtjänstens verksamhet. Enligt social- tjänstlagen svarar varje kommun för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att kommuninvånarna får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 1 § SoL). Kommunen har enligt bestämmelser i socialtjänstlagen skyldigheter att erbjuda föräldrar specifikt stöd såsom familjerådgivning, samarbetssamtal och stöd att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge. Bestämmelserna om-

755

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

fattar även stöd till föräldrar som önskar adoptera eller har adopterat barn samt föräldrar vars barn befinner sig inom den sociala barn- och ungdomsvården. (Se bl.a. 5 kap. 3 § samt 6 kap. 7 och 12 §§ SoL.) Ofta erbjuds föräldrastödsprogram till föräldrar som har svårigheter i för- äldrarollen eller som har barn med beteendeproblem.

I många kommuner sker rådgivningen via socialtjänstens enhet för individ och familjeomsorg eller motsvarande enhet. Familjeråd- givningen består av stödsamtal för att komma till rätta med problem i par eller familjerelationer. Inom socialtjänstens öppna verksamhet erbjuds många insatser utan föregående behovsbedömning och bi- ståndsbeslut. I vissa kommuner finns exempelvis öppna mottagningar dit familjer kan komma direkt och få hjälp. Socialtjänstens förebyg- gande verksamhet för familjer kan också vara förlagd till en familje- central42 eller liknande verksamhet. I Västerås finns exempelvis ett så kallat Familjecentrum där öppen förskola och socialtjänstens individ- och familjeomsorg samverkar med mödra- och barnhälsovården, fri- tidsgårdar och skolor.43 I Sollentuna kommun finns ett skol- och familjeteam som erbjuder skolpersonal och föräldrar konsultation.44

Mödra- och barnhälsovården

Inom mödra- och barnhälsovården erbjuds föräldrar stöd under gra- viditeten och spädbarnstiden. Föräldrastöd inom mödrahälsovården erbjuds ofta mot slutet av graviditeten till föräldrar i grupp, under ledning av en barnmorska.

Regeringen slöt år 2018 en överenskommelse med Sveriges Kom- muner och Landsting (SKL)45 om att stärka förlossningsvården och kvinnors hälsa under åren 2017–2019. I överenskommelsen uttalas vikten för kvinnors hälsa av att verksamheterna inom förlossnings- vård och primärvård lyfter fram betydelsen av stöd i föräldraskapet och främjar ett jämställt föräldraskap.46 En överenskommelse mellan regeringen och SKR har även slutits för ökad tillgänglighet i barn-

42Familjecentral är en organisationsform där huvudmännen, t.ex. kommuner och landsting, samordnat sina resurser i arbetet med barnfamiljer. Även ideella organisationer kan vara in- blandade. Läs mer på Föreningen för familjecentralers webbsida www.familjecentraler.se.

43www.vasteras.se/omsorg-stod-och-hjalp/familj-barn-och-ungdom/stod-till-familjen.html.

44www.sollentuna.se/sv/omsorg-stod/familj-barn-och-ungdom/foraldrastod/Skolproblem.

45Numera Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).

46Regeringsbeslut den 26 januari 2017 dnr S2017/00425/FS och 2018-03-21 med dnr S2018/ 01950/FS.

756

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

hälsovården för grupper i socioekonomiskt utsatta områden. I över- enskommelsen konstateras att föräldraskapsstöd är en viktig och effek- tiv insats för att främja ett barns hälsa och utveckling. Regeringen har även gett Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen i uppdrag att följa och stödja genomförandet av överenskommelsen.47 Läs mer om mödra- och barnhälsovården i kapitlet om artikel 24.2.

Barn- och ungdomspsykiatrin

Barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) är en del av regionernas specia- listsjukvård och är till för de barn som har störst behov av psykia- triskt stöd eller vård, samt deras föräldrar. BUP finns i alla regioner och har mottagningar i hela landet. På mottagningarna arbetar bl.a. psykologer, socionomer, läkare och sjuksköterskor, varav många är vidareutbildade till psykoterapeuter. BUP erbjuder olika former av behandling, såsom rådgivande samtal, familjeterapi, olika gruppbe- handlingar och behandlingsformer där beteendeträning ingår. Många mottagningar har också rådgivning på telefon. På en del orter erbjuder BUP stöd till blivande föräldrar som känner oro för att inte räcka till.48

Inom många kommuners och regioners arbete med barns psykiska hälsa finns något som kallas för Första linjen. Detta är ett samlings- namn för de verksamheter och funktioner som först tar emot barn och unga som visar tidiga tecken på att må psykiskt dåligt, oavsett vad problemet beror på.

Öppna förskolan

Öppna förskolan är en plats dit föräldrar kommer tillsammans med sina barn. Där kan föräldrar lära känna varandra och utbyta erfaren- heter. Genom erfaren och välutbildad personal kan de när de så öns- kar få råd och stöd. De öppna förskolorna är som regel organiserade i kommunal regi, antingen i familjecentraler (i samverkan med mödra- och barnhälsovården samt socialtjänsten) eller som fristående verk- samheter. Den öppna förskolan är öppen för alla föräldrar. Läs mer om öppna förskolan nedan.

47Regeringsbesluten den 21 december 2017 med dnr S2017/07519/FS, 2018-02-01 med dnr S2018/00722/FS och med dnr S2018/00723/FS.

48www.bup.se.

757

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

Förskolan och skolan

Av skollagen (2010:800) och förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet fram- går att skolan är skyldig att samverka med föräldrarna och fortlöpande informera dem om elevens skolsituation, trivsel och kunskapsutveck- ling.49 Förskolan och skolan måste således samverka och samarbeta med föräldrar. Därtill har skolhälsovården till uppgift att organisera och erbjuda förebyggande hälsovård för barn i skolåldern. Läs mer om barns hälsovård i kapitlet om artikel 24.

Ekonomiskt stöd

När de vuxna som har ansvaret för ett barn inte kan försörja det, t.ex. på grund av arbetslöshet eller sjukdom, kan samhället hjälpa till med olika former av ekonomiskt stöd. Inom socialtjänsten och social- försäkringssystemet finns flera bestämmelser som är inriktade på att ge varje barn social trygghet och en lämplig levnadsstandard. Föräld- rarna har huvudansvaret för att säkra ett barns materiella välfärd, men när det är nödvändigt bistår samhället föräldrarna i detta ansvar. I vissa fall kan även ett barn direkt ges bistånd.

Ett barns vistelsekommun har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 1 § SoL). Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (4 kap.

1§ SoL). Vidare finns det flera ekonomiska stödformer inom social- försäkringssystemet som utgår till barn eller för barn. Det allmänna barnbidraget/studiebidraget är ett ekonomiskt stöd till barnfamiljer och utgår med ett fast belopp per barn. Underhållsstöd lämnas för ett barn som inte sammanbor med båda sina föräldrar. Omvårdnads- bidrag och merkostnadsersättning lämnas i vissa fall för omvårdnad av ett barn med funktionsnedsättning. Även adoptionsbidrag och föräldrapenning kan utgå till föräldrar. En annan form av stöd, som har betydelse för ett barns levnadsstandard, är bostadsbidragen som lämnas till barnfamiljer. Reglerna om dessa bidrag och stöd finns i socialförsäkringsbalken (2010:110). Läs mer om ekonomiskt bistånd, social trygghet och levnadsstandard i kapitlen om artiklarna 26 och

49Se t.ex. 1 kap. 4 § tredje stycket och 3 kap. 3 § skollagen.

758

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

27.Se även kapitlet om artikel 22, där vi beskriver rätten till huma- nitärt bistånd för ett barn på flykt.

För att öka förutsättningarna för särlevande föräldrar att komma överens om underhållsbidrag har Försäkringskassan sedan år 2016 fått i uppdrag att ge information och stöd till föräldrar i frågor om underhållsbidrag och underhållsskyldighet gentemot barn. Inom ramen för detta ska Försäkringskassan på begäran av föräldrar bistå dem med hjälp och stöd i att dels beräkna underhållsbidrag, dels utforma avtal om sådant bidrag i det enskilda fallet (se 2 § förordningen, 2009:1174, med instruktion för Försäkringskassan).

Regeringen har genomfört en modernisering av de behovsprövade stöden till särlevande föräldrar för att bättre anpassa dem efter föräld- rarnas ekonomiska situation och kostnadsansvar. I syfte att öka för- utsättningarna för särlevande föräldrar att komma överens och ta ett gemensamt ansvar för barnet och dess försörjning har regeringen inom bostadsbidraget infört ett nytt särskilt bidrag för barn som bor växelvis (se 97 kap. 22 a § socialförsäkringsbalken). Detta har ersatt underhållsstödet vid växelvist boende. Förändringen innebär att en viss boendeform inte premieras och att barnets folkbokföring inte får en avgörande betydelse för rätten till stöd.50

Barn med funktionsnedsättning

I LSS finns bestämmelser om stöd och service för personer med vissa funktionsnedsättningar.51 När en person har en funktionsnedsättning påverkar det ofta en hel familj. Stödet till barn med funktionsned- sättning omfattar därför dels stöd till barnet själv, dels stödet till barnets familj. De olika insatserna i LSS ska, tillsammans med annat stöd som den enskilde får enligt annan lagstiftning, ge den enskilde och dennes familj det stöd som behövs. Läs mer om stödet för för- äldrar och barn med funktionsnedsättning i kapitlet om artikel 23.

50Prop. 2017/18:6 s. 26 och 27.

51Lagstiftningen är för närvarande under översyn, se SOU 2018:88.

759

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

Strategi för att stötta föräldrar i föräldraskapet

År 2018 beslutade regeringen om en ny nationell strategi för stärkt föräldraskapsstöd. Syftet med strategin är att främja barns hälsa och utveckling. Strategin innehåller förebyggande stöd och stöd då pro- blem uppstått. Den vänder sig till fler än barnets rättsliga föräldrar, som bonusföräldrar och närstående vuxna.52 Regeringen har också gett MFoF i uppdrag att under åren 2018–2021 stödja genomföran- det av strategin.53

Stöd till föräldrar är också en av principerna i regeringens strategi för att stärka barns rättigheter.54

Föräldrastöd för vissa grupper

Kriminalvården delar varje år ut statsbidrag. Bland de organisationer som fått bidrag finns sådana som arbetar med föräldraskapsstöd i form av t.ex. föräldracirklar och enskilda samtal om hur man kan vara en god förälder under den tid man är frihetsberövad.55

Socialstyrelsen har fått i uppdrag av regeringen att under åren 2017– 2020 stärka stödet till barn som anhöriga, dvs. familjer där missbruk, psykisk sjukdom, psykisk funktionsnedsättning eller våld förekom- mer. I uppdraget ingår bl.a. att stärka stödet till föräldrar i föräldra- skapet genom att utarbeta ett mer familjeorienterat arbetssätt inom missbruks- och beroendevården. Det ingår också att stärka samspel och anknytning mellan ett barn och dess föräldrar.56

Socialstyrelsen har utarbetat ett utbildningspaket om våldsbeja- kande extremism som stöd i kommunernas arbete med barn som involverats eller riskerar att dras in i våldsbejakande extremism. Stöd till föräldrar tas upp som en del av utbildningspaketet.57

Statens medieråd har bl.a. i uppdrag att ge vägledning om barns och ungas mediesituation (1 § förordningen, 2010:1923, med instruk-

52Regeringsbeslut 2018-08-30 med dnr S2018/04678/FST.

53Uppdraget ska slutredovisas till Socialdepartementet senast den 1 april 2022. Regeringsbeslut 2018-08-30 med dnr S2018/04675/FST.

54Prop. 2009/10:232 avsnitten 3.4.5 och 4.2.

55www.kriminalvarden.se/om-kriminalvarden/nyheter/2019/februari/statsbidrag-till-ideella- organisationer.

56Regeringens beslut 2017-02-16 med dnr S2017/01014/FS.

57Socialstyrelsen, Våldsbejakande extremism, Ett utbildningsmaterial för socialtjänstens arbete med barn och unga vuxna (2017) s. 40.

760

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

tion för Statens medieråd). Som en del av arbetet genomför myn- digheten löpande undersökningar om barns medievanor och tar fram information som stöd bl.a. till föräldrar och andra vuxna som finns nära barnet.58

Samordning och stöd på regional nivå

Länsstyrelserna har fått i uppdrag av regeringen att under åren 2018– 2021 stödja kommuner, landsting, regioner och andra föräldraskaps- stödjande aktörer i att utveckla ett kunskapsbaserat, samordnat, långsik- tigt och i huvudsak universellt föräldraskapsstöd. Barnrättsperspektivet, att främja jämlikhet och jämställdhet och ett jämställt föräldraskap är centrala utgångspunkter. Även funktionshinderperspektivet och förebyggande av våld ska beaktas. Länsstyrelsen i Örebro län ska stödja och samordna arbetet. Samordning ska ske med andra uppdrag hos länsstyrelserna och andra myndigheter. Uppdraget är ett led i att upp- nå målsättningen om att alla föräldrar ska erbjudas föräldraskapsstöd under ett barns hela uppväxt.59

Andra än offentliga aktörer

Ideella organisationer står för ett omfattande stöd till föräldrar genom t.ex. kurser, föräldragrupper, telefonrådgivning, rådgivning på inter- net, familjerådgivning, föreläsningar och föräldrainternat. Flera orga- nisationer erbjuder stöd både via anställda och frivilligarbetare.

Arbetsgivare har enligt 3 kap. 4 och 5 §§ diskrimineringslagen (2008:567) ett ansvar för att arbeta med aktiva åtgärder när det gäller möjligheten att förena arbete med föräldraskap. Detta gäller såväl offentliga som privata arbetsgivare.

21.2.3Barnomsorg (artikel 18.3)

I Sverige finns det ett antal former av barnomsorg. Det finns t.ex. förskolor, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Där kan barn vara den tid som föräldrarna arbetar eller studerar. Barnomsorgen är

58www.statensmedierad.se.

59Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelserna stödjer föräldraskapsstödsarbetet. 2018 års verk- samhet., publikation 2019:13 (2019).

761

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

till viss del avgiftsbelagd (se nedan). I alla kommuner finns kommu- nal barnomsorg. Det finns också fristående och privat barnomsorg som sköts av t.ex. företag eller organisationer. Nedan redogörs när- mre för de olika typerna av barnomsorg och annan pedagogisk verk- samhet som finns. En del av barnomsorgen ges i form av skolpliktig verksamhet. Dessa skolformer beskrivs närmre i kapitlet om artikel 28.

Förskola

Den vanligaste omsorgsformen för barn mellan ett och fem år är för- skolan. Förskolan är en pedagogisk gruppverksamhet som barn kan delta i från ettårsåldern och fram tills de börjar i förskoleklass eller i skolan. Alla barn som är bosatta i Sverige ska erbjudas förskola (8 kap. 3 § skollagen). Kommunen har huvudansvaret för genomförandet av verksamheten i förskola och fritidshem m.m. inom de ramar som an- ges i skollagen, läroplaner och andra författningar. Kommunen har stor frihet att avgöra hur förskola och fritidshem ska organiseras för att de nationella målen ska uppnås. Det finns förskolor som drivs av kommunerna, men de privata förskolorna är också allmänna.

En kommun är skyldig att erbjuda barn som är ett år och äldre plats i förskolan. Enligt 8 kap. 5 § skollagen ska verksamheten erbju- das i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas för- värvsarbete eller studier. Det ska också erbjudas om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt. När vårdnads- havarna har anmält behov av plats i förskolan ska kommunen erbjuda plats inom fyra månader (8 kap. 14 § skollagen). Ett barn ska från och med höstterminen det år barnet fyller tre år erbjudas förskola under minst 525 timmar om året (8 kap. 4 § skollagen). Barn vars för- äldrar är arbetslösa eller föräldralediga (för annat barn) ska från och med ett års ålder erbjudas förskola under minst 3 timmar per dag eller 15 timmar i veckan (8 kap. 6 § skollagen).

Kommunen beslutar om godkännande av en fristående förskola och ansvarar för tillsynen. Läs mer om tillsynen över förskolan och skolan i kapitlen om artiklarna 3.3 och 28.

762

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

Fritidshem

Barn från sex år har rätt att vara på ett fritidshem före och efter skolan samt under lov (14 kap. 8 § skollagen). Fritidshemmet ligger ofta i samma hus som skolan. En elev ska erbjudas fritidshem till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år. Det ska erbjudas i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier. Det ska också erbjudas om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation eller av andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling. (Se 14 kap. 3 och 5–7 §§ skollagen.) Öppen fritids- verksamhet kan erbjudas i stället för fritidshem till elever i åldern 10–13 år (25 kap. 4 § och 14 kap. 7 § skollagen). Den öppna fritids- verksamheten ska komplettera skolan, både tids- och innehållsmäs- sigt, samt bidra till att eleverna ges möjlighet till utveckling och lärande. För elever i behov av sådant särskilt stöd som endast kan ges i fritids- hem ska en kommun alltid erbjuda plats i fritidshem.60

Annan pedagogisk verksamhet

Annan pedagogisk verksamhet kan vara ett alternativ till förskola och fritidshem. Det kan också vara en verksamhet där föräldrarna är delaktiga i omsorgen. I detta avsnitt redogörs för några av dessa verk- samheter. I avsnittet behandlas även omsorg under den tid då för- skola eller fritidshem inte erbjuds.

Pedagogisk omsorg

En del av barnomsorgen kallas pedagogisk omsorg. En kommun är skyldig att sträva efter att i stället för förskola eller fritidshem er- bjuda barn, vars vårdnadshavare önskar det, pedagogisk omsorg. Vid erbjudande om omsorgsform ska kommunen ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål. (Se 25 kap. 2 § skollagen.) Av förarbe- tena till bestämmelsen framgår att bl.a. önskemål om familjedaghem, och flerfamiljslösningar avses.61 Med familjedaghem menas en peda- gogisk verksamhet där dagbarnvårdare i kommunal eller enskild regi

60Prop. 2009/10:165 s. 529.

61Se prop. 2009/10:165 s. 886.

763

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

tar emot inskrivna barn från andra familjer. Verksamheten är i allmän- het förlagd till dagbarnvårdarens hem.62 Barn som går i skolan kan vara i ett familjedaghem efter skolan. Det fungerar då som ett fritidshem.

Enligt förarbetena till skollagen utgör pedagogisk omsorg ett vik- tigt komplement till förskolan och fritidshemmet av flera skäl. Av valfrihetsskäl är det viktigt att familjedaghem och andra verksam- heter finns. Vissa barn kan också behöva vara i mindre grupper än vad förskolan och fritidshemmet kan erbjuda. Vidare kan det geografiska avståndet vara för långt mellan hemmet och den närmaste förskolan eller så kan föräldrarnas arbetstider passa bättre med t.ex. familjedag- hemmets möjlighet till tidsmässig flexibilitet.63

Öppen förskola

En kommun får anordna öppen förskola som komplement till för- skola och pedagogisk omsorg. Öppen förskola kan även drivas av andra huvudmän än kommunen. Den kan vara samorganiserad med t.ex. barn- eller mödrahälsovården och socialtjänsten. Den öppna förskolan ska erbjuda barn en pedagogisk verksamhet i samarbete med med- följande vuxna. Samtidigt ges en möjlighet till social gemenskap och stöd till föräldrar i föräldrarollen. (Se 25 kap. 3 § skollagen.) Verk- samheten vänder sig till barn och föräldrar som är hemma på dagarna, t.ex. under föräldraledigheten. I många kommuner använder familje- daghemmen den öppna förskolan som resurs och mötesplats. Dag- barnvårdare deltar då tillsammans med barnen i den öppna förskolans verksamhet.64

Barn och föräldrar har ingen formell plats att ta i anspråk och barnen är inte inskrivna i den öppna förskolan. Verksamheten är i all- mänhet avgiftsfri. Statens skolverk har på regeringens uppdrag utfor- mat allmänna råd för den öppna förskolan. Råden har anknytning till förskolans läroplan, som inte gäller för den öppna förskolan men kan vara vägledande i verksamheten.65

62Prop. 2009/10:165 s. 526.

63Prop. 2009/10:165 s. 527.

64Prop. 2009/10:165 s. 528.

65Allmänna råd med kommentarer för öppen förskola 2000:1.

764

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

Omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds

Förskola och fritidshem behöver inte erbjudas under kvällar, nätter, veckoslut eller i samband med större helger, t.ex. vid jul och nyår (8 kap. 3 § och 14 kap. 8 § skollagen). Kommunen är däremot inte förhindrad att erbjuda förskola och fritidshem under dessa tider.66 Enligt förarbetena till skollagen är det en förutsättning för kvaliteten i förskolan, fritidshemmet och annan pedagogisk verksamhet att dessa anpassas till barns, elevers och föräldrars behov, även om föräldrars arbetstider varierar i omfattning och i fråga om tidsmässig förlägg- ning. Föräldrar, inte minst ensamstående, ska kunna känna sig trygga med omsorgen för sina barn, även om de arbetar andra tider än dag- tid måndag till fredag.67

Omsorg för barn under s.k. obekväm arbetstid har varit föremål för domstolsprövning. I en dom från Högsta förvaltningsdomstolen konstaterades att en kommun är skyldig att tillhandahålla förskola i den omfattning som behövs för att även småbarnsföräldrar ska kunna förvärvsarbeta på heltid. Enligt domstolen innebär det att kommunen bör förlägga verksamheten till sådana tider som passar de flesta för- värvsarbetande föräldrar, men det finns ingen skyldighet att tidsmäs- sigt anpassa verksamheten till enskilda föräldrars önskemål.68

Även om det inte finns någon skyldighet att erbjuda omsorg under obekväma arbetstider finns det många kommuner som erbjuder så- dan omsorg genom nattöppna förskolor, familjedaghem eller barn- vårdare i det egna hemmet.

Bestämmelser om erbjudande av omsorg under tid då kommunen inte erbjuder förskola och fritidshem finns i 25 kap. 5 § skollagen. Enligt bestämmelsen ska en kommun sträva efter att erbjuda omsorg för barn under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds, i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete eller familjens situation i övrigt. Som exempel på omständigheter som är hänförliga till familjens situation i övrigt nämns i förarbetena att en förälder fullgör värnplikt eller är intagen på behandlingshem eller i kriminalvårdsanstalt.69 I begreppet ”sträva efter” ligger, enligt förarbe- tena, att en kommun inte utan vidare kan avstå från att tillhandahålla omsorg under obekväm arbetstid, om det finns familjer som har be-

66Prop. 2009/10:165 s. 711.

67Prop. 2009/10:165 s. 531 och 532.

68RÅ 2007 ref. 2.

69Prop. 2009/10:165 s. 888.

765

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

hov av det. Om kommunen vid en viss tidpunkt inte har någon efter- frågan måste kommunen ändå planera för att tillhandahålla omsorg, när situationen förändras. Bestämmelsen innebär inte någon rättig- het att i enskilda fall få omsorg under obekväm arbetstid. Föräldrars ansvar för att hitta lösningar på barnets behov av omsorg kvarstår.70

Avgifter för förskola och fritidshem m.m.

De grundläggande bestämmelserna om avgifter för förskola m.m. finns i skollagen. För en plats i förskola, fritidshem och annan peda- gogisk verksamhet får kommunerna ta ut en skälig avgift. Från och med höstterminen det år barnet fyller tre år får avgiften avse bara den del av verksamheten som överstiger 525 timmar om året. Barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga för vård av annat barn ska från och med ett års ålder erbjudas plats under minst 3 timmar per dag eller 15 timmar i veckan. Avgiften för denna plats får avse bara den del av verksamheten som överstiger 15 timmar i veckan. (Se 8 kap. 16 och 20 §§ och 14 kap. 12, 13 och 19 §§ skollagen.)

Sedan år 2001 finns det möjlighet för kommunerna att få stats- bidrag, om de tillämpar maxtaxa för plats i förskola, fritidshem m.m. Maxtaxa innebär att kommunerna inte kan ta ut avgifter över ett visst angivet tak, som beräknas med utgångspunkt i respektive hushålls inkomst. Taket kan vara olika beroende på hur många barn som finns i hushållet. Under detta tak får kommunerna själva besluta om av- giftssystemets konstruktion. För kommunerna är det frivilligt att tillämpa maxtaxa men det är en förutsättning för att kommunen ska få statsbidrag enligt förordningen (2001:160) om statsbidrag till kom- muner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet. År 2019 tillämpade samtliga kommuner i Sverige maxtaxan.71

21.3Analys av överensstämmelsen

Artikel 18 i barnkonventionen består av tre delar: principen om för- äldrarnas gemensamma vårdnadsansvar, stödet till föräldrar och andra vårdnadshavare samt barnomsorg. Dessa delar behandlas nedan var för sig.

70Prop. 2009/10:165 s. 532.

71Skolverkets webbplats www.skolverket.se/regler-och-ansvar/ansvar-i-skolfragor/avgifter.

766

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

21.3.1Föräldrars gemensamma vårdnadsansvar (artikel 18.1)

I artikel 18.1 anges en skyldighet för en stat att göra sitt bästa för att principen om föräldrarnas gemensamma vårdnad säkerställs. I Sverige gäller en sådan princip för ett barn med gifta föräldrar. I annat fall tillkommer vårdnaden om ett barn modern. Det gäller även när fader- skapet eller föräldraskapet är fastställt genom bekräftelse eller dom.

Det är visserligen inte särskilt svårt för ogifta föräldrar att, t.ex. i samband med en faderskapsbekräftelse, göra en anmälan om gemen- sam vårdnad. Är föräldrarna oense behöver emellertid den av föräld- rarna som vill få till en ändring av vårdnaden gå till domstol och där driva frågan (läs mer om det i kapitlet om artikel 9). En sådan ord- ning, där endast modern per automatik blir vårdnadshavare, är enligt vår mening inte förenlig med artikel 18.1.72 Sverige kan med andra ord inte anses ha gjort sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets upp- fostran. En sådan ordning kan också ifrågasättas utifrån konventio- nens likabehandlingsprincip, eftersom ett barn med ogifta föräldrar har sämre förutsättningar att få sin rätt att bli omvårdad av båda sina föräldrar säkerställd än ett barn med gifta föräldrar.

När det gäller en domstols beslut att ändra vårdnaden finns det ingen presumtion för gemensam vårdnad. Detta diskuterar vi närmre i kapitlet om artikel 9.

En närliggande fråga rör situationen att båda föräldrarna i en vård- nadstvist motsätter sig gemensam vårdnad. En domstol får då inte besluta att vårdnaden om barnet ska vara gemensam, även om det skulle vara till barnets bästa (6 kap. 5 § FB). En sådan reglering kan inte anses ha varit följden av att staten gjorts sitt bästa för att säker- ställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Det kan även disku- teras om regleringen är förenlig med artikel 3.1 i barnkonventionen. Den artikeln kräver att barnets bästa ska beaktas och vara ett tungt vägande intresse i alla åtgärder som rör barn. Som närmre diskuteras i avsnittet om artikel 3 innebär det emellertid som huvudregel inte att en bestämmelse, som bara för att den är konkret begränsar utrym- met för att ta hänsyn till barnets bästa, är oförenlig med principen om barnets bästa. Normalt beaktar tillämparen barnets bästa i stället inom det manöverutrymme som lämnats av lagstiftaren. I detta fall rör

72Jämför även barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (CRC/C/GC/14) p. 67.

767

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

det dock en central fråga för barnet, nämligen vem som ska ansvara för honom eller henne. Det är enligt konventionen en huvudregel att ansvaret för barnets uppfostran och utveckling ska vara gemensam. I enlighet härmed kan det argumenteras för att det borde krävas att det är till barnets bästa för att frångå en sådan presumtion. Genom den svenska regleringen skapas i stället, inte bara en presumtion, utan en regel att det motsatta ska gälla under vissa förhållanden. En sådan regleringen kan inte anses förenlig med artikel 18 i barnkon- ventionen. Det kan noteras att 2014 års vårdnadsutredning har före- slagit att denna begränsning tas bort.

Beträffande bl.a. vård utanför hemmet och beredande av vård en- ligt LVU, se kapitlen om artiklarna 9, 16, 19 och 20.

21.3.2Föräldrars huvudansvar för ett barns uppfostran och utveckling (artikel 18.1)

Artikel 18.1 tar upp principen om att det är föräldrarna eller andra vårdnadshavare som har huvudansvaret för ett barns uppfostran och utveckling. Detta utgör tillsammans med artiklarna 5 och 9 och barn- konventionens inledning (preambel) en bakomliggande princip om förhållandet mellan ett barn, dess föräldrar och staten. Förenklat kan principen beskrivas enligt följande. Barnet är en egen rättighetsbärare. I första hand är det (båda) föräldrarnas ansvar att se till att barnets rättigheter uppfylls och att barnet får en god uppfostran och utveck- ling. Statens roll är främst att ge föräldrarna stöd i denna uppgift. Därtill ska staten vara ett skyddsnät och ska kunna ta över föräld- rarnas ansvar när det är nödvändigt för barnets bästa. Denna princip blir relevant när flera andra artiklar i konventionen aktualiseras, t.ex. vid frågan om ett barn ska stanna kvar i sin hemmiljö, hur en domstol ska döma i ett vårdnadsmål och hur ett barn ska utöva sin rätt till utbildning och sjukvård, se bl.a. kapitlen om artiklarna 9, 20, 24 och

28.Principen blir också, liksom alla andra artiklar i konventionen, relevant som en del av bedömningen av vad som är ett barns bästa (se kapitlet om artikel 3.1).

Som framgår av artikel 18.1 ska ett barns föräldrar vägledas av vad som är barnets bästa. De behöver i den bedömningen beakta barnets egna synpunkter (jämför artikel 12.1). Såsom artiklarna 3.1, 12.1 och

18är utformade bör staten se till att föräldrarna verkligen tar sitt

768

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

ansvar på det sätt som barnkonventionen föreskriver. Det kan ske t.ex. genom lagstiftningsåtgärder (jämför artikel 4).

I föräldrabalken finns det bestämmelser om ett barns rätt till om- vårdnad, trygghet och en god fostran. Den som har vårdnaden om ett barn har, enligt föräldrabalken, ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov av omvårdnad m.m. uppfylls. Ett barns vårdnadshavare har, enligt bestämmelserna, rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga ange- lägenheter. Vårdnadshavaren ska ta hänsyn till barnets synpunkter och önskemål i förhållande till barnets ålder och mognad.

I rätten till en god fostran (6 kap. 1 § FB) får anses ingå att vård- nadshavarna låter sig vägledas av barnets bästa, i synnerhet när be- stämmelsen ses i ljuset av barnkonventionen. Likväl finns det i för- äldrabalken inte någon uttrycklig skyldighet för föräldrarna att låta sig vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa. Som diskuteras i kapitlet om artikel 5 kan formuleringen i 6 kap. 11 § FB snarare ge intrycket av att en vårdnadshavares rätt att bestämma om barnets angelägenheter står i motsattsförhållande till barnets rättigheter. Ett lagstadgat krav på att föräldrar ska låta sig vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa skulle göra att föräldrabalken tydligare överens- stämmer med artikel 18.1. Avsaknaden av ett sådant krav innebär emellertid inte att svensk rätt är oförenlig med barnkonventionen, enligt vår mening.

21.3.3Stöd till föräldrar

Stöd till föräldrar ges i olika former och på olika nivåer, t.ex. genom kommunernas socialtjänster och regionernas hälso- och sjukvård. Det finns också en statlig myndighet, MFoF, med särskilt fokus på bl.a. föräldraskapsstöd.

En stor del av det icke-ekonomiska föräldrastödet som ges av kommuner och regioner är inte lagreglerat. Formerna och omfatt- ningen omfattas i stället av den lokala beslutskompetensen. Det inne- bär i sig inte en oförenlighet med barnkonventionen; något uttryckligt krav på att stödet till föräldrar ska vara lagreglerat finns inte (jämför dock artikel 4). Däremot utgör avsaknaden av reglering en risk för att stödet uteblir, eller i vart fall blir olika omfattande, beroende på var i landet man bor. Huruvida Sverige uppfyller sina åtaganden om för-

769

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

SOU 2020:63

äldrastöd enligt artikel 18.2 blir således främst en fråga om hur be- stämmelserna om stöd tillämpas och hur stödet ser ut i praktiken. En sådan kartläggning ligger emellertid utanför vårt uppdrag. Vår upp- fattning är sammantaget att svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med innebörden av artikel 18.2 i denna del. Se även kapitlet om artikel 24.2 (f).

Ytterligare en iakttagelse vi gjort är att det inte finns möjlighet att tvångsvis ge föräldrar stöd. Om åtgärder med föräldrarnas sam- tycke inte är möjliga kvarstår i princip bara vård enligt LVU. Denna avsaknad av mindre ingripande verktyg kan innebära både att det inte går att ge barnets föräldrar det stöd som barnet behöver, dels att vård enligt LVU måste beslutas, trots att mindre ingripande åtgärder hade varit tillräckliga. Det kan diskuteras om detta är förenligt med arti- kel 18 samt principerna om barnets bästa i artikel 3.1, nödvändigt åt- skiljande i artikel 9 och rätten till privat- och familjeliv i artikel 16 (jämför även JO:s avgörande om krav på drogtest vid en förälders umgänge med ett omhändertaget barn, som diskuteras i kapitlet om artikel 9).73 Enligt vår mening kan det behöva utredas om lagstiftaren bör ge t.ex. kommunernas socialnämnder tillgång till mindre ingri- pande tvångsåtgärder än ett åtskiljande från föräldrarna.

När det gäller skyldigheten att säkerställa utvecklingen av institu- tioner, inrättningar och tjänster för omvårdnad av barn hänvisar vi främst till kapitlen om artiklarna 3.2, 20 och 25.

21.3.4Barnomsorg

I artikel 18.3 stadgas en skyldighet för Sverige att säkerställa att barn med förvärvsarbetande (working) föräldrar får den barnomsorg de är berättigade till.

I Sverige är barnomsorgen i huvudsak en kommunal angelägen- het. Ofta läggs skolundervisningen under den tid då många föräldrar förvärvsarbetar. I skollagen finns det en skyldighet för varje kommun att erbjuda ett barn fritidshem eller fritidsverksamhet till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år. Det finns också en skyldig-

73Regeringskansliet har gett en utredare i uppdrag att utreda bl.a. om det bör införas en möjlig- het för socialnämnden att besluta att en vårdnadshavare eller förälder ska uppvisa resultat av prov för kontroll av påverkan av narkotika, alkoholhaltiga drycker m.m. inför och i samband med umgänge och i samband med socialnämndens bedömning av om vård enligt LVU ska upphöra (Regeringskansliets beslut den 29 april 2020 § 198 [S2020/03820/SOF]).

770

SOU 2020:63

Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg

het att erbjuda förskola för mindre barn. Därtill finns systemet med föräldraledighet och föräldrapenning, som minskar behovet av barn- omsorg under ett barns första levnadsår. För de allra flesta finns det därför ett system som är väl förenligt med artikel 18.3 i barnkon- ventionen.

Rättigheterna i konventionen ska, såsom det anges i artikel 2.1, gälla alla barn inom en stats jurisdiktion utan åtskillnad. Barn som har föräldrar som förvärvsarbetar kvällar, nätter och helger har inte samma rätt till barnomsorg under den tid föräldrarna arbetar som andra barn har. Förskola och fritidshem behöver nämligen inte erbjudas under kvällar, nätter, veckoslut eller i samband med större helger (8 kap. 3 § och 14 kap. 8 § skollagen; se även rättsfallet RÅ 2007 ref. 2, som avser äldre bestämmelser). Enligt 25 kap. 5 § skollagen ska kommu- nerna endast sträva efter att erbjuda omsorg andra tider. Den lagstad- gade rätten till barnomsorg skiljer sig således åt beroende på vilket arbete ett barns föräldrar har. Detta är enligt vår mening inte för- enligt med artikel 18.3, i synnerhet inte i kombination med artikel 2 i barnkonventionen.

Skrivningen ”den barnomsorg som de är berättigade till” i arti- kel 18.3 innebär visserligen ett visst utrymme för respektive stat att bedöma i vilken omfattning barnomsorg ska erbjudas. Som framgår av konventionens förarbeten är inskränkningar i barnomsorgen emellertid främst avsedda att tillämpas av resurssvaga stater. Bestämmelsen ska även sättas i relation till åtagandet i artikel 4, dvs. att Sverige till fullo ska utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta alla lämpliga åt- gärder för att genomföra bl.a. denna rättighet. Oavsett kan det inte anses förenligt med likabehandlingsprincipen i barnkonventionen att barn vars föräldrar arbetar kvällar, nätter och helger behandlas annor- lunda än andra barn.

21.4Sammanfattande slutsats

Svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 18 i barnkonventionen med följande undantag.

•Föräldrar som inte är gifta vid sitt barns födelse har inte gemen- sam vårdnad om barnet.

771

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

Både 1924 års Genèvedeklaration om barnets rättigheter1 och 1959 års deklaration om barnets rättigheter2, som nämns i barnkonventionens inledning (preambel), förmedlar att ett barn behöver skydd. Av prin- cip 9 i deklarationen från 1959 framgår att ett barn har rätt till skydd mot alla former av försummelse, grymhet och utnyttjande (all forms of neglect, cruelty and exploitation). Till skillnad mot artikel 19 ut- trycktes ett generellt skydd (jämför artikel 3.2). I artikel 19 nämns uttryckligen att barnet även ska skyddas från våld från föräldrar, vårdnadshavare eller andra som vårdar barnet.3

Skyddet mot våld finns även uttryckt i det grundläggande ram- verket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights). Av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna4 framgår bl.a. att var och en har rätt till liv, frihet och personlig säker- het (artikel 3), att ingen får utsättas för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 5) och rätten till särskild omvårdnad, hjälp och socialt skydd för mödrar och barn (artikel 25.2). Enligt den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter5 har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet (artikel 9) och ingen får utsättas för tortyr eller grym, omänsk- lig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 7).

1Geneva Declaration of the Rights of the Child of 1924, den 26 september 1924, League of Nations O.J. Spec. Supp. 21, at 43 (1924).

2Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 14/1386 den 20 november 1959.

3Jämför även Tobin (2019) s. 688–690.

4Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

5SÖ 1971:42.

6CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

774

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

över artikel 19, åtar sig en konventionsstat att tillförsäkra barnet skydd och omvårdnad genom bl.a. artikel 3.2. En stat ska enligt arti- kel 39 främja fysisk och psykisk rehabilitering och social återanpass- ning av ett barn som utsatts för bl.a. vanvård, utnyttjande eller över- grepp. Barnet ges också skydd mot olika övergrepp och utnyttjanden i artiklarna 32–36. Andra artiklar som kan vara av relevans är arti- kel 24.3 om avskaffandet av skadliga traditionella sedvänjor, artikel 28.2 om skoldisciplinen och artikel 17 om skydd mot information som kan vara skadlig för barnet samt artikel 16 om rätten till privatliv.

22.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 19. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats juris- diktion utan någon åtskillnad av något slag (artikel 2.1). Detta inne- bär att alla barn inom en stats jurisdiktion har rätt till skydd mot alla former av våld, även barn som inte är svenska medborgare såsom ett barn med uppehållstillstånd, som söker asyl eller som befinner sig utan tillstånd i Sverige. Enligt artikel 16 i konventionen om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning förtydligas dessutom att en stat har en skyldighet att skydda personer med funktionsned- sättning mot alla former av utnyttjande, våld och övergrepp både inom och utom hemmet och att särskild hänsyn ska tas till om våldet är könsrelaterat.

Genom artikel 6 garanteras ett barn den grundläggande rätten till liv som uttrycks som en universell mänsklig rättighet i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Vidare ska ett barns överlevnad och utveckling säkerställas till det yttersta av en stats förmåga. Eftersom ett barns existens är en förutsättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättigheter i konventionen får arti- kel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genomförandet av konventionen.

775

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

Barnrättskommittén menar att rätten till överlevnad och utveck- ling endast kan genomföras med ett holistiskt förhållningssätt. Det sker enligt kommittén genom att alla de andra bestämmelserna i kon- ventionen tillämpas och ses i relation till varandra.7 Skydd från alla former av våld måste enligt barnrättskommittén beaktas inte bara mot bakgrund av barnets rätt till liv och överlevnad, utan även med avseende på rätten till utveckling som ska tolkas i linje med det över- gripande målet som är skydd av barn. Därmed innefattar statens skyldighet ett heltäckande skydd mot våld och utnyttjande som kan äventyra ett barns rätt till liv, överlevnad och utveckling. Kommittén förväntar sig att staterna ska tolka ordet utveckling i dess vidaste bemärkelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.8

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artik- larna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättig- heter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resur- ser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

7CRC/C/GC/7 p. 10.

8CRC/C/GC/13 p. 62.

776

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska det enligt artikel 12.2 sär- skilt beredas möjlighet att höras i förfaranden som rör dessa frågor. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ. Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad ska gälla i alla dom- stolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. Detta innefattar förfaranden som rör ett barn som farit illa eller ris- kerar att fara illa.

Barnrättskommittén understryker bl.a. att barnet även har rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.9

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och pröv- ning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundprinciper och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhåll- ande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 19.

9CRC/C/GC/12 p. 16.

10CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

777

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och därmed även vid utformning av reglering som t.ex. rör ett barns skydd mot alla for- mer av våld. Övriga rättigheter enligt barnkonventionen ska också beaktas i bedömningen av barnets bästa. Sådana bedömningar bör till viss del även bygga på barns egna upplevelser och åsikter i enlighet med artikel 12.

I sin allmänna kommentar om barnets bästa lyfter barnrättskom- mittén särskilt fram den roll som lagstiftande organ har. Kommittén betonar att artikel 3.1 både gäller barn i allmänhet och barn som in- divider. Det innebär, enligt kommittén, att varje gång en lag eller en bestämmelse antas eller en internationell överenskommelse ingås som rör ett barn bör beslutet styras av hänsyn till barnets bästa.11 Vidare menar kommittén att övriga rättigheter enligt barnkonven- tionen också behöver beaktas, eftersom syftet med barnets bästa är att säkerställa att barn kan åtnjuta alla de rättigheter som erkänns i konventionen.12

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det vid varje åtgärd som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa, oavsett om åtgärden vidtas av t.ex. domstolar eller administrativa myndigheter. I förhåll- ande till artikel 19 blir det aktuellt bl.a. vid utredningar då ett barn farit illa eller riskerar att fara illa, utformning av stöd och skydd för barnet samt vid domstolsförfaranden i dessa ärenden.

I en bedömning av barnets bästa ska hänsyn tas till alla de rättig- heter som ett barn har enligt barnkonventionen och som är relevanta i sammanhanget. Ett barn ska också ges möjlighet att uttrycka sin åsikt inför att ett beslut tas (jämför artikel 12).

En stat får ingripa i privat- och familjelivet till ett barns skydd (jämför artiklarna 3.2, 9, 16 och 19). I enlighet med grundprincipen i artikel 3.1 ska barnets bästa vara tungt vägande vid alla beslut som rör ett barn. Artikel 19 är till sitt syfte såväl förebyggande som ingripande. Staten har en skyldighet att vidta sådana förebyggande åtgärder att

11CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

12CRC/C/GC/14 p. 4.

778

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

ett barn inte utsätts för någon form av våld, men också en skyldighet att ingripa och omhänderta ett barn när det är nödvändigt. I de fall sådana situationer uppstår får principen om familjens privatliv vägas bl.a. mot barnets rätt till skydd mot övergrepp och vanvård enligt artikel 19 och till liv och utveckling i enlighet med artikel 6. Det bör också nämnas att ett åtskiljande av ett barn från sina föräldrar endast får ske om det är nödvändigt för barnets bästa, enligt artikel 9.1. Även barnets åsikter ska tillmätas betydelse, i takt med ökad mognads- grad, i enlighet med vad som anges i artikel 12.

Barnrättskommittén har understrukit att en bedömning av barnets bästa ska ske med utgångspunkt i barnets specifika omständigheter. Fokus måste enligt kommittén ligga på att identifiera möjliga lös- ningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll.13 Enligt kommittén måste en stat också vidta åtgärder för att stödja och hjälpa föräldrar och andra som har det dagliga ansvaret för att förverkliga ett barns rättig- heter.14 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och beslut,15 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna och om de varit till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

13CRC/C/GC/14 p. 32.

14CRC/C/GC/7 p. 13.

15CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

16CRC/C/GC/14 p. 85.

779

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

särskilt inte när man utforskar händelser som skadat barnet. Kom- mittén menar att höra ett barn är en svår process som kan vara trau- matisk för barnet. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.17 Föräldrar och andra med ansvar för barnet bör enligt kommittén uppmuntras att erbjuda ledning och råd på ett barnanpassat sätt som ökar ett barns förmåga att utöva sina rättigheter.18

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi, i synnerhet om ett brott mot ett barn, i form av försummelse, våld eller övergrepp, ligger till grund för ett beslut om att ingripa i famil- jen till skydd och stöd för ett barn. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov, oavsett om det är offer eller vittne till ett brott samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

22.1.2Omfattning

En stat är enligt artikel 19.1 skyldig att vidta alla lämpliga lagstift- ningsåtgärder, administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel19 eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrar- nas eller den ena förälderns, vårdnadshavarens eller annan persons vård. Att föräldrar och vårdnadshavare har ett ansvar för barnets uppfost- ran och utveckling framgår av artiklarna 5 och 18.

Vad som avses med annan persons vård framgår inte uttryckligen av artikel 19.1. Uttrycket får anses omfatta fler än de personer som har det juridiska ansvaret för omvårdnaden, i motsats till det begrepp (legally responsible) som används i artikel 3.2. I den engelska versionen av artikel 19.1 används uttrycket has the care of the child, vilket talar för att även mer tillfällig omvårdnad, t.ex. barnskötare, skolpersonal,

17CRC/C/GC/12 p. 22–25.

18CRC/C/GC/7 p. 17.

19Maltreatment och mauvais traitements i den engelska respektive franska originalversionen.

780

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

hälso- och sjukvårdspersonal eller idrottsledare, omfattas (jämför även artikel 28.2 när det gäller skola). Begreppet bör även ses i ljuset av artikel 3.3 som innebär en skyldighet för en stat att säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för omvårdnad av ett barn uppfyller fastställda normer särskilt vad gäller säkerhet och hälsa. Även sådan omvårdnad som avses i artikel 20 får anses om- fattas av begreppet. Enligt ordalydelsen är det inte endast fysiskt och psykiskt våld, övergrepp och vanvård m.m. som utövas av den som vårdar barnet som barnet ska skyddas mot, utan alla övergrepp som kan ske. Det innebär att t.ex. våld eller övergrepp av syskon och klasskamrater omfattas. Ordalydelsen utesluter inte heller självskade- beteende eller bevittnande av våld (fysiskt eller genom massmedia).20

Barnrättskommittén anser att uttrycket förälderns, vårdnadshava- rens eller annan persons vård omfattar bl.a. personer med tydligt er- känt juridiskt, yrkesetiskt eller kulturellt ansvar för barnets säkerhet, hälsa, utveckling och välfärd, främst föräldrar, familjehemsföräldrar, adoptivföräldrar, omvårdare enligt kafalah i islamsk rätt, förmyndare, släktingar och medlemmar i samhällsgemenskapen, utbildnings- och skolpersonal, barnskötare som är anställda av föräldrar, ledare för fri- tidsaktiviteter och idrottstränare (inkl. ungdomsgruppsledare), arbets- givare eller förmän på arbetsplatser och institutionspersonal (statlig och ickestatlig) i ställningen som omvårdare t.ex. ansvariga vuxna inom hälso- och sjukvård, systemet för unga lagöverträdare, dag- verksamhet eller boenden. Barnrättskommittén har även uttalat att våld mellan barn, självskadebeteende och självmord omfattas av be- stämmelsen.21

Fysiskt och psykiskt våld

När det gäller våld är det klart uttryckt i artikel 19.1 att alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp omfattas. Barnet ska således skyddas även mot våld som inte är så allvarligt att barnet be- höver omhändertas.

Barnrättskommittén menar att fysiskt våld omfattar både dödligt och icke-dödligt våld. Kommittén har i sina allmänna kommentarer även gett några exempel på otillåtna fysiska handlingar, bl.a. all kropps-

20Jämför Tobin (2019) s. 695–697.

21CRC/C/GC/13 p. 28, 33–36. Jämför Tobin (2019) s. 703 och 704.

781

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

lig bestraffning (aga) och alla andra former av tortyr, grym, omänsk- lig eller förnedrande behandling eller bestraffning samt fysisk mobb- ning utförd av vuxna och andra barn.22 Se även rapporten från den oberoende experten för FN:s studie om våld mot barn.23

Psykiskt våld, skada eller övergrepp är möjligen svårare att defi- niera. Enligt barnrättskommittén definieras det ofta som psykisk miss- handel, psykiska övergrepp, verbala kränkningar och känslomässiga övergrepp eller emotionell vanvård. Kommittén har ansett att det kan innefatta allt mellan att vägra ge känslomässig respons och favo- risering till förolämpningar, hot, fysisk isolering och exponering för våld i hemmet.24

Barnrättskommittén har inte uttalat sig om vad de anser omfattas av begreppet skada. En skada kan uppkomma av flera olika skäl, så- som genom fysiskt eller psykiskt våld men även genom fall, drunkning eller i trafiken.25 Det finns även flera andra artiklar i konventionen som innebär en skyldighet för en stat att skydda ett barn från våld, t.ex. artikel 37 om förbudet mot tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling, artikel 24.3 om avskaffandet av skad- liga traditionella sedvänjor, artikel 28.2 om skoldisciplinen och arti- kel 17 om skydd mot information som kan vara skadlig för barnet. Även artikel 6 om rätten till liv, överlevnad och utveckling innebär att en stat ska vidta åtgärder för att ge ett barn skydd mot våld. Läs mer i kapitlen om respektive artikel.

Utnyttjande

Ett barn ska även skyddas mot alla former av utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp. Begreppet utnyttjande (exploitation) används i flera andra artiklar (artiklarna 32, 34, 36 och 39). Av dem framgår att utnyttjande, utöver prostitution, medverkan i pornografi och andra sexuella övergrepp, kan utgöras av t.ex. ekonomiskt utnyttjande. Andra former av utnyttjanden skulle kunna innebära att man låter barnet utföra skadligt arbete eller olagliga handlingar. Se vidare kapitlen om respektive artikel.

22CRC/C/GC/8 p. 11 samt CRC/C/GC/13 p. 22 och 24.

23Sergio Pinheiro (2006) p. 56, 60 och 62.

24CRC/C/GC/13 p. 21.

25Jämför Tobin (2019) s. 697 och 698.

782

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

Vanvård och försummelse

Barnet ska enligt artikel 19 också skyddas från alla former av vanvård och försumlig behandling, dvs. att barnet försummas eller i övrigt be- handlas försumligt eller dåligt, med eller utan vilje. I den svenska över- sättningen av konventionen anges även att barnet ska skyddas mot misshandel. Misshandel för kanske främst tankarna till våld (som bar- net också ska skyddas mot). Det som avses är emellertid bredare än så, nämligen att barnet generellt behandlas illa eller omilt.26

Enligt barnrättskommittén innebär vanvård att den som är ansvarig för barnet underlåter att uppfylla barnets fysiska och psykiska behov, trots att han eller hon har medel, kunskap och tillgång till tjänster för att göra det. Det omfattar enligt kommittén bl.a. bristande till- syn, underlåtenhet att tillgodose grundläggande behov, såsom föda, husrum, kläder, sjukvård och utbildning, samt känslomässig vanvård, vilket bl.a. inkluderar kronisk ouppmärksamhet och exponering för våld eller missbruk.27

Artikeln bör också ses i ljuset av artikel 27, som rör varje barns rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. I den artikeln betonas för- äldrarnas ansvar för barnets levnadsstandard men också en stats skyl- dighet att bistå föräldrarna genom att vid behov tillhandahålla mate- riellt bistånd.

Alla lämpliga åtgärder

En konventionsstat är enligt artikel 19.1 skyldig att vidta alla lämp- liga lagstiftningsåtgärder, administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psy- kiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavarens eller annan persons vård. Ordalydelsen i artikel 19.1 liknar den i arti- kel 4 om att en stat ska vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. Vad som är att anse som

26Jämför den engelska och franska originalversionernas maltreatment och mauvais traitements samt begreppets placering i artikeln.

27CRC/C/GC/13 p. 20.

783

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

lämpliga åtgärder lämnas i viss mån öppet för respektive stat att avgöra, men viss vägledning ges genom artikel 19.2.

22.1.3Skyddande, stödjande och förebyggande åtgärder

Av första punkten i artikel 19 framgår att en stat åläggs att vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa, sociala och utbildnings- mässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av våld och vanvård. Av artikelns andra punkt framgår att sådana skyddsåtgärder bör, där så är lämpligt, innefatta effektiva förfaranden för såväl upp- rättandet av sociala program som syftar till att ge barnet och de per- soner som har hand om barnet nödvändigt stöd, som för andra former av förebyggande och för identifiering, rapportering, remittering, under- sökning, behandling och uppföljning av fall där barn behandlats illa och, där så är lämpligt, förfaranden för rättsligt ingripande. Formuler- ingen visar ett möjligt och önskvärt tillvägagångssätt, men är inte något uttryckligt krav. Det finns därmed ett visst utrymme för varje stat att bedöma vilka åtgärder som är lämpliga. Det är dock ett tyd- ligt krav i artikeln att en stat ska vidta åtgärder.28

Av förarbetena till konventionen framgår att det fanns ett intresse att skapa samarbete mellan olika professioner som arbetar med barn som utsätts för våld, vilket också betonas i barnrättskommitténs all- männa kommentar till artikeln.29 När det gäller behandlingsåtgärder kan vägledning hämtas i både artikel 24, som generellt behandlar rätten till hälsa, sjukvård och rehabilitering, och i synnerhet av artikel 39, som rör just rehabilitering av ett barn som utsatts för vanvård, ut- nyttjande, övergrepp eller viss annan konventionsvidrig behandling. Det står därmed klart t.ex. att rehabiliteringen ska äga rum i en miljö som främjar barnets hälsa, självrespekt och värdighet. Vad sedan gäller uppföljande åtgärder kan, för det fall barnet omhändertagits, även nämnas barnets rätt till regelbunden översyn, som framgår av artikel 25 i konventionen.

Barnrättskommittén ger viss vägledning kring vad de skyddsåtgär- der som räknas upp kan innebära vilket vi återger nedan.

28Jämför Tobin (2019) s. 704–709.

29HR/PUB/07/1, artikel 24, C 1–5. Jämför Detrick (1999) s. 324.

784

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

Effektiva förfaranden

Av artikel 19.2 framgår att skyddsåtgärderna bör innefatta effektiva förfarande av olika slag. Det framgår dock inte vad effektiva för- faranden är.

Barnrättskommittén menar att det behövs effektiva förfaranden för att säkerställa dessa åtgärders genomdrivande, kvalitet, relevans, tillgänglighet, effekt och effektivitet. Kommittén ger också exempel på vad effektiva förfaranden kan bestå av bl.a. tvärsektoriell samord- ning, systematisk och kontinuerlig datainsamling och analys, fram- tagande och genomförande av en forskningsagenda samt framtagande av mätbara mål och indikatorer när det gäller politik, processer och resultat för barn och familjer.30

Stöd och förebyggande arbete

En konventionsstat bör enligt artikel 19.2 genom effektiva förfaran- den upprätta sociala program som syftar till att ge barnet och de per- soner som har hand om barnet nödvändigt stöd som även omfattar andra former av förebyggande åtgärder. Någon närmare definition av vad sociala program innebär ges inte.

Barnrättskommittén betonar att skydd av barn måste börja med ett förebyggande arbete och ett uttryckligt förbud mot alla former av våld. Staterna är, enligt kommittén, skyldiga att vidta alla nödvän- diga åtgärder för att säkerställa att vuxna med ansvar för omvårdnad, vägledning och uppfostran av barn ska respektera och skydda barnens rättigheter. I ett förebyggande arbete ingår enligt kommittén folk- hälsoåtgärder och andra åtgärder för att positivt främja en respekt- full och våldsbefriad barnuppfostran för alla barn. Det kan vidare innebära informationsinsatser, som förmedlar en syn på en barnupp- fostran fri från våld och som sprider kunskap om barnets rättigheter ur ett helhetsperspektiv. Kommittén nämner även vikten av att till- handahålla tjänster före och efter barnets födelse, hembesöksprogram och utvecklingsprogram under tidig barndom. Det kan även vara vik- tigt att tillhandahålla avlastningsprogram och familjestödcentra för familjer som har särskilt svåra omständigheter samt skyddsboenden och kriscentrum för föräldrar och barn som drabbats av våld i hem- met, enligt kommittén. Ytterligare ett exempel från kommittén på

30CRC/C/GC/13 p. 57 och 58.

785

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

vad som kan ingå i ett förebyggande arbete är åtgärder som främjar familjesammanhållning. Kommittén anser också att en stat ska före- bygga våld inom omsorgs- och rättsskipningsmiljöer genom att bl.a. ta fram och genomföra lokalt förankrade tjänster så att placering på institution eller i förvar endast används som en sista utväg, och endast om det är för barnets bästa.31

Identifiering

Skyddsåtgärderna bör enligt artikel 19.2 innefatta effektiva förfaran- den för identifiering. Begreppets närmare innebörd definieras inte i konventionen.

I begreppet identifiering ingår, enligt barnrättskommittén, att iden- tifiera riskfaktorer för enskilda individer, för grupper av barn och för omvårdare i syfte att få till stånd riktade och förebyggande initiativ och att identifiera tecken på faktiska övergrepp för att få till stånd ett lämpligt ingripande snarast möjligt. Vidare menar kommittén att detta kräver att alla som kommer i kontakt med barn är medvetna om riskfaktorer och indikatorer för alla former av våld, har fått vägled- ning i hur de ska tolka sådana indikatorer och har nödvändig kun- skap, vilja och förmåga att handla på lämpligt sätt. Barnrättskommittén understryker att barn måste ges så många möjligheter som det går att signalera problem som är på väg att uppstå innan de når ett kritiskt skede. Vuxna måste känna igen signalerna och agera när det föreligger sådana problem, även om barnet inte uttryckligen ber om hjälp. Kom- mittén anser att särskild vaksamhet krävs när det gäller barn med funktionsnedsättningar som är särskilt sårbara och att skälig anpass- ning måste göras så att de kan kommunicera och signalera problem i samma utsträckning som andra.32

Rapportering

Effektiva förfaranden för rapportering bör enligt artikel 19.2 också vara en del av de skyddsåtgärder som en konventionsstat ska vidta för att skydda ett barn mot alla former av våld. Inte heller här ges någon närmare definition av vad som avses med begreppet.

31CRC/C/GC/13 p. 46–47.

32CRC/C/GC/13 p. 48.

786

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

Viss vägledning ges av barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13. För rapportering om våld rekommenderar barnrättskommittén att alla konventionsstater tar fram mekanismer för att barn, deras företrädare och andra lättillgängligt ska kunna anmäla (rapportera) våld mot barn, t.ex. genom avgiftsfria hjälptelefonlinjer. Informa- tionen ska enligt kommittén kunna lämnas i förtroende. Kommittén anser även att det i vart fall för yrkesutövare som arbetar direkt med barn ska finnas en skyldighet att anmäla misstanke om eller risk för våld mot barn.33

Remittering

I de skyddsåtgärder som ska vidtas bör också effektiva förfarande för remittering ingå enligt artikel 19.2. Av konventionens ordalydelse fram- går inte vad som avses med remittering.

Genom den allmänna kommentaren nr 13 ges viss vägledning. Enligt barnrättskommittén bör det finnas ett organ som samordnar anmälningar om våld mot barn. Den person som först tar emot en anmälan bör enligt kommittén få tydlig vägledning och utbildning i när och hur ärendet ska remitteras vidare. Barnrättskommittén be- tonar särskilt vikten av samarbete mellan olika myndigheter som ingår i det skyddssystem som finns för barn som utsatts för våld och att alla yrkesutövare behöver ha kunskap om hur samarbetet ska ske.34

Undersökning

Enligt artikel 19.2 bör skyddsåtgärderna även innefatta effektiva för- faranden för undersökning. Någon närmare definition av begreppet finns inte i konventionen.

Undersökningar eller utredningar av våld ska enligt barnrättskom- mittén göras av kvalificerade och utbildade personer med utgångs- punkt i barnets rättigheter och på ett barnanpassat sätt. Det gäller oavsett vem som gjort anmälan. Kommittén understryker fördelarna med grundliga utredningsförfaranden men även att utredaren måste undvika att förfarandet innebär ytterligare skada för barnet.35

33CRC/C/GC/13 p. 49.

34CRC/C/GC/13 p. 50.

35CRC/C/GC/13 p. 51.

787

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

Behandling

Skyddsåtgärderna bör också innefatta effektiva förfaranden för be- handling enligt artikel 19.2. Begreppet ge ingen närmare innebörd.

Behandling är enligt barnrättskommittén en av de många tjänster som behövs för att främja fysisk och psykisk rehabilitering samt social återanpassning för barn som har utsatts för våld enligt kommittén. Vidare bör enligt kommittén behandlingen äga rum i en miljö som befrämjar barnets hälsa, självrespekt och värdighet i enlighet med arti- kel 39. Kommittén lyfter bl.a. fram att barnet kan behöva medicinsk vård, psykisk hälsovård samt sociala och juridiska tjänster och stöd, liksom mer långsiktig uppföljning. Tjänster och behandling för vålds- förövare, särskilt sådana som utövat våld mot barn, behövs också en- ligt kommittén.36

Uppföljning

Slutligen ska skyddsåtgärderna enligt artikel 19.2 innefatta effektiva förfaranden för uppföljning. Ett barn som har omhändertagits av be- höriga myndigheter för omvårdnad, skydd eller behandling av sin fysiska eller psykiska hälsa har enligt artikel 25 också rätt till regel- bunden översyn av den behandling som barnet får och alla andra om- ständigheter som rör barnets omhändertagande.

När det gäller uppföljning har barnrättskommittén uttryckt att det ska vara tydligt vem som ansvarar för barnet och familjen, från anmälan ända fram till uppföljning. Kommittén lyfter också fram att syftet med varje åtgärd som väljs måste vara tydligt och diskuteras fullt ut med barnet och andra berörda parter. Vidare menar kommit- tén att bl.a. tidsfrister för genomförande och föreslagen tidslängd för eventuella ingripanden ska dokumenteras genom hela processen, lik- som datum för vidtagna uppföljningsåtgärder. Kommittén påminner i den allmänna kommentaren också om att barnets kontakt med båda föräldrarna bör säkerställas i överensstämmelse med artikel 9.3, så- vida detta inte strider mot barnets bästa.37

36CRC/C/GC/13 p. 52.

37CRC/C/GC/13 p. 53.

788

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

Rättsligt ingripande

Slutligen kan noteras att det görs ett särskilt lämplighetstillägg för rättsliga ingripanden. Även om det inte finns något uttryckligt krav på att rättsliga ingripanden ska vara möjliga så kräver ett sådant ingri- pande en tydlig lagstiftning. Själva lämplighetsrekvisitet i artikel inne- bär också att någon form av bedömning eller avvägning måste ske innan beslut om rättsliga ingripanden fattas.

Bestämmelsen bör läsas mot bakgrund av både artikel 16, om skyd- det mot godtyckliga och olagliga ingrepp i familjelivet, och artikel 9, som bl.a. ställer vissa processuella krav på förfaranden där barn skiljs från sina föräldrar mot deras vilja. Av artikel 9 framgår även att ett sådant åtskiljande endast får ske när det bedöms som nödvändigt för barnets bästa. Utgångspunkten är att ett barn ska vistas i och få om- vårdnad av sin familj. När föräldrarna agerar så att det skadar barnet eller när de inte kan ge barnet tillräckligt skydd, bör dock en konven- tionsstat enligt artikel 19.2 vidta rättsliga ingripanden för att skydda barnet. Principerna i artikel 3 om barnets bästa, artikel 12 om att bar- net ska få uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem och artikel 6 om barnets rätt till liv och utveckling får, som tidigare nämnts, en central betydelse vid uttolkning och tillämpning av artikel 19.

Barnrättskommittén understryker att ett korrekt rättsligt förfa- rande alltid måste iakttas. I synnerhet måste skydd av barnet, barnets vidare utveckling och barnets bästa i första hand beaktas när beslut fattas. Hänsyn ska även tas till vilken insats som medför minsta möj- liga intrång. Vidare rekommenderar kommittén att följande garantier respekteras.

–Barn och deras föräldrar bör få snabb och tillräcklig information av rättssystemet eller andra behöriga myndigheter (exempelvis polisen, migrationsmyndigheter, utbildningsväsendet, sociala myn- digheter, eller hälso- och sjukvården).

–Barn som är offer för våld bör behandlas på ett barnanpassat och hänsynstagande sätt under rättsskipningen, med beaktande av deras personliga situation, behov, ålder, kön, funktionsnedsättning och mognadsnivå och med full respekt för deras fysiska, psykiska och moraliska integritet.

789

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

–Rättsligt ingripande bör när det är möjligt vara förebyggande och, förutom att förbjuda negativt beteende, proaktivt uppmuntra till positivt beteende. Rättsliga insatser bör utgöra en del av ett sam- ordnat och integrerat tillvägagångssätt som spänner över olika sek- torer, och som stöder och underlättar för andra yrkesutövare att arbeta med barn, omvårdare, familjer och samhällsgemenskaper, och öka tillgängligheten till all den omvårdnad och det skydd för barn som erbjuds.

–I alla förfaranden som gäller barn som har utsatts för våld måste snabbhetsprincipen tillämpas, samtidigt som rättssäkerhetsprinci- pen respekteras.38

22.2Svenska förhållanden

Artikel 19 i barnkonventionen ålägger konventionsstaterna att vidta lagstiftningsåtgärder samt administrativa, sociala och utbildnings- mässiga åtgärder. Vårt kartläggningsuppdrag omfattar endast frågan om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med konventio- nen. Här nedan redovisas därför främst lagstiftningsåtgärder som vid- tagits av Sverige. I den mån det finns lagstiftning (och praxis) som reglerar administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder redo- visas även dem i relevanta delar.

22.2.1Förbud mot kroppslig bestraffning och annan kränkande behandling

Av föräldrabalken framgår att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och god fostran. Varje barn ska behandlas med aktning för sin per- son och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. (Se 6 kap. 1 § FB.) Det finns också stad- gat i regeringsformen att var och en är skyddad mot kroppsstraff (2 kap. 5 § RF).

I rätten till omvårdnad, trygghet och god fostran ingår, förutom att få sina materiella behov tillfredsställda, att barnens psykiska behov tillvaratas. Av förarbetena till bestämmelsen i föräldrabalken framgår bl.a. att barnet ska få leva i ett stabilt förhållande och känna sig be-

38CRC/C/GC/13 p. 54.

790

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

hövd. Vidare påpekas att barnet med stigande ålder har rätt till ett starkare integritetsskydd.39

Förbudet i föräldrabalken mot kroppslig bestraffning och kränk- ande behandling omfattar handlingar som innebär att barnet skadas fysiskt eller känner smärta, även om störningen är helt lindrig eller hastigt övergående. Även kränkande behandling i form av t.ex. rums- arrest, öppnande av brev och liknande integritetskränkningar, kan omfattas av förbudet, delvis beroende på barnets ålder och mognads- grad. Förbudet riktar sig även mot behandling som kan medföra fara för barnets personlighetsutveckling, t.ex. att föräldrarna systematiskt fryser ut eller förlöjligar barnet.40

Eftersom bestämmelsen om agaförbudet är placerad i föräldra- balken är den främst riktad mot föräldrar och andra vårdnadshavare. Avsikten var emellertid att bestämmelsen i praktiken skulle uppfattas som en norm för alla som har hand om barn.41

Det är i första hand föräldrarna som ansvarar för sitt barns upp- fostran. I egenskap av vårdnadshavare har de rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter (6 kap. 11 § jämförd med 3 § FB). Av det följer bl.a. att vårdnadshavaren har en skyldighet att ingripa om barnet kan komma till skada.42

På uppdrag av regeringen har Stiftelsen Allmänna Barnhuset under år 2016 genomfört en elevstudie om förekomsten av fysisk bestraff- ning, försummelse och annan kränkning av barn i Sverige. Studien är en uppföljning av tidigare undersökningar som genomfördes åren 2000, 2006 och 2011. Jämförbara studier har genomförts med jämna mellan- rum sedan år 1980 och Sverige har på så sätt en unik kunskapsbas vad gäller barnuppfostran, misshandel och kränkningar av barn.43 Enligt den senaste rapporten har det fysiska våldet från föräldrar minskat över tid. Av de tillfrågade barnen uppgav emellertid 14 procent att de någon gång utsatts för fysiskt våld av en förälder och 11 procent att de blivit psykiskt misshandlade av en förälder.44

39Prop. 1981/82:168 s. 59 och 60.

40Prop. 1978/79:67 s. 7 och 8.

41Prop. 1978/79:67 s. 8.

42Prop. 1981/82:168 s. 72.

43De tidigare nationella studierna har belyst föräldrars bruk av och inställning till olika be- straffningsformer (åren 1980, 2000, 2006 och 2011) och skolelevers erfarenheter av våld och kränkningar (åren 1995, 2000, 2006 och 2011). Studierna har sedan år 2000 skett på uppdrag av regeringen i samarbete mellan Stiftelsen Allmänna Barnhuset och Karlstads universitet.

44Åsa Landberg Carolina Jernbro & Staffan Janson, Våld mot barn 2016 – En nationell kart- läggning, Stiftelsen Allmänna Barnhuset, s. 21–26.

791

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

22.2.2Förebyggande åtgärder

I förarbetena till föräldrabalkens bestämmelser om barnuppfostran framhålls vikten av andra åtgärder, utöver det rättsliga skyddet, för att trygga barns uppväxtförhållanden, t.ex. sociala åtgärder och utbild- ning. Införandet av agaförbudet kunde i sig bidra till positiva attityd- förändringar, men det var enligt lagstiftaren också viktigt att utbilda såväl skolbarn som föräldrar om vilka uppfostringsmetoder som är lämpliga och tillåtna.45

Regeringen gav år 2011 Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga, sam- manställa och sprida kunskap som kan förbättra arbetet när det gäller barn som far eller riskerar att fara illa. Uppdraget riktade sig mot hälso- och sjukvårdens och tandvårdens arbete med att uppmärksamma, bemöta och ta hand om dessa barn.46 Socialstyrelsen publicerade mot den bakgrunden en vägledning. Syftet med vägledningen var att bidra dels till nationellt likvärdiga rutiner inom hälso- och sjukvården och tandvården, dels till att alla barn som far illa eller riskerar att fara illa (och som kommer i kontakt med dessa verksamheter) ska upptäckas och anmälas till socialnämnden.47

Utbildningsmässiga åtgärder för att trygga barns uppväxtförhållanden

Barnuppfostran är inget eget ämne enligt skolans läroplaner. Men i grundskolan ska barnen bl.a. lära sig om barnets rättigheter i barn- konventionen och om sociala skyddsnät för barn.48 Ett mål i gymna- siet är att eleverna ska ta avstånd från att människor utsätts för för- tryck och kränkande behandling.49

Utbildning sker även på andra sätt än genom skolan. Det finns en särskild myndighet, Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd (MFoF), som bl.a. ansvarar för kunskapsförmedling av förebyg- gande insatser när det gäller föräldraskapsstöd. I myndighetens instruk- tion nämns särskilt att myndigheten ska främja barnets rättigheter med utgångspunkt i barnkonventionen. Det nämns även att myndig-

45Prop. 1978/79: 67 s. 7 och 1981/82:168 s. 18 och 19.

46S2011/4176/FS, S2012/2206/FS (delvis).

47Socialstyrelsens vägledning Barn som far illa eller riskerar att fara illa – En vägledning för hälso- och sjukvården samt tandvården gällande anmälningsskyldighet och ansvar (2014).

48SKOLFS 2010:37.

49SKOLFS 2011:144.

792

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

heten ska samråda med andra myndigheter och organisationer inom området. (Se 2, 6 och 8 §§ förordningen, 2017:292, med instruktion för MFoF.) En annan kunskapsförmedlande myndighet är Barnom- budsmannen, som har till uppgift bl.a. att informera om barns rättig- heter och bilda opinion (lagen, 1993:335, om Barnombudsman). Social- styrelsen och Barnombudsmannen har tillsammans skapat webbsidan kollpasoc.se, för att tydliggöra för barn vad socialtjänsten kan erbjuda för skydd och stöd.50 Regeringen beslutade i början av hösten 2018 om en nationell strategi för ett stärkt föräldraskapsstöd.51 MFoF har i uppdrag att under åren 2018–2021 stödja genomförandet av strate- gin. Myndigheten har även i uppdrag att analysera vad kommunerna behöver för stöd, förutsättningar för samverkan och ta fram goda exempel. Därutöver har regeringen beslutat om strategier för att mer generellt skapa ett kunskapslyft när det gäller barns rättigheter. Läs mer om detta i kapitlet om artikel 42.

När det särskilt gäller barn som vårdas utanför hemmet har social- nämnden en skyldighet att tillhandahålla den utbildning som behövs för familjehem och jourhem (6 kap. 6 c SoL). Utbildningen bör läm- nas innan barnet placeras i hemmet.52 Socialnämnden ska även i övrigt medverka till att dessa barn får en god fostran och gynnsamma upp- växtförhållanden samt erbjuda vårdnadshavarna, och föräldrarna och vårdarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver (6 kap. 7 och 7 a §§ SoL).

Barnrättskommittén har rekommenderat Sverige att skapa en natio- nell databas över alla former av våld i hemmet riktat mot barn, så att våldets omfattning, orsaker och karaktär kan utredas. Enligt kom- mittén bör Sverige också uppmuntra lokalt förankrade program med syfte att förhindra och reagera på våld i hemmet. Kommittén har även uppmanat Sverige att öka deltagandet från företag som arbetar med sociala medier, för att minska mobbning och trakasserier på internet.53

50Prop. 2017/18:186 s. 99.

51Regeringsbeslut dnr S2018/04675/FST och S2018/04678/FST.

52Prop. 2012/13:10 s. 130.

53CRC/C/SWE/CO/5 p. 28, 30 och 32.

793

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

Samverkan

Socialnämnden ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska också bedriva ett förebyg- gande arbete för att förhindra att barn och unga far illa. I frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa ska nämnden samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. (Se 5 kap. 1 och 1 a § socialtjänstlagen.)

Samverkan ska ske i både individärenden och i övergripande frågor. Det gäller oavsett om ärendet rör barnmisshandel, unga som miss- brukar eller någon annan fråga. Exempel på aktörer som socialnämn- den ska samverka med är skolan, förskolan, polisen, hälso- och sjuk- vården, kriminalvården, försäkringskassan och frivilligorganisationer.54

Socialnämnden har ett förstahandsansvar för att samverkan kom- mer till stånd.55 Men även andra myndigheter har en lagstadgad skyl- dighet att samverka i dessa frågor och närliggande frågor, t.ex. Polis- myndigheten, hälso- och sjukvården och MFoF (6 § polislagen, 1984:387, 5 kap. 8 § HSL, 8 § förordningen, 2017:292, med instruk- tion för MFoF).

Barnrättskommittén har uttryckt oro för att personal i skolor och på institutioner inte är tillräckligt utbildade för att upptäcka tidiga tecken på övergrepp och vanvård.56

Regeringen har år 2017 gett Skolverket och Socialstyrelsen i upp- drag att genomföra ett utvecklingsarbete i syfte att förbättra sam- verkan mellan elevhälsan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten så att barn och unga får tidiga och samordnade insatser.57 I början av år 2020 utvidgades uppdraget till att även omfatta särskilda satsningar mot riskgrupper i socialt utsatta områden.58 Det kan handla om både generella insatser inom skolan och om insatser som är direkt riktade mot barn och unga som riskerar att hamna i kriminalitet.

54Prop. 2002/03:53 s. 107 och 108.

55Prop. 2002/03:53 s. 108.

56CRC/C/SWE/CO/5 p. 27.

57Regeringens beslut U2017/01236/GV den 16 mars 2017.

58Regeringens beslut U2020/00363/S den 6 februari 2020.

794

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

De globala målen

Sverige har genom FN:s globala mål för hållbar utveckling (Agenda 2030), förpliktat sig att stoppa alla former av våld mot barn.59 Det innebär att regeringen lovat att leva upp till målet om att utrota våld mot barn i alla dess former i Sverige, samt att driva på frågan i sitt internationella arbete. Enligt mål 16.2 ska alla barn få växa upp utan våld och utnyttjande. Alla världens länder har därmed slagit fast att inga barn ska utsättas för våld år 2030. Regeringen har uttryckt att Sverige ska vara ledande i genomförandet av agendan.60 År 2018 var Sverige värd för konferensen End Violence Against Children Solutions Summit, som en del av strävan mot målen.

22.2.3Skydd mot att barn far illa

I socialtjänstlagen ges grundläggande bestämmelser för samhällets skyldighet att se till att barn och unga får växa upp under trygga och goda förhållanden. Socialnämnden ska bl.a. sörja för att barn och unga får det skydd och stöd som de behöver och, om barnets eller den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Nämnden ska även förebygga missbruk bland barn och unga. Det ingår också i nämndens uppgifter att bedriva uppsökande verksam- het och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa. (Se 5 kap. 1 § SoL.) Vid åtgärder som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. Rör åtgärderna vård- eller behandlingsinsatser för barn ska barnets bästa vara avgörande. (Se 1 kap. 2 § SoL och 1 § femte stycket LVU.)

Barnombudsmannen har i sin rapport Signaler samtalat med 34 barn och unga som upplevt våld i nära relationer. Gemensamt för många berättelser är att våldet kunde pågå länge utan att upptäckas, trots att barnen försökt att signalera till vuxna. I rapporten har de hörda barnen lämnat egna förslag till förändring. Bl.a. föreslog barnen att den som ska arbeta inom socialtjänsten ska genomgå lämplighetstest, att det bör genomföras mer utbildning om våld och sexuella övergrepp,

59Agenda 2030. Den 25 september 2015 röstade alla FN:s 193 medlemsländer ja till de nya glo- bala utvecklingsmålen. Målen trädde i kraft i januari 2016 och gäller alla världens länder. Målen ersatte därmed de åtta milleniemålen. De 17 globala utvecklingsmålen gäller från januari 2016 till 2030. Under dessa mål finns 169 delmål.

60Se t.ex. dir. 2016:18 s. 1.

795

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

att samverkan måste förbättras och att det ska finnas ett boende dit barn kan gå när situationen hemma är jobbig. Av rapporten framgår också att barnen upplevt att kunskapen om i första hand sexuella över- grepp och hedersrelaterade övergrepp ibland varit bristfällig.61

Anmälningsskyldigheten

Var och en som misstänker att ett barn far illa bör anmäla detta till socialnämnden (14 kap. 1 c § SoL). Vissa myndigheter och yrkesverk- samma är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet misstänker att ett barn far illa (se t.ex. 14 kap. 1 § första stycket SoL och 7 § lagen, 1993:335, om Barnombudsman). Skyldig- heten gäller myndigheter vars verksamhet berör barn och unga, myn- digheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersök- ningsverksamhet, socialtjänsten, Kriminalvården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Även anställda vid dessa myndigheter omfattas av anmälningsplikten. Motsvarande skyldighet gäller personer som arbetar i privat verksamhet som berör barn, hälso- och sjukvården eller socialtjänstens område. Det kan t.ex. vara fråga om läkare, sjuk- sköterskor, kuratorer, lärare och förskolepersonal. Däremot omfattas inte sådan verksamhet som inte bedrivs yrkesmässigt, t.ex. inom BRIS och Rädda Barnen.62 Jämte anmälningsskyldigheten finns en skyl- dighet att till socialnämnden överlämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd (14 kap. 1 § tredje stycket SoL).

Särskilda bestämmelser gäller för dem som är verksamma inom familjerådgivning. De är endast skyldiga att göra orosanmälan om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet (14 kap. 1 § andra stycket SoL).

Enligt förarbetena till socialtjänstlagen behöver anmälaren inte sätta sig in i om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd utan kan utgå från sina egna iakttagelser och sin egen bedömning om ett barn far illa eller riskerar att fara illa. Vad som innefattas i begrep- pet ”fara illa” varierar av naturliga skäl beroende på barnets ålder och förhållandena i övrigt. Även uppgifter som är svårbedömda eller obe-

61Barnombudsmannens rapport Signaler, Våld i nära relationer. Barn och ungdomar berättar. (2012) avsnitt 3 samt s. 27 och 78.

62Jämför prop. 1996/97:124 s. 106.

796

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

styrkta ska alltså anmälas, om de tyder på att ett barn kan vara i behov av stöd eller hjälp från socialnämndens sida. Det ankommer härefter på socialnämnden att undersöka vilken grund som kan finnas för upp- giften och utreda det eventuella behovet av åtgärder.63

Sekretess utgör inte ett hinder mot att göra en orosanmälan, om den görs med stöd av en lagstadgad skyldighet.64 Som framgår nedan behöver sekretess inte heller utgöra ett hinder för andra orosanmäl- ningar, som inte omfattas av anmälningsskyldigheten.

I doktrinen har framförts att det inte är ovanligt att anmälnings- skyldiga gör egna överväganden kring om uppgifterna är tillräckligt underbyggda i stället för att direkt göra en anmälan. Det förekommer också att verksamheterna försöker lösa barnens problem på egen hand, vilket kan få till följd att situationen för barnet kan bli allvarlig och socialtjänsten kopplas in i ett alltför sent och kanske akut skede.65 Barnombudsmannen genomförde år 2010 en undersökning som visade att de allra flesta tandläkarna någon gång misstänkt att ett barn ut- satts för våld eller övergrepp i hemmet, omsorgssvikt eller dental för- summelse. Vidare konstaterade Barnombudsmannen att misstankarna sällan ledde till anmälan till socialnämnden. Barnombudsmannen pekade i rapporten bl.a. på vikten av kunskap och riktlinjer för tand- läkare om hur de ska agera när de möter ett barn som de misstänker far illa. Som nämnts ovan har Socialstyrelsen därefter utformat en särskild vägledning om anmälningsskyldighet för hälso- och sjukvår- den och tandvården. Socialstyrelsen har även vidtagit åtgärder för att mer generellt sprida kännedom om anmälningsskyldigheten och under- lätta för dem som omfattas av denna. Myndigheten har därvid tagit fram en handbok som tar upp frågor om rutiner och samarbete och som syftar till att underlätta och förbättra ställningstaganden när en anmälan är aktuell.66 Socialstyrelsen har i sina allmänna råd rekom- menderat socialnämnden att se till att det på kommunens webbplats finns lättillgänglig och lättförståelig information om hur en anmälan om missförhållanden kan göras.67

63Prop. 1996/97:124 s. 106 och 2012/13:10 s. 137.

64Se t.ex. 10 kap. 28 § OSL, för offentlig verksamhet, 6 kap. 12 § andra stycket patientsäker- hetslagen, för privat hälso- och sjukvård, samt prop. 1995/96:200 s. 84 för fristående skolor.

65Lundgren m.fl., Nya Sociallagarna., kommentaren till 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Se även SOU 2001:72 s. 130.

66Socialstyrelsens handbok Anmälningsskyldighet om missförhållanden som rör barn, artikel- nummer: 2004-101-1.

67SOSFS 2014:6.

797

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

Barnrättskommittén har rekommenderat Sverige att skapa ett sam- manhållet och samordnat skyddssystem för barn med bl.a. kampanjer för att få fler barn att anmäla våld och för att förhindra och bekämpa övergrepp och vanvård. Systemet ska enlig kommittén innefatta fort- löpande utbildning av personal i skolor och på institutioner om hur man kan upptäcka att barn far illa.68

När det gäller polisanmälningar kan nämnas att det finns vissa sekretessbrytande bestämmelser för uppgifter om vissa brott som riktats mot barn (10 kap. 21 och 22 §§ OSL).

När det gäller väntade barn finns det ingen anmälningsskyldighet. Däremot finns det en särskild sekretessbrytande bestämmelse, när det gäller hälso- och sjukvårdssekretessen till skydd för en enskilds personliga förhållanden. Sekretess hindrar nämligen inte att en upp- gift lämnas till en myndighet inom socialtjänsten, om uppgiften gäller en gravid person eller någon närstående till denne och uppgiften be- höver lämnas för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet (25 kap. 12 § andra stycket OSL). Offentlighets- och sekretesslagen är inte tillämplig i privat verksamhet. I stället gäller en bestämmelse om tystnadsplikt (6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen). Av den fram- går att hälso- och sjukvårdspersonal inte obehörigen får röja uppgif- ter om enskilds hälsotillstånd. Bestämmelsen har, enligt vad vi erfarit, lett till viss osäkerhet om en orosanmälan för ett väntat barn kan göras, eller om det skulle innebära ett brott mot tystnadsplikten. Av förarbetena till bestämmelsen framgår emellertid att offentlighets- och sekretesslagen ska vara vägledande för bedömningen av vad som ut- gör ett obehörigt röjande. Det framgår även att lagstiftaren avsett att samma sekretesskydd ska gälla för den enskilde oavsett om verksam- heten är privat eller offentlig.69 Med hänsyn bl.a. härtill kan en sådan orosanmälan normalt inte anses utgöra ett obehörigt röjande.

Utredning

Socialnämnden ska utan dröjsmål inleda utredning om det som kom- mit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd (11 kap. 1 § SoL). Nämnden ska genast göra en bedömning av om barnet är i behov av omedelbart skydd. Därefter ska det beslutas om

68CRC/C/SWE/CO/5, p. 28.

69Se prop. 1980/81:28 s. 22 och 28 jämförd med 2009/10:210 s. 212. Motsvarande tolkning i prop. 2005/06:161 s. 82 och 93 samt 2007/08:126 s. 46, 133 och 248.

798

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

en utredning behöver inledas eller inte. Som huvudregel ska det göras senast inom 14 dagar. (Se 11 kap. 1 a § SoL.)

Vid en utredning får socialnämnden konsultera sakkunniga och i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen ska bedrivas skynd- samt och på ett sätt så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Som huvudregel ska den vara slutförd inom fyra månader. (Se 11 kap. 2 § SoL.)

Barnet ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter. Om barnet inte framför sina åsikter, ska ändå barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till ålder och mognad. (Se 11 kap. 10 § SoL.)

Om barnet behöver vårdas utanför hemmet ska socialnämnden upprätta en vårdplan och en genomförandeplan. Planerna beskriver vilken vård som ska anordnas och hur den ska genomföras. Normalt ska barnet också erbjudas en hälsoundersökning. Om den enskilde har behov av insatser både från socialtjänsten och från hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med landstinget upprätta en individuell plan. Om möjligt, ska den enskilde vara med i utforman- det av planen. (Se 2 kap. 7 § samt 11 kap. 3 och 3 a §§ SoL.)

Åtgärderna ska dokumenteras (11 kap. 1 a och 5 §§ SoL). Personal inom socialnämnden och andra som yrkesmässigt arbetat

med insatser enligt socialtjänstlagen har tystnadsplikt. Tystnadsplik- ten innebär att de inte obehörigen får röja några uppgifter. Den som bryter mot tystnadsplikten kan dömas för brott. Sekretess gäller även som huvudregel för en enskilds personliga förhållanden i både hälso- och sjukvården och inom socialtjänsten. Det finns också en allmän sekretessregel som skyddar uppgifter om den enskildes hälsa, oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Skyddet gäller om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kom- mer att lida betydande men om uppgiften röjs. (Se 15 kap. 1 § SoL; 21 kap. 1 §, 25 kap. 1 § och 26 kap. 1 § OSL samt 20 kap. 3 § BrB.) I Socialstyrelsens allmänna råd finns närmare rekommendationer om hur ärendena ska handläggas. Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer (SOSFS 2014:4) ska nämnden t.ex. alltid inleda en utredning när nämnden fått kännedom om att ett barn har bevittnat våld. Socialnämnden ska också bedöma risken för att barnet fortsatt kommer att utsättas för att bevittna våld. Vidare ska personal ha kunskaper om hur man för samtal med ett barn om

799

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

våld och övergrepp och vilka konsekvenser det kan få för ett barn att utsättas för eller bevittna våld eller andra övergrepp av eller mot när- stående. I de allmänna råden rörande handläggning av ärenden inom socialnämnden som rör barn och unga förtydligas bl.a. vikten av att inhämta och beakta barnets åsikter (SOSFS 2014:6). Som ett kom- plement till de allmänna råden finns Socialstyrelsens handbok Utreda barn och unga – handbok för socialtjänstens arbete enligt socialtjänst- lagen. I handboken återfinns, förutom vägledning, en grundlig genom- gång av vilka regler som gäller för socialtjänstens arbete med att ta emot anmälningar om barn, genomföra utredningar samt följa upp i ärenden som gäller biståndsbedömda öppna insatser. I handboken framhåller Socialstyrelsen bl.a. att socialnämnden i varje enskilt fall måste bedöma vilket stöd eller skydd enligt socialtjänstlagen som barnet kan tänkas behöva utifrån bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 2 § SoL.

I dag är det inte möjligt att göra digitala sökningar på om tidigare anmälningar skett om misstanke om att ett barn far illa eller riskerar att fara illa i de fall anmälan inte lett till utredning. Regeringen gav därför Socialstyrelsen i uppdrag att analysera de rättsliga förutsätt- ningarna för socialtjänstens behandling av personuppgifter vid anmäl- ningar om misstanke om att ett barn far illa eller riskerar fara illa som inte leder till utredning. Socialstyrelsens uppdrag omfattade även att lämna förslag på de författningsändringar som är nödvändiga för att hålla sådana anmälningar sökbara. Rapporten Att göra anmälningar som gäller barn sökbara – rättsliga förutsättningar för personuppgifts- behandling redovisades till Regeringskansliet (Socialdepartementet) i maj 2019. Socialstyrelsens analys av befintligt regelverk visar att reglerna är svårtolkade och att det behövs tydligare regler för att en socialnämnd ska kunna hålla anmälningar som inte lett till utredning ordnade på ett sökbart sätt. I rapporten presenterar Socialstyrelsen författningsförslag som innebär att uppgifter om anmälan som gäller barn som inte leder till utredning samt uppgifter om bedömning av behovet av omedelbart skydd och beslut att inte inleda utredning om ett barn ska kunna sammanställas på ett sökbart sätt.70

70S2017/05338/FS, S2018/03827/RS (delvis). Se även Socialstyrelsens rapport (2019) Att göra anmälningar som gäller barn sökbara – rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling.

800

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

Insatser i frivillig form

Socialtjänstens insatser för barn och unga bygger i första hand på frivillig medverkan. Socialnämnden ansvarar alltså för att det finns till- gång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungas och vårdnads- havares olika behov. För ett barn som har fyllt 15 år får nämnden besluta om öppna insatser även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. (Se 3 kap. 6 a och 6 b §§ SoL samt 1 § första stycket LVU.) Socialnämnden kan besluta om olika insatser, bl.a. kontaktperson och vård utanför hem- met. Däremot är det inte möjligt att med stöd av socialtjänstlagen familjehemsplacera ett barn utan en vårdnadshavares samtycke.71

Kontaktperson (eller kontaktfamilj) kan utses för att hjälpa barnet eller föräldern med enskilda angelägenheter. Ibland används kontakt- person i motsvarande funktion som ett umgängesstöd (jämför 6 kap. 15 c § FB).

Socialnämnden ska sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem, HVB eller stöd- boende. I första hand ska det övervägas om barnet kan tas emot av någon närstående. Nämnden ansvarar också för att barnet får god vård där det tagits emot. (Se 6 kap. 1 och 5 §§ SoL.) Läs mer om vård utanför hemmet i kapitlet om artikel 20.

För närvarande pågår en översyn av socialtjänstlagen. Utredningen Framtidens socialtjänst lämnade sitt slutbetänkande Hållbar social- tjänst – en ny socialtjänstlag till regeringen i augusti 2020. I betänkan- det ger utredningen förslag på en ny socialtjänstlag.72 Förslaget bereds inom Regeringskansliet.

Vård utan samtycke

Socialnämnden är skyldig att vidta erforderliga åtgärder när en vård- nadshavare inte är i stånd att själv tillgodose viktiga behov hos sitt barn. Om det kan antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av vårdnadshavarna och barnet, om det fyllt 15 år, finns det vissa möjligheter att ändå ge barnet vård, med stöd av LVU (1 § LVU). Vård kan i dessa fall beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk

71Rättsfallet RÅ 1983 2:18.

72Se SOU 2020:47. Utredningen har också lämnat ett delbetänkande, Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande socialtjänst (SOU 2018:32).

801

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas (2 § LVU). Även när ett barn själv utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk, t.ex. genom missbruk eller självskadebeteende kan vård beslutas, om det inte är möjligt eller tillräckligt med frivillig vård (3 § LVU). Enligt förarbetena till LVU krävs det att risken varken är övergående eller mindre betydande för ett beslut om tvångsvård. Det ska vidare gå att konstatera att risken för skada har en sådan inverkan på barnets hälsa eller utveckling att barnet har ett tydligt vårdbehov. Risken måste påvisas av konkreta omständigheter.73 I rättsfallet HFD 2011 ref. 6 lyftes särskilt fram uttalanden från förarbetena om att bedömningen ska göras med ut- gångspunkt i barnkonventionen och med barnets rättigheter och behov i centrum.

LVU omfattar alla situationer när ett barn utsätts för misshandel i hemmet. Med misshandel menas både fysisk och psykisk misshan- del. Vidare kan, enligt förarbetena, redan en ringa grad av misshandel utgöra en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling, om det inte är fråga om en enstaka överilad handling. Med psykisk misshan- del menas exempelvis att den unge utsätts för psykiskt lidande genom systematiska kränkningar, nedvärdering eller terrorisering.74 Bl.a. har ett verbalt dödshot mot barnet föranlett vård enligt LVU.75

Med begreppet otillbörligt utnyttjande avses i första hand att någon av föräldrarna utnyttjar barnet sexuellt. Men det kan också vara fråga om att barnet utnyttjas av en förälder eller med föräldrarnas goda minne i pornografiskt syfte. Ett barn kan vidare utnyttjas otill- börligt på så sätt att det tvingas utföra ett alltför ansträngande kropps- arbete eller att en förälder lägger på barnet så stort självständigt an- svar för förälder eller syskon att det medför en påtaglig risk för skada på barnets hälsa eller utveckling.76

Under uttrycket brister i omsorgen faller, enligt förarbetena, situa- tioner då ett barn utsätts för vanvård. Det kan vara fråga om att bar- net allvarligt misskötts i fråga om hygien, kläder eller mat. En annan situation som faller under begreppet brister i omsorgen är att föräld- rarna utsätter barnets hälsa för en påtaglig risk att skadas genom att inte se till att barnet får lämplig sjukvård. Brister i omsorgen före-

73Prop. 1989/90:28 s. 57–61. Se även RÅ 2009 ref. 64 och HFD 2011 ref. 6.

74Prop. 1989/90:28 s. 107.

75Rättsfallet RÅ 2008 ref. 55.

76Prop. 1989/90:28 s. 107.

802

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

ligger också om barnets behov av känslomässig trygghet och stimu- lans eftersätts t.ex. på grund av missbruk eller psykiska störningar hos föräldrarna. Det kan också vara djupgående konflikter mellan föräldrarna, där barnet får sitta emellan på ett sådant sätt att dess hälsa eller utveckling riskerar att skadas. Även fall där föräldrarna placerar barnet i en miljö som innebär en påtaglig risk för att dess hälsa eller utveckling skadas omfattas. Begreppet brister i omsorgen täcker också situationer då föräldrarna överlåter ansvaret för barnet på andra per- soner som inte kan tillförsäkra barnet en trygg uppväxtmiljö.77

Enligt förarbetena avses med uttrycket något annat förhållande i hemmet bl.a. fall då missförhållanden i hemmet inte i första hand beror på vårdnadshavaren själv utan på t.ex. en sambo till denne. Det kan vidare vara fråga om förhållanden där en förälder inte alls knyter an till sitt barn eller där föräldern lever i sjuklig symbios med barnet.78

Vården enligt LVU sker huvudsakligen utanför hemmet. Det är en domstol som beslutar om vården men socialnämnden bestämmer hur och var den ska ordnas. I brådskande fall kan socialnämnden besluta om omedelbart omhändertagande. Ett sådant beslut ska därefter prö- vas av förvaltningsrätten. (Se 4–7 och 10–12 §§ LVU.) Läs mer om handläggningen i mål och ärenden enligt LVU i kapitlet om artikel 9.

Om det kan antas att ett barn behöver insatser enligt LVU, på grund av eget missbruk eller annat skadligt beteende, kan socialnämn- den i förebyggande syfte besluta att barnet ska hålla kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller att barnet ska delta i öppen- vårdsbehandling (22 § LVU). Samtycke behövs inte för ett sådant beslut (1 § fjärde stycket LVU).

Läs mer om vård enligt LVU i kapitlet om artikel 20.

Uppföljning

Efter en lagändring i socialtjänstlagen som trädde i kraft den 1 juli 2014 ska socialnämnden numera se till att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom socialtjänstens verksamhet rörande barn och unga (3 kap. 3 a § SoL). Vidare har kompetenskraven skärpts när det gäller de handläggare

77Prop. 1989/90:28 s. 107 och 108.

78Prop. 1989/90:28 s. 108.

803

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

som ska utreda barnärenden, bl.a. ska de ha socionomexamen och tillräcklig erfarenhet (3 kap. 3 a § SoL).

Den som fullgör uppgifter inom socialtjänsten eller vid Statens institutionsstyrelse ska genast rapportera om han eller hon uppmärk- sammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som rör den som får, eller kan komma i fråga för, insatser inom verksamheten (14 kap. 3 § SoL). Ett missför- hållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, ska dokumen- teras, utredas och avhjälpas eller undanröjas utan dröjsmål (14 kap. 6 § SoL). Vidare ska ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande, snarast anmälas till Inspektio- nen för vård och omsorg (14 kap. 7 § SoL).

Socialnämnden ska också noga följa vården av de barn som vårdas utanför hemmet. Det ska främst göras genom regelbundna person- liga besök i det hem där barnet vistas och genom enskilda samtal med barnet, dem som tagit emot barnet och med vårdnadshavarna. Social- nämnden ska särskilt uppmärksamma barnets hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång och relationer till anhöriga och andra närstående. En särskild socialsekreterare ska utses för att ansvara för kontakterna med barnet. (Se 6 kap. 7 b och 7 c §§ SoL.)

Har det utsetts en kontaktperson eller en kontaktfamilj åt ett barn ska socialnämnden kontinuerligt följa hur insatsen genomförs (3 kap. 6 c § SoL).

Det finns också en möjlighet för nämnden att besluta om upp- följning av ett barns situation även när utredningen avslutats utan beslut om insats. En förutsättning för det är att barnet bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas. Det blir endast aktuellt när förutsättningar för tvångs- vård enligt LVU inte föreligger. Motsvarande gäller när en placering utanför hemmet har upphört. (Se 11 kap. 4 och 4 a §§ SoL.)

Ändring av vårdnaden

Om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn brister i om- sorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling ska vårdnaden om barnet ändras av domstol. Den andre föräldern ska då få ensam vårdnad. Om bristerna i omsor- gen gäller båda föräldrarna ska domstolen i stället flytta över vårdna-

804

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

den till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. En sådan talan kan föras både av en förälder och av socialnämnden. (Se 6 kap. 7 § FB.)

Polisärt arbete

Som framgår i avsnittet nedan är det brottsligt att på olika sätt våld- föra sig på ett barn. Polismyndigheten har till uppgift att bl.a. före- bygga, och förhindra brottslig verksamhet samt utreda och beivra brott (2 § polislagen). Som redan nämnts, ska Polismyndigheten fort- löpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem (6 § polislagen). Därtill finns det andra brottsbekämpande myn- digheter såsom Säkerhetspolisen och Tullverket.

22.2.4Straffrättslig reglering som rör våld, övergrepp, kränkningar och vanvård

Det finns ett antal brott i brottsbalken som kan bli aktuella när ett barn utsätts för våld eller kränkningar. Några brott har särskilda rub- riceringar när det är ett barn som är målsägande. I övrigt gäller samma bestämmelser som när vuxna blir utsatta. Det utgör en försvårande omständighet om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person (29 kap. 2 §

8BrB). Straffskärpningsgrunden är inte begränsad till brott som rik- tas direkt mot ett barn, även fall då t.ex. ett barn bevittnar att en förälder blir slagen av den andre föräldern omfattas.79 Därtill är det i sig försvårande om brottet begås mot ett barn, av en vårdnadshavare eller som ett led i en uppfostringsmetod som skulle kunna ge barnet mer långsiktiga skador.80

Den som uppsåtligen tillfogar någon annan person kroppsskada, sjukdom eller smärta gör sig skyldig till misshandel. Allvarligare gär- ningar bedöms som grov eller synnerligen grov misshandel. Dödligt uppsåtligt våld kan bestraffas som mord, dråp eller barnadråp (när en kvinna dödar sitt barn i samband med födseln). Även den som av oaktsamhet skadar eller dödar någon kan dömas för brott. Det är även brottsligt att i vissa fall utsätta någon för allvarlig fara. (Se 3 kap. BrB.)

79Prop. 2002/03:53 s. 111.

80Se rättsfallen NJA 2003 s. 537 och 2017 s. 1129.

805

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

Misshandelsbrottet omfattar såväl fysisk misshandel som orsakande av mer påtagliga former av psykiskt lidande, om det medför en medi- cinskt påvisbar effekt, t.ex. en psykisk chock. För att gärningen ska vara straffbar som misshandel krävs det att offret tillfogats en kropps- skada, sjukdom eller smärta eller blivit försatt i vanmakt eller annat sådant tillstånd. Med smärta avses, enligt förarbetena, ett fysiskt lidande som inte är alltför obetydligt.81 Tillfogande av ett mindre kroppsligt obehag, t.ex. genom störande ljud, faller därför inte under misshan- delsbegreppet. Sådant och annat hänsynslöst beteende, t.ex. att spotta på någon, knuffas, hälla vatten över någon och vissa fall av skrämsel, kan däremot vara straffbart som ofredande (4 kap. 7 § BrB).82 Barn- rättighetsutredningen har föreslagit att det även ska införas ett sär- skilt brott när våldet riktar sig mot barn.83

Andra brott som kan aktualiseras när ett barn utsätts för bestraff- ning eller kränkande behandling är t.ex. olaga hot, olaga frihetsberö- vande, olaga tvång, förolämpning, förtal, kränkande fotografering, olaga integritetsintrång, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, dataintrång. Vid upprepade kränkningar från närstående kan brottet grov fridskränkning bli aktuellt, om gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla. (Se 4 och 5 kap. BrB.)

När det gäller sexuella övergrepp och kränkningar finns bl.a. brot- ten våldtäkt mot barn, sexuellt utnyttjande av barn, sexuellt övergrepp mot barn, sexuellt ofredande, utnyttjande av barn för sexuell poser- ing och barnpornografibrott. (Se 6 kap. och 16 kap. 10 a § BrB.) Läs mer i kapitlet om artikel 34.

Utöver brotten i brottsbalken finns det speciallagstiftning som kri- minaliserar vissa särskilda former av övergrepp, t.ex. vad avser kvinn- lig könsstympning och vissa former av omskärelse av pojkar. Läs mer om detta i avsnittet om skadliga sedvänjor i kapitlet om artikel 24.

Det kan också nämnas att det sedan den 1 juli 2020 finns ett nytt brott, barnäktenskapsbrott (4 kap. 4 c § BrB). Läs mer om detta i kapit- let om artikel 11.

Som nämns ovan har Barnrättighetsutredningen föreslagit att det ska införas ett nytt brott, misshandel av barn. Förslaget bygger på en genomgång av ett antal tingsrättsdomar. Av kartläggningen framgår bl.a. att åtal i flera fall ogillats eftersom smärta inte ansetts styrkt eller

81NJA II 1962 s. 104.

82NJA II 1962 s. 105.

83SOU 2016:19 s. 260.

806

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

för att den smärta som barnet känt inte varit tillräcklig för att gär- ningen ska bedömas som misshandel. Utredningen har vidare påtalat att smärtrekvisitet och de krav det ställer på ett barn som utsatts för våld medför att barn i praktiken många gånger inte ges ett likvärdigt straffrättsligt skydd mot våld som vuxna, något som inte ligger i linje med barnkonventionen.84 Lagförslaget bereds inom Regeringskansliet.

Det har i doktrinen påståtts att Sverige inte klarar upp brott som rör våld mot barn i samma utsträckning som andra länder i Europa.85 Dessutom är mörkertalet högt, då många fall av våld mot barn aldrig polisanmäls, särskilt vad gäller yngre barn och vissa utsatta grupper.86 Även vid sexuella övergrepp är mörkertalet stort.87

I den senaste nationella kartläggningen angående våld mot barn visade det sig att endast fem procent av de som utsatts för psykiskt eller fysiskt våld hade anmält brottet till polisen. Ännu färre hade berättat för socialtjänsten. Totalt hade 45 procent berättat för någon, oftast för ett syskon eller för en jämnårig vän.88

Ansvar genom garantställning

Vårdnadshavare och vissa andra som ansvarar för ett barn har en så kallad garantställning. Det innebär att de kan straffas för vissa brott, trots att det är någon annan som begått dem. Det beror på att de har en skyldighet att ingripa när barnet far illa. Utöver vårdnadshavare kan en person som barnet har en levnadsgemenskap med anses ha garantställning. Det förutsätter dock att personen har en sådan nära relation till barnet och en sådan ställning i förhållande till barnet att han eller hon kan sägas delta i och rent faktiskt ha inflytande över barnets omvårdnad och fostran. Oavsett om en sådan nära levnads- gemenskap föreligger kan en garantställning uppkomma, om någon får anses ha tagit på sig att ansvara för barnet under en kortare eller längre tid.89

84SOU 2016:19 s. 260–265.

85Diesen m.fl., Övergrepp mot kvinnor och barn, andra upplagan (2013) avsnitt 5.

86Brottsförebyggande rådet, Den polisanmälda barnmisshandeln – Utvecklingen fram till 2009 (2011). Se även Diesen m.fl., Övergrepp mot kvinnor och barn (2013) avsnitt 5.

87Barnombudsmannen, Signaler, Våld i nära relationer (2012) s. 11.

88Stiftelsen Allmänna Barnhuset har på uppdrag av regeringen låtit forskarna Carolina Jernbro och Staffan Janson genomföra en kartläggning av våld mot barn i Sverige: Stiftelsen Allmänna Barnhuset, Våld mot barn 2016 – En nationell kartläggning (2018) s. 8, 9 och 29.

89Rättsfallet NJA 2013 s. 588.

807

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

Den som står i garantställning till ett barn kan dömas för sin under- låtenhet att agera i vissa fall. T.ex. kan den som underlåter att ta ett brännskadat barn, med allvarliga smärtor, till sjukhus, dömas för miss- handel.90 Och den som inte ingriper för att skydda sitt barn mot död- ligt våld kan dömas för mord.91

Garantställningen innebär också att den som inte ger sitt barn till- räckligt med näring i vissa fall kan dömas t.ex. för vållande till kropps- skada.92

22.2.5Våld mot barn i skolan

Det finns två lagar som ska skydda barn och elever från kränkningar, diskriminering och trakasserier i skolan – skollagen och diskriminer- ingslagen. Barn- och elevombudet övervakar tillsammans med Skol- inspektionen reglerna i skollagen som gäller kränkande behandling och Diskrimineringsombudsmannen övervakar diskrimineringslagen (4 kap. 1 § diskrimineringslagen). Enligt skollagen, diskriminerings- lagen och läroplanen har skolan en skyldighet att se till att inget barn kränks, trakasseras eller diskrimineras på skolan. Alla som verkar i förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen, grundskolan och gym- nasieskolan har ett ansvar för att skapa en miljö där alla barns och elevers värdighet och personliga integritet respekteras.

I skollagen finns ett särskilt kapitel som har till ändamål att mot- verka kränkande behandling av barn och elever (6 kap. skollagen). Kränkande behandling omfattar såväl fysiska som psykiska kränk- ningar, t.ex. mobbning, verbala tillmälen, knuffar, krokben och utfrys- ning.93 Bedömningen av kränkningen ska utgå från den utsattes upp- levelse; känner en elev sig kränkt har skolan en skyldighet att agera. Varje år ska skolan ta fram en plan mot kränkande behandling, i vilken det ska framgå hur skolan arbetar med att förhindra och förebygga att elever blir utsatta för kränkande behandling (6 kap. 8 § skollagen).

Även i diskrimineringslagen finns bestämmelser som syftar till att motverka trakasserier och orättvis behandling i bl.a. skolan. T.ex. finns det ett förbud för den som bedriver utbildningsverksamhet att

90Jämför rättsfallet NJA 2013 s. 588.

91Jämför Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 19 maj 2015 i mål 454-15.

92Se t.ex. Hovrätten för Västra Sverige, dom den 27 december 2019 i mål B 3441-19. Jämför Svea hovrätt, dom den 5 februari 2020 i mål B 7125-19.

93Prop. 2009/10:165 s. 693.

808

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

diskriminera ett barn som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 § diskrimineringslagen). Om en utbildningsanordnare får känne- dom om att ett barn anser sig har blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasserier (som har samband med någon av diskriminer- ingsgrunderna), är anordnaren skyldig att utreda detta och vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra trakasserier i framtiden (2 kap. 7 § diskrimineringslagen).

Skolan är skyldig att löpande arbeta förebyggande och främjande för att motverka alla former av kränkningar (6 kap. 7 § skollagen och 3 kap. 16 § diskrimineringslagen).

Om skolan eller personalen åsidosätter sina skyldigheter kan den bli skyldig att betala skadestånd eller diskrimineringsersättning till den som blivit utsatt (6 kap. 12 § skollagen och 5 kap. 1 § diskriminer- ingslagen).

För eleverna i förskoleklassen, skolan och gymnasiet ska det finnas elevhälsa, som bl.a. kan bidra med medicinska, psykologiska och psyko- sociala insatser (2 kap. 25 § skollagen).

Enligt en rapport från organisationen Friends har drygt var fjärde elev i mellan- och högstadiet utsatts för kränkningar av en annan elev under det senaste året. Ungefär tre till fyra procent av eleverna som deltagit i studien upplever sig ha blivit mobbade någon gång under det senaste året (studien gjordes år 2017/18).94

Se även kapitlet om artikel 2 (om diskriminering) och kapitlet om artikel 28 (om kränkande behandling i skolan).

22.2.6Barn som bevittnat våld

Socialnämnden ansvarar för att ett barn, som utsatts för brott, och dennes närstående får det stöd och den hjälp som de behöver. Nämn- den ska särskilt beakta att ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående själva är offer för brott. (Se 5 kap. 11 § SoL.) Barn i dessa situationer kan också ha rätt till brottsskade- ersättning (9 § brottsskadelagen).

Med att ett barn bevittnat våld eller andra övergrepp avses huvud- sakligen att barnet sett eller hört den brottsliga gärningen, men även andra situationer när barnet upplevt en misshandel avses.95

94Friends, Friendsrapporten 2018 (2018) s. 20.

95Prop. 2005/06:166 s. 17.

809

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

Det är normalt inget brott att låta ett barn bevittna våld. Som nämns ovan kan dock i vissa fall straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 8 BrB bli tillämplig. Högsta domstolen har prövat om en förälder gjort sig skyldig till ofredande genom att låta barnen bevittna hans upprepade våld och hot mot barnens mor. Domstolen ansåg inte att det kunde bedömas som ett ofredande gentemot barnen.96

Barnrättighetsutredningen har påvisat att det finns brister i rätts- tillämpningen, både i förhållande till gällande rätt och i förhållande till rättigheterna enligt barnkonventionen. Enligt utredningen har inte insatser beviljats, trots konstaterat behov av stöd och hjälp hos barnet, eftersom socialtjänsten inte fått samtycke av vårdnadshavarna eller i vissa fall ens kunnat etablera kontakt med familjen. Barnrättig- hetsutredningen bedömde att det måste säkerställas att barn som bevittnat våld får stöd och hjälp av socialtjänsten när de är i behov av det. Utredningen ansåg därför att socialnämnden ska kunna besluta om öppna insatser till barn under 15 år, även utan vårdnadshavarens samtycke.97

Utredningen om skydd för barn som bevittnar våld eller andra brottsliga handlingar och ansvar för uppmaning att begå självmord har föreslagit att det införs två nya straffbestämmelser: ”barnfrids- brott” och ”uppmaning till självmord”. Barnfridsbrott innebär ett särskilt straffansvar för den som begår en brottslig gärning mot en närstående person och gärningen bevittnas av ett barn. För straff- ansvar krävs att barnet har sett eller hört gärningen. Uppmaning till självmord innebär att det blir brottsligt att uppmana eller på andra sätt utöva psykisk påverkan mot någon att begå självmord. Utred- ningen har också föreslagit att en särskild företrädare för barn får utvidgade uppgifter, nämligen att ta tillvara barnets rätt i angelägen- heter som rör verkställighet för utbetalning av skadestånd och ansö- kan om brottsskadeersättning. Vidare föreslår utredningen att central styrning av barnahus utreds, liksom behovet av ett ombud för barnet, t.ex. vid vissa straffrättsliga förfaranden och vårdnadstvister.98 För- slagen bereds inom Regeringskansliet.

96Rättsfallet NJA 2005 s. 712.

97SOU 2016:19 s. 234.

98SOU 2019:32.

810

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

22.2.7Våld i massmedia

Barn kan även bevittna våld genom massmedia. I lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt finns det bestäm- melser om hur åldersgränser för film ska bestämmas. Det är Statens medieråd som beslutar om åldersgränser (se 5 § i lagen). Statens medie- råd har även andra uppgifter. Myndigheten ska bl.a. verka för att stärka barn och unga som medvetna medieanvändare och skydda dem från skadlig mediepåverkan (1 § förordningen, 2010:1923, med instruktion för Statens medieråd).

För att ha en aktuell bild av barns medieupplevelser genomför myn- digheten regelbundet barnpaneler inom ramen för filmgransknings- verksamheten. Detta innebär att en grupp barn ser en film tillsammans med filmgranskarna. Efter visningen intervjuas barnen i mindre grup- per för att diskutera filmen, t.ex. vad som upplevts spännande och skrämmande.99

22.3Analys av överensstämmelsen

Av artikel 19 framgår att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder av visst slag för att skydda barnet mot alla former av våld, vanvård m.m. Samtidigt är artikeln mycket generellt utformad, utan några krav på specifika åtgärder. Det är därför svårt att härleda några krav på lagstiftning av visst slag. I stället är det lämpligare att göra en sammantagen översyn av den svenska lagstiftningen och därigenom försöka att identifiera eventuella luckor och bestämmelser som i sig är oförenliga med konventionen.

22.3.1Förbud mot våld, kränkningar, m.m.

I föräldrabalken finns det ett krav på att varje barn ska få omvårdnad, trygghet och en god fostran. Det finns även ett förbud mot att utsätta barn för kroppslig bestraffning och annan kränkande behandling. Vidare framgår det att en vårdnadshavare måste ta en aktiv uppfost- ransroll, genom skyldigheten att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Genom föräldrabalkens bestämmelser (och

99Statens medieråds webbplats: https://statensmedierad.se/omstatensmedierad/hurarbetarvi/ filmgranskning.682.html.

811

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

förarbeten) står det också klart att det inte är tillåtet att försumma ett barns materiella och känslomässiga behov. Det rättsliga skyddet i föräldrabalken omfattar det våld, den vanvård och de övriga över- grepp som barnet ska skyddas mot enligt artikel 19 i barnkonventionen.

För det fall en vårdnadshavare brister i sitt ansvar kan det på olika sätt få följder. Det kan vid allvarligare fall leda till tillfälliga omhän- dertaganden av barnet, ändring av vårdnaden och straffrättsligt ansvar. Enligt praxis kan även en vårdnadshavares passivitet leda till straff- ansvar om t.ex. barnet är skadat eller utsatt för våld. Mindre allvarliga brister kan åtgärdas genom olika former av stöd från det allmänna, se nedan. Brister hos en förälder kan också påverka hur ett barns rätt till umgänge med föräldern utformas, om det t.ex. föreligger en rätts- tvist om umgänget eller om barnet är omhändertaget.

För den tid ett barn är i skolan gäller särskilda bestämmelser om skolans ansvar att förebygga och förhindra våld och andra kränkningar. Skolan kan bli skadeståndsskyldig mot barnet om skyldigheterna inte följs. Därtill gäller det straffrättsliga skyddet även i skolan.

22.3.2Förebyggande åtgärder

Det finns flera myndigheter som på olika sätt kan ge föräldrarna stöd och kunskap, t.ex. socialnämnden i en kommun, MFoF och Barn- ombudsmannen. Även hälso- och sjukvården (se främst kapitlet om artikel 24) och skolan bidrar med stöd och information.

Det framgår inte av skollagen eller läroplanerna att ett barns ut- bildning ska inbegripa barnuppfostran eller information om föräld- rabalkens innehåll. Barnkonventionen innehåller inte något krav på sådan undervisning, men såsom framhålls i förarbetena till föräldra- balken kan skolutbildningen utgöra en viktig komponent för att ge ett bättre genomslag åt rätten till en god uppfostran och förbudet mot våld och kränkningar. Ett fokus på ett barns rätt till en god uppfost- ran ligger också i linje med artikel 29.1 i barnkonventionen, som bl.a. stadgar att ett barns utbildning ska syfta till att utveckla respekten för mänskliga rättigheter och förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv.

Framför allt socialnämnden har en skyldighet att bedriva före- byggande arbete för att barn inte ska fara illa samt för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som be-

812

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

rörs av dessa frågor. Bland dessa organ finns Polismyndigheten, som bedriver ett brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete.

För att skydda barn från övergrepp görs det också registerkontroller för den som ska anställas inom vissa verksamheter som särskilt rör barn. Detta skriver vi mer om i kapitlet om artikel 34.

När det gäller våld i massmedia kan Statens medieråds arbete nämnas. Vår bedömning är sammantaget att svensk lagstiftning och praxis är förenlig med innebörden av artikel 19, såvitt avser förebyggande

åtgärder.

22.3.3Identifiering och rapportering

Utöver det samverkansansvar som en socialnämnd har, finns det lik- nande skyldigheter att samverka för bl.a. Polismyndigheten och hälso- och sjukvården. Det finns också en anmälningsskyldighet för dem som arbetar inom Polismyndigheten, hälso- och sjukvården, skolan och andra verksamheter som berör barn. Den som misstänker att ett barn far illa ska genast anmäla det till socialnämnden. Även enskilda uppmanas i socialtjänstlagen att göra orosanmälningar. Därtill ska socialnämnden bedriva uppsökande verksamhet för att förhindra att barn och unga far illa.

Enligt vår bedömning är lagstiftningen kring anmälningsskyldig- heten förenlig med konventionen. Vid vår kartläggning har det emeller- tid framkommit uppgifter som indikerar att det fortsatt krävs utbild- ningsinsatser kring anmälningsskyldigheten och vad den innebär.

De lagstiftningsåtgärder som gjorts för att identifiera barn som far illa och regleringen kring anmälningsskyldighet bedömer vi sam- mantaget vara tillräckliga för att anse att svensk lagstiftning och praxis är förenlig med innebörden av artikel 19.

22.3.4Åtgärder när ett barn farit illa eller riskerar att fara illa

Det finns lagstadgade rutiner för hur ett ärende ska hanteras när en orosanmälan kommer in till socialnämnden eller nämnden på annat sätt får reda på att ett barn kan misstänkas fara illa. Bl.a. ska det genast göras en bedömning av om barnet behöver omedelbart skydd eller stöd. Eventuell fortsatt utredning ska bedrivas skyndsamt och på ett sätt som inte medför onödig skada för barnet eller någon annan. Det

813

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

finns skyldigheter för socialnämnden att i individuella ärenden sam- verka med bl.a. hälso- och sjukvården och i förekommande fall gemensamt upprätta planer för den planerade vården.

Socialnämnden kan ge flera former av öppet stöd. I socialtjänstlagen nämns uttryckligen kontaktperson och familjehem men lagtexten är generellt formulerad och utesluter inte andra former av stöd. Vid allvarligare fall av våld eller vanvård kan nämnden, om tillräcklig vård inte kan ges med stöd av samtycke, ansöka om tvångsvård eller änd- ring av vårdnaden. Sådan tvångsvård kan, förutom placering utanför hemmet, i vissa fall innebära öppen behandling eller kontakt med en kvalificerad kontaktperson. (När det gäller tvångsvård av ett barn som ska utvisas, se kapitlet om artikel 20.)

Frågan har lyfts om det bör finnas en möjlighet att ge öppna in- satser även till ett barn under 15 år utan vårdnadshavarnas samtycke. Problematiken kan sägas utgå från att det kan finnas situationer när ett barn vill ha och behöver stöd från det allmänna men det är inte möjligt att få samtycke från vårdnadshavarna. Det kan t.ex. bero på att barnet inte vill blanda in vårdnadshavarna eller att de motsätter sig stöd. Är förutsättningarna inte uppfyllda för att tillämpa LVU kan socialnämnden inte bevilja stödet. I barnkonventionen finns det inte något uttryckligt krav på en sådan reglering, utan lagstiftningens förenlighet med konventionen får bedömas utifrån de alternativ till stöd som finns. Även staternas skyldighet att respektera föräldra- rätten enligt artikel 5 i barnkonventionen måste beaktas. Vid allvar- ligare situationer kan i vissa fall stöd i form av kontaktperson eller behandling beviljas genom det s.k. mellantvånget i LVU. Om barnet går i förskolan, skolan eller gymnasiet kan viss hjälp fås genom elev- hälsan. Därtill har socialnämnden en möjlighet att göra uppföljningar även när insatser inte beviljas på grund av avsaknaden av samtycke. Regelverket får, sett för sig, sammantaget anses uppfylla de krav som barnkonventionen ställer. Om det trots detta finns ett tydligt prak- tiskt behov av nya verktyg, i situationer där det är proportionerligt för det allmänna att ingripa i föräldrarätten och ett sådant ingripande är till barnets bästa, är det möjligt att en sådan reglering är lämplig. Frågan utreds för närvarande av Socialstyrelsen på uppdrag av reger- ingen. Uppdraget ska redovisas den 2 december 2020.100

100Regeringens beslut den 14 november 2019, S2019/04727/FST (delvis). Även utredningen Fram- tidens socialtjänst övervägde inledningsvis frågan men har, med hänsyn till Socialstyrelsens upp- drag valt att inte utreda frågan vidare, se SOU 2020:47 s. 806.

814

SOU 2020:63

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

När det gäller åtgärder av hälso- och sjukvården samt vissa andra åtgärder, se kapitlen om artiklarna 24 och 39.

Som framgått är det vanskligt att utan en djupare kartläggning av behovet av stöd och utfallet av de stödinsatser som ges bedöma om alla lämpliga lagstiftningsåtgärder vidtagits. Vid vår kartläggning har det emellertid inte tydligt framkommit att det saknas några bestäm- melser eller verktyg för att ge ett barn som farit illa det stöd som krävs. Vid vår bedömning har också beaktats att det pågår en djupare översyn av socialtjänstlagen.101 Sammantaget bedömer vi att svensk lag- stiftning och praxis i denna del är förenlig med innebörden av artikel 19.

22.3.5Uppföljning

En socialnämnd är enligt socialtjänstlagen skyldig att noga följa upp de insatser som beviljats, om t.ex. kontaktperson utsetts eller om ett barn vårdas utanför hemmet. Även när insatser inte beviljas eller har avslutats finns det en möjlighet för nämnden att i vissa fall besluta om uppföljning. Därtill finns det ett generellt krav på att socialnämn- den ska förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden i verksamheten.

Sammantaget är vår bedömning att svensk lagstiftning och praxis är förenlig med innebörden av artikel 19 såvitt avser uppföljning.

22.3.6Det straffrättsliga skyddet

Våldsgärningar, sexuella övergrepp, hänsynslösa beteenden och vissa kränkande beteenden är straffbelagda. Utförs gärningen mot ett barn bedöms det ofta som försvårande, i synnerhet om den utförs av vård- nadshavaren och som uppfostringsmetod. Särskilt kan nämnas brottet grov fridskränkning, som tar sikte på upprepade kränkningar mot barn från en närstående.

Det har från olika håll framförts att det straffrättsliga skyddet inte korresponderar med förbudet mot våld i föräldrabalken. Det har där- vid framförts att det finns sådana våldsamma gärningar som inte kvali- ficerar som misshandel, trots att de är otillåtna enligt föräldrabalken. Emellertid lär dessa beteenden inte sällan kunna bedömas som andra

101Se SOU 2020:47.

815

Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande

SOU 2020:63

brott, t.ex. som ofredande. Det finns inte heller något uttryckligt krav enligt konventionen att varje otillåten gärning ska vara straffbar.

Enligt praxis utgör det normalt inte ett ofredande (eller något annat brott) att låta ett barn bevittna våld. Det ska dock noteras att själva våldsutövandet som huvudregel är straffbart och att barnet ändå kan ha rätt till brottskadeersättning. Enligt vår bedömning får troligen därför inte en kriminalisering av att låta barn bevittna våld inte en sådan märkbar allmän- eller individualpreventiv verkan gent- emot gärningspersonen att en kriminalisering skulle vara nödvändig för att Sverige ska kunna uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19 i barnkonventionen. Eftersom ett barn som bevittnat våld redan anses vara ett offer för brott får det troligen inte heller en sådan peda- gogisk effekt att det av den anledningen skulle krävas en kriminali- sering. Huruvida en sådan bestämmelse ska införas är för närvarande föremål för överväganden inom Regeringskansliet.102

Några ord bör också nämnas om Barnrättighetsutredningens för- slag om ett nytt brott, misshandel av barn. Som utredningen får för- stås, gjordes inte bedömningen att det skulle utgöra ett krav enligt barnkonventionen att införa det nya brottet. Däremot ansåg utred- ningen att det skulle ligga mer i linje med konventionen att barn som har svårt att beskriva smärta i praktiken ges samma straffrättsliga skydd som andra. Av Barnrättighetsutredningens kartläggning fram- står det inte som att det i första hand är ett lagstiftningsproblem som gör att det finns skillnader i det straffrättsliga skyddet. Snarare är det ett praktiskt problem hänförligt till svårigheterna i att förhöra barn. Möjligen spelar även bevisvärderingen av förhör som inte hållits in- för rätten (videoinspelade polisförhör) viss roll. Vid bedömningen av svensk rätts förenlighet med konventionen ska även beaktas att flera av de gärningar som förslaget omfattar rimligen skulle kunna bedömas som ofredanden. Sammantaget bedömer vi att det inte är nödvändigt att införa ett sådant brott som Barnrättighetsutredningen föreslagit för att svensk lagstiftning och praxis ska vara förenlig med innebörden av artikel 19. Däremot är det är inte uteslutet att en sådan reglering skulle kunna ge ett ytterligare skydd åt barnet.

Enligt vår bedömning är straffrättslig lagstiftning och praxis för- enlig med innebörden av artikel 19.

102Se SOU 2019:32.

816

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

Liknande bestämmelser finns inte i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights). Däremot finns det mer generella skrivningar om stöd, skydd och omvårdnad för barn. I den allmänna förklaringen om de mänskliga rättig- heterna1 finns en generell bestämmelse om att barn är berättigade till särskild omvårdnad och hjälp (artikel 25.2). Av den internationella konventionen för medborgerliga och politiska rättigheter2 framgår att ett barn har rätt till sådant skydd från samhällets och statens sida som dess ställning som minderårig kräver (artikel 24.1). Vidare framgår det av den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kul- turella rättigheter3 att särskilda åtgärder bör vidtas för skydd och hjälp av alla barn och ungdomar (artikel 10). Mot den bakgrunden har både kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och FN:s kommitté för mänskliga rättigheter (MR-kommittén) uttryckt att de förväntar sig att få information från staterna om vilka system som finns för att skydda barn som blivit föräldralösa.4

Barnkonventionen ska ses som en helhet och artikel 4 ska beaktas i genomförandet av samtliga rättigheter i konventionen. Barnrätts- kommittén lyfter fram några s.k. grundprinciper, artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12, som de anser har en särskild relevans för genomförandet av rättigheterna i konventionen.5 (Läs mer om dessa nedan.) Andra relevanta artiklar i för tolkningen av artikel 20 är artikel 9 om när ett barn ofrivilligt skils från sina föräldrar och artikel 16 om ingrepp i privat- och familjelivet, artiklarna 5 och18 om föräldrarnas ansvar och rättigheter och artikel 19 om skydd mot övergrepp. Vidare är arti- kel 3.3 om att verksamheter som ansvarar för omvårdnad eller skydd av barn uppfyller fastställda normer och artikel 25 om uppföljning kring ett barn som blivit omhändertaget av staten av särskild relevans i relation till artikel 20. Även artiklarna 7, 8, 10, 11, 21, 22, 24.3, 30, 32–36, 37 (b) och 39 kan vara relevanta, beroende på omständighe- terna. I konventionens inledning (preambel) påminns staterna om be- stämmelserna i deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg av barn, särskilt med hänsyn till nationell och inter-

1Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

2SÖ 1971:42.

3SÖ 1971:41.

4Detrick (1999) s. 330 och 331.

5CRC/GC/2003/5 p 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

820

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

nationell placering i fosterhem och adoption6 som också kan vara av relevans för uttolkningen av artikeln.

23.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 20. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats juris- diktion utan någon åtskillnad av något slag (artikel 2.1). Detta inne- bär att alla barn inom en stats jurisdiktion som tillfälligt eller var- aktigt berövats sin familjemiljö har rätt till skydd och stöd från statens sida. Det omfattar även barn som inte är svenska medborgare såsom ett barn med uppehållstillstånd, som söker asyl eller som befinner sig utan tillstånd i Sverige.

Genom artikel 6 garanteras ett barn den grundläggande rätten till liv som uttrycks som en universell mänsklig rättighet i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Vidare ska ett barns överlevnad och utveckling säkerställas till det yttersta av en stats förmåga. Eftersom ett barns existens är en förutsättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättigheter i konventionen får arti- kel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genomförandet av konventionen. Det innebär att det skydd och stöd som en stat ger till ett barn som berövats sin familjemiljö ska säker- ställa ett barns rätt till överlevnad och utveckling.

6Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 41/85 den 3 december 1986.

7CRC/C/GC/7 p 10.

821

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, and- liga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.8

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och ut- veckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artiklarna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättig- heter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det. Barnets åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska barnet särskilt beredas möjlighet att höras i alla domstolsförfaranden och administrativa för- faranden. Det kan göras direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med natio- nella procedurregler. Detta innefattar förfaranden som rör skydd och stöd till ett barn som berövats sin familjemiljö, bl.a. i samband med en placering utanför hemmet eller vid en adoption.

Barnrättskommittén har uttryckligen rekommenderat att staterna säkerställer att barnets åsikter inhämtas och övervägs vid just beslut om t.ex. placering i familjehem, omsorgsplaner och omhändertagna barns besök hos föräldrarna. Vidare har kommittén framhållit att ett omhändertaget barn ska få kunna uttrycka sina åsikter och få dem

8CRC/C/GC/13 p 62.

822

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

beaktade även när det gäller reglerna för barnets vardag och det hem som barnet placerats i.9 Barnrättskommittén understryker samtidigt att barnet även har rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att ut- trycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.10

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och pröv- ning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande principer och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

Syftet med begreppet barnets bästa är enligt barnrättskommittén att säkerställa att barn både fullt och faktiskt kan åtnjuta alla de rättigheter som erkänns i konventionen. Kommittén understryker att en vuxen persons personliga bedömning av ett (eller flera) barns bästa inte får ha företräde framför rättigheterna enligt konventionen; ingen rättighet ska kunna inskränkas av en skönsmässig tolkning av barnets bästa. Vidare framhåller kommittén att barnets bästa är ett dynamiskt koncept, som kräver att man gör bedömningar anpassade till det spe- cifika sammanhanget.11

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 20.

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och därmed även vid utformning av reglering som t.ex. skydd och stöd från statens sida för barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö. Övriga rättigheter enligt barnkonventionen ska också beaktas i bedömningen

9CRC/C/GC/12 p 54 och 97.

10CRC/C/GC/12 p 16.

11CRC/C/GC/14 p 1 och 4.

823

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

av barnets bästa. Sådana bedömningar bör till viss del även bygga på barns egna upplevelser och åsikter i enlighet med artikel 12.

I sin allmänna kommentar om barnets bästa lyfter barnrättskom- mittén särskilt fram den roll som lagstiftande organ har. Kommittén betonar att artikel 3.1 både gäller barn i allmänhet och barn som indi- vider. Det innebär, enligt kommittén, att varje gång en lag eller en be- stämmelse antas eller en internationell överenskommelse ingås som rör ett barn bör beslutet styras av hänsyn till barnets bästa.12 Vidare menar kommittén att övriga rättigheter enligt barnkonventionen också behöver beaktas, eftersom syftet med barnets bästa är att säkerställa att barn kan åtnjuta alla de rättigheter som erkänns i konventionen.13

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det vid varje åtgärd som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa, oavsett om åtgärden vidtas av t.ex. domstolar eller administrativa myndigheter. I förhål- lande till artikel 20 blir det aktuellt inför varje beslut om vilket skydd och stöd som ett barn som berövats sin familjemiljö ska erbjudas. Det är också av betydelse att en sådan bedömning görs om ett barn genom skyddsåtgärden skils från sina föräldrar (jämför artikel 9.1). Barnets bästa måste också vara utgångspunkten vid valet av placering för barnet. I en bedömning av barnets bästa ska hänsyn tas till alla de rättigheter som ett barn har enligt barnkonventionen och som är rele- vanta i sammanhanget. Ett barn ska också ges möjlighet att uttrycka sin åsikt inför att ett beslut tas (jämför artikel 12).

En individuell bedömning av ett barns bästa ska enligt barnrätts- kommittén genomföras i varje enskilt fall, med utgångspunkt i de spe- cifika omständigheterna för det enskilda barnet. Fokus måste enligt kommittén ligga på att identifiera möjliga lösningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakul- tativa protokoll. Överväganden om vad som är barnets bästa bör en- ligt kommittén göras utifrån vad som är bäst för barnet både på kort och lång sikt.14 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp

12CRC/C/GC/14 p 31, se även CRC/C/GC/12 p 72.

13CRC/C/GC/14 p 4.

14CRC/C/GC/14 p 16, 32 och 48.

824

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

åtgärder och beslut, 15 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna och om de varit till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

Barnrättskommittén lyfter i en allmän kommentar fram att för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska kunna förverk- ligas måste man införa och följa vissa barnanpassade förfaranden.16 Kommittén betonar i en annan kommentar att förutsättningarna för att ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Det bör, enligt kommittén, inte hållas samtal med ett barn oftare än nödvän- digt, särskilt inte när man utforskar händelser som skadat barnet. Kommittén menar att höra ett barn är en svår process som kan vara traumatisk för barnet. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.17 Föräldrar och andra med ansvar för barnet bör enligt kommittén uppmuntras att erbjuda led- ning och råd på ett barnanpassat sätt som ökar ett barns förmåga att utöva sina rättigheter.18

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi, i synnerhet om ett brott mot ett barn, i form av försummelse, våld eller övergrepp, ligger till grund för ett beslut om att ingripa i familjen till skydd och stöd för ett barn. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov, oavsett om det är offer eller vittne till ett brott samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

15CRC/C/GC/12 p 134 (i) och CRC/C/GC/14 p 35.

16CRC/C/GC/14 p 85.

17CRC/C/GC/12 p 22–25.

18CRC/C/GC/7 p 17.

825

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

23.1.2Barn som berövats sin familjemiljö eller som för sitt eget bästa måste flyttas från den (artikel 20.1)

Av artikel 20.1 framgår att ett barn som tillfälligt eller varaktigt be- rövats sin familjemiljö, eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö, ska ha rätt till särskilt skydd och stöd från statens sida.

Att ett barn varaktigt eller tillfälligt berövats sin familjemiljö kan t.ex. bero på dödsfall i familjen, att föräldrarna finns i ett annat land eller på grund av att barnet blivit övergivet. Ett exempel på ett mer tillfälligt berövande är att en förälder blivit allvarligt sjuk eller fri- hetsberövad. Även dessa situationer är avsedda att omfattas av arti- keln.19 Vidare kan ett barn ha berövats sin familjemiljö på grund av att behöriga myndigheter beslutat att barnet måste flytta från hem- met för sitt eget bästa. Konventionen är tydlig med att ett barn inte ska skiljas från sina föräldrar mot deras vilja, om behöriga myndig- heter inte bedömer att det är nödvändigt för barnets bästa (se arti- kel 9.1). Staten ska således endast som en sista utväg välja en sådan skyddsåtgärd. När det gäller ensamkommande barn på flykt bör arti- kel 20 läsas tillsammans med artikel 22. Av den artikeln framgår det att en stat ska vidta åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting i enlighet med tillämplig in- ternationell eller nationell rätt får lämpligt skydd och humanitärt bi- stånd. Därtill ska staten samarbeta med bl.a. FN i syfte att barnet ska kunna återförenas med sin familj. I de fall då föräldrar eller andra familjemedlemmar inte kan påträffas, ska barnet ges samma skydd som varje annat barn som varaktigt eller tillfälligt berövats sin familje- miljö av något skäl. (Se kapitlet om artikel 22.)

Begreppet familjemiljö bör tolkas med utgångspunkt i artikel 5. I artikeln nämns den utvidgade familjen och gemenskapen enligt lokal sedvänja. Begreppet familjemiljö ges på så sätt en bred definition i kon- ventionen. Av konventionens inledning (preambel) framgår det att familjen ses som den naturliga miljön för ett barn och att barnet i vart fall bör växa upp i en familjemiljö.20

19Jämför förarbetena till barnkonventionen, HR/PUB/07/1, artikel 20, C 1.

20Jämför Tobin (2019) s. 733 och 734.

826

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

Vad som avses med skydd och stöd anges inte närmare i den första punkten, men omfattar bl.a. vad som anges i den andra och tredje punkten om alternativ omvårdnad (se nedan). Statens skyldighet att tillförsäkra barnet skydd och omvårdnad slås också fast genom arti- kel 3.2, som anger att lämpliga lagstiftningsåtgärder och administra- tiva åtgärder ska vidtas för detta ändamål.

23.1.3Säkerställa alternativ omvårdnad (artikel 20.2)

Av artikel 20.2 framgår det att en stat i enlighet med sin nationella lagstiftning ska säkerställa alternativ omvårdnad för ett sådant barn som avses i artikel 20.1. Uttrycket ska säkerställa (shall ensure) inne- bär en tydlig skyldighet för en stat att erbjuda ett barn som berövats sin familjemiljö alternativ omvårdnad. För att kunna säkerställa att barnet får den alternativa omvårdnad som är beslutad, krävs det att staterna följer upp placeringen och den omvårdnad barnet får. Detta tydliggörs i artikel 25, som behandlar rätten till regelbunden översyn av barnets behandling och andra omständigheter som rör barnets om- händertagande och placering. Vidare stadgas i artikel 3.3 att en stat ska säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för omvårdnad eller skydd av barn uppfyller fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt be- hörig tillsyn.21 Exempel på vad som kan vara en alternativ omvårdnad ges i artikelns tredje punkt (se nedan).

I enlighet med sin nationella lagstiftning innebär dels att det ska finnas lagstöd för en sådan åtgärd, dels att den enskilda staten ges ut- rymme att själv avgöra vilka former av alternativ omvårdnad som ska finnas.22

23.1.4Former för alternativ omvårdnad (artikel 20.3)

I artikel 20.3 ges en exemplifiering av vad en alternativ omvårdnad bl.a. kan innefatta. Sådan omvårdnad kan bl.a. innefatta: placering i familjehem, kafalah i islamsk rätt, adoption eller, om nödvändigt, pla- cering i lämpliga institutioner för omvårdnad av barn. Exemplifieringen visar på att det kan handla om flera olika former av placering och

21Jämför Tobin (2019) s. 743–746.

22Jämför Tobin (2019) s. 744.

827

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

t.ex. inte enbart röra sig om adoptioner utan om de former som den aktuella staten har fastställt i sin nationella lagstiftning. Formuler- ingarna diskuterades flitigt vid utarbetandet av konventionen. Bl.a. föreslog en delegat att staterna skulle främja adoption, medan andra delegater ansåg att artikeln i stället skulle fokusera på fosterhem. Resultatet blev en kompromiss.23 Uppräkningen i artikel 20 innebär inte någon skyldighet att införa varken familjehem, adoption eller kafalah24. Däremot ska staten säkerställa att det finns tillgång till någon form av alternativ omvårdnad. Vilka former för alternativ om- vårdnad som ska finnas är upp till respektive stat att avgöra men pla- cering på institution ska enligt artikel 20 endast ske om det är nödvän- digt. Placeringsformerna ska enligt artikeln vara reglerade i lag (jäm- för artikel 20.2).

Av deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg av barn, särskilt med hänsyn till nationell och inter- nationell placering i fosterhem och adoption25 framgår att om ett barns föräldrar inte kan ge barnet omvårdnad, eller detta inte är lämp- ligt, bör man överväga omvårdnad hos barnets släktingar eller någon annan familj (foster- eller adoptivfamilj). Om det är nödvändigt, kan man enligt deklarationen överväga omvårdnad på en lämplig institu- tion. (Se artikel 4 i deklarationen.) I deklarationen antyds en viss rang- ordning; släktingar inom familjen kommer först, därefter familjehem eller adoptivfamilj och i tredje hand en lämplig institution.

Barnrättskommittén har uttryckt att det är viktigt att finna alter- nativ till de traditionella omvårdnadsformerna som möter de indivi- duella behoven hos barnet. Exempel från kommittén är placering i den utökade familjen, öppna centra, placering för dag eller natt, akut- placering och tillfälliga vistelselösningar etc. som möter de individu- ella behoven hos barnet.26 Kommittén har även uttryckt att ett barns rätt till utveckling utsätts för betydande risker om barnet blir föräldra- löst, övergivet eller berövat sin familjs omvårdnad. Detsamma gäller om ett barn drabbas av långvariga relationsavbrott eller separationer (t.ex. på grund av naturkatastrofer eller andra krissituationer, epide- mier, fängslande av föräldrar, krig eller tvångsmigration). Dessa svårig-

23HR/PUB/07/1, artikel 24, C 6.

24Enligt islamsk rätt är det inte möjligt med adoption. I stället har begreppet kafalah utvecklats. Kafalah är inom islamsk rätt en permanent form av familjehemsplacering. Genom att kafalah finns med i exemplifieringen accepteras formen som en alternativ omvårdnad i de länder som har islamsk rätt. Jämför Unicef (2008) s. 204.

25Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 41/85 den 3 december 1986.

26CRC/C/153 p 665. Jämför Tobin (2019) s. 750 och 751.

828

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

heter påverkar barn på olika sätt beroende på deras personliga mot- ståndskraft, ålder och omständigheter, liksom på tillgång till annat stöd och alternativ omsorg, enligt kommittén. Mot bakgrund av vad forskning visat pekar kommittén på att i den mån alternativ omsorg krävs, har tidig placering hos en familj eller i familjeliknande omstän- digheter större sannolikhet att ge positiva resultat för små barn. Kom- mittén uppmuntrar staterna att investera i och stödja former av alter- nativ omsorg som kan garantera trygghet, kontinuerlig omvårdnad och ömhet, t.ex. genom placering i familjehem, adoption och stöd till släktingar.27

Val av placering

Vid en prövning av var ett barn placeras ska, enligt artikel 20.3 i barn- konventionen, även vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kon- tinuitet i ett barns uppfostran och till barnets etniska, religiösa, kul- turella och språkliga bakgrund.

Vederbörlig hänsyn (due regard) innebär att det inte ska vara av- görande vid en placering men ska beaktas i en prövning av barnets bästa (artikel 3.1)och vägas mot andra faktorer.28 Vid en prövning av barnets bästa måste beaktas t.ex. att barnet inte riskeras att utsättas för övergrepp, vanvård eller skadliga sedvänjor (jämför artiklarna 19,

24.3och 32–36), att barnet får förutsättningar att utbilda sig (arti- kel 28), tillgång till hälso- och sjukvård (artikel 24) samt att barnet får en social trygghet och en god levnadsstandard (artiklarna 26 och 27).

Vad som avses med kontinuitet i ett barns uppfostran anges inte i artikeln men det borde betyda att barnet inte ska brytas upp från olika miljöer om det inte är nödvändigt för barnets bästa.29 Veder- börlig hänsyn ska även tas till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund. Artikel 20.3 bör bl.a. ses i ljuset av artikel 7 om rätten att få vetskap om sina föräldrar och omvårdas av dem, artikel 8 om rätten att behålla sin identitet inklusive bl.a. släktförhållanden, artikel 14 om rätten till religionsfrihet och artikel 30 om rätten för minoritets- och urbefolkningsbarn att tillsammans med andra i sin grupp ha sitt eget kulturliv, utöva sin religion och använda sitt språk samt artiklarna 10 och 22 om familjeåterförening.

27CRC/C/GC/7 p 36.

28Jämför Tobin (2019) s. 753.

29Jämför Tobin (2019) s. 753 och 754.

829

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

Barnrättskommittén har uttryckt att principen om sammanhåll- ning av familjer bör beaktas vid placeringen, t.ex. bör syskon inte skiljas åt. Även ålder bör beaktas. Vid placering av flyktingbarn bör man också, enligt kommittén, beakta barnets särskilda utsatthet, som följer av att barnet har förlorat kontakten med sin familj och hemmiljö och befinner sig utanför sitt ursprungsland, samt barnets ålder och kön. För att garantera kontinuitet i omsorgen bör flyktingbarn som skilts från sina föräldrar inte behöva flytta, utom när det sker för barnets bästa, enligt kommittén.30 Kommittén understryker att en placering alltid bör bedömas från fall till fall och att det behövs skräddarsydda lösningar baserade på barnets behov och faktiska situation.31 Beva- rande av religiösa och kulturella värderingar och traditioner måste en- ligt barnrättskommittén beaktas som en del av ett barns identitet, men seder som inte stämmer överens med rättigheterna i konventionen är inte till barnets bästa.32

23.1.5Barn med funktionsnedsättning

När det gäller barn med funktionsnedsättning har de samma rättig- heter som alla andra barn och rätt till särskild omvårdnad (artiklarna 2 och 23). För att minska användningen av institutioner har barnrätts- kommittén uppmanat staterna att inrätta program för att flytta barn med funktionsnedsättning från institutioner tillbaka till deras egna familjer, släktingar eller familjehem. Föräldrar och släktingar bör, enligt kommittén, på ett systematiskt sätt ges det stöd och den infor- mation som de behöver för att kunna ta tillbaka barnet till hem- miljön. Kommittén uttrycker också att det kan vara en utmaning för ett familjehem att ge ett barn med funktionsnedsättning den extra omvårdnad barnet kan behöva och tillgodose de särskilda behov det har under uppväxten. Kommittén anser därför att organisationer som ansvarar för familjehemsplacering av barn måste ge nödvändig infor- mation och nödvändigt stöd till lämpliga familjer. Kommittén under- stryker vidare att även barn med funktionsnedsättning måste ges möjlighet att komma till tals i planeringsprocessen.33

30CRC/C/GC/6 p 40.

31CRC/C/153 p 667.

32CRC/C/GC/14 p 57.

33CRC/C/GC/9 p 45–49.

830

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

23.1.6Barn på flykt

Vad gäller barn på flykt har barnrättskommittén uttalat att en stat är skyldig att skapa ett regelverk och vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ett barn som skilts från föräldrarna får en lämplig före- trädare, som värnar om barnets bästa. Enligt kommittén bör staterna utse en förmyndare eller rådgivare så fort man insett att ett barn skilts från sina föräldrar, oavsett om det är ensamkommande eller tillsam- mans med en annan vuxen. Vidare anser kommittén att företrädar- skapet normalt bör tilldelas en medföljande vuxen familjemedlem eller nära släkting, om sådan finns, såvida inte något tyder på att det inte skulle vara förenligt med barnets bästa. Så kan vara fallet t.ex. om per- sonen begått övergrepp mot barnet. Lämpligheten bör enligt kom- mittén utredas särskilt noga innan personer utanför familjen förordnas som barnets förmyndare. Om en medföljande släkting kan ge barnet daglig omvårdnad, men inte företräda barnet på andra områden, anser kommittén att en kompletterande företrädare bör utses.34

23.2Svenska förhållanden

Barn kan av olika anledningar ha förlorat sin familjemiljö eller be- höva skiljas från den. Olika lagar kan därför aktualiseras beroende på ett barns situation. I ett flertal fall blir socialtjänstlagen tillämplig. Nedan redogörs först för det skydd som finns för ett barn i olika situationer. Därefter beskrivs svensk rätts olika former av alternativ omvårdnad av skyddsbehövande barn, med undantag för adoption, som kapitlet om artikel 21 handlar om. I slutet av detta kapitel beskrivs det regelverk som syftar till att skapa kontinuitet i ett omhändertaget barns uppfostran och säkerställa att barnets etniska, religiösa, kul- turella och språkliga bakgrund beaktas när ett barn blir föremål för alternativ omvårdnad eller andra skyddsåtgärder.

En viktig del av skyddet för barn som blivit föremål för alternativ omvårdnad eller liknande skyddsåtgärder består i uppföljning och till- syn av den vård som ges och de verksamheter vården bedrivs inom. Vi kommer emellertid inte att beskriva dessa skyddsåtgärder närmare i detta kapitel. Det behandlas i stället främst i kapitlen om artiklarna 3.3

34CRC/C/GC/6 p 33 och 34.

831

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

och 25. Ekonomiskt skydd och stöd skriver vi om i kapitlet om artikel 27.

23.2.1Grundläggande bestämmelser

I regeringsformen stadgas det att det allmänna ska trygga rätten till bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet (1 kap. 2 § RF). Det allmännas ansvar för skydd och stöd gentemot barn regleras främst i socialtjänstlagen och LVU. I socialtjänstlagen ges grundläggande bestämmelser för samhällets skyldighet att se till att barn och unga får växa upp under trygga och goda förhållanden. Socialnämnden i varje kommun ska sörja för att barn som vistas i kom- munen får det skydd och stöd som de behöver. Om barnets bästa motiverar det, ska de även få vård och fostran utanför det egna hem- met. Det ingår också i nämndens uppgifter att bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa. (Se 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 § samt 5 kap. 1 § SoL). I LVU regleras när samhället kan bereda ett barn vård utan samtycke från barnet eller vårdnadshavaren.

Ansvarsfördelningen mellan kommunerna regleras alltså av var ett barn vistas. Ett barn ska alltid garanteras hjälp, oavsett om det är oklart vilken kommun barnet ska anses vistas i. Den kommun som tar emot en ansökan om biståndsinsatser, eller som får vetskap om att en person eller en familj kan ha behov av biståndsinsatser, kan aldrig avvisa eller avsluta ett ärende utan att vara överens med en annan kom- mun om vem som bär det huvudsakliga ansvaret.35

Socialnämndens ansvar gäller även utländska medborgare. Vid mer tillfälliga vistelser i Sverige gäller dock bara ett ansvar för akuta insatser.36 Vad särskilt gäller EU-migranter har den nationella sam- ordnaren för utsatta EU-medborgare angett att skyddslagstiftningen för barn inte är avsedd att göra skillnad på barn till utsatta EU-med- borgare och barn till svenska medborgare eller personer med uppe- hållsrätt.37 För EU-medborgare med hemvist i Sverige är svenska myn-

35Prop. 2010/11:49 s. 35.

36Prop. 2010/11:49 s. 35 samt rättsfallet RÅ 1995 ref. 70. Se även rättsfallet RÅ 2006 ref. 36 angående frågan att en person med anknytning till Sverige vistas i ett annat land när domstols- processen inleds.

37SOU 2016:6 s. 51.

832

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

digheter behöriga att besluta om omhändertagande av ett barn enligt artikel 8 i Bryssel II-förordningen.38 Kan ett barns hemvist inte fast- ställas, blir svenska myndigheter behöriga så länge barnet befinner sig i Sverige (artikel 13 i förordningen). Vid brådskande fall finns det alltid behörighet att fatta interimistiska beslut (artikel 20 i förord- ningen). Det har emellertid framförts att 6 § LVU är författad på ett sådant sätt att interimistiska åtgärder av en socialnämnd ändå inte är möjliga, om det står klart att Sverige inte är behörigt att bereda ett barn vård enligt LVU.39 En domstol har dock behörighet att meddela ett sådant beslut enligt 8 § lagen (2008:450) med kompletterande be- stämmelser till Bryssel II-förordningen. En motsvarande bestämmelse finns i 5 § lagen (2012:318) om 1996 års Haagkonvention. Enligt 1996 års Haagkonvention kan åtgärder till skydd för ett barn vidtas om barnet vistas i landet (artiklarna 11 och 12 i konventionen). Ett beslut om vård enligt LVU kan emellertid i sig inte hindra att en per- son t.ex. avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen (2005:716). (Se 21 a § LVU.) Regeringen har överlämnat en remiss till Lagrådet angå- ende omedelbart omhändertagande av barn i vissa internationella situa- tioner. Förslagen i lagrådsremissen tydliggör att socialnämnden ome- delbart ska få omhänderta barn även om svenska domstolar inte är behöriga att besluta om beredande av vård enligt LVU. Syftet med för- slagen är att klargöra att alla barn som vistas i Sverige ska kunna skyd- das enligt LVU om förutsättningarna för tvångsvård är uppfyllda.40

I både socialtjänstlagen och LVU finns det bestämmelser om ett barns rätt att framföra sina åsikter och få dem beaktade. Det finns också bestämmelser som ger ett barn rätt till relevant information. (Se 3 kap. 5 §, 11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU.) Bestämmelserna in- fördes som en anpassning till åtagandena i barnkonventionen.41 Barn- rättskommittén har i sina senaste slutsatser och rekommendationer

38Bryssel II-förordningen gäller, trots sin ordalydelse, även frågor om LVU, se EU-domstolens avgörande i målet C (2007).

39Se SOU 2015:71 s. 374–376, som hänvisar till en skrivelse av Förvaltningsrätten i Uppsala till Regeringskansliet (S2014/1100/FST).

40Lagrådsremiss den 14 februari 2019, Omedelbart omhändertagande av barn i vissa internatio- nella situationer.

41Prop. 2002/03:53 s. 105 samt 2012/13:10 s. 34, 126 och 135.

833

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

till Sverige uttryckt oro för att ett barns rätt att uttrycka sin åsikt är otillräckligt genomförd i praktiken i bl.a. utredningar inom social- tjänsten. Mot den bakgrunden rekommenderade kommittén Sverige att säkerställa ett effektivt genomförande av lagstiftning som erkän- ner barnets rätt att komma till tals, bl.a. genom att inrätta system för att socialsekreterare och domstolar ska kunna följa principen.42

Av intresse är även Europakonventionens artikel 8 om skyddet för privat- och familjeliv. Artikeln stadgar både en positiv skyldighet för en stat att skydda enskildas familjeliv och ett förbud för offent- liga myndigheter att ingripa i familjelivet, såvida det inte är nödvän- digt med hänsyn till bl.a. hälsa. Europadomstolen har förklarat att artikeln innebär bl.a. en skyldighet att vidta åtgärder för att barn inte ska utsättas för övergrepp.43

23.2.2Barn som bör flyttas från sin familjemiljö

Barn kan av olika skäl behöva flyttas från sin familjemiljö. Föräld- rarna kan ha svårigheter att ta hand om ett barn, t.ex. på grund av miss- bruksproblem eller sitt psykiska mående. De kan också vara inlagda på sjukhus en längre tid, sitta i anstalt eller häkte eller på andra sätt vara otillgängliga för barnet. Det kan också bli aktuellt att med tvång flytta ett barn ur sin familjemiljö, om barnet far illa. I kapitlen om artiklarna 9 och 19 har vi skrivit mer om hur det offentliga kan in- gripa vid övergrepp eller vanvård av ett barn.

Enligt 6 kap. 1 § SoL ska socialnämnden i kommunen sörja för att ett barn som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem, hem för vård eller boende (HVB) eller stöd- boende. Detta gäller oavsett anledning till behovet.

Socialtjänstlagen bygger på frivillighet och att en socialnämnd kan samarbeta med vårdnadshavarna till det barn som behöver alternativ omvårdnad eller annat stöd. Som ett komplement till socialtjänst- lagen finns LVU, som reglerar situationer då frivilliga insatser av olika skäl inte kan komma till stånd eller inte bedöms som tillräckliga. Vård kan i dessa fall beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att barnets hälsa

42CRC/C/SWE/CO/5 p 19 och 20.

43Se t.ex. Europadomstolens avgörande i målet M. och C. mot Rumänien (2011) §§ 107 och 108.

834

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

eller utveckling skadas. Även när barnet själv utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk, t.ex. genom missbruk eller självskade- beteende, kan vård beslutas. Vård kan också beslutas om den som dömts till sluten ungdomsvård vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatt vård. (Se 2 och 3 §§ LVU.)

Enligt förarbetena till LVU krävs det att risken varken är över- gående eller mindre betydande för att tvångsvård ska beviljas. Det ska vidare gå att konstatera att risken för skada har en sådan inverkan på barnets hälsa eller utveckling att barnet har ett tydligt vårdbehov. Risken måste påvisas av konkreta omständigheter.44 I rättsfallet HFD 2011 ref. 6 lyfte Högsta förvaltningsdomstolen särskilt fram uttalanden från förarbetena om att bedömningen ska göras med ut- gångspunkt i barnkonventionen och med barnets rättigheter och be- hov i centrum. I rättsfallet RÅ 2009 ref. 64 har domstolen under- strukit att en så allvarlig åtgärd som tvångsomhändertagande av barn inte får vidtas utan tungt vägande skäl.

En annan form av vård utanför hemmet, som kan ske utan sam- tycke från vårdnadshavaren och barnet, är psykiatrisk tvångsvård. Förutsättningarna för det regleras i LPT (se vidare kapitlen om artik- larna 9 och 37).

Att placeras enligt socialtjänstlagen eller LVU innebär att, efter beslut av socialnämnden, beredas vård utanför det egna hemmet. Ofta är det fråga om två olika beslut. Först tas ett beslut som grundar sig på en bedömning av vårdbehovet, hur det bör tillgodoses och om förutsättningar finns för en frivillig placering. Därefter tas ett beslut om verkställigheten, dvs. placeringen. När det gäller LVU är det alltid fråga om två beslut, eftersom en domstol (förvaltningsrätten som första instans) beslutar om vården och socialnämnden därefter beslutar om placeringen. Beslutet om vård enligt socialtjänstlagen förutsätter att det går att hitta en lösning i samförstånd kring valet av hem. Annars saknas i princip förutsättningar för en frivillig placering.

I första hand ska det övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående, dock alltid med beaktande av barnets bästa (6 kap. 5 § SoL). Socialnämnden måste lämna sitt medgivande till att ett barn tas emot för vård eller fostran i ett hem som inte är föräldrahemmet eller hos någon annan som har vårdnaden om barnet. För att ett sådant medgivande ska få lämnas måste förhållandena i hemmet först utredas (6 kap. 6 § SoL).

44Prop. 1989/90:28 s. 57–61. Se även RÅ 2009 ref. 64 och HFD 2011 ref. 6.

835

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

För ett barn vars föräldrar på grund av sjukdom eller av någon annan orsak inte kan utöva förmyndarskapet över barnet ska överförmyn- daren förordna en god man. Den gode mannen ska vårda barnets ange- lägenheter. Är vårdnadshavarna varaktigt förhindrade att utöva vård- naden ska en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare utses. (Se 6 kap. 8 a § och 11 kap. 1 § FB. Se även nedan om överflyttning av vårdnad i andra fall.)

Barnrättskommittén har i sina rekommendationer till Sverige ut- tryckt oro över rapporterade godtyckliga ingripanden i afrosvenskars och afrikaners familjeliv och över sociala myndigheters omhänder- tagande av barn. Kommittén rekommenderade mot den bakgrunden Sverige att utförligt reglera förfaranden som rör omhändertagande av barn från sina familjer, säkerställa att omhändertaganden alltid noga utreds, är förenliga med barnets bästa och används som en sista utväg.45

Barnrättskommittén har i tidigare slutsatser och rekommendatio- ner till Sverige uttryckt oro över det stora antalet barn som har om- händertagits. Kommittén uttryckte också oro över antalet barn som rymmer hemifrån eller tvingas lämna hemmet. Kommittén rekom- menderade Sverige att vidta åtgärder för att ta itu med orsakerna till det stora antalet barn som omhändertas, rymmer hemifrån eller tvingas lämna hemmet samt se till att dessa barn har tillgång till stöd och skydd. Vidare uppmanade kommittén Sverige att vidareutveckla och genom- föra program för att förhindra att barn placeras på institutioner, bl.a. genom att ge stöd och vägledning till de mest utsatta familjerna. Sverige rekommenderades även att prioritera skyddet av den naturliga familje- miljön och se till att omhändertagande och placering i familjehem eller på institutioner endast används när det är till barnets bästa.46

23.2.3Barn vars föräldrar avlidit

Om båda föräldrarna har vårdnaden om ett barn och en av dem dör får den andra föräldern ensam vårdnad om barnet. Om båda föräld- rarna dör ska domstolen utse en eller två särskilt förordnade vård- nadshavare. Detta ska ske så fort domstolen får kännedom om för- hållandet. Socialnämnden kan göra en anmälan till domstolen om att en särskild vårdnadshavare behöver utses. För det fall en förälder som

45CRC/C/SWE/CO/5 p 37 och 38.

46CRC/C/SWE/CO/4 p 34 och 35.

836

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

har ensam vårdnad dör kan rätten anförtro vårdnaden antingen åt den andre föräldern eller, om det är lämpligare, åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. (Se 6 kap. 9 § FB.) Under alla omstän- digheter kan socialnämnden föra talan om att vårdnaden om barnet ska överflyttas till en eller två särskilda vårdnadshavare. (Se 6 kap. 7 § FB, 5 kap. 2 § SoF och avsnittet om kontinuitet nedan.) Det kan t.ex. aktualiseras om den ena föräldern har mördat den andre.47

Vid prövningen av vårdnadsfrågan är barnets bästa avgörande (6 kap. 2 a § FB). Därvid bör, enligt förarbetena, särskilt beaktas under vilka förhållanden barnet har levt och vilka relationer som barnet haft och har till den efterlevande föräldern eller någon annan vuxen per- son (t.ex. en släkting eller styvförälder). Av stor betydelse är att bar- net så snart som möjligt får anknytning till någon som barnet kan känna förtroende för och som kan erbjuda ett stabilt förhållande.48 Gruppen barn som oväntat mister en förälder nämns särskilt när det gäller hälso- och sjukvårdens ansvar att beakta ett barns behov av information, råd och stöd (5 kap. 7 § HSL).49

23.2.4Ensamkommande barn

Varje år kommer barn till Sverige utan sina föräldrar (eller motsvarande ställföreträdare) t.ex. för att söka asyl, s.k. ensamkommande barn (jämför 1 b § LMA och 2 § lagen, 2005:429, om god man för ensam- kommande barn).

Vid ankomsten ska en god man förordnas åt barnet. Den gode mannen ska i vårdnadshavarens och förmyndarens ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. (Se 2 § lagen om god man för ensamkommande barn.)

Migrationsverket ska för varje ensamkommande barn anvisa en kommun som ska ordna boende för barnet. Barnet ska anses vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § SoL. Den an- visade kommunen har således det yttersta ansvaret för att barnet får det stöd och hjälp som han eller hon behöver. (Se 3 § andra stycket LMA och 2 kap. 1 § SoL). De ensamkommande barnen ska fullt ut komma i åtnjutande av de stödinsatser som socialtjänsten kan erbjuda.50

47Se t.ex. rättsfallet RH 1990:127.

48NJA II 1983 s. 18.

49En motsvarande reglering finns i 6 kap. 5 § patientsäkerhetslagen.

50Prop. 2005/06:46 s. 41.

837

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

Socialtjänsten ansvarar för att utreda barnets behov och besluta om lämpligt boende i form av en placering inom socialtjänsten. In- satser inom socialtjänsten ska genomföras i samförstånd med barnet och eventuell god man eller särskilt förordnad vårdnadshavare. En frivillig placering, som det vanligtvis handlar om, görs med stöd av 4 kap. 1 § SoL. Vid placering och andra insatser enligt socialtjänst- lagen krävs samtycke både från den gode mannen och från barnet, om det har fyllt 15 år. Socialnämnden i kommunen ska stödja barnets kontakt med sina anhöriga och verka för att barnet får lämplig ut- bildning och den hälso- och sjukvård som det behöver (6 kap. 7 § SoL).

Det finns tre huvudsakliga placeringsalternativ för ensamkom- mande barn: familjehem, HVB och stödboende (6 kap. 1 § SoL). Även tillfällig placering kan förekomma, antingen i ett jourhem eller hos en närstående till barnet, i avvaktan på vidare utredning av barnets behov och hemmets lämplighet som familjehem.

Migrationsverket är skyldigt att så snart som möjligt försöka hitta familjemedlemmar till ensamkommande barn (2 d § förordningen, 1994:361, om mottagande av asylsökande m.fl.).

Ett beslut om avvisning eller utvisning av ett ensamkommande barn får inte verkställas om inte den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att barnet kommer att tas emot av en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn (12 kap. 3 a § utlänningslagen).

Den 1 april 2017 inrättade Socialstyrelsen ett kunskapscentrum om ensamkommande barn och unga. Centrumet ska stimulera och förstärka kunskapsutvecklingen och kunskapsförmedling för arbetet med ensamkommande barn och unga inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Centrumet ska ta fram stöd till verksamheterna för att förbättra förutsättningarna för att ge ensamkommande barn god vård och omsorg. Det handlar om att ta fram stöd för regeltillämpning, kunskapsstöd, samla in och sprida kunskap och ge exempel på fun- gerande insatser.

838

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

Ensamkommande barns åsikter om mottagandet

Barnombudsmannen gav år 2017 ut rapporten Barn på flykt.51 Som underlag till rapporten har myndigheten träffat och lyssnat på cirka 450 ensamkommande barn i åldrarna 9–18 år. Barnen har berättat om sina erfarenheter och upplevelser av att bo på ankomstboenden. Av rapporten framkommer att många av barnen hade vistats på ankomst- boenden under lång tid, vissa utan att ens ha registrerats som asyl- sökande. Inget av barnen hade fått någon god man och i de flesta fall hade barnen inte haft kontakt med socialtjänsten. Återkommande i barnens berättelser är avsaknaden av information om asylprocessen, anvisningen och vilka rättigheter de har. Andra barn har beskrivit att de fått information, men att de inte har kunnat tillgodogöra sig den eftersom informationen inte getts på deras språk. En del av barnen har beskrivit att personal på boendena sagt till dem att det kan på- verka deras asylprocess negativt om de till exempel bryter mot regler på boendet. Av barnens berättelser framgår också att barn som är ensamma om att komma från ett land eller tala ett språk känner sig särskilt ensamma och utsatta på boendena. Även de flickor som pla- cerats tillsammans med bara pojkar eller endast några få andra flickor har vittnat om att de känner sig utsatta. Av samtalen har även fram- kommit att en del barn nekats hälso- och sjukvård (inklusive tand- vård och psykologiskt stöd) under tiden på ankomstboendena. Inget av barnen hade fått börja i ordinarie skola och många av dem berät- tade att det är kallt, trångt och smutsigt på boendena.

Kritik efter situationen 2015

JO beslutade i september 2016 att undersöka hur frågor som rör en- samkommande barn hanteras inom bl.a. socialtjänsten. Inom ramen för sin undersökning inspekterade JO åtta socialförvaltningar. Hän- syn togs även till uppgifter från anmälningar. JO konstaterade att det funnits allvarliga brister vid placeringen av ensamkommande barn. Detta ledde i vissa fall till direkt olämpliga placeringar. Enligt JO be- rodde bristerna främst på den extrema tillströmning av ärenden som uppstod i samband med den kraftigt ökade flyktingströmmen hös-

51Barnombudsmannen, Barn på flykt – Barns och ungas röster om mottagandet av ensamkom- mande (2017) s. 6, 8–14 och 17. Se även Barnombudsmannens årsrapport 2017, Vi lämnade allting och kom hit (2017).

839

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

ten 2015. Emellertid bedömde JO att den senare tillkomna regler- ingen om tillståndskrav för konsulentstödda verksamheter (se kapitlet om artikel 3) skulle undanröja en stor del av problematiken. Vid under- sökningen uppmärksammades också brister i uppföljningen av vården. Det kunde i vissa fall dröja flera månader efter placeringen innan socialnämnden tog ny kontakt med barnet. JO gör även vissa uttalan- den som rör omplaceringen av ensamkommande barn och som gäller frågor med anknytning till det ensamkommande barnets ålder.52

23.2.5Barn med funktionsnedsättning

Barn med vissa funktionsnedsättningar kan få stöd bl.a. genom boende i familjehem eller i bostad med särskild service (1, 7 och 9 §§ LSS). Det stöd och skydd som dessa barn ges utanför sin familjemiljö redogörs för i andra kapitel, främst i kapitlet om artikel 23. I övrigt gäller samma bestämmelser för barn med funktionsnedsättning som för övriga barn. Se även nedan i avsnittet om olika placeringsformer.

23.2.6Barn i inrättningar för psykiatrisk tvångsvård

Barn kan med tvång skiljas från sin familjemiljö för att de har ett behov av psykiatrisk tvångsvård (se ovan). Psykiatrisk tvångsvård ges på en sjukvårdsinrättning som normalt drivs av ett landsting. Vården ska bedrivas så att den uppfyller kraven på god säkerhet i verksam- heten. Begreppet god säkerhet avser dels enskildas skydd mot per- soner som är intagna för sluten psykiatrisk tvångsvård, dels behovet av säkerhet i vården för de intagna och för personalen på vårdinrätt- ningarna. (Se 15 och 15 a §§ LPT samt prop. 2005/06:63 s. 35.) Social- styrelsen har i SOFS 2013:5 meddelat föreskrifter om säkerhet vid sjukvårdsinrättningar som ger psykiatrisk tvångsvård och rättspsy- kiatrisk vård samt vid enheter för rättspsykiatrisk undersökning.

Till skydd för personerna som vistas på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk tvångsvård finns det bestämmelser om bl.a. kroppsvisi- tation och undersökning av vätskor och föremål (23 b § LPT). En patient på en sådan inrättning har rätt att få en stödperson, som bistår patienten i personliga frågor (30 § LPT). Bestämmelser om vårdplan och samråd med närstående finns i 16 § LPT.

52JO 2017/18 s. 332.

840

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

När det gäller psykiatrisk tvångsvård finns det ingen explicit regler- ing i fråga om barn. Läs mer om bestämmelserna om tvångsvård och de särskilda tvångsåtgärder som under vissa förutsättningar får vid- tas under vårdtiden i kapitlet om artikel 37.

I de senaste slutsatserna och rekommendationerna till Sverige var barnrättskommittén allvarligt oroad över den tvångsbehandling och den ofrivilliga behandling som barn med funktionsnedsättning ut- sätts för i psykiatriska vårdmiljöer, i synnerhet användningen av rem- mar eller bälten i upp till två timmar, och av avskiljning. Kommittén uppmanade Sverige bl.a. att säkerställa att barn på alla vårdinrättningar har tillgång till en oberoende klagomålsmekanism, att förhållandena på sådana institutioner regelbundet och effektivt övervakas och att rapporter om grym, omänsklig eller förnedrande behandling skynd- samt och objektivt utreds.53

Den nationella samordnaren för utveckling och samordning av insatser inom området psykisk hälsa har i betänkandet För barnets bästa Utredningen om tvångsåtgärder mot barn i psykiatrisk tvångs- vård föreslagit att ett flertal bestämmelser bl.a. om barnets bästa, rätt till information och rätt att få uttrycka sina åsikter införs i tvångs- vårdslagstiftningen.54 Som en följd av förslaget har bl.a. särskilda be- gränsningar för tvångsmedelsanvändning mot barn (t.ex. bältning) införts. De nya bestämmelserna innebär, bl.a. att det inom vissa tids- gränser ska bedömas om tvångsåtgärden ska fortsätta. (Se 6 a och 20 a §§ LPT.) Läs mer i kapitlet om artikel 37.

23.2.7Barn som begått eller misstänks ha begått brott

Även barn kan gripas, anhållas och häktas och på så sätt skiljas från sin familjemiljö. Häktning får endast ske om det finns synnerliga skäl och i första hand ska betryggande övervakning ordnas på annat sätt. Åklagaren är skyldig att så snart som möjligt försöka ordna med sådan bevakning, som t.ex. kan ske i barnets hem eller på lämplig institu- tion. (Se 23 § LUL, 24 kap. 4 § RB och 26 § FUK.)

Barn som döms för brott ska endast i undantagsfall (om det finns synnerliga skäl) dömas till fängelse. Motiverar brottet ett frihetsbe- rövande ska påföljden normalt bestämmas till sluten ungdomsvård

53CRC/C/SWE/CO/5 p 25 och 26.

54SOU 2017:111.

841

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

(32 kap. 5 § BrB). Sådan vård verkställs i särskilda ungdomshem och innebär också att barnet skiljs från sitt hem och sin familjemiljö (lagen, 1998:603, om verkställighet av sluten ungdomsvård). Ett barn kan i vissa fall också dömas till rättspsykiatrisk vård (31 kap. 3 § BrB). Liknande bestämmelser som gäller för LPT finns i LRV.

Läs mer om frihetsberövande av barn i kapitlen om artiklarna 9,

37 och 40. Om särskilda ungdomshem går det att läsa nedan, under avsnittet om olika placeringsformer. När det gäller barn som vistas i häkte och anstalt på grund av att deras föräldrar är frihetsberövade, se kapitlet om artikel 27.

Barn i häkte och anstalt

Häkteslagen innehåller regler om hur gripna, anhållna och häktade ska förvaras. I lagen regleras exempelvis den intagnes placering, möj- ligheterna till kontakter, besök, sysselsättning och informationstill- gång samt regler om restriktioner och kontroll- och tvångsåtgärder. Motsvarande bestämmelser för intagna i anstalt finns i fängelselagen.

Lagarna föreskriver att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Verksamheten ska utformas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. I den utsträck- ning det är lämpligt och den intagne samtycker till det, ska åtgärder vidtas för att ge personen det stöd och den hjälp som behövs. Det får inte förekomma andra begränsningar i den intagnes frihet än vad som följer av häkteslagen eller som är nödvändiga för att upprätthålla ord- ning och säkerhet. En kontroll- eller tvångsåtgärd får inte användas om den inte står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Inom två veckor från det att den intagne har häktats ska det upprättas en plan för häktesvistelsen. Planen ska vara individuellt utformad och utgå från omständigheterna i det enskilda fallet. Verkställighetsplanen ska vara baserad på en sammanställning och bedömning av identifierade risker samt behov och förutsättningar som har betydelse för inne- hållet i verkställigheten och för att minska risken för återfall i brott. Planen är inte i sig ett beslut som den intagne kan överklaga. Däremot kan planen innehålla enskilda beslut som är överklagbara. (Se 1 kap. 4–6 §§ häkteslagen, 1 kap. 4–6 §§ fängelselagen samt prop. 2009/10:135 s. 120.)

842

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

Barn med erfarenhet av att vara anhållna och häktade

Barnombudsmannen publicerade år 2013 en rapport om barn i arrest och häkte.55 Som en del av rapporten samtalade myndigheten med ett antal barn med erfarenheter från arrest och häkte.

Flera av barnen som suttit i arresten har berättat att de upplevde vistelsetiden som omskakande och starkt ångestfylld. Miljön i arres- ten beskrevs av barnen som stökig, högljudd och obehaglig. Barnen har också berättat om att varken deras behov av mänsklig kontakt eller information blivit fullt ut tillfredsställt. Några av barnen har upp- gett att de varit utsatta för förnedrande behandling och att de inte fått sköta sin hygien eller plåstra om sina skador.

Enligt barnens berättelser är bemötandet betydligt bättre i häktena än i arresterna. Både personalens agerande, rutinerna och hygienen bedömdes som klart bättre. Möjligheterna till skolgång i häktena varie- rade, enligt barnens berättelse. Många av de barn som haft restriktion har ansett att det är jobbigt att inte ha kontakt med familjen.

23.2.8Placering av barn i internationella situationer

I socialtjänstlagen finns bestämmelser om att en socialnämnd, under vissa förutsättningar, får godkänna att en utländsk myndighet placerar ett barn i Sverige (6 kap. 11 a § SoL). Det finns även möjlighet för en socialnämnd att placera ett barn i ett annat land (6 kap. 1 b § SoL). Bestämmelserna är föranledda av godkännandet av 1996 års Haag- konvention56 som bl.a. rör placering av ett barn i familjehem eller på en institution. Ett av syftena med konventionen är att förbättra skyd- det för barn i internationella situationer, bl.a. genom att reglera vilket lands lag som ska gälla, när utländska avgöranden ska verkställas och ansvarsfördelningen mellan länderna när gränsöverskridande situatio- ner uppstår.57 Det finns även bestämmelser om samarbete och infor- mationsutbyte mellan myndigheter i olika länder. Konventionen är inkorporerad i svensk rätt genom lagen (2012:318) om 1996 års Haag- konvention.

55Barnombudsmannens årsrapport 2013, Från insidan. Barn och unga berättar om tillvaron i arrest och häkte (2013) s. 43–55 och 96–99.

56Den i Haag den 19 oktober 1996 dagtecknade konventionen om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn.

57Prop. 2011/12:85 s. 125.

843

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

Om en myndighet överväger att placera ett barn i ett annat land (som omfattas av konventionen), ska myndigheten först samråda med en behörig myndighet i det landet. Den ska i detta syfte över- lämna en rapport om barnet tillsammans med en motivering till den föreslagna placeringen. Beslut om placering kräver samtycke från myn- digheten i det andra landet. Samtycke får endast ges med beaktande av barnets bästa (artikel 3.3 i konventionen).

Genom 1996 års Haagkonvention ges en svensk socialnämnd möjlighet att med stöd av LVU placera barn i andra fördragsslutande stater. Om den andra fördragsslutande staten godkänner placeringen kan socialnämnden härefter fatta beslut om en sådan placering (under förutsättning att förvaltningsrätten beslutar om själva vården).

Om det i stället är fråga om ett annat lands placering av ett barn i Sverige, blir det inte en fråga enligt socialtjänstlagen eller LVU för socialnämnd och förvaltningsrätt att ta ställning till. Beslutet om pla- cering kommer i stället att fattas av den andra fördragsslutande statens myndigheter.58 Däremot måste socialnämnden lämna sitt medgivande för att ett barn ska få placeras i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller en annan vårdnadshavare (6 kap. 6 § SoL).

23.2.9Placeringsformer

Att placeras enligt socialtjänstlagen eller LVU innebär att, efter beslut av en socialnämnd, beredas vård utanför det egna hemmet. Nämnden är skyldig att erbjuda vård antingen i familjehem, HVB eller stödbo- ende för de barn som behöver det. Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till sådana hem och boenden. Bestämmelser om detta finns i 6 och 7 kap. SoL.

För vård av barn som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn ska det finnas särskilda ungdomshem (12 § första stycket LVU). Be- hovet av sådana hem ska tillgodoses av staten.

Jourhem beskrivs i 6 kap. 6 § SoL som en tillfällig placeringsform enbart för barn men har, till skillnad från andra placeringsformer, ingen särskild definition i socialtjänstförordningen.

Nedan behandlas de olika placeringsformerna var för sig.

58Prop. 2011/12:85 s. 125.

844

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

Familjehem och HVB

Vad som avses med familjehem och HVB definieras i socialtjänst- förordningen. Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran (3 kap. 2 § SoF). Med HVB avses ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård och behandling i förening med ett boende (3 kap. 1 § SoF). Även särskilda ungdomshem och boenden för ensam- kommande barn är definitionsmässigt HVB.

Barn som har ett behov inom socialtjänstlagens ansvarsområde kan komma i fråga för boende i familjehem eller HVB. Såväl placering i familjehem som HVB kan användas oberoende av om placeringen sker frivilligt eller utan samtycke. För såväl familjehem som HVB gäller principerna om kontinuitet, flexibilitet och närhet, vilket vi återkom- mer till nedan.

Placeringsformen familjehem förekommer även i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Familjehem enligt 9 § 8 LSS är enbart en frivillig boendeform och ges inte för att skydda barnet eller kompensera för bristande föräldraförmåga. Familjehem enligt LSS är en insats som kan komma ifråga för barn och ungdomar med svåra funktionshinder som trots stödinsatser inte kan bo kvar i föräldrahemmet. Insatsen kan också aktualiseras om barnet eller den unge behöver gå i skolan på annan ort och därför inte kan bo kvar hos sina föräldrar. Familjehem enligt LSS behandlas närmare i kapit- let om artikel 23.

Vård i familjehem och HVB ska bedrivas i samråd med social- nämnden (6 kap. 4 § SoL). HVB kan ha offentlig huvudman eller drivas av privata aktörer, exempelvis aktiebolag eller stiftelser.

Privatplaceringar och jourhem

I vissa bestämmelser i socialtjänstlagen talas om ”annat enskilt hem” (se 6 kap. 7 § och 12 kap. 2 § SoL). Det som åsyftas är s.k. privat- placeringar inom barnets nätverk. Det kan t.ex. vara fråga om att bar- net bor hos sina mor- eller farföräldrar. Socialnämnden kan, enligt 6 kap. 6 § SoL, lämna medgivande till att ett barn får bo stadigva- rande hos en annan familj efter överenskommelse mellan vårdnads- havaren och den aktuella familjen. Om barnet vårdas i en familj som det känner väl sedan tidigare anses hemmet inte behöva utredas på

845

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

samma sätt som ett för barnet främmande hem. Har socialnämnden anledning att misstänka att det är olämpligt för barnet att vistas i det aktuella hemmet bör nämnden däremot inte medverka till en placer- ing där, utan att förhållandena först utreds och hemmet konstateras vara lämpligt. Vid en privatplacering bedöms barnet inte ha något vård- behov och ekonomisk ersättning från socialnämnden utgår inte till hemmet.59

Med jourhem avses, enligt 6 kap. 6 § tredje stycket SoL, ett enskilt hem som vid upprepade tillfällen tar emot barn för tillfällig vård eller fostran. Det ska vara fråga om olika barn; exempelvis morföräldrar som vid upprepade tillfällen vårdar sitt barnbarn driver inte ett jour- hem.60

På motsvarande sätt som för familjehem ska jourhemmet vara ut- rett av en socialnämnd (6 kap. 6 § tredje stycket SoL). Att hemmet på ett allmänt plan anses lämpligt att ta emot barn är dock inte det- samma som att det passar ett visst barn, som kanske har särskilda behov. Även i samband med en jourhemsplacering förutsätts därför att en viss lämplighetsbedömning görs av barnets specifika behov i förhållande till hemmets resurser, vilka andra barn som redan finns i hemmet etc.61

Ett barn får vårdas i ett jourhem som längst i två månader efter avslutad utredning, om det inte finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan t.ex. vara att en process om vården av barnet pågår vid allmän förvalt- ningsdomstol eller att det saknas ett familjehem eller annan lämplig placeringsform. I förarbetena understryks att barnets bästa alltid ska vara avgörande i de bedömningar och beslut som görs.62

Det finns inget lagstadgat krav på att en vårdplan eller en genom- förandeplan ska upprättas vid en jourhemsplacering. Enligt Social- styrelsen kan omständigheterna i det enskilda fallet dock motivera såväl vårdplan som genomförandeplan. Om jourhemsplaceringen exempelvis görs i avvaktan på en placering i familjehem eller HVB krävs en vårdplan inför nämndens beslut om vård. Det kan också finnas skäl att upprätta en genomförandeplan om den tillfälliga placer- ingen, utan att det var planerat, drar ut på tiden.63

59SOU 2014:3 s. 131.

60Prop. 2006/07:129 s. 61.

61SOU 2014:3 s. 193.

62Prop. 2006/07:129 s. 62.

63Socialstyrelsen, Barn och unga i familjehem och HVB. Handbok om socialnämndens ansvar och uppgifter (2013) s. 80.

846

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

Särskilda ungdomshem

På särskilda ungdomshem, s.k. § 12-hem, vårdas barn som omhänder- tagits med stöd av LVU på grund av eget beteende och som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn (12 § LVU). Det finns emellertid inte något formellt hinder för att även den som omhändertagits av annan anledning än eget beteende placeras vid ett särskilt ungdoms- hem. Dessutom kan barn i vissa fall vårdas på särskilda ungdomshem med stöd av socialtjänstlagen. Också unga som begått brott och dömts till sluten ungdomsvård vårdas på sådana hem. Statens institutions- styrelse (SiS) är central förvaltningsmyndighet för de särskilda ung- domshemmen. Bestämmelser om SiS verksamhet finns i förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse.

Av 12 § andra stycket LVU framgår att SiS ska anvisa plats i ett särskilt ungdomshem om en socialnämnd har beslutat att den unge ska vistas i ett sådant hem. Det ankommer på SiS att pröva att hem- met är lämpligt med hänsyn till barnets behov, ålder, utveckling, utbild- ning och personliga förhållanden i övrigt (3 kap. 11 § andra stycket SoF). När socialnämnden får beslutet om platsanvisning kan den fatta beslut om vården enligt 11 § LVU.

I LVU finns bestämmelser om vissa restriktioner som kan åläggas barn som vårdas i särskilda ungdomshem. T.ex. kan barnet hindras från att lämna hemmet, besök och användning av telefon och inter- net kan begränsas och barnet kan hållas avskilt från andra intagna under viss tid. Läs mer i kapitlen om artiklarna 16 och 37.

Stödboende

Sedan den 1 januari 2016 finns det möjlighet att placera barn och unga i ett s.k. stödboende. Det huvudsakliga syftet med placerings- formen är att, under trygga former, träna och förbereda ett barn eller en ung person (16–20 år) för ett självständigt boende och vuxenliv.64 Med stödboende avses en verksamhet inom socialtjänsten som tar emot barn och unga i ett eget boende med individanpassat stöd. Stöd- boenden kan bedrivas av både offentliga och privata aktörer. (Se 3 kap. 1 a § SoF.)

Ett stödboende kan vara ett fristående placeringsalternativ eller fungera som en utslussning efter annan vård i t.ex. ett familjehem,

64Prop. 2015/16:43 s. 31 och 32.

847

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

HVB eller särskilt ungdomshem. Det huvudsakliga syftet med ett stödboende uppnås, enligt förarbetena, bäst genom att barnet eller den unge har ett eget boende. Ett eget boende bör som utgångspunkt innebära ett mer självständigt boende än HVB, t.ex. att barnet bor i en lägenhet eller liknande boendelösning. Ett stödboende kan utgöras av ett delat boende med ett annat barn, t.ex. ett syskon eller andra när- stående som önskar bo ihop. Stödboende bör vidare, enligt förarbetena, kännetecknas av ett visst antal lägenheter/boenden i en sammanhållen verksamhet. Även studentkorridorer och liknande boenden kan fun- gera som stödboenden.65

Liksom vid andra beslut som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn, ska barnets bästa beaktas vid beslut om placering i stöd- boende (1 kap. 2 § SoL). I förarbetena till bestämmelserna om stöd- boende framhålls att det alltid bör göras en noggrann bedömning av om boendet är en lämplig placeringsform, utifrån det enskilda bar- nets behov och bästa. Vid bedömningen bör socialnämnden särskilt överväga om barnet har behov av vård- och behandlingsinsatser som motiverar en annan placeringsform. En placering i ett stödboende bör nämligen som regel endast kunna bli aktuellt om barnet har ett mindre behov av vård. När en socialnämnd bedömer om ett barn bör placeras i ett stödboende är det, enligt förarbetena, även viktigt att ta reda på hur barnet ställer sig till en placering i ett eget boende. Social- nämnden måste därför hämta in barnets åsikt om vad placerings- formen kan komma att innebära för henne eller honom – praktiskt, socialt och känslomässigt. För att kunna ta ställning har barnet rätt att få information, som är anpassad till barnet. Socialnämnden behöver även bilda sig en klar uppfattning om huruvida barnet har förmåga att klara av den nivå av självständighet som krävs för placering i stöd- boende. Nämnden måste också överväga eventuella risker med ett eget boende med mindre närvaro av personal. Det kan t.ex. handla om en ökad risk för att barnet försvinner men också för ett socialt utanförskap.66

Tänkbara målgrupper för stödboenden är barn som varit placerade i familjehem eller HVB, ensamkommande barn och barn som lever i en konfliktfylld eller på annat sätt otillfredsställande hemsituation, som dock inte motiverar en placering i HVB. Ofta rör det sig om starka konflikter mellan föräldrar och unga. De som ingår i gruppen

65Prop. 2015/16:43 s. 39 och 40.

66Prop. 2015/16:43 s. 38 och 136.

848

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

utmärks ibland av att de rymmer hemifrån eller kastas ut från hem- met. Dessa barn behöver vanligtvis varken familjehem eller HVB och för dem kan stödboende vara ett lämpligt alternativ, enligt vad som anges i förarbetena.67 I första hand är ett stödboende tänkt som ett placeringsalternativ för unga vuxna (18–20 år), men om det finns sär- skilda skäl ska även 16- och 17-åringar kunna bli aktuella för placering i ett stödboende men de får tas emot endast om det finns särskilda skäl (6 kap. 1 § andra stycket SoL). Socialnämnden ska i varje enskilt fall bedöma om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan t.ex. vara att barnet bedöms vara moget och förberett för att på ett bra sätt klara av att bo och leva i ett eget boende, att barnet anses moget i övrigt och att barnet självt har uttryckt en önskan att bo i ett eget boende.68

På motsvarande sätt som gäller barn i t.ex. familjehem, ska social- nämnden medverka till att barn som bor i stödboenden får en god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Nämn- den ska också verka för att barnet får lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som det behöver. Vidare ska nämnden lämna vård- nadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de be- höver. (Se 6 kap. 7 § första stycket 1 SoL.)

Ytterligare bestämmelser om stödboende finns i 3 och 4 kap. SoF. Se också Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om stöd- boende (HSLF-FS 2016:56).

Barn med erfarenhet av familjehemsplacering,

HVB eller särskilt ungdomshem

Barnombudsmannen har i sin rapport Våga fråga samtalat med 28 barn och unga (8–20 år) som har erfarenhet av familjehemsplacering. Av rapporten framgår att de intervjuade anser att vuxna måste ställa frågor till barn för att ta reda på hur barn har det. De lyfter fram hur viktigt det är med en bra relation till den person som barnet berättar för. Frågorna ska vidare vara relevanta och barnen vill ha möjlighet att svara på det sätt som passar dem bäst. Barnen berättar också i rapporten att vissa saker är svåra att uttrycka med ord. Därför måste vuxna kunna läsa mellan raderna för att få veta hur ett barn verkligen har det i familjehemmet. Vissa barn berättar att de är besvikna över

67Prop. 2015/16:43 s. 37.

68Prop. 2015/16:43 s. 38 och 39.

849

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

vuxna som inte tagit deras berättelser på allvar och som undvikit jobbiga frågor.

De barn som Barnombudsmannen träffat lyfter en rad frågor och områden som de anser är viktiga att belysa om man vill veta hur någon har det i sitt familjehem. Det handlar om tillhörighet och trygghet, respekt och orättvisa, relationen till sin biologiska familj och till social- tjänsten, skola och vänner. Barnen berättar också om hur de blivit hämtade av socialtjänsten utan förvarning och blivit placerade i familje- hem som de aldrig bekantat sig med tidigare. De vill därför ha mer att säga till om när det gäller valet av familjehem och önskar att få träffa familjehemsföräldrarna på förhand. Det finns också barn som berättar att de inte förstått varför de placerats i familjehem. Bristen på information gör att de ibland har svårt att greppa det som hänt. Återkommande problem i barnens berättelser är alkohol och miss- bruk i familjehemmet. Det finns också barn och unga i familjehem som berättar att kränkningar och vanvård kan pågå i många år utan att samhället ingriper. Barnen har försökt att signalera, men de vuxna har inte sett.69

Barnombudsmannen har i sin rapport Vem bryr sig – när samhället blir förälder samtalat med 35 barn i den sociala barnavården. Barnen har varit placerade i familjehem, på HVB eller särskilt ungdomshem. Därtill har ombudsmannen genomfört en enkätundersökning.70 Av rapporten framgår att när barnen på särskilda ungdomshem skattade sin egen hälsa i Barnombudsmannens enkät uppgav de allra flesta – 7 av 10 flickor respektive 8 av 10 pojkar – att de mådde bra eller mycket bra. I samtalen med barnen framkom emellertid att det fanns barn som har normaliserat väldigt allvarliga tillstånd. Trots att de lidit av ohälsa i form av t.ex. posttraumatiskt stressyndrom eller upprepat självskadebeteende bagatelliserade de sina problem. Rapporten visar också att barn som bodde på särskilda ungdomshem hade en alarme- rande dålig hälsa och att många placerade barn inte fick den skolgång de hade rätt till. Dessutom var våld och övergrepp vardag för många barn i den sociala barnavården.71

69Barnombudsmannen, Våga fråga – Röster från barn i familjehem (2014) s. 5, 8–9, 13–14, 22 och 26.

70Barnombudsmannens årsrapport 2019, Vem bryr sig – när samhället blir förälder. Barns röster om att växa upp i den sociala barnavården (2019).

71Barnombudsmannens årsrapport 2019, Vem bryr sig – när samhället blir förälder. Barns röster om att växa upp i den sociala barnavården (2019) s. 43, 79 och 84.

850

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

Det finns en äldre rapport från Barnombudsmannen som även omfattar barn i HVB. Den rapporten är från år 2011 och heter Bakom fasaden.

23.2.10 Kontinuitet i ett barns uppfostran

Socialtjänsten ska präglas av bl.a. kontinuitet.72 T.ex. ska en social- nämnd i första hand överväga om ett barn, som behöver vård utanför hemmet, kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Vad som är bäst för barnet måste dock alltid beaktas. (Se 1 kap. 2 § och 6 kap. 5 § SoL.) I förarbetena till tidigare sociallagstiftning angav regeringen att kontinuitetsprincipen skulle vara vägledande vid vård- placeringar av barn och att ett barn inte i onödan skulle flyttas från trygga och invanda förhållanden.73 Även av Socialstyrelsens föreskrif- ter och allmänna råd framgår det att vården ska vara trygg, säker, ändamålsenlig och präglas av kontinuitet.74

Kontakt med anhöriga och hemmiljön

Enligt 6 kap. 1 § SoL bör den vård som ges utanför det egna hemmet utformas så att den främjar barnets samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. I propositionen till bestämmelsen sägs att samhörighet och kontakt med hemmiljön inte bara handlar om geografisk närhet; språkliga och kulturella skillnader i synsätt och bakgrund kan också skapa avstånd mellan människor. Att sådana skillnader beaktas och att man väljer ett hem som kan sam- arbeta med barnets biologiska föräldrar är av största betydelse vid alla placeringar och i synnerhet vid placeringar av invandrarbarn, en- ligt förarbetena. Vidare anges att socialtjänstens personal måste vara lyhörd för föräldrarnas egna önskemål, utan att för den skull ge avkall på den professionella bedömningen av vad som är ett lämpligt hem för barnet.75

Enligt 14 § LVU har socialnämnden ett ansvar för att barnets behov av umgänge med sina föräldrar och vårdnadshavare så långt som möj-

72Prop. 2000/01:80 s. 81.

73Prop. 1996/97:124 s. 114.

74SOSFS 2012:11.

75Prop. 1996/97:124 s. 113 och 114.

851

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

ligt tillgodoses. Enligt förarbetena får en placering inte innebära att barnet avskärs från kontakt med känslomässigt betydelsefulla närstå- ende.76 Utredningen om tvångsvård för barn och unga har föreslagit en ny LVU. Förslaget innebär bl.a. att socialnämnden har ett uttryck- ligt ansvar för att barnet ges möjlighet till umgänge även med syskon och andra närstående.77 Förslaget bereds inom Regeringskansliet.

Är barnet 15 år eller äldre krävs barnets samtycke till umgänge med föräldrarna. För yngre barn krävs inte samtycke, men hänsyn ska tas till deras inställning och åsikter (36 § LVU). Ett barns uttryckliga mot- stånd mot umgänge har behandlats i en dom i Högsta förvaltningsdom- stolen. Domstolen ansåg att det 12-åriga barnets vilja skulle tillmätas avgörande betydelse, oberoende av orsakerna till hennes ställnings- tagande. Som en följd därav bedömde domstolen att det var bäst för henne att något umgänge inte skulle utövas, så länge hon inte själv accepterade det.78

Enligt 14 § LVU får socialnämnden begränsa kontakten mellan bar- net och vårdnadshavaren, om det är nödvändigt med hänsyn till ända- målet med vården. Möjligheten till umgängesbegränsning gäller även i förhållande till en förälder som har umgängesrätt reglerad genom dom.

Av flera domar i Europadomstolen framgår att relationen mellan barnet och ursprungsfamiljen är central för det familjeliv som artikel 8 i Europakonventionen avser att skydda. Det finns flera avgöranden som rör situationer där en svensk myndighet har omhändertagit ett barn. Den kritik som har riktats mot Sverige har främst rört var bar- net placerats. I fallet Olsson mot Sverige uttalade domstolen att ut- sikterna till återförening med föräldrarna minskat genom att barnen placerats långt ifrån föräldrarna och genom de restriktioner i um- gänget som hade beslutats. När det gällde själva omhändertagandet, konstaterade domstolen att den svenska lagstiftningen (som då rådde) tydligt var avsedd att skydda barn.79

76Prop. 1989/90:28 s. 73.

77SOU 2015:71 s. 230 och 231.

78RÅ 2005 ref. 66.

79Se även Europadomstolens avgöranden i målen Eriksson mot Sverige (1989) och Andersson mot Sverige (1992).

852

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

Barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund

Som ovan nämnts bör den vård som ges utanför det egna hemmet utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön (6 kap. 1 tredje stycket SoL.) I förarbetena till bestämmelsen sägs att de krav som lagen ställer i fråga om samhörighet och kontakt med hemmiljön även handlar om språkliga och kulturella skillnader i synsätt och bakgrund.80

Som tidigare nämnts ska en vårdplan och genomförandeplan upp- rättas när någon behöver vårdas i HVB, stödboende eller familjehem (11 kap. 3 § SoL). I förarbetena till bestämmelsen uttalades bl.a. att det övergripande syftet med vårdplanen är att tydliggöra mål och medel utifrån det enskilda barnets behov. Vårdplanen tydliggör också om det enskilda barnet har flera olika behov. Det kan t.ex. handla om behov hänförliga till social situation, fysisk och psykisk hälsa eller utbildning. I de fall barnets problembild är komplex krävs ofta sam- arbete mellan barnets vårdnadshavare, socialtjänsten och andra huvud- män.81 Närmare föreskrifter om vad en genomförandeplan ska inne- hålla ges i 5 kap. 1 a § SoF.82 Även vid platsanvisningen till de särskilda ungdomshemmen ska det beaktas bl.a. att hemmet är lämpligt med hänsyn till den unges behov, ålder, utveckling, utbildning och per- sonliga förhållanden i övrigt (se ovan).

Av Socialstyrelsens föreskrifter framgår att socialnämnden, inför ett beslut om placering av barn och unga i familjehem och HVB, ska göra en bedömning av om förutsättningarna i det tilltänkta hemmet svarar mot de behov som barnet eller den unge har.83 Vidare framgår det av 3 kap. 11 § SoF att föreståndaren för HVB vid inskrivningsbeslut ska kontrollera att hemmet är lämpligt med hänsyn till den enskildes ålder, utveckling, utbildning och personliga förhållanden i övrigt.

Överflyttning av vårdnad om barn

Ett mer definitivt sätt att skapa kontinuitet för ett barn kan vara att flytta över vårdnaden om barnet från föräldrarna. Om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller

80Prop. 1996/97:124 s. 113 och 114.

81Prop. 2000/01:80 s. 104.

82Se också Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2014:6) och Socialstyrelsens handbok Barn och unga i familjehem och HVB – Handbok om socialnämndens ansvar och uppgifter (2013).

835 kap. 1 § SOSFS 2012:11.

853

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling, ska rätten besluta om ändring i vårdnaden (6 kap. 7 § FB). I förarbetena till bestämmelsen anförs att en vårdnadsöverflyttning på detta sätt kan bli aktuell bara när ett barn har tagits omhand med stöd av LVU. Först när en återförening inte kan komma till stånd trots långvariga och omfattande åtgärder från socialnämndens sida kan det bli nöd- vändigt att begära en överflyttning av vårdnaden.84

I 6 kap. FB finns också bestämmelser som tar sikte på det fall att ett barn under en längre tid har vårdats i ett familjehem. Har ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldra- hemmet och det är uppenbart bäst för barnet att det rådande för- hållandet får bestå och att vårdnaden flyttas över till den som tagit emot barnet, ska rätten utse den personen till särskilt förordnad vård- nadshavare för barnet (6 kap. 8 § FB). Det krävs att barnet har bott i familjehemmet under flera år innan det kan bli aktuellt att över huvud taget överväga att flytta vårdnaden till familjehemsföräldrar- na. För domstolen blir det nödvändigt att utreda vilken anknytning barnet har till familjehemmet och hur kontakterna mellan barnet och föräldrarna har förlöpt. Har föräldrarna inte visat barnet något intresse under den tid det har vistats i familjehemmet eller har kontakterna varit sporadiska eller skett under uppslitande former kan en flyttning av vårdnaden bli aktuell. Stort avseende måste alltid fästas vid barnets egen inställning. Det krävs att barnet har fått en så stark bindning till familjehemmet att det uppfattar det som sitt eget.85 När barnet har varit placerad i samma familjehem under tre år från det att placer- ingen verkställdes, ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden (6 kap. 8 § andra stycket SoL och 13 § tredje stycket LVU). Regeringen har föreslagit att det ska införas en skyldighet för socialnämnden att överväga frågan om vårdnadsöverflyttning årligen, om barnet varit placerat i samma familje- hem under tre år.86

I rättsfallet NJA 2014 s. 307 hade en åttaårig pojke sedan ettårsåldern stadigvarande vistats i ett familjehem. Högsta domstolen bedömde att det var uppenbart bäst för barnet att de rådande förhållandena bestod. Vårdnaden flyttades därför över till familjehemsföräldrarna.

84Prop. 1981/82:168 s. 68.

85Prop. 1981/82:168 s. 70.

86Lagrådsremiss den 24 september 2020 Regelbundna överväganden av vårdnadsöverflyttning och särskilda lämplighetskrav för offentliga biträden.

854

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

Om vårdnaden av ett LVU-placerat barn flyttas till familjehems- föräldrarna upphör vården enligt LVU (21 § LVU). Samtidigt bortfaller den särskilda tillsynsskyldigheten som nämnden har över familjehem- met. Socialnämnden ska dock ge en särskilt förordnad vårdnadshavare råd och stöd och får fortsätta att betala särskild ersättning till vård- nadshavaren (6 kap. 11 § SoL). Socialnämndens allmänna skyldigheter enligt 5 kap. 1 § SoL, att verka för att barn och ungdomar får växa upp under goda förhållanden samt att bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och ungdom far illa, kvarstår också.

Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) har meddelat allmänna råd angående socialnämndens ansvar vid behov av ny vårdnadshavare.87

Enligt 24 § LVU får förvaltningsrätten, efter ansökan av social- nämnden, för viss tid eller tills vidare förbjuda den som har vårdnaden om en underårig att ta denne från ett enskilt hem om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas om han eller hon skiljs från hemmet (flyttningsförbud). Flyttningsförbudet syftar till att förhindra en hemtagning vid en olämplig tidpunkt eller en alltför snabb hemtagning. Högsta förvaltningsdomstolen har ut- talat att syftet med ett flyttningsförbud är att säkerställa att barnets bästa tas tillvara i situationer då barnets vistats lång tid i ett familje- hem och hunnit få så starka band till detta hem att det måste sättas i fråga om inte barnet bör bo kvar där.88

Av 1 § femte stycket LVU framgår att vid beslut enligt LVU ska vad som är bäst för den unge vara avgörande. Högsta förvaltnings- domstolen har dock konstaterat att bestämmelsen i 1 § femte stycket LVU inte innebär att överväganden som enbart är relaterade till ris- ken för skada vid en separation från ett familjehem ska vägas in i bedömningen av om vården ska upphöra.89 Utredningen om tvångs- vård för barn och unga har i sitt slutbetänkande Barns och ungas rätt vid tvångsvård – Förslag till ny LVU konstaterat att uttalandet av Högsta förvaltningsdomstolen i vissa fall kan leda till orimliga kon- sekvenser ur ett barnrättsperspektiv. Särskilt kan det drabba barn som på grund av missförhållanden i hemmet har placerats i tidig ålder

87HSLF-FS 2017:47.

88Se rättsfallet HFD 2011 ref. 13.

89Se rättsfallet HFD 2012 ref. 35.

855

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

eller har varit placerade under lång tid och fått en trygg förankring i sitt familjehem. Utredningen anser att barnets bästa också ska kunna vara utslagsgivande för om vård i familjehem ska upphöra eller inte, under vissa förutsättningar då barnet har rotat sig i familjehemmet.90 Regeringen har gett en utredare i uppdrag att bl.a. utreda hur prin- cipen om barnets bästa kan stärkas i samband med bedömning av om vården enligt LVU ska upphöra. Utredaren ska vidare utreda om det finns ett behov av att tidigarelägga socialnämndens skyldighet att över- väga överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § FB och om det bör införas en skyldighet för socialnämnden att följa upp ett barns situa- tion efter det att en placering har upphört. Uppdraget ska redovisas

senast den 26 februari 2021.91

23.3Analys av överensstämmelsen

Artikel 20 i barnkonventionen syftar till att ge stöd och skydd till de barn som förlorat sin familjemiljö eller som inte bör stanna kvar i den. Ansvaret för dessa barn är i svensk lag uppdelat mellan olika offentliga aktörer. Kommunernas socialnämnder har ett övergripande ansvar för att ett barn som vistas i kommunen får det skydd och stöd som det behöver. De har också ett ansvar för att det finns olika slags boenden för de barn som inte har ett hem eller av olika anledningar inte kan bo kvar i hemmet. Migrationsverket har huvudansvaret för att ensamkommande barn placeras i en kommun, som därefter tar över delar av ansvaret. Kriminalvården har ett ansvar för dem som sitter i häkte och SiS för dem som verkställer sluten ungdomsvård eller av andra anledningar befinner sig på ett särskilt ungdomshem. Samtidigt kvarstår det generella ansvar som det allmänna har för bl.a. ett barns hälsa och skolgång, se t.ex. kapitlen om artiklarna 24 och 28. När det gäller frihetsberövade barn, se även kapitlet om artikel 37 (c), som bl.a. handlar om att ett frihetsberövat barn ska behandlas humant och med respekt.

Enligt LVU finns det en möjlighet för staten att, efter domstols- prövning, tvångsvis flytta ett barn från sitt hem om det far illa (se även kapitlen om artiklarna 9 och 19 i barnkonventionen).

90SOU 2015:71.

91Regeringens beslut den 29 april 2020, S2020/03820/SOF.

856

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

I den svenska lagstiftningen finns det även bestämmelser som säkerställer att någon har omvårdnaden om ett barn vars föräldrar är förhindrade att utöva omvårdnaden om barnet. För barn som för- lorat sina vårdnadshavare ska särskilda vårdnadshavare förordnas. Det finns också en möjlighet att förordna förmyndare för ett barn vars föräldrar under viss tid är förhindrade att sköta barnets angelägen- heter. För ensamkommande barn ska en god man förordnas vid an- komsten till Sverige.

Vissa barn vårdas utanför hemmet även om de har en trygg familje- miljö. Det kan t.ex. bero på att de mår psykiskt dåligt eller att de har en funktionsnedsättning, som gör att det är svårt att bo hemma. Även barn som är häktade skiljs tillfälligt från sin familjemiljö. Utöver socialnämndens generella ansvar för dessa barn finns det i viss mån särskilda bestämmelser till skydd för barnet för de respektive verksam- heterna. Det finns också generella bestämmelser (som inte specifikt gäller barn) till skydd för dem som vistas i respektive inrättning.

Som framgår i kapitlen om artiklarna 3 och 25 i barnkonventionen finns det kvalitetskrav på de verksamheter som har ansvaret för om- vårdnaden om barn, liksom krav på uppföljning och tillsyn. Dessa bestämmelser utgör ett skydd för de barn som vårdas utanför hemmet.

I både socialtjänstlagen och LVU finns det bestämmelser om att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut och åtgärder som rör vår- den av barn. Det finns också bestämmelser om att ett barns rätt att uttrycka sin åsikt och få den beaktad. Se främst kapitlen om artik- larna 3 och 12 i barnkonventionen.

Vår bedömning är att svensk rätt och praxis uppfyller de krav som artikel 20 i barnkonventionen ställer när det gäller att säkerställa att det finns alternativ omvårdnad för ett barn som förlorat sin familjemiljö eller som inte bör stanna kvar i den. Det ska samtidigt påpekas att en stor del av sociallagstiftningen är under översyn, se t.ex. betänkandena Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen (SOU 2018:88) och Hållbar socialtjänst – en ny socialtjänstlag (SOU 2020:47).

857

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

SOU 2020:63

23.3.1Barn som utvisas, avvisas eller överlämnas till ett annat land

Ett beslut om LVU hindrar inte i sig att ett barn utvisas ur landet.92 En annan sak är att det skyddsintresse som föranleder beslutet om tvångsvård kan få betydelse i frågan om barnet ska utvisas. För ensam- kommande barn gäller också att det ska finnas en lämplig familje- medlem, förmyndare eller mottagningsenhet som tar emot barnet, för att beslutet om utvisning eller avvisning ska kunna verkställas. Denna ordning är enligt vår mening förenlig med barnkonventionen. I samband med att ett barn utvisas upphör som huvudregel nämligen Sveriges direkta åtaganden att ge barnet det stöd och skydd som avses i artiklarna 19 och 20, eftersom dessa barn inte längre finns inom Sveriges jurisdiktion (läs dock om principen om non-refoulement och de korresponderande bestämmelserna i utlänningslagen i kapitlet om artikel 37). Barnet skyddas i stället av det mottagande landets skyl- digheter att ge ett barn skydd och stöd. I den mån det är möjligt bör däremot relevant information överlämnas till behöriga myndigheter i det mottagande landet.93

23.3.2Placering i olika former av hem och boenden

I den svenska lagstiftningen beskrivs det ett flertal omvårdnadsfor- mer som är anpassade efter ett barns behov i olika situationer, t.ex. familjehemsplacering, placering på HVB eller särskilt ungdomshem, adoption (se kapitlet om artikel 21) och överflyttning av vårdnad.

När det gäller myndigheternas överväganden inför placering fram- går det av lagstiftningen att kontinuitet ska beaktas. Barnets bästa ska vara avgörande och i första hand ska en placering inom barnets nätverk övervägas. Genom att barnets behov ska utredas och barnets bästa ska vara avgörande behöver en socialnämnd ta hänsyn till bl.a. barnets kulturella, religiösa och språkliga bakgrund, även om detta inte uttryckligen nämns i lagen (se även kapitlet om artikel 31.2). Av både den svenska lagstiftningen och europarättslig praxis framgår

92Barnrättskommittén har i sina rekommendationer till Sverige uttryckt oro över att barn som omhändertas på grund av vanvård och/eller våld i hemmet kan utvisas tillsammans med sina föräldrar. Kommittén har rekommenderat Sverige att säkerställa att det inte sker. Se CRC/C/ SWE/CO/5 p 49 och 50.

93Jämför även Barnrättskommitténs rekommendationer om internationella samarbeten när det gäller barn på flykt, se t.ex. CRC/C/GC/22 p 48–51.

858

SOU 2020:63

Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö

vikten av att ett barn placeras på en plats och på ett sätt som främjar kontakten med närstående och hemmiljön. Det står också klart att de mest ingripande formerna av alternativ omvårdnad, t.ex. överflytt- ning av vårdnaden av barnet, endast ska användas när en återförening med familjen, trots ansträngningar, inte kan komma till stånd.

Det finns en möjlighet för kommunerna att placera barn i jour- hem. Detta är ett avsteg från principen om kontinuitet men innebär

åandra sidan att barnet skyddas genom att barnets behov och familje- hemmets lämplighet hinner utredas innan barnet långsiktigt place- ras. Det finns en lagstadgad tidsgräns för hur länge ett barn får bo i ett jourhem, även om den får överträdas om det finns särskilda skäl till det. Enligt förarbetena till bestämmelserna kan särskilda skäl bl.a. vara att det inte finns tillgång till något familjehem. Det ska dock noteras att det också finns en lagstadgad skyldighet för en kommun att tillse att sådana hem finns. Det måste således vara fråga om rena undantag för att ventilen ska få användas. Som framgår i andra kapitel finns det tillsynsmyndigheter som granskar att en kommun tillämpar bestämmelserna så som lagstiftaren avsett. Placering på jourhem inne- bär även minskade möjligheter till uppföljning, om vården hinner avslutas innan barnet kommer till sin egentliga placering. Läs mer om detta i kapitlet om artikel 25.

När det gäller ensamkommande barn har både JO och Barnombuds- mannen uppmärksammat brister. Dessa tycks emellertid inte ha sin grund i (den nuvarande) lagstiftningen, utan hänför sig i stället till tillämpningen. Därtill tycks bristerna främst berott på den kraftiga ökningen av ensamkommande barn som kom till Sverige hösten 2015.

Vår bedömning är att svensk lagstiftning och praxis i denna del överensstämmer med innebörden av artikel 20 i barnkonventionen.

Det har bl.a. i riksdagen framförts att en inkorporering av barn- konventionen skulle kunna innebära en skyldighet att placera barn genom kafalah (ett slags familjehemsplacering enligt islamsk rätt), eftersom begreppet nämns i artikel 20 i konventionen. I artikeln nämns ett antal exempel på omvårdnadsformer som alternativ omvårdnad för skyddsbehövande barn kan innefatta. Det förutsätter emellertid att omvårdnadsformerna finns i den nationella lagstiftningen. Bland de uppräknade exemplen finns även adoption. Den som läser inled- ningen till artikel 21 i konventionen noterar att det inte finns något krav på att länderna ska erkänna eller tillåta adoption. Det är alltså tydligt att uppräkningen i artikel 20 inte kan innebära någon skyl-

859

24 Artikel 21 – adoption

Utredningens bedömning: Svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 21 i barnkonventionen.

Artikel 21

Konventionsstater som erkänner och/eller tillåter adoption ska säker- ställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa och ska:

a)säkerställa att adoption av ett barn godkänns endast av behöriga myndigheter, som i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga för- faranden och på grundval av all relevant och tillförlitlig information beslutar att adoptionen kan tillåtas med hänsyn till barnets ställning i förhållande till föräldrar, släktingar och vårdnadshavare och att, om så krävs, de personer som berörs har lämnat ett informerat sam- tycke till adoptionen på grundval av sådan rådgivning som kan behövas,

b)erkänna att internationell adoption kan övervägas som en alternativ form av omvårdnad om barnet, om barnet inte kan placeras i ett familjehem eller en adoptivfamilj eller kan tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland,

c)säkerställa att det barn som berörs av internationell adoption om- fattas av garantier och normer som motsvarar dem som gäller vid nationell adoption,

d)vidta alla lämpliga åtgärder för att vid internationell adoption säker- ställa att placeringen inte leder till otillbörlig ekonomisk vinning för de personer som medverkar i denna,

861

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

e)främja, där så är lämpligt, målen i denna artikel genom att ingå bila- terala eller multilaterala arrangemang eller överenskommelser och inom denna ram sträva efter att säkerställa att placeringen av barnet i ett annat land sker genom behöriga myndigheter eller organ.

24.1Om artikeln

Artikeln innebär att både nationella och internationella adoptioner ska utföras enligt fastställda regler och beslutas av behöriga myn- digheter. Internationella adoptioner ska övervägas efter att placering i hemlandet prövats. En stat ska också säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa vid en adoption. Vidare syftar artikeln till att motverka handel med barn.

Motsvarande skrivningar finns inte i det grundläggande ramver- ket för mänskliga rättigheter (The International Bill of Human Rights). Frågan om adoption berörs däremot i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor1. Med jämställdheten som grund ska staterna enligt artikel 16 (f) i konventionen säkerställa lika rättig- heter och skyldigheter när det gäller bl.a. adoption. Barnets bästa ska dock alltid komma i första hand. I inledningen (preambeln) till barn- konventionen påminns staterna om bestämmelserna i deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg av barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i foster- hem och adoption2. Artikel 21 i barnkonventionen har utformats med utgångspunkt i artiklarna 17 och 20 i deklarationen, se nedan.3

Av relevans är även konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (1993 års Haagkonvention).

1SÖ 1980:8.

2Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 41/85 den 3 december 1986.

3HR/PUB/07/1, artikel 21, D och E 3 p. 728.

4CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

862

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

sina föräldrar och bli omvårdat av dem, artikel 8 om barnets rätt att behålla sin identitet (inklusive medborgarskap, namn och släktför- hållanden), artikel 16 om ingrepp i privatlivet, artikel 19 om skydd mot övergrepp, artikel 34 om skydd mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp, artikel 20 om att staterna ska säkerställa alter- nativ omvårdnad för barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö och artikel 25 om uppföljning kring ett barn som blivit omhändertaget eller placerat av staten. Även artiklarna 10 och 22 om familjeåterförening, artikel 30 om nationella minoriteters rätt till sitt eget kulturliv, artikel 11 om skydd mot olovligt bortförande och kvar- hållande av barn i utlandet, artikel 36 om att skydda barnet mot alla former av utnyttjande, artikel 35 om förhindrande av handel med barn samt det fakultativa protokollet till barnkonventionen om för- säljning av barn, barnprostitution och barnpornografi kan vara rele- vanta, beroende på omständigheterna.

24.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i konven- tionen förhåller sig till artikel 21. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats juris- diktion utan någon åtskillnad av något slag (artikel 2.1). En uppgift för behöriga myndigheter som ansvarar för beslut om adoption blir därmed att säkerställa att inget barn diskrimineras utifrån de grunder som anges i artikel 2.1.

5Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

6SÖ 1971:42.

863

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genom- förandet av konventionen. Det innebär att ett barns rätt till överlev- nad och utveckling ska säkerställas vid beslut om en adoption.

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vårdnads- havare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveck- ling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och led- ning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artiklarna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

7CRC/C/GC/7 p 10.

8CRC/C/GC/13 p. 62.

864

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

lämpligt organ. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med natio- nella procedurregler.

Artikel 12 innebär, i relation till artikel 21, att ett barn ska ges möjlighet att komma till tals i adoptionsförfarandet och att barnets åsikter ska beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad. Här bör även noteras att enligt artikel 21 (a) krävs ett informerat samtycke till adoptionen från de personer som berörs, vilket även omfattar barnet (läs mer i avsnittet nedan om artikel 21 [a]).

När ett barn ska adopteras är det enligt barnrättskommittén mycket viktigt att barnet hörs. Kommittén uppmanar alla konventionsstater att alltid, om det är möjligt, informera barnet om effekterna av adop- tion eller annan placering och att genom lagstiftning säkerställa att barnet får uttrycka sina åsikter.9 Barnrättskommittén har samtidigt uttalat att ett barn har rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.10

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndig- heter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som be- döms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och prövning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande prin- ciper och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

9CRC/C/GC/12 p. 55 och 56.

10CRC/C/GC/12 p. 16.

11CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

865

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

I artikel 21 anges till skillnad från artikel 3.1 att en stat ska säker- ställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa (the best interest of the child shall be the paramount consideration).

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 21.

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och därmed även vid utformning av reglering av förfaranden som rör såväl nationella som internationella adoptioner. Övriga rättigheter enligt barnkonventio- nen ska också beaktas i bedömningen av barnets bästa. Sådana bedöm- ningar bör till viss del även bygga på barns egna upplevelser och åsikter i enlighet med artikel 12. En stat ska enligt artikel 21 säkerställa att största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa vid en adoption.

Individuella beslut

Som ovan nämnts ska största vikt ges till vad som bedöms vara bar- nets bästa i samband med en adoption enligt artikel 21. I en bedöm- ning av barnets bästa ska, i likhet med vad som gäller för artikel 3.1, hänsyn tas till alla de rättigheter som ett barn har enligt barnkon- ventionen och som är relevanta i sammanhanget. Ett barn ska också ges möjlighet att uttrycka sin åsikt inför att ett beslut tas och lämna ett informerat samtycke (jämför artiklarna 12 och 21 [a]).13

12CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

13Jämför Tobin (2019) s. 770 och 771.

866

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

nets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll. Överväganden om vad som är barnets bästa bör enligt kommittén göras utifrån vad som är bäst för barnet både på kort och lång sikt.14

När ett barn ska adopteras är det enligt barnrättskommittén mycket viktigt att barnet hörs. Barnrättskommittén har vidare uttryckt att det inte går att fastställa barnets bästa utan att väga in barnets åsikter. Kommittén menar att en sådan process är också nödvändig när styv- föräldrar eller fosterfamiljer adopterar ett barn, även om barnet och adoptivföräldrarna redan har bott tillsammans ett tag. Kommittén upp- manar alla konventionsstater att alltid, om det är möjligt, informera barnet om effekterna av adoption eller annan placering och att genom lagstiftning säkerställa att barnet får uttrycka sina åsikter.15

Barnanpassade förfaranden

Barnrättskommittén lyfter i en allmän kommentar fram att för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska kunna förverk- ligas måste man införa och följa vissa barnanpassade förfaranden.16 Kommittén betonar i en annan kommentar att förutsättningarna för att ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Det bör, enligt kommittén, inte hållas samtal med ett barn oftare än nödvändigt, sär- skilt inte när man utforskar händelser som skadat barnet. Kommittén menar att höra ett barn är en svår process som kan vara traumatisk för barnet. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.17

14CRC/C/GC/14 p. 16, 32, 33 och 48.

15CRC/C/GC/12 p. 55 och 56.

16CRC/C/GC/14 p. 85.

17CRC/C/GC/12 p. 22–25.

867

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi, i synnerhet om ett brott mot ett barn, i form av försummelse, våld eller övergrepp, ligger till grund för ett beslut om att ingripa i familjen till skydd och stöd för ett barn. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov, oavsett om det är offer eller vittne till ett brott samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

24.1.2Största vikt ska ges till barnets bästa (artikel 21)

Artikel 21 rör de stater som erkänner och/eller tillåter adoption. Kon- ventionen ställer sig på så sätt neutral till adoptioner i sig. Av för- arbetena till barnkonventionen framgår att det fanns olika syn på adop- tion som en alternativ omvårdnad för barn.18 Islamsk lag erkänner t.ex. inte adoption utan där tillämpas i stället kafalah19 som en alternativ form av omvårdnad.

Av artikel 21 framgår att största vikt ska ges till vad som bedöms vara barnets bästa. Formuleringen skiljer sig från den i artikel 3.1 (grund- principen om barnets bästa). I artikel 3.1 anges att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa.20 Vidare framgår det av förarbetena till konventionen att det var viktigt att formuleringen tydligt hänvisade till barnets och inte för- äldrarnas bästa.21 Inga andra intressen får ges större vikt än barnets bästa vid en adoption.22

En individuell bedömning av barnets bästa ska enligt barnrätts- kommittén genomföras i varje enskilt fall, med utgångspunkt i de spe-

18HR/PUB/07/1, artikel 20 och artikel 21.

19Kafalah är inom islamsk rätt en permanent form av familjehemsplacering. Se Unicef (2007) s. 280 och 281.

20Paramount consideration (artikel 21) respektive primary consideration (artikel 3) i den engelska originalversionen. I både den franska och den spanska originalversionen används dock samma begrepp i båda artiklarna (considération primordiale respektive consideración primordial). Av förarbetena framgår emellertid att det var ett medvetet val att använda ett annat uttryckt i den engelska versionen och att det bättre reflekterade den internationella standarden som gällde för adoptioner, se HR/PUB/07/1, artikel 21, E 2 p. 363.

21HR/PUB/07/1, artikel 21, E 2 p. 361.

22Jämför Tobin (2019) s. 769 och 770.

868

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

cifika omständigheterna för det enskilda barnet. Enligt barnrätts- kommittén ska barnets bästa vara den avgörande faktorn vid beslut om adoption.23 Läs mer i avsnittet om de grundläggande principerna ovan och i kapitlet om artikel 3.

24.1.3Beslut om adoption (artikel 21 [a])

Av behörig myndighet och enligt tillämplig lag

I enlighet med vad som slås fast i artikel 21 (a) ska en stat säkerställa att adoption endast får ske efter beslut av behörig myndighet. Vad som är att anse som behörig myndighet framgår inte uttryckligen av konventionen. För att en myndighet ska kunna vara behörig är det dock rimligt att utgå ifrån att det bör vara reglerat vilka myndigheter eller organisationer som har till uppgift att pröva beslut om adoption. Enligt artikel 4 ska en stat bl.a. vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgär- der för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. 1993 års Haagkonvention innehåller mer detaljerade bestämmelser om godkännande av behöriga myndigheter.24 (Läs mer om 1993 års Haag- konvention under avsnittet om svenska förhållanden).

Beslut om att tillåta adoption ska fattas i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden och på grundval av all relevant och till- förlitlig information. Härigenom garanteras att ett beslut om adoption fattas utifrån riktiga uppgifter och dessutom enligt de regler som gäller i landet. Det innebär att en stat ska säkerställa att det finns lag- stiftning på området. Hur en sådan lagstiftning ska utformas är dock upp till respektive stat att avgöra så länge den är tillämplig och i över- ensstämmelse med artikel 21 och konventionen i sin helhet.25 Utgångs- punkten i barnkonventionen är att föräldrarna eller vårdnadshavarna har ansvar för barnets uppfostran och utveckling (jämför artiklarna 5 och 18). Enligt artikel 7 har ett barn rätt att bli omvårdat av sina föräld- rar. Sett i ljuset av artiklarna 9 och 20 kan en adoption endast komma ifråga om föräldrarna frånsäger sig sitt ansvar eller genom ett rätts- ligt förfarande inte anses kunna ta sitt ansvar (jämför bl.a. artikel 19). Enligt artikel 20 har ett barn som berövats sin familjemiljö rätt till sär- skilt skydd och stöd från statens sida som i enlighet med sin natio-

23CRC/C/GC/14 p. 38 och 48.

24Jämför Tobin (2019) s. 783–785.

25Jämför Tobin (2019) s. 786–789.

869

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

nella lagstiftning ska säkerställa alternativ omvårdnad för barnet, häri nämns adoption som exempel på en alternativ omvårdnad. Jämför även artikel 16 om rätten till privat- och familjeliv.

Hänsyn till barnets ställning

I beslutet om adoption ska hänsyn tas till barnets ställning i förhål- lande till föräldrar, släktningar och vårdnadshavare enligt artikel 21 (a). Vad som avses med släktingar framgår inte men bör ses i ljuset av artikel 5 där familjen ges en bred definition.

Av artikel 20 framgår att då lösningar övervägs (bl.a. adoption) ska vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kontinuitet i ett barns uppfostran och till etniska, religiösa, kulturella och språkliga bak- grund. Ett barn som adopteras har också rätt att få vetskap om sina föräldrar (jämför artikel 7) och staterna ska respektera barnets rätt till att behålla sin identitet, innefattande medborgarskap, namn och släktförhållanden (jämför artikel 8). Ett barn som tillhör en nationell minoritet har också rätt till sitt eget kulturliv (se artikel 30). Vidare har ett barn rätt att upprätthålla kontakt med sina föräldrar såvida det inte strider mot barnets bästa (jämför artikel 9).

Barnrättskommittén har uttryckt att principen om sammanhåll- ning av familjer bör beaktas vid en placering, t.ex. bör syskon inte skiljas åt. Även ålder bör beaktas. Kommittén understryker att en placering alltid bör bedömas från fall till fall och att det behövs skräddarsydda lösningar baserade på barnets behov och faktiska situation.26

Samtycke

Av artikel 21 (a) framgår också att de personer som berörs ska ha gett sitt informerade samtycke till adoptionen, om det krävs och på grundval av sådan rådgivning som kan behövas.

Vilka personer som berörs framgår inte men det torde vara själv- klart att föräldrar, vårdnadshavare och barnet berörs. Det innebär att även barnets samtycke kan krävas och att barnets möjlighet att lämna samtycke och bli informerad om vad det innebär kan behöva regleras i lag. I artikeln anges inga åldersgränser för när ett barn kan ge sitt samtycke. Barnrättskommittén har dock i dialogen med olika stater

26CRC/C/GC/6 p. 40 och CRC/C/153 p. 667.

870

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

understrukit vikten av att kräva att barn över 12 år ger sitt samtycke för att en adoption ska kunna ske.27

Vad det innebär att ett samtycke ska vara informerat förklaras inte närmre i artikeln och inte heller genom förarbetena till konventio- nen. Av doktrin framgår att det är tydligt att begreppet togs in för att säkerställa att samtycket skett frivilligt och att den som gett sitt samtycke förstår konsekvenserna av adoptionen.28 Av artikeln fram- går inte heller vilken rådgivning som kan behövas. Det framgår dock att det informerade samtycket ska kunna ges på grundval av en sådan rådgivning om så krävs. Det borde innebära att rådgivningen bör innehålla information som leder till att den som lämnar ett samtycke har förstått konsekvenserna av en adoption. Av artikel 16 i deklara- tionen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och om- sorg av barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell pla- cering i fosterhem och adoption framgår att tillräcklig tid och adekvat rådgivning bör ges till barnets egna föräldrar, de potentiella adoptiv- föräldrarna och i förekommande fall barnet för att kunna fatta beslut om barnets framtid så tidigt som möjligt.

Staten ska också, som tidigare nämnts, i enlighet med artikel 12 i barnkonventionen tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa.

24.1.4Internationell adoption som en alternativ form av omvårdnad (artikel 21 [b])

Genom artikel 21 (b) erkänner de stater som tillåter adoption att inter- nationell adoption kan övervägas som en alternativ form av omvård- nad, om barnet inte kan placeras i ett familjehem eller en adoptivfamilj eller kan tas hand om på ett lämpligt sätt i sitt hemland. Formuleringen innebär en rangordning av vilka alternativa omvårdnadsformer som bör övervägas innan en adoption kan övervägas. Bestämmelsen bör också läsas i relation till artikel 20. 3 där det framgår att ett barn som berövats sin familjemiljö endast om det är nödvändigt ska placeras på en institution för omvårdnad av barn. Att det finns en rangordning framgår även av artikel 17 i deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg av barn, särskilt med hänsyn

27CRC/C/AUS/CO/4 p. 53 och CRC/C/NZL/CO/3–4 p. 34. Jämför även Tobin (2019) s. 793 och 794.

28Tobin (2019) s. 794 och 795.

871

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption, som innehåller en liknande formulering. Möjligheten att omhänderta barnet i det egna hemlandet ska prövas först, vilket även slås fast i 1993 års Haagkonvention.

När det gäller ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet har barnrättskommittén uttalat att adoption endast ska övervägas när det fastställts att barnets för- hållanden är sådana att det kan adopteras. Kommittén menar att detta i praktiken bl.a. innebär att alla ansträngningar att spåra och åter- förena barnet med familjen har misslyckats eller att föräldrarna har medgett adoptionen (jämför artiklarna 10 och 22). Vid adoption anser kommittén att företräde ska ges till släktingar i deras bosättnings- land och om detta inte är ett alternativ ska adoption inom det land som barnet kommer ifrån, eller åtminstone inom barnets egen kultur, prio- riteras (jämför bl.a. artikel 20). Kommittén har också uttryckt att adop- tion inte ska genomföras om det finns en möjlighet till frivilligt åter- vändande under säkra förhållanden. Vid placering av flyktingbarn bör man också, enligt kommittén, beakta barnets särskilda utsatthet, som följer av att barnet har förlorat kontakten med sin familj och hem- miljö och befinner sig utanför sitt ursprungsland, samt barnets ålder och kön. För att garantera kontinuitet i omsorgen bör flyktingbarn som skilts från sina föräldrar inte behöva flytta, utom när det sker för barnets bästa, enligt kommittén.29 Som tidigare nämnts under- stryker kommittén att en placering alltid bör bedömas från fall till fall och att det behövs skräddarsydda lösningar baserade på barnets behov och faktiska situation.30

24.1.5Garantier vid internationell adoption (artikel 21 [c])

I artikel 21 (c) slås fast att en stat ska säkerställa att barn som omfattas av internationella adoptioner omfattas av motsvarande garantier och normer som gäller för nationella adoptioner. Det finns emellertid inget som hindrar att dessa barn omfattas av ytterligare garantier, så länge diskrimineringsförbudet i artikel 2 beaktas. Vad gäller uppföljning av adoptioner behandlas det i avsnittet om artikel 25.

29CRC/C/GC/6 p. 40 och 91.

30CRC/C/153 p. 667.

872

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

24.1.6Motverka otillbörlig ekonomisk vinning (artikel 21 [d])

Staterna ska enligt artikel 21 (d) vidta alla lämpliga åtgärder för att vid internationell adoption säkerställa att placeringen inte leder till otill- börlig ekonomisk vinning för de personer som medverkar i denna. Här bör också nämnas att staterna enligt artikel 35 ska vidta alla lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder för att förhindra bort- förande och försäljning av eller handel med barn oavsett syfte och form. Detsamma nämns i det fakultativa protokollet till barnkonven- tionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Motsvarande formulering finns även i artikel 20 i deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg av barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i foster- hem och adoption som enligt förarbetena till barnkonventionen var en av utgångspunkterna för artikel 21.31

24.1.7Bilaterala och multilaterala arrangemang eller överenskommelser (artikel 21 [e])

Enligt artikel 21 (e) ska en stat främja, där så är lämpligt, målen i artikel 21 genom att ingå bilaterala eller multilaterala arrangemang eller överenskommelser och inom denna ram sträva efter att säker- ställa att placeringen av barnet i ett annat land sker genom behöriga myndigheter eller organ. Barnkonventionen är en av utgångspunk- terna i 1993 års Haagkonvention. Tanken med 1993 års Haagkonven- tion är att ett system med samarbete kring internationella adoptioner ska införas mellan de stater som ansluter sig till konventionen. På så sätt ska handel med barn förhindras.

24.2Svenska förhållanden

Adoption regleras i ett flertal lagar. År 2018 moderniserades bestäm- melserna bl.a. genom ett nytt kapitel i föräldrabalken. I kapitlet finns de grundläggande bestämmelserna om adoption.

Det finns flera författningar som berör internationella adoptioner och förmedlingar för sådana adoptioner, t.ex. lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer (fortsättningsvis 2018 års lag),

31HR/PUB/07/1, artikel, 21 D och E 3 p. 728.

873

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap (fortsättningsvis 1931 års förordning) och lagen (1997:192) om internationell adop- tionsförmedling (LIA). Även socialtjänstlagen kan bli tillämplig för vissa adoptioner. Av stor vikt är även 1993 års Haagkonvention, som Sverige både tillträtt och inkorporerat. Konventionen gäller som svensk lag enligt 1 § lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internatio- nella adoptioner (fortsättningsvis 1997 års lag).

24.2.1Allmänna bestämmelser om adoption

De allmänna bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. FB. Bestäm- melserna ska tillämpas i alla adoptionsärenden i svensk domstol, vilket innebär att bestämmelserna kan bli tillämpliga även vid internatio- nella adoptioner. En adoption innebär att det skapas ett familjerätts- ligt förhållande mellan adoptivföräldern, även kallad adoptanten eller sökanden (den som adopterar), och adoptivbarnet (den som adop- teras). Genom adoptionen betraktas adoptivbarnet i rättsligt hänse- ende som adoptivförälderns barn och inte som barn till sina tidigare föräldrar. Vid adoption av ett barn övergår vårdnaden om barnet och skyldigheten att försörja barnet genom adoptionen till adoptivför- äldern (4 kap. 21 och 22 §§ FB).

Grundprinciper m.m.

Barnets bästa och kravet på lämplighet

Vid alla frågor som rör adoption av ett barn ska barnets bästa ges störst vikt (4 kap. 1 § FB). Det innebär att inget annat intresse får gå före barnets bästa.32 Principen om barnets bästa kommer också till uttryck i 1993 års Haagkonvention (bl.a. artiklarna 1 och 4). Bestäm- melsen om barnets bästa infördes i 4 kap. FB år 2018, bl.a. mot bak- grund av barnkonventionen. Att barnets bästa ska ges störst vikt inne- bär att inga andra intressen, såsom en förälders intresse eller sökandens önskan om adoption, får gå före barnets bästa vid bedömningen. Principen gäller alla delar av adoptionsprocessen. Förutom vid beslu-

32Prop. 2017/18:121 s. 38–40 och 141.

874

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

tet om adoption ska principen om barnets bästa således beaktas bl.a. vid adoptionsutredningen. Den ska ses som en materiell rättighet, en tolkningsprincip och ett tillvägagångssätt. Enligt lagstiftaren ut- gjorde bestämmelsen om barnets bästa dock inte en tillräcklig regler- ing av förutsättningarna för adoption av ett barn. Av förarbetena framgår att även andra intressen än barnets bästa kan ha betydelse vid bedömningen av om en adoption ska ske, t.ex. ingreppet i för- älderns rätt till privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen och i övrigt de intressen som nuvarande och de tänkta adoptivföräldrarna kan ha. Av den anledningen ansåg regeringen att kravet på lämplighet även fortsättningsvis skulle gälla, även om bestämmelsen om barnets bästa infördes i den svenska adoptionslagstiftningen. I de beslut som tas ska det framgå på vilket sätt hänsyn har tagits till barnets bästa.33 I 4 kap. 2 § FB finns således ett lämplighetsrekvisit: ett barn får adopteras endast om det med beaktande av samtliga omständigheter är lämpligt. Vid bedömningen ska, enligt bestämmelsen, särskilt be- aktas barnets behov av adoption och sökandens lämplighet att adop- tera. Enligt förarbetena till bestämmelsen omfattar begreppet bar- nets behov bl.a. föräldrarnas förmåga att ta hand om barnet, relationen till föräldrarna i övrigt och möjliga alternativ till adoption. Lämplig- hetsbedömningen kan skilja sig åt beroende på det aktuella barnets situation och behov och beroende på vilken typ av adoption det är fråga om. Om det rör sig om en styvbarnsadoption behöver en be- dömning ofta göras av barnets relation till den förälder som han eller hon inte bor tillsammans med. Vid internationell adoption behöver en bedömning göras av om barnet i stället kan tas om hand i ursprungs- staten (den s.k. subsidiaritetsprincipen). Vid nationell adoption aktua- liseras frågan om ett barns behov av adoption ibland i samband med familjehemsplacering och annan social barn- och ungdomsvård.34

Sökandens lämplighet omfattar, enligt förarbetena, hans eller hennes förutsättningar att ge barnet ett varaktigt och stabilt föräldra-barn- förhållande. Även sökandens vilja och förmåga att erbjuda barnet om- vårdnad, trygghet och en god fostran är av betydelse. I stor utsträckning liknar prövningen den som socialnämnden ska göra vid en ansökan om att ta emot ett barn för internationell adoption (den s.k. med- givandeprövningen i 6 kap. SoL). Exempelvis bör sökandens person-

33Prop. 2017/18:121 s. 37, 39 och 139.

34Prop. 2017/18:121 s. 40.

875

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

liga egenskaper och sociala nätverk liksom sökandens ålder och hälsa värderas.35 Skäl som inte är kopplade till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet, t.ex. en önskan att föra vidare ett släkt- namn eller tillförsäkra någon ett arv, kan inte i sig göra det lämpligt med en adoption. Inte heller är en adoption lämplig om det huvud- sakliga syftet är att genom adoptionen möjliggöra eller underlätta för barnet att få uppehållstillstånd i Sverige.36

Vad föräldrarna tycker om adoptionen har stor betydelse för be- dömningen av om en adoption är lämplig. Detta gäller även om föräld- erns samtycke inte krävs för att adoptionen ska kunna komma till stånd. En önskan hos en förälder som inte är vårdnadshavare (och vars samtycke därför inte krävs) att upprätthålla kontakten med sitt barn är, enligt förarbetena, exempel på en omständighet som ska tillmätas betydelse vid bedömningen av om adoptionen är lämplig. Vid den slutliga bedömningen får dock detta intresse inte sättas före barnets bästa. Detsamma gäller sökandens intresse av att adoptionen kommer till stånd.37 Enligt praxis från Europadomstolen ska både bar- nets och förälderns intressen vägas in i bedömningen av om en adop- tion ska ske.38 Att föräldrarnas intressen ska beaktas och att deras in- ställning till adoptionen har betydelse är också ett tydligt inslag i svensk praxis.39

Att barnets bästa ska ges störst vikt tar sikte på de bedömningar som görs i adoptionsärendet. Bestämmelser som inte ger utrymme för denna typ av bedömningar – såsom minimiålder för sökanden (4 kap. 5 § FB) eller krav på samtycke (4 kap. 7–9 §§ FB) – kan där- emot inte sättas ur spel med hänvisning till barnets bästa.40

Barnets rätt till delaktighet

Utöver att bestämmelsen om barnets bästa ska tillämpas inom ramen för lämplighetsbedömningen får den, enligt förarbetena, betydelse framför allt för genomförandet av adoptionsutredningen. Den kan

35Prop. 2017/18:121 s. 40 och 41.

36Prop. 2017/18:121 s. 142. Jämför prop. 1980/81:112 s. 9 och 14 samt rättsfallen NJA 1920 s. 449 och 1986 s. 604.

37Prop. 2017/18:121 s. 142.

38Se bl.a. Europadomstolens avgörande i målet Söderbäck mot Sverige (1998).

39Se t.ex. rättsfallet NJA 1987 s. 116 och 1987 s. 628.

40Prop. 2017/18:121 s. 141.

876

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

t.ex. påverka hur barnets åsikter inhämtas och hur utredningen i övrigt genomförs. I detta sammanhang har även barnets rätt till in- formation och rätt att framföra sina åsikter stor betydelse (4 kap. 3 § FB). Barnets bästa och barnets rätt till delaktighet samverkar alltså och utgör tillsammans grunden för en adoptionsprocess.41

Barnets rätt att få information och komma till tals i adoptions- ärendet omfattar både frågan om en adoption ska ske och hur adop- tionsprocessen ska genomföras. Bestämmelserna om delaktighet gäller alltså i hela adoptionsprocessen, inte endast vid domstolens pröv- ning. Rätten till delaktighet gäller både vid nationell och internationell adoption som beslutas i Sverige.42 Det är ytterst domstolens ansvar att kraven på delaktighet är uppfyllda i ärendet men i praktiken är det ofta den som genomför adoptionsutredningen som i första hand behöver se till att barnets rätt till delaktighet tillgodoses (4 kap. 13 och 15 §§ FB).43 Vid internationell adoption har barnets rätt till del- aktighet många gånger redan blivit tillgodosedd genom den utredning som har skett i ursprungsstaten.44

Den som har fyllt 12 år får normalt adopteras endast om han eller hon samtycker till adoptionen (se nedan). Därutöver ska ett barns åsikter tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (4 kap. 3 § FB). Bestämmelsen syftar till att stärka barnets rätt genom att det skapas en garanti för att adoptioner inte beslutas utan att hän- syn tas till viljan hos de barn som har en egen inställning till adop- tionen.45 Enligt förarbetena är det angeläget att även unga barn ges en möjlighet att få sina åsikter framförda och beaktade. Bestämmel- sen gäller även för de barn vars samtycke krävs för adoptionen.46

Ett barn som är adopterat har rätt att av sina föräldrar få veta det. Föräldrarna ska så snart det är lämpligt upplysa barnet om att han eller hon är adopterad (4 kap. 23 § FB).

41Prop. 2017/18:121 s. 141.

42Prop. 2017/18:121 s. 145.

43Prop. 2017/18:121 s. 145.

44Prop. 2017/18:121 s. 145.

45Prop. 1994/95:224 s. 51.

46Prop. 2017/18:121 s. 45. Jämför prop. 1994/95:224 s. 40 och 51 och rättsfallet NJA 2010 s. 461.

877

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

Godkännande av behöriga myndigheter (artikel 21 [a])

Enligt svensk rätt kan adoption endast godkännas genom beslut av dom- stol eller genom erkännande av ett utländskt avgörande om adoption.

När det gäller svensk adoption görs ansökan till tingsrätten (4 kap.

12 § FB). Vid adoptioner som omfattas av 1993 års Haagkonven- tion görs ansökan hos socialnämnden i sökandens hemkommun (3 § 1997 års lag). Oavsett om det rör sig om en nationell eller inter- nationell adoption tillämpas svensk lag (3 § 2018 års lag och 12 § 1931 års förordning). Rätten är skyldig att se till att adoptionsären- det blir tillräckligt utrett och ska bl.a. uppdra åt socialnämnden att utse någon att genomföra en adoptionsutredning för att se om förut- sättningarna för adoption är uppfyllda och för att klarlägga barnets inställning. Rätten ska beakta samtliga omständigheter i ärendet vid lämplighetsprövningen. (Se 4 kap. 2 och 13–16 §§ FB.)

När det gäller erkännande av utländska adoptionsbeslut, se avsnittet om internationella adoptioner nedan.

Barnets förhållande till släktningar m.fl. (artikel 21 [a])

För att en adoption ska bedömas vara lämplig krävs det att rätten har beaktat barnets behov av adoptionen (4 kap. 2 § FB). Barnets behov av adoption tar sikte på behovet av en ny förälder eller två nya föräld- rar. I denna bedömning ingår bl.a. viljan och förmågan hos barnets föräldrar att ge barnet omvårdnad, trygghet och en god fostran. Det måste finnas en påtaglig brist just när det gäller föräldrarnas vilja eller förmåga att ta ansvar för sitt barn för att adoption ska komma i fråga. En adoption förutsätter normalt att den personliga relationen mellan barnet och föräldern inte är sådan att en fortsatt kontakt kommer att ha karaktären av ett föräldraskap. Det förhållandet att ett barn har en nära relation till en styvförälder utgör inte i sig tillräckliga skäl för adoption.47

Ytterligare en förutsättning för att adoptionen ska anses lämplig är att den har satts i relation till de alternativ som finns till en adop- tion. Vid internationell adoption aktualiseras frågan om barnet i stället kan få en ny familj i ursprungsstaten. En allmän önskan om att genom en internationell adoption ge ett barn bättre levnadsvillkor än vad barnet har i hemlandet är inte ett godtagbart skäl för adoption. Bar-

47Prop. 2017/18:121 s. 142 och 143.

878

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

nets situation måste även sättas in i ett kulturellt sammanhang. Om barnet lever i en trygg miljö med släktingar eller andra närstående kan detta innebära att barnet inte har behov av en adoption, trots att det inte är föräldrarna som erbjuder tryggheten.48

En lämplighetsprövning måste också göras i förhållande till adop- tanten (4 kap. 2 § FB). En omständighet som har betydelse för lämp- lighetsbedömningen är om det sedan tidigare finns en relation mellan adoptivbarnet och sökanden. Barnets relation till sökanden kan inne- bära att sökanden får anses mer lämpad att adoptera barnet än i prin- cip varje annan person. Så kan vara fallet om sökanden är en nära släkting eller familjehemsförälder. Detta innebär dock inte att det i övrigt ska ställas lägre krav på sökandens lämplighet. Om relationen har skapats i syfte att inleda ett adoptionsärende är det en omstän- dighet som ofta innebär att adoptionen inte är lämplig.49

Vid bedömningen av om adoptionen är lämplig ska även sökandens ålder och åldersskillnaden mellan sökanden och den som sökanden vill adoptera beaktas.50 Endast den som har fyllt 18 år får adoptera (4 kap. 5 § FB). Som ovan nämnts är syftet med en adoption att så långt som möjligt uppnå ett förälder-barnförhållande. Som utgångs- punkt ska det därför vara en naturlig åldersskillnad mellan adoptiv- föräldern och barnet.51 Bedömningen av åldersskillnaden ska dock göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.52

För att sökanden ska anses vara lämplig som adoptivförälder måste han eller hon dessutom ha tillräcklig mognad och en stabil relation (om makar eller sambor vill adoptera gemensamt). Det kan därför endast undantagsvis komma i fråga att en sökande som är 18 år eller några år därutöver tillåts adoptera. Det kan bli aktuellt främst om adop- tionen avser en makes eller sambos barn (styvbarnsadoption) eller om sökanden och barnet är släkt eller har någon annan anknytning till varandra. Exempel som anges i förarbetena är adoption av en av- liden nära släktings barn eller att barnet har varit familjehemsplacerat hos sökanden.53

48Prop. 2017/18:121 s. 143.

49Prop. 2017/18:121 s. 144.

50Prop. 2017/18:121 s. 143.

51Prop. 2017/18:121 s. 143.

52Jämför rättsfallen NJA 1985 s. 651, där en åldersskillnad om nio år godtogs när två makar ansökte gemensamt och tillräcklig åldersskillnad förelåg i förhållande till den ena maken, och NJA 1991 s. 21 där en åldersskillnad om tio år godtogs vid adoption av en släkting.

53Prop. 2017/18:121 s. 143.

879

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

Samtycke till adoption (artikel 21 [a])

Utöver kraven på barnets bästa och adoptionens lämplighet finns det ytterligare förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en adop- tion ska kunna beslutas, t.ex. nödvändiga samtycken av föräldrar som är vårdnadshavare och i vissa fall barnet (4 kap. 7 och 8 §§ FB).

Barnets samtycke

Den som har fyllt tolv år får normalt inte adopteras utan eget sam- tycke. Undantag gäller om den som ska adopteras är varaktigt för- hindrad att lämna samtycke till följd av en psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande. I begreppet samtycke ligger att detta ska lämnas av fri vilja.54 Det finns vidare ett krav på att barnet ska få information om innebörden av en adoption och ett samtycke innan samtycke lämnas. (Se 4 kap. 7 § FB.)

Syftet med bestämmelsen om information är att säkerställa att informerade samtycken ligger till grund för beslut om adoption.55 Enligt förarbetena ska informationen som utgångspunkt avse vilka konsekvenser adoptionen får och vad samtycket avser. Kravet över- lappar delvis det allmänna kravet på ett barns delaktighet enligt 4 kap. 3 § FB. Kravet på information inför ett samtycke tar dock specifikt sikte på vad samtycket innebär. Informationen ska anpassas efter bar- nets ålder och mognad.56

Oftast är det den som genomför adoptionsutredningen som ska inhämta samtycken och bedöma om redan lämnade samtycken kan godtas (se vidare 4 kap. 15 § FB).57 Det är dock ytterst domstolens ansvar att se till att godtagbara samtycken ligger till grund för adop- tionsbeslutet. Domstolen kan därför också behöva inhämta samtycken och lämna tillhörande information.58

Vid internationell adoption har samtycken ofta inhämtats i ur- sprungsstaten. Bedömningen av om samtycket kan godtas blir i dessa fall ofta beroende av om samtycket har dokumenterats på ett god- tagbart sätt, t.ex. i handlingar från en utländsk myndighet. Om adop-

54Prop. 1980/81:112 s. 11.

55Prop. 2017/18:121 s. 150.

56Prop. 2017/18:121 s. 150.

57Prop. 2017/18:121 s. 150.

58Jämför rättsfallet NJA 2010 s. 461.

880

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

tionen omfattas av 1993 års Haagkonvention eller förmedlats av en auktoriserad adoptionssammanslutning finns det, enligt förarbetena, sällan anledning att ifrågasätta samtyckena.59 Se vidare avsnittet om internationell adoption.

Föräldrarnas samtycke

Ett barn får inte adopteras utan samtycke från den förälder som är vårdnadshavare. Ett samtycke från den som har fött barnet ska ha lämnats sedan föräldern har återhämtat sig tillräckligt efter födseln. Samtycke behövs dock inte om föräldern är varaktigt förhindrad att samtycka till följd av en psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande, föräldern vistas på okänd ort eller det finns synnerliga skäl. (Se 4 kap. 8 och 9 §§ FB.) Det sistnämnda undantaget är avsett att tillämpas i särpräglade situationer då de övriga undantagen inte är tillämpliga men det ändå framstår som mycket angeläget att ett beslut om adoption fattas. Även om undantaget formellt är tillämpligt vid alla typer av adoptioner, är avsikten att det framför allt ska användas vid internationella adoptioner. Syftet är att en adoption som har be- dömts lämplig av en myndighet i en annan stat inte ska hindras av svenska krav på samtycke – som kanske inte motsvarar den andra statens regler – om det samtidigt står klart att en adoption är till barnets bästa.60

Innan en förälder lämnar sitt samtycke ska han eller hon ha fått information om innebörden av en adoption och ett samtycke (4 kap. 8 § FB). När en förälder lämnar ett samtycke till en adoption är det inte alltid känt vem som kommer att adoptera barnet. Informationen ska avse innebörden av en adoption som sådan och behöver därför inte innefatta uppgifter om vem de tilltänkta adoptivföräldrarna är.61

Ett samtycke som har lämnats kan återkallas till dess att adoptions- beslutet vunnit laga kraft.62

Kravet på samtycke och information gäller även för en särskilt för- ordnad vårdnadshavare, eller annan som på grund av lag eller sedvänja

59Prop. 2017/18:121 s. 150.

60Prop. 2017/18:121 s. 151 och 152.

61Prop. 2017/18:121 s. 152.

62Se rättsfallen NJA 1973 s. 62 och 2006 s. 505, i vilka Högsta domstolen bl.a. hänvisar till artikel 21 (a) i barnkonventionen.

881

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

i en annan stat får anses ha trätt i föräldrarnas ställe (4 kap. 8 § FB). Med att någon får anses ha trätt i föräldrarnas ställe avses fall då per- sonen har ställning som vårdnadshavare för ett barn som inte har en annan vårdnadshavare.63

24.2.2Internationell adoption (artikel 21 [b–d])

Många av de adoptioner som genomförs i Sverige avser barn som har hemvist utomlands. Sedan början av 2000-talet har emellertid de inter- nationella adoptionerna mer än halverats. Adoptioner av svensk- födda har däremot ökat något de senaste åren och sedan år 2013 har fler svenskfödda än utrikes födda adopterats.64

Vid internationella adoptioner tillämpas framför allt föräldrabalken, LIA (adoptionsförmedling), socialtjänstlagen, 1997 års lag (1993 års Haagkonvention), 1931 års förordning (nordiskt samarbete) och 2018 års lag (generella bestämmelser om bl.a. domsrätt, tillämplig lag och erkännande av utländska avgöranden).

1993 års Haagkonvention har företräde framför 2018 års lag. Den har också företrädare framför 4 kap. FB, i sådana fall där konventio- nen ställer högre krav. 1931 års förordning, som gäller vid adoptioner mellan nordiska länder, gäller före både konventionen och 2018 års lag (se artikel 39 i 1993 års Haagkonvention och 1 § 2018 års lag).

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att se över organiser- ingen av den internationella adoptionsverksamheten och föreslå hur den kan anpassas till dagens förhållanden. Utgångspunkten i arbetet ska vara barnkonventionen och 1993 års Haagkonvention. Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2021.65

Alternativ form av omvårdnad (artikel 21 [b])

Som redan framgått finns det ett omfattande regelverk av såväl natio- nella som internationella bestämmelser om internationell adoption. Regelverket är främst anpassat för att ta emot barn från andra länder men kan även användas i situationer där Sverige är ursprungsland. Adoption utgör däremot inte en barnavårdsinsats på så sätt att social-

63Prop. 2017/18:121 s. 152.

64www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2018/allt-fler-adopterar-styvbarn/.

65Regeringsbeslut den 27 februari 2020, S2020/01045/SOF (delvis).

882

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

nämnden (eller någon annan myndighet) kan föra talan om adoption. Däremot finns bestämmelser om överflyttning av vårdnad (se kapit- let om artikel 20). Det är inte heller uteslutet att en socialnämnd ver- kar för att ett barn med skyddsbehov adopteras.66

Vid ett adoptionsförfarande ska de alternativ som kan finnas till en adoption beaktas vid lämplighetsprövningen, på sätt som beskrivits ovan. I 1993 års Haagkonvention slås fast att ett barn ska erbjudas en varaktig familj genom internationell adoption först om barnet inte kan erbjudas en annan familj i hemlandet (subsidiaritetsprincipen).

En internationell adoption kan innebära tämligen stora kostnader för sökanden, bl.a. för avgifter, översättning och resor. För att för- hindra att ekonomiskt svaga grupper utestängs från möjligheten att adoptera och att underlätta att adoptivbarn får syskon finns det regler om adoptionsbidrag i 21 kap. socialförsäkringsbalken.67

Garantier och normer som motsvarar dem vid nationell adoption (artikel 21 [c])

Internationell adoption kan beslutas av svensk domstol eller av ut- ländsk behörig myndighet. En utländsk adoption blir ibland automa- tiskt erkänd i Sverige och i andra fall behöver den godkännas.

Adoption av ett barn från utlandet ska normalt göras genom en auktoriserad adoptionsförmedling. Undantag från kravet gäller t.ex. vid adoption av ett släktingbarn. Myndigheten för familjerätt och för- äldraskapsstöd (MFoF), som bl.a. är ansvarig myndighet för vissa frågor som rör internationella adoptioner, ska i sådana fall, innan bar- net lämnar landet, pröva om förfarandet är godtagbart. Det är straffbart att bryta mot dessa bestämmelser. (Se 3, 4 och 15 §§ LIA.)

För att en adoptionsförmedling ska bli auktoriserad ställs en del krav. Auktorisation får ges endast om det står klart att sammanslut- ningen kommer att förmedla adoptioner på ett sakkunnigt och om- dömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Även andra krav finns. Därutöver krävs det auktorisation för att få arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land. För det krävs det bl.a. att landet har en tillförlitlig reglering av internationell adoption, som beaktar både principerna i barnkonven- tionen och i 1993 års Haagkonvention. Vidare ska det i landet finnas

66Prop. 1996/97:91 s. 61.

67Prop. 1988/89:3.

883

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

en fungerande administration kring internationella adoptioner och det ska stå klart att adoptionsförmedlingen kommer att ske på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Det är MFoF som beslutar om aukto- risationen. (Se 5–6 a §§ LIA.)

Adoption i Sverige

Som ovan nämnts är det svensk lag som ska tillämpas, om beslutet om adoption meddelas i Sverige. I vart fall blir de garantier och nor- mer som följer av 4 kap. FB tillämpliga även vid internationella adop- tioner i Sverige. Som framgår ovan gäller emellertid högre krav, om sådana skulle finnas i 1993 års Haagkonvention, om den är tillämplig på förfarandet. Konventionen innehåller regler som ska säkerställa att barnets bästa beaktas vid internationella adoptioner. Den inne- håller också regler om samarbete mellan medlemsstaterna och regler om erkännande av andra medlemsstaters adoptionsbeslut. (Se arti- kel 1 i 1993 års Haagkonvention.) En adoption enligt konventionen förutsätter att myndigheterna i barnets ursprungsland har beslutat att en internationell adoption är till barnets bästa och att möjligheten att placera barnet inom ursprungslandet vederbörligen har beaktats. Ursprungslandets myndigheter ska svara för att erforderliga samtycken finns och att hänsyn har tagits till barnets önskemål och inställning, med hänsyn till barnets ålder och mognad. (Se artikel 4 i 1993 års Haag- konvention.) Mottagarlandets myndigheter ska å sin sida svara för att de tilltänkta adoptivföräldrarna är lämpliga och att de har fått råd- givning. Mottagarlandets myndigheter ska också ha fastställt att bar- net har, eller kommer att få, tillstånd att resa in i och stadigvarande bosätta sig i landet. (Se artikel 5 i 1993 års Haagkonvention.)

Av förarbetena till adoptionslagstiftningen i föräldrabalken fram- går att barn har samma rätt till information och att komma till tals oavsett var barnet har sitt ursprung. Därför gäller samma krav på in- formation och möjlighet att komma till tals oavsett om det rör sig om en nationell adoption eller en internationell adoption.68

Enligt socialtjänstlagen får ett barn med hemvist utomlands inte utan socialnämndens medgivande tas emot av någon i syfte att adop- teras. Medgivandet ska ha lämnats innan barnet lämnar sitt hemland.

68Prop. 2017/18:121 s. 45. Se även artikel 4 i 1993 års Haagkonvention. Jämför 4 kap. 3 och 7 §§ FB.

884

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

Ett medgivande får lämnas om sökanden (adoptanten) är lämpad att adoptera. Om barnet är känt, ska sökandens lämplighet prövas i för- hållande till det enskilda barnet och adoptionen ska även i övrigt kunna antas vara till barnets bästa. Socialnämnden ska göra en samlad bedöm- ning av sökandens lämplighet, särskilt utifrån sökandens insikter om adoptivbarn och deras behov, personliga egenskaper och nätverk, ålder och hälsotillstånd samt stabiliteten i en eventuell relation. När ett visst barn föreslagits för adoption ska socialnämnden pröva om samtycke ges till att adoptionsförfarandet ska fortsätta. (Se 6 kap. 12 och 14 §§ SoL.)

Adoption i utlandet

Ett nordiskt beslut om adoption gäller automatiskt i Sverige (22 § 1931 års förordning). Övriga länders adoptionsbeslut gäller också i Sverige, om de har meddelats av en domstol eller någon annan myn- dighet eller om det gäller i adoptivbarnets ursprungsland eller det land där någon av adoptivföräldrarna hade hemvist när beslutet med- delades. Detta gäller emellertid inte om LIA var tillämplig på adop- tionen eller om adoptivbarnet var svensk medborgare eller hade hem- vist i Sverige när beslutet meddelades. Om LIA var tillämplig på adoptionen krävs det som regel att adoptionen gjorts i enlighet med den lagen, dvs. att man använt sig av en auktoriserad förmedlings- byrå eller fått godkännande av MFoF, för att adoptionsbeslutet ska gälla i Sverige. Angående adoption av svenska barn, se nedan. I vissa specialfall kan MFoF godkänna att adoptionen blir giltig i Sverige, även om förutsättningarna inte är uppfyllda. Ett utländskt beslut om adoption gäller inte i Sverige om det skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för den svenska rättsordningen. (Se 4–8 §§ LIA.)

För adoptioner som är utförda i enlighet med 1993 års Haagkon- vention gäller även liknande bestämmelser om erkännande enligt artik- larna 23–27 i konventionen.

885

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

Adoption av svenska barn m.m.

Internationell adoption av ett barn med hemvist i Sverige är ovanligt. När det sker är det främst fråga om adoption av en närstående.69 Be- slutas adoptionen i Sverige är det sedvanliga bestämmelser i föräldra- balken som tillämpas. Om adoptionen sker i utlandet är det det landets lagar som gäller. Däremot finns det särskilda bestämmelser om erkän- nande av en sådan adoption, se nedan.

För att ett barn med hemvist i Sverige ska kunna adopteras till en adoptant i ett annat land gäller det generella kravet på socialnämn- dens medgivande enligt 6 kap. 6 § SoL. Nämnden måste därför utreda barnets situation och om adoption är lämplig.70

Om 1993 års Haagkonvention är tillämplig på adoptionen krävs det bl.a. att MFoF, innan adoptionen, beslutat att en internationell adoption är till barnets bästa (efter det att möjligheten att placera barnet inom ursprungsstaten vederbörligen har beaktats), kontrollerat att vederbörliga samtycken finns och att hänsyn tagits till barnets önskemål och mening samt fastställt att barnet kan adopteras (arti- kel 4 i 1993 års Haagkonvention). MFoF ska också upprätta en rap- port om barnet och fastställa att adoptionen är till barnets bästa (arti- kel 16 i 1993 års Haagkonvention).

Ett utländskt beslut om adoption gäller inte utan vidare i Sverige om adoptivbarnet var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige när adoptionsförfarandet inleddes. Ett sådant beslut måste först god- kännas av MFoF (6 § 2018 års lag). Prövningen ska göras utifrån bar- nets bästa.71 Godkännande behövs dock inte för ett nordiskt adop- tionsbeslut (22 § 1931 års förordning).

Otillbörlig ekonomisk vinning (artikel 21 [d])

I Sverige är det en grundläggande princip att adoption inte får ske mot betalning. Principen återfinns i 1993 års Haagkonvention (artikel 4). Även 4 kap. 10 § FB ger uttryck för principen. Enligt bestämmelsen får en ansökan om adoption inte bifallas, om det från någon sida har getts eller utlovats ersättning eller om det har avtalats om bidrag till

69Prop. 1996/97:91 s. 61 och 2017/18:121 s. 112.

70Se även prop. 1996/97:91 s. 61 och 2017/18:121 s. 113.

71Prop. 2017/18:121 s. 169 och 170.

886

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

barnets underhåll. Ett sådant avtal är utan verkan. Enligt praxis har det vederlag som före födseln utgått för ett surrogatmoderskap inte ansetts utgöra ett sådant vederlag som hindrar en adoption.72 Läs mer om surrogatmoderskap i kapitlet om artikel 18.

Av artikel 32 i 1993 års Haagkonvention följer bl.a. att ingen får göra otillbörlig vinst i samband med internationell adoptionsverksam- het och att endast kostnader och utgifter får debiteras eller betalas.

Det är straffbart att vid annans adoption av ett barn utverka sam- tycke eller tillstånd till adoption genom att bl.a. utlova eller ge otill- börlig ersättning (7 kap. 2 § BrB). Genom bestämmelsen straffbe- läggs s.k. mellanhänders otillbörliga framkallande av samtycke och tillstånd till barnadoptioner. Bestämmelsen infördes för att Sverige skulle kunna tillträda det fakultativa protokollet till barnkonventionen om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.74 När det gäller otillbörlig ekonomisk vinning görs det inte någon skillnad mellan nationella och internationella adoptioner. Även om avsikten främst varit att straffbelägga gärningar utförda av s.k. mellanhänder omfattas också andra åtgärder som syftar till att främja en annan per- sons adoption. I förarbetena ges ett antal exempel. Ett sådant exem- pel är att en person genom otillbörlig påverkan skaffar sig tillgång till barnet och sedan mot ersättning överlämnar det till ett barnhem eller en adoptionsförmedlare. Ett annat exempel är att en person på uppdrag av en adoptionsförmedlare på ett otillbörligt sätt får fram ett samtycke eller tillstånd. Det är däremot tillåtet att ersätta barnhem

72Rättsfallet RH 2016:31.

73Dir. 2020:19.

74Det av FN:s generalförsamling den 25 maj 2000 antagna tilläggsprotokollet till barnkonven- tionen. I Sverige trädde protokollet framför allt den 19 februari 2007. Prop. 2005/06:68 s. 1.

887

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

och organisationer för omkostnader för barnet och adoptionen. Även kostnader som inte direkt kan härledas till det aktuella barnet kan vara tillbörliga.75

Som framgår ovan, finns det också vissa krav på att en auktoriserad adoptionsförmedling normalt ska användas vid internationell adop- tion. Dessa förmedlingar får inte drivas med vinstintresse. Läs mer i avsnittet ovan.

24.2.3Bilaterala och multilaterala arrangemang och överenskommelser (artikel 21 [e])

Som redan framgått har Sverige anslutit sig till 1993 års Haagkon- vention. I januari 2019 var 99 länder anslutna till konventionen.76 Där- utöver finns det nordiska samarbete som regleras i 1931 års förord- ning. Sverige har också ingått bilaterala avtal med andra stater om samarbete vid adoptioner.77

MFoF har bl.a. till uppdrag att följa den internationella utveck- lingen och samla information i frågor som rör adoption av utländska barn. Därutöver ska myndigheten i all sin verksamhet främja barnets rättigheter med utgångspunkt i barnkonventionen. (Se 3 och 6 §§ förordningen, 2017:292, med instruktion för Myndigheten för familje- rätt och föräldraskapsstöd.) år 2014 fick MFoF ett särskilt uppdrag av regeringen att analysera fördelar och nackdelar med att ingå bi- laterala avtal med ursprungsländer om internationella adoptioner.78 Uppdraget redovisades i en rapport till regeringen den 2 mars 2015.79

24.3Analys av överensstämmelsen

Den svenska lagstiftningen om adoption är nyligen moderniserad. I arbetet togs bl.a. hänsyn till bestämmelserna i barnkonventionen. Bestämmelserna framstår som väl anpassade till de krav som finns i artikel 21 i konventionen. Nedan analyserar vi delar av lagstiftningen mer i detalj.

75Prop. 2005/06:68 s. 47 och 48.

76Haagkonferensens webbsida om konventionen, www.hcch.net/en/instruments/ conventions/status-table/?cid=69.

77T.ex. med Vietnam (SÖ 2004:6).

78S2014/6315/FST.

79MFoF, Uppdrag rörande bilaterala avtal om internationella adoptioner – Rapport till reger- ingen, dnr 1.1.1:485/14 (2015).

888

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

24.3.1Adoptionsprocessen (artikel 21 [a])

Av inledningen till artikel 21 och av 21 (a) i barnkonventionen fram- går i huvudsak följande. Vid adoption ska största vikt ges till vad som bedöms vara barnets bästa. Det ska säkerställas att adoptionen god- känns endast av behöriga myndigheter och i enlighet med tillämplig lag. Ett adoptionsbeslut ska grunda sig på all relevant och tillförlitlig information. Hänsyn ska tas till barnets ställning i förhållande till sina närstående. De samtycken som kan behövas ska ha lämnats på grundval av sådan rådgivning och information som kan behövas.

I föräldrabalken finns det en uttrycklig bestämmelse om att bar- nets bästa ska ges största vikt vid alla frågor som rör adoption av ett barn. Endast en domstol kan besluta om adoption i Sverige; en privat överenskommelse om adoption är inte giltig. Inför ett domstols- beslut ska det göras en adoptionsutredning och rätten har i övrigt ett ansvar att se till att ärendet är tillräckligt utrett. En förutsättning för adoption är att de samtycken som krävs har lämnats. Samtyckena ska ha föregåtts av anpassad information om adoptionen och samtycket. Genom socialnämndens och rättens lämplighetsbedömning beaktas bl.a. barnets förhållande till sina föräldrar och andra släktingar. Be- dömningen av barnets bästa ska redovisas.

Av särskilt intresse är lämplighetsrekvisitet i 4 kap. 2 § FB. Ett barn får bara adopteras om det med beaktande av samtliga omstän- digheter är lämpligt. Barnets behov av adoption och sökandens lämp- lighet ska särskilt beaktas. Av förarbetena framgår att även t.ex. en förälders inställning till adoptionen, barnets kulturella bakgrund och åldersskillnaden mellan barnet och adoptanten har betydelse. Reger- ingen bedömde att det inte var tillräckligt med en bestämmelse om att barnets bästa ska ges störst vikt. Eftersom även andra intressen ska beaktas vid adoptionsprövningen ansåg regeringen att det skulle finnas ett uttryckligt krav på lämplighet. Mot bakgrund av det upp- står frågan om lämplighetsrekvisitet reducerar den vikt som barnets bästa, enligt 4 kap. 1 § FB, ska ges vid prövningen. Så är inte fallet enligt vår bedömning. Även vid en lämplighetsbedömning gäller nämligen bestämmelsen om att barnets bästa ska ges störst vikt. Lämplighets- prövning är alltså konstruerad på så sätt att vissa omständigheter (barnets behov och sökandens lämplighet) ska ges särskild vikt men barnets bästa ska ges störst vikt. Barnets behov och sökandens lämp- lighet utgör dessutom omständigheter som är intimt förknippade med

889

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

bedömningen av barnets bästa, även ur ett konventionsrättsligt per- spektiv. Lämplighetsrekvisitet innebär därför inte någon reducering av den vikt som barnets bästa ska ges.

Kraven på samtycke i 4 kap. 7 och 8 §§ FB innebär att störst vikt inte alltid kan ges till vad som bedöms vara barnets bästa. En adop- tion som är till barnets bästa kan inte godkännas om ett erforderligt samtycke saknas. Det innebär emellertid inte någon disharmoni med barnkonventionen; även av konventionen framgår att ett godkännande av adoption förutsätter att ett samtycke har lämnats, om samtycke krävs.

Enligt vår bedömning uppfyller svensk rätt de krav som ställs i den första delen av artikel 21.

24.3.2Internationell adoption som en alternativ omvårdnad (artikel 21 [b])

Enligt artikel 21 (b) i barnkonventionen ska en stat erkänna att inter- nationell adoption kan övervägas som en alternativ form av omvårdnad.

Genom bl.a. Sveriges anslutning till 1993 års Haagkonvention och annan svensk lagstiftning som möjliggör adoption från utlandet er- känner Sverige att adoption kan övervägas som en alternativ form av omvårdnad.

Adoption utgör i Sverige inte en alternativ omvårdnadsform för skyddsbehövande barn på det sättet att t.ex. en socialnämnd kan föra talan om adoption. I stället finns bestämmelserna om särskilt för- ordnade vårdnadshavare (se kapitlet om artikel 20). Däremot kan socialnämnden verka för att en adoption på frivillig väg kommer till stånd, om det är det bästa för barnet.

Vår bedömning är att svensk rätt lever upp till de krav som ställs i artikel 21 (b).

24.3.3Internationella adoptioner (artikel 21 [c])

Av artikel 21 (c) i barnkonventionen framgår att det barn som berörs av internationella adoptioner ska omfattas av garantier och normer som motsvarar dem som gäller vid nationell adoption.

Om en adoption beslutas i Sverige gäller svensk lag och därmed samma regelverk som vid nationella adoptioner.

890

SOU 2020:63

Artikel 21 – adoption

Beslutas adoptionen i utlandet krävs det som regel att bestämmel- serna i LIA följts för att adoptionen ska erkännas i Sverige (om adop- tanten har hemvist i Sverige). Det betyder bl.a. att en auktoriserad förmedlingstjänst måste ha använts, om det inte är fråga om en adop- tion av en närstående. Kraven för auktorisation innebär en garanti för att barnet åtnjuter motsvarande garantier som enligt svensk natio- nell rätt, bl.a. att adoptionen ska förmedlas utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Det är vidare ett krav att hänsyn tas till principerna i barnkonventionen och 1993 års Haag- konvention. I vissa fall kan ett godkännande av MFoF krävas. Även då ska utgångspunkten vara barnets bästa.

När det gäller barn som adopteras ut från Sverige krävs social- nämndens medgivande för att barnet ska få tas emot för adoption. Det och specialbestämmelserna om erkännande av utländska domar för barn med hemvist i Sverige innebär att det säkerställs att en ut- ländsk adoption uppfyller de garantier som krävs enligt svensk rätt. I förekommande fall säkerställs barnets garantier även genom förfar- andet i 1993 års Haagkonvention.

Adoptioner som beslutats i utlandet, utan att någon inblandad varit svensk medborgare eller har hemvist i Sverige, erkänns normalt i Sverige. Dessa adoptioner faller utanför Sveriges ansvar för adoptions- förfarandet enligt barnkonventionen. Även dessa beslut kan Sverige dock vägra att erkänna om beslutet är uppenbart oförenligt med grunderna för den svenska rättsordningen.

Enligt vår bedömning står svensk rätt i överensstämmelse med de krav som ställs i artikel 21 (c) i barnkonventionen.

24.3.4Otillbörlig vinst vid internationell adoption (artikel 21 [d])

Enligt artikel 21 (d) i barnkonventionen ska alla lämpliga åtgärder vidtas för att säkerställa att en internationell adoption inte leder till otillbörlig ekonomisk vinning för dem som medverkat till adoptionen.

En adoption får enligt svensk rätt inte godkännas om det från någon sida har getts eller utlovats ersättning för adoptionen. Vid en adoption måste man också som huvudregel använda sig av en aukto- riserad adoptionsförmedling, som inte får vara vinstdrivande. Det kan till och med vara straffbart att utlova eller ge otillbörlig ersättning för att få till stånd en adoption. Även av 1993 års Haagkonvention fram-

891

Artikel 21 – adoption

SOU 2020:63

går att ingen får göra otillbörlig vinst i samband med internationell adoptionsverksamhet.

Ersättning till en surrogatmor har i hovrättspraxis bedömts inte hindra en adoption. Vederlaget var i det fallet kopplat till själva gravi- diteten och födelsen av barnet och inte till adoptionen, som inletts först efter födseln. Surrogatmoderns samtycke till adoptionen behöv- des inte, eftersom hon inte var vårdnadshavare. Hovrättens bedöm- ning i det aktuella fallet strider enligt vår mening därför inte mot för- budet mot ekonomisk vinning i barnkonventionen.80 Det kan för övrigt tilläggas att MFoF fått i uppdrag att ta fram och sprida ett kunskapsstöd om surrogatarrangemang i utlandet.81 Läs även i kapitlet om artikel 18 om surrogatmoderskap.

Det är självklart svårt att bedöma om alla lämpliga åtgärder vid- tagits för att säkerställa att en internationell adoption inte leder till otillbörlig ekonomisk vinning. Eftersom det finns ett förbud mot otillbörlig ekonomisk vinning, tillhörande straffrättsliga bestämmel- ser och regler som i princip tvingar sökanden av en internationell adoption att använda sig av en auktoriserad förmedlingsbyrå, är vår bedömning att svensk lagstiftning och praxis uppfyller de krav som artikel 21 (d) ställer. Vid denna bedömning har vi även beaktat MFoF:s och andra myndigheters tillsyn (se artikel 3.3). Vidare har det vid vår kontakt med berörda myndigheter och andra inte framkommit att lag- stiftningen på något sätt skulle vara oklar eller otillräcklig i denna del.

24.3.5Internationella överenskommelser (artikel 21 [e])

Av artikel 21 (e) i barnkonventionen framgår en skyldighet att främja målen i artikel 21 genom att ingå bilaterala eller multilaterala arrange- mang eller överenskommelser. Det har Sverige gjort, bl.a. genom att tillträda 1993 års Haagkonvention. Det finns även bilaterala avtal om adoption med vissa vanliga adoptionsländer. Även om 1993 års Haag- konvention har inkorporerats och gäller som svensk lag rör den här delen av artikeln inte främst lagstiftning.

Vår bedömning är att svensk lagstiftning och praxis är förenlig med innebörden av artikel 21 (e).

80Jämför även den bedömning som Utredningen om utökade möjligheter till behandling av ofri- villig barnlöshet gjort i SOU 2016:11 s. 560 och 561.

81Se prop. 2017/18:55 s. 50 och 51 samt regeringens beslut Ju2018/03399/L2.

892

25 Artikel 22 – barn på flykt

Utredningens bedömning: Svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 22 i barnkonventionen med följande undantag.

Av kapitlet om artikel 28 framgår att grundskoleutbildningen, enligt svensk lag, inte är obligatorisk för barn som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting.

Artikel 22

1.Konventionsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting i enlighet med tillämplig internationell eller nationell rätt och tillämpliga förfaran- den, och oberoende av om det kommer ensamt eller tillsammans med sina föräldrar eller någon annan person, får lämpligt skydd och huma- nitärt bistånd vid åtnjutandet av de tillämpliga rättigheter som anges i denna konvention och i andra internationella instrument som rör mänskliga rättigheter eller humanitär rätt, som nämnda stater tillträtt.

2.För detta ändamål ska konventionsstaterna, på sätt de finner lämp- ligt, samarbeta i varje ansträngning som görs av Förenta nationerna och andra behöriga mellanstatliga organisationer eller ickestatliga organisationer, som samarbetar med Förenta nationerna, för att skydda och bistå ett sådant barn och för att spåra föräldrarna eller andra familjemedlemmar till ett flyktingbarn i syfte att få den information som är nödvändig för att barnet ska kunna återförenas med sin familj. I fall då föräldrar eller andra familjemedlemmar inte kan på- träffas, ska barnet ges samma skydd som varje annat barn som var- aktigt eller tillfälligt berövats sin familjemiljö av något skäl, i enlig- het med denna konvention.

895

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

25.1Om artikeln

Artikel 22 behandlar en stats åtagande att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting får lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutandet av tillämpliga rättigheter i barn- konventionen och andra internationella instrument. En stat ska sam- arbeta med FN och andra aktörer för detta ändamål och för att spåra familjemedlemmar för familjeåterförening. Ett barn som söker flyk- tingstatus eller anses som flykting och som berövats sin familjemiljö ska ges samma skydd som andra barn.

I barnkonventionens inledning (preambel) erkänner staterna att det i alla länder i världen finns barn som lever under exceptionellt svåra förhållanden och att dessa barn kräver särskild uppmärksamhet. Internationell rätt kan sägas sedan länge ha erkänt att barn på flykt behöver särskilt stöd och skydd. 1924 års Genèvedeklaration om bar- nets rättigheter1 uppstod med utgångspunkt i de problem som barn mötte i och som resultat av krig, men barn kan även vara på flykt av andra orsaker. I barnkonventionens inledning hänvisas det till dekla- rationen. Genèvekonventionerna2 från 1949 genomsyras av samma synsätt.3

I övriga konventioner om mänskliga rättigheter finns det inte på motsvarande vis som i barnkonventionen en tydlig hänvisning till flyktingar, men rättigheterna i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights) gäller för varje person inom en stats territorium och jurisdiktion.4 Av den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättig- heter5 framgår att var och en fritt får lämna vilket land som helst, även sitt eget, samt att ingen godtyckligt får förvägras rätten att resa in i sitt eget land (artikel 12). Vidare framgår det att en utlänning som lag- ligen befinner sig inom en stats territorium får avlägsnas endast efter ett beslut som fattats i laga ordning (artikel 13). I artikel 7 stadgas att ingen får utsättas för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Av artikel 23 i samma konvention fram-

1Geneva Declaration of the Rights of the Child of 1924, adopted Sept. 26, 1924, League of Nations O.J. Spec. Supp. 21, at 43 (1924).

2Bl.a. Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående skydd för civilpersoner under krigstid (IV), SÖ 1953:17.

3Tobin (2019) s. 819–821.

4Jämför CCPR/C/21/Rev. 1/Add.13 p. 3 och 10.

5SÖ 1971:42.

896

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

går att familjen är samhällets naturliga och grundläggande enhet och är berättigad till samhällets och statens skydd. Enligt artikel 24 har varje barn rätt till sådant skydd från sin familjs, samhällets och statens sida som dess ställning som minderårig kräver.

Rätten till familjeåterförening återfinns i artikel 44 i FN:s kon- vention för skydd av migrantarbetares och deras familjers rättigheter6. Häri framgår att en stat efter förmåga bör vidta åtgärder som de an- ser lämpliga för att underlätta återförening av migrerande arbetare bl.a. med deras barn. I barnkonventionen behandlas familjeåterföre- ning, förutom i artikel 22, även i artikel 10.

Det finns flera andra traktat av betydelse för artikel 22 i barnkon- ventionen. Den mest centrala är konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen), men även konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och 1996 års Haagkonvention om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn (1996 års Haagkonvention) kan vara av relevans beroende på omständigheterna. Barnkonventionen ska ses som en helhet och artikel 4 ska beaktas igenomförandet av samt- liga rättigheter i konventionen. Barnrättskommittén lyfter fram några s.k. grundprinciper, artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12, som de anser har en särskild relevans för genomförandet av rättigheterna i konventionen.7 (Läs mer om dessa nedan.). Av särskild relevans för uttolkningen av artikel 22 är, utöver de grundläggande principerna, artiklarna 5, 9, 10, 18 och 37. Även konventionens övriga materiella artiklar är givetvis relevanta, eftersom artikel 22.1 stadgar att barn som söker eller fått flyktingstatus ska få skydd och bistånd vid åtnjutandet av bl.a. rättig- heterna i barnkonventionen. I denna del hänvisar vi emellertid främst till kapitlen om respektive artikel.

25.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 22. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

6Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 45/158 den 18 december 1990. Sverige har inte ratificerat konventionen.

7CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

897

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

Ett helhetsperspektiv

Att rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats jurisdiktion utan någon åtskillnad av något slag framgår av artikel 2.1. Detta innebär, som också artikel 22 antyder, att även ett barn som söker flyktingstatus eller som anses som flykting omfattas av rättig- heterna i barnkonventionen. Vidare innebär det att dessa barn inte får diskrimineras i förhållande till sin egen eller föräldrarnas ras, hud- färg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, funktionsnedsättning, börd eller ställ- ning i övrigt. Även om artikel 22 inte direkt träffar barn som bevil- jats alternativ skyddsstatus innebär artikel 2 att även dessa barn ska tillförsäkras rättigheterna i konventionen och att rättigheterna ska respekteras. Här bör även staternas ansvar i enlighet med artiklarna 6 och 37 nämnas.8 Läs mer i kapitlen om respektive artikel.

Barnrättskommittén har, tillsammans med FN:s kommitté för skydd av migrantarbetares och deras familjers rättigheter, uttalat sig i relation till barnkonventionens grundprinciper. Kommittéerna under- stryker bl.a. att staterna bör uppmärksamma den risk som finns för ett barn som söker flyktingstatus eller som anses som flykting att utsättas för olika former av diskriminering.9

Genom artikel 6 garanteras ett barn den grundläggande rätten till liv som uttrycks som en universell mänsklig rättighet i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna10 och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Vidare ska ett barns överlevnad och utveckling säkerställas till det yttersta av en stats förmåga. Eftersom ett barns existens är en förutsättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättigheter i konventionen får artikel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genom- förandet av konventionen.

8Jämför även Tobin (2019) s. 821–836.

9CRC/C/GC/22 p. 23.

10Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

11CRC/C/GC/7 p. 10.

898

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

märkelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, men- tala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.12

Barnrättskommittén lyfter, tillsammans med FN:s kommitté för skydd av migrantarbetares och deras familjers rättigheter, fram att ett barns rätt till liv, överlevnad och utveckling kan vara i fara under hela migrationsprocessen och att ensamkommande barn är särskilt sårbara. De menar att även om migration kan innebära möjligheter att förbättra livsvillkor och flykt från övergrepp, kan migrations- processer även innebära en risk för t.ex. fysiskt våld eller skada, psy- kiskt trauma, sexuell och ekonomisk exploatering, familjesplittring, förvarstagande samt marginalisering, diskriminering och främlings- fientlighet. Kommittéerna poängterar att ett barn i processen kan möta hinder för att få tillgång till utbildning, vård, lämpligt boende eller tillräckligt med näringsrik mat och rent vatten. Det kan enligt kommittéerna inverka negativt på den fysiska, psykiska, andliga, mora- liska och sociala utvecklingen för barn som är migranter och barn till migranter.13

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artik- larna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgär- der, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

12CRC/C/GC/13 p. 62.

13CRC/C/GC/22 p. 40.

899

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det. Barnets åsikter ska beaktas i förhållande till barnets ålder och mog- nad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska ett barn enligt artikel 12.2 särskilt beredas möjlighet att höras. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ. Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad ska gälla i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. Detta innefattar således förfaranden som rör barn som söker eller har erhållit flyk- tingstatus.

Barnrättskommittén och FN:s kommitté för skydd av migrant- arbetares och deras familjers rättigheter lyfter fram vikten av att fullt ut genomföra dessa barns rätt att uttrycka sina åsikter om alla aspek- ter som berör deras liv (t.ex. omvårdnad, boende, utbildning, vård och rehabilitering). Enligt kommittéerna är det viktigt att de får ut- trycka sina åsikter som en naturlig del av immigrations- och asyl- förfaranden och att deras åsikter tillmäts betydelse. En stat bör en- ligt kommittéerna vidta alla lämpliga åtgärder för att till fullo främja och underlätta ett barns möjlighet att bli hörda i varje administrativt eller rättsligt förfarande som berör barnets egna eller dess familjs ärende. De understryker att ett barn bör höras oberoende av sina för- äldrar och att barnets individuella omständigheter bör tas med i över- vägandet av familjens ärende. Under hela processen bör ett barn ges möjligheten att få en tolk så att de kan uttrycka sig fullt ut på sitt eget språk och/eller få stöd från någon som känner till barnets etniska, religiösa och kulturella bakgrund, enligt kommittéerna. Kommittéerna anser att varje barn, även barn som är i sina föräldrars vård, bör få en juridisk företrädare. Vidare bör ensamkommande barn få en tillför- ordnad vårdnadshavare kostnadsfritt och så snabbt som möjligt efter ankomsten.14

Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.15

14CRC/C/GC/22 p. 35–38.

15CRC/C/GC/12 p. 16.

900

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och pröv- ning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande principer och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 22.

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Ett barn som söker eller erhållit flyktingstatus har, som vi tidigare nämnt, samma rättigheter enligt konventionen som alla andra barn och ska ges skydd och huma- nitärt bistånd för att kunna åtnjuta dessa (artikel 2 och 22.1). Det inne- bär att principen om barnets bästa ska beaktas vid den lagreglering eller de internationella överenskommelser som krävs för att säkerställa rättigheterna i konventionen för barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting i enlighet med artikel 22.1, men även vad gäller familjeåterförening enligt artiklarna 10 och 22.2. Övriga rättigheter enligt barnkonventionen ska också beaktas i bedömningen av barnets bästa. Sådana bedömningar bör till viss del även bygga på barns egna upplevelser och åsikter i enlighet med artikel 12.

I sin allmänna kommentar om barnets bästa lyfter barnrättskom- mittén särskilt fram den roll som lagstiftande organ har. Kommittén

16CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

901

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

betonar att artikel 3.1 både gäller barn i allmänhet och barn som in- divider. Det innebär, enligt kommittén, att varje gång en lag eller en bestämmelse antas eller en internationell överenskommelse som be- rör ett barn ingås bör beslutet styras av hänsyn till barnets bästa.17

Barnrättskommittén och FN:s kommitté för skydd av migrant- arbetares och deras familjers rättigheter anser att en stat bör vidta åtgärder i syfte att stärka barn som påverkas av internationell migra- tion att kunna delta på olika nivåer, genom konsultationer, samarbeten och barnledda initiativ. Enligt kommittéerna bör åtgärder också vid- tas för att säkerställa att civilsamhällets organisationer, däribland barn- föreningar och barnledda organisationer, kan delta på ett meningsfullt sätt i dialoger och processer som rör barn inom ramen för internatio- nell migration, på lokal, nationell, regional och internationell nivå.18

Individuella beslut

Även vid ett individuellt beslut som rör ett barn som söker flykting- status eller anses som flykting ska första hand beaktas vad som be- döms vara barnets bästa. Detta gäller vid alla åtgärder som rör ett barn, även ett barn som söker flyktingstatus eller som anses som flyk- ting. Det omfattar därmed även en ansökan om uppehållstillstånd, även om artikel 22 eller barnkonventionen i övrigt inte ger ett barn rätt till uppehållstillstånd.19 I en bedömning av barnets bästa ska hän- syn tas till alla de rättigheter som ett barn har enligt barnkonventio- nen och som är relevanta i sammanhanget. Ett barn ska också ges möjlighet att uttrycka sin åsikt inför att ett beslut tas (jämför arti- kel 12).

Barnrättskommittén understryker att en bedömning av barnets bästa ska ske med utgångspunkt i barnets specifika omständigheter. Fokus måste enligt kommittén ligga på att identifiera möjliga lös- ningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll. Kommittén betonar att beslut som fattas av administrativa myndigheter på alla nivåer spän- ner över ett mycket stort område. De gäller bl.a. omsorg, skydd, hälsa, levnadsförhållanden, asyl, immigration och medborgarskap. Enskilda

17CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

18CRC/C/GC/22 p. 39.

19Jämför Tobin (2019) s. 834 och 835.

902

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

beslut som fattas av myndigheter inom dessa områden måste, precis som alla genomförandeåtgärder, bedömas utifrån principen om bar- nets bästa och vägledas av den enligt kommittén.20

Enligt barnrättskommittén och FN:s kommitté för skydd av migrantarbetares och deras familjers rättigheter bör bedömningar av vad som är ett barns bästa göras i immigrations- och asylprocesser, där barnets specifika anledningar till migrationen också bör beaktas. Barnets bästa bör enligt kommittéerna säkerställas vid beslut angå- ende t.ex. ett barns inresa, vistelse eller återvändande. Detsamma gäller i fall där ett barn omhändertas, eller en förälder interneras eller ut- visas med anledning av sin egen migrationsstatus. Vidare menar kom- mittéerna att förfarandet även bör säkerställa att barnet vid ett even- tuellt återvändande är tryggt, ges lämplig omvårdnad och åtnjuter sina rättigheter.21 I de fall ett barns relation till sina föräldrar avbryts på grund av migration bör bevarandet av familjen beaktas när barnets bästa bedöms i beslut om familjeåterförening, enligt barnrättskommittén.22

Enligt barnrättskommittén är det också av vikt att följa upp åt- gärder och beslut, 23 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna och om de varit till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. Det omfattar t.ex. förfaranden som rör frågor om ut- bildning, omsorg, skydd, hälsa, levnadsförhållanden, ansökan om asyl, familjeåterförening eller återvändande till ursprungslandet.

Barnrättskommittén lyfter i en allmän kommentar fram vikten av barnanpassade förfaranden.24 Kommittén betonar i en annan kom- mentar bl.a. att förutsättningarna för att ett barn ska kunna uttrycka åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt

20CRC/C/GC/14 p. 30 och 32.

21CRC/C/GC/22 p. 30, 33 och 37.

22CRC/C/GC/14 p. 66.

23CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

24CRC/C/GC/14 p. 85.

903

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

och respekterat. Det bör enligt kommittén inte hållas samtal med ett barn oftare än nödvändigt, särskilt inte när man utforskar händelser som skadat barnet. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.25

Barnrättskommittén och FN:s kommitté för skydd av migrant- arbetares och deras familjers rättigheter lyfter i sin gemensamma kommentar bl.a. fram vikten av att barnanpassade förfaranden in- rättas för att fullt ut skydda och bistå barn i asyl- och immigrations- processen, med syfte att underlätta för dem att återuppta sina liv och få sina rättigheter respekterade, skyddade och uppfyllda. Vidare be- tonas att dessa barn bör ges all relevant information, inklusive infor- mation om sina rättigheter, vilka samhällstjänster som finns, tillgängliga kommunikationsmedel och klagomekanismer samt information om immigrations- och asylprocesserna och resultaten av dem. Informa- tionen bör ges på barnets eget språk och i tid, på ett barnanpassat och åldersadekvat sätt, så att ett barn kan göra sin röst hörd och så att dess åsikter kan tillmätas betydelse i förfarandet.26

Viss vägledning om hur ett förfarande kan barnanpassas kan även hämtas från barnkonventionens protokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov. Det framgår också att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till bar- net under hela rättsprocessen. Läs mer om protokollet i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

25.1.2Skydd och humanitärt stöd (artikel 22.1)

Artikel 22 omfattar ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting. Av förarbetena till barnkonventionen framgår att det fanns behov av att definiera vilka grupper som artikeln berör, vilket resul- terade i att dessa två grupper nämns i artikeln.27 Det anges dock inte någon definition av vem som anses vara flykting, utan hänvisning görs till tillämplig internationell eller nationell rätt och tillämpliga för-

25CRC/C/GC/12 p. 22–25.

26CRC/C/GC/22 p. 35 och 42.

27HR/PUB/07/1, artikel 22, C 3 p. 94.

904

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

faranden. En internationell definition av begreppet flykting finns i flyktingkonventionen, som också är den centrala konventionen när det gäller dessa frågor. Den handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning som FN:s flykting- kommissarie (UNHCR28) tagit fram är allmänt erkänd som en offi- ciell tolkning av flyktingkonventionen.29

Av förarbetena till barnkonventionen framgår att artikeln inte syftade till att skapa några nya skyldigheter, utöver vad som framgår av andra internationella åtaganden eller nationell lagstiftning, när det gäller rätten till asyl.30 Vidare anges det i artikel 22.1 att åtagandet gäller oberoende av om barnet kommer ensamt eller tillsammans med sina föräldrar eller någon annan person.

Lämpliga åtgärder

En stat ska enligt artikel 22.1 vidta lämpliga åtgärder för att säker- ställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting får lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutandet av de till- lämpliga rättigheter som anges i konventionen och i andra inter- nationella instrument som rör mänskliga rättigheter eller humanitär rätt, som en stat har tillträtt.

Vad som utgör lämpligt skydd och humanitärt bistånd framgår inte av artikeln, utan lämnas i viss mån till respektive stat att avgöra. Att skyddet och det humanitära biståndet ska vara lämpligt kan tolkas som att det bör anpassas utifrån rådande omständigheter.31

Vad som utgör lämpliga åtgärder framgår inte heller av artikeln, men i ljuset av artikel 4 bör det kunna handla om både lagstiftnings- åtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder. Enligt den arti- keln ska en stat, när det gäller ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter, till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Åtgärderna ska dock vara av sådan art att de kan säkerställa att barn som fått eller söker flyktingstatus får lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutande av rättigheterna i konventionen.

28United Nations High Commissioner for Refugees.

29Jämför Unicef (2007) s. 307 och Tobin (2019) s. 824 och 825.

30HR/PUB/07/1, artikel 22, C 3 p. 91 och 92, E 3 och E 4.

31Jämför Tobin (2019) s. 837 och 838.

905

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

Tillämpliga rättigheter i barnkonventionen och andra internationella instrument

Skydd och humanitärt bistånd ska ges vid åtnjutandet av tillämpliga rättigheter som anges i barnkonventionen och i andra internationella instrument som rör mänskliga rättigheter eller humanitär rätt. Be- greppet tillämpliga skulle kunna ses som en begränsning av vad som stadgas i barnkonventionens artikel 2 om att varje barn inom en stats jurisdiktion omfattas av konventionens bestämmelser. Syftet med artikel är dock inte att begränsa rättigheterna för dessa barn utan tvärtom att ge dem skydd och humanitärt bistånd för att kunna åt- njuta rättigheterna, eftersom de befinner sig i en utsatt situation. Detta framgår av förarbetena till artikel 22. Av förarbetena framgår dessutom att begreppet tillämpliga fördes in samtidigt med formu- leringen om andra internationella instrument som rör mänskliga rättig- heter eller humanitär rätt.32

Ett barn som söker flyktingstatus eller som anses som flykting ska åtnjuta rättigheterna i konventionen utan åtskillnad (jämför arti- kel 2). Det kan handla om rätt till ett namn och medborgarskap eller att behålla sin identitet (artiklarna 7 och 8), rätt till utbildning (artik- larna 28 och 29), rätt till hälso- och sjukvård (artikel 24), rätt till rehabilitering (artikel 39) eller rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets utveckling (artikel 27). Det kan också innebära skydd mot alla former av våld, övergrepp och utnyttjande (artiklarna 19 och 32–37).

Artikel 38, om skydd för barn som drabbats av väpnad konflikt, har en nära anknytning till artikel 22, eftersom väpnade konflikter kan vara en anledning till att ett barn är på flykt. Enligt artikel 38.4 ska en stat säkerställa skydd och vård av ett barn som berörs av en väp- nad konflikt.

Internationella instrument m.m.

Andra tillämpliga internationella instrument som rör mänskliga rättig- heter eller humanitär rätt kan t.ex. vara det internationella ramverket för mänskliga rättigheter, flyktingkonventionen, konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller

32HR/PUB/07/1, artikel 22, C 3 p. 92, 97 och p. 99. Jämför Tobin (2019) s. 838 och 839.

906

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

bestraffning eller 1996 års Haagkonvention (läs mer i inledningen av detta kapitel).

Barnrättskommittén och FN:s kommitté för skydd av migrant- arbetares och deras familjers rättigheter understryker att barn inom ramen för internationell migration, i synnerhet barn som är pappers- lösa, statslösa eller ensamkommande eller har skilts från sina famil- jer, under hela migrationsprocessens gång är särskilt utsatta för olika former av våld, såsom vanvård, övergrepp, kidnappning, bortförande och utpressning, människohandel, sexuell och ekonomisk exploater- ing eller inblandning i kriminell och olaglig verksamhet. Kommittéerna har uppmärksammat staterna på artikel 6 i 1996 års Haagkonven- tion. Enligt denna har juridiska och administrativa myndigheter be- hörighet att vidta åtgärder som syftar till skydd för barnets person eller egendom vad gäller flyktingbarn och barn som på grund av orolig- heter i sitt land har fördrivits från detta och därför befinner sig i landet.33

Enligt barnrättskommittén måste en stat fullt ut respektera de skyldigheter som föreskrivs i internationell lagstiftning om mänsk- liga rättigheter, humanitär rätt och flyktingrätt. I synnerhet måste en stat respektera principen om non-refoulement samt de skyldig- heter som anges i artikel 33 i flyktingkonventionen och i artikel 3 i konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förned- rande behandling eller bestraffning. Enligt kommittén innebär det att en stat inte får sända tillbaka ett barn till länder där man på goda grunder kan anta att det finns en verklig risk för att barnet kan lida oåterkallelig skada, bl.a. sådan som avses i artikel 37 i barnkonven- tionen (jämför även artikel 6). Detta gäller både landet dit barnet ska sändas och länder dit barnet senare kan komma att sändas. Dessa skyldigheter rörande principen om non-refoulement gäller enligt kom- mittén även om det är icke-statliga aktörer som står för de allvarliga kränkningarna av de rättigheter som garanteras genom konventio- nen, och gäller oavsett om kränkningarna är direkt avsedda eller är en indirekt följd av åtgärder eller passivitet. Kommittén understryker att minderårigas rekrytering och deltagande i väpnade konflikter inne- bär en hög risk för oåterkallelig skada som berör grundläggande mänskliga rättigheter, inklusive rätten till liv. Staternas skyldigheter enligt artikel 38 i konventionen, i förening med artiklarna 3 och 4 i det fakultativa protokollet om barn i väpnade konflikter, har därför

33CRC/C/GC/23 p. 39.

907

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

även extraterritoriell verkan enligt kommittén. Det innebär att en stat inte på något sätt får skicka tillbaka ett barn till stater där det finns en reell risk för rekrytering av minderåriga, inklusive rekrytering inte bara som stridande, utan även för att tillhandahålla sexuella tjänster åt militären, eller där det föreligger en verklig risk för att barnet kommer att delta direkt eller indirekt i stridigheter, antingen som stridande eller genom att utföra andra militära uppgifter.34

25.1.3Internationellt samarbete och familjeåterförening (artikel 22.2.)

Enligt artikel 22.2 ska en stat för det ändamål som anges i artikelns första punkt, på det sätt staten finner lämpligt, samarbeta i varje an- strängning som görs av FN och andra organisationer som samarbe- tar med FN för att skydda och bistå ett barn som anses som flykting eller som söker flyktingstatus och för att spåra föräldrarna eller andra familjemedlemmar till ett flyktingbarn i syfte att få den information som är nödvändig för att barnet ska kunna återförenas med som familj. I fall då föräldrar eller andra familjemedlemmar inte kan på- träffas, ska barnet ges samma skydd som varje annat barn som var- aktigt eller tillfälligt berövats sin familjemiljö av något skäl, i enlighet med barnkonventionen.

Staten ska samarbeta på det sätt som staten finner lämpligt. Det finns således ett visst utrymme för en stat att själv välja hur den vill samarbeta men det ska ske i varje ansträngning som FN och andra organisationer gör för att spåra familjemedlemmar. Av förarbetena till barnkonventionen framgår att skrivningen är resultatet av en kom- promiss. Diskussioner fördes huruvida bl.a. UNHCR och Internatio- nella Rödakorskommittén35 särskilt skulle nämnas eller inte.36 Även om det inte anges vilka specifika organisationer som en stat ska sam- arbeta med framgår det att det ska vara organisationer som i sin tur samarbetar med FN i syfte att skydda och bistå ett barn som söker eller beviljats flyktingstatus eller i syfte att bistå ett sådant barn för att efter- forska barnets familjemedlemmar.

34CRC/C/GC/6 p. 26–28.

35International Committee of the Red Cross.

36HR/PUB/07/1, artikel 22, C 3 p. 103 och E 2 p. 390–395.

908

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

Samarbete i syfte att efterforska familjemedlemmar

Samarbetet enligt artikel 22.2 ska bl.a. omfatta organisationer som tillsammans med FN gör insatser för att spåra föräldrarna eller andra familjemedlemmar till ett flyktingbarn i syfte att få den information som är nödvändig för att barnet ska kunna återförenas med sin familj. Av ordalydelsen framgår att det inte bara är föräldrar som avses utan även andra familjemedlemmar. Vad som avses med andra familje- medlemmar framgår inte. I sin allmänna kommentar om barnets bästa anger barnrättskommittén att begreppet förälder måste tolkas i bred bemärkelse och omfattar biologiska föräldrar, adoptiv- eller foster- föräldrar, eller, där det är tillämpligt, medlemmar av släkten eller lokal- samhället i enlighet med lokala sedvänjor (jämför artikel 5).37 Här kan särskilt nämnas artikel 9.1, om att en stat ska säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar om det inte är nödvändigt för barnets bästa. Vidare ska en stat, enligt artikel 10.1 med utgångspunkt i arti- kel 9.1, behandla ansökningar från ett barn eller dess föräldrar, om att resa in i eller lämna en stat för familjeåterförening, på ett humant, positivt och snabbt sätt. Ett barn vars föräldrar är bosatta i olika stater ska, utom i undantagsfall (exceptional circumstances), bl.a. ha rätt att regelbundet upprätta ett personligt förhållande till och direkta kon- takter med båda sina föräldrar i enlighet med artikel 10.2. Av artikel 11 framgår vidare att en stat ska vidta åtgärder för att bekämpa olovligt bortförande och kvarhållande av barn i utlandet.

Skydd för barn vars familjemedlemmar inte kan spåras

I fall då föräldrar eller andra familjemedlemmar inte kan påträffas, ska barnet ges samma skydd som varje annat barn som varaktigt eller till- fälligt berövats sin familjemiljö av något skäl, i enlighet med barnkon- ventionen. Enligt artikel 3.2 ska en stat tillförsäkra ett barn ett sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hän- syn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har juridiskt an- svar för barnet. En stat ska för detta ändamål vidta alla lämpliga lag- stiftningsåtgärder och administrativa åtgärder. Av artikel 20 framgår att ett barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö, eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö,

37CRC/C/GC/14 p. 59.

909

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

ska ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida. Vidare ska en stat säkerställa alternativ omvårdnad för ett barn som varaktigt eller tillfälligt berövats sin familjemiljö. En stat ska också se till att det sker en regelbunden översyn (periodic review) av den behandling som ett barn får och av andra omständigheter som rör omhänder- tagandet av barnet (artikel 25).

Barnrättskommittén understryker i en allmän kommentar om be- handlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet vikten av att direkt vid ankoms- ten till inreseorten, eller så snart som barnets närvaro i landet blir känd av myndigheterna, fastställa om barnet är ensamkommande eller har skilts från sina föräldrar. Ett sådant fastställande inkluderar en- ligt kommittén även en åldersbedömning (läs mer i kapitlet om arti- kel 1). Spårning av barnets föräldrar eller andra familjemedlemmar bör enligt kommittén inledas så snart som möjligt.38 Skyddet av rätten till en familjemiljö kräver, enligt barnrättskommittén och FN:s kom- mitté för skydd av migrantarbetares och deras familjers rättigheter, ofta inte bara att staterna låter bli att vidta åtgärder som skulle kunna medföra att familjer splittras, eller annat godtyckligt ingripande i rätten till familjelivet (artikel 16), utan också att de aktivt vidtar åtgärder för att hålla samman familjen, t.ex. genom att återförena familjemedlem- mar som skilts åt.39

Enligt barnrättskommittén ska en rättslig företrädare för ett en- samkommande barn utses så snabbt som möjligt. Kommittén menar att det är en viktig rättssäkerhetsgaranti för att säkerställa det ensam- kommande eller från föräldrarna åtskilda barnets bästa. Ett sådant barn bör enligt kommittén inte slussas vidare till asylförfaranden eller andra processer förrän en rättslig företrädare har utsetts. När ett en- samkommande barn eller ett barn som skilts från sina föräldrar slussas vidare till ett asylförfarande eller andra administrativa eller rättsliga förfaranden bör de utöver en rättslig företrädare också få ett juridiskt ombud, enligt kommittén.40 Enligt barnrättskommittén och FN:s kom- mitté för skydd av migrantarbetares och deras familjers rättigheter bör ensamkommande barn få en tillförordnad vårdnadshavare kost- nadsfritt och så snabbt som möjligt efter ankomsten.41

38CRC/C/GC/6 p. 31.

39CRC/C/GC/23 p. 27.

40CRC/C/GC/6 p. 21.

41CRC/C/GC/22 p. 36.

910

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

25.2Svenska förhållanden

I andra kapitel beskriver vi svensk lagstiftning och praxis som är relevant för respektive artikel i barnkonventionen. En stor del av lag- stiftningen berör även den som är flykting eller som har sökt flyk- tingstatus. Ibland gäller särskilda bestämmelser för t.ex. asylsökande barn. Av pedagogiska skäl har vi valt att skriva om dessa bestämmel- ser under respektive kapitel som de hör till, i förekommande fall under egna rubriker. T.ex. redovisas bestämmelser om hälso- och sjukvård för barn som sökt asyl eller befinner sig i landet utan tillstånd i kapitlet om artikel 24. Deras rätt till utbildning och skolplikt beskrivs i kapitlet om artikel 28. Återanpassning och rehabilitering tas upp i artikel 39. När det gäller ekonomiskt bistånd hänvisar vi främst till kapitlen om artiklarna 26 och 27. Frihetsberövanden i migrationsprocessen, t.ex. när det gäller förvar, behandlas i kapitlet om artikel 37. Regleringen för ensamkommande och andra barn som har berövats sin familje- miljö beskrivs till viss del här men också i kapitlet om artikel 20. Där redogör vi också för bestämmelser om att en god man i vissa fall ska utses för ett ensamkommande barn.

I detta kapitel redogör vi översiktligt för vilka som anses som flyk- tingar enligt utlänningslagen (2005:716), bestämmelser om företrädare för ensamkommande barn, åtgärder som rör efterforskning av ett flyk- tingbarns anhöriga samt ansvaret för mottagandet av asylsökande barn.

25.2.1Flykting

Med flykting avses i utlänningslagen en utlänning som

–befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och

–inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd.

911

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är an- svariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse från enskilda och inte kan antas bli erbjuden ett effektivt skydd som inte är av tillfällig natur. Vid bedömningen av om skydd erbjuds beaktas endast skydd som ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en betydande del av statens territorium. Ovanstående gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort. (Se 4 kap. 1 § utlänningslagen.)

En utlänning är utesluten från att anses som flykting om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon gjort sig skyldig till vissa gärningar, bl.a. brott mot mänskligheten, ett grovt icke-politiskt brott som begåtts innan utlänningen kom till Sverige eller gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser. (Se 4 kap. 2 b § utlännings- lagen.)

En utlänning, som med åberopande av skyddsskäl ansökt om uppe- hållstillstånd, ska förklaras vara flykting (flyktingstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen och inte är utesluten från att anses som flykting. En utlänning får dock vägras flyktingstatusför- klaring i vissa undantagsfall, bl.a. om utlänningen genom ett synner- ligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. (Se 4 kap. 3 § utlänningslagen.)

En flykting kan upphöra att vara flykting under vissa förutsätt- ningar, som huvudsakligen går ut på att flyktingen av olika anledningar inte längre behöver det skydd som flyktingstatusen innebär. (Se 4 kap. 5 § utlänningslagen.)

Artikel 22 i barnkonventionen har hänvisats till av Europadom- stolen, som bl.a. påpekat att en stat har en skyldighet att skydda asyl- sökande barn oaktat om de har sina föräldrar med sig eller inte. Dom- stolen har även framhållit att barn har specifika behov som framför allt har koppling till deras ålder och brist på självständighet, men också till deras status som asylsökande. Därtill har domstolen anfört att barns extrema utsatthet är den avgörande faktorn och har företräde framför hänsyn som rör t.ex. en illegal invandrares status.42

42Se t.ex. Europadomstolens avgörande i målen Popov mot Frankrike (2012) § 91 och Tarakhel mot Schweiz (2014) § 99.

912

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

25.2.2Företrädare för asylsökandebarn, barn som fått flyktingstatus m.fl.

I kapitlet om artikel 20 beskriver vi närmre det skydd som ges till ensamkommande och andra barn som förlorat sin hemmiljö. Där framgår bl.a. följande.

En god man ska förordnas åt ett ensamkommande barn vid an- komsten till Sverige. Den gode mannen ska i vårdnadshavarens och förmyndarens ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. Migrationsverket ska för varje ensamkom- mande barn anvisa en kommun som ska ordna boende för barnet. De ensamkommande barnen ska fullt ut komma i åtnjutande av de stöd- insatser som socialtjänsten kan erbjuda. Socialtjänsten ansvarar för att utreda barnets behov och besluta om lämpligt boende i form av en placering inom socialtjänsten. Insatser inom socialtjänsten ska genomföras i samförstånd med barnet och eventuell god man eller särskilt förordnad vårdnadshavare. Barnet ska få relevant informa- tion och ges möjlighet att framföra sina åsikter, som ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Det som är bäst för barnet ska vara avgörande.

Barnrättskommittén har i sin senaste rekommendation till Sverige påpekat att det inte finns någon tidsram för när en god man ska för- ordnas; det är endast angivet att det ska förordnas så snart det är möj- ligt. Vidare har kommittén påpekat att gode män inte alltid är till- räckligt utbildade och inte alltid använder sig av tolk. Kommittén har rekommenderat Sverige att i lag föreskriva att en god man som har lämplig utbildning och fortlöpande fortbildas ska förordnas omgå- ende för varje ensamkommande barn samt att en tolk ska förordnas om språkproblem uppstår. Frågan om konkreta tidsgränser togs upp i förarbetena till lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn. Regeringen ansåg det som en mindre lämpad ordning, eftersom en sådan regel ändå inte skulle kunna göras utan undantag. Det fram- hölls även att handläggningen ska ske skyndsamt.43 När det gäller frågan om vem som ska utses till god man regleras det genom en hän- visning till föräldrabalken (4 § i lagen om god man för ensamkom- mande barn). Av bestämmelserna framgår att den gode mannen ska vara en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig person. Innan någon förordnas till god man ska hans eller hennes lämplighet kontrolleras

43Prop. 2004/05:136 s. 31 och 32.

913

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

i den utsträckning som behövs. Vid bedömningen av om den som utses är lämplig för uppdraget ska särskild vikt fästas vid den utsatta situation som barnet befinner sig i. Bestämmelserna om god man ses till viss del över av Ställföreträdarutredningen. I uppdraget ingår bl.a. att ta ställning till hur rekryteringen av kompetenta ställföreträdare kan underlättas. Vidare ska utredningen ta ställning till om och i så fall hur barnrättsperspektivet behöver förtydligas när det gäller ställ- företrädare för barn. Utredningen ska bedöma förslagens konsekven- ser ur ett barnrättsperspektiv, bl.a. med beaktande av barnkonventio- nen. Konsekvenserna för barn ska redovisas i de delar barn påverkas.44

Förutom god man finns det andra former av ställföreträdare, t.ex. särskilt förordnad vårdnadshavare. Detta beskrivs också närmre i kapitlet om artikel 20. Där kan man även läsa om ensamkommande barns åsikter om mottagandet.

Barn som ansökt om uppehållstillstånd har i vissa fall rätt att bi- trädas av ett offentligt biträde. Det gäller bl.a. i mål och ärenden om avvisning och utvisning, om barnet saknar vårdnadshavare här i lan- det. Offentligt biträde ska också förordnas för ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet om ny prövning har beviljats barnet. För barn som hålls i förvar ska offentligt biträde alltid förordnas, om barnet saknar vårdnadshavare i Sverige. Den som är förordnad som biträde för ett barn utan vårdnadshavare i landet är samtidigt barnets ställföreträdare i målet eller ärendet (om det inte finns en god man förordnad). Den som är förordnad som god man för ett barn ska ansöka om uppehållstillstånd för barnet, om detta inte är uppenbart obehövligt. Detsamma gäller ett offentligt biträde när god man inte är förordnad. (Se 18 kap. utlänningslagen.)

I alla mål och ärenden enligt utlänningslagen ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Om det inte är olämpligt ska barnet höras. Hänsyn ska tas till det barnet har sagt i förhållande till barnets ålder och mognad. (Se 1 kap. 10 och 11 §§ utlänningslagen.) Läs mer om dessa bestäm- melser i kapitlen om artiklarna 3 och 12 samt i delen om hur bestäm- melser om barnets bästa och rätt att uttrycka sin åsikt tolkas i den praktiska tillämpningen.

Den 1 april 2017 inrättade Socialstyrelsen ett kunskapscentrum om ensamkommande barn och unga. Centrumet ska stimulera och för- stärka kunskapsutvecklingen och kunskapsförmedling för arbetet med

44Dir. 2019:44.

914

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

ensamkommande barn och unga inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Centrumet ska ta fram stöd till verksamheterna för att för- bättra förutsättningarna för att ge ensamkommande barn god vård och omsorg. Det handlar om att ta fram kunskapsstöd, stöd för regel- tillämpning, samla in och sprida kunskap och ge exempel på funge- rande insatser.

25.2.3Efterforskning av ett barns föräldrar

Migrationsverket ska så snart som möjligt försöka hitta familjemed- lemmar till ett barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skild från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Detsamma gäller om ett barn som är asylsökande efter ankomsten står utan sådan ställföre- trädare. Även i vissa andra fall har Migrationsverket en skyldighet att efterforska anhöriga. (Se 2 d § förordningen, 1994:361, om motta- gande av asylsökande m.fl.)

När ett barn fått uppehållstillstånd är det främst socialnämnden som ansvarar för efterforskning av familjemedlemmar. Migrations- verket ska bistå nämnden i detta arbete. (Se 8 kap. 10 e § utlännings- förordningen. Jämför även 6 kap. 1 § fjärde stycket SoL.)

Bestämmelserna om efterforskning bygger på bestämmelser inom EU-rätten. (Se artikel 24.3 i mottagandedirektivet45.)

Efterforskning av familjemedlemmar utförs även av bl.a. Röda korset på begäran av barnet självt.

25.2.4Skydd för ett asylsökande barn som berövats sin familjemiljö

Migrationsverket har huvudansvaret för mottagandet av personer som ansöker om asyl. Verket ska driva förläggningar eller uppdra åt andra att göra det. De asylsökande ska erbjudas plats på en förläggning. För ensamkommande barn ska verket i stället anvisa en kommun som ska ordna så barnet får någonstans att bo. Som nämnts ovan ska de en- samkommande barnen fullt ut komma i åtnjutande av de stödinsat-

45Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning).

915

Artikel 22 – barn på flykt

SOU 2020:63

ser som socialtjänsten kan erbjuda.46 En kommun får anordna boen- den för ensamkommande barn, t.ex. i form av särskilda HVB. (Se bl.a. 2, 3 och 14 §§ lagen, 1994:137, om mottagande av asylsökande m.fl.)

Länsstyrelsen ska verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna att ta emot ensamkommande barn. De ska också följa upp kommunernas beredskap och kapacitet på regional och kom- munal nivå. (Se 7 och 8 §§ förordningen, 2016:1363, om länsstyrel- sernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare.)

I kapitlet om artikel 20 finns ett särskilt avsnitt om ensamkom- mande och andra barn som förlorat sin familjemiljö. Läs mer där.

25.3Analys av överensstämmelsen

Artikel 22.1 ger inte någon rätt till asyl eller inresa i en stat. Däremot stadgar artikeln en skyldighet att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting får lämpligt skydd och huma- nitärt bistånd vid åtnjutandet av de tillämpliga rättigheter som anges i barnkonventionen och i andra tillämpliga konventioner om mänsk- liga rättigheter eller humanitär rätt.

Artikel 22.2 består av två delar. Den första delen berör att en stat ska samarbeta på lämpligt sätt med FN och organisationer som sam- arbetar med FN. Samarbetet ska vidtas i syfte att skydda och bistå barn som söker flyktingstatus eller anses som flyktingar samt i syfte att spåra familjemedlemmar till ett flyktingbarn, för att underlätta familjeåterförening. I den andra delen av artikel 22.2 förtydligas att det som gäller enligt artikel 20, om ett barn som berövats sin familje- miljö, även ska gälla flyktingbarn vars familjemedlemmar inte kan påträffas. Det ska noteras att artikel 22 inte direkt träffar barn som beviljats alternativ skyddsstatus. Däremot framgår det av artikel 2 att även dessa barn ska tillförsäkras rättigheterna i konventionen och att rättigheterna ska respekteras.

I Sverige finns en definition av flykting som bygger på och överens- stämmer med internationell rätt. Barn som har ansökt om uppehålls- tillstånd i Sverige som flykting omfattas huvudsakligen av samma be- stämmelser som andra barn. Detta analyserar vi närmre i andra kapitel i anslutning till texten om respektive rättighet. Ensamkommande barn

46Prop. 2005/06:46 s. 41.

916

SOU 2020:63

Artikel 22 – barn på flykt

ges ett särskilt skydd genom att en god man ska förordnas för dem. Såväl familjer som ensamkommande barn ska erbjudas boende genom Migrationsverkets eller socialtjänstens försorg, beroende på omstän- digheterna.

När det gäller barnrättskommitténs synpunkter på regleringen kring god man för ensamkommande barn kan vi konstatera att det redan nu av såväl lagtext som förarbeten framgår att handläggningen av godmansärenden ska ske skyndsamt. Regeringen har också över- vägt och förklarat varför en konkret tidsgräns inte valts. Vi kan inte se att en ändring av ”så snart det är möjligt” till ”omgående” skulle leda till någon betydelsefull skillnad i tillämpningen. I vart fall kan regler- ingen inte anses utgöra en oförenlighet med barnkonventionen. När det gäller frågan om utbildning och tolk tycks detta inte vara ett lag- stiftningsproblem, utan snarare röra tillämpningen. Som vi redogjort för ställs det vissa krav, bl.a. på erfarenhet och lämplighet, för den som ska utses som god man. Vi noterar även att reglerna för närva- rande ses över i syfte att både stärka barnperspektivet, om så behövs, och att underlätta rekryteringen av kompetenta ställföreträdare.

Samarbete med FN och organisationer som samarbetar med FN pågår i syfte att skydda asylsökande barn och efterforska deras an- höriga. Däremot finns det inte några lagar som reglerar samarbetet eller skyldigheten att samarbeta. Det framgår dock i författning bl.a. att Migrationsverket ska söka efter ett ensamkommande barns familje- medlemmar. Även socialnämnden har ett ansvar att efterforska an- höriga till barn som berövats sin familjemiljö.

Skyddet för de barn vars familjemedlemmar inte går att finna disku- teras främst i kapitlet om artikel 20. Vi kan dock notera att det finns särskilda bestämmelser om skydd för ensamkommande och andra barn som berövats sin familjemiljö. Bestämmelserna reglerar hur dessa barn ska tas om hand. Det finns också ett särskilt kunskapscentrum för ensamkommande barn och unga.

Sammantaget är vår bedömning att svensk lagstiftning och praxis huvudsakligen överensstämmer med innebörden av artikel 22 i barn- konventionen. Av kapitlet om artikel 28 framgår att grundskoleut- bildningen, enligt svensk lag, inte är obligatorisk för barn som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting.

917

26Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

Utredningens bedömning: Svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 23 i barnkonventionen.

Artikel 23

1.Konventionsstaterna erkänner att ett barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar tilltron till den egna förmågan och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället.

2.Konventionsstaterna erkänner rätten till särskild omvårdnad för ett barn med funktionsnedsättning och ska, inom ramen för tillgängliga resurser, uppmuntra och säkerställa att det berättigade barnet och de som ansvarar för dess omvårdnad får stöd för vilket ansökan före- ligger, i enlighet med vad som är lämpligt med hänsyn till barnets tillstånd och föräldrarnas förhållanden eller förhållandena hos andra som tar hand om barnet.

3.Med hänsyn till att ett barn med funktionsnedsättning har särskilda behov ska det stöd som lämnas enligt punkt 2 i denna artikel vara kostnadsfritt, då så är möjligt, med beaktande av föräldrarnas eko- nomiska tillgångar eller de ekonomiska tillgångarna hos andra som tar hand om barnet. Stödet ska syfta till att säkerställa att barnet har effektiv tillgång till och får utbildning, hälso- och sjukvård, rehabili- tering och habilitering, förberedelse för arbetslivet och möjligheter till rekreation på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga inte- grering i samhället och individuella utveckling, inklusive dess kultu- rella och andliga utveckling.

919

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

4.Konventionsstaterna ska i en anda av internationellt samarbete främja utbyte av lämplig information på området för förebyggande hälso- vård och medicinsk, psykologisk och funktionell behandling av barn med funktionsnedsättning, inklusive spridning av och tillgång till information om habiliteringsmetoder, utbildning och yrkesinriktad utbildning, i syfte att göra det möjligt för konventionsstater att för- bättra sin kapacitet och kompetens och vidga sin erfarenhet på dessa om- råden. Särskild hänsyn ska härvid tas till utvecklingsländernas behov.

26.1Om artikeln

I artikel 23 erkänns att ett barn med fysisk eller psykisk funktions- nedsättning bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv. Det ska ske under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar tilltron till den egna förmågan och som möjliggör barnets aktiva deltagande i sam- hället. Genom artikeln erkänns också rätten till särskild omvårdnad för ett barn med en funktionsnedsättning. Vidare ska en stat, inom sina tillgängliga resurser, säkerställa att barnet och de som ansvarar för dess omvårdnad får stöd. Ett stöd som syftar till att säkerställa att barnet får effektiv tillgång till olika tjänster på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i samhället och individuella utveckling. Vidare ska staterna i en anda av internationellt samarbete främja utbyte av information om förebyggande hälsovård och medi- cinsk, psykologisk och funktionell behandling av barn med funktions- nedsättning. Det ska göras i syfte att förbättra kunskapen inom dessa områden.

Någon motsvarande bestämmelse finns inte i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights). Varken den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna1, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter2 eller den internationella konventionen om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter3 innehåller särskilda bestäm- melser för personer med funktionsnedsättning. Barnkonventionen var på så sätt nyskapande både med sin formulering i artikel 2 (där funk- tionsnedsättning nämns bland exemplen på otillåtna diskriminer-

1Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

2SÖ 1971:42.

3SÖ 1971:41.

920

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

ingsgrunder) och genom den särskilda bestämmelsen i artikel 23. Redan i 1959 års deklaration om barnets rättigheter4, som hänvisas till i konventionens inledning (preambel), nämns emellertid att ett barn med funktionsnedsättning ska ges särskild behandling, utbildning och omvårdnad med hänsyn till barnets tillstånd (princip 5). År 2006 antog FN:s generalförsamling konventionen om rättigheter för perso- ner med funktionsnedsättning5 som trädde i kraft i Sverige 2009. Av artikel 28 i konventionen framgår det att staterna ska säkerställa att personer med funktionsnedsättning har en tillfredsställande levnads- standard och social trygghet. Konventionen innehåller även särskilda bestämmelser om barn med funktionsnedsättning (artikel 7).

Även konventionens övriga materiella artiklar är givetvis rele- vanta för barn med en funktionsnedsättning. Det förtydligas särskilt i artikel 2, som stadgar att en stat ska respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventio- nen utan åtskillnad av något slag, bl.a. oavsett barnets eller dess för- älders funktionsnedsättning. Artikel 23 kan i förhållande till andra artiklar användas som tolkningsdata, på så sätt att staten måste ta hänsyn till särskilda behov hos ett barn med en funktionsnedsättning när konventionens rättigheter genomförs. I denna del hänvisar vi till kapitlen om respektive artikel.

4Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 14/1386 den 20 november 1959.

5SÖ 2008:26.

6CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

921

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

26.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 23. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats juris- diktion, utan någon åtskillnad av något slag. Det framgår av artikel 2.1. Givetvis omfattas således även ett barn med funktionsnedsättning av rättigheterna i konventionen. Det framhålls dessutom uttryckligen i artikeln. Det innebär att ett barn med en funktionsnedsättning inte får diskrimineras i förhållande till sin egen eller föräldrarnas ras, hud- färg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, funktionsnedsättning, börd eller ställ- ning i övrigt. Artikel 2.1 innebär också att barn som inte är svenska medborgare, såsom ett barn med uppehållstillstånd, som söker asyl eller som befinner sig utan tillstånd i Sverige, ska omfattas av artikel 23, så länge de befinner sig inom Sveriges jurisdiktion.

I relation till artikel 6 innebär artikel 23 att en stat ska ge ett barn med funktionsnedsättning och barnets föräldrar eller andra med an- svar för omvårdnaden av barnet stöd som främjar barnets överlevnad och utveckling.

7CRC/C/GC/7 p. 10.

922

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

bemärkelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.8

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artik- larna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättig- heter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det. Ett barns åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska barnet enligt artikel 12.2 särskilt beredas möjlighet att höras. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och gäller i alla domstolsförfaran- den och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. Detta kan t.ex. innefatta förfaranden som rör ansökningar om stöd från ett barn med funktionsnedsättning, barnets föräldrar eller andra med an- svar för barnets omvårdnad.

Enligt kommittén är det viktigt att barn med funktionsnedsätt- ning blir hörda i alla förfaranden som berör dem och att deras åsikter respekteras i förhållande till den fortlöpande utvecklingen av deras förmågor. Vidare menar kommittén att barn med funktionsnedsätt-

8CRC/GC/2003/5 p. 12.

923

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

ning ska få tillgång till alla kommunikationshjälpmedel de behöver för att lättare kunna uttrycka sina åsikter. Enligt kommittén bör en stat också stödja utbildning av familjer och yrkesutövare i syfte att främja och respektera den fortlöpande utvecklingen av ett barns för- mågor, så att barnets förmåga att ta ansvar och fatta beslut om sitt eget liv hela tiden ökar.9

Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka sina åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.10

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och pröv- ning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande principer och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 23.

9CRC/C/GC/9 p. 32.

10CRC/C/GC/12 p. 16.

11CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

924

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och därmed även vid utformning av reglering som rör stöd och omvårdnad till ett barn med funktionsnedsättning. Övriga rättigheter enligt barnkonventio- nen ska också beaktas i bedömningen av barnets bästa. Sådana be- dömningar bör till viss del även bygga på barns egna upplevelser och åsikter i enlighet med artikel 12.

I sin allmänna kommentar om barnets bästa lyfter barnrättskom- mittén särskilt fram den roll som lagstiftande organ har. Kommittén betonar att hänvisningen till lagstiftaren i artikel 3.1 klart visar att bestämmelsen inte bara gäller barn som individer utan också barn i allmänhet. Det innebär, enligt kommittén, att varje gång en lag eller en bestämmelse antas eller en internationell överenskommelse ingås som rör ett barn bör beslutet styras av hänsyn till barnets bästa.12 För att denna princip ska respekteras anser barnrättskommittén att barn med funktionsnedsättning bör företrädas i olika organ såsom parlament, kommittéer och andra forum där de kan uttrycka sina åsikter och delta i beslutsfattande som rör dem, både i egenskap av barn i allmänhet och barn med funktionsnedsättning i synnerhet.13

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det i varje beslut som rör ett barn i först hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Detta kan t.ex. innefatta förfaranden som rör ansökningar om stöd från ett barn med funk- tionsnedsättning, dess föräldrar eller andra med ansvar för barnet. I en bedömning av barnets bästa ska hänsyn tas till alla de rättigheter som ett barn har enligt barnkonventionen och som är relevanta i sam- manhanget. Ett barn ska också ges möjlighet att uttrycka sin åsikt inför att ett beslut tas i enlighet med artikel 12.

Barnrättskommittén har uttryckt att barnets bästa är av särskild relevans för institutioner, inrättningar och tjänster för barn med funk- tionsnedsättning. Enligt kommittén bör barnets bästa beaktas i all

12CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

13CRC/C/GC/19 p. 32.

925

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

service till ett barn med funktionsnedsättning och alla andra åtgärder som påverkar det.14

Barnrättskommittén har understrukit att en bedömning av bar- nets bästa ska ske med utgångspunkt i barnets specifika omständig- heter. Fokus måste enligt kommittén ligga på att identifiera möjliga lösningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll.15 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och beslut,16 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna och om de varit till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndig- heter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som be- döms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. Det innebär att alla förfaranden som rör stöd och om- vårdnad för ett barn med en funktionsnedsättning omfattas.

Barnrättskommittén lyfter i en allmän kommentar fram att man måste införa och följa vissa barnanpassade förfaranden för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska kunna förverkligas.17 I en annan kommentar betonar kommittén att förutsättningarna för att ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Vidare måste bar- net informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.18 Som tidigare nämnts, påminner barnrättskommittén om att ett barn med funktionsnedsättning bör få tillgång till alla kommunikations- hjälpmedel barnet behöver för att lättare kunna uttrycka sina åsikter.19

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi, som främst rör rättsprocessen för offer och vittnen. Av proto- kollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett

14CRC/C/GC/9 p. 29 och 30.

15CRC/C/GC/14 p. 32.

16CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

17CRC/C/GC/14 p. 85.

18CRC/C/GC/12 p. 22–25.

19CRC/C/GC/9 p. 32.

926

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

barns särskilda behov samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela processen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

26.1.2Åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv (artikel 23.1)

Genom artikel 23.1 erkänns att ett barn med fysisk eller psykisk funk- tionsnedsättning bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar tilltron till den egna förmågan och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället.

Artikel 23 rör barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning. Av artikel 1 i konventionen om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning framgår att personer med funktionsnedsättning inne- fattar bl.a. personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra. Detta är en definition som även barnrättskommit- tén använder sig av.20

Vad det innebär att åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv defi- nieras inte i artikeln. Av förarbetena till barnkonventionen framgår att artikeln sammankopplades med rätten till ett normalt liv, men ut- trycket valdes bort då det kunde indikera att barn med en funktions- nedsättning inte ansågs som normala.21

Ett barn med en funktionsnedsättning ska få leva ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som bl.a. säkerställer värdig- het. Värdighet är ett svårdefinierat begrepp som ofta förekommer inom mänskliga rättigheter men sällan definieras. Formuleringen åter- speglar den grundläggande mänskliga rättighet som fastställs i arti- kel 1 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, dvs. att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. Den inneboende rätten till värdighet och värde uttrycks även i barnkon- ventionens inledning (preambel) och i 1959 års deklaration om barnets rättigheter, som också hänvisas till i konventionens inledning. Be- greppet värdighet finns även i artiklarna 28.2, 37 (c), 39 och 40.1. I dessa anges att ett barn ska behandlas med värdighet i de situatio-

20CRC/C/GC/9 p. 7.

21HR/PUB/07/1, artikel 23, E 1 p. 399. Jämför även Tobin (2019) s. 863 och 864.

927

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

ner som artiklarna omfattar. I doktrin framhålls att värdighet kan tolkas på så sätt att en person ska visas respekt och inte utsättas för förödmjukelse. Om värdigheten kränks handlar det oftast samtidigt om en kränkning av en annan rättighet.22

Barnet ska leva ett fullvärdigt och anständigt liv även under för- hållanden som främjar tilltron till den egna förmågan. Vad som främ- jar ett barns tilltro till den egna förmågan kan skilja sig för varje en- skilt barn. Viss vägledning kan dock ges av övriga bestämmelser i konventionen. Möjlighet att enkelt uttrycka sina åsikter i frågor som rör det borde t.ex. bidra till en ökad tilltro till den egna förmågan (artikel 12.1). Ytterligare ett exempel är utbildning som syftar till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag, fysisk och psykisk förmåga, respekt för mänskliga rättigheter och barnets egna kulturella identitet, språk och värden samt som förbereder bar- net för ett ansvarfullt liv i ett fritt samhälle (artikel 29.1 [a–d]).23

Enligt barnrättskommittén är det avgörande att den utbildning ett barn med funktionsnedsättning får stärker barnets positiva själv- medvetande, så att han eller hon känner sig respekterad av andra som människa, inte får sin värdighet begränsad och upplever att andra erkänner barnets rättigheter och friheter. Att ett barn med funk- tionsnedsättning integreras i barngrupperna i klassrummet kan enligt kommittén visa barnet att han eller hon har en erkänd identitet och tillhör gemenskapen. Kamratstöd som ökar självuppskattningen hos barn med funktionsnedsättning bör i större utsträckning främjas en- ligt kommittén. Kommittén anser också att utbildningen i största möj- liga utsträckning även måste bidra till känslan av kontroll, prestation och framgång, så att barnets känsla av egenmakt stärks.24

Slutligen ska ett barn med funktionsnedsättning leva ett fullvär- digt och anständigt liv under förhållanden som främjar barnets aktiva deltagande i samhället. Vad som avses med ett aktivt deltagande i sam- hället framgår inte av artikeln. Viss vägledning kan även här fås av övriga artiklar i konventionen. T.ex. kräver ett aktivt deltagande att barnet ges möjlighet att uttrycka sin åsikt i frågor som rör det (jäm- för artikel 12.1). Ytterligare en förutsättning är att barnet får tillgång till information och material från olika nationella och internationella källor (artiklarna 13 och 17). Likaså ökar möjligheterna till en aktiv

22Tobin (2019) s. 864 och 865.

23Jämför Tobin (2019) s. 868–871.

24CRC/C/GC/9 p. 64.

928

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

roll i samhället om barnet får en utbildning som bl.a. syftar till att för- bereda honom eller henne för ett ansvarfullt liv i ett fritt samhälle (artikel 29.1 [d]). Av artikel 31.2 framgår dessutom att en stat ska uppmuntra tillhandahållandet av lämpliga och lika möjligheter till kulturell och konstnärlig verksamhet samt till rekreations- och fritids- verksamhet. Att ett barn med funktionsnedsättning, utan åtskillnad, kan ta del av alla rättigheter enligt konventionen är i sig en förut- sättning för ett aktivt deltagande i samhället (jämför artikel 2). I arti- kel 9 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsned- sättning anges att en stat behöver vidta åtgärder för att ge personer med funktionsnedsättning tillgång på lika villkor som andra till den fysiska miljön, transporter, information, kommunikation och andra tjänster som erbjuds allmänheten.

Barnrättskommittén understryker att tillgång till informations- och kommunikationsteknik och hjälpmedel för information och kom- munikation gör det möjligt för barn med funktionsnedsättning att leva självständigt och delta fullt ut i alla livets aspekter. Barn med funktionsnedsättning bör också förses med lämplig teknik och andra tjänster eller språk, t.ex. punktskrift och teckenspråk, som ger dem tillgång till alla sorters medier, såväl traditionella som digitala.25

Enligt barnrättskommittén bör artikel 23.1 betraktas som huvud- princip vid genomförandet av barnkonventionen för barn med funk- tionsnedsättning. Kommittén menar att det centrala budskapet i denna punkt är att ett barn med funktionsnedsättning bör inkluderas i sam- hället. Åtgärder som vidtas för att genomföra rättigheterna i konven- tionen för barn med funktionsnedsättning, t.ex. när det gäller utbild- ning och hälsa, bör enligt kommittén uttryckligen eftersträva en maximal inkludering av dessa barn i samhället.26

26.1.3Rätt till särskild omvårdnad (artikel 23.2)

Genom artikel 23.2 erkänns rätten till särskild omvårdnad för ett barn med funktionsnedsättning. En stat ska, inom ramen för tillgängliga resurser, uppmuntra och säkerställa att det berättigade barnet och de som ansvarar för dess omvårdnad får stöd för vilket ansökan före- ligger, i enlighet med vad som är lämpligt med hänsyn till barnets till-

25CRC/C/GC/9 p. 37.

26CRC/C/GC/9 p. 11.

929

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

stånd och föräldrarnas förhållanden eller förhållandena hos andra som tar hand om barnet.

Vad som avses med särskild omvårdnad (care) framgår inte. Be- greppet omvårdnad finns i flera artiklar i konventionen (artiklarna 3, 7, 18–21, 24, 25, 38 och 40). I artikel 3.2 stadgas att en stat åtar sig att tillförsäkra ett barn ett sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd. Artikel 23.2 tillsammans med artikel 3.2 inne- bär att en stat ska vidta särskilda åtgärder för att tillförsäkra ett barn med funktionsnedsättning den omvårdnad som behövs för dess välfärd.

Skyldigheten gäller gentemot det berättigade barnet och de som an- svarar för dess omvårdnad. Vilka barn som är berättigade till stöd anges inte, utan lämnas till respektive stat att avgöra. Olika former och grad av funktionsnedsättning kan rimligen berättiga olika former av stöd. Vilka de som ansvarar för omvårdnaden av ett barn med funk- tionsnedsättning (those responsible for his or her care) är anges inte heller. Däremot framgår det att det endast är personer som har ett direkt ansvar för barnets omvårdnad som avses. Utöver föräldrar och andra vårdnadshavare borde bl.a. familjehemsföräldrar omfattas.27

En stat ska uppmuntra och säkerställa att barnet och de som an- svarar för dess omvårdnad får stöd för vilket ansökan föreligger. På vilket sätt en stat ska uppmuntra till detta framgår inte. I doktrin har framförts att begreppet uppmuntra kan tolkas som att det inte endast är staten som ska stå för stödet. Staten skulle därmed även kunna uppmuntra andra aktörer, såsom föräldrar, intresseorganisationer och samhället i övrigt, att stödja ett barn med funktionsnedsättning.28 Säkerställas torde, i ljuset av artikel 4, innebära att en stat ska vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och övriga åtgärder för att skapa ett ansökningsförfarande och för att ange på vilka grunder ett stöd kan beviljas (i vart fall när det är det allmänna som ger stödet). Av förarbetena till artikeln framgår att införandet av ”för vilket an- sökan föreligger” inte var tänkt att innebära komplicerade byråkra- tiska förfaranden, utan helt enkelt att stöd skulle ges till dem som efterfrågar det, om de är berättigade till stöd.29

Stöd ska ges i enlighet med vad som är lämpligt med hänsyn till barnets tillstånd och föräldrarnas förhållanden eller förhållandena hos andra som tar hand om barnet. Det innebär att stödet måste vara in-

27Jämför även Tobin (2019) s. 872 och 873.

28Tobin (2019) s. 873.

29HR/PUB/07/1, artikel 23, E 1 p. 402 och 403.

930

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

dividuellt anpassat. Vilket syfte stödet ska ha anges i punkt 3 (se nedan). Av förarbetena till artikeln framgår att formuleringen inte syftade till att begränsa stödet utan snarare att möjliggöra barnets individuella utveckling.30 Bestämmelsen bör i denna del tolkas i ljuset av artikel 18, om att det är föräldrarna som har huvudansvaret för ett barns uppfostran och utveckling. Samtidigt har staten enligt samma artikel ett ansvar att ge lämpligt stöd till föräldrar och vårdnadsha- vare då de fullgör sitt ansvar.31 Det finns flera artiklar i konventionen som behandlar å ena sidan föräldrarnas roll och ansvar för ett barns uppfostran och utveckling och å andra sidan statens ansvar att stödja föräldrarna i det ansvaret (bl.a. artiklarna 3.2, 5, 7, 18, 26 och 27). I artikel 26 om rätten till social trygghet, inklusive socialförsäkring, framgår att förmåner ska beviljas om det är lämpligt, med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för dess under- håll har samt omständigheterna i övrigt.

Skyldigheten i artikel 23 att ge stöd begränsas av statens tillgäng- liga resurser. I vilken omfattning stöd ska ges lämnas därmed i hög grad till respektive stat att avgöra. Sett i ljuset av artikel 4 innebär det att en stat till fullo ska utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra rättigheterna.

26.1.4Kostnadsfritt stöd (artikel 23.3)

Av artikel 23.3 framgår att det stöd som lämnas enligt punkt 2 i arti- keln ska vara kostnadsfritt, då så är möjligt. Huruvida det är möjligt med kostnadsfritt stöd lämnas till respektive stat att avgöra (se även ovan om att det ska ske inom ramen för en stats tillgängliga resur- ser). I detta sammanhang ska en stat ta hänsyn till att ett barn med funktionsnedsättning har särskilda behov, men också beakta ekono- miska tillgångar hos barnets föräldrar eller andra som tar hand om bar- net. Det innebär att om det inte är möjligt för staten att erbjuda kostnadsfritt stöd för alla, får staten ta ut en avgift för stödet av den vars ekonomi tillåter det. Av artikel 28 (c) i konventionen om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning framgår att en stat ska säkerställa tillgång till stöd från staten för personer med funktions-

30HR/PUB/07/1, artikel 23, C 7 p. 60 och 61.

31Jämför även Tobin (2019) s. 876 och 877.

931

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

nedsättning (och deras anhöriga) som lever under fattiga förhållan- den. Stödet ska användas för utgifter som är relaterade till funktions- nedsättning, t.ex. för adekvat utbildning, rådgivning, ekonomiskt stöd och avlastningsvård.

Stödet ska syfta till att säkerställa att barnet har effektiv tillgång till och får utbildning, hälso- och sjukvård, rehabilitering och habilitering, för- beredelse för arbetslivet och möjligheter till rekreation. Detta innebär att en stat ska ge särskilt stöd när så behövs för att säkerställa att ett barn med funktionsnedsättning kan utöva dessa rättigheter. Upp- räkningen kan sägas i stort omfatta rättigheterna i konventionen. I fråga om vad dessa rättigheter innebär hänvisar vi till kapitlen om övriga artiklar i konventionen, särskilt artiklarna 15, 24, 28, 29 och

31.Vidare ska stödet säkerställa att barnet får tillgång till de tjänster som räknas upp på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga inte- grering i samhället och individuella utveckling, inklusive dess kulturella och andliga utveckling. På vilket sätt detta ska ske lämnas till respek- tive stat att avgöra, men det är tydligt att stödet ska anpassas efter varje barns egna förutsättningar och behov.

Barnrättskommittén har uttalat att barn med funktionsnedsätt- ning får bäst omsorg och omvårdnad i sin egen hemmiljö, förutsatt att familjen får tillräcklig hjälp på alla områden. Sådant stöd till famil- jer inbegriper enligt kommittén information till föräldrar och syskon, inte bara om funktionsnedsättningen och dess orsaker, utan även om varje barns unika fysiska och psykiska behov. Därtill innefattas psyko- logiskt stöd, som tar hänsyn till den stress och de svårigheter som familjer med barn med funktionsnedsättning kan uppleva. Enligt kommittén omfattar stödet även utbildning i familjens gemensamma språk, t.ex. teckenspråk, så att föräldrar och syskon kan kommuni- cera med varandra. Vidare omfattas materiellt stöd i form av särskild ersättning och förbrukningsmaterial samt nödvändig utrustning, som specialmöbler och förflyttningshjälpmedel. Enligt kommittén kan stöd också ges genom olika former av avlastning, såsom assistans i hemmet och dagomsorg i närområdet. Sådana tjänster gör det enligt kommittén möjligt för föräldrar att arbeta, minskar stress och upp- rätthåller hälsosamma hemmiljöer.32

32CRC/C/GC/9 p. 41.

932

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

26.1.5Internationellt utbyte av information (artikel 23.4)

Enligt artikel 23.4 ska en stat i en anda av internationellt samarbete främja utbyte av lämplig information. Artikeln ställer inte ett krav på informationsutbyte men en stat åtar sig att främja ett utbyte av lämp- lig information. Enligt doktrin bör uttrycket lämplig (relevant) inte tolkas som begränsande utan som ett förtydligande att det är infor- mation som är relevant för barn med funktionsnedsättning som avses.33

Utbytet av lämplig information ska främjas på området för före- byggande hälsovård och medicinsk, psykologisk och funktionell behandling av barn med funktionsnedsättning, inklusive spridning av och tillgång till information om habiliteringsmetoder, utbildning och yrkesinriktad utbildning. I stort motsvarar dessa områden dem som nämns i arti- kel 23.3. Informationsutbytet ska främjas i syfte att göra det möjligt för staterna att förbättra sin kapacitet och kompetens och vidga sin erfa- renhet på dessa områden.

Avslutningsvis anges i artikeln att hänsyn ska tas till utvecklings- ländernas behov. Detta får ses som ett förtydligande att vissa länder har ett större behov av informationsutbyte än andra. Indirekt bety- der det också att alla länder inte nödvändigtvis har möjlighet att bidra med lika stor informationsmängd. I ljuset av artikel 4 behöver en stat, oavsett vilket utbyte staten själv får av samarbetet, vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder som behövs för att främja ett internationellt kunskapsutbyte.

26.2Svenska förhållanden

I detta kapitel redogör vi för lagstiftning och åtgärder som särskilt rör barn med funktionsnedsättning. Vi tar inte upp bestämmelser som främst är hänförliga till andra artiklar, utan hänvisar i dessa delar till kapitlen om respektive artikel. T.ex. skriver vi om hälso- och sjuk- vård i kapitlet om artikel 24, om utbildning i kapitlet om artikel 28, om vila och fritid i kapitlet om artikel 31 samt om skydd mot olika former av utnyttjanden bl.a. i kapitlen om artiklarna 32–36. De grund- läggande bestämmelserna om föräldrars och andra personers ansvar för ett barns levnadsvillkor beskriver vi närmre i kapitlen om artik- larna 3.2, 5, 18 och 27. Bestämmelser som rör hur samhället ska agera

33Tobin (2019) s. 897.

933

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

när dessa personer inte tar sitt ansvar behandlas främst i kapitlen om artiklarna 19 och 20 (se även kapitlet om artikel 9). I kapitlet om artikel 17 redogör vi för bestämmelser som syftar till att säkerställa att barn med en funktionsnedsättning har tillgång till information och medier.

Funktionsnedsättning är, enligt Socialstyrelsen, en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. En funktions- nedsättning kan uppstå till följd av en sjukdom eller annat tillstånd eller till följd av en medfödd eller förvärvad skada. Sådana sjukdomar, tillstånd eller skador kan vara både bestående eller övergående.34

Det finns många olika former av stöd och service vid funktions- nedsättning och reglerna om dessa finns i lagar, förordningar och föreskrifter. Vilket stöd ett barn med funktionsnedsättning har rätt till beror på vilken funktionsnedsättning barnet har och hur mycket den påverkar barnets vardag. Både kommun och region ansvarar för att ge stöd. De lagar som styr vilket stöd en person har rätt att få och vem som ska erbjuda det är framför allt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och skollagen (2010:800). I detta avsnitt finns en redogörelse för de viktigaste bestämmelserna i främst socialtjänstlagen och LSS. Socialtjänstlagens bestämmelser beskrivs även i kapitlen om artiklarna 19 och 20. Hälso- och sjuk- vårdslagens bestämmelser redogör vi främst för i avsnittet om arti- kel 24 och skollagens bestämmelser i kapitlen om artiklarna 28 och

29.Även dessa lagar kommer emellertid i viss mån beröras nedan. Enligt Folkhälsomyndigheten rapporteras det om sämre livsvill-

kor, sämre levnadsvanor och sämre hälsa bland personer med funk- tionsnedsättning jämfört med andra personer.35 Barnombudsman- nens rapport Respekt handlar om barn med funktionsnedsättning.36 Av rapporten, som är från år 2015, framgår att flera av de barn som Barnombudsmannen samtalat med har beskrivit att de får möjlighet att framföra sina synpunkter och förslag kring det stöd de är i behov av. Däremot upplever de inte alltid att åsikterna beaktas. Barnen ut-

34Socialstyrelsen, Stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Handbok för rättstillämpning vid handläggning och utförande av LSS-insatser (2014) s. 12.

35www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor-levnadsvanor/halsa-i-olika- grupper/funktionsnedsattning/halsan-hos-personer-med-funktionsnedsattning.

36Barnombudsmannen har under år 2015 mött och lyssnat till 97 barn och unga i åldrarna 8–22 år för att ta del av deras erfarenheter av att leva med en eller flera funktionsnedsättningar. Deras röster har presenterats i en årsrapport.

934

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

trycker att de sällan är delaktiga i viktiga beslut, vilket leder till att beslutade insatser inte alltid fungerar på det sätt som är bäst för dem.37 Enligt rapporter från Stiftelsen Allmänna barnhuset kan barn med funktionsnedsättning löpa större risk än andra barn att bli utsatta för våld.38

26.2.1Människors lika värde och delaktighet i samhället

Alla människors lika värde är en grundläggande princip i den svenska rättsordningen. Principen kommer till uttryck i bl.a. regeringsformen. Där anges att det allmänna ska verka för allas delaktighet och jäm- likhet i samhället och för att barns rätt tas tillvara. Det allmänna ska även motverka diskriminering på grund av omständigheter som gäller den enskilde som person, bl.a. hänförligt till funktionsnedsättning. (Se 1 kap. 2 § RF.)

Diskrimineringslagstiftningen

Diskrimineringslagstiftningen syftar till att värna principen om alla människors lika värde och allas rätt att bli behandlade som individer på lika villkor. Alla ska ges möjlighet att utvecklas utifrån sina indi- viduella egenskaper och förutsättningar och efter sin egen förmåga och sina egna val.39 (Se även 1 kap. 1 § diskrimineringslagen.)

Diskrimineringslagen (2008:567) innehåller regler om förbud mot diskriminering som har samband med bl.a. funktionsnedsättning eller ålder. Funktionsnedsättning definieras i diskrimineringslagen som var- aktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå (1 kap. 5 § diskrimineringslagen). En funktionsnedsättning som inte är varaktig omfattas därför inte.40

Även inom EU-rätten och i Europakonventionen finns ett förbud mot diskriminering (se artikel 14 i Europakonventionen och artikel 20

37Barnombudsmannens årsrapport 2016, Respekt – barn med funktionsnedsättning om sam- hällets stöd (2016) s. 30, 52 och 56.

38Stiftelsen Allmänna barnhuset Om barn med funktionsnedsättning i Sverige och deras utsatthet för våld och kränkningar (2016) s. 41–45 samt Multiutsatta barn (2020) s. 23.

39Prop. 2007/08:95 s. 79.

40Se även prop. 2007/08:95 s. 123.

935

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

och 21 i EU-stadgan). Funktionshinder nämns särskilt i EU-stad- gans bestämmelse. Läs mer om diskriminering i kapitlet om artikel 2.

Myndigheten för delaktighet

Myndigheten för delaktighet är en kunskapsmyndighet som har till uppgift att främja respekten för och medvetenheten om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Myndigheten ska ur ett rättig- hets-, mångfalds-, jämställdhets- och medborgarperspektiv verka för full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning i alla åldrar och för jämlikhet i levnadsvillkor. (Se 1 § förordningen, 2014:134, med instruktion för Myndigheten för delaktighet.)

De funktionshinderspolitiska målen

Myndigheter under regeringen ska utforma och bedriva sin verksam- het med beaktande av de funktionshinderspolitiska målen. (Se för- ordningen, 2001:526, om statliga myndigheters ansvar för genom- förande av funktionshinderspolitiken.) Myndigheterna ska bl.a. verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i sam- hällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Myndigheterna ska särskilt verka för att deras lokaler, verksamhet och information är tillgäng- liga för personer med funktionsnedsättning. I detta arbete ska kon- ventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning vara vägledande. När det finns anledning till det ska myndigheterna samråda med Myndigheten för delaktighet om hur insatser enligt för- ordningen ska utformas.

Skolan

I kapitlet om artikel 28 skriver vi om barns skolgång. Där beskriver

viockså de särskilda bestämmelser som rör barn med funktionsned- sättning. Bl.a. framgår följande.

Elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att upp- fylla de olika kunskapskrav eller kravnivåer som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsätt- ningens konsekvenser (3 kap. 3 § skollagen).

936

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

Inom skolsystemet finns särskilda skolor för elever med vissa psykiska funktionsnedsättningar (grundsärskolan och gymnasiesär- skolan) och för elever med vissa syn- eller hörselskador eller som har en grav språkstörning (specialskolan). (Se 7 kap. 5 och 6 §§, 18 kap. 2 § samt 29 kap. 8 § skollagen.) Skolorna ska ge eleverna en för dem anpassad utbildning. I specialskolan ska utbildningen så långt det är möjligt motsvara den utbildning som ges i grundskolan (11 kap. 2 §, 12 kap. 2 § och 18 kap. 2 § skollagen).

I vissa kommuner finns det gymnasieutbildning som är särskilt anpassad för ungdomar med svåra rörelsehinder, s.k. Rh-anpassad utbildning. Barn med sådana funktionsnedsättningar har rätt till Rh- anpassad utbildning om barnet har slutfört sista årskursen i grund- skolan eller motsvarande och i övrigt uppfyller de behörighetskrav som finns (15 kap. 9 och 36 §§ skollagen).

Barnombudsmannen gjorde år 2016 en undersökning med fokus på situationen för barn med funktionsnedsättning. Med bl.a. hän- visning till uppgifter från Skolinspektionen och studier som gjorts, framkom att mer än hälften av grundskolorna hade ett otillräckligt arbete med särskilt stöd, att barnen inte är tillräckligt delaktiga när stödinsatserna utformas och att specialpedagoger inkluderas i för låg utsträckning. Undersökningen visade även att det i många fall inte ges information till elever och vårdnadshavare om möjligheterna att efterfråga stöd.41 Läs mer om stödet i skolan och rätten till utbild- ning i kapitlet om artikel 28.

Kommunikationstjänster

I Post- och telestyrelsens (PTS) uppdrag ingår bl.a. att se till att tjänster inom områdena elektronisk kommunikation och post finns tillgäng- liga för personer med funktionsnedsättning. PTS ska särskilt verka för att målen för funktionshinderspolitiken uppnås inom myndig- hetens ansvarsområde och ska vara samlande, stödjande och pådri- vande i förhållande till övriga berörda parter. (Se 8 och 11 §§ förord- ningen, 2007:951, med instruktion för Post- och telestyrelsen.) Inom ramen för detta uppdrag upphandlar PTS olika tjänster, t.ex. för- medlingstjänster för bild- och texttelefoni och kostnadsfri nummer-

41Barnombudsmannens årsrapport 2016 Respekt – barn med funktionsnedsättning om samhäl- lets stöd (2016) s. 87 och 88.

937

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

upplysning. PTS genomför också utvecklings- och försöksverksamhet för att ta fram nya kommunikationstjänster för personer med funk- tionsnedsättning.42

Resor

Genom EU-rätten tillerkänns personer med funktionsnedsättning ett antal rättigheter som syftar till att möjliggöra för dem att resa med olika transportsätt på samma villkor som andra. Det finns t.ex. för- ordningar som ger personer med funktionsnedsättning rätt till bl.a. kostnadsfri assistans ombord samt vid på- och avstigning på flyg, tåg, båt och buss.43

Enligt socialförsäkringsbalken kan bilstöd lämnas till en försäk- rad som på grund av en varaktig funktionsnedsättning har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att anlita allmänna kommunikationer. Sådant stöd kan i vissa fall även lämnas till en för- älder till ett barn som har en sådan funktionsnedsättning. (Se 52 kap. 2 och 3 §§ SFB.)

Bostadsanpassning

Lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag har till syfte att genom bidrag till anpassning av bostäder ge personer med funktionsned- sättning möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. Kommunerna ansvarar för bidrag enligt lagen som lämnas för att anpassa och kom- plettera fasta funktioner i och i anslutning till en bostad om åtgärderna är nödvändiga för att bostaden ska vara ändamålsenlig för sökanden. Bidrag lämnas inte om behovet kan tillgodoses med hjälpmedel som erbjuds av regionen eller kommunen enligt hälso- och sjukvårdslagen. Utöver sedvanliga bostadsfunktioner ska även beaktas behovet av åt- gärder för att möjliggöra rehabilitering, funktionsträning och sjuk- vård för sökanden, om behovet inte skäligen bör tillgodoses på annat sätt, och åtgärder som gör det möjligt för sökanden att utöva hobby-

42www.pts.se.

43Se Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) 1107/2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet, (EG) 1371/2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer, (EU) nr 1177/2010 om passa- gerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 samt (EU) nr 181/2011 om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004.

938

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

verksamhet, om han eller hon på grund av sin funktionsnedsättning inte kan delta i aktiviteter utanför bostaden. (Se 1, 2, 5 och 7 §§ lagen om bostadsanpassningsbidrag.)

Boverket utövar tillsyn över tillämpningen av lagen (1 § förord- ningen, 2018:224, om bostadsanpassningsbidrag).

26.2.2Vårdnadshavares ansvar

I varje barns grundläggande rättigheter ingår att få omvårdnad, att få växa upp under trygga förhållanden med närvarande vuxna och att få utvecklas i sin egen takt utifrån sina egna förutsättningar. Av föräldra- balken framgår att det är föräldrarna som i första hand har ansvaret för ett barns välmående. Ett barn som av olika anledningar riskerar att fara illa ska få det stöd, hjälp och skydd som det behöver. Samhället har en viktig uppgift att stödja föräldrarna under hela barnets upp- växt.44

Av föräldrabalken framgår att ett barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn ska behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning. (Se 6 kap. 1 § FB.) Ett barns vårdnadshavare har ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov av omvård- nad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda (6 kap. 2 § andra stycket FB). En vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren ska därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. (Se 6 kap. 11 § FB.) Läs mer om föräldrars och andra vårdnadshavares ansvar i kapitlen om artiklarna 5 och 18.

26.2.3Socialtjänstlagen

Socialtjänsten ska främja människors ekonomiska och sociala trygg- het, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Vidare ska socialtjänsten inriktas på att frigöra och utveckla enskil- das och gruppers egna resurser. Verksamheten ska bygga på respekt för människors rätt till självbestämmande och integritet. (Se 1 kap. 1 § SoL.) De övergripande målen i portalparagrafen kompletteras med

44Se t.ex. prop. 2012/13:10 s. 23 och 24.

939

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

bestämmelser om mål och inriktning för arbetet med vissa grupper i samhället, bl.a. barn och personer med funktionsnedsättning (5 kap. 1 och 7 §§ SoL).

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem till- godosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (4 kap. 1 § första stycket SoL). Till livsföringen i övrigt hör bl.a. olika for- mer av stöd och hjälp, service, vård och omsorg till personer med funktionsnedsättning och deras närstående. Den enskilde har ingen absolut rätt till en viss form av stöd. Vid bedömningen av vilken insats som kan komma i fråga görs en sammanvägning av olika omständig- heter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostna- derna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål.45

Socialnämnden bör t.ex. genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande socialtjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra. Nämnden ansvarar vidare för att det finns tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns och vård- nadshavares behov. Socialnämnden får också utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj (kontaktfamilj) med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägen- heter, läs mer om kontaktperson i avsnittet om LSS nedan. (Se 3 kap. 6–6 b §§ SoL.)

Socialnämnden ska verka för att människor som av fysiska, psy- kiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden ska medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Kommunen ska inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter behöver ett sådant boende. Socialnämnden ska göra sig väl förtrogen med lev- nadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psy- kiska funktionsnedsättningar samt i sin uppsökande verksamhet upp- lysa om socialtjänstens verksamhet på dessa områden. Kommunen ska planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funk- tionsnedsättningar. I planeringen ska kommunen samverka med regio- nen samt andra samhällsorgan och organisationer. Kommunen ska ingå en överenskommelse med regionen om samarbete i fråga om personer

45Prop. 2000/01:80 s. 91.

940

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

med psykisk funktionsnedsättning. Om det är möjligt bör organisa- tioner som företräder dessa personer eller deras närstående ges möj- lighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen. Social- nämnden ska erbjuda stöd för att underlätta bl.a. för de personer som vårdar en närstående som är långvarigt sjuk eller som stödjer en närstå- ende med funktionsnedsättning. (Se 5 kap. 7, 8, 8 a och 10 §§ SoL.)

Vid åtgärder enligt socialtjänstlagen som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. Det ska vara avgörande i beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn. När en åt- gärd rör ett barn ska barnet få relevant information. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. (Se 1 kap. 2 § och 11 kap. 10 § SoL.) Läs mer om detta i kapitlen om artiklarna 3 och 12 samt i delen om hur svenska bestämmelser om barnets bästa och rätt att uttrycka sin åsikt tolkas och tillämpas.

Alla barn med funktionsnedsättning har inte rätt till LSS-insatser (se nedan) men kan ändå behöva någon form av stöd från kom- munen. Det gäller även för barn där det är för tidigt att fastställa rätten till LSS-insatser på grund av svårigheter att avgöra omfattningen eller varaktigheten i funktionsnedsättningen. Behöver barnet stöd kan det i vissa fall ges enligt socialtjänstlagen. De boendeformer för barn som regleras i socialtjänstlagen respektive LSS har både likheter och skillnader. I båda lagstiftningarna regleras insatsen familjehem, men i socialtjänstlagen finns inte insatsen bostad med särskild service för barn eller ungdomar, och i LSS finns inte hem för vård eller boende (HVB). HVB och bostad med särskild service enligt 9 § 8 LSS har olika syften. Läs mer om familjehem och HVB enligt socialtjänst- lagen i kapitlet om artikel 20.

Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför normalt inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Om ett barn genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är för- äldrarna dock skyldiga att i skälig utsträckning bidra till kommunens kostnader. Socialnämnden får i sådana fall uppbära underhållsbidrag som avser barnet. (Se 8 kap. 1 § SoL.)

941

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

26.2.4Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade

LSS innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och sär- skild service åt personer med vissa funktionsnedsättningar.46 Dessa är utvecklingsstörning, autism, eller autismliknande tillstånd samt andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och för- orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Därtill omfattas vissa funk- tionsnedsättningar som endast rör vuxna. Lagen innebär ingen in- skränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag. (Se 1 och 4 §§ LSS.)

Verksamheten som bedrivs enligt LSS ska vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndig- heter. Den ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges infly- tande och medbestämmande över insatser som ges. Kvaliteten i verk- samheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. För verksamheten ska det finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad ska kunna ges. (Se 5 och 6 §§ LSS.)

När åtgärder enligt LSS rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas (6 a § LSS). Barnet ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter. Hänsyn ska tas till barnets åsikter i förhållande till barnets ålder och mognad (8 § andra stycket LSS). I förarbetena till 6 a § LSS förtydligas att barnkonventionens intentioner ska be- aktas i allt beslutsfattande som rör barn i staten, kommunerna och regionerna.47 Bestämmelsen i 8 § andra stycket LSS är utformad mot bakgrund av artikel 12 i barnkonventionen.48 Läs mer om detta i kapitlen om artiklarna 3 och 12 samt i delen om hur svenska bestäm- melser om barnets bästa och rätt att uttrycka sin åsikt tolkas och tillämpas.

I LSS finns det flera former av insatser som bidrar till att ge ett barn med funktionsnedsättning stöd, omvårdnad, fritid och rekrea-

46Lagstiftningen är för närvarande under översyn, se SOU 2018:88.

47Prop. 2009/10:176 s. 31–33.

48Prop. 2009/10:176 s. 74.

942

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

tion. I det här avsnittet beskrivs de insatser och stöd som kan ges till ett barn med stöd av LSS. Motsvarande insatser kan i de flesta fallen ges även som bistånd enligt socialtjänstlagen (se ovan). De LSS-in- satser som barn med funktionsnedsättning kan ha rätt till är bl.a. personlig assistans, korttidstillsyn för skolungdomar över 12 år och boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn. Den grundläggande utgångspunkten i LSS är att insatserna ska tillgodoses av den kommun där den enskilde är bosatt (16 § LSS).

Rätten till insatser

Personer som omfattas av LSS har rätt till insatser enligt lagen om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte till- godoses på annat sätt. Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Alla insatser enligt LSS är frivilliga. Insatser ska ges den enskilde endast om han eller hon begär det. Om den enskilde är under 15 år eller uppenbart sak- nar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare, förvaltare eller framtidsfullmaktshavare begära insatser för honom eller henne. (Se 7 och 8 §§ LSS.)

Grundprincipen i LSS är att omvårdnaden som ingår i insatserna är avgiftsfri, men när det gäller barn har kommunen möjlighet att ta ut ersättning från vårdnadshavarna för vissa av omvårdnadskostna- derna. Om någon som är under 18 år får omvårdnad i ett annat hem än det egna med stöd av LSS, är föräldrarna skyldiga att i skälig ut- sträckning bidra till kommunens kostnader för omvårdnaden. Kom- munen får i sådana fall uppbära underhållsbidrag som avser barnet. (Se 20 och 21 §§ LSS.)

Rådgivning och annat personligt stöd

Rådgivning och annat personligt stöd är ett komplement till annat stöd i socialtjänstlagen eller hälso- och sjukvårdslagen (9 § 1 LSS). I förarbetena till LSS konstaterades att personer med svåra funktions- nedsättningar och deras anhöriga har en så utsatt situation att deras

943

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

tillgång till kompletterande särskilt expertstöd skulle lagregleras.49 Denna rätt skulle tillförsäkra personerna tillgång till sådana kvali- ficerade insatser från flera kompetensområden som behövdes för att underlätta det dagliga livet.

Allt färre beviljas i dag insatsen råd och stöd enligt LSS. Föräldrar och barn får i stället stöd från barn- och ungdomshabiliteringen utifrån hälso- och sjukvårdslagen. Förändringen inleddes år 1997 då Högsta förvaltningsdomstolen slog fast att habiliteringsåtgärder och behandling inte ryms inom råd och stöd.50 Insatsen har efter avgörandet fått en mer begränsad innebörd och räckvidd. Flera av de insatser som tidigare rymdes inom råd och stöd har omdefinierats till insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen och omfattas inte längre av LSS.51

Personlig assistans

Med personlig assistans avses enligt 9 § 2 LSS ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer. Det är tänkt som stöd till dem som på grund av stora och varaktiga funktionsnedsättningar behöver hjälp med sina grundläggande behov. Av bestämmelsen fram- går att den enskilde antingen kan få biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans. För att ha rätt till personlig assistans ska personen ha behov av hjälp för att klara sin hygien, klä på sig och klä av sig, äta, eller kommunicera med andra. Personen kan också ha behov av någon annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om personen. Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till personlig assistans för andra personliga behov, om behoven inte tillgodoses på annat sätt. (Se 9 a § LSS.)

Bestämmelserna i LSS om utförandet av insatsen personlig assistans tillämpas också på personlig assistans enligt socialförsäkringsbalken. För rätt till assistansersättning krävs att den försäkrade behöver per- sonlig assistans i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan för grund- läggande behov. Assistansersättning lämnas endast under förutsättning att den används för köp av personlig assistans eller för kostnader för personliga assistenter. Assistansersättning lämnas inte för sjukvår- dande insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen och inte heller i vissa

49Prop. 1992/93: 159 s. 59.

50Rättsfallet RÅ 1997 ref. 49.

51SOU 2004:103 kapitel 4.

944

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

fall vid vistelse på institution m.m. (Se 51 kap. 2–5 §§ och 106 kap. 24 § SFB.)

Barns rätt till personlig assistans och assistansersättning diskute- rades vid införandet av LSS. I förarbetena uttalas att personlig assistans för barn alltid bör övervägas som alternativ till att bo utan- för föräldrahemmet. Den grupp man hade i åtanke var barn som är mycket vårdkrävande och för vilka föräldraansvaret i kombination med t.ex. avlösarservice, barnomsorg och skola inte räcker till. Departe- mentschefen menade att personlig assistans kan vara av fundamental betydelse för barn som har omfattande omvårdnadsbehov under hela eller stor del av dygnet och som på grund av t.ex. hjärnskada, gene- tisk skada eller sjukdom har flera funktionsnedsättningar samtidigt. Sådana funktionsnedsättningar kan vara någon eller flera kombina- tioner av t.ex. rörelsehinder, utvecklingsstörning, synskada, hörsel- skada, epilepsi, andningsproblem, hjärtsjukdom eller extrem infek- tionskänslighet.52

Personlig assistans som ges till ett barn påverkar i hög grad en hel familjs livssituation. Det är därför väsentligt att assistansen anpassas till varje familjs individuella behov och att barnets vårdnadshavare ges ett avgörande inflytande över hur stödet till barnet utformas. Syftet med assistansen är ofta att tillgodose vårdnadshavarnas behov av avlösning i omvårdnaden eller att ge familjen möjlighet att genom- föra sådana aktiviteter som barnet inte deltar i.53

När behovet av personlig assistans bedöms för ett barn ska det bortses från det hjälpbehov som en vårdnadshavare normalt ska till- godose enligt föräldrabalken (jämför 51 kap. 6 § SFB). Högsta för- valtningsdomstolen har i ett avgörande bedömt att behoven av hjälp med de grundläggande behoven i den mening som avses i 9 a § LSS är av begränsad omfattning för ett barn vid tolv års ålder utan funk- tionsnedsättning. Det är därför inte möjligt att med hänvisning till föräldraansvaret bortse från någon nämnvärd del av den tid som krävs för att tillgodose barnets grundläggande behov.54 Högsta förvalt- ningsdomstolens avgörande innebär att vårdnadshavare till barn med funktionsnedsättning har ett ansvar enligt föräldrabalken i en sådan omfattning som motsvarar föräldraansvaret för barn utan funktions- nedsättning. Det som går utöver det normala föräldraansvaret kan

52Prop. 1992/93:159 s. 64–66.

53Prop. 1992/93:159 s. 66

54Rättsfallet RÅ 1997 ref. 23 I.

945

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

därmed läggas till grund för bedömningen av behovet av assistans. Föräldraansvarets omfattning i den personliga assistansen har även varit föremål för prövning i Högsta förvaltningsdomstolen vid ett antal andra tillfällen.55

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att se över olika frågeställningar inom personlig assistans enligt LSS. Utredaren ska se över möjligheten att stärka rätten till personlig assistans för stöd vid egenvårdsinsatser. Vidare ska utredaren analysera och ge förslag på hur rätten till personlig assistans för behov av hjälp med tillsyn kan stärkas. Utredaren ska även göra en översyn av hur föräldraansvaret vid bedömningen av barns rätt till personlig assistans kan smalnas av. Under utredningen ska utredaren beakta barnkonventionen. Upp- draget ska redovisas senast den 23 mars 2021.56

Ledsagarservice

Ledsagarservice (9 § 3 LSS) består av en följeslagare till en person med omfattande funktionsnedsättning. Följeslagaren ska underlätta för personen att delta i samhällslivet. Ledsagarservice var en stöd- form som ursprungligen utvecklades för synskadade men som nu- mera används även för personer med andra funktionsnedsättningar. Insatsen kan ges för att besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter eller i kulturlivet eller för att bara promenera. Insatsen bör, enligt för- arbetena, ha karaktär av personlig service och anpassas efter de indi- viduella behoven.57

Kontaktperson

En insats som kan bli aktuell för ett barn med en funktionsned- sättning är biträde av en kontaktperson (se 9 § 4 LSS). En viktig upp- gift för kontaktpersonen är att hjälpa till att bryta den enskildes isolering genom samvaro och hjälp till fritidsverksamhet. Ett syfte med insatsen är att medverka till att en person med funktionsned- sättning kommer ut i samhället och kommer i kontakt med andra människor. En kontaktperson ska också kunna ge råd till den en-

55Se t.ex. rättsfallen RÅ 2004 ref. 16, 2008 ref. 17, 2010 ref. 17 och HFD 2011 not. 81.

56Dir. 2020:3.

57Prop. 1992/93:159 s. 74–76.

946

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

skilde i situationer som inte är av komplicerad natur. Insatsen bör ses som ett icke-professionellt stöd som ges av en person med stort engagemang och intresse för andra människor. Det bör inte ställas krav på att kontaktpersonen har någon särskild yrkeskompetens.58

LSS-utredningen har i sitt betänkande Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen framhållit att en kontaktperson kan vara en viktig hjälp, ur ett barnperspektiv, till frigörelse och aktiviteter på egen hand.59

Insatsen kontaktperson finns reglerad både i socialtjänstlagen och i LSS, men det är en viss skillnad i hur insatsen utformas enligt de båda lagstiftningarna. Av 3 kap. 6 b § SoL framgår att en socialnämnd kan utse en särskild person (kontaktperson) med uppgift att bl.a. hjälpa den enskilde i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. Uppdraget att vara kontaktperson enligt social- tjänstlagen är som regel ett mer specificerat uppdrag. Avsikten är att, i förebyggande syfte, främja sociala kontakter och människors ut- veckling. Kontaktpersonen är någon som kan lyssna och vara till- gänglig samt vara en förebild, hjälpa till att bryta ett destruktivt bete- ende, hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter.60

Avlösarservice i hemmet

Avlösarservice (9 § 5 LSS) innebär att en person tillfälligt övertar omvårdnaden av ett barn från föräldrarna. Avlösning bör kunna ges både som en regelbunden insats och i situationer som inte kan för- utses. Den bör vara tillgänglig under dagtid, kvällar och nätter samt under helger. Insatsen avlösarservice i hemmet syftar till att göra det möjligt för anhöriga eller familjehemsföräldrar att få avkoppling och uträtta sysslor utanför hemmet. I förarbetena nämns som exempel att föräldrar ska kunna delta i utbildning och medverka i behandling utan att barnet följer med.61

58Prop. 1992/93:159 s. 75.

59SOU 2018:88 s. 269.

60Socialstyrelsen, Stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Handbok för rättstillämpning vid handläggning och utförande av LSS-insatser (2014) s. 61.

61Prop. 1992/93:159 s. 76, 77 och 178.

947

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

Korttidsvistelse

En annan insats enligt LSS är korttidsvistelse utanför det egna hem- met (9 § 6 LSS). Av förarbetena till LSS framgår att insatsen innebär att en person med funktionsnedsättning tillfälligt, under en kortare eller längre tid, vistas på ett korttidshem, hos en familj eller deltar i en lägerverksamhet.62 Syftet med korttidsvistelse är dels att den funk- tionsnedsatta personen ska erbjudas miljöombyte och rekreation, dels att anhöriga därigenom kan beredas avlösning i omvårdnadsarbetet. Insatsen kan därför delvis ses om ett alternativ till avlösarservice. Korttidsvistelse bör kunna erbjudas både som en regelbunden insats och som en lösning vid akuta behov. Insatsen bör också kunna ses som ett led i att bryta beroende mellan barn och föräldrar.63 För att beviljas insatsen räcker det att ett av syftena (miljöombyte respek- tive avlastning) är uppfyllt.64

Korttidstillsyn för skolungdom över 12 år

Skolungdomar över 12 år kan få korttidstillsyn utanför det egna hemmet. Korttidstillsynen ges i anslutning till skoldagen och under lov. (Se 9 § 7 LSS.) Insatsen syftar till att barn med omfattande funk- tionsnedsättningar ska försäkras en trygg situation och en menings- full sysselsättning även under den tid då barnets vårdnadshavare för- värvsarbetar.65

Korttidstillsyn kan sägas vara en förlängning på den fritidsverk- samhet som kommunerna tillhandahåller enligt skollagen och som kommunerna är skyldiga att erbjuda alla skolbarn till och med vårter- minen det år eleven fyller 13 år (14 kap. 3 och 7 §§ skollagen).

Boende i familjehem

Boende i familjehem regleras i samma paragraf som bostad med sär- skild service för barn eller ungdomar (9 § 8 LSS). Insatsen innebär att barnet bor hos en annan familj än den ursprungliga.66

62Prop. 1992/93:159 s. 77.

63Prop. 1992/93:159 s. 178.

64Rättsfallet RÅ 2006 ref. 66.

65Prop. 1992/93:159 s. 79.

66Prop. 1992/93:159 s. 179.

948

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

Av förarbetena till LSS framgår att familjehem skulle vara en fri- villigt vald boendeform som i första hand ska ses som ett komple- ment till föräldrahemmet. Familjehemmet bör komma i fråga för barn med svåra funktionsnedsättningar som trots olika stödinsatser helt eller delvis inte kan bo kvar i föräldrahemmet.67 Anledningen till att ett barn beviljas familjehem enligt LSS kan också vara att barnet behöver gå i skola på annan ort och därför inte kan bo hos sina för- äldrar. Oavsett vilken insats som väljs (familjehem eller bostad med särskild service) är det, enligt förarbetena, nödvändigt att insatsen ger goda förutsättningar för barnets känslomässiga och sociala utveck- ling. Barnet bör ges möjlighet att etablera en djup och stadigvarande kontakt med några få vuxna personer och i en trygg och konstant omgivning.68 För barn som bor på ett familjehem ingår det också om- vårdnad (se 9 § 8 och 9 e § LSS).

Bostad med särskild service för barn eller ungdomar

Syftet med insatsen bostad med särskild service för barn eller ung- domar enligt 9 § 8 LSS är att ge möjlighet till en kompletterande var- aktig uppväxtmiljö för de barn som behöver bo utanför föräldrahem- met. Bostäder med särskild service har, som de beskrivs i förarbetena till LSS, mångsidiga användningsmöjligheter där olika inslag av för- stärkta resurser kan erbjudas.69 I 11 kap. 28 § skollagen görs en hän- visning till att barn som går i grundsärskolan kan få insatsen. För barn som får sin undervisning i specialskolan finns särskilda elevhem som tillhandahålls med stöd av 12 kap. 25 § skollagen.

För barn som bor på ett boende med särskild service för barn eller ungdomar ingår det omvårdnad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter (se 9 § 8 och 9 e § LSS). Läs mer i kapitlet om artikel 31.

67Prop. 1992/93:159 s. 80–83.

68Prop. 1992/93:159 s. 79.

69Prop. 1992/93:159 s. 179.

949

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

LSS-insatser för asylsökande barn, barn som vistas i landet utan tillstånd, m.fl.

Barn som söker uppehållstillstånd eller vistas i landet utan tillstånd har inte rätt till insatser enligt LSS. Anledningen är att dessa personer normalt inte är att anse som bosatt i en kommun (jämför 4 § folk- bokföringslagen, 1991:481). Kommunens ansvar för LSS-insatser gäller endast gentemot dem som är bosatta i kommunen (16 § LSS). Enligt Socialstyrelsen betyder det inte att asylsökande barn behöver bli utan det stöd och den hjälp som de behöver till följd av sina funk- tionsnedsättningar, eftersom bestämmelserna i socialtjänstlagen ger kommunerna det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp de behöver (1 kap. 2 § SoL).70

Individuell plan

I samband med att en insats beviljas ska den enskilde erbjudas att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom eller henne. Den som har beviljats en insats ska när som helst kunna begära att en plan upprättas, om det inte redan har skett. I planen ska även åtgärder redovisas som vidtas av andra än kommunen eller regionen. Planen ska omprövas fortlöpande och minst en gång om året. Regionen och kommunen ska underrätta var- andra om upprättade planer. (Se 10 § LSS.)

Särskild avgift

En kommun eller en region som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats som någon är berättigad till enligt ett beslut ska åläggas att betala en särskild avgift till staten. När avgiftens storlek fastställs ska det särskilt beaktas hur lång tid dröjsmålet har pågått och hur allvar- ligt det i övrigt kan anses vara. (Se 28 a och 28 b §§ LSS.)

70Socialstyrelsen, Stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Handbok för rättstillämpning vid handläggning och utförande av LSS-insatser (2014) s. 47 och 48. Jämför även prop. 1993/94:94 s. 36 och 94 samt rättsfallet HFD 2017 ref. 33.

950

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

26.2.5Ekonomiskt stöd (artikel 23.3)

Tillsyns- och vårdbehov hos barn med funktionsnedsättning kan till- godoses genom tillhandahållande av olika insatser, tjänster och för- måner från samhället samt genom ekonomisk kompensation till när- stående och andra som bistår barnet.

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem till- godosedda på annat sätt kan ha rätt till försörjningsstöd från social- nämnden. Genom biståndet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Det ska utformas så att det stärker den enskildes möjlig- heter att leva ett självständigt liv. (Se 4 kap. 1 § SoL).

Vidare finns det flera ekonomiska stödförmåner inom socialför- säkringssystemet som utgår till barn eller för barn med en funktions- nedsättning. Dessa är bl.a. merkostnadsersättning till en person med nedsatt funktionsförmåga eller till en förälder som har ett barn med nedsatt funktionsförmåga, assistansersättning till en person som be- höver personlig assistans för sina grundläggande behov samt bilstöd till personer med en funktionsnedsättning. (Se kap. 48–52 SFB.) I detta avsnitt redogör vi närmare för delar av dessa bestämmelser. Se även ovan och kapitlen om artiklarna 26 och 27.

Tillfällig föräldrapenning

För barn som på grund av bl.a. utvecklingsstörning eller annan funk- tionsnedsättning behöver särskild tillsyn och vård finns en utökad rätt till tillfällig föräldrapenning (13 kap. 22–24 §§ SFB). Föräldra- penning kan i sådana fall betalas ut även för vård av barn som har fyllt 12 år men inte 16 år om föräldern behöver avstå från förvärvs- arbete. En förälder till ett barn som omfattas av LSS har dessutom rätt till tillfällig föräldrapenning för högst tio kontaktdagar per år till dess att barnet fyller 16 år (13 kap. 26 § SFB). Detta gäller under för- utsättning att föräldern avstår från förvärvsarbete i samband med deltagande i föräldrautbildning, besök i barnets skola, förskola, fri- tidshem eller viss annan pedagogisk verksamhet. En förälder till ett barn som omfattas av LSS har därutöver rätt till tillfällig föräldrapen- ning för vård av barnet från det att barnet har fyllt 16 år till dess att det fyller 21 år. Rätt till tillfällig föräldrapenning föreligger dock en- dast om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete på grund av sjukdom eller smitta hos barnet (13 kap. 27 § SFB). För en förälder

951

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

till ett barn med en funktionsnedsättning och som inte har fyllt 12 år finns vidare en rätt till tillfällig föräldrapenning vid bl.a. läkarbesök. (Se 13 kap. 20 § SFB.)

Omvårdnadsbidrag

En särskild familjeförmån är omvårdnadsbidrag. En försäkrad för- älder har rätt till omvårdnadsbidrag för ett försäkrat barn, om barnet har mer än måttliga behov av omvårdnad och tillsyn på grund av funktionsnedsättning under minst sex månader. Vid bedömningen av barnets behov ska det bortses från de behov som en vårdnads- havare normalt ska tillgodose enligt föräldrabalken med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt vad som tillgodoses genom annat samhällsstöd. Förmånen kan under vissa omständigheter gälla även andra som har vård om barnet, t.ex. en för- älders make eller sambo eller en särskilt förordnad vårdnadshavare. Ett barns båda föräldrar kan få omvårdnadsbidrag. Om en förälder har flera barn som på grund av funktionsnedsättning har behov av omvårdnad och tillsyn, ska rätten till omvårdnadsbidrag grundas på en bedömning av de sammanlagda behoven. (Se 22 kap. 2–7 §§ SFB.)

Merkostnadsersättning

Merkostnadsersättning kan lämnas för ett barn som är försäkrat och som har en underhållsskyldig förälder. Ersättningen lämnas till bar- nets förälder för merkostnader till följd av att barnet har en nedsatt funktionsförmåga, om det kan antas att nedsättningen kommer att bestå under minst sex månader. Ersättningen lämnas till föräldern så länge han eller hon är underhållsskyldig för barnet. Med merkostnad avses skäliga kostnader som uppkommer på grund av en persons funktionsnedsättning och som går utöver de kostnader som är nor- mala för personer utan funktionsnedsättning i motsvarande ålder. Med förälder likställs dels en särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om ett barn, dels en blivande adoptivförälder vid adoption av ett barn som inte är svensk medborgare eller bosatt här i landet när den blivande adoptivföräldern får barnet i sin vård. En särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet har rätt till mer- kostnadsersättningen i stället för föräldern. Merkostnadsersättning

952

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

kan beviljas ett barns båda föräldrar. Vid bedömningen av rätten till merkostnadsersättning ska det bortses från merkostnader för behov som tillgodoses genom annat samhällsstöd. Om en förälder har flera barn med funktionsnedsättning, grundas bedömningen av merkost- naderna på en bedömning av de sammanlagda merkostnaderna för barnen. Detta ska dock inte gälla om det finns särskilda skäl mot en sådan bedömning. (Se 50 kap. 2–8 §§ SFB.) Ett exempel på en sådan situation är när föräldrarna till ett barn med funktionsnedsättning bor i separata hushåll och har ytterligare barn med funktionsnedsätt- ning som inte är deras gemensamma och för vilka de ansöker om ersättning. I en sådan situation kan det, enligt förarbetena, finnas sär- skilda skäl för att göra en bedömning av kostnaderna separat för varje barn.71

26.2.6Internationellt utbyte av information (artikel 23.4)

Sverige deltar i flera internationella samarbeten och har ingått såväl bilaterala som multilaterala överenskommelser i syfte att utbyta in- formation om bl.a. vård och behandling för barn med en funktions- nedsättning. Nedan redovisas översiktligt några av dessa.

Agenda 2030

Sverige har genom FN:s globala mål för hållbar utveckling (Agenda 2030)72 förpliktat sig att följa ett antal mål som rör personer med funktionsnedsättning. Målen rör bland annat hälsa, utbildning, arbete, jämlikhet, inkluderande samhällen, demokrati och globalt samarbete. Flera av de 17 hållbarhetsmålen refererar direkt till funktionsnedsätt- ningar, t.ex. mål som rör utbildning (4), sysselsättning (8), ojämlik- het (10), hållbara städer och samhällen (11) samt det mål som handlar genomförande och globalt partnerskap (17). Regeringen har uttryckt att Sverige ska vara ledande igenomförandet av agendan.73

71Prop. 2017/18:190 s. 127.

72Generalförsamlingens resolution Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling, A/RES/70/1.

73Se t.ex. dir. 2016:18 s. 1.

953

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

Nordiskt samarbete

Det nordiska funktionshinderssamarbetet består främst av tre verk- tyg: Nordens välfärdscenter som är en institution under Nordiska ministerrådet för social- och hälsopolitik (MR-S), Rådet för nordiskt samarbete om funktionshinder (Funktionshindersrådet), som är ett rådgivande organ för hela det officiella nordiska samarbetet, samt Nordiska ministerrådets handlingsplan.74 Det nordiska samarbetet omfattar Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige samt Färöarna, Grönland och Åland.75

Nordiska ministerrådet strävar efter att vara ett gott exempel på hur funktionshinderperspektiv kan integreras i alla relevanta politik- områden och aktiviteter. Sedan år 2019 finns ett internt nätverk för integreringsarbetet. Nätverket ska förmedla information och höja medvetenheten om funktionshinderfrågor och tillgänglighet. Avdel- ningen samarbetar, beträffande informationsförmedling och uppföljning av integreringsarbetet, med sekretariatet för Funktionshindersrådet (som i sin tur är placerat hos Nordens välfärdscenter). Nätverket träffas cirka tre till fyra gånger varje år.76

Nordiska ministerrådet har tagit fram en handlingsplan för nor- diskt samarbete om funktionshinder för åren 2018–22. Den gäller för hela ministerrådet. Handlingsplanens syfte är att bidra till inklu- dering av personer med funktionsnedsättning genom ett förstärkt nordiskt kunskapsutbyte och ett närmare samarbete i funktionshin- derspolitiska frågor.77 Projektet ska stärka kunskaps- och erfarenhets- utbyte mellan experter i hela Norden som arbetar för att främja barns hälsa och delaktighet i skola och fritid. Två grupper av barn med sär- skilda behov av tillgänglighet, barn med hörselnedsättning och barn med intellektuell funktionsnedsättning, involveras aktivt i projektet. Projektet samlar kunskap om situationen för barn med funktions-

74Nordiska ministerrådet, Handlingsplan för nordiskt samarbete om funktionshinder 2018–22, (2018) s. 10.

75Nordiska ministerrådet, Handlingsplan för nordiskt samarbete om funktionshinder 2018–22, (2018) s. 1.

76Nordiska ministerrådet, Redogörelse till Nordiska rådet, Nordiska ministerrådets samarbete om funktionshinder 2019, (2019) s. 10.

77Nordiska ministerrådet, Handlingsplan för nordiskt samarbete om funktionshinder 2018–22, (2018) s. 9 och 14.

954

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

nedsättning samt om metoder och goda, lärande exempel på hur barns röst kan stärkas inom skola och fritid.78

Europarådet

Europarådet har ett särskilt samarbete om medlemsländernas arbete för att främja rättigheter för personer med funktionsnedsättning. År 2016 antog Europarådet en ny strategi för rättigheter för perso- ner med funktionsnedsättning.79 Strategins övergripande mål är att uppnå jämlikhet, värdighet och lika möjligheter för personer med en funktionsnedsättning inom specifika områden. Enligt strategin kräver detta att man garanterar oberoende, valfrihet, fullt och aktivt delta- gande på alla liv och samhällsområden.80

Europeiska unionen

EU har en handlingsplan för inkludering av personer med funktions- nedsättning och särskilda satsningar på samarbeten inom unionen. Strategin fokuserar på åtta särskilt prioriterade områden: tillgänglig- het, deltagande, jämlikhet, sysselsättning, utbildning och träning, socialt skydd, hälsa och externa åtgärder.81 Därutöver finns det andra initia- tiv inom EU som rör rättigheter för personer med funktionsned- sättning.82

26.3Analys av överensstämmelsen

Genom artikel 23 i barnkonventionen erkänns rätten till ett fullvär- digt och anständigt liv för ett barn med funktionsnedsättning. Vidare stadgas att barn med funktionsnedsättning har rätt till särskild om- vårdnad. Det framgår också att det stöd som lämnas till ett barn och

78Nordiska ministerrådet, Handlingsplan för nordiskt samarbete om funktionshinder 2018–22 (2018) s. 20.

79www.coe.int/en/web/disability.

80Europarådet, Human rights: a reality for all, Disability Strategy 2017–2023 (2017) s. 5 och 10.

81Europeiska kommissionens meddelande EU:s handikappstrategi 2010–2020: Nya åtgärder för ett hinderfritt samhälle i EU, KOM (2010) s. 636.

82Se https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1137&langId=sv. Se även EU:s direktiv om jämlikhet på arbetsmarknaden (2000/78), liksom förordningarna om passagerarrättigheter som vi beskriver ovan i avsnittet om människors lika värde och delaktighet i samhället.

955

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

SOU 2020:63

dem som ansvarar för omvårdnaden av barnet om möjligt ska vara gratis. Slutligen åtar sig staterna att utbyta lämplig information om bl.a. förebyggande hälsovård samt medicinsk, psykologisk och funk- tionell behandling av barn med funktionsnedsättning.

Artikeln kan i förhållande till andra artiklar användas som tolk- ningsdata, på så sätt att staten måste ta hänsyn till dessa barns för- utsättningar och behov när konventionens rättigheter genomförs.

Det kan noteras att artikel 23 endast rör barn med funktions- nedsättning. Den behandlar alltså inte förhållandet att ett barn lever tillsammans med en person (t.ex. en förälder) som har en funktions- nedsättning. Däremot kan ett sådant förhållande aktualisera andra artiklar i barnkonventionen, beroende på omständigheterna. T.ex. borde stöd till en sådan familj i vissa fall kunna motiveras utifrån artiklarna 26 och 27.

Av artikel 23 i barnkonventionen framgår det inte på vilket kon- kret sätt som staterna ska agera, vilka åtgärder som ska vidtas eller vilket slags stöd som en stat ska tillhandahålla. Till stor del blir detta därmed upp till respektive stat att avgöra. Det som kan utläsas när det gäller särskild omvårdnad är att stödet inte nödvändigtvis måste komma från staten. Likväl ska en stat, utifrån sina tillgängliga resur- ser, säkerställa att ett barn och de som ansvarar för barnet får det stöd som de kan vara berättigade till. Det framgår också att den skyl- digheten gäller först på begäran (efter ansökan). Stödet ska tjäna vissa syften, t.ex. att barnet har effektiv tillgång till utbildning, hälso- och sjukvård och att barnet förbereds för arbetslivet.

I Sverige finns ett antal lagbestämmelser som ger barn med funk- tionsnedsättning rätt till särskilt stöd och särskild omvårdnad. Det finns också stödåtgärder som riktar sig till barnets omvårdare. Indi- viduella stödåtgärder behandlas främst i LSS och socialtjänstlagen. Åtgärderna enligt LSS är anpassade till vissa slags funktionsnedsätt- ningar och gäller således inte alla barn med funktionsnedsättning. För att få tillgång till åtgärderna enligt LSS krävs att man formellt är bosatt i Sverige. Därmed omfattas normalt inte personer som söker uppehållstillstånd eller som befinner sig i landet utan tillstånd. De som inte omfattas av LSS kan emellertid få liknande stöd genom social- tjänstlagen. För att kunna bedöma om en sådan ordning är förenlig med likabehandlingsprincipen i artikel 2 i barnkonventionen behö- ver man närmare kartlägga tillämpningen av socialtjänstlagen i för- hållande till denna grupp av barn. En sådan kartläggning ingår dock

956

SOU 2020:63

Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning

inte i vårt uppdrag. Ordningen i sig kan däremot inte anses oförenlig med konventionen, eftersom det för samtliga finns i vart fall en lag som ger tillgång till åtgärder. Därutöver kan åtgärder behöva anpas- sas till de förhållanden som gäller för olika grupper i samhället. Frå- gan om att t.ex. asylsökande inte kan ges åtgärder enligt LSS tycks inte ha berörts av LSS-utredningen.83 För att med större säkerhet kunna bedöma huruvida alla barn får sina rättigheter tillgodosedda i detta avseende kan tillämpningen behöva ses över och beaktas inför en even- tuell ny lagstiftning.

Utöver bestämmelserna om individuella stödåtgärder finns det lagar som avser att skapa förutsättningar för ökad delaktighet och för att undanröja hinder i vardagen för ett barn med funktionsned- sättning. Det kan t.ex. röra sig om krav på anpassningar i kollektiv- trafik, antidiskrimineringsåtgärder, särskilt anpassade skolor och att biblioteken ska ägna särskild uppmärksamhet åt personer med funk- tionsnedsättning. Det finns också särskilda myndigheter med upp- drag att på olika sätt värna om de intressen som barn och andra personer med funktionsnedsättning har, t.ex. Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för tillgängliga medier, Specialpedagogiska skolmyn- digheten, Allmänna arvsfonden och Diskrimineringsombudsmannen. Flera av dessa bestämmelser beskriver vi i andra kapitel. Det finns också särskilda funktionshinderpolitiska mål som berör olika myn- digheter.

Sammantaget har Sverige genom en mängd olika lagstiftningsåt- gärder tydliggjort att ett barn med funktionsnedsättning har rätt till ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar tilltron till den egna förmågan och möjliggör bar- nets aktiva deltagande i samhället. På samma sätt finns det ett antal bestämmelser som ger dessa barn rätt till särskild omvårdnad och sär- skilt stöd. Omvårdnaden och stödet är huvudsakligen kostnadsfritt för barnet och dess familj. Vi kan också konstatera att Sverige ingår i flera samarbeten för kunskapsutbyte när det gäller barn med funk- tionsnedsättning, både på regional och internationell nivå, bl.a. inom FN, Europarådet och EU, men också genom det särskilda nordiska samarbetet. När det särskilt gäller Agenda 2030 är det fråga om globala mål. För att uppnå dessa måste därmed särskild hänsyn tas bl.a. till utvecklingsländernas behov.

83Se SOU 2018:88.

957

27Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

Utredningens bedömning: Svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 24 i barnkonventionen.

Artikel 24

1.Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering. Konventions- staterna ska sträva efter att säkerställa att inget barn berövas sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård.

2.Konventionsstaterna ska sträva efter att till fullo förverkliga denna rätt och ska särskilt vidta lämpliga åtgärder för att:

a)minska spädbarns- och barnadödligheten,

b)säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig hälso- och sjuk- vård med tonvikt på utveckling av primärvården,

c)bekämpa sjukdom och undernäring, bland annat inom ramen för primärvården, genom utnyttjande av lättillgänglig teknik och till- handahållande av lämpliga och näringsrika livsmedel och rent dricksvatten, med beaktande av de faror och risker som miljöför- störing innebär,

d)säkerställa tillfredsställande hälso- och sjukvård för mödrar före och efter förlossningen,

e)säkerställa att alla grupper i samhället, särskilt föräldrar och barn, får information om och har tillgång till undervisning om barn- hälsovård och näringslära, fördelarna med amning, hygien och

959

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

ren miljö och förebyggande av olycksfall och får stöd vid använd- ning av sådana grundläggande kunskaper,

f)utveckla förebyggande hälso- och sjukvård, föräldrarådgivning samt undervisning om och hjälp i familjeplaneringsfrågor.

3.Konventionsstaterna ska vidta alla effektiva och lämpliga åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa.

4.Konventionsstaterna åtar sig att främja och uppmuntra internatio- nellt samarbete i syfte att gradvis uppnå det fulla förverkligandet av den rätt som erkänns i denna artikel. Särskild hänsyn ska härvid tas till utvecklingsländernas behov.

27.1Om artikeln

Artikel 24 i barnkonventionen behandlar barnets rätt till bästa möj- liga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering, främst genom att exemplifiera på vilket sätt en stat ska sträva efter att för- verkliga denna rätt. Därutöver stadgar artikeln en skyldighet för en stat att vidta åtgärder för att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för ett barns hälsa. Genom artikeln åtar sig en stat också att främja och uppmuntra ett internationellt samarbete i syfte att för- verkliga rätten till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjuk- vård och rehabilitering.

Skrivningar om rätten till hälso- och sjukvård finns även i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The Interna- tional Bill of Human Rights). Av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna1 framgår att var och en har rätt till en levnads- standard tillräcklig för den egna och familjens hälsa, vilket enligt be- stämmelsen inkluderar bl.a. hälsovård och trygghet vid händelse av sjukdom. Här anges också att mödrar och barn är berättigade till sär- skild omvårdnad och hjälp (artikel 25). I den internationella konven- tionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter2 erkänns, på liknande sätt som i barnkonventionens artikel 24, rätten för var och en att åtnjuta bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa. Vidare anges i denna konvention att mödrar bör åtnjuta särskilt skydd under en skälig tid före och efter förlossning (artikel 10.2).

1Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

2SÖ 1971:41.

960

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

En stats skyldighet att tillförsäkra kvinnor lämplig vård före och efter förlossning finns också uttryckt som en av kvinnors rättigheter i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor3 (artikel 12.2). I konventionen om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning4 framgår bl.a. att personer med funktionsnedsättning har rätt att åtnjuta bästa möjliga hälsa och att en stat ska säkerställa tillgång till hälso- och sjukvårdstjänster (artikel 25).

27.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 24. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats juris- diktion utan någon åtskillnad av något slag (artikel 2.1). Detta för- stärks av formuleringen i artikel 24.1, att inget barn ska berövas sin rätt, och hänvisningen till alla barn i 24.2 (b) och (c). Att rättigheten gäller alla barn utan åtskillnad i enlighet med artikel 2 innebär t.ex.

3SÖ 1980:8.

4SÖ 2008:26.

5CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

961

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

att även barn som inte är svenska medborgare såsom barn som har uppehållstillstånd, söker asyl eller som befinner sig i Sverige utan till- stånd omfattas. Utöver vad som stadgas i artikel 2.1 har en stat ett särskilt åtagande när det gäller barn med funktionsnedsättning enligt artikel 23 där det bl.a. anges att en stat ska ge stöd i syfte att säker- ställa en effektiv tillgång till hälso- och sjukvård, rehabilitering och habilitering för barn med funktionsnedsättning. I konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning erkänns också att personer med funktionsnedsättning har rätt att åtnjuta bästa möjliga hälsa utan diskriminering p.g.a. funktionsnedsättning och att en stat ska säkerställa tillgång till hälso- och sjukvård. Jämställhet mellan pojkar och flickor (män och kvinnor) fastställs även i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor när det gäller hälso- och sjukvård. Av artikel 12 framgår att en konventionsstat ska vidta alla lämpliga åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor när det gäller hälsovård, för att med jämställheten mellan män och kvinnor som grund, säkerställa tillgång till hälso- och sjukvård, in- klusive sådan som avser familjeplanering.

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår

6CRC/C/GC/7 p. 10.

7CRC/GC/2003/5 p. 12.

962

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och ut- veckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artiklarna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgär- der, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgäng- liga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åt- gärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka sina åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.8

Barnrättskommittén har vidareutvecklat artikel 12 i en allmän kom- mentar och vad det innebär i relation till bl.a. artikel 24. Kommittén menar att förverkligandet av bestämmelserna i konventionen kräver respekt för barnets rätt att uttrycka sina åsikter och att delta i främ- jandet av barns hälsosamma utveckling och välbefinnande. Detta gäller enligt kommittén både för enskilda beslut om hälso- och sjukvård

8CRC/C/GC/12 p. 16.

963

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

och för barns deltagande i utvecklingen av hälso- och sjukvårdspoli- tik samt hälso- och sjukvårdstjänster.9 Ett barns tilltagande förmågor har enligt kommittén betydelse för barnets självständiga beslut i hälso- frågor. Kommittén konstaterar också att det ofta finns allvarliga skill- nader i förutsättningarna för sådant självständigt beslutsfattande. Barn som är särskilt utsatta för diskriminering har ofta sämre möjligheter att utöva denna autonomi. Därför menar de att det är viktigt att stöd- insatser finns att tillgå, samt att barn, föräldrar och vårdpersonal får till- fredsställande rättighetsbaserad vägledning om medgivande, samtycke och sekretess.10 Kommittén välkomnar att vissa länder infört en be- stämd ålder då rätten till samtycke till medicinsk behandling går över till barnet, och uppmuntrar staterna att överväga sådan lagstiftning. Barn över den åldern har alltså, efter att de rådgjort med en självständig och kompetent expert, rätt att ge sitt samtycke utan krav på någon en- skild professionell bedömning av deras förmåga. När ett yngre barn kan uppvisa förmågan att uttrycka en informerad åsikt om sin behand- ling rekommenderar kommittén dock att konventionsstaterna säker- ställer att även denna åsikt beaktas.11

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och prövning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande prin- ciper och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

9CRC/C/GC/12 p. 98.

10CRC/C/GC/15 p. 21.

11CRC/C/GC/12 p. 102.

964

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

bästa. Vidare framhåller kommittén att barnets bästa är ett dynamiskt koncept, som kräver att man gör bedömningar anpassade till det spe- cifika sammanhanget.12

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 24.

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och därmed även vid utformning av reglering som rör hälso- och sjukvård. Det innebär att alla relevanta rättigheter enligt barnkonventionen ska beaktas i en bedömning av barns bästa. En sådan bedömning bör till viss del även bygga på barns egna upplevelser och åsikter, i enlighet med artikel 12.

I sin allmänna kommentar om barnets bästa lyfter barnrättskom- mittén särskilt fram den roll som lagstiftande organ har. Kommittén betonar att hänvisningen till lagstiftaren i artikel 3.1 klart visar att bestämmelsen inte bara gäller barn som individer utan också barn i allmänhet. Det innebär, enligt kommittén, att varje gång en lag eller en bestämmelse antas eller en internationell överenskommelse ingås som rör ett barn bör beslutet styras av hänsyn till barnets bästa.13 Barnrättskommittén uppmuntrar i sin allmänna kommentar om bar- nets rätt till bästa uppnåeliga hälsa staterna att sätta barnets bästa i centrum i alla beslut som påverkar barnens hälsa och utveckling, inklusive tilldelning av resurser samt utveckling och genomförande av policyer och insatser som påverkar de underliggande faktorerna för deras hälsa. Kommittén understryker också att det bör finnas till- förlitlig information att grunda beslut och policyer på.14

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det i varje beslut som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Detta innefattar beslut som rör ett enskilt barns hälso- och sjukvård. I en bedömning av ett barns bästa ska hänsyn tas till alla de rättigheter som ett barn har

12CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

13CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

14CRC/C/GC/15 p. 13 och 36.

965

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

enligt barnkonventionen och som är relevanta i sammanhanget. Ett barn ska också ges möjlighet att uttrycka sin åsikt inför att ett beslut tas i enlighet med artikel 12.

Barnrättskommittén lyfter i sin allmänna kommentar om barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet fram att om det finns fler än en möjlig behandling för ett hälsotillstånd, eller om resultatet av någon behandling är osäkert, måste fördelarna med alla tänkbara be- handlingar vägas mot alla eventuella risker och biverkningar. Barnets egna åsikter måste också enligt kommittén tillmätas betydelse i be- sluten i enlighet med artikel 12.16 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och beslut,17 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna och om de varit till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som be- döms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. Det innebär att processen före, under och efter ett be- slut eller en åtgärd som rör hälso- och sjukvård för ett barn omfattas.

15CRC/C/GC/14 p. 16 och 32.

16CRC/C/GC/14 p. 77.

17CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

18CRC/C/GC/14 p. 85.

966

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.19 Kommittén identifierar flera olika men relaterade problem som kan behöva övervägas när det gäller barns deltagande i åtgärder och beslut som rör den egna hälso- och sjukvården. Kommittén nämner bl.a. att barn behöver få information om föreslagen behandling, dess effekter och resultat. Vidare anser kommittén att informationen bör vara anpassad och tillgänglig för barn med funktionsnedsättning. Kom- mittén pekar också på vikten av att införa lagstiftning eller regler för att säkerställa att barn har tillgång till konfidentiell medicinsk råd- givning utan föräldrarnas tillstånd, oavsett barnets ålder, om detta behövs för barnets säkerhet eller välbefinnande. Enligt kommittén kan barn behöva detta t.ex. om de drabbats av våld eller övergrepp i hemmet, när de behöver information om reproduktiv hälsa eller vid kon- flikter mellan föräldrar och barn om tillgång till hälso- och sjukvård. Rätten till rådgivning skiljer sig enligt kommittén från rätten att ge samtycke till medicinsk behandling och ska inte ha någon åldersgräns.20 Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi, som främst rör rättsprocessen för offer och vittnen. Av proto- kollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd

till barnet under hela processen. Läs mer i kapitlet om artikel 34. En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns

i kapitlet om artikel 3.

27.1.2Barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering (artikel 24.1)

I artikelns första punkt konstateras bl.a. att konventionsstaterna erkänner barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering. Rättigheterna tar sin utgångspunkt i artikel 25 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, av vilken det framgår att var och en har rätt till en levnadsstandard tillräcklig för den egna och familjens hälsa, vilket enligt bestämmel- sen inkluderar bl.a. hälsovård och trygghet vid händelse av sjukdom.

19CRC/C/GC/12 p. 22–25.

20CRC/C/GC/12 p. 99–101.

967

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

Denna rätt har utvecklats genom artikel 12 i den internationella kon- ventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som i delar liknar artikel 24 i barnkonvention.

Artikel 24 kan sägas bidra till en konkretisering barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling som stadgas i artikel 6 och som en stat ska säkerställa till det yttersta av sin förmåga. Artikeln ska också för- stås utifrån artikel 27 som ger varje barn rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling.

I den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter tydliggörs i artikel 2 att stat åtar sig att till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att trygga att rättigheterna grad- vis förverkligas i sin helhet med alla tillämpliga medel, i synnerhet lag- stiftning. Motsvarande formulering finns i barnkonventionens arti- kel 4 vad gäller ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Detta återspeglas i den andra meningen i artikel 24.1 om att en konventions- stat ska sträva efter att säkerställa att inget barn berövas sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård som anges i första meningen. Det innebär att rättigheterna i artikel 24 ska genomföras gradvis genom lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åt- gärder och att en konventionsstat till fullo ska utnyttja sina tillgäng- liga resurser i genomförandet av rättigheten.21

Såväl barnrättskommittén som FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har utfärdat allmänna kommentarer om rätten till hälsa.22 Därtill har barnrättskommittén gjort allmänna kommentarer bl.a. om ungdomars hälsa, om barn med hiv eller aids och om skadliga sedvänjor.23 Båda kommittéerna har påpekat att rätten till hälsa innefattar flera rättigheter, såsom att själv få bestämma över den egna hälsan och kroppen och att få tillgång till olika hälsoinrätt- ningar. Vad den bästa uppnåeliga hälsan är beror både på barnets in- dividuella förutsättningar och statens resurser.24

21Jämför Tobin (2019) s. 921–923.

22CRC/C/GC/15 och E/C.12/2000/4.

23CRC/GC/2003/3 och 4 samt CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18.

24CRC/C/GC/15 p. 23 och 24 och E/C.12/2000/4 p. 8 och 9.

968

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

Definition av hälsa

Begreppet hälsa definieras inte i konventionen men barnrättskom- mittén hänvisar i sin allmänna kommentar om rätten till bästa upp- nåeliga hälsa till definitionen i Världshälsoorganisationens (WHO:s) författning.25 I den anges att hälsa är ett tillstånd av fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande och inte enbart frånvaron av sjuk- dom och svaghet.26 Det är sålunda fråga om vård i relativt vid bemär- kelse som även innefattar ett folkhälsoperspektiv.27

Tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering

Enligt bestämmelsen erkänns ett barns rätt till tillgång till hälso- och sjulvård och rehabilitering. Vad som avses med tillgång framgår inte av bestämmelsen. Det finns därmed t.ex. inget krav i barnkonven- tionen på att vården ska vara kostnadsfri. Det nämns inte heller något om ekonomiskt stöd vid behov, vilket t.ex. kan jämföras med en stats skyldigheter gällande utbildning enligt artikel 28.1 (a) och (b). Där- emot erkänner en stat genom artikel 27 varje barns rätt till den levnads- standard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Även om huvudansvaret ligger hos föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet ska en stat inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrarna och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och vid behov tillhandahålla materiellt bistånd.

Som barnrättskommittén antytt måste rimligen begreppet till- gång till innebära att vården är både fysiskt och ekonomiskt tillgäng- lig. Annars skulle ett barn i en familj med små ekonomiska resurser i praktiken berövas sin rätt till hälsa och vård. Frågan om artikeln skulle innehålla ett krav på gratis vård diskuterades flitigt vid barn- konventionens tillkomst. Efter diverse kompromisser föreslogs strive to ensure that no child is deprived for financial reasons. Den senare delen av meningen ströks sedan, eftersom det ansågs omfattas av den dåvarande versionen av den nuvarande artikel 4 i konventionen.28

25Sverige är medlem i WHO och WHO var också med vid utarbetandet av artikel 24 i barn- konventionen. Se t.ex. HR/PUB/07/1, artikel 24, B 2 (k) och D 2.

26Ur preambeln i WHO:s författning, antagen den 22 juli 1946.

27Jämför Sandberg m.fl. (2016) s. 198. Jämför även Tobin (2019) s. 908 och 909.

28HR/PUB/07/1, artikel 24, särskilt C 7 p. 12–18, C 8, D 3, E 2 p. 413.

969

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

I någon mån ger diskussionerna vid utformningen av konventions- texten stöd för att såväl den enskildes som statens ekonomiska för- måga bör beaktas vid bedömningen av hur tillgänglig vården är för barnet men att det inte finns något generellt krav på kostnadsfri vård.29

27.1.3Strävan efter att förverkliga rätten (artikel 24.2)

Som nämnts ovan ligger fokus i artikel 24.1 i barnkonventionen på rätten till hälso- och sjukvård och rehabilitering. Enligt 24.2 ska en konventionsstat sträva efter att till fullo förverkliga denna rätt och ska särskilt vidta lämpliga åtgärder. Genom formuleringarna sträva efter och lämpliga skapas ett utrymme för en stat att bedöma vilka konkreta åtgärder som är lämpliga att utföra för att förverkliga rättig- heten. Vad som avses med sådan hälso- och sjukvård kan indirekt ut- läsas av 24.2 (a–f). Det är emellertid inte en uttömmande lista, vilket framgår av att en stat särskilt ska vidta vissa åtgärder, vilka behandlas var för sig nedan.

Minska spädbarns- och barnadödligheten (artikel 24.2 [a])

En stat ska enligt artikel 24.2 (a) i sin strävan att förverkliga rätten till hälsa och hälso- och sjukvård och rehabilitering vidta lämpliga åtgärder för att minska spädbarns- och barnadödligheten. En stat har också en skyldighet, enligt artikel 6.2, att till det yttersta av sin för- måga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. Vad som stadgas i artikel 24.2 (a) kan ses om en vidareutveckling av artikel 6.2. I barn- konventionens inledning (preambel) anges därtill särskilt en hänvis- ning till deklarationen om barnets rättigheter30 vad gäller att barnet behöver särskilt skydd och särskild omvårdnad såväl före som efter födelsen.

Som framgår av ordalydelsen är det inte endast dödligheten i sam- band med eller strax efter födelsen som ska minskas, utan dödlig- heten under hela barndomen, upp till 18 års ålder. Orsakerna till späd- barns- och barnadödlighet kan var olika och staternas skyldighet att åtgärda dessa utvecklas i det följande underpunkterna i artikel 24.2 och i andra artiklar i konventionen t.ex. att ge föräldrarna tillräckligt

29Jämför Tobin (2019) s. 921–923.

30Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 14/1386 den 20 november 1959.

970

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

stöd (artikel 18) och att skydda barn från olika former av våld, ut- nyttjande och övergrepp (artikel 19 och 32–38).

Barnrättskommittén uppmanar i en allmän kommentar staterna att ägna särskild uppmärksamhet vad gäller dödligheten bland ny- födda, mot bakgrund av att den, när kommentaren skrevs år 2015, utgjorde en ökande andel av dödligheten bland barn yngre än fem år. Samtidigt betonar kommittén att staterna också bör ta sig an dödlig- heten bland ungdomar, som enligt kommittén brukar underprioriteras. I kommentaren nämns ett antal fokusområden som rör det nyfödda barnet som t.ex. komplikationer vid tidig födsel, låg födelsevikt, undernäring och andra effekter av felaktigt näringsintag, men även att interventionerna bör ha fokus på t.ex. olyckor, våld och självmord.31

Säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig vård (artikel 24.2 [b])

En stat ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att alla barn till- handahålls nödvändig hälso- och sjukvård med tonvikt på utveck- lingen av primärvården. Det är upp till varje stat att välja på vilket sätt tillgången ska säkerställas, men det ska ske genom att en stats till- gängliga resurser tillfullo utnyttjas (jämför artikel 4).

Det är bara nödvändig vård som omfattas av kravet (enligt denna punkt). En stat ska dock vidta lämpliga åtgärder för att även i övrigt förverkliga rätten till bästa möjliga hälsa. Vad som är att betrakta som nödvändig hälso- och sjukvård framgår inte av bestämmelsen. Om bestämmelsen läses tillsamman med artikel 6.2 framgår att en stat till det yttersta ska säkerställa barnets överlevnad och utveck- ling, vilket innebär att sådan hälso- och sjukvård som bidrar till ett barns överlevnad och utveckling skulle kunna betraktas som nödvän- dig. I övrigt är det upp till respektive stat att bedöma vad som anses vara nödvändig hälso- och sjukvård.

Tonvikt på primärvården

Tonvikten ska enligt artikeln ligga på utvecklingen av primärvården. Varför särskild tonvikt ska ligga på primärvården framgår inte av be- stämmelsen. I den internationella konventionen om ekonomiska,

31CRC/C/GC/15 p. 33–35.

971

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

sociala och kulturella rättigheter finns det inget uttryckligt fokus mot primärvården. I stället anges att staterna ska förbättra alla aspek- ter av samhällets hälsovård (artikel 12.2 [b]).

Barnrättskommittén gör avseende primärvården en hänvisning till Alma-Ata-deklarationen från 1978 där ett synsätt på primärvår- den formulerades som sedan har förstärkts av Världshälsoförsam- lingen (WHA). Primärhälsovård definieras i Alma-Ata deklarationen som väsentlig hälso- och sjukvård som baseras på praktiska, veten- skapligt sunda och socialt accepterade metoder och teknologi som gjorts tillgänglig för samhällets enskilda individer och familjer genom deras deltagande och till en kostnad som det lokala samhället och landet har råd att upprätthålla på varje stadium av landets utveckling i en anda av självständighet och självbestämmande.32 Synsättet betonar, enligt kommittén, behovet av att avskaffa utanförskap och minska sociala skillnader i hälsa, att organisera hälso- och sjukvård utifrån människors behov och förväntningar samt att öka intressenternas deltagande i bl.a. hur hälso- och sjukvården lämpligen bör nyttjas.33

Barnrättskommittén har i sin allmänna kommentar till artikeln uttalat att primärvården bör finnas i så nära anslutning som möjligt till barnens och deras familjers hem. Vidare noterar kommittén att tjänsternas exakta utformning och innehåll kommer att variera län- derna emellan men att det krävs effektiva hälsovårdssystem med en välutbildad och skäligt avlönad arbetsstyrka, logistiksystem som leve- rerar mediciner och teknik av god kvalitet och starkt ledarskap och styrning. Kommittén poängterar också att tillhandahållandet av hälso- och sjukvård i skolorna skapar en viktig möjlighet för hälsofräm- jande arbete och screening för sjukdomar samt ökar tillgängligheten till vård för skolbarn. Kommittén har vidare uttryckt att staterna har en skyldighet att göra alla väsentliga mediciner på WHO:s listor över oumbärliga läkemedel tillgängliga, åtkomliga och prismässigt över- komliga.34

32Jämför Unicef (2007) s. 345 och 346.

33CRC/C/GC/15 p. 4.

34CRC/C/GC/15 p. 36 och 37. Om åtgärder mot hiv, se även kommentar CRC/GC/2003/3.

972

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

Bekämpa sjukdom och undernäring (artikel 24.2 [c])

En stat ska vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa sjukdom och under- näring, bl.a. inom ramen för primärvården, genom utnyttjande av lätt- tillgänglig teknik och tillhandahållande av lämpliga och näringsrika livs- medel och rent dricksvatten, med beaktande av de faror och risker som miljöförstöring innebär. Denna del av artikeln är generellt uttryckt och uttrycker ramarna för bl.a. primärvården.

Som tidigare nämnts bygger artikel 24 på och konkretiserar bar- nets rätt till liv, överlevnad och utveckling som stadgas i artikel 6. Artikeln ska också förstås utifrån artikel 27som ger varje barn rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, and- liga, moraliska och sociala utveckling. En stat ska också när så behövs tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt när det gäller mat, kläder och bostäder (se även artikel 27). I arti- kel 11.1 i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter erkänns på liknande sätt rätten för var och en till en tillfredställande levnadsstandard och däribland tillräckligt med mat och en grundläggande rätt att vara tryggad mot hunger.

Denna punkt bör också läsas tillsammans med punkt 2 (e) i denna artikel om information och undervisning om barnhälsovård och när- ingslära.

Barnrättskommittén lyfter fram exempel på olika åtgärder i sin all- männa kommentar, bl.a. att det är viktigt med fullgod kontroll av näringstillförsel och utveckling under tidig barndom. Vidare nämns att helamning av barn upp till sex månaders ålder bör skyddas och främjas och vikten av näringsrelaterade insatser för gravida kvinnor. Staterna bör enligt kommittén också arbeta för att åtgärda barnfetma. Vidare har de uttryckt att det är önskvärt att elever får tillgång till skolbespisning då en sådan åtgärd enligt kommittén kan förbättra barns uppmärksamhet vid inlärning och studiemotivation. Kommittén har också uttryckt oro över den ökande psykiska ohälsan bland ungdo- mar, bl.a. depression, ätstörningar, ångest, psykologiska trauman p.g.a. övergrepp, vanvård, våld eller utnyttjande, bruk av alkohol, tobak och droger, tvångsbeteende såsom överdrivet användande av internet och annan teknik samt självskador och självmord.35

När det gäller rent dricksvatten har kommittén förtydligat att en stats skyldigheter även gäller när tillhandahållandet av vatten är pri-

35CRC/C/GC/15 p. 38 och 46.

973

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

vatiserat. Angående miljöförstöringar nämner kommittén bl.a. kli- matförändringar och den miljöpåverkan som företag kan bidra till och som kan äventyra bl.a. tillgången till rent vatten och sanitet.36

Säkerställa tillfredsställande vård för mödrar (artikel 24.2 [d])

I sin strävan att förverkliga rätten till hälsa och vård ska staterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa tillfredsställande hälsovård för möd- rar före och efter förlossningen. Vad som avses med en tillfredsställande hälsovård anges inte i punkten och är i viss mån upp till respektive stat att avgöra.

Artikel 24, i likhet med barnkonventionen i övrigt, tar upp rättig- heter och skyldigheter som rör barn. Det är barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till vård som en stat ska sträva efter att förverkliga. Av det kan utläsas att den vård som avses i 24.2 (d) ska syfta till att förverkliga ett barns rätt till bästa möjliga hälsa. Moderns hälsa, både före och efter en förlossning påverkar barnets möjligheter till bästa möjliga hälsa.37 En gravid kvinna och en ammande moder behöver även få tillgång till näringsrik diet och rent dricksvatten så att fostret eller barnet utvecklas väl. Hon behöver också vara fri från sjukdomar som kan skada fostret eller barnet.38 Som nämns ovan anges det i barnkonventionens inledning (preambel) särskilt en hänvisning till att det i deklarationen om barnets rättigheter anges att barnet behöver särskilt skydd, såväl före som efter födelsen. Skyddet tas även upp i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, i vilken det anges att mödrar bör åtnjuta särskilt skydd under en skälig tid före och efter förlossning (artikel 10.2). En stats skyldighet att tillförsäkra kvinnor lämplig vård före och efter förlossning finns också uttryckt som en av kvinnors rättigheter i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (artikel 12.2). Dessa konventioner går i viss mån längre än barnkon- ventionen vad gäller t.ex. socialförsäkringsförmåner.39

Barnrättskommittén lämnar i sin allmänna kommentar om bar- nets rätt till bästa uppnåeliga hälsa en del rekommendationer till sta- terna. Bl.a. nämner kommittén vissa sjukdomar som bör förebyggas

36CRC/C/GC/15 p. 48 och 49.

37Jämför t.ex. rätten till liv i artikel 6, rätten till sina föräldrar i artikel 9 i barnkonventionen.

38Jämför artikel 24.2 (a) och (c) samt artikel 6.2 i barnkonventionen.

39Jämför Tobin (2019) s. 949 och 950.

974

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

och understryker vikten av sexuella och reproduktiva hälsoåtgärder samt familjeplanering och tillgång till säkra aborter. Vidare rekom- menderar kommittén att sociala trygghetsinsatser inbegriper att alla omfattas av eller har ekonomisk tillgång till vård, betald föräldraledighet och andra socialförsäkringsförmåner och lagstiftning som begränsar marknadsföringen och främjandet av bröstmjölksersättning.40

Information och undervisning och hälsovård m.m. (artikel 24.2 [e])

En stat ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att alla grupper i samhället, särskilt föräldrar och barn, får information om och har till- gång till undervisning om barnhälsovård och näringslära, fördelarna med amning, hygien och ren miljö och förebyggande av olycksfall och får stöd vid användning av sådana grundläggande kunskaper.

Det framgår inte på vilket sätt detta ska göras men, som barn- rättskommittén har uttryckt det, bör informationen vara fysiskt till- gänglig, begriplig och även anpassad till barns ålder och utbildnings- nivå. Som framgår av artikeltexten ska informationen nå alla grupper i samhället, särskilt barnen själva. Barnrättskommittén har uttryckt att undervisningen bör finnas som en central del av skolans läroplan och även erbjudas genom hälsovården och andra sammanhang för barn som inte går i skolan. Vidare har kommittén uttryckt att infor- mationsmaterial till barn bör utformas i samarbete med barn. Barn- rättskommittén har i sin kommentar till artikel 24.2 (e) även uttalat sig om sexualundervisning och vad den bör innefatta.41 Sexualunder- visning nämns visserligen inte uttryckligen i artikeln, men det är rim- ligt att anta att undervisning i ett ansvarsfullt sexuellt beteende får positiva följder både för den psykiska och fysiska hälsan samt bidrar till att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv. Det utgör också sådan information som är relevant för sådan familjeplanering som avses i artikel 24.2 (f).

Enligt artikeltexten ska det också ges stöd vid användningen av kunskapen. Vad det innebär framgår inte tydligt. I tidigare utkast till artikeltext stod det ”ensure the provision of information and training for parents and children in basic health care …”. Varför det sedan kom

40CRC/C/GC/15 p. 51–57.

41Se CRC/C/GC/15 p. 58–60.

975

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

att bytas ut till den nuvarande formuleringen framgår inte av för- arbetena till konventionen.42 Barnrättskommittén har inte heller ut- talat sig om den delen av artikeln i sin allmänna kommentar. Enligt vår mening får stadgandet antas innebära att det inte bara ska vara fråga om att statisk information finns tillgänglig utan att individerna ska kunna vända sig till t.ex. primärvården för att få hjälp med att amma på rätt sätt, stöd vid utarbetandet av en näringsplan eller en brandsäker hemmiljö eller dylikt. En sådan tolkning stämmer även överens med artikel 18.2 i konventionen, som ålägger staterna att dels ge lämpligt stöd till föräldrar i sin barnuppfostran, dels säker- ställa utvecklingen av inrättningar och tjänster för omvårdnad av barn. Vilka åtgärder som är lämpliga är i första hand upp till varje stat att bedöma. Artikeln innebär ingen rätt för den enskilde att få in- dividanpassat stöd av visst slag.

Utveckla förebyggande vård och familjerådgivning (artikel 24.2 [f])

En stat ska vidta lämpliga åtgärder för att utveckla förebyggande hälso- och sjukvård, föräldrarådgivning samt undervisning om och hjälp i familjeplaneringsfrågor. Vilka lämpliga åtgärder som ska utföras och till vilken nivå vården och rådgivningen ska utvecklas framgår inte utan är i princip en fråga för respektive stat.

Förebyggande hälso- och sjukvård bör enligt barnrättskommittén inriktas på de huvudsakliga hälsoriskerna barn utsätts för i sina lokal- samhällen och landet som helhet, vilket innefattar sjukdomar, olyckor, våld, drogmissbruk samt psykosociala och psykiska hälsoproblem.

För att minska förekomsten av skador hos barn krävs det enligt kommittén strategier och åtgärder för att reducera drunkningar, bränn- skador och andra olyckor. I den allmänna kommentaren om barnets rätt till bästa uppnåeliga hälsa ger kommittén exempel på vad som bör ingå i sådana strategier, bl.a. att anpassa miljöer och produkter, utbildning, ambulansvård och akutvård, främja användning av bil- bälte, tillgång till säkra transporter och att hänsyn tas till barn vid väg- och trafikplanering. Vidare betonar kommittén behovet av att skapa en miljö som skyddar barn från våld och att reglera våldsskild- ringar i massmedia. Staterna bör också skydda barn från lösnings-

42HR/PUB/07/1, artikel 24, C 7 p. 32 och C 13 och 14.

976

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

medel, alkohol, tobak och olagliga substanser bl.a. genom att reglera reklam för och försäljning av lösningsmedel, alkohol, tobak och olagliga substanser.43

När det gäller vägledning för föräldrar framgår det även av arti- kel 18.2 i konventionen att sådant stöd ska ges. Kommittén under- stryker föräldrarnas centrala roll för att främja bl.a. en sund utveck- ling hos barn, skydda från faror i form av olyckor, skador och våld. Staterna bör enligt kommittén använda evidensbaserade insatser för att stödja ett gott föräldraskap, t.ex. genom föräldrautbildning, stöd- grupper och familjerådgivning, i synnerhet för familjer som ställts inför utmaningar vad gäller barnets hälsa och andra sociala förhållan- den. Här nämns särskilt frågan om aga.44

Frågan om familjeplanering är kontroversiell, vilket också fram- går av förarbetena till konventionen. Enligt kommittén bör familje- planering ingå i ett paket med vård av sexuell och reproduktiv hälsa, som bl.a. omfattar sexualundervisning. Tillgången till varor och tjäns- ter ska vara konfidentiell och gälla både pojkar och flickor, enligt kommittén. Vidare bör staterna säkerställa att ungdomar inte undan- hålls information på grund av samvetsbetänkligheter hos dem som tillhandahåller tjänsterna. Korttidsverkande preventivmetoder bör göras lättillgängliga för sexuellt aktiva ungdomar och långtidsverkande och permanenta preventivmetoder bör tillhandahållas, enligt kommittén. Barnrättskommittén rekommenderar även staterna att säkerställa till- gången till säkra aborter och vård efter abort, oavsett om abort i sig är lagligt eller inte.45

27.1.4Åtgärder mot skadliga traditionella sedvänjor (artikel 24.3)

En konventionsstat ska vidta alla effektiva och lämpliga åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa, enligt artikelns tredje punkt. Det framgår tydligt att åtgärder ska vidtas och att alla effektiva och lämpliga åtgärder ska vidtas. Däremot konkretiseras varken vilka traditionella sedvänjor som är skadliga eller vilka åtgärder som avses och lämnas därmed till varje stat att avgöra.

43CRC/C/GC/15 p. 62–66.

44CRC/C/GC/15 p. 67–68.

45CRC/C/GC/15 p. 67–70 och CRC/GC/2003/3 p. 22.

977

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

I en avvägning av vad som är att anse som en skadlig sedvänja blir konventionen som helhet av relevans. Skyldigheten omfattar alla barn utan åtskillnad, bl.a. oavsett religion. I alla beslut och åtgärder som rör ett barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en sådan bedömning ska hänsyn tas även till övriga bestämmelser i konventionen bl.a. att barnet har rätt att uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör det (artikel 12). Andra artiklar som bör beaktas tillsammans med artikel 24.3 är t.ex. artikel 37 (a) om skyddet mot förnedrande och omänsklig behandling och artikel 19 om skyddande åtgärder mot att barnet utsätts för våld, skada och övergrepp. Även om en stat ska respektera föräldrars och vårdnads- havares rättigheter och skyldigheter (jämför bl.a. artiklarna 3.2, 5 och 14) så ska föräldrarna vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 18.1) och en stat har en skyldighet att ingripa till ett barns skydd (artikel 19). En stat ska också ge lämpligt stöd till för- äldrarna i sitt ansvar för barnets uppfostran och utveckling (arti- kel 18.2). Ett barn har rätt till religionsfrihet, men föräldrarna har rätt att vägleda barnet i religiösa frågor. Religionsfriheten får dock in- skränkas t.ex. för att skydda andra personers grundläggande fri- och rättigheter (artikel 14). Vidare bör även rättigheterna för barn som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller som tillhör ett urfolk respekteras (artikel 30).

Traditionella sedvänjor som är skadliga

Av förarbetena till barnkonventionen framgår att kvinnlig köns- stympning är en sådan skadlig traditionell sedvänja som avses i arti- kel 24.3. Under utarbetandet av artikeln föreslogs att kvinnlig köns- stympning uttryckligen skulle anges i artikeltexten men mötte kritik, eftersom det även finns andra skadliga sedvänjor. Det påpekades också från flera delegater, bl.a. den svenska, att traditionella sedvänjor inne- fattade alla de förfaranden som tas upp i en rapport som lämnats av FN:s arbetsgrupp om traditionella sedvänjor som påverkar kvinnors och barns hälsa.46 Av den rapporten framgår bl.a. att kvinnlig köns- stympning, traditionella förlossningsförfaranden och förfördelande av flickor ska prioriteras. Andra sedvänjor som nämns är: andra former av stympningar, tvångsmatning, barnäktenskap, barngraviditet, förfa-

46HR/PUB/07/1, artikel 24, C 12.

978

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

randen och attityder som förhindrar kvinnor att kontrollera sin ferti- litet samt näringsrelaterade tabun (t.ex. att undanhålla kvinnor och barn vissa näringsämnen).47

I konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor nämns bl.a. att staterna åtar sig att vidta alla lämpliga åtgär- der för att ändra eller upphäva sedvänjor som innebär diskriminering av kvinnor (artikel 2 [f]). Kvinnlig könsstympning nämns också sär- skilt i den senare antagna resolutionen om traditionella sedvänjor som påverkar kvinnors och flickors hälsa, som antogs av FN:s generalför- samling i december 2001.48

Barnrättskommittén har i sin allmänna kommentar om våld mot barn listat följande sedvänjor som skadliga för barn: kroppslig be- straffning och andra grymma eller förnedrande former av straff, kvinnlig könsstympning, amputationer, bindning, ärrning, bränning, brännmärkning, våldsamma och förnedrande initiationsriter, tvångs- matning av flickor, gödning, oskuldskontroll (undersökning av flickors könsorgan), tvångsäktenskap och barnäktenskap, ”hedersbrott”, ”ve- dergällning” genom våldshandlingar (där tvister mellan olika grupper får gå ut över barnen till de berörda parterna), dödsfall och våld rela- terade till hemgift, anklagelser om ”trolldom” och besläktade skadliga sedvänjor som ”andeutdrivning”, uvulektomi (avlägsnande av gom- spenen) och tandutdragning.49

Barnrättskommittén har tillsammans med FN:s kommitté för av- skaffande av diskriminering av kvinnor upprättat en allmän kom- mentar som särskilt behandlar avskaffandet av skadliga sedvänjor.50 Av kommentaren framgår bl.a. att vilka sedvänjorna är och hur ut- bredda de är skiljer sig åt mellan regioner och kulturer, uppräkningen liknar i stort den som anges ovan. Enligt kommittéerna är de van- ligaste och mest väldokumenterade skadliga sedvänjorna kvinnlig köns- stympning, barn- och/eller tvångsäktenskap, polygami, brott i den så kallade hederns namn, och våld kopplat till hemgift. Andra skadliga sedvänjor som nämns i kommentaren är vanvård av flickor (kopplat till att pojkar vårdas och behandlas bättre), extrema dietregler, även under graviditeten (tvångsmatning, matrelaterade tabun), oskulds- kontroll och därmed förbundna sedvänjor, bindning, ärrning, bränn- märkning/märkning med stamtecken, kroppsbestraffning, stening,

47E/CN.4/1986/42 s. 4, 6 och 7.

48Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 56/128 den 30 januari 2002.

49CRC/C/GC/13 p. 29. Se även CRC/GC/2003/4 p. 24.

50CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18.

979

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

våldsamma initiationsriter, häxerianklagelser, barnamord och incest. Kommittéerna anger att med skadliga sedvänjor menas också kropps- modifikationer i syfte att göra flickor vackra och bortgiftbara (t.ex. gödning, isolering, läppskivor och halsförlängning med halsringar) eller som ett försök att skydda dem från graviditet eller från att ut- sättas för sexuella trakasserier eller våld (t.ex. bröststrykning). Vidare understryker kommittéerna att barn i allt större omfattning genom- går medicinsk behandling eller plastikkirurgi för att rätta sig efter sociala kroppsnormer, utan några medicinska skäl eller hälsoskäl.51

Skadliga sedvänjor är, enligt kommittéerna, bestående vanor och beteenden som bygger på diskriminering på grund av t.ex. kön och ålder, eller på flera eller samverkande former av diskriminering. De har ofta inslag av våld och orsakar skada eller lidande – fysiskt och/ eller psykiskt. Skadan som sådana sedvänjor tillfogar offren går ut- över de omedelbara fysiska och psykiska konsekvenserna och har ofta som syfte eller följd att erkännandet, åtnjutandet och utövandet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter begränsas. Det blir också negativa följder för barnets värdighet, fysiska, psykosociala och moraliska integritet och utveckling, hälsa, utbildning samt ekono- miska och sociala status.52

Sedvänjor är enligt kommittéerna att definiera som skadliga om de (1) utgör ett förnekande av individens värdighet och/eller integ- ritet och ett brott mot mänskliga rättigheter och grundläggande fri- heter i konventionen, (2) utgör diskriminering av barn och är skadliga på så sätt att de resulterar i negativa konsekvenser för dem som indi- vider eller grupp, inklusive skada och/eller våld i fysiskt, psykiskt, eko- nomiskt eller socialt hänseende, samt begränsningar av deras möjlighet att delta fullt ut i samhället och nå sin fulla potential, (3) är traditio- nella sedvänjor, alternativt sedvänjor som återuppstått eller håller på att uppstå, och som förespråkas och/eller upprätthålls av sociala nor- mer som bevarar ojämlikhet på grund av t.ex. kön, genus eller ålder, eller på andra samverkande faktorer och (4) påtvingas barn oavsett om offret ger, eller har möjlighet att ge, sitt fulla, fria och informe- rade samtycke. De exempel på traditionella sedvänjor som nämnts utgör inte en uttömmande lista över de sedvänjor som ska avskaffas;

51CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18 p. 7–9.

52CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18 p. 15.

980

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

någon sådan begränsning finns inte, utan artikeln innefattar alla tra- ditionella sedvänjor som är skadliga för barnet.53

När det gäller omskärelse av pojkar nämns detta inte i förarbetena till konventionen eller i någon av de ovan nämnda allmänna kom- mentarerna som exempel på en skadlig traditionell sedvänja. Barnrätts- kommittén har dock uppmärksammat frågan om omskärelse av poj- kar i sina sammanfattande slutsatser och rekommendationer till en konventionsstat år 2013 under rubriken ”skadliga sedvänjor”. Barn- rättskommittén begärde att konventionsstaten följer upp komplika- tioner med omskärelse av pojkar på både kort och lång sikt.54

Lämpliga åtgärder

Som tidigare nämnts lämnas det öppet för en stat att avgöra vilka åtgärder som är lämpliga att vidta för att avskaffa traditionella sed- vänjor som är skadliga för barns hälsa. Viss vägledning ges genom artikel 4 om att alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åt- gärder och andra åtgärder ska vidtas för att genomföra rättigheterna i konventionen. I de allmänna kommentarer som barnsättskommittén och FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor utfärdat ges också viss vägledning om vilka åtgärder som kan vara lämpliga.

En stat måste, enligt kommittéerna, etablera en helhetsstrategi som är förankrad och samordnad både vertikalt och horisontellt, dvs. inkludera ett samarbete mellan olika sektorer såsom hälsa, utbild- ning, rättsväsende och socialtjänst samt en koordinering mellan lokala, regionala och nationella aktörer, liksom med traditionella och reli- giösa auktoriteter. Därtill krävs att staten samlar in kvalitativa och kvantitativa data och analyserar dem för att kunna identifiera vilka grupper av barn som är i farozonen. Kommittéerna går även in i detalj på hur sådan datainsamling kan göras.55

När det gäller lagstiftning, framhäver kommittéerna, att det inte räcker med att anta lagar för att bekämpa skadliga sedvänjor. Det krävs även åtgärder som hjälper till att implementera lagen, följer upp att lagen följs och utvärderar resultatet. Berörda intressenter bör delta i utformningen av lagarna, enligt kommittéernas rekommendation.

53Jämför Ds 2011:37 s. 106.

54CRC/C/ISR/CO/2–4 p. 41 och 42.

55CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18 p. 34 och 37–39.

981

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

Vidare måste staten, enligt kommittéerna, införa specialregler som gör det obligatoriskt för individer som arbetar med barn att anmäla när en skadlig sedvänja utövas, trots eventuell tystnadsplikt. I de fall då vårdpersonal eller offentliganställda är inblandade i eller medver- kar till att utöva skadliga sedvänjor bör det ses som en försvårande omständighet i besluten om straffrättslig påföljd eller administrativa åtgärder som förlust av legitimation eller avsked, enligt kommittéerna. Åtgärderna bör föregås av varningar. Straffrättsliga påföljder måste genomdrivas konsekvent på ett sätt som bidrar till att skadliga sed- vänjor förebyggs och avskaffas, enligt kommittéerna. Men en stat måste också ta hänsyn till de faror och negativa konsekvenser det innebär för offren, inklusive vedergällning.56

Barn som drabbas av skadliga sedvänjor ska, enligt kommentaren, alltid ha tillgång till rättsmedel, brottsofferstöd och rehabilitering, liksom även socialt och ekonomiskt stöd. Det ska bl.a. finnas medi- cinsk vård, psykologiskt stöd och rättshjälp.57

Kommittéerna rekommenderar att staten fastställer en lägsta giftas- ålder på 18 år. Om giftermål, vid särskilda omständigheter tillåts vid lägre ålder, får den absoluta minimiåldern inte vara lägre än 16 år. Vidare rekommenderas ett lagkrav på registrering av äktenskap, att nationella människorättsinstitutioner har mandat att pröva enskilda klagomål och framställningar och att göra utredningar. Att lagen fastställer att jurisdiktion över brott som rör skadliga sedvänjor gäller för konventionsstatens medborgare samt för personer med sitt senaste hemvist i konventionsstaten, även om brotten begås i en stat där de inte är brottsliga, rekommenderas också av kommittéerna. Kommit- téerna rekommenderar också att lagar och regler som rör invandring och asyl erkänner risken för att utsättas för skadliga sedvänjor eller förföljelse till följd av skadliga sedvänjor som asylskäl samt att det från fall till fall får bedömas om en medföljande släkting till flickan eller kvinnan bör ges skydd. Ytterligare en rekommendation är att staterna åtgärdar juridiska och praktiska hinder för att inleda rätts- processer, till exempel begränsade tidsfrister och genom att ansvar utkrävs av gärningsmän och av de som hjälper till eller överser med sedvänjorna. Lagarna rekommenderas också innehålla straffsanktio- nerade kontaktförbud och åtgärder som skyddar offer från veder-

56CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18 p. 40–51.

57CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18 p. 52.

982

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

gällning. I kommentaren framhålls också vikten av förebyggande åt- gärder, såsom att ändra sociala och kulturella normer och öka med- vetenheten om sedvänjornas orsaker och följder.58

27.1.5Internationellt samarbete (artikel 24.4)

Genom artikel 24.4 åtar sig en stat att främja och uppmuntra interna- tionellt samarbete i syfte att gradvis uppnå det fulla förverkligandet av den rätt som erkänns i artikeln. Särskild hänsyn ska härvid tas till ut- vecklingsländernas behov. Det framgår inte av artikeln på vilket sätt eller i vilken omfattning som staterna ska främja och uppmuntra, ut- över att särskild hänsyn ska tas till utvecklingsländernas behov. Även om det med stöd av artikeln inte kan anses åligga staterna att utföra några specifika åtgärder, är det tydligt att de är skyldiga att på något sätt bidra till att andra länder respekterar och realiserar barnets rättig- heter enligt artikeln. Det är med andra ord upp till respektive stat att avgöra hur det internationella samarbetet ska främjas och uppmuntras.

Viss vägledning kring hur ett internationellt samarbete kan främjas och uppmuntras i syfte att gradvis uppnå de rättigheter som erkänns i artikel 24 ges bl.a. av barnrättskommitténs allmänna kommentar om barnets rätt till bästa uppnåeliga hälsa. Barnrättskommittén anser att staterna genom denna punkt har ett enskilt och gemensamt ansvar att samarbeta i att ge katastrofhjälp och humanitärt bistånd när nödsituationer uppstår, bl.a. via FN:s mekanismer (jämför även artikel 22). Staterna bör enligt kommittén överväga att prioritera barns rätt till hälsa, t.ex. genom att ge internationellt medicinskt bistånd och distribuera och förvalta rent dricksvatten, mat och medi- cinska förnödenheter samt genom att ge ekonomiskt bistånd till de mest utsatta eller marginaliserade barnen.59

58CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18 p. 55.

59CRC/C/GC/15 p. 86–89.

983

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

27.2Svenska förhållanden

Svensk hälso- och sjukvård finns reglerad i en mängd författningar. Bland dem kan följande nämnas:

–hälso- och sjukvårdslagen (2017:30; HSL)

–hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80)

–tandvårdslagen (1985:125)

–lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

–patientlagen (2014:821)

–patientsäkerhetslagen (2010:659)

–smittskyddslagen (2004:168)

–lagen (2017:372) om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården

–lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

–lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd

–lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)

–lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)

–lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet

–lagen (2016:35) om bidrag för glasögon till vissa barn och unga

–förordningen (2016:840) om statsbidrag för hälsofrämjande in- satser riktade till romer

–läkemedelslagen (2015:315)

–lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska in- satser utomlands

Nämnda författningar utgör endast en del av de lagar och förord- ningar som styr hälso- och sjukvården i Sverige. Det finns också rele- vanta bestämmelser i annan lagstiftning, t.ex. i skollagen (2010:800) och socialtjänstlagen (2001:453). I detta betänkande kommer vi inte att redogöra för alla relevanta författningar, det är varken görbart eller ändamålsenligt. Däremot kommer vi att redogöra för svensk lag-

984

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

stiftning och praxis i sådan grad att det går att bedöma om svensk rätt når upp till de krav som ställs i barnkonventionen och om det finns lagstiftning och praxis som inte är förenligt med konventionen.

27.2.1Barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till vård (artiklarna 24.1 och 24.2 [b])

Av regeringsformen framgår att det allmänna särskilt ska verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa (1 kap. 2 § andra stycket RF).

Ihälso- och sjukvårdslagen finns bestämmelser om hur hälso- och sjukvårdsverksamhet ska organiseras och bedrivas. Hälso- och sjukvårdsverksamhet innefattar bl.a. åtgärder för att medicinskt före- bygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Målet med hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. Den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården. Hälso- och sjukvården ska även arbeta för att förebygga ohälsa. (Se 1 kap. 1 §, 2 kap. 1 § och 3 kap. HSL.)

Vården ska bedrivas så att kraven på en god vård uppfylls. Det inne- bär att vården särskilt ska vara av god kvalitet med en god hygienisk standard, tillgodose patientens behov av trygghet, kontinuitet och säkerhet, bygga på respekt för patientens självbestämmande och integ- ritet, främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjuk- vårdspersonalen och vara lättillgänglig. Där det bedrivs hälso- och sjukvårdsverksamhet ska det finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård ska kunna ges. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Innan en ny diagnos- eller behandlingsmetod som kan ha betydelse för människovärde och integritet börjar tillämpas, ska vårdgivaren se till att metoden har bedömts från individ- och samhällsetiska aspek- ter. (Se 5 kap. 1–4 §§ HSL.)

Det finns vissa särskilda skyldigheter i fråga om barn, bl.a. ska bar- nets bästa särskilt beaktas när hälso- och sjukvård ges till barn. Det finns också en skyldighet för vården att på en socialnämnds initiativ samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. När patien- ten är ett barn ska barnets inställning till den aktuella vården eller

985

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

behandlingen så långt som möjligt klarläggas. Barnets inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Andra än hälso- och sjukvårdspersonal får inte yrkesmässigt under- söka eller behandla barn under åtta år. (Se 5 kap. 6–8 §§ HSL, 1 kap. 8 § och 4 kap. 3 § patientlagen samt 5 kap. 1 § patientsäkerhetslagen.) Bestämmelserna i patientlagen om barnets bästa och barnets inställ- ning är utformade med barnkonventionen som grund. Motsvarande bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen är utformade för att överens- stämma med dem i patientlagen.60

Vård ges i Sverige genom olika huvudmäns försorg. Den större delen av vården ligger inom regionens ansvar. Andra delar ansvarar kommunen för. Inom såväl regionens som kommunens ansvarsom- råden finns det privata vårdgivare. Men huvudmannaskapet är allt- jämt regionens eller kommunens (15 kap. 1 § HSL).

År 2017 gav regeringen Statens skolverk och Socialstyrelsen i upp- drag att tillsammans genomföra ett treårigt utvecklingsarbete som ska syfta till att förbättra samverkan mellan elevhälsan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten så att barn och unga får tidiga och sam- ordnade insatser.61

Det har också tillsatts en utredning för att bl.a. utreda förutsätt- ningarna för en sammanhållen och resurseffektiv god och nära vård för barn och unga. Utredningen ska även bedöma hur barn och unga med lättare psykisk ohälsa ska kunna erbjudas ändamålsenligt stöd i högre utsträckning än vad som sker i dag.62

Hälso- och sjukvården

En region är skyldig att erbjuda en god hälso- och sjukvård åt bl.a. den som är bosatt inom regionen samt öppen vård åt den som är bo- satt i Sverige. Om någon som vistas inom regionen utan att vara bo- satt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård, ska regionen erbjuda sådan vård. Personer under 18 år som är asylsökande eller som vistas i landet utan nödvändiga tillstånd, och som vistas i regionen, har samma rätt till vård som personer som är bosatta i regionen. (Se 8 kap. HSL, 5 § lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. och 6 § lagen

60Prop. 2013/14:106 avsnitt 10.1 och 10.2. samt 2016/17:43 s. 97 och 98.

61Regeringens beslut U2017/01236/GV den 16 mars 2017.

62Dir. 2019:93.

986

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.)

Även EU-medborgare har rätt till vårdförmåner i Sverige vid bl.a. sjukdom och moderskap (8 kap. 2 § HSL och Europaparlamentets och rådets förordning [EG] nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen). EU-medborgare som vistas i Sverige utan tillstånd (dvs. i huvudsak längre än tre månader och utan arbete eller försörjningsmöjligheter) omfattas av lagen om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nöd- vändiga tillstånd.63

Regionerna ska erbjuda vårdgaranti som innebär att den enskilde ska få kontakt med primärvården samma dag som han eller hon sökt kontakt, träffa en läkare inom primärvården inom en vecka, besöka den specialiserade vården inom 90 dagar efter remiss utfärdats och planerad vård inom 90 dagar efter att vården beslutats (9 kap. 1 § HSL och 6 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen och 2 kap. 3 § patientlagen).

För patienter som lider av en allvarlig psykisk störning finns det vissa förutsättningar att besluta om psykiatrisk tvångsvård enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård.

Ihälso- och sjukvården ingår förebyggande åtgärder, både miljö- inriktade och individinriktade. Miljöinriktade åtgärder kan t.ex. göras inom samhällsplaneringen och kan innefatta insatser för att fastställa hur olika faktorer (kemiska, sociala, psykologiska etc.) och levnads- vanor påverkar befolkningen. Bland de individinriktade förebyggande åtgärderna nämns i förarbetena allmänna och riktade hälsokontrol- ler, vaccinationer, hälsoupplysning och barn- och mödravård. Sjuk- vården innefattar såväl öppen som sluten vård för sjukdom, skada och kroppsfel, men även förlossningsvård, abort och sterilisering,

63I förarbetena till lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. anges att EU-med- borgares rätt till sjukvård normalt regleras i EU-författningar men att det inte är uteslutet att lagstiftning om hälso- och sjukvård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd i enstaka fall kan komma att bli tillämplig även på unionsmedborgare (prop. 2012/13:109 s. 41). Enligt vad vi erfarit har detta uttalande av vissa tolkats som att det endast är i undantagsfall som en EU-medborgare som är i landet utan tillstånd kan ha rätt till sjukvård. Det kan emellertid knappast vara så att lagstiftaren valt att genom ett förarbetsuttalande undanta en viss grupp från rätten till vård med hänsyn till deras nationalitet. I stället bör uttalandet ses som ett förtydligande att även EU-medborgare som är i landet utan tillstånd kan omfattas, men att sådana situationer är ovanliga, eftersom EU-medborgare normalt är tillåtna att vara här. Socialstyrelsen har gjort samma tolkning, se socialstyrelsens webbsida www.socialstyrelsen.se/ vardochomsorgforasylsokandemedflera/halso-ochsjukvardochtandvard/vilkenvardskaerbjudas.

987

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

trots att de inte nämns i lagtexten. Sjuktransporter omfattas också av hälso- och sjukvårdens uppgifter, liksom att ta hand om avlidna. För hälso- och sjukvård som kräver intagning vid vårdinrättning ska det finnas sjukhus.64

Kommunen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som bor i en bostad med särskild service för personer med funktionsned- sättningar (12 kap. 1 § HSL).

Avgifter

Avgifterna för vården bestäms som huvudregel av regionen. Avgif- ten tas ut av patientens förmyndare om patienten är under 18 år när vården ges eller patienten uteblir från ett avtalat besök. Avgiften får tas ut av den underårige om det finns särskilda skäl, t.ex. då sekre- tessbestämmelser hindrar att kravet ställs mot en förmyndare.65 Det finns också ett högkostnadsskydd om vårdavgifterna under ett år upp- går till ett visst belopp. (Se 17 kap. HSL.)

I förarbetena till bestämmelserna om avgifter anges att det är vik- tigt att kunna ta ut avgifter inom vården även när patienterna är underåriga, till viss del av finansieringsskäl men främst på grund av de styrmöjligheter som vårdavgifterna ger. Ett exempel är möjligheten att genom en differentierad avgift styra vårdbesök mot vårdcentraler i stället för mot sjukhusens akutmottagningar samt möjligheten att avgiftsbelägga uteblivna vårdbesök, för att minimera kostnader för outnyttjade tider inom vården.66

Avgifterna ser olika ut i olika regioner men alla regioner har i prin- cip gratis vård för personer under 18 år. I Region Stockholm kostar dock ett besök på akutmottagning 120 kronor men övrig vård är av- giftsfri.67

Receptbelagda och andra läkemedel som ingår i läkemedelsför- månerna ska som huvudregel vara gratis för personer under 18 år (19 § lagen, 2002:160, om läkemedelsförmåner m.m.).

64Prop. 1981/82:97 110, 1991/92:152 s. 11, 2016/17:43 s. 128 samt 7 kap. 4 och 6 §§ HSL.

65Prop. 2009/10:88 s. 22 och 2016/17:43 s. 149.

66Prop. 2009/10:88 s. 18 och 2016/17:43 s. 149.

67Skrivelse av Sveriges Kommuner och Landsting, dnr 18/00314. Uppgifterna är från år 2018.

988

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

Tandvård

Målet för tandvården i Sverige är en god tandhälsa och en tandvård på lika villkor för hela befolkningen. Tandvården ska bedrivas så att den uppfyller kravet på en god tandvård. Detta innebär bl.a. att den ska vara av god kvalitet med en god hygienisk standard och lägga sär- skild vikt vid förebyggande åtgärder, tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig, bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet. När tand- vård ges till barn ska barnets bästa särskilt beaktas och barnets inställ- ning till den aktuella åtgärden ska så långt som möjligt klarläggas. Barnets inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. (Se 2–3 a §§ tandvårdslagen.) Bestämmel- serna är utformade med avstamp i barnkonventionen.68

Varje region ska erbjuda en god tandvård åt dem som är bosatta inom regionen samt åt barn som vistas i regionen och som är asyl- sökande eller vistas i landet utan tillstånd. Folktandvården (regio- nen) ska svara för regelbunden och fullständig tandvård för alla barn. Även i övrigt ska regionen verka för en god tandhälsa hos befolk- ningen. (Se 5 och 7 §§ tandvårdslagen, 5 § lagen om hälso- och sjuk- vård åt asylsökande m.fl. och 6 § lagen om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.)

Tandvården är avgiftsfri för barn69, men avgift får tas ut av patien- tens förmyndare om patienten uteblir från ett tandvårdsbesök. Av- gift får också tas ut för sådan behandling som inte bedöms vara nöd- vändig men som patienten själv begär. Som vid t.ex. läkarbesök får avgiften tas ut av underårig, om det finns särskilda skäl.70 (Se 15 a § tandvårdslagen.)

Vården inom skolan

För eleverna i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, same- skolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska det finnas elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. För alla dessa insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och

68Prop. 2013/14:106 avsnitt 10.1, 10.2 och 10.4.

69Tandvården är avgiftsfri till och med det år man fyller 23 år.

70Se även prop. 2009/10:88 s. 23.

989

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

kurator. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofräm- jande. Varje elev ska under sin skoltid erbjudas ett visst antal hälso- kontroller. Eleverna får också anlita elevhälsan vid behov för enkla sjuk- vårdsinsatser. (Se 2 kap. 27 och 28 §§ skollagen.)

Kravet på samtycke till vård

Vården är i första hand frivillig i Sverige. I såväl hälso- och sjukvårds- lagen som i skollagen framgår att vården ska erbjudas. Och i patient- lagen framgår uttryckligen att hälso- och sjukvård inte får ges utan patientens samtycke, om annat inte följer av lag (4 kap. 2 § patient- lagen). När patienten är ett barn ska barnets inställning tillmätas bety- delse i förhållande till barnets ålder och mognad (4 kap. 3 § patientlagen). Det är vårdnadshavarna som, som utgångspunkt, har beslutanderätt i frågor som rör barnet (6 kap. 11–13 §§ FB). Enligt förarbetena till patientlagen är det dock inte nödvändigt att i alla situationer inhämta samtycke från vårdnadshavaren. Det centrala för bedömningen av om barnet ska anses moget nog att ensamt få besluta om viss vård eller behandling är om barnet kan tillgodogöra sig relevant informa- tion och överblicka vilka konsekvenser som hans eller hennes beslut kan få. Det krävs, enligt förarbetena, en avsevärd mognad för att ett barn ska kunna ta ställning till mer omfattande behandlingar och in- grepp. Yngre barn kan däremot på egen hand i vissa fall samtycka till enklare åtgärder.71

Som framgår ovan finns det även tvångsvårdslagstiftning, som inte förutsätter samtycke från varken barnet eller vårdnadshavaren. Där- till kan barnet få nödvändig vård för att avvärja fara som akut och allvarligt hotar barnets liv eller hälsa, även om samtycke inte kunnat inhämtas (4 kap. 4 § patientlagen).

För det fall endast en av barnets vårdnadshavare (vid gemensam vårdnad) samtycker till vården kan socialnämnden i vissa fall besluta att åtgärden ändå får vidtas (6 kap. 13 a § FB). Det gäller bl.a. vid psy- kiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling. Ett sådant ärende prövades av Högsta förvaltningsdomstolen år 2015.72 Dom- stolen påpekade att utgångspunkten att vårdnadshavarna har både en rätt och en skyldighet att bestämma om barnets personliga ange-

71Prop. 2013/14:106 s. 120.

72Rättsfallet HFD 2015 ref. 5.

990

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

lägenheter följer av såväl svensk rätt som barnkonventionen. Vidare framhölls, med hänvisning till förarbetena, att ett beslut enligt 6 kap. 13 a § FB utgör ett sådant ingrepp i rätten till skydd för privat- och familjeliv att det för att anses godtagbart måste vara nödvändigt och proportionerligt på det sätt som föreskrivs i artikel 8.2 i Europakon- ventionen. Av rättsfallet framgår att det måste finnas ett påtagligt och tydligt behov av åtgärden, för att den ska kunna medges. Vid be- dömningen av om barnets bästa kräver ett sådant beslut måste, enligt domstolen, även beaktas förutsättningarna för att den planerade in- satsen ska kunna genomföras på ett försvarligt sätt. Målet rörde en pojke som växelvis bodde hos sina föräldrar. Den ena föräldern ansåg att pojken skulle medicineras med centralstimulerande medel, vilket den andre föräldern motsatte sig. Det kan noteras att pojkens egna åsikter inte tycks ha vägts in vid bedömningen.

Barns psykiska hälsa

I Barnrättskommitténs senaste rekommendationer till Sverige note- rade kommittén med oro den markanta ökningen av antalet barn som bedöms ha inlärnings- eller beteendesvårigheter, främst adhd, samt den tillhörande ökningen av amfetaminliknande läkemedel. Vidare oroade sig kommittén över att skolhälsovården inte hade tillräckligt med resurser för att ta hand om barn med psykisk ohälsa och psyko- sociala sjukdomar.73

Folkhälsomyndigheten har under många år undersökt det psykiska välbefinnandet hos svenska 11-, 13- och 15-åringar genom att cirka 4 000 skolelever i den åldern får besvara enkäter. Undersökningen görs årligen och omfattar ungefär 200 skolor runt om i landet. De allra flesta av dessa elever uppger att de är tillfreds med livet. Andelen med hög livstillfredsställelse har varit i princip oförändrad de senaste 15 åren. Samtidigt har andelen 15-åringar med återkommande psyko- somatiska besvär såsom huvudvärk, sömnsvårigheter och nedstämd- het ökat, enligt undersökningen.74 Även Socialstyrelsens rapport, som utgår från diagnoser och förskrivna läkemedel, visar på en ökning av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna. De diagnoser som främst bidrar till ökningen är depressioner och olika ångestsyndrom. Diag-

73CRC/CSWE/CO/5 p. 43–46.

74Folkhälsomyndighetens rapport Psykisk hälsa bland 11-, 13- och 15-åringar (2018).

991

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

noser som tyder på skadligt bruk och beroende av olika substanser ökar också. Andelen diagnostiserade som förskrivs läkemedel har varit konstant över tid. Omkring 70–80 procent av barn och unga vuxna påbörjar behandling med ett antidepressivt läkemedel efter att ha diagnostiserats med depression.75

Det ska samtidigt noteras att det är svårt att mäta psykisk ohälsa, eftersom medvetenheten och öppenheten ständigt ökar och defini- tionen av psykisk ohälsa förändras över tid. Det finns också studier som visar att den psykiska ohälsan inte har ökat men däremot efter- frågan av vård. Rapporterna varierar beroende på mätmetod.76

Barnombudsmannen har påtalat att den psykiska ohälsan hos en- samkommande flyktingbarn upplevs ha ökat och föreslagit vissa åt- gärder, bl.a. obligatorisk skolgång för asylsökande och tidsgränser för när en asylutredning senast får börja.77

EU och Europakonventionen

Inom EU utgör folkhälsan ett eget politikområde. Av EU:s funk- tionsfördrag framgår att en hög hälsoskyddsnivå för människor ska säkerställas vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder. Unionens insatser, som ska komplettera den nationella politiken, ska inriktas på att förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och sjukdomar hos människor och undanröja faror för den fysiska och mentala hälsan. Sådana insatser ska innefatta kamp mot de stora folksjukdomarna genom att främja forskning om deras orsa- ker, hur de överförs och hur de kan förebyggas samt hälsoupplys- ning och hälsoundervisning, liksom övervakning av, tidig varning för och bekämpning av allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa. Unionen ska komplettera medlemsstaternas insatser för att minska narkotikarelaterade hälsoskador, inklusive upplysning och före- byggande verksamhet. (Se artikel 168 FEUF.)

I EU-stadgan nämns att unionen erkänner och respekterar rätten till tillgång till social trygghet och sociala förmåner som garanterar skydd i sådana fall som moderskap, sjukdom, olyckor i arbetet eller ålderdom i enlighet med närmare bestämmelser i unionsrätten samt

75Socialstyrelsens rapport Utvecklingen av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna (2017).

76Se t.ex. organisationen Minds rapport Unga mår allt sämre – eller? (2018).

77www.barnombudsmannen.se/barnombudsmannen/i-media/nyheter/20171/ ensamkommande-barn-maste-fa-tillgang-till-bup.

992

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

nationell lagstiftning och praxis. Vidare har var och en, enligt stadgan, rätt till tillgång till förebyggande hälsovård och till medicinsk vård på de villkor som fastställs i nationell lagstiftning och praxis. En hög nivå av skydd för människors hälsa ska säkerställas vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder. (Se artiklarna 34 och 35 i EU-stadgan.)

Det finns ingen särskild rätt till hälsa enligt Europakonventionen. Däremot finns det en rätt till liv, som kräver visst positivt handlande av staten även inom hälso- och sjukvården.78 Ett av de mål som Europa- domstolen prövat rörde en cancersjuk man som av landets domstol blivit tillerkänd gratis cancerbehandling men ändå inte fick tillgång till sina läkemedel av byråkratiska skäl. Europadomstolen ansåg att staten därför utsatt honom för en sådan risk att det stred mot arti- kel 2. Mannen kom sedan att avlida.79 Ett annat av domstolens mål rörde ett för tidigt fött barn som dog medan det skickades mellan olika sjukhus. Barnet skickades i ambulans från ett sjukhus, som bara hade en inkubator och den var sönder, till ett annat med bättre neo- natalavdelning. Väl där vägrades barnet vård, eftersom det inte fanns plats, och barnet fick föras till ett annat sjukhus. Det sjukhuset kunde inte heller ta emot barnet som därför skickades tillbaka till det sjukhuset de nyss kom från. Där blev barnet på nytt vägrad vård. På väg tillbaka till det tredje sjukhuset dog barnet i ambulansen. Europa- domstolen kritiserade bristen på koordinering mellan sjukhusen, att ingen av läkarna gav barnet den akuta vård som krävdes och att det inte fanns tillräcklig medicinsk utrustning (inkubatorer) på sjukhusen. Barnet hade därför i praktiken vägrats vård och utsatts för en risk som lett till döden. Därtill hade den efterföljande utredningen som gjorts varit otillräcklig. Domstolen ansåg att rätten till liv hade kränkts.80

Europadomstolen har även ansett att förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling i konventionens artikel 3 kan vara av relevans när det gäller hälsa- och sjukvård, i vart fall när det är fråga om frihetsberövade personer. Det finns då en skyldighet för staten att skydda den frihetsberövades hälsa och tillhandahålla er- forderliga mediciner. När det gäller barn som är frihetsberövade har domstolen, med hänvisning till bl.a. artikel 3.3 i barnkonventionen,

78Se t.ex. Europadomstolens avgörande i målen Panaitescu mot Rumänien (2012) §§ 27 och 28 samt Asiye Genç mot Turkiet (2015) § 67.

79Europadomstolens avgörande i målet Panaitescu mot Rumänien (2012).

80Europadomstolens avgörande i målet Asiye Genç mot Turkiet (2015).

993

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

framhållit att samma ska gälla för dem som för barn generellt i sam- hället. Det ska också göras en hälsokontroll av barnet i samband med frihetsberövandet.81

27.2.2Minska spädbarns- och barnadödligheten (artikel 24.2 [a])

För att kunna bedöma vilken lagstiftning och praxis som är av störst relevans för att minska barnadödligheten bör först undersökas i vad barnadödligheten består.

Socialstyrelsen ansvarar för dödsorsaksregistret som ger underlag för den officiella statistiken om dödsorsaker i Sverige. Syftet med registret är att kunna beskriva dödsorsaker och följa dödlighetens ut- veckling i Sverige fördelat på bland annat kön och ålder.82 (Se 2 § och bilagan till förordningen, 2001:100, om den officiella statistiken.)

Av alla levande födda barn i Sverige är det cirka 2,5 promille som dör innan de fyllt ett år. Den siffran har varit i princip oförändrad de senaste åren. Globalt har spädbarnsdödligheten däremot minskat från 6,3 till 3,2 procent, vilket motsvarar en minskning från 8,9 miljoner till 4,5 miljoner spädbarnsdödsfall per år. Sverige är bland de tio länder som har lägst spädbarnsdödlighet i världen. Orsaker till döds- fall under neonatalperioden (första levnadsmånaden) är främst för- lossningskomplikationer, andningsstörningar och infektioner, ofta i kombination med för tidig födsel, och medfödda missbildningar. De vanligaste orsakerna till spädbarnsdödlighet under resten av spädbarns- året är plötslig spädbarnsdöd, infektioner, tumörer och olycksfall.83

För andra barn än spädbarn är skador den vanligaste dödsorsaken. Det kan röra sig om olycksfall, självmord och övergrepp. Trafik- olyckor och självmord är vanligast. Det är en klart nedåtgående trend när det gäller hur många som dör av skadehändelser varje år. Den näst vanligaste dödsorsaken, efter skador, är tumörer.84

81Europadomstolens avgörande i målet Blokhin mot Ryssland (2016) §§ 136 och 138.

82Allmänheten kan göra egna sökningar i registret på Socialstyrelsens webbplats www.socialstyrelsen.se/statistik/statistikdatabas/dodsorsaker.

83www.folkhalsomyndigheten.se/folkhalsorapportering-statistik/folkhalsans-utveckling/ halsa/spadbarnsdodlighet/ samt, avseende global statistik för år 2017, CIA:s The World Fact- book: www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2091rank.html.

84Socialstyrelsens dödsorsaksregister.

994

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

År 2016 var det knappt 500 barn som dog i Sverige. Större delen av dem var under ett år gamla. Av de övriga 196 barnen var det 44 barn (varav 30 pojkar) som dog av yttre orsaker, 43 som dog av tumörer (flest flickor) och 30 som dog på grund av medfödda missbildningar.85 Antalet dödsfall bland unga har minskat både sedan dess och över tid.86

Trafiksäkerhet

Det finns en omfattande trafiklagstiftning i Sverige. Utöver bestäm- melser om bl.a. åldersgränser och förarprov för körkort i körkorts- lagen (1998:488), finns det detaljerade bestämmelser om fordon och hur de får framföras i fordonslagen (2002:574) och trafikförordningen (1998:1276). Därutöver finns det ett antal lagar och förordningar som på olika sätt reglerar trafiksäkerheten.

Den som bryter mot trafikregler kan få straffrättsliga påföljder. Utöver ett flertal bötesbrott i bl.a. trafikförordningen finns vissa all- varligare brott omnämnda i lagen (1951:649) om straff för vissa trafik- brott.

Slutligen finns det bestämmelser som gör det möjligt för t.ex. en polis att ta alkoholutandningsprov av förare på väg eller utföra andra inspektioner (t.ex. lagen, 1976:1090, om alkoholutandningsprov).

Människors hälsa och risken för olyckor ska även tas hänsyn till vid samhällsbyggnaden, dvs. vid planläggning och i ärenden om bygg- lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (2 kap. 5 § PBL).

Cancervården

Utöver att barn som drabbas av tumörer får stöd och behandling av hälso- och sjukvården bedrivs det arbete på folkhälsonivå. År 2007 tillsatte regeringen en utredning för att lämna förslag till en nationell cancerstrategi. Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet En nationell cancerstrategi för framtiden (SOU 2009:11). När det sär- skilt gäller barn och unga kunde utredningen konstatera att över- levnaden för barn och unga med cancer har förbättrats avsevärt under

85Socialstyrelsens dödsorsaksregister.

86Se Socialstyrelsens dödsorsaksregister. År 2016 dog 554 personer under 20 år, varav 355 var under 5 år. År 2019 var motsvarande siffror 505 och 295, efter en succesiv årlig nedgång.

995

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

de senaste decennierna, till följd av en intensiv medicinsk utveckling inom såväl diagnostik som behandling.87

År 2018 gjordes en överenskommelse mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)88 som syftar till att korta vänte- tiderna och i övrigt förbättra cancervården.89

I det allmänna vaccinprogrammet för flickor erbjuds vaccin mot HPV, ett virus som kan orsaka livmoderhalscancer.90 Folkhälsomyn- digheten har föreslagit att även pojkar ska erbjudas vaccinet.91

Suicidprevention

År 2008 beslutade riksdagen om ett nationellt handlingsprogram för arbetet med att minska självmord. I programmet ingår bl.a. kompe- tenshöjande åtgärder, minskning av tillgängligheten för medel och metoder för självmord, förbättring av de medicinska, psykologiska och psykosociala insatserna samt stöd till frivilligorganisationer.92 Regeringen har därefter gett Folkhälsomyndigheten i uppdrag att arbeta med suicidprevention och samordna arbetet på nationell nivå.93

Regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner har ingått en överenskommelse i syfte att främja psykisk hälsa, tidigt möta psykisk ohälsa samt ge effektiv vård och stöd till personer med allvarlig pro- blematik. Överenskommelsen för år 2020 omfattar drygt 1,7 miljar- der kronor.94

Utredningen om skydd för barn som bevittnar våld eller andra brottsliga handlingar och ansvar för uppmaning att begå självmord har föreslagit att det införs en ny straffbestämmelse om uppmaning till självmord i 4 kap. BrB. Den nya bestämmelsen innebär ett särskilt straffansvar för den som hetsar, uppmanar eller på annat sätt utövar psykisk påverkan mot någon att begå självmord, och det till följd av särskilda omständigheter har funnits en inte obetydlig risk för att

87SOU 2009:11 s. 25.

88Numera Sveriges Kommuner och Regioner.

89Se protokoll vid regeringssammanträde den 13 december 2017 nr. I:21.

907 a § och bilaga 3 till smittskyddsförordningen (2004:255) samt 5 § Folkhälsomyndigheten föreskrifter om vaccination av barn i enlighet med det allmänna vaccinationsprogrammet för barn, HSLF-FS 2016:51.

91Folkhälsomyndighetens beslutsunderlag om HPV-vaccination av pojkar i det nationella vaccinationsprogrammet, september 2017.

92Läs mer i prop. 2007/08:110 avsnitt 8.

93Regeringsbeslut den 28 maj 2015, dnr S2015/3986/FS.

94Regeringsbeslut den 6 februari 2020, dnr S2020/00441/FS.

996

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

agerandet skulle leda till sådan handling.95 Förslaget bereds inom Reger- ingskansliet.

27.2.3Bekämpa sjukdom och undernäring (artikel 24.2 [c])

Arbetet med att bekämpa sjukdom och undernäring pågår både inom vården och genom olika myndigheters folkhälsoarbete. I Sverige finns ett antal myndigheter som arbetar med folkhälsan, däribland Folk- hälsomyndigheten, Socialstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg.

Folkhälsomyndigheten ska verka för god folkhälsa, utvärdera effek- terna av metoder och strategier på folkhälsoområdet, följa hälsoläget i befolkningen och faktorer som påverkar detta, genom kunskaps- uppbyggnad och kunskapsspridning främja hälsa och förebygga sjuk- domar och skador samt verka för ett effektivt smittskydd. Verksam- heten ska stå på vetenskaplig grund och särskild vikt ska fästas vid de grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa. Bland myndig- hetens särskilda uppgifter ingår att verka för en minskad smittsprid- ning, verka för att skapa öppenhet om hiv/aids och motverka stigma- tisering och diskriminering av personer som lever med hivinfektion samt att följa och analysera utvecklingen av smittsamma sjukdomar och skyddet mot dessa. (Se 1 och 3 §§ förordningen, 2013:1020, med instruktion för Folkhälsomyndigheten.)

Socialstyrelsen är förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Socialstyrelsen ska samordna de statliga insatserna inom socialtjänst och hälso- och sjukvård när det gäller barn och unga samt inför beslut eller andra åtgärder som rör barn analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barns bästa. (Se förordningen, 2015:284, med instruktion för Social- styrelsen.)

Inspektionen för vård och omsorg är tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvården och därmed jämförlig verksamhet (förordningen, 2013:176, med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg).

95SOU 2019:32.

997

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

Smittskydd

Ett sätt att bekämpa sjukdomar är att se till att de inte sprids. Smitt- skyddet regleras i en egen lag, smittskyddslagen (2004:168). Av den framgår bl.a. att smittskyddsåtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och får inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa. Åtgärderna ska vidtas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet. När åtgärder rör barn ska det särskilt beaktas vad hän- synen till barnets bästa kräver. (Se 1 kap. 4 § smittskyddslagen.)

Den som vet eller har anledning att misstänka att han eller hon bär på en smittsam sjukdom är skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att skydda andra mot smittrisk. Är det en allmänfarlig sjukdom har personen dessutom en informationsskyldighet gentemot män- niskor som han eller hon kommer i kontakt med, om det finns en beaktansvärd smittorisk. (Se 2 kap. 2 § smittskyddslagen.)

Regionerna ska se till att allmänheten har tillgång till information som behövs för att kunna skydda sig mot smitta som kan hota liv eller hälsa. Vidare ska regionen erbjuda vaccinationer mot smittsamma sjukdomar i syfte att förhindra spridning av dessa sjukdomar i befolk- ningen (2 kap. 3 och 3 a §§ smittskyddslagen).

För vissa sjukdomar finns det anmälningsplikt för behandlande läkare. Det finns också en skyldighet för den som misstänker att han eller hon är bärare av sjukdomen att utan dröjsmål söka läkare. Mot- sätter sig personen undersökning finns det vissa möjligheter till tvångs- undersökning. (Se 2 kap. 5 § och 3 kap. 1 och 2 §§ smittskyddslagen.)

När det gäller samhällsfarliga sjukdomar, dvs. allmänfarliga sjuk- domar som kan få en spridning i samhället som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och som kräver extraordinära smittskyddsåtgär- der, finns det möjligheter till mycket ingripande åtgärder, såsom att en eller flera personer sätts i karantän eller isoleras eller att ett om- råde spärras av. (Se 1 kap. 3 §, 3 kap. 9 och 10 §§ och 5 kap. 1 och 3 §§ smittskyddslagen.)

998

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

Bekämpa undernäring m.m.

I Sverige finns en särskild myndighet, Livsmedelsverket, som har till uppgift att i konsumenternas intresse arbeta för säkra livsmedel, redlighet i livsmedelshanteringen och bra matvanor. Livsmedelsverket är ansvarig myndighet på nutritionsområdet och ska verka för bra matvanor. I deras uppgifter ingår bl.a. att informera konsumenter om kostråd, underlätta och skapa goda förutsättningar för företagande i livsmedelssektorn, samordna frågor som rör spädbarnsnutrition in- klusive amning, främja konsumenternas, särskilt barns och ungdomars, förutsättningar att göra medvetna val avseende hälsosam och säker mat och verka för en utveckling av måltider i vård, skola och omsorg. (Se 1–3 §§ förordningen, 2009:1426, med instruktion för Livsmedels- verket.)

Elever i förskoleklass, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska utan kostnad erbjudas näringsrika skolmåltider (9 kap. 8 §, 10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 § och 13 kap. 10 § skollagen). Sådana måltider ska även serveras i förskola och fritids- hem, även om det inte finns någon sådan uttrycklig bestämmelse.96

I livsmedelslagen (2006:804) finns bestämmelser som syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för kon- sumenternas intressen när det gäller livsmedel (1 § livsmedelslagen). Fler sådana bestämmelser finns i EU-rätten.97 Se även nedan om lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring.

Även kvalitén på dricksvattnet är reglerad genom EU-bestämmelser, som genomförts genom bl.a. livsmedelslagen och lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster, som bl.a. har till syfte att uppnå en hög nivå på säkerheten för leve- rans och distribution av dricksvatten.

I miljöbalken (1998:808) finns det bestämmelser som syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kom- mande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö (1 kap. 1 § miljöbalken).

Det kan också nämnas att den som inte ger sitt barn tillräckligt med näring i vissa fall kan dömas t.ex. för vållande till kroppsskada.98

96Prop. 2009/10:165 s. 345 och 404.

97Se mer om detta i 5 § livsmedelslagen och prop. 2005/06:128.

98Se t.ex. Hovrätten för Västra Sverige, dom den 27 december 2019 i mål B 3441-19. Jämför Svea hovrätt, dom den 5 februari 2020 i mål B 7125-19.

999

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

27.2.4Säkerställa tillfredsställande vård för mödrar (artikel 24.2 [d])

Mödrahälsovården utgör en del av den hälso- och sjukvård som ska bedrivas inom regionen (se ovan). Även asylsökande och personer som vistas i landet utan vederbörliga tillstånd ska erbjudas mödra- hälsovård, vård vid abort och preventivmedelsrådgivning (6 § lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. och 7 § om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd).

Av socialförsäkringsbalken (2010:110) framgår att den som om- fattas av försäkringsskyddet har rätt till gravidpenning under vissa omständigheter vid nedsatt arbetsförmåga (10 kap. 2 § socialförsäk- ringsbalken). Vidare framgår att modern har rätt till föräldrapenning från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse samt viss tid efter födelsen, oavsett om modern har vårdnaden om barnet eller inte. Vårdnadshavarna har som huvud- regel totalt 480 dagar föräldrapenning, som fördelas jämt mellan dem. (Se 12 kap. 5, 12 och 15 §§ socialförsäkringsbalken.)

27.2.5Information och undervisning och hälsovård m.m. (artikel 24.2 [e])

Som nämnts ovan har flera myndigheter ett informationsansvar som gäller både hälsa och näringslära. Även skolan har ett sådant ansvar. Av bl.a. läroplanen för grundskolan framgår att hälso- och livsstils- frågor ska uppmärksammas, att eleven ska få kunskaper om och för- ståelse för den egna livsstilens betydelse för hälsan, miljön och sam- hället, att undervisningen ska bidra till en förståelse för hur kost, sömn och fysisk aktivitet kan påverka hälsa och välbefinnande samt att eleven ska få kunskaper för att kunna göra medvetna val som kon- sument med hänsyn till hälsa, ekonomi och miljö. Vidare ska eleven, enligt läroplanen, lära sig om hygien och rengöring vid hantering, tillagning och förvaring av livsmedel samt ges olika verktyg som stöd för planering av varierade och balanserade måltider samt hur mål- tider kan fördelas över en dag. Eleven ska även lära sig recept och olika metoder för bakning och matlagning. Barnen ska också lära sig att förebygga skador, om kroppsideal och om första hjälpen.99 Detta

99SKOLFS 2010:37.

1000

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

är bara några av de delar av undervisningen som rör hälsa och när- ingslära. Vidare finns det andra delar av undervisningen som kan vara av värde för att t.ex. undvika olyckor, såsom hur man ska hantera brandfarliga ämnen, simning och trafiksäkerhet.100

När det särskilt gäller amning, är det som nämnts främst Livs- medelsverket som har ansvaret för att samordna frågor som rör späd- barnsnutrition (inklusive amning). Det finns också, i en egen lag, re- glerat hur modersmjölksersättning får marknadsföras. Av den framgår bl.a. att marknadsföringen inte får antyda eller ge intryck av att upp- födning med modersmjölksersättning är likvärdig med eller bättre än amning och det ska framhållas att amning har fördelar. Det ska även framgå att produkten endast bör användas på rekommendation av en person med utbildning i medicin, näringslära eller farmaci eller någon annan som arbetar med barna- eller mödravård. Det får inte användas bilder av spädbarn eller bilder eller texter som kan idealisera produk- tens användning. (Se 7–9 §§ lagen om marknadsföring av moders- mjölksersättning och tillskottsnäring.) Information om amning ges självklart även av hälso- och sjukvården genom barnavårds- och mödra- vårdscentraler och i samband med förlossning.

27.2.6Utveckla förebyggande vård och föräldrarådgivning (artikel 24.2 [f])

Som redan framgått innefattas förebyggande arbete i hälso- och sjuk- vårdens arbetsuppgifter. Därtill finns ett flertal myndigheter som arbetar med bl.a. hälsoriktig samhällsplanering, nutrition, smittskydd, vaccination och andra former av förebyggande hälsa. Det finns natio- nella allmänna och särskilda vaccineringsprogram som regeringen be- slutar om och lagstiftning för att förebygga både sjukdomar och skador. Det finns också lagstiftning som ålägger regionerna att erbjuda avgiftsfri screening för vissa sjukdomar (lagen om, 2016:659, om avgiftsfrihet för viss screening inom hälso- och sjukvården).101 Härnedan redovisas för ytterligare några förebyggande lagstiftningar samt lagstiftning och åtgärder som rör föräldrarådgivning och familjeplaneringshjälp.

100SKOLFS 2010:37.

101Ett användningsområde, som inte direkt berör barn, är mammografi för att upptäcka bröst- cancer, se förordningen (2016:660) om avgiftsfrihet för screening för bröstcancer med mammo- grafi.

1001

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

Hälsoskadliga produkter

För vissa hälsoskadliga produkter finns det speciallagstiftning med restriktioner kring vilka som får sälja varorna och åldersgränser för vilka de får sälja till. När det gäller alkohol finns t.ex. alkohollagen (2010:1622). Av den framgår att försäljning av alkoholdrycker (och alkoholdrycksliknande preparat102) ska skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras och att alkoholdrycker inte får säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt 20 år. Undan- tag gäller för folköl, där 18-årsgräns gäller. 18-årsgräns gäller även vid servering av alkoholhaltiga drycker. Endast det statliga Systembo- laget får bedriva detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker. (Se 3 kap. 5 och 7 §§ och 5 kap. 2 § alkohollagen.)

Försäljning och användning av tobak regleras i tobakslagen (1993:581). T.ex. är det förbjudet att röka i lokaler som är avsedda för barnomsorg, skolverksamhet eller annan verksamhet för barn eller ungdom samt på skolgårdar och på motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem (2 § tobakslagen). Vidare ska det finnas hälsovarningar i form av texter och illustrationer på förpackningar till tobaksvaror (9 § tobakslagen). Och tobaksvaror får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år (12 § tobakslagen).

Det är straffsanktionerat att bryta mot de ovan redovisade be- stämmelserna (t.ex. 11 kap. 3 § alkohollagen, 27 § tobakslagen). Det finns också en lag (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor och en narkotikastrafflag (1968:64).

När det gäller försäljning av energidrycker finns det ingen ålders- begränsning. Däremot har Svensk Dagligvaruhandel beslutat om en branschöverenskommelse som innebär en 15-årsgräns för försäljning av sådana drycker.103 Livsmedelsverket har av regeringen fått i upp- drag att utreda behovet av en lagstadgad åldersgräns. Uppdraget redo- visades i en rapport i december 2018. Verket bedömde att ett totalför- bud för barn och unga att få köpa energidrycker varken utgjorde en effektiv eller proportionerlig åtgärd för att minska intaget av koffein hos målgruppen.104

102T.ex. alkoholhaltig glass, se 1 kap. 10 a § alkohollagen och prop. 2018/19:59 s. 119.

103Beslut i Svensk Dagligvaruhandels styrelse mars 2009.

104Livsmedelsverket, Riskhanteringsåtgärder för att hålla nere intaget av energidrycker/koffein bland barn och unga (2018) s. 25 och 26.

1002

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

Skydd mot olyckor

Ovan har redogjorts bl.a. för trafiklagstiftning och de hänsyn som ska tas vid samhällsbyggnaden. Det finns också en särskild lag (2003:778) om skydd mot olyckor. Lagen syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hän- syn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 §). Lagen behandlar bl.a. hur räddningstjänsten ska organiseras, enskildas skyldigheter vid en brand eller en olycka och vilka skyldigheter kommunen och staten har att tillhandahålla rädd- ningstjänster. Det framgår också att kommunen ska bedriva ett före- byggande arbete framför allt vad gäller bränder.

Trafikverket har sedan många år arbetat med ett förebyggande arbete för att öka trafiksäkerheten och barnens inflytande i vägpla- neringen, bl.a. genom att utveckla metoder för barnkonsekvensanaly- ser i beslut om trafik- och vägplanering. Trafikverket har även utvecklat informationsmaterial som kan användas i skolan för att öka trafik- säkerheten.105

En annan myndighet som arbetar med förebyggande åtgärder mot olyckor är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Myndig- heten ska bl.a. utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser. Den ska också samordna arbetet för barns och ungas säkerhet, när det gäller att motverka olycksfall som leder till person- skador. (Se 1 och 3 §§ förordningen, 2008:1002, med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.)

Föräldrarådgivning m.m.

Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd har bl.a. till upp- gift att bedriva och främja ett kunskapsbaserat arbete och ansvara för kunskapsförmedling av förebyggande insatser inom familjerådgiv- ning och stöd till föräldrar i föräldraskapet för att främja barnets utveckling och hälsa (föräldraskapsstöd). Deras arbete regleras i för- ordningen (2017:292) med instruktion för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. Den 30 augusti 2018 fattade regeringen beslut om en ny strategi för ett stärkt stöd i föräldraskapet och gav myndig-

105Se Trafikverkets webbplats: www.trafikverket.se/resa-och-trafik/Trafiksakerhet/barn-och- unga-i-trafiken/barn-och-narsamhalle.

1003

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

heten i uppdrag att stödja genomförandet av strategin och följa upp föräldraskapsstödet.106 Läs mer om föräldraskapsstöd i kapitlet om artikel 18.2.

Kommunen ska sörja för att familjerådgivning med syfte att be- arbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer kan erbjudas dem som begär det (5 kap. 3 § SoL).

Förutom den information som kan fås av kommuner, regioner och myndigheter ingår det i skolutbildningen att eleverna ska lära sig om människans sexualitet och reproduktion samt om metoder för att förebygga sexuellt överförbara sjukdomar och oönskade gravidi- teter på individnivå, på global nivå och i ett historiskt perspektiv.107

När det gäller familjeplanering kan nämnas att födelsekontrol- lerande läkemedel får ingå i läkemedelsförmånerna efter beslut av Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (18 § lagen, 2002:160, om läkemedelsförmåner m.m.). Abort får utföras fram till utgången av den artonde havandeskapsveckan, om den havande begär det. Även därefter får abort utföras efter tillstånd från Socialstyrelsen. (Se abort- lagen, 1974:595.)

27.2.7Åtgärder mot skadliga traditionella sedvänjor (artikel 24.3)

Skadligt beteende mot barn är inte tillåtet i Sverige. Enligt föräldra- balken ska barn behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling (6 kap. 1 § FB).108 Enligt socialtjänstlagen bör var och en som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa anmäla detta till socialnämnden. Flera myndigheter har en skyldighet att göra sådana anmälningar. (Se t.ex. 14 kap. 1 och 1 c §§ SoL och 7 § lagen, 1993:335, om Barnombudsman.) Även straffrätten sätter upp ett skydd för barnet för det fall det rör sig om t.ex. grov fridskränkning, misshandel, olaga hot eller ofredande.109 Det finns också lagstiftning som uttryckligen förbjuder vissa former av traditionella sedvänjor. Samtidigt finns det en grundlagsskyddad religionsfrihet och praxis

106Regeringsbeslut dnr S2018/04675/FST och S2018/04678/FST.

107SKOLFS 2010:37.

108Läs mer om förbudet mot aga i kapitlet om artikel 19.

109Läs mer om detta i kapitlet om artikel 19.

1004

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

om straffbefrielse på grund av social adekvans. Denna lagstiftning och praxis beskrivs nedan.

Religionsfriheten

Religionsfriheten har närmare beskrivits i kapitlet om artikel 14.

Ikorthet innebär den att var och en mot det allmänna är tillförsäkrad frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion (2 kap. 1 § RF). Till skillnad från många andra fri- och rättigheter och till skillnad från motsvarande rättighet i Europakonventionen och barn- konventionen är religionsfriheten enligt svensk rätt inte inskränkbar för svenska medborgare (2 kap. 20 § RF motsatsvis; jämför 2 kap. 25 § RF, artikel 9.2 i Europakonventionen och 14.3 i barnkonven- tionen).

I rättsfallet NJA 2005 s. 805 uttalade Högsta domstolen att defi- nitionen av religionsfriheten är snäv och de moment som närmast är utflöden av andra friheter som yttrandefriheten får begränsas enligt vad som gäller för dessa friheter. En i allmänhet straffbar handling är, enligt domstolen, inte skyddad bara därför att den förekommer i ett religiöst sammanhang utan grundlagsskyddet innebär ett förbud mot bestämmelser som uttryckligen riktar sig mot någon viss religions- utövning eller som, fastän de har fått en mera allmän avfattning, uppen- bart syftar till att motverka en viss religiös riktning.110

Av förarbetena till bestämmelsen om religionsfrihet framgår att lagstiftaren inte avsett att brottsliga förfaranden ska bli tillåtna med hänvisning till religionsfriheten. Det anges att föreskrifter som gäller för samhällsmedlemmars handlande eller underlåtenhet i allmänhet utan att ha särskild anknytning till det skyddade rättighetsområdet ska, även om de i viss utsträckning kan sägas beröra möjligheterna att faktiskt utöva rättigheten, normalt inte anses som en begränsning av rättigheten i regeringsformens mening. Som exempel nämns att straffbestämmelser om stöld och hemfridsbrott inte anses vara ett ingrepp i informationsfriheten, trots att det ställer upp hinder för att få tag på information. Som framgår ovan utgör inte religionsfriheten heller hinder mot begränsningar i andra rättigheter, t.ex. godtagbara begränsningar i mötesfriheten, bara för att mötet är en gudstjänst,

110Jämför även prop. 1975/76:209 s. 114 och 115.

1005

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

eller bestämmelser om ärekränkning eller hets mot folkgrupp, endast för att uttalande fälls i ett religiöst sammanhang.111

Av det ovanstående framgår tydligt att religionsfriheten inte ut- gör något hinder att döma någon för t.ex. misshandel. Av större in- tresse är om religionsfriheten utgör ett hinder mot lagar som uttryck- ligen riktar sig mot religiösa sedvänjor. Se mer om detta nedan.

Könsstympning av kvinnor

Sverige var det första landet i Europa som lagstiftade mot könsstymp- ning av flickor och kvinnor.112 Ingrepp i de kvinnliga yttre könsorga- nen i syfte att stympa dessa eller åstadkomma andra bestående för- ändringar av dem (könsstympning) får därmed inte utföras, oavsett om samtycke har lämnats till ingreppet eller inte. Den som bryter mot detta kan straffas med fängelse. (Se lagen, 1982:316, med förbud mot könsstympning.)

Kvinnlig könsstympning har bedömts inte ha någon anknytning till någon särskild religion.113

I juni 2018 beslutade regeringen om en handlingsplan mot köns- stympning av kvinnor i syfte att förebygga och motverka könsstymp- ning.114

Det kan också nämnas att det sedan den 1 juli 2020 finns ett ut- reseförbud som ska skydda barn från att föras utomlands i syfte att könsstympas. Utreseförbudet utgör dels ett hinder mot att utfärda pass, dels ett skäl för att återkalla pass. Det är straffbart att föra ut ett barn ur Sverige i strid med ett utreseförbud. (Se bl.a. 7 a och 8 §§ passlagen, 1978:302, 31 a och d §§ LVU samt prop. 2019/20:131.)

Omskärelse av pojkar

För omskärelse, dvs. helt eller delvis avlägsnande av förhuden runt penis, som inte utförs av medicinska skäl, av pojkar upp till 18 års ålder gäller särskilda bestämmelser. Pojkens inställning till ingreppet ska så långt som möjligt klarläggas och ett ingrepp får inte utföras mot pojkens vilja. Ingreppet ska utföras med smärtlindring och av

111Prop. 1975/76:209 s. 114 och 154.

112SOU 2018:69 s. 63.

113Prop. 1981/82:172 s. 5.

114Regeringsbeslut dnr S2018/03931/JÄM, 28 juni 2018.

1006

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

en legitimerad läkare, under betryggande hygieniska förhållanden och med hänsyn till vad som är bäst för pojken. Är pojken yngre än två månader får omskärelsen dock utföras av andra personer, om de har särskilt tillstånd från Inspektionen för vård och omsorg. Till- stånd får meddelas den som föreslagits av ett trossamfund där om- skärelse ingår som en del i en religiös tradition, om personen har den kompetens som krävs. Det är straffbart att omskära pojkar för andra än legitimerade läkare och personer med särskilt tillstånd. (Se lagen, 2001:499, om omskärelse av pojkar.)

I förarbetena till lagen om omskärelse av pojkar har de olika reli- giösa grunderna för omskärelse beskrivits enligt följande. För judar är omskärelsen tecknet på förbundet med Gud och genom omskärelsen upptas pojken i detta förbund (motsvarande dopet i kristendomen). Enligt Talmud, i vilken de religiösa bestämmelserna om omskärelse framgår, är det varje fars skyldighet att se till att hans son blir omsku- ren av honom själv eller av någon som han utser därtill. Ingreppet ska utföras på pojkens åttonde levnadsdag. Även för muslimer utgör om- skärelsen ett religiöst fundament. Det är också en viktig del av den muslimska identiteten. Även utanför religionen omskärs pojkar, an- tingen av kulturella skäl eller av hygieniska och sjukdomsförebyg- gande skäl.115

I regeringens proposition till lagen uppmärksammades de mänsk- liga rättigheter, bl.a. artiklarna 12 (barnets rätt att komma till tals), 14 (religionsfrihet m.m.), 19 (skydd mot övergrepp) och 24 i barn- konventionen. Även bestämmelsen om religionsfrihet i regerings- formen nämndes.116 Regeringen ställde sig först frågan om omskärelse är ett så skadligt ingrepp att det motiverar inskränkningar i religions- friheten.117 Efter att ha konstaterat att en omskärelse som utförs på ett riktigt sätt ger få och lätt bemästrade komplikationer samt att det finns stora befolkningsgrupper för vilka omskärelse är viktig ur reli- giösa och kulturella aspekter, bedömde regeringen ett förbud som uteslutet. Enligt regeringen skulle ett förbud innebära en otillåten inskränkning i religionsfriheten. Vidare konstaterade regeringen att om det infördes ett förbud skulle en stor mängd illegala ingrepp utföras, vilket skulle strida mot hänsynen till barnets bästa. Reger-

115Prop. 2000/01:81 s. 12.

116Prop. 2000/01:81 s. 14–16.

117Prop. 2000/01:81 s. 18.

1007

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

ingen påpekade uttryckligen att omskärelse av pojkar inte strider mot barnkonventionen, men att pojken enligt konventionen har rätt att få ingreppet utfört på ett sätt som är bra för honom och som inte åsamkar honom skada.118

I ett äldre rättsfall, från innan lagen om omskärelse av pojkar trädde i kraft, ansåg Högsta domstolen att vårdnadshavarnas sam- tycke till en omskärelse (som skedde utan bedövning) kunde anses socialadekvat och befria personen som utfört ingreppet från ansvar för misshandel.119 I lagrådets yttrande över regeringens förslag till lagen om omskärelse för pojkar hänvisade lagrådet till rättsfallet och konstaterade att värderingarna av ingreppet förskjutits sedan tiden för avgörandet och poängterade att även att den avvägning mellan å ena sidan barnets bästa och å andra sidan föräldrarnas bestämmande- rätt över barnet och deras rätt till fri religionsutövning som gjordes i lagstiftningsarbetet efter tid kan visa sig föråldrad. Lagrådet på- pekade att det inte rådde någon enighet om att ingreppet regelmässigt är oskadligt för barnet och konstaterade att även den erforderliga smärtlindringen inte heller alltid är utan komplikationer.120 Reger- ingen påpekade att möjligheten att bedöma en illegal omskärelse som socialadekvat torde minska med den nya lagen.121

När det gäller föräldrarätten enligt artikel 8 i Europakonventio- nen kan nämnas att en sådan rätt aldrig ger föräldern rätt att skada sitt barns hälsa eller utveckling.122

Barnombudsmannen lyfte under år 2013 frågan om omskärelse av pojkar tillsammans med övriga nordiska barnombudsmän i en skri- velse till respektive regering. Ombudsmannen ansåg att omskärelse av pojkar utan medicinsk grund och utan att personen har samtyckt inte är förenligt med artikel 12 och 24.3 i barnkonventionen. Barn- ombudsmannen pekade på behovet av att följa upp samtliga omskä- relser av pojkar på icke medicinsk grund som utförs inom vården, i syfte att få en bild över de komplikationer som förekommer.123 Även i riksdagen har frågan tagits upp genom motioner flera gånger. Motio-

118Prop. 2000/01:81 s. 18 och 19.

119Rättsfallet NJA 1997 s. 636.

120Prop. 2000/01:81, bilaga 4.

121Prop. 2000/01:81 s. 31.

122Europadomstolens avgörande i målet Kocherov och Sergeyeva mot Ryssland (2016) § 95.

123Barnombudsmannens skrivelse Låt pojkar själva få bestämma om de ska omskäras,

dnr. 3.5.1:0836/13.

1008

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

nerna har avslagits bl.a. med hänvisning till att Barnombudsmannens skrivelse bereds inom Regeringskansliet.124

Europarådet har i en resolution om barnets rätt till fysisk integ- ritet bl.a. tagit upp frågan om omskärelse av pojkar på icke-medicinsk grund. Staterna rekommenderas bl.a. att ta initiativ till en allmän debatt innefattande en interkulturell och interreligiös dialog i syfte att nå ett brett samförstånd kring barns rätt till skydd mot kränk- ningar av deras fysiska integritet i enlighet med mänskliga rättig- heter. När det gäller den icke-medicinskt motiverade omskärelsen av pojkar rekommenderas staterna att tydligt definiera de medicinska, hygieniska och andra villkor som ska säkerställas i samband med ut- förandet av omskärelse av pojkar i vissa religiösa samhällen. I parla- mentets rekommendation att genomföra resolutionen påpekas att en viss kategori av kränkningar mot de mänskliga rättigheterna mot barn som specificeras i resolutionen ännu inte uttryckligen omfattas av något internationellt eller europeiskt rättsligt instrument.125

Barnäktenskap

Såväl barnäktenskap som tvångsäktenskap är förbjudna enligt svensk rätt. Ingen under 18 år får ingå äktenskap (2 kap. 1 § äktenskaps- balken). Sedan den 1 januari 2019 erkänner inte heller Sverige ett äktenskap som har ingåtts enligt utländsk lag om någon av parterna var under 18 år vid tidpunkten för äktenskapets ingående. Det finns dock ett undantag för det fall båda makarna är över 18 år vid ansökan och det finns synnerliga skäl att erkänna äktenskapet. (Se 1 kap. 8 a § lagen, 1904:26 s. 1, om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap.)

Det är straffbelagt att tvinga någon att gifta sig, om det sker genom olaga tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet. Det är också straff- bart att vilseleda någon att resa till en annan stat i syfte att personen ska ingå tvångsäktenskap. (Se 4 kap. 4 c och 4 d §§ BrB.) Det kan också nämnas att det sedan den 1 juli 2020 finns ett nytt brott, barnäkten- skapsbrott, som kan ge fängelse i högst fyra år. Det är straffbart att förmå eller tillåta ett barn att ingå ett äktenskap eller en äktenskaps- liknande förbindelse. Ett nytt utreseförbud som ska skydda barn från

124Se t.ex. utskottsbetänkandena 2009/10:SoU11 s. 50–54 och, 2015/16:SoU7 s. 57 och 58 samt 2016/17:SoU10 s. 115.

125Europarådets resolution 1952 Children’s right to physical integrity (2013).

1009

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

att föras utomlands i syfte att ingå barnäktenskap har också införts i svensk rätt. Utreseförbudet utgör dels ett hinder mot att utfärda pass, dels ett skäl för att återkalla pass. Det är straffbart att föra ut ett barn ur Sverige i strid med ett utreseförbud. (Se bl.a. 4 kap. 4 c, 4 d och 10 §§ BrB, 7 a och 8 §§ passlagen, 1978:302, 31 a och d §§ LVU samt prop. 2019/20:131.)

Hedersbrottslighet

Hedersbrottslighet är brott riktade mot någon, ofta en släkting, som, enligt gärningspersonens och övriga släktens uppfattning, riskerar att vanära eller har vanärat gärningspersonens, släktens eller gruppens heder, i syfte att förhindra att hedern skadas eller förloras alternativt för att reparera eller återställa den skadade eller förlorade hedern.126

Hedersbrott finns inte som brottsrubricering i svensk rätt. Heder innebär å andra sidan inte heller att annars brottsliga gärningar, såsom mord, misshandel och olaga hot, skulle vara straffria. Tvärtom är heders- brott ofta av sådan karaktär att de bedöms som allvarligare i straff- hänseende. Det beror emellertid inte på hedersmotivet i sig utan på att brotten ofta riktas mot någon närstående eller att gärningsper- sonen är vårdnadshavare till målsäganden.127

Det kan också nämnas att det sedan den 1 juli 2020 finns en ny särskild straffskärpningsgrund som innebär att om ett motiv för brottet har varit att bevara eller återupprätta heder ska det ses som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet (se 29 kap. 2 § BrB och prop. 2019/20:131).

En annan del av hedersproblematiken är kontrollen över barnets sexuella beteenden. I hovrättsfallet RH 2010:9 dömdes en man för att ha utfört en så kallad oskuldskontroll för misshandel. Åklagaren hade i första hand gjort gällande att mannen skulle dömas för våld- täkt mot barn. Eftersom mannen inte hade haft något sexuellt syfte ansåg hovrätten att mannen inte kunde dömas för sexualbrott. En annan bedömning av motsvarande omständigheter hade rimligen gjorts efter rättsfallet NJA 2013 s. 548. Målet rörde en man som fört in sina fingrar i målsägandens underliv, i syfte att kontrollera om hon varit otrogen. Högsta domstolen, som bedömde det som en sexuell

126SOU 2018:69 s. 72.

127Jämför 29 kap. 2 § brottsbalken och SOU 2018:69 s. 74–78.

1010

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

handling, uttalade att det saknar betydelse för bedömningen om gär- ningsmannen hade något sexuellt syfte med handlingen. Mannen döm- des för våldtäkt.

27.2.8Internationellt samarbete (artikel 24.4)

Sverige ingår i flera samarbeten om hälsa. Som tidigare nämnts är Sverige medlem i Världshälsoorganisationen (WHO) och mycket hälso- arbete bedrivs inom EU och FN.128

Sverige deltar i FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling.129 Agen- dan innehåller ett antal mål som ska vara uppfyllda senast år 2030, varav flera är relevanta för artikel 24 i barnkonventionen. Bland dessa mål kan nämnas mål 2 att avskaffa hunger, mål 3 att säkerställa att alla kan leva ett hälsosamt liv och verka för alla människors välbe- finnande, mål 5.3 att avskaffa alla skadliga sedvänjor, bl.a. barnäkten- skap och kvinnlig könsstympning, och mål 6 att säkerställa tillgång till och hållbar vatten- och sanitetsförvaltning för alla. Bland de del- mål som rör mål 3 finns att mödradödligheten ska minskas, att inga spädbarn eller barn under fem år dör av orsaker som hade kunnat förebyggas, att minska den neonatala dödligheten till högst tolv döds- fall per 1 000 levande födda och dödligheten bland barn under fem år till högst 25 dödsfall per 1 000 levande födda, att utrota vissa epide- mier och bekämpa alla smittsamma sjukdomar, halvera antalet döds- fall och skador i vägtrafikolyckor i världen, säkerställa att alla har tillgång till sexuell och reproduktiv hälsovård samt åstadkomma all- män hälso- och sjukvård för alla. Regeringen har uttryckt att Sverige ska vara ledande i genomförandet av agendan.130

Bland svensk lagstiftning kan nämnas lagen (2008:552) om kata- strofmedicin som en del av svenska insatser utomlands. Enligt lagen får regionerna bedriva hälso- och sjukvård utomlands vid större kata- strofer eller vid katastrofer där många svenskar är inblandade. Vissa regioner är även skyldiga att ha en beredskap för sådana katastrof- medicinska insatser.

128Läs mer om samarbetet i EU och WHO på Folkmyndighetens webbplats: www.folkhalsomyndigheten.se, under fliken Internationellt samarbete.

129Generalförsamlingens resolution Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling. A/RES/70/1.

130Se t.ex. dir. 2016:18 s. 1.

1011

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

27.3Analys av överensstämmelsen

Enligt artikel 24 i barnkonventionen är en stat skyldig att sträva efter att inget barn berövas sin rätt till bästa möjliga hälso- och sjukvård. Staten ska också sträva efter att rätten till hälsa, vård och rehabili- tering till fullo förverkligas.

I Sverige finns det en mängd lagar som reglerar hälso- och sjuk- vården. I regeringsformen anges att det allmänna särskilt ska verka för goda förutsättningar för hälsa. I lagstiftningen finns även bestäm- melser som särskilt berör barn, bl.a. att barnets bästa ska beaktas när hälso- och sjukvård ges till barn och att barnets inställning till vården ska tillmätas betydelse. Utöver lagstiftning som rör hälso- och sjuk- vården, patientsäkerhet och smittskydd finns det bestämmelser om hälsoperspektiv i andra lagar, t.ex. om samhällsbyggnad och skolut- bildning. Därtill finns det ett flertal myndigheter som arbetar med hälsa och hälso- och sjukvård, t.ex. Socialstyrelsen och Folkhälso- myndigheten.

27.3.1Minska barnadödligheten (artikel 24.2 [a])

Enligt artikel 24.2 (a) ska en stat vidta lämpliga åtgärder för att minska barnadödligheten.

Genom att bl.a. skapa tillgång till rent dricksvatten, allmänna vaccin- program och en välfungerande förlossningsvård har Sverige vidtagit åtgärder som motverkar att barn i Sverige dör av sådana dödsorsaker som globalt sett är vanliga. Sverige hör till de länder i världen som har lägst barnadödlighet. Utöver att fortsätta med dessa åtgärder har Sverige gjort nya satsningar mot de dödsorsaker som alltjämt existe- rar, bl.a. genom regeringens handlingsprogram för suicidprevention och införandet av vaccinering mot HPV i det allmänna vaccinpro- grammet.

En stor del av dödsfallen i Sverige är hänförliga till trafik. Det finns detaljerade regler om fordon, trafikregler och körkortsbehörighet och tillhörande straffrättsliga bestämmelser. Därtill arbetas det i Sverige med trafiksäkerhet i samhällsplaneringen och genom information i skolorna. Dödsfallen har minskat över tid.

Enligt vår bedömning står det klart att Sverige vidtar aktiva åtgär- der för att minska barnadödligheten. Vi bedömer därför att svensk

1012

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av arti- kel 24.2 (a) i barnkonventionen.

27.3.2Säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig vård (artikel 24.2 [b])

I artikel 24.2 (b) anges att en stat ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig vård med tonvikt på utvecklingen av primärvården.

Tillgång till vård

I Sverige är det främst regionerna som ansvarar för hälso- och sjuk- vården. Viss vård erbjuds också genom elevhälsan.

I hälso- och sjukvårdslagen finns det stadgat en skyldighet för regionerna att erbjuda god hälso- och sjukvård. Genom bl.a. EU- rätten och bestämmelserna om asylsökande barn och barn som vistas i landet utan tillstånd utökas skyldigheten till att omfatta fler än dem som är folkbokförda i landet. Regionerna är enligt lag också skyldiga att erbjuda vård till den som vistas i regionen och som behöver omedelbar hälso- och sjukvård. Enligt vår mening är det inte oför- enligt med konventionen att en EU-medborgare som lagligen be- finner sig i landet, t.ex. för att han eller hon varit här kortare tid än tre månader, erbjuds vård på de villkor som gäller i hemlandet. Det är fråga om en tillfällig vistelse och vården är således främst ett ansvar för hemlandet. Denna ansvarsfördelning mellan EU-länderna har också tydliggjorts genom EU-rättsliga överenskommelser. Det kan inte heller antas att en person har för avsikt att stanna i landet under om- ständigheter som gör att vistelsen inte blir laglig.

Ett liknande resonemang gäller för barn som, när de kommer till Sverige, har för avsikt att stanna i landet kortare tid än ett år. Med vissa undantag omfattas inte dessa barn av samma rätt till sjukvård i Sverige som barn som är folkbokförda här. Behöver de omedelbar hälso- och sjukvård ska regionen dock erbjuda sådan vård. Om barnet stannar kvar i Sverige efter att uppehållstillståndet eller uppehålls- tiden löpt ut omfattas det av samma villkor som folkbokförda. Det- samma gäller om barnet ansöker om uppehållstillstånd som flykting

1013

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

eller alternativt skyddsbehövande. (Jämför motsvarande resonemang om rätt till utbildning i kapitlet om artikel 28.)

Det har framförts att det är oklart om EU-migranter som be- finner sig i landet utan uppehållsrätt eller uppehållstillstånd omfattas av bestämmelserna i lagen om hälso- och sjukvård till vissa utlän- ningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd. Som vi närmare beskriver i avsnittet om svenska förhållanden (avsnittet om hälso- och sjukvården) finns det inte något stöd för att undanta dessa barn från lagen. Tvärtom finns det förarbetsuttalanden som förtydligar att även EU-medborgare som är i landet utan tillstånd kan omfattas.

Avsaknad av en detaljreglering

Trots mängden lagar är innehållet i vården inte särskilt detaljreglerat. Det finns t.ex. inte något krav i hälso- och sjukvårdslagen på att det ska finnas barnavårds- och mödravårdscentraler, barnbördshus (BB) eller ungdomsmottagningar. Det finns endast generellt reglerat att regionen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård, vilket enligt föra- rbetena omfattar sådan vård som normalt ges på dessa centraler och mottagningar. Det finns inte heller reglerat om avgifter får tas ut av barn vid läkarbesök etc. Däremot finns det bestämmelser om hög- kostnadsskydd. Hur vården tillhandahålls, till vilket pris och till viss del vilken vård och rehabilitering som tillhandahålls blir sålunda upp till varje region att bestämma. Det finns därför en risk för att rätten till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvården tolkas och tillämpas olika beroende på vilken region man tillhör eller vistas i. Som exempel kan nämnas Region Stockholms (lagliga) avgift för barns akutbesök, som saknar motsvarighet i andra regioner. Det kan också vara skillnader i själva vården, t.ex. mödravården (erbjudande av ultraljud och tester), tandvården (när tandreglering ska ske och inte), vilken behandling som erbjuds för vissa sjukdomar, etc. Detta kan dock till viss del läkas genom bl.a. tillsyn och uppföljning.

Bedömning

Sammanfattningsvis vidtar Sverige åtgärder för att alla barn ska till- handahållas nödvändig sjukvård och även i övrigt för att förverkliga bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård. Eftersom en

1014

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

stor del av utförandet och innehållet i vården faller inom regionernas beslutsområde blir inte rätten till vård likvärdig sett över hela landet. Så länge det inte är fråga om statlig sjukvård kan det därför finnas anledning att närmare detaljreglera vården och förutsättningarna för vård när det gäller barn. Exempel på sådan reglering kan vara att in- föra ett krav på att det ska finnas särskilda barnavårdscentraler och ungdomsmottagningar och att vården ska vara avgiftsfri för personer under 18 år. En sådan avgiftsfrihet skulle också på ett bättre sätt säker- ställa att inget barn berövas sin rätt till bästa möjliga hälsa. Något krav på barnavårdscentraler, ungdomsmottagningar och avgiftsfrihet kan emellertid inte i sig anses följa av konventionen.

Vår bedömning är sammantaget att svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 24.2 (b) men att regio- nernas och kommunernas breda beslutskompetens i kombination med avsaknaden av detaljregler i lag innebär en risk för att barnkon- ventionens likabehandlingsprincip i praktiken åsidosätts.

27.3.3Bekämpa sjukdom och undernäring (artikel 24.2 [c])

Av artikel 24.2 (c) i barnkonventionen framgår att en stat ska vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa sjukdom och undernäring.

Åtgärder för att bekämpa sjukdom och undernäring utförs i Sverige på olika nivåer. Individuellt bekämpas sjukdom och undernäring främst av regionens hälso- och sjukvård. På ett mer allmänt plan finns det myndigheter som arbetar med folkhälsa, genom bl.a. kunskaps- inhämtning och information till allmänheten. Det finns också smitt- skyddsbestämmelser och allmänna vaccinationsprogram samt bestäm- melser om dricksvatten och hur miljöföroreningar ska undvikas. För att skydda amningen är det reglerat hur modersmjölksersättning får marknadsföras. Skolorna har en skyldighet att servera eleverna när- ingsrika måltider, i vart fall på förskole- och grundskolenivå. Sko- lorna är också skyldiga att utbilda barnen i hemkunskap, näringslära och ekologi.

Sammantaget är vår bedömning att Sverige vidtar åtgärder för att bekämpa sjukdom och undernäring på det sätt som avses i barnkon- ventionen. Vi bedömer därför att svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 24.2 (c).

1015

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

27.3.4Säkerställa tillfredsställande vård för mödrar (artikel 24.2 [d])

Enligt artikel 24.2 (d) i barnkonventionen är en stat skyldig att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa tillfredsställande hälso- och sjuk- vård för mödrar före och efter förlossningen.

Mödravården innefattas i begreppet hälso- och sjukvård, som regio- nen är skyldig att erbjuda. Även asylsökande och personer som vistas i landet utan tillstånd har rätt till sådan vård, enligt svensk lag. Det finns inte reglerat i svensk rätt hur mödravården ska utföras och vad som ska ingå. Den kan således, liksom vård i övrigt, skilja sig åt mellan regionerna.

Genom föräldraförsäkringen, med möjligheter till betald föräldra- ledighet, finns goda möjligheter för ett barns föräldrar att återhämta sig efter barnets födelse och skapa band till barnet. Läs mer i kapitlet om artikel 26.

Sammantaget vidtar Sverige åtgärder för att säkerställa att det finns tillfredsställande mödravård både före, under och efter förlossningen. Vi bedömer att svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 24.2 (d).

27.3.5Information och undervisning om bl.a. barnhälsovård och näringslära (artikel 24.2 [e])

En stat är enligt artikel 24.2 (e) skyldig att vidta åtgärder för att säker- ställa att alla grupper i samhället får information och har tillgång till undervisning om barnhälsovård och näringslära, fördelarna med amning, hygien och ren miljö samt förebyggande av olycksfall. Grup- perna ska också få stöd vid användningen av dessa kunskaper.

I den svenska skolundervisningen ingår utbildning i delar av det som omfattas av informationsskyldigheten. Därtill lämnas informa- tion och stöd av regioner och kommuner. Folkhälsomyndigheten, Livsmedelsverket m.fl. myndigheter har också ett författningsregle- rat informationsansvar. När det gäller amning är det lagreglerat att det vid marknadsföring av modersmjölksersättning ska informeras om att amning har fördelar.

Sammanfattningsvis vidtar Sverige åtgärder för att säkerställa att alla grupper i samhället får information i enlighet med vad som anges

1016

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

i artikeln. Vi bedömer därför att svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 24.2 (e).

27.3.6Utveckla förebyggande vård och föräldrarådgivning (artikel 24.2 [f])

Av artikel 24.2 (f) följer att en stat ska vidta lämpliga åtgärder för att utveckla förebyggande hälso- och sjukvård, föräldrarådgivning samt undervisning om och hjälp i familjeplaneringsfrågor.

Vi har ovan redogjort för ett antal förebyggande åtgärder som Sverige vidtagit, bl.a. vaccinationsprogram, myndigheters informa- tionsansvar, trafikreglering, samhällsplanering och smittskydd. Där- utöver finns det lagstiftning bl.a. om förebyggande av olyckor och begränsningar av försäljning av hälsoskadliga livsmedel. Det finns också möjligheter att erbjuda screeningar för vissa sjukdomar och bestäm- melser i skollagen om hälsoundersökningar. Enligt skolans läropla- nerna ingår sexualundervisning i ett barns grundutbildning.

Kommunen har ett ansvarar för att tillhandahålla viss familjeråd- givning. Därtill finns det en egen myndighet för sådana frågor, Myn- digheten för familjerätt och föräldraskapsstöd. Det finns också lagar som möjliggör abort och att preventivmedel kan omfattas av läke- medelsförmånerna.

Sammantaget vidtar Sverige åtgärder för att utveckla både den förebyggande hälso- och sjukvården och stödet till föräldrar eller till dem som vill eller inte vill bli föräldrar. Vi bedömer därför att svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av arti- kel 24.2 (f).

27.3.7Skadliga sedvänjor (artikel 24.3)

Enligt artikel 24.3 är en stat skyldig att vidta alla effektiva och lämp- liga åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skad- liga för barns hälsa. Skyldigheten är starkt uttryckt men samtidigt relativt odefinierad.

Det finns i svensk lag generella bestämmelser om att ett barn inte får behandlas illa och straffbestämmelser för bl.a. våldsgärningar och ofredanden. Det finns däremot inga bestämmelser om att man inte får behandla sina barn orättvist, genom att t.ex. gynna en son till nack-

1017

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

SOU 2020:63

del för en dotter. Därtill finns det en stark föräldrarätt enligt både föräldrabalken och Europakonventionen (och även i barnkonventio- nen, se kapitlet om artikel 5). Föräldrarätten innebär emellertid aldrig att vårdnadshavarna får skada sitt barn. Om det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas kan ett barn omhändertas enligt bestämmelserna i LVU.

Det finns särskild lagstiftning som förbjuder kvinnlig könsstymp- ning och barnäktenskap.

I dessa delar bedömer vi att svensk rätt överensstämmer med innebörden av artikel 24.3.

Omskärelse av pojkar

Även om det inte uttryckligen framgår av barnkonventionen eller dess förarbeten att omskärelse av pojkar är att betrakta som en skadlig traditionell sedvänja så har frågan lyfts av såväl internationella som svenska institutioner. Bl.a. har barnrättskommittén rekommenderat en stat att undersöka kort- och långsiktiga följder av manlig omskä- relse. Frågan om omskärelse av pojkar har även uppmärksammats i andra sammanhang, t.ex. av Europarådet. I Sverige har frågan varit aktuell sedan ett antal år tillbaka och diskuterats av t.ex. Barnombuds- mannen och i riksdagen.

Omskärelse av pojkar utan medicinska skäl är tillåtet i Sverige, även när barnet är så litet att det inte kan yttra sig. Svensk lag ställer dock vissa krav på utförandet och utföraren.

Med den svenska lagstiftningen har man försökt att komma till rätta med de delar av ingreppet som är skadliga för barnet, ur ett medicinskt perspektiv. Bl.a. måste ingreppet göras med bedövning, under betryggande hygieniska förhållanden och av någon med be- hörighet. Däremot framgår det inte av förarbetena att några över- väganden har gjorts kring vilket intrång ingreppet utgör i pojkens integritet och privatliv. I propositionen konstateras visserligen att omskärelse av pojkar inte strider mot barnkonventionen men utan någon djupare diskussion eller argumentation härom. Regeringen konstaterade att ett förbud mot omskärelse skulle innebära en otill- låten inskränkning av den religionsfrihet som stadgas i regeringsfor- men. Enligt barnkonventionen är det dock, till skillnad från regerings- formen, möjligt att göra inskränkningar i religionsfriheten bl.a. för

1018

SOU 2020:63

Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård

att skydda andra personers fri- och rättigheter, se vidare kapitlet om artikel 14.

Vi menar att det mot den bakgrunden och den diskussion som förts av bl.a. Barnombudsmannen kan finnas anledning att på nytt se över lagstiftningen kring omskärelse av pojkar, inte minst utifrån att det nu gått en tid sedan lagen trädde i kraft. Som lagrådet påpekade i sitt yttrande över lagförslaget kan avvägningen mellan å ena sidan barnets bästa och å andra sidan föräldrarnas bestämmanderätt över barnet och deras rätt till fri religionsutövning förändras över tid. Det kan också ha tillkommit forskning, t.ex. komplikationsstatistik, av relevans och det kan behöva göras en uppföljning av lagens effekter. Utan en sådan djupare kartläggning, som ligger utanför detta upp- drag, kan en tillförlitlig bedömning av lagens förenlighet med barn- konventionen inte göras.

Högsta domstolens rättsfall från år 1997, om social adekvans vid omskärelse utan bedövning, är rimligen obsolet efter att lagen om om- skärelse av pojkar trädde i kraft. Vi avstår därför från att yttra oss om avgörandets förenlighet med barnkonventionen.

27.4Sammanfattande slutsats

Svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 24 i barnkonventionen. Vi har dock uppmärksammat följande.

•Regionernas och kommunernas breda beslutskompetens i kom- bination med avsaknaden av detaljregler i lag innebär en risk för att barnkonventionens likabehandlingsprincip i praktiken åsido- sätts.

•Det kan finnas anledning att på nytt se över lagstiftningen kring omskärelse av pojkar.

1019

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

SOU 2020:63

nell placering i familjehem och adoption1. Av artiklarna 12 och 18 i deklarationen framgår följande:

In all matters of foster family care, the prospective foster parents and, as appropriate, the child and his or her own parents should be properly involved. A competent authority or agency should be responsible for supervision to ensure the welfare of the child.

Governments should establish policy, legislation and effective supervi- sion for the protection of children involved in intercountry adoption. Intercountry adoption should, wherever possible, only be undertaken when such measures have been established in the States concerned.

Barnkonventionen ska ses som en helhet och artikel 4 ska beaktas i genomförandet av samtliga rättigheter i konventionen. Barnrätts- kommittén lyfter fram några s.k. grundprinciper, artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12, som de anser har en särskild relevans för genomförandet av rättigheterna i konventionen.2 (Läs mer om dessa nedan.) Här kan nämnas att artikel 3.3 i likhet med artikel 25 handlar om övervak- ning, men rör övervakning av att institutioner, tjänster och inrättningar uppfyller fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, per- sonalens antal och lämplighet. Centrala artiklar i sammanhanget är även t.ex. artikel 9 om åtskiljande från föräldrar, artikel 16 om rätten till privat- och familjeliv, artikel 19 om skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande, artikel 34 om skydd mot sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp, artikel 20 om rätten till stöd och skydd för barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö och artikel 21 om adoption. Andra relevanta artiklar är bl.a. artik- larna 22–24, 26–28, 31, 35–37, 39 och 40.

28.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i konven- tionen förhåller sig till artikel 25. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

1Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 41/85 den 3 december 1986.

2CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

1022

SOU 2020:63

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

Ett helhetsperspektiv

Rättigheten i artikel 25 gäller alla barn inom ett lands jurisdiktion utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funk- tionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt. Rättigheten omfattar således barn som inte är svenska medborgare som t.ex. har uppe- hållstillstånd, söker asyl eller som utan tillstånd befinner sig i Sverige (jämför artikel 2). En uppgift för behöriga myndigheter som ansvarar för översynen blir därmed att säkerställa att inget barn diskrimineras utifrån de grunder som anges i artikel 2.

Genom artikel 6 garanteras ett barn den grundläggande rätten till liv som uttrycks som en universell mänsklig rättighet i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna3 och den internationella kon- ventionen om medborgerliga och politiska rättigheter4. Vidare ska ett barns överlevnad och utveckling säkerställas till det yttersta av en stats förmåga. Eftersom ett barns existens är en förutsättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättigheter i konventionen får artikel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genom- förandet av konventionen. Den regelbundna översynen av den behand- ling som barnet får och alla andra omständigheter som rör barnets omhändertagande ska säkerställa ett barns överlevnad och bidra till att barnet utvecklas i enlighet med artikel 6.

3Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

4SÖ 1971:42.

5CRC/C/GC/7 p. 10.

6CRC/GC/2003/5 p. 12.

1023

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

SOU 2020:63

till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artiklarna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgär- der, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgäng- liga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åt- gärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det. Ett barns åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska barnet enligt artikel 12.2 särskilt beredas möjlighet att höras. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och gäller i alla domstolsförfaran- den och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. Artikel 12 innebär, i relation till artikel 25, att barnet ska ges möjlighet att komma till tals i den regelbundna översynen. Genom regelbundna översyner av den behandling ett barn får, där barnet direkt får komma till tals, kan också barnets rätt att få uttrycka sina åsikter i frågor som rör själva behandlingen och andra omständigheter som rör deras om- händertaganden säkerställas.

Enligt barnrättskommittén bör ett barn t.ex. ges möjlighet att tala enskilt om sin behandling.7 Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.8

7CRC/C/153 p. 683 se även CRC/C/GC/24 p. 95 (j).

8CRC/C/GC/12 p. 16.

1024

SOU 2020:63

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och prövning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande prin- ciper och konventionen i sin helhet. Vid en bedömning av ett barns bästa får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 25.

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och därmed även vid utformning av reglering som rör en regelbunden översyn av den be- handling och alla andra omständigheter som rör barnets omhänder- tagande. Det innebär att alla relevanta rättigheter enligt barnkonven- tionen ska beaktas i en bedömning av barns bästa. En sådan bedömning bör till viss del även bygga på barns egna upplevelser och åsikter, i enlighet med artikel 12.

9CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

1025

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

SOU 2020:63

en bestämmelse antas eller en internationell överenskommelse ingås som rör ett barn bör beslutet styras av hänsyn till barnets bästa.10

Individuella beslut

Vid regelbundna översyner som rör verksamheter där ett barn om- händertagits för omvårdnad, skydd eller behandling ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (jämför artikel 3.1). Huru- vida de beslut som fattats av behöriga myndigheter innehåller en bedömning av barnets bästa och på vilket sätt barnets bästa har be- aktats tillsammans med vad barnet själv framfört, i enlighet med både artikel 3.1 och artikel 12, blir centralt i en regelbunden översyn. I en bedömning av barnets bästa ska hänsyn tas till alla de rättigheter som ett barn har enligt barnkonventionen och som är relevanta i sam- manhanget. Det kan t.ex. vara relevant att bedöma risken för att ett barn far illa eller utsätts för övergrepp (jämför artiklarna 3.2, 19 och 32–36) eller om rätten till utbildning, hälso- och sjukvård och kultur och fritid tillgodoses (artiklarna 24, 28, 29 och 31).

Barnrättskommittén har understrukit att en bedömning av bar- nets bästa ska ske med utgångspunkt i barnets specifika omständig- heter. Fokus måste enligt kommittén ligga på att identifiera möjliga lösningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll. Överväganden om vad som är barnets bästa bör enligt kommittén också göras utifrån vad som är bäst för barnet både på kort och lång sikt och stämma överens med hela konventionen.11 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och beslut,12 dvs. ta reda på hur barnet upp- levt insatserna och om de varit till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

10CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

11CRC/C/GC/14 p. 16 och 32.

12CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

1026

SOU 2020:63

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

förfarandet. Det innebär att processen före, under och efter en regel- bunden översyn av den behandling som barnet får och alla andra om- ständigheter som rör barnets omhändertagande omfattas.

Barnrättskommittén lyfter i en allmän kommentar fram att man måste införa och följa vissa barnanpassade förfaranden för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska kunna förverkli- gas.13 I en annan kommentar betonar kommittén att förutsättningarna för att ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter är av betydelse. Hän- syn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Barnet bör, enligt kommittén, inte intervjuas oftare än nödvändigt, särskilt inte när man utforskar händelser som skadat barnet. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.14

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska an- passas till ett barns särskilda behov, oavsett om det är offer eller vittne till ett brott samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till bar- net under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

28.1.2Rätt till regelbunden tillsyn

Genom artikel 25 erkänns rätten för ett barn som har omhänder- tagits av behöriga myndigheter för omvårdnad, skydd eller behand- ling av sin fysiska eller psykiska hälsa till regelbunden översyn av den behandling som barnet får och alla andra omständigheter som rör barnets omhändertagande.

Omfattning

Artikeln rör ett barn som har omhändertagits för omvårdnad, skydd eller behandling av sin fysiska eller psykiska hälsa. Som framgår av artikel 20 kan ett beslut om ett omhändertagande bero på att ett barn

13CRC/C/GC/14 p. 85.

14CRC/C/GC/12 p. 22–25.

1027

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

SOU 2020:63

tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö eller att barnet för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö. Sådana pla- ceringar kan t.ex. omfatta placering i familjehem, adoption eller på en lämplig institution. Barn som berörs av internationella adoptioner ska, enligt artikel 21 (c), omfattas av samma garantier och normer som gäller för nationella adoptioner. Ett omhändertagande för om- vårdnad, skydd eller behandling kan ske under tvång och på så sätt innebära ett frihetsberövande för barnet.

Av ordalydelsen framgår att det rör barn som omhändertagits av behöriga myndigheter. Det framgår inte uttryckligen av artikeln att den regelbundna översynen omfattar både offentlig och privat verk- samhet. Det utesluter emellertid inte att vårdgivaren är en privat aktör. I den s.k. portalbestämmelsen i artikel 3.1 anges att i första hand ska vad som bedöms vara barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärds- institutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.

Barnrättskommittén betonade under en allmän diskussion om den privata sektorn som vårdgivare att artikel 25 kräver att staten övervakar placeringar av barn även på privata inrättningar.15 Vidare har kommittén, i sin allmänna kommentar om barnets bästa, uttalat att med sociala välfärdsinstitutioner innefattas organisationer i den privata sektorn – vinstdrivande eller icke vinstdrivande – som med- verkar i att tillhandahålla tjänster som är avgörande för barns åt- njutande av sina rättigheter och som verkar å det offentligas vägnar eller som ett alternativ vid sidan av offentliga tjänster.16 Däremot kan man av ordalydelsen i artikel 25 och förarbetena till konventionen ut- tolka att placeringar som föräldrar arrangerat privat inte omfattas.17

15CRC/C/121, Report on the 31st Session, den 20 september 2002.

16CRC/C/GC/14 p. 26.

17HR/PUB/07/1, artikel 25, C 3.

1028

SOU 2020:63

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

Regelbunden översyn

Av artikeln framgår inte hur eller hur ofta en regelbunden översyn bör utföras; det lämnas till respektive stat att avgöra.18

Översynen gäller både behandlingen och alla andra omständigheter som rör barnets omhändertagande. Därigenom omfattar den t.ex. både placeringens lämplighet och behandlingen som sådan.19 Behandlingen omfattar inte bara klinisk behandling av hälsoskäl utan också andra aspekter av barnets placering, såsom omvårdnad av barnet, möjlig- heten till fysisk och psykisk rehabilitering, rätten att åtnjuta social trygghet och den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psy- kiska, andliga, moraliska och sociala utveckling (jämför artiklarna 6, 23, 26, 27 och 39). Vidare ska bl.a. barnets rätt till bästa uppnåeliga hälsa, utbildning, vila, fritid och rekreation, att fritt delta i det kultu- rella eller konstnärliga livet och barnets rätt till privatliv säkerställas (jämför artiklarna 24, 28, 31 och 16).

Rätten till översyn omfattar även att övervaka lämpligheten i tvångsomhändertaganden. Vid en sådan lämplighetsbedömning bör även vad som framgår av artikel 37 i barnkonventionen beaktas. Av artikeln framgår bl.a. att varje frihetsberövat barn ska behandlas humant, med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven i relation till barnets ålder. Vidare ska varje stat säkerställa att inget barn får utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Fri- hetsberövande av ett barn ska ske i enlighet med lag, som en sista utväg och under kortast lämpliga tid.

Syftet med artikel 25 kan sägas vara att säkerställa att ett omhän- dertaget barn får den omvårdnad eller behandling som är till barnets bästa, men även att skydda barnet från övergrepp och vanvård.20 Artikeln uttrycker på så sätt en central rättighet, eftersom den ger garantier mot övergrepp från statens sida. Här blir en bedömning av vad som är barnets bästa samt barnets rätt att få uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem av betydelse.

Barnrättskommittén har bl.a. rekommenderat staterna att inrätta mekanismer för tillsyn när det gäller alternativ omvårdnad av barn och att direkt konsultera barnen i tillsynen. Kommittén har även rekom- menderat att den regelbundna tillsynen baseras på individuella lös-

18Jämför Tobin (2019) s. 979 och 980.

19Jämför Ds 2011:37 s. 91.

20Jämför SOU 1997:116 s. 382. Jämför artiklarna 3, 9,19, 20, 32–39.

1029

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

SOU 2020:63

ningar utifrån det enskilda barnets behov och förutsättningar. Enligt kommittén bör det även finnas ett oberoende organ som tar emot och undersöker klagomål från barn som vårdas utanför hemmet.21

28.2Svenska förhållanden

I kapitlet om artikel 20 har vi redogjort för olika former av alternativ omvårdnad som finns i svensk rätt. Som där framgår, kan det vara fråga om frivilliga placeringar enligt socialtjänstlagen eller tvångsom- händertaganden med stöd av t.ex. LVU eller LPT. Därutöver finns det mer definitiva former av alternativ omvårdnad genom adoption (se även kapitlet om artikel 21) och överflyttning av vårdnaden om barnet.

Nedan redogörs för bestämmelserna om uppföljning av respek- tive vårdform. Utöver de skyldigheter som framgår av de bestäm- melserna, ska socialnämnden i varje kommun verka för att alla barn som vistas i kommunen växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska också ha ett nära samarbete med hemmen och sörja för att barn som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver. Vidare ska nämnden, i sin omsorg om barn, till- godose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört. (Se 5 kap. 1 § SoL.)

Utöver den individuella uppföljningen av ett barns vård finns det bestämmelser om tillsyn över de verksamheter och enskilda hem som omvårdar omhändertagna barn. Denna tillsyn, som bl.a. bedrivs av Inspektionen för vård och omsorg (IVO), beskrivs främst i kapit- let om artikel 3.3. I det kapitlet beskrivs också den rapporterings- skyldighet om missförhållanden som enligt 14 kap. 3 § SoL gäller för den som fullgör uppgifter inom socialtjänsten.

28.2.1Familjehem, HVB, stödboenden och jourhem

Efter vårdnadshavarnas samtycke eller genom tvångsomhänderta- gande enligt LVU kan en socialnämnd placera barn som behöver vård och skydd på familjehem, HVB och stödboenden. I avvaktan på ett lämpligt boende kan ett barn även placeras på ett jourhem, som

21CRC/C/153, p. 669, 683 och 684.

1030

SOU 2020:63

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

är ett slags tillfälligt familjehem. Ett barn kan i vissa fall också pla- ceras på ett särskilt ungdomshem (se 12 § LVU). De särskilda ung- domshemmen är definitionsmässigt HVB men SiS leder normalt verk- samheten vid hemmen (6 kap. 3 § SoL).

En socialnämnds ansvar upphör inte efter placeringen. Tvärtom har nämnden ansvar för planeringen, kvaliteten och uppföljningen av vården, när det gäller barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, stödboende eller hem för vård eller boende. Nämnden ska medverka till att barnet får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma upp- växtförhållanden. Vidare ska nämnden verka för att barnet får lämp- lig utbildning och den hälso- och sjukvård som han eller hon be- höver. Nämnden ska också lämna dem som vårdar sådana barn råd, stöd och annan hjälp. Vidare ska socialnämnden noga följa vården av de barn som vårdas utanför hemmet. Det ska främst göras genom regelbundna personliga besök i det hem där barnet vistas och genom enskilda samtal med barnet, dem som tagit emot barnet och med vårdnadshavarna. Socialnämnden ska särskilt uppmärksamma barnets hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång och relationer till an- höriga och andra närstående. Minst var sjätte månad ska socialnämn- den överväga om vården fortfarande behövs och hur vården bör in- riktas och utformas. Som närmare framgår i kapitlet om artikel 20, ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att överflytta vårdnaden om barnet till familjehemsföräldrarna, om barnet bott i samma familjehem under tre år. För varje barn som vårdas i ett familje- hem, stödboende eller HVB ska det utses en särskild socialsekreterare, som ansvarar för kontakter med barnet och besöker barnet regel- bundet. (Se 6 kap. 7–8 §§ SoL samt 13 och 13 a § LVU.)

Efter att vården av ett barn har upphört har nämnden ett ansvar för eftervård enligt 5 kap. 1 § SoL, se avsnittet ovan. En socialnämnd får även tvångsvis besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering i ett familjehem eller i ett HVB har upphört (11 kap. 4 b § SoL). En förutsättning för det är att barnet bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas. Därtill finns möjligheten till omhändertagande enligt LVU, om förutsättningar finns för det.

Utöver det ansvar som en socialnämnd har, har Statens institutions- styrelse (SiS) ett uppföljningsansvar för ett barn som bereds vård en- ligt LVU. Uppföljningsansvaret omfattar såväl tiden under som efter

1031

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

SOU 2020:63

vården. Socialnämnden ska ge SiS de uppgifter som behövs för upp- följningen. (Se 14 a § LVU.)

När det gäller barn som placeras utanför Sveriges gränser kräver en sådan placering både att landet har en tillfredsställande ordning om tillsyn och att socialnämnden genom en överenskommelse med den behöriga myndigheten i det andra landet har gjort det möjligt att följa upp placeringen (6 kap. 11 b § SoL).

IVO:s nationella tillsyn för år 2017 visar att socialtjänsten brister i vissa delar när det gäller uppföljningen av barn som är placerade på HVB. Bristerna innebär att många barn inte får det stöd som de har behov av och rätt till. Vissa delar i socialtjänstens uppföljning funge- rar visserligen tillfredsställande, t.ex. upprättande av vårdplaner och samtal med god man, vårdnadshavare eller annan företrädare. Men det finns allvarliga brister när det gäller andra delar: enskilda samtal med barn, regelbundna besök i hemmet, omprövningar/övervägan- den av vården minst var sjätte månad och upprättande av genomfö- randeplaner. Av granskningen framgår vidare att det finns relativt stora skillnader i landet.22

Barnrättskommittén har i äldre rekommendationer till Sverige ut- tryckt sin oro över otillräcklig övervakning av alternativ omvårdnad och bristen på effektiva och oberoende klagomekanismer för barn som berövats sin familjemiljö. Kommittén rekommenderade Sverige att säkerställa tillräcklig tillsyn och övervakning av situationen för barn som placerats i familjehem eller på institutioner. Vidare rekom- menderade kommittén Sverige att tillhandahålla adekvat uppföljning för barn som lämnar institutionell vård.23

28.2.2Psykiatrisk tvångsvård

Ett barn som lider av en allvarlig psykisk störning kan omhändertas för vård med stöd av LPT eller LRV.

Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård omprövas auto- matiskt av domstol, eftersom vården aldrig kan beslutas för en längre tid än sex månader. Vid ett första vårdbeslut gäller kortare maxtid. Frågan om tvångsvårdens upphörande ska därutöver övervägas fort- löpande. En patient kan också begära att vården ska upphöra. Ett even-

22IVO:s tillsynsrapport Får barn som bor på HVB tillräckligt stöd av socialtjänsten? (2018) s. 4.

23CRC/C/SWE/CO/4 p. 36 och 37.

1032

SOU 2020:63

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

tuellt avslagsbeslut kan överklagas till domstol. (Se 7, 8, 9, 13, 27 och 33 §§ LPT samt 12–14, 16 a och 18 §§ LRV.)

En vårdplan ska upprättas snarast efter det att patienten tagits in för tvångsvård. I planen ska det bl.a. anges de behandlingsinsatser som behövs. Planen ska så långt som möjligt upprättas i samråd med patienten. Finns det en samordnande vårdplan (om det finns ett be- hov av insatser från hälso- och sjukvården eller socialtjänsten) ska en uppföljning av den vårdplanen ges in till domstolen inför varje beslut om förlängning (9 och 16 §§ LPT samt 6, 12 a och 16 b §§ LRV). Enligt socialstyrelsen saknas det i praktiken ofta en vårdplan.24 I fråga om behandlingen under vårdtiden ska samråd äga rum med patienten när det kan ske. Samråd ska ske också med patientens närstående, om det inte är olämpligt. (Se 17 § LPT.) Kravet på samråd med patienten är inte ovillkorligt.25

För psykiatrisk tvångsvård gäller att chefsöverläkaren, så snart patientens tillstånd tillåter det, ska se till att patienten erbjuds ett upp- följningssamtal efter genomförd tvångsåtgärd (18 a § LPT). Bestäm- melserna om uppföljningssamtal infördes för att ytterligare förbättra förutsättningarna för patientens delaktighet och inflytande över vår- den samt för att utveckla den psykiatriska tvångsvården och den rätts- psykiatriska vården. Uppföljningssamtal har, enligt förarbetena, visat sig spela stor roll när det gäller att, utifrån patientens erfarenheter, identifiera vad i personalens agerande och vårdmiljön i stort som kan bidra till att tvångsåtgärder inte behöver vidtas. Erfarenheter som fram- kommer i uppföljningssamtalen kan användas i vården av den enskilda patienten och vara en del av underlaget för det löpande kvalitets- arbetet.26

Uppföljningssamtalen har inte bara uppfattats som positiva. Vissa barn har kritiserat sättet som samtalet förts på och ifrågasatt om det gett önskad effekt. Enligt barnen kan samtalen leda att de känner skuld, om samtalen inte utförs på ett ändamålsenligt sätt. Vidare har barnen framhållit att behovet av ett uppföljningssamtal kan upp- komma först efter en längre tid, men att det då inte funnits någon möjlighet till ett sådant samtal.27

Ytterligare en del av uppföljningen utgörs av journalföringen. Syf- tet med att föra en patientjournal är i första hand att bidra till en god

24www.socialstyrelsen.se/regelverk/tvangsvard.

25Prop. 2016/17:94 s. 40.

26Prop. 2016/17:94 s. 30 och 31.

27SOU 2017:111 s. 175.

1033

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

SOU 2020:63

och säker vård av patienten. Därutöver utgör en journal en informa- tionskälla för patienten. Den utgör också ett underlag för tillsyn samt uppföljning och utveckling av verksamheten. (Se 3 kap. 2 § patientdatalagen, 2008:355.) Läs mer om journalföringsskyldigheten i kapitlet om artikel 3.3.

Barnombudsmannen har gett kritik åt lagregleringen av psykiatrisk tvångsvård för barn. Ombudsmannen menade att lagstiftningen inte skiljer på barn och vuxna. Samma tvångsåtgärder kan användas mot ett barn som mot en vuxen. Det finns inte heller några särskilda begränsningar eller bestämmelser om att särskild hänsyn ska tas till att det handlar om ett barn. Myndigheten lyfter bl.a. fram vikten av regelbunden översyn av ett barns behandling, att barnet får anpassad information om vart man vänder sig om man är missnöjd med vården eller tycker att man har blivit felaktigt behandlad samt att det måste finnas tydlig dokumentation om vad som legat till grund för ett beslut.28

I de senaste slutsatserna och rekommendationerna till Sverige upp- manade barnrättskommittén Sverige bl.a. att säkerställa att barn på alla vårdinrättningar har tillgång till en oberoende klagomålsmeka- nism, att förhållandena på sådana institutioner regelbundet och effek- tivt övervakas och att rapporter om grym, omänsklig eller förned- rande behandling skyndsamt och objektivt utreds.29

Den nationella samordnaren för utveckling och samordning av insatser inom området psykisk hälsa har i betänkandet För barnets bästa Utredningen om tvångsåtgärder mot barn i psykiatrisk tvångs- vård föreslagit att ett flertal bestämmelser bl.a. om barnets bästa, rätt till information och rätt att få uttrycka sina åsikter införs i tvångs- vårdslagstiftningen.30 Förslagen bereds inom Regeringskansliet. Som en följd av utredningens förslag har bl.a. särskilda regler för tvångs- användning mot barn (t.ex. bältning) införts. De nya bestämmel- serna innebär, bl.a. att det inom vissa tidsgränser ska bedömas om tvångsåtgärden ska fortsätta och att den ska följas upp. (Se 6 a och 20 a §§ LPT.) Läs mer i kapitlet om artikel 37.

28Barnombudsmannens rapport Bryt tystnaden (2014) s. 8, 9, 108 och 109.

29CRC/C/SWE/CO/5 p. 25 och 26.

30SOU 2017:111 s. 25–37.

1034

SOU 2020:63

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

28.2.3Adoption

Som framgår av kapitlen om artiklarna 20 och 21 utgör adoption inte en omvårdnadsform på det sättet att socialnämnden kan föra talan om en adoption. Däremot tar svenska föräldrar emot utländska barn som inte kan placeras i hemlandet. Det är inte heller ovanligt med natio- nella adoptioner som genomförs med samtycke från de inblandade.

Några särskilda bestämmelser om uppföljning efter avslutad adop- tion finns inte i svensk rätt. Däremot gäller en socialnämnds gene- rella ansvar för barn som vistas i kommunen. Socialnämnden har också ett särskilt uppdrag att, i sin omsorg om barn och unga, till- godose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett ärende om adoption har avgjorts (5 kap. 1 § SoL).

Innan det formella beslutet om adoption tas gör socialnämnden uppföljningar om barnets situation, som delges rätten.31 Även före adoptionen gäller socialnämndens ansvar för barnet enligt 6 kap. 7 § SoL.

Vid internationella adoptioner kräver de flesta länder att det upp- rättas en eller flera uppföljningsrapporter (jämför artikel 20 i 1993 års Haagkonvention). Vissa länder kräver återrapportering under hela barnets uppväxt.32

28.2.4Överflyttad vårdnad

I vissa fall kan vårdnaden om ett barn flyttas över från föräldrarna till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare, se kapitlet om artikel 20. Som framgår i det kapitlet är det huvudsakligen fråga om barn som under en längre tid har bott i t.ex. ett familjehem. Under tiden barnet bott utanför sitt eget hem har socialnämnden sedvanligt uppföljningsansvar, se ovan.

Inför ett beslut om att flytta över vårdnaden ska domstolen se till att vårdnadsfrågan blir tillräckligt utredd. Socialnämnden ska ges till- fälle att inkomma med upplysningar. Behövs det kan rätten också ge socialnämnden uppdrag att utföra en vårdnadsutredning. Vid en så- dan utredning får socialnämnden höra barnet utan vårdnadshavarens

31Se t.ex. 6 kap. 13 § SoL, 4 kap. 15 § FB och Socialstyrelsens handbok Adoption (2014) s. 175.

32www.mfof.se/sv/internationella-adoptioner/att-adoptera/adoptionsprocessen/ Uppfoljningsrapporter/ samt Socialstyrelsens handbok Adoption (2014) s. 236.

1035

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

SOU 2020:63

samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. (Se 6 kap. 19 § FB och 11 kap. 10 § SoL.)

Vid en överflyttning av vårdnaden ska socialnämnden ge den särskilt förordnade vårdnadshavaren råd och stöd (6 kap. 11 § SoL). Därutöver gäller socialnämndens generella ansvar enligt 5 kap. 1 § SoL.

28.2.5Möjligheten att uttrycka sin åsikt

En del i uppföljningsarbetet utgörs av att ta del av det vårdade bar- nets åsikter. Utöver de särskilda bestämmelserna om uppföljande samtal m.m., som redovisas ovan, kan följande bestämmelser nämnas.

I både socialtjänstlagen och LVU finns det generella bestäm- melser om ett barns möjlighet att komma till tals. Ett barn ska enligt bestämmelserna ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör honom eller henne. Om barnet inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning, så långt möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. (Se 11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU.) Enligt förarbetena till bestämmelsen betonas att förutsättningen för att ett barn ska kunna framföra sin åsikt är att barnet har fått den information som krävs för att sätta sig in i frågan.33

Enligt både socialtjänstlagen och LVU gäller att barn och unga ska få relevant information, dvs. vederhäftig information som är av betydelse för den unge i ett ärende som rör denne (11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU).

Enligt 3 kap. 20 § SoF ska IVO ta fram information som riktar sig till barn och unga som stadigvarande vistas i familjehem, HVB, särskilda ungdomshem och till deras vårdnadshavare. Informationen ska kunna distribueras på lämpligt sätt och innehålla uppgifter om barns och ungas rättigheter, tillsynen, barns och ungas möjligheter att kontakta IVO samt myndighetens möjligheter att samtala med barn utan att vårdnadshavaren har samtyckt till det eller är närva- rande. IVO har tagit fram särskilda informationsmaterial beroende på om barnet eller den unge är placerad i familjehem, HVB eller på ett särskilt ungdomshem. I detta informationsmaterial, som även är publicerat på myndighetens hemsida, beskrivs barnets eller den unges rättigheter när det gäller att få information om viktiga frågor som

33Prop. 2012/13:10 s. 38 och 39.

1036

SOU 2020:63

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

rör vården och planeringen, få komma till tals och bli lyssnad på, få stöd i skolarbete och hjälp till utbildning eller annan sysselsättning, få hälso- och sjukvård och tandvård, ha kontakt med föräldrar, syskon och andra viktiga personer, få ha sina saker i fred och inte utsättas för olagliga begränsningsåtgärder m.m.34

Enligt LPT har en patient som fyllt 15 år rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt lagen. Även yngre barn bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och det kan antas att patienten inte tar skada av att höras. (Se 44 § LPT.) Därutöver finns den gene- rella rätten till information om bl.a. hälsotillståndet, vården och efter- vården i 3 kap. patientlagen. Av lagen framgår även att när patienten är ett barn ska barnets inställning till vården eller behandlingen så långt som möjligt klarläggas. Barnets inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. (Se 4 kap. 3 § patientlagen.)

Socialstyrelsen har publicerat broschyrer, särskilt riktade till barn, med information om vilka rättigheterna en patient har i tvångsvården.35 Mer om barnets rätt att uttrycka sin åsikt och få den beaktad finns

bl.a. i kapitlet om artikel 12.

Barns röster om delaktighet m.m.

I Barnombudsmannens intervjuer med ett hundratal barn i samhälls- vård gav de familjehemsplacerade barnen en relativt ljus bild, medan de HVB-placerade barnen sällan upplevde att de blev lyssnade på. Många upplevde att de möttes av negativa förväntningar.36 Enligt en rapport från IVO är ungdomar på de särskilda ungdomshemmen minst nöjda med sin delaktighet. Där tycker mindre än en tredjedel att de är delaktiga alltid eller nästan alltid medan drygt en tredjedel svarar sällan eller aldrig. Ungefär hälften av ungdomarna på HVB för ensamkommande och på HVB för behandling tycker att personalen alltid eller oftast lyssnar på deras synpunkter och klagomål. På SiS-

34www.ivo.se/for-privatpersoner/for-placerade-barn-och-unga.

35Socialstyrelsen Dina rättigheter i tvångsvården (2015). Det finns en broschyr för vård enligt LPT och en för vård enligt LRV.

36Barnombudsmannens rapporter I’m sorry. Röster från särskilda ungdomshem (2010) och Bakom fasaden. Barn och ungdomar i den sociala barnavården berättar (2011).

1037

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

SOU 2020:63

institutionerna svarar mindre än hälften positivt på frågan. En tredje- del tycker att personalen sällan eller aldrig lyssnar på dem.37

Barnombudsmannen har i en annan rapport, Bryt tystnaden be- skrivit bl.a. en del brister i skyddet av tvångsvårdade barns rättig- heter. Flera av de barn som myndigheten mött har haft erfarenhet av tvångsvård och tvångsåtgärder. En del av dem är kritiska mot att åt- gärden använts, andra säger sig förstå varför tvångsåtgärder använts, men ifrågasätter omfattningen och sättet tvångsåtgärder utförts på. Andra barn har beskrivit tvångsåtgärder som inte är tillåtna. Enligt rapporten upplever barn som utsatts för tvångsåtgärder situationen olika beroende på vilken information de får och hur delaktiga de får vara i vården. Även bemötandet från personalen har framstått som viktigt, inte minst vid bältning.38 Läs mer om placerade barns åsikter i kapitlet om artikel 20.

28.3Analys av överensstämmelsen

Genom artikel 25 i barnkonventionen ges ett omhändertaget barn rätt till uppföljning av vården och andra omständigheter som rör om- händertagandet.

I svensk rätt görs det främst omhändertaganden med stöd av socialtjänstlagen och LVU. Men även andra omhändertaganden före- kommer.

För placeringar enligt socialtjänstlagen och LVU gäller både gene- rella bestämmelser om socialnämndens ansvar och särskilda bestäm- melser om att nämnden noga ska följa vården av de barn som vårdas utanför hemmet. Det ska finnas en särskilt utsedd socialsekreterare, hembesök ska göras och samtal ska hållas bl.a. med det placerade barnet.

Vid placering i jourhem finns det inte något krav på att en särskild socialsekreterare ska utses. Det framgår inte av förarbetena varför det är så, men det kan antas att det beror på att placeringen är tillfällig och särskilt begränsad i tid.39 Något krav på att det ska finnas en sär- skilt utsedd socialsekreterare finns inte i barnkonventionen. Därtill

37IVO, Vad tycker barnen? Barns och ungdomars uppfattning om sin trygghet och delaktighet i HVB och LSS-boenden under 2013 (2014) s. 13.

38Barnombudsmannen, Bryt tystnaden (2014) s. 8, 108 och 109.

39Se prop. 2012/13:10 s. 74–80.

1038

SOU 2020:63

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

har socialnämnden oavsett en lagstadgad skyldighet att noga följa vården, i enlighet med vad som redogjorts för strax ovan.

En annan skillnad mellan jourhem och andra placeringsformer är att det inte finns någon formell möjlighet att besluta om uppföljning på sätt som anges i 11 kap. 4 b § SoL efter att insatsen avslutats. Även om placering i jourhem ska vara kortvarig, är det inte omöjligt att vården av ett barn hinner avslutas innan barnet fått en mer långsiktig placering. Artikel 25 i konventionen gäller främst under den tid när ett barn är omhändertaget av behöriga myndigheter. Vissa krav bör emellertid ställas även på uppföljning av avslutad vård, bl.a. för att bedöma om beslutet att avsluta vården var förenligt med barnets bästa och rätt till bästa möjliga hälsa. Det kan därför finnas anledning att överväga om även jourhemmen bör omfattas av bestämmelsen i 11 kap. 4 b § SoL. Det ska emellertid framhållas att socialnämndens generella ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört allt- jämt gäller. Nämnden ska även fortsatt förhindra att barn far illa och har möjlighet att ansöka om vård enligt LVU, om förutsättningar för det finns.

För omhändertaganden inom den psykiatriska vården ska det fort- löpande övervägas om vården ska fortgå. Därigenom och genom de prövningar som krävs inför fortsatt vård följs vården upp.

Adoptioner och vårdnadsöverflyttningar föregås av noggranna utredningar. Efter ett formellt beslut om adoption eller överflyttning av ett barn är barnet inte längre att anses som omhändertaget av be- höriga myndigheter. Det utesluter emellertid inte att det bör ställas vissa krav på uppföljning även efter en avslutad adoption. Genom det uppdrag som socialnämnden har att tillgodose det särskilda behov och stöd som kan finnas efter en adoption får det kravet anses uppfyllt. Även vid annan vårdnadsöverflyttning, där vården oftast varit före- mål för tidigare uppföljning under lång tid, får kravet anses vara upp- fyllt genom de bestämmelser som finns om fortsatt stöd. Därutöver gäller socialnämndens generella ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas efter att vård utanför hemmet upphört. Vid internationella adoptioner kan det, på grund av bestäm- melser i det andra landet, krävas uppföljningsrapporter.

En viktig del av uppföljningen av vård kan vara att prata med det barn som vårdas. Som framgått har det framkommit viktiga synpunk- ter när Barnombudsmannen har gjort så (se även kapitlet om arti-

1039

Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling

SOU 2020:63

kel 20). I socialtjänstlagen finns det uttryckliga bestämmelser om att socialnämnden ska hålla samtal med barnet vid uppföljningen. För den som vårdar ett barn med stöd av LPT uttrycks det däremot inte lika villkorslöst (samråd ska äga rum med patienten när det kan ske). Skyldigheterna enligt patientlagen att klarlägga barnets inställning till vården måste emellertid också beaktas. Läs mer om ett barns rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i kapitlet om artikel 12 i barnkonventionen och delen om hur bestämmelser om barnets bästa och rätt att uttrycka sina åsikter tolkas och tillämpas.

Ytterligare möjligheter till uppföljning finns genom den tillsyn som bl.a. IVO och JO gör av verksamheterna och enskilda ärenden, genom inspektioner och efter anmälningar. Läs mer om detta och om effek- tiva och oberoende klagomekanismer i kapitlen om artiklarna 3.3 och 4 i barnkonventionen.

Slutligen framgår det av IVO:s tillsyn att socialnämnders uppfölj- ning av vården i HVB delvis har fungerat bristfälligt. Som nämnts ovan finns det relativt detaljerad lagstiftning kring hur uppföljningen ska göras. Problematiken tycks främst vara en följd av att bestämmel- serna inte följs. Det är alltså inte fråga om en otydlig eller otillräcklig lagstiftning.

Vår sammantagna bedömning är att svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 25.

28.4Sammanfattande slutsats

Svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 25 i barnkonventionen.

1040

29 Artikel 26 – social trygghet

Utredningens bedömning: Svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 26 i barnkonventionen.

Artikel 26

1.Konventionsstaterna ska erkänna varje barns rätt att åtnjuta social trygghet, inklusive socialförsäkring, och ska vidta nödvändiga åt- gärder för att till fullo förverkliga denna rätt i enlighet med nationell lagstiftning.

2.Förmånerna ska, där så är lämpligt, beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för dess underhåll har och deras omständigheter i övrigt samt med hänsyn till varje annat förhållande som är av betydelse i samband med en ansökan om en sådan förmån från barnet eller för dess räkning.

29.1Om artikeln

Enligt artikel 26 ska en stat erkänna varje barns rätt att åtnjuta social trygghet, inklusive socialförsäkring, och vidta nödvändiga åtgärder för att till fullo förverkliga denna rättighet i enlighet med nationell lagstiftning. Dessa förmåner ska beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för barnet har.

Motsvarande bestämmelse finns i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights). Av artikel 22 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättig- heterna1 framgår att var och en har rätt till social trygghet, och är be-

1Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

1041

Artikel 26 – social trygghet

SOU 2020:63

rättigad till de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som krävs för hävdandet av hans eller hennes människovärde och utveck- lingen av hans eller hennes personlighet. Detta ska förverkligas genom nationella åtgärder och mellanfolkligt samarbete i enlighet med varje stats organisation och resurser. I den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter2 stadgas att en stat erkänner rätten för var och en till social trygghet, däribland social- försäkring (artikel 9). Social trygghet är också en central fråga för Internationella arbetsorganisationen (ILO). Inom ramen för ILO finns en rad konventioner som behandlar frågan, bl.a. ILO:s konven- tion (nr 102) angående minimistandard för social trygghet3. Av förarbe- tena till barnkonventionen framgår att ILO aktivt deltog i diskus- sionerna kring utformningen av artikel 26.4

29.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 26. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

2SÖ 1971:41.

3SÖ 1953:45.

4HR/PUB/07/1, artikel 26.

5CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

1042

SOU 2020:63

Artikel 26 – social trygghet

Ett helhetsperspektiv

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artik- larna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

6CRC/C/GC/7 p. 10.

7CRC/GC/2003/5 p. 12.

1043

Artikel 26 – social trygghet

SOU 2020:63

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgär- der, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina till- gängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det. Ett barns åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska barnet enligt artikel 12.2 särskilt beredas möjlighet att höras. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och gäller i alla domstolsförfaran- den och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. Detta kan t.ex. innefatta förfaranden som rör ansökningar om förmåner inom ramen för socialförsäkringen eller andra förmåner som bidrar till social trygghet för ett barn.

Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka sina åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.8

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och pröv- ning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande principer och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

8CRC/C/GC/12 p. 16.

1044

SOU 2020:63

Artikel 26 – social trygghet

vuxen persons personliga bedömning av ett (eller flera) barns bästa inte får ha företräde framför rättigheterna enligt konventionen; ingen rättighet ska kunna inskränkas av en skönsmässig tolkning av bar- nets bästa. Vidare framhåller kommittén att barnets bästa är ett dyna- miskt koncept, som kräver att man gör bedömningar anpassade till det specifika sammanhanget.9

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 26.

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska i första hand beaktas vid alla åtgärder som rör barn och därmed även vid utformning av reglering som t.ex. rör förmåner inom ramen för socialförsäkringen eller andra förmåner som bidrar till social trygghet för ett barn. Övriga rättigheter enligt barnkon- ventionen ska också beaktas i bedömningen av barnets bästa. Sådana bedömningar bör till viss del även bygga på ett barns egna upplevel- ser och åsikter i enlighet med artikel 12.

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det i varje beslut som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa, t.ex. i förfaranden som rör ansökningar om förmåner inom ramen för socialförsäkringen eller andra förmåner som bidrar till social trygghet för ett barn.

9CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

10CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

1045

Artikel 26 – social trygghet

SOU 2020:63

Barnrättskommittén har understrukit att en bedömning av ett barns bästa ska ske med utgångspunkt i barnets specifika omständigheter. Fokus måste enligt kommittén ligga på att identifiera möjliga lös- ningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll.11 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och beslut, 12 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna och om de varit till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. Det innebär att förfaranden som rör ansökningar om förmåner inom ramen för socialförsäkringen eller andra förmå- ner som bidrar till social trygghet för ett barn omfattas.

Barnrättskommittén lyfter i en allmän kommentar fram att man måste införa och följa vissa barnanpassade förfaranden för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska kunna förverk- ligas.13 I en annan kommentar betonar kommittén att förutsätt- ningarna för att ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter är av bety- delse. Hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respek- terat. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka val- möjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.14

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi. Av protokollet, som främst rör brottsoffer och vittnen till brott, framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov och att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

11CRC/C/GC/14 p. 32.

12CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

13CRC/C/GC/14 p. 85.

14CRC/C/GC/12 p. 22–25.

1046

SOU 2020:63

Artikel 26 – social trygghet

29.1.2Rätten att åtnjuta social trygghet (artikel 26.1)

Enligt artikel 26.1 ska en stat erkänna rätten för varje barn att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäkring. Som tidigare nämnts återfinns denna rättighet i den internationella konventionen om eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter (artikel 9), där det stadgas en rätt till social trygghet. Rätten att åtnjuta social trygghet innebär att det kan vara barnets förälder eller annan person med ansvar för barnets underhåll som formellt får del av förmånen, men som även barnet får nytta av. Detta skiljer sig från den mer uttryckliga rätten till social trygghet i den internationella konventionen om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter (artikel 9).

Vad som är social trygghet definieras inte utöver att det innefattar socialförsäkring. Barnrättskommittén har inte uttalat sig om vad som i övrigt innefattas i social trygghet, men FN:s kommitté för ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter har utvecklat begreppet i en allmän kommentar till den internationella konventionen om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter. Enligt kommittén omfattar social trygghet både ekonomisk ersättning och andra stödinsatser. Även om det kan variera vad som omfattas av social trygghet anser kommittén att följande områden bidrar till social trygghet: hälso- och sjukvård, sjukförmåner, pensionsförmåner, arbetslöshetsförmåner, arbetsskadeförmåner, föräldraförmåner samt annat stöd till barn- familjer, personer med funktionsnedsättning, efterlevande och för- äldralösa. Dessa områden baseras på den områdesindelning som finns i ILO:s konvention (nr 102) angående minimistandard för social trygghet.15 De flesta av dessa berör barn direkt eller indirekt på något sätt.

Vidare anges i artikel 26.1 att en stat ska vidta nödvändiga åtgär- der för att till fullo förverkliga denna rätt i enlighet med nationell lag- stiftning. Det framgår inte av artikeln vilka åtgärder som är nöd- vändiga för ändamålet. Artikeln bör tolkas i relation till artikel 4 om att en stat ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra rättigheterna i kon- ventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder.

15E/C.12/GC/19 p. 12–21. Jämför Detrick (1999) s. 449.

1047

Artikel 26 – social trygghet

SOU 2020:63

Åtgärderna ska vidtas i enlighet med nationell lagstiftning. Av för- arbetena till konventionen kan förstås att formuleringen syftade till att ge respektive stat utrymme att själva reglera de sociala förmånerna.16

29.1.3Beviljandet av förmåner (artikel 26.2)

Av artikel 26.2 framgår att förmånerna ska, där så är lämpligt, be- viljas … i samband med en ansökan om en sådan förmån från barnet eller för dess räkning. Ansökan kan med andra ord göras av barnet självt eller av någon annan för dess räkning.17 Behovet av en ansökan från ett barn kan uppstå t.ex. om barnets föräldrar av någon anledning har mist rätten att ansöka, inte kan ansöka eller om kontakten mellan barnet och föräldrarna brutits.18

Förmånerna ska beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de som ansvarar för dess underhåll har. Artikeln bör också läsas i relation till artiklarna 5 och 18 om att det är föräldrarna eller andra vårdnadshavare som har huvudansvaret för ett barns uppfostran och utveckling samt att en stat ska ge lämpligt bistånd till dessa personer när de fullgör sitt ansvar. Av artikel 18 framgår också att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg de är berättigade till.

Vidare ska förmånerna beviljas med hänsyn till deras omstän- digheter i övrigt samt med hänsyn till varje annat förhållande som är av betydelse. Av artikeln framgår inte vilka omständigheter eller för- hållanden det kan röra sig om, utan det lämnas i viss mån till re- spektive stat att bedöma. Enligt artikel 3.1 ska vid alla åtgärder som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (se vidare under avsnittet om de grundläggande principerna).

29.2Svenska förhållanden

I detta avsnitt redogör vi för huvuddragen i det svenska socialförsäk- ringssystemet, i den mån det är relevant för barn. I viss mån berör vi ersättningar som inte är direkt kopplade till barn, men som kan vara relevanta för ett barns föräldrar. I övrigt kommer vi inte mer ingå-

16HR/PUB/07/1, artikel 26, E 1 p. 437 och 440–443. Jämför Detrick (1999) s. 448.

17Se även HR/PUB/07/1, artikel 26, C 6 p. 93.

18Jämför Unicef (2007) s. 389 och 390.

1048

SOU 2020:63

Artikel 26 – social trygghet

ende redogöra för socialförsäkringssystemet. Försörjningsstöd och andra bistånd som inte omfattas av socialförsäkringen berättar vi om främst i kapitlet om artikel 27. Där redogör vi även för bestämmelser om skuldsanering. Förmåner i form av hälso- och sjukvård tas upp i kapitlet om artikel 24. Rätten till utbildning beskrivs i kapitlet om artikel 28. Vissa förmåner riktade till barn med funktionsnedsätt- ning och deras familjer beskrivs i kapitlet om artikel 23.

29.2.1Allmänt om socialförsäkringen

Socialförsäkringen regleras huvudsakligen i socialförsäkringsbalken (2010:110, SFB) och är indelad i tre försäkringsgrenar: bosättnings- baserade, arbetsbaserade och övriga förmåner (4 kap. 2 § SFB).

Bosättningsbaserade förmåner ges till personer som är bosatta i Sverige samt uppfyller de övriga krav som ställs på respektive förmån. Som huvudregel anses en person vara bosatt i Sverige om han eller hon har sitt hemvist i landet. Den som kommer till Sverige och kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år ska också anses vara bosatt här i landet, om det inte föreligger synnerliga skäl. Undantag från denna huvudregel gäller bl.a. för personer som kommer hit för att studera och för personer som arbetar här på uppdrag av en annan stat. Undantaget gäller även dessa personers familjemedlemmar. (Se 4 kap. 2 och 3 §§ samt 5 kap. 2–8 §§ SFB.)

Arbetsbaserade förmåner ges till den som förvärvsarbetar i landet. Övriga förmåner kan vara statligt personskydd, krigsskadeersätt- ning till sjömän och smittbärarersättning (7 kap. 1 § SFB). Vi redo-

gör inte närmre för dessa förmåner.

Under avsnittet om utlänningar framgår att det finns krav på uppe- hålls- och arbetstillstånd för vissa förmåner.

29.2.2Familjeförmåner

Den som är bosatt i Sverige har rätt till föräldrapenning, barnbidrag, underhållsstöd, adoptionsbidrag och omvårdnadsbidrag, om förut- sättningarna är uppfyllda. Den som arbetar i Sverige kan ha rätt till högre föräldrapenning (sjukpenningnivå), tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning. (Se 5 kap. 9 § och 6 kap. 6 § SFB.)

1049

Artikel 26 – social trygghet

SOU 2020:63

Graviditetspenning ges till den som på grund av graviditet har nedsatt arbetsförmåga eller är förbjuden att utföra sitt förvärvsarbete. (Se 8 kap. 2 § och 10 kap. SFB.)

Föräldrapenningsförmåner är hänförliga till ett barns födelse, en adoption av ett barn och andra särskilda situationer när en förälder vårdar barn eller när ett barn har avlidit. Förutom föräldrar gäller det förälders make (som bor med föräldern) eller sambo, särskilt för- ordnade vårdnadshavare och blivande adoptivföräldrar. När det gäller tillfällig föräldrapenning omfattas även familjehemsföräldrar av för- månen. En förälder får överlåta sin rätt till tillfällig föräldrapenning till en annan försäkrad person, som avstår från förvärvsarbete för att vårda barnet. Föräldrapenning utbetalas även när barnet inte var bo- satt i Sverige vid födseln men senare bosätter sig här (med ett redu- cerat antal dagar i förhållande till barnets ålder vid bosättningen). Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse lämnas under högst 480 dagar sammanlagt för föräldrarna och som längst till dess barnet har fyllt 12 år eller barnet avslutat sitt femte skolår i grund- skolan, om det sker vid en senare tidpunkt. Tillfällig föräldrapenning lämnas som huvudregel upp till dess ett barn fyllt 12 år men kan i vissa fall lämnas upp till barnet fyllt 16 och, om barnet är allvarligt sjukt, till det är 18 år. För ett barn som omfattas av 1 § LSS kan till- fällig föräldrapenning lämnas upp till att barnet fyllt 21 år och i vissa fall längre. (Se 8 kap. 2 §, 11 kap. 2, 4 och 5 §§, 12 kap. 12 och 13 §§ och 13 kap. 8, 16, 22, 26, 27 och 30 §§ SFB.)

Barnbidrag är ett generellt bidrag för barn. Det lämnas varje månad från och med månaden efter barnets födelse till och med det kvartal då barnet fyller 16 år. Om barnet fortfarande går i skolan på grundskolenivå19 eller i gymnasiesärskolan ges det förlängt barnbidrag. Bidraget betalas till barnet självt, om det är myndigt eller gift20, annars till barnets vårdnadshavare21. För den som får barnbidrag för flera barn ges även ett flerbarnstillägg. (Se 8 kap. 2 §, 15 kap. 3–12 §§ och 16 kap. 3–9 §§ SFB.)

19Grundskolan, grundsärskolan, sameskolan, internationell skola på grundskolenivå, special- skolan eller skola utomlands på grundskolenivå om svenskt statsbidrag betalas till skolan.

20Ett barn kan normalt inte vara gift, se bl.a. 2 kap. 1 § äktenskapsbalken och kapitlet om artikel 24.3.

21Om barnet bara bor hos en förälder betalas bidraget till boendeföräldern, om han eller hon gjort anmälan härom.

1050

SOU 2020:63

Artikel 26 – social trygghet

Underhållsstöd kan ges till ett barn vars föräldrar inte bor till- sammans. Det utbetalas till boföräldern, om inte den andra föräldern betalar underhållsbidrag. (Se 8 kap. 2 § samt 18 kap. 2 och 9 §§ SFB.)

Därutöver finns det särskilda familjeförmåner vid vissa fall av adop- tion eller när ett barn lider av sjukdom eller har en funktionsnedsätt- ning, se nedan. (Se 8 kap. 2 § samt 20–22 kap. SFB.)

29.2.3Förmåner hänförliga till personer med en funktionsnedsättning

En särskild familjeförmån är omvårdnadsbidrag. En försäkrad för- älder har rätt till omvårdnadsbidrag för ett försäkrat barn, om barnet har mer än måttliga behov av omvårdnad och tillsyn på grund av funktionsnedsättning under minst sex månader. Vid bedömningen av barnets behov ska det bortses från de behov som en vårdnads- havare normalt ska tillgodose enligt föräldrabalken med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt vad som tillgodoses genom annat samhällsstöd. Förmånen kan under vissa omständigheter gälla även andra som har vård om barnet, t.ex. en förälders make eller sambo eller en särskilt förordnad vårdnadshavare. (Se 22 kap. 2–5 §§ SFB.)

Det finns också särskilda socialförsäkringsförmåner vid funk- tionsnedsättning. Dessa är merkostnadsersättning till en person med nedsatt funktionsförmåga eller till en förälder som har ett barn med nedsatt funktionsförmåga, assistansersättning till en person som be- höver personlig assistans för sina grundläggande behov samt bilstöd till personer med en funktionsnedsättning. (Se 48–52 kap. SFB.)

Enligt lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag kan en kom- mun ge bidrag till anpassning av bostäder i syfte att ge personer med funktionsnedsättning möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. Boverket utövar tillsyn över tillämpningen av lagen (1 § förordningen, 2018:224, om bostadsanpassningsbidrag).

När det gäller stöd och service enligt LSS, läs mer i kapitlet om artikel 23.

1051

Artikel 26 – social trygghet

SOU 2020:63

29.2.4Andra socialförsäkringsförmåner

Socialförsäkringsbalken innehåller en mängd förmåner inom social- försäkringen. En av förmånerna, som främst indirekt berör barn, är sjukpenning, som lämnas till en försäkrad med nedsatt arbetsför- måga på grund av sjukdom (se bl.a. 24 kap. 2 § SFB). Det finns också bestämmelser om rehabilitering i syfte att den som drabbats av sjuk- dom ska återfå sin arbetsförmåga (t.ex. 29 kap. 2 § SFB). Vidare finns det bestämmelser om bl.a. sjukersättning, aktivitetsersättning, för- måner vid arbetsskada, ålderspension, bostadsstöd, t.ex. bostadsbidrag till barnfamiljer, samt efterlevandeförmåner, bl.a. i form av barnpen- sion, barnlivränta och efterlevandestöd som garantiförmån till barn.

29.2.5Utlänningar i Sverige

Till en utlänning som behöver ha uppehållstillstånd i Sverige får bosättningsbaserade förmåner lämnas tidigast från och med den dag då ett sådant tillstånd börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades. Om det finns synner- liga skäl, får förmåner lämnas även om uppehållstillstånd inte har beviljats. Vid tidsbegränsade uppehållstillstånd får bosättningsbase- rade förmåner under vissa förutsättningar lämnas även efter tillståndet gått ut, om ny ansökan om uppehållstillstånd har gjorts, dock som längst till den dag då tidsfristen för frivillig avresa löpt ut (eller när beslutet vunnit laga kraft, om det inte finns angivet någon tidsfrist). (Se 5 kap. 12 § SFB.)

Utlänningar som behöver ha arbetstillstånd i Sverige eller ett uppehållstillstånd med motsvarande verkan har inte rätt till arbets- baserade förmåner förrän ett sådant tillstånd har beviljats. Ersättning får lämnas tidigast från och med den dag då tillståndet börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades. Detta gäller dock inte arbetsskadeersättning. (Se 6 kap. 14 § SFB.)

Inom EU regleras de sociala trygghetssystemen bl.a. av förord- ningen om samordning av de sociala trygghetssystemen22. I förord- ningen finns bl.a. bestämmelser om vad som ska gälla om en person är försäkrad i ett unionsland men bosatt i ett annat. Den reglerar också

22Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen.

1052

SOU 2020:63

Artikel 26 – social trygghet

vad som gäller om rätt till förmåner under samma period och för samma person föreligger enligt flera medlemsstaters lagstiftning.

Isocialförsäkringsbalken förtydligas att om en person enligt förord- ningen omfattas av lagstiftningen i en annan stat är den personen inte försäkrad i Sverige för förmåner som motsvarar dem som avses i förordningen (4 kap. 5 § SFB). Högsta förvaltningsdomstolen har emellertid ansett att ett barn som bodde i Sverige tillsammans med sin mor skulle beviljas kompletterande barnbidrag i form av skillna- den mellan det svenska barnbidraget och det motsvarande bidrag som utbetalades enligt lettisk rätt.23

Dagersättning till asylsökande m.fl.

Som framgår ovan krävs det i princip att en utlänning har uppe- hållstillstånd för att kunna ta del av socialförsäkringen. För dem som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting eller alter- nativt skyddsbehövande (gemensamt asylsökande) gäller i stället i första hand lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA), som innehåller regel om sysselsättning och bistånd till vissa utlänningar. Lagen gäller även personer som har beviljats uppehålls- tillstånd med eller efter tillfälligt skydd samt personer som ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Lagen gäller inte ett barn som sak- nar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning, om bar- net bor hos en vårdnadshavare med uppehållstillstånd. (Se 1 och 1 a §§ LMA samt 5 kap. 12 § SFB.)

Migrationsverket ska i lämplig omfattning ge sysselsättning åt asylsökande och personer som fått uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd. Sysselsättningen utgörs av att de får tillfälle att delta i svenskundervisning, skötsel av förläggningar och annan verksam- het som bidrar till att göra vistelsen meningsfull (4 § LMA). De ut- länningar som omfattas av lagen har rätt till bistånd i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag, om förutsätt- ningarna är uppfyllda. Dagersättning ges till dem som saknar egna medel för sin dagliga livsföring. Ersättningen bestäms enligt tabell men kan i vissa fall sättas ner för vuxna, t.ex. om de utan giltigt skäl vägrar delta i sådan sysselsättning som nämns ovan eller försvårar

23Rättsfallet HFD 2014 ref. 64.

1053

Artikel 26 – social trygghet

SOU 2020:63

utredningen om uppehållstillstånd på vissa sätt. (Se 8–10 a och 13– 18 §§ LMA samt 6 § förordningen, 1994:361, om mottagande av asyl- sökande m.fl.) När det gäller personer som ansökt om uppehållstill- stånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här kan de ta del av förmånerna dagersättning och särskilt bidrag, om förut- sättningarna är uppfyllda (9 § LMA).

Barnrättskommittén har i sina senaste rekommendationer till Sverige påtalat att den del av dagersättningen för asylsökande som är hänförlig till barn minskar efter familjens andra barn, till skillnad från det allmänna barnbidraget. Kommittén har rekommenderat Sverige att ändra detta.24 Den bestämmelse som barnrättskommittén avser är 6 § förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. Av den framgår att hel dagersättning endast lämnas för de två äldsta barnen och att halv dagersättning lämnas för varje ytterligare barn. Kommittén har också uttryckt oro över att dagersättningens storlek är låg och inte har ändrats sedan år 1994.25 Även Barnombudsmannen har påpekat att asylsökande barn kan uppleva att de har en begränsad ekonomi.26

Personer som befinner sig i Sverige utan tillstånd

Personer som befinner sig i Sverige utan tillstånd omfattas varken av socialförsäkringen enligt socialförsäkringsbalken eller av rätten till bistånd enligt LMA. Som framgår av kapitlet om artikel 27 har dessa personer emellertid rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänst- lagen (2001:453), om förutsättningarna är uppfyllda. Ett barn som befinner sig i landet utan tillstånd har också rätt till utbildning och ska erbjudas hälso- och sjukvård i samma omfattning som personer som är bosatta i Sverige, om barnets vistelse här inte endast är tillfällig. Även för den som fyllt 18 år ska viss vård erbjudas, t.ex. mödravård. (Se 7 kap. 2 § tredje stycket skollagen, 2010:800, samt 6 och 7 §§ lagen, 2013:407, om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd). Läs mer i kapitlen om artik- larna 24 och 28.

Den som i och för sig omfattas av LMA men håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har inte

24CRC/C/SWE/CO/5 p. 47 och 48.

25CRC/C/SWE/CO/5 p. 47.

26Barnombudsmannens årsrapport 2017 Vi lämnade allting och kom hit (2017) s. 57 och 61.

1054

SOU 2020:63

Artikel 26 – social trygghet

heller rätt till socialförsäkring enligt socialförsäkringsbalken eller bistånd enligt LMA (12 § LMA). Som framgår i kapitlet om artikel 27 har dessa personer inte heller rätt till ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen, för förmåner motsvarande dem i LMA (till skillnad från personer som undanhåller sig verkställighet men inte omfattas av LMA). Däremot kan kommunen likväl ha ett ansvar för att ge dessa personer den hjälp de behöver.27

29.3Analys av överensstämmelsen

Artikel 26 i barnkonventionen stadgar en skyldighet för en konven- tionsstat att vidta nödvändiga åtgärder för att förverkliga ett barns rätt till social trygghet enligt nationell lagstiftning.

Sverige har en omfattande socialförsäkring som bl.a. innefattar sjukpenning, föräldrapenning, barnbidrag, bostadsbidrag och olika förmåner för personer med en funktionsnedsättning. En del av för- månerna är behovsstyrda medan andra är tillgängliga oavsett t.ex. in- komst. Socialförsäkringen gäller främst personer som är bosatta eller arbetar i Sverige. Det krävs normalt också att personen är medbor- gare eller har uppehållstillstånd i Sverige.

Asylsökande och andra som lagligen befinner sig i landet utan uppehållstillstånd har inte full tillgång till socialförsäkringen. De har i stället rätt till förmåner som är särskilt anpassade för dessa per- soners behov och situation. Förmånerna kan vara i form av t.ex. bo- ende vid en förläggning och dagersättning. Dessa förmåner är i prin- cip behovsstyrda. Som framgår i kapitlet om artikel 27 finns det också en rätt till försörjningsstöd, i den mån stödet inte motsvarar något stöd som ges enligt LMA. Därutöver omfattas dessa barn av rätten till utbildning och ska erbjudas hälso- och sjukvård som om de var bosatta i landet (se kapitlen om artiklarna 24 och 28).

När det gäller personer som befinner sig i landet utan tillstånd är deras tillgång till socialförsäkringen begränsad. De har däremot till- gång till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen, skola samt hälso- och sjukvård.

Enligt artikel 2 i konventionen ska varje barn inom en stats juris- diktion tillförsäkras rättigheterna i konventionen utan åtskillnad

27Rättsfallet HFD 2017 ref. 33. Jämför rättsfallet HFD 2014 ref. 37, som avsåg en person som inte omfattades av LMA.

1055

Artikel 26 – social trygghet

SOU 2020:63

(without discrimination/sans distinction) av något slag. Det betyder emellertid inte att alla barn nödvändigtvis måste få sina rättigheter uppfyllda på samma sätt, eftersom förutsättningarna kan vara olika (jämför främst den engelska versionen). Som framgår i kapitlet om artikel 2 kan det till och med vara nödvändigt att behandla två barn olika för att de ska ges samma möjligheter att åtnjuta en rättighet.

När det först gäller asylsökande och andra som omfattas av LMA kan vi konstatera att förmånerna är behovsstyrda och rätten till bi- stånd enligt den lagen gäller personer som inte har uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. Som framhålls i förarbetena till LMA kan det vara motiverat med en skillnad i biståndsnivå, eftersom stödet enligt LMA rör personer som vistas under en begränsad tid i landet och som då inte har samma utgifter som personer som är bosatta här (t.ex. behöver en person som bor på en förläggning inte ha några kostnader för möbler och hemutrustning).28 Dessa personer uppfyller inte de krav som gäller många av förmånerna i socialförsäkringsbalken. Där- till har de, om och när de beviljas uppehållstillstånd, samma tillgång till socialförsäkringen som andra; statusen som t.ex. asylsökande är per definition endast tillfällig. Det kan knappast ha varit avsikten att barnkonventionen skulle ålägga konventionsstaterna att ge full åt- komst till landets trygghetssystem även till dem som ännu inte fått tillstånd att uppehålla sig i landet.

När det särskilt gäller frågan om dagersättning i förhållande till barnbidrag, som barnrättskommittén har tagit upp, kan det konsta- teras att det är två helt olika former av bidrag. Det allmänna barn- bidraget är inte behovsstyrt utan ges oberoende av t.ex. inkomst och bostadssituation. Någon motsvarighet till barnbidraget finns inte i LMA. Däremot kan den behovsstyrda dagersättningen ges med ett visst belopp för varje barn i en familj. Bestämmelserna utgår från en beräkning av hur mycket en asylsökande familj (som t.ex. bor på en förläggning) behöver för att klara sig i Sverige.

Genom LMA och bestämmelserna om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen tillgodoses den sociala tryggheten för asylsökande och andra personer som omfattas av LMA, ur ett rent lagstiftnings- perspektiv. När det gäller själva beloppen för dagersättning har det inte varit möjligt att inom vår kartläggning bedöma om beloppen är tillräckliga. Mot bakgrund av att dagersättningstabellen inte ändrats

28Prop. 1993/94:94 s. 45 och 46.

1056

SOU 2020:63

Artikel 26 – social trygghet

sedan år 199429 och barnrättskommitténs rekommendationer till Sverige att höja ersättningen, kan ersättningsnivån ytterligare behöva analyseras. Detsamma gäller frågan om det är motiverat att halvera ersättningen hänförlig till de yngre barnen (eller det yngre barnet) i en familj med fler än två barn. En sådan bedömning får göras efter mer noggranna beräkningar och överväganden. Det finns också ett stort utrymme för en stat att själv bedöma formen av bidrag och ett storleken på ett ekonomiskt bistånd, så länge alla barns rätt till social trygghet och levnadsstandard enligt artiklarna 26 och 27 uppfylls.

När det gäller personer som inte har uppehållstillstånd och inte heller omfattas av LMA eller som omfattas av LMA men håller sig undan verkställighet har de en mer begränsad tillgång till förmåner. Som framgår ovan tillgodoses emellertid grundläggande behov som sjukvård och bidrag för den dagliga livsföringen. Kommunernas social- nämnder har ett ansvar för att även dessa barn är socialt trygga och klarar sin dagliga livsföring.

Som påpekats i flera avsnitt påverkar inte barnkonventionen en stats suveräna rätt att bestämma vem som ska bli medborgare i staten eller vilka utlänningar som får resa in i landet. Barnkonventionen stadgar inte heller någon skyldighet att ge uppehållstillstånd till någon, inte heller flyktingar eller barn som vill återförenas med sin familj (se kapitlen om artiklarna 10 och 22). Mot denna bakgrund kan barn- konventionen inte heller anses kräva att personer som inte har rätt att vara i landet likväl ska få tillgång till landets trygghetssystem på samma eller liknande förutsättningar som personer som har rätt att vara i landet. Det utgör i sig inte en otillåten diskriminering enligt artikel 2, så länge alla barn har lika rätt att söka och erhålla uppehålls- tillstånd vid lika förutsättningar. En annan sak är att en stat likväl har ett ansvar för ett barn som befinner sig i landet utan tillstånd, inte minst eftersom barn inte alltid själva kan råda över vart de förs av föräldrar eller andra personer.

Eftersom barn som vistas i landet utan tillstånd ges en social trygg- het i form av tillgång till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (direkt eller genom vårdnadshavare), hälso- och sjukvård i samma omfattning som dem som lagligen befinner sig i landet och rätt till utbildning får även deras sociala trygghet anses vara uppfylld i sådan

29Det kan noteras att konsumentprisindex ökat med cirka 34,5 procent mellan åren 1994 och 2019 (Statistiska centralbyråns webbplats www.scb.se).

1057

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

30.1Om artikeln

Genom artikel 27 erkänner en stat varje barns rätt till den levnads- standard som krävs för barnets utveckling. Vidare anges det i artikeln att det är barnets föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet som har huvudansvaret för att säkerställa detta. En stat ska vid behov bistå föräldrarna i detta ansvar och när det behövs ge barnet bistånd, t.ex. mat, kläder och bostad. En stat ska också vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa indrivning av underhåll från föräldrar med ekono- miskt ansvar för barnet. Staten ska därtill främja anslutning till och ingående av internationella överenskommelser som rör fall där en per- son med ekonomiskt ansvar för barnet bor i en annan stat än barnet.

I det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights) finns motsvarande bestäm- melser, bl.a. i artikel 25 i den allmänna förklaringen om mänskliga rättig- heter1. Häri stadgas bl.a. att var och en har rätt till en levnadsstandard tillräcklig för den egna familjens hälsa och välbefinnande, inklusive mat, kläder, bostad, hälsovård och nödvändiga sociala tjänster. En lik- nande formulering finns i artikel 11 i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter2. Enligt artikeln er- känner en stat även rätten till ständigt förbättrade levnadsvillkor. Vidare erkänns rätten för var och en att vara tryggad mot hunger och en stat ska vidta åtgärder för att bl.a. säkerställa en rättvis fördelning av världens livsmedelstillgångar i förhållande till behoven. I konven- tionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning3 finns be- stämmelser om rätten till en tillfredsställande levnadsstandard för per- soner med funktionsnedsättning och deras familjer (artikel 28).

Bestämmelser om indrivning av underhållsbidrag finns bl.a. i Förenta Nationernas konvention av den 20 juni 1956 om indrivning av underhållsbidrag i utlandet4 (New York-konventionen). Inom ramen för Haagkonferensen för internationell privaträtt har två instrument antagits som rör indrivning av underhåll i andra stater: 1958 års Haag- konvention om erkännande och verkställighet av avgöranden om under- håll till barn5 (1958 års Haagkonvention) och 1973 års Haagkonvention

1Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

2SÖ 1971:41.

3SÖ 2008:26.

4SÖ 1958:60.

5SÖ 1965:55.

1060

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

om erkännande och verkställighet av avgöranden angående underhålls- skyldighet6 (1973 års Haagkonvention).

Barnkonventionen ska ses som en helhet och artikel 4 ska beaktas i genomförandet av samtliga rättigheter i konventionen. Barnrätts- kommittén lyfter fram några s.k. grundprinciper, artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12, som de anser har en särskild relevans för genomförandet av rättigheterna i konventionen.7 (Läs mer om dessa nedan.) Utöver att artikel 26, om rätten att åtnjuta social trygghet, är intimt förknippad med artikel 27, finns det flera artiklar som är relevanta för uttolk- ningen av artikeln. Centrala i sammanhanget är bl.a. artiklarna 5, 7 och 18 om föräldrarnas ansvar, skyldigheter och rättigheter. Artik- larna 24, 28, 29 och 31 tar t.ex. upp olika aspekter av ett barns ut- veckling och är på så sätt relevanta i uttolkningen av artikel 27. Det- samma gäller de fri- och rättigheter som återfinns i artiklarna 13–17. Även artikel 23 om rättigheter för barn med funktionsnedsättning kan vara relevant beroende på omständigheterna. Andra artiklar som kan aktualiseras, beroende på omständigheterna, är artiklarna 19 och 32–36, som ger ett barn skydd mot företeelser som kan hämma dess utveckling.

30.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 27. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

6SÖ 1977:3.

7CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

1061

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Vidare ska ett barns överlevnad och utveckling säkerställas till det yttersta av en stats förmåga. Eftersom ett barns existens är en förutsättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättigheter i konventionen får artikel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genomförandet av konventionen. I relation till artikel 6 innebär artikel 27 att en stat ska ge föräldrar och andra med ansvar för ett barn ett stöd som främjar barnets överlevnad och utveckling.

Barnrättskommittén menar att rätten till överlevnad och utveckling endast kan genomföras med ett holistiskt förhållningssätt. Det sker enligt kommittén genom att alla de andra bestämmelserna i konven- tionen tillämpas och ses i relation till varandra.8 Barnrättskommittén för- väntar sig att konventionsstaterna tolkar ordet utveckling i dess vidaste bemärkelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.9

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artik- larna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgär- der, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina till- gängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

8CRC/C/GC/7 p. 10.

9CRC/GC/2003/5 p. 12.

1062

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.10

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller pri- vata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndig- heter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som be- döms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och prövning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande prin- ciper och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 27.

10CRC/C/GC/12 p. 16.

11CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

1063

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och därmed även vid utformning av reglering som t.ex. rör både ansvaret för de levnads- villkor som är nödvändiga för barnets utveckling och reglering som rör stöd till föräldrar, eller andra med ansvar för barnet, i deras roll att säkerställa dessa levnadsvillkor. Övriga rättigheter enligt barn- konventionen ska också beaktas i bedömningen av barnets bästa. Sådana bedömningar bör till viss del även bygga på ett barns egna upplevelser och åsikter i enlighet med artikel 12.

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det i varje beslut som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. I förhållande till arti- kel 27 blir det aktuellt bl.a. vid beslut som rör ansvaret för barnets levnadsvillkor, t.ex. beslut om bidrag och stöd till ett barn, barnets föräldrar eller andra med ansvar för barnet.

Barnrättskommittén har understrukit att en bedömning av barnets bästa ska ske med utgångspunkt i barnets specifika omständigheter. Fokus måste enligt kommittén ligga på att identifiera möjliga lös- ningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll.13 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och beslut,14 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna och om de varit till barnets bästa.

12CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

13CRC/C/GC/14 p. 32.

14CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

1064

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

Barnanpassade förfaranden

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller pri- vata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndig- heter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. Det innebär att förfaranden som rör barnets levnads- villkor, t.ex. beslut om bidrag och stöd till ett barn, barnets föräldrar eller andra med ansvar för barnet omfattas.

Barnrättskommittén lyfter i en allmän kommentar fram att man måste införa och följa vissa barnanpassade förfaranden för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska kunna förverk- ligas.15 I en annan kommentar betonar kommittén att förutsättning- arna för att ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjlig- heter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.16

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov, oavsett om det är offer eller vittne till ett brott samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

30.1.2Rätt till den levnadsstandard som krävs för ett barns utveckling (artikel 27.1)

Genom artikel 27.1 erkänns varje barns rätt till den levnadsstandard (standard of living) som krävs för ett barns fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Det är således inte endast materiell välfärd som avses. Utgångspunkten är inte barnets familjs ekonomi utan om barnet ges de förutsättningar som krävs för dess utveckling. Av artikeln framgår inte vad som avses med ett barns fysiska, psy-

15CRC/C/GC/14 p. 85.

16CRC/C/GC/12 p. 22–25.

1065

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

kiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Av artikel 27.3 kan dock uttolkas att i vart fall tillgång till mat, bostad och kläder kan anses utgöra en miniminivå för ett barns levnadsstandard.17 Därut- över kan grundprinciperna (artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12) tillsammans med flera av konventionens övriga bestämmelser ge viss vägledning.

Artikel 27 kan, som flera av barnkonventionens bestämmelser, ses som en vidareutveckling och konkretisering av artikel 6 om rätten till överlevnad och utveckling. Begreppet utveckling (development) förekommer även i andra artiklar i barnkonventionen (t.ex. artik- larna 18, 23 och 32).

Rättigheter för barn med funktionsnedsättning behandlas särskilt i artikel 23. I artikeln anges bl.a. att det stöd som ges ska syfta till att säkerställa att barnet har effektiv tillgång till och får utbildning, hälso- och sjukvård, rehabilitering och habilitering, förberedelse för arbetslivet och möjligheter till rekreation på ett sätt som bidrar till barnets individuella utveckling inklusive dess kulturella och andliga utveckling. Detta är i princip en sammanfattning av en stor del av barn- konventionen som helhet. De intressen som räknas upp är således sådana, som kan utgöra en del av ett barns utveckling, oaktat om barnet har en funktionsnedsättning eller inte. Artikel 32 behandlar ett barns rätt till skydd mot ekonomiskt utnyttjande och mot att utföra arbete som kan vara skadligt eller hindra ett barns utbildning eller inverka skadligt på dess hälsa eller fysiska, psykiska, andliga, moraliska eller sociala utveckling. Även de efterföljande artiklarna handlar om skydd mot sådant som kan vara hämmande för barnets utveckling, t.ex. narkotika och sexuella övergrepp. Sådant som kan hämma ett barns utveckling och som ett barn ska skyddas mot tas bl.a. upp i artiklarna 19 och 32–38. Andra delar av betydelse för ett barns utveckling, sett utifrån barnkonventionen som helhet, är t.ex. bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabili- tering (artikel 24), utbildning (artiklarna 28 och 29) samt vila, fritid, lek, rekreation och kultur (artikel 31). Av betydelse för t.ex. ett barns psykiska, andliga och moraliska utveckling kan även vara de fri- och rättigheter som omnämns i artiklarna 12–17.18

17Jämför Tobin (2019) s. 1028 och 1029.

18Jämför även Sandberg m.fl. (2016) s. 252–257.

1066

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

30.1.3Föräldrarnas ansvar (artikel 27.2)

Enligt artikel 27.2 har föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, huvud- ansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Enligt artikel 7.2 har ett barn rätt att omvårdas av sina föräldrar. Föräldrarnas roll och ansvar tas särskilt upp i artik- larna 5 och 18. En stat ska enligt artikel 18 göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemen- samt ansvar och huvudansvaret för barnets uppfostran och utveck- ling. Vidare ska föräldrarna låta sig vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa. I artikel 5 markeras att föräldrarna ska ge barnet lämp- lig ledning och råd när det utövar sina rättigheter. Detta ska göras på ett sätt som står i överensstämmelse med barnets fortlöpande ut- veckling och förmåga.

Vad som avses med andra som är ansvariga för barnet anges inte i artikel 27.2. I artikel 18.1 används följande: föräldrar eller, i förekom- mande fall vårdnadshavare (parents or, as the case may be, legal guard- ians). I artiklarna 3.2 och 5 används: föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har juridiskt ansvar för barnet (parents, legal guard- ians, or other individuals/persons legally responsible). I artikel 23 an- vänds frasen ”de som ansvarar för dess omvårdnad” (those responsible for his or her care). I doktrin framförs att frasen ”andra som är ansva- riga för barnet” i artikel 27.2 bör förstås som de som erkänts att juri- diskt ansvara för barnet (legally responsible).19

Vad som avses med levnadsvillkor (the conditions of living) fram- går inte av artikel 27.2 utöver att de ska vara nödvändiga för barnets utveckling. Utgångspunkten får anses vara den rättighet som erkänns i artikel 27.1, där flera aspekter av ett barns utveckling tas upp. Som tidigare nämnts kan av artikel 27.3 uttolkas att mat, kläder och bo- stad ses som en miniminivå för ett barns levnadsstandard.

Föräldrarna har huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser. Det innebär att det inte bara handlar om en förälders (eller annan person med ansvar för barnet) ekono- miska resurser, utan även om personens förmåga att ansvara för de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Detta kan

19Tobin (2019) s. 1040.

1067

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

också ses som en påminnelse om att staten måste bistå föräldrarna så att de kan fullgöra sitt ansvar, se avsnittet nedan om artikel 27.3.

30.1.4Bistå föräldrarna (artikel 27.3)

Av artikel 27.3 framgår att en stat, i enlighet med nationella förhål- landen och inom ramen för sina resurser, ska vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genom- föra denna rätt (den rätt som anges i artikel 27.1). Att en stat ska ge lämpligt stöd till föräldrar eller andra vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och utveckling framgår även av arti- kel 18.2.

En stat ska vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och stöd- program. Av formuleringen framgår att det kan handla om olika for- mer av stöd och inte enbart materiellt bistånd. Mat, kläder och bostad nämns särskilt, men det är inte en uttömmande lista, utan kan sna- rare tolkas som en miniminivå för ett barns levnadsstandard.20 Viss vägledning kan även fås av andra bestämmelser i konventionen. Arti- keln bör t.ex. tolkas i relation till artikel 26, om ett barns rätt att åt- njuta social trygghet, inklusive socialförsäkring. Av relevans är även artikel 24.2 (e), enligt vilken en stat ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att alla grupper i samhället, särskilt föräldrar och barn, får information om och tillgång till undervisning om barnhälsovård, näringslära, fördelarna med amning, hygien och ren miljö, samt om hur olycksfall kan förebyggas. De ska även få stöd vid användningen av dessa kunskaper. Vidare framgår av 24.2 (f) att en stat ska vidta lämpliga åtgärder för att utveckla förebyggande hälso- och sjukvård, föräldrarådgivning samt undervisning om och hjälp i familjeplaner- ingsfrågor. Stöd till ett barn med en funktionsnedsättning och de som ansvarar för dess omvårdnad behandlas, som nämnts, i artikel 23.

I det fall en förälder eller annan person med ansvar för barnet inte har förmåga att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling ska föräldrarna få stöd. Ett barn kan dock även skiljas från sina föräldrar om det är nödvändigt för barnets bästa (jämför artiklarna 9 och 20). Barnrättskommittén har dock uttalat att fattigdom inte är att betrakta som vanvård eller försummelse.21

20Jämför Tobin (2019) s. 1028 och 1029.

21CRC/C/GC/13 not 7.

1068

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

En stat ska vidta dessa åtgärder i enlighet med nationella förhållan- den och inom ramen för sina resurser. Formuleringen tydliggör att det är upp till respektive stat att avgöra vilka åtgärder som ska vidtas. Sett tillsammans med artikel 4 innebär det att en stat ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åt- gärder för att säkerställa ett barns levnadsstandard. En stat ska till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att genomföra dessa rättigheter.

30.1.5Säkerställa indrivning av underhåll (artikel 27.4)

En stat ska enligt artikel 27.4 vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa indrivning av underhåll för barnet från föräldrar eller andra som har ekonomiskt ansvar för barnet. Artikeln bör läsas mot bak- grund av artikel 27.2, om att det är föräldrarna som har huvudansva- ret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Artikeln bör även läsas i ljuset av artikel 18.1, om att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. I det fall en förälder inte tar sitt ekonomiska ansvar, har en stat en skyldighet enligt artikel 27.4 att vidta åtgärder för att säker- ställa indrivning av underhåll för barnet. Detta gäller både inom staten och från utlandet. Det spelar med andra ord inte någon roll om föräldern bor i en annan stat. Av artikeln framgår att särskilt i de fall då den person som har det ekonomiska ansvaret för barnet bor i en annan stat än barnet ska staten främja såväl anslutning till internationella överenskommelser som upprättande av andra lämpliga arrangemang. Av artikeln framgår inte vilka överenskommelser och arrangemang som avses. Som nämnts ovan finns det ett antal överenskommelser, bl.a. New York-konventionen samt 1958 och 1973 års Haagkonventioner, men inga av dessa nämns i förarbetena till barnkonventionen.

30.2Svenska förhållanden

I det här kapitlet berör vi försörjningsstöd och annat stöd av mer tillfälligt och akut slag; socialförsäkring, dagersättning till asylsökande och andra mer löpande förmåner beskrivs främst i kapitlet om arti- kel 26. Vi redogör även för andra bestämmelser som rör möjlighe- terna till en erforderlig levnadsstandard, t.ex. sådana som rör skuld- sanering och utmätning. Till viss del tar vi också upp bestämmelser

1069

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

som rör barn som lever under särskilda förhållanden, t.ex. barn som är frihetsberövade en längre tid, bor med en förälder i ett häkte eller en anstalt eller som annars inte bor i sin hemmiljö. Däremot berör vi inte situationen för barn som är frihetsberövade en kortare tid, utan hänvisar i denna del till kapitlet om artikel 37. Vi tar inte heller upp bestämmelser som främst är hänförliga till andra artiklar, även om de också påverkar ett barns levnadsstandard. T.ex. skriver vi om hälso- och sjukvård och bekämpandet av skadliga sedvänjor i kapitlet om artikel 24, om utbildning i kapitlet om artikel 28, om vila och fritid i kapitlet om artikel 31 samt om skydd mot olika former av utnytt- janden i kapitlen om artiklarna 32–36.

Vi inleder detta avsnittet med de grundläggande bestämmelserna om föräldrars och andra personers ansvar för ett barns levnadsvillkor. Bestämmelser som rör hur samhället ska agera när dessa personer inte tar sitt ansvar behandlas däremot främst i kapitlen om artik- larna 19 och 20 (se även kapitlen om artiklarna 5, 9 och 18).

Vissa bestämmelser som vi redogör för berör i första hand vuxna. De kan likväl vara relevanta för barn, med hänvisning till att det är ett barns vårdnadshavare som har det primära ansvaret för barnets levnadsstandard.

30.2.1Föräldrars och andras ansvar för ett barns levnadsstandard (artikel 27.2)

Ett barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran (6 kap. 1 § FB). Den som har vårdnaden om ett barn har ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att dessa behov blir tillgodo- sedda. I rätten till omvårdnad ingår inte endast rätten för barnet att få sina materiella behov tillfredsställda. Minst lika viktigt är den del som kan hänföras till barnets psykiska behov. Av förarbetena till be- stämmelsen framgår bl.a. att ett barn ska få leva i ett stabilt förhål- lande och känna sig behövd.22

När en vårdnadshavare inte kan ta ansvar för sina barn fullt ut be- höver samhället stödja och skydda barn som annars riskerar en ogynn- sam utveckling. Ansvaret för det ligger ytterst på socialnämnden i varje kommun. I föräldrabalken hänvisas till bestämmelserna i social- tjänstlagen (2001:453) och rätten för barn och vårdnadshavare att få

22Prop. 1981/82:168 s. 59 och 60.

1070

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

stöd och hjälp från socialnämnden (6 kap. 14 § FB). Vid allvarligare omständigheter kan barnet behöva flyttas från sin familjemiljö. Det kan göras både frivilligt enligt socialtjänstlagen eller tvångsvis enligt LVU. I kapitlen om artiklarna 9, 19 och 20 beskriver vi mer om dessa åtgärder. Även i dessa fall kan föräldrarna vara skyldiga att i skälig utsträckning bidra till kommunens kostnader (8 kap. 1 § SoL och 6 kap. 2–4 §§ SoF).

30.2.2En socialnämnds ansvar

I regeringsformen stadgas att det allmänna ska trygga rätten till bo- stad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet (1 kap. 2 § RF). Det allmännas ansvar för skydd och stöd gentemot barn regleras bl.a. i socialtjänstlagen.

Varje kommun har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Vid åtgärder som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. En socialnämnd har bl.a. till uppgift att genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förut- sättningarna för goda levnadsförhållanden. Nämnden ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden samt tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem. (Se 1 kap. 2 §, 2 kap. 1 §, 3 kap. 1 § och 5 kap. 1 § SoL.)

När en socialnämnds åtgärder berör barn ska hänsyn alltid tas till barnets bästa. Vid åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande. Detsamma gäller beslut enligt LVU. (Se 1 kap. 2 § SoL och 1 § femte stycket LVU.) I både socialtjänstlagen och LVU finns det bestämmelser om ett barns rätt att framföra sina åsikter och få dem beaktade. Det finns också bestämmelser som ger ett barn rätt till relevant information. (Se 3 kap. 5 §, 11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU.) Bestämmelserna in- fördes som en anpassning till åtagandena i barnkonventionen.23 Läs mer om detta i kapitlen om artiklarna 3 och 12 samt i delen om hur svenska bestämmelser om barnets bästa och rätt att uttrycka sina åsikter tolkas och tillämpas.

23Prop. 2002/03:53 s. 105 samt 2012/13:10 s. 34, 126 och 135.

1071

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

I kapitlet om artikel 20 beskriver vi närmare de grundläggande bestämmelserna som rör det allmännas skydd för barn, i synnerhet när det gäller barn som berövats sin familjemiljö eller som inte bör stanna kvar i sin familjemiljö.

Försörjningsstöd

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem till- godosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Bi- ståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. (Se 4 kap. 1 § SoL.)

Att bistå ett barn ekonomiskt utan medgivande från vårdnads- havaren bör, enligt ett JO-beslut, vara en åtgärd som ska vidtas endast i undantagsfall. Beslutet rörde en 15-åring som efter att en familje- hemsplacering upphör inte ville flytta tillbaka till modern. Social- nämnden gav då barnet stöd för eget boende. JO uttalade att frågan om var ett barn ska vistas är en angelägenhet som, enligt föräldra- balken, i första hand ligger inom vårdnadshavarens bestämmanderätt. Finns det inga andra möjligheter måste en socialnämnd dock kunna ingripa med ekonomisk hjälp även då vårdnadshavaren är underhålls- skyldig. Sådan hjälp kan enligt JO däremot aldrig utgå slentrianmässigt till ungdomar som lämnar föräldrahemmet innan de kan försörja sig själva.24

Skälig levnadsnivå

Biståndet ska tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå (4 kap.

1§ SoL). Varken lagtexten eller lagens förarbeten definierar begrep- pet skälig levnadsnivå närmre. Vad som avses med skälig levnadsnivå ska i stället bedömas bl.a. med utgångspunkt i den tid och de förhål- landen under vilka den hjälpbehövande lever.25 Begreppet skälig lev- nadsnivå utgör inte bara en nivåbestämning, utan ger också uttryck

24JO 1989/90 s. 219. Se även Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2013:1).

25Prop. 1979/80:1 s. 186.

1072

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

för vilken form av insats, vård och behandling, andra stödformer eller ekonomiskt bistånd som är aktuell. Enligt förarbetena ska det inte finnas en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjäns- ter oberoende av kostnad.26

Försörjningsstödets omfattning

Försörjningsstöd för skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa, hygien, dagstidning och tele- fon lämnas enligt en riksnorm. Riksnormen fastställs på grundval av officiella prisundersökningar av olika hushållstypers baskonsumtion. Normbeloppet är olika bl.a. beroende på hur många och gamla barn som bor i hushållet. Om det finns särskilda skäl kan man i enskilda fall frångå riksnormen. Det kan t.ex. vara fallet om den enskilde be- talar avgift för skolmåltider, om det är en förutsättning för att barn ska kunna delta i fritidsaktiviteter eller kunna ha umgänge eller kontakt med sin förälder i en rimlig omfattning eller om ett spädbarn saknar nödvändig klädutrustning. (Se 4 kap. 3 § SoL, 2 kap. 1 § SOF samt SOFS 2013:1.)

Förutom det som omfattas av riksnormen lämnas försörjnings- stöd för skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hem- försäkring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa (4 kap. 3 § första stycket 2 SoL).

Bistånd för sin livsföring i övrigt

Utöver det som omfattas av försörjningsstödet kan en enskild få bistånd för sin livsföring i övrigt. Sådant bistånd kan bl.a. omfatta kostnader för hälso-, sjuk- och tandvård27, hemutrustning28, spädbarns-

26Prop. 2000/01:80 s. 90 och 91.

27Notera att hälso- och sjukvård och tandvård normalt är gratis för barn, se kapitlet om arti- kel 24.

28Den hemutrustning som avses bör kunna tillgodose behov som t.ex. matlagning, umgänge, sömn, förvaring, rengöring och rekreation. Även radio, TV och dator med internetuppkopp- ling bör ingå i en hemutrustning. Vid bedömning av behovet av dator med internetuppkopp- ling bör nämnden särskilt ta hänsyn till behoven hos barn och ungdomar som går i skolan.

1073

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

utrustning29 (utöver kläder som omfattas av försörjningsstödet), glas- ögon, umgängesresor, rekreation30 och skulder. (Se SOFS 2013:1.)

Förutsättningar för att få försörjningsstöd och bistånd för sin livsföring i övrigt

Ekonomiskt bistånd ska fungera som ett yttersta skyddsnät för män- niskor som har tillfälliga försörjningssvårigheter. Endast den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livs- föring i övrigt (4 kap. 1 § SoL).31

Rätten till ekonomiskt bistånd bygger på en individuell behovs- bedömning. I varje enskilt fall ska det göras en individuell bedöm- ning av omfattningen av hjälpbehovet. Bedömningen ska präglas av ett helhetsperspektiv på den enskildes eller hushållets totala situa- tion.32 Den enskilde ska, efter förmåga, bidra till sin försörjning. Den som kan arbeta är skyldig att söka arbete för att få bistånd. (Se 4 kap. 1 § SoL.) I skyldigheten att söka arbete inbegrips också en skyldighet att delta i verksamheter som anordnas för arbetslösa, kom- petenshöjande verksamhet etc. liksom att söka andra former av bidrag som finns, såsom bostadsbidrag, studiebidrag, a-kasseersättning. Den som har ekonomiska tillgångar måste först använda sig av dem innan försörjningsstöd kan komma i fråga. I förarbetena betonar dock lag- stiftaren att det alltid måste göras en individuell bedömning vid pröv- ning av rätt till bistånd.33

När det gäller barns tillgångar, ska det framhållas att barn aldrig är försörjningsskyldiga gentemot sina föräldrar. Däremot kan före- komsten av tillgångar hos ett barn beaktas när det gäller barnets del av försörjningsstödet eller vid en ansökan om ekonomiskt bistånd till barnet.34 Enbart det förhållandet att barnets tillgångar är satta under s.k. överförmyndarspärr är inte i sig ett hinder för att ta i an- språk barnets tillgångar till barnets behov. Tillgångar som i realiteten

29T.ex. barnsäng, skötbädd, bärsele, bilbarnstol, barnvagn och utrustning för bad.

30Det kan finnas särskilda behov av rekreation, t.ex. hos barnfamiljer som under lång tid på grund av ekonomiska problem inte har kunnat få någon form av semester. Om det finns barn i hushållet, bör nämnden göra en särskild bedömning av barnets behov.

31Prop. 2000/01:80 s. 93 och 94.

32Prop. 1996/97:124 s. 82.

33Prop. 1996/97:124 s. 62 och 2000/01:80 s. 94.

34Prop. 2000/01:80 s. 94.

1074

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

inte kan disponeras bör dock inte tas med vid bedömningen. Där- emot kan det finnas fall där det är uppenbart att föräldrar skänkt eller skrivit över tillgångar på sina barn i syfte att undgå beskattning eller få tillgång till olika former av bidrag.35

Barn i familjer med ekonomiskt bistånd får behålla en del av sina inkomster från eget arbete utan att det påverkar föräldrarnas rätt till bistånd för barnet. Avsikten är att tonåringar i ekonomiskt utsatta familjer ska kunna göra sådant som är möjligt för andra tonåringar. Hemmavarande barn kan ha inkomster upp till ett prisbasbelopp utan att de beaktas vid prövningen av ekonomiskt bistånd (4 kap. 1 a § SoL).

Socialstyrelsen har utfärdat allmänna råd om ekonomiskt bistånd.36

Utlänningar

Socialnämndens ansvar gäller även utländska medborgare. Vid mer tillfälliga vistelser, t.ex. vid besök, i Sverige gäller dock bara ett an- svar för akuta insatser.37 Vad särskilt gäller EU-migranter har den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare angett att skydds- lagstiftningen för barn inte är avsedd att göra skillnad på barn till ut- satta EU-medborgare och barn till svenska medborgare eller perso- ner med uppehållsrätt.38 Socialnämndens ansvar för dem som vistas i kommunen gäller således även dem.

Asylsökande m.fl.

I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) finns bestämmelser om bistånd till vissa i lagen angivna personer. Lagen omfattar dem som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting eller alternativt skyddsbehövande, personer som har beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd samt personer som ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Lagen gäller inte ett barn

35Prop. 2000/01:80 s. 95.

36SOSFS 2013:1.

37Prop. 2010/11:49 s. 35 samt rättsfallet RÅ 1995 ref. 70. Se även rättsfallet RÅ 2006 ref. 36 angående frågan att en person med anknytning till Sverige vistas i ett annat land när domstols- processen inleds.

38SOU 2016:6 s. 51.

1075

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning, om barnet bor hos en vårdnadshavare med uppehållstillstånd. De personer som omfattas av LMA har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL för förmåner av motsvarande karaktär eller för bostadskost- nader. (Se 1 och 1 a §§ LMA.) Det finns ingen motsvarande inskränk- ning när det gäller andra former av bistånd enligt socialtjänstlagen, t.ex. när det gäller skydd för barn och ungdomar.39

Bistånd enligt LMA kan lämnas i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag (13 § LMA). Dagersättningen ska täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygien- artiklar och andra förbrukningsvaror (5 § förordningen, 1994:361, om mottagande av asylsökande m.fl.). Läs mer om dagersättning i kapitlet om artikel 26.

Om den enskilde har något annat angeläget behov kan han eller hon ha rätt till särskilt bidrag för detta (18 § LMA). Det särskilda bidraget får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring t.ex. kostnader för vinterkläder, glasögon, kosttillskott, handikappu- trustning och spädbarnsutrustning (7 § förordningen om mottagande av asylsökande m.fl.).

Personer som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har inte rätt till bistånd enligt LMA (12 § LMA). Av rättsfallet HFD 2013 ref. 83 framgår att den om- ständigheten att en person håller sig undan och därför inte har rätt till bistånd enligt LMA inte innebär att personen i fråga upphör att omfattas av personkretsen i LMA. Som framgår ovan, betyder det även att personen inte heller har rätt till bidrag enligt 4 kap. 1 § SoL för förmåner av det slag som behandlas i LMA (jämför 1 § andra stycket LMA). Detta förtydligades i rättsfallet HFD 2017 ref. 33. I det rättsfallet uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att kommu- nen däremot har ett ansvar enligt 2 kap. 1 § SoL för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. De påpekade också att en socialnämnd enligt 4 kap. 2 § SoL får ge bistånd även i andra fall än de som omfattas av 4 kap. 1 § SoL. Det utgör emellertid inte en sådan rätt som kan överklagas till domstol (jämför 16 kap. 3 § SoL).40

39Prop. 1993/94:94 s. 36 och 94.

40Jämför rättsfallet HFD 2014 ref. 37, som avsåg en person som inte omfattades av LMA. Läs mer om det rättsfallet nedan under avsnittet om personer som befinner sig i Sverige utan till- stånd.

1076

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

Personer som befinner sig i Sverige utan tillstånd

Vi har redan redogjort för de generella skyldigheter som en social- nämnd har för dem som vistas i kommunen. Det gäller även dem som vistas i kommunen utan tillstånd (se ovan). Att man vistas utan tillstånd i kommunen utesluter inte heller att man kan ha rätt till försörjningsstöd.41 Rättsfallet HFD 2014 ref. 37 gällde en man som utvisats på grund av brott. Socialnämnden vägrade honom bistånd för att han inte medverkat till verkställigheten (genom att anskaffa resehandlingar). Enligt Högsta förvaltningsdomstolen utgjorde inte det ett giltigt skäl att vägra personen bistånd.

I sammanhanget kan också nämnas att ett barn som befinner sig i landet utan tillstånd har rätt till utbildning och ska erbjudas hälso- och sjukvård i samma omfattning som personer som är bosatta i Sverige, om barnets vistelse här inte endast är tillfällig. (Se 7 kap. 2 § tredje stycket skollagen, 2010:800, samt 6 och 7 §§ lagen, 2013:407, om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.) Läs mer i kapitlen om artiklarna 24, 26 och 28.

Personer som vistas utanför Sveriges gränser

När en person som ansöker om bistånd vistas utom landets gränser, utan att vara bosatt utomlands, betyder det inte att hemkommunen är fri från ansvar enligt socialtjänstlagen. Trots att en person som ansöker om ekonomiskt bistånd inte fysiskt vistas i kommunen kan bosättningskommunens ansvar kvarstå (jämför 2 a kap. 3 § SoL).42

30.2.3Utmätning

En persons egendom får med vissa undantag tas i anspråk för betal- ning av skulder. Det görs genom utmätning, som verkställs av Krono- fogdemyndigheten. (Se 4 kap. utsökningsbalken, 1981:774.) Även en persons bostad får utmätas och det finns inte något formellt hinder mot att utmäta eller försälja egendom som utgör ett barns bostad. Enligt praxis krävs det dock starka skäl för att ett barns bostad ska kunna utmätas och hänsyn måste tas till barnets bästa.43 I kapitlet

41Det gäller emellertid inte om de omfattas av LMA, se avsnittet om asylsökande m.fl. ovan.

42Rättsfallet RÅ 1987 ref 174.

43Se t.ex. rättsfallet NJA 2013 s. 1241.

1077

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

om artikel 16 skriver vi mer om avhysning av barn och utmätningen av ett barns bostad.

Enligt de s.k. beneficiereglerna är viss egendom undantagen från utmätning bl.a. på grund av gäldenärens behov av egendomen att kunna försörja sig och sin familj. Om en gäldenär har familj ska skälig hänsyn tas till vad familjen använder och behöver. (Se 5 kap. 1–4 §§ utsökningsbalken.)

En uppräkning av vilken egendom som kan undantas från utmät- ning med hänsyn till gäldenärens behov finns i 5 kap. 1 § utsöknings- balken. Av bestämmelsen framgår att bl.a. kläder och andra föremål som tjänar uteslutande till gäldenärens personliga bruk till skäligt värde undantas från utmätning. Även möbler, husgeråd och annan utrust- ning som är nödvändig för ett hem och dess skötsel (inklusive bl.a. stereo, tv och dator som inte har ett betydande marknadsvärde)44 undantas. Andra exempel är hyresrätter och i vissa fall bostadsrätter som tjänar som bostad (se även ovan om utmätning av bostad). Bl.a. pengar och banktillgodohavanden som fordras för underhåll åt gälde- nären kan ibland undantas under kortare tid. Med underhåll menas vad som behövs till mat, hyra, kläder och andra utgifter som är nöd- vändiga för gäldenärens uppehälle. Även särskilda utgifter för vård kan beaktas. Som huvudregel ska Kronofogdemyndigheten låta gälde- nären behålla ett belopp som motsvarar gäldenärens faktiska levnads- kostnader fram till nästa inkomst, vilket i de flesta fall är mindre än en månad.45

En gäldenär har möjlighet att anvisa viss egendom för utmätning. Beneficiereglerna hindrar då inte att egendomen utmäts. Kronofogde- myndigheten ska dock innan utmätning sker försäkra sig om att utmätningen inte uppenbart strider mot vad som är påkallat av hän- syn till gäldenärens eller dennes familjs behov. (Se 5 kap. 15 § utsök- ningsbalken.)

Vid beneficiebedömningen ska även beaktas om gäldenären eller någon som tillhör hans familj lider av lyte eller allvarlig sjukdom. Dessutom krävs överväganden om en åtgärd är försvarlig och pro- portionerlig. (Se 4 kap. 3 § och 5 kap. 2 § utsökningsbalken.)

44Se t.ex. rättsfallen NJA 1983 s. 364, 1983 s. 642 och 1985 s. 494 samt RH 1988:59 och 2006:47.

45SOU 2016:81 s. 381 och 382.

1078

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

Barnets bästa

Principen om barnets bästa är inte uttryckligen angiven i utsök- ningsbalken. Utsökningsutredningen har i sitt betänkande Ett moder- nare utsökningsförfarande ansett att en sådan bestämmelse skulle bidra till ett tydligare regelverk och främja rättssäkerheten i utsök- ningsförfarandet. Utredningen har gjort gällande att med en bestäm- melse som uttryckligen anger att barnets bästa ska beaktas skulle det inte vara någon tvekan om att det vid utmätningsbeslut ska tas hänsyn till vad som är bäst för barnet. Det skulle också bli lättare för enskilda att åberopa principen. Utsökningsutredningen har därför föreslagit att det införs en bestämmelse i utsökningsbalken som innebär att när barn påverkas av ett beslut eller annan åtgärd enligt balkens bestäm- melser ska barnets bästa beaktas.46 Förslaget bereds inom Regerings- kansliet.

30.2.4Skuldsanering

I vissa fall kan en person med mycket tung skuldbörda beviljas skuld- sanering enligt skuldsaneringslagen (2016:675). Förutsättningen är att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder och denna oför- måga med hänsyn till samtliga omständigheter kan antas bestå under överskådlig tid (kvalificerad insolvens). För att skuldsanering ska beviljas krävs dessutom att det bedöms vara skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. (Se 1, 5, 7 och 9 §§ skuldsaneringslagen.) Enligt förarbetena är det fråga om en total- bedömning av samtliga relevanta omständigheter, där gäldenärens be- hov av ekonomisk rehabilitering är av särskild vikt.47

Om en person beviljas skuldsanering fastställs en betalningsplan som gäldenären behöver följa. Under viss tid (några år) avbetalar gäldenären skulderna med ett fastställt månadsbelopp. När förfaran- det avslutats är gäldenären befriad från de skulder som ingick i för- farandet, även om de inte blivit till fullo betalade. Betalningsplanens längd ska vara fem år, om det inte finns beaktansvärda skäl att bestämma en kortare tid. (Se bl.a. 18, 29 och 34 §§ skuldsaneringslagen.)

I rättsfallet NJA 2019 s. 43 redogör Högsta domstolen för vilka omständigheter som bör beaktas vid bestämmande av betalnings-

46SOU 2016:81 s. 169.

47Se prop. 1993/94:123 s. 95 och 96.

1079

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

planens längd. Högsta domstolen uttalar att det i varje enskilt fall ska övervägas om bl.a. gäldenärens levnadssituation och skuldernas ålder utgör skäl för en kortare betalningsplan (en mindre del av skul- derna kommer då bli betalda). Bedömningen av gäldenärens levnads- situation ska ta sikte på om det finns särskilt ömmande omstän- digheter; även risken för att gäldenärens barn drabbas oskäligt hårt utan en kortad betalningsplan kan då beaktas.48

30.2.5Placerade barn m.m.

Det finns inga bestämmelser i socialtjänstlagen som särskilt reglerar placerade barns rätt till bidrag och andra förmåner men socialnämn- den har ett generellt ansvar för barn som vårdas utanför hemmet. Nämnden ska bl.a. medverka till att dessa barn får en god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden samt verka för att de får lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som de behöver (6 kap. 7 § SoL). I 3 kap. 3–8 §§ socialtjänstförordningen (2001:937) finns bestämmelser som anger vissa principer för verk- samheten vid hem för vård eller boende (HVB) och stödboenden.49 Där framgår bl.a. att verksamheten ska bygga på förtroende för och samarbete med den enskilde och utformas så att vistelsen i hemmet upplevs som meningsfull, vilket även kan inbegripa barnets rätt till fritid, lek och rekreation.50 Läs mer om fritid, lek och kultur i kapitlet om artikel 31.

Socialnämnden ska noga följa vården av de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, stödboende eller HVB främst genom bl.a. regel- bundna besök och enskilda samtal med barnet. Socialnämnden ska särskilt uppmärksamma barnets hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd ska ett samtal med barnet föras under sådana former att det underlättar för honom eller henne att beskriva sin situation. Samtalet bör syfta till att få kännedom om huruvida barnet upplever att han eller hon bl.a. får vård som är meningsfull, har en trygg och utvecklande relation till dem som genomför vården, vistas i en säker och stimulerande miljö, har kamrater och fritids- aktiviteter, har en väl fungerande kontakt med vårdnadshavare och

48Se även prop. 2015/16:125 s. 89, 90, 222 och 223.

49Läs mer om dessa placeringsformer i kapitlet om artikel 20.

50Jämför SOU 2015:71 s. 207.

1080

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

andra närstående, får hjälp med skolarbetet, trivs i förskolan eller skolan och vid behov får tillgång till hälso- och sjukvård och tandvård. (Se 6 kap. 7 b och 7 c §§ SoL och HSLF-FS 2019:25.)

Inför en socialnämnds beslut om vård i familjehem, stödboende eller HVB ska en bedömning göras av om förutsättningarna i det tilltänkta hemmet eller boendet svarar mot de behov som barnet har. Bedömningen ska redovisas i ett beslutsunderlag. (Se 5 kap. 1 § SOSFS 2012:11.) Vid socialnämndens utredning av huruvida ett hem är lämpligt som familjehem ska en bedömning göras av hemmets allmänna förutsättningar för att erbjuda barn och unga vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet. Om ett visst barn eller ung person finns i åtanke för placering ska nämnden dess- utom bedöma om hemmet har förutsättningar att tillgodose hans eller hennes specifika behov. Utredningen av lämpligheten ska om- fatta bl.a. uppgifter om familjens sammansättning, bakgrund, livs- situation och levnadsvanor samt boendet och närmiljön. Vad gäller boende och närmiljö ska det särskilt beaktas om ett barn kan erbju- das ett eget rum, en trygg och säker miljö och en stimulerande fritid. (Se 4 kap. SOSFS 2012:1.1.)

Vid familjehemsvård betalar kommunen en ersättning till familje- hemmet som ska täcka de merkostnader som familjehemmet får när det tar emot barnet i sin familj (omkostnadsersättning). Ersättningen utgörs dels av en åldersfördelad schablon, som kallas grundkostnad, dels av tilläggskostnader som beräknas individuellt efter det place- rade barnets eventuella speciella behov. Grundkostnaden beräknas täcka barnets normala och löpande behov för försörjning och livs- föring i övrigt. Exempel på sådana utgifter är livsmedel, kläder, skor, personlig hygien, fickpengar, lek och fritid, förbrukningsvaror, möbler, husgeråd, textilier, tv, telefon och normalt slitage. Exempel på till- läggskostnader är omsorgsavgift, kostnader för umgängesresor till föräldrar eller andra närstående, specialkost, glasögon eller linser, kost- samma fritidsaktiviteter, semesterresor och eventuella avgifter för färd- tjänst. Omkostnadsersättningen är även tänkt att täcka kompletter- ingar av hemmets basutrustning, t.ex. utrustning för att barnet ska kunna sova, göra läxor samt förvara kläder och leksaker. Socialnämn- den ansvarar för att de som placeras i familjehem är utrustade med de kläder som behövs för den närmaste årstiden.51

51Se Sveriges Kommuner och Regioner, Ersättningar och villkor vid familjehemsvård av barn, unga och vuxna, vårdnadsöverflyttningar m.m. för år 2020, cirkulär 19:44.

1081

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2003:20) preciseras vilka kompetenskrav som ska gälla för bl.a. personaltäthet, lokaler och journalföring vid ett HVB. Vid inskrivningen i ett HVB ska det särskilt kontrolleras att hemmet eller boendet är lämpligt med hänsyn till den enskildes behov, ålder, utveckling, utbildning och per- sonliga förhållanden i övrigt (3 kap. 11 § SoF).52

Ett barn som med stöd av LVU vårdas på ett särskilt ungdoms- hem får vårdas vid en låsbar enhet. Vid sådan vård ska barnet ges möj- lighet att dagligen vistas utomhus och ges möjlighet att ägna sig åt fysisk aktivitet eller någon annan fritidssysselsättning (15 b § LVU). Ett barn som verkställer sluten ungdomsvård på ett särskilt ungdoms- hem ska ges tillfälle till utbildning, aktiviteter, förströelse, fysisk trä- ning och vistelse utomhus (1, 12, 16, 18 och 18 b §§ lagen, 1998:603, om verkställighet av sluten ungdomsvård). Läs mer om detta i kapit- let om artikel 31.

Barns och ungdomars röster

Barnombudsmannen har i några av sina äldre årsrapporter noterat att flera ungdomar ansåg att det var både jobbigt och komplicerat att upprätthålla en bra kontakt med sina vänner utanför sitt HVB. En del kände skam för att de bodde på ett HVB. Enligt Barnombuds- mannen verkade det finnas en stor längtan bland ungdomarna att vara som alla andra, att leva ett ”normalt” liv. Enligt Barnombudsmannen spelade pengar eller snarare brist på pengar, en stor roll för barnen på HVB. Flera av barnen berättade för Barnombudsmannen att de hade lite pengar som de själva fritt kunde disponera över. De ansåg att de summor som de tilldelades var knappa och inte räckte till allt de önskade sig och behövde. Barnen upplevde inte att det fanns ett enhetligt regelsystem eller att alla behandlades lika. De var många gånger upprörda över hur det kunde vara så stora skillnader mellan olika HVB och mellan olika kommuner. Enligt Barnombudsmannen uttryckte vissa av barnen en hopplöshet över situationen. De upp- levde att de ofta fick kämpa för att få pengar till det mest nödvändiga, som att betala sin mobilräkning.53

52Bestämmelsen gäller inte hem som drivs av Statens Institutionsstyrelse.

53Barnombudsmannen, Bryt tystnaden – barn och unga om samhällets stöd vid psykisk ohälsa (2014) och Bakom fasaden – Barn och ungdomar i den sociala barnavården berättar (2011).

1082

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

30.2.6Barn i häkte och anstalt

Ett barn kan, om det finns synnerliga skäl, häktas eller verkställa ett straff i anstalt (se t.ex. 23 § LUL samt 30 kap. 5 § och 32 kap. 5 § BrB). Under vissa förutsättningar kan även ett spädbarn få vara med sin häktade eller dömde förälder i häkte eller anstalt.

I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för häkte och fängelse (KVFS 2011:1 och 2) finns föreskrifter bl.a. om vad som ska finnas i en intagens bostadsrum och att den intagne ska få tillgång till vissa tillhörigheter, sedvanliga måltider, sjukvård och tandvård. I före- skrifterna nämns bl.a. att den intagne har rätt att få mat och ska för- ses med kläder, skor, sängkläder, handdukar och basartiklar för per- sonlig hygien. En intagens bostadsrum ska normalt vara utrustat med stol, bord, skåp, säng, bäddutrustning (som regelbundet ska bytas ut), spegel, anslagstavla, mugg, väckarklocka, radio samt anordning som gör att den intagne själv kan reglera inflödet av dagsljus. Det ska också finnas tillgång till tv. (Se bl.a. 1 kap. 12–17 §§ och 9 kap. KVFS 2011:1 samt 1 kap. 12–17 §§ och 5 kap. KVFS 2011:2.)

I häkteslagen (2010:611) regleras bl.a. placering, kontakter, besök, sysselsättning, informationstillgång för den som är häktad. Det finns också bestämmelser om restriktioner samt kontroll- och tvångsåtgärder. Häkteslagen föreskriver att varje intagen ska bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Verksamheten ska utformas så att negativa följder av frihetsberövan- det motverkas. (Se 1 kap. 1, 4 och 5 §§ häkteslagen.)

En intagen ska, om möjligt, beredas sysselsättning i form av t.ex. studier och ska beredas tillfälle att vistas utomhus minst en timme om dagen, om det inte finns synnerliga skäl mot det.54 En intagen ska även ges möjlighet att ägna sig åt förströelse och kunna följa vad som händer i omvärlden. Att ägna sig åt förströelse innebär att en intagen t.ex. ska ges möjlighet att i ett gemensamhetsutrymme läsa böcker som tillhandahålls i häktet eller ägna sig åt sällskapsspel.55 Den intagne ska ges möjlighet att på lämpligt sätt utöva sin religion. (Se 2 kap. 6–11 §§ häkteslagen och KVFS 2011:2.) Läs mer i kapitlet om arti- kel 31.

De rättigheter som en häktad har kan i vissa fall begränsas genom restriktioner meddelade av undersökningsledaren eller åklagaren

54Prop. 2009/10:135 s. 186.

55Prop. 2009/10:135 s. 187.

1083

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

(6 kap. 1–3 § häkteslagen). För det krävs normalt att åklagaren fått tillstånd av en domstol (24 kap. 5 a § RB). Oavsett restriktioner har ett häktat barn alltid rätt att vistas med personal eller någon annan minst fyra timmar varje dag (2 kap. 5 a § häkteslagen). Se vidare i kapitlen om artiklarna 16 och 37.

Det är ovanligt att barn döms till fängelse och avtjänar sitt straff på anstalt men det förekommer. Liknande bestämmelser som dem i häkteslagen finns i fängelselagen (2010:610). En intagen på anstalt ska t.ex. ges möjlighet att på lämpligt sätt ägna sig åt fysisk aktivitet och annan fritidssysselsättning (4 kap. 2 § fängelselagen). I anstalt finns det inte möjlighet att ålägga den intagne restriktioner på samma sätt som för någon som är häktad. Läs mer i kapitlet om artikel 31.

Bidrag av allmänna medel

En intagen i häkte eller anstalt får beviljas bidrag enligt bestämmel- serna i Kriminalvårdens föreskrifter om det är skäligt med hänsyn till den intagnes ekonomiska förhållanden och att verkställigheten ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Bidrag för telefon- samtal som är av stor vikt för den intagnes frigivningsförberedelser får dock beviljas oavsett den intagnes ekonomiska förhållanden. En intagen får beviljas bidrag för ett kortare telefonsamtal per vecka med närstående barn, om det kan antas vara till barnets bästa. En intagen får också beviljas bidrag för telefonsamtal som är av stor vikt för hans eller hennes frigivningsförberedelser eller som annars är särskilt angelägna. Kriminalvården bekostar också bl.a. glasögon och synunder- sökning. För häktade finns också ett allmänt ekonomiskt bistånd (häk- tesbidrag). (Se 13 kap. KVFS 2011:1 och 6 kap. KVFS 2011:2.)

Medföljande spädbarn

En intagen får medges att ha sitt spädbarn hos sig, om det kan anses vara till barnets bästa. Innan ett sådant beslut tas måste ett yttrande från socialnämnden inhämtas. (Se 2 kap. 4 § häkteslagen, 2 kap. 5 § fängelselagen, 6 § häktesförordningen, 2010:2011 och 11 § fängelse- förordningen, 2010:2010). Enligt Kriminalvårdens allmänna råd av- ses med spädbarn ett barn under de allra första levnadsåren. Att till- låta en intagen att ha sitt spädbarn hos sig i anstalt kan anses vara till

1084

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

barnets bästa t.ex. när den intagnes återstående verkställighetstid är kort eller utvisning eller avvisning av den intagne är nära förestående och det inte finns någon lämpligare placering för barnet.56 En intagen som medges tillstånd att ha sitt spädbarn hos sig ska förses med nöd- vändig utrustning och ges sådana bostads- och sysselsättningsför- hållanden som möjliggör vård av barnet. Innan ett spädbarn skiljs från en intagen ska samråd ske med socialnämnden. (Se 2 kap. 7 och 8 §§ KVFS 2011:1.)

30.2.7Underhållsbidrag och underhållsstöd

Föräldrar är underhållsskyldiga gentemot sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade eko- nomiska förmåga. När ett barn bor varaktigt med bara den ena för- äldern ska den andra föräldern fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag för barnet. Underhållsbidrag fastställs genom avtal mellan föräldrarna eller genom dom. (Se 7 kap. 1 och 2 §§ FB.)

För det fall en underhållsskyldig förälder inte betalar något under- håll eller inte har råd att betala kan barnet under vissa förutsättningar få underhållsstöd från Försäkringskassan. Bestämmelserna om under- hållsstöd finns i 17–19 kap. socialförsäkringsbalken (SFB) med till- hörande förordning (1996:1036) om underhållsstöd och föreskrifter från Försäkringskassan.

Förutsättningar för underhållsstöd

För rätt till underhållsstöd krävs bl.a. att barnets föräldrar inte bor tillsammans samt att barnet är folkbokfört och bor varaktigt hos endast en förälder (boföräldern). Boföräldern måste vara bosatt i Sverige. Om barnet är underårigt krävs dessutom att boföräldern är vårdnadshavare för barnet. Ett barn som varaktigt bor och är folk- bokfört hos särskilt förordnade vårdnadshavare har rätt till underhålls- stöd. (Se 17 kap. 2 §, 18 kap. 2–4 och 17 §§ SFB.)

Från rätten till underhållsstöd finns ett antal undantag. Om det finns anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern betalar underhåll till barnet med minst det belopp som skulle betalas ut som underhållsstöd lämnas inte underhållsstöd. Stöd lämnas inte heller

56Kriminalvårdens allmänna råd till 2 kap. 5 § fängelselagen, KVFS 2011:1 s. 13.

1085

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

om det är uppenbart att den bidragsskyldiga föräldern på något annat sätt ser till att barnet får motsvarande underhåll. (Se bl.a. 18 kap. 9, 9 a och 13 §§ SFB.)

När underhållsstöd lämnas till ett barn ska den bidragsskyldiga föräldern som huvudregel betala ett belopp till Försäkringskassan som helt eller delvis motsvarar det stöd som lämnats till barnet. Betalnings- skyldigheten fastställs av Försäkringskassan. Om den bidragsskyldiga föräldern inte fullgör sin betalningsskyldighet ska Försäkringskassan vidta åtgärder för att driva in fordringen. Om den bidragsskyldiga föräldern är bosatt utomlands gäller vissa särskilda bestämmelser. (Se 19 kap. 2, 3, 28 och 49 §§ SFB.)

Underhållsstödets storlek

Underhållsstödet till ett barn är olika stort beroende på hur gammalt barnet är. Det är normalt ungefär 1 500–2 000 kronor per månad (18 kap. 20 § SFB). Beloppet motsvarar hälften av vad lagstiftaren ansett ett barn behöver för att dess normalbehov ska vara tillgodo- sett (dvs. den hälft som den bidragsskyldige föräldern ska stå för). Beräkningen bygger bl.a. på Konsumentverkets beräkningar av skäliga levnadskostnader. De kostnadsposter som verket har ansett bör ingå i barns grundbehov är livsmedel, kläder och skor, fritid och lek, hygien, barn- och ungdomsförsäkring, förbrukningsvaror, hemutrustning in- klusive dator, media inklusive telefoni och internet, hemförsäkring och hushållsel. Grundbehoven och dess storlek varierar beroende på barnets ålder. Utöver kostnader för ett barns grundbehov är under- hållsstödet avsett att till viss del täcka andra kostnader som ett barn kan ha, t.ex. för umgänges-, semester- och lokala resor, fickpengar, husdjur och fritidsintressen. Underhållsstödet är avsett att täcka halva kostnaden för ett barns normalbehov (den andra halvan ska boför- äldern själv stå för). Vidare har hänsyn tagits till kostnaden för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg och viss spädbarnsutrustning.57

57Prop. 2017/18:173 s. 13–17.

1086

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

2007 års Haagkonvention

Sverige är bundet av 2007 års Haagkonvention om underhållsskyldighet m.m.58 genom EU:s tillträde till konventionen. 2007 års Haagkonven- tion är direkt tillämplig i Sverige men har inte införlivats i svensk rätt.59 2007 års Haagkonvention innehåller bestämmelser om erkännan- de, verkställbarhet och verkställighet av avgöranden om underhåll samt om administrativt samarbete i gränsöverskridande ärenden om underhållsskyldighet. Konventionen ska bl.a. tillämpas på under- hållsskyldighet, som grundar sig på ett föräldra-barnförhållande, mot en person under 21 år (se artikel 2). Syftet med konventionen är att säkerställa en effektiv internationell indrivning av underhåll till barn och andra familjemedlemmar, särskilt genom att inrätta ett övergri- pande system för samarbete mellan myndigheterna i de fördragsslu- tande staterna, möjliggöra ansökningar om att erhålla avgöranden om underhåll, tillhandahålla erkännande och verkställighet av avgö- randen om underhåll, och ställa krav på effektiva åtgärder för en snabb verkställighet av avgöranden om underhåll (se artikel 1 i 2007 års Haag-

konvention).

30.3Analys av överensstämmelsen

Genom artikel 27 i barnkonventionen erkänns ett barns rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, mora- liska och sociala utveckling. Det framhålls att det är barnets föräldrar som har huvudansvaret för att tillgodose detta men också att staten vid behov ska tillhandahålla stöd och bistånd. Slutligen åtar sig sta- terna att vidta åtgärder för att säkerställa indrivningen av underhåll för barnet.

Det är inte bara en materiell levnadsstandard som avses, vilket tydliggörs i artikelns första punkt, som hänvisar till flera olika delar av ett barns utveckling. Även sådant som rör andra artiklar i barn- konventionen spelar således roll för ett barns levnadsstandard, såsom hälso- och sjukvård, utbildning, fritid och lek, tillgång till informa- tion, rätt till privatliv, rätt till religions-, tanke-, yttrande-, mötes- och föreningsfrihet samt skydd mot olika former av övergrepp och ut-

58Konventionen om internationell indrivning av underhåll till barn och andra familjemedlemmar, antagen i Haag den 23 november 2007.

59Prop. 2011/12:110 s. 1.

1087

Artikel 27 – levnadsstandard

SOU 2020:63

nyttjanden. I dessa delar hänvisar vi till de kapitel som handlar om respektive artikel.

Genom bl.a. hänvisningen till föräldrars ekonomiska resurser i artikel 27.2 och till materiellt bistånd i artikel 27.3 framgår att även den materiella levnadsstandarden spelar roll för barnets rätt till utveck- ling. I detta sammanhang kan nämnas att de svenska bestämmelserna, främst i socialtjänstlagen, bildar ett skyddsnät när ett barns föräldrar, oavsett anledning, behöver hjälp för att ge sitt barn den levnadsstan- dard som krävs. Se även kapitlet om artikel 26, där vi beskriver de stöd som behandlas i bl.a. socialförsäkringsbalken, samt kapitlen om artiklarna 19 och 20, som bl.a. rör åtgärder när ett barn riskerar att vanvårdas i sitt hem. Socialtjänstlagen innehåller inte bara bestäm- melser om försörjningsstöd utan även andra former av både ekono- miskt bidrag och andra sociala åtgärder. Sammantaget överensstäm- mer som utgångspunkt svensk lagstiftning och praxis med artikel 27 i barnkonventionen.

30.3.1Ekonomiskt bistånd för asylsökande m.fl.

För asylsökande m.fl. finns det inte någon rätt att få försörjnings- stöd enligt socialtjänstlagen. Som huvudregel finns det däremot en rätt till dagersättning enligt LMA. Även den som omfattas av LMA men inte har rätt till dagersättning (t.ex. för att personen undan- håller sig utvisning) kan få ekonomiskt och annat bistånd enligt be- stämmelserna i socialtjänstlagen. Det finns inte en överklagbar rätt till det men en skyldighet för socialnämnden att ansvara för den sociala tryggheten för dem som vistas i kommunen, i synnerhet när det gäller barn.

Som framhålls i förarbetena till LMA kan det vara motiverat med olika former av bistånd (försörjningsstöd/dagersättning), bl.a. efter- som stödet enligt LMA rör personer som vistas under en begränsad tid i landet och som då inte har samma utgifter som personer som är bosatta här. T.ex. behöver en person som bor på en av Migrations- verkets anläggningar inte ha några kostnader för möbler och hem- utrustning. Läs mer om detta i kapitlet om artikel 26.

1088

SOU 2020:63

Artikel 27 – levnadsstandard

30.3.2Barn som inte bor i sin hemmiljö

Frågan om barn som staten tagit hand om får en tillräcklig levnads- standard får främst avgöras efter en bedömning i det individuella fallet. Vi kan emellertid konstatera att när det gäller barn som är in- tagna i häkte eller anstalt, finns det ett flertal mycket konkreta be- stämmelser som rör den intagnes levnadsstandard. Dels finns det listor över vad som ska finnas t.ex. i ett bostadsrum, dels finns det bestämmelser om att personen ska få sjukvård, rätt till förströelse,

m.m.När det gäller t.ex. familjehemsplacerade barn eller barn på HVB eller sjukvårdsinstitutioner finns inga motsvarande listor. Däremot finns det en skyldighet för socialnämnden eller annan vårdgivare att följa upp vården, se till att barnets boende är lämpligt och att barnet får utbildning och sjukvård. Socialnämnden ersätter familjehemmen för barnets omkostnader. Läs även om tillsyn m.m. i kapitlet om arti- kel 3.3.

När det gäller spädbarn som vistas i häkte eller anstalt ska de nor- malt endast vara där en kortare period. Föräldern ska förses med nöd- vändig utrustning och ges sådana bostads- och sysselsättningsförhål- landen som möjliggör vård av barnet.

När det gäller utmätning av ett barns bostad, se kapitlet om arti- kel 16.

30.3.3Indrivning av underhåll

Enligt artikel 27.4 i barnkonventionen ska en stat vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa indrivning av underhåll för barnet från för- äldrar eller andra som har ekonomiskt ansvar för barnet, både inom konventionsstaten och från utlandet. Det är givetvis indrivning i bar- nets intresse av att tillgodoses en tillräcklig levnadsstandard som av- ses. Det väsentliga är således om underhållet kommer barnet till godo.

I Sverige kan föräldrarna komma överens om hur stort ett under- hållsbidrag ska vara eller, om de inte kan komma överens, få det fastställt av en domstol. Om en förälder inte betalar sitt underhålls- bidrag finns det möjlighet för den andra föräldern att, som vid andra civilrättsliga fordringar, begära Kronofogdemyndighetens hjälp att driva in fordran. Vid internationella förhållanden kan i många fall 2007 års Haagkonvention användas.

1089

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

2.Konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säker- ställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med denna konvention.

3.Konventionsstaterna ska främja och uppmuntra internationellt sam- arbete i utbildningsfrågor, särskilt i syfte att bidra till att avskaffa okunnighet och analfabetism i hela världen och för att underlätta till- gång till vetenskaplig och teknisk kunskap och moderna undervisnings- metoder. Särskild hänsyn ska härvid tas till utvecklingsländernas behov.

31.1Om artikeln

Genom artikel 28 erkänns ett barns rätt till utbildning och hur den gradvis ska förverkligas. En stat ska bl.a. tillhandahålla en obligatorisk och kostnadsfri grundskola (primary education), uppmuntra gymnasial utbildning (secondary education), tillgängliggöra högre utbildning och göra utbildnings- och yrkesrelaterad information och vägledning åt- komlig för alla barn. Därutöver ska en stat vidta åtgärder för att upp- muntra regelbunden närvaro i skolan och för att säkerställa att disci- plinen i skolan upprätthålls på ett värdigt och konventionsförenligt sätt. Av artikeln följer också ett krav på att staterna ska främja ett internationellt samarbete i utbildningsfrågor. Vad barnets utbildning ska syfta till behandlas däremot i artikel 29.

Rätten till utbildning slås fast i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights). Av artikel 26 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättighet- erna1 framgår att var och en har rätt till utbildning och att utbildningen ska vara kostnadsfri, åtminstone på de grundläggande och elementära stadierna. Vidare stadgas bl.a. att den elementära utbildningen ska vara obligatorisk och att den högre utbildningen ska vara öppen för alla med hänsyn till deras förmåga. Enligt artikelns tredje punkt tillkom- mer rätten att välja utbildning för barnen i första hand deras föräld- rar. På motsvarande sätt som i barnkonventionen erkänns rätten till utbildning i artikel 13 i den internationella konventionen om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter2. Häri redogörs också för hur rätten till fullo ska säkerställas, bl.a. genom att grundskoleutbildningen

1Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

2SÖ 1971:41.

1092

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

ska vara obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla. Därutöver stadgas att en stat ska respektera föräldrarnas frihet att välja andra skolor för sina barn än de offentliga. Artikel 28 i barnkonventionen uttrycker dock inte någon rätt att välja skola eller utbildning, varken för eleven eller vårdnadshavaren.

I artikel 24 i konventionen om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning3 erkänns rätten till utbildning för personer med funk- tionsnedsättning. Här anges bl.a. att de på lika villkor som andra ska få tillgång till en inkluderande och kostnadsfri grundutbildning av kvalitet och till undervisning som följer efter grundutbildning på sina hemorter, samt att skälig anpassning erbjuds från personliga behov. Av konventionen om avskaffande av slags diskriminering av kvinnor4 (artikel 10) framgår bl.a. att en stat ska vidta alla lämpliga åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor för att tillförsäkra dem samma rättigheter som män när det gäller utbildning. Här framgår t.ex. att en stat ska säkerställa samma möjligheter att delta aktivt i idrott och gymnastikundervisning. Ytterligare en konvention av intresse är Unescos konvention mot diskriminering inom undervisningen5.

Barnkonventionen ska ses som en helhet och artikel 4 ska beaktas i genomförandet av samtliga rättigheter i konventionen. Barnrättskom- mittén lyfter fram några s.k. grundprinciper, artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12, som de anser har en särskild relevans för genomförandet av rättig- heterna i konventionen.6 (Läs mer om dessa nedan.) Utöver att arti- kel 29, om vad barnets utbildning syftar till, är intimt förknippad med artikel 28, finns det flera artiklar som är relevanta för uttolk- ningen och genomförandet av artikeln. Artikel 30 tar bl.a. upp rätten för ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk att utöva sin religion och att använda sitt eget språk och att tillsammans med andra ha sitt eget kulturliv. Ett barn har också rätt till stöd för att kunna utvecklas vilket bl.a. tas upp i artikel 3.2 och i artikel 23 om rättigheter för barn med funktionsnedsättning. Andra artiklar som kan aktualiseras, beroende på omständigheterna, är artiklarna 19, 22 och 32–36, som ger ett barn skydd mot företeelser som kan hämma dess utveckling. Artiklarna 24 och 31 tar upp olika aspekter av ett barns utveckling och är på så sätt relevanta igenom- förandet av artikel 28. Detsamma gäller de fri- och rättigheter som

3SÖ 2008:26.

4SÖ 1980:8.

5SÖ 1989:6.

6CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

1093

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

återfinns i artiklarna 13–17. Även artiklarna 5 och 18 om föräldrar- nas ansvar, skyldigheter och rättigheter är av relevans samt artikel 27 om en stats åtaganden vad gäller ett barns levnadsstandard.

31.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i konven- tionen förhåller sig till artikel 28. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats juris- diktion utan någon åtskillnad av något slag (artikel 2.1). Detta inne- bär att även barn som inte är svenska medborgare, såsom ett barn med uppehållstillstånd, ett barn som söker asyl eller ett barn som be- finner sig utan tillstånd i Sverige, ska omfattas av rätten till utbildning i enlighet med artikel 28.

7CRC/C/GC/7 p. 10.

8CRC/GC/2003/5 p. 12.

1094

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vårdnads- havare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveck- ling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artiklarna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättig- heter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det. Ett barns åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska barnet enligt artikel 12.2 särskilt beredas möjlighet att höras. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och gäller i alla domstolsförfaran- den och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. Detta kan t.ex. innefatta olika beslut och förfaranden som rör rätten till utbild- ning, studievägledning, disciplinära åtgärder och frågor om närvaro i skolan och studieavbrott.

Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.9

9CRC/C/GC/12 p. 16.

1095

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och prövning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande prin- ciper och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får bar- nets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i för- hållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

Syftet med begreppet barnets bästa är enligt barnrättskommittén att säkerställa att barn både fullt och faktiskt kan åtnjuta alla de rättigheter som erkänns i konventionen. Kommittén understryker att en vuxen persons personliga bedömning av ett (eller flera) barns bästa inte får ha företräde framför rättigheterna enligt konventionen; ingen rättighet ska kunna inskränkas av en skönsmässig tolkning av bar- nets bästa. Vidare framhåller kommittén att barnets bästa är ett dyna- miskt koncept, som kräver att man gör bedömningar anpassade till det specifika sammanhanget.10

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 28.

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska i första hand beaktas vid alla åtgärder som rör barn och där- med även vid utformning av reglering som på olika sätt rör rätten till utbildning, studievägledning, disciplinära åtgärder och frågor om närvaro i skolan och studieavbrott. Övriga rättigheter enligt barnkon- ventionen ska också beaktas i bedömningen av barnets bästa. Sådana bedömningar bör till viss del även bygga på ett barns egna upplevel- ser och åsikter i enlighet med artikel 12.

10CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

1096

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

bestämmelse antas eller en internationell överenskommelse ingås som rör ett barn bör beslutet styras av hänsyn till barnets bästa.11

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det i varje beslut som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. I förhållande till arti- kel 28 blir det aktuellt bl.a. vid beslut som rör rätten till utbildning, studievägledning, disciplinära åtgärder och frågor om närvaro i skolan och studieavbrott.

Barnrättskommittén har understrukit att en bedömning av barnets bästa ska ske med utgångspunkt i barnets specifika omständigheter. Fokus måste enligt kommittén ligga på att identifiera möjliga lös- ningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll.12 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och beslut,13 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna och om de varit till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. Det innebär att förfaranden vid beslut som rör rätten till utbildning, studievägledning, disciplinära åtgärder och frågor om närvaro i skolan och studieavbrott omfattas.

11CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

12CRC/C/GC/14 p. 32.

13CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

14CRC/C/GC/14 p. 85.

1097

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Vidare måste bar- net informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.15

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov, oavsett om det är offer eller vittne till ett brott samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

31.1.2Rätten till utbildning (artikel 28.1)

Rätten till utbildning följer av den allmänna förklaringen om de mänsk- liga rättigheterna, se ovan. Genom artikel 28 erkänns ett barns rätt till utbildning. Såsom skyldigheterna är uttryckta avser de utbildning och inte skolgång. Begreppet utbildning kan också tolkas som bre- dare än endast formell utbildning.

Barnrättskommittén har inte utfärdat någon allmän kommentar i relation till artikel 28. FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har däremot utfärdat allmänna kommentarer, som i viss mån kan tjäna som vägledning, eller i vart fall inspiration, för att tolka innebörden av artikel 28 i barnkonventionen. Kommit- tén har bl.a. uttryckt att både formell och icke formell utbildning avses och ska syfta till att till fullo utveckla människans personlighet och insikten om dess värde och stärka respekten för mänskliga rättighe- ter och grundläggande friheter (jämför artikel 13.1 i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter).16 Barnrättskommittén har i relation till artikel 29 i barnkonventionen uttryckt att utbildning om sådana värden även bör ske inom famil- jen, men skolan och samhället måste också spela en viktig roll.17 I doktrin framhålls dock att även om informell utbildning omfattas

15CRC/C/GC/12 p. 22–25.

16E/C.12/1999/10 p. 4.

17CRC/GC/2001/1 p. 2 och 13. Jämför även Tobin (2019) s. 1063–1067.

1098

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

är det långtgående att tolka att även hemmet omfattas, såvida det inte är fråga om hemundervisning.18

31.1.3Förverkligande av rätten till utbildning (artikel 28.1)

I artikelns inledande text framgår att ett barns rätt till utbildning ska förverkligas på grundval av lika möjligheter. Likabehandlingsprincipen följer även av artikel 2 där det framgår att en stat ska tillförsäkra varje barn inom dess jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen. (Läs mer under avsnittet ovan om de grundläggande principerna). Denna formulering har av flera, bl.a. barnrättskommittén, tolkats inne- bära en likabehandlingsprincip utifrån flera aspekter.19 Det ska inte finnas någon diskriminering i utbildningen på grund av t.ex. religion, etniskt ursprung, kön eller på grund av att ett barn tillhör en mino- ritet eller ett urfolk. Utbildningen ska vara likvärdig i alla delar av landet och oavsett om barnet bor på landsbygden eller i en stad. Alla barn, dvs. även barn med särskilda behov, sjuka barn och frihetsberö- vade, ska omfattas av rätten till utbildning. Av artikel 23 framgår dess- utom att barn med funktionsnedsättning ska få särskild omvårdnad och ges stöd för att säkerställa att barnet har en effektiv tillgång till och får utbildning. När det gäller inkluderande utbildning framgår det av artikel 23.3 att största möjliga integrering i samhället ska efter- strävas. Vidare anges i inledningen (preambeln) till konventionen att barn som lever under exceptionellt svåra förhållanden kräver särskild uppmärksamhet (jämför även artikel 22).

Barnrättskommittén har i sina allmänna kommentarer bl.a. yttrat sig om rätten till utbildning för barn med funktionsnedsättning, barn som drabbats eller påverkats av hiv eller aids, barn som tillhör ur- sprungsbefolkningen, gatubarn, ensamkommande barn och barn på flykt. Kommittén har bland annat uttalat att ett ensamkommande barn och andra migrerande barn ska få full tillgång till utbildning i det land som det har anlänt till, oavsett barnets status i landet. Vidare har kommittén framhållit att alla skolor bör vara fria från kommuni- kationshinder och från fysiska hinder som begränsar tillgängligheten för barn med nedsatt rörlighet och att många barn med funktions- nedsättning kan behöva särskilt stöd, t.ex. av lärare med särskild

18Tobin (2019) s. 1123.

19Jämför SOU 1997:116 s. 281 och 282 samt Unicef (2007) s. 413–415. Jämför även CRC/ C/GC/11 p. 59–61.

1099

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

utbildning eller genom särskilt undervisningsmaterial. Målet bör en- ligt kommittén vara en inkluderande utbildning för barn med funk- tionsnedsättning.20

Av artikeln framgår att rätten till utbildning gradvis ska förverkligas. Som framgår av artikel 4 i barnkonventionen ska staterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åt- gärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. När det gäller ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder.

I artikeln används olika formuleringar som gör staternas åtagan- den olika starka. T.ex. ska staterna göra grundskolan kostnadsfri men bara uppmuntra utvecklingen av gymnasial utbildning genom att vidta lämpliga åtgärder såsom kostnadsfri utbildning. Artikelns lista över åtgärder som staterna ska utföra är inte uttömmande. Det fram- går av den inledande formuleringen, att staterna särskilt ska utföra vissa åtgärder. Nedan redogörs för de olika delarna av artikelns första punkt och vad de mer konkret innebär.

Grundskola, gymnasium och eftergymnasial utbildning (artikel 28.1 [a–c])

Staten har enligt artikel 28.1 (a–c) en skyldighet att tillhandahålla alla barn inom dess jurisdiktion utbildning (jämför artikel 2).

Det ska finnas en obligatorisk och kostnadsfri (available free) grundskoleutbildning (primary eduaction) (artikel 28.1 [a]). Den ska vara fri från kostnader för alla, oavsett barnets och vårdnadshavarnas ekonomiska möjligheter (jämför artikel 2). Begreppet kostnadsfri kan tolkas innebära, utöver att utbildningen ska vara avgiftsfri, att det inte får finnas några indirekta kostnader, t.ex. för utbildningsmaterial eller skoluniform. Vid utformningen av artikeln föreslogs begreppet cost-free, men det ändrades efter invändningar från flera stater.21 Såväl barnrättskommittén som FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har dock ansett att även indirekta kostna- der kan innebära att utbildningen inte är kostnadsfri på det sätt som

20CRC/GC/2003/3 p. 18, CRC/GC/2003/4 p. 19, CRC/C/GC/6 p. 41, CRC/C/GC/9 p. 62 och 65–69, CRC/C/GC/11 p. 59–61, CRC/C/GC/20 p. 68–71 och CRC/C/GC/23 p. 59.

21HR/PUB/07/1, artikel 28, C 7.

1100

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

avses. Det beror emellertid på vilket slags kostnad det är fråga om.22 Här bör också beaktas att rätten till utbildning gradvis ska förverk- ligas enligt artikel 28 (jämför även artikel 4). Sammantaget kan det inte uteslutas att mindre kostnader undantagsvis får förekomma utan att det strider mot konventionen.23 En stat ska dessutom som ovan nämnts gradvis förverkliga rätten i artikel 28 genom att till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser (jämför artikel 4).

Som framgår av ordalydelsen i artikel 28.1 (a), jämförd med arti- kel 2, ska grundutbildningen vara obligatorisk för alla barn inom sta- tens jurisdiktion. Här bör också uppmärksammas att en stat har ett åtagande enligt artikel 32 att skydda ett barn från att utföra arbete som hindrar barnets utbildning vilket innebär att ett barn ska skyddas mot allt arbete som på något sätt hindrar ett barns skolgång, oavsett om det är skadligt eller inte. Även omfattande hushållsarbete kan således utgöra sådant arbete som avses i artikeln, beroende på om- ständigheterna.24

När det gäller t.ex. flyktingbarn har barnrättskommittén rekom- menderat staterna att utveckla effektiva ”brandväggar” mellan utbild- ningsinstitutioner och migrationsmyndigheter, för att information om eleverna inte ska delas, eftersom det kan begränsa möjligheterna till utbildning för barn som t.ex. vistas i landet utan tillstånd.25

Varken av artikelns ordalydelse eller sammanhang framgår några närmre krav på utbildningen. Det stadgas varken hur länge utbild- ningen ska pågå eller vad den ska innehålla. Vad utbildningen ska syfta till framgår emellertid av artikel 29, se vidare i det avsnittet. Här bör även ett barns rätt till vila enligt artikel 31 beaktas (Läs mer i kapitlet om artikel 31). Barnrättskommittén har uttryckt att det bör finnas minst en sexårig grundskoleutbildning och därefter ytterli- gare tre års gymnasial utbildning samt att skolåret bör omfatta 180 dagar.26

Det finns inget krav i artikeln på att den gymnasiala utbildningen (secondary education) ska vara obligatorisk eller kostnadsfri. Däremot

22Se barnrättskommitténs kritik mot Myanmar (Burma), refererad i Unicef (2007) s. 422, samt E/C.12/1999/4 p. 7.

23Jämför Tobin (2019) s. 1090–1093.

24Se även barnrättskommitténs exemplifiering på skadligt arbete i CRC/C/GC/7 p. 36.

25CRC/C/GC/23 p. 60.

26Se Unicef (2007) s. 412 samt där gjorda hänvisningar.

1101

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

anges att staterna ska uppmuntra utvecklingen av sådan utbildning, t.ex. genom att göra den kostnadsfri (artikel 28.1 [b]).

Högre studier ska finnas tillgängliga för alla på grundval av förmåga (28.1 [c]). De som ägnar sig åt dessa studier är oftast över 18 år. Eftersom artikeln avser barnets rätt måste fokus därför främst ligga på möjligheterna att bli antagen till högre studier.27 Studierna ska göras tillgängliga på grundval av förmåga. Det finns alltså inte något krav på att alla ska ha rätt till högre utbildning. Vad som avses med förmåga är inte heller helt tydligt. Utöver förmåga att klara av högre studier (jämför artikel 13.2 [c] i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter där begreppet fallen- het används) kan det inte uteslutas att både förmåga att ta till sig ut- bildningen och ekonomisk förmåga avses. Av artikeln framgår inte att den högre utbildningen ska eller bör vara fri från kostnader eller finansierad med hjälp av ekonomiskt stöd för dem som behöver det.28 Däremot gäller alltjämt likabehandlingsprincipen. Någon diskrimi- nering på grund av t.ex. kön eller etniskt ursprung får således inte ske. Av artikeln kan möjligen också utläsas att den förberedande utbild- ningen måste vara av så god kvalitet att kompletterande privat utbild- ning inte ska vara nödvändig.29 Skyldigheten är relativt svagt uttryckt; staterna ska genom varje lämpligt medel göra utbildningen tillgänglig. Vilka dessa lämpliga medel är blir sålunda främst upp till staterna att bedöma. Viss vägledning kan dock ges av artikel 4.

Även om artikel 28 vad gäller högre utbildning i stort har samma lydelse som artikel 13 i den internationella konventionen om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter så finns det skillnader. Av den konventionen framgår att högre utbildning ska göras lika tillgäng- lig för alla som har fallenhet för sådan utbildning samt att åtgärder särskilt ska vidtas för att gradvis göra utbildningen kostnadsfri.

27Jämför definitionen av barn i artikel 1 och HR/PUB/07/1, artikel 28, C 7 p. 75.

28Unicef har emellertid i sin handbok anfört att staterna, för att fullgöra sina skyldigheter vad gäller högre utbildning, åtminstone bör införa åtgärder som gör det möjligt för fattiga barn att ta examen som berättigar till kurser inom högre utbildning och att få bidrag eller stipendier om de lyckas. Unicef (2008) s. 302.

29Jämför Unicef (2007) s. 425.

1102

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

Studievägledning (artikel 28.1 [d])

En stat ska göra utbildnings- och yrkesrelaterad information och väg- ledning tillgänglig och åtkomlig för alla barn. Något närmare krav på vad informationen ska innehålla eller hur studie- och yrkesvägled- ningen ska utföras nämns inte i artikeln. Med beaktande av att det främst är vårdnadshavarna som ska ge barnet ledning och råd vid valet av utbildning, kan det med vägledning inte menas någon beak- tansvärd styrning från statens sida.30

Det kan ifrågasättas om det är någon större skillnad på att göra informationen och vägledningen tillgänglig respektive åtkomlig (avail- able and accessible). Begreppet åtkomlig kan möjligen anses innebära inte bara en skyldighet att tillhandahålla materialet utan att det även ska vara lättillgängligt för barnet. Det borde få till följd både att infor- mationen och vägledningen går lätt att få tag på och att de ska vara anpassade efter barnets förmåga att ta till sig dem.

Närvaro i skolan (artikel 28.1 [e])

Det kan framstå som att uppmuntra regelbunden närvaro och minska antalet studieavbrott är samma sak. Vid en jämförelse med den engelska och franska språkversionen av konventionen framgår emellertid tyd- ligt att det med studieavbrott menas avhopp från studierna, inte bara tillfälliga avbrott.31 Regelbunden närvaro innebär inte bara att man är inskriven på utbildningen utan att man faktiskt deltar i utbild- ningen.

En stat ska vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. Staten är alltså inte bara skyldig att tillhandahålla en obligatorisk undervisning utan måste också aktivt försöka se till att eleverna närvarar i skolorna. Utan en sådan skyldighet blir det obligatoriska inslaget i utbildningen närmast en kvasiskyldighet för staten. Såsom bestämmelsen är utformad av- ser den inte endast den obligatoriska skolan; all utbildning i skolan omfattas. Vilka åtgärder en stat ska vidta lämnas till respektive stat att avgöra, viss vägledning kan dock ges av artikel 4.

30Jämför artikel 5 i barnkonventionen, artikel 13.3 i den internationella konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna samt artikel 26.3 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna.

31Reduction of drop-out rates respektive la réduction des taux d’abandon scolaire.

1103

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

Åtgärder som kan vidtas i syfte att uppmuntra närvaron i skolan och minska avhoppen utgörs inte bara av att staten inrättar en skol- plikt och följer upp hur eleverna sköter den. Det kan också vara fråga om att staten ser till att levnadsförhållandena är sådana för barnet att det blir praktiskt möjligt för det att vara i skolan (jämför artikel 27). Vilken tid på året och dagen utbildningen äger rum, skolskjuts och andra saker som har med tillgängligheten att göra kan också spela roll. Det är också viktigt att utbildningen håller sådan kvalitet och adekvans att barnet upplever den som relevant. Även miljön i skolan är viktig t.ex. vad avser mobbning och sexuella trakasserier.32 Några konkreta skyldigheter, utöver att staterna ska vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro och minska antalet studieavbrott, kan emellertid inte utläsas av artikeln. Denna del av artikeln ger inte heller barnet någon rättighet, såsom att t.ex. få skolskjuts. En annan sak är att staten kan behöva ordna med skolskjuts för att rätten till utbildning i ett enskilt fall ska kunna förverkligas. Oavsett utgör såväl förebyggande arbete mot mobbning som skolskjuts sådana åtgärder som staten kan utföra för att uppmuntra närvaron i skolan och minska antalet avhopp på sätt som avses i artikeln.33

31.1.4Upprätthållande av disciplin i skolan (artikel 28.2)

En stat ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med denna konvention.

Denna del av artikeln kan enligt ordalydelsen läsas både som en förpliktelse att se till att disciplinen upprätthålls i skolan och som en skyldighet att säkerställa att inga andra disciplinära metoder används än sådana som respekterar barnets värdighet och i övrigt är förenliga med konventionen.34 Båda tolkningarna är relevanta. En orolig skol- miljö påverkar självfallet ett barns möjligheter att ta till sig kunskap och på så sätt förverkliga sin rätt till utbildning. Miljön i skolan bör också vara sådan att eleverna kan uttrycka sina åsikter fritt (jämför artikel 12) och känna sig trygga. Genom att upprätthålla disciplinen

32Jämför även artikel 3, som ålägger staten att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan om- vårdnad som behövs för dess välfärd samt säkerställa att institutioner som ansvarar för om- vårdnad (däribland skolorna) uppfyller fastställda normer om barnets hälsa och säkerhet.

33Se även avsnittet om respekten för mänskliga rättigheter i kapitlet om artikel 29.

34Jämför Tobin (2019) s. 1105 och 1106.

1104

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

i skolan på ett positivt sätt uppmuntras även regelbunden närvaro. Samtidigt är det tydligt i artikeln att all disciplinering måste ske på ett värdigt sätt. Jämför man denna del av konventionstexten med artikel 19 är det uppenbart att alla former av fysiskt och psykiskt våld, t.ex. aga, är otillåtna. I tidiga utkast av konventionstexten nämndes detta uttryckligen men kom sedan att falla bort, bl.a. efter invändning om att sådana åtgärder bör vara förbjudna även utanför skolan och därför borde behandlas generellt i en egen artikel (jämför artikel 19).35

Barnrättskommittén har i en allmän kommentar om kroppslig och annan förnedrande bestraffning uttalat sig om artikel 19 och 28.2. Kommittén förtydligar att varje form av straff med användande av fysiskt våld och som är avsedd att orsaka en viss grad av smärta eller obehag, hur ringa den än är, utgör en fysisk bestraffning samt att varje form av sådan bestraffning är förnedrande. Andra grymma och för- nedrande bestraffningar kan enligt kommittén innefatta att barnet förringas, förödmjukas, smutskastas, görs till syndabock, hotas, skräms eller förlöjligas.36 Även kommittén för ekonomiska, sociala och kul- turella rättigheter har påpekat att t.ex. offentlig förnedring är en form av disciplinering som inte är förenlig med den mänskliga värdig- heten.37 Barnrättskommittén har också uttalat att det inte går att moti- vera kroppsbestraffning med barnets bästa (artikel 3), eftersom den bestämmelsen måste tolkas i ljuset av hela konventionen.38

Det har påståtts att denna del av artikeln också förpliktar staten att vidta åtgärder mot mobbning.39 Artikeln är emellertid mycket generellt formulerad och fokuserar främst på disciplinen i skolan och inte elevernas generella beteenden mot varandra. Det är svårt att ut- läsa att staterna enbart med stöd i denna artikel skulle ha en konkret skyldighet att motverka mobbning. Ett sådant arbete kan emellertid vara relevant för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. Det kan också utgöra en del av arbetet med att utbilda barnet i respekt för mänskliga rättigheter och andra kulturer samt inom utbildningen utveckla barnets fulla möjligheter och förbereda det för ett ansvarsfullt liv (artikel 29). Här bör även ett barns rätt till privatliv i enlighet med artikel 16 beaktas. Enligt

35HR/PUB/07/1, artikel 28, C 7 p. 79–81.

36CRC/C/GC/8 p. 11.

37E/C.12/1999/10 p. 41.

38CRC/C/GC/8 p. 26.

39Jämför Unicef (2007) s. 431.

1105

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

denna artikel får ett barn inte utsättas för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Angrepp på ett barns heder eller anseende kan t.ex. handla om såväl verbala som skriftliga angrepp.40 Det kan också röra sig om nätmobbning eller att privata bilder sprids genom internet eller telefoner.41 När det gäller mobbning är även artikel 19 av relevans. (Läs mer i kapitlen om respektive artikel).

31.1.5Internationellt samarbete (artikel 28.3)

Enligt konventionen ska en stat främja och uppmuntra det internatio- nella samarbetet i utbildningsfrågor. Särskilt vad avser avskaffandet av okunnighet och analfabetism samt underlättandet av tillgången till tek- nisk och vetenskaplig kunskap och moderna undervisningsmetoder. Det framgår inte av artikeln på vilket sätt eller i vilken omfattning som staterna ska främja och uppmuntra, utöver att särskild hänsyn ska tas till utvecklingsländernas behov. Även om det med stöd av artikel 28.3 inte kan anses åligga staterna att utföra några specifika åtgärder, är det tydligt att de är skyldiga att på något sätt bidra till att andra länder respekterar och realiserar barnets rätt till utbildning.

31.2Svenska förhållanden

I regeringsformen stadgas att det allmänna ska trygga rätten till ut- bildning och motverka diskriminering av människor på grund av bl.a. kön, etniskt ursprung och funktionshinder Vidare framgår att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnads- fri grundläggande utbildning i allmän skola och att det allmänna också ska svara för att högre utbildning finns. Dessa rättigheter får inte begränsas. (Se 1 kap. 2 §, 2 kap. 18 § och 2 kap. 20 och 25 §§ RF mot- satsvis.)

Rätten till undervisning finns även i Europakonventionen (artikel 2 i det första tilläggsprotokollet). Till skillnad från i barnkonventionen, uttrycks rättigheten negativt: ingen må förvägras rätten till undervis- ning. Bestämmelsen innebär därigenom inte en skyldighet för staten att tillhandahålla utbildning av visst slag eller kvalitet, utan snarare

40Jämför Unicef (2007) s. 160.

41CRC/C/GC/13 p. 30 och 31.

1106

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

en förpliktelse att inte förhindra någon av invånarna att delta i den utbildning som finns; utbildningen ska vara tillgänglig för alla.42 Rättig- heten gäller även högre utbildning, men tillgången till sådan utbild- ning får begränsas genom t.ex. kompetenskrav eller inträdesprov, under förutsättning att begränsningarna är förutsebara och propor- tionella.43 Av konventionen följer även att staten ska respektera föräld- rarnas rätt att tillförsäkra sina barn en undervisning som står i överens- stämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.44 Det framgår inte av artikeln att utbildningen måste vara gratis. Om utbildningen är gratis ska den emellertid vara det för alla, i vart fall på grundskolenivå och som huvudregel på gymnasienivå. Det strider däremot inte mot Europakonventionen att låta utlänningar få betala högre högskoleavgifter än medborgare i det egna landet. Europadom- stolen har, med hänvisning bl.a. till barnkonventionen och utveck- lingen mot alltmer kunskapsbaserade samhällen, framhållit vikten av utbildning för människors sociala och ekonomiska välbefinnande.45 Europadomstolen har uttryckt att rättigheten ska tolkas mot bak- grund av andra konventioner, såsom FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och barnkonventionen.46 Det är för övrigt logiskt med hänvisning till att den allmänna förklaringen nämns i Europakonventionens inledning (preambel).

Även genom EU-rätten säkerställs barnets rätt till utbildning (när EU-rätten är tillämplig). I EU-stadgan anges att var och en har rätt till utbildning och till tillträde till yrkesutbildning och fortbild- ning samt att denna rätt innefattar möjligheten att kostnadsfritt följa den obligatoriska undervisningen (artikel 14 i EU-stadgan).

31.2.1Skolsystemet

Skolsystemet regleras i första hand av skollagen (2010:800). I lagen finns en hänvisning till regeringsformens bestämmelse om rätten till utbildning i allmän skola. I förarbetena till bestämmelsen poängteras

42Europadomstolens avgörande i målet Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium mot Belgien (1968) § 3.

43Europadomstolens avgörande i målen Tarantino m.fl. mot Italien (2013) §§ 43–49.

44Denna del av artikeln hade Sverige tidigare gjort förbehåll mot med hänvisning bl.a. till skyl- digheten att deltaga i de allmänna skolornas undervisning. Förbehållet är emellertid inte längre i kraft.

45Europadomstolens avgörande i målet Ponomaryovi mot Bulgarien (2011) §§ 55–58.

46Europadomstolens avgörande i målet Catan m.fl. mot Moldavien och Ryssland (2012) § 136.

1107

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

också barnets rätt till utbildning enligt barnkonventionen.47 Med all- män skola avses grundskola, grundsärskola, specialskola och same- skola som anordnas av en offentlig huvudman.48

I all utbildning som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunk- ten. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas i alla frågor som rör honom eller henne och tillmätas betydelse i förhål- lande till barnets ålder och mognad (1 kap. 10 § skollagen). Bestämmel- sen om barnets bästa infördes med grund i barnkonventionen. I för- arbetena poängteras att en barnkonsekvensanalys ska göras inför varje beslut och åtgärd som rör barnet samt att barnets bästa ska väga tungt i förhållande till andra intressen. Vidare framhålls att även andra av barnets rättigheter enligt barnkonventionen, såsom rätt till infly- tande och delaktighet, rätt till respekt för sin personliga integritet och att barnet inte ska diskrimineras, ska beaktas vid utformningen av barnets utbildning.49

Grundskola och gymnasium

Kommunen är den huvudsakliga huvudmannen för grund- och gym- nasieskola men även en region och enskilda får, under vissa förut- sättningar, vara huvudman. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan. (Se 2 kap. 2–5 §§ skollagen.)

Första delen av den obligatoriska utbildningen är förskoleklassen, som ska bedrivas under ett läsår och omfatta minst 525 timmar. Där- efter följer grundskolan, som ska ha nio årskurser och totalt omfatta 6 890 timmar undervisningstid för varje elev. Läsåret ska omfatta minst 178 dagar. (Se 9 kap. 3 och 7 §§ samt 10 kap. 3 och 5 §§ skol- lagen och 3 kap. 2 § skolförordningen, 2011:185.) Den efterföljande gymnasiala utbildningen är inte obligatorisk (se avsnittet om skol- plikt nedan). Gymnasieutbildningen ska utgöra en bas för den natio- nella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och en bas för rekrytering till högskolesektorn. Den är öppen endast för ung- domar som avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande ut- bildning och som påbörjar sin gymnasieutbildning senast det år de fyller 20 år. (Se 15 kap. 3 och 5 §§ skollagen.) Utbildningen i gymnasieskolan består av nationella program som är yrkesprogram eller högskole-

47Prop. 2009/10:165 s. 698.

48Prop. 2009/10:165 s. 698.

49Prop. 2009/10:165 s. 230.

1108

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

förberedande program och som är normalt avsedda att genomgås på tre läsår. Varje läsår ska omfatta minst 178 dagar. (Se 15 kap. 7 § och 16 kap. 15 § skollagen samt 3 kap. 1 § gymnasieförordningen, 2010:2039.)

En elev har rätt att slutföra den högsta årskursen även om skol- plikten har upphört. Det finns också en rätt att slutföra sin grund- skoleutbildning under ytterligare två år om eleven inte nått upp till de kunskapskrav som krävs för skolformen. (Se 7 kap. 15 § skollagen.)

För elever som avslutat årskurs 9 utan att vara behöriga att söka till ett nationellt gymnasieprogram samt för elever som avslutat års- kurs 8 och riskerar att i nästa årskurs inte nå kunskapskraven ska det erbjudas lovskola under juni månad. Sådan lovskola är inte obligato- risk. Lovskolans verksamhet får omfatta högst åtta timmar per dag och får inte förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar. (Se 10 kap. 23 a–23 c §§ skollagen.)

Utbildningen i förskoleklass, grundskola och gymnasium ska vara avgiftsfri och eleverna ska utan kostnad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan medföra en obetydlig kostnad för eleverna. (Se 9 kap. 8 och 9 §§, 10 kap. 10 och 11 §§ samt 11 kap. 17 och 18 §§ skollagen.) Med obe- tydlig kostnad avses t.ex. utgifter för en färdbiljett med allmänna kommunikationsmedel eller en mindre entréavgift till ett museum.50 Det har i förarbetena förtydligats att det inte är tillåtet att anordna avgiftsbelagda utbildningsaktiviteter med hänvisning till att det sam- tidigt anordnas en alternativ avgiftsfri verksamhet för dem som inte vill eller kan delta. Däremot är det tillåtet att låta vårdnadshavare be- kosta aktiviteter, så länge de är öppna för alla elever, oavsett om ele- ven eller dess vårdnadshavare bidragit ekonomiskt eller inte. Vidare har det framhållits att även obetydliga kostnader kan vara påfrestande för ett hushåll, om de kommer regelbundet. Det krävs därför, enligt förarbetena, att skolan noga överväger när och hur ofta denna möj- lighet ska utnyttjas.51 Även Skolinspektionen har påpekat att belopp som var för sig kan bedömas som obetydliga kan tillsammans strida mot bestämmelserna om en avgiftsfri skola.52 Inspektionen hade tidi-

50Se prop. 1985/86:10 s. 101 och 2009/10:165 s. 374, 415 och 732.

51Prop. 2009/10:165 s. 374 och 375.

52Skolinspektionens informationsblad Avgifter i skolan, publicerat 2011-12-07, uppdaterat 2018-09-14.

1109

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

gare riktlinjer om vilka belopp som utgjorde obetydliga kostnader. Dessa fick viss kritik53 och finns inte längre kvar.

Elever i grundskola, grundsärskola har som huvudregel rätt till kostnadsfri skolskjuts inom hemkommunen, om det behövs med hän- syn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsätt- ning eller någon annan särskild omständighet. (Se t.ex. 10 kap. 31 och 40 §§ och 18 kap. 30 och 35 §§ skollagen.) Elever i sameskolan och specialskolan har rätt till de resor som krävs för utbildningen (12 kap. 25 § och 13 kap. 23 § skollagen).

Frihetsberövade barn

Barn kan av olika anledningar vara frihetsberövade av det allmänna, t.ex. på grund av tvångsvård eller för att de är misstänkta eller dömda för brott. Europadomstolen har poängterat vikten av att även frihets- berövade barn ges möjlighet till utbildning motsvarande normal skol- gång vid såväl längre som kortare frihetsberövanden.54

Barn som vårdas på särskilda ungdomshem ska, om de inte lämp- ligen kan fullgöra sin skolplikt på annat sätt, delta i utbildning vid hemmet. Utbildningen ska anordnas genom försorg av huvudmannen för hemmet och motsvara utbildningen i grundskolan eller, i före- kommande fall, grundsärskolan eller specialskolan. (Se 24 kap. 8 § skollagen.)

Barn som begått brott för vilken påföljden bör bestämmas till fäng- else ska i stället dömas till sluten ungdomsvård, om det inte finns särskilda skäl. Sådana särskilda skäl utgörs främst av att den dömde vid lagföringen blivit äldre.55 Det finns emellertid exempel på perso- ner under 18 år som fått påföljden bestämd till fängelse.56 Sluten ung- domsvård verkställs på särskilda ungdomshem, se föregående stycke.57 Någon särskild bestämmelse om utbildning finns inte för barn som vistas i kriminalvårdsanstalter.58 Det är emellertid ovanligt med barn i fängelserna. Även det barn som dömts till fängelse kan nämligen

53Se t.ex. organisationen Majblommans handbok En praktisk handbok för dig som funderar över avgifter och insamlingar i skolan s. 6.

54Europadomstolens avgörande i målet Blokhin mot Ryssland (2016) § 170.

5532 kap. 5 § BrB och prop. 1997/98:96 s. 162.

56Se t.ex. rättsfallet NJA 2001 s. 913.

57Se även 12 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.

58Däremot finns bestämmelser om att vuxenutbildning får anordnas i kriminalvårdsanstalt,

24kap. 10 § skollagen.

1110

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

verkställa straffet utanför anstalten i vissa fall, genom intensivöver- vakning med elektronisk kontroll (elektronisk fotboja).59

För häktade barn finns det inte heller några särskilda bestäm- melser om hur skolplikten eller annan utbildning ska fullgöras, men liksom för barn i anstalt gäller generella bestämmelser om skolplikt och rätt till utbildning. Enligt uppgift från kriminalvården får häk- tade barn undervisning på häktena. Barnrättskommittén har emeller- tid uttryckt oro för att utbildningen i svenska häkten skiljer sig åt mellan häktena.60 Det kan också nämnas att Häktes- och restriktions- utredningen har föreslagit att barn i första hand ska verkställa häkt- ning på särskilda ungdomshem. Ett av argumenten för det var den skolverksamhet som bedrivs där.61

Sjuka barn

Barn kan tillfälligt eller under lång tid vara så sjuka att de inte kan vara i skolan. För elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som vårdas på sjukhus ska som huvudregel särskild undervisning anordnas på sjuk- huset. Undervisningen ska så långt det är möjligt motsvara den under- visning som eleven inte kan delta i. (Se 24 kap. 17 § skollagen.)

För barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende eller hem för vård eller boende ska socialnämnden verka för att de får lämplig utbildning (6 kap. 7 § SoL). Även barn som inte är inlagda på sjukhus men som på grund av sjukdomen eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete under en längre tid ska som huvudregel få särskild undervisning. Den ska ske i hemmet eller på annan lämplig plats. (Se 24 kap. 20 § skollagen.)

59Dock inte om fängelsestraffet ådömts genom 28 kap. 3 § BrB eller om den dömde ska avtjäna fängelse längre tid än sex månader, 1 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektro- nisk kontroll.

60CRC/C/SWE/CO/5 p. 57.

61SOU 2016:52 avsnitt 6.10.3.

1111

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

Migrerande barn

Rätten till utbildning gäller barn som är bosatta i Sverige, vilket inklu- derar såväl asylsökande barn, barn som beviljats uppehållstillstånd och barn som vistas i landet utan tillstånd (se 7 kap. 2 och 3 §§ samt 29 kap. 2 § skollagen). Rätten till utbildning för barn utan tillstånd att vistas i landet infördes bl.a. med hänvisning till barnkonventionen och barnrättskommitténs rekommendationer.62 Även rätten för asyl- sökande har sin bakgrund i barnkonventionen.63

Europadomstolen har uttalat att möjligheterna för en stat att inte erbjuda barn som bor i landet, men som t.ex. inte är medborgare eller har uppehållstillstånd, undervisning utifrån samma förutsättningar (t.ex. vad gäller avgifter) som medborgare i landet är mycket små när det gäller grundutbildning och relativt små för utbildning på gym- nasienivå.64 Domstolen har också mycket klart uttryckt att rätten till utbildning enligt Europakonventionen gäller alla de barn som vistas i landet, med eller utan tillstånd.65

Barn med funktionsnedsättning

Barn kan ha såväl fysiska som psykiska funktionsnedsättningar. Dessa kan innebära begränsningar som gör att barnet kan ha svårt att till- godogöra sig utbildning på sedvanligt sätt.

Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att upp- fylla de olika kunskapskrav eller kravnivåer som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsätt- ningens konsekvenser (3 kap. 2 § skollagen). Inom skolsystemet finns särskilda skolor för elever med utvecklingsstörningar (grundsär- skolan och gymnasiesärskolan) och för elever med vissa syn- eller hörselskador eller som har en grav språkstörning (specialskolan). Det som sägs i skollagen om personer med utvecklingsstörning gäller även dem som har fått en betydande och bestående begåvningsmässig funk- tionsnedsättning på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Personer med autism eller autismliknande tillstånd ska vid tillämpningen av skollagen jämställas med personer med ut- vecklingsstörning endast om de också har en utvecklingsstörning

62Prop. 2012/13:58 s. 13.

63Prop. 2000/01:115 s. 17.

64Europadomstolens avgörande i målet Ponomaryovi mot Bulgarien (2011).

65T.ex. Europadomstolens avgörande i målet i Timishev mot Ryssland (2005) §§ 61–67.

1112

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

eller en sådan liknande funktionsnedsättning som anges ovan. (Se 7 kap. 5 och 6 §§, 18 kap. 2 § samt 29 kap. 8 § skollagen.) Skolorna ska ge eleverna en för dem anpassad utbildning. I specialskolan ska utbildningen så långt det är möjligt motsvara den utbildning som ges i grundskolan. (Se 11 kap. 2 §, 12 kap. 2 § och 18 kap. 2 § skollagen.)

I vissa kommuner finns det gymnasieutbildning som är särskilt anpassad för ungdomar med svårt rörelsehinder, s.k. Rh-anpassad utbildning. Barn med sådana funktionsnedsättningar har rätt till Rh- anpassad utbildning om barnet har slutfört sista årskursen i grund- skolan och i övrigt uppfyller de behörighetskrav som finns (15 kap. 9 och 36 §§ skollagen).

Utöver de särskilda skolformerna kan en elev ges stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd. Detta stöd kan även ges barn utan funktionsnedsättningar. Stödet ska ges med utgångspunkt i ele- vens utbildning i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt. Särskilt stöd kan ges i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan. Sådant stöd får ges i stället för den undervisning ele- ven annars skulle ha deltagit i eller som komplement. Stödet ska som huvudregel ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Finns det sär- skilda skäl kan dock stödet ges enskilt eller i särskild undervisnings- grupp. Det finns också möjligheter till en särskilt anpassad studie- gång, dvs. avvikelser från timplanen och de ämnen som annars gäller för utbildningen. (Se 3 kap. 4–12 §§ skollagen.) Stödet ska ges även den elev som i nuläget klarar av skolarbetet men som på sikt kan få svårighet att uppnå kunskapskraven.66

Enligt rätten till utbildning i Europakonventionen är det inte möjligt att neka någon med funktionsnedsättning tillträde till en ut- bildning endast på den grunden att det kan bli besvärligt att göra de anpassningar som behövs för individen. I ett mål som rörde en blind flicka, som blivit nekad tillträde till en musikutbildning, konstate- rade Europadomstolen att skolan inte ens hade undersökt vilka be- hov eleven hade och vilka anpassningar som skulle behöva göras om eleven deltog i utbildningen. Det stred mot rätten till utbildning.67

Flera myndigheter har uppgett att skolsystemet fungerar dåligt för vissa barn med funktionsnedsättning. Det kan dels vara så att ut- bildningen inte anpassas i tillräckligt hög grad eller att huvudmännen

66Skolväsendets överklagandenämnds beslut den 16 januari 2014, dnr 2013:458.

67Europadomstolens avgörande i målet Çam mot Turkiet (2016) §§ 68 och 69.

1113

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

nekar barnet att börja i skolan, med hänvisning till att anpassningarna skulle leda till för höga kostnader. Vidare har det framförts att barn med funktionsnedsättning i högre grad än andra barn utsätts för kränk- ningar i skolan. Barnombudsmannen gjorde år 2016 en undersökning med fokus på situationen för barn med funktionsnedsättning. Med bl.a. hänvisning till uppgifter från Skolinspektionen och studier som gjorts, framkom att mer än hälften av grundskolorna hade ett otill- räckligt arbete med särskilt stöd, att barnen inte är tillräckligt delak- tiga när stödinsatserna utformas och att specialpedagoger inkluderas i för låg utsträckning. Undersökningen visade även att det i många fall inte ges information till elev och vårdnadshavare om möjlig- heterna att efterfråga stöd.68 Det ankommer inte på oss att kartlägga tillämpningen av regelverket. Däremot behandlas möjligheterna att enligt lagstiftningen neka en elev med behov av särskilt stöd utbild- ningsplats i det efterföljande avsnittet om likabehandling.

Minoriteter

Nationella minoriteter i Sverige är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar (2 § lagen, 2009:724, om nationella minoriteter och minoritetsspråk). Barn inom dessa minoriteter har samma rätt som andra barn i Sverige. Därutöver finns det vissa särskilda bestäm- melser, främst vad avser samer.

Barn till samer får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i årskurs 1–6 i grundskolan. Även andra barn får gå i sameskolan, om det finns särskilda skäl. Sameskolan ska ge en utbildning med samisk inriktning som i övrigt motsvarar utbildningen i grundskolan. Utbild- ningen ska vara avgiftsfri. (Se 7 kap. 7 § samt 13 kap. 2 och 10 §§ skol- lagen.) Av ett beslut från Skolväsendets överklagandenämnd, som avsåg den äldre skollagen (1985:1100), framgår att det förhållandet att ett barn behövde åka skolskjuts cirka 25 mil enkel väg, vilket inne- bar en kostnad för huvudmannen, inte utgjorde skäl att neka barnet plats på sameskolan.69

Det finns även en särskild utbildning med judiska studier i grund- skolan, se mer i kapitlet om artikel 29.

68Barnombudsmannens årsrapport 2016 Respekt – barn med funktionsnedsättning om samhällets stöd. s. 87 och 88.

69Beslut den 2 augusti 2008, dnr 07:490.

1114

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

I ett rättsfall från Högsta förvaltningsdomstolen begärde fyra syskon att de skulle få fullgöra skolplikten genom hemundervisning. Som skäl angavs bl.a. att syskonen tillhör en ortodox judisk rörelse, vilket ställer särskilda krav på den allmänna skolan. Vidare angavs att skolan inte kunde tillgodose barnens praktiska behov av särskild mat- hållning, bönerutiner m.m. och inte heller deras behov av skydd mot kränkningar såväl i skolan som i det offentliga rummet. Domstolen konstaterade att det vid utformningen av syskonens utbildning fanns särskild anledning att ta särskild hänsyn till deras speciella förutsätt- ningar, men också att skollagen bygger på principen att sådana situa- tioner ska hanteras inom ramen för den allmänna skolan. Förutsätt- ningar för att fullgöra skolplikten i hemmet förelåg därför inte enligt domstolen.70

EU-migranter

Frågan om huruvida barn som är EU-migranter, dvs. EU-medborgare som befinner sig i Sverige en längre tid, har rätt till utbildning i Sverige har tidigare utretts och diskuterats utifrån olika tolkningar av såväl lagstiftningen som barnkonventionen. Innan vi närmre går in på dessa tolkningar ska vi redogöra för den svenska lagstiftningen.

EU-migranter som är folkbokförda i Sverige och som har skol- plikt har rätt till utbildning. Andra EU-migranter har rätt till utbild- ning om det följer av EU-rätten eller om de vistas i landet utan till- stånd. (Se 7 kap. 2 och 3 §§ och 29 kap. 2 § skollagen.)

Bestämmelsen om att barn utan tillstånd att vistas i landet ska ha rätt till utbildning infördes för att efterleva barnkonventionens krav på att rätten till utbildning ska gälla alla barn. Det övervägdes också om det skulle finnas något undantag för sådana barn som man kunde förvänta sig endast tillfälligt skulle stanna i landet. Regeringen ansåg emellertid inte det som lämpligt. Bestämmelsen omfattar, enligt för- arbetena, såväl barn som aldrig har gett sig till känna för myndighe- terna som barn som har haft tillstånd eller rätt enligt författning att vistas i landet men för vilka denna rätt har upphört.71

En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader ska ha uppe- hållstillstånd (2 kap. 5 § utlänningslagen). EU-medborgare kan, utan

70Rättsfallet HFD 2013 ref. 49.

71Prop. 2012/13:58 s. 13–15 och 39.

1115

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

sådant tillstånd, få uppehållsrätt under vissa förutsättningar som gäller arbete och förmåga att försörja sig (3 a kap. 3 § utlänningslagen). I den mån inte förutsättningarna för uppehållsrätt är uppfyllda har en EU-medborgare därmed inte längre rätt att vistas i landet utan till- stånd efter tre månader.

Ett barn som vistas i landet utan rätt till det har, som nämnts ovan, ändå rätt till utbildning. Det gäller oavsett om barnet är EU- medborgare eller inte.72 Samma tolkning har gjorts av bl.a. Unicef.73 Den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare har emeller- tid i ett betänkande från år 2016 kommit till motsatt slutsats, näm- ligen att barn till EU-migranter inte har rätt till utbildning i Sverige, varken enligt barnkonventionen eller svensk lag. Samordnaren har bl.a. hänvisat till Unicefs tolkning och ansett att om Sverige skulle vara skyldig att erbjuda alla barn till föräldrar utan uppehållsrätt utbild- ning är det att göra en för vidsträckt tolkning av barnkonventionens räckvidd.74 Enligt vår bedömning finns det flera argument mot sam- ordnarens slutsats. Till att börja med är det, såvitt nu är av intresse, inte i första hand barnkonventionen, utan skollagen som ger barn utan tillstånd att vistas i landet rätt till utbildning. Även enligt barn- konventionen finns dock en sådan rätt. Varför EU-medborgare skulle behandlas annorlunda än andra personer utan tillstånd framgår inte av samordnarens argumentation. Som nämnts, har lagstiftarens syfte med regleringen i 29 kap. 2 § skollagen också varit att säkerställa att just alla barn omfattades. Såväl bestämmelsens ordalydelse som syfte talar således emot slutsatsen. Den nationella samordnaren tycks också bygga sin argumentation på ett avgörande från Skolväsendets över- klagandenämnd.75 Som framgår nedan, avser det emellertid uttryck- ligen endast rätten till utbildning som en följd av EU-rätten. Avgö- randet ger därmed inte något stöd för att behandla EU-migranter annorlunda än andra barn. Sammanfattningsvis är vår bedömning att barn som är EU-migranter eller barn till EU-migranter och som inte

72Jämför även, vad gäller hälsa, prop. 2012/13:109 s. 41.

73Unicefs rapport Vilka rättigheter har barn som är EU-medborgare och lever i utsatthet i Sverige? (2015) s. 25.

74SOU 2016:6 s. 54 och 55.

75Skolväsendets överklagandenämnds avgörande dnr 2014:556, se SOU 2016:6 s. 54.

1116

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

har tillstånd att vistas i landet, ska behandlas som andra barn utan sådant tillstånd.76

Även regeringen synes ha gjort bedömningen att barn som är EU-medborgare och som vistas i landet utan tillstånd har rätt till utbildning enligt skollagen. I september 2015 besvarade utbildnings- ministern en fråga från en riksdagsledamot om skolgång för barn till EU-migranter.77 Ministern svarade i huvudsak följande. Grundregeln är att medborgare i ett EU-land har rätt att vistas i ett annat EU-land under en uppehållstillståndsfri tid om högst tre månader. Barn som tillfälligt vistas i landet med stöd av tremånadersregeln har inte rätt till utbildning. För barn som varaktigt vistas i Sverige ger dock skol- lagen rätt till skolgång om de vistas här utan stöd av myndighets- beslut eller författning.

Som framgått har Skolväsendets överklagandenämnd prövat ett mål om rätt till utbildning för en EU-medborgare som befann sig i Sverige längre än tre månader och utan uppehållsrätt. Eftersom det inte fanns någon rätt att vara i landet och eftersom ingen av barnets föräldrar varit bosatt i Sverige som arbetstagare fanns det ingen rätt till utbildning enligt EU-rätten, enligt nämnden. I beslutet framgår uttryckligen att överklagandenämnden endast prövar om barnet har rätt till utbildning enligt skollagen till följd av EU-rätten. Nämnden var inte behörig att pröva ansökan om utbildning på någon annan grund.78

EU-migranter kan ha rätt till utbildning till följd av EU-rätten. Det gäller bl.a. om de har rätt att vistas i landet eller är barn till arbets- tagare i landet. Se särskilt artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning nr 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom kon- ventionen.

Eftergymnasial utbildning

Staten ska som huvudman anordna högskolor. Utbildningen ska ges på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Verksamheten ska avpassas så att en hög kvalitet nås i utbildningen och forskningen. Så

76Lerwall har gett liknande kritik mot den nationella samordnarens slutsats i SvJt 2017 s. 299. Även hon har gjort bedömningen att EU-medborgare utan tillstånd omfattas av bestämmelsen i 29 kap. 2 § skollagen.

77Svar den 30 september 2015 av Gustav Fridolin på fråga 2015/16:34 av Erik Bengtzboe (M) Skolgång för barn till EU-migranter, dnr U2015/04594/S.

78Skolväsendets överklagandenämnd, beslut den 16 februari 2015, dnr 2014:556.

1117

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

långt det kan ske, utifrån de kvalitetskraven, ska högskolorna ta emot studenter som uppfyller behörighetskraven för studierna. Behörig- hetskraven innefattar grundläggande behörighet (i princip avlagd hög- skoleförberedande examen i gymnasieskolan eller motsvarande utbild- ning) och ibland särskilda kunskapskrav. Om inte alla behöriga kan tas emot ska ett urval göras. Urvalsgrunder är betyg, resultat på hög- skoleprovet och i vissa fall särskilda kunskapsprov, arbetslivserfaren- heter och dylikt. Utbildningen ska vara avgiftsfri för studenter från en stat inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller från Schweiz. (Se 1 kap. 2, 4 och 7 §§ samt 4 kap. 1–4 §§ högskolelagen, 1992:1434 och 7 kap. högskoleförordningen, 1993:100.)

I Sverige finns också yrkeshögskolor. De får anordnas av statliga universitet och högskolor, andra statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. Syftet med yrkeshögskolorna är att det ska finnas eftergymnasiala yrkesutbildningar som svarar mot arbetslivets behov. För yrkeshögskolan gäller liknande behörighetskrav och ur- val som för högskolan. Utbildningen ska vara avgiftsfri, om utbild- ningsanordnaren får statsbidrag. (Se lagen, 2009:128, och förordningen, 2009:130, om yrkeshögskolan.)

I varje kommun ska det finnas vuxenskolor, som bl.a. syftar till att möjliggöra fortsatta studier. Utbildningen ska normalt vara avgiftsfri. (Se 20 kap. skollagen.)

31.2.2Likabehandling

Av skollagens inledande bestämmelser följer att utbildningen ska ut- formas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värder- ingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränk- barhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet och solidaritet mellan människor. Vidare framgår att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättig- heterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Det nämns också att huvudregeln är att alla ska, oberoende av geo- grafisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika till- gång till utbildning i skolväsendet och att utbildningen ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas. Bland de inledande be- stämmelserna finns även en hänvisning till diskrimineringslagen. (Se 1 kap. skollagen.)

1118

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

I diskrimineringslagen anges följande otillåtna diskriminerings- grunder: kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Det är alltså inte en sådan öppen lista av diskrimineringsgrunder som finns i både barnkonventionen och Europakonventionen. I förarbetena till lagen diskuterades det om inte fler diskrimineringsgrunder skulle läggas till, bl.a. för att stämma bättre överens med barnkonventionen, eller om det skulle finnas en öppen lista. Regeringen ansåg emellertid, utan någon egentlig motiver- ing, att det var lämpligast att låta lagen omfatta endast de sju angivna grunderna.79 Läs mer härom i kapitlet om artikel 2. För högre utbild- ning finns det ett undantag från förbudet mot diskriminering i diskri- mineringslagen. Undantaget gäller åtgärder som är ett led i strävan- den att främja jämställdhet mellan kvinnor och män vid tillträde till utbildningen (2 kap. 6 § diskrimineringslagen). Om detta och annan positiv särbehandling, läs mer i kapitlet om artikel 2.

Som framgått, skyddas barnet mot diskriminering i skolan även genom Europakonventionen.80 Europadomstolen har bl.a. konsta- terat att det är möjligt att tillfälligt sätta barn i speciella klasser eller skolor på grund av att de inte kan hantera språket, men att när sådana åtgärder på ett disproportionerligt sätt drabbar barn från en viss grupp (i detta fallet romer) måste det finnas särskilda rättssäkerhetsgaran- tier mot diskriminering.81

Urvalsgrunder och öppenhet för alla

I Sverige görs urvalet av vilka elever som mottas på respektive skol- enhet enligt följande. I första hand ska eleven placeras på den kom- munala skolenhet som elevens vårdnadshavare har valt. Det får från- gås bl.a. om det inte finns plats på skolenheten eller om det är fråga om en elev med behov av omfattande stödinsatser som inte kan till- godoses vid den skolenhet där eleven fullgör sin utbildning. Om ett sådant behov uppstår under utbildningen kan eleven flyttas till en annan skolenhet, mot sin och vårdnadshavarnas vilja.82 Även det mot-

79Prop. 2007/08:95 s. 110 och 111.

80Artikel 14 i konventionen stadgar att åtnjutandet av konventionens fri- och rättigheter ska säkerställas utan någon åtskillnad t.ex. på grund av kön, hudfärg och religion.

81Europadomstolens avgörande i målet Oršuš m.fl. mot Kroatien (2010) § 157.

8210 kap. 30 § skollagen och prop. 2009/10:165 s. 739.

1119

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

satta förhållandet kan gälla. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ett sådant förfarande efter att Skolinspektionen haft invändningar mot att en kommun startat resursskolor för elever med behov av särskilt stöd. Vårdnadshavarna kunde ansöka om att deras barn skulle få plats i en sådan skola. Urvalet gjordes efter en bedömning av ele- vens behov av särskilt stöd, varvid dem med störst behov priorite- rades. I motsats till Skolinspektionen ansåg domstolen att såväl in- rättandet av resursskolor som urvalskriterierna för vilka elever som mottogs var förenliga med skollagen.83

Friskolor ska vara öppna för alla, men utbildningen får begränsas till att endast avse t.ex. elever som är i behov av särskilt stöd. En friskola kan aldrig neka ett barn som är i behov av särskilt stöd plats på skolan med åberopande av att det barnets behov skulle innebära för stora organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan eller huvudmannen, så länge elevens hemkommun betalar bidrag för det särskilda stödet. Betalar kommunen inte bidrag, är det dock möjligt att neka barnet plats.84

Barnrättskommittén gav Sverige kritik för att skolor kunde neka elever med funktionsnedsättning en plats om det innebär betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter. Som framgått är det inte helt riktigt. Däremot kan betydande ekonomiska eller organisa- toriska svårigheter för kommunen innebära att elevens skolplacering påverkas. Vad först gäller kommunala skolor (och andra skolor med offentlig huvudman) är huvudmannen skyldig att vidta långtgående åtgärder för att tillgodose elevens stödbehov inom ramen för den ordinarie skolplaceringen. Men om det är nödvändigt kan eleven pla- ceras vid eller flyttas till en annan skolenhet, om stödbehovet är så stort att det skulle medföra betydande ekonomiska eller organisa- toriska svårigheter för kommunen att ge stödet i den skola som eleven går och stödet lättare kan ges på en annan skola. Det utgör däremot inte tillräckligt skäl att flytta eleven om stödbehovet skulle medföra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för en sär- skild skolenhet.85 Kommunen har bevisbördan för att svårigheterna föreligger.86 När det gäller friskolor kan en kommun neka en skola tilläggsbelopp, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för kommunen (se 10 kap. 39 § skollagen). Endast i så-

83Rättsfallet HFD 2017 ref. 50.

8410 kap. 35 § skollagen och prop. 2009/10:165 s. 744.

85CRC/C/SWE/CO/5 p. 39 och prop. 2009/10:165 s. 379.

86Jämför Skolväsendets överklagandenämnds beslut den 28 maj 2015, dnr 2015:58.

1120

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

dana undantagsfall kan en friskola neka barnet plats. Så länge ett till- läggsbelopp betalas kan skolan inte neka barnet plats, oaktat om huvudmannen anser att stödet inte är tillräckligt för att täcka kost- naderna. Det krävs att elevens hemkommun har fattat ett beslut att inte lämna bidrag, för att barnet ska kunna nekas plats. Hemkommu- nen ansvarar då för att utbildning anordnas för barnet på annat sätt.87

Huruvida skolorna och huvudmännen faktiskt följer regelverket omfattas av Skolinspektionens tillsyn (se 26 kap. 3 § skollagen).

31.2.3Skolplikt

Skolplikten gäller som huvudregel från det år då barnet fyller sex år och upphör det tionde året efter det att eleven börjat fullgöra skol- plikten (7 kap. 10 och 12 §§ skollagen). Skolplikten kan skjutas upp och förlängas under vissa särskilda omständigheter.

Skolplikten omfattar barn som är bosatta i Sverige. Däremot om- fattas inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållan- den är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola. Skolplikten träffar inte heller vissa andra utländska barn, såsom asylsökande, barn med tidsbegränsat uppehållstillstånd och barn som obehörigen vistas i landet. Däremot har dessa barn samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn. (Se 7 kap. 2 § skollagen.) Anledningen till att asylsökande inte träffas av skolplikten är att det inte har ansetts vara rimligt att ålägga dessa barn och deras föräldrar en sådan plikt innan något beslut har fattats om att de alls får stanna i landet.88 På liknande sätt resonerade lagstiftaren kring skolplikten för barn utan tillstånd att vistas i landet. Regeringen ansåg att det varken är praktiskt möjligt eller önskvärt att ålägga kommunerna att söka upp sådana familjer som vistas i landet utan tillstånd och som många gånger lever gömda, för att se till att en skolplikt upprätthålls.89

Det finns vissa möjligheter till att bli befriad från delar av skol- plikten på grund av religiösa skäl. Ovan har redovisats ett rättsfall om hemundervisning för judiska barn där det inte ansågs motiverat.90 Det finns dock ett avgörande från Kammarrätten i Sundsvall där ett

87Prop. 2009/10:165 s. 383.

88Prop. 2000/01:115 s. 19.

89Prop. 2012/13:58 s. 17 och 18.

90Rättsfallet HFD 2013 ref. 49.

1121

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

barn beviljades befrielse från ett dansmoment i utbildningen på grund av religiösa skäl.91 Som framgår av det tidigare refererade rättsfallet från Högsta förvaltningsdomstolen, får utrymmet för sådan befrielse emellertid anses vara mycket begränsat.

Europadomstolen har också prövat flera liknande frågor. Dom- stolen har t.ex. bedömt det strida mot föräldrarnas rätt att tillför- säkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överens- stämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse att ett barn inte beviljades befrielse från att delta i en viss religionsunder- visning i skolan. Undervisningen innehöll upplysningar om flera reli- gioner och filosofiska uppfattningar, men tonvikten låg på läran om kristendomen.92 Domstolen har däremot ansett att det inte är ofören- ligt med Europakonventionen att vägra befrielse från sexualundervis- ning, som inte förespråkade något specifikt sexuellt beteende utan var objektivt utformad.93 Detsamma gällde vägran att bevilja befrielse från en objektiv kurs i etik.94

31.2.4Studievägledning

Elever i alla skolformer, förutom förskola och förskoleklassen, ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av väg- ledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha till- gång till vägledning. Studenter på högskola ska också ges studieväg- ledning och yrkesorientering. (Se 2 kap. 29 § skollagen och 6 kap. 3 § högskolelagen.)

31.2.5Närvaro i skolan och upprätthållande av disciplin

Närvaro

En elev ska delta i verksamheten som anordnas, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Det gäller alltså även de elever som inte om- fattas av skolplikten men som valt att delta i utbildningen; det går inte

91Kammarrätten i Sundsvall, dom den 4 juli 2013 i mål 1492-12.

92Europadomstolens avgörande i målet Folgerø m.fl. mot Norge (2007).

93Europadomstolens avgörande i målet Kjeldsen m.fl. mot Danmark (1976). Jämför även Dojan m.fl. mot Tyskland (2011).

94Europadomstolens avgörande i målet Appel-Irrgang m.fl. mot Tyskland (2009).

1122

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

att endast välja att närvara på delar av utbildningen.95 (Se 7 kap. 17 §, 15 kap. 16 § och 18 kap. 16 § skollagen.)

Vid ogiltig frånvaro ska vårdnadshavarna som huvudregel infor- meras om elevens frånvaro samma dag. Om en elev har upprepad eller längre frånvaro ska rektorn se till att frånvaron skyndsamt ut- reds. Det gäller även vid giltig frånvaro. (Se 7 kap. 19 a §, 15 kap. 16 § och 18 kap. 16 § skollagen.)

Ansvaret för att skolplikten fullgörs delas av vårdnadshavare, hem- kommunen och huvudmannen. Vårdnadshavare som inte gör vad de är skyldiga till, för att eleven ska fullgöra sin skolplikt, kan föreläggas vid äventyr av vite att fullgöra sina förpliktelser. Vid allvarligare brister i omvårdnaden kan också barnet omhändertas och föräldern kan för- lora vårdnaden om barnet. (Se 7 kap. 20–23 §§ skollagen samt 2 § LVU och 6 kap. 7 § FB.)

Studiero och disciplinära åtgärder

Utbildningen ska utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero. Ordningsregler ska finnas för varje skolenhet. De ska utarbetas under medverkan av eleverna men beslutas av rektorn. (Se 5 kap. 3 och 5 §§ skollagen.)

En rektor eller en lärare får vidta de omedelbara och tillfälliga åt- gärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande. Under vissa förutsättningar får det beslutas om utvis- ning, kvarsittning, tillfällig omplacering, tillfällig placering vid en annan skolenhet, avstängning och omhändertagande av föremål. Ut- visning och kvarsittning, i högst en timme, får beslutas om eleven stör undervisningen eller uppträder olämpligt och eleven, trots upp- maning från läraren, inte ändrar sitt uppförande. Vid upprepat olämp- ligt uppförande ska en utredning göras i samråd med elevens vård- nadshavare. Utredningen ska utmynna i att lämpliga åtgärder utförs. Om inte heller de åtgärderna är tillräckliga kan rektorn besluta att eleven tillfälligt (normalt två veckor som längst och aldrig längre än fyra veckor) ska omplaceras till en annan undervisningsgrupp eller på en annan plats inom samma skolenhet. Om inte heller det är till- räckligt eller genomförbart kan eleven tillfälligt omplaceras till en

95Prop. 2009/10:165 s. 706.

1123

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

annan skolenhet. Om det är nödvändigt kan eleven också stängas av helt eller delvis. Eleven ska då kompenseras för den undervisning som han eller hon går miste om. Oavsett åtgärd måste den alltid vara proportionell. (Se 5 kap. 6–23 §§ skollagen.)

Av förarbetena till skollagen framgår bl.a. följande. Vid nöd och nödvärn kan våld användas. I andra situationer får en lärare företa kroppsliga ingrepp, såsom att t.ex. sära på två elever som bråkar eller föra ut en elev ur ett klassrum. Varje form av kränkande behandling i all verksamhet enligt skollagen är otillåten och i strid med de grund- läggande värden som verksamheten vilar på. De disciplinära åtgärder som vidtas får naturligtvis inte i sin tur vara kränkande för den aktu- ella eleven. Det påminns i förarbetena om skyldigheten enligt arti- kel 28 i barnkonventionen att vidta åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med bar- nets mänskliga värdighet och som står i överensstämmelse med barn- konventionen.96

Skolväsendets överklagandenämnd har prövat ett ärende om om- placering av en elev på grund av en annan elevs studiero. Det fanns uppgifter om en allvarlig incident mellan eleven och en flicka. En polisutredning hade inletts men ord stod mot ord och utredningen lades ner. Det fanns en risk för att flickan var rädd för att gå till skolan om eleven gick på samma skola. Nämnden påpekade att en förflytt- ning av en elev är den sista utvägen för att skapa arbetsro i skolan och i princip alla andra alternativ måste vara uteslutna. Eftersom skolan inte hade prövat andra alternativ och kommunen senare hade planerat tämligen omfattade insatser för att barnen skulle kunna gå på samma skola fanns det inte förutsättningar att omplacera eleven.97

Huvudmannen eller personalen får inte utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling. Tvärtom ska huvudmannen se till att det bedrivs ett målinriktat arbete för att motverka kränkande be- handling av barn och elever, bl.a. ska det varje år upprättas en särskild plan och åtgärder ska vidtas för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling. Personal som får känne- dom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för krän- kande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till rektorn, som ska anmäla det till huvudmannen. Huvud- mannen ska skyndsamt utreda omständigheterna kring de uppgivna

96Se prop. 2009/10:165 s. 322 och 323.

97Beslut den 3 oktober 2011, dnr 2011:190.

1124

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

kränkningarna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skä- ligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling i framtiden. Om huvudmannen eller personalen åsidosätter sina skyldigheter kan det innebära att eleven har rätt till skadestånd av huvudmannen. (Se 6 kap. 6–12 §§ skollagen.)

Utöver de bestämmelser som finns i skollagen är flera allvarligare disciplinära åtgärder straffbara enligt brottsbalken. Exempel på detta är förolämpning, förtal, ofredande, misshandel och olaga tvång. Det finns också stadgat i regeringsformen att var och en är skyddad mot kroppsstraff (2 kap. 5 § RF).

Utöver de bestämmelser som redogjorts för framgår det av för- äldrabalken att barn ska behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling (6 kap. 1 § FB).

Disciplinära åtgärder från lärare har i flera fall bedömts av dom- stol i brottmål. Här redogörs från två sådana rättsfall från Högsta domstolen, båda avser den äldre skollagen.98

I ett äldre mål, från slutet av 1980-talet, ingrep en lärare mot en elev, när ordningen var påtagligt störd, genom att ta upprepade grepp om elevens nacke, i syfte att få honom att följa med till rektorsexpe- ditionen. Greppen gjorde ont och gav en rodnad på nacken. Högsta domstolen ansåg att en lärare vid utövning av sin tillsynsplikt inte kan vara avskuren från varje möjlighet till kroppsligt ingrepp mot en elev även då det inte är fråga om en nödvärns- eller nödsituation. Visst tvång eller ofredande kan, enligt domstolen, vara befogat. Däremot kan sådana förfaranden som faller under straffbestämmelsen för miss- handel aldrig vara befogade. Läraren dömdes därför för misshandel mot eleven.

Ett rättsfall från år 2009 rörde en lärare och en elevassistent och två händelser. En elev hade tvingats in på en handikapptoalett och blivit inlåst där tillsammans med läraren och assistenten under cirka 15 minuter. Därinne hade eleven blivit omkulldragen på golvet och en av de vuxna hade vid något tillfälle suttit gränsle över pojken och hållit fast hans armar, vilket lett till såväl smärta som blåmärken. Pojken blev tillsagd att han inte skulle få komma ut förrän han började lyda läraren. Den andra händelsen inleddes av att en elev kastade en snöboll på elevassistenten. Assistenten besvarade angreppet med att kasta eller trycka kramad snö mot elevens ansikte från nära håll. Där-

98Rättsfallen NJA 1988 s. 586 och 2009 s. 776.

1125

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

efter gick eleven till fysiskt angrepp mot elevassistenten, som då la ner eleven till marken två gånger. Högsta domstolen påpekade att lärare har en garantställning till eleverna och har såväl en rätt som en skyldighet att ingripa för att förhindra en elevs angrepp mot person eller egendom. Domstolen framhöll emellertid att kroppsliga ingrepp mot elever aldrig är tillåtna som bestraffning eller disciplinering och konstaterade att utrymmet för att tillgripa kroppsliga ingrepp inom skolverksamhet som grundas på utövande av tillsynsplikten är klart begränsat. Första händelsen, på toaletten, bedömde domstolen som misshandel och olaga frihetsberövande (mindre grovt brott). Mul- ningen bedömdes som ringa misshandel och de två nedläggningarna till marken bedömdes som straffria, på grund av det pågående an- greppet mot elevassistenten.

Ytterligare ett rättsfall från Högsta domstolen rör skadestånd på grund av kränkande behandling.99 En lärare tog tag i en elevs axlar för att få honom att sitta rättvänd på sin plats och lugna ned sig. Eleven blåste då saliv i ansiktet på läraren, som direkt reagerade med att ge eleven en örfil. Högsta domstolen konstaterade att situationen visser- ligen var sådan att visst kroppsligt ingrepp, t.ex. genom att ta ett stadigt tag i elevens arm för att leda ut honom ur klassrummet för att tillrättavisa honom i avskildhet, var befogat men att en örfil till sin natur är en bestraffande åtgärd och därmed aldrig tillåten. Trots provokationen utgjorde örfilen, enligt domstolen, ett klart överskri- dande av de befogenheter som tillsynsplikten ger. Kränkningen som örfilen innebar för eleven kunde inte bedömas som ringa och eleven var därför berättigad till skadestånd av huvudmannen.

Resonemangen bekräftades av Högsta domstolen i ett avgörande från år 2020.100 Domstolen anger i avgörandet att fysiska ingripan- den mot en elev inte är tillåtna som bestraffning eller disciplinering. Viss begränsad rätt till fysiska ingrepp finns dock inom en lärares till- synsplikt. Tillsynsplikten ger aldrig rätt till fysiska ingripanden som faller under straffbestämmelsen misshandel. Däremot kan ingripanden motsvarande s.k. ofredandevåld ibland anses befogade. Enligt dom- stolen ska ordningsstörningar i skolan – eller andra situationer som innebär att elever inte tillförsäkras trygghet och studiero – i första hand lösas på andra sätt än genom fysiska ingripanden, t.ex. genom tillsägelser. När det finns risk att en elev eller egendom kommer till

99Rättsfallet NJA 2016 s. 596.

100Högsta domstolens dom den 3 juli 2020 i mål T 4238-19.

1126

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

skada kan det dock finnas anledning till fysiska ingripanden. Endast i undantagsfall kan det vara motiverat med fysiska ingripanden vid ordningsstörande beteende. Ett ingripande ska vara proportionellt samt så lindrigt och kortvarigt som möjligt. Ett grepp om en elevs nacke är i regel ett fysiskt ingripande av sådant slag att det utgör en kränkande behandling, även om det inte sker i bestraffande eller disciplinerande syfte. I rättsfallet var det just fråga om ett nackgrepp, i syfte att flytta på en pojke, som vägrat flytta på sig och höll sig fast i en soffa, som blockerade en passage. Domstolen konstaterade att greppet var mycket kortvarigt och anpassat för situationen. Syftet upp- nåddes omedelbart i en situation när eleven inte följde uppmaningarna han fått. Ett grepp om pojkens arm hade troligen lett till ett mer ut- draget förlopp. Det pågick ett fåtal sekunder och ledde till att pojken kom upp i stående position. Greppet kan inte ha lett till annat än ett högst tillfälligt obehag. Högsta domstolen (majoriteten) ansåg därför att det inte var fråga om en kränkande behandling i skollagens mening.

Det finns även flera rättsfall från Europadomstolen som rör disci- plinära åtgärder. När det t.ex. gäller avstängning ansåg Europadom- stolen att det stred mot rätten till utbildning i Europakonventionen att stänga av en elev under nära ett helt skolår, på grund av att hans föräldrar inte ville godta att skolan använde sig av kroppsbestraff- ning. Enda möjligheten för barnet att få komma tillbaka till skolan var att föräldrarna, mot sina filosofiska övertygelser, godtog att pojken skulle kunna komma att utsättas för kroppsbestraffning. Domstolen ansåg att avstängningen inte var rimlig och utgjorde en kränkning av rättigheten i artikeln.101 Däremot innebär rätten till utbildning i Europakonventionen inte att skolan, under rätt omständigheter, är förhindrad att stänga av en elev. Bl.a. har Europadomstolen ansett det godtagbart att en elev inte fick delta i undervisningen under den tid en utredning pågick mot honom gällande en brand som startat i skolans lokaler.102

Gränsen mellan de disciplinära åtgärderna och skyldigheten att inte kränka en skolelev har bedömts som svårdragen, enligt vad före- trädare för Barn- och elevombudet uppgett till oss. Många anmäl- ningar till ombudet rör just elever som upplevt sig kränkta av perso-

101Europadomstolens avgörande i målet Campbell och Cosans mot Förenade kungariket (1982), särskilt § 41.

102Europadomstolens avgörande i målet Ali mot Förenade kungariket (2011), särskilt §§ 54 och 56.

1127

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

nalen. Barnombudsmannen har i sin årsrapport för 2015, Välkommen till verkligheten, föreslagit att det i skollagen tydligare ska framgå att våld är förbjudet i skolans verksamhet.103 Myndigheten har även hän- visat till ett hovrättsfall från Hovrätten för Övre Norrland.104 I det målet var en lärare åtalad för ofredande för att ha tagit en elev i örat. Åklagaren ansåg att det var ett hänsynslöst beteende, men gjorde inte gällande att ingreppet innebar någon smärta eller ledde till någon skada. Hovrätten ansåg att lärarens beteende var olämpligt men inte straff- bart som ofredande. Rapporten gjordes innan Högsta domstolen av- gjorde målet om kränkande behandling på grund av en örfil.

För att alla elever ska vara trygga i skolan och lära sig mer har reger- ingen tillsatt en utredare som ska ta fram ett förslag till en nationell plan för trygghet och studiero i skolan samt författningsförslag som säkerställer ett fungerande regelverk. Utredaren ska bl.a. lämna för- fattningsförslag som avser ett mobiltelefonförbud för eleverna vid del- tagande i undervisning, med rätt för rektor eller lärare att bestämma att mobiltelefoner kan eller ska användas vid olika tillfällen för be- stämda syften. Utredaren ska vidare lämna författningsförslag för att elever som hotat eller utsatt andra elever eller skolpersonal för våld lättare ska kunna stängas av eller omplaceras samt lämna förslag på hur lärarnas arbete för att upprätthålla studieron kan stärkas.105

31.2.6Internationellt samarbete

Sveriges främjande och uppmuntrande av internationellt samarbete i utbildningsfrågor gestaltas inte främst i lagtext och praxis, utan av andra åtgärder.

Sverige är medlem i FN:s utbildningsorgan Unesco. Både härige- nom och genom det övriga arbetet i FN främjar Sverige arbetet med utbildningsfrågor. Den 10 juli 2018 undertecknade Sverige och Unesco ett avtal som innebär att Sida under åren 2018–2021 kommer att stödja Unesco med 430 miljoner kronor. Stödet kommer att gå till Unescos arbete inom utbildning, press- och yttrandefrihet och konstnärlig fri- het. Sverige är den tredje största givaren till Unesco och har åren

103Barnombudsmannens årsrapport 2015, Välkommen till verkligheten (2015) s. 59.

104Hovrätten för Övre Norrland, dom den 7 maj 2012 i mål B 671-11.

105Beslut den 26 februari 2020, U2020/00707/S. Uppdraget ska redovisas senast den 16 december 2020.

1128

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

2013–2017 bidragit till organisationens verksamhet med drygt 100 mil- joner kronor årligen.106 Omkring hälften av Sidas övriga utbildnings- bistånd går som bilateralt stöd till utbildningssektorn i samarbetslän- derna. Afghanistan är den enskilt största mottagaren.107

Sverige deltar i FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling.108 Agendan innehåller ett antal mål som ska vara uppfyllda senast år 2030, varav ett rör utbildning. Regeringen har uttryckt att Sverige ska vara led- ande i genomförandet av agendan.109 Bland de delmål som rör utbild- ning finns att alla ungdomar ska lära sig läsa, skriva och räkna. Ett annat delmål är att öka antalet stipendier i världen som kan sökas av per- soner från utvecklingsländer. Enligt agendan ska också tillgången på utbildade lärare öka, bl.a. genom internationellt samarbete kring lärar- utbildning i utvecklingsländerna.

Som nämnts ovan finns det också en rätt till utbildning i EU- stadgan, Europakonventionen och flera FN-konventioner som Sverige åtagit sig att följa.

31.3Analys av överensstämmelsen

Artikel 28 i barnkonventionen rör barns utbildning. Rätten till ut- bildning är grundlagsstadgad i Sverige. I regeringsformen föreskrivs bl.a. att alla skolpliktiga ska ha rätt till en kostnadsfri grundutbild- ning och att det allmänna ska svara för att högre utbildning finns. Eftersom det inte framgår av bestämmelsen vilka som är skolpliktiga är rättigheten inte särskilt stark. Mer specifika bestämmelser som säkerställer ett barns rätt till utbildning finns dock i skollagen. Där finns också bestämmelser om att ett barns utbildning ska utformas i överensstämmelse med bl.a. allas lika värde och jämställdhet. De grund- läggande principerna om likabehandling stämmer överens med dem i artikel 28.

106Regeringskansliets pressmeddelanden Ny strategi för Sveriges samarbete med Unesco den

23april 2018 och Sverige ökar sitt stöd till Unesco den 10 juli 2018 samt publikation Strategi för Sveriges samarbete med Unesco 2018–2021.

107Läs mer på www.sida.se.

108Generalförsamlingens resolution Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling. A/RES/70/1.

109Se t.ex. dir. 2016:18 s. 1.

1129

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

31.3.1Grundskola, gymnasium och eftergymnasial utbildning (artikel 28.1 [a–c])

Sverige har en tioårig avgiftsfri och obligatorisk grundskola. Därefter följer en frivillig men kostnadsfri gymnasieutbildning för den som har avslutat sin grundutbildning. Utbildningarna är omfattande i tid. Regleringen uppfyller barnkonventionens krav på en kostnadsfri och obligatorisk grundskola (se dock nedan angående asylsökande m.fl. barn).

I utbildningen, även på grundskolenivå, får det förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna. Som framgått innebär inte bestämmelserna i barnkonventionen ett absolut förbud mot sådana indirekta kostnader. Eftersom den svenska undan- tagsbestämmelsen endast avser obetydliga kostnader och den ska tolkas mot bakgrund av innehållet i barnkonventionen strider denna undantagsbestämmelse inte mot stadgandet i barnkonventionen om att utbildningen ska vara kostnadsfri, enligt vår bedömning. En stat ska dessutom som ovan nämnts gradvis förverkliga rätten i artikel 28 genom att till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser (jämför artikel 4).

Det minsta antalet dagar per läsår är enligt skolförordningen 178 dagar. Barnrättskommittén har uttryckt att den internationella standarden om 180 dagar per skolår bör följas. 180 dagar utgör emeller- tid inget minimikrav som följer av konventionen och nämns inte heller i någon av kommitténs allmänna kommentarer. Med hänsyn främst till det, men också till att det endast är ett lägsta antal skoldagar som anges i skolförordningen, att det bara skiljer två dagar från den angivna in- ternationella standarden och att det är ett jämförelsevis stort antal år som omfattas av den svenska skolplikten, får svensk rätt anses för- enlig med konventionen även i denna del.

Kravet på att grundutbildningen (eller motsvarande utbildning) ska vara avklarad för att gymnasieutbildningen ska få påbörjas inne- bär inte att gymnasieutbildningen inte är tillgänglig för alla, eftersom alla barn har rätt att avsluta sina studier i grundskolan. Det finns också möjlighet att göra avsteg från kunskapskraven för t.ex. barn med funktionsnedsättning. Svensk rätt är således förenlig även med artikel 28.1 (b).

Högre utbildning finns i olika former och på olika nivåer, både akademisk och yrkesförberedande. Det finns flera sätt att göra sig behörig. För den som inte uppfyller behörighetskraven finns det möj-

1130

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

ligheter att skapa sig behörighet genom vuxenutbildning. Utbild- ningarna är i regel avgiftsfria. Svensk lagstiftning och praxis uppfyller därmed de krav som ställs i artikel 28.1 (c).

Likabehandling

I såväl grundlag som i skollagen finns bestämmelser om att alla barn ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet och att utbildningen ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas. Regleringen om gratis skolskjuts innebär att det blir enklare för barn som bor på lands- bygden eller som har en funktionsnedsättning att genomföra sin utbildning. För barn med funktionsnedsättning finns även särskilda skolor som genomför individuellt anpassade utbildningar för eleverna. Även frihetsberövade barn och barn som vistas på sjukhus omfattas av rätten till utbildning och av skolplikten. Det finns dessutom sär- skilda bestämmelser t.ex. om utbildning på ungdomshem för att säkerställa att barnen där kan uppfylla sin skolplikt. Det finns visser- ligen inga särskilda bestämmelser om utbildning för barn på häkte, men redan av de allmänna bestämmelserna och reglerna om bl.a. kom- munens ansvar för att skolplikten genomförs säkerställs dessa barns utbildningsmöjligheter i lagstiftningen. Genom bl.a. dessa åtgärder får Sverige anses ha utfört vad som krävs enligt konventionen gäl- lande alla barns lika rätt till utbildning. Se även nedan vad gäller lika rätt att välja skolenhet för barn med funktionsnedsättning.

Vad barnrättskommittén uttryckt om att möjligheterna till ut- bildning kan variera mellan häktena ligger utanför vårt uppdrag att undersöka närmare. Detsamma gäller många av de problem som upp- märksammats av flera myndigheter när det gäller barn med funktions- nedsättning.

Skolval för barn med funktionsnedsättning

Som nämnts ovan finns det ingen rätt i artikel 28 att välja skola.110 När det nu ändå finns en sådan rätt i svensk lag bör den däremot gälla alla, i enlighet med likabehandlingsprincipen i inledningen av artikel 28.1.

110Jämför dock artikel 26.3 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och artikel 13.3 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

1131

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

För såväl friskolor som skolor med en offentlig huvudman finns det långtgående skyldigheter att anpassa utbildningen till elever med särskilda behov och som huvudregel gäller samma regler om skolval för dem som för andra. I undantagsfall kan emellertid barn nekas den valda utbildningsplatsen på grund av sitt behov av särskilt stöd, näm- ligen om det skulle medföra betydande ekonomiska eller organisato- riska svårigheter för kommunen. Vid bedömningen av om denna reglering diskriminerar vissa barn på ett sådant sätt som inte är för- enligt med i artikel 28.1 bör vägledning hämtas i artiklarna 2 och 23 i barnkonventionen. I artikel 2 påpekas att staterna ska tillförsäkra varje barn de rättigheter som anges i konventionen utan någon åt- skillnad på grund av bl.a. funktionsnedsättning. Artikel 23 handlar om barn med funktionsnedsättning och stadgar bl.a. att dessa barn ska ges särskilt stöd, inom ramen för tillgängliga resurser.

I detta fall är det tveklöst så att kommunen har en skyldighet enligt svensk rätt att se till att utbildning i någon form ges även det barn med så stort behov av stöd att det medför betydande svårig- heter för kommunen att uppfylla den skyldigheten. Det är alltså inte fråga om att barnet inte tillförsäkras sin rätt till utbildning, utan om förutsättningarna är lika vid utövandet av en rätt (skolval) som endast knyter an till rätten till utbildning i barnkonventionen. Det är inte heller fråga om någon godtycklig diskriminering utan ett sakligt undan- tag, som syftar till att fördelningen av resurser mellan ett barn med särskilda behov och andra barn inte ska bli alltför disproportionellt. Mot bakgrund av detta kan undantaget inte anses vara oförenligt med konventionen.

Vad gäller det motsatta förhållandet, att barn med särskilda behov kan få företräde till särskilda utbildningsgrupper såsom resurssko- lor,111 kan det knappast anses vara oförenligt med konventionen. Även detta innebär visserligen att barn inte behandlas lika vid valet av skola. Det är emellertid inte på grund av deras funktionsnedsätt- ning, utan för att de inte har någon sådan, som barnen inte mottas av skolorna. Barnkonventionen genomsyras av att barn med särskilda svårigheter ska ges extra stöd. Utöver artikel 23, nämns det bl.a. i kon- ventionens inledning (preambel) att barn som lever under exceptio- nellt svåra förhållanden kräver särskild uppmärksamhet. En positiv särbehandling av barn med särskilda behov förutsätts således.

111Jämför det ovan refererade rättsfallet HFD 2017 ref. 50.

1132

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

EU-migranter utan uppehållsrätt

Som framgått i avsnittet om det svenska skolsystemet har det påståtts att EU-migranter, som inte har uppehållsrätt eller uppehållstillstånd, inte skulle omfattas av de regler som generellt gäller barn som vistas i landet utan tillstånd. Vi har redogjort för att en sådan uppfattning både saknar stöd och är oförenlig med såväl den svenska lagstift- ningens ordalydelse som syfte. Enligt vår bedömning är således den svenska lagstiftningen och praxis förenlig med barnkonventionen.

När det gäller kortare vistelser i landet måste det anses vara hem- landets ansvar att se till att rätten till utbildning och t.ex. skolplikten uppfylls. Ansvarsfördelning mellan EU-länderna har tydliggjorts genom EU-rättsliga överenskommelser.

Barn som befinner sig i Sverige en kort tid, utan avsikt att stanna

Barn som, när de kommer till Sverige, har för avsikt att stanna i landet kortare tid än ett år omfattas med vissa undantag inte av rätten till utbildning i skollagen.

Även ett tidsbegränsat uppehållstillstånd är normalt giltigt längre tid än ett år. Om ett barn får uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning till en person, vars uppehållstillstånd löper ut inom ett år kan emellertid barnet få ett kortare uppehållstillstånd. Finns det ingen avsikt att stanna längre än ett år ska barnet inte folkbokföras. Barnet är då i landet med tillstånd utan att vara folkbokförd. Barnet är inte asylsökande. Det omfattas därmed inte av rätten till utbildning enligt skollagen.

I dessa fall är det fråga om en kortare tid i landet. Det är inte fråga om barn som sökt asyl eller som befinner sig i Sverige utan tillstånd, utan barn som inte har för avsikt att stanna i Sverige en längre tid. I de flesta fall kan det antas att ansvaret för dessa barns utbildning i stället är en annan stats ansvar. Om barnet utan tillstånd stannar kvar i Sverige efter att uppehållstillståndet löpt ut har det rätt till ut- bildning. Detsamma gäller om barnet ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Sammantaget kan det inte anses som en oförenlighet att ett barn som inte befinner sig i landet en längre tid och inte heller har för avsikt att stanna, inte omfattas av rätten till utbildning enligt skollagen.

1133

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

I samband med att rätten till utbildning i skollagen utsträcktes till att omfatta även barn som är i landet utan tillstånd anförde reger- ingen att det är motiverat att överväga om även barn med tidsbegrän- sade uppehållstillstånd som vistas i landet kortare tid än ett år bör ges rätt till utbildning. Regeringen uppgav att den avser att återkomma i frågan.112

Skolplikt för asylsökande m.fl. barn

När det gäller asylsökande barn och barn som vistas i landet utan tillstånd (inklusive EU-migranter utan uppehållsrätt) gäller ingen skol- plikt. Även om de omfattas av rätten till utbildning innebär det att skolgången för dem inte är obligatorisk. Det kan därvid noteras att det utan skolplikt inte finns något ansvar för barnets kommun eller vårdnadshavare att se till att barnet blir utbildat. Därtill kan många av de verktyg som finns för att få barnet till skolan inte användas. Det kan ifrågasättas om det är förenligt med artikel 28.1 (a) i barn- konventionen, eftersom grundutbildningen ska vara obligatorisk och att lika möjligheter till utbildning ska gälla för alla. Regeringen för ett resonemang kring varför dessa barn inte bör omfattas av skol- plikten men konventionen är tydlig i att grundskoleutbildningen ska vara obligatorisk för alla. Det finns således inte något större utrymme för staterna att göra egna bedömningar om det är till barnets bästa att utbildningen inte är obligatorisk. Svårigheter i att upprätthålla detta utgör inte heller något bärande argument för att tolka barnkon- ventionen annorlunda. Vår bedömning är därför att svensk lagstift- ning inte överensstämmer med barnkonventionen i denna del.

Undantag från skolplikt vid religiösa m.fl. inslag

Som framgår i kapitlet om artikel 14 ska konventionsstaterna respektera ett barns religionsfrihet. Staterna ska även respektera den rätt en för- älder har att ge sitt barn vägledning då barnet utövar sina rättigheter, (jämför artiklarna 5 och 14.2). Det finns också, bl.a. i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, ett uttryckligt stadgande att rätten att välja utbildning i första hand tillkommer föräldrarna. Inget av detta innebär emellertid att ett barn eller dess föräldrar fritt

112Prop. 2012/13:58 s. 17.

1134

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

kan välja vilka moment i utbildningen barnet ska delta i och inte. Ut- över stadgandet i artikel 28.1 (a), om att utbildningen ska vara obliga- torisk, framgår det av artikel 29 att barnets utbildning ska syfta till att utveckla respekten för såväl den egna kulturella identiteten som för andra kulturer än den egna. Läs mer i kapitlet om artikel 29.

Den princip som kan anses följa av Europadomstolens praxis framstår som förenlig med barnkonventionen, utifrån den balans som bör råda mellan religionsfrihet och kravet på att ett barn ska delta i obligatorisk utbildning om andra kulturer än barnets egen. Av pra- xisen framgår nämligen att så länge det är fråga om en opartisk och allsidig redovisning av t.ex. kultur, religion och etik, är det inte oför- enligt med Europakonventionen att neka ett barn att bli befriad från obligatorisk undervisning.

Enligt svensk lag, såsom den har tolkats i praxis, är utrymmet för att bevilja befrielse från skolplikten i vissa ämnen, på grund av religiös eller filosofisk övertygelse, begränsat. Det kan bero på att undervis- ningen i svenska skolor ska vara icke-konfessionell och att kurspla- nerna ansetts vara utformade på ett allsidigt och objektivt sätt. (Låt vara att det i läroplanen hänvisas till den etik som förvaltats av kris- ten tradition och västerländsk humanism.)113 Med beaktande av Europakonventionens ställning i svensk rätt får det också antas att om en svensk domstol bedömer att undervisningen har konfessionella inslag, vilket alltså strider mot skollagen, är utrymmet för att bevilja befrielse större. En sådan fördragskonform tolkning skulle då rim- ligen göras både i förhållande till Europakonventionen och barnkon- ventionen. Enligt vår bedömning överensstämmer svensk lag och praxis med barnkonventionen i denna del.

31.3.2Studievägledning (artikel 28.1 [d])

Elever i alla skolformer från grundskolan och uppåt ska enligt skol- lagen ha tillgång till personal med kompetens för att ge eleverna studie- och yrkesvägledning. Det uppfyller de krav på tillgång till information och vägledning som ställs i artikel 28.1 (d).

113Se kapitlet om artikel 29.

1135

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

31.3.3Närvaro i skolan (artikel 28.1 [e])

Skolplikt gäller i grundskolan och genom skollagen ges rektorer och huvudmän verktyg för att se till att skolplikten fullföljs. Det framgår också av lagen vilka som har ansvaret för att skolplikten följs. Även de utbildningsdeltagare som inte omfattas av skolplikt ska enligt be- stämmelserna närvara på sådan utbildning som de är anmälda till. Om det inte följs ska vårdnadshavarna informeras. Upprepad från- varo ska utredas och lämpliga åtgärder ska vidtas. Därutöver ska skolan arbeta för att skolmiljön är god och mobbning och annan kränkande behandling av eleverna ska aktivt motverkas.

Skyldigheten i 28.1 (e) innebär endast att åtgärder ska vidtas för att uppmuntra regelbunden närvaro. Genom det beskrivna regelver- ket vidtas flera åtgärder i detta syfte. Svensk rätt överensstämmer därmed med barnkonventionen i denna del.

31.3.4Upprätthållande av disciplin (artikel 28.2)

I skollagen finns det både allmänna bestämmelser om att skolmiljön ska präglas av trygghet och studiero samt mer konkreta verktyg för lärare och rektor att komma till rätta med elever som motarbetar en sådan miljö. Samtidigt garanteras eleverna ett skydd mot kropps- bestraffning och annan kränkande behandling både genom skollagen och andra bestämmelser, t.ex. i brottsbalken. Denna syn bekräftas även i de vägledande rättsfall som finns om disciplinära åtgärder.

Det faller utanför vårt uppdrag att kartlägga lärares och rektorers tillämpning av bestämmelserna. Det som framförts till oss om gräns- dragningsproblematiken mellan disciplinära åtgärder och kränkande behandling bör emellertid analyseras utifrån ett rättsligt perspektiv. Möjligheterna till att använda sig av disciplinära åtgärder i en viss situa- tion måste avgöras utifrån avvägningar mellan motstående intressen och med beaktande av proportionalitetsprincipen. I princip alltid när rättigheter eller intressen vägs mot varandra förekommer det situa- tioner som är svårbedömda. Gränsdragningsproblem blir därmed ofrån- komliga. När disciplinära åtgärder kan behöva vidtas är det ofta fråga om att enskilda pedagoger behöver ta snabba beslut i trängda situa- tioner. Det innebär att det måste ställas höga krav på ett tydligt regel- verk, om det ska kunna säkerställas att disciplinen i skolan upprätthålls på ett konventionsenligt sätt. Det är däremot varken ett konventions-

1136

SOU 2020:63

Artikel 28 – utbildning

krav eller möjligt att i lagstiftningen ange en uttömmande lista över godtagbara disciplinära åtgärder och i vilka situationer som respek- tive åtgärd får användas.

I brottsbalken regleras de förfarandena som är straffsanktionerade och av skollagen framgår under vilka förutsättningar de allvarligaste godtagbara disciplinära åtgärderna får vidtas. Det är också tydligt i skollagen att varken huvudmannen eller personalen får utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling. En elev kan visserligen anse att det är kränkande att bli tillsagd, förflyttad eller avstängd utan att läraren gjort något fel enligt skollagen. Det står emellertid klart att det aldrig får vara fråga om några bestraffande kroppsliga ingrepp. Det följer av både föräldrabalken och skollagen med tillhörande förarbeten och praxis.114

Det är också viktigt att påpeka att ett beteende kan vara otillåtet enligt skollagen utan att det är brottsligt. Det är nämligen inte bara ofredanden, utan alla former av kränkande behandling som är otillåtna och kan vara skadeståndsgrundande enligt skollagen. Av hovrätts- avgörandet som avsåg en pojke som hade blivit tagen i örat framgår det t.ex. att domstolen ansåg att beteendet var olämpligt men inte straffbart som ofredande. Det kan sålunda bli olika utgångar i t.ex. ett mål om straffrättsligt ansvar, ett annat om skadestånd enligt skol- lagen och ett tredje om arbetsrättsliga frågor, på grund av samma olämpliga beteende. Det ska också framhållas att även en kränkning som är att bedöma som ringa (och inte skadeståndsgrundande, såvida det inte är fråga om en repressalie) också är otillåten.

Sammanfattningsvis finns det såväl principer som konkreta verk- tyg för att upprätthålla disciplinen i skolan på ett för barnen värdigt sätt. Det är svårt att göra en bedömning om huruvida alla lämpliga åtgärder vidtagits. En sådan bedömning är framför allt möjlig och relevant när enskilda fall prövas. Den oro som flera myndigheter ut- tryckt kring att barn med funktionsnedsättning utsätts för kränk- ningar kan emellertid inte bortses från. Det kan därigenom inte med säkerhet sägas att alla lämpliga åtgärder har vidtagits för att säker- ställa att disciplinen upprätthålls på ett sätt som är förenligt med kon- ventionen. Däremot tycks det inte främst vara lagstiftning och praxis

114I förarbetena till skollagen anges inte bara att de åtgärder som vidtas naturligtvis inte får vara kränkande för eleven, utan det erinras också om skyldigheten enligt artikel 28 i barnkonven- tionen att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och som står i överensstämmelse med barnkonventionen (prop. 2009/10:165 s. 322 och 323).

1137

Artikel 28 – utbildning

SOU 2020:63

som saknas, utan möjligen bättre utbildning och tillsyn eller resurser. Med beaktande av den generella formuleringen i artikel 28.2 i kon- ventionen samt den omfattande reglering som finns kring såväl disci- plinära åtgärder som kränkande behandling bedömer vi sammantaget att svensk lagstiftning och praxis i denna del överensstämmer med artikel 28 i barnkonventionen.

31.3.5Internationellt samarbete (artikel 28.3)

Enligt artikel 28.3 ska konventionsstaterna främja och uppmuntra internationellt samarbete i utbildningsfrågor. Det är svårt att utläsa några konkreta skyldigheter ur artikel 28.3. Det kan emellertid fram- hållas att Sverige på flera sätt samarbetar för att även barn i utveck- lingsländer ska få tillgång till utbildning. Sverige är också en stor bidragsgivare till FN:s utbildningsorgan Unesco.

Även om det är lagstiftning och praxis som vår kartläggning ska omfatta kan vi konstatera att Sverige vidtar åtgärder för att främja och uppmuntra internationellt samarbete på det sätt som förutsätts i artikel 28.3. Vi har i vår kartläggning inte funnit någon svensk lag- stiftning eller praxis som inte stämmer överens med innebörden av artikel 28.3.

31.4Sammanfattande slutsatser

Svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 28 i barnkonventionen med följande undantag.

Det är inte förenligt med artikel 28 att grundskoleutbildningen, enligt svensk lag, inte är obligatorisk för alla barn som har rätt till utbildning, bl.a. asylsökande barn och barn utan tillstånd att vistas i landet.

1138

32 Artikel 29 – utbildningens syfte

Utredningens bedömning: Svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 29 i barnkonventionen.

Artikel 29

1.Konventionsstaterna är överens om att barnets utbildning ska syfta till att:

a)utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga,

b)utveckla respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande fri- heter samt för principerna i Förenta nationernas stadga,

c)utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egna kulturella identitet, språk och värden, för bosättningslandets och för ursprungs- landets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen,

d)förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör ett urfolk,

e)utveckla respekt för naturmiljön.

2.Inget i denna artikel eller i artikel 28 får tolkas så att det medför in- skränkning i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbildningsinstitutioner, dock alltid under förutsättning att de principer som fastställts i punkt 1 i denna artikel iakttas och att kraven uppfylls på att undervisningen vid dessa institutioner ska stå i överens- stämmelse med vad som från statens sida angetts som miniminorm.

1139

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

32.1Om artikeln

Rätten till utbildning behandlas i artikel 28 och i artikel 29 uttrycks vad utbildningen ska syfta till. Genom den första punkten i artikel 29 uttrycks vad barnets utbildning ska syfta till. I den andra punkten förtydligas att varken artikel 28 eller artikel 29.1 får tolkas så att det medför en inskränkning i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbildning.

Syftet med ett barns utbildning uttrycks även i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights). Av artikel 26.2 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna1 framgår att utbildningen ska syfta till att ut- veckla personligheten till fullo och till att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vidare fram- går det att utbildningen ska främja förståelse, tolerans och vänskap mellan alla nationer, rasgrupper och religiösa grupper samt främja FN:s verksamhet för fredens bevarande. I artikel 13 i den internatio- nella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter2 finns liknande skrivningar som har utvecklats något. Genom artikel 29 i barnkonventionen erkänns och vidareutvecklas syftet med utbild- ningen. Artikel 29 tar upp fler syften än dem som framgår av de andra bestämmelserna, bl.a. nämns jämställdhet mellan könen och att bar- net ska utveckla respekt för föräldrarna, miljön, den egna kulturella identiteten och kulturer som skiljer sig från barnets egen. Vikten av varje folks traditioner och kulturella värden när det gäller ett barns utveckling påpekas för övrigt även i barnkonventionens inledning (preambel).

I artikel 24 i konventionen om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning3 uttrycks inriktningen för lärandet, som på flera sätt liknar skrivningarna i barnkonventionen och i det grundläggande ram- verket för de mänskliga rättigheterna.

1Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

2SÖ 1971:41.

3SÖ 2008:26.

4CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

1140

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

att artikel 28, om ett barns rätt till utbildning, är intimt förknippad med artikel 29, finns det flera artiklar som är relevanta för uttolk- ningen av artikeln. Artikel 30 tar bl.a. upp rätten för ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk att utöva sin religion, att använda sitt språk och att tillsammans med andra ha sitt eget kulturliv. Ett barn har också rätt till stöd för att kunna utvecklas vilket bl.a. tas upp i artikel 3.2 och i artikel 23 om rättigheter för barn med funktionsnedsättning. Även artiklarna 5 och 18 om föräldrarnas ansvar, skyldigheter och rättigheter är av rele- vans samt artikel 27 om en stats åtaganden vad gäller ett barns lev- nadsstandard. Andra artiklar som kan aktualiseras, beroende på om- ständigheterna, är artiklarna 19, 22 och 32–36, som ger ett barn skydd mot företeelser som kan hämma dess utveckling. Artiklarna 24 och 31 tar upp olika aspekter av ett barns utveckling och är på så sätt relevanta i genomförandet av artikel 28. Detsamma gäller de fri- och rättigheter som återfinns i artiklarna 13–17.

32.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 29. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

1141

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

kel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genomförandet av konventionen. Artikel 29 bör ses som en vidare- utveckling av artikel 6 då den uttrycker på vilket sätt utbildningen ska bidra till barnets utveckling.

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artik- larna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

5CRC/C/GC/7 p. 10.

6CRC/GC/2003/5 p. 12.

1142

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

särskilt beredas möjlighet att höras. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och gäller i alla domstolsförfaran- den och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. Detta kan t.ex. innefatta beslut om utformningen av ett barns utbildning och vad den ska syfta till.

Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.7

Barnets bästa

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 29.

7CRC/C/GC/12 p. 16.

8CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

1143

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och därmed även vid utformning av reglering som på olika sätt rör utbildningens syfte. Övriga rättigheter enligt barnkonventionen ska också beaktas i be- dömningen av barnets bästa. Sådana bedömningar bör till viss del även bygga på ett barns egna upplevelser och åsikter i enlighet med artikel 12.

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det i varje beslut som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. I förhållande till arti- kel 29 blir det aktuellt bl.a. vid frågor som rör huruvida syftet med utbildningen tillgodoses för ett enskilt barn.

Kommittén anser att det är av vikt att följa upp konsekvenserna av ett beslut och att det enskilda barnet som berörs ges möjlighet att medverka i uppföljningen.11 I praktiken innebär det i relation till arti- kel 29 att ta reda på hur barnet upplevt åtgärderna och om åtgärderna var till barnets bästa.

9CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

10CRC/C/GC/14 p. 32.

11CRC/C/GC/12 p. 134 (i). CRC/C/GC/14 p. 35.

1144

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

Barnanpassade förfaranden

Barnrättskommittén har uttryckt att utbildningen bl.a. ska vara barnvänlig (child-friendly).12 Kommittén lyfter fram att man måste införa och följa vissa barnanpassade förfaranden för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska kunna förverkligas.13 Vidare har kommittén betonat att förutsättningarna för att ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets in- dividuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.14

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov, oavsett om det är offer eller vittne till ett brott samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

32.1.2Syftet med utbildningen (artikel 29.1)

Enligt artikel 29.1 är staterna överens om vad barnets utbildning ska syfta till och som beskrivs i ett antal punkter (a–e). Uttryckssättet tyder på att det är fråga om en samsyn mellan staterna. Artikeln före- skriver inte några krav på innehållet i utbildningen, utan endast vad utbildningen ska syfta till. Hur syftet ska uppnås blir i huvudsak en fråga för respektive stat.15

12CRC/GC/2001/1 p. 12.

13CRC/C/GC/14 p. 85.

14CRC/C/GC/12 p. 22–25.

15Se även Sandberg m.fl. (2016) s. 269.

1145

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

Begreppet utbildning kan tolkas som bredare än endast formell utbildning. FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har uttryckt att både formell och icke formell utbildning avses och ska syfta till att till fullo utveckla människans personlighet och insikten om dess värde och stärka respekten för mänskliga rättig- heter och grundläggande friheter (jämför artikel 13.1 i den inter- nationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter).16 Barnrättskommittén har uttryckt att utbildning om sådana värden även bör ske inom familjen, men skolan och samhället måste också spela en viktig roll. I doktrin framhålls dock att även om in- formell utbildning omfattas är det långtgående att tolka att även all annan informell utbildning och hemmet omfattas, såvida det inte är fråga om hemundervisning.17 Mot den bakgrunden kan konstateras att målen i artikel 29 binder i första hand staterna vad gäller den for- mella utbildning som erbjuds. Även om artikeln inte kan sägas binda föräldrarna är målen inte irrelevanta då föräldrarna måste ha kunskap om konventionen för att kunna vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa och för att kunna vägleda barnet i sitt utövande av rättig- heterna (artiklarna 5 och 18).18 Nedan redogörs för de olika delarna av artikelns första punkt och vad de mer konkret innebär.

32.1.3Fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och förmåga (artikel 29.1 [a])

Enligt punkten 1 (a) ska utbildningen syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga. I de tidigare nämnda bestämmelserna om utbildning i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna anges ett mer begränsat syfte; anlag samt fysisk och psykisk förmåga nämns inte. Genom dessa ”tillägg” i barnkonventionen framgår dels den anpassning som måste göras till individen, inte minst till barn med funktionsnedsättningar, dels att även det barn som har en hög förmåga ska få en utbildning som ger barnet fulla möjligheter till utveckling.19 Detta innebär inte någon konflikt med likabehandlingsprincipen i artikel 28, eftersom

16E/C.12/1999/10 p. 4.

17Tobin (2019) s. 1123.

18CRC/GC/2001/1 p. 2 och 13. Jämför även Tobin (2019) s. 1063–1067, 1122 och 1123.

19Jämför artikel 23 och artikel 28.

1146

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

den bestämmelsen inte reglerar att utbildningen ska vara lika för alla, utan att utbildningen ska förverkligas på grundval av lika möjligheter. Det är inte heller fråga om någon diskriminering på sätt som anges i artikel 2, utan ett krav på individualisering i syfte att varje barns rätt till utbildning ska kunna förverkligas i så hög grad som möjligt.20

Barnrättskommittén har uttalat att medan artikel 28 fokuserar på en stats skyldigheter vid inrättande av utbildningssystem och att garan- tera att dessa är tillgängliga, så understryker artikel 29.1 den indivi- duella och subjektiva rätten till en bestämd kvalité på utbildningen. Kommittén menar att i linje med konventionens fokus på vikten av att agera för barnets bästa betonas i den här artikeln budskapet om en utbildning där barnet står i centrum. Huvudmålet med utbildningen är att utveckla det enskilda barnets personlighet, anlag och färdig- heter med hänsyn till det faktum att varje barn har unika egenskaper, intressen, färdigheter och behov av lärande.21

32.1.4Respekt för mänskliga rättigheter (artikel 29.1 [b])

Utbildningen ska också syfta till att utveckla respekt för mänskliga rättig- heter och grundläggande friheter samt för principerna i Förenta natio- nernas stadga.

Omfattningen av utbildningen i mänskliga rättigheter och prin- ciperna i FN-stadgan framgår inte av artikeltexten. Artikeln uttrycker inte något krav på innehållet i läroplanen eller vilka ämnen som ut- bildningen ska innehålla. Om det ska finnas ett särskilt ämne om t.ex. mänskliga rättigheter eller om det t.ex. ska ingå som en del av ut- bildningen i samhällskunskap eller finnas med i flera skolämnen utgör sålunda en fråga för den enskilda staten. I sammanhanget ska även note- ras att staterna enligt artikel 42 har en skyldighet att göra barnkon- ventionens principer allmänt kända för såväl vuxna som barn. (Läs mer i kapitlet om artikel 42.)22

Barnrättskommittén anser att det i utbildningen ska ingå infor- mation om innehållet i fördrag om mänskliga rättigheter men att barnet även ska lära sig om rättigheterna genom att se människorätts- normer genomföras i praktiken, oavsett om det är i hemmet, skolan eller i samhället. Barnrättskommittén har gjort gällande att en skola

20Läs även om möjligheterna till positiv särbehandling i kapitlet om artikel 28.

21CRC/GC/2001/1 p. 9. Jämför även Tobin (2019) s. 1127–1129.

22Jämför Tobin (2019) s. 1130.

1147

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

som tillåter mobbning eller andra våldsamma och exkluderande bete- enden inte uppfyller kraven i artikeln, eftersom skolan (och samhället i stort) inte främjar värderingar och strategier som bidrar till mänsk- liga rättigheter.23

32.1.5Respekt för föräldrar, egen identitet och olika kulturer (artikel 29.1 [c])

Ytterligare ett syfte med utbildningen ska vara att utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egna kulturella identitet, språk och värden, för bosättningslandets och ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen.

Hur en stat ska tillse att utbildningen får rätt syften beskrivs inte utan lämnas i huvudsak till respektive stat att avgöra. Eftersom be- stämmelsen hänvisar särskilt till barnets egna identitet och språk, lik- som värden i ursprungslandet, framgår det även av denna del av artikeln att utbildningen ska vara individanpassad. Av artikeln följer bl.a. att ett migrerat barn ska få hemspråksundervisning och utbild- ning i sitt ursprungslands kultur. På samma sätt ska ett barn från en minoritetsbefolkning ges utbildning i den kulturen och det folkets språk (jämför artiklarna 7, 8, 13, 14 och 30). Samtidigt ska det ges utbildning i andra kulturer än barnets egna, på ett sätt som utvecklar respekten för dessa, vilket kan tyckas framgå redan av att barnets utbildning ska syfta till att utveckla respekt för mänskliga rättig- heter. När det gäller syftet att utveckla respekt för barnets föräldrar finns det inte så mycket vägledning för att förstå vad som avses. Men det bör nog förstås mot bakgrund av vad som anges i barnkonven- tionen om att en stat ska respektera föräldrarnas ansvar, rättigheter och skyldigheter samt deras ansvar att ge barnet råd och ledning i utövandet av sina rättigheter och att ett barn har rätt att uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör dem (jämför artiklarna 3.2, 5, 12, 14.2 och 18). I inledningen till barnkonventionen anges dessutom att familjen ses som den grundläggande enheten i samhället och att bar- net, för att kunna utveckla sin personlighet, bör växa upp i en familje- miljö präglad av lycka, kärlek och förståelse. I doktrin förs ett resone- mang om att det handlar om en ömsesidig respekt mellan barnet och

23CRC/GC/2001/1 p. 15 och 19.

1148

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

föräldrarna och att konventionen förmedlar att en fortlöpande dialog ska ske mellan dem där även föräldrarnas möjlighet att uttrycka sina åsikter respekteras.24 Det är alltså inte fråga om någon reglering av maktförhållandet mellan barn och föräldrar, utan snarare ett verktyg för att stärka den enhet (familjen) som barnkonventionen anger som grundläggande för barnets utveckling.

Barnrättskommittén har betonat hur viktigt det är att i undervis- ningen om rasism lära ut hur den har utövats historiskt och särskilt hur den uttrycks eller har uttryckts inom specifika samhällen.25

32.1.6Förberedelser för ett ansvarsfullt liv (artikel 29.1 [d])

Barnets utbildning ska syfta till att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och reli- giösa grupper och personer som tillhör ett urfolk.

Redan av tidigare punkter om respekt för mänskliga rättigheter och andras kulturer följer att barnet ska utbildas i de värderingar som anges i punkten (d).26 Denna del av artikeln handlar emellertid inte om att utveckla respekten för dessa värden, utan att barnet ska för- beredas för att leva ett ansvarsfullt liv. Även denna del bör läsas mot bakgrund av innehållet i konventionens inledning (preambel). I den står att barnet bör förberedas för ett självständigt liv i samhället och uppfostras enligt de ideal som proklamerats i stadgan och särskilt i en anda av fred, värdighet, tolerans, frihet, jämlikhet och solidaritet. Det kan noteras att de motsvarande bestämmelserna i den allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter och konventionen om sociala m.fl. rättigheter inte nämner jämställdhet mellan könen eller urfolk specifikt; det är unikt för barnkonventionen.

För att förbereda sig för ett självständigt och ansvarsfullt liv i ett fritt land krävs en mängd kunskaper, erfarenheter och förmågor av olika slag. För att kunna utöva de rättigheter och friheter som ett barn har enligt barnkonventionen kan ett barn behöva kunskap och information om t.ex. sitt ursprung, yttrande-, religions- och förenings- frihet, trafiksäkerhet m.m. Vidare behöver barnet lära sig om kost-

24Tobin (2019) s. 1135 och 1136.

25CRC/GC/2001/1 p. 11.

26Jämför Tobin (2019) s. 1142.

1149

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

hållning, hälsovård och omvårdnad samt erhålla sexualundervisning (jämför bl.a. artiklarna 6–8, 13–17, 19 och 24).

32.1.7Respekt för naturmiljön (artikel 29.1 [e])

Till skillnad från bestämmelser i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna om utbildning står det i barnkonventionen att utbildningen ska syfta till att utveckla respekt för naturmiljön. Miljön nämns även i artikel 24.2 (c) i konventionen. Hur en stat ska tillse att utbildningen får rätt syften beskrivs inte utan lämnas i huvudsak till respektive stat att avgöra.

Barnrättskommittén har uttalat att undervisningen måste koppla ihop problem som rör miljö och hållbar utveckling med socioekono- miska, sociokulturella och demografiska problem för att utveckla barnets respekt för miljön. Vidare har kommittén angett att under- visning om respekt för miljön bör omfatta både nationella och inter- nationella problem och aktivt engagera barn i lokala, regionala och globala miljöprojekt.27

32.1.8Förtydligandet om friskolor i artikel 29.2

Av artikel 29.2 framgår att inget i denna artikel eller i artikel 28 får tolkas så att det medför inskränkning i den enskildes och organisatio- ners rätt att inrätta och driva utbildningsinstitutioner, Detta innebär endast ett förtydligande att artikel 28 och 29 inte innebär någon in- skränkning i etableringsmöjligheterna för friskolor. Däremot innebär den inte på något sätt någon positiv etableringsrättighet eller någon skyldighet för staterna att tillåta eller stödja friskolor.28

Vidare stadgas i den andra punkten att sådan utbildning inte får inskränkas under förutsättning att de principer som fastställts i punkt 1 i denna artikel iakttas och att kraven uppfylls så att undervisningen vid dessa institutioner ska stå i överensstämmelse med vad som från statens sida angetts som miniminorm. En sådan miniminorm innebär att även utbildningen i friskolor ska ha de syften som räknas upp i arti- kel 29.1.29

27CRC/GC/2001/1 p. 13. Jämför även Tobin (2019) s. 1145.

28Jämför även den snarlika formuleringen i artikel 13.4 i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Jämför Tobin (2019) s. 1147 och 1148.

29Se även artikel 13.3 i konventionen om ekonomiska m.fl. rättigheter.

1150

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

32.2Svenska förhållanden

Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran (6 kap. 1 § FB). Skolans roll i barns utbildning beskrivs främst i skollagen (2010:800) och i läroplaner. I skollagens inledande bestämmelser (1 kap. 4–7 §§) beskrivs syftet med utbildningen inom skolväsendet. Av dem framgår följande.

Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimu- lans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodo- göra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och med- borgare. Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grund- läggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan män- niskor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänsk- liga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande be- handling. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Har skolenheten en offentlig huvudman ska utbildningen vara icke-konfessionell. Friskolor får däremot ha konfessionell in- riktning på utbildningen men undervisningen ska vara icke-konfes- sionell.30

Dessa syften, mål och värderingar bekräftas i läroplanerna. Däri framhålls även överensstämmelsen med den etik som förvaltats av kristen tradition och västerländsk humanism.31

I förarbetena till bestämmelserna i skollagen hänvisas uttryckligen till artikel 29 i barnkonventionen.32 I sammanhanget bör även nämnas

30Utbildning är den verksamhet inom vilken undervisning sker medan undervisning utgörs av sådana målstyrda processer som under ledning av lärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, 1 kap. 3 § skollagen.

31Se t.ex. SKOLFS 2010:37, 250, 251 och 255.

32Prop. 2009/10:165 s. 634.

1151

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

de utbildningsmål som Sverige åtagit sig att följa genom FN:s hand- lingsplan Agenda 2030, läs mer i kapitlet om artikel 28.

32.2.1Fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och förmåga (artikel 29.1 [a])

Utöver skollagens inledande bestämmelser om att utbildningen ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt att hänsyn ska tas till barns och elevers olika behov, finns det en bestämmelse i 3 kap. 2 § skollagen som mer specifikt rör barnets lärande och per- sonliga utveckling. Enligt den gäller följande.

Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av en funktionsned- sättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav eller kravnivåer som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt mot- verka funktionsnedsättningens konsekvenser. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskaps- utveckling.

Bestämmelsen ligger till grund för vad som närmare föreskrivs i läroplanerna om undervisningens individualisering. Med utbildningens mål avses såväl nationella mål som de mål som förskolan, fritidshem- met och skolan själva ställer upp. Regleringen innebär inte att huvud- mannen kan nöja sig med att en elev når den lägsta godtagbara kun- skapsnivån utan ambitionen ska vara högre än så.33

I förarbetena till skollagen anges att det i skolans uppdrag ligger att alla barn och elever ska ges bästa möjliga förutsättningar att ut- ifrån sina behov och förutsättningar utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. Vidare anges att skolan sålunda har ett kompensatoriskt uppdrag beträffande de barn och elever som har sämre förutsättningar. Tillgängliga resurser kan emellertid inte bara riktas mot de svagaste eleverna, utan även de elever som har lättare att nå utbildningens mål har rätt till ledning och stimulans för att utvecklas så långt som möjligt.34

33Prop. 2009/10:165 s. 662.

34Prop. 2009/10:165 s. 221 och 662.

1152

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

Det ska göras en särskild bedömning av en elevs kunskapsutveck- ling i vissa fall när det finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås. Om det efter en sådan be- dömning kan befaras att en elev inte kommer att nå kunskapskraven ska det skyndsamt planeras stöd till eleven i form av extra anpass- ningar. Stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om inte sådant stöd är eller bedöms vara tillräckligt ska det göras en anmälan till rektorn. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Behöver eleven särskilt stöd ska han eller hon ges det. Därtill ska ett åtgärdsprogram utarbetas för eleven. Om inte heller det är tillräckligt finns det en möjlighet till anpassad studiegång, dvs. att vissa avvikelser görs från den timplan och de ämnen och mål som normalt ska gälla. (Se 3 kap. 4–12 §§ skollagen.) Vid betygssättningen finns det också möjlighet att bortse från en- staka delar av kunskapskraven, om eleven har en funktionsnedsätt- ning eller något annat motsvarande direkt hinder för att eleven ska kunna nå ett visst kunskapskrav (se t.ex. 10 kap. 21 § skollagen).

För nyanlända elever ska det göras en bedömning, grundad på ålder, förkunskaper och personliga förhållanden i övrigt, för att be- döma vilken årskurs som är lämplig att placera eleven i. Saknar eleven tillräckliga kunskaper i svenska kan han eller hon placeras i en för- beredelseklass till dess eleven har tillräckliga språkkunskaper eller som längst i två år. (Se 3 kap. 12 c–12 f §§ skollagen.)

För elever med utvecklingsstörning (intellektuell funktionsned- sättning) finns det anpassade utbildningar i grundsärskolan och gym- nasiesärskolan (se 7 kap. 5 § samt 11 och 18 kap. skollagen). Inom grundsärskolan finns även en särskild inriktning som benämns trä- ningsskola. Träningsskolan är avsedd för elever som inte kan tillgodo- göra sig hela eller delar av utbildningen i ämnen. (Se 11 kap. 3 § skol- lagen.)

Det finns också en skola som är särskilt anpassad för barn med vissa syn- och hörselnedsättningar samt för barn med en grav språk- störning (7 kap. 6 § och 12 kap. skollagen).

I läroplanerna anges det att undervisningen ska anpassas till varje elevs förutsättningar och behov. Läroplanerna för utbildning på grund- nivå anger även att undervisningen ska främja elevernas fortsatta

1153

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

lärande och kunskapsutveckling med utgångspunkt i elevernas bak- grund, tidigare erfarenheter, språk och kunskaper.

Trots de särskilda skolor som finns för barn med vissa funktions- nedsättningar och de bestämmelser som gäller anpassningar och sär- skilda stödåtgärder har flera myndigheter inför oss vittnat om problem som barn med funktionsnedsättning har i utbildningen. I jämförelse med andra barn når de, enligt myndigheterna, mer sällan kunskaps- målen, får sämre studieresultat, utsätts oftare för våld och andra kränk- ningar, även av personal, och de får stundtals inte tillräckligt med stöd. Se även kapitlen om artiklarna 23 och 28.

32.2.2Respekt för mänskliga rättigheter (artikel 29.1 [b])

Som nämns ovan ska barnets utbildning syfta till att förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Och utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundlägg- ande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Det innebär att utbildningen i sig och de som verkar inom den aktivt och medvetet ska förmedla till barnen och eleverna samhällets gemen- samma värderingar så som demokrati och mänskliga rättigheter samt stimulera barnen och eleverna att förverkliga värderingarna. Detta ska också komma till uttryck i praktisk och vardaglig handling. Det ingår också att utbildningen ska syfta till att förverkliga barnets spe- cifika rättigheter enligt barnkonventionen, bl.a. respekt för barnets kulturella identitet och språk.35

I läroplanerna utvecklas skolans värdegrund ytterligare. Där an- ges bl.a. att skolan ska främja förståelse för andra människor och för- måga till inlevelse samt att skolan aktivt ska motverka alla tendenser på diskriminering. Vidare anges att skolan ska förmedla sådana mer beständiga kunskaper som utgör den gemensamma referensramen i samhället och som utgår från grundläggande demokratiska värder- ingar och de mänskliga rättigheterna som alla omfattas av.

Bland grundskolans mål, nämns i läroplanen bl.a. att skolan ska ansvara för att varje elev har fått kunskaper om mänskliga rättigheter

35Prop. 2009/10:165 s. 223.

1154

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

och demokratiska värderingar i skolan och i samhället. Bland de ämnes- specifika målen för samtliga So-ämnen36 nämns uttryckligen att bar- net ska lära sig om de grundläggande mänskliga rättigheterna och om barnkonventionen redan i årskurs 1–3. I senare årskurser ska barnet lära sig bl.a. hur etiska begrepp kan kopplas till rättigheterna, olika organisationers arbete med mänskliga rättigheter och hur rättigheterna kränks i världen. De ska även lära sig om FN:s historia, syfte och huvudsakliga uppdrag, andra former av internationell konflikthan- tering och folkrätten i väpnade konflikter.

Utöver den utbildning som bedrivs av skolorna kan Barnombuds- mannens arbete nämnas. Bl.a. har myndigheten gjort en webbportal där barn kan få information om sina rättigheter på olika sätt beroende på ålder.37 Portalen är riktad både direkt till barnen och till pedagoger, som kan få material till lektioner om rättigheterna i barnkonventio- nen. Om detta och andra åtgärder, se även kapitlet om artikel 42.

32.2.3Respekt för föräldrar, egen identitet och olika kulturer (artikel 29.1 [c])

Respekten för föräldrar tas inte upp specifikt bland de mål som ut- bildningen i det svenska skolväsendet ska syfta till. Däremot nämns att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med bl.a. alla män- niskors lika värde och solidaritet mellan människor (1 kap. 5 § skol- lagen). Det omfattar givetvis även familjemedlemmarna. Familjen nämns också i flera ämnesspecifika mål i läroplanerna. Bland annat ska barnet i grundskolan lära sig hur historia kan användas för att skapa eller stärka gemenskaper inom familjen, hur kriminalitet på- verkar familjen, vilket ekonomiskt ansvar som vilar på familjer och generellt om familjen och olika samlevnadsformer. Det anges också att livet i hem och familj har en central betydelse för människan, att våra vanor i hemmet påverkar såväl individens och familjens välbe- finnande som samhället och naturen samt att skolan ska vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens fostran och utveckling och att det därför måste finnas ett samarbete mellan skolan och hemmen.38 Det ska också nämnas att ett barns vårdnadshavare fortlöpande ska informeras om barnets utveckling i skolan (3 kap. 3 § skollagen).

36De samhällsorienterande ämnena är geografi, religionskunskap, historia och samhällskunskap.

37Minarattigheter.se.

38Se SKOLFS 2010:37, bilaga 1.

1155

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

När det gäller barnets egna kulturella identitet, språk och värden framgår det av skollagen att elever som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska under vissa förutsättningar ska er- bjudas modersmålsundervisning. Detsamma gäller elever som tillhör någon av de nationella minoriteterna. (Se 10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 §, 13 kap. 7 § och 15 kap. 19 § skollagen. Se även 9 kap. 12 § skolförordningen.)

Modersmålsundervisningen innefattar även utbildning i tillhör- ande kultur, traditioner och seder.39 Därtill finns sameskolan, som under skolans sex första årskurser ska ge utbildning med samisk inriktning, och en möjlighet till särskild utbildning med judiska stu- dier på högstadiet. Det finns också möjlighet för vissa elever att full- göra sin skolplikt på en internationell skola. (Se 13 kap. 2 och 3 §§ och 24 kap. 2–4 §§ skollagen samt förordningen, 2011:398, om sär- skild utbildning med judiska studier i grundskolan.)

När det gäller modersmålsundervisningen har det framförts till oss att lärarbristen gör att det i praktiken kan vara svårt att erhålla modersmålsundervisning i t.ex. samiska. Sametinget har t.ex. fram- hållit att kravet på lärarlegitimation gör det svårt att hitta behöriga lärare. Vi har dock inte närmare kartlagt dessa förhållanden, efter- som vårt uppdrag inte omfattar hur rättigheterna uppfylls i praktiken.

Respekten för andras kulturer finns också berörda i läroplanerna.40 Däri anges att det svenska samhällets internationalisering ställer höga krav på människors förmåga att inse de värden som ligger i en kul- turell mångfald. Vidare står det att medvetenhet om det egna och delaktighet i det gemensamma kulturarvet ger en trygg identitet som är viktig att utveckla tillsammans med förmågan att förstå och leva sig in i andras villkor och värderingar. I läroplanerna för utbildning på gymnasienivå anges även att förtrogenhet med Sveriges kultur och historia samt det svenska språket ska befästas genom undervisningen i många av skolans ämnen. Av de ämnesspecifika målen för t.ex. religionskunskap och samhällskunskap i grundskola anges att barnet ska lära sig om såväl tankegångarna inom världsreligionerna och nya religiösa rörelser som sekulära livsåskådningar samt att undervis- ningen ska behandla de nationella minoriteterna och deras rättigheter.

Bland grundskolans mål, nämns i läroplanen att skolan ska an- svara för att varje elev har fått kunskaper om och insikt i det svenska,

39Se t.ex. läroplanen för grundskola i SKOLFS 2010:37 avsnitt 5.7.

40Se t.ex. SKOLFS 2010:37 och 2010:255.

1156

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

nordiska och västerländska kulturarvet samt fått grundläggande kun- skaper om de nordiska språken, fått kunskaper om de nationella mino- riteternas kultur, språk, religion och historia samt kan samspela i möten med andra människor utifrån kunskap om likheter och olik- heter i livsvillkor, kultur, språk, religion och historia.41

Det finns ett flertal rättsfall från Europadomstolen som rör be- frielse från skolplikten i vissa religiösa ämnen. Domstolen har t.ex. ansett att det ska vara möjligt att helt bli befriad från ett religions- ämne, inom vilket visserligen kunskap förmedlas om flera olika reli- gioner och livsåskådningar men där tonvikten låg på den kristna läran. Domstolen påpekade dock att det inte fanns någon rätt att låta sitt barn förhålla sig okunnig till andra religioner och filosofiska livs- åskådningar än föräldrarnas egen. Och en objektiv och allsidig reli- gionsundervisning hade legat i linje med Europakonventionens rätt till utbildning.42 På liknande sätt har domstolen uttalat att skolan kan utbilda barnen i frågor av religiöst och filosofiskt slag så länge kun- skapen är objektiv, relevant och allsidig.43

32.2.4Förberedelser för ett ansvarsfullt liv (artikel 29.1 [d])

Utöver vad som nämnts ovan, står det i läroplanerna att det inte är tillräckligt att i undervisningen förmedla kunskap om grundläggande demokratiska värderingar. Undervisningen ska bedrivas i demokra- tiska arbetsformer och förbereda eleverna för att aktivt delta i sam- hällslivet. Den ska utveckla deras förmåga att ta ett personligt ansvar. Genom att delta i planering och utvärdering av den dagliga under- visningen och få välja kurser, ämnen, teman och aktiviteter, kan ele- verna utveckla sin förmåga att utöva inflytande och ta ansvar. Vidare anges att skolan aktivt och medvetet ska främja kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter.44

I läroplanerna anges bl.a. att utbildningen ska främja elevernas utveckling till ansvarskännande människor samt förbereda dem för att leva och verka i samhället. Bland de mål som skolan ansvarar för att uppfylla nämns att varje elev ska kunna göra och uttrycka med-

41Se SKOLFS 2010:37, bilaga 1.

42Europadomstolens avgörande i målet Folgerø m.fl. mot Norge (2007), särskilt§§ 88 och 89.

43Europadomstolens avgörande i målet Kjeldsen m.fl. mot Danmark (1982) § 53. Jämför även Appel-Irrgang m.fl. mot Tyskland (2009).

44Se t.ex. SKOLFS 2010:37, 2010:255, 2011:144 och 2013:48.

1157

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

vetna etiska ställningstaganden grundade på kunskaper om mänsk- liga rättigheter och grundläggande demokratiska värderingar samt personliga erfarenheter, respektera andra människors egenvärde, ta avstånd från att människor utsätts för diskriminering, hjälpa andra människor och leva sig in i och förstå deras situation samt göra väl underbyggda val av fortsatt utbildning och yrkesinriktning.

Det finns också bestämmelser i skollagen om vilka ämnen som ska omfattas av undervisningen, t.ex. 10 kap. 4 § skollagen.

32.2.5Utveckla respekt för naturmiljön (artikel 29.1 [e])

I läroplanerna anges att det ska finnas ett miljöperspektiv i skolan, som ska ge eleverna möjligheter både att ta ansvar för den miljö de själva direkt kan påverka och att skaffa sig ett personligt förhållnings- sätt till övergripande och globala miljöfrågor. Undervisningen ska belysa hur samhällets funktioner och vårt sätt att leva och arbeta kan anpassas för att skapa hållbar utveckling.

Bland grundskolans mål nämns i läroplanen att skolan ska ansvara för att varje elev har fått kunskaper om förutsättningarna för en god miljö och en hållbar utveckling samt fått kunskaper om och förståelse för den egna livsstilens betydelse för hälsan, miljön och samhället. Kunskaper om miljön och den egna påverkan återkommer även bland de ämnesspecifika målen, t.ex. för hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa samt NO- och So-ämnena.45

32.3Analys av överensstämmelsen

Av artikel 29 i barnkonventionen framgår vad ett barns utbildning ska syfta till. I Sverige regleras skolutbildningens syften främst i skol- lagen och i läroplanerna. Redan av de övergripande bestämmelserna och målsättningarna om skolans mål och värderingar framgår att ut- bildningen i Sverige till största delen motsvarar de syften som räknas upp i artikel 29 i barnkonventionen.

45I de naturorienterande ämnena ingår biologi, fysik och kemi. De samhällsorienterande ämnena är beskrivna i en tidigare not.

1158

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

32.3.1Fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och förmåga (artikel 29.1 [a])

Av artikel 29.1 (a) framgår att ett barns utbildning ska utveckla bar- nets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag samt fysisk och psykisk förmåga.

I skollagen finns det flera bestämmelser som gör det möjligt att individualisera en elevs utbildning efter de behov eleven har. Det finns t.ex. möjligheter till anpassningar och särskilda stödåtgärder. Där- utöver finns det särskilda skolor för barn med vissa funktionsned- sättningar. Även för nyanlända finns det bestämmelser som syftar till att anpassa utbildningen till individens förutsättningar och erfaren- heter.

När det gäller barn som lätt når kunskapskraven framgår det av skollagen att de ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. En formulering som skulle varit bättre an- passad till barnkonventionen hade varit att dessa elever ska ges led- ning och stimulans för att kunna nå fullt ut i sin kunskapsutveckling. Av förarbetena framgår emellertid att målet är att även dessa elever ska utvecklas så långt som möjligt. Sammantaget framgår det av skol- lagen och läroplanerna att syftet med utbildning överensstämmer med det som anges i artikel 29.1 (a).

Flera myndigheter har påtalat att barn med funktionsnedsätt- ningar inte fullt ut får en utbildning som är anpassad till dem. Detta tycks emellertid inte ha sin grund i lagstiftning eller praxis utan främst bero på hur bestämmelserna efterlevs.

32.3.2Respekt för mänskliga rättigheter (artikel 29.1 [b])

Enligt artikel 29.1 (b) ska ett barns utbildning syfta till att utveckla respekt för mänskliga rättigheter, grundläggande friheter och prin- ciperna i FN-stadgan.

Den svenska utbildningen på både grundskole- och gymnasienivå ska enligt skollagen och läroplanerna präglas av respekt för de mänsk- liga rättigheterna. Barnet ska ges kunskaper om de allmänna mänsk- liga rättigheterna, barnkonventionen och FN:s syfte och huvudsakliga uppdrag. Även om principerna i FN-stadgan inte uttryckligen nämns i skollagen, märks värderingar om fred, internationellt ekonomiskt och socialt samarbete samt mänskliga rättigheter genomgående i fram-

1159

Artikel 29 – utbildningens syfte

SOU 2020:63

för allt läroplanerna. Av vad som framgår av skollagen och läropla- nerna stämmer syftet med utbildningen överens med vad som anges i artikel 29.1 (b).

Se även kapitlet om artikel 42.

32.3.3Respekt för föräldrar, egen identitet och olika kulturer (artikel 29.1 [c])

I artikel 29.1 (c) nämns att utbildningen ska syfta till att utveckla respekt för barnets föräldrar, egna kulturella identitet, språk och vär- den, bosättningslandets och ursprungslandets nationella värden samt för andra kulturer.

Respekten för föräldrar nämns inte särskilt bland de mål som utbildningen i det svenska skolväsendet ska syfta till. Däremot fram- hålls det i både skollagen och i läroplanerna att utbildningen ska överensstämma med respekten för varje människa och allas lika värde. Det framgår inte tydligt i skollagen att utbildningen ska syfta till att stärka familjen som enhet. Detta framgår emellertid indirekt av de ämnesspecifika mål som rör familjen. Därtill ska ett barns vårdnads- havare fortlöpande informeras om barnets utveckling.

Respekten för det egna kulturarvet, språk, m.m. utvecklas mot bakgrund av bestämmelserna om t.ex. modersmål. För de barn som tillhör en minoritetsbefolkning finns det särskilda bestämmelser, i synnerhet för samer och judar. Även sverigefinnar, romer och torne- dalingar ska få undervisning i sina kulturer och språk genom moders- målsundervisning och den allmänna undervisningen om minoriteternas kulturer. Modersmålsundervisning ska i vissa fall även erbjudas andra barn, som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska.

Genom bl.a. So-ämnena ska ett barn ges kunskap om och för- ståelse för en mängd olika kulturer. Enligt läroplanerna innefattar det uttryckligen även mindre kulturer och inte endast sådana som har sitt ursprung i världsreligionerna. Av barnkonventionen framgår endast att barnet ska utveckla respekt för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Det finns alltså inte något krav på att barnet ska ges en uttömmande genomgång av världens samtliga kulturer.

Sammantaget framgår det av skollagen och läroplanerna att syftet med ett barns utbildning i Sverige överensstämmer med det som an- ges i artikel 29.1 (c) i barnkonventionen.

1160

SOU 2020:63

Artikel 29 – utbildningens syfte

32.3.4Förberedelser för ett ansvarsfullt liv (artikel 29.1 [d])

Artikel 29.1 (d) rör utbildningens syfte att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i samhället.

Av såväl grundläggande principer i skollagen som specifika mål i läroplanerna framgår att en elev aktivt ska lära sig både grundläggande etiska värderingar och konkreta ämnesspecifika kunskaper. Utöver ren kunskapsinhämtning ska eleverna göra egna val, delta i planer- ingen och på andra sätt förberedas för livet som vuxna samhällsmed- borgare. Det framgår även att utbildningen ska anpassas till de för- utsättningar som varje barn har. Detta får sammantaget anses uppfylla de krav som följer av artikel 29.1 (d).

32.3.5Utveckla respekt för naturmiljön (artikel 29.1 [e])

I artikel 29.1 (e) tas respekten för naturmiljön upp.

Respekten för miljön nämns inte särskilt bland utbildningens syften i skollagen. Däremot anges det i läroplanerna att det ska finnas ett miljöperspektiv och det finns flera specifika mål som kan hän- föras till utvecklingen av respekt för naturmiljön. Även om det för överensstämmelsen med barnkonventionen vore till fördel om respekt för naturen och miljön även nämndes i skollagen kan det inte anses nödvändigt; det som framgår av läroplanerna får anses vara tillräck- ligt för att nå överensstämmelse mellan svensk lagstiftning och arti- kel 29.1 (e).

32.3.6Förtydligandet om friskolor (artikel 29.2)

Av den andra delen av artikel 29 följer varken någon rättighet eller skyldighet; den utgör endast ett förtydligande av hur artiklarna 28 och 29 inte ska tolkas. Vid vår kartläggning har det inte framkommit att svensk lagstiftning eller praxis bygger på en tolkning av artik- larna 28 och 29 som inte överensstämmer med vad som anges i arti- kel 29.2.46

46Om regler för religiösa friskolor, se SOU 2019:64.

1161

33Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

Utredningens bedömning: Svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 30 i barnkonventionen.

Artikel 30

I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett urfolk ska ett barn som tillhör en sådan minoritet eller ett sådant urfolk inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk.

33.1Om artikeln

Av artikel 30 framgår att i de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett urfolk ska ett barn som tillhör en sådan minoritet eller ett sådant urfolk inte för- vägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk.

Liknande bestämmelse finns i det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights). I artikel 27 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter1 stadgas att de som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter inte ska förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till

1SÖ 1971:42.

1163

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

och utöva sin egen religion och använda sitt eget språk. I artikel 27 nämns – till skillnad från i barnkonventionen – inte urfolk men artikeln anses omfatta urfolk, vilket bl.a. framgår av den allmänna kommen- tar som FN:s kommitté för mänskliga rättigheter (MR-kommittén) utarbetat i relation till artikel 27.2 Den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter3 innehåller i artikel 15 en generell bestämmelse om envars rätt till kulturlivet (jämför arti- kel 31 i barnkonventionen). Genom internationella konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering4 fördöms diskrimi- nering bl.a. på grund av härkomst eller nationellt eller etniskt ursprung. I konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning5 erkänns rätten för personer med funktionsnedsättning att på lika vill- kor delta i kulturlivet (artikel 30).

I FN:s deklaration om rättigheter för personer som tillhör nationella, etniska, religiösa och språkliga minoriteter6 och FN:s deklaration om rättigheter för urbefolkningar7 finns det artiklar som berör barn bl.a. när det gäller utbildningsfrågor. Även i ILO:s konvention nr 169 om ursprungsbefolkningar och stamfolk i självstyrande länder8 finns det artik- lar som särskilt rör barn.

2CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 p. 3.2 och 7. Se även SOU 2005:79 s. 37.

3SÖ 1971:41.

4SÖ 1971:40.

5SÖ 2008:26.

6Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 47/135 den 18 december 1992.

7Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 61/295 den 13 september 2007.

8Sverige har inte ratificerat konventionen.

9CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

1164

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

familjemiljö, artikel 24.3 om skadliga sedvänjor samt 28 och 29 om ett barns utbildning.

Även barnkonventionens övriga materiella artiklar gäller givetvis för barn som tillhör en minoritetsgrupp eller ett urfolk. Det förtyd- ligas särskilt i artikel 2, som stadgar att en stat ska respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som an- ges i konventionen utan åtskillnad av något slag. Artikel 30 kan i för- hållande till andra artiklar användas som tolkningsdata, på så sätt att staten måste ta hänsyn till dessa barns ursprung och kulturella arv när konventionens rättigheter genomförs. I denna del hänvisar vi till kapitlen om respektive artikel.

33.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i konven- tionen förhåller sig till artikel 30. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats juris- diktion utan någon åtskillnad av något slag (artikel 2.1). Det innebär att ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk på samma sätt som andra barn ska tillförsäkras de rättig- heter som anges i barnkonventionen

När det gäller personer som tillhör minoriteter och urfolk kan det behöva vidtas åtgärder som innebär positiv särbehandling för att de ska ha samma möjligheter som personer som tillhör majoriteten att behålla sin kultur. Detta har att göra med att minoriteter historiskt och strukturellt utsatts för diskriminering.10

Barnrättskommittén anser att för att på ett ändamålsenligt sätt skydda barn från diskriminering är det en stats skyldighet att säker- ställa att principen om icke-diskriminering återspeglas i all nationell lagstiftning och att den kan tillämpas direkt. Kommittén framhäver att en stats skyldighet inte bara omfattar den offentliga, utan även den privata sektorn. Vidare anser kommittén att skyldigheten att inte diskriminera kräver att en stat aktivt identifierar de individuella barn

10Jämför SOU 2005:79 s. 35–38.

1165

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

och grupper av barn för vilka det kan behöva vidtas särskilda åtgär- der, dels för att uppfylla deras rättigheter, dels för att upptäcka even- tuell diskriminering. Kommittén har också uttalat att en stat bör säkerställa att informations- och utbildningsåtgärder riktade till all- mänheten vidtas för att bl.a. åtgärda diskriminering av barn som till- hör ett urfolk.11

Genom artikel 6 garanteras ett barn den grundläggande rätten till liv som uttrycks som en universell mänsklig rättighet i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna12 och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Vidare ska ett barns överlevnad och utveckling säkerställas till det yttersta av en stats förmåga. Eftersom ett barns existens är en förutsättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättigheter i konventionen får artikel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genomförandet av konventionen. I konventionens inledning (pre- ambel) understryks betydelsen av varje persons traditioner och kul- turella värden, i synnerhet när det gäller barnets skydd och harmo- niska utveckling.

Barnrättskommittén menar att rätten till överlevnad och utveck- ling endast kan genomföras med ett holistiskt förhållningssätt. Det sker enligt kommittén genom att alla de andra bestämmelserna i kon- ventionen tillämpas och ses i relation till varandra.13 Barnrättskom- mittén förväntar sig att en stat tolkar ordet utveckling i dess vidaste bemärkelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.14 När det gäller barn som tillhör ett urfolk, vilkas lokalsamhällen har bibe- hållit en traditionell livsstil, har användningen av traditionell mark avgörande betydelse för deras utveckling och upplevandet av den egna kulturen, enligt kommittén. Kommittén anser att en stat ska ta hän- syn till den kulturella betydelsen av traditionell mark och naturmiljöns kvalitet, när de säkerställer rätten till liv, överlevnad och utveckling för barn som tillhör ett urfolk.15

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår

11CRC/C/GC/11 p. 23, 24 och 27. Jämför även CRC/GC/2003/5 vad gäller att upptäcka diskri- minering.

12Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 3/217 den 10 december 1948.

13CRC/C/GC/7 p. 10.

14CRC/GC/2003/5 p. 12.

15CRC/C/GC/11 p. 35.

1166

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artik- larna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgär- der, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgäng- liga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åt- gärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

När det gäller artikel 12 anser barnrättskommittén att det finns en skillnad mellan barnets rätt att bli hörd som individ och principen om deltagande, som gör att barnen som grupp kan engageras i sam- råd om frågor som rör dem. När det först gäller det individuella bar- net ska denna rättighet respekteras i alla slags rättsliga eller admi- nistrativa förfaranden. Vidare anser kommittén att barnet bör erbjudas en miljö som uppmuntrar till att fritt uttrycka sin åsikt. Hänsyn bör då tas till de hinder som försvårar för barn som tillhör ett urfolk att utöva denna rättighet. I rätten att bli hörd ingår enligt kommittén rätten till en företrädare, kulturellt anpassad tolkning och även rätten

1167

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

att avstå från att uttrycka sin åsikt. Det är ett val och inte en skyl- dighet att uttrycka sina åsikter, enligt kommittén.16

Kommittén anser att samråd ska äga rum med barn som tillhör ett urfolk som grupp i alla frågor som påverkar dem. Kommittén re- kommenderar en stat att arbeta tätt tillsammans med dessa barn och deras lokalsamhällen för att utveckla, genomföra och utvärdera pro- gram, politik och strategier för konventionens genomförande.17

Barnets bästa

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). I en bedömning och prövning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande prin- ciper och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upplevelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).

Syftet med begreppet barnets bästa är enligt barnrättskommittén att säkerställa att barn både fullt och faktiskt kan åtnjuta alla de rättig- heter som erkänns i konventionen. Kommittén understryker att en vuxen persons personliga bedömning av ett (eller flera) barns bästa inte får ha företräde framför rättigheterna enligt konventionen; ingen rättighet ska kunna inskränkas av en skönsmässig tolkning av barnets bästa. Vidare framhåller kommittén att barnets bästa är ett dynamiskt koncept, som kräver att man gör bedömningar anpassade till det spe- cifika sammanhanget.18 Kommittén noterar att barnets bästa är både en individuell och en kollektiv rättighet. När denna rättighet tillämpas för barn som tillhör ett urfolk som grupp krävs det enligt kommittén att man särskilt beaktar hur rättigheten förhåller sig till kollektiva kulturella rättigheter. Kommittén understryker dock att barnets bästa inte får förbises eller kränkas till förmån för gruppens bästa.19

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 30.

16CRC/C/GC/11 p. 37 och 38. CRC/C/GC/12 p. 16.

17CRC/C/GC/11 p. 39.

18CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

19CRC/C/GC/11 p. 30.

1168

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska i första hand beaktas vid alla åtgärder som rör barn och där- med även vid utformning av reglering som rör barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk. Övriga rättigheter enligt barnkonventio- nen ska också beaktas i bedömningen av barnets bästa. Sådana be- dömningar bör till viss del även bygga på ett barns egna upplevelser och åsikter i enlighet med artikel 12.

Barnrättskommittén har också uttryckt att när statliga myndig- heter, inklusive lagstiftande organ, försöker bedöma det bästa för ett barn som tillhör ett urfolk, bör de beakta barnets kulturella rättig- heter och behov av att utöva sådana rättigheter kollektivt tillsammans med medlemmar av sin grupp. Vidare anser kommittén att represen- tanter för gruppen bör rådfrågas och få möjlighet att delta i proces- sen om hur barnens bästa generellt kan avgöras på ett kulturellt hän- synstagande sätt. I sådana samråd bör barn som tillhör urfolket så långt det är möjligt delta på ett meningsfullt sätt.21

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det i varje beslut som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Det kan t.ex. innefatta frågor som rör en minoritets eller urfolks rätt att utöva sin kultur eller religion eller använda sitt språk.

Barnrättskommittén har understrukit att en bedömning av barnets bästa ska ske med utgångspunkt i barnets specifika omständigheter.

20CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

21CRC/C/GC/11 p. 31.

1169

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

Fokus måste enligt kommittén ligga på att identifiera möjliga lös- ningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll.22 Kommittén anser att det kan finnas en skillnad mellan vad som är bäst för det individuella barnet och vad som är bäst för barnen som grupp. I beslut som gäller ett individuellt barn, oftast ett domstolsbeslut eller ett administra- tivt beslut, ska det enskilda barnets bästa komma i första hand. Hän- syn till barnets kollektiva kulturella rättigheter utgör emellertid en del av att fastställa barnets bästa enligt kommittén.23

Kommittén anser att det är av vikt att följa upp konsekvenserna av ett beslut och att det enskilda barnet som berörs ges möjlighet att medverka i uppföljningen.24 I praktiken innebär det i relation till arti- kel 30 att ta reda på hur barnet upplevt åtgärderna och om åtgärderna var till barnets bästa.

Barnanpassade förfaranden

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. Det innebär att förfaranden i samband med frågor som rör barn som tillhör en etnisk, språklig eller religiös minoritet eller ett urfolk och dess rätt att utöva sin kultur eller religion eller använda sitt språk omfattas.

22CRC/C/GC/14 p. 32.

23CRC/C/GC/11 p. 32.

24CRC/C/GC/12 p. 134 (i). CRC/C/GC/14 p. 35.

25CRC/C/GC/14 p. 85.

1170

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.26 Kommittén anser också att lämplig information bör erbjudas till ett barn på ett språk som barnet förstår.27

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi. Av protokollet, som främst rör rättsprocessen för brottsoffer och vittnen till vissa brott, framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov och att en stat ska tillhanda- hålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

33.1.2Barn som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller ett urfolk

Minoriteter och urfolk

Åtagandet i artikel 30 gäller i de stater där det finns (exist) etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett urfolk. Vad som definierar ett urfolk eller en minoritet framgår inte av arti- keln. Däremot framgår det att endast etniska, religiösa och språkliga minoriteter (eller en kombination av dessa) omfattas av artikeln. Det kan noteras att av förarbetena till barnkonventionen framgår att ett förslag diskuterades där även nationella minoriteter uttryckligen nämn- des i artikeltexten, men då enighet inte fanns föll förslaget.28 En natio- nell minoritet som är en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk omfattas dock av artikel 30. Det kan i sammanhanget näm- nas att det i internationell rätt inte finns någon definition av nationell minoritet. Däremot finns det i artiklarna 1 (b), 2 och 3 i ILO:s kon- vention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk en definition på vad ett ursprungsfolk är.

Begreppen etnisk, religiös och språklig minoritet används också i FN:s deklaration om rättigheter för personer som tillhör nationella, etniska, religiösa och språkliga minoriteter från år 1992. Inte heller där ges någon närmare förklaring av vilka grupper som avses.

26CRC/C/GC/12 p. 22–25.

27CRC/C/GC/14 p. 15 (g).

28HR/PUB/07/1, artikel 30, E 2 p. 493–501. Jämför Tobin (2019) s. 1162–1165.

1171

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

Barnrättskommittén har uttryckt att det grundläggande kriteriet för ett urfolks existens är självidentifiering. Det finns enligt kom- mittén inget krav på att en stat ska ha erkänt ett urfolk officiellt för att de ska få utöva sina rättigheter. Kommittén har inte uttalat sig vad gäller definitionen av de minoriteter som nämns i artikel 30.29 Artikel 27 i den nationella konventionen om medborgerliga och poli- tiska rättigheter omfattar på motsvarande sätt etniska, religiösa och språkliga minoriteter. MR-kommittén har uttalat att en sådan mino- ritet inte behöver vara medborgare eller bosatt i en stat för att om- fattas av rättigheterna enligt artikel 27. MR-kommittén anser att exi- stensen av en etnisk, religiös eller språklig minoritet inte är beroende av en stats beslut, men behöver definieras av objektiva kriterier.30 MR-kommittén ger dock ingen ytterligare ledning om vilka objek- tiva kriterier det kan röra sig om eller vad som avgör om en person tillhör en sådan minoritet. I doktrin har framförts att en minoritet enligt artikel 30 i barnkonventionen kan förstås som en grupp som har en etnicitet, ett språk eller en religion gemensam och som skiljer sig från majoriteten av befolkningen (en objektiv komponent). Grup- pen ska också ha en gemensam vilja att bevara sina traditioner (en subjektiv komponent). Sammanfattningsvis kan dock konstateras att det inte finns någon tydlig definition av vad som avses med en etnisk, språklig eller religiös minoritet.31

33.1.3Inte förvägras rätten till sin kultur, sin religion och sitt språk

Ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk får inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlem- mar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Motsvarande for- mulering finns i artikel 27 i den internationella konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter.

Av förarbetena till barnkonventionen framgår att artikeln före- slogs innehålla en formulering som kunde tolkas som att det även finns en skyldighet hos staterna att tillhandahålla t.ex. språkunder- visning på minoritetsspråk eller språk som tillhör ett urfolk. Formu-

29CRC/C/GC/11 p. 15 och 19. Jämför även Tobin (2019) s. 1158–1160.

30CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 p. 5.2.

31Tobin (2019) s. 1159 och 1162–1165. Jämför även Detrick (1999) s. 537–540.

1172

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

leringen togs då bort. En delegat uttryckte särskilt att den skrivning som slutligen bestämdes kunde godtas under förutsättning att den skulle förstås som en allmän avsikt att inte förhindra redan existerande rättigheter för personer som tillhör en minoritet eller urfolk men inte som ett åtagande att tillhandahålla statliga resurser för ända- målet.32 MR-kommittén har i relation till den artikeln uttalat att även om det är en negativ skyldighet som uttrycks, framgår det att det är en rättighet att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion och använda sitt eget språk.33 Enligt barnrättskommittén är det både en individuell och en kollektiv rättighet. Enligt kommittén utgör den ett viktigt erkännande av de kollektiva traditionerna och värderingarna hos urfolk. Samtidigt har kommittén uttalat att barnets bästa inte får förbises, eller kränkas, till förmån för gruppens bästa.34

Rätt att ha sitt eget kulturliv

Vad det innebär för ett barn att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv framgår inte av artikeln. Begreppet kultur finns i flera av konventionens artiklar. I artikel 31 i barnkon- ventionen ges ett barn rätt till bl.a. det kulturella livet. I artikel 29, om syftet med ett barns utbildning, nämns bl.a. respekt för olika natio- nella värden, kulturer och språk. I de fall en placering av ett barn utan- för barnets familjemiljö övervägs ska, enligt artikel 20.3, vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kontinuitet i ett barns uppfostran och till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund. Även i barnkonventionens inledning (preambel) framhålls vikten av varje folks traditioner och kulturella värden. Någon definition av kul- turliv eller kultur ges dock inte i någon av dessa artiklar eller i in- ledningen.

Barnrättskommittén noterar i sin allmänna kommentar om arti- kel 30 att ett urfolks rätt att utöva kulturella rättigheter kan vara nära förenad med att använda ett traditionellt territorium och att utnyttja dess tillgångar.35 Även MR-kommittén anser att kultur kan vara nära

32HR/PUB/07/1, artikel 30, C 6 p. 58, 68 och 70.

33CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 p. 6.1.

34CRC/C/GC/11 p. 16 och 30. Jämför även Tobin (2019) s. 1160.

35CRC/C/GC/11 p. 16.

1173

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

förenad med att använda marken och dess tillgångar t.ex. genom jakt och fiske och att få leva i dessa områden, särskilt för urfolk.36 Barn- rättskommittén har i relation till artikel 31 uttalat att kulturella och konstnärliga uttryck utformas och upplevs i hemmet, skolan, på gatan och i offentliga rum. Detta kan enligt kommittén ske bl.a. genom dans, festivaler, hantverk, ceremonier, ritualer, teater, litteratur, musik, film, utställningar, digitala plattformar och video.37 Kommittén för sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter har i en allmän kom- mentar i relation till artikel 15 i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter uttalat att begreppet kultur bl.a. innefattar livsstilar, språk, muntlig och skriftlig litteratur, musik och sång, icke-verbal kommunikation, religion och trosupp- fattningar, ritualer och ceremonier, sport och spel, produktionsmeto- der och teknik, naturliga och konstgjorda miljöer, mat och konst samt seder och traditioner.38

Rätten att ha sitt eget kulturliv bör också ses i ljuset av artikel 7 om rätt till ett namn och artikel 8 om rätt att behålla sin identitet. Barnrättskommittén understryker att en stat ska säkerställa att barn som tillhör ett urfolk kan få traditionella namn som deras föräldrar väljer i överensstämmelse med sina kulturella traditioner, och rätten att behålla sin identitet. Vidare har kommittén uttalat att en stat bör införa nationell lagstiftning som ger föräldrar som tillhör ett urfolk möjligheten att välja namn till sina barn efter eget önskemål.39

Rätten till sitt eget kulturliv är inte obegränsad, utan måste utövas inom ramverket för mänskliga rättigheter (se avsnittet nedan).

Rätt att utöva sin egen religion

Ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk har rätt att tillsammans med sin grupp bekänna sig till och utöva sin egen religion. Stadgandet måste ses mot bakgrund av hur artikel 14 i barnkonventionen är utformad. I artikeln stadgas att en stat ska respektera ett barns rätt till religionsfrihet. Friheten att utöva sin religion eller tro får endast underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga för att skydda den

36CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 p. 7.

37CRC/C/GC/17 p. 14 (f).

38E/C.12/GC/21 p. 13.

39CRC/C/GC/11 p. 44.

1174

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

allmänna säkerheten, rättsordningens grunder, folkhälsan eller den allmänna moralen eller andra personers grundläggande rättigheter. I artikeln anges även att en stat ska respektera föräldrarnas och andra vårdnadshavares rättigheter och skyldigheter att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning då det utövar sin rätt (jämför även artiklarna 5 och 18 om föräldrarnas an- svar och skyldigheter).

Varken rätten att få ha sitt eget kulturliv eller att utöva sin reli- gion är obegränsad. De måste utövas inom ramverket för mänskliga rättigheter. Som exempel kan nämnas att enligt artikel 24.3 ska en stat vidta alla effektiva och lämpliga åtgärder i syfte att avskaffa tra- ditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa. Barnrättskom- mittén understryker att de kulturella sedvänjor som avses i artikel 30 måste utövas i överensstämmelse med andra bestämmelser i konven- tionen. De kan under inga omständigheter rättfärdigas om de anses vara skadliga för barnets värdighet, hälsa eller utveckling. Om det förekommer skadliga sedvänjor bör en stat arbeta tillsammans med urfolket för att säkerställa att de försvinner, enligt kommittén. Kom- mittén uppmanar staterna att genomföra medvetandehöjande kam- panjer, utbildning och lagstiftning för attitydförändringar och att vidta åtgärder mot könsroller och stereotyper som bidrar till skadliga sedvänjor.40

Rätt att använda sitt eget språk

Ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk har rätt att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp använda sitt eget språk. Vad det konkret innebär att använda sitt eget språk framgår inte. Däremot framgår det att rättigheten gäller när språket används tillsammans med andra medlemmar av sin grupp. Även andra artiklar tar upp ett barns möjligheter att använda sitt eget språk. Enligt artikel 17 (d) ska en stat uppmuntra massmedier att ta särskild hänsyn till de språkliga behoven hos ett barn som tillhör en minoritetsgrupp eller ett urfolk. Det innebär att en stat ska upp- muntra till att det t.ex. finns böcker, radio och tv på de olika mino- ritetsspråken. I sammanhanget kan även nämnas artikel 40.2 (b) (vi), av vilken det framgår att ett barn som misstänks eller åtalas för eller

40CRC/C/GC/11 p. 22 och CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18 p. 81.

1175

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

befunnits skyldig till ett brott ska garanteras att utan kostnad få hjälp av tolk, om barnet inte kan förstå eller tala det språk som används.

Barnrättskommittén anser att utbildning i barnets eget språk är en nödvändig förutsättning för att genomföra rättigheten i artikel 30. Kommittén hänvisar till artikel 28 i ILO:s konvention nr 169, i vil- ken det fastställs att barn som tillhör ett urfolk ska få lära sig att läsa och skriva på sitt eget språk, utöver att ges möjlighet att lära sig de officiella språken i landet flytande. Tvåspråkiga och interkulturella läroplaner är viktiga kriterier för undervisning av barn som tillhör ett urfolk enligt kommittén. Vidare menar kommittén att lärare för barn som tillhör ett urfolk så långt det är möjligt ska rekryteras från ur- folket och ges det stöd och den utbildning som krävs.41 I FN:s dekla- ration om rättigheter för urbefolkningar framgår bl.a. att ett urfolk har rätt att inrätta och kontrollera egna utbildningssystem och institu- tioner som ger undervisning på deras eget språk på ett sätt som är lämpligt för deras kulturella undervisnings- och lärandemetoder (arti- kel 14). Häri stadgas också att ett barn som tillhör ett urfolk har rätt till statens alla former av undervisning på alla nivåer utan diskriminer- ing (jämför artiklarna 2 och 28 i barnkonventionen).

33.2Svenska förhållanden

I detta avsnitt redogör vi kortfattat för vissa grundläggande fri- och rättigheter. Vi beskriver också bestämmelser som rör ett barns tillgång till sitt språk och sin kultur. Slutligen tar vi upp några av bestämmel- serna som särskilt rör nationella minoriteter.

När det gäller bestämmelser som rör dessa barns rättigheter en- ligt andra artiklar i konventionen redovisar vi dem främst under de kapitel som handlar om respektive artikel.

33.2.1Grundläggande fri- och rättigheter m.m.

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor, bl.a. på grund av nationellt eller etniskt ursprung eller religiös tillhö- righet (1 kap. 2 § RF). Av regeringsformen följer att en lag eller

41CRC/C/GC/11 p. 62.

1176

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn bl.a. till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 12 § RF). I regerings- formen stadgas vidare att samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kul- tur- och samfundsliv ska främjas (1 kap. 2 § RF).

Var och en är tillförsäkrad religionsfrihet och frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Var och en är mot det allmänna även tillförsäkrad demonstrationsfrihet, frihet att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats samt tillförsäkrad före- ningsfrihet, frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Vidare får ingen av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning. (Se 2 kap. 1 och 2 §§ RF.)

Uttrycket var och en i regeringsformen är ett förtydligande av den principiella utgångspunkten att fri- och rättighetsskyddet gäller lika för både svenska medborgare och andra som vistas här.42

Vi beskriver dessa grundläggande fri- och rättigheter närmre i kapitlen om artiklarna 13, 14 och 15.

33.2.2Motverka diskriminering

I diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser som syftar till att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett t.ex. etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Med etnisk tillhörighet avses i diskrimineringslagen nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhål- lande. (Se 1 och 5 §§ diskrimineringslagen.)

Diskrimineringsombudsmannen har bl.a. till uppgift att verka för att diskriminering som har samband med t.ex. etnisk tillhörighet och religion inte förekommer på några områden av samhällslivet (lagen, 2008:568, om Diskrimineringsombudsmannen).

I Europakonventionen, som gäller som svensk lag, stadgas bl.a. en rätt till religionsfrihet, tankefrihet, mötesfrihet och föreningsfri-

42Prop. 2009/10:80 s. 248.

1177

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

het (artiklarna 9–11). Rättigheterna i Europakonventionen ska enligt artikel 14 i konventionen säkerställas utan diskriminering på någon grund. Artikeln innehåller en icke-uttömmande lista över diskriminer- ingsgrunder. Bland dessa grunder återfinns språk, religion, nationellt eller socialt ursprung och tillhörighet till en nationell minoritet.

I EU-stadgan finns ett allmänt förbud mot diskriminering. Även den bestämmelsen innehåller en öppen lista av diskrimineringsgrunder. Tillhörighet till nationell minoritet är en av de grunder som särskilt nämns i artikeln.

Läs mer om diskriminering i kapitlet om artikel 2.

33.2.3Tillgång till sitt språk

Språklagen (2009:600) innehåller bestämmelser om det allmännas ansvar för att den enskilde ges tillgång till språk samt om språkanvänd- ning i offentlig verksamhet och i internationella sammanhang.

I lagen anges bl.a. att de nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska samt att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella mino- ritetsspråken. Det allmänna har också ett ansvar för att den som till- hör en nationell minoritet ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritetsspråket. (Se 7, 8, 14 och 15 §§ språklagen.) Läs mer om de nationella minoritetsspråken nedan.

Vidare har det allmänna ett ansvar för att den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska tecken- språket (14 och 15 §§ språklagen).

Den som har ett annat modersmål än svenska, något av de natio- nella minoritetsspråken eller det svenska teckenspråket ska också ges möjlighet att utveckla och använda sitt modersmål. Det allmänna ansvarar för att den enskilde ges tillgång till språk på detta sätt. (Se 14 och 15 §§ språklagen.)

1178

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

Språket i skolan

Alla elever i Sverige ska enligt skollagen ha lika tillgång till en likvär- dig utbildning (1 kap. 8 och 9 §§ skollagen).

Förskolan och förskoleklassen ska medverka till att ett barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål (8 kap. 10 § och 9 kap. 10 § skollagen).

En elev i grundskolan som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska ska erbjudas modersmålsundervisning i detta språk om språket är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. Detsamma gäller för grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan. Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrifter om modersmålsundervisning. Sådana föreskrifter får innebära att modersmålsundervisning ska erbjudas i ett språk bara om ett visst antal elever önskar sådan undervisning i det språket. (Se 10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 §, 13 kap. 7 §, 15 kap. 19 § och 18 kap. 19 § skollagen.)

Enligt skolförordningen (2011:185) finns särskilda bestämmelser om modersmålsundervisning. Häri anges bl.a. att en huvudman är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett språk endast om minst fem elever önskar sådan undervisning, och det finns en lämplig lärare. Detta gäller dock inte de nationella minoritetsspråken. Läs mer om modersmålsundervisning på de nationella minoritetsspråken nedan.

När det särskilt gäller nationella minoriteter och nationella mino- ritetsspråk i skolan, se avsnitten nedan.

Tolkning m.m.

Det finns generella bestämmelser om tolkning och översättning vid förvaltningsmyndigheter och domstolar. En myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska. Liknande bestämmelser finns för domstolar. (Se 13 § förvaltningslagen, 2017:900, 5 kap. 6 § och 33 kap. 9 § RB samt 50 § förvaltningsprocesslagen, 1971:291.)

1179

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

33.2.4Nationella minoriteter

I Sverige finns fem erkända nationella minoriteter: judar, romer, samer43, sverigefinnar och tornedalingar (2 § lagen, 2009:724, om nationella minoriteter och minoritetsspråk, minoritetslagen). Gemen- samt för dessa minoritetsgrupper är att de har befolkat Sverige under lång tid samt att de utgör grupper med en uttalad samhörighet. De har en religiös, språklig eller kulturell tillhörighet och en vilja att be- hålla sin identitet.44 Det samiska folket intar en särställning bland de nationella minoriteterna i Sverige, eftersom de har erkänts som ett urfolk. För att tydligare spegla detta nämns det samiska folket särskilt i målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF.45 Som ovan nämnts finns det fem erkända nationella minoritetsspråk: finska, jiddisch, meän- kieli, romani chib och samiska (7 § språklagen, 2009:600). Läs mer nedan.

Minoritetspolitiken

Sverige har sedan år 2000 haft en särskild politik för att stärka de nationella minoriteterna och stödja de nationella minoritetsspråken. Minoritetspolitiken inleddes med ratificeringen år 2000 av två av Europarådets konventioner: ramkonventionen till skydd för natio- nella minoriteter (ramkonventionen) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (språkstadgan).46

I syfte att skydda och främja de nationella minoriteterna och mino- ritetsspråken infördes minoritetslagen.47 Lagen innehåller bestämmel- ser om bl.a. nationella minoriteter och minoritetsspråk samt rätten att använda minoritetsspråk hos förvaltningsmyndigheter och dom- stolar i vissa delar av Sverige. Bestämmelser som specifikt rör barn som tillhör en nationell minoritet finns även i andra lagar, t.ex. skol- lagen (2010:800).

I den första minoritetspolitiska propositionen Nationella mino- riteter i Sverige konstaterades att det i Sverige och i de flesta andra

43Bland samerna finns en önskan om att omtalas som ett urfolk snarare än en nationell mino- ritet (se Sametingets remissyttrande över SOU 2017:60). Eftersom vi i detta avsnitt beskriver den svenska lagstiftningen använder vi emellertid den terminologi som återfinns i lagtexten.

44Prop. 1998/99:143 s. 10.

45Prop. 2009/10:80 s. 190.

46SÖ 2000:2 och 2000:3.

47Prop. 2008/09:158 s. 1.

1180

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

länder i Europa finns, och länge har funnits, minoritetsgrupper som bidragit till det europeiska kulturarvet.48 Sverige har i likhet med andra länder i Europa ett historiskt arv som består av flera olika kulturer, religioner och språk. En del minoriteter har bevarat sin kultur, reli- gion och sitt modersmål. Sedan lång tid tillbaka har det i Sverige därför talats samiska, finska, meänkieli, romani chib och jiddisch på olika håll i landet. I syfte att göra det möjligt för detta arv att fortleva ansåg lagstiftaren att en grund skulle läggas för en samlad svensk mino- ritetspolitik. Lagstiftaren ansåg vidare att den grundläggande inrikt- ningen skulle vara att ge skydd för de nationella minoriteterna och de historiska minoritetsspråken.49

Riksdagen fastslog, efter regeringens förslag, följande kriterier för en nationell minoritet i samband med antagandet av propositionen från år 1999:

•Det ska vara en grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning i samhället. Gruppbestämningen kan inte enbart göras efter gruppens numerära antal; även gruppens struktur och sam- manhållning måste vägas in.

•Gruppen ska ha en religiös, språklig, traditionell och/eller kultu- rell tillhörighet. Endast ett av de uppräknade särdragen måste före- ligga men de särdrag som gruppen uppvisar måste i något väsent- ligt avseende skilja den från majoriteten.

•Den enskilde såväl som gruppen ska ha en vilja och strävan att behålla sin identitet (självidentifikation).

•Gruppen ska ha historiska eller långvariga band med Sverige. Det är inte möjligt att dra någon absolut gräns i år, men endast minoritets- grupper vars kultur funnits i Sverige före sekelskiftet 1800/1900 uppfyller kravet på historiska eller långvariga band.50

De grupper i Sverige som i dag anses uppfylla de redovisade krite- rierna för en nationell minoritet är, som nämnts, samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar. De tillhör etniska, religiösa eller språk-

48Prop. 1998/99:143 s. 11.

49Prop. 1998/99:143 s. 28.

50Prop. 1998/99:143 s. 31 och 32.

1181

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

baserade minoritetsgrupper med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställ- ning. Samtliga har funnits i Sverige under en längre tid.51

Strategi för de nationella minoriteterna

År 2009 beslutade riksdagen om en minoritetspolitisk reform, efter regeringens proposition Från erkännande till egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna.52 Genom reformen tillkom minoritetslagen och en strategi för de nationella minoriteterna.

I minoritetslagen finns ett grundskydd för minoriteters kultur och språk. Av 4 § i lagen framgår att det allmänna ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige och att barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska främjas särskilt. Vidare framgår av 5 § i lagen att förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minorite- terna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med minoriteterna i sådana frågor. Bestämmel- serna omfattar myndigheter på såväl lokal som regional och statlig nivå.

Strategin innehöll åtgärder för att motverka diskriminering och utsatthet, säkerställa en bättre efterlevnad av ramkonventionen och språkstadgan och uppföljning av vidtagna åtgärder, stärka de natio- nella minoriteternas egenmakt och inflytande samt främja bevaran- det av de nationella minoritetsspråken.53

År 2016 beslutade regeringen om en översyn och analys av mino- ritetslagen, vilken resulterade i proposition En stärkt minoritets- politik.54 I propositionen fastslogs att den samlade minoritetspolitiska strategin som gällt sedan år 2010 kvarstod med vissa revideringar.55 Pro- positionen efterföljdes av skrivelsen Nystart för en stärkt minoritets- politik.56 Bl.a. menade regeringen att det behövde tas ett helhetsgrepp om minoritetspolitiken samt att Sverige ska säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter. Behovet av ett helhets-

51Prop. 1998/99:143 s. 31 och 32.

52Prop. 2008/09:158.

53Prop. 2008/09:158 s. 3.

54Prop. 2017/18:199.

55Prop. 2017/18:199 s. 24.

56Skr. 2017/18:282.

1182

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

grepp berodde bl.a. på att Sverige inte bedömdes till fullo tillvarata nationella minoriteters rättigheter eller följa sina internationella åtagan- den på området.57

Sanningskommissioner och särskilda strategier

Våren 2011 påbörjades ett arbete med att inom Regeringskansliet ta fram en vitbok om övergrepp och kränkningar av romer som pre- senterades år 2014. Syftet med vitboken var att ge ett erkännande åt offren och deras anhöriga och att skapa förståelse för den romska minoritetens situation i dag genom att i ett historiskt sammanhang belysa de övergrepp romer blivit utsatta för och hur stereotyper och fördomar vuxit fram och levt vidare från generation till generation samt hur dessa har fått ligga till grund för den statliga politiken.58

År 2012 tog regeringen beslut om en samordnad och långsiktig strategi för romsk inkludering 2012–2032. Det övergripande målet för strategin är att den rom som fyller 20 år 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som en person som inte är rom. Strategin ses som en förstärkning av minoritetspolitiken. Bakgrunden till strategin är Delegationen för romska frågors betänkande Romers rätt – en strategi för romer i Sverige.59 Strategin omfattar bl.a. rätten till utbildning, språk och kultur.60

I mars 2020 beslutade regeringen att en kommitté i form av en sannings- och försoningskommission för granskning av kränkningar och övergrepp mot tornedalingar, kväner och lantalaiset ska utreda den assimileringspolitik som bedrevs av svenska staten under 1800- och 1900-talen samt verka för att minoritetens historiska erfaren- heter synliggörs. Syftet med kommittén är att bidra till att ge minori- teten en kollektiv upprättelse, främja försoning och motverka att något liknande händer i framtiden.61 Regeringen har även inlett ett arbete för att inrätta en sanningskommission, som ska belysa och bidra till ökad kunskap om de oförrätter som det samiska folket har utsatts för genom historien.

57Skr. 2017/18:282 s. 11.

58Ds 2014:8 s. 10–12.

59SOU 2010:55.

60Skr. 2011/12:56 s. 1.

61Dir. 2020:29.

1183

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

Information och inflytande

Kommuner och regioner ska informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter och det allmännas ansvar enligt bl.a. minoritets- lagen. Detsamma gäller statliga förvaltningsmyndigheter vars verk- samhet är av betydelse för de nationella minoriteterna eller minori- tetsspråken. (Se 3 § minoritetslagen.)

Förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möj- lighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med minoriteterna i sådana frågor. Förvaltningsmyndigheterna ska särskilt främja barns möjligheter till inflytande och samråd i frågor som berör dem och anpassa formerna för detta till deras för- utsättningar. (Se 5 och 5 a §§ minoritetslagen.) Bakgrunden till be- stämmelserna är åtaganden såväl i ramkonventionen som i språkstad- gan. I förarbetena har även artiklarna 12 och 30 i barnkonventionen lyfts fram.62 Läs mer om barns inflytande i kapitlet om artikel 12.

Sametinget och länsstyrelsen i Stockholm

Länsstyrelsen i Stockholm och Sametinget är sedan år 2010 ansvariga uppföljningsmyndigheter för minoritetspolitiken i Sverige. Myndig- heterna samordnar, informerar, utbildar och stöttar kommuner, regio- ner och andra myndigheter i deras arbete samt följer upp hur lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk tillämpas. Resultaten av uppföljningen presenteras årligen i en gemensam rapportering till regeringen.63

Sametinget är en egen myndighet som har till uppdrag att bevaka frågor som rör samisk kultur i Sverige. Sametinget ska verka för en levande samisk kultur och ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Bland myndighetens uppgifter finns att besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur Samefonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av andra medel som ställs till samernas gemensamma förfogande. En annan uppgift är att fastställa mål för och leda det samiska språkarbetet. Myndigheten är också förvaltningsmyndighet för samisk kultur och ska bl.a. utvärdera, följa upp och informera regeringen om mino-

62Se prop. 2008/09:158 s. 55 och 2017/18:199 s. 45 samt SOU 2017:60 s. 99 och 100.

63Se t.ex. Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, Nationella minoriteter och minori- tetsspråk. Minoritetspolitikens utveckling 2018. Inflytande och delaktighet – en fördjupning (2019).

1184

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

ritetspolitiken och utvecklingen inom samisk kultur. Tinget ska också ansvara för verksamheten vid samiska språkcentrum och yttra sig i vissa ärenden, t.ex. när det gäller frågor om personnamn med samisk anknytning.64 (Se 1 kap. 2 § och 2 kap. 1 § sametingslagen, 1992:1433 samt förordningen, 2009:1395, med instruktion för Sametinget.)

Samiskt språkcentrum, som är en del av Sametinget, har som verk- samhetsmål att främja och stimulera till ökad användning av de samiska språken samt att stärka de samiska talarna.

33.2.5Nationella minoritetsspråk

I Sverige finns det nationella minoritetsspråk. Vad som utgör ett sådant språk definieras i språkstadgan. Enligt definitionen används ett nationellt minoritetsspråk av hävd i en stat och språket ska vara annorlunda än det officiella språket. Av detta följer t.ex. att dialekter inte omfattas av definitionen. Regeringen har gjort bedömningen att det finns fem språk i Sverige som uppfyller språkstadgans kriterier för ett nationellt minoritetsspråk: alla varieteter av samiska, finska, meänkieli, romani chib och jiddisch (7 § språklagen).65

Språken har samtliga talats av hävd och skiljer sig tydligt från det svenska språket. Dessutom finns det så pass många talare av dessa språk att det finns goda möjligheter att bevara språken. Samiska, finska och meänkieli har historisk geografisk bas medan romani chib och jiddisch är territoriellt obundna språk i Sverige.66

Som nämnts ovan har det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken (8 § språklagen). I mån av tillgång på medel lämnas statsbidrag till vissa ideella orga- nisationer och stiftelser till stöd för de nationella minoritetsspråken. Syftet med bidraget är att ge enskilda bättre förutsättningar att till- ägna sig, utveckla och använda sitt nationella minoritetsspråk genom att stärka deras förmåga att förstå, tala, läsa eller skriva på minoritets- språket. Det kan t.ex. vara fråga om pedagogisk verksamhet på det språk som ska läras in, språkprojekt som riktas till barn och deras föräldrar eller läsfrämjande insatser. (Se förordningen, 2010:21, om statsbi- drag för insatser till stöd för de nationella minoritetsspråken.)

64Jämför 40 § lagen (2016:1013) om personnamn.

65Prop. 2008/09:158 s. 126.

66Prop. 1998/99:143 s. 33 och 34.

1185

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

Institutet för språk och folkminnen har ansvar för språkvården inom finska, jiddisch, meänkieli och romani chib. Myndigheten ska bl.a. samla in, bevara, vetenskapligt bearbeta samt sprida kunskap och material om de nationella minoritetsspråken. (Se 2 § förordningen, 2007:1181, med instruktion för Institutet för språk och folkminnen.)

Språket i skolan

En hemkommun som ingår i ett förvaltningsområde67 ska erbjuda barn, vars vårdnadshavare begär det, plats i förskola där hela eller en väsentlig del av utbildningen bedrivs på finska, meänkieli respektive samiska. En vårdnadshavare som ansöker om förskoleplats för sitt barn ska tillfrågas om de önskar en plats i sådan förskola (8 kap. 12 a § skollagen). Liknande bestämmelser finns även för annan peda- gogisk verksamhet (se 25 kap. 5 a § skollagen).

En elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna ska er- bjudas modersmålsundervisning i elevens nationella minoritetsspråk. Detta gäller på grundskole- och, om eleven har goda kunskaper i språket, även på gymnasienivå. Modersmålsundervisning behöver bara anordnas om det finns en lämplig lärare att tillgå. (Se 10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 §, 13 kap. 7 §, 15 kap. 19 § och 18 kap. 19 § skol- lagen samt 5 kap. 10 § skolförordningen, 2011:185, och 4 kap. 19 § gymnasieförordningen, 2010:2039.)

I grundskolan finns det möjlighet till tvåspråkig undervisning (9 kap. 12 § skolförordningen, se även förordningen, 2003:306, om försöksverksamhet med tvåspråkig undervisning i grundskolan). Vidare finns särskilda rättigheter till undervisning i samiska inom samesko- lan (13 kap. 4 § skollagen).

I vissa kommuner erbjuds undervisning på minoritetsspråk i kul- turskolan.68 Läs mer om kulturskolan i kapitlet om artikel 31.

Utredningen förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk har lämnat förslag om bl.a. förstärkta möj- ligheter till tvåspråkig undervisning, att ämnet nationellt minoritets- språk ska anges som ämne i skollagen och att det ska införas nya be- stämmelser om undervisning i nationellt minoritetsspråk för alla de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.69

Läs mer om skolan ovan samt i kapitlen om artiklarna 28 och 29.

67Förvaltningsområdena definieras i 6 § minoritetslagen.

68Prop. 2017/18:164 s. 6.

69SOU 2017:91 s. 28–30.

1186

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

Språket i domstol och andra myndigheter

I minoritetslagen regleras rätten att få använda finska, meänkieli och samiska i kontakter med myndigheter inom ett förvaltningsområde (8 § minoritetslagen). Såväl kommuner som regioner och statliga förvaltningsmyndigheter är skyldiga att tillämpa bestämmelsen. Regio- nerna och de statliga myndigheterna omfattas om deras geografiska verksamhetsområde sammanfaller helt eller delvis med ett förvalt- ningsområde. Statliga myndigheter med hela landet som geografiskt verksamhetsområde omfattas av alla tre förvaltningsområdena.70 En- skilda har under vissa förutsättningar rätt att i dessa områden an- vända samiska, finska respektive meänkieli i muntliga och skriftliga kontakter med myndigheterna samt få muntligt svar på språket. Om den enskilde saknar ombud har han eller hon dessutom rätt att få en skriftlig översättning av beslut och motivering av beslut. En förut- sättning är att den enskilde är part eller ställföreträdare för en part i ett ärende hos myndigheten. En ytterligare förutsättning är att ären- det har anknytning till ett förvaltningsområde. De myndigheter som omfattas av förvaltningsområdena har även en allmän skyldighet att sträva efter att bemöta enskilda på minoritetsspråket.

Enskilda har rätt att i vissa avseenden i hela landet använda finska, samiska och meänkieli i ärenden där de är parter eller ställföreträdare för parter (9 § minoritetslagen), bl.a. vid skriftliga kontakter med JO och Diskrimineringsombudsmannen. Detsamma gäller vid skriftliga kontakter med Justitiekanslern, Försäkringskassan, Skatteverket och Arbetsförmedlingen i ärenden där den enskilde är part eller ställföre- trädare för part. De myndigheter som anges i bestämmelsen har där- emot inte någon skyldighet att lämna svar på samma språk.

Förvaltningsmyndigheter ska verka för att det finns tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli och samiska där det be- hövs i enskildas kontakter med myndigheten. Myndigheterna får också bestämma särskild tid och plats för att ta emot besök av enskilda som talar dessa språk. (Se 10–12 §§ minoritetslagen.) Minoritetslagen inne- håller även geografiskt avgränsade rättigheter för finsk-, meänkieli- respektive samisktalande, t.ex. rätten att vid vissa angivna domstolar använda samiska, finska och meänkieli (13–16 §§ minoritetslagen).

70Se prop. 2008/09:158 s. 128.

1187

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

33.3Analys av överensstämmelsen

Artikel 30 rör barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig mino- ritet eller ett urfolk. Enligt artikeln ska dessa barn inte förvägras rätten att tillsammans med andra i samma grupp utöva sin kultur, bekänna sig till och utöva sin religion samt tala sitt språk.

Det råder ingen klar konsensus kring vad som avses med mino- ritet eller urfolk eller vad som menas med ”I de stater där det finns”. Det står dock klart att det inte endast är av staten erkända minori- teter eller urfolk som omfattas, utan bedömningen av vad som utgör en minoritet ska göras utifrån objektiva kriterier. Vilka dessa krite- rier är råder det emellertid inte heller någon konsensus om.

Även om artikel 30 inte uttryckligen nämner nationella minori- teter så omfattas de av artikelns tillämpningsområde i den mån de utgör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk. I vårt uppdrag ingår inte att bedöma om Sverige bör utöka antalet erkända nationella minoriteter eller nationella minoritetsspråk.

33.3.1Respektera och skydda rätten till kultur, religion och språk

Av artikel 30 framgår indirekt att det finns en rätt för ett barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk att tillsammans med andra utöva sin kultur och religion samt använda sitt språk. Denna rätt bör tolkas mot bakgrund av andra artiklar i barnkonventionen, t.ex. artiklar- na 13–15 om bl.a. yttrandefrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Även om det inte nämns uttryckligen i artikel 30, får inskränkningar i friheterna därför göras, men endast under de förutsättningar som anges i dessa artiklar. Läs mer i kapitlen om respektive artikel.

Rätten att tala sitt eget minoritets- eller urfolksspråk är inte lika tydligt kopplad till någon annan artikel i konventionen som rätten att utöva sin kultur och religion. Det ska noteras att rätten gäller att använda sitt språk tillsammans med andra i sin grupp. Däremot inne- bär artikeln inte någon uttrycklig rätt att t.ex. få använda sitt eget språk i den allmänna förvaltningen eller i domstol. Om ett barn inte behärskar det svenska språket kan han eller hon i vissa fall däremot ha rätt till en tolk enligt artikel 40.2 (b) (v).

Barnrättskommittén har, när det gäller barn som tillhör ett ur- folk, ansett att det är viktigt att dessa barn får utbildning i sitt språk,

1188

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

för att kunna använda sitt språk tillsammans med andra. Av för- arbetena till konventionen framgår att flera stater uttryckligen på- pekade att artikeln inte skulle innebära en sådan skyldighet. Likväl kan sådan utbildning utgöra ett sätt för en stat att möjliggöra för ett barn att använda sitt språk. Det kan med andra ord, beroende på om- ständigheterna, utgöra en lämplig åtgärd för att genomföra rätten som nämns i artikel 30. Huruvida det är en lämplig åtgärd får bedömas av respektive stat.

Även om det i artikeln bara hänvisas till vissa rättigheter omfattar konventionens samtliga artiklar barn som tillhör en etnisk, språklig eller religiös minoritet eller ett urfolk. Artikel 30 kan i förhållande till andra artiklar användas som tolkningsdata, på så sätt att staten måste ta hänsyn till dessa barns ursprung och kulturella arv när kon- ventionens rättigheter genomförs. Som exempel kan nämnas att sådana omständigheter enligt konventionen kan behöva beaktas vid en pla- cering i ett familjehem enligt artikel 20 (se även exemplet om barn- böcker m.m. nedan). I dessa delar hänvisar vi till kapitlen om respek- tive artikel.

Även om artikel 30 är en negativ skyldighet (”inte förvägras rätten”) omfattar den mer än ett skydd mot ingrepp från det allmänna. Staten behöver också säkerställa att ett barn inte förvägras rätten av andra enskilda. Det innebär att staten kan behöva vidta åtgärder för att skydda ett barns rätt till sin kultur, religion och sitt språk, t.ex. lag- stiftningsåtgärder och administrativa åtgärder (jämför artikel 4). I det avseendet utgör således artikel 30 även en positiv skyldighet för staten.

33.3.2Ett grundläggande skydd

I den svenska lagstiftningen finns det ett grundläggande skydd för den som vill utöva sin kultur eller religion eller använda sitt språk, oavsett om man tillhör majoritetsbefolkningen, ett urfolk eller en minoritet. I regeringsformen finns det bestämmelser som tillförsäk- rar var och en religions-, yttrande och föreningsfrihet. Vidare stadgas det att samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Denna bestämmelse motsvaras av 4 § minoritetslagen där det anges att det allmänna ska främja de nationella minoriteternas möj- ligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige och att barns

1189

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

SOU 2020:63

utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna mino- ritetsspråket ska främjas särskilt. Det finns också föreskrivet att det allmänna ska motverka diskriminering av människor, bl.a. på grund av nationellt eller etniskt ursprung eller religiös tillhörighet. Lag eller annan föreskrift får inte innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn bl.a. till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande.

Utöver skyddet i grundlag finns diskrimineringslagstiftningen och kriminaliseringen av vissa brott (t.ex. olaga diskriminering och hets mot folkgrupp), som också ger ett skydd mot rätten att utöva sin kultur och religion samt tala sitt språk. Diskrimineringslagstiftningen diskuterar vi närmre i kapitlet om artikel 2.

När det särskilt gäller språk finns det i språklagen bestämmelser om det allmännas ansvar för att den enskilde ges tillgång till språk och att den enskilde ska kunna utveckla och använda sitt modersmål.

Vår bedömning är att svensk lagstiftning och praxis överensstäm- mer med innebörden av artikel 30 när det gäller det grundläggande skyddet för rätten till kultur, religion och språk.

33.3.3Främjande åtgärder

Till skillnad från många andra artiklar i barnkonventionen stadgas i artikel 30 inte någon uttrycklig skyldighet att vidta främjande åtgär- der, t.ex. för att barn som tillhör en etnisk, språklig eller religiös minoritet eller ett urfolk ska kunna utöva sin kultur eller religion eller tala sitt språk. En sådan skyldighet kan däremot i viss mån ut- läsas ur andra artiklar, t.ex. artiklarna 2, 17, 29 och 31. Som ovan på- pekats innebär också tillämpningen av artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter att särskilda åtgärder kan behöva vidtas för att ge de personer som tillhör minoriteter samma rättigheter som personer som tillhör majoriteten. Som exempel kan nämnas att en stat bör uppmuntra produktion och spridning av in- formation och material om minoritetskulturer samt barnböcker på minoritetsspråk enligt artikel 17 (a) och (c). Ett annat exempel är att ett barn enligt artikel 29.1 (c) ska ges utbildning som syftar till att barnet utvecklar sin respekt för den egna kulturella identiteten och språket.

1190

SOU 2020:63

Artikel 30 – barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk

En utveckling mot främjande åtgärder har också skett bl.a. genom Europarådets konventioner, ramkonventionen och språkstadgan. Syf- tet med främjande åtgärder är att uppnå lika rättigheter för personer som tillhör minoriteter.71

Det finns svenska bestämmelser som är avsedda att främja möj- ligheterna för barn som tillhör en etnisk, språklig eller religiös mino- ritet eller ett urfolk att utöva sin kultur och sin religion och att få undervisning i sitt modersmål. Modersmålsundervisning innefattar även utbildning i minoritetens kultur, traditioner och seder (se även kapitlet om artikel 29). Även Diskrimineringsombudsmannens arbete bör nämnas. Dessa främjande åtgärder kan anses utgöra ett skydd mot att ett barn som tillhör en etnisk, språklig eller religiös minoritet eller ett urfolk förvägras den rätt som artikel 30 handlar om.

Nationella minoriteter

Det finns särskilda bestämmelser i syfte att främja möjligheterna för ett barn som tillhör en nationell minoritet (inklusive det samiska folket, som också är ett urfolk) att bl.a. utöva sin religion och kultur samt tala sitt språk. Bland de bestämmelser som finns för att särskilt främja de nationella minoriteternas utövande av sitt kulturliv m.m. kan följande särskilt nämnas.

I språklagen och minoritetslagen anges det att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritets- språken samt de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige. Barns utveckling av en kulturell iden- titet och användning av det egna minoritetsspråket ska främjas särskilt.

Vidare har regeringen utformat en strategi för att stärka minoritets- politiken. Därtill finns det flera myndigheter som på olika sätt arbetar med minoritetsfrågor, t.ex. Institutet för språk och folkminnen, Statens Kulturråd och Sametinget. Det finns också bestämmelser om sameskolan, judiska studier i grundskolan och modersmålsunder- visning.

Det har tidigare konstaterats av regeringen att personer som till- hör en nationell minoritet i praktiken inte alltid får sina rättigheter uppfyllda. Mot bakgrund av hur vårt uppdrag är formulerat har vi inte närmare undersökt tillämpningen av de svenska bestämmelserna eller

71SOU 2005:79 s. 36.

1191

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

(artiklarna 24 och 27), och den internationella konventionen om eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter2 (artiklarna 7 och 15).

I konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning3 erkänns att personer med funktionsnedsättning på lika villkor har rätt att delta i kulturlivet och i rekreations- och fritidsverksam- het samt idrott (artikel 30). Varken här eller i det grundläggande ram- verket nämns specifikt ett barns rätt till lek. Redan i deklarationen om barnets rättigheter4 från 1959 stadgas dock att ett barn ska ges full möjlighet till lek och rekreation (princip 7).

Viss vägledning i uttolkningen av artikel 31 kan även fås av bl.a. ILO:s konvention (nr 79) angående begränsning av nattarbete för barn och minderåriga i icke-industriell verksamhet och ILO:s konvention (nr 90) angående minderårigas nattarbete inom industrien, som syftar till att skydda barn mot nattarbete.

Barnkonventionen ska ses som en helhet och artikel 4 ska beaktas i genomförandet av samtliga rättigheter i konventionen. Barnrätts- kommittén lyfter fram några s.k. grundprinciper, artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12, som de anser har en särskild relevans för genomförandet av rättigheterna i konventionen.5 (Läs mer om dessa nedan.) Det finns ett antal bestämmelser som är särskilt relevanta när det gäller ett barns rätt till vila och fritid, lek och rekreation samt till det kulturella och konstnärliga livet. Artiklarna 13–15 och 17 behandlar grundläg- gande politiska och medborgerliga rättigheter i form av informa- tions- och yttrandefrihet, tanke-, samvets- och religionsfrihet samt föreningsfrihet och tillgång till information. Av förarbetena till barn- konventionen framgår att det första utkastet av artikel 31 även om- fattade skolans och familjens betydelse för förverkligandet av rättig- heterna i artikeln.6 Föräldrarnas ansvar anges särskilt i artiklarna 5 och 18. Av särskild relevans är också artiklarna 28 och 29, om rätten till utbildning och syftet med utbildningen. Andra artiklar som kan aktualiseras, beroende på omständigheterna, är bl.a. och artikel 27 om rätt till den levnadsstandard som krävs för ett barns fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling, artikel 30 om rättigheter för barn som tillhör en etnisk, språklig eller religiös minoritet eller ett urfolk och artikel 23 om rätten för ett barn med funktionsnedsättning

2SÖ 1971:41.

3SÖ 2008:26.

4Antagen av FN:s generalförsamling genom resolution 14/1386 den 20 november 1959.

5CRC/GC/2003/5 p. 12. Jämför Tobin (2019) s. 113.

6HR/PUB/07/1, artikel 31, B 1.

1194

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

att åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv. Även artiklarna 19 och 32–36, som ger ett barn skydd mot företeelser som kan hämma dess utveckling liksom artikel 39 om rätt till rehabilitering kan vara av relevans för uttolkningen och genomförandet av artikel 31.

34.1.1Grundläggande principer

Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 31. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel.

Ett helhetsperspektiv

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats juris- diktion utan någon åtskillnad av något slag (artikel 2.1). Detta inne- bär att även barn som inte är svenska medborgare, såsom ett barn med uppehållstillstånd, som söker asyl eller som befinner sig utan till- stånd i Sverige, ska omfattas av rättigheterna i artikel 31. Enligt arti- kel 30 i konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning förtydligas dessutom rätten att delta i kulturlivet på lika villkor för personer med funktionsnedsättning.

Barnrättskommittén betonar att en stat ska vidta alla lämpliga åt- gärder för att säkerställa att alla barn har möjlighet att förverkliga sina rättigheter enligt artikel 31 utan åtskillnad av något slag, alltså oavsett barnets, föräldrarnas eller vårdnadshavarnas ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt, etniskt eller socialt ursprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt. Särskild uppmärksamhet bör enligt kommittén ägnas vissa grupper av barn, däribland flickor, barn med funktionsnedsättningar och barn på landsbygden. Detsamma gäller barn som lever i olika utsatta situationer, såsom frihetsberövade barn, barn i särskilda boenden eller hälsovårdsinrättningar, asylsökande och flyktingbarn, migranter eller internflyktingar, barn som tillhör en minoritetsgrupp eller ett urfolk, arbetande barn, föräldralösa barn, hemlösa barn och barn under betydande press avseende utbildningsprestationer.7

Genom artikel 6 garanteras ett barn den grundläggande rätten till liv som uttrycks som en universell mänsklig rättighet i den allmänna

7CRC/C/GC/17 p. 16.

1195

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Vidare ska ett barns överlevnad och utveckling säkerställas till det yttersta av en stats förmåga. Eftersom ett barns existens är en förutsättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättigheter i konventionen får artikel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genom- förandet av konventionen. Att ett barn enligt artikel 31 ska ges möj- lighet till vila, fritid, lek, rekreation och ett kulturellt och konstnär- ligt liv kan ses som en vidareutveckling av grundprincipen i artikel 6.

Barnrättskommittén menar att rätten till överlevnad och utveck- ling endast kan genomföras med ett holistiskt förhållningssätt. Det sker enligt kommittén genom att alla de andra bestämmelserna i kon- ventionen tillämpas och ses i relation till varandra.8 Barnrättskom- mittén förväntar sig att konventionsstaterna tolkar ordet utveckling i dess vidaste bemärkelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar bar- nets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala ut- veckling.9 Barnrättskommittén framhåller i relation till artikel 6 be- hovet av att erkänna det positiva värdet i varje aspekt av artikel 31 när det gäller att främja barns utveckling och den fortlöpande utveck- lingen av deras förmågor. Detta kräver enligt kommittén att de åt- gärder som vidtas för att genomföra artikel 31 överensstämmer med utvecklingsbehoven hos barn i alla åldrar. Kommittén menar att en stat bör verka för att föräldrar, omvårdare, statstjänstemän och alla yrkespersoner som arbetar med och för barn får medvetenhet om och förståelse för den centrala betydelse som lek har för ett barns utveckling.10

I barnkonventionen är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vårdnads- havare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveck- ling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet

8CRC/C/GC/7 p. 10.

9CRC/GC/2003/5 p. 12. 10 CRC/C/GC/17 p. 18.

1196

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artiklarna 3.2, 6, 9, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39).

Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättig- heter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resur- ser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet.

Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad

Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det. Ett barns åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska barnet enligt artikel 12.2 särskilt beredas möjlighet att höras. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och gäller i alla domstolsförfaran- den och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. Detta kan innefatta t.ex. olika förfaranden där ett barns behov av vila, fritid och rekreation samt av det kulturella och konstnärliga livet behöver beaktas.

Barnrättskommittén understryker att ett barn även bör ges stöd att uttrycka sina åsikter när så är nödvändigt. I relation till artikel 31 har kommittén uttalat att barn har rätt till valfrihet och autonomi i sina lek- och rekreationsaktiviteter. Detsamma gäller för kulturella och konstnärliga aktiviteter.11

Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.12

Barnets bästa

11CRC/C/GC/17 p. 19.

12CRC/C/GC/12 p. 16.

1197

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 31.

Utformning av reglering

Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn och därmed även vid utformning av reglering som rör ett barns rätt till vila, fritid, lek och rekreation samt av det kulturella och konstnärliga livet. Övriga rättig- heter enligt barnkonventionen ska också beaktas i bedömningen av barnets bästa. Sådana bedömningar bör till viss del även bygga på ett barns egna upplevelser och åsikter i enlighet med artikel 12.

I sin allmänna kommentar om barnets bästa lyfter barnrättskom- mittén särskilt fram den roll som lagstiftande organ har. Kommittén betonar att artikel 3.1 både gäller barn i allmänhet och barn som in- divider. Det innebär, enligt kommittén, att varje gång en lag eller en bestämmelse antas eller ett kollektivt avtal eller en internationell överenskommelse ingås, som berör barn, bör beslutet styras av hän- syn till barnets bästa.14 Bedömningarna bör till viss del bygga på barns egna upplevelser och åsikter om sin situation (jämför artikel 12). Barnrättskommittén understryker vikten av att bereda barn tillfällen att bidra till utvecklandet av lagstiftning, politik, strategier och tjänste- utformning, för att säkerställa att rättigheterna enligt artikel 31 för-

13CRC/C/GC/14 p. 1 och 4.

14CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72.

1198

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

verkligas. Exempel på sådana bidrag kan vara barns medverkan i kon- sultationer om policyer rörande lek och rekreation, om lagstiftning som berör utbildning, skolorganisation och läroplaner eller skydds- lagstiftning rörande barnarbete, om utbyggnaden av parker och andra lokala anläggningar samt om stadsplanering och design för barnvänliga lokalsamhällen och miljöer. Återkoppling från barn kan också inhäm- tas inom skolan och lokalsamhället i övrigt när det gäller möjligheter till lek eller rekreation och kulturella aktiviteter, enligt kommittén. Barnrättskommittén betonar att förverkligandet av rättigheterna en- ligt artikel 31 definitionsmässigt är för barnets bästa.15

Individuella beslut

Enligt artikel 3.1 ska det i varje beslut som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Ett beslut som på något sätt rör ett barn ska utformas utifrån vad som bedöms vara barnets bästa, det kan t.ex. handla om försörjningsstöd eller olika stöd och behandlingsinsatser för ett barn, en placering av ett barn utanför familjemiljön av olika anledningar, barn som frihetsberövats eller ett barns rehabilitering. I en sådan bedömning av barnets bästa bör även ett barns rätt till vila, fritid, lek och rekreation samt att delta i det kulturella och konstnärliga livet beaktas. I en bedömning av barnets bästa ska hänsyn tas till alla de rättigheter som ett barn har enligt barn- konventionen och som är relevanta i sammanhanget. Ett barn ska också ges möjlighet att uttrycka sin åsikt inför att ett beslut tas (jäm- för artikel 12).

Barnrättskommittén understryker att detta ska ske med utgångs- punkt i barnets specifika omständigheter. Fokus måste enligt kom- mittén ligga på att identifiera möjliga lösningar som ser till barnets bästa med full respekt för rättigheterna i konventionen och dess fakultativa protokoll.16 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och beslut,17 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna och om de varit till barnets bästa.

15CRC/C/GC/17 p. 17 och 19.

16CRC/C/GC/14 p. 32.

17CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. 35.

1199

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

Barnanpassade förfaranden

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. Det kan t.ex. vara i sociala utredningar, vid rehabi- literande åtgärder och i planeringen av verksamheter, lagar och poli- cyer som rör ett barns rätt till vila, fritid och rekreation samt av det kulturella och konstnärliga livet.

Barnrättskommittén lyfter i en allmän kommentar fram att för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska förverkligas måste man införa och följa vissa barnanpassade förfaranden.18 Kom- mittén betonar i en annan kommentar att förutsättningarna för att ett barn ska kunna uttrycka åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets individuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Vidare måste barnet infor- meras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.19

Vägledning om barnanpassade förfaranden kan även hämtas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnporno- grafi. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden ska anpassas till ett barns särskilda behov, oavsett om det är offer eller vittne till ett brott samt att en stat ska tillhandahålla lämpligt stöd till barnet under hela rättsprocessen. Läs mer i kapitlet om artikel 34.

En mer utvecklad beskrivning av barnanpassade förfaranden finns i kapitlet om artikel 3.

34.1.2Rätt till vila, fritid, lek, rekreation och det kulturella och konstnärliga livet (artikel 31.1)

Genom artikel 31.1 erkänns tre olika, men nära relaterade, rättigheter. För det första har ett barn rätt till vila och fritid. För det andra har ett barn rätt att ägna sig åt (engage in) lek och rekreation anpassad till dess ålder. För det tredje har ett barn rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet. Dessa redogörs för var för sig nedan.

18CRC/C/GC/14 p. 85.

19CRC/C/GC/12 p. 22–25.

1200

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

Vila och fritid

Rätten till vila har sitt ursprung i artikel 24 i den allmänna förklar- ingen om de mänskliga rättigheterna och artikel 7 (d) i den internatio- nella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. I dessa är rätten till vila direkt kopplad till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor. I artikel 31.1 i barnkonventionen görs däremot ingen tydlig koppling till t.ex. artikel 32, om skydd mot ekonomiskt utnytt- jande och skadligt arbete, vilket indikerar att rätten till vila är vidare och kan relateras även till andra förhållanden. En sådan tolkning stöds även av förarbetena till barnkonventionen. De första förslagen till artikel 31 handlade om att skolan, förskolan och föräldrarna skulle uppmuntras att ge barnet möjlighet till vila och fritid. Vid genom- förandet av t.ex. bestämmelserna i artiklarna 18.3 (barnomsorg) och artikel 28 (utbildning) behöver en stat således beakta att ett barn ges rätt till vila och fritid.20 Föräldrar har dock huvudansvaret för sitt barns uppfostran och utveckling och ska vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 18). Föräldrar har därmed också huvudan- svaret för att barnet får möjlighet till vila.

I vilken utsträckning som ett barn har rätt till vila framgår inte av artikeln, men sett i ljuset av bl.a. artiklarna 6 och 24 bör ett barn vila i den utsträckning som krävs för hans eller hennes utveckling och hälsa. I de två ILO-konventionerna angående begränsningar av nattarbete för barn och minderåriga ges viss vägledning om hur många timmars nattvila ett barn minst bör ha.21

Barnrättskommittén har uttalat att rätten till vila innebär att ett barn ges tillräckligt andrum från alla former av arbete, utbildning eller ansträngning för att barnets bästa möjliga hälsa och välbefinnande ska kunna säkerställas. Kommittén menar att rätten även innebär att ett barn ska ges tillfälle till tillräckligt med sömn. I båda fallen måste hänsyn tas till den fortlöpande utvecklingen av barns förmågor och deras utvecklingsbehov, enligt kommittén.22

Rätten till fritid har också sitt ursprung i artikel 24 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och artikel 7(d) i den in- ternationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Vad som avses med fritid framgår inte av ordalydelsen eller artikeln i övrigt.

20Jämför Tobin (2019) s. 1201.

21Artiklarna 2 och 3 i ILO:s konvention (nr 79) och artikel 3 i ILO:s konvention (nr 90).

22CRC/C/GC/17 p. 14 (a).

1201

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

Enligt barnrättskommittén innebär det tid då lek eller rekreation kan äga rum, dvs. tid som är fri eller utan förpliktelser och som inte innefattar formell utbildning, arbete, ansvar i hemmet, utförande av andra livsuppehållande sysslor eller inblandning i aktiviteter som in- dividen inte själv bestämmer över. Med andra ord handlar det mesta- dels om tid som barnet själv väljer vad den ska använda till.23

Lek och rekreation

Ett barn ska enligt artikel 31.1 ha rätt att ägna sig åt (engage in) lek och rekreation anpassad till barnets ålder.

Vad som menas lek framgår inte av artikeln. Barnrättskommittén har uttalat att barns lek omfattar alla beteenden, aktiviteter eller pro- cesser som initieras, kontrolleras och struktureras av barnen själva. Lek äger rum närhelst och varhelst tillfälle ges. Enligt kommittén kan omvårdare bidra till att skapa miljöer där lek äger rum, men lekandet i sig självt är inte obligatoriskt, utan drivs av inneboende motivation och utförs för sin egen skull snarare än som ett medel för att nå ett mål. Kommittén framhåller att lek är en grundläggande och livsviktig dimen- sion av barndomens nöje och en avgörande del av den fysiska, sociala, kognitiva, emotionella och andliga utvecklingen.24

Av ordalydelsen i artikel 31 kan inte heller utläsas vad som menas med rekreation. Barnrättskommittén har beskrivit rekreation som ett samlingsbegrepp som används för att beskriva ett mycket brett urval aktiviteter, som bl.a. kan röra musik, konst, konsthantverk, engage- mang i lokalsamhället, föreningar, idrott, spel, friluftsliv och hob- byer. Enligt kommittén handlar det om aktiviteter eller erfarenheter, frivilligt valda av barnet, antingen på grund av den omedelbara till- fredsställelse de ger eller för att barnet uppfattar att ett personligt eller socialt värde uppnås genom dem. Även om många rekreations- aktiviteter kan organiseras och skötas av vuxna bör rekreation enligt kommittén vara en frivillig aktivitet. Obligatoriska eller påtvingade spel och idrotter eller obligatoriskt deltagande i en ungdomsorgani- sation, utgör exempelvis inte rekreation, enligt kommittén.25 Nära kopplad till detta är artikel 15 om föreningsfrihet.

23CRC/C/GC/17 p. 14 (b).

24CRC/C/GC/17 p. 14 (c). Jämför Tobin (2019) s. 1203–1205.

25CRC/C/GC/17 p. 14 (d). Jämför Tobin (2019) s. 1205 och 1206.

1202

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

I artikel 31.1 betonas vikten av att lek och rekreation är anpassad till barnets ålder. Av ordalydelsen framstår det som att det endast är lek och rekreation som ska vara åldersadekvat. Genom att tolka arti- kel 31.1 i relation till konventionen i sin helhet och sett i sitt samman- hang bör emellertid även vila och fritid, liksom det kulturella och konstnärliga livet anpassas till barnets ålder. Vad anpassad till bar- nets ålder innebär framgår inte av ordalydelsen i artikel 31. Här kan konventionens övriga bestämmelser ge viss vägledning (jämför t.ex. med grundprinciperna i artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12 men även arti- kel 5 om föräldrarnas ledning och råd till barnet vid utövandet av sina rättigheter, artikel 17 [e] om skydd mot skadlig information, arti- kel 19 om skydd mot bl.a. visuellt våld och artikel 24 om rätt till bästa möjliga hälsa).26

Barnrättskommittén har uttalat att barnets ålder måste beaktas när det bestäms hur mycket tid som ska ges för lek och rekreation, hur tillgängliga utrymmen och miljöer är beskaffade, former för sti- mulans och mångfald samt hur mycket tillsyn och engagemang av vuxna som behövs för att garantera säkerhet och trygghet. Vidare menar kommittén att i takt med att barn blir äldre utvecklas deras behov och önskemål bort från miljöer som erbjuder lektillfällen, mot miljöer som erbjuder möjligheter till umgänge, att vara med jämnåriga eller att vara ensam. De kommer också gradvis att utforska fler möj- ligheter som inbegriper risktagande och utmaningar. Dessa erfaren- heter är enligt kommittén utvecklingsmässigt nödvändiga för ung- domar och hjälper dem att upptäcka sin identitet och tillhörighet.27

Det kulturella och konstnärliga livet

Ett barn ska enligt artikel 31.1 ha rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet. Denna rätt har sitt ursprung i artikel 27.1 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och artikel 15 i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kul- turella rättigheter.

Av artikel 31.1 framgår inte vad ett kulturellt och konstnärligt liv innebär. Inte heller förarbetena till artikeln ger någon ledning. Enligt barnrättskommittén utformas och upplevs kulturella och konstnär-

26Jämför Tobin (2019) s. 1209 och 1210.

27CRC/C/GC/17 p. 14 (e). Jämför Tobin (2019) s. 1211.

1203

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

liga uttryck i hemmet, skolan, på gatan och i offentliga rum. Detta kan enligt kommittén ske genom dans, festivaler, hantverk, ceremo- nier, ritualer, teater, litteratur, musik, film, utställningar, digitala platt- formar och video.28 Viss inspiration kan även fås från FN:s kommittén för sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter. Kommittén har i en allmän kommentar i relation till artikel 15 i den internationella kon- ventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter uttalat att begreppet kultur bl.a. innefattar livsstilar, språk, muntlig och skrift- lig litteratur, musik och sång, icke-verbal kommunikation, religion och trosuppfattningar, ritualer och ceremonier, sport och spel, pro- duktionsmetoder och teknik, naturliga och konstgjorda miljöer, mat och konst samt seder och traditioner.29

Artikel 31.1 bör också tolkas i ljuset av rätten till information och yttrandefrihet (artikel 13), tillgång till information och material (arti- kel 17), rätten till föreningsfrihet (artikel 15) och rätten till tanke-, samvets- och religionsfrihet (artikel 14). När det gäller barn som till- hör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller ett urfolk är även artikel 30 av relevans för tolkningen. Enligt artikel 30 ska inte ett barn som tillhör en minoritet eller ett urfolk förvägras rätten att tillsam- mans med andra av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till sin religion eller att använda sitt eget språk.

Ett barn har rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet.

Enligt barnrättskommittén kräver detta att en stat respekterar och avstår från att lägga sig i barnets tillgång till, val av och engage- mang i kulturella och konstnärliga aktiviteter, dock med förbehåll för skyldigheten att säkerställa barnets skydd och främjandet av bar- nets bästa. Kommittén menar att en stat även måste säkerställa att andra inte begränsar rättigheten. Det är, enligt kommittén, barnet självt som fattar beslut om att utöva rättigheten eller inte.30

Här bör också nämnas föräldrarnas huvudansvar för sitt barn enligt artikel 18 och föräldrarnas ansvar enligt artikel 5 att, i överens- stämmelse med barnets fortlöpande utveckling, ge sitt barn lämplig ledning och råd då barnets utövar sina rättigheter enligt konventionen.

28CRC/C/GC/17 p. 14 (f).

29E/C.12/GC/21 p. 13.

30CRC/C/GC/17 p. 14 (g).

1204

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

34.1.3Lämpliga och lika möjligheter (artikel 31.2)

Enligt artikel 31.2 ska en stat respektera ett barns rätt att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet. Vad som avses med att till fullo delta framgår inte av artikeln. Även om ordalydelsen anty- der att det inte ska finnas några begränsningar i ett barns deltagande i det kulturella och konstnärliga livet måste bestämmelsen läsas till- sammans med konventionens övriga bestämmelser. Av artikel 13.2 framgår att rätten att ta emot information får begränsas. Enligt arti- kel 17 (e) ska en stat uppmuntra till att det skapas riktlinjer för att skydda ett barn mot skadlig information. Ett barn ska också, enligt artiklarna 19 och 34, skyddas från bl.a. visuellt våld och sexuella över- grepp och enligt artikel 32 ska ett barn skyddas från skadligt arbete. Även artikel 24 om ett barns rätt till hälsa kan vara av relevans här, bl.a. artikel 24.3 om att skydda ett barn från skadliga sedvänjor. Ett barn kan också begränsas genom den tid ett barn tillbringar i skolan (jämför artikel 28) eller genom föräldrarnas vägledning eller levnads- villkor (jämför artiklarna 5, 18 och 27). 31

Enligt barnrättskommittén har rätten att delta tre dimensioner som är besläktade med och förstärker varandra: ett barn ska ha till- gång till, delta i och bidra till det kulturella och konstnärliga livet.32 En stat ska enligt artikel 31.2 uppmuntra tillhandahållandet av lämp- liga och lika möjligheter till kulturell och konstnärlig verksamhet samt till rekreations- och fritidsverksamhet. Att en stat ska uppmuntra tillhandahållandet indikerar att det kan vara andra aktörer än staten som tillhandhåller verksamheten. En stat ska dock uppmuntra till att verksamheten är lämplig och att alla barn får lika möjligheter att delta. Av artikel 4 framgår att en stat ska vidta alla lämpliga lagstiftnings- åtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genom- föra rättigheterna i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Enligt barnrättskommittén kan ett barn inte förverkliga sina rättigheter om de nödvändiga lagstift- nings-, policy-, budget-, miljö- och tjänsteramarna inte finns.33 Enligt barnrättskommittén ska en stat möjliggöra snarare än tillhandahålla

ett kulturellt och konstnärligt liv.34

31Jämför Tobin (2019) s. 1213 och 1214.

32CRC/C/GC/17 p. 15 (a).

33CRC/C/GC/17 p. 15 (b).

34CRC/C/GC/17 p. 14 (f).

1205

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

Vad som är lämpliga möjligheter framgår inte av artikeln. Sett i relation till artikel 31.1 skulle det bl.a. kunna vara aktiviteter anpas- sade till ett barns ålder men även aktiviteter som barnet behöver för sin utveckling och som inte skadar barnet (jämför artiklarna 3.1, 3.2, 6, 17, 19 och 39). Det finns även vissa begränsningar av bl.a. ett barns yttrande- och föreningsfrihet samt religionsfrihet som anges i artik- larna 13, 14 och 15 (se ovan).

Lika möjlighet innebär att varje barn i enlighet med artikel 2.1 har rätt till kulturell och konstnärlig verksamhet samt till rekreations- och fritidsverksamhet utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ur- sprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt.

Det kan noteras att varken vila eller lek omnämns i denna del av artikeln. Av förarbetena till konventionen framgår inte varför. Sett i ljuset av artikel 2.1 har ett barn även rätt till vila och lek utan åtskill- nad av något slag och enligt artikel 4 ska, som ovan nämnts, alla lämp- liga åtgärder vidtas för att genomföra rättigheterna.

34.2Svenska förhållanden

I detta kapitel redogör vi för lagstiftning och åtgärder som rör ett barns rätt till vila, fritid, lek och rekreation och rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet.

När barn själva får berätta vad som är viktigt i livet kommer fritid högt upp på listan. Samtidigt finns det skillnader i hur mycket olika barn deltar i olika typer av fritidsverksamheter beroende på deras socioekonomiska bakgrund och kön. Öppen fritidsverksamhet, t.ex. fritidsgårdar, används av grupper av barn som är underrepresentera- de i andra typer av fritidsverksamheter, såsom barn i områden med socioekonomiska utmaningar och unga med utländsk bakgrund. Regeringen har därför bl.a. gett stöd till kommunerna för ökad tillgäng- lighet och kvalitet i fritidsgårdar och annan öppen fritidsverksamhet.35

35Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 168 och 169.

1206

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

34.2.1Rätt till vila, fritid, lek och rekreation

I svensk rätt finns det inte några generella bestämmelser om hur mycket tid ett barn ska ges för att t.ex. vila eller leka. Däremot finns det bestämmelser som bl.a. reglerar hur barn får arbeta och hur länge de ska gå i skolan.

Skola, förskola och fritidshem

För ett barn som är bosatt i Sverige gäller som huvudregel skolplikt från det år då barnet fyller sex år. Skolplikten upphör det tionde året efter det att eleven börjat fullgöra skolplikten (7 kap. 10 och 12 §§ skollagen, 2010:800). Plikten innebär att ett barn måste gå i skolan och delta i den verksamhet som anordnas där, om eleven inte har gil- tigt skäl att utebli. Under skoltid finns det ett begränsat utrymme för vila, fritid, lek och rekreation. I skollagstiftningen finns regler om bl.a. läsårets längd och antal timmar per dag som den obligatoriska verksamheten i skolan ska omfatta.

Första delen av den obligatoriska utbildningen är förskoleklas- sen, som ska bedrivas under ett läsår och omfatta minst 525 timmar. Därefter följer grundskolan, som ska ha nio årskurser och totalt omfatta minst 6 890 timmar undervisningstid för varje elev. Den obliga- toriska verksamheten får omfatta högst 190 dagar per läsår. Sådan verksamhet får inte förläggas till lördagar, söndagar eller andra helg- dagar. Läsåret ska ha minst 178 dagar och minst 12 lovdagar. Det ska börja i augusti och sluta i juni. Liknande bestämmelser finns för grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. (Se 9 kap. 3 och 7 §§, 10 kap. 3 och 5 §§, 11 kap. 4 och 7 §§, 12 kap. 3 och 5 §§, 13 kap. 3 och 5 §§ samt 7 kap. 17 § skollagen och 3 kap. 2 och 3 §§ skolförord- ningen, 2011:185.) Den efterföljande gymnasiala utbildningen är inte obligatorisk.36 Utbildningen i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan ska genomgås under tre respektive fyra läsår. Varje läsår ska omfatta minst 178 dagar. Läsåret ska börja i augusti och sluta senast i juni. (Se 15 kap. 7 §, 16 kap. 15 §, 18 kap. 10 och 19 kap. 17 § skollagen samt 3 kap. 1 § gymnasieförordningen, 2010:2039).

36Gymnasieutbildningen är öppen endast för ungdomar som avslutat sin grundskoleutbild- ning eller motsvarande utbildning och som påbörjar sin gymnasieutbildning senast det år de fyller 20 år (15 kap. 3 och 5 §§ skollagen).

1207

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

Den obligatoriska verksamheten i skolan får omfatta högst sex timmar i förskoleklassen och årskurs 1 och 2. För årskurs 3–9 (års- kurs 3–10 i specialskolan) får den obligatoriska verksamheten om- fatta högst åtta timmar per dag. Det är möjligt att besluta om andra lärotider för en elev i grundsärskolan och i specialskolan om det finns särskilda skäl med hänsyn till elevens fysiska och psykiska förut- sättningar. (Se 7 kap. 17 § skollagen och 3 kap. 5 § skolförordningen.) I skollagstiftningen är det inte angivet hur långa skoldagarna får vara i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Elevernas skolarbete ska emellertid förläggas måndag till fredag och vara så jämnt fördelat över dessa dagar som möjligt. Skolarbetet ska också vara så jämnt fördelat över läsåret som möjligt. I grundskolan får inte obligatorisk verksamhet förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar. Undervisningen i gymnasieskolan får inte förläggas till helger. (Se 7 kap. 17 § skollagen, 3 kap. 4 och 5 §§ skolförordningen och 3 kap. 3 § gymnasieförordningen.) Skolans rektor bestämmer vilken tid skol- dagen ska börja och sluta. Det gäller i alla skolformer. (Se 2 kap. 9 och 10 §§ skollagen.) Under ett läsår ska eleverna få minst 12 lov- dagar. Det gäller i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, same- skolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (3 kap. 2 § skolför- ordningen och 3 kap. 1 § gymnasieförordningen).

Hur lång en lektion, rasten eller lunchen ska vara anges inte i skol- lagstiftningen, utan det är skolans rektor som bestämmer hur lång tid som ska avsättas för olika inslag under skoldagen. Alla elever har emellertid rätt till en god arbetsmiljö som präglas av trygghet och studiero. En grundregel i skollagstiftningen är också att all utbildning som rör barn ska ha barnets bästa som utgångspunkt. (Se 2 kap. 9 och 10 §§ skollagen, 1 kap. 10 § skollagen och 5 kap. 3 och 4 §§ skollagen.)

Det finns vissa möjligheter till att bli befriad från delar av skol- plikten på grund av t.ex. religiösa skäl.37 Läs mer om skolplikten och befrielse från denna i kapitlet om artikel 28.

För elever som avslutat årskurs 9 utan att vara behöriga att söka till ett nationellt gymnasieprogram ska det erbjudas lovskola. Det- samma gäller för elever som avslutat årskurs 8 och riskerar att i nästa årskurs inte nå kunskapskraven. Lovskolan ska pågå under juni månad men är inte obligatorisk. Lovskolans verksamhet får omfatta högst

37Kammarrätten i Sundsvall, dom den 4 juli 2013 i mål 1492-12. Jämför rättsfallet HFD 2013 ref. 49.

1208

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

åtta timmar per dag och får inte förläggas till lördagar, söndagar eller andra helgdagar. (Se 10 kap. 23 a–23 c §§ skollagen.)

Förskola och fritidshem

Fritidshem ska erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år. Från och med höstterminen det år då eleven fyller 10 år får öppen fritidsverksamhet erbjudas i stället för fritidshem, om ele- ven inte på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl är i behov av sådant särskilt stöd i sin utveckling som endast kan erbjudas i fritids- hem. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation. En elev ska erbjudas utbildning i fritidshemmet i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt. Även i övrigt ska en elev erbjudas utbildning i fritidshem, om eleven av fysiska, psy- kiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning. (Se 14 kap. 1, 5 och 7 §§ skollagen.)

För barn som inte nått skolålder ska det erbjudas förskola. För- skolan ska stimulera barns utveckling och lärande samt erbjuda bar- nen en trygg omsorg. Verksamheten ska utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Barn ska från och med ett års ålder erbjudas förskola i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt. Från och med höstterminen det år ett barn fyller tre år ska det erbjudas förskola under minst 525 tim- mar om året. Barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga be- höver bara erbjudas förskola under 15 timmar per vecka (eller 3 tim- mar per dag). Barn ska även i andra fall erbjudas förskola om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveck- ling i form av förskola. (Se 8 kap. 2–7 §§ skollagen.)

1209

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

Läroplanerna

Förskolan, skolan och fritidshemmet styrs av bl.a. skollagen och läro- planer. Läroplanerna beskriver skolans och förskolans värdegrund och uppdrag och innehåller mål och riktlinjer för arbetet i skolan och för- skolan.

I läroplanen för förskolan framgår att lek är grunden för utveck- ling, lärande och välbefinnande. Av läroplanen framgår också följande när det gäller barn och lek. För barn är det leken i sig som är viktigt. I leken får barnen möjlighet att imitera, fantisera och bearbeta in- tryck. På så sätt kan de bilda sig en uppfattning om sig själva och andra människor. Lek stimulerar fantasi och inlevelse. Lek kan också utmana och stimulera barnens motorik, kommunikation, samarbete och problemlösning samt förmåga att tänka i bilder och symboler. Därför är det viktigt att ge barnen tid, rum och ro att hitta på lekar, experimentera och uppleva. Lek ska ha en central plats i utbildningen. Ett förhållningssätt hos alla som ingår i arbetslaget och en miljö som uppmuntrar till lek bekräftar lekens betydelse för barnens utveckling, lärande och välbefinnande. Barnen ska ges förutsättningar både för lek som de själva tar initiativ till och som någon i arbetslaget introducerar. Alla barn ska ges möjlighet att delta i gemensamma lekar utifrån sina förutsättningar och sin förmåga. När någon i arbetslaget följer eller leder lek på lämpligt sätt, antingen utanför leken eller genom att själva delta, kan faktorer som begränsar leken uppmärksammas samt arbets- sätt och miljöer som främjar lek utvecklas.38

Läroplanen för grundskolan föreskriver att skapande och under- sökande arbete samt lek är väsentliga delar i det aktiva lärandet. Sär- skilt under de tidiga skolåren har leken stor betydelse för att eleverna ska tillägna sig kunskaper. Skolan ska även sträva efter att erbjuda alla elever daglig fysisk aktivitet inom ramen för hela skoldagen.39

Av läroplanerna för förskoleklassen och fritidshemmet framgår att lekar, fysiska aktiviteter och utevistelse är ett centralt innehåll i undervisningen.40

38Läroplanen finns i förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan, Lpfö18.

39Läroplanen finns i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskole- klassen och fritidshemmet, Lgr 11.

40Läroplanen finns i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskole- klassen och fritidshemmet, Lgr 11.

1210

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

Barn som arbetar

I svensk rätt finns det bestämmelser som reglerar i vilken omfattning ett barn får arbeta och de villkor som gäller för ett barn som arbetar. Förutsättningarna för att ett barn ska få arbeta och reglering kring arbetsmiljön finns främst i arbetsmiljölagen (1977:1160) och arbets- miljöförordningen (1977:1166). Därutöver regleras en stor del av för- hållandena på arbetsplatsen och i övrigt för anställda genom kollek- tivavtal. I arbetsmiljölagen finns ett eget kapitel som rör barn.41

Ett barn kan inte ingå ett avtal om anställning eller annat arbete utan en vårdnadshavares samtycke. Har ett giltigt avtal ingåtts kan barnet eller vårdnadshavaren när som helst säga upp avtalet med omedel- bar verkan, om det behövs med hänsyn till barnets hälsa, utveckling eller skolgång. (Se 6 kap. 12 § FB.)

Ett barn får inte anlitas som arbetskraft förrän det år det fyller

16 år. För att få arbeta krävs även att barnet har fullgjort sin skol- plikt. Förbudet gäller även arbete som ett barn utför på eget initiativ. Däremot gäller det inte föreningsverksamhet, idrott eller andra fri- tidssysselsättningar. (Se 5 kap. 2 § arbetsmiljölagen.)42

Från 16-årsgränsen finns det ett antal undantag. Har ett barn fyllt

13 år får det utföra lätt arbete som inte är av sådant slag att det kan inverka skadligt på den minderåriges hälsa, utveckling eller skolgång. Även det barn som är under 13 år kan i vissa fall tillåtas att arbeta.43 Inget barn får emellertid anställas till eller utföra arbete på ett sätt som medför risk för olycksfall, överansträngning eller annan skadlig inver- kan på barnets hälsa eller utveckling (5 kap. 3 § arbetsmiljölagen).

Arbetsmiljöverket har utfärdat föreskrifter med mer detaljerad reglering kring arbetsförhållanden för barn.44 Bestämmelserna är an- passade efter ett EU-direktiv.45 I föreskrifterna finns även detaljerad reglering kring arbetstider. T.ex. måste ett barn ha minst 14 timmars dygnsvila och vara ledig minst två dagar varje vecka. Arbete som utförs under en skolvecka får totalt omfatta högst 2 timmar per skoldag eller 7 timmar per skolfri dag och högst 12 timmar per skolvecka. Barn får inte utföra arbete mellan klockan 20 och 06. För ett barn som uppfyllt sin skolplikt gäller andra regler från det år barnet fyller 16 år, t.ex. ska

41Kapitel 5 i arbetsmiljölagen rör minderåriga, dvs. personer under 18 år (5 kap. 1 §).

42Se prop. 1989/90:60 s. 25.

43Se 5 kap. 2 och 3 §§ arbetsmiljölagen, 12 och 13 §§ AFS 2012:3 och prop. 1989/90:60 s. 25. Läs mer om bestämmelserna i arbetsmiljölagen i kapitlet om artikel 32.

44AFS 2012:3.

45Rådets direktiv 94/33/EG av den 22 juni 1994 om skydd av minderåriga i arbetslivet.

1211

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

dygnsvilan vara minst 12 timmar. Vissa avsteg får göras inom kulturell och konstnärlig verksamhet, efter tillstånd från Arbetsmiljöverket. Det kan t.ex. handla om filminspelning som måste ske vid nattmörker, vid enstaka tillfällen. (Se 15–23 §§ AFS 2012:3.)

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmel- serna kring minderårigas arbetstid bestraffas med böter. Ett barn som på eget initiativ arbetar, trots förbudet, döms däremot inte själv till böter. Ett barn kan dock dömas för att ha brutit mot föreskrifter om farligt arbete.46

I arbetstidslagen (1982:673) finns generella bestämmelser om arbetstid. Där stadgas att en arbetstagares ordinarie arbetstid får upp- gå till högst 40 timmar i veckan. I semesterlagen (1977:480) stadgas på motsvarande sätt att en arbetstagare har rätt till minst 25 semester- dagar varje semesterår. (Se 5 § arbetstidslagen och 4 § semesterlagen.)

Läs mer om Arbetsmiljöverkets föreskrifter och skadligt arbete för barn i kapitlet om artikel 32.

Arbetsmiljöverket

Arbetsmiljöverket är den myndighet som främst har ansvar för arbets- miljö- och arbetstidsfrågor. Myndigheten ska bl.a. verka för goda förhållanden i arbetsmiljön, ha tillsyn över att arbetsmiljö- och arbets- tidslagstiftningen följs samt ta fram och tillhandahålla behovsanpas- sad, lättillgänglig och kvalificerad information inom arbetsmiljöom- rådet. Verket kan besluta om förelägganden eller förbud mot den som inte följer arbetsmiljölagen eller tillhörande föreskrifter. Ett sådant beslut får förenas med vite. Om det förenas med vite kan det inte utdömas straffansvar eller sanktionsavgift.47

Plan- och bygglagen

I plan- och bygglagen (2010:900) finns det bestämmelser som berör ett barns fritid, lek och rekreation. Vid planläggning enligt plan- och bygglagen ska hänsyn tas till behovet av att det inom eller i nära an- slutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns parker

46Se 8 kap. 2 § första stycket arbetsmiljölagen, 24 § AFS 2012:3 och prop. 1989/90:60 s. 28.

47Se 7 kap. 1 och 7 §§, 8 kap. 1, 2 och 5 a §§ arbetsmiljölagen, förordningen, 2003:913, med in- struktion för Arbetsmiljöverket samt prop. 1989/90:60 s. 27.

1212

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

och andra grönområden samt lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse (2 kap. 7 § PBL). I lagen ställs också krav på att det ska finnas en tillräckligt stor friyta för lek och utevistelse i anslutning till en viss typ av bebyggelse. Krav kan t.ex. ställas på att en friyta som är lämplig för lek och utevistelse ska anordnas vid lokaler för bostäder, fritidshem, förskola, skola eller annan jämförlig verksam- het. Friytan ska finnas på tomten eller på utrymmen i närheten av denna. Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att anordna både parkering och friyta, ska i första hand friyta anordnas. (Se 8 kap. 9 och 10 §§ PBL.)

Idrotts- och friluftslivspolitik

Riksdagen har beslutat om målen för den statliga idrottspolitiken. Målen och syftet med statsbidraget till idrotten är att ge möjligheter för alla i Sverige att motionera och idrotta, att främja en god folk- hälsa, att stödja en fri och självständig idrottsrörelse samt att ge alla i Sverige positiva upplevelser av idrott som underhållning. Stöd till barn och ungdomar ska lämnas till verksamhet som bedrivs ur ett barn- rättsperspektiv.48

Målet för friluftslivspolitiken i Sverige är att stödja människors möjligheter att vistas ute i naturen och utöva friluftsliv där allemans- rätten är en grund för friluftslivet. Alla människor ska ha möjlighet till naturupplevelser, välbefinnande, social gemenskap och ökad kun- skap om natur och miljö.49

Den statliga idrottspolitiken har år 2017 utvärderats av riksdagens kulturutskott. Enligt rapporten gav staten år 2017 över 2 miljarder kronor i bidrag till idrotten. Kulturutskottet konstaterade att det be- hövs en bättre överblick över statens bidrag till idrotten. Det finns ingen särskild anslagspost för barn- och ungdomsidrott eller bredd- och elitidrott. Anslagsvillkoren är, enligt utskottet, knapphändiga, vilket gör att det är svårt att följa upp resultat och effekter. Enligt rapporten saknades det också en systematisk uppföljning av barnrätts- perspektivet.50

48Prop. 2008/09:126, bet. 2008/09:KrU8, rskr. 2008/09:243.

49Prop. 2009/10:238, bet. 2010/11:KrU3, rskr. 2010/11:37 och 2010/11:38.

50Rapport från riksdagen 2016/17:RFR12 s. 8 och 9.

1213

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

Friluftslivet har även en del i det nationella genomförandet av FN:s Agenda 203051 mål för hållbar utveckling. Framför allt berör frilufts- livet målet om främjandet av psykisk hälsa och välbefinnande.52

Föreningslivet, däribland idrottsrörelsen, når i störst utsträckning barn som bor med båda sina föräldrar, har hög socioekonomisk status och är födda i Sverige.53 Andelen unga som är medlemmar i en för- ening har minskat från 69 procent år 2007 till 60 procent år 2018.54 Läs mer om ett barns rätt att delta i föreningar i kapitlet om artikel 15.

Riksidrottsförbundet

Riksidrottsförbundet (RF) är en paraplyorganisation för hela den svenska idrottsrörelsen. RF:s främsta uppgift är att stötta de 71 med- lemsförbunden och företräda idrottsrörelsen i kontakter med bl.a. myndigheter, politiker och andra beslutsfattare.

Av föreningens stadgar framgår att idrott består av träning, lek, tävling och uppvisning. Idrotten ska, enligt stadgarna, följa barnkon- ventionen. Enligt RF är det förbundets skyldighet och ansvar att all- tid värna om barn, att beakta deras intressen och att behandla dem med lika värde och respekt.55

RF:s uppgift är att leda idrottsrörelsen i gemensamma frågor, såväl nationellt som internationellt. I enlighet med förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet prövar RF frågor om statsbidrag och fördelar årligen bidrag till bl.a. idrottsföreningar, distriktsidrottsförbund och specialidrottsförbund. Av förordningen framgår att statsbidraget ska stödja verksamhet som bl.a. bidrar till att utveckla barns intresse och benägenhet för motion och idrott och som bedrivs ur ett barnrättsperspektiv (4 §). Statsbidrag får lämnas bl.a. för att utveckla intresset för idrott hos barn med funktionsned- sättning, utveckla kvaliteten i idrottsrörelsens barn- och ungdoms- verksamhet utifrån ett barnrättsperspektiv och för att skapa bättre möjligheter för elitsatsande ungdomar att kombinera sin idrottsut- övning med utbildning vid riksidrottsgymnasier (se 5 § samma för-

51Generalförsamlingens resolution Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling, A/RES/70/1.

52Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 30.

53MUCF, Fokus 17:1 Ungas etablering i arbets- och samhällslivet (2017) s. 43.

54Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 161.

55www.rf.se.

1214

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

ordning). RF arbetar bl.a. för: En trygg idrott där alla känner sig väl- komna och får utvecklas efter sina egna förutsättningar. Fler och till- gängliga anläggningar och idrottsmiljöer, så att föreningslivet har någonstans att vara. En idrott som genomsyras av idrottsrörelsens värdegrund, fri från kriminalitet och fusk.56

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har till uppdrag att samla och sprida kunskap, bidra till samordning av insatser, samverka med andra statliga myndigheter samt fördela statsbidrag. MUCF är en aktör på fritidsområdet som verkar för att ungdomar har meningsfulla och utvecklande fritidsaktiviteter. MUCF beviljar också statsbidrag för att stödja barn och ungas självständiga organisering och inflytande i samhället. (Se förordningen, 2018:1425, med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor.)

MUCF fick i uppdrag av regeringen att under år 2018 fördela cirka 50 miljoner kronor till kommuner för att öka tillgängligheten och kvaliteten vid fritidsgårdar och motsvarande öppen fritidsverk- samhet.57 Av landets 290 kommuner har 240 använt bidraget. Kom- munerna har utökat sina öppettider, ökat personaltätheten, arbetat för att nå nya målgrupper (flickor och unga kvinnor, unga hbtq-per- soner och unga med funktionsnedsättning), kompetensutvecklat personal, erbjudit fler aktiviteter och en större bredd av aktiviteter, köpt in utrustning samt arbetat med att stärka ungas inflytande.58

34.2.2Rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet

Riksdagen beslutade år 2009 om nationella kulturpolitiska mål. Målen är att kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund, att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet och att kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling. För att uppnå målen ska kulturpolitiken: främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att ut-

56www.rf.se.

57Regeringsbeslut dnr U2018/02972/UF, 2018-06-28.

58Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, En meningsfull fritid för alla unga

– Återrapportering av 2018 års statsbidrag till den öppna fritidsverksamheten (2019).

1215

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

veckla sina skapande förmågor, främja kvalitet och konstnärlig för- nyelse, främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas, främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan och särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur.59

Kultur och idrott i skolan

Barnombudsmannen har i rapporten Konst, hur man lever, å lite annat framhållit att skolan är en av de viktigaste samhälleliga institu- tionerna vad gäller barns rätt till kultur. I skolan ska eleverna få möj- lighet att pröva på och utveckla sin förmåga till olika uttryck genom estetisk och skapande verksamhet.60

Både kultur och idrott utgör en del av skolan. Bland skolämnena finns bild, musik och idrott. T.ex. i grundskolan ska varje elev få minst 230 timmar undervisning i bild och lika många timmar i musik och 330 timmar undervisning i slöjd. I idrott och hälsa ska eleverna ha undervisning i minst 600 timmar. (Se timplanerna, som är bilagda till skolförordningen.)

I skollagen och skolförordningen finns också bestämmelser om elevens val, som även det ingår i den obligatoriska undervisningen (se 10 kap. 4 § skollagen och 9 kap. 8 och 9 §§ skolförordningen).

Bibliotekslagen

Enligt bibliotekslagen (2013:801) ska varje kommun ha ett folkbiblio- tek. Det ska också finnas skolbibliotek för eleverna i grund- och gymnasieskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och gym- nasiesärskolan. (Se 6 och 10 §§ bibliotekslagen och 2 kap. 36 § skol- lagen.) Biblioteken ska ägna särskild uppmärksamhet åt personer med funktionsnedsättning, personer som har annat modersmål än svenska och åt de nationella minoriteterna. Biblioteken ska bl.a. er- bjuda litteratur på andra språk än svenska och i former särskilt an- passade till dessa gruppers behov. Folkbiblioteken ska ägna särskild uppmärksamhet åt barn genom att erbjuda litteratur utifrån deras behov och förutsättningar. (Se 4, 5 och 8 §§ bibliotekslagen.)

59Prop. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145.

60Barnombudsmannens rapport Konst, hur man lever, å lite annat (2006) s. 5, 7 och 8.

1216

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

På uppdrag av regeringen har Kungliga Biblioteket tagit fram ett förslag till nationell biblioteksstrategi.61 I rapporten beskrivs att syftet med en nationell biblioteksstrategi är att stärka och utveckla hela det svenska biblioteksväsendet samt att strategin är viktig som försvar för demokratin och den enskilda människans möjlighet att fritt verka i samhället med tillgång till kunskap och litteratur. Enligt rapporten är bibliotekslagen med sin portalparagraf om bibliotek för alla utgångs- punkten för strategin. Förslaget, som överlämnades till regeringen den 7 mars 2019, har remitterats och bereds inom Regeringskansliet.

Statens kulturråd

Statens kulturråd är en myndighet som har till uppgift att, med ut- gångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen, verka för kulturens utveckling och tillgänglighet. Det ska göras bl.a. genom att rådet ska fördela och följa upp statliga bidrag. Kulturrådet ska i sitt arbete integ- rera ett barn- och ungdomsperspektiv och ha ett samlat ansvar, sek- torsansvar, för funktionshinderfrågor med anknytning till myndig- hetens verksamhetsområde. (Se 1 och 3 §§ förordningen, 2012:515, med instruktion för Statens kulturråd.) Läs mer om Statens kulturråds arbete på flera ställen nedan.

Kulturskola

Kulturskolan är en kommunal angelägenhet och regleras som en del av de kommunala befogenheterna i kommunallagen. Kulturskolorna är organiserade antingen under barn- och utbildningsnämnden eller under kultur- och fritidsnämnden. I vissa fall ligger verksamheten direkt under kommunstyrelsen. Kulturskolorna drivs av kommunerna själva, i samarbete med andra kommuner eller läggs ut på andra aktörer så som studieförbund eller andra utbildningsarrangörer. Kommunerna har rätt att ta ut en avgift för verksamheten och besluta om hur den ska organiseras. Regeringen har emellertid ansett att kulturskolans betydelse för barn och samhället som helhet gör att kulturskolan är av nationellt intresse.62

61Kungliga Biblioteket, Demokratins skattkammare – Förslag till en nationell biblioteksstrategi, (2019). Se även regeringens beslut den 11 juni 2015 (Ku2014/01639/KI, Ku2015/00747/KI) och den 7 september 2017 (Ku2017/01537/KO).

62Prop. 2017/18:164 s. 1 och 5.

1217

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

De kommunala kulturskolornas verksamhet är omfattande och skiftar från kommun till kommun på ett sätt som speglar lokala intressen, traditioner, lärarkompetens och politiska mål. En majori- tet av skolorna erbjuds kurser i ett flertal ämnen (inte bara musik), men musik dominerar utbudet i en tredjedel av skolorna. Det är främst lärarnas och pedagogernas kompetens som styr vilken verksamhet som erbjuds, men även elevernas intressen påverkar inriktningen. Drama och dans är etablerade ämnesområden och erbjuds i sex av tio kulturskolor. I mer begränsad utsträckning ges kurser i bild, digitalt skapande, foto och film. Vid vissa kulturskolor finns kurser i litteratur eller berättande samt slöjd, hantverk och cirkus. Av landets 290 kom- muner erbjuder 283 kulturskoleverksamhet. I vissa kommuner erbjuds undervisning på minoritetsspråk i kulturskolan.63

Statens kulturråd har under åren 2016–2018 årligen fördelat 100 mil- joner kronor i statligt bidrag till kommuner som bedriver musik- och kulturskola.64 Syftet med statsbidraget är att främja den kommunala kulturskolans möjligheter att erbjuda barn och unga undervisning av hög kvalitet i kulturella och konstnärliga uttryckssätt. Syftet är också att främja kulturskolans möjligheter att erbjuda såväl fördjupning som bredd i undervisningen med utgångspunkt i vars och ens sär- skilda förutsättningar. (Se förordningen, 2019:470, om statsbidrag till kommuner som bedriver kulturskoleverksamhet.) Vid bidragsgiv- ningen under åren 2016–2018 har Statens kulturråd prioriterat verk- samhet riktad till målgrupper som musik- och kulturskolorna inte annars når, liksom ansökningar som syftar till att utvidga verksam- heten för att öka jämlikheten inom kulturskolan. Myndigheten har även sett en ökning av ansökningar som syftar till att möjliggöra för barn och unga att delta oavsett funktionsförmåga. För att nå nya målgrupper samverkar de kommunala kulturskolorna ofta med andra kommunala verksamheter såsom fritidsgård, skola och bibliotek men även med civilsamhällets aktörer som exempelvis Svenska för in- vandrare (SFI), trossamfund och flyktingboenden. Redovisningar som inkommit till Statens kulturråd visar att kulturskolorna har nått nya målgrupper och förbättrat möjligheten för barn att delta, bl.a. genom att bredda eller förnya kulturskolans utbud och arbetssätt.65

63Prop. 2017/18:164 s. 6.

64Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 49.

65Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 49.

1218

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

Museer och utställningar

I museilagen (2017:563) finns det bestämmelser om det allmänna museiväsendet. Ett museum, som drivs av det allmänna, ska utifrån sitt ämnesområde bidra till samhället och dess utveckling genom att främja kunskap, kulturupplevelser och fri åsiktsbildning (4 § musei- lagen). Utställningar och annan publik verksamhet vid ett sådant museum ska vara tillgänglig för alla och anpassad till användarnas olika förutsättningar (7 § museilagen). Barn har fri entré vid ett antal av de statliga muséerna.66

Teater, dans och musik

Under år 2018 har Statens kulturråd fördelat cirka 34 procent av den totala bidragsgivningen till barn och unga inom scenkonstområdet.67 Teatern Unga Klara har fr.o.m. år 2018 fått i uppdrag av reger- ingen att verka som nationell teaterinstitution för barn och unga. I detta ingår att nå en yngre publik och att samverka med andra be- rörda aktörer i hela landet. Enligt Unga Klara har barn och unga rätt till teater av högsta konstnärliga kvalitet, därför arbetar Unga Klara

undersökande och forskande utifrån ett barnperspektiv.68

Forum för levande historia

Forum för levande historia är en myndighet med uppgift att vara ett nationellt forum som ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. Myndigheten ska bedriva utåtriktad verksamhet med inriktning på kunskap, kultur och utbildning. Verksamheten ska bedrivas i nära kontakt med pågå- ende forskning, andra kultur- och utbildningsinstitutioner samt myn- digheter, organisationer och föreningar vars verksamhet rör liknande frågor. Myndigheten ska sträva efter att verksamheten når största möj- liga geografiska spridning och förankring. Myndigheten ska i sin verk- samhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. (Se

66Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 31 och 32.

67Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 68.

68www.ungaklara.se.

1219

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

1–2 a §§ förordningen, 2007:1197, med instruktion för Forum för levande historia.)

34.2.3Lämpliga och lika möjligheter

Det är huvudsakligen en förälder (eller annan vårdnadshavare) som ansvarar för att ett barn får tid och möjlighet till vila, fritid, lek, re- kreation, kultur och konst. I föräldrabalken anges att ett barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Den som har vård- naden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov av omvårdnad och trygghet blir till- godosedda. (Se 6 kap. 1 och 2 §§ FB.)

Nedan beskriver vi det allmännas åtgärder för att främja barns lika möjligheter till kulturell, konstnärlig, rekreations- och fritidsverk- samhet, utifrån deras olika förutsättningar. Vi beskriver också be- stämmelserna kring barn i särskilda situationer, t.ex. barn som fri- hetsberövats. Läs mer om barns lika möjligheter och diskriminering i kapitlet om artikel 2. När det gäller ett barns och dess vårdnads- havares ekonomiska möjligheter att ta del av sådana verksamheter, se kapitlet om artikel 27.

Kultur av och för fler

Kulturpolitiken i Sverige ska främja allas möjligheter till kulturupp- levelser, bildning och till att utveckla sina skapande förmågor. Kul- turdeltagandet på fritiden bland barn och unga är högt, men varierar för olika aktiviteter.69 Barns och ungas motiv till att utöva kultur- aktiviteter på fritiden samt hinder för att delta i kulturaktiviteter i önskad utsträckning skiljer sig åt. De vanligaste motiven till kultur- aktiviteter är för att det är roligt, för att barnen vill göra något till- sammans och för att de vill lära sig något nytt. I en rapport från Myn- digheten för kulturanalys framgår att andelen barn och unga som uppgav att de inte hade möjlighet att delta i kulturaktiviteter på fri- tiden i önskad utsträckning var 36 procent i årskurs 5, 42 procent i årskurs 8 och 45 procent i gymnasiets årskurs 2. Ungdomar med ut- ländsk bakgrund uppgav i högre grad att de inte kan ägna sig åt kul-

69Myndigheten för kulturanalys, Barns och ungas kulturaktiviteter (2017) s. 6.

1220

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

turaktiviteter så ofta som de ville jämfört med ungdomar med svensk bakgrund.70

En av de avgörande kulturpolitiska frågorna i Sverige är, enligt reger- ingen, hur konstnärlig frihet garanteras. Enligt regeringen kan kultu- ren bidra till många samhällsmål som hållbarhet, jämställdhet och mångfald, men kulturpolitiken får aldrig bli instrumentell. Det offent- liga stödet till kulturen ska därför ske i former som bl.a. främjar kul- turlivets oberoende.71

I juni 2018 fick Statens kulturråd i uppdrag av regeringen att för- dela tio miljoner kronor till kultur för barn och unga. I uppdraget ingick att nå breda och nya målgrupper i hela landet. Medlen har fördelats till 46 projekt inom samtliga konstområden som på olika sätt främjar barn och ungas möjligheter att ta del av konst och kultur i hela landet. De allra flesta statligt finansierade kulturverksamheterna har erbjudit anpassade program och aktiviteter för den yngre målgrup- pen. Från skaparverkstäder till specifika temautställningar, eller sär- skilda spår i mer generellt framtagna produktioner. Många institutioner arbetar också mer specifikt mot förskolan och skolan med anpassat pedagogiskt material och med utgångspunkt i läroplanerna.

Stödet Skapande skola ska stärka sambandet mellan skolan och kulturen. Med hjälp av stödet kan konstnärer komma till skolan och arbeta med eleverna.72 Under år 2018 har Statens kulturråd priorite- rat ansökningar av stödet från områden där tillgången till kultur är ojämlik. Samtidigt vill flera av huvudmännen inkludera fler elever, eftersom satsningen ses som en demokratifråga. Flera av ansökningarna är kopplade till rättighetsperspektiv och arbete med nationella mino- riteters kultur.73

I sammanhanget bör även Myndigheten för tillgängliga medier nämnas. Myndigheten ska arbeta för att alla ska ha tillgång till litteratur och samhällsinformation utifrån vars och ens förutsättningar oavsett läsförmåga eller funktionsnedsättning (1 § förordningen, 2010:769, med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier). Läs mer om myndighetens uppgifter i kapitlet om artikel 17.

70Myndigheten för kulturanalys, Barns och ungas kulturaktiviteter (2017) s. 7.

71Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 31.

72www.kulturradet.se.

73Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 48.

1221

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

Lika möjligheter i kulturskolan

Enligt en undersökning av Myndigheten för kulturanalys74 från år 2017 deltog 40 procent av eleverna i årskurs 5 i kulturskoleverksamhet på fritiden, i jämförelse med 22 procent i årskurs 8 och 13 procent i gym- nasieskolans årskurs 2.75 Barn från familjer med sämre socioekono- miska förutsättningar deltog i mindre utsträckning än andra barn. Kulturskolan har svårt att nå ut till dessa barn. Det är inte heller alla barn som får plats i kulturskolan. Längden på köerna varierar mellan kommunerna.76

Kultursamverkan

Kultursamverkansmodellen är en del i regeringens arbete för kultur i hela landet. Det statliga stödet inom modellen är avsett att stärka den kulturella infrastrukturen i län och kommuner. Genom kultursam- verkansmodellen får cirka 240 olika kulturverksamheter, bl.a. läns- teatrar, regional musikverksamhet, dans, orkestrar, museer och bibliotek del av statligt stöd som fördelas av landstingen. Stödet fördelas även till filmkulturell verksamhet, enskilda arkiv, främjande av hemslöjd samt bild och form. Inom dessa områden kan konst- och kulturfräm- jande verksamheter också stödjas.77

Idrott för alla

En av utgångspunkterna för statens stöd till idrotten är att idrotten, såväl i verksamheten som i beslutande församlingar, ska vara öppen för alla, oavsett ålder, kön, könsidentitet, könsuttryck, sexuell lägg- ning, trosuppfattning, funktionsnedsättning eller social, etnisk och kulturell bakgrund. Trots detta är det många grupper som i liten ut- sträckning deltar i verksamheten inom föreningsidrotten. Regeringen har noterat att det statliga stödet till idrotten i större utsträckning

74Myndigheten för kulturanalys har sedan år 2014 via regleringsbrev haft i uppdrag att genom- föra kulturvaneundersökningar med särskild redovisning av barns och ungas kulturvanor, se regeringsbeslut dnr Ku2013/2461/RFS. Se även förordningen (2011:124) med instruktion för Myndigheten för kulturanalys.

75Myndigheten för kulturanalys, Barns och ungas kulturaktiviteter (2017) s. 6 och 7.

76Prop. 2017/18:164 s. 7.

77Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 43.

1222

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

behöver nå ut där det bäst behövs. I den frihet som idrottsrörelsen har att fördela statens stöd till idrotten ingår således, enligt reger- ingen, ett betydande ansvar för att bidragsreglerna utformas så att bidragen hamnar där de mest behövs.78

Centrum för idrottsforskning79 (CIF) har undersökt ojämlikhet inom föreningsidrotten i en rapport från år 2019. Rapporten belyser hur förutsättningarna för att delta i föreningsidrott skiljer sig åt mellan barn och ungdomar i Sverige, beroende på inkomst, utbildningsbak- grund, härkomst, kön och bostadsort. Av analysen framgår bl.a. att barn och ungdomar från högre socioekonomiska grupper i betydligt större utsträckning deltar i föreningsidrotten än dem från lägre socio- ekonomiska grupper. Ojämlikheten är större bland flickor än bland pojkar. Ojämlikheten avseende socioekonomisk bakgrund har ökat över tid i flera kommuner där upprepade studier genomförts. Inte i något fall har ojämlikheten i barns och ungdomars föreningsidrottande minskat.80

Fritid på lika villkor

I den nationella ungdomsenkäten som genomfördes av MUCF under år 2018 uppger drygt 8 av 10 unga att de har ganska eller mycket stora möjligheter att delta i fritidsaktiviteter och sociala aktiviteter. Andelen är lägre i områden med socioekonomiska utmaningar. Den är också lägre på landsbygden än i städer. Siffrorna är i princip desamma när det gäller kulturella aktiviteter. I landsbygd och glesbygd uppger barn och ungdomar som gillar att sporta att de har en aktiv fritid men de som vill göra annat än sport upplever att det saknas sådana alternativ.81

78Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 30 och 37.

79Centrum för idrottsforskning är statens sektorsorgan för idrottsforskning med uppgift att initiera, samordna, stödja och informera om forskning inom idrottens område samt att ansvara för uppföljning av statens stöd till idrotten.

80CIF, Idrotten och (o)jämlikheten – I medlemmarnas eller samhällets intresse? (2019) s. 51.

81U2018/04690/UF och prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 165.

1223

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

Barn som tillhör en nationell minoritet

Den svenska minoritetslagstiftningen föreskriver att språk och kul- tur ska stärkas och att barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska främjas särskilt. (Se lagen, 2009:724, om nationella minoriteter och minoritetsspråk.)

Genom ett riktat projekt- och verksamhetsbidrag fördelar Statens kulturråd särskilda medel till nationella minoriteters kulturverksa- mhet.82 Även Stiftelsen Svenska Filminstitutet har sedan år 2018 ett särskilt uppdrag från regeringen att främja tillgången till film för barn på de nationella minoritetsspråken. Enligt förordningen (2016:989) om statsbidrag till film får statsbidrag lämnas för att bl.a. öka till- gängligheten till film på de nationella minoritetsspråken och för att texta svensk film till språk som talas av större grupper av nyanlända invandrare. Läs mer om massmedier och minoriteter i kapitlen om artiklarna 17 och 31.

Barn med funktionsnedsättning

I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) finns bestämmelser om stöd och service för personer med vissa funktionsnedsättningar.83 När en person har en funktionsnedsätt- ning påverkar det ofta en hel familj. Stödet till barn med funktions- nedsättning omfattar därför dels stöd till barnet själv, dels stödet till barnets familj. Insatserna ska göra det möjligt för hela familjen att få ett fungerande vardagsliv. Läs mer om skyddet och stödet för barn med funktionsnedsättning i kapitlet om artikel 23.

I LSS finns det flera former av insatser som bidrar till att ge ett barn med funktionsnedsättning fritid och rekreation. Nedan beskrivs några av dem.

Skolungdomar över 12 år kan få korttidstillsyn utanför det egna hemmet. Korttidstillsynen ges i anslutning till skoldagen och under lov. (Se 9 § 7 LSS.) Insatsen korttidstillsyn syftar till att barn med omfattande funktionsnedsättningar ska försäkras en trygg situation och en meningsfull sysselsättning även under den tid barnets vård- nadshavare förvärvsarbetar.84

82Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 17 s. 49.

83Lagstiftningen är för närvarande under översyn, se SOU 2018:88.

84Prop. 1992/93:159 s. 79.

1224

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

En annan insats enligt LSS är korttidsvistelse utanför det egna hemmet (9 § 6 LSS). Av förarbetena till LSS framgår att insatsen inne- bär att en person med funktionsnedsättning tillfälligt, under en kor- tare eller längre tid, vistas på ett korttidshem, hos en familj eller deltar i en lägerverksamhet.85 Syftet med korttidsvistelsen är dels avlösning och utrymme för avkoppling för anhöriga, dels att tillgodose behovet av miljöombyte och rekreation för personen som beviljats insatsen.86

En annan insatsform är boende i familjehem eller bostad med sär- skild service (LSS-boende). För barn som bor på ett LSS-boende ingår det fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter. (Se 9 § 8 och 9 e § LSS.)

Ytterligare en insats är ledsagarservice (9 § 3 LSS). Ledsagarser- vice var en stödform som ursprungligen utvecklades för synskadade men som numera används även för personer med andra funktions- nedsättningar. Syftet med insatsen är att underlätta för personer med omfattande funktionsnedsättningar att delta i samhällslivet.87

Ytterligare en insats i LSS är kontaktperson (9 § 4 LSS). LSS-ut- redningen har i sitt betänkande Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen framhållit att en kontaktperson kan vara en vik- tig hjälp, ur ett barnperspektiv, till frigörelse och aktiviteter på egen hand.88 Av förarbetena till LSS framgår att en kontaktperson bör agera som en medmänniska till en person som, på grund av sin funktions- nedsättning, behöver hjälp för att komma i kontakt med andra män- niskor och komma ut i samhällslivet.89 Ett barn med funktionsned- sättning, som vill delta i olika aktiviteter tillsammans med andra barn, behöver ofta någon som följer dem dit och därifrån och som är till- sammans med under tiden aktiviteten pågår.

Under år 2017 har Inspektionen för vård och omsorg (IVO) genom- fört en undersökning av hur barn och ungdomar på LSS-boenden upplever sin fritid. Frekvenstillsynen av landets cirka 200 bostäder med särskild service för barn visade att barnen erbjuds goda möjlig- heter till både individuella och gemensamma fritids- och kultur- aktiviteter. IVO bedömde att det överlag finns resurser och tid i verk- samheterna för att anordna både planerade och spontana aktiviteter. En enkätundersökning visade att flertalet vårdnadshavare var nöjda

85Prop. 1992/93:159 s. 77.

86Prop. 1992/93:159 s. 77. Se även RÅ 2006 ref. 66.

87Prop. 1992/93:159 s. 75 och 76.

88SOU 2018:88 s. 269.

89Prop. 1992/93:159 s. 75 och 76.

1225

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

eller mycket nöjda med det utbud av fritids- och kulturaktiviteter som verksamheterna erbjöd barnet. Endast cirka 8 procent var inte alls nöjda. Cirka 20 procent av de svarande uppgav dock att deras barn inte erbjuds några fritids- eller kulturaktiviteter. Enligt IVO kan det bero både på att aktiviteter inte anordnats men också att vårdnadshavaren inte har haft full insikt i verksamheten.90

Allmänna arvsfonden

Allmänna arvsfonden består av egendom som tillfallit fonden, bl.a. genom arv, gåva och testamente. Fonden har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och per- soner med funktionsnedsättning. Stöd ur fonden ska i första hand lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Sådant stöd får också, om det bedöms som särskilt angeläget, lämnas till an- läggningar, lokaler och utrustning. (Se 1, 5 och 6 §§ lagen, 1994:243, om Allmänna arvsfonden.) Fonden har gett bidrag till ett antal projekt som rör barns kultur, idrott, rekreation och fritidsaktiviteter.

Placerade barn

Det finns inga bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453) som ut- tryckligen reglerar placerade barns rätt till vila, lek, fritid eller rekrea- tion, men socialnämnden har ett generellt ansvar för barn som vårdas utanför hemmet. Nämnden ska bl.a. medverka till att dessa barn får en god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden (6 kap. 7 § SoL). I 3 kap. 3–8 §§ socialtjänstförordningen (2001:937) finns bestämmelser som anger vissa principer för verksamheten vid hem för vård eller boende (HVB) och stödboenden.91 Där framgår bl.a. att verksamheten ska bygga på förtroende för och samarbete med den enskilde och utformas så att vistelsen i hemmet upplevs som meningsfull, vilket även kan inbegripa barnets rätt till fritid, lek och rekreation.92

Utredningen om tvångsvård för barn och unga har i betänkandet Barns och ungas rätt vid tvångsvård. Förslag till ny LVU föreslagit att

90Inspektionen för vård och omsorg, Vad har IVO sett 2017? De viktigaste iakttagelserna inom IVO:s tillsyn och tillståndsprövning för verksamhetsåret 2017 (2018) s. 31 och 32.

91Läs mer om dessa placeringsformer i kapitlet om artikel 20.

92Jämför SOU 2015:71 s. 207.

1226

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

en ny paragraf införs i LVU som stadgar att ett barn eller en ung per- son som vårdas utanför det egna hemmet ska ges möjlighet till en fritid som är anpassad till hans eller hennes ålder och intressen. Be- stämmelsen syftar till att få den nya LVU i bättre överensstämmelse med barnkonventionen (jämför även nedan om 15 b § LVU).93 För- slaget bereds inom Regeringskansliet.

Särskilda ungdomshem

Ett barn som vårdas enligt LVU på grund av sitt eget skadliga bete- ende kan, om barnet behöver stå under särskilt noggrann tillsyn, behöva vistas i ett särskilt ungdomshem. Det gäller även barn som verkställer sluten ungdomsvård (se nedan) eller som har verkställt sluten ungdomsvård men bedöms vara i behov av fortsatt vård på grund av att barnets beteende är skadligt för hans eller hennes hälsa eller utveckling. (Se 3 och 12 §§ LVU.)

På ett slutet ungdomshem har den vårdade rätt att använda elektro- niska kommunikationstjänster i den utsträckning det är lämpligt. Rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster kan emellertid väg- ras eller begränsas om det kan äventyra vården eller ordningen vid hemmet. Ett sådant beslut får gälla högst 14 dagar. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphävas. För att använ- dandet ska kunna begränsas krävs det att åtgärden står i rimlig pro- portion till syftet med åtgärden och att det inte är tillräckligt med mindre ingripande åtgärder. (Se 15 a och 20 a §§ LVU.) Om begräns- ningar i tillgången till elektronisk kommunikation, se även kapitlen om artiklarna 13, 16 och 17.

Ett barn som vårdas på ett särskilt ungdomshem får vårdas vid en låsbar enhet. Vid sådan vård ska barnet ges möjlighet att dagligen vistas utomhus och ges möjlighet att ägna sig åt fysisk aktivitet eller någon annan fritidssysselsättning. (Se 15 b § LVU.) Bestämmelsen infördes efter förslag från Utredningen om tvångsvård för barn och unga. Regeringen anförde att det visserligen kan anses tämligen själv- klart att barn och unga som vistas på ett särskilt ungdomshem så långt som möjligt ska få möjlighet till utomhusvistelse och fritidsaktivitet. Men då vård vid låsbar enhet innebär en så pass omfattande frihetsin-

93SOU 2015:71 s. 65, 223, 224, 229, 1022 och 1023.

1227

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

skränkning ansåg regeringen att det fanns skäl att i lag tydliggöra bar- nets eller den unges rätt till utomhusvistelse och andra aktiviteter.94 I LVU finns bestämmelser om vissa restriktioner som kan åläggas barn som vårdas i särskilda ungdomshem. T.ex. kan barnet hindras från att lämna hemmet och ta emot besök. Barnet kan också hållas avskilt från andra intagna under viss tid. Läs mer om detta i kapitlen

om artiklarna 16 och 37.

Som nämnts verkställs sluten ungdomsvård på ett särskilt ung- domshem. Under verkställigheten ska den dömde ges tillfälle till ut- bildning, aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. Den dömde har under verkställigheten rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster. Denna rätt får emellertid vägras eller begrän- sas om det behövs med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid hemmet eller om användningen kan motverka den dömdes anpass- ning i samhället eller vara till skada för den dömde eller någon annan. Vidare krävs det att åtgärden står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om det bedöms lämpligt för att främja den dömdes an- passning i samhället eller det finns andra särskilda skäl kan tillstånd ges för den dömde att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet. En sådan vistelse får ske i den utsträckning som kravet på samhälls- skydd medger. (Se 1, 12, 16, 18 och 18 b §§ lagen, 1998:603, om verk- ställighet av sluten ungdomsvård.)

Barn i häkte och anstalt

Det finns flera bestämmelser i svensk rätt som syftar till restriktivitet med att frihetsberöva barn. I regeringsformen stadgas också huvud- regeln att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot frihetsberövande (2 kap. 8 § RF). Läs mer om frihetsberövade barn främst i kapitlet om artikel 37.

I häkteslagen (2010:611) regleras exempelvis den intagnes placer- ing, möjligheterna till kontakter, besök, sysselsättning och informa- tionstillgång samt regler om restriktioner och kontroll- och tvångs- åtgärder. Häkteslagen föreskriver att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Verksamheten

94Prop. 2017/18:169 s. 76.

1228

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

ska utformas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. (Se 1 kap. 4 och 5 §§ häkteslagen.)

En intagen ska, om möjligt, beredas sysselsättning i form av arbete eller annan jämförbar verksamhet och ska beredas tillfälle att vistas utomhus minst en timme om dagen, om det inte finns synner- liga skäl mot det. Sådana synnerliga skäl kan vara att något oförutsett inträffar som gör att intagna, som annars skulle ha vistats i gemen- samhet, måste hållas åtskilda och att det därför saknas praktiska för- utsättningar för utomhusvistelse.95 Utomhusvistelsen sker på sär- skilda rastgårdar. En intagen ska även ges möjlighet att ägna sig åt förströelse och kunna följa vad som händer i omvärlden. Att ägna sig åt förströelse innebär att en intagen t.ex. ska ges möjlighet att i ett gemensamhetsutrymme läsa böcker som tillhandahålls i häktet eller ägna sig åt sällskapsspel. Vilken förströelse som en intagen lämpligen kan ägna sig åt avgörs bl.a. av ordnings- och säkerhetsskäl, men också av praktiska förhållanden, t.ex. rutiner och resurstillgång.96 Den in- tagne ska erbjudas ett varierat utbud av litteratur och samhällsinfor- mation. Han eller hon ska vidare få ta emot böcker, tidningar och andra personliga tillhörigheter, om det inte äventyrar ordningen eller säker- heten. Efter en prövning i det enskilda fallet kan en intagen även till- låtas att ha exempelvis sällskapsspel, handarbeten, musikinstrument eller en spelkonsol (som inte kan användas för elektronisk kommu- nikation eller lagring av data). Den intagne ska ges möjlighet att på lämpligt sätt utöva sin religion. (Se 2 kap. 6–11 §§ häkteslagen och KVFS 2011:2.) De rättigheter som en häktad har kan begränsas genom restriktioner meddelade av åklagaren. För det krävs normalt att åkla- garen fått tillstånd av en domstol. Se vidare i kapitlen om artiklarna 16 och 37.

Det är ovanligt att barn döms till fängelse och avtjänar sitt straff på anstalt men det förekommer. Liknande bestämmelser som dem i häkteslagen finns i fängelselagen (2010:610). En intagen på anstalt ska ges möjlighet att på lämpligt sätt ägna sig åt fysisk aktivitet och annan fritidssysselsättning (4 kap. 2 § fängelselagen). Vilken aktivi- tet och sysselsättning som en intagen lämpligen kan utöva avgörs bl.a. av ordnings- och säkerhetsskäl, men också av praktiska förhål- landen inom kriminalvården, såsom t.ex. anstaltsrutiner och resurs-

95KVFS 2011:2 s. 9.

96Prop. 2009/10:135 s. 187.

1229

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

tillgång, samt behovet av att utforma den intagnes straffverkställighet på ett ändamålsenligt sätt. Utbudet av fysiska aktiviteter och fritids- sysselsättning kan variera mellan olika avdelningar och anstalter.97

Barn inom psykiatrisk tvångsvård

Sluten psykiatrisk tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) får ges endast om patienten lider av en allvarlig psy- kisk störning. Därtill krävs det att patienten har ett oundgängligt be- hov av psykiatrisk vård, som inte kan tillgodoses på annat sätt än genom sluten psykiatrisk vård. Ytterligare en förutsättning för tvångs- vård är att patienten motsatt sig vården eller att patienten inte kan ge sitt samtycke, på grund av sitt psykiska tillstånd. (Se 3 § LPT.)

Vid sluten psykiatrisk tvångsvård får chefsöverläkaren besluta att inskränka en patients rätt att använda elektroniska kommunika- tionstjänster. Detta får ske om det är nödvändigt med hänsyn till vår- den eller rehabiliteringen av patienten eller för att undvika att någon annan lider skada. Den tekniska utrustningen som möjliggör an- vändningen får också omhändertas under den tid beslutet gäller. För att användandet ska kunna begränsas krävs det att åtgärden står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och att det inte är tillräck- ligt med mindre ingripande åtgärder. Ett beslut att inskränka en patients rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster gäller i högst två månader men det finns möjlighet till förlängning genom nya beslut. Även ett förlängningsbeslut gäller som längst i två måna- der. (Se 2 a, 20 b och 22 b §§ LPT.)

En patient får vistas utanför sjukvårdsinrättningens område under en sluten psykiatrisk tvångsvård endast om chefsöverläkaren ger patien- ten tillstånd till det. En patient som är under 18 år har rätt till dagliga aktiviteter på vårdinrättningen och att vistas utomhus minst en timme varje dag, om inte medicinska skäl talar mot det. (Se 25 och 31 b §§ LPT.)

Med dagliga aktiviteter avses, enligt förarbetena, någon form av sysselsättning, t.ex. fysisk rörelse, då patienten får möjlighet att enga- gera sig och fokusera på något annat än den pågående behandlingen. Sådan sysselsättning ska erbjudas varje dag. Med att vistas utomhus menas att patienten ges möjlighet att lämna den byggnad där sjuk-

97Prop. 2009/10:135 s. 132.

1230

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

vårdsinrättningen eller avdelningen är inrymd. Det kan vara fråga om vistelse i en inhägnad park eller gårdsplan i anslutning till inrättningen eller avdelningen. Vilken typ av aktivitet eller vistelse utomhus som patienten ska ges möjlighet till måste bedömas i varje enskilt fall ut- ifrån behandlings- och säkerhetsskäl. Medicinska skäl för att inte medge rätt till dagliga aktiviteter och vistelse utomhus kan t.ex. vara akuta livshotande tillstånd som gör att fysiska aktiviteter eller vistelse utom- hus kan innebära allvarliga risker för patienten. Rätten till aktiviteter och vistelse utomhus får inte villkoras eller användas i bestraffnings- syfte.98

Huvudmannen för en vårdinstitution får besluta om besöksbegräns- ningar för patienten (se 1–3 lagen, 1996:981, om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård). Läs mer om besöksinskränkningar i kapitlet om artikel 9.

Rättspsykiatrisk vård

viredogjort för ovan. (Se 20 b och 22 b §§LPT och 2 a och 8 §§ LRV.) En patient som ges rättspsykiatrisk vård med beslut om särskild

utskrivningsprövning och som vårdas på en sjukvårdsinrättning eller en avdelning med förhöjd säkerhet får endast använda sådan teknisk utrustning för elektroniska kommunikationstjänster som tillhanda- hålls av vårdgivaren. Vårdgivaren ska emellertid, i syfte att säkerställa patientens rätt att stå i förbindelse med annan person, tillhandahålla sådan utrustning. (Se 8 a § LRV.)

En patient kan få tillstånd att under vården vistas utanför sjuk- vårdsinrättningens område. Om det finns ett beslut om särskild ut- skrivningsprövning är det förvaltningsrätten som beslutar om sådant tillstånd. I andra fall är det chefsöverläkaren som beslutar. En patient

98Prop. 2019/20:84 s. 60.

1231

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

som är under 18 år har rätt till dagliga aktiviteter på vårdinrättningen och att vistas utomhus minst en timme varje dag, om inte medicinska skäl talar mot det. (Se 6, 9 och 10 §§ LRV samt 31 b § LPT.)

Bestämmelserna om besök vid psykiatrisk tvångsvård gäller även vid rättspsykiatrisk vård (se 1 § lagen, 1996:981, om besöksinskränk- ningar vid viss tvångsvård).

Barn i förvar

Förutsättningarna för att ta ett barn i förvar regleras huvudsakligen i 10 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716). Ett barn får inte hållas i för- var längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytter- ligare 72 timmar (10 kap. 5 § utlänningslagen). Läs mer om barn i förvar och förutsättningarna för det i kapitlet om artikel 37.

En utlänning som hålls i förvar ska som huvudregel ges möjlighet att ha kontakt med personer utanför inrättningen, bl.a. genom att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför loka- len. Vidare ska verksamhet som rör förvar utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i utlänningens integritet och rättig- heter. Utlänningar som hålls i förvar ska ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. Därutöver ska ett barn som hålls i förvar ges möjlighet till lek och aktiviteter som är lämp- liga för barnets ålder. (Se 11 kap. 1–4 §§ utlänningslagen.)

Barns berättelser om sina möjligheter

Barnombudsmannen har, inom ramen för arbetet med rapporten Vi lämnade allting och kom hit, träffat barn över hela Sverige som be- finner sig i olika slags boenden – Migrationsverkets anläggningar, eget boende (EBO, som ofta innebär att vara inneboende hos en släkting), familjehem och HVB. Av rapporten, som är från år 2017, framgår att barn på anläggningsboenden har berättat om problem och brister på boendet. Det kan t.ex. handla om trångboddhet och om att det sak- nas plats att göra läxor. Ett barn har berättat att de bor tio personer i samma boende och att de små barnen skriker. Barnen får därför inte sova i fred. Barnen har också berättat om sin vardag och fritid på sitt boende. Fritidsaktiviteter beskrivs av barnen som något som får dem att må bra och en del av dem har fritidsaktiviteter som en strategi för

1232

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

att glömma. Ett barn har t.ex. berättat att ”när man spelar fotboll till exempel med kompisarna, då glömmer vi det här som gör ont”. När andra barn pratat om sin fritid har det snarare handlat om bristen på aktiviteter. Två barn har berättat att ”det känns jättetråkigt. Vi har inte mycket att göra här. Det enda vi gör, vi spelar lite fotboll. Sen vuxna och barn samlas ute på gården. Inget annat som vi gör.” Passi- viteten är speciellt uttalad på de särskilda ungdomshemmen, där tv- tittandet ofta framstår som det enda som finns att göra för barnen, enligt Barnombudsmannen. Av myndighetens rapport framgår vidare att ekonomi och fritid hänger ihop. Ett barn har berättat att det ekonomiska stödet som barnet får inte räcker till någon idrottsakti- vitet. Barnet framhöll också att barnen måste betala av sina egna fick- pengar om idrottsaktiviteterna kostar pengar. Eftersom barnen inte har så mycket pengar blir det inte mycket kvar till idrott, enligt barnet. Utifrån barnens berättelser och Barnombudsmannens egna observa- tioner på boenden har Barnombudsmannen ansett att mer behöver göras för att säkerställa ett barns rätt till en meningsfull sysselsättning.99

I en äldre rapport från år 2011, Bakom fasaden, konstaterade Barn- ombudsmannen att barn på institution ofta har långtråkigt och att de saknar meningsfulla fritidsaktiviteter. Enligt rapporten upplevde bar- nen sig ofta begränsade i kontakter utanför institutionen, eftersom rörelsefriheten och användandet av telefon och internet kan vara regelstyrda. I rapporten påpekade barn också vikten av att ha tillgång till datorer och internet för att kunna sköta sina skoluppgifter, men också för att kunna upprätthålla en bra och kontinuerlig kontakt med sina föräldrar, syskon och vänner.100

Barnombudsmannen har också gjort en rapport om barns vistelse i häkte, Från insidan, som är från år 2013. Enligt de barn som Barn- ombudsmannen pratat med är dagarna på häktet inrutade och enfor- miga. De väntar på frukosten, på att få duscha, på måltiderna och på promenaden. Ibland erbjuds aktiviteter som dataspel eller bakning för att bryta isoleringen. Enligt rapporten är tv-tittande ett viktigt tids- fördriv för de häktade barnen. Det hjälper dem att överleva tristessen och isoleringen på häktet. Av samtalen framgår det även att aktivi- teter och isoleringsbrytande åtgärder förekommer på de häkten som Barnombudsmannen har besökt, om än i väldigt olika utsträckning.

99Barnombudsmannens årsrapport 2017 Vi lämnade allting och kom hit.

100Barnombudsmannen, Bakom Fasaden (2011) s. 60 och 61.

1233

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

Aktiviteterna är snarlika mellan häktena. Barnen ser på tv, tränar, bakar, spelar spel eller läser böcker och tidningar.101

34.3Analys av överensstämmelsen

Genom artikel 31 i barnkonventionen erkänner en stat ett barns rätt till vila, fritid, lek, rekreation och kultur. Vidare åtar sig staten att respektera och främja denna rätt. Artikeln är generellt formulerad och innehåller inte några närmre konkreta bestämmelser, varken kring vad som avses med t.ex. vila och fritid eller i vilken tidsmässig om- fattning eller under vilka förutsättningar ett barn ska ha rätt till vila, fritid, lek, rekreation, kultur och konst. Det framgår inte heller på vilket sätt en stat ska främja barnets rätt. Utrymmet för varje stat att själv bestämma över dessa frågor är därför stort. Likväl måste alla lämpliga åtgärder, även lagstiftningsåtgärder, vidtas för att genom- föra rättigheterna i konventionen enligt artikel 4. Det är också tyd- ligt att artikeln förutsätter att en stat vidtar aktiva åtgärder; staten ska ju inte bara respektera rätten utan också främja den.

Regleringen i artikel 31 ställs kanske främst på sin spets för vissa grupper av barn, i synnerhet dem som en stat tagit över ansvaret för. Det allmänna kan t.ex. ha omhändertagit eller frihetsberövat ett barn. När det särskilt gäller ett frihetsberövat barn har staten dessutom aktivt begränsat barnets rörelsefrihet och tillgång till t.ex. utrustning. Därigenom har staten minskat möjligheterna att delta i de fritids- aktiviteter som barnet själv önskar. Detta står i och för sig inte i strid med barnkonventionen, av vilken det uttryckligen framgår att barn kan behöva frihetsberövas (se t.ex. artikel 37), men kan innebära större krav på lagstiftningen. Vi återkommer till frihetsberövade barns möj- ligheter till vila, fritid, lek, rekreation och kultur nedan.

34.3.1Skolplikt

I Sverige, liksom i de flesta andra länder, kan staten begränsa ett barns fria tid på olika sätt, bl.a. genom skolplikten. Som framgår av artikel 28 är det emellertid helt i enlighet med barnkonventionen att ett barn har skolplikt. Den tidsmässiga omfattningen av skolplikten

101Barnombudsmannens årsrapport 2013 Från insidan s. 48–50.

1234

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

kan visserligen se olika ut mellan kommunerna, men det finns ett maximalt antal dagar och timmar som den obligatoriska verksam- heten får omfatta. Genom skolförordningen garanteras eleverna lov i åtminstone hela juli och ytterligare tolv dagar per läsår. Det gäller även elever som går i lovskola.

Det finns inte någon reglering om hur mycket ett barn får vara på förskola och fritidshem, men det finns inte heller något krav från det allmännas sida att barnet ska delta i sådan barnomsorg; det valet gör barnets vårdnadshavare. Den huvudsakliga avsikten med dessa verk- samheter är också att erbjuda barnomsorg när föräldrarna förvärvs- arbetar. Sådan omsorg har Sverige åtagit sig att försöka säkerställa enligt vad som anges i artikel 18.3 i barnkonventionen. Inom barn- omsorgen ges barnen rätt till lek och aktiviteter, även om de till viss del är styrda av huvudmännen och pedagogerna vid verksamheten. Som framgår av läroplanen för fritidshemmet ska verksamheten bl.a. ge eleven en meningsfull fritid och rekreation.

Vår bedömning är att lagstiftning och praxis som rör skolväsen- det stämmer överens med innebörden av artikel 31.

34.3.2Frihetsberövade och omhändertagna barn

Ett barn som är frihetsberövat har inte samma möjligheter att utöva idrott eller ägna sig åt fritidsaktiviteter och kultur som andra barn. Såsom regeringen resonerade vid införandet av 15 b § LVU kan det, när ett barn är placerat vid en låsbar enhet, därför finnas skäl att i lag tydliggöra barnets rätt till utomhusvistelse och andra aktiviteter. Ut- över bestämmelsen i LVU finns det liknande bestämmelser för barn som är intagna på häkte eller anstalt och som verkställer sluten ung- domsvård.

Psykiatrisk och rättspsykiatrisk tvångsvård

Några uttryckliga bestämmelser om möjligheter till exempelvis fri- tid, kultur eller förströelse finns inte när det gäller barn som befinner sig på en sluten avdelning för psykiatrisk tvångsvård (inklusive rätts- psykiatrisk vård).

Det finns visserligen inte ett uttryckligt krav i artikel 31 att rätten ska vara föreskriven i lag (jämför dock artikel 4), men sådana bestäm-

1235

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

melser får antas bidra till att ett barns rätt till vila, fritid, lek, rekrea- tion, kultur och konst tydligare erkänns, respekteras och främjas. Därtill ska det noteras att staten har begränsat dessa barns allmänna tillgång till bl.a. aktiviteter och kultur, genom att tvångsvis vårda dem på en inrättning.

Sedan den 1 juli 2020 finns det en bestämmelse om att ett barn som vårdas med stöd av LPT eller LRV ska ges rätt till dagliga akti- viteter på vårdinrättningen och att vistas utomhus en timme varje dag (om inte medicinska skäl talar emot det). Av förarbetena till be- stämmelsen framgår det att den är avsedd att ge tvångsvårdade barn en daglig rekreation från behandlingen, även om det inte innebär att patienten kan göra vad den vill med tiden. Bestämmelsen ger sam- mantaget ett barn bättre möjligheter att tillvarata sin rätt enligt arti- kel 31. Även om bestämmelsen hade kunnat utformas på ett sätt som bättre speglade innehållet i artikel 31 i barnkonventionen kan den inte anses oförenlig med artikeln.

Särskilda begränsningar

Det är inte bara tillgången till fritid och fritidsaktiviteter som är be- gränsad för frihetsberövade barn. Därtill finns det möjligheter att i det enskilda fallet ytterligare begränsa ett barns möjligheter att t.ex. använda sin telefon eller träffa vänner. (Det gäller även barn som vår- das på öppna enheter vid särskilda ungdomshem.) Samtliga dessa be- gränsningar måste enligt lagstiftningen emellertid vara proportionella och göras i syften som får anses vara godtagbara enligt barnkonven- tionen, t.ex. med hänsyn till ordning och säkerhet eller för att ett barns vård inte ska äventyras.

Barn som vårdas utanför hemmet med stöd av LVU

Utredningen om tvångsvård för barn och unga har föreslagit att det ska införas en generell bestämmelse som gäller barn som vårdas utan- för det egna hemmet med stöd av LVU.102 Enligt bestämmelsen ska ett barn som vårdas utanför hemmet ges möjlighet till fritid som är anpassad till barnets ålder och intressen. Såsom regeringen anförde vid införandet av 15 b § LVU (efter samma utrednings förslag) är det när-

102SOU 2015:71 s. 65, 223, 224, 229, 1022 och 1023.

1236

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

mast en underförstådd självklarhet att ett barn ska ges sådana möj- ligheter, i vart fall när barnet inte är frihetsberövat. Vidare framgår detsamma indirekt av socialtjänstlagen. I lagen anges dels att social- nämnden ansvarar för att ett barn som vårdas utanför hemmet får en god vård, dels att nämnden ska medverka till att barnet får en god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Dessa for- muleringar liknar för övrigt dem i föräldrabalken, som beskriver det ansvar som vårdnadshavare har. Enligt vår mening finns det inte samma behov av en uttrycklig reglering om fritid för dessa barn som det gör för frihetsberövade barn. Det allmänna har visserligen övertagit ett visst ansvar för dessa barn men inte begränsat deras möjligheter att delta i kultur-, konst-, idrotts- eller andra fritidsaktiviteter. Barnen är inte heller förhindrade att använda elektronisk kommunikation (med undantag för vad som anges ovan om särskilda ungdomshem), vara utomhus, gå med i en förening, besöka ett bibliotek eller i övrigt röra sig fritt. Vår bedömning är att en sådan bestämmelse som Utred- ningen om tvångsvård för barn och unga har föreslagit skulle ligga i linje med innebörden av artikel 31 men inte kan anses nödvändig för att svensk lagstiftning ska vara förenlig med konventionen.

Sammantagen bedömning

Det är möjligen främst vid tillämpningen i enskilda fall som det blir möjligt att bedöma om skyldigheterna enligt artikel 31 är uppfyllda. Med andra ord behöver man, utifrån de individuella omständighet- erna, bedöma om barnet i praktiken har getts rätt till vila, fritid, lek, rekreation, kultur och konst i tillräcklig omfattning. Den bedöm- ningen kan t.ex. omfatta vilka aktiviteter ett barn har tillgång till, hur mycket fritid barnet har och hur barnets tillgång till sin telefon, in- ternet eller annan utrustning har begränsats. En sådan kartläggning av den praktiska tillämpningen faller dock utanför vårt uppdrag. Vår sammantagna bedömning är, med detta förbehåll, att lagbestämmel- serna, såvitt de avser frihetsberövade och omhändertagna barn, i sig är förenliga med artikel 31 i barnkonventionen.

1237

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

SOU 2020:63

34.3.3Tillgång till kultur och fritid

I artikel 31.2 anges det att ett barn har rätt att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet. Trots artikelns ordalydelse förut- sätter konventionen att en stat vidtar åtgärder för att skydda ett barn från visst material, oavsett om det utgör t.ex. konst och kultur. Det framgår av flera artiklar. Enligt artikel 13.2 får ett barns rätt att ta emot information begränsas i vissa fall, enligt artikel 17 (e) ska en stat uppmuntra att riktlinjer utvecklas för att skydda ett barn mot skadlig information, enligt artikel 19 ska ett barn skyddas från alla former av våld, dvs. även visuellt våld inom kulturen, enligt artikel 34 ska barn skyddas från sexuella övergrepp, osv. Rätten att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet måste således ses mot bakgrund av konventionen i övrigt.

I Sverige finns det ett antal myndigheter och organisationer som på olika sätt arbetar för att stödja bl.a. idrotts- och kulturlivet. Det finns även olika former av statliga stöd, som fördelas till verksamheter inom dessa områden. Därtill erbjuder många kommuner kulturskola och öppen fritidsverksamhet. Även i skolan får ett barn tillgång till kultur och konst genom skolämnena. Dessa aktiviteter är visserligen inte frivilliga men får antas öka barnets förutsättningar att delta i det kulturella och konstnärliga livet. Därutöver finns det andra sorters bestämmelser, t.ex. dem i plan- och bygglagen, som syftar till att skapa möjligheter för ett barn att leka, vila eller delta i fritidsaktiviteter och kulturlivet.

Av vad som framgått tycks utbudet av aktiviteter och barns upp- levelser kring deras möjlighet att delta i kulturlivet och fritidsaktivi- teter vara olika, dels mellan kommuner, dels mellan olika kategorier av barn. Detta är svårt att komma till rätta med genom lagstiftning och beror troligen till stor del på ekonomiska resurser, tillgången till rätt kompetens i olika kommuner och demografi. Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att närmare undersöka hur den praktiska till- lämpningen ser ut eller att analysera vilka faktorer som kan ligga bakom dessa olikheter.

Vissa barn har särskilda svårigheter att ta del av bl.a. kultur och fri- tidsaktiviteter. Det kan t.ex. bero på att ett barn inte kan språket, inte har ett socialt nätverk eller att barnet har en funktionsnedsättning som försvårar deltagandet i olika aktiviteter. För att förbättra dessa barns möjligheter har det vidtagits såväl lagstiftningsåtgärder (t.ex. LSS)

1238

SOU 2020:63

Artikel 31 – rätt till vila, fritid, kultur m.m.

som andra åtgärder, bl.a. i form av riktat ekonomiskt stöd till verk- samheter som särskilt tillvaratar dessa barns intressen. Det finns också myndigheter som har som särskild uppgift att på olika sätt förenkla förutsättningarna för att t.ex. ta del av kultur, oavsett förmåga. Därtill finns bestämmelserna i diskrimineringslagen (2008:567), som syftar till att motverka diskriminering. Läs mer om de bestämmelserna i kapit- let om artikel 2.

Slutligen vill vi påpeka att artikel 31 handlar om ett barns rätt till t.ex. lek och fritidsaktiviteter. Aktiviteter som mer eller mindre på- tvingas barnet omfattas inte av lek och fritid i den mening som avses i artikeln. Riksidrottsförbundet har till oss uppgett att det förekom- mer att idrottsföreningar genom avtal låter barn åta sig t.ex. en trä- ningsplikt eller att barnet inte ska tala illa om föreningen. Ett främ- jande av ett barns rätt till bl.a. fritid och lek kan enligt vår mening inte bestå i att barnet tvingas att utföra aktiviteten. (Till undvikande av missförstånd bör det framhållas att det enligt artikel 31 är staten och inte en enskild idrottsförening som åtagit sig att främja denna rätt.)

Sammantaget är vår bedömning att svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 31 även i denna del.

34.4Sammanfattande slutsats

Svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 31 i barnkonventionen.

1239

Statens offentliga utredningar 2020

Kronologisk förteckning

1.Översyn av yrket personlig assistent

– ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. S.

2.Skärpta regler om utländska månggiften. Ju.

3.Hållbar slamhantering. M.

4.Vägen till en klimatpositiv framtid. M.

5.Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. Fi.

6.En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. S.

7.Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. N.

8.Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Fi.

9.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? M.

10.Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. M.

11.Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Ju.

12.Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. Fi.

13.Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. N.

14.Framtidens teknik i omsorgens tjänst. S.

15.Strukturförändring och investering i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. S.

16.Ett effektivare regelverk för utlännings ärenden med säkerhetsaspekter. Ju.

17.Grönt sparande. Fi.

18.Framtidens järnvägsunderhåll. I.

19.God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. S.

20.Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. Fi.

21.Sveriges museum om Förintelsen. + Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. Ku.

22.Motorfordonspooler

– på väg mot ökad delning av motor- fordon. Fi.

23.Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning. S.

24.Tillsammans för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliterings- process. S.

25.Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. I.

26.En sjukförsäkring anpassad efter individen. S.

27.Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. Ku.

28.En mer likvärdig skola

– minskad skolsegregation och för-

bättrad resurstilldelning. U.

29.En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. Ju.

30.En moderniserad arbetsrätt. A.

31.En ny mervärdesskattelag. Del 1 och 2. Fi.

32.Grundpension. Några anslutande frågor. S.

33.Gemensamt ansvar

– en modell för planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning. Del 1 och 2. U.

34.Stärkt kvalitet och likvärdighet

i fritidshem och pedagogisk omsorg. U.

35.Kontroll för ökad tilltro

– en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut betalningar från välfärdssystemen. Fi.

36.Ett nationellt sammanhållet system för kunskapsbaserad vård

–ett system, många möjligheter. S.

37.Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. A.

38.Ökad trygghet för visselblåsare. A.

39.Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud-program 2019. M.

40.En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. Fi.

41.Kommuner som utförare

av tjänster åt Arbetsförmedlingen

–en analys av de rättsliga förutsätt- ningarna. A.

42.En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resurs- skolor. U.

43.Bygga, bedöma, betygssätta

–betyg som bättre motsvarar

elevernas kunskaper. U.

44.Grundlagsskadestånd – ett rättighets- skydd för enskilda. Ju.

45.Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. Ju.

46.En gemensam angelägenhet. Vol. 1 och 2. Fi.

47.Hållbar socialtjänst. En ny social- tjänstlag. Del 1 och 2. S.

48.Skatt på engångsartiklar. Fi.

49.Enhetlig och effektiv marknads- kontroll. UD.

50.Enklare skatteregler för enskilda näringsidkare. Fi.

51.En ny lag om konsumentskydd vid köp och vissa andra avtal. Ju.

52.Rutavdrag för äldre. Fi.

53.Personuppgiftsbehandling vid antals- beräkning inför klinisk forskning. N.

54.En långsiktigt hållbar migrations- politik. Ju.

55.Innovation genom information. I.

56.Det demokratiska samtalet i en digital tid. Så stärker vi motståndskraften mot desinformation, propaganda och näthat. Ku.

57.Ett särskilt hedersbrott. Ju.

58.EU:s cybersäkerhetsakt

–kompletterande nationella bestämmelser om cybersäkerhets- certifiering. Fö.

59.Innovation som drivkraft

–från forskning till nytta. U.

60.Det skatterättsliga företrädaransvaret

–en översyn. Fi.

61.Ändrade regler om säkerställda obligationer. Fi.

62.En samlad djurhälsoreglering. Del 1 och 2. N.

63.Barnkonventionen och svensk rätt. A.

Statens offentliga utredningar 2020

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

En moderniserad arbetsrätt. [30]

Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. [37]

Ökad trygghet för visselblåsare. [38]

Kommuner som utförare

av tjänster åt Arbetsförmedlingen

–en analys av de rättsliga förut- sättningarna. [41]

Barnkonventionen och svensk rätt. [63]

Finansdepartementet

Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. [5]

Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. [8]

Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. [12]

Grönt sparande. [17]

Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. [20]

Motorfordonspooler

–på väg mot ökad delning av motor- fordon. [22]

En ny mervärdesskattelag.

Del 1 och 2. [31]

Kontroll för ökad tilltro

–en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut betalningar från välfärdssystemen. [35]

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. [40]

En gemensam angelägenhet. Vol. 1 och 2. [46]

Skatt på engångsartiklar. [48]

Enklare skatteregler för enskilda närings- idkare. [50]

Rutavdrag för äldre. [52]

Det skatterättsliga företrädaransvaret

– en översyn. [60]

Ändrade regler om säkerställda obligationer. [61]

Försvarsdepartementet

EU:s cybersäkerhetsakt

–kompletterande nationella bestäm- melser om cybersäkerhetscertifiering. [58]

Infrastrukturdepartementet

Framtidens järnvägsunderhåll. [18]

Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. [25]

Innovation genom information. [55]

Justitiedepartementet

Skärpta regler om utländska månggiften. [2]

Kompletterande bestämmelser

till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. [11]

Ett effektivare regelverk för utlännings ärenden med säkerhetsaspekter. [16]

En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. [29]

Grundlagsskadestånd – ett rättighetsskydd för enskilda. [44]

Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. [45]

En ny lag om konsumentskydd vid köp och vissa andra avtal. [51]

En långsiktigt hållbar migrationspolitik. [54]

Ett särskilt hedersbrott. [57]

Kulturdepartementet

Sveriges museum om Förintelsen.

+Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. [21]

Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. [27]

Det demokratiska samtalet i en digital tid. Så stärker vi motståndskraften mot desinformation, propaganda och näthat. [56]

Miljödepartementet

Hållbar slamhantering. [3]

Vägen till en klimatpositiv framtid. [4]

Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? [9]

Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. [10]

Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud-program 2019. [39]

Näringsdepartementet

Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. [7]

Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. [13]

Personuppgiftsbehandling vid antals- beräkning inför klinisk forskning. [53]

En samlad djurhälsoreglering. Del 1 och 2. [62]

Socialdepartementet

Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. [1]

En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. [6]

Framtidens teknik i omsorgens tjänst. [14]

Strukturförändring och investering

i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. [15]

God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. [19]

Hälso- och sjukvård i det civila försvaret

–underlag till försvarspolitisk inriktning. [23]

Tillsammans för en välfungerande sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocess. [24]

En sjukförsäkring anpassad efter individen. [26]

Grundpension. Några anslutande frågor. [32]

Ett nationellt sammanhållet system för kunskapsbaserad vård

– ett system, många möjligheter. [36]

Hållbar socialtjänst. En ny socialtjänstlag. Del 1 och 2. [47]

Utbildningsdepartementet

En mer likvärdig skola

–minskad skolsegregation och för

bättrad resurstilldelning. [28]

Gemensamt ansvar

–en modell för planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning. Del 1 och 2. [33]

Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritids- hem och pedagogisk omsorg. [34]

En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resurs- skolor. [42]

Bygga, bedöma, betygssätta

–betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper. [43]

Innovation som drivkraft –från forskning till nytta. [59]

Utrikesdepartementet

Enhetlig och effektiv marknadskontroll. [49]

VOLYM 2
20	Artikel 17 – massmedia, information och böcker.........		685
20.1	Om artikeln...........................................................................		686
	20.1.1	Grundläggande principer ......................................	687
	20.1.2 Tillgång till information och material
		från olika källor .....................................................	692
	20.1.3 Uppmuntra massmedier att sprida
		information av socialt och kulturellt värde
		(artikel 17 [a]) .......................................................	696
	20.1.4	Uppmuntra internationellt samarbete
		(artikel 17 [b]).......................................................	697

(artikel 17 [e]) .......................................................	699
20.2 Svenska förhållanden ............................................................	701
20.2.1 Tillgång till information .......................................	701

		material ..................................................................	716
20.3	Analys av överensstämmelsen..............................................		730
	20.3.1	Frihetsberövade barn ............................................	731
	20.3.2 Skydd mot skadlig information och skadligt
		material ..................................................................	733
20.4	Sammanfattande slutsatser...................................................		734
21	Artikel 18 – uppfostran och barnomsorg .....................		735
21.1	Om artikeln...........................................................................		736
	21.1.1	Grundläggande principer ......................................	738

(artikel 18.3)...........................................................	748
21.2 Svenska förhållanden ............................................................	749

	och utveckling (artikel 18.1) .................................	749
21.2.2	Stöd till föräldrar (artikel 18.2).............................	754
21.2.3	Barnomsorg (artikel 18.3) .....................................	761
21.3 Analys av överensstämmelsen ..............................................		766

		uppfostran och utveckling (artikel 18.1)..............	768
	21.3.3	Stöd till föräldrar ...................................................	769
	21.3.4	Barnomsorg............................................................	770
21.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		771
22	Artikel 19 – skydd mot våld, övergrepp, vanvård
	och sexuellt utnyttjande ...........................................		773
22.1	Om artikeln ...........................................................................		773
	22.1.1	Grundläggande principer ......................................	775
	22.1.2	Omfattning ............................................................	780

åtgärder...................................................................	784
22.2 Svenska förhållanden ............................................................	790

	och annan kränkande behandling .........................	790
22.2.2	Förebyggande åtgärder..........................................	792
22.2.3	Skydd mot att barn far illa ....................................	795

	övergrepp, kränkningar och vanvård ....................	805
22.2.5	Våld mot barn i skolan ..........................................	808
22.2.6	Barn som bevittnat våld.........................................	809

22.2.7	Våld i massmedia ...................................................	811
22.3 Analys av överensstämmelsen..............................................		811
22.3.1 Förbud mot våld, kränkningar, m.m....................		811
22.3.2	Förebyggande åtgärder .........................................	812
22.3.3	Identifiering och rapportering..............................	813

		att fara illa ..............................................................	813
	22.3.5	Uppföljning ...........................................................	815
	22.3.6	Det straffrättsliga skyddet....................................	815
	22.3.7 Barn utsätts för våld och andra kränkningar .......		817
22.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		817
23	Artikel 20 – barn som berövats sin familjemiljö...........		819
23.1	Om artikeln...........................................................................		819
	23.1.1	Grundläggande principer ......................................	821

	som för sitt eget bästa måste flyttas från
	den (artikel 20.1) ...................................................	826
23.1.3 Säkerställa alternativ omvårdnad (artikel 20.2) ...		827
23.1.4 Former för alternativ omvårdnad (artikel 20.3) ..		827
23.1.5	Barn med funktionsnedsättning...........................	830
23.1.6	Barn på flykt ..........................................................	831
23.2 Svenska förhållanden ............................................................		831
23.2.1	Grundläggande bestämmelser ..............................	832
23.2.2 Barn som bör flyttas från sin familjemiljö ...........		834
23.2.3 Barn vars föräldrar avlidit .....................................		836
23.2.4	Ensamkommande barn .........................................	837
23.2.5	Barn med funktionsnedsättning...........................	840
23.2.6 Barn i inrättningar för psykiatrisk tvångsvård.....		840

	brott .......................................................................	841
23.2.8	Placering av barn i internationella situationer .....	843
23.2.9	Placeringsformer ...................................................	844
23.2.10	Kontinuitet i ett barns uppfostran .......................	851

23.3	Analys av överensstämmelsen ..............................................		856
	23.3.1	Barn som utvisas, avvisas eller överlämnas
		till ett annat land ....................................................	858
	23.3.2	Placering i olika former av hem och boenden......	858
23.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		860
24	Artikel 21 – adoption ...............................................		861
24.1	Om artikeln ...........................................................................		862
	24.1.1	Grundläggande principer ......................................	863
	24.1.2	Största vikt ska ges till barnets bästa
		(artikel 21)..............................................................	868
	24.1.3	Beslut om adoption (artikel 21 [a])......................	869
	24.1.4	Internationell adoption som en alternativ
		form av omvårdnad (artikel 21 [b])......................	871
	24.1.5	Garantier vid internationell adoption
		(artikel 21 [c])........................................................	872
	24.1.6	Motverka otillbörlig ekonomisk vinning
		(artikel 21 [d]) .......................................................	873
	24.1.7	Bilaterala och multilaterala arrangemang
		eller överenskommelser (artikel 21 [e]) ...............	873
24.2	Svenska förhållanden ............................................................		873
	24.2.1	Allmänna bestämmelser om adoption..................	874
	24.2.2	Internationell adoption (artikel 21 [b–d]) ...........	882
	24.2.3	Bilaterala och multilaterala arrangemang
		och överenskommelser (artikel 21 [e]) ................	888
24.3	Analys av överensstämmelsen ..............................................		888
	24.3.1	Adoptionsprocessen (artikel 21 [a]) ....................	889
	24.3.2	Internationell adoption som en alternativ
		omvårdnad (artikel 21 [b])....................................	890
	24.3.3	Internationella adoptioner (artikel 21 [c])...........	890
	24.3.4	Otillbörlig vinst vid internationell adoption
		(artikel 21 [d]) ........................................................	891

(artikel 21 [e])........................................................	892
24.4 Sammanfattande slutsats ......................................................	893

25	Artikel 22 – barn på flykt..........................................		895
25.1	Om artikeln...........................................................................		896
	25.1.1	Grundläggande principer ......................................	897
	25.1.2 Skydd och humanitärt stöd (artikel 22.1)............		904
	25.1.3	Internationellt samarbete och
		familjeåterförening (artikel 22.2) .........................	908
25.2	Svenska förhållanden ............................................................		911
	25.2.1	Flykting .................................................................	911

som fått flyktingstatus m.fl. .................................	913
25.2.3 Efterforskning av ett barns föräldrar ...................	915

		sin familjemiljö ......................................................	915
25.3	Analys av överensstämmelsen..............................................		916
25.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		918
26	Artikel 23 – barn med funktionsnedsättning ...............		919
26.1	Om artikeln...........................................................................		920
	26.1.1	Grundläggande principer ......................................	922
	26.1.2 Åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv
		(artikel 23.1) ..........................................................	927
	26.1.3 Rätt till särskild omvårdnad (artikel 23.2)...........		929
	26.1.4 Kostnadsfritt stöd (artikel 23.3) ..........................		931
	26.1.5 Internationellt utbyte av information
		(artikel 23.4) ..........................................................	933
26.2	Svenska förhållanden ............................................................		933
	26.2.1 Människors lika värde och delaktighet
		i samhället ..............................................................	935
	26.2.2	Vårdnadshavares ansvar ........................................	939
	26.2.3	Socialtjänstlagen ....................................................	939

funktionshindrade.................................................	942
26.2.5 Ekonomiskt stöd (artikel 23.3) ............................	951

26.3	Analys av överensstämmelsen ..............................................		955
26.4	Sammanfattande slutsats ......................................................		958
27	Artikel 24 – hälsa, hälso- och sjukvård .......................		959
27.1	Om artikeln ...........................................................................		960
	27.1.1	Grundläggande principer ......................................	961
	27.1.2 Barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång
		till hälso- och sjukvård och rehabilitering
		(artikel 24.1)...........................................................	967
	27.1.3 Strävan efter att förverkliga rätten
		(artikel 24.2)...........................................................	970
	27.1.4 Åtgärder mot skadliga traditionella sedvänjor
		(artikel 24.3)...........................................................	977
	27.1.5 Internationellt samarbete (artikel 24.4) ...............		983
27.2	Svenska förhållanden ............................................................		984
	27.2.1 Barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång
		till vård (artiklarna 24.1 och 24.2 [b]) ..................	985
	27.2.2	Minska spädbarns- och barnadödligheten
		(artikel 24.2 [a]).....................................................	994

m.m. (artikel 24.2 [e]) .........................................	1000
27.2.6 Utveckla förebyggande vård och
föräldrarådgivning (artikel 24.2 [f]) ...................	1001
27.2.7 Åtgärder mot skadliga traditionella
sedvänjor (artikel 24.3)........................................	1004
27.2.8 Internationellt samarbete (artikel 24.4) .............	1011
27.3 Analys av överensstämmelsen ............................................	1012
27.3.1 Minska barnadödligheten (artikel 24.2 [a]) .......	1012
27.3.2 Säkerställa att alla barn tillhandahålls
nödvändig vård (artikel 24.2 [b])........................	1013
27.3.3 Bekämpa sjukdom och undernäring
(artikel 24.2 [c])...................................................	1015

		föräldrarådgivning (artikel 24.2 [f])....................	1017
	27.3.7	Skadliga sedvänjor (artikel 24.3) .........................	1017
27.4	Sammanfattande slutsats .....................................................		1019
28	Artikel 25 – regelbunden översyn av behandling........		1021
28.1	Om artikeln..........................................................................		1021
	28.1.1	Grundläggande principer .....................................	1022
	28.1.2 Rätt till regelbunden tillsyn .................................		1027
28.2	Svenska förhållanden ...........................................................		1030
	28.2.1 Familjehem, HVB, stödboenden och jourhem .....		1030
	28.2.2	Psykiatrisk tvångsvård .........................................	1032
	28.2.3	Adoption...............................................................	1035
	28.2.4	Överflyttad vårdnad.............................................	1035
	28.2.5 Möjligheten att uttrycka sin åsikt .......................		1036
28.3	Analys av överensstämmelsen.............................................		1038
28.4	Sammanfattande slutsats .....................................................		1040
29	Artikel 26 – social trygghet .....................................		1041
29.1	Om artikeln..........................................................................		1041
	29.1.1	Grundläggande principer .....................................	1042

29.1.3 Beviljandet av förmåner (artikel 26.2) ................		1048
29.2 Svenska förhållanden ...........................................................		1048
29.2.1	Allmänt om socialförsäkringen ...........................	1049
29.2.2	Familjeförmåner ...................................................	1049

	med en funktionsnedsättning..............................	1051
29.2.4	Andra socialförsäkringsförmåner........................	1052
29.2.5	Utlänningar i Sverige ...........................................	1052

29.3	Analys av överensstämmelsen ............................................		1055
29.4	Sammanfattande slutsats ....................................................		1058
30	Artikel 27 – levnadsstandard ..................................		1059
30.1	Om artikeln .........................................................................		1060
	30.1.1	Grundläggande principer ....................................	1061
	30.1.2 Rätt till den levnadsstandard som krävs
		för ett barns utveckling (artikel 27.1) ................	1065
	30.1.3	Föräldrarnas ansvar (artikel 27.2).......................	1067
	30.1.4 Bistå föräldrarna (artikel 27.3)............................		1068

(artikel 27.4) ........................................................	1069
30.2 Svenska förhållanden ..........................................................	1069

		levnadsstandard (artikel 27.2).............................	1070
	30.2.2	En socialnämnds ansvar.......................................	1071
	30.2.3	Utmätning............................................................	1077
	30.2.4	Skuldsanering.......................................................	1079
	30.2.5	Placerade barn m.m. ............................................	1080
	30.2.6 Barn i häkte och anstalt .......................................		1083
	30.2.7	Underhållsbidrag och underhållsstöd ................	1085
30.3	Analys av överensstämmelsen ............................................		1087
	30.3.1 Ekonomiskt bistånd för asylsökande m.fl. ........		1088
	30.3.2 Barn som inte bor i sin hemmiljö .......................		1089
	30.3.3	Indrivning av underhåll .......................................	1089
30.4	Sammanfattande slutsats ....................................................		1090
31	Artikel 28 – utbildning...........................................		1091
31.1	Om artikeln .........................................................................		1092
	31.1.1	Grundläggande principer ....................................	1094
	31.1.2 Rätten till utbildning (artikel 28.1) ....................		1098

	(artikel 28.1).........................................................	1099
31.1.4	Upprätthållande av disciplin i skolan
	(artikel 28.2).........................................................	1104
31.1.5	Internationellt samarbete (artikel 28.3) .............	1106

31.2	Svenska förhållanden ...........................................................		1106
	31.2.1	Skolsystemet.........................................................	1107
	31.2.2	Likabehandling .....................................................	1118
	31.2.3	Skolplikt................................................................	1121
	31.2.4	Studievägledning ..................................................	1122
	31.2.5 Närvaro i skolan och upprätthållande
		av disciplin ............................................................	1122
	31.2.6	Internationellt samarbete.....................................	1128
31.3	Analys av överensstämmelsen.............................................		1129

		utbildning (artikel 28.1 [a–c]) .............................	1130
	31.3.2	Studievägledning (artikel 28.1 [d]) .....................	1135
	31.3.3 Närvaro i skolan (artikel 28.1 [e]) ......................		1136
	31.3.4 Upprätthållande av disciplin (artikel 28.2) .........		1136
	31.3.5 Internationellt samarbete (artikel 28.3)..............		1138
31.4	Sammanfattande slutsatser..................................................		1138
32	Artikel 29 – utbildningens syfte ..............................		1139
32.1	Om artikeln..........................................................................		1140
	32.1.1	Grundläggande principer .....................................	1141
	32.1.2 Syftet med utbildningen (artikel 29.1)................		1145