sou 2020 61

Ändrade regler om säkerställda obligationer

Betänkande av Utredningen om

ett nytt regelverk om säkerställda obligationer

Stockholm 2020

SOU 2020:61

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25103-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 19 december 2019 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till lagändringar som följer av ett nytt regelverk om säkerställda obligationer, bestående av ett nytt EU-direktiv och ändringar av Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kredit- institut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012. Enligt kommittédirektiven ska utredaren bland annat lämna förslag till lagändringar som krävs för att i svensk rätt genom- föra det nya EU-direktivet och komplettera och anpassa svensk rätt till ändringarna av EU-förordningen (se dir. 2019:107).

Biträdande områdeschefen Pär Nygren förordnades till särskild utredare fr.o.m. den 10 januari 2020.

Som experter förordnades fr.o.m. den 17 februari 2020 seniora analytikerna Krister Axelsson och Ida Frössander, rådgivaren Camilla Ferenius, seniora ekonomen Jenny Mannent, bankjuristen och kanslichefen vid Association of Swedish Covered Bond issuers Therese Mårtensson, enhetschefen Bengt Nordström, ekonomen Jonas Söderberg och chefsjuristen Helene Wall. Som sakkunnig för- ordnades fr.o.m. samma dag rättssakkunnige Carl Lidquist.

Som sekreterare anställdes från och med den 20 januari 2020 seniora riskexperten Åsa Lööw och från den 24 februari samma år rådmannen Niklas Schüllerqvist. Under perioden den 20 juli–den 10 september 2020 var beredningsjuristen Danielle Andersson anställd som språk- granskare.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om ett nytt regelverk om säkerställda obligationer, överlämnar härmed sitt betän- kande (SOU 2020:61). Utredningens uppdrag är härigenom slutfört.

Stockholm i oktober 2020

Pär Nygren

/ Åsa Lööw

Niklas Schüllerqvist

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		19
1	Författningsförslag.....................................................	25

1.1Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen

(1970:979) ...............................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1223) om

utgivning av säkerställda obligationer....................................

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank-

och finansieringsrörelse ..........................................................

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2021:000) om

	ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av
	säkerställda obligationer .........................................................		56
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		57
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		57
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		57
2.3	Uttryckssätt och avgränsningar .............................................		58
2.4	Disposition ..............................................................................		59
3	Den svenska marknaden för säkerställda obligationer ....		61
3.1	Bakgrund .................................................................................		61
3.2	Marknaden...............................................................................		62
	3.2.1	Emittentinstitut .......................................................	63
			5

InnehållSOU 2020:61

	3.2.2	Investerare ...............................................................	68
4	Det nya EU-regelverket – en översikt ............................		71
4.1	Inledning .................................................................................		71
4.2	Bakgrund och syfte.................................................................		72
4.3	Direktivet ................................................................................		73
	4.3.1	Principbaserad minimiharmonisering ....................	73
	4.3.2	Definition och strukturella egenskaper .................	74
	4.3.3	Tillgångarna i säkerhetsmassan och de
		säkerheter som är knutna till dem
		(artiklarna 6, 7 och 10–12)......................................	75
	4.3.4	Tillgångar från andra än emittentinstitutet
		(artiklarna 8 och 9)..................................................	77
	4.3.5	Matchningskrav (artikel 15) ...................................	78
	4.3.6	En särskild likviditetsbuffert (artikel 16) ..............	79
	4.3.7	Villkor för förlängningsbara löptidsstrukturer
		(artikel 17) ...............................................................	80
	4.3.8	Information till investerarna (artikel 14)...............	80
	4.3.9	Övervakare av säkerhetsmassan (artikel 13)..........	80
	4.3.10	Tillsyn (artiklarna 18–26) .......................................	81
	4.3.11	Beteckningar (artikel 27) ........................................	82
	4.3.12	Övergångsregler (artikel 30) ..................................	83
	4.3.13	Övriga regler............................................................	83

4.4Ändringarna i tillsynsförordningen till följd

	av ändringsförordningen ........................................................	84
5	Övergripande ställningstaganden .................................	85
5.1	En ny lag om utgivning av säkerställda obligationer? ..........	85
5.2	Förhållandet mellan direktivet och svensk rätt ....................	86

5.3Förhållandet mellan tillsynsförordningen och svensk

	rätt ...........................................................................................	88
6	Dual recourse och konkursskydd..................................	91
6.1	Inledning .................................................................................	91

SOU 2020:61		Innehåll
6.2 Nuvarande ordning .................................................................		92
6.2.1	Fordringsrätt............................................................	92
6.2.2	Förmånsrätt .............................................................	93
6.2.3	Registreringskrav .....................................................	94

6.2.4Separering av medel och kontraktsenliga

	betalningar under konkursförfarandet	................... 96
6.2.5	Resolution ................................................................	98
6.2.6	Kreditförluster och betalningsansvar ...................	101
6.3 EU-regelverket......................................................................		102
6.3.1	Innebörden av dual recourse.................................	102
6.3.2	Separering av säkerställda tillgångar .....................	103

6.3.3Konkursskydd och förfalloklausuler för de

		säkerställda obligationerna....................................	104
6.4	Genomförandet i svensk rätt................................................		104
7	Säkerhetsmassan ....................................................		107
7.1	Inledning ...............................................................................		107
7.2	Nuvarande ordning ...............................................................		108
	7.2.1	Hypotekskrediter ..................................................	108
	7.2.2	Offentliga krediter ................................................	110
	7.2.3	Säkerhetsmassans sammansättning ......................	111
	7.2.4	Belåningsgrader......................................................	112
	7.2.5	Fyllnadssäkerheter.................................................	113
	7.2.6	Derivatavtal ............................................................	115
	7.2.7	Värderingsprinciper ...............................................	116
	7.2.8	Geografisk avgränsning.........................................	118
7.3	EU-regelverket......................................................................		119
	7.3.1	Nya och ändrade regler .........................................	119

7.3.2Tillgångar enligt artikel 6.1 a i direktivet

	och artikel 129.1 tillsynsförordningen .................	119
7.3.3	Andra högkvalitativa tillgångar.............................	124

7.3.4Lån till och lån som är garanterade av

offentliga företag ...................................................

125

7.3.5Exponeringar mot kreditinstitut inklusive

	derivatavtal .............................................................	125
7.3.6	Registrering av äganderätt och säkerhetsrätter....	128

Innehåll		SOU 2020:61
7.3.7	Värderingsprinciper ..............................................	129
7.3.8	Skadeförsäkring.....................................................	130
7.3.9	Dokumentationskrav ............................................	130
7.3.10	Homogenitet och riskspridning...........................	131
7.3.11	Säkerheter som finns utanför EES .......................	131
7.4 Genomförandet i svensk rätt ...............................................		132

7.4.1Medlemsstaternas valmöjligheter och behovet

	av att utnyttja dessa ...............................................	132
7.4.2	Offentliga krediter ................................................	143
7.4.3	Bostadskrediter .....................................................	145
7.4.4	Kommersiella fastighetskrediter ..........................	149
7.4.5	Fartygskrediter ......................................................	152

7.4.6Exponeringar mot kreditinstitut inklusive

		derivatkontrakt......................................................	153
	7.4.7	Fyllnadssäkerheter ................................................	163
	7.4.8	Registrering av äganderätt och säkerhetsrätter ...	165
	7.4.9	Värderingsprinciper ..............................................	167
	7.4.10	Dokumentationskrav ............................................	168
	7.4.11	Skadeförsäkring.....................................................	171
	7.4.12	Belåningsgrader .....................................................	173
	7.4.13	Homogenitet och riskspridning...........................	175
	7.4.14	Säkerheter som finns utanför EES .......................	176
8	Benämningar...........................................................		179
8.1	Nuvarande ordning...............................................................		179
8.2	EU-regelverket .....................................................................		180
8.3	Genomförandet i svensk rätt ...............................................		181
9	Matchning och övervärde ..........................................		187
9.1	Inledning ...............................................................................		187
9.2	Nuvarande ordning...............................................................		187
	9.2.1	Nominell matchning .............................................	187
	9.2.2	Matchning av marknadsvärden (nuvärden) .........	189
9.3	EU-regelverket .....................................................................		189
	9.3.1	Nominell matchning .............................................	189

SOU 2020:61Innehåll

	9.3.2	Övervärde...............................................................	191
9.4	Genomförandet i svensk rätt................................................		192
10	Den särskilda likviditetsbufferten ..............................		199
10.1	Nuvarande ordning ...............................................................		199
10.2	EU-regelverket......................................................................		200
	10.2.1 Kravet i direktivet på en likviditetsbuffert...........		200
	10.2.2	Kravet på likviditetstäckningskvot .......................	203
	10.2.3 Undantag från kravet på en likviditetsbuffert .....		205
10.3	Genomförandet i svensk rätt................................................		206
11	Löptidsförlängning...................................................		215
11.1	Nuvarande ordning ...............................................................		215
11.2	EU-regelverket......................................................................		216
11.3	Genomförandet i svensk rätt................................................		218
12	Koncerninterna strukturer och gemensam finansiering. 239
12.1	Nuvarande ordning ...............................................................		239
12.2	EU-regelverket......................................................................		240

12.2.1Koncerninterna strukturer med säkerställda

		obligationer i säkerhetsmassan .............................	240
	12.2.2	Gemensam finansiering.........................................	242
12.3	Genomförandet i svensk rätt................................................		244
13	Information, granskning och tillsyn............................		247
13.1	Inledning ...............................................................................		247
13.2	Nuvarande ordning ...............................................................		247
	13.2.1	Information till investerare ...................................	247
	13.2.2	Oberoende granskare ............................................	249
	13.2.3	Tillståndsplikt ........................................................	250
	13.2.4	Tillsyn.....................................................................	252
	13.2.5	Upplysningar till Finansinspektionen..................	252
	13.2.6	Ingripanden och sanktioner ..................................	253

Innehåll

SOU 2020:61

13.2.7Offentliggörande av administrativa sanktioner

13.3.7Offentliggörande av administrativa sanktioner

	och andra åtgärder .................................................	265
13.3.8	Samarbete mellan myndigheter ............................	265
13.4 Genomförandet i svensk rätt ...............................................		266
13.4.1	Information till investerare ..................................	266

13.4.2Övervakare av säkerhetsmassan och den

	oberoende granskaren ...........................................	267
13.4.3	Tillståndsplikt........................................................	269
13.4.4	Tillsyn ....................................................................	269
13.4.5	Rapportering till Finansinspektionen ..................	269
13.4.6	Ingripanden och sanktioner..................................	271

13.4.7Offentliggörande av administrativa sanktioner

		och andra åtgärder .................................................	274
	13.4.8	Samarbete mellan myndigheter ............................	274
14	Följdändringar .........................................................		277
14.1	Inledning ...............................................................................		277
14.2	Lagen om värdepappersfonder.............................................		278
14.3	Lagen om resolution.............................................................		279
15	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		281
15.1	Ikraftträdandebestämmelser ................................................		281
15.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		283
	15.2.1	Ingripanden och sanktioner..................................	283

SOU 2020:61

Innehåll

15.2.2Säkerställda obligationer som har getts

		ut före ikraftträdandet av lagändringarna.............	284
	15.2.3 Ändrad terminologi i förmånsrättslagen..............		296
16	Konsekvenser av utredningens förslag........................		297
16.1	Inledning ...............................................................................		297
16.2	Problembeskrivning och utredningens förslag ...................		297
16.3	Alternativa förslag.................................................................		300
16.4	Konsekvenser om inga åtgärder vidtas ................................		302
16.5	Berörda företag och andra aktörer .......................................		302
	16.5.1	Konsekvenser i allmänhet .....................................	302
	16.5.2	Konsekvenser för emittentinstitut .......................	303
	16.5.3	Konsekvenser för investerare................................	330
16.6	Konsekvenser för enskilda ...................................................		332
16.7	Offentligfinansiella konsekvenser och övriga
	konsekvenser för det allmänna.............................................		333
	16.7.1	Offentligt ägda företag..........................................	333
	16.7.2	Finansinspektionen ...............................................	333
	16.7.3	Sveriges Domstolar................................................	335
	16.7.4 Sammantagna kostnadseffekter för statliga
		myndigheter ...........................................................	335
16.8	Finansieringen av de ökade kostnaderna för staten ............		335
16.9	Överensstämmelse med unionsrätten .................................		336
16.10	Speciella informationsinsatser..............................................		336
16.11	Övriga konsekvenser ............................................................		336
17	Författningskommentar ............................................		339
17.1	Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen
	(1970:979) .............................................................................		339
17.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:1223) om
	utgivning av säkerställda obligationer..................................		340

InnehållSOU 2020:61

17.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297) om
bank- och finansieringsrörelse.............................................	366
17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (2021:000) om
ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av
säkerställda obligationer.......................................................	367
Särskilt yttrande...............................................................	369
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2019:107.........................................	379
Bilaga 2 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU)
2019/2162 av den 27 november 2019.........................	387
Bilaga 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU)
2019/2160 av den 27 november 2019 ..........................	417
Bilaga 4 Artikel 129 i Europaparlamentets och rådets
förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013
om tillsynskrav för kreditinstitut och
värdepappersföretag och om ändring av förordning
(EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen) i den nya
lydelsen .........................................................................	423
Bilaga 5 Lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda
obligationer – så som den föreslås se ut den 8 juli
2022 ...............................................................................	431
Bilaga 6 Parallelluppställning över genomförandet av
direktivet om utgivning av säkerställda
obligationer i svensk rätt..............................................	447

Sammanfattning

Det nya EU-regelverket

EU har antagit ett nytt regelverk om säkerställda obligationer, bestående av ett direktiv och en förordning om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen). Detta betänkande innehåller förslag till de lagändringar som behövs för att genomföra det nya EU-direktivet och anpassa svensk rätt till ändringarna i tillsynsförordningen. Det är framför allt ändringar i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer (LUSO) som föreslås.

Den svenska marknaden för säkerställda obligationer

Säkerställda obligationer är en viktig finansieringskälla för många kreditinstitut och underlättar finansiering av framför allt bostads- krediter. Ur ett investerarperspektiv är en fördel med säkerställda obligationer jämfört med andra placeringsalternativ att investeraren har särskild förmånsrätt för sina fordringar i den säkerställda obliga- tionens säkerhetsmassa.

Sverige har i dag en stor, likvid och standardiserad marknad för säkerställda obligationer. Denna marknad var 2019 den femte största i världen sett till utestående belopp. De svenska emittentinstituten hade i september 2020 utestående säkerställda obligationer om cirka 2 500 miljarder kronor.

Sammanfattning

SOU 2020:61

Förändrade regler

I svensk rätt finns redan i dag krav för utgivning av säkerställda obligationer som är högt ställda ur ett investerarskyddsperspektiv. Däremot saknas bestämmelser om bland annat informations- och rapporteringskrav samt bestämmelser om en särskild likviditets- buffert. Dessa tillkommande krav i direktivet utgör några av de större ändringar som utredningen föreslår i LUSO, vid sidan av ändringarna av bestämmelserna om belåningsgrader och kravet på övervärde. De ändringar som utredningen föreslår är avsedda att slå vakt om funktionssättet hos den svenska marknaden för säkerställda obligationer och den nuvarande svenska regleringen.

Tillgångarna i säkerhetsmassan

Enligt utredningens förslag ska bostadskrediter, kommersiella fastig- hetskrediter, exponeringar mot kreditinstitut och offentliga krediter kunna ingå i säkerhetsmassan.

Utredningen föreslår att bestämmelserna i LUSO anpassas till reglerna i tillsynsförordningen. Emittentinstituten ska vara skyldiga att uppfylla kraven på exponeringsbegränsningar avseende kredit- institut i tillsynsförordningen. Även bestämmelserna om hypoteks- krediter respektive offentliga krediter i LUSO anpassas till reglerna i tillsynsförordningen. Detta medför att regleringen av riskvikter och kapitalkrav i tillsynsförordningen och regelverket för utgivning av säkerställda obligationer kommer att överensstämma med varan- dra i högre grad än tidigare. Det förenklar tillämpningen av reglerna.

Vad gäller utländska förhållanden, som t.ex. kretsen av utländska motparter i vissa fall och krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som finns i ett annat land inom EES än Sverige, föreslår utredningen att det i LUSO tas in hänvisningar till reglerna i tillsyns- förordningen.

Som ett led i harmoniseringen föreslås ändringar av bestämmel- serna om belåningsgrader i LUSO. Endast den del av en kredit som uppgår till en viss andel av säkerhetens värde får ingå i säkerhets- massan. Belåningsgraden för bostadskrediter ändras från 75 procent till 80 procent av marknadsvärdet på säkerheten. För kommersiella fastighetskrediter ändras belåningsgraden i vissa fall.

SOU 2020:61

Sammanfattning

Utredningen föreslår att bestämmelserna om fyllnadssäkerheter upphävs, eftersom det är svårt att förena dem med det nya EU-regel- verket. I stället införs bestämmelser om exponeringar mot kredit- institut, i linje med reglerna i tillsynsförordningen, och ett krav på en särskild likviditetsbuffert (se nedan). Dessa bestämmelser har delvis samma syfte som fyllnadssäkerheter, om än ett bredare tillämpnings- område eftersom även exponeringar mot derivatmotparter ingår.

Skyddade benämningar

Bestämmelserna om skyddad benämning i LUSO föreslås ersättas av bestämmelser om tre nya skyddade benämningar:

•Svensk säkerställd obligation.

•Europeisk säkerställd obligation (premium).

•Europeisk säkerställd obligation.

Det tas också in en bestämmelse om användningen av förväxlings- bara benämningar i LUSO.

Matchning, övervärde och likviditetsbuffert

Utredningen föreslår att bestämmelserna om övervärde i LUSO, dvs. den nivå med vilken värdet av de godtagbara tillgångarna i säker- hetsmassan ska överstiga värdet av skulderna, anpassas till huvud- regeln i tillsynsförordningen om minst fem procents övervärde.

Till följd av reglerna i direktivet föreslår utredningen vidare att bestämmelser om en särskild likviditetsbuffert tas in i LUSO. Den ska täcka emittentinstitutets högsta ackumulerade nettolikviditets- utflöde för de närmaste 180 dagarna. Kravet ska dock inte gälla under de 30 kalenderdagar som omfattas av kravet på likviditets- täckningskvot i den s.k. likviditetstäckningsförordningen så länge som det finns en överlappning mellan kraven.

Sammanfattning

SOU 2020:61

Löptidsförlängning

Enligt utredningens förslag ska löptidsförlängning uttryckligen tillåtas i svensk rätt. Med detta avses avtalsvillkor om att återbetal- ningstidpunkten för en säkerställd obligation kan skjutas upp under vissa förutsättningar. Enligt förslaget får en sådan möjlighet till förlängning vara villkorad endast av att Finansinspektionen ger sitt medgivande till förlängningen.

Som huvudregel får endast det ordinarie förfallodatumet läggas till grund för beräkningen av likviditetsbuffertens storlek, om inte Finansinspektionen har gett sitt medgivande till löptidsförlängning.

Information, granskning och tillsyn

Bestämmelserna i LUSO om en oberoende granskare bör enligt utredningens mening kvarstå oförändrade. Medlemsstatsoptionen i direktivet om en s.k. övervakare av säkerhetsmassan bör således inte utnyttjas.

Finansinspektionens befogenheter att återkalla ett emittent- instituts tillstånd att ge ut säkerställda obligationer föreslås utvidgas till att avse även den situationen att institutet har fått tillståndet genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt.

Som ett komplement till bestämmelserna om sanktioner mot emittentinstitut och andra kreditinstitut införs bestämmelser om sanktioner mot fysiska personer i lagen om bank- och finansierings- rörelse, vad gäller överträdelser av vissa bestämmelser i LUSO.

Utredningen föreslår att nya bemyndiganden tas in i LUSO vad gäller vilken information som emittentinstituten ska tillhandahålla investerare, vilka uppgifter som emittentinstituten ska lämna till Finansinspektionen, när detta ska ske och på vilket sätt uppgifterna ska lämnas. Flera av de bemyndiganden som finns i den nu gällande lydelsen av LUSO föreslås upphävas, mot bakgrund av de nya reglerna i EU-regelverket.

SOU 2020:61

Sammanfattning

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 8 juli 2022.

För en säkerställd obligation som har getts ut före dess gäller i huvudsak äldre bestämmelser i LUSO under återstoden av obliga- tionens löptid. För en sådan säkerställd obligation för vilken utgiv- ningsvolymen utökas efter ikraftträdandet av lagändringarna (genom s.k. on tap-emissioner) tillämpas dock äldre bestämmelser endast under vissa särskilda förutsättningar.

Konsekvenser av utredningens förslag

De ändringar som utredningen föreslår kommer att innebära ökade kostnader, framför allt för emittentinstituten som direkt berörs av kraven samt i viss mån för Finansinspektionen som utövar tillsyn över dessa institut. Kravet på en särskild likviditetsbuffert är det förslag som medför de största ekonomiska konsekvenserna. Hur stora dessa kostnader blir beror på emittentinstitutens likviditets- matchning under den period som kravet mäts mot, samt rådande placerings- och upplåningsräntor. Utredningens förslag innebär dock att kostnaderna begränsas såtillvida att kravet på likviditets- buffert inte ska gälla för den period som omfattas av kravet på likviditetstäckningskvot. Det blir således inte frågan om någon dubbelreglering.

Emittentinstituten kommer under en övergångsperiod att på- verkas av de omfattande övergångsbestämmelser som föreslås för on tap-emissioner.

Utredningen gör sammantaget bedömningen att förslagen inte leder till någon större långsiktig påverkan på den svenska mark- nadens funktionssätt, vilket är positivt även för investerare i säker- ställda obligationer.

Summary

The new EU legislation

The EU has adopted new legislation on covered bonds, consisting of a directive and a regulation amending Regulation (EU) No 575/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on prudential requirements for credit institutions and investment firms and amending Regulation (EU) No 648/2012 (the Capital Require- ments Regulation, CRR). This report contains the proposals for the legislative amendments needed to implement the new EU directive and adapt Swedish legislation to the changes made in the CRR. The proposed amendments mainly concern the Covered Bond Issuance Act (Swedish Code of Statutes 2003:1223).

The Swedish market for covered bonds

Covered bonds are an important funding source for many credit institutions and facilitate financing, mainly for mortgages. From an investor perspective, one advantage of covered bonds compared with other investment options is that the investor has a priority claim on the assets in the cover pool.

Today, Sweden has a large, liquid and standardised covered bond market. Measured in outstanding amounts, this market was the fifth largest covered bond market in the world in 2019. In September 2020, Swedish issuers had outstanding covered bonds totalling SEK 2 500 billion.

Summary

SOU 2020:61

Legislative amendments

Swedish law already sets high investor protection requirements for covered bond issuance. However, there are, for example, no provisions concerning information and reporting requirements or a cover pool liquidity buffer. These additional requirements in the Directive are some of the main amendments that the Inquiry proposes to the Covered Bond Issuance Act alongside the amend- ments to the Loan to Value ratio (LTV) provisions and the over- collateralisation requirements. The amendments proposed by the Inquiry are intended to uphold the functioning of the covered bond market in Sweden and the current Swedish legislation.

Assets in the cover pool

According to the Inquiry’s proposal, residential and commercial mortgages, exposures to credit institutions and public loans can be included in the cover pool.

The Inquiry proposes that the provisions of the Covered Bond Issuance Act be amended to reflect the provisions of the CRR. Issuers should be required to meet the CRR’s requirements regarding exposure limits for credit institutions. The proposal amends the provisions of the Covered Bond Issuance Act on public loans and mortgages to reflect the provisions of the CRR. As a result, the provisions on issuance of covered bonds will correlate better with the CRR’s provisions on risk weights and capital requirements. This simplifies the application of the provisions.

When it comes to conditions regarding foreign countries, e.g. exposures to foreign counterparties and loans secured by property located in an EEA country other than Sweden, the Inquiry proposes inserting references to the relevant CRR provisions in the Covered Bond Issuance Act.

Amendments to the provisions on LTV levels are proposed in the Covered Bond Issuance Act as a part of harmonisation with the CRR. Only a part of the loan, up to a specific share of the market value of the collateral, can be included in the coverage calculation. The proposal changes the LTV for residential mortgages from 75 percent to 80 percent of the market value of the collateral. For commercial mortgages, the LTV is changed in certain cases.

SOU 2020:61

Summary

The Inquiry proposes that the provisions on substitute collateral be repealed, since it is difficult to combine them with the new EU legislation. Instead, new provisions on exposures to credit institutions and provisions on a liquidity buffer are proposed in the Covered Bond Issuance Act, in line with the CRR rules. While these provisions partly have the same purpose as substitute collateral, they have a broader scope, since exposures to derivative counterparties are also included.

Labelling

The Inquiry proposes that the current provisions on labelling in the Covered Bond Issuance Act be replaced by provisions on three new labels:

•Swedish Covered Bond.

•European Covered Bond (premium).

•European Covered Bond.

Provisions on the use of labels liable to be confused with these labels are also introduced in the Covered Bond Issuance Act.

Coverage requirements, overcollateralisation and liquidity buffer

The Inquiry proposes that the requirements in the Covered Bond Issuance Act on overcollateralisation, i.e. the level by which the value of the assets in the cover pool has to exceed the value of the liabilities, be adapted to the main principle in the CRR of at least five per cent overcollateralisation.

As a result of the rules in the Directive, the Inquiry also proposes that provisions concerning a specific liquidity buffer should be introduced in the Covered Bond Issuance Act. It should cover the maximum cumulative net liquid outflow from the issuer over the next 180 days. However, the requirement should not apply to the first 30 days covered by the liquidity coverage ratio (LCR) require- ments of the so-called LCR Regulation, for as long as there is an overlap between the requirements.

Summary

SOU 2020:61

Maturity extensions

The Inquiry proposes that provisions permitting maturity extensions be introduced in Swedish law. These are conditions included in the terms of a covered bond contract stating that repayment can be postponed in certain circumstances. In the Inquiry’s proposal, such a maturity extension can only be subject to approval from Finans- inspektionen (the Swedish Financial Supervisory Authority).

According to the main principle, calculation of the liquidity buffer requirement for covered bonds allowing for maturity extensions should be based only on the original maturity date, unless Finansinspektionen has approved the maturity extension.

Information, monitoring and supervision

The provisions on an independent inspector in the Covered Bond Issuance Act should remain in place, in the view of the Inquiry. Therefore the Member State option in the Directive allowing for the appointment of a cover pool monitor should not be imple- mented.

The Inquiry proposes that Finansinspektionen’s power to revoke an issuer’s authorisation for a covered bond programme be extended to include the situation where the issuer has acquired permission for a covered bond programme by making false statements or by some other irregular means.

As a complement to the provisions on sanctions for issuers and other credit institutions, the Inquiry proposes that additional provisions on sanctions for natural persons be included in the Banking and Financing Business Act (Swedish Code of Statutes 2004:297), in relation to breaches of certain provisions in the Covered Bond Issuance Act.

The Inquiry proposes that new authorisations to issue regulations be introduced in the Covered Bond Issuance Act concerning the information to be provided by the issuer to investors and the information that the issuers have to submit to Finansinspektionen, when this has to be done and how the information has to be given. The Inquiry proposes that several of the authorisations to issue regulations in the current wording of the Covered Bond Issuance Act be repealed in the light of the new EU legislation.

SOU 2020:61

Summary

Entry into force and transitional provisions

The legislative amendments are proposed to enter into force on 8 July 2022.

For a covered bond that has been issued before this date, the previous provisions of the Covered Bond Issuance Act will, as a main principle, continue to apply during the remaining part of its maturity. For tap issues made after 8 July 2022, certain transitional provisions will apply.

Impact assessment of the proposals

The Inquiry’s proposals will lead to increased costs, mainly for the issuers directly affected by the requirements and, to some extent, for Finansinspektionen, which supervises the issuers. The proposal of a specific liquidity buffer has the greatest financial impact. The size of these costs will depend on the issuer’s liquidity inflows and outflows during the period against which the requirement is measured, as well as on the interest rates levels available for funding and investment. However, the costs arising from the Inquiry’s proposal are limited since the requirement for a specific liquidity buffer does not apply to the period covered by the LCR requirements. Therefore, there is no dual regulation in this regard.

During a transition period, the issuers will be affected by the comprehensive transitional provisions proposed regarding tap issues.

The Inquiry makes the overall assessment that the proposed changes will not lead to a significant impact on the functioning of the Swedish covered bond market in the long run, which is positive also from an investor perspective.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)

Härigenom föreskrivs att 3 a § förmånsrättslagen (1970:979) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	3 a §1
Förmånsrätt följer med ford-		Förmånsrätt följer med ford-
ran mot ett emittentinstitut som		ran mot ett emittentinstitut som
innehavare av skuldförbindelser		innehavare av skuldförbindelser
utgivna enligt lagen (2003:1223)		utgivna enligt lagen (2003:1223)
om utgivning av	säkerställda	om utgivning	av säkerställda
obligationer har till följd av inne-		obligationer har till följd av inne-
havet eller som motparter i		havet eller som motparter i
derivatavtal träffade	enligt den	derivatkontrakt	träffade enligt
lagen har till följd av avtalet.		den lagen har till följd av avtalet.

Förmånsrätten gäller i den egendom och i den omfattning som anges i 4 kap. 1 § samma lag.

1. Denna lag träder i kraft den 8 juli 2022.

2. För konkurs eller utmätning som har beslutats före den 8 juli 2022 gäller äldre bestämmelser. Detsamma gäller för en säkerställd obligation enligt lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer för vilka äldre bestämmelser i den lagen ska tillämpas enligt punkterna 3 och 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (2021:000) om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säker- ställda obligationer.

1 Senaste lydelse 2004:572.

Författningsförslag

SOU 2020:61

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer

Härigenom föreskrivs2 i fråga om lagen (2003:1223) om utgiv- ning av säkerställda obligationer

dels att 3 kap. 6 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 3 kap. 6 § ska utgå,

dels att 1 kap., 2 kap. 2 §, 3 kap. 1–4 och 7–11 §§, 4 kap. 1–5 §§, 5 kap. 3 § och 6 kap. 3 § och rubrikerna närmast före 3 kap. 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas 16 nya paragrafer, 2 kap. 2 a–2 c §§, 3 kap. 2 a–2 e, 7 a, 9 a–9 d, 15 och 16 §§ och 4 kap. 9 §, och närmast före

2kap. 2–2 c §§, 3 kap. 1, 2 a, 2 c, 2 d, 7 a–9 b, 15 och 16 §§ och 4 kap.

9§ och närmast efter 3 kap. 14 § rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om svenska bankers och kreditmarknadsföretags rätt att ge ut säkerställda obligationer.

I lagen finns även bestämmel- ser om användningen av benäm- ningar som är förväxlingsbara med sådana benämningar som får användas endast för säker- ställda obligationer.

2 §3

I denna lag avses med

emittentinstitut: en bank eller ett kreditmarknadsföretag som fått tillstånd enligt 2 kap. 1 § att ge ut säkerställda obligationer,

säkerställda obligationer: obligationer och andra jämförbara skuldförbindelser som är förenade med förmånsrätt i emittent- institutets säkerhetsmassa,

2Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/2162 av den 27 november 2019 om utgivning av säkerställda obligationer och offentlig tillsyn över säkerställda obligationer samt om ändring av direktiven 2009/65/EG och 2014/59/EU.

3Senaste lydelse 2011:459.

4. ett kreditinstitut eller ett värdepappersbolag med tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket 2 och 8 lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden,

5. en kommun eller därmed jämförlig samfällighet i någon av de utländska stater som framgår

SOU 2020:61Författningsförslag

fyllnadssäkerheter:

tillgångar

som enligt 3 kap. 2 § får ingå i

säkerhetsmassan,

derivatavtal: avtal som träf-

derivatkontrakt:

ett

sådant

fats, i syfte att uppnå balans

derivatkontrakt

som

avses

mellan

finansiella

villkor

för

1 kap. 4 §

första

stycket

lagen

tillgångar i säkerhetsmassan och

(2007:528)

värdepappers-

motsvarande villkor för de säker-

marknaden som träffats, i syfte

ställda obligationerna, mellan ett

att uppnå balans mellan finan-

emittentinstitut och

siella villkor för tillgångar i

säkerhetsmassan

och

mot-

svarande villkor för de säker-

ställda

obligationerna,

mellan

ett emittentinstitut och

1. svenska

staten,

en svensk

1. svenska

staten,

Sveriges

kommun eller därmed jämförlig

riksbank eller en kommun, en

samfällighet,

region eller ett kommunalför-

bund i Sverige,

2. Europeiska unionen, Euro-

2. ett

offentligt

organ

peiska

atomenergigemenskapen

annan stat inom EES än Sverige

eller någon av de utländska stater

enligt artikel 129.1 a i

tillsyns-

eller

centralbanker

som framgår

förordningen,

föreskrifter

meddelade

med

stöd av 6 kap. 3 § 1,

3. en sådan utländsk kommun

3. ett sådant offentligt organ i

eller därmed jämförlig samfäl-

tredjeland, en sådan multilateral

lighet, med befogenhet att kräva in

utvecklingsbank

eller en

sådan

offentlig uppbörd, som framgår av

internationell

organisation

som

föreskrifter meddelade

med

stöd

avses i artikel 129.1 b tillsynsför-

av 6 kap. 3 § 1,

ordningen, om kraven i den

bestämmelsen är uppfyllda, eller

4. ett kreditinstitut,

Författningsförslag

SOU 2020:61

av föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 1,

6.ett utländskt kreditinstitut i någon av de utländska stater som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 1,

7.de internationella utveck- lingsbanker som framgår av före- skrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 1, eller

8.andra motparter som i enlig- het med föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 1 kan bedömas inte vara mer riskfyllda än de som anges i 1–7 och som uppfyller övriga krav som framgår av föreskrifterna,

säkerhetsmassa: krediter, fyll- nadssäkerheter och i registret antecknade medel enligt 4 kap. 4 §

ivilka obligationsinnehavarna och emittentinstitutets motparter i derivatavtal har förmånsrätt i enlighet med bestämmelserna i denna lag och förmånsrättslagen (1970:979),

bank: ett svenskt bankaktie- bolag, en svensk sparbank eller en svensk medlemsbank, och

kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd att driva finansierings- rörelse enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

säkerhetsmassa: krediter, andra tillgångar som enligt bestäm- melserna i 3 kap. får ingå i säker- hetsmassan och i registret anteck- nade medel enligt 4 kap. 4 § i vilka obligationsinnehavarna och emittentinstitutets motparter i derivatkontrakt har förmånsrätt i enlighet med bestämmelserna i denna lag och förmånsrättslagen (1970:979),

bank: ett svenskt bankaktie- bolag, en svensk sparbank eller en svensk medlemsbank,

SOU 2020:61

Författningsförslag

kreditinstitut: ett kreditinstitut enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller ett utländskt kreditinstitut enligt till- synsförordningen som hör hemma i en annan stat inom EES än Sverige och som har ett motsvarande tillstånd,

EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

tillsynsförordningen: Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kredit- institut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, senast ändrad genom Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2020/873 av den 24 juni 2020 om ändring av för- ordningarna (EU) nr 575/2013 och (EU) 2019/876 vad gäller vissa anpassningar mot bakgrund av covid-19-pandemin,

likviditetstäckningsförordningen: kommissionens delegerade förord- ning (EU) 2015/61 av den 10 okto- ber 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) nr 575/2013 när det gäller likviditetstäckningskravet för kreditinstitut, senast ändrad genom kommissionens delegerade förord- ning (EU) 2018/1620 av den 13 juli 2018 om ändring av delegerad för- ordning (EU) 2015/61 om komplet- tering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013

Benämningen svensk säker- ställd obligation och motsvarande benämningar på alla Europeiska unionens officiella språk får använ- das endast som beteckning för sådana skuldförbindelser som uppfyller kraven i denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Europeisk säkerställd obligation

2 a §

Benämningen europeisk säker- ställd obligation och motsvarande benämningar på alla Europeiska unionens officiella språk får användas endast som beteckning för skuldförbindelser som upp-

FörfattningsförslagSOU 2020:61

	när det gäller likviditetstäcknings-
	kravet för kreditinstitut, och
	direktivet om utgivning av säker-
	ställda obligationer: Europaparla-
	mentets och rådets direktiv (EU)
	2019/2162	av den 27 november
	2019 om utgivning av säkerställda
	obligationer och offentlig tillsyn över
	säkerställda	obligationer samt om
	ändring av direktiven 2009/65/EG
	och 2014/59/EU, i den ursprungliga
	lydelsen.
	2 kap.
Skyddad benämning	Skyddade benämningar
	Svensk säkerställd obligation

2 §

Benämningen säkerställda obligationer får användas endast som beteckning för sådana skuldförbindelser som omfattas av denna lag.

SOU 2020:61

Författningsförslag

fyller kraven i nationella bestäm- melser i en stat inom EES som genomför direktivet om utgivning av säkerställda obligationer.

Europeisk säkerställd obligation (premium)

2 b §

Benämningen europeisk säker- ställd obligation (premium) och motsvarande benämningar på alla Europeiska unionens officiella språk får användas endast som be- teckning för skuldförbindelser en- ligt 2 a § som uppfyller kraven i artikel 129 i tillsynsförordningen.

Förväxlingsbara benämningar

2 c §

Benämningen säkerställd obliga- tion och benämningar som är för- växlingsbara med denna eller med någon av de benämningar som anges i 2–2 b §§ får inte användas som beteckning för något annat finansiellt instrument än respektive skuldförbindelse enligt 2–2 b §§.

FörfattningsförslagSOU 2020:61

	3 kap.
Tillåtna krediter	Tillåtna tillgångar
i säkerhetsmassan	i säkerhetsmassan
	Allmänna bestämmelser
	1 §4

Säkerhetsmassan får bestå av

1.krediter som lämnats mot in- teckning i fast egendom som är avsedd för bostads-, jordbruks-, kontors- eller affärsändamål, mot inteckning i tomträtt som är avsedd för bostads-, kontors- eller affärs- ändamål, mot pant i bostadsrätt eller mot motsvarande utländska säkerheter (hypotekskrediter), för- utsatt att krediterna uppfyller de villkor som uppställs i 3–7 §§, och

2.krediter för vilka följande låntagare svarar eller garanterar (offentliga krediter):

a) svenska staten, en svensk kommun eller därmed jämförlig samfällighet,

b) Europeiska unionen, Euro- peiska atomenergigemenskapen eller någon av de utländska stater eller centralbanker som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 4,

c) en sådan utländsk kommun eller därmed jämförlig samfällig- het, med befogenhet att kräva in offentlig uppbörd, som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 4, och

Säkerhetsmassan får bestå av tillgångar enligt 2–2 d §§ och 9 b §, om kraven i artikel 129.1a–129.3 i tillsynsförordningen är uppfyllda.

4Senaste lydelse 2011:459. Ändringen innebär bland annat att andra stycket tas bort.

Säkerhetsmassan får bestå av offentliga krediter i form av expo- neringar mot eller exponeringar som är garanterade av

1. svenska staten,

2. Sveriges riksbank, eller

3. en kommun, en region eller ett kommunalförbund i Sverige.

SOU 2020:61

Författningsförslag

d)andra motparter som i enlig- het med föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 4 kan bedömas inte vara mer riskfyllda än de som anges i a–c och som uppfyller övriga krav som framgår av föreskrifterna.

Hypotekskrediter som lämnats mot inteckning i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt som är av- sedd för kontors- eller affärsända- mål får utgöra högst 10 procent av säkerhetsmassan.

Fyllnadssäkerheter i	Offentliga krediter
säkerhetsmassan

2 §5

I säkerhetsmassan får ingå fyll- nadssäkerheter. Dessa får bestå av följande tillgångar:

1. inneliggande kassa, checkar och postremissväxlar,

2. placeringar och fordringar för vilka svenska staten, en svensk kommun eller därmed jämförlig samfällighet svarar,

3. placeringar och fordringar för vilka en utländsk stat eller central- bank svarar, om placeringen eller fordran gäller i den utländska statens valuta och är refinansierad i samma valuta,

4. övriga placeringar och fordringar för vilka Europeiska unionen, Europeiska atomenergi- gemenskapen eller någon av de utländska stater eller central-

5Senaste lydelse 2011:459. Ändringen innebär bland annat att tredje stycket tas bort.

Författningsförslag

SOU 2020:61

banker som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 5 svarar,

5.placeringar och fordringar för vilka en sådan utländsk kom- mun eller därmed jämförlig sam- fällighet, med befogenhet att kräva in offentlig uppbörd, som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 5 svarar,

6.andra placeringar, fordringar, garantiförbindelser och åtaganden som i enlighet med föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 5 kan bedömas inte vara mer risk- fyllda än de som anges i 1–5, och

7.placeringar, fordringar, garantiförbindelser och andra åtaganden, för vilka säkerheten utgörs av sådana placeringar eller fordringar som anges i 1–6.

Finansinspektionen		får efter	Säkerhetsmassan får			också
ansökan besluta att även följande			bestå av offentliga krediter i form
tillgångar får användas som fyll-			av exponeringar mot
nadssäkerheter:
1. placeringar	och fordringar		1. offentliga organ i en annan
för vilka ett kreditinstitut eller ett			stat inom EES än Sverige enligt
värdepappersbolag	med	tillstånd	artikel 129.1 a i		tillsynsförord-
enligt 2 kap. 2 §	första	stycket 2	ningen, och
och 8 lagen (2007:528) om värde-
pappersmarknaden svarar,
2. placeringar och fordringar för			2. sådana	offentliga		organ i
vilka en kommun eller därmed			tredjeländer, multilaterala utveck-
jämförlig samfällighet i någon av			lingsbanker	och	internationella
de utländska stater som framgår av			organisationer som avses i artikel
föreskrifter meddelade med stöd av			129.1 b tillsynsförordningen, om
6 kap. 3 § 5 svarar,			kraven i den bestämmelsen är upp-
			fyllda.

SOU 2020:61

Författningsförslag

3.placeringar och fordringar med en återstående löptid av högst ett år för vilka ett utländskt kredit- institut svarar,

4.placeringar och fordringar för vilka ett utländskt kredit- institut i någon av de utländska stater som framgår av föreskrifter

meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 5 svarar,

5.placeringar och fordringar för vilka någon av de internationella utvecklingsbanker som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 5 svarar,

6.andra placeringar, fordring- ar, garantiförbindelser och åtag- anden som i enlighet med före- skrifter meddelade med stöd av 6 kap. 3 § 5 kan bedömas inte vara mer riskfyllda än de som anges i 1–5 och som uppfyller övriga krav som framgår av föreskrifterna, och

7.placeringar, fordringar, garantiförbindelser och andra åtaganden, för vilka säkerheten utgörs av sådana placeringar eller fordringar som anges i 1–6.

Fyllnadssäkerheterna får ut- göra högst 20 procent av säkerhets- massan. Om det finns särskilda skäl får Finansinspektionen i ett enskilt fall besluta att andelen under en begränsad tid får utgöra högst 30 procent.

Författningsförslag

SOU 2020:61

Exponeringar mot kreditinstitut

2 a §

Säkerhetsmassan får bestå av exponeringar mot kreditinstitut som uppfyller kraven för kvalitetssteg 1 eller 2 enligt tillsynsförordningen.

De exponeringar som avses i första stycket får utgöras av

1. derivatkontrakt med kredit- institut, och

2. andra exponeringar som är tillgångar på nivå 1 eller 2A enligt likviditetstäckningsförordningen.

2 b §

Om det finns särskilda skäl får Finansinspektionen efter ansökan från ett emittentinstitut och under de förutsättningar som anges i artikel 129.1a c i tillsynsförord- ningen besluta att även expo- neringar mot kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kredit- kvalitetssteg 3 enligt tillsynsförord- ningen får ingå i ett emittentinstituts säkerhetsmassa under viss tid, om dessa exponeringar utgörs av

1. derivatkontrakt med kredit- institut, eller

2. sådana kortfristiga insätt- ningar i kreditinstitut som avses i artikel 129.1 c (i) i tillsynsförord- ningen.

Det som sägs i första stycket gäller även tillgångar på nivå 2B enligt likviditetstäckningsförord- ningen, i fråga om sådana till-

SOU 2020:61

Författningsförslag

gångar som ingår i den likviditets- buffert som avses i 9 b §.

Bostadskrediter

2 c §

Säkerhetsmassan får bestå av krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som är avsedd för bostadsändamål (bostads- krediter) i Sverige. I ett sådant fall ska säkerheten utgöras av

1.inteckning i fast egendom,

2.inteckning i tomträtt, eller

3.pant i bostadsrätt. Säkerhetsmassan får också bestå

av bostadskrediter i form av andra lån mot säkerhet i en bostads- fastighet enligt artikel 129.1 d i till- synsförordningen om säkerheten finns i en annan stat inom EES än Sverige. Detsamma gäller bostads- lån enligt artikel 129.1 e i tillsyns- förordningen.

Kommersiella fastighetskrediter

2 d §

Säkerhetsmassan får bestå av krediter som har lämnats mot säker- het i egendom som är avsedd för näringsverksamhet (kommersiella fastighetskrediter) i Sverige. I ett sådant fall ska säkerheten utgöras av

1.inteckning i fast egendom,

2.inteckning i tomträtt, eller

3.pant i bostadsrätt. Säkerhetsmassan får också bestå

av kommersiella fastighetskrediter i

En kredit får ingå i säkerhets- massan till den del krediten i för- hållande till säkerheten ligger inom

– 80 procent av marknads- värdet för säkerheten för bostads- krediter enligt 2 c §, och

– 60 eller 70 procent av mark- nadsvärdet för säkerheten för kom- mersiella fastighetskrediter enligt 2 d § enligt de förutsättningar som anges i artikel 129.1 f i tillsyns- förordningen.

Författningsförslag

SOU 2020:61

form av andra lån mot säkerhet i kommersiella fastigheter enligt artikel 129.1 f i tillsynsförordningen om säkerheten finns i en annan stat inom EES än Sverige.

2 e §

Kommersiella fastighetskredit- er enligt 2 d § får utgöra högst tio procent av säkerhetsmassan.

Begränsningen i första stycket gäller inte krediter som har läm- nats mot säkerhet i egendom som är avsedd för jord- eller skogs- bruksändamål.

3 §6

När en hypotekskredit lämnas, får krediten ingå i säkerhetsmassan till den del krediten i förhållande till säkerheten ligger inom

1. 75 procent av marknads- värdet, för fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för bostadsändamål,

2. 70 procent av marknads- värdet, för fast egendom som är avsedd för jordbruksändamål, och

3.60 procent av marknads- värdet, för fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för affärs- eller kontorsändamål.

Samma belåningsgrader gäller för motsvarande utländska säker- heter.

6Ändringen innebär bland annat att andra stycket tas bort.

Ett emittentinstitut ska fort- löpande kontrollera marknads- värdet för egendom som utgör säkerhet för bostadskrediter eller kommersiella fastighetskrediter.

Om marknadsvärdet av egen- dom som utgör säkerhet för en bostadskredit eller en kommer- siell fastighetskredit har minskat avsevärt, får i säkerhetsmassan endast inräknas den del av krediten som efter värdeminsk- ningen ligger inom den belånings- grad som gäller enligt 3 §.

SOU 2020:61Författningsförslag

4 §

I samband med att ett	I samband med att ett
emittentinstitut lämnar hypo-	emittentinstitut lämnar bostads-
tekskrediter skall marknadsvärdet	krediter eller kommersiella fast-
enligt 3 § fastställas genom en	ighetskrediter ska marknadsvärd-
individuell värdering. En värd-	et enligt 3 § fastställas genom en
ering får dock grundas på gene-	individuell värdering. En värd-
rella prisnivåer om den avser	ering får dock grundas på gene-
	rella prisnivåer om den avser

1.fast egendom som utgör bostadsfastighet i en- eller tvåfamiljshus,

2.tomträtt som har upplåtits för bostadsändamål avseende en- eller tvåfamiljshus, eller

3.bostadsrätt som har upplåtits för bostadsändamål.

Med marknadsvärde avses det	Med marknadsvärde avses det
pris som skulle uppnås vid en	pris som skulle uppnås vid en
marknadsmässig försäljning där	marknadsmässig försäljning där
skälig tid ges för förhandlingar.	skälig tid ges för förhandlingar.
Marknadsvärdet skall bedömas	Marknadsvärdet ska bedömas
utan hänsyn till spekulativa och	utan hänsyn till spekulativa och
tillfälliga förhållanden.	tillfälliga förhållanden.

7 §

Ett emittentinstitut skall fort- löpande kontrollera marknads- värdet för egendom som utgör säkerhet för hypotekskrediter.

Om marknadsvärdet av egen- dom som utgör säkerhet för hypotekskredit minskat avsevärt, får i säkerhetsmassan endast in- räknas den del av hypoteks- krediten som ligger inom

1.75 procent av värdet, för fast egendom, tomträtt och bostadsrätt

FörfattningsförslagSOU 2020:61

som är avsedd för bostadsända- mål,

2. 70 procent av värdet, för fast egendom som är avsedd för jord- bruksändamål, och

3. 60 procent av värdet, för fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för affärs- eller

kontorsändamål.
	Skadeförsäkring
	7 a §
	En sådan kredit som avses i
	2 c § första stycket och 2 d § första
	stycket får ingå i säkerhetsmassan
	endast om det finns en lämplig
	skadeförsäkring för fast egendom,
	tomträtt	eller bostadsrätt	som
	utgör säkerhet för krediten.
	Nominell matchning
8 §7
Det nominella värdet av säker-	Det nominella värdet av säker-
hetsmassan ska vid varje tidpunkt	hetsmassan ska vid varje tidpunkt
överstiga det sammanlagda nomi-	överstiga det sammanlagda nomi-
nella värdet av de fordringar som	nella värdet av de fordringar som
kan göras gällande mot emittent-	kan göras gällande mot emittent-
institutet på grund av säker-	institutet på grund av säker-
ställda obligationer med minst	ställda	obligationer med	minst
två procent.	fem procent.

7Senaste lydelse 2016:504.

Emittentinstitutets krediter och fyllnadssäkerheter i säker- hetsmassan ska ges sådana vill- kor beträffande valuta, ränta och räntebindningsperiod att en god balans upprätthålls med mot- svarande villkor för de säker- ställda obligationerna. Derivat- kontrakt får användas i detta syfte.

Emittentinstitutet ska anses ha uppnått en sådan balans som avses i första stycket om nu- värdet av tillgångarna i säker- hetsmassan vid varje tidpunkt överstiger nuvärdet av skulderna avseende säkerställda obligation- er med minst fem procent. Vid beräkningen ska även nuvärdet av derivatkontrakt beaktas.

SOU 2020:61

Författningsförslag

Nuvärdesmatchning

9 §8

Emittentinstitutet ska anses ha uppnått en sådan balans som avses i första stycket om nu- värdet av tillgångarna i säker- hetsmassan vid varje tidpunkt överstiger nuvärdet av skulderna avseende säkerställda obligation- er med minst två procent. Vid beräkningen ska även nuvärdet av derivatavtal beaktas.

Emittentinstitutet ska se till att betalningsflödena avseende till- gångarna i säkerhetsmassan, derivat- avtal och säkerställda obligationer är sådana att institutet vid varje tillfälle kan fullgöra sina betalnings- förpliktelser gentemot innehavare av säkerställda obligationer och motparter i derivatavtal.

Emittentinstitutet ska på ett särskilt konto hålla de medel som avses i tredje stycket avskilda från institutets övriga medel.

8Senaste lydelse 2016:504. Ändringen innebär bland annat att tredje och fjärde styckena tas bort.

Författningsförslag

SOU 2020:61

Likviditetsmatchning

9 a §

Emittentinstitutet ska se till att betalningsflödena avseende tillgångarna i säkerhetsmassan, derivatkontrakt och säkerställda obligationer är sådana att institutet vid varje tillfälle kan fullgöra sina betalningsförpliktelser gentemot innehavare av säkerställda obliga- tioner och motparter i derivat- kontrakt (likviditetsmatchning).

Likviditetsbuffert

9 b §

Emittentinstitutet ska hålla en likviditetsbuffert i syfte att uppnå likviditetsmatchning. Likviditets- bufferten ska täcka emittent- institutets högsta ackumulerade nettolikviditetsutflöde för de när- maste 180 dagarna, dock inte för de 30 kalenderdagar som omfattas av kravet på likviditetstäcknings- kvot i artikel 4 i likviditetstäck- ningsförordningen.

Likviditetsbufferten får utgöras endast av

1. tillgångar på nivå 1 eller 2A enligt likviditetstäckningsförord- ningen, och

2. kortfristiga exponeringar mot kreditinstitut och sådana kort- fristiga insättningar i kreditinstitut som avses i artikel 129.1 c (i) i tillsynsförordningen, förutsatt att

SOU 2020:61

Författningsförslag

kreditinstitutet uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2.

Om Finansinspektionen har lämnat sitt medgivande enligt 2 b § första stycket 2 eller andra stycket, får likviditetsbufferten under viss tid även utgöras av

1.exponeringar mot kredit- institut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 enligt till- synsförordningen, om dessa expo- neringar utgörs av sådana kort- fristiga insättningar i kreditinstitut som avses i artikel 129.1 c (i) i till- synsförordningen, eller

2.tillgångar på nivå 2B enligt likviditetstäckningsförordningen.

Alternativ lösning för det fall att möjligheten till undantag enligt artikel 16.4 i direktivet om utgivning av säkerställda obligationer inte ska utnyttjas:

9 b §

Likviditetsbufferten får utgöras endast av

1.tillgångar på nivå 1 eller 2A enligt likviditetstäckningsförord- ningen, och

2.kortfristiga exponeringar mot kreditinstitut och sådana kort-

Författningsförslag

SOU 2020:61

fristiga insättningar i kreditinstitut som avses i artikel 129.1 c (i) i tillsynsförordningen, förutsatt att kreditinstitutet uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2.

Om Finansinspektionen har lämnat sitt medgivande enligt 2 b § första stycket 2 eller andra stycket, får likviditetsbufferten under viss tid även utgöras av

1. exponeringar mot kredit- institut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 en- ligt tillsynsförordningen, om dessa exponeringar utgörs av sådana kort- fristiga insättningar i kreditinstitut som avses i artikel 129.1 c (i) i till- synsförordningen, eller

2. tillgångar på nivå 2B enligt likviditetstäckningsförordningen.

9 c §

Emittentinstitutet ska på ett särskilt konto hålla de medel som avses i 9 a och 9 b §§ avskilda från institutets övriga medel.

9 d §

Vid beräkningen av storleken på likviditetsbufferten i fråga om säkerställda obligationer med sådana avtalsvillkor som avses i 15 §, ska emittentinstitutet utgå från det ordinarie förfallodatumet enligt avtalsvillkoren, om inte Finansinspektionen har gett sitt medgivande till att emittent- institutet använder det förfallo- datum som enligt avtalsvillkoren

SOU 2020:61Författningsförslag

	gäller efter ett beslut om förläng-
	ning av löptiden enligt 15 §.
10 §
Ett emittentinstitut skall föra	Ett emittentinstitut ska föra
ett register över de säkerställda	ett register över de säkerställda
obligationerna, säkerhetsmassan	obligationerna, säkerhetsmassan
och, i förekommande fall, derivat-	och, i förekommande fall, derivat-
avtal.	kontrakt.
Registret skall vid varje tid-	Registret ska vid varje tid-
punkt utvisa det nominella värd-	punkt utvisa det nominella värd-
et av de säkerställda obligation-	et av de säkerställda obligation-
erna och av den säkerhetsmassa	erna och av den säkerhetsmassa
som är knuten till obligation-	som är knuten till obligation-
erna. Registret skall också utvisa	erna. Registret ska också utvisa
de medel som anges i 4 kap. 4 §.	de medel som anges i 4 kap. 4 §.
11 §
I registret skall det finnas	I registret ska det finnas
uppgifter	uppgifter

1.för varje säkerställd obligation om obligationens nominella värde, ränta och förfallodag,

2.för varje enskild kredit om kreditens nummer, låntagare, nominella värde, amorteringsvillkor och ränta,

3.för varje offentlig kredit om borgensman när sådan finns,

4. för varje hypotekskredit om	4. för varje bostadskredit eller
säkerhetens värde samt när och	kommersiell fastighetskredit om
på vilka grunder värderingen	säkerhetens värde samt när och
utförts,	på vilka grunder värderingen
	utförts,

5.för varje fyllnadssäkerhet om de tillgångar som omfattas, deras nominella värde samt, i förekom- mande fall, tillgångarnas löptid och ränta,

6.för varje derivatavtal om avtalets typ och nummer, derivat- motpart, nominellt belopp, valuta, räntesats, värdet på netto-

5. för varje derivatkontrakt om kontraktets typ och nummer, derivatmotpart, nominellt belopp, valuta, räntesats, värdet på netto-

Författningsförslag

SOU 2020:61

fordran eller nettoskuld samt fordran eller nettoskuld samt

start- och slutdag för avtalet. start- och slutdag för kontraktet, och

6. för varje annan exponering eller tillgång, om de tillgångar som omfattas, deras nominella värde samt, i förekommande fall, till- gångarnas löptid och ränta.

Avtalsvillkor

Löptidsförlängning

15 §

Ett avtalsvillkor om att löp- tiden på en säkerställd obligation kan förlängas en viss tid och att återbetalningstidpunkten således ska skjutas upp får vara villkorat endast av att Finansinspektionen ger sitt medgivande till förläng- ningen.

Ett sådant medgivande som avses i första stycket får lämnas endast om emittentinstitutet har en likviditetsbrist av sådant slag att ett medgivande i hög grad bidrar till att motverka fallisse- mang.

Ett avtalsvillkor som medger förlängning av löptiden eller för- skjutning av återbetalningstid- punkten i andra fall än som avses i första stycket är utan verkan. Detsamma gäller om det inte framgår av avtalsvillkoret vilken tidsperiod som den eventuella för- längningen kan avse.

SOU 2020:61

Författningsförslag

Förfalloklausuler

16§

Ett emittentinstitut får inte ingå

ett derivatkontrakt eller ett annat avtal som avser säkerställda obliga- tioner som innebär att avtalet upphör att gälla, att en betalnings- förpliktelse tidigareläggs eller att slutavräkning ska ske om institutet försätts i konkurs eller resolution eller om motparten begär det.

4kap. 1 §

Förmånsrätt enligt 3 a § förmånsrättslagen (1970:979) gäller i de tillgångar som enligt 3 kap. 10 § registrerats som säkerhetsmassa.

Dessutom gäller förmånsrätt i

1. de medel som vid tidpunkt-

en för konkursbeslutet eller ut-

mätningen finns hos emittent-

institutet och som härrör från

säkerhetsmassan

eller

derivat-

derivatkontrakt

eller

säkerhets-

avtal, och

massan i övrigt, och

2. de medel som senare antecknas i registret enligt 4 §.

2 §

Om tillgångarna i säkerhets-

massan vid tiden för konkurs-

beslutet uppfyller de villkor som

uppställs i denna lag, skall de

uppställs i denna lag, ska de hållas

hållas samman och åtskilda från

samman och åtskilda från kon-

konkursboets

övriga

tillgångar

kursboets

övriga

tillgångar och

och skulder. En sådan åtgärd

skulder. En sådan åtgärd ska

skall bestå så länge villkoren är

bestå så länge villkoren är

uppfyllda.

Även

tillgångar

uppfyllda.

Även

tillgångar

som

omfattas

förmånsrätt

som

omfattas

av förmånsrätt

enligt

1 §

andra

stycket samt

enligt

1 §

andra

stycket samt

obligationer

och

derivatavtal

obligationer och derivatkontrakt

FörfattningsförslagSOU 2020:61

som antecknas i	registret enligt	som antecknas i registret enligt
3 kap. 10 § skall	hållas samman	3 kap. 10 § ska hållas samman
och åtskilda på detta sätt.		och åtskilda på detta sätt.

Första stycket gäller även om det föreligger en endast tillfällig,

mindre avvikelse från de uppställda villkoren.
					3 §9
En innehavare av säkerställda						En innehavare av säkerställda
obligationer		och	en		motpart	obligationer	och		en	motpart
enligt derivatavtal har rätt att få						enligt derivatkontrakt har rätt att
betalt enligt avtalsvillkoren ur de						få betalt enligt avtalsvillkoren ur
tillgångar som omfattas av för-						de tillgångar som omfattas av
månsrätten, förutsatt att till-						förmånsrätten, förutsatt att till-
gångarna	uppfyller			de	villkor	gångarna uppfyller			de	villkor
som uppställs i denna lag eller						som uppställs i denna lag eller
det föreligger en endast tillfällig,						det föreligger en endast tillfällig,
mindre avvikelse från de upp-						mindre avvikelse från de upp-
ställda villkoren.						ställda villkoren.
					4 §
De medel som efter beslut om						De medel som efter beslut om
konkurs betalas in enligt gällande						konkurs betalas in enligt gällande
avtalsvillkor för tillgångar i säker-						avtalsvillkor	för	derivatkontrakt
hetsmassan	och för			derivatavtal		och för övriga tillgångar i säker-
skall antecknas i det register som						hetsmassan ska antecknas i det
anges i 3 kap. 10 §.						register som anges i 3 kap. 10 §.
					5 §10
Förvaltaren får för konkurs-						Förvaltaren får för konkurs-
boets räkning ta upp lån, ingå						boets räkning ta upp lån, ingå
derivatavtal,		återköpsavtal och				derivatkontrakt,		återköpsavtal
andra avtal i syfte att uppnå balans						och andra avtal i syfte att uppnå
mellan å ena sidan betalnings-						balans mellan å ena sidan betal-
flöden, valutor, räntor och ränte-						ningsflöden, valutor, räntor och
bindningsperioder enligt de finan-						räntebindningsperioder enligt de
siella villkoren för tillgångarna i						finansiella villkoren för ingångna
säkerhetsmassan			och	ingångna		derivatkontrakt och			övriga till-

9Senaste lydelse 2010:320.

10Senaste lydelse 2010:320.

SOU 2020:61

Författningsförslag

derivatavtal och å andra sidan emittentinstitutets förpliktelser enligt säkerställda obligationer och derivatavtal.

gångar i säkerhetsmassan och å andra sidan emittentinstitutets förpliktelser enligt säkerställda obligationer och derivatkontrakt.

Resolution

9 §

Bestämmelser om arrangemang om strukturerad finansiering och resolution finns i lagen (2015:1016) om resolution.

5kap. 3 §

Finansinspektionen skall åter-	Finansinspektionen ska åter-
kalla ett emittentinstituts tillstånd	kalla ett emittentinstituts tillstånd
om institutet	om institutet
1. inte inom ett år från det att	1. inte inom ett år från det att
tillstånd beviljades har påbörjat	tillstånd beviljades har påbörjat
utgivning av säkerställda obliga-	utgivning av säkerställda obliga-
tioner, eller	tioner,
2. har förklarat sig avstå från	2. har förklarat sig avstå från
tillståndet.	tillståndet, eller
	3. har fått tillståndet genom att
	lämna falska uppgifter eller på
	något annat otillbörligt sätt.

I det fall som avses i första stycket 1 får i stället varning meddelas om det är tillräckligt.

6kap. 3 §11

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. motparter och	utländska
stater som avses i 1 kap. 2 §,
2. innehållet i de planer som		1. innehållet i de planer som
krävs enligt 2 kap.	1 § första	krävs enligt 2 kap. 1 § första

11Senaste lydelse 2006:1385.

Författningsförslag

SOU 2020:61

stycket 3 och 4,

3. fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som avses i 3 kap. 1 § första stycket 1,

4.låntagare som avses i 3 kap.

1§ första stycket 2,

5.vilka utländska stater och centralbanker som avses i 3 kap.

2§ första stycket 4, vilka utlän- dska kommuner och därmed jäm- förliga samfälligheter som avses i

3kap. 2 § första stycket 5, vilka utländska stater som avses i 3 kap.

2§ andra stycket 2 och 4, vilka internationella utvecklingsbanker som avses i 3 kap. 2 § andra stycket 5 samt om tillgångar som avses i 3 kap. 2 § första stycket 6 och andra stycket 6,

6.hur värdering av säker- heterna enligt 3 kap. 5 § skall ut- föras,

7.hur kontrollen av mark- nadsvärdet enligt 3 kap. 7 § skall utföras,

8.villkor för derivatavtal samt beräkning av och villkor för riskexponering och räntebetal- ningar enligt 3 kap. 9 §,

9.hur registret skall föras enligt 3 kap. 10 §,

10.den oberoende gransk- arens kompetens, uppgifter och rapporteringsskyldighet enligt

3kap. 12 och 13 §§, och

11.sådana avgifter för tillsyn som avses i 5 kap. 7 §.

stycket 3 och 4,

2. fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som avses i

3 kap. 2 c § första stycket och

2 d § första stycket,

3. hur värdering av säker- heterna enligt 3 kap. 5 § ska ut- föras,

4. hur kontrollen av mark- nadsvärdet enligt 3 kap. 7 § ska utföras,

5.beräkning av och villkor för riskexponering och räntebetal- ningar enligt 3 kap. 9 §,

6. hur registret ska föras enligt 3 kap. 10 §,

7. den oberoende granskarens kompetens, uppgifter och rappor- teringsskyldighet enligt 3 kap. 12 och 13 §§,

8. sådana avgifter för tillsyn som avses i 5 kap. 7 §,

SOU 2020:61

Författningsförslag

9. vilken information som emittentinstituten ska tillhanda- hålla investerare, och

10.vilka uppgifter som emittent- instituten ska lämna till Finans- inspektionen, när detta ska ske och på vilket sätt uppgifterna ska läm- nas (rapporteringsskyldighet).

1.Denna lag träder i kraft den 8 juli 2022.

2.Äldre bestämmelser gäller i fråga om överträdelser som har begåtts före den 8 juli 2022.

3.För en säkerställd obligation som har getts ut före ikraft- trädandet av lagändringarna gäller äldre bestämmelser under åter- stoden av dess löptid. Detta gäller dock inte 5 kap. 3 § första stycket eller 6 kap. 3 § 9 och 10 i den nya lydelsen.

4.För en sådan säkerställd obligation för vilken ISIN-koden (International Securities Identification Number) har tagits i bruk före ikraftträdandet och för vilken utgivningsvolymen utökas efter ikraftträdandet gäller det som anges i punkt 3 första meningen endast under förutsättning att

a) utgivningsvolymen inte utökas efter den 8 juli 2024,

b) förfallodagen för den säkerställda obligationen infaller före den 8 juli 2027,

c) den totala utgivningsvolym som tillkommer efter den 8 juli 2022 är högst dubbelt så stor som den sammanlagda utgivnings- volymen för de säkerställda obligationer som emittentinstitutet hade utestående den dagen,

d) den totala utgivningsvolymen för de säkerställda obligationer som har en viss ISIN-kod inte överstiger sex miljarder euro när de förfaller eller motsvarande belopp i svenska kronor eller en annan valuta, och

e) den egendom som utgör säkerhet för tillgångarna i säkerhets- massan finns i Sverige.

Författningsförslag

SOU 2020:61

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 1 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 kap.

1 a §1

Finansinspektionen ska ingripa mot någon som ingår i ett kredit- instituts styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, om kreditinstitutet

1.har fått tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt,

2.i strid med 14 kap. 4 § första stycket låter bli att till Finans- inspektionen anmäla sådana förvärv och avyttringar som avses där,

3.i strid med 14 kap. 4 § tredje stycket låter bli att till Finans- inspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i institutet samt storleken på inne- haven,

4.inte uppfyller kraven i 6 kap. 1–3 c, 4, 4 a, 4 c eller 5 § eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 1 § 5,

5.låter bli att lämna information till Finansinspektionen eller lämnar ofullständig eller felaktig information om efterlevnaden av skyldigheten att uppfylla kapitalbaskraven enligt artikel 92 i till- synsförordningen, i strid med artikel 99.1 i den förordningen,

6.låter bli att rapportera eller lämnar ofullständig eller felaktig information till Finansinspektionen när det gäller data som avses i artikel 101 i tillsynsförordningen,

7.låter bli att lämna information till Finansinspektionen eller lämnar ofullständig eller felaktig information om en stor exponering

istrid med artikel 394.1 i tillsynsförordningen,

8.låter bli att lämna information till Finansinspektionen eller lämnar ofullständig eller felaktig information om likviditet i strid med artikel 415.1 och 415.2 i tillsynsförordningen,

1Senaste lydelse 2018:1791.

SOU 2020:61

Författningsförslag

9.låter bli att lämna uppgifter till Finansinspektionen eller lämnar ofullständig eller felaktig information om sin bruttosoliditet i strid med artikel 430.1 i tillsynsförordningen,

10.vid upprepade tillfällen eller systematiskt låter bli att hålla likvida tillgångar i strid med artikel 412 i tillsynsförordningen,

11.utsätter sig för en exponering som överskrider gränserna enligt artikel 395 i tillsynsförordningen,

12.är exponerat för kreditrisken i en värdepapperiseringsposition utan att uppfylla villkoren i artikel 405 i tillsynsförordningen,

13.låter bli att lämna information eller lämnar ofullständig eller felaktig information i strid med någon av artiklarna 431.1–431.3 och 451.1 i tillsynsförordningen,

14.gör betalningar till innehavare av instrument som ingår i institutets kapitalbas i strid med 8 kap. 3 och 4 §§ lagen (2014:966) om kapitalbuffertar eller artikel 28, 51 eller 63 i tillsynsförordningen, när dessa artiklar förbjuder sådana betalningar till innehavare av instrument som ingår i kapitalbasen,

15.har befunnits ansvarigt för en allvarlig, upprepad eller syste- matisk överträdelse av lagen (2017:630) om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen,

16.har befunnits ansvarigt för en allvarlig, upprepad eller syste- matisk överträdelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006,

17.har tillåtit en styrelseledamot, verkställande direktören eller ersättare för någon av dem att åta sig ett sådant uppdrag i institutet eller kvarstå i institutet trots att kraven i 3 kap. 2 § första stycket 4 eller 5, 10 kap. 8 a–8 c §§, 12 kap. 6 a–6 c §§ eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 1 § 3 inte är uppfyllda,

18.i strid med 6 a kap. 1 eller 2 § låter bli att upprätta eller lämna in en återhämtningsplan eller en koncernåterhämtningsplan,

19.i strid med 6 b kap. 11 § låter bli att anmäla att koncerninternt finansiellt stöd ska lämnas,

20. i strid med 13 kap. 4 a och	20. i strid med 13 kap. 4 a och
5 a §§ låter bli att underrätta	5 a §§ låter bli att underrätta
Finansinspektionen om institut-	Finansinspektionen om institut-

Författningsförslag

SOU 2020:61

et fallerar eller sannolikt kom- mer att fallera, eller

21.i strid med 28 kap. 1 § lagen (2015:1016) om resolution låter bli att lämna begärda upp- lysningar till Riksgäldskontoret.

et fallerar eller sannolikt kom- mer att fallera,

21.i strid med 28 kap. 1 § lagen (2015:1016) om resolution låter bli att lämna begärda upp- lysningar till Riksgäldskontoret,

22.har fått tillstånd att ge ut

säkerställda obligationer enligt 2 kap. 1 § lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obliga- tioner genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otill- börligt sätt,

23.bedriver sådan verksamhet som omfattas av lagen om utgiv- ning av säkerställda obligationer utan att vara berättigad till det,

24.ger ut säkerställda obliga- tioner som inte uppfyller kraven i 3 kap. 1–9 a §§ eller 9 c–16 §§ lagen om utgivning av säkerställda obligationer eller artikel 129.1a–

129.3i tillsynsförordningen,

25.låter bli att lämna infor- mation eller lämnar ofullständig eller felaktig information i strid med föreskrifter som har med- delats med stöd av 6 kap. 3 § 9 lagen om utgivning av säkerställda obligationer,

26.vid upprepade tillfällen eller systematiskt låter bli att hålla likvida tillgångar i en sådan lik- viditetsbuffert som avses i 3 kap. 9 b § lagen om utgivning av säker- ställda obligationer, eller

27.låter bli att lämna uppgifter till Finansinspektionen eller läm- nar ofullständiga eller felaktiga

SOU 2020:61

Författningsförslag

uppgifter i strid med föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 kap. 3 § 10 lagen om utgivning av säkerställda obligationer.

Om en sådan person som anges i första stycket omfattas av tillstånds- eller underrättelseskyldighet enligt 14 kap. 1 eller 3 § för förvärv eller avyttring av aktier eller andelar i institutet, ska första stycket 2 och 3 inte gälla för den personen i fråga om dessa aktier eller andelar.

Ett ingripande enligt första stycket får ske endast om institutets överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen.

Ingripande sker genom

1.beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre år och högst tio år, inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör

iett kreditinstitut, eller ersättare för någon av dem, eller

2.beslut om sanktionsavgift.

1.Denna lag träder i kraft den 8 juli 2022.

2.Äldre bestämmelser gäller för överträdelser som har begåtts före den 8 juli 2022.

3.I fråga om 15 kap. 1 a § första stycket 24 och 26 gäller äldre bestämmelser även för säkerställda obligationer enligt lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer för vilka äldre bestämmelser i den lagen ska tillämpas enligt punkterna 3 och 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (2021:000) om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer.

Författningsförslag

SOU 2020:61

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2021:000) om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 9 b § lagen (2021:000) om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt förslaget i avsnitt 1.2			Föreslagen lydelse
		9 b §
Emittentinstitutet	ska	hålla	Emittentinstitutet	ska hålla
en likviditetsbuffert i syfte att			en likviditetsbuffert i syfte att
uppnå likviditetsmatchning. Lik-			uppnå likviditetsmatchning. Lik-
viditetsbufferten ska täcka emit-			viditetsbufferten ska täcka emit-
tentinstitutets högsta	ackumul-		tentinstitutets högsta	ackumul-
erade nettolikviditetsutflöde för			erade nettolikviditetsutflöde för
de närmaste 180 dagarna,		dock	de närmaste 180 dagarna.
inte för de 30 kalenderdagar som
omfattas av kravet på likviditets-

täckningskvot i artikel 4 i likvid- itetstäckningsförordningen.

Likviditetsbufferten får utgöras endast av

1.tillgångar på nivå 1 eller 2A enligt likviditetstäckningsförord- ningen, och

2.kortfristiga exponeringar mot kreditinstitut och sådana kort- fristiga insättningar i kreditinstitut som avses i artikel 129.1 c (i) i tillsynsförordningen, förutsatt att kreditinstitutet uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2.

Om Finansinspektionen har lämnat sitt medgivande enligt 2 b § första stycket 2 eller andra stycket, får likviditetsbufferten under viss tid även utgöras av

1.exponeringar mot kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 enligt tillsynsförordningen, om dessa expo- neringar utgörs av sådana kortfristiga insättningar i kreditinstitut som avses i artikel 129.1 c (i) i tillsynsförordningen, eller

2.tillgångar på nivå 2B enligt likviditetstäckningsförordningen.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Enligt kommittédirektiven ska utredaren lämna förslag till lag- ändringar som följer av ett nytt regelverk om säkerställda obliga- tioner, bestående av ett nytt EU-direktiv och ändringar av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012. Utredaren ska bland annat lämna förslag till lagändringar som krävs för att i svensk rätt genomföra det nya EU-direktivet och komplettera och anpassa svensk rätt till ändringarna av EU-förordningen.

Kommittédirektiven finns i bilaga 1.

2.2Utredningens arbete

I utredningens arbete har deltagit en sakkunnig från Finansdeparte- mentet samt experter från Finansinspektionen, Fondbolagens förening, Föreningen Svensk Värdepappersmarknad, Riksgälds- kontoret, Sparbankernas Riksförbund, Svenska Bankföreningen, Svensk Försäkring och Sveriges riksbank.

Arbetet har i huvudsak bedrivits på sedvanligt sätt med regel- bundna sammanträden med experterna och den sakkunnige. Till följd av spridningen av det nya coronaviruset har emellertid de flesta sammanträden ägt rum på distans med digitala hjälpmedel. Sprid- ningen av detta virus har i hög grad påverkat hela samhället och där- igenom också förutsättningarna för utredningens sekretariat och experterna vad gäller att inhämta relevanta upplysningar från berörda företag m.fl. i sådan tid att de kan beaktas i utredningsarbetet.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:61

Sammanlagt har utredningen haft sju utredningssammanträden. Därutöver har utredningen sammanträffat med eller haft andra slags kontakter med företrädare för Association of Swedish Covered Bond issuers (ASCB, som är en sammanslutning inom Bankföreningen), Finansinspektionen, Regeringskansliet, Stadshypotek AB och vissa berörda myndigheter i andra medlemsstater inom EU än Sverige.

2.3Uttryckssätt och avgränsningar

I detta betänkande används uttryckssätten utredningens förslag, utredningens bedömning osv. snarare än utredarens förslag, utredarens bedömning osv. Dessa uttryckssätt har valts för att markera att såväl den särskilde utredaren som utredningens sekretariat står bakom de förslag som lämnas och de bedömningar som görs i betänkandet.

Utredningen uppehåller sig inte vid de regler i EU-direktivet som avser verkställighetsfrågor såsom underrättelser till Europeiska bank- myndigheten (EBA) efter vissa beslut eller de regler som riktar sig till EBA eller kommissionen eller som avser s.k. notifiering från medlemsstaterna till kommissionen.

Det aktuella EU-regelverket består av både ett EU-direktiv och en EU-förordning. Ett EU-direktiv överlåter till varje medlemsstat att bestämma form och tillvägagångsätt för genomförandet. Ett direktiv måste därmed genomföras, det vill säga införlivas, i den svenska rättsordningen.

En EU-förordning är däremot till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat som omfattas av den och får inte inför- livas genom nationell normgivning. Utredningen uppehåller sig där- för inte vid sådana ändringar i den aktuella EU-förordningen som EU-direktivet inte hänvisar till. Det kan i detta avseende nämnas att reglerna i förordningen är direkt tillämpliga i fråga om kapitalkrav, riskvikter och liknande frågor. Utredningens uppdrag avser däremot regler om utgivning av säkerställda obligationer, vilket inte omfattas av de direkt tillämpliga reglerna i förordningen.

SOU 2020:61

Utredningens uppdrag och arbete

2.4Disposition

Detta betänkande är i huvudsak disponerat på följande sätt.

Kapitel 3 och 4 är av bakgrundskaraktär och berör hur den svenska marknaden för säkerställda obligationer fungerar och ger en översikt över det nya EU-regelverket.

Utredningens överväganden, med förslag och bedömningar, finns i kapitel 5–15. Kapitel 5 innehåller övergripande ställnings- taganden som berör utredningens uppdrag på ett generellt plan. Därefter behandlas bland annat vilka lagstiftningsåtgärder som är påkallade till följd av det nya EU-regelverket. I kapitel 6 berörs dual recourse och konkursskydd, i kapitel 7 säkerhetsmassan, i kapitel 8 benämningar, i kapitel 9 matchning och övervärde, i kapitel 10 den särskilda likviditetsbufferten, i kapitel 11 frågan om förutsättningarna för att förlänga löptiden för säkerställda obligationer och i kapitel 12 koncerninterna strukturer och gemensam finansiering. Kapitel 13 berör främst frågor om information till investerare och rapporterings- skyldighet i förhållande till tillsynsmyndigheten samt frågor om den oberoende granskaren, tillsyn och sanktioner. I kapitel 14 behandlas i vilken utsträckning det krävs lagstiftningsåtgärder på grund av vissa följdändringar i andra EU-rättsakter än det nu aktuella EU-regelverket. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser avhandlas i avsnitt 15. Kapitel 16 rör vilka konsekvenser som utredningens förslag kan antas få. Slutligen finns författningskommentaren i kapitel 17.

3Den svenska marknaden för säkerställda obligationer

3.1Bakgrund

Banker och andra kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer är s.k. emittentinstitut. Säkerställda obligationer är obligationer som är säkrade genom vissa tillgångar (säkerhetsmassan). Investerarna har till följd av sitt innehav av säkerställda obligationer en fordran på emittentinstitutet. Obligationsinnehavarna har dessutom, i händelse av konkurs eller utmätning i emittentinstitutet, en särskild för- månsrätt för sina fordringar i tillgångarna i säkerhetsmassan. De är således s.k. prioriterade fordringsägare. Förutom den särskilda för- månsrätten i säkerhetsmassan har även investeraren en vanlig, oprioriterad fordran mot utgivaren (emittentinstitutet) i den mån säkerhetsmassan inte räcker till. Kombinationen av dessa två rättig- heter, fordringsrätten på emittentinstitutet och den särskilda för- månsrätten i säkerhetsmassan, utgör tillsammans det som på engelska kallas ”dual recourse” (se även avsnitt 6.1).

Utgivning av säkerställda obligationer regleras i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer (LUSO). Lagen innehåller en rad bestämmelser till skydd för obligationsinnehavarna (investerarna). Utgivning av säkerställda obligationer skiljer sig därför från utgivning av traditionella bankobligationer som regleras genom avtal mellan emittenten och investeraren och i övrigt främst av bestämmelserna i skuldebrevslagen (1936:81), lagen (2007:528) om värdepappersmark- naden och lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.

Investeringar i säkerställda obligationer är förenade med lägre kapitalkrav för kreditrisker på grund av den lägre risk som är för- knippad med investeringar i dessa obligationer (se vidare avsnitt 3.2.2). Ett kreditinstitut kan även inkludera säkerställda obligationer som

Den svenska marknaden för säkerställda obligationer

SOU 2020:61

likvida tillgångar1 i sin likviditetsbuffert vid beräkningen av likviditets- täckningskvoten (se avsnitt 10.2.2).

De tillgångar som utgör svenska emittentinstituts säkerhets- massor består i huvudsak av hypotekskrediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som är avsedd för bostadsändamål, men de kan även utgöras av andra krediter. Det kan t.ex. röra sig om krediter som har lämnats mot inteckning i fast egendom som är avsedd för jord- bruks-, kontors- eller affärsändamål och offentliga krediter.

Svenska emittentinstitut är antingen svenska banker eller kredit- marknadsföretag som har tillstånd från Finansinspektionen enligt bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Ett till- stånd enligt den lagen är dock inte tillräckligt för att ge ut säkerställda obligationer. Det krävs även att banken eller kreditmarknadsföretaget har fått ett särskilt tillstånd från Finansinspektionen enligt LUSO för att ge ut säkerställda obligationer (se avsnitt 13.2.3). Finansinspek- tionen utövar särskild tillsyn av emittentinstituten och utser en oberoende granskare för varje institut (se avsnitten 13.2.2 och 13.2.4).

3.2Marknaden

Sverige har i dag en stor, likvid och standardiserad marknad för säkerställda obligationer. Att det finns en marknad med sådana egen- skaper är viktigt såväl ur ett emittent- som ett investerarperspektiv. Den svenska marknaden för säkerställda obligationer var 2019 den femte största i världen sett till utestående belopp.2 Säkerställda obligationer är vanliga i Norden och i övriga Europa men före- kommer även till viss del i icke-europeiska länder, t.ex. i Kanada och Australien. De fem största nationella marknaderna för säkerställda obligationer finns i Danmark, Tyskland, Frankrike, Spanien och

1Detta gäller om de uppfyller kraven i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 om likviditetstäckningskravet för kreditinstitut (likviditetstäckningsförordningen) avdel- ning II, kapitel 1.

2Enligt statistik från den europeiska branschorganisationen ECBC mätt som utestående volym a v säkerställda obligationer, https://hypo.org/ecbc/publications/fact-book/. Samma källa används av EU-kommissionen i en rapport som finns på följande webbplats: http://publications.europa.eu/resource/cellar/8df6d9cd-8c65-11e7-b5c6-01aa75ed71a1. 0001.01 /DOC_1.

SOU 2020:61

Den svenska marknaden för säkerställda obligationer

Sverige. Tillsammans utgör de cirka 60 procent av den globala mark- naden för säkerställda obligationer.3

3.2.1Emittentinstitut

Säkerställda obligationer är en viktig finansieringskälla för svenska kreditinstitut4. Utöver inlåning är marknadsfinansiering deras största finansieringskälla. Säkerställda obligationer är en stor och viktig del av de svenska kreditinstitutens marknadsfinansiering, och sådana obliga- tioner har också stor betydelse för kreditinstitutens totala finan- siering.

Upplåningskostnaden skiljer sig också åt beroende på om institu- tet kan emittera säkerställda obligationer eller om det emitterar icke- säkerställda obligationer. Hur stor denna skillnad i upplånings- kostnad är varierar mellan emittentinstitut och över tid.5 Den lägre upplåningskostnaden för säkerställda obligationer är förknippad med en lägre risk att investera i sådana obligationer än för t.ex. icke säkerställda obligationer.

De flesta svenska emittentinstitut som ger ut säkerställda obliga- tioner var, i september 2020, organisatoriskt sett en del av en kon- cerngemenskap antingen som ett dotterbolag (kreditmarknads- företag) till en bank eller utgjordes av moderbolaget (en bank) självt (se avsnitt 16.5.2). Som framgår av tabell 3.1 nedan fanns det i september 2020 elva svenska emittentinstitut, av vilka fem är banker och sex är kreditmarknadsföretag. De senare företagen kallas ibland hypoteksbolag.

3Se följande webbplats: https://hypo.org/ecbc/publications/fact-book/. Uppgiften avser 2019 (preliminära siffror) och samma andel gäller för 2018.

4Se följande webbplatser: www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne /finansmarknad/finansrakenskaper/finansrakenskaper-kvartal-och-ar/pong/statistiknyhet/ finansrakenskaper-3e-kvartalet-2016/och www.fi.se/contentassets/de570cf0b06d4b 84945643bde6c68b02/fi-analys_16_sakerstallda_obl_publicering_2.pdf.

5Som exempel uppgick denna skillnad, i september 2020, till cirka 0,45 procentenheter. Här baserat på en beräkning för Swedbanks icke säkerställda obligationer (senior preferred) i svenska kronor med förfall i september 2025 (Stibor + 0,55) jämfört med Swedbank Hypoteks säker- ställda obligationer med förfall i juni 2025 (Stibor + 0,09 procent). Skillnaden mellan obliga- tionernas löptider påverkar endast beräkningen marginellt (0,001 procent).

Den svenska marknaden för säkerställda obligationerSOU 2020:61

Tabell 3.1	Emittentinstitut
	Per september 2020

Banker		Kreditmarknadsföretag
Bluestep Bank AB (publ)		AB Sveriges Säkerställda Obligationer (publ)
Landshypotek Bank Aktiebolag		Danske Hypotek AB

Skandiabanken Aktiebolag (publ)		Länsförsäkringar Hypotek AB (publ)
Skandinaviska Enskilda Banken AB		Nordea Hypotek Aktiebolag (publ)
Sparbanken Skåne AB (publ)		Stadshypotek AB
		Swedbank Hypotek AB

Källa: Finansinspektionens företagsregister.

De svenska emittentinstituten hade i september 2020 utestående säkerställda obligationer om cirka 2 500 miljarder kronor (se tabell 3.2 nedan). Ungefär 75 procent av den utgivna volymen är i svenska kronor och resterande andel i en utländsk valuta, vilken främst är i euro men även andra valutor förekommer6.

6Se följande webbplats: https://hypo.org/ecbc/publications/fact-book/.

SOU 2020:61

Den svenska marknaden för säkerställda obligationer

Tabell 3.2 Säkerhetsmassa och säkerställda obligationer

Avser det andra kvartalet 2020

Emittentinstitut	Tillgångar i	Utestående säkerställda	Övervärde i
	säkerhetsmassan	obligationer	procent
	miljoner kr	miljoner kr
Bluestep Bank Aktie-	3 000	1 700	76,49
bolag
Landshypotek Bank	82 449	62 328	32,3
Aktiebolag

Skandiabanken	43 700	33 410	30,8
Aktiebolag (publ)
Skandinaviska	632 697	361 171	75,2
Enskilda Banken AB

Sparbanken Skåne	20 551	15 700	30,9
AB (publ)
AB Sveriges Säker-	333 965	266 869	25,1
ställda Obligationer
(publ)
Danske Hypotek AB	107 276	89 539	19,8
Länsförsäkringar	248 774	188 248	32,2
Hypotek AB (publ)

Nordea Hypotek	577 879	364 814	58,4
Aktiebolag (publ)
Stadshypotek AB	648 735*	589 759*	10*

Swedbank Hypotek AB	1 005 695	594 564	69,15
Totalt	3 704 721	2 568 102

Källa: Harmonised Transparency Template (HTT) på institutens respektive webbplats .

*Stadshypotek AB har tre olika register för respektive säkerhetsmassa i Norge, Finland och Sverige. Denna siffra avser Sverige.

On tap-emissioner

Flertalet svenska emittentinstitut som ger ut säkerställda obligationer i svenska kronor använder sig av s.k. on tap-emissioner. Detta till- vägagångssätt är mindre vanligt i övriga Europa där s.k. syndikerade emissioner är vanligare. Vid on tap-emissioner lånar emittentinstituten initialt upp en volym som motsvarar cirka tre–fem miljarder svenska kronor, för att senare utöka den. Obligationerna som emitteras ”on

Den svenska marknaden för säkerställda obligationer

SOU 2020:61

tap” har specifika villkor t.ex. gällande förfallodatum, kupongränta, ISIN-kod7 etc.

Efter det initiala utgivandet sker mindre emissioner, ”tappar” (eng. taps), ibland dagligen. Därmed ökar den utestående volymen successivt jämfört med den initiala emissionen. På ett sådant sätt kan emittent- instituten löpande hantera sina upplåningsbehov och investerarnas efterfrågan under obligationens löptid. Eftersom alla övriga villkor redan är bestämda vid den initiala emissionen, behöver endast volymen och rådande marknadskurs bestämmas när volymen successivt utökas och obligationen ”tappas”.

För att upprätthålla en andrahandsmarknad och löpande kunna genomföra ”tappar” finns marknadsgaranter (eng. market makers). Dessa har enligt avtal med emittentinstitutet förbundit sig att konti- nuerligt ställa köp- och säljpriser i obligationen och vid behov genom- föra transaktioner på andrahandsmarknaden. Emittenten av obliga- tionen erbjuder sig att genomföra repo-transaktioner8 under obliga- tionens löptid till marknadsgaranterna för att kunna möta ett even- tuellt förändrat utbud och en förändrad efterfrågan avseende den specifika obligationen. Avtalet med marknadsgaranterna säkerställer att det kontinuerligt finns en uppdaterad prisbild.

Obligationer som har en större utestående volym, ges ut genom on tap-emissioner och som handlas via marknadsgaranterna brukar kallas för benchmarkobligationer9. Dessa är generellt sett mer likvida än icke benchmarkobligationer10. Den svenska marknaden för säkerställda obligationer utgörs volymmässigt till stor del, cirka 80 procent11, av benchmarkobligationer. Benchmarkobligationerna i svenska kronor är vanligtvis fastförräntade, vilket innebär att kupongräntan är fast-

7Vid emissionen ges obligationen en unik identitetskod, en s.k. ISIN-kod, som är densamma under hela obligationens löptid. Flera säkerställda obligationer med samma ISIN-kod utgör en obligationsutgåva.

8En repa (från det engelska uttrycket repurchase agreement) är ett avtal om köp av finansiella instrument med en samtidig överenskommelse om en försäljning av sådana instrument av samma mängd och slag vid en viss senare tidpunkt till ett förutbestämt pris, eller omvänt. På svenska används även uttrycket återköpsavtal och i vissa fall säkerhetsöverlåtelse.

9De svenska benchmarkobligationerna som beskrivs här är inte detsamma som benchmark- obligationer enligt ett internationellt språkbruk, enligt vilket volymmått har betydelse för frågan om det rör sig om en benchmarkobligation. Se även fotnot 14.

10Se följande webbplats:

www.fi.se/contentassets/0b465f6072684f45926fd1d1 833a6792/fianalys_likvid_sakerstobligat_ 3-2015.pdf.

11I september 2020 hade svenska emittentinstitut cirka 2 000 miljarder utestående säkerställda obligationer i svenska kronor som emitteras on tap.

SOU 2020:61

Den svenska marknaden för säkerställda obligationer

ställd till en viss procentsats. Även om obligationen har en fast ränte- sats kan emittentinstitutet, och investeraren, hantera ränterisken som då kan uppstå genom att exempelvis ingå en ränteswap och om- vandla de fasta kupongflödena till rörliga flöden, som vanligtvis motsvarar Stibor12 med tre månaders löptid.

Emittentinstituten brukar varje år ge ut en eller ett fåtal nya bench- markobligationer för att tillföra nya löptider till sina redan ute- stående obligationer. Detta förfarande sker för att upprätthålla en viss förfallostruktur eftersom någon eller några obligationer vanligt- vis förfaller varje år.

En nackdel med on tap-emissioner är att den successivt utökade volymen i enskilda obligationer kan bli relativt stor och skapa en s.k. refinansieringsrisk för emittentinstitutet vid förfall. Emittent- institutet brukar hantera sådana förfall och minska refinansierings- risken genom att i förväg, cirka sex–arton månader, köpa tillbaka stora volymer av obligationen. Förutom återköp kan emittentinstitutet även erbjuda investeraren byte från innehav i den förfallande obliga- tionen till innehav av en obligation med ett senare förfallodatum för att hantera delar av refinansieringsrisken.

Syndikerade emissioner

Säkerställda obligationer som ges ut av svenska emittentinstitut i en annan valuta än svenska kronor emitteras vanligen på ett liknande sätt som i övriga Europa, genom s.k. syndikerade emissioner. Det finns även svenska emittentinstitut som inte använder sig av on tap- emissioner. De kan i stället använda sig av syndikerade emissioner. Vid ett sådant emissionsförfarande går olika återförsäljare (banker) ihop och hjälper emittentinstitutet att hitta investerare när obliga- tionen når primärmarknaden. Då lånas den totala volymen upp vid emissionstillfället. Ett sådant förfarande leder till en högre grad av exekveringsrisk (eng. execution risk), vilket innebär att emittenten är beroende av gynnsamma marknadsförhållanden vid emissionstill- fället.

12Stockholm Interbank Offered Rate, referensränta för utlåning i svenska kronor. En alternativ referensränta kommer att tillhandahållas av Riksbanken framöver, se vidare Riksbankens besluts-

underlag i ärende dnr 2019-00912 och Riksbankskommitténs slutbetänkande, SOU 2019:42 s. 1691–1697.

Den svenska marknaden för säkerställda obligationer

SOU 2020:61

Säkerställda obligationer utgivna som syndikerade emissioner kan uppgå till relativt stora volymer, cirka 500–1 500 miljoner euro13. Sådana obligationer brukar också benämnas benchmarkobliga- tioner14 men on tap-emissioner förekommer inte beträffande dem. Det rör sig således inte om benchmarkobligationer i den bemärkelse som oftast avses på den svenska marknaden (se ovan). Prisbilden i andrahandsmarknaden för syndikerade benchmarkobligationer kan i vissa fall uppdateras relativt frekvent även om volymen inte utökas på ett liknande sätt som för on tap-emissoner.15

Det finns också säkerställda obligationer utgivna i mindre volymer, s.k. private placements. Sådana obligationer kan vara mer skräddar- sydda vad gäller valuta och löptid än andra säkerställda obligationer. Investerarna i private placements tenderar att i större utsträckning hålla obligationerna fram till förfall, eftersom det vanligtvis inte finns en lika aktiv andrahandsmarknad och uppdaterad prisbild som för t.ex. on tap-emissionerna. Obligationer som emitterats genom private placements utökas vanligtvis inte med nya volymer under obligationens löptid.

3.2.2Investerare

Som beskrivs ovan innehåller regleringen av säkerställda obligationer en rad bestämmelser som syftar till att stärka investerarskyddet, exempelvis vad gäller dual recourse och konkursskydd.

Både svenska och utländska aktörer investerar i svenska säker- ställda obligationer. Det utländska ägandet av säkerställda obliga- tioner uppgick i oktober 2019 till 807 miljarder kronor, vilket mot- svarar en andel på cirka 30 procent av de säkerställda obligationer som fanns utestående vid den tidpunkten. Hur stor denna andel är varierar över tid men totalt sett är svenska investerare dominerande på den svenska marknaden (se figur 3.1). 16

13Även andra valutor förekommer.

14Internationell benämning av benchmarkobligationer, se även följande webbplats: https://hypo.org/ecbc/publications/fact-book/.

15Volymen kan utökas under obligationens löptid, men detta är inte lika vanligt som vid on tap-emissioner.

16Se följande webbplatser: www.ascb.se/media/1067/140417_swedishcbmarket1 _final.pdf och www.fi.se/contentassets/c72e73fd07124d9a8862fdce033d2cb7/ drivkrafter-hush-skulder-150701- 3.pdf.

SOU 2020:61

Den svenska marknaden för säkerställda obligationer

Figur 3.1 Ägare av svenska säkerställda obligationer

I miljarder kronor

1000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

2000-01-01

2001-01-01

2002-01-01

2003-01-01

2004-01-01

2005-01-01

2006-01-01

2007-01-01

2008-01-01

2009-01-01

2010-01-01

2011-01-01

2012-01-01

2013-01-01

2014-01-01

2015-01-01

2016-01-01

2017-01-01

2018-01-01

2019-01-01

Källa: SCB och Riksbanken17.

Svenska banker

Svenska fonder

Svenska försäkringsbolag

Offentlig sektor ink. AP-fonderna

Utländska investerare

Övriga

De svenska aktörer som köper svenska säkerställda obligationer är främst försäkringsföretag, banker, fondbolag och pensionsinstitut, där pensionsbolag och de statliga AP-fonderna ingår.18 För att kunna sprida sina risker har försäkringsföretag19, fond- och pensions- förvaltare behov av olika placeringsalternativ, utöver innehav av t.ex. aktier och fastigheter. Svenska säkerställda obligationer är ett viktigt investeringsalternativ för dessa aktörer. Exempelvis utgör säker- ställda obligationer cirka 13 procent20 av de svenska försäkringsföre- tagens tillgångar. Därmed är dessa obligationer viktiga bland annat för framtida pensionsutbetalningar från försäkringsföretagen.

17Se följande webbplats: www.riksbank.se/globalassets/media/rapporter/fsr/svenska /2020/200520/appendix-till-finansiell-stabilitetsrapport-2020_1-diagram.pdf.

18Med pensionsinstitut avses här detsamma som enligt SCB:s klassifikation, se följande webb- platser: www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/finansmarknad/finansrakenskaper/ finansrakenskaper-kvartal-och-ar/pong/statistiknyhet/finansrakenskaper-3e-kvartalet-2016/ och www.fi.se/contentassets/c72e73fd07124d9a8862fdce033d2cb7/drivkrafter-hush-skulder- 150701-3.pdf.

19Försäkringsföretag innefattar också de bolag som inom de närmaste åren kommer ombildas till tjänstepensionsföretag.

20Siffran avser försäkringsföretagens genomsnittliga innehav av säkerställda obligationer som andel av totalt innehav, per december 2018, Se följande webbplats: www.svenskforsakring.se/globalassets/rapporter/omvarldsbeskrivning/omvarldstrender-2020.pdf.

Den svenska marknaden för säkerställda obligationer

SOU 2020:61

Något som påverkar efterfrågan på säkerställda obligationer är att innehav av sådana obligationer medför en förmånligare behandling enligt olika regelverk, bland annat gällande kapitalkrav för beräkning av riskvikter för kreditinstitut (enligt den s.k. tillsynsförordningen, se vidare avsnitt 4.4), för fonder (enligt det s.k. UCITS-direktivet, se vidare kapitel 14) och för försäkringsföretag (enligt det s.k. Solvens II- direktivet21).

Banker och i viss mån även icke-finansiella företag har också behov av tillgängliga likviditetsreserver, som till viss del kan utgöras av säkerställda obligationer.

21Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upp- tagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II).

4Det nya EU-regelverket

– en översikt

4.1Inledning

I november 2019 beslutade Europeiska unionen (EU) om ett nytt regelverk om säkerställda obligationer. Regelverket består av dels ett nytt EU-direktiv, dels en EU-förordning (ändringsförordningen). Med ändringsförordningen avses Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/2160 av den 27 november 2019 om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller exponeringar i form av säkerställda obligationer. Ändringsförordningen medför ändringar i den s.k. tillsynsförordningen, även kallad Capital Requirements Regulation (CRR), dvs. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kredit- institut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012.

Det nya EU-direktivet, dvs. Europaparlamentets och rådets direk- tiv (EU) 2019/2162 av den 27 november 2019 om utgivning av säker- ställda obligationer och offentlig tillsyn över säkerställda obligationer samt om ändring av direktiven 2009/65/EG och 2014/59/EU, benämns fortsättningsvis i detta betänkande direktivet eller direktivet om ut- givning av säkerställda obligationer. Direktivet samt de nya och ändrade regler i tillsynsförordningen som följer av ändringsförord- ningen benämns tillsammans EU-regelverket i betänkandet.

De ändringarna i tillsynsförordningen som följer av ändrings- förordningen ska tillämpas från och med den 8 juli 2022, dvs. sam- tidigt som de nationella bestämmelser som genomför reglerna i direktivet ska ha trätt i kraft (artikel 2 i ändringsförordningen och artikel 32.1 andra stycket i direktivet).

I bilaga 4 finns en inofficiell, konsoliderad, version av artikel 129 i tillsynsförordningen enligt den nya lydelsen.

Det nya EU-regelverket – en översikt

SOU 2020:61

I EU-regelverket används uttrycket kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer eller, i vissa fall, uttrycket utgivaren. För enkelhets skull använder utredningen i stället det uttryck som finns

iLUSO, nämligen emittentinstitut, även när reglerna i EU-regel- verket beskrivs.

I detta avsnitt presenteras EU-regelverket översiktligt. Därefter behandlas i avsnitten 6–15 vilka lagstiftningsåtgärder som eventuellt påkallas till följd av EU-regelverket.

4.2Bakgrund och syfte

EU-regelverket utgör en del av ett lagstiftningspaket som kommis- sionen har tagit fram för att fördjupa den s.k. kapitalmarknads- unionen (eng. Capital Markets Union, CMU). Målet med direktivet är att fastställa ett gemensamt regelverk för säkerställda obligationer för att säkerställa att de strukturella karaktärsdragen hos sådana obligationer i hela EU motsvarar den lägre riskprofil som ligger till grund för förmånsbehandling i unionen. Med förmånsbehandling avses att exponeringar i form av säkerställda obligationer behandlas förmånligt vad gäller kapitalkrav och riskvikter enligt vissa regler i tillsynförordningen.

Det förslag till EU-regelverk som kommissionen1 presenterade i mars 2018 bygger på ett arbete inom Europeiska bankmyndigheten (EBA)2 vad gäller att identifiera bästa praxis (eng. best practice) i fråga om utgivning av säkerställda obligationer. Detta arbete var i sin tur ett svar på en rekommendation från Europeiska systemrisk- nämnden (ESRB)3 om att identifiera de bästa förfarandena vad avser utgivning av säkerställda obligationer, för att säkerställa robusta och enhetliga regelverk för säkerställda obligationer inom EU.

1KOM(2018) 93 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (till- synsförordningen); KOM(2018) 94 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om säkerställda obligationer och tillsyn över säkerställda obligationer [och] om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG och direktiv 2014/59/EU.

2Report on EU covered bonds frameworks and capital treatment, EBS (2014) och EBA Report on Covered Bonds, Recommendations on Harmonisation of Covered Bond Frame- works in the EU, EBA-Op-2016-23, den 20 december 2016.

3Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 20 december 2012 om kredit- institutens finansiering (ESRB/2012/2) (2013/C 119/01).

SOU 2020:61

Det nya EU-regelverket – en översikt

Kommissionens förslag föregicks även av en öppen s.k. konsul- tation som avslutades i januari 2016, samt en rapport som togs fram på uppdrag av kommissionen4 och en rapport från Europaparla- mentet5. Två generella slutsatser under detta förberedande arbete var att utvecklingen av säkerställda obligationer i de olika medlems- staterna är ojämn, både sett till i vilka medlemsstater sådan utgivning förekommer och sett till vad som i de olika medlemsstaterna anses utgöra en säkerställd obligation.

Det EU-regelverk som antogs i november 2019 har mot denna bakgrund två huvudsakliga syften: att bättre utnyttja potentialen i kapitalmarknadsunionen, genom att underlätta utgivandet av säker- ställda obligationer för kreditinstitut i hela EU, och att skapa större enhetlighet kring vad som ska anses utgöra säkerställda obligationer, inte minst vad avser sådana som kvalificerar sig för förmånlig behandling enligt tillsynsförordningen. Med det senare avses sådana säkerställda obligationer vars säkerhetsmassa är av en sådan hög kvalitet att lättnader i kraven på kapitaltäckning för investerare i de säkerställda obligationerna gäller (jfr skäl 3 och 4 i direktivet).

4.3Direktivet

Nedan beskrivs innehållet i enskilda artiklar i direktivet i huvudsak i den ordning som de har i direktivet. Beskrivningen nedan är inte uttömmande.

4.3.1Principbaserad minimiharmonisering

En utgångspunkt för EU-regelverket är att det ska utgöra en princip- baserad reglering, som ska respektera väletablerade och välfunge- rande nationella marknader. Med denna utgångspunkt har direktivet i huvudsak utformats som ett minimiharmoniseringsdirektiv. Det är således avsett att ge en gemensam bas för utgivning av alla säker- ställda obligationer i EU, vilken baseras på de välfungerande markna- der som redan finns i vissa medlemsstater (jfr skäl 5 och 9).

4Covered Bonds in the European Union: Harmonisation of Legal Frameworks and Market Behaviours, Final Report (april 2017).

5Europaparlamentets resolution av den 4 juli 2017 om en EU-omfattande ram för säkerställda obligationer (2017/2005[INI]).

Det nya EU-regelverket – en översikt

SOU 2020:61

4.3.2Definition och strukturella egenskaper

Definition (artikel 3.1)

I direktivet finns en definition av säkerställda obligationer och vissa krav i fråga om de s.k. strukturella egenskaperna för sådana obliga- tioner. Enligt definitionen är en säkerställd obligation en skuldför- bindelse som ges ut av ett kreditinstitut i enlighet med de bestäm- melser i nationell rätt som införlivar de obligatoriska kraven i direktivet och som säkras av säkerställda tillgångar som investerare i säkerställda obligationer har en direkt fordran på i egenskap av priori- terade fordringsägare (artikel 3.1). Definitionen är avsedd att fungera som referens för övriga EU-rättsakter på så vis att vissa av dessa rätts- akter har ändrats genom att hänvisningar till den nya definitionen har tagits in. Definitionen i direktivet ersätter därmed den definition av säkerställda obligationer som tidigare har funnits i det s.k. UCITS- direktivet (artikel 52.4 i UCITS-direktivet). UCITS-direktivet behandlas närmare i avsnitt 14.1.

Att säkerställda obligationer får ges ut endast av kreditinstitut är

ienlighet med gällande unionsrätträtt (UCITS-direktivet) och över- ensstämmer även med de nationella rättsordningarna i de medlems- staterna som har lagstiftning på området. Bakgrunden till detta är att sådana obligationer är utformade för att fungera som finansierings- källa till utlåning i större skala, vilket utgör en av kreditinstitutens centrala verksamheter.

”Dual recourse” (artikel 4)

Enligt direktivet är en s.k. strukturell egenskap hos säkerställda obligationer, som särskiljer dessa från andra finansiella instrument, att innehavaren av obligationen har såväl en vanlig oprioriterad fordran mot emittentinstitutet som en förmånsrätt (i direktivet kallad en prioriterad fordran) i vissa tillgångar kopplade till den säkerställda obligationen (artikel 4). Dessa tillgångar kallas obliga- tionens säkerhetsmassa eller dess säkerställda tillgångar (artikel 3.4 i direktivet). Denna på så sätt säkrade fordringsrätt för innehavaren av obligationen i fråga, med rättigheter gentemot emittentinstitutet och i säkerhetsmassan, kallas i direktivet för ”dual recourse”.

SOU 2020:61

Det nya EU-regelverket – en översikt

Skydd i händelse av institutets resolution eller konkurs (artikel 5)

I händelse av resolution eller konkurs ska inte emittentinstitutets betalningsförpliktelser tidigareläggas (artikel 5). Dessa ska i stället som utgångspunkt avvecklas i enlighet med vad som tidigare har avtalats.

4.3.3Tillgångarna i säkerhetsmassan och de säkerheter som är knutna till dem (artiklarna 6, 7 och 10–12)

Vilka tillgångar som får ingå i säkerhetsmassan (artikel 6.1–6.4)

Direktivet innehåller övergripande krav på kvaliteten på tillgångarna i säkerhetsmassan. Däremot innehåller det inte någon uttömmande lista på vilka tillgångar, dvs. krediter och andra slags exponeringar, som får ingå i säkerhetsmassan. Detta går i linje med direktivets principbaserade utgångspunkt. Sådana tillgångar som lever upp till kraven för förmånlig behandling enligt artikel 129.1 i tillsynsförord- ningen är utan vidare tillåtna tillgångar enligt artikel 6.1 a i direktivet (angående vilka slags tillgångar som är föremål för sådan behandling, se avsnitt 7.3.2).

I övrigt får medlemsstaterna tillåta tillgångar som ger rätt till betalning, under förutsättning att de lever upp till vissa krav vad avser dels rätten till betalning, dels den säkerhet som ska säkerställa rätten till betalning (artikel 6.1 b, 6.2 och 6.3).

Tillgångar i form av lån till eller lån som är garanterade av offent- liga företag får ingå som tillgångar i säkerhetsmassan under vissa särskilda förutsättningar (artikel 6.1 c och 6.4).

Derivatkontrakt i säkerhetsmassan (artikel 11)

Enligt direktivet får derivatkontrakt ingå i säkerhetsmassan om de

•endast är avsedda för risksäkring (hedging),

•är tillräckligt dokumenterade och separerade i enlighet med artikel 12, och

•inte avslutas på grund av att emittentinstitutet blir insolvent eller försätts i resolution.

Det nya EU-regelverket – en översikt

SOU 2020:61

Medlemsstaterna ska fastställa kriterier för godkännande av motparter i derivatkontrakt och regler om hur derivatkontrakten ska dokumen- teras. Ytterligare regler av betydelse för derivatkontrakt finns i tillsyns- förordningen, vad gäller vilka motparter som emittentinstituten får ha och begränsningar av exponeringar.

Separering av tillgångarna i säkerhetsmassan (artikel 12)

Som en förutsättning för tillämpningen av reglerna om dual recourse och konkursskydd enligt ovan ska tillgångarna i säkerhetsmassan vara identifierbara, hållas samman och vara rättsligt åtskilda från emittent- institutets övriga tillgångar och skulder (artikel 12). Separeringen kan dock göras på så sätt att tillgångarna finns kvar på institutets balans- räkning. Kravet på separering avser att tillgångarna ska vara skyddade från varje anspråk från tredjeman och att de inte ska ingå i emittent- institutets konkursbo förrän obligationsinnehavarnas prioriterade fordran har tillgodosetts. Även de säkerheter som har mottagits för positioner i derivatkontrakt omfattas av kravet på separering.

Säkerheterna för de krediter som ingår i säkerhetsmassan (artikel 6.5 och 6.6)

Medlemsstaterna ska fastställa regler avseende metoden och för- farandet för värderingen av fysiska säkerheter som säkrar till- gångarna i säkerhetsmassan. Dessa regler ska bland annat innehålla krav på en oberoende värderingsman och på att värderingen av säkerheten motsvarar eller understiger säkerhetens marknadsvärde när den säkrade tillgången inkluderas i säkerhetsmassan (artikel 6.5).

I direktivet uppställs även krav på att emittentinstituten ska ha rutiner för att övervaka att de fysiska säkerheter som säkrar till- gångarna i säkerhetsmassan omfattas av en lämplig skadeförsäkring (artikel 6.6).

SOU 2020:61

Det nya EU-regelverket – en översikt

Geografisk avgränsning (artikel 7)

Medlemsstaterna får tillåta att de säkerheter som är knutna till till- gångarna är belägna utanför Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES-området), under förutsättning att emittentinstitutet säkerställer att dessa lever upp till kraven i artikel 6, och att säker- hetsnivån i övrigt är likvärdig med den som gäller för säkerheter lokaliserade inom EU (artikel 7).

Säkerhetsmassans sammansättning (artikel 10)

Enligt direktivet får säkerhetsmassan bestå av s.k. primärtillgångar, respektive sekundärtillgångar. Med primärtillgångar avses enligt direktivet sådana tillgångar i säkerhetsmassan som kan sägas vara dominerande och avgör säkerhetsmassans typ (artikel 3.12). Med sekundärtillgångar avses tillgångar som bidrar till säkerhetsmassans värde, utan att vara primärtillgångar (artikel 3.13).

Direktivet innehåller därtill en allmänt hållen regel om att med- lemsstaterna ska fastställa regler om säkerhetsmassans sammansätt- ning (artikel 10). I de fall medlemsstaterna tillåter primärtillgångar i säkerhetsmassan som har olika egenskaper vad gäller strukturella egenskaper, löptid eller riskprofil, ska reglerna om säkerhetsmassans sammansättning innehålla villkor för hur en sådan blandning ska få ske. Uppdelningen i primär- respektive sekundärtillgångar har dock ingen större betydelse för tillämpningen av övriga regler i direktivet.

4.3.4Tillgångar från andra än emittentinstitutet (artiklarna 8 och 9)

Direktivet möjliggör för medlemsstaterna att införa bestämmelser om utgivning av säkerställda obligationer för vilka säkerhetsmassan består av säkerställda obligationer utgivna av ett annat institut i samma koncern (artikel 8). De säkerställda obligationer som ges ut med säkerställda obligationer i säkerhetsmassan kallas ”externt ut- givna”, medan de som ges ut för att bli tillgångar i de externt utgivna obligationernas säkerhetsmassa kallas ”internt utgivna”.

I syfte att underlätta för mindre kreditinstitut att gå samman och finansiera sig genom utgivning av säkerställda obligationer ska med-

Det nya EU-regelverket – en översikt

SOU 2020:61

lemsstaterna också möjliggöra att tillgångar (krediter) som härrör från ett kreditinstitut ska kunna köpas av ett annat kreditinstitut, och användas av köparen som tillgångar i säkerhetsmassan för köparens utgivna säkerställda obligationer (artikel 9).

4.3.5Matchningskrav (artikel 15)

Krav på matchning mellan tillgångar och skulder

Enligt direktivet krävs att det aggregerade kapitalbeloppet av alla till- gångarna i säkerhetsmassan är minst lika stort som det aggregerade kapitalbeloppet av utestående säkerställda obligationer (principen om nominell täckning, se artikel 15). Det ska således som minst finnas en matchning mellan dessa båda värden. De betalningsförplik- telser som ska täckas är kapital- och räntefordringar, betalningsför- pliktelser kopplade till derivatkontrakt i säkerhetsmassan och för- väntade administrativa kostnader för förvaltning och avveckling. De sistnämnda kostnaderna får beräknas som en klumpsumma. Utred- ningen använder i det följande uttrycket matchning i stället för ut- trycket täckning, som förekommer i direktivet.

Följande tillgångar bidrar enligt direktivet till kravet på matchning:

•Primärtillgångar.

•Sekundärtillgångar.

•Likvida tillgångar som innehas i den säkerställda obligationens likviditetsbuffert i enlighet med artikel 16.

•Betalningsfordringar kopplade till derivatkontrakt som innehas i enlighet med artikel 11.

Värdering av derivatkontrakt och beräkning av ränteflöden

Vad gäller värderingen av derivatkontrakt gäller endast en allmän regel om att medlemsstaterna ska fastställa regler för beräkningen av detta värde.

Även för beräkningen av ränteflöden kopplade till säkerhets- massan respektive till obligationerna gäller en allmän regel om att medlemsstaterna ska fastställa regler för denna beräkning, vilka ska

SOU 2020:61

Det nya EU-regelverket – en översikt

återspegla sunda försiktighetsprinciper i enlighet med tillämpliga redovisningsstandarder.

Beräkningsmetoder

Medlemsstaterna ska säkerställa att beräkningen av värdet av till- gångarna i säkerhetsmassan respektive de förpliktelser som är hän- förliga till säkerställda obligationer görs enligt samma metod. Med- lemsstaterna får dock tillåta skilda beräkningsmetoder under förut- sättning att detta inte leder till en högre beräknad matchningsnivå än om samma metod för beräkning av både tillgångarna och förplik- telserna används.

4.3.6En särskild likviditetsbuffert (artikel 16)

I direktivet uppställs ett krav på att det vid varje given tidpunkt ska finnas en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan. Likviditetsbufferten ska således utgöra en del av säkerhetsmassan. Den ska täcka det maximala ackumulerade nettolikviditetsutflödet för de närmaste 180 dagarna. Tillgångarna i likviditetsbufferten bidrar till att upp- fylla kravet på matchning enligt artikel 15.

Likviditetsbufferten får bestå av

•Tillgångar på nivå 1, 2A och 2B enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 om komplettering av Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller likvidi- tetstäckningskravet för kreditinstitut (likviditetstäckningsförord- ningen).

•Kortsiktiga exponeringar mot kreditinstitut (som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2 enligt artikel 129 i tillsynsförord- ningen) eller kortfristiga insättningar i kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1, 2 eller 3 i samma förordning.

Medlemsstaterna får besluta att begränsa de typer av likvida till- gångar som får användas enligt ovan.

Medlemsstaterna får tillåta att kraven på likviditetsbuffert inte tillämpas under en period när det gäller överlappande likviditetskrav enligt andra EU-rättsakter. Detta innebär att kravet på likviditets-

Det nya EU-regelverket – en översikt

SOU 2020:61

buffert för en säkerställd obligation inte behöver tillämpas för de

30dagar under vilka det finns en överlappning med kravet på likvidi- tetstäckningskvot enligt tillsynsförordningen och likviditetstäck- ningsförordningen. Denna möjlighet kan användas av medlems- staterna fram till den dag då likviditetstäckningsförordningen har ändrats på så sätt att överlappningen inte längre innebär krav på två parallella likviditetsbuffertar avseende samma framtida utflöden.

För en säkerställd obligation som ges ut med en förlängningsbar löptidsstruktur (se nedan om artikel 17), medger EU-direktivet att beräkningen av likviditetsbufferten kan baseras på den säkerställda obligationens ”slutliga förfallodag”, dvs. den förfallodag som ska gälla efter att löptiden har förlängts.

4.3.7Villkor för förlängningsbara löptidsstrukturer (artikel 17)

Medlemsstaterna får tillåta utgivning av säkerställda obligationer med möjlighet till löptidsförlängning (artikel 17). Detta benämns i direktivet förlängningsbara löptidsstrukturer. Förlängning får ske till följd av objektiva utlösande faktorer som anges i nationell rätt och som specificeras i villkoren, och inte efter emittentinstitutets egen bedömning. Därutöver krävs att ytterligare krav är uppfyllda.

4.3.8Information till investerarna (artikel 14)

Informationskrav gällande säkerställda obligationer, som hittills funnits endast i tillsynsförordningen, finns numera i artikel 14 i direktivet. Emittentinstituten ska minst en gång i kvartalet tillhandahålla infor- mation till investerarna. Informationen ska avse åtminstone de för- hållanden som anges i direktivet.

4.3.9Övervakare av säkerhetsmassan (artikel 13)

Medlemsstaterna får kräva att emittentinstitutet utser en s.k. över- vakare av säkerhetsmassan (eng. cover pool monitor) – med uppgiften att fortlöpande övervaka säkerhetsmassan med avseende på de krav

SOU 2020:61

Det nya EU-regelverket – en översikt

som anges i artiklarna 6–12 och 14–17 (se artikel 13). Det ska i sådant fall finnas regler om:

•Tillsättande och entledigande av övervakaren.

•Eventuella lämplighetskriterier.

•Innehållet i övervakarens uppdrag, även vid resolution och insolvens.

•Skyldighet att rapportera till tillsynsmyndigheten.

•Övervakarens rätt till information för att kunna fullgöra sina åtaganden.

Övervakaren ska som huvudregel vara oberoende i förhållande till det utgivande institutet, men kan under vissa förutsättningar vara intern.

4.3.10Tillsyn (artiklarna 18–26)

Olika slags tillsyn

Direktivet innehåller även bestämmelser om tillsyn. Tillsyn över säkerställda obligationer utgör ett slags produkttillsyn (en särskild tillsyn), som skiljer sig mot den allmänna tillsynen avseende att kreditinstituten uppfyller de krav som ställs på verksamheten i fråga om t.ex. kapitalkrav eller enligt bestämmelserna i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Mot den bakgrunden ger direk- tivet utrymme för att medlemsstaterna fördelar tillsynsansvaret över säkerställda obligationer på en eller flera nationella tillsynsmyndig- heter (s.k. behöriga myndigheter, se artikel 18.2). I direktivet finns också vissa grundläggande krav avseende sanktioner och andra administrativa åtgärder som aktualiseras inom ramen för tillsynen.

Tillsynsmyndighetens uppgifter och befogenheter

Tillsynsmyndigheten ska ansvara för att utfärda tillstånd för att driva verksamhet med säkerställda obligationer (artikel 19).

Tillsynsmyndigheten ska löpande utöva tillsyn över emittent- institutens verksamhet med säkerställda obligationer (artikel 18).

Det nya EU-regelverket – en översikt

SOU 2020:61

Den ska ha den kompetens, de resurser, den operativa kapacitet, de befogenheter, det oberoende samt de tillsyns-, utrednings- och sanktionsbefogenheter som är nödvändiga för att utöva tillsynen (artiklarna 18.6 och 22, se även artikel 23).

Vidare ska tillsynsmyndigheten offentliggöra viss information om emittentinstitut och säkerställda obligationer (artikel 26), beslut om ingripanden (artikel 24), relevanta nationella bestämmelser, en förteckning över de emittentinstitut som har tillstånd att ge ut säkerställda obligationer samt en förteckning över de säkerställda obligationer för vilka vissa beteckningar får användas.

Direktivet innehåller också regler om samarbete mellan myndig- heter (artikel 20 och 25).

Rapportering till tillsynsmyndigheten (artikel 21)

Enligt artikel 21 i direktivet ska emittentinstituten löpande och på begäran rapportera till tillsynsmyndigheten om en rad olika för- hållanden, bland annat vad gäller tillgångarna i säkerhetsmassan och matchningskraven.

Administrativa sanktioner och andra åtgärder (artiklarna 23 och 24)

I direktivet anges ett antal fall av regelöverträdelser för vilka medlems- staterna måste föreskriva lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder, såvida inte straffrättsliga påföljder är aktuella. Dessa avser bland annat fall då ett emittentinstitut överträder natio- nella bestämmelser som genomför kraven i artiklarna 4–12, 14, 16, 17 och 21.2 i direktivet. Reglerna om sanktioner i direktivet går i linje med övrig unionsrättslig lagstiftning på finansmarknadens område.

4.3.11Beteckningar (artikel 27)

I syfte att förenkla för investerare att bedöma kvaliteten på säker- ställda obligationer, tillåter direktivet att beteckningen europeisk säkerställd obligation används för säkerställda obligationer som lever upp till kraven i direktivet. Sådana säkerställda obligationer som dess-

SOU 2020:61

Det nya EU-regelverket – en översikt

utom kvalificerar sig för förmånlig behandling enligt tillsynsförord- ningen får betecknas europeisk säkerställd obligation (premium). Det står medlemsstaterna fritt att även använda egna nationella beteck- ningar.

4.3.12Övergångsregler (artikel 30)

Direktivet innehåller övergångsregler som innebär att säkerställda obligationer som har getts ut innan det nya regelverket ska börja tillämpas undantas från de flesta av reglerna i direktivet. Det finns särskilda övergångsregler för säkerställda obligationer som är ut- givna på ett sådant sätt att den utestående volymen hos obligationen byggs upp successivt under en viss period (s.k. on tap-emissioner) och att obligationens volym fortsätter att byggas upp efter ikraft- trädandet av direktivet. Dessa regler medger att en säkerställd obligation som har getts ut innan det nya EU-regelverket ska börja tillämpas, dvs. före den 8 juli 2022, får benämnas säkerställd obliga- tion trots att de nya kraven inte är uppfyllda.

Övergångsreglerna bör ses i ljuset av den principiella utgångspunk- ten att direktivet inte ska störa befintliga välfungerande marknader.

4.3.13Övriga regler

I direktivet uppställs även ett krav på att kommissionen senast tre år efter datumet för genomförandet, den 8 juli 2025, ska rapportera till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av direktivet vad beträffar nivån på investerarskyddet och utvecklingen avseende utgivning av säkerställda obligationer i EU.

Senast två efter datumet för genomförande, den 8 juli 2024, ska kommissionen rapportera till Europaparlamentet och rådet angående om, och i så fall hur, en reglering motsvarande den som finns i direk- tivet skulle kunna införas i fråga om kreditinstitut i tredjeland som ger ut säkerställda obligationer och investerare i sådana.

Medlemsstaterna ska senast den 8 juli 2021 ha genomfört EU- direktivet i nationell rätt (artikel 32). De ska tillämpa dessa natio- nella bestämmelser senast från och med den 8 juli 2022.

Det nya EU-regelverket – en översikt

SOU 2020:61

4.4Ändringarna i tillsynsförordningen till följd av ändringsförordningen

Till följd av ändringsförordningen ändras tillsynsförordningen. Dessa ändringar är en del av EU-regelverket för säkerställda obliga- tioner. Ändringarna innebär framför allt tillägg till reglerna om vilka tillgångar som får ingå i säkerhetsmassan för en säkerställd obliga- tion för att investerare i dessa ska kunna åtnjuta lättnader i kapital- täckningskraven (artikel 129). Reglerna i tillsynsförordningen är direkt tillämpliga vad gäller bland annat riskvikter och kapitalkrav men inte i fråga om utgivning av säkerställda obligationer. I det senare avseendet har dock reglerna i förordningen indirekt betydelse på så sätt att direktivet i vissa fall innehåller hänvisningar till dem.

I artikel 129.1 i tillsynsförordningen finns en förteckning över de krediter och andra exponeringar som får ingå i säkerhetsmassan med stöd av artikel 6.1 a i direktivet (se vidare avsnitt 7.3.2). Av artikel 129.1 i tillsynsförordningen framgår också vissa krav i fråga om vilken andel av en viss kredit som får ingå i säkerhetsmassan. I tillsynsförordningen finns även begränsningar ifråga om vilka motparter som emittent- instituten får ha och begränsningar i fråga om kvantitet respektive s.k. kreditkvalitet vad gäller exponeringar mot kreditinstitut.

Ett nytt krav införs i artikel 129 i tillsynsförordningen vad gäller till vilken grad säkerhetsmassans värde ska överstiga det nominella värdet på de utestående säkerställda obligationerna. Detta kallas ett krav på övervärde (eng. overcollateralisation). Minimikravet på över- värde är fem procent enligt huvudregeln. Under vissa förhållanden får dock medlemsstaterna tillämpa ett krav på minsta övervärde om två procent.

Vissa regler i artikel 129 i tillsynsförordningen, som tidigare har möjliggjort att i säkerhetsmassan inkludera värdepapperiserade bolån och kommersiella fastighetslån motsvarande upp till tio procent av säkerhetsmassan, upphävs. Detsamma gäller artikel 496 i förordningen.

5 Övergripande ställningstaganden

5.1En ny lag om utgivning av säkerställda obligationer?

Utredningens förslag och bedömning: De lagändringar som krävs för att genomföra direktivet ska i huvudsak tas in i LUSO.

Direktivet innebär att relativt många av bestämmelserna i LUSO behöver ändras och att en rad nya bestämmelser behöver tas in i lagen (se kapitel 6–14). Vidare innebär direktivet vissa förändringar avseende terminologi, t.ex. vad gäller vilka tillgångar som får före- komma i säkerhetsmassan. Detta skulle kunna tala för att utred- ningen bör ta fram ett förslag till en ny lag som ska ersätta LUSO.

Åandra sidan gör utredningen bedömningen att den över- gripande strukturen i LUSO, vad gäller t.ex. kapitelindelning och ordningsföljden av bestämmelserna, i huvudsak kan behållas. Dess- utom är det, som berörs i avsnitt 5.2, en utgångspunkt för utred- ningen att så långt som möjligt värna en välfungerande svensk mark- nad för säkerställda obligationer. Detta talar för att inte göra större förändringar än nödvändigt. Med en ny lag skulle även bestämmelser som inte direkt berörs av reglerna i direktivet behöva ses över, vilket

ivissa fall kan medföra en osäkerhet i fråga om någon ändring i sak är avsedd eller inte. Även ur det perspektivet kan det vara en fördel att göra ändringar i LUSO, snarare än att ta fram ett förslag till en ny lag som ska ersätta LUSO.

Sammantaget anser utredningen att det inte finns tillräckliga skäl för att ersätta LUSO med en ny lag. De lagändringar som krävs för att genomföra direktivet ska således i huvudsak tas in i LUSO. Därutöver aktualiseras mindre ändringar i förmånsrättslagen (1970:979) (se avsnitt 7.4.6) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (se avsnitt 13.4.6). I vissa avseenden krävs det dock föreskrifter som

Övergripande ställningstaganden

SOU 2020:61

meddelas med stöd av LUSO för att genomföra reglerna i direktivet (se bland annat avsnitten 13.4.1 och 13.4.5).

5.2Förhållandet mellan direktivet och svensk rätt

Utredningens bedömning: Utredningens förslag bör utformas med utgångspunkten att så långt som möjligt värna dels en välfungerande svensk marknad för säkerställda obligationer, dels förtroendet för svenska säkerställda obligationer. Detta gäller även om en konsekvens blir att det i vissa avseenden ställs högre krav på emittentinstitut enligt svensk rätt jämfört med vad som gäller för kreditinstitut enligt motsvarande lagstiftning i andra länder inom EES.

Som berörs i avsnitt 4.3.1 har direktivet i huvudsak utformats som ett minimiharmoniseringsdirektiv. En utgångspunkt för det nya EU- regelverket är att det ska utgöra en principbaserad reglering, som har utformats med beaktande av väletablerade och välfungerande nationella marknader. EU-regelverket har därför baserats på bästa praxis i vissa medlemsstater (eng. best practice). Av en rapport från Europeiska bankmyndigheten (EBA) framgår att det svenska regelverket i huvudsak överensstämmer med vad EBA anser är bästa praxis.1

Enligt kommittédirektiven ska funktionssättet hos den svenska marknaden för säkerställda obligationer och den nuvarande svenska regleringen i LUSO värnas. Vidare ska utredningen beakta möjlig- heten att genom ny reglering få de nya kraven att så långt möjligt passa nuvarande god svensk marknadspraxis. Detta gäller i den ut- sträckning direktivet ger medlemsstaterna valmöjligheter eller utrymme för att i nationell rätt ställa upp mer långtgående krav eller anpassa bestämmelserna till nationella förhållanden.

Sverige har i dag en stor, likvid och standardiserad marknad för utgivning av säkerställda obligationer. Den svenska marknaden för säkerställda obligationer var 2019 den femte största i världen sett till utestående belopp (se vidare avsnitt 3.2). Det fanns i september 2020 elva svenska emittentinstitut som tillsammans hade utestående cirka

1EBA Report on Covered Bonds, Recommendations on Harmonisation of Covered Bond Frameworks in the EU, EBA-Op-2016-23, den 20 december 2016.

SOU 2020:61

Övergripande ställningstaganden

2 500 miljarder kronor i säkerställda obligationer. Dessa obligationer utgör således en viktig finansieringskälla för kreditinstitut i Sverige och därmed för deras utlåning med bland annat bostäder som säker- het. Säkerställda obligationer fyller även en funktion som placerings- alternativ för investerare (se vidare avsnitt 3.2.2). Därför är det av största vikt att inte i onödan störa funktionssättet hos den svenska marknaden för säkerställda obligationer.

I direktivet finns regler som innebär uttryckliga valmöjligheter för medlemsstaterna. De återfinns bland annat i artiklarna 7, 8, 13, 17, 20.2 och 23.1 andra stycket. I dessa artiklar anges att medlems- staterna får fastställa vissa regler, får tillåta vissa tillvägagångssätt, får kräva något eller liknande formuleringar. Sådana regler brukar benämnas medlemsstatsoptioner.

I andra artiklar i direktivet anges att medlemsstaterna ska fast- ställa vissa regler, ska säkerställa vissa förhållanden eller liknande for- muleringar. Även i dessa fall finns det dock vissa valmöjligheter för medlemsstaterna, inte minst vad gäller den närmare innebörden av de bestämmelser som ska tas in i nationell rätt. Det gäller särskilt sådana artiklar som innebär att medlemsstaterna ska fastställa regler som är lämpliga i vissa avseenden (se t.ex. artikel 23.1 första stycket).

Mot ovanstående bakgrund bör utredningens förslag utformas med utgångspunkten att så långt som möjligt värna dels en väl- fungerande svensk marknad för säkerställda obligationer, dels för- troendet för svenska säkerställda obligationer. Med svenska säker- ställda obligationer avses här sådana obligationer som har getts ut av svenska emittentinstitut enligt LUSO.

Denna utgångspunkt bör gälla även om en konsekvens blir att det i vissa avseenden ställs högre krav på emittentinstitut enligt svensk rätt jämfört med vad som gäller för kreditinstitut enligt motsvarande lagstiftning i andra länder inom EES. Den svenska marknadens funktionssätt och förtroendet för svenska säkerställda obligationer, som även påverkar den finansiella stabiliteten, bör således ses som överordnade intresset av harmonisering inom EU. Detta innebär också att utredningen ser den svenska marknadens funktionssätt och förtroendet för svenska säkerställda obligationer som överordnat intresset av att utforma likvärdiga regler inom de olika medlems- staterna inom EU och de övriga länderna inom EES (eng. level playing field). I den utsträckning det går att tillämpa likvärdiga regler i dessa länder utan någon negativ påverkan på den svenska marknadens

Övergripande ställningstaganden

SOU 2020:61

funktionssätt eller förtroendet för svenska säkerställda obligationer, bör dock detta intresse beaktas.

5.3Förhållandet mellan tillsynsförordningen och svensk rätt

Utredningens bedömning: Som huvudregel bör en överens- stämmelse eftersträvas mellan å ena sidan regleringen av risk- vikter och kapitalkrav i tillsynförordningen och å andra sidan regelverket för utgivning av säkerställda obligationer.

De lagändringar som görs för att anpassa svensk rätt till reglerna i tillsynsförordningen bör, vad gäller utländska för- hållanden, som huvudregel utformas på så sätt att hänvisningar till dessa regler tas in. I fråga om svenska förhållanden bör det i stället framgå direkt av svensk rätt vad som gäller.

Reglerna i tillsynsförordningen är direkt tillämpliga vad gäller bland annat riskvikter och kapitalkrav men inte i fråga om utgivning av säkerställda obligationer. I det senare avseendet har dock reglerna i förordningen indirekt betydelse på så sätt att direktivet i vissa fall innehåller hänvisningar till dem. Det gäller t.ex. vilka slags krediter och andra tillgångar som får ingå i säkerhetsmassan, belåningsgrader och s.k. övervärde.

Enligt utredningens mening bör som huvudregel en överens- stämmelse eftersträvas mellan å ena sidan regleringen av riskvikter och kapitalkrav i tillsynförordningen och å andra sidan regelverket för utgivning av säkerställda obligationer. En anledning till detta är att det är betungande för emittentinstituten och Finansinspektionen att tillämpa två regelverk parallellt. Vidare åstadkoms en högre grad av harmonisering av regelverken i de olika medlemsstaterna inom EU om reglerna i tillsynsförordningen tillämpas. Detta bör dock inte hindra att strängare krav ställs upp i svensk rätt om detta är lämpligt med hänsyn till t.ex. behovet av investerarskydd.

Utredningen har därefter att överväga vilken lagstiftningsteknik som bör väljas för att anpassa svensk rätt till reglerna i förordningen i de fall när detta är påkallat.

Vad gäller utländska förhållanden, som t.ex. kretsen av utländska motparter i vissa fall och krediter som har lämnats mot säkerhet i

SOU 2020:61

Övergripande ställningstaganden

egendom som finns i ett annat land inom EES än Sverige, anser utredningen att det är naturligt att som huvudregel ta in hänvis- ningar i LUSO till reglerna i förordningen. En sådan lagstiftnings- teknik innebär att risken för olika tolkningar i de olika länderna inom EES minskar. Vidare blir det tydligare vilka utländska mot- parter, krediter etc. som ska anses motsvara de svenska motparterna, krediterna osv.

I fråga om svenska förhållanden talar dock intresset av en lag- stiftning som är lätt att läsa och tillämpa för att redan i LUSO ange vad som gäller. Detta avser t.ex. kretsen av svenska offentliga organ som får vara motparter till emittentinstituten och vilken slags egen- dom som får utgöra säkerhet för en kredit som ingår i säkerhets- massan.

Som berörs i avsnitt 5.2 ger dessutom direktivet vissa valmöjlig- heter för medlemsstaterna, inte minst vad gäller den närmare inne- börden av de bestämmelser som ska tas in i nationell rätt. Detta gäller även i de fall direktivet innehåller hänvisningar till reglerna i tillsynsförordningen. Således talar även behovet av att från svensk sida avgränsa vilka motparter, krediter etc. som ska omfattas av vissa bestämmelser i LUSO för att inte använda en hänvisningsteknik i fråga om svenska förhållanden.

Mot denna bakgrund anser utredningen att de lagändringar som görs för att anpassa svensk rätt till reglerna i tillsynsförordningen som huvudregel bör utformas på så sätt att hänvisningar till dessa regler tas in, vad gäller utländska förhållanden men inte i fråga om svenska förhållanden.

6 Dual recourse och konkursskydd

6.1Inledning

En grundläggande egenskap hos säkerställda obligationer i såväl svensk som utländsk rätt är att obligationsinnehavaren utöver en vanlig, oprioriterad, fordran på emittentinstitutet i fråga (jfr skäl 13 i direktivet) även har rättigheter som är knutna direkt till till- gångarna i säkerhetsmassan. Dessa rättigheter kan uttryckas på olika sätt i olika rättsordningar. I svensk rätt är det fråga om en särskild förmånsrätt. De nu aktuella rättigheterna har särskild betydelse i händelse av konkurs i eller utmätning hos emittentinstitutet på så sätt att tillgångarna i säkerhetsmassan rättsligt ska vara utom räckhåll för de fordringsägare som inte har rättigheter av nu aktuellt slag. I ett sådant fall har innehavaren av en säkerställd obligation en mer fördelaktig ställning jämfört med vad som gäller för fordrings- ägare utan en sådan rättighet. Som exempel kan nämnas att inne- havaren av en obligation som inte är säkerställd endast kan göra gällande en oprioriterad fordran i emittentinstitutets eventuella konkurs.

De rättigheter som är knutna till tillgångarna i säkerhetsmassan hindrar dock inte att innehavaren av en säkerställd obligation gör gällande en oprioriterad fordran i emittentinstitutets eventuella kon- kurs, i den mån tillgångarna i säkerhetsmassa inte skulle räcka till. Det engelska uttrycket dual recourse används även i den svenska språkversionen av direktivet och i vissa andra sammanhang för att beteckna obligationsinnehavarens dubbla rättigheter, vad gäller både en vanlig fordran på emittentinstitutet och dennes rättigheter i fråga om tillgångarna i säkerhetsmassan.

Reglerna om dual recourse är av central betydelse för investerar- skyddet i fråga om säkerställda obligationer. Eftersom det inte finns

Dual recourse och konkursskydd

SOU 2020:61

något uttryck på svenska som motsvarar dual recourse, väljer utred- ningen att använda det.1

Efter att lagstiftning om resolution infördes i EU:s medlems- stater omkring 2015 har obligationsinnehavarnas rättigheter av- seende tillgångarna i säkerhetsmassan fått betydelse även i fråga om resolution, t.ex. vad gäller förutsättningarna för att skriva ned de av emittentinstitutets skulder som följer av de säkerställda obliga- tionerna (se avsnitt 6.2.5).

6.2Nuvarande ordning

6.2.1Fordringsrätt

En obligation är ett slags skuldförbindelse, dvs. ett åtagande som inne- bär en betalningsförpliktelse för emittenten (gäldenären) i förhållande till innehavaren av obligationen (borgenären). Innehavaren har således en fordran på emittenten. Detta är en grundläggande fordringsrättslig egenskap hos en obligation, oavsett om den är säkerställd eller inte.

Fordringsrättsliga bestämmelser om obligationer och andra löpande skuldebrev finns i skuldebrevslagen (1936:81). I lagen finns även vissa sakrättsliga bestämmelser, dvs. bestämmelser om rätts- verkan i förhållande till tredjeman, vad gäller skuldebrev.

Obligationer och andra överlåtbara skuldförbindelser (överlåt- bara värdepapper) utgör finansiella instrument enligt lagstiftningen på finansmarknadens område (se bland annat definitionen av finan- siella instrument i 1 kap. 4 § första stycket lagen om värdepappers- marknaden).

1Det kan nämnas att uttrycket dubbel regressrätt användes i den svenska språkversionen av kommissionens ursprungliga förslag till direktiv (se förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om säkerställda obligationer och tillsyn över säkerställda obligationer [och] om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG och direktiv 2014/59/EU, KOM[2018] 94). Enligt utredningens mening framstår dock detta uttryck som missvisande, eftersom regressrätt har en annan innebörd i svensk rätt. Uttrycket förekommer inte heller i den svenska språkversionen av direktivet i den lydelse som har antagits av rådet och Europa- parlamentet.

SOU 2020:61

Dual recourse och konkursskydd

6.2.2Förmånsrätt

Det förhållandet att en borgenär har en fordran på en gäldenär i form av en skuldförbindelse ger inte i sig borgenären någon särskilt för- månlig behandling i händelse av gäldenärens obestånd. Utgångs- punkten i svensk insolvensrätt är nämligen att konkursborgenärerna ska åtnjuta lika rätt och att gäldenärens egendom ska fördelas mellan borgenärerna i förhållande till deras fordringar, oavsett fordringens art eller ålder. Undantag från denna likabehandlingsprincip har gjorts endast med hänsyn till vissa särskilt beaktansvärda syften. Att stimulera kreditgivning har ansetts vara ett sådant syfte och har bland annat motiverat förmånsrätterna för panträtt och företags- hypotek. Vid införandet av LUSO ansåg regeringen att även systemet med säkerställda obligationer kunde inordnas under detta syfte, genom att det ger bästa möjliga förutsättningar för de svenska emittentinstitutens kreditgivning och för lägsta möjliga bolåneräntor (prop. 2002/03:107 s. 80). Detta utgjorde enligt förarbetena ett starkt argument för att införa en förmånsrätt för säkerställda obligationer.

För att en fordran ska vara förenad med förmånsrätt enligt svensk rätt krävs att den omfattas av bestämmelserna i förmånsrättslagen.

I förmånsrättslagen görs en åtskillnad mellan särskilda respektive allmänna förmånsrätter. Särskilda förmånsrätter gäller både vid ut- mätning och vid konkurs samt belastar viss bestämd egendom (2 § första stycket samma lag). Allmänna förmånsrätter gäller däremot endast vid konkurs och avser all egendom som ingår i gäldenärens konkursbo. Den inbördes ordningen mellan förmånsrätterna bestäms i princip efter paragrafernas ordningsföljd i förmånsrättslagen. Som huvudregel har särskild förmånsrätt företräde framför allmän för- månsrätt.

Om ett emittentinstitut försätts i konkurs eller om utmätning sker hos institutet, har innehavare av säkerställda obligationer och emittentinstitutets motparter i derivatavtal särskild förmånsrätt med den företrädesrätt som följer enligt förmånsrättslagen i de tillgångar som har registrerats som säkerhetsmassa (3 a § förmånsrättslagen och 4 kap. 1 § första stycket LUSO). Motsvarande förmånsrätt gäller i de medel som vid tidpunkten för konkursbeslutet eller utmätningen finns hos institutet och som härrör från tillgångarna i säkerhetsmassan eller derivatavtal samt i de medel som efter konkursbeslutet antecknas i registret (4 kap. 1 § andra stycket). Med derivatavtal och derivat-

Dual recourse och konkursskydd

SOU 2020:61

kontrakt avses i det följande endast sådana finansiella derivat- kontrakt som ett emittentinstitut ingår och som är kopplade till de säkerställda obligationerna eller tillgångarna i säkerhetsmassan.

Den nu aktuella särskilda förmånsrätten står först i förteckningen över förmånsrätter i förmånsrättslagen. Det innebär att innehavare av säkerställda obligationer och emittentinstitutets motparter i derivatavtal har företräde framför andra borgenärer i händelse av konkurs eller utmätning i emittentinstitutet, med vissa undantag som inte är aktuella här (9 § förmånsrättslagen). De har således bästa förmånsrätt (jfr prop. 2002/03:107 s. 82). Vid konkurs har de också företräde framför de borgenärer som endast har en allmän för- månsrätt, genom att den egendom som omfattas av den särskilda förmånsrätten i första hand ska användas till att reglera skulderna till innehavarna av säkerställda obligationer och emittentinstitutets motparter i derivatavtal. Sammanfattningsvis har dessa borgenärer ett mycket starkt skydd för sina fordringar (se även avsnitt 6.2.3).

Det finns skäl att understryka att obligationsinnehavarna och derivatmotparterna har förmånsrätt i lös egendom i form av de krediter av olika slag och andra tillgångar som finns registrerade i säkerhetsmassan. Dessa krediter är i sin tur förenade med säkerhet i bland annat fast egendom. Obligationsinnehavarna och derivatmot- parterna har däremot inte förmånsrätt i någon fast egendom.

Detta utesluter inte att en obligationsinnehavare skulle kunna få del av t.ex. en fastighet som utgör säkerhet för en hypotekskredit (se vidare avsnitt 7.2.1). Detta kan inträffa bland annat om både emittent- institutet och hypotekskredittagaren försätts i konkurs.

6.2.3Registreringskrav

Av stor betydelse för att förmånsrätten ska kunna fungera i prakti- ken är bestämmelserna om att de tillgångar och medel som den avser ska avskiljas från emittentinstitutets övriga förmögenhetsmassa. Denna separering görs genom anteckning i det register som emittent- institutet ska föra (se även nästföljande avsnitt om separering av medel).

Som berörs i föregående avsnitt gäller förmånsrätten i de till- gångar som har registrerats som säkerhetsmassa, de medel som vid tidpunkten för ett eventuellt konkursbeslut eller en eventuell

SOU 2020:61

Dual recourse och konkursskydd

utmätning finns hos emittentinstitutet och som härrör från säker- hetsmassan eller derivatavtal, och de medel som efter konkurs- beslutet betalas in enligt gällande avtalsvillkor för tillgångar i säker- hetsmassan och för derivatavtal (4 kap. 1 § LUSO). De sistnämnda medlen har betydelse bland annat för den s.k. likviditetsmatchning som berörs i avsnitt 10.1.

Genom registret kan de registrerade tillgångarna och medlen sär- skiljas från emittentinstitutets övriga tillgångar. Registrerings- skyldigheten gör således att de förstnämnda tillgångarna och medlen kan särskiljas, även om säkerhetsmassan redovisas på emittent- institutets balansräkning och trots att registret inte förs av någon myndighet. Enligt svensk rätt krävs det inte heller att säkerhets- massan avskiljs till ett särskilt bildat bolag eller liknande för att den ska kunna identifieras och särskiljas.

Vidare kan ett emittentinstitut av olika skäl ha flera olika säkerhets- massor. En sådan uppdelning kan exempelvis göras baserat på att säkerheterna har olika geografisk hemvist, t.ex. att de är hänförliga till olika länder, eller av affärsmässiga skäl. Om emittentinstitutet har flera olika säkerhetsmassor behöver institutet även upprätta separata register för varje säkerhetsmassa (5 kap. 5 § Finansinspektionens före- skrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer, FFFS 2013:1).

I registret ska det enligt 3 kap. 10 § andra stycket och 11 § LUSO vid varje tidpunkt finnas uppgifter

–för varje säkerställd obligation, om obligationens nominella värde, ränta och förfallodag,

–för varje enskild kredit, om kreditens nummer, låntagare, nomi- nella värde, amorteringsvillkor och ränta,

–för varje offentlig kredit, om borgensman när sådan finns,

–för varje hypotekskredit, om säkerhetens värde samt när och på vilka grunder värderingen utförts,

–för varje fyllnadssäkerhet, om de tillgångar som omfattas, deras nominella värde samt, i förekommande fall, tillgångarnas löptid och ränta, och

–för varje derivatavtal, om avtalets typ och nummer, derivat- motpart, nominellt belopp, valuta, räntesats, värdet på netto- fordran eller nettoskuld samt start- och slutdag för avtalet.

Dual recourse och konkursskydd

SOU 2020:61

6.2.4Separering av medel och kontraktsenliga betalningar under konkursförfarandet

Registreringsskyldigheten har betydelse även efter ett eventuellt konkursbeslut. Om tillgångarna i säkerhetsmassan vid tiden för konkursbeslutet uppfyller de villkor som uppställs i LUSO, ska de hållas samman och åtskilda från konkursboets övriga tillgångar och skulder (4 kap. 2 § första stycket samma lag). En sådan åtgärd ska bestå så länge villkoren är uppfyllda. De tillgångar som omfattas av förmånsrätt samt obligationer och derivatavtal som antecknas i registret ska hållas samman och åtskilda på detta sätt. Också medel som efter ett konkursbeslut betalas in enligt gällande avtalsvillkor för tillgångar i säkerhetsmassan och för derivatavtal, s.k. inflytande medel, ska antecknas i registret (4 kap. 4 § samma lag).

För att förmånsrätten ska fungera på ett tillfredsställande sätt vid konkurs och utmätning är det av vikt att bland annat de likvida medel som härrör från tillgångarna i säkerhetsmassan och derivatavtal klart kan identifieras och särskiljas från andra medel hos institutet (prop. 2002/03:107 s. 108, jfr lagen [1944:181] om redovisnings- medel). Därför finns det bestämmelser om att dessa medel ska hållas avskilda från institutets övriga medel på ett särskilt konto (3 kap. 9 § fjärde stycket samma lag) och, som berörs ovan, registreras. Det följer av ett allmänt råd från Finansinspektionen att medlen även bör gå att särskilja i den löpande bokföringen.2

Det finns utrymme för att tolka bestämmelserna om det särskilda kontot på olika sätt. Enligt vad utredningen känner till tillämpar i praktiken de flesta emittentinstitut dessa bestämmelser genom separering av dessa medel i den löpande redovisningen, dvs. att medlen löpande bokförs på olika huvudbokskonton, och inte genom att särskilja likvida medel till ett separat bankkonto, värdepappers- konto eller liknande konto.

En annan tolkning av bestämmelserna om det särskilda kontot är att detta vid varje given tidpunkt ska bestå av tillgängliga, ackumu- lerade medel (se även avsnitt 10.2.1 vad gäller att medlen i den särskilda likviditetsbufferten ska vara tillgängliga vid varje given tidpunkt).

2Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer, FFFS 2013:1, närmast efter 4 kap. 11 §.

SOU 2020:61

Dual recourse och konkursskydd

Frågan om separering av medel har särskild betydelse för det fall att emittentinstitutet blir insolvent. Det finns särskilda insolvensrättsliga bestämmelser i LUSO som har företräde framför bestämmelserna i konkurslagen (1987:672). Bestämmelserna har införts i syfte att upp- rätthålla principen om kontraktsenliga betalningar till obligations- innehavarna och derivatmotparterna även efter ett konkursbeslut och säkerställa att sådana betalningar inte fördröjs till dess att den ganska omfattande proceduren med försäljning av tillgångar och utdelning till borgenärerna har avslutats (a. prop. s. 87–89).

Enligt en av dessa bestämmelser har obligationsinnehavarna och derivatmotparterna även efter ett konkursbeslut rätt att få betalt enligt avtalsvillkoren ur de tillgångar som omfattas av förmånsrätten, förutsatt att tillgångarna uppfyller de villkor som uppställs i LUSO eller att det föreligger endast en tillfällig, mindre avvikelse från de uppställda villkoren (4 kap. 3 § LUSO). Detta innebär en förmån- ligare behandling av obligationsinnehavarna och derivatmotparterna jämfört med övriga borgenärer, som dessutom enligt huvudregeln får ersättning först efter beslutet om utdelning i konkursen.

De kontraktsenliga betalningarna under konkursen ska möjlig- göras genom att tillgångarna i säkerhetsmassan ska hållas samman och åtskilda från konkursboets övriga tillgångar och skulder och att även medel som betalas in enligt gällande avtalsvillkor efter kon- kursbeslutet registreras och hålls åtskilda (4 kap. 2 § första stycket och 4 § LUSO, se även ovan). En sådan åtgärd ska bestå så länge villkoren i LUSO är uppfyllda. Denna åtskilda tillgångsmassa benämns avveck- lingspool i förarbetena till LUSO (a. prop. s. 88).

Om det inte är långsiktigt möjligt att fullgöra de avtalsmässiga förpliktelser som följer av de registrerade obligationerna och derivat- avtal, ska avvecklingspoolen avvecklas och den återstående betal- ningen till obligationsinnehavarna och derivatmotparterna får anstå tills beslutet om utdelning i konkursen.

Vidare finns det bestämmelser om konkursförvaltarens förvalt- ning av avvecklingspoolen och betalningar ur denna samt ansvaret för kostnader som uppkommer med anledning av förvaltningen av avvecklingspoolen (4 kap. 5–7 §§ LUSO).

Dual recourse och konkursskydd

SOU 2020:61

6.2.5Resolution

Alla svenska emittentinstitut berörs av bestämmelserna i lagen (2015:1016) om resolution och det övriga regelverket om resolution. Detta innebär att ett sådant institut kan försättas i resolution i stället för i konkurs om det skulle fallera. Om institutet i fråga har försatts eller ska försättas i resolution, får det inte försättas i konkurs på ansökan av någon annan än Riksgäldskontoret (24 kap. 1 och 2 §§ lagen om resolution). Frågan om att eventuellt försätta institutet i resolution aktualiseras således före ett eventuellt beslut om konkurs.

Enligt lagen om resolution ska Finansinspektionen pröva om ett institut ska anses fallera (se 8 kap. 2 § första stycket). Ett sådant beslut förutsätter att Finansinspektionen på objektiva grunder finner att

1.institutet åsidosätter sina skyldigheter på ett sätt som medför att dess tillstånd ska återkallas,

2.värdet på institutets tillgångar understiger värdet på dess skulder,

3.institutet inte kan betala sina skulder i takt med att de förfaller till betalning, eller

4.institutet behöver statligt stöd, utom i vissa undantagsfall.

Finansinspektionen kan också göra en bedömning av innebörden att institutet ska anses sannolikt fallera (8 kap. 2 § andra stycket samma lag). Detta förutsätter att inspektionen på objektiva grunder finner att institutet inom den närmaste framtiden kommer att befinna sig i en situation som avses i punkterna 1–3 ovan.

Om Finansinspektionen finner att institutet fallerar eller sanno- likt kommer att fallera, ska den omgående underrätta Riksgälds- kontoret (8 kap. 1 § tredje stycket samma lag). Riksgäldskontoret har därefter att pröva om institutet uppfyller villkoren för att för- sättas i resolution (8 kap. 4 § första stycket samma lag). Om så är fallet tar Riksgäldskontoret över kontrollen över företaget och ser till att det kan avvecklas under ordnade former eller drivas vidare, beroende på vad som är lämpligast för att värna den finansiella stabi- liteten och i övrigt uppnå de s.k. resolutionsändamålen (se vidare 1 kap. 6 § och 10 kap. 1 § samma lag).

En viktig princip i fråga om resolution, som också kommer till uttryck i lagen, är att det ekonomiska utfallet för ägare och borge- närer ska inte bli sämre vid resolution än om företaget i stället hade

SOU 2020:61

Dual recourse och konkursskydd

avvecklats genom konkurs eller likvidation (1 kap. 8 §). Om så skulle vara fallet har ägaren eller borgenären rätt till ersättning ur resolutionsreserven för mellanskillnaden (23 kap. 8 § samma lag).

Vid resolution aktualiseras en rad olika s.k. resolutionsåtgärder och resolutionsverktyg, däribland möjligheten för Riksgäldskontoret att skriva ned vissa skulder som det aktuella institutet har till sina borge- närer eller att konvertera det i resolution försatta institutets skulder till aktier eller andra äganderättsinstrument (det s.k. skuldnedskriv- ningsverktyget (eng. bail-in), se bland annat 21 kap. 1 § samma lag). Resolutionsåtgärder ska tillämpas och s.k. resolutionsplaner ska utformas på ett sätt som medför att institutets

1.aktie- eller andelsägare bär förluster först, och

2.borgenärer som huvudregel bär förluster efter ägarna i den inbördes ordning som hade gällt om företaget hade varit försatt i kon- kurs (i omvänd förmånsrättsordning, utredningens anmärkning).

Sådana skulder som följer av säkerställda obligationer är dock i huvudsak undantagna från möjligheten till skuldnedskrivning. Ned- skrivning får göras enbart i det fall och till den del obligationerna inte täcks av den relevanta säkerhetsmassan (prop. 2015/16:5 s. 561 och 562). Med anledning av detta uttalade regeringen i förarbetena till lagen om resolution att nedskrivning av säkerställda obligationer i praktiken sällan torde komma i fråga (samma prop. s. 561).

På motsvarande sätt gäller i fråga om marginalsäkerheter som ställs med anledning av derivatavtal som är kopplade till säkerställda obligationer att nedskrivning endast kan ske av den del av skulden som överstiger säkerheten – här marginalsäkerheten – om så bedöms lämpligt (samma prop. s. 578). På samma sätt som i fråga om säker- ställda obligationer är utgångspunkten dock att, om tillräcklig säker- het finns, får inte någon nedskrivning av en sådan skuld göras.

Vid sidan av dessa bestämmelser om skydd för bland annat obligationsinnehavarna kan det framhållas att det enligt utred- ningens mening är mer sannolikt att ett resolutionsförfarande i fråga om ett emittentinstitut leder till att verksamheten drivs vidare, jäm- fört med att institutet försätts i konkurs.

I anslutning till frågan om skuldnedskrivning vill utredningen framhålla att det är av stor betydelse att bestämmelserna i LUSO om matchning och värdering av säkerheter (se vidare avsnitt 7.2.7 och kapitel 9) tillämpas även under resolutionsförfarandet. Anledningen till detta är att sannolikheten för skuldnedskrivning annars kan öka

Dual recourse och konkursskydd

SOU 2020:61

trots att emittentinstitutet har förutsättningar att fullgöra de för- pliktelser som följer av de säkerställda obligationerna.

Om ett emittentinstitut försätts i resolution aktualiseras även vissa begränsningar av möjligheterna att göra gällande förfallo- klausuler och liknande avtalsvillkor gentemot institutet. Som huvud- regel (11 kap. 3 § samma lag) får en motpart till ett företag som har försatts i resolution på denna grund inte

•säga upp eller häva ett avtal med företaget,

•ändra villkoren i ett avtal med företaget,

•ställa in fullgörelse av en förpliktelse mot företaget,

•kvitta en fordran eller en förpliktelse,

•omvandla en fordran som motparten har på företaget, eller en förpliktelse som företaget ska fullgöra mot motparten, till en nettofordran eller en nettoförpliktelse (nettning),

•tillämpa en slutavräkningsklausul, eller

•ta emot, förfoga över eller ta i anspråk en säkerhet i tillgångar som tillhör företaget.

Ett avtalsvillkor som strider mot dessa bestämmelser är ogiltigt (11 kap. 4 § samma lag). Bestämmelserna har således civilrättslig verkan.

Riksgäldskontoret får också besluta att en motpart till ett företag i resolution inte får utöva vissa rättshandlingar, i huvudsak samma rättshandlingar som anges ovan (13 kap. 11 § samma lag)

I 23 kap. samma lag finns bestämmelser om s.k. skyddsåtgärder. Dessa avser bland annat s.k. arrangemang om strukturerad finan- siering, däribland säkerställda obligationer (se prop. 2015/16:5 s. 605). De skyddsåtgärder som anges i 23 kap. lagen om resolution gäller således för verksamheten med säkerställda obligationer. Av bestäm- melserna om skyddsåtgärder framgår att tillgångar som utgör säker- het för en viss förpliktelse, t.ex. tillgångar i säkerhetsmassan för en säkerställd obligation, ska hållas samman med den aktuella för- pliktelsen, dvs. obligationen (23 kap. 2–4 §§).

Det finns inte några bestämmelser om resolution i LUSO, till skillnad mot de särskilda bestämmelser om konkurs som berörs i avsnitten 6.2.2–6.2.4. Vid införandet av LUSO, då någon lagstiftning om resolution inte fanns, noterade Lagrådet att förmånsrätten enligt

100

SOU 2020:61

Dual recourse och konkursskydd

4kap. 1 § LUSO delvis får en annan karaktär än andra förmånsrätter, eftersom emittentinstitutets verksamhet förutsätts kunna fortsätta

även efter tidpunkten för ett konkursbeslut (prop. 2002/03:107

s.129). Detta förhållande medför att de tillgångar i vilka förmånsrätt gäller kommer att, eventuellt under en tämligen lång tid, användas för utbetalningar och balanseras mot andra inflytande medel.

Enligt utredningens mening är denna princip om fortsatt verk- samhet och kontraktsenliga betalningar av stor betydelse även om emittentinstitutet försätts i resolution. Som berörs ovan är fortsatt drift av ett emittentinstituts verksamhet ett mer sannolikt utfall av ett resolutionsförfarande jämfört med konkurs. Det finns här skäl att återknyta till det som regeringen uttalade i förarbetena till lagen om resolution vad gäller att säkerställda obligationer, säkerhetsmassan och derivatavtal ska hållas ihop som en enhet om ett emittentinstitut försätts i resolution (prop. 2015/16:5 s. 561 och 562). Det gäller även om alla krav på matchning m.m. enligt LUSO inte är helt uppfyllda. Beroende på vilka åtgärder som Riksgäldskontoret beslutar om, är det därför möjligt att hålla ihop säkerhetsmassan med obligationer och derivat vid konkurs eller att verksamheten förs över till ett s.k. broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsföretag.

6.2.6Kreditförluster och betalningsansvar

Med tanke på att dual recourse bland annat innebär att obligations- innehavarna har vissa rättigheter i fråga om tillgångarna i säkerhets- massan är det av stor betydelse i vilken mån det är sannolikt att kreditförluster uppkommer avseende de krediter som finns i säker- hetsmassan. Denna fråga har således betydelse för investerarskyddet på så sätt att den kan påverka investerarnas risk. I avsnitt 7.4.4 berörs att krediter som avser kontors- och affärsfastigheter är mer utsatta för risker kopplade till den ekonomiska utvecklingen jämfört med bostadskrediter och vilken betydelse detta bör få för bestämmel- serna om säkerhetsmassans sammansättning. En övervägande del av de krediter som finns i säkerhetsmassan i dag är dock svenska bostadskrediter.

Under åren 1996–2018 begränsade sig de s.k. bostadsinsti- tutens kreditförluster för utlåning till allmänheten till igenomsnitt

101

Dual recourse och konkursskydd

SOU 2020:61

0,04 procent.3 Under perioden från ikraftträdandet av LUSO, dvs. 2004, t.o.m. 2018 var kreditförlustnivån t.o.m. negativ, dvs. det före- kom i högre grad återvinningar än förluster.

En rättslig omständighet som har betydelse för sannolikheten av kreditförlust i fråga om bostadskrediter, och därmed för värdet av obligationsinneharens förmånsrätt i sådana krediter, är det för- hållandet att en kredittagare som är en fysisk person är personligt betalningsansvarig enligt svensk rätt, oavsett hur värdet på en even- tuell säkerhet, i detta fall bostaden, utvecklar sig. I andra rättsord- ningar förekommer det i stället att kredittagaren kan överlämna säkerheten till kreditgivaren och därefter inte har något återstående betalningsansvar.

Några ytterligare omständigheter av betydelse för frågan om eventuella kreditförluster är att Sverige vid en internationell jäm- förelse har ett effektivt exekutionsväsende och att förfarandet för att ansöka om utmätning respektive att betalning ska utgå ur fast egen- dom är relativt sett enkelt. Det krävs t.ex. inte att sådana frågor prövas av en viss högre domstol.

6.3EU-regelverket

6.3.1Innebörden av dual recourse

Idirektivet beskrivs dual recourse-mekanismen som ett grund- läggande koncept och inslag i många nationella regelverk för säker- ställda obligationer (skäl 13). Med uttrycket dual recourse avses enligt skälen till direktivet att investerare och emittentinstitutets motparter i ett derivatkontrakt har en fordran både på utgivaren av den säkerställda obligationen och på de säkerställda tillgångarna.

Enligt svensk rätt kan dock en fordran endast avse rättsförhållandet mellan ett rättssubjekt (borgenären) och ett annat eller flera andra

3SCB. Med bostadsinstitut avses enligt SCB:s Standard för institutionell sektorindelning, INSEKT 2014, de finansiella bolag och s.k. kvasibolag som enligt bolagsordningen har till huvuduppgift att ge krediter för bostadsändamål, vanligen kredit mot inteckning i bostads- fastighet eller pant i bostadsrätt. Detta gäller för alla kreditmarknadsbolag som är emittent- institut (se tabell 3.1 i avsnitt 3.2.1). I statistiken ingår däremot inte banker som bedriver verksamhet av nu aktuellt slag, eller verksamhet som emittentinstitut, i moderbolaget. Detta gäller under hela den aktuella perioden för Skandiabanken Aktiebolag, Sparbanken Skåne AB och Landshypotek Bank Aktiebolag och för Skandinaviska Enskilda Banken AB vad gäller delar av perioden. Även företag som driver verksamhet enligt lagen (2016:1024) om verksam- het med bostadskrediter omfattas av uttrycket bostadsinstitut.

102

SOU 2020:61

Dual recourse och konkursskydd

rättssubjekt (gäldenären/gäldenärerna). I den meningen är det således missvisande att tala om en fordran på de säkerställda tillgångarna. Det som rätteligen avses framgår av artikel 4.2 i direktivet, nämligen

–att investeraren eller derivatmotparten har en fordran på det aktuella emittentinstitutet,

–att denna fordran, såvitt gäller kapitalbeloppet jämte ränta, är prioriterad i händelse av insolvens eller resolution och att denna prioritet gäller i säkerhetsmassan (de säkerställda tillgångarna), och

–att den del av fordran som de säkerställda tillgångarna eventuellt inte täcker likväl kan göras gällande under samma förutsättningar som gäller för övriga fordringsägare i händelse av emittent- institutets konkurs.

Dual recourse avser således en fordran som är förenad med för- månsrätt i framför allt säkerhetsmassan och som även i övrigt kan göras gällande i en eventuell konkurs om dessa tillgångar inte skulle räcka till. Som framgår av avsnitt 6.2 ovan förekommer en sådan ordning redan i svensk rätt.

6.3.2Separering av säkerställda tillgångar

Enligt direktivet ska medlemsstaterna fastställa regler om separering av de säkerställda tillgångarna, även vid insolvens eller resolution (artikel 12). Dessa regler ska ha åtminstone följande innebörd.

a)Alla säkerställda tillgångar och säkerheter som har mottagits till följd av derivatkontrakt ska vid varje given tidpunkt kunna identifieras av emittentinstitutet.

b)Alla säkerställda tillgångar ska vara föremål för rättsligt bindande och verkställbar separation av emittentinstitutet.

c)Alla säkerställda tillgångar ska vara skyddade från alla anspråk från tredje part och inga säkerställda tillgångar ska ingå i konkurs- boet4 för emittentinstitutet förrän den prioriterade fordran som avses i artikel 4.1 b i direktivet har tillgodosetts.

4I artikel 12.1 c används uttrycket insolvensboet, vilket utredningen uppfattar som liktydigt med konkursboet i svensk rätt (jfr artikel 4.1 c). Med uttrycket att inga tillgångar ska ingå i konkursboet avses i en svensk kontext att dessa tillgångar i första hand ska användas för att täcka obligationsinnehavarnas och derivatmotparternas fordringar.

103

Dual recourse och konkursskydd

SOU 2020:61

Syftet med separeringen av säkerställda tillgångar är att placera dem rättsligt utom räckhåll för andra fordringsägare än investerarna i säkerställda obligationer (skäl 17 i direktivet). Separeringen kan uppnås på olika sätt, t.ex. på balansräkningen, genom ett företag för särskilt ändamål eller på andra sätt.

6.3.3Konkursskydd och förfalloklausuler för de säkerställda obligationerna

Enligt direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att de betalnings- förpliktelser som är kopplade till de säkerställda obligationerna inte förfaller omedelbart till betalning eller att betalningstidpunkten på något annat sätt tidigareläggs vid insolvens eller resolution i emittent- institutet (artikel 5). Regeln innebär således att medlemsstaterna inte får ha bestämmelser i sin nationella rättsordning som innebär att insolvens eller resolution automatiskt föranleder en förkortad löptid för de säkerställda obligationerna. Denna regel avser följaktligen de skulder som följer av de säkerställda obligationerna, inte de till- gångar som finns i säkerhetsmassan.

6.4Genomförandet i svensk rätt

Utredningens förslag: En ny bestämmelse tas in i LUSO (3 kap. 16 §). Enligt bestämmelsen får ett emittentinstitut inte ingå avtal som avser säkerställda obligationer som innebär att avtalet upp- hör att gälla, att en betalningsförpliktelse tidigareläggs eller att slutavräkning ska ske om institutet försätts i konkurs eller reso- lution eller om motparten begär det.

En upplysningsbestämmelse om bestämmelserna i lagen om resolution tas in i LUSO.

Utredningens bedömning. Det krävs inte några lagstiftnings- åtgärder för att genomföra reglerna om dual recourse i artikel 4 eller reglerna om separering i artikel 12 i direktivet.

104

SOU 2020:61

Dual recourse och konkursskydd

Förfalloklausuler och resolution

Kravet i direktivet på att betalningsförpliktelser som är kopplade till de säkerställda obligationerna inte förfaller omedelbart till betalning eller att betalningstidpunkten på något annat sätt tidigareläggs vid insolvens eller resolution i emittentinstitutet (artikel 5) har inte någon direkt motsvarighet i svensk rätt. Det finns dock inte heller någon bestämmelse i svensk rätt som innebär att betalningstid- punkten för säkerställda obligationer tidigareläggs i de nu aktuella situationerna.

Frågan om en eventuell tidigarelagd betalningstidpunkt är således en fråga för parterna att reglera genom villkoren i ett avtal, om de så önskar. Det kan här nämnas att det finns det en civilrättslig bestäm- melse av betydelse i 5 kap. 1 § lagen om handel med finansiella instrument. Enligt bestämmelsen gäller ett avtal mellan två parter vid handel med finansiella instrument m.m. om att förpliktelser dem emellan ska slutavräknas om en av parterna försätts i konkurs (s.k. nettning), mot konkursboet och mot borgenärerna i konkursen. Ett sådant avtalsvillkor om slutavräkning kan således innebära att en säkerställd obligation förfaller till omedelbar betalning i händelse av konkurs i emittentinstitutet.

I fråga om resolution berörs i avsnitt 6.2.5 att det i lagen om resolution finns begränsningar av möjligheterna att göra gällande förfalloklausuler och liknande avtalsvillkor gentemot ett företag, t.ex. ett emittentinstitut, som har försatts i resolution. Dessa och en rad andra bestämmelser i lagen om resolution är av stor betydelse för emittentinstituten, bland annat om de skulle hamna på obestånd. Mot denna bakgrund och med tanke på att det inte finns några särskilda bestämmelser om resolution i LUSO, till skillnad mot vad som gäller för konkurs, föreslår utredningen att det i LUSO tas in en upplys- ningsbestämmelse om bestämmelserna i lagen om resolution.

För genomförandet av artikel 5 i direktivet krävs det inte någon ändring av de i huvudsak civilrättsliga bestämmelserna i 5 kap. lagen om handel med finansiella instrument. Enligt utredningens mening är det tillräckligt att en näringsrättslig bestämmelse införs. Bestäm- melsen föreslås ha innebörden att ett emittentinstitut inte får ingå avtal som avser säkerställda obligationer av innebörden att avtalet ska upphöra att gälla eller att en betalningsförpliktelse tidigareläggs

105

Dual recourse och konkursskydd

SOU 2020:61

eller att slutavräkning ska ske i händelse av konkurs eller resolution i det aktuella institutet eller på motpartens begäran.

En bestämmelse av liknande innebörd finns visserligen i 4 kap. 7 § Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer, FFFS 2013:1. Den omfattar dock endast derivatavtal. Mot den bakgrunden finns det skäl att föra in en mer generell bestämmelse i LUSO enligt ovan. I avsnitt 7.4.6 föreslås att bestäm- melsen uttryckligen även ska omfatta derivatkontrakt.

Dual recourse

Mot bakgrund av de regler som berörs i avsnitten 6.2.1–6.2.5 gör utredningen sammantaget bedömningen att såväl obligationsinne- havarna som derivatmotparterna i huvudsak är oberörda av emittent- institutets eventuella konkurs genom förmånsrätt och rätt till kon- traktsenliga betalningar även efter ett konkursbeslut (jfr prop. 2002/02:107 s. 85 och 87–89). Även vid ett beslut om att för- sätta emittentinstitutet i resolution är obligationsinnehavarnas och derivatmotparternas rättigheter skyddade. Reglerna om dual recourse och konkursskydd i artikel 4 i direktivet är således redan tillgodo- sedda i svensk rätt. Det krävs därför inte några lagstiftningsåtgärder för att genomföra dem.

Separering av säkerställda tillgångar

Inte heller reglerna om separering i artikel 12 i direktivet bör för- anleda några lagstiftningsåtgärder. De är nämligen tillgodosedda genom bestämmelserna i LUSO om dels registrering, dels separering av likvida medel. Bestämmelserna om registrering omfattar även marginalsäkerheter som tas emot med anledning av ett derivatavtal. Detta följer av att sådana säkerheter härrör från derivatavtal enligt bestämmelsen i 4 kap. 1 § andra stycket 1 LUSO (se även 3 a § första stycket förmånsrättslagen). Derivatmotparten i fråga har således särskild förmånsrätt i säkerhetsmassan. Som framgår av avsnitt 6.2.3 ska även medel som betalas in efter ett konkursbeslut, t.ex. marginal- säkerheter, registreras och hållas avskilda. Enligt utredningens bedöm- ning uppfyller således de nu berörda bestämmelserna i LUSO de krav som följer av artikel 12 i direktivet.

106

7 Säkerhetsmassan

7.1Inledning

Säkerhetsmassan (eng. cover pool) består av de tillgångar hos emittent- institutet i vilka obligationsinnehavarna och derivatmotparterna har förmånsrätt eller motsvarande rättigheter i utländska rättsordningar enligt principen om dual recourse. Det behöver således finnas en säkerhetsmassa för att principen om dual recourse ska fungera. Vidare behöver säkerhetsmassan vara avskild från emittentinstitutets övriga förmögenhetsmassa på så sätt att den kan identifieras och rättsligt är utom räckhåll för fordringsägare som inte omfattas av denna princip.

I gällande svensk rätt utgörs tillgångarna i säkerhetsmassan av de krediter, de s.k. fyllnadssäkerheter och de medel som finns anteck- nade i det register som beskrivs i avsnitt 6.2.3. Huvuddelen av säker- hetsmassan består av krediter, dvs. fordringar på kredittagare. Det finns två kategorier av krediter som regleras i LUSO – hypoteks- krediter och offentliga krediter (3 kap. 1 § första stycket LUSO). Vissa av krediterna, hypotekskrediterna, har lämnats mot säkerhet. Säkerheterna tillhör dock respektive kredittagare och ingår inte i säkerhetsmassan.

I förevarande kapitel berörs vilka tillgångar som får ingå i säker- hetsmassan enligt gällande svensk rätt (avsnitt 7.2) respektive EU- regelverket (avsnitt 7.3) och vilka lagstiftningsåtgärder som är på- kallade för att anpassa svensk rätt till EU-regelverket (avsnitt 7.4). I avsnitt 7.4.1 tar utredningen ställning till vissa principiella frågor om medlemsstaternas valmöjligheter och behovet av att utnyttja dessa vad gäller säkerhetsmassan i allmänhet. Därefter behandlas olika kategorier av krediter och andra exponeringar (avsnitten 7.4.2–7.4.7) samt sär- skilda krav för att en viss tillgång ska få ingå i säkerhetsmassan (avsnitten 7.4.8–7.4.14).

107

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

7.2Nuvarande ordning

7.2.1Hypotekskrediter

En hypotekskredit är en kredit som har lämnats mot

•inteckning i fast egendom som är avsedd för bostads-, jordbruks-, kontors- eller affärsändamål,

•inteckning i tomträtt som är avsedd för bostads-, kontors- eller affärsändamål,

•pant i bostadsrätt, eller

•motsvarande utländska säkerheter.

I förarbetena till LUSO anfördes att krediter mot säkerhet i fast egendom är en hörnpelare i system med säkerställda obligationer, men att endast fastighetstyper som är vanligt förekommande och för vilka det finns vedertagna och etablerade värderingformer bör få utgöra säkerhet för krediter som ingår i säkerhetsmassan (prop. 2002/03:107 s. 58). Mot den bakgrunden får således inte alla slags fastigheter utgöra säkerhet för egendom som ingår i säkerhetsmassan. Den dominerande tillgångsformen i emittentinstitutens säkerhets- massor i dag är bostadskrediter.

Begränsningen till bostads-, jordbruks-, kontors- eller affärs- ändamål i LUSO innebär bland annat att fastigheter som är avsedda för annan slags näringsverksamhet, t.ex. för hotell, restauranger, fabriker eller gruvdrift, inte får utgöra säkerhet för lån som ingår i säkerhetsmassan. Detsamma gäller fastigheter som används för infrastruktur av olika slag, t.ex. flygplatser, järnvägar, hamnar och vägar, och fastigheter som är avsedda för vård, omsorg och vissa andra offentligt finansierade verksamheter. I förarbetena till LUSO anfördes att krediter avseende jordbruksfastigheter uppvisar en lägre faktisk risknivå än kommersiella krediter medan affärs- och kontors- fastigheter är mer känsliga för konjunktursvängningar jämfört med bostadsfastigheter (prop. 2002/03:107 s. 66). I avsnitt 7.4.4 berörs vissa frågor om risker vad gäller krediter som avser kommersiella fastigheter.

Tomträtt är en slags nyttjanderätt till fast egendom i allmän ägo. I samband med att tomträtt upplåts överlåts eventuell egendom som hör till fastigheten, dvs. byggnader m.m., till tomträttsinnehavaren

108

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

som således blir ägare till denna. Omkring 1,6 procent av fastig- heterna i Sverige, dvs. drygt 50 000 av cirka 3,3 miljoner fastigheter, är upplåtna med tomträtt.1

En tomträtt är lös egendom. Trots detta har tomträtten i flera av- seenden drag som annars karaktäriserar äganderätt till en fastighet. Tomträttsinnehavaren intar i stort en fastighetsägares ställning. Tomt- rätten får endast sägas upp av fastighetsägaren, som ofta är en kom- mun. En uppsägning får dock ske först efter utgången av vissa tids- perioder och under vissa särskilda förutsättningar. Om parterna inte har kommit överens om längre perioder, utgör den första perioden sextio år och varje följande period fyrtio år, räknat från utgången av när- mast föregående period. Särskilda bestämmelser om uppsägning gäller för tomträtter som har upplåtits för andra ändamål än bostadsändamål.

Inskrivning av tomträttsupplåtelse och överlåtelse av tomträtt är obligatorisk. Tomträtter får pantsättas och det får inte göras någon in- skränkning i tomträttsinnehavarens rätt att upplåta panträtt. Bestäm- melserna om upplåtelse av panträtt i tomträtt motsvarar nästan helt vad som gäller för pantsättning av fast egendom. Dessa bestämmelser innebär bland annat att sakrättslig verkan, dvs. rättsverkan mot tredje man, av överlåtelse och pantsättning uppnås genom registrering.

Som anfördes i förarbetena till LUSO har tomträtter således en stabil och långvarig karaktär och de utgör därför ett säkert underlag för kreditgivning (samma prop. s. 59). Mot den bakgrunden ut- formades således LUSO på ett sådant sätt att krediter med tomträtt som säkerhet får ingå i säkerhetsmassan.

Bostadsrätt är en internationellt sett ovanlig boendeform. I Sverige bor dock drygt 20 procent av alla hushåll i bostadsrätt, i de allra flesta fall i flerbostadshus.2 Enligt svensk rätt är en bostadsrätt en andel i en ekonomisk förening, nämligen den aktuella bostadsrättsföreningen. Det rör sig således om lös egendom. I många andra länder förekom- mer inte bostadsrätt som boendeform. I dessa länder är det i stället vanligt att lägenheter innehas med äganderätt.

Bostadsrättsinnehavaren har rätt att överlåta och pantsätta bostads- rätten. I förarbetena till LUSO anfördes det dock att systemet för överlåtelse och pantsättning av bostadsrättslägenheter har vissa brister. Det saknas bland annat uttryckliga bestämmelser om hur man åstad- kommer sakrättsligt giltiga överlåtelser och pantsättningar. Enligt

1Lantmäteriet, Fastighetsregistret, helårsstatistik för år 2019.

2SCB, Boende i Sverige 2018.

109

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

praxis gäller, i analogi med reglerna för enkla skuldebrev, att ett sådant skydd i båda fallen erhålls genom att en underrättelse (denuntiation) lämnas till bostadsrättsföreningen. Sedan föreningen har fått en underrättelse om pantsättning, måste föreningen genast anteckna detta i dess lägenhetsförteckning. Därigenom ska en presumtiv köpare eller kreditgivare kunna få kännedom om vad som gäller avseende äganderätt och pantsättning.

Enligt förarbetena till LUSO förekommer det dock att bostads- rättsföreningar förbiser att föra in uppgifter om pantsättningar i lägen- hetsförteckningen och att inaktuella noteringar om pantsättning finns kvar (samma prop. s. 60). Det kan här nämnas att Bankföreningen i februari 2019 hemställde om att regeringen ska ta initiativ till att inrätta ett statligt bostadsrättsregister med information om pantsättning.3 Hemställan bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Vid införandet av LUSO anförde regeringen att det inte fanns några bärande skäl för att utesluta lån mot pant i bostadsrätt från att kunna ingå i säkerhetsmassan, även om regeringen i propositionen berörde vissa betänkligheter med de risker som är förenade med utlåning mot sådan pant (samma prop. s. 61).

I fråga om bostadsrätter och bostadsrättsföreningar kan det nämnas att även en bostadsrättsförenings fastighet kan utgöra säker- het för en kredit som ingår i säkerhetsmassan, eftersom det rör sig om fast egendom som är avsedd för bostadsändamål.

7.2.2Offentliga krediter

Med en offentlig kredit enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 LUSO avses en kredit som har lämnats till i huvudsak vissa offentliga eller mellan- statliga organ, nämligen

•svenska staten, en svensk kommun eller en därmed jämförlig samfällighet,

•Europeiska unionen, Europeiska atomenergigemenskapen eller någon av de utländska stater eller centralbanker som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av LUSO,

3Det kan även nämnas att en statlig utredning, Bostadsrättsutredningen, lämnade förslag av en liknande innebörd redan 1998 (SOU 1998:80). Utredningens förslag i detta avseende har dock ännu inte lett till lagstiftningsåtgärder. Därefter har frågan behandlas i Ds 2007:12 och SOU 2017:31.

110

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

•en sådan utländsk kommun eller därmed jämförlig samfällighet, med befogenhet att kräva in offentlig uppbörd, som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av LUSO, och

•vissa andra motparter som i enlighet med föreskrifter meddelade med stöd av LUSO inte bedöms vara mer riskfyllda än de ovan- stående och som uppfyller vissa övriga krav.

Under 2019 utgjorde offentliga krediter endast omkring en procent av de svenska emittentinstitutens säkerhetsmassor (se vidare figur 7.1 nedan). Denna andel har dock tidigare varit högre.

7.2.3Säkerhetsmassans sammansättning

Enligt LUSO får hypotekskrediter som har lämnats mot inteckning i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt som är avsedd för kontors- eller affärsändamål utgöra högst tio procent av säkerhetsmassan (3 kap. 1 § andra stycket) (se även vad som anförs om belånings- grader i nästföljande avsnitt). Denna begränsning har införts mot bakgrund av de skillnader i risk som föreligger vid en jämförelse mellan fastigheter avsedda för bostadsändamål respektive kommer- siella ändamål. I förarbetena till LUSO anfördes i det avseendet att kreditförlusterna för kommersiella krediter är större och svårare att prognostisera än för bostadskrediter och att andelen sådana krediter därför borde begränsas (prop. 2002/03:107 s. 61 och 62).

Diagrammet i figur 7.1 visar hur krediterna i emittentinstitutens säkerhetsmassor fördelade sig 2019. Fördelningen mellan kategori- erna av krediter kan förändras över tid och variera mellan de olika emittentinstituten, men även vid en historisk tillbakablick står det klart att de dominerande tillgångskategorierna generellt sett är och har varit krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som är avsedd för bostadsändamål. Detta går också i linje med lagstiftarens avsikt.

Begränsningen i LUSO avseende krediter som har lämnats mot säkerhet i kontors- och affärsfastigheter medför att denna kategori inte kan utgöra en större del av säkerhetsmassan. Det förhållandet att tyngdpunkten i säkerhetsmassan ligger på bostadskrediterna medför att uttrycket bostadsobligationer, som i vissa fall fortfarande används om säkerställda obligationer, kan framstå som befogat.

111

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Figur 7.1 Fördelning av olika slags krediter i säkerhetsmassorna 2019, baserat på säkerhetens art

För samtliga emittentinstitut som hade tillstånd 2019

Källa: Bankföreningen, skrivelse av den 8 april 2020, ingiven till utredningens sekretariat.

Anm.: Krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som är avsedd för bostadsändamål utgör sammanlagt omkring 95 procent av krediterna ovan.

7.2.4Belåningsgrader

LUSO innehåller också bestämmelser om belåningsgrader för hypo- tekskrediter (3 kap. 3 §). Med detta avses att endast den del av en kredit som uppgår till en viss andel av säkerhetens värde får ingå i säkerhetsmassan. Denna andel varierar beroende på vilket ändamål som egendomen i fråga är avsedd för. I fråga om bostadsändamål gäller 75 procent, för jordbruksändamål 70 procent och för affärs- eller kontorsändamål 60 procent. Om kreditens storlek i förhållande till säkerhetens värde överskrider dessa nivåer, innebär inte detta något hinder mot att krediten ingår i säkerhetsmassan. Ett sådant

112

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

överskridande innebär däremot att endast den del av krediten som håller sig inom dessa nivåer får räknas med.

Såvitt framgår av förarbetena ska uttrycket fastighet som innehas för jordbruksändamål ges samma innebörd som det skatterättsliga uttrycket jordbruksfastighet (prop. 2002/03:107 s. 58). På en jord- bruksfastighet kan det förekomma en privatbostad, även om den som huvudregel inte ingår i näringsverksamheten skatterättsligt sett. Vid tillämpningen av LUSO anses således inte en fastighet på vilken det bedrivs jordbruk vara avsedd för bostadsändamål endast på den grunden att det finns en privatbostad där.

7.2.5Fyllnadssäkerheter

Utöver hypotekskrediter och offentliga krediter får även fyllnads- säkerheter ingå i säkerhetsmassan under vissa förutsättningar. Bestäm- melserna om fyllnadssäkerheter har tillkommit i syfte att lösa pro- blemen med den obalans som uppkommer mellan löptiden på den säkerställda obligationen respektive löptiderna på krediterna i säker- hetsmassan (prop. 2002/03:107 s. 71–73). Systemet med säkerställda obligationer bygger på en matchningsprincip, dvs. att obligations- innehavarnas och derivatmotparternas fordringar nominellt inte ska överstiga värdet av de krediter som ingår i säkerhetsmassan (belopps- matchning eller nominell matchning, se vidare avsnitt 9.2.1).

Vidare finns det bestämmelser i LUSO som bland annat innebär att nuvärdet av tillgångarna i säkerhetsmassan ska överstiga nuvärdet av skulderna avseende säkerställda obligationer (3 kap. 9 § första och andra styckena, se vidare avsnitt 9.2.2). Både tillgångarna i säkerhets- massan och institutets skulder avseende säkerställda obligationer ska i det sammanhanget värderas som nuvärdet av förväntade ränteflöden (samma prop. s. 105). Derivatavtal får användas för att uppnå en god balans mellan säkerhetsmassan respektive den säkerställda obliga- tionen vad gäller villkoren beträffande valuta, ränta och räntebind- ningsperiod.

Fyllnadssäkerheterna ska enligt förarbetena till LUSO möjliggöra för emittentinstituten att hålla tillgångar av utpräglad likvid och säker karaktär i en sådan omfattning att en effektiv samordning vid låneomsättning eller överlåtelser av krediter möjliggörs (samma prop. s. 72). Fyllnadssäkerheter ingår i säkerhetsmassan och inkluderas vid

113

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

beräkningen av matchningen av nuvärdet mellan tillgångar och skulder (samma prop. s. 108). Sådana likvida tillgångar med låg risk som kan inkluderas i säkerhetsmassan är såldes viktiga vid beräk- ningen av efterlevandet av matchningskravet och bidrar till att säkerställa en god balans i emittentinstitutets riskhantering.

Av förarbetena framgår även att fyllnadssäkerheterna ska bestå av sådana tillgångar som är föremål för den mest gynnsamma riskvikt- ningen från kapitaltäckningssynpunkt, dvs. som skulle riskviktas till noll procent, enligt den lagstiftning som gällde när LUSO trädde i kraft.

Fyllnadssäkerheterna får bestå av följande tillgångar (3 kap. 2 § första stycket LUSO):

1.inneliggande kassa, checkar och postremissväxlar,

2.placeringar och fordringar för vilka svenska staten, en svensk kommun eller därmed jämförlig samfällighet svarar,

3.placeringar och fordringar för vilka en utländsk stat eller centra- lbank svarar, om placeringen eller fordran gäller i den utländska statens valuta och är refinansierad i samma valuta,

4.övriga placeringar och fordringar för vilka EU, Europeiska atomenergigemenskapen eller någon av de utländska stater eller centralbanker som framgår av vissa föreskrifter svarar,

5.placeringar och fordringar för vilka en sådan utländsk kommun eller därmed jämförlig samfällighet, med befogenhet att kräva in offentlig uppbörd, som framgår av vissa föreskrifter svarar,

6.andra placeringar, fordringar, garantiförbindelser och åtagan- den som i enlighet med vissa föreskrifter kan bedömas inte vara mer riskfyllda än de som anges ovan, och

7.placeringar, fordringar, garantiförbindelser och andra åtagan- den, för vilka säkerheten utgörs av sådana placeringar eller fordringar som anges ovan.

För att uppnå ett mer flexibelt system får Finansinspektionen tillåta, dvs. efter ansökan i ett enskilt fall besluta, bland annat att placeringar och fordringar för vilka svenska kreditinstitut och värde- pappersbolag svarar, t.ex. säkerställda obligationer, får användas som fyllnadssäkerheter (3 kap. 2 § andra stycket LUSO). Ett sådant med- givande ska normalt vara påkallat av likviditetsskäl (samma prop. s. 105).

Andelen fyllnadssäkerheter får som huvudregel uppgå till högst

20 procent av säkerhetsmassan (3 kap. 2 § tredje stycket LUSO).

114

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

I september 20204 uppgick denna andel till som högst fyra procent hos de svenska emittentinstituten, men den kan variera över tid och mellan olika emittentinstitut. Om det finns särskilda skäl får Finansinspektionen tillåta att andelen för en begränsad tid uppgår till högst 30 procent. Särskilda skäl kan enligt förarbetena föreligga t.ex. i samband med att ett institut inleder sin verksamhet eller om det har uppstått tillfälliga finansiella problem – likviditetssvackor – i institutet (samma prop. s. 105).

7.2.6Derivatavtal

Som berörs i avsnitt 3.2.1 fanns det i september 2020 utestående säkerställda obligationer utgivna av svenska emittentinstitut till ett värde om cirka 2 500 miljarder kronor. Omkring 25 procent av det utestående beloppet säkerställda obligationer är i en annan valuta än svenska kronor.

Svenska emittentinstitut ingår avtal om ränte- och/eller valuta- derivat för att säkra ränte- och valutarisker som uppstår när de emitterar säkerställda obligationer i utländsk valuta eller emitterar obligationer med en annan räntebas än vad de tillgångar som säkrar obligationen har. Valutaderivatavtal är avtal där flödena i den utländska valutan, både till kapital- och räntebelopp (och i förekom- menade fall även räntebasen), swappas in i svenska kronor över obligationens löptid.

De derivatkontrakt som emittentinstituten ingår är till över- vägande del OTC-derivat (eng. over the counter). Sådana derivat är bilaterala avtal mellan två parter. De har ofta skräddarsydda villkor, dvs. de är inte standardiserade. De handlas inte på någon reglerad marknad och avvecklas inte heller genom en central motpart.5

I LUSO finns en definition av uttrycket derivatavtal (1 kap. 2 §). Av denna bestämmelse framgår även vilka kategorier av institut och organisationer som emittentinstituten får ha som motparter i sådana avtal (derivatmotparter). Det framgår också av bestämmelsen att derivatavtalen ska ha till syfte att uppnå balans mellan olika villkor

4Uppgiften härstammar från emittentinstitutens publicering av information i HTT-mallar (eng. Harmonised Transparency Template, se vidare avsnitt 13.2.1) på respektive instituts hemsida. Uppgiften avser det andra kvartalet 2020.

5Jfr artiklarna 2.7 och 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den

4juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

115

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

avseende tillgångarna i säkerhetsmassan och villkoren för de säker- ställda obligationerna, dvs. att de ingås i risksäkringssyfte.

Bland matchningsreglerna i LUSO finns en bestämmelse som möjliggör att derivatavtal får användas för att uppnå en god balans vad gäller att hantera valuta- och ränterisker (3 kap. 9 § första stycket LUSO). Emittentinstitutet ska anses ha uppnått en sådan god balans mellan obligationerna och säkerhetsmassan om nuvärdet av fordringarna i säkerhetsmassan vid varje tidpunkt överstiger nuvärdet av institutets skulder avseende säkerställda obligationer, varvid även nuvärdet av derivatavtal ska beaktas (andra stycket i samma paragraf). Både tillgångarna i säkerhetsmassan och institutets skulder avseende säkerställda obligationer ska i det sammanhanget värderas som nuvärdet av förväntade ränteflöden (prop. 2002/03:107 s. 108).

I LUSO finns ett bemyndigande avseende föreskrifter om villkor för derivatavtal samt beräkning av och villkor för riskexponering och räntebetalningar (6 kap. 3 § 8). Finansinspektionen har också med- delat föreskrifter om detta (se 4 kap. Finansinspektionens föreskrif- ter och allmänna råd om säkerställda obligationer, FFFS 2013:1).

Om derivatavtal används ska dessa anges i det särskilda register som emittentinstitutet är skyldigt att föra (3 kap. 10 § LUSO).

Ett derivatavtal får inte utformas så att det upphör att gälla när mot- parten påkallar det eller automatiskt upphör om emittentinstitutet går i konkurs (4 kap. 7 § Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer, FFFS 2013:1).6

7.2.7Värderingsprinciper

Bestämmelserna om belåningsgrader och säkerheternas värde i LUSO baseras på en princip om marknadsvärdering (3 kap. 3 och 7 §§). Med marknadsvärde avses det pris som skulle uppnås vid en marknadsmässig försäljning där skälig tid ges för förhandlingar (3 kap. 4 § andra stycket samma lag). Marknadsvärdet ska bedömas utan hänsyn till spekulativa och tillfälliga förhållanden.

6Se även regeln om att vissa derivatkontraktet inte ska avslutas i händelse av resolution eller insolvens i ett emittentinstitut i artikel 30.2 a i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/2251 av den 4 oktober 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) nr 648/2012 om OTC- derivat, centrala motparter och transaktionsregister med avseende på tekniska tillsynsstandarder för riskreduceringstekniker för OTC-derivatkontrakt som inte clearas av en central motpart.

116

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Marknadsvärdet ska fastställas i samband med att ett emittent- institut lämnar hypotekskrediten (3 kap. 4 § första stycket samma lag, se även nedan vad gäller fortlöpande kontroll av detta värde). Som huvudregel ska detta ske genom en individuell värdering, dvs. självständigt och separat (prop. 2002/03:107 s. 106).

En värdering får dock grundas på generella prisnivåer om den avser fast egendom som utgör bostadsfastighet i en- eller tvåfamiljshus, tomträtt som har upplåtits för bostadsändamål avseende en- eller tvåfamiljshus eller bostadsrätt som har upplåtits för bostadsändamål (3 kap. 4 § andra stycket LUSO). Det är således i huvudsak villor, parhus och bostadsrätter som omfattas av undantagsbestämmelsen, dock endast om de är avsedda för bostadsändamål.

Undantagsbestämmelsen syftar till att instituten ska kunna fort- sätta använda sig av etablerade, standardiserade system för en värdering som baseras på generella prisnivåer (samma prop. s. 106 och 107). Den möjliggör således för emittentinstituten att använda sig av en värdering som baseras på statistik över överlåtelser av relevanta bostäder. Detta ger i sin tur utrymme för emittentinstituten att uppdatera det under- liggande marknadsvärdet på bostäderna på ett tillförlitligt och snabbt sätt.

I fråga om andra slags fastigheter än bostäder måste huvudregeln om en individuell värdering tillämpas. En sådan värdering ska utföras av en kompetent värderingsman (3 kap. 5 § första stycket samma lag). Värderingen ska dokumenteras. Av dokumentationen ska det framgå vem som har utfört värderingen samt när och på vilka grun- der den har utförts.

Den värdering som grundas på generella prisnivåer ska utföras på ett betryggande sätt (3 kap. 5 § andra stycket samma lag).

Finansinspektionen har meddelat föreskrifter som bland annat rör hur värderingen av säkerheterna ska gå till och värderings- mannens kompetens (3 kap. 3–5 §§ Finansinspektionens föreskrif- ter och allmänna råd om säkerställda obligationer, FFFS 2013:1).

Ett emittentinstitut ska fortlöpande kontrollera marknadsvärdet för den egendom eller de rättigheter som utgör säkerheter för hypo- tekskrediterna (3 kap. 7 § första stycket LUSO). Anledningen till detta är att värdet av dessa underliggande säkerheter kan komma att minska mer än bostadskrediternas belopp (samma prop. s. 107). En sådan värdeminskning kan ske såväl i enskilda fall som mer generellt, vid en nedgång på fastighetsmarknaden. Mot denna bakgrund finns

117

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

det bestämmelser om s.k. känslighetsanalys i 3 kap. 6 § Finans- inspektionens föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obliga- tioner, FFFS 2013:1.

Om värdet av en säkerhet har minskat avsevärt i förhållande till lånebeloppet, får inte längre hela kreditens kontraktsenliga värde utgöra säkerhet för obligationsinnehavarnas fordringar (andra stycket i samma paragraf och samma prop. s. 107). Med att säkerheten har minskat avsevärt avses enligt förarbetena till LUSO en värdeminsk- ning på närmare 15 procentenheter.

Konsekvensen av att säkerhetens värde minskar avsevärt är enligt LUSO att endast den del av krediten som motsvarar 75, 70 respektive 60 procent av säkerheternas nya, lägre marknadsvärde får inräknas i säkerhetsmassan (3 kap. 7 § andra stycket). Vilken procentsats som ska tillämpas beror på vilken slags kredit det rör sig om, i linje med vad som gäller för belåningsgraderna (se avsnitt 7.2.4).

Dessa bestämmelser syftar till att säkerställa de förmånsberättiga- des rätt genom att det nominella beloppet av bostadskrediterna under krediternas löptid så långt som möjligt understiger de under- liggande säkerheternas värde, beräknat enligt de belåningsgrader som gäller (samma prop. s. 69, se vidare kapitel 9 vad gäller krav på matchning och övervärde).

7.2.8Geografisk avgränsning

Som framgår ovan får hypotekskrediter som har lämnats mot utländska säkerheter som motsvarar de svenska säkerhetsrätterna inteckning i fast egendom eller tomträtt och panträtt i bostadsrätt ingå i säker- hetsmassan. Av förarbetena till LUSO framgår att det sannolikt kan uppkomma fråga om vissa utländska egendomskategorier motsvarar de svenska krediterna mot säkerhet i tomträtt och bostadsrätt (prop. 2002/03:107 s. 64). Enligt förarbetena kan det här givetvis inte krävas att någon fullständig överensstämmelse finns. Det är t.ex. mycket ovanligt med upplåtelseformer i utländsk rätt som till fullo motsvarar bostadsrätt enligt svensk rätt (se även avsnitt 7.2.1).

Kretsen av utländska motsvarande säkerheter har avgränsats genom en bestämmelse om att hypotekskrediter endast får vara säkerställda med säkerheter i egendom belägen inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) (3 kap. 6 § LUSO). Hittills

118

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

har det varit relativt ovanligt att svenska emittentinstitut har haft krediter med säkerheter som finns i annat land än Sverige i sina säkerhetsmassor. I augusti 2020 var det endast ett emittentinstitut som hade krediter med sådana säkerheter i sin säkerhetsmassa. Det emittentinstitutet har dock delat upp sin säkerhetsmassa i olika register, varvid det i ett och samma register endast förekommer krediter med säkerheter i ett och samma land.

7.3EU-regelverket

7.3.1Nya och ändrade regler

Enligt direktivet ska medlemsstaterna kräva att säkerställda obliga- tioner vid varje given tidpunkt är säkrade med bland annat tillgångar som är godtagbara enligt artikel 129.1 i tillsynsförordningen, förutsatt att det kreditinstitut som ger ut de säkerställda obligationerna upp- fyller kraven i artikel 129.1a–129.3 i den förordningen (artikel 6.1 a). Direktivet ger också utrymme för att vissa andra slags tillgångar får ingå i säkerhetsmassan, se avsnitt 7.3.3 och 7.3.4 nedan vad gäller artikel 6.1 b respektive 6.1 c.

Som berörs i avsnitt 4.1 använder utredningen uttrycket EU- regelverket som en samlingsbeteckning för dels direktivet, dels de aktuella reglerna i tillsynsförordningen enligt den lydelse som följer av ändringsförordningen.

7.3.2Tillgångar enligt artikel 6.1 a i direktivet och artikel 129.1 tillsynsförordningen

Artikel 129.1 i tillsynsförordningen gäller enligt dess ordalydelse frågan om vilken riskvikt som ett innehav av säkerställda obligationer ska åsättas vid beräkningen av kapitalkrav med anledning av kreditrisk. Säkerställda obligationer som uppfyller vissa krav i artikeln är kvali- ficerade för en förmånsbehandling i detta avseende, dvs. de åsätts en lägre riskvikt (se hänvisningen i artikel 129.1 i tillsynsförordningen till artikel 129.4 och 129.5 i samma förordning). Som berörs bland annat i avsnitt 4.4 har reglerna i artikel 129.1 indirekt betydelse även för utgivning av säkerställda obligationer, eftersom direktivet innehåller hänvisningar till dem.

119

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

I artikel 129.1 i tillsynsförordningen finns sju kategorier av s.k. godtagbara tillgångar uppräknade. Dessa är, enligt den lydelse som gäller från den 8 juli 2022, följande (artikel 129.1 avses nedan om inget annat anges).

a)Exponeringar mot eller exponeringar som är garanterade av natio- nella regeringar, centralbanker inom det Europeiska centralbanks- systemet (ECBS), offentliga organ, regionala regeringar eller lokala myndigheter i unionen.

b)Exponeringar mot eller exponeringar som är garanterade av nationella regeringar i tredjeländer, centralbanker i tredjeländer, multilaterala utvecklingsbanker, internationella organisationer som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 enligt kapitel 2 i till- synsförordningen, samt exponeringar mot eller garanterade av offentliga organ i tredjeländer, delstatliga eller lokala självstyrelse- organ eller myndigheter i tredjeländer som getts riskvikt som exponeringar mot institut eller nationella regeringar och central- banker i enlighet med artikel 115.1, 115.2, 116.1, 116.2 eller 116.4 och som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 enligt kapitel 2

itillsynsförordningen, samt exponeringar enligt detta led som minst uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 2 i enlighet med kapitel 2, förutsatt att de inte överstiger 20 procent av det nomi- nella beloppet för de emitterande institutens utestående säker- ställda obligationer.

c)Exponeringar mot kreditinstitut som uppfyller kraven för kredit- kvalitetssteg 1 eller kreditkvalitetssteg 2, eller exponeringar mot kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 där dessa exponeringar är i form av

i)kortfristig inlåning med en ursprunglig löptid som inte överstiger 100 dagar om denna inlåning används för att uppfylla kravet på likviditetsbuffert i säker- hetsmassan i artikel 16 i direktivet, eller

ii)derivatkontrakt som uppfyller kraven i artikel 11.1 i direktivet, om de behöriga myndigheterna tillåter detta.

120

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Av en annan regel i tillsynsförordningen framgår att underpunk- terna i och ii endast avser kreditkvalitetssteg 3 (se artikel 129.1a c). I artikel 129.1a finns också kvantitativa begränsningar för hur stora exponeringar som får finnas för vart och ett av kvalitets- stegen (15, 10 respektive 8 procent), för kvalitetsstegen 2 och 3 tillsammans (10 procent) och sammanlagt för samtliga kvalitets- steg (15 procent).

d)Lån mot säkerhet i bostadsfastighet upp till det lägsta nominella beloppet av panträtterna kombinerade med eventuella panträtter med bättre rätt och 80 procent av värdet av de intecknade fastig- heterna (denna formulering kommenteras nedan).

e)Bostadslån som fullt ut garanteras av en godtagbar tillhanda- hållare av kreditriskskydd enligt artikel 201 i tillsynsförord- ningen och som uppfyller kraven för minst kreditkvalitetssteg 2 enligt kapitel 2 i förordningen, då den andel av varje lån som används för att uppfylla kravet i denna punkt för att säkra den säkerställda obligationen inte utgör mer än 80 procent av värdet på den motsvarande bostadsfastigheten i Frankrike, och vissa villkor vad gäller kvoten av lån i förhållande till inkomst, tidigare panträtt, en ömsesidig garantifond och kreditvärdighet är upp- fyllda.

f)Lån mot säkerhet i kommersiella fastigheter upp till det lägsta nominella beloppet av panträtterna kombinerade med eventuella tidigare panträtter med bättre rätt och 60 procent av värdet av de intecknade fastigheterna. Lån mot säkerhet i kommersiella fastig- heter är godtagbara om belåningsgraden på 60 procent överskrids upp till maximalt 70 procent, om värdet av de totala tillgångar som ställts som säkerhet för de säkerställda obligationerna över- stiger det nominella utestående beloppet på den säkerställda obligationen med minst 10 procent och obligationsinnehavarnas fordran uppfyller de krav på rättslig förutsebarhet som anges i kapitel 4 i tillsynsförordningen. Obligationsinnehavarnas fordran ska prioriteras före alla andra fordringar på den ställda säker- heten.

g)Lån mot säkerhet i fartyg (panträtt i fartyg) upp till högst skill- naden mellan 60 procent av värdet av det intecknade fartyget och värdet på eventuella tidigare panträtter i fartyget.

121

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Vid en jämförelse med gällande svensk rätt kan följande omständig- heter nämnas i fråga om kategorierna av tillgångar enligt tillsyns- förordningen.

a)Exponeringar mot vissa offentliga organ: Denna kategori mot- svarar i huvudsak offentliga krediter enligt 3 kap. 1 § första stycket 2 a och b LUSO.

b)Exponeringar mot vissa offentliga organ i tredjeländer m.fl.: Denna kategori har ingen direkt motsvarighet i LUSO. Expo- neringar mot utländska stater, utländska centralbanker, utländska regionala och lokala myndigheter kan dock utgöra offentliga krediter enligt 3 kap. 1 § första stycket 2 c och d LUSO, om före- skrifter om detta meddelas med stöd av 6 kap. 3 § 4 samma lag. Några sådana föreskrifter finns dock inte för närvarande.

c)Exponeringar mot kreditinstitut: Det finns inte någon direkt motsvarighet i LUSO till denna kategori. Efter ansökan kan dock exponeringar mot svenska och utländska kreditinstitut tillåtas vara en del av fyllnadssäkerheterna enligt 3 kap. 2 § andra stycket 1, 3 och 4 LUSO. Som beskrivits tidigare behandlas derivatavtal i 1 kap. 2 § LUSO. Dessa omfattas inte av några begränsningsregler för utgivning av säkerställda obligationer liknande de som enligt ovan gäller för derivatkontrakt enligt artikel 129.1 c (ii) i tillsyns- förordningen. Vidare finns det i den nu gällande lydelsen av till- synsförordningen begränsningar av hur stora exponeringar som får finnas för att innehavaren av en säkerställd obligation ska bli före- mål för förmånsbehandling i fråga om kapitalkrav och riskvikter. I vilken mån derivatkontrakt ska anses vara en exponering mot kreditinstitut enligt EU-regelverket och således omfattas av begränsningsregler behandlas i avsnitt 7.4.6.

d)Krediter mot säkerhet i bostadsfastigheter: Utredningen kon- staterar att panträtt i fast egendom i Sverige som innehavs för bostadsändamål omfattas av den nu aktuella kategorin, dvs. av artikel 129.1 d i förordningen. Detsamma gäller svenska bostads- rätter, eftersom dessa omfattas av definitionen av uttrycket bostads- fastighet i tillsynsförordningen (artikel 4.1 75). Således innefattas även panträtt i bostadsrätt som innehas för bostadsändamål i denna kategori. Tomträtter nämns dock inte särskilt i förordningen (se vidare avsnitt 7.4.3). Vidare gäller enligt artikel 129.1 d en högre

122

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

belåningsgrad för lån mot säkerhet i bostadsfastighet, 80 procent av de intecknade fastigheternas värdet, jämfört med de 75 pro- cent av marknadsvärdet som följer av 3 kap. 3 § första stycket 1 LUSO. Det uttryckssätt som används i förordningen, angående panträttsbelopp och säkerhetens värde, avser dels var inom den s.k. panträttshierarkin den aktuella inteckningen finns, dels att krediten inte får överstiga 80 procent av den aktuella fastighetens värde (belåningsgrad).

e)Krediter mot säkerhet i vissa bostadsfastigheter i Frankrike: Denna kategori är av mindre betydelse för Sveriges del. Även enligt gällande rätt är det dock tillåtet att använda utländska säkerheter som motsvarar t.ex. panträtt i fast egendom som inne- has för bostadsändamål, under förutsättning att säkerheten i fråga är belägen inom EES (3 kap. 1 § första stycket 1 och 6 § LUSO).

f)Krediter mot säkerhet i kommersiella fastigheter: Denna kategori i tillsynsförordningen har ett vidare tillämpningsområde än ut- trycket krediter som har lämnats mot inteckning i fast egendom som är avsedd för jordbruks-, kontors- eller affärsändamål (3 kap. 1 § första stycket 1 LUSO). Detta innebär att fler slags tillgångar kan ingå i säkerhetsmassan, om reglerna i förordningen tillämpas på svenska emittentinstitut. Kontors- och affärsfastigheter om- fattas visserligen av uttrycket kommersiella fastigheter. Det gör även jordbruksfastigheter, förutsatt att det huvudsakliga ända- målet med fastigheten är jordbruk. Emellertid omfattas även en fastighet som är avsedd för t.ex. industri- eller lagerverksamhet eller gruvdrift. Även i fråga om kommersiella fastigheter finns det två skillnader i belåningsgrad jämfört med LUSO (3 kap. 3 § första stycket 3). För det första får inte en högre belåningsgrad gälla generellt för jordbruksfastigheter jämfört med övriga kommersiella fastigheter. För det andra får belåningsgraden 60 procent över- skridas upp till 70 procent om det finns ett övervärde om minst 10 procent (angående övervärde, se kapitel 9). Förutom skillna- derna i belåningsgrad finns det inte någon regel i förordningen som motsvarar bestämmelsen i 3 kap. 1 § andra stycket LUSO om att andelen krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som är avsedd för kontors- eller affärsändamål får vara högst 10 procent av säkerhetsmassan.

123

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

g)Krediter mot säkerhet i panträtt i fartyg: Denna kategori saknar motsvarighet i LUSO. Med andra ord får krediter som har lämnats mot säkerhet i fartyg inte vara en del av säkerhetsmassan enligt gällande svensk rätt.

7.3.3Andra högkvalitativa tillgångar

Bland de tillgångar som medlemsstaterna enligt direktivet ska kräva att säkerhetsmassan består av finns, förutom tillgångarna enligt artikel 129.1 i tillsynsförordningen, andra högkvalitativa säker- ställda tillgångar (artikel 6.1 b i direktivet). Dessa tillgångar ska ha en kvalitet som liknar tillgångarna enligt förordningen (skäl 16). Den aktuella betalningsfordran ska vara rättsligt giltig, ha ett visst minimi- värde som kan fastställas och inte vara underkastad andra villkor än att fordran förfaller till betalning vid en framtida tidpunkt (artikel 6.2 a). Fordran ska vara säkrad genom ett hypotek, en inteckning, en pant- rätt eller en annan garanti. Enligt utredningens bedömning avses inte borgensåtaganden i allmänhet med uttrycket garanti (jfr artikel 6.3 första stycket i direktivet).

Säkerheten kan t.ex. vara av fysiskt slag eller i form av en expo- nering (artikel 6.3). I skälen till direktivet nämns några exempel på tillgångar som kan utgöra säkerheter enligt artikel 6.1 b i direktivet (skäl 16):

•Tillgångar som inte längre uppfyller kraven i artikel 129.1 i till- synsförordningen.

•Exponeringar mot kreditinstitut som inte uppfyller kraven i artikel 129.1 i tillsynsförordningen.

•Exponeringar mot försäkringsföretag.

I motsats till tillgångarna enligt artikel 6.1 a i direktivet och artikel 129.1 i tillsynsförordningen finns det inte i artikel 6.1 b i direktivet någon uppräkning av specifika tillgångskategorier eller några detaljerade krav på tillgångarna. Det finns inte heller någon direkt motsvarighet i LUSO till denna kategori. Om tillgångar enligt artikel 6.1 b i direktivet tillåts enligt den nationella lagstiftningen, behöver det således förtydligas i nationell rätt vilka tillgångskate- gorier som ska tillåtas och vilka krav som ska gälla för dessa.

124

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

7.3.4Lån till och lån som är garanterade av offentliga företag

Utöver tillgångarna enligt artikel 129.1 i tillsynsförordningen och andra högkvalitativa säkerställda tillgångar (artikel 6.1 a och 6.1 b i direktivet) får säkerhetsmassan också bestå av tillgångar i form av dels lån till s.k. offentliga företag, dels lån som är garanterade av sådana företag genom t.ex. en borgensförbindelse (artikel 6.1 c). Detta gäller om medlemsstaten i fråga väljer att tillåta detta. Det rör sig såldes om en medlemsstatsoption, vilket utgör en valmöjlighet för medlemsstaterna.

Det finns en rad förutsättningar som måste vara uppfyllda för att medlemsstatsoptionen ska kunna utnyttjas (artikel 6.4). I korthet ska det röra sig om företag som tillhandahåller grundläggande offentliga tjänster enligt uppdrag från en offentlig myndighet, är föremål för offentlig tillsyn och har tillräckliga inkomstgenererande befogen- heter, t.ex. vad gäller möjligheten att ta ut avgifter. För Sveriges del kan t.ex. statligt och kommunalt ägda energibolag och AB Svensk Bilprovning omfattas av denna kategori. Även offentligt ägda företag inom t.ex. vatten- och avloppsförsörjning kan omfattas.

7.3.5Exponeringar mot kreditinstitut inklusive derivatavtal

Exponeringar mot kreditinstitut uppkommer vid ingångna avtal och transaktioner i vilka motparten är ett kreditinstitut eller det på annat sätt finns en motparts- eller emittentrisk i förhållande till ett kredit- institut. Några exempel på avtal och transaktioner som kan ge upp- hov till sådana exponeringar är:

•insättningar hos ett kreditinstitut,

•köp av värdepapper som har getts ut av ett kreditinstitut, och

•derivatkontrakt i vilket ett kreditinstitut är motpart (se vidare bedömningen i avsnitt 7.4.6).

I direktivet finns bland annat regler för derivatkontrakt (artikel 11), krav på en särskild likviditetsbuffert (artikel 16) och krav på match- ning (artikel 15). Dessa regler och krav har betydelse för emittent- institutens exponeringar mot kreditinstitut.

125

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Av direktivet framgår det även att derivatkontrakt ska ses som en del av säkerhetsmassan, förutsatt att de är förenliga med kraven i direktivet (se artikel 11), och att derivatkontrakt kan användas för att uppfylla matchningsreglerna (artikel 15). De tillgångar som behövs för att uppfylla matchningsreglerna och kravet på en särskild likviditetsbuffert kan liknas vid fyllnadssäkerheter enligt gällande rätt (se avsnitten 7.2.5 och 7.4.7), vilka omfattas av begränsnings- regler i LUSO.

Ett emittentinstitut ingår derivatkontrakt och innehar vissa tillgångar för att hantera olika finansiella risker som kan uppstå i dess verksamhet (se avsnitten 3.2 och 7.2.6). Det kan t.ex. röra sig om att minska den risk som uppkommer när ett emittentinstitut emitterar säkerställda obligationer i utländsk valuta eller med en annan ränte- bas än vad de tillgångar som säkrar obligationen har. Direktivet ger i detta avseende uttryck för samma grundläggande princip som LUSO, nämligen att derivatkontrakt ska ingås i risksäkringssyfte (artikel 11.1 a i direktivet och 3 kap. 9 § första stycket i LUSO).

I likhet med vad som följer av LUSO ska derivatkontrakt enligt direktivet

•dokumenteras, dvs. antecknas i registret (artikel 11.1 b och 11.2 b),

•separeras från emittentinstitutets övriga medel (artikel 11.1 c), och

•ge upphov till en prioriterad fordran, dvs. en fordran som är förenad med samma förmånsrätt som andra tillgångar som ingår i säkerhetsmassan (artikel 4.1 b).

Direktivet innehåller också krav på att derivatkontrakten inte ska kunna avslutas vid insolvens eller resolution i emittentinstitutet (artikel 11.1 d) och att medlemsstaterna ska fastställa kriterier för vilka slags motparter som emittentinstituten ska få använda sig av vid risksäkringen (artikel 11.2 a).

Utöver reglerna i direktivet finns det regler om exponeringar mot kreditinstitut även i tillsynsförordningen i dess nuvarande lydelse (artikel 129.1 c). Av dessa regler framgår följande:

•Som huvudregel är endast exponeringar mot kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 kvalificerade för den för- månliga behandling ur riskviktshänseende som gäller för tillgångar

126

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

enligt artikel 129.1 i tillsynsförordningen. Det finns kvantitativa begränsningar för emittentinstituts exponeringar mot kredit- institut (artikel 129.1c). Dessa exponeringar får i fråga om kvalitets- steg 1 uppgå till högst 15 procent av de säkerställda obligationernas nominella belopp.

•Det finns även en möjlighet för de behöriga myndigheterna, i Sveriges fall Finansinspektionen, att besluta om undantag från huvudregeln och därigenom tillåta exponeringar även mot kredit- institut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 2, upp till tio procent (artikel 129.1 tredje stycket). Finansinspek- tionen har beslutat om ett sådant undantag (se 3 kap. 4 § Finans- inspektionens föreskrifter och allmänna råd om tillsynskrav och kapitalbuffertar, FFFS 2014:12).

Genom ändringsförordningen införs nya och ändrade regler i till- synsförordningen som enligt direktivet ska tillämpas på utgivningen av sådana säkerställda obligationer som får benämnas europeisk säkerställd obligation (premium) (se vidare avsnitt 8.2). Dessa regler har i huvudsak följande innebörd.

•Det är inte bara exponeringar mot de kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 som behandlas särskilt förmånligt, utan även exponeringar mot de kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 2 (artikel 129.1 c). Exponeringar som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 2 ska således regleras av de ändrade reglerna i tillsynsförordningen i stället för av Finansinspektionens föreskrifter, vilket är fallet i dag.

•Under vissa särskilda förutsättningar får även exponeringar mot kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitets- steg 3 behandlas särskilt förmånligt, såvitt gäller derivatkontrakt och kortfristiga insättningar om högst 100 dagar som används för att uppfylla kravet på en särskild likviditetsbuffert. I fråga om derivatkontrakt som endast uppfyller kraven för kreditkvalitets- steg 3 krävs det att den aktuella behöriga myndigheten, i Sveriges fall Finansinspektionen, tillåter detta (artikel 129.1a c i tillsyns- förordningen).

•Det införs kvantitativa begränsningar för emittentinstitutens exponeringar mot kreditinstitut (artikel 129.1a) totalt sett och

127

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

för varje kreditkvalitetssteg. Dessa exponeringar får högst uppgå till 15, 10 och 8 procent för kreditkvalitetsstegen 1, 2 respek- tive 3. Det finns dessutom en begränsning om högst 15 procent avseende samtliga tre kreditkvalitetssteg sammantagna och en begränsning om högst tio procent för kreditkvalitetsstegen 2 och

3 tillsammans.

•De ovan berörda reglerna ska tillämpas på de tillgångar som ska tillåtas enligt artikel 6.1 a i direktivet. De har också betydelse ur ett investerarperspektiv, bland annat avseende den förmånliga behandling ur riskviktshänseende som följer direkt av tillsyns- förordningen.

Som nämns ovan finns det inte några kvantitativa begränsningar i LUSO som motsvarar de nu aktuella begränsningarna enligt till- synsförordningen. I LUSO finns det däremot ett bemyndigande till Finansinspektionen att meddela föreskrifter om villkoren för derivat- avtal (6 kap. 3 § 8). Finansinspektionen har också beslutat om sådana föreskrifter (se 4 kap. 8 § Finansinspektionens föreskrifter och all- männa råd om säkerställda obligationer, FFFS 2013:1). Av föreskrif- terna följer krav på derivatmotparternas kreditvärdering, vilka i stort sett motsvarar kraven för kreditkvalitetssteg 2.

I avsnitt 7.4.6 tar utredningen ställning till vilka slags expo- neringar mot kreditinstitut som bör tillåtas i svensk rätt och hur derivatkontrakt ska bedömas i fråga om de ovan nämnda kvantitativa begränsningarna.

7.3.6Registrering av äganderätt och säkerhetsrätter

Enligt direktivet ska det för tillgångar som omfattas av artikel 6.1 b som huvudregel finnas offentliga register över ägande till och upp- låtna säkerhetsrätter avseende den egendom som utgör säkerhet för krediter som ingår i säkerhetsmassan (artikel 6.3 tredje stycket). Motsvarande krav finns inte för säkerheter avseende tillgångar som omfattas av artikel 6.1 a i direktivet och artikel 129.1 i tillsynsförord- ningen.

Kravet avser registrering av uppgifter avseende säkerheterna för de krediter som finns i säkerhetsmassan, vilket är något annat än det krav som finns i svensk rätt på att emittentinstitut ska föra ett

128

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

register över bland annat tillgångarna i säkerhetsmassan (3 kap. 10 § LUSO, se vidare avsnitt 6.2.3). Ett exempel på registrering av nu aktuellt slag är de uppgifter som antecknas i det svenska luftfartygs- registret i samband med att inteckning i luftfartyg (se vidare avsnitt 7.4.1 vad gäller tillgångar som skulle kunna tillåtas att ingå i säkerhetsmassan enligt artikel 6.1 b i direktivet).

Om det inte finns något offentligt register i den aktuella med- lemsstaten, får en alternativ form för certifiering av ägande och upp- låtna säkerhetsrätter användas, i den mån tredjeman har möjlighet att få tillgång till information om identifieringen av säkerheten, ägande- förhållandena, inteckningarna och möjligheterna att göra säkerhets- rätter gällande.

7.3.7Värderingsprinciper

Direktivet innehåller krav gällande förfarandet för värderingen av fysiska säkerheter. För det första ska det föreligga en aktuell värdering av säkerheten som uppgår till eller överskrider marknadsvärdet eller pantlånevärdet av tillgången vid den tidpunkt då tillgången inklude- ras i säkerhetsmassan (artikel 6.5 a). För det andra ska värderingen göras av en värderingsman som har de kvalifikationer, kunskaper och erfarenheter som krävs (artikel 6.5 b). För det tredje ska värderings- mannen vara oberoende i förhållande till kreditbeslutsprocessen och inte ta med spekulativa faktorer i bedömningen av värdet (artikel 6.5 c). Värderingsmannen ska också dokumentera värdet på ett klart och tydligt sätt.

I stort skiljer sig inte de grundläggande värderingsprinciperna i direktivet från motsvarande principer i LUSO. Det framgår däremot inte på ett tydligt sätt i direktivet att värderingar kan baseras på generella prisnivåer och att standardiserade system får användas för värdering.

Även tillsynsförordningen i dess nya lydelse innehåller regler som har betydelse för värderingen av säkerheterna. Enligt hänvis- ningen från artikel 129.3 till artikel 208 i förordningen ska emittent- instituten kontrollera den aktuella fastighetens värde minst en gång per år. Instituten ska genomföra kontrollerna oftare, om marknads- villkoren förändras avsevärt (jfr avsnitt 7.2.7).

129

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Om instituten har tillgång till uppgifter som visar att fastighetens värde kan ha sjunkit avsevärt i förhållande till de allmänna marknads- priserna, ska fastighetens värdering ses över av en värderingsman som har nödvändiga kvalifikationer, kunskaper och erfarenheter för att utföra en värdering och som är oberoende i förhållande till kreditbeslutsprocessen (artikel 208.3 b). För lån som överstiger 3 000 000 euro eller fem procent av institutets kapitalbas ska fastig- hetens värdering ses över av en sådan värderingsman minst vart tredje år. Instituten får enligt tillsynsförordningen använda sig av statistiska metoder för att kontrollera den fasta egendomens värde och identifiera fast egendom som behöver omvärderas.

7.3.8Skadeförsäkring

Av direktivet följer att medlemsstaterna ska kräva att emittent- instituten har rutiner för att kontrollera att det finns en lämplig skadeförsäkring för de fysiska säkerheter som säkrar tillgångar enligt bland annat artikel 6.1 a (artikel 6.6). Emittentinstituten ska således vara skyldiga att ställa krav på försäkring inom ramen för sin kredit- givningsverksamhet. Vidare ska försäkringsfordran vara separerad i enlighet med artikel 12 om separering av säkerställda tillgångar.

Det finns inte någon motsvarighet i LUSO till de nu aktuella kraven avseende försäkring. Ett motsvarande krav finns dock i tillsynsförord- ningen (artikel 208.5, se även hänvisningen i artikel 129.3).

7.3.9Dokumentationskrav

Medlemsstaterna ska kräva att emittentinstituten dokumenterar dels de tillgångar som ingår i säkerhetsmassan, dels om deras utlånings- policyer är förenliga med de bestämmelser i nationell rätt som genomför artikel 6 i direktivet (artikel 6.7 i direktivet). Av tillsyns- förordningen följer också att emittentinstituten ska dokumentera vilka slags bostadsfastigheter och kommersiella fastigheter de godtar som säkerhet och vilken utlåningspolicy de har i detta avseende (artikel 208.4, se även hänvisningen i artikel 129.3).

Vidare finns det en regel i direktivet om att medlemsstaterna ska säkerställa att kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer registrerar alla sina transaktioner inom programmet för säkerställda

130

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

obligationer, dvs. inte endast sådana uppgifter som avser tillgångarna utan även för de säkerställda obligationerna, och har adekvata och lämpliga dokumentationssystem och dokumentationsrutiner (artikel 18.4).

Dokumentationskraven motsvarar bestämmelserna om register i 3 kap. 10 och 11 §§ LUSO (se vidare avsnitt 6.2.3).

7.3.10Homogenitet och riskspridning

Direktivet innehåller ett krav på att medlemsstaterna ska fastställa regler som säkerställer riskspridning med avseende på granularitet och materiell koncentration för tillgångar i säkerhetsmassan som inte är godtagbara enligt artikel 6.1 a (se artikel 6.8). Med granularitet avses fördelning, dvs. hur säkerhetsmassan i detalj ska fördelas på olika tillgångskategorier. Materiell koncentration avser bland annat antalet krediter eller exponeringar i säkerhetsmassan och antalet motparter (skäl 16 andra stycket).

I direktivet finns också ett krav på att medlemsstaterna ska fast- ställa regler om säkerhetsmassans sammansättning (artikel 10). Detta krav brukar beskrivas som ett krav på homogenitet. Reglerna ska, om det är relevant, avse villkoren för att emittentinstituten ska få inkludera primärtillgångar som har olika egenskaper vad gäller strukturella egenskaper, löptid eller riskprofil.

Det finns inte någon direkt motsvarighet i LUSO gällande dessa krav, men samma syfte gällande riskspridning och säkerhetsmassans sammansättning finns bakom vissa bestämmelser i LUSO. Detta gäller framförallt bestämmelserna i 3 kap. 1 § andra stycket och 3 kap. 2 § tredje stycket LUSO som avser begränsningar av dels andelen krediter som har lämnats mot säkerhet i fastigheter som är avsedda för kontors- eller affärsändamål, dels andelen fyllnads- säkerheter.

7.3.11Säkerheter som finns utanför EES

Enligt direktivet får medlemsstaterna under vissa förutsättningar tillåta att krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som finns utanför EES ingår i säkerhetsmassan (artikel 7). Visserligen är det unionen som anges som begränsning i direktivet, men detta ska

131

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

mot bakgrund av EES-avtalet läsas som hela EES-området. I LUSO finns motsvarande geografiska begränsning i 3 kap. 6 §.

7.4Genomförandet i svensk rätt

7.4.1Medlemsstaternas valmöjligheter och behovet av att utnyttja dessa

Utredningens bedömning: I artikel 6.1 a i direktivet anges att säkerställda obligationer vid varje tidpunkt ska vara säkrade med tillgångar som är godtagbara enligt artikel 129.1 i tillsynsför- ordningen. Därav följer inte att alla tillgångar som anges i den senare artikeln måste tillåtas, endast att den tillgång som tillåts enligt nationell rätt måste vara godtagbar. Det bör tolkas som att direktivet ger ett utrymme för medlemsstaterna att i nationell rätt utesluta vissa av dessa tillgångar enligt tillsynsförordningen från att inkluderas i säkerhetsmassan. Om en viss tillgångskategori däremot tillåts i svensk rätt, bör kraven i tillsynsförordningen som huvudregel tillämpas på den.

Medlemsstaterna har utrymme att i nationell rätt reglera frågor som inte uttryckligen regleras i EU-regelverket, t.ex. begränsningar av andelen krediter av visst slag i förhållande till den totala säker- hetsmassan.

Medlemsstaterna är inte skyldiga att tillåta att andra hög- kvalitativa tillgångar enligt artikel 6.1 b i direktivet ingår i säker- hetsmassan. Det finns inte heller tillräckliga skäl för att tillåta detta i svensk rätt.

Medlemsstaterna är inte skyldiga att tillåta att lån till eller lån som är garanterade av offentliga företag enligt artikel 6.1 c i direk- tivet ingår i säkerhetsmassan. Det finns inte heller något behov av att tillåta detta i svensk rätt.

132

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Tillgångar enligt artikel 6.1 a i direktivet och artikel 129.1 i tillsynsförordningen

Behöver alla tillgångskategorier enligt artikel 129.1 i tillsynsförordningen tillåtas?

En första fråga att ta ställning till när det gäller artikel 6.1 a i direk- tivet är om medlemsstaterna behöver tillåta att alla de sju tillgångs- kategorier som anges i artikel 129.1 i tillsynsförordningen får ingå i säkerhetsmassan, eller om dessa är att se som en yttre ram för en särskilt förmånlig behandling (genom att den aktuella obligationen klassificeras som en premiumobligation, se vidare kapitel 8). Det senare alternativet skulle innebära att medlemsstaterna kan välja att tillåta endast vissa av tillgångskategorierna.

Reglerna i tillsynsförordningen är, i likhet med övriga EU- förordningar, direkt tillämpliga i alla medlemsstater. Reglerna ska därför inte genomföras i svensk rätt och något genomförande krävs således inte heller för att reglerna ska kunna tillämpas. Medlems- staterna får inte heller anta eller tillämpa bestämmelser i respektive nationella rättsordning som strider mot förordningen. Trots detta kan det krävas att medlemsstaterna vidtar lagstiftningsåtgärder för att anpassa eller komplettera den nationella rättsordningen i för- hållande till EU-förordningens regler (angående kompletterande lagstiftningsåtgärder till tillsynsförordningen i dess ursprungliga lydelse, se prop. 2013/14:228 s. 124–131).

Artikel 129.1 i tillsynsförordningen ger således inte något manöver- utrymme för medlemsstaterna vad gäller riskvikter och kapitalkrav, eftersom den är direkt tillämplig i dessa avseenden. Den lagstift- ningsteknik som har använts i direktivet, dvs. att hänvisa till regler i en EU-förordning, utesluter dock inte att det finns en valfrihet för medlemsstaterna vad gäller sammansättningen av säkerhetsmassan. Anledningen till detta är att det nu är frågan om att genomföra ett EU-direktiv. Frågor om vilka tillgångar som ska tillåtas i säkerhets- massan faller utanför tillsynsförordningens tillämpningsområde, eftersom förordningen inte är avsedd att reglera utgivning av säker- ställda obligationer (jfr skäl 2 till direktivet). Detta gäller även om det i artikel 6.1 a i direktivet finns en hänvisning till reglerna i för- ordningen. Svaret på frågan om vilken harmoniseringsnivå som gäller måste i stället sökas bland reglerna i direktivet.

133

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Ett av syftena med direktivet är att reglera vissa s.k. struktur- relaterade element avseende säkerställda obligationer, däribland sammansättningen av säkerhetsmassan och allmänna kvalitetsegen- skaper för tillgångarna i säkerhetsmassan (skälen 1 och 15 och avsnitten 4.3.2 och 4.3.3). I skälen till direktivet anförs att bristen på harmonisering vad gäller utgivningen av säkerställda obligationer i unionen skulle kunna leda till att samma typ av förmånsbehandling ges till instrument som har olika egenskaper, olika risknivå och investerarskydd (skäl 4). Det framhålls också att det förhållandet att det finns en hänvisning i direktivet till kraven i tillsynsförordningen innebär en högre grad av harmonisering jämfört med om en annan lagstiftningsteknik hade valts (skäl 2). Detta kan i viss mån tala mot en valfrihet för medlemsstaternas del. I skäl 16 i direktivet anges dessutom att medlemsstaterna bör (utredningens kursivering) tillåta de tillgångar som förtecknas i artikel 129.1 i tillsynsförordningen.

Uttryckssättet i artikel 6.1 a i direktivet att medlemsstaterna ”ska kräva” att säkerställda obligationer är säkrade med tillgångar av aktuellt slag talar däremot för att regeln ska tolkas som en yttre ram för säkerhetsmassan, snarare än att alla de aktuella tillgångskate- gorierna måste vara tillåtna enligt nationell rätt.

I skäl 16 andra stycket i direktivet anges också uttryckligen att medlemsstaterna bör ha rätt att i sina nationella regelverk föreskriva att vissa tillgångar ska uteslutas från möjligheten att inkluderas i säkerhetsmassan som godtagbara tillgångar. Denna möjlighet bör enligt utredningens bedömning uppfattas som generell, dvs. den gäller även i förhållande till tillgångskategorierna enligt artikel 129.1 i tillsynsförordningen.

Sammantaget står det klart att EU-regelverket bör tolkas på så sätt att de kategorier av tillgångar som förtecknas i artikel 129.1 i tillsynsförordningen som huvudregel ska kunna ingå i säkerhets- massan enligt nationell rätt, men att undantag från detta kan göras i nationell rätt. Medlemsstaterna har således rätt att utesluta vissa av tillgångarna i artikel 129.1 tillsynsförordningen från möjligheten att inkluderas i säkerhetsmassan (se vidare förslaget i avsnitt 7.4.5 om att utesluta fartygskrediter).

134

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Bör kraven i tillsynsförordningen tillämpas?

En överensstämmelse mellan å ena sidan regleringen av riskvikter och kapitalkrav i tillsynförordningen och å andra sidan regelverket för säkerställda obligationer bör eftersträvas, om det inte finns ett behov av att ställa högre krav i svensk rätt (se avsnitt 5.3). Om en viss tillgångskategori enligt artikel 129.1 tillsynsförordningen tillåts i svensk rätt, bör således kraven i tillsynsförordningen tillämpas på den (se artikel 6.1 a i direktivet). Det gäller i synnerhet belånings- grader, som regleras i förordningen. Om det är lämpligt med hänsyn till t.ex. behovet av investerarskydd, bör dock som sagt strängare krav tillämpas i svensk rätt jämfört med vad som följer av förord- ningen.

Det finns också ett utrymme för att i nationell rätt reglera frågor som inte uttryckligen berörs i EU-regelverket. Några exempel på sådana frågor är begränsningar av hur stor andel av den totala säker- hetsmassan som får utgöras av en viss kategori krediter, vilket är en form av riskspridning.

I avsnitten 7.4.2–7.4.6 lämnar utredningen förslag i fråga om hur LUSO bör utformas vad gäller de kategorier av tillgångar som för- tecknas i artikel 129.1 tillsynsförordningen.

Tillgångar enligt artikel 6.1 b i direktivet

Är medlemsstaterna skyldiga att tillåta tillgångar enligt artikel 6.1 b i direktivet?

Som berörs i avsnitt 7.3.3 finns det inte någon uppräkning av olika specifika kategorier av tillgångar i artikel 6.1 b, i motsats till vad som gäller enligt artikel 6.1 a i direktivet och artikel 129.1 i tillsynsför- ordningen. Uttrycket högkvalitativa säkerställda tillgångar lämnar därför i sig ett stort utrymme för medlemsstaterna att, inom vissa ramar, avgöra vilka kategorier av tillgångar som eventuellt ska tillåtas med stöd av denna regel.

Regeln kan således uppfattas som en slags ventil för de med- lemsstater som har ett behov av att tillåta vissa andra högkvalitativa säkerställda tillgångar i sina nationella regler än tillgångarna enligt artikel 6.1 a i direktivet och artikel 129.1 i tillsynsförordningen. Detta skulle kunna ske i syfte att spegla särdrag på olika marknader.

135

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Därtill kommer möjligheten att utesluta vissa tillgångskategorier (se ovan).

I direktivet omnämns vissa exempel på hur artikel 6.1 b kan tillämpas (skäl 16). Ett av dessa exempel är tillgångar som inte längre är kvalificerade för att innefattas i säkerhetsmassan enligt artikel 129.1 i tillsynsförordningen (artikel 6.1 a i direktivet). Ett annat exempel är exponeringar mot försäkringsföretag. Dessa skulle då kunna ingå i säkerhetsmassan med stöd av artikel 6.1 b.

Direktivet är avsett att vara av minimiharmoniseringskaraktär, dvs. medlemsstaterna har i allmänhet en möjlighet att ställa högre krav på emittentinstituten jämfört med vad som följer av direktivet (se vidare avsnitt 5.2).

Sammantaget gör utredningen bedömningen att medlemsstaterna inte är skyldiga att tillåta att sådana högkvalitativa säkerställda tillgångar som avses i artikel 6.1 b i direktivet, ingår i säkerhets- massan.

Utredningen övergår till att pröva om det finns skäl för att tillåta sådana tillgångar. Det kan återigen framhållas att det ingår i utred- ningens uppdrag att sträva efter att slå vakt om funktionssättet hos den svenska marknaden för säkerställda obligationer och den nu- varande svenska regleringen i lagen om utgivning av säkerställda obligationer, vilket innebär en presumtion för att dessa tillgångar inte ska tillåtas.

Tillgångar som inte längre är kvalificerande

För närvarande finns det inte någon undantagsbestämmelse i svensk rätt som ger utrymme för att tillåta att tillgångar som av olika anledningar inte längre är kvalificerade för att ingå i säkerhetsmassan enligt vanliga bestämmelser ändå får ingå i den. Enligt utredningens uppfattning finns det inte heller några starka skäl för att tillåta sådana tillgångar. Redan regleringen i artikel 129.1 i tillsynsförord- ningen är i flera avseenden mer tillåtande för emittentinstituten än vad som följer av LUSO i dag, vad gäller t.ex. kategorierna av till- gångar och belåningsgrad. Om dessutom ytterligare tillgångar tillåts ingå i säkerhetsmassan och deras underliggande värde generellt sett är mer osäkert och överlag inte lika beständigt som de tillgångsslag som redan anges i LUSO, kan riskerna för investerarna öka – förut-

136

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

satt att denna möjlighet används av emittentinstituten. Detta skulle kunna leda till att investerarna kräver en högre avkastning för att investera i säkerställda obligationer i vilka sådana tillgångar kan inkluderas, även om möjligheten inte utnyttjas. Om kostnaderna för bankernas finansiering skulle öka enligt ovan, skulle detta kunna leda till högre räntor för bankernas kunder.

Med hänsyn till behovet av investerarskydd bör inte exponeringar mot kreditinstitut, t.ex. till följd av derivatkontrakt, som inte uppfyller kraven enligt artikel 129 tillsynsförordningen, tillåtas med stöd av artikel 6.1 b i direktivet.

Behovet av att ingå derivatkontrakt kan ses mot bakgrund av att svenska emittentinstitut behöver efterleva en god balans i matchnings- villkoren beträffande ränte- och valutavillkor (3 kap. 9 § LUSO, se vidare avsnitt 7.2.6). Om svenska emittentinstitut ger ut obligationer i en utländsk valuta eller om räntevillkoren i obligationerna skiljer sig åt jämfört med de underliggande tillgångarna, kan emittentinstituten ingå derivatkontrakt för att hantera de valuta- och ränterisker som kan komma att uppstå i sådana situationer.

Ett sådant kontrakt innebär en exponering i förhållande till mot- parten i kontraktet, som ofta är ett annat kreditinstitut. Antalet möjliga motparter för sådana kontrakt är i praktiken begränsat. Om den aktuella motparten inte längre skulle ha en tillräckligt hög kredit- värdering för att uppfylla kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2, skulle en ändring av derivatmotpartens klassificering till kreditkvalitetssteg 3 innebära att det inte längre är tillåtet för emittentinstitutet i fråga att ingå nya derivatkontrakt med den aktuella motparten enligt de förslag som lämnas i avsnitt 7.4.6.

Kreditkvalitetssteg 3 motsvarar ett kreditbetyg om BBB- eller lägre. Utredningen anser att en så låg kreditvärdering oftast är för- knippad med en alltför hög risk. Detta riskerar att försämra skyddet för investerarna för säkerställda obligationer. Därför föreslår utred- ningen i avsnitt 7.4.6 att exponeringar mot kreditinstitut som huvud- regel endast ska tillåtas om de uppfyller kraven enligt kreditkvalitets- steg 1 eller 2, inte steg 3. Detta gäller såväl derivatkontrakt med kreditinstitut som andra exponeringar mot kreditinstitut. Förslaget går i linje med gällande rätt.

Sammantaget finns det inte skäl att tillåta att tillgångar som inte längre är kvalificerade för att ingå i säkerhetsmassan enligt artikel 6.1 a i direktivet ingår med stöd av artikel 6.1 b.

137

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Exponeringar mot försäkringsföretag

Enligt utredningens bedömning finns det inte något praktiskt behov av att tillåta att exponeringar mot försäkringsföretag får ingå i säker- hetsmassan hos svenska emittentinstitut. Det är över huvud taget svårt att hitta exempel på sådana exponeringar, med tanke på att försäkringsföretag vanligtvis inte tar lån hos emittentinstitut. En exponering mot ett försäkringsföretag skulle möjligen kunna upp- komma som ett resultat av ett försäkringsfall där ett emittentinstitut blir fordringsägare. En tänkbar orsak till en sådan exponering är att en kredittagare som har tecknat en kreditförsäkring fallerar. Om krediten ingår i säkerhetsmassan avseende en säkerställd obligation, skulle det kunna vara aktuellt att låta fordran på försäkringsföretaget ersätta den ursprungliga krediten. Detta framstår dock som en onödigt krånglig lösning i det enskilda fallet och den nu aktuella situationen torde sällan uppkomma. Därmed är detta inte ett skäl att för tillämpa artikel 6.1 b i direktivet.

Krediter som har lämnats mot företagshypotek

Ett exempel på en tillgång enligt svensk rätt som eventuellt skulle kunna tillåtas med stöd av artikel 6.1 b i direktivet, men som inte omnämns där, är krediter som har lämnats mot säkerhet i företags- hypotek. Företagshypotek är en hypotekarisk säkerhet i viss lös egendom i en näringsidkares verksamhet. Med hypotekarisk säker- het avses att egendomen finns kvar i näringsidkarens besittning och kan disponeras av denne.

Den aktuella egendomen kan bestå av t.ex. lager och inventarier. Företagshypotek ger särskild förmånsrätt vid konkurs och ut- mätning.

Företagshypotek får allmänt sett betraktas som en sämre säkerhet jämfört med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt. En anledning till detta är att säkerhetens värde kan vara mer osäkert än t.ex. värdet på fast egendom. En annan anledning är att säkerheten helt eller delvis kan försvinna av olika skäl, särskilt i en obestånds- situation, eftersom den som upplåter företagshypotek fritt kan disponera över egendomen. Till följd av denna dispositionsrätt över egendomen anfördes i förarbetena till LUSO att det knappast rör sig

138

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

om någon attraktiv säkerhet för den som avser att placera medel i obligationer (prop. 2002/03:107 s. 83).

Mot ovanstående bakgrund ser inte utredningen några skäl för att tillåta att säkerhetsmassan består av krediter som har lämnats mot företagshypotek.

Krediter som har lämnats mot inteckning i luftfartyg

Ytterligare ett exempel på en tillgång som skulle kunna omfattas av artikel 6.1 b är krediter som har lämnats mot inteckning i luftfartyg och reservdelar till luftfartyg. Luftfartyg är bland annat flygplan. Efter medgivande av den som är inskriven som ägare, får ett luft- fartyg genom inskrivning i inskrivningsregistret för luftfartyg in- tecknas till säkerhet för fordran på ett visst penningbelopp. Bestäm- melser om detta finns i lagen (1955:227) om inskrivning av rätt till luftfartyg, som tillämpas på luftfartyg som är införda i det svenska luftfartygsregistret.

Det kan nämnas att flygbranschen är mycket konjunkturkänslig, vilket kan medföra en osäkerhet i fråga om värdet på de underliggande säkerheterna. Detta talar för att det inte framstår som attraktivt för emittentinstituten att ha krediter som har lämnats mot inteckning i luftfartyg i säkerhetsmassan.

Utredningen ser således inget praktiskt behov av att tillåta att sådana krediter ingår i säkerhetsmassan och anser inte heller att det är lämpligt att tillåta detta.

Krediter som har lämnats mot panträtt i lösöre

Även krediter som har lämnats mot panträtt i lösöre i allmänhet skulle kunna tillåtas enligt artikel 6.1 b i direktivet. Med lösöre avses fysiska, flyttbara föremål som inte är pengar, vissa rättigheter, finan- siella instrument m.m. Panträtt i lösöre är ett väsentligt inslag i den verksamhet som drivs av pantbanker. I motsats till företagshypotek rör det sig inte om en hypotekarisk säkerhet eftersom panten över- lämnas till pantbanken och därefter finns i dess besittning. I pantbanks- verksamhet består panten ofta av smycken, klockor, musikinstrument, mobiltelefoner och andra relativt värdefulla föremål.

139

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Pantbankernas verksamhet saknar dock betydelse för utgivningen av säkerställda obligationer. Det finns inte heller någon annan anled- ning att tillåta att krediter som har lämnats mot panträtt i lösöre utgör en del av säkerhetsmassan.

Möjliga konsekvenser i fråga om användningen av säkerställda obligationer som säkerheter inom den finansiella infrastrukturen

Finansiella företag kan använda sig av säkerheter i form av finan- siella instrument för att säkra betalningar och erhålla säkerställd upplåning. Sådana säkerheter används framför allt i Riksbankens system för betalningsavveckling (RIX-systemet), Bankgirosyste- met, Euroclear Sweden AB:s värdepappersavveckling och konto- föring i VPC-systemet och den verksamhet som drivs av Nasdaq Clearing AB och andra centrala motparter (angående denna s.k. finansiella infrastruktur, se bland annat Riksbankskommitténs slut- betänkande SOU 2019:46 s. 915–938).

Säkerställda obligationer är en av de kategorier av finansiella instru- ment som kan användas som säkerheter inom den finansiella infra- strukturen. Om tillgångar enligt artikel 6.1 b i direktivet hade tillåtits att ingå i säkerhetsmassan, skulle det sannolikt behöva göras högre värderingsavdrag vid användning av säkerställda obligationer som säkerhet inom den finansiella infrastrukturen. Även detta talar emot att tillåta att tillgångar av nu aktuellt slag ingår i säkerhetsmassan.

Transparens eller tvingande reglering?

Ett generellt argument för att tillämpa artikel 6.1 b i direktivet och därigenom tillåta fler tillgångskategorier jämfört med i dag är att tyd- liga krav på transparens i form av offentliggörande av information om de tillgångar som ingår i säkerhetsmassan i viss mån skulle kunna ersätta en tvingande och mindre flexibel reglering. Med sådana transparenskrav skulle det finnas en möjlighet för investerare att granska innehållet i säkerhetsmassan och således själv bedöma vilka risker som är förenade med att investera i den aktuella säkerställda obligationen. Det kan således hävdas att en mer flexibel reglering av säkerhetsmassan kan vägas upp av transparens om tillgångarna. Till detta kommer att det i reglerna om benämningar i direktivet görs en

140

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

åtskillnad mellan sådana säkerställda obligationer för vilka det endast förekommer tillgångar enligt artikel 129.1 i säkerhetsmassan respek- tive andra säkerställda obligationer (se vidare kapitel 8). Den som investerar i den senare kategorin av obligationer får således antas vara medveten om att riskerna kan vara högre.

Mot detta kan anföras att LUSO baseras på en tydlig avgränsning av vilka slags tillgångar, främst krediter, som får ingå i säkerhets- massan. Som berörs i avsnitt 7.2.1 är krediter mot säkerhet i fast egendom hörnpelare i system med säkerställda obligationer, men endast fastighetstyper som är vanligt förekommande och för vilka det finns vedertagna och etablerade värderingformer bör få ingå som säkerheter för krediter i säkerhetsmassan.

Det skulle inte heller vara utan svårigheter för investerarna att kon- tinuerligt utvärdera innehållet i säkerhetsmassan för de säkerställda obligationer som de har investerat och som vid emissionstillfället har getts en viss benämning för att bedöma om kvaliteten på tillgångarna i dem har ändrats. Det samhällsekonomiska värdet av standardisering är högt, vilket kommer till uttryck i bestämmelserna i LUSO.

Utredningen anser därför att det även framöver bör finnas tydliga och relativt snäva gränser för vilka kategorier av tillgångar som kan inkluderas och vilka krav som ska gälla för dem. Dessa tillgångar bör till övervägande del bestå krediter som har lämnats mot säkerhet i viss fast egendom och därmed jämförliga krediter.

I utredningens uppdrag ingår att sträva efter att slå vakt om funk- tionssättet hos den svenska marknaden för säkerställda obligationer och den nuvarande svenska regleringen i lagen om utgivning av säkerställda obligationer. Det går således inte i linje med utred- ningens uppdrag att lämna förslag om säkerhetsmassan som innebär att transparenskrav ska väga upp för en mer flexibel reglering av vilka tillgångar som får ingå där, eftersom någon sådan lättnad inte krävs till följd av EU-regelverket.

Konkurrensaspekter

Ett annat generellt skäl för att tillämpa artikel 6.1 b i direktivet och därigenom tillåta nya kategorier av tillgångar i svensk rätt skulle kunna vara att uppnå likvärdiga regler inom de olika länderna inom EES (eng. level playing field). Detta gäller för det fall att andra länder

141

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

inom EES väljer att tillämpa denna regel i tillåtande riktning. Det är svårt för utredningen att bedöma hur de olika länderna kommer att genomföra direktivet och vilka konsekvenser som genomförandet får på de olika nationella marknaderna. Det kan dock nämnas att utred- ningen har erfarit att en medlemsstat av stor betydelse för marknaden för säkerställda obligationer inte avser att tillämpa artikel 6.1 b i direk- tivet. Vidare anser utredningen att den svenska marknadens funk- tionssätt och förtroendet för svenska säkerställda obligationer är överordnat intresset av att utforma likvärdiga regler inom de olika länderna inom EES (se avsnitt 5.2).

Sammanfattande slutsatser

Sammanfattningsvis finns det inte tillräckliga skäl för Sveriges del för att tillåta sådana högkvalitativa säkerställda tillgångar som avses i artikel 6.1 b i direktivet. Utredningen lägger därför inte fram något förslag av den innebörden.

Tillgångar enligt artikel 6.1 c i direktivet

Som berörs ovan är artikel 6.1 c en uttrycklig medlemsstatsoption, dvs. något som den aktuella medlemsstaten kan välja att tillåta eller inte tillåta.

Enligt utredningens bedömning bör de tillgångar som ingår i säker- hetsmassan som huvudregel vara förenade med panträtt i framför allt fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt. Därutöver bör exponeringar mot stater, centralbanker m.fl. även fortsättningsvis tillåtas ingå i säkerhetsmassan, även om någon panträtt eller annan säkerhet inte finns (se vidare avsnitt 7.4.2).

De nu aktuella exponeringarna enligt artikel 6.1 c i direktivet avser offentliga företag såsom statliga och kommunala energibolag. Även om artikel 6.1 c inte tillämpas, kan ett lån till t.ex. ett kom- munalt energibolag åsättas riskvikten noll och därför behandlas som en offentlig kredit i likhet med krediter till stater, centralbanker m.fl. (s.k. nollviktade krediter). Detta kan uppnås genom att staten eller kommunen går i borgen för det aktuella företaget och således garan- terar betalningen av lånet (se även prop. 2002/03:107 s. 69–71). Det behov som offentliga företag har av att ta lån hos kreditinstitut till

142

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

en förmånlig räntenivå genom att lånet kan kopplas till en säkerställd obligation kan således tillgodoses genom ett borgensåtagande. I näst- följande avsnitt lämnar utredningen förslag om offentliga krediter, som ger utrymme för detta.

Eftersom sådana offentliga krediter med borgensåtaganden får ingå i säkerhetsmassan, saknas det enligt utredningens mening skäl att tillåta krediter som fyller samma funktion men som är förenade med en något högre kreditrisk ingår i säkerhetsmassan. Med de senare krediterna avses lån till eller lån som är garanterade av offentliga företag och som inte är förenade med någon säkerhet eller något borgens- åtagande från staten eller en kommun.

För Sveriges del saknas det således anledning att använda den möjlighet som artikel 6.1 c ger. Utredningen lägger därför inte fram något förslag av den innebörden.

7.4.2Offentliga krediter

Utredningens förslag: Bestämmelserna om offentliga krediter i 3 kap. 1 § första stycket 2 LUSO ersätts av bestämmelser som anknyter till artikel 129.1 i tillsynsförordningen.

Såvitt gäller offentliga krediter får säkerhetsmassan bestå av exponeringar mot eller exponeringar som är garanterade av

1.svenska staten,

2.Sveriges riksbank, eller

3.en kommun, en region eller ett kommunalförbund i Sverige. Säkerhetsmassan får också bestå av exponeringar mot

1.offentliga organ i en annan stat inom EES än Sverige enligt

artikel 129.1 a i tillsynsförordningen, och

2.sådana offentliga organ i tredjeländer, multilaterala ut- vecklingsbanker och internationella organisationer som avses i artikel 129.1 b förordningen, under förutsättning att de krav som anges i artikeln är uppfyllda.

Emittentinstitutet ska uppfylla kraven i artikel 129.1a–129.3 i tillsynsförordningen.

Redan i dag är det i huvudsak tillåtet att inkludera sådana exponeringar mot eller garantier av stater, vissa centralbanker samt regionala och lokala myndigheter som avses i artikel 129.1 a i tillsynsförordningen i

143

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

säkerhetsmassan (3 kap. 1 § första stycket 2 a och b LUSO). I fråga om vissa utländska organ krävs det dock stöd i föreskrifter från Finansinspektionen om att dessa ska likställas med svenska offent- liga organ i nu aktuellt avseende, och några sådana föreskrifter finns inte för närvarande.

Skälet till att offentliga krediter utan säkerhet får ingå i säker- hetsmassan är att de aktuella låntagarna anses särskilt säkra, även om någon säkerhet inte ställs för lånet i fråga (prop. 2002/03:107 s. 57 och 69–71). Det finns därför inte några skäl mot att tillåta att sådana krediter som avses i artikel 129.1 a i tillsynsförordningen ingår i säkerhetsmassan enligt svensk rätt. Vidare skulle det sannolikt inte vara förenligt med unionsrätten om stater, centralbanker och regionala och lokala myndigheter i andra medlemsstater än Sverige behandlades mindre förmånligt än motsvarande svenska organ. Krediter till alla de offentliga organ som nämns i artikel 129.1 a i tillsynsförord- ningen bör således tillåtas.

Artikel 129.1 b i tillsynsförordningen gäller däremot vissa offent- liga organ i tredjeländer, multilaterala utvecklingsbanker och inter- nationella organisationer. Som huvudregel får det endast röra sig om organ som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 enligt förord- ningen. Det kan t.ex. röra sig om statsobligationer utgivna av stater utanför EES som uppfyller detta krav. Under vissa förutsättningar tillåts även sådana organ som endast uppfyller kreditkvalitetssteg 2.

Enligt utredningens mening bör även exponeringar enligt artikel 129.1 b i tillsynsförordningen tillåtas ingå i säkerhetsmassan, under förutsättning att kraven i artikeln är uppfyllda. Detta innebär en viss utvidgning av kretsen av tillåtna offentliga krediter, t.ex. med avseende på multilaterala utvecklingsbanker. Det innebär även en harmonisering i förhållande till regler i andra rättsakter från EU vad gäller vilka tillgångar som ska räknas som likvida tillgångar (se bland annat artikel 10.1 g i likviditetstäckningsförordningen).

Sammantaget finns det således skäl att tillämpa artikel 129.1 a och b i tillsynsförordningen i fråga om säkerhetsmassan, inom ramen för genomförandet av artikel 6.1 a i direktivet. Eftersom för- ordningen är direkt tillämplig vad gäller riskvikter och kapitalkrav, framstår det som lämpligt att i LUSO ta in en hänvisning till reglerna i förordningen (se vidare avsnitt 5.3). Vad gäller svenska offentliga organ talar dock intresset av en lagstiftning som är lätt att läsa och tillämpa för att redan i LUSO ange vilka organ som avses.

144

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Mot ovanstående bakgrund föreslår utredningen att säkerhets- massan, vad gäller offentliga krediter, ska få bestå av exponeringar mot eller som är garanterade av

1.svenska staten,

2.Sveriges riksbank, eller

3.en kommun, en region eller ett kommunalförbund i Sverige. Säkerhetsmassan ska också få bestå av offentliga krediter i form av

exponeringar mot offentliga organ i en annan stat inom EES än Sverige enligt artikel 129.1 a i tillsynsförordningen och sådana offentliga organ i tredjeländer, multilaterala utvecklingsbanker och internationella organisationer som avses i artikel 129.1 b i tillsynsförordningen.

Med tanke på att de föreslagna bestämmelserna tillsammans med reglerna i tillsynsförordningen är avsedda att uttömmande reglera vilka slags exponeringar som får förekomma vad gäller offentliga krediter, finns det inte längre något behov av ett bemyndigande att precisera motpartskretsen för offentliga krediter. Ett sådant bemyndigande finns i 6 kap. 3 § 4 LUSO. Det avser kretsen av låntagare i fråga om offentliga krediter enligt den nuvarande lydelsen av 3 kap. 1 § första stycket 2 samma lag. Utredningen föreslår således att bemyndigandet upphävs.

7.4.3Bostadskrediter

Utredningens förslag: Bestämmelserna om hypotekskrediter i 3 kap. 1 § första stycket 1 LUSO ersätts av bestämmelser om bostads- krediter som anknyter till artikel 129.1 i tillsynsförordningen.

Säkerhetsmassan får, såvitt gäller bostadskrediter, bestå av krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom i Sverige som är avsedd för bostadsändamål. I ett sådant fall ska säkerheten bestå av

1.inteckning i fast egendom,

2.inteckning i tomträtt, eller

3.pant i bostadsrätt.

Säkerhetsmassan får också bestå av andra lån mot säkerhet i en bostadsfastighet enligt artikel 129.1 d i tillsynsförordningen, om säkerheten finns i en annan stat inom EES än Sverige. Detsamma gäller bostadslån enligt artikel 129.1 e i tillsynsförordningen.

Emittentinstitutet ska uppfylla kraven i artikel 129.1a–129.3 i tillsynsförordningen.

145

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Bostadskrediternas betydelse

Bostadskrediterna är den viktigaste tillgångskategorin i säkerhets- massan för svenska emittentinstitut i dag. De utgör cirka 95 procent av krediterna i säkerhetsmassan (se även avsnitt 7.2.3 och figur 7.1). Detta innebär också att svenska säkerställda obligationer är starkt knutna till bostadsmarknaden och bostädernas underliggande värde.

Det kan nämnas att det inte finns någon bestämmelse i LUSO som begränsar hur stor andel av den totala säkerhetsmassan som bostadskrediterna får utgöra. Utredningen vill dock poängtera att det i EU-regelverket finns regler om riskspridning även inom olika tillgångsslag (se vidare avsnitt 7.4.13).

Enligt utredningens mening bör bostadskrediter även fortsätt- ningsvis kunna utgöra en stor del av säkerhetsmassan för säkerställda obligationer som ges ut av svenska emittentinstitut. För Sveriges del finns det således skäl att tillämpa regeln i artikel 129.1 d i tillsyns- förordningen om lån mot säkerhet i bostadsfastigheter.

Olika upplåtelseformer enligt svensk rätt

Som berörs i avsnitt 7.3.2 ska panträtt i svenska bostadsrätter jäm- ställas med inteckning i fast egendom i Sverige. Det finns således inte anledning att uppfatta uttrycket fastighet i tillsynsförordningen som synonymt med fastighet enligt svensk rätt.

Till skillnad mot bostadsrätt berörs inte den svenska upplåtelse- formen tomträtt särskilt i tillsynsförordningen. Enligt utredningens mening får dock inteckning i tomträtt anses omfattas av uttrycket säkerhet i bostadsfastighet. Det finns åtminstone två skäl för detta.

För det första har tomträtten i flera avseenden drag som annars karaktäriserar äganderätt till fastighet och tomträttsinnehavaren intar i stort en fastighetsägares ställning (se avsnitt 7.2.1).

För det andra har, som nämns ovan, bostadsrätt jämställts med fast egendom trots att förfarandet för att uppnå sakrättsligt skydd för överlåtelse respektive panträtt är mindre tillförlitligt i fråga om bostadsrätt än för inteckning i fast egendom. Motsvarande för- farande för tomträtt är däremot i stort sett detsamma som för fast egendom, och därigenom mycket tillförlitligt.

146

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Sammantaget anser utredningen att inteckning i tomträtt ska jämställas med inteckning i fast egendom vad gäller de säkerheter som ska finnas för tillgångarna i säkerhetsmassan.

Behovet av lagstiftningsåtgärder

Enligt utredningens mening bör det således inte göras någon ändring i sak i LUSO såvitt gäller att krediter för bostadsändamål ska kunna utgöra en del av säkerhetsmassan. Dessa bör liksom nu innefatta krediter som har lämnats mot inteckning i fast egendom, inteckning i tomträtt eller mot pant i bostadsrätt i Sverige. Det bör inte heller göras någon ändring i sak vad gäller att krediter som har lämnats mot säkerhet som motsvarar dessa också får användas, under förutsätt- ning att säkerheten finns i ett land inom EES.

Däremot finns det skäl att redaktionellt anpassa LUSO till reglerna i tillsynsförordningen. Det gäller för det första att i stället för det vidare begreppet hypotekskredit använda en terminologi som i högre grad överensstämmer med uppdelningen mellan bostads- krediter respektive kommersiella krediter i artikel 129.1 i förord- ningen. Denna uppdelning har i sin tur betydelse för bland annat belåningsgraderna.

För det andra finns det anledning att hänvisa till förordningen när det gäller krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som är belägen i ett annat land inom EES än Sverige (se avsnitt 5.3). En anledning till detta är behovet av att minska risken för att de unions- rättsliga reglerna om riskvikter och kapitalkrav tillämpas på ett annat sätt än bestämmelserna om säkerhetsmassan i svensk rätt. Detta har en särskild betydelse när säkerheten finns i ett annat land än Sverige. Exempelvis bör regeln om vissa lån mot säkerhet i franska bostads- fastigheter tillämpas i dess lydelse enligt artikel 129.1 e i tillsyns- förordningen, i stället för att det finns en särskild bestämmelse om sådana lån i LUSO.

Som berörs i avsnitt 7.4.1 måste de krav på det aktuella emittent- institutet som följer av artiklarna 129.1a–3 tillsynsförordningen tillämpas om en medlemsstat väljer att inkludera en viss tillgångs- kategori i sin nationella lagstiftning. Även detta är ett skäl för att hänvisa till reglerna i tillsynsförordningen.

147

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Vidare finns det, om hänvisningar görs till reglerna i tillsyns- förordningen, ett behov av att förtydliga att inteckning i fast egen- dom, inteckning i tomträtt och pant i bostadsrätt för Sveriges del är de säkerhetsrätter som avses i artikel 129.1 d. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att de två senare säkerhetsrätterna inte avser fast egendom enligt svensk rätt men bör betraktas som säkerhet i bostads- fastighet enligt tillsynsförordningen (se ovan).

Den lagtekniska lösningen

Mot ovanstående bakgrund föreslår utredningen att bestämmelserna om hypotekskrediter i 3 kap. 1 § första stycket 1 LUSO ersätts av nya bestämmelser om bostadskrediter respektive kommersiella fastighetskrediter (angående de senare, se nästföljande avsnitt).

När det gäller krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom i Sverige som är avsedd för bostadsändamål ska det även fort- sättningsvis anges i LUSO att säkerheten ska bestå av inteckning i fast egendom, inteckning i tomträtt, eller pant i bostadsrätt (jfr avsnitt 5.3).

I fråga om egendom i utlandet ska det tas in en bestämmelse i LUSO om att säkerhetsmassan, förutom krediter som har lämnats mot säkerheter i Sverige enligt ovan, också får bestå av andra lån mot säkerhet i en bostadsfastighet enligt artikel 129.1 d i tillsynsförord- ningen om säkerheten finns i en annan stat inom EES än Sverige. Detsamma gäller bostadslån som har lämnats mot säkerhet i egendom i Frankrike enligt artikel 129.1 e i tillsynsförordningen.

Eftersom förslagen ovan innebär att två tillgångskategorier enligt tillsynsförordningen tillåts i svensk rätt, finns det också skäl att ta in en allmän bestämmelse i LUSO om att emittentinstitutet också ska uppfylla kraven i artikel 129.1a–129.3 i förordningen.

148

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

7.4.4Kommersiella fastighetskrediter

Utredningens förslag: Bestämmelserna om hypotekskrediter i 3 kap. 1 § första stycket 1 LUSO ersätts av bestämmelser om kommersiella fastighetskrediter som anknyter till artikel 129.1 i tillsynsförordningen. Därigenom utvidgas kretsen av tillåtna säkerheter.

Säkerhetsmassan får, såvitt gäller kommersiella fastighets- krediter, bestå av krediter som har lämnats mot säkerhet i egen- dom i Sverige som är avsedd för näringsverksamhet. I ett sådant fall ska säkerheten bestå av

1.inteckning i fast egendom,

2.inteckning i tomträtt, eller

3.pant i bostadsrätt.

Säkerhetsmassan får också bestå av andra lån mot säkerhet i kommersiella fastigheter enligt artikel 129.1 f i tillsynsförord- ningen, om säkerheten finns i en annan stat inom EES än Sverige.

Kommersiella fastighetskrediter som inte har lämnats mot säkerhet i egendom som är avsedd för jord- eller skogsbruks- ändamål får utgöra högst tio procent av säkerhetsmassan.

Emittentinstitutet ska uppfylla kraven i artikel 129.1a–129.3 i tillsynsförordningen.

Behovet av att tillåta kommersiella fastighetskrediter

Utredningen anser att krediter mot säkerhet i egendom som innehas för kontors- eller affärsändamål liksom i dag ska kunna vara en del av säkerhetsmassan. Detsamma gäller jord- och skogsbruksfastig- heter, som enligt EU-regelverket är att hänföra till denna kategori om det huvudsakliga syftet med fastigheten är jord- eller skogsbruk (se vidare nedan). För svensk del finns det således anledning att tillämpa artikel 129.1 f om lån mot säkerhet i kommersiella fastig- heter. Uttrycket kommersiella fastighetskrediter bör användas i LUSO i syfte att markera att det rör sig om lån mot säkerhet.

Det framstår i och för sig som möjligt enligt unionsrätten att begränsa vilka slags kommersiella fastigheter som tillåts. Utredning- en föreslår dock att bestämmelserna i LUSO harmoniseras med reglerna i tillsynsförordningen om krediter mot säkerhet i kommer-

149

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

siella fastigheter. Anledningen till detta är intresset av att så långt som möjligt tillämpa bestämmelser om säkerhetsmassan som över- ensstämmer med kapitaltäckningsregelverket (se vidare avsnitt 5.3). Detta kan i sin tur underlätta vid tillämpningen av bestämmelserna och att göra dem mer lättlästa.

I linje med bedömningen avseende bostadskrediter i föregående avsnitt anser utredningen att även tomträtter och bostadsrätter som är avsedda för näringsverksamhet ska kunna utgöra säkerhet för kommersiella fastighetskrediter, även om det inte rör sig om fast egendom enligt svensk rätt.

Den lagtekniska lösningen

Utredningen föreslår en lagstiftningsteknik som liknar den som berörs i föregående avsnitt om bostadskrediter. Som anförs där finns det mot bakgrund av EU-regelverket anledning att ersätta uttrycket hypotekskredit med en terminologi som skiljer mellan å ena sidan bostadskrediter och å andra sidan krediter som har lämnats mot säker- het i kommersiella fastigheter (kommersiella fastighetskrediter). Vidare bör det framgå direkt av LUSO vad som gäller för svenska fastigheter och annan egendom i Sverige (se även avsnitt 5.3). Detta avser bland annat att de svenska säkerheter som tillåts även fort- sättningsvis ska vara inteckning i fast egendom, inteckning i tomträtt och pant i bostadsrätt.

Utredningen föreslår att uttrycket kommersiella fastighets- krediter ska användas i LUSO. Detta uttryck ska i första hand avse krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom i Sverige som är avsedd för näringsverksamhet, t.ex. för jord- eller skogsbruksända- mål. En förutsättning för det senare är dock att det huvudsakliga ända- målet med fastigheten är jord- respektive skogsbruk. I annat fall rör det sig om en bostadsfastighet.7 Utredningens förslag innebär således en harmonisering med reglerna i tillsynsförordningen vad gäller kate- goriseringen av olika slags fastigheter baserat på för vilka ändamål dessa innehas.

Därutöver ska det anges i LUSO att säkerhetsmassan också får bestå av kommersiella fastighetskrediter i form av andra lån mot

7Se frågor och svar från Europeiska bankmyndigheten vad gäller tillämpningen av tillsyns- förordningen, fråga nr 2013_94 på följande webbplats: https://eba.europa.eu/single-rule-book-qa/-/qna/view/publicId/2013_94.

150

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

säkerhet i kommersiella fastigheter enligt artikel 129.1 f i tillsyns- förordningen, om säkerheten för krediten finns i ett annat land inom EES än Sverige.

En utvidgning av kretsen tillåtna tillgångar

Uttrycket kommersiell fastighet i tillsynsförordningen får uppfattas som liktydigt med en fastighet som är avsedd för näringsverksamhet av något slag, oavsett verksamhetens karaktär. Detta innebär således att även vissa andra säkerheter än kontorsfastigheter och affärs- lokaler kan aktualiseras vid tillämpningen av artikel 129.1 f (se vidare avsnitt 7.3.2). Det är således frågan om en viss utvidgning av kretsen av tillgångar som tillåts ingå i säkerhetsmassan.

För fastigheter som är svåra att värdera på ett tillförlitligt sätt, exempelvis gruvor eller fastigheter som är avsedda att exploateras för infrastrukturändamål, följer det dock en naturlig begränsning av de krav i fråga om värdering som föreslås i avsnitt 7.4.9.

Utredningen bedömer att förslaget kan innebära en marginellt ökad risk för investerarna, i den mån emittentinstituten inkluderar tillgångar från denna vidare krets i säkerhetsmassan.

Utöver begränsningarna i värderingshänseende anser utredning- en att det är av stor vikt ur riskhanteringssynpunkt att även fortsätt- ningsvis begränsa hur stor andel av säkerhetsmassan som får utgöras av kommersiella fastighetskrediter, utöver jord- och skogsbruks- krediter. Sådana krediter är mer utsatta för risker kopplade till den ekonomiska utvecklingen än bostadskrediter.8 Sådana kommersiella fastighetskrediter som inte har lämnats mot säkerhet egendom som är avsedd för jord- eller skogsbruksändamål bör därför även fortsätt-

8Därutöver kan det nämnas att det ekonomiska läget har förändrats på ett påtagligt sätt under utredningstiden till följd av de ekonomiska effekter som spridningen av det nya coronaviruset har fått. I juni 2020 bedömde Konjunkturinstitutet att covid-19-pandemin leder till att Sveriges bruttonationalprodukt minskar med cirka tio procent det andra kvartalet 2020 (Konjunktur- institutet, Konjunkturläget juni 2020, den 17 juni 2020). Vid den tidpunkt då detta betänkande färdigställs, i september 2020, står det således klart att pandemin medför allvarliga konse- kvenser för Sveriges ekonomi, även om det inte är känt hur länge pandemin kommer att pågå. Det finns skäl att anta att nedgången och de efterföljande konsekvenser som covid-19- pandemin orsakar kan påverka bland annat marknaden för kontors- och affärsfastigheter negativt. Att krediter som avser sådana fastigheter är mer utsatta för risker kopplade till den ekonomiska utvecklingen än bostadskrediter är, som berörs ovan, väl känt sedan tidigare och har på senare tid även uppmärksammats av Finansinspektionen (Finansinspektionen, Stabili- teten i det finansiella systemet, den 28 november 2019). Se även avsnitt 6.2.6 vad gäller de begränsade kreditförlusterna avseende framför allt utlåning till hushåll.

151

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

ningsvis få utgöra högst tio procent av säkerhetsmassan, i linje med 3 kap. 1 § andra stycket LUSO i dess nuvarande lydelse.

Utredningen konstaterar att risknivån i säkerhetsmassan skulle kunna öka på ett oönskat sätt om någon begränsning av nu aktuellt slag inte fanns. Den nu aktuella begränsningen motiverades också enligt förarbetena till LUSO av de risker som är förenade med utlåning med säkerhet i kommersiella fastigheter (prop. 2002/03:107 s. 62). Förarbetsuttalandet står sig således alltjämt.

Utredningen bedömer att förslaget om en begränsning till högst tio procent av säkerhetsmassan är förenligt med direktivet. I detta avseende kan det nämnas att det anges i direktivet att medlems- staterna ska fastställa regler om sammansättningen av säkerhets- massan (artikel 10).

7.4.5Fartygskrediter

Utredningens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att tillåta att krediter som har lämnats mot säkerhet i fartyg ingår i säkerhetsmassan.

Som berörs i avsnitt 7.3.2 finns det regler om krediter som har lämnats mot säkerhet i fartyg i artikel 129.1 g i tillsynsförordningen. Såvitt utredningen kan bedöma finns det tre kategorier av säkerhetsrätter enligt bestämmelserna i 3 kap. sjölagen (1994:1009) som omfattas av reglerna i förordningen. Dessa säkerhetsrätter är

•skeppshypotek i ett svenskt registrerat skepp,

•sjöpanträtt, och

•panträtt eller en annan sådan rättighet som har upplåtits i ett utländskt fartyg som även gäller i Sverige.

Enligt utredningens bedömning är däremot panträtt i ett skepps- bygge inte en sådan säkerhet som avses i artikel 129.1 g i tillsynsför- ordningen.

Utredningen ser inte att det finns något påtagligt behov av att tillåta sådana krediter som har lämnats mot säkerhet i fartyg som avses i artikel 129.1 g i tillsynsförordningen. Såvitt utredningen känner till

152

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

är det mycket ovanligt att svenska emittentinstitut lämnar krediter mot säkerhet i fartyg.

I Sverige driver dessutom Svenska Skeppshypotek, tidigare benämnd Svenska Skeppshypotekskassan, en omfattande verksam- het inom finansiering av fartyg. Svenska Skeppshypotek har en bety- dande utlåningskapacitet och står bland annat under en statlig garanti. Svenska Skeppshypotek är inte något kreditinstitut enligt unionsrätten och får således inte ge ut säkerställda obligationer.

Utöver det mycket begränsade behovet finns det ytterligare skäl mot att i svensk rätt tillåta att fartygskrediter ingår i säkerhetsmassan. För det första kan det vara svårare att prognosticera risken för kredit- förluster och hur t.ex. konjunktursvängningar kan påverka rederier och andra kredittagare i den nu aktuella kategorin krediter än för t.ex. bostadskrediter. Detta gäller särskilt om kreditgivaren inte är speciali- serad på fartygskrediter. För det andra är säkerheten, dvs. det aktuella fartyget, rörlig och i låntagarens besittning, även om registrering av säkerhetsrätten sker. Några sådana rörliga säkerheter har hittills inte tillåtits enligt LUSO och de bör inte heller tillåtas framöver.

Sammantaget anser utredningen att det inte finns tillräckliga skäl för att tillåta att krediter som har lämnats mot säkerhet i fartyg ingår i säkerhetsmassan.

7.4.6Exponeringar mot kreditinstitut inklusive derivatkontrakt

Utredningens förslag: Säkerhetsmassan får bestå av exponeringar mot kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2 enligt tillsynsförordningen. Dessa exponeringar får ut- göras av

1.derivatkontrakt med kreditinstitut, och

2.andra exponeringar som är tillgångar på nivå 1 eller 2A enligt likviditetstäckningsförordningen.

Om det finns särskilda skäl får Finansinspektionen efter ansökan från ett emittentinstitut och under de förutsättningar som anges i artikel 129.1a c i tillsynsförordningen besluta att även exponeringar mot kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitets- steg 3 enligt tillsynsförordningen får ingå i ett emittentinstituts säkerhetsmassa under viss tid, om dessa exponeringar utgörs av

153

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

1.derivatkontrakt med kreditinstitut, eller

2.sådana kortfristiga insättningar i kreditinstitut som avses i artikel 129.1 c (i) i tillsynsförordningen.

Uttrycket derivatavtal i LUSO ersätts av uttrycket derivat- kontrakt. Som en konsekvens av detta görs en följdändring i 3 a § första stycket förmånsrättslagen.

I definitionen av derivatkontrakt i 1 kap. 2 § LUSO tas en hän- visning till 1 kap. 4 § första stycket lagen om värdepappersmark- naden in. Definitionen anpassas också till tillsynsförordningen vad gäller motpartskretsen. Detta innebär att derivatkontrakt får ingås endast med

1.svenska staten, Sveriges riksbank eller en kommun, en region eller ett kommunalförbund i Sverige,

2.ett offentligt organ i en annan stat inom EES än Sverige enligt artikel 129.1 a i tillsynsförordningen,

3.ett sådant offentligt organ i tredjeland, en sådan multilateral utvecklingsbank eller en sådan internationell organisation som avses i artikel 129.1 b tillsynsförordningen, om kraven i den bestämmelsen är uppfyllda, eller

4.ett kreditinstitut, dvs. ett kreditinstitut enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse eller ett utländskt kreditinstitut enligt tillsynsförordningen som hör hemma i en annan stat inom EES än Sverige och som har motsvarande tillstånd.

Ett emittentinstitut får inte ingå ett derivatkontrakt som inne- bär att det upphör att gälla, att en betalningsförpliktelse tidigare- läggs eller att slutavräkning ska ske om institutet försätts i kon- kurs eller resolution eller om motparten begär det (jfr förslaget i avsnitt 6.4).

Emittentinstitutet ska uppfylla kraven i artikel 129.1a–129.3 i tillsynsförordningen.

Bemyndigandet i 6 kap. 3 § 8 LUSO ändras på så sätt att det inte längre omfattar föreskrifter om villkor för derivatkontrakt.

Utredningens bedömning: Derivatkontrakt är en sådan expo- nering som avses i artikel 129.1 i tillsynsförordningen.

Det behövs inte några lagstiftningsåtgärder för att genom- föra kravet på att derivatkontrakt uteslutande ska användas av risksäkringsskäl eller reglerna om dokumentation respektive separation av sådana derivatkontrakt (artikel 11.1 a–c).

154

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Kvantitativa begränsningar av exponeringar mot kreditinstitut

Enligt den terminologi som används i tillsynsförordningen är derivat- kontrakt att anse som exponeringar. Detta framgår av att derivat- kontrakt anges som en form av exponeringar i artiklarna 129.1 c och 129.1a c i den nya lydelsen av förordningen. Det framgår även av andra regler i tillsynsförordningen, som inte berörs av ändringsförordningen, att derivatinstrument är en underkategori bland exponeringarna (se t.ex. artikel 147.6 b om exponeringsklasser och artikel 162.2 b om löptid). Även Europeiska bankmyndigheten (EBA) har tolkat till- synsförordningen på så sätt att derivatkontrakt är att betrakta som exponeringar.9 För fullständighetens skull finns det dock från utred- ningens sida skäl att framhålla att derivatkontrakt ger upphov till en exponering gentemot motparten, som närmare framgår av avtals- villkoren, snarare än att kontraktet i sig är en exponering.

Bedömningen att derivatkontrakt är en form av exponering i till- synsförordningens mening innebär att de kvantitativa begränsningar som följer av artikel 129.1a i förordningen är tillämpliga på dem. Det innebär bland annat att samtliga derivatkontrakt och övriga expo- neringar inte får överstiga 15 procent av det nominella beloppet för emittentinstitutets utestående säkerställda obligationer, ens om det rör sig om exponeringar mot ett kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1. Den ovan berörda nya begränsningsregeln på 15 procent innebär att tillgångar som behövs för att hålla en likviditetsbuffert respektive för att uppfylla matchningskraven och exponeringar som uppstår till följd av derivatkontrakt ska omfattas av denna nivå, när ett kreditinstitut är motpart (detta gäller dock inte för de tillgångar som utgör övervärde, se även under rubriken Förenlighet med artikel 129.1a–129.3 i tillsynsförordningen).

Nivån är en skärpning jämfört med dagens bestämmelser enligt vilka några kvantitativa begränsningar för derivatkontrakt inte finns och fyllnadssäkerheterna som huvudregel får utgöra högst 20 procent av säkerhetsmassan.

9Se t.ex. Opinion of the European Banking Authority on the partial waiver of Article 129(1)(c) of the CRR, Op/2015/08, av den 5 mars. 2015.

155

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

Exponeringar mot kreditinstitut som behövs för risksäkringen

För att emittentinstituten ska kunna ha en fungerade risksäkring av sina tillgångar och skulder behöver de, i varierande utsträckning och beroende på bland annat olika affärsmässiga förhållanden, kunna ingå derivatkontrakt och hålla sådana tillgångar som behövs för att uppfylla dels matchningsreglerna, dels kravet på en likviditetsbuffert (se avsnitt 7.2.6 och kapitel 10).

I praktiken ingår emittentinstituten uteslutande derivatkontrakt med andra kreditinstitut. Det är således av stor vikt att de även fortsättningsvis kan ingå sådana derivatkontrakt. Utredningen har ovan gjort bedömningen att sådana derivatkontrakt är att betrakta som exponeringar mot kreditinstitut. Det är dock tillåtet enligt såväl LUSO som EU-regelverket att ha andra slags motparter i derivat- kontrakt (derivatmotparter) än kreditinstitut (se vidare nedan under rubriken Derivatmotparter).

För att begränsa risknivån i säkerhetsmassan anser utredningen att endast tillgångar på nivå 1 eller 2A enligt likviditetstäckningsförord- ningen ska tillåtas när det gäller tillgångar som har betydelse vad gäller att uppfylla matchningsreglerna och kravet på en likviditetsbuffert (se även avsnitt 10.3).

Exponeringar mot kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 kan vara förenade med en relativt hög risk (se även avsnitt 7.4.1). Mot den bakgrunden ger inte EU-regelverket generellt sett utrymme för att tillåta sådana exponeringar, annat än bland annat viss kortfristig inlåning (insättningar) i kreditinstitut begränsad utsträckning.

Som berörs i avsnitt 7.3.5 finns det även en möjlighet för med- lemsstaterna att tillåta att derivatkontrakt som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 ingår i säkerhetsmassan. Utredning- en anser att det finns skäl att i svensk rätt införa en sådan dispens- möjlighet för den situationen att det är mycket svårt att ingå nöd- vändiga derivatkontrakt med motparter som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2, t.ex. till följd av att det finns för få aktörer av sådant slag (se artikel 129.1a c i tillsynsförordningen). En sådan dispens är endast avsedd att användas i yttersta undantagsfall och för en viss tidsperiod.

Utredningen menar att en sådan dispens inte behöver lämnas för redan ingångna derivatkontrakt om en derivatmotpart under kon-

156

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

traktets löptid inte längre skulle uppfylla kraven för kreditkvalitets- steg 1 eller 2. Undantaget behöver således endast tillämpas om emittentinstitutet avser att ingå nya derivatkontrakt med en motpart som har ett kreditbetyg inom kreditkvalitetssteg 3 och om emitt- entinstitutet av olika skäl inte kan finna derivatmotparter som har ett kreditbetyg som motsvarar kreditkvalitetssteg 1 eller 2 vid den givna tidpunkten.

Utredningen föreslår därför att även exponeringar av ovanstående slag mot kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitets- steg 3 ska vara tillåtna, om det finns särskilda skäl. I ett sådant fall ska Finansinspektionen för viss tid och för det aktuella emittentinstitutet kunna lämna sitt medgivande till detta. Detta förslag om en dispens- möjlighet gäller även kortfristiga insättningar avseende likviditets- bufferten, trots att dispens inte uttryckligen krävs enligt EU-regel- verket. Utredningens förslag innebär att Finansinspektionen, på ansökan av ett emittentinstitut, ska fatta ett förvaltningsbeslut i ett enskilt fall och att detta beslut ska avse en viss tidsperiod. Det är således inte frågan om att Finansinspektionen ska meddela före- skrifter på det nu aktuella området. I likhet med övriga beslut enligt LUSO får beslut av nu aktuellt slag överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol (6 kap. 1 § första stycket).

Sammantaget anser utredningen att säkerhetsmassan som huvud- regel ska få bestå av exponeringar mot kreditinstitut som uppfyller kraven för kvalitetssteg 1 eller 2 enligt tillsynsförordningen och att dessa exponeringar ska få utgöras av derivatkontrakt med kredit- institut och andra exponeringar som är tillgångar på nivå 1 eller 2A enligt artikel 10 i likviditetstäckningsförordningen. Vidare föreslås en dispensmöjlighet för vissa slags exponeringar mot kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 om vissa förut- sättningar är uppfyllda.

Nettoexponeringen i derivatkontrakt

Utredningen menar att uttrycket derivatkontrakt i EU-regelverket i ekonomiskt hänseende avser exponeringar som kan uppkomma både på tillgångs- och skuldsidan till följd av det aktuella kontraktet. Ofta används swappar för vilka nettoexponeringen är noll vid tidpunkten för avtalets ingående, men förändringar avseende underliggande

157

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

faktorer såsom ränte- och valutakomponenter påverkar marknads- värdet över tid. För denna värdeförändring ställer motparten säker- heter till emittentinstitutet. Emittentinstitutet å sin sida ställer inte marginalsäkerheter till motparten, eftersom detta skulle kunna inkräkta på investerarnas särskilda förmånsrätt i säkerhetsmassan (4 kap. 1 § LUSO).10 Sådana ensidiga derivatkontrakt, dvs. derivat- kontrakt enligt vilka marginalsäkerheter endast ställs åt ett håll, är kostsamma. Till följd av detta är i praktiken många derivatkontrakt i fråga om säkerställda obligationer koncerninterna.

Den exponering mot ett kreditinstitut som uppkommer till följd av ett derivatkontrakt varierar som sagt över tid. Utredningen anser att det är nettoexponeringsbeloppet i derivatkontraktet, efter beak- tande av erhållna marginalsäkerheter, som ska tas i beaktande vid beräkningen av exponeringen mot kreditinstitutet i fråga (se ovan under rubriken Kvantitativa begränsningar av exponeringar mot kreditinstitut). Detta följer redan av gällande svensk rätt, eftersom det är värdet på nettofordran eller nettoskulden enligt derivat- kontraktet som ska anges i registret över säkerhetsmassan (3 kap. 11 § LUSO, se även avsnitt 6.2.3). Utredningen anser att detta också följer av EU-regelverket.

Uttrycket derivatkontrakt

Enligt utredningens mening ska uttrycket derivatavtal i LUSO ersättas med uttrycket derivatkontrakt. Ett skäl för detta är intresset av att i möjligaste mån använda samma terminologi i LUSO som i direktivet och tillsynsförordningen. Ett ytterligare skäl är att ut- trycket derivatkontrakt används i annan lagstiftning på finansmark- nadens område, bland annat i lagen om värdepappersmarknaden. I den lagen finns allmänna bestämmelser om derivatkontrakt och andra finansiella derivatinstrument, till skillnad mot de bestämmelser i LUSO som avser användningen av derivatkontrakt specifikt i fråga om säkerställda obligationer.

10Av skälen till den s.k. Emir-förordningen framgår att emittenter av säkerställda obligationer i flera av medlemsstaterna inom EU har svårt att ställa säkerheter och att den förmånsrätt till tillgångarna i säkerhetsmassan som derivatmotparterna har innebär en likvärdig säkerhet mot motpartsrisker, se skäl 24 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

158

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Även om nettoexponeringen av ett derivatkontrakt kan vara noll eller negativ (se ovan), är derivatkontrakt att se som en del av de säkerställda tillgångarna enligt den terminologi som används i direk- tivet (se t.ex. artikel 15.4). De säkerställda tillgångarna motsvarar säkerhetsmassan i svensk rätt. Till följd av detta finns det skäl att göra ändringar i LUSO i syfte att förtydliga att de fordringar som följer av derivatkontrakten ingår i säkerhetsmassan.

Derivatmotparter

Som berörs i avsnitt 7.2.6 framgår det av definitionen av uttrycket derivatavtal i LUSO (1 kap. 2 §) vilka kategorier av institut och organisationer som emittentinstituten får ha som motparter i sådana avtal. Denna bestämmelse möjliggör redan i dag att emittent- instituten har exponeringar i form av derivatavtal mot andra svenska kreditinstitut. Som tidigare beskrivits är merparten av sådana avtal koncerninterna.

I fråga om utländska kreditinstitut krävs det föreskrifter från Finansinspektionen av innebörden att kreditinstitut från ett visst land ska tillåtas att fungera som derivatmotparter, och några sådana föreskrifter finns inte för närvarande.

Utredningen ser däremot inget skäl att begränsa kretsen till svenska motparter. Tvärtom talar rätten att bedriva gränsöverskridande verk- samhet och harmoniseringen av finansmarknadslagstiftningen inom EU för att det ska finnas en möjlighet till att ingå derivatkontrakt med ett kreditinstitut som hör hemma i ett annat land inom EES än Sverige. I samma riktning talar det förhållandet att en bredare krets av potentiella derivatmotparter kan minska risken för att motpartsrisker koncentreras till ett fåtal svenska kreditinstitut. En sådan minskad risk är positiv ur ett systemriskperspektiv. Utredningen anser således att bestämmelsen bör ändras på så sätt att alla kreditinstitut som om- fattas av tillsynsförordningens tillämpningsområde får vara derivat- motparter utan att det krävs några särskilda föreskrifter om detta, men förutsatt att de uppfyller de krav som berörs ovan. Därigenom anpassas 1 kap. 2 § LUSO till artikel 129.1 c i tillsynsförordningen.

Definitionen av derivatkontrakt bör även möjliggöra att vissa offentliga organ, multilaterala utvecklingsbanker och internationella organisationer fungerar som derivatmotparter. I fråga om svenska

159

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

organ rör det sig om svenska staten, Riksbanken, kommuner, regioner och kommunalförbund. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen ändras på så sätt att även de organ som berörs avseende offentliga krediter i avsnitt 7.4.2 anges i definitionen. Därigenom innefattas även vissa offentliga organ i tredjeländer, multilaterala utvecklingsbanker och internationella organisationer, förutsatt att kraven i artikel 129.1 b i tillsynsförordningen är uppfyllda.

Enligt utredningens bedömning finns det inte något behov av en vidare krets av möjliga derivatmotparter än de institut och organ som nu har behandlats. Förslagen innebär likväl en betydande ut- givning av kretsen av möjliga derivatmotparter jämfört med gällande svensk rätt.

Genom de nu behandlade förslagen genomförs regeln om kriterier för godkännande av motparterna i risksäkringen (artikel 11.2 a i direktivet).

Syftet med derivatkontrakt

Enligt utredningens bedömning behöver inte bestämmelsen om användningen av derivatkontrakt i 3 kap. 9 § första stycket andra meningen LUSO ändras. Den är nämligen förenlig med den utgångs- punkt som framgår av artikel 11.1 a direktivet, dvs. att sådana kon- trakt uteslutande ska användas för risksäkring.

Dokumentation av derivatkontrakt

Enligt utredningens mening är kraven på dokumentation av derivat- kontrakt i artikel 11.1 b och 11.2 a i direktivet redan tillgodosedda genom bestämmelsen om registrering av vissa uppgifter om derivat- kontrakt i 3 kap. 11 § 6 LUSO. De uppgifter som ska registreras enligt denna bestämmelse är typ och nummer, motpart, nominellt belopp, valuta, räntesats, värdet på nettofordran eller nettoskuld samt start- och slutdag för derivatkontraktet.

Det kan här nämnas att de särskilda insolvensrättsliga bestäm- melserna i LUSO baseras på att konkursförvaltaren efter ett kon- kursbeslut löpande ska kunna fullgöra de betalningsförpliktelser som följer av bland annat derivatkontrakt (se vidare avsnitt 6.2.3). Detta innebär att det behöver finnas detaljerade uppgifter om inne-

160

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

hållet i derivatkontrakten i registret, vilket alltså följer av den ovan berörda bestämmelsen.

Separation av derivatkontrakt

De bestämmelser om förmånsrätt och registreringsskyldighet som berörs i avsnitten 6.2.2 och 6.2.3 innebär bland annat att medel som härrör från derivatkontrakt ska hållas separerade från emittent- institutets övriga tillgångar och att institutets derivatmotparter har en särskild förmånsrätt i medel som härrör från derivatkontrakt som finns registrerade i registret. Denna förmånsrätt omfattar även betal- ningar som görs efter ett konkursbeslut och som härrör från derivat- kontrakt. I förarbetena till LUSO har dessa förhållanden beskrivits som att derivatmotparterna i huvudsak är oberörda av emittentinstitutets konkurs genom rätt till både kontraktsenliga betalningar under dess bestånd och samma förmånsrätt i säkerhetsmassan som obligations- innehavarna vid konkursens avslutande (prop. 2002/02:107 s. 85).

Enligt utredningens bedömning behövs det således inte några lag- stiftningsåtgärder för att genomföra regeln om separation av derivat- kontrakt (artikel 11.1 c i direktivet).

Upphörande vid obestånd

Kravet i direktivet på att derivatkontrakten inte ska kunna avslutas vid insolvens eller resolution i emittentinstitutet (artikel 11.1 d) för- anleder däremot lagstiftningsåtgärder.

Av 5 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instru- ment följer nämligen att ett avtal mellan två parter vid handel med finansiella instrument m.m., om att förpliktelser dem emellan ska slutavräknas (s.k. nettning) om en av dem försätts i konkurs, gäller mot konkursboet och borgenärerna i konkursen. Bestämmelsen är av betydelse i detta sammanhang på så sätt att ett eventuellt avtals- villkor om slutavräkning kan innebära att ett derivatkontrakt som rör en säkerställd obligation avslutas i förtid i händelse av konkurs i emittentinstitutet (se även avsnitt 6.4). Som berörs ovan skulle detta inte vara förenligt med artikel 11.1 d i direktivet.

Mot bakgrund av denna bestämmelse har Finansinspektionen före- skrivit att ett derivatavtal inte får utformas så att det upphör när mot-

161

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

parten påkallar det eller automatiskt upphör om emittentinstitutet går i konkurs (4 kap. 7 § Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer, FFFS 2013:1). Det kan även nämnas att det finns en regel av liknande innebörd i en EU-rättsakt.11

För genomförandet av regeln i direktivet krävs det inte någon ändring av de i huvudsak civilrättsliga bestämmelserna i 5 kap. lagen om handel med finansiella instrument. Enligt utredningens mening är det i stället tillräckligt med en näringsrättslig bestämmelse av innebörden att ett emittentinstitut inte får ingå avtal som innebär att derivatkontrakt ska avslutas i förtid i händelse av konkurs eller resolution i det aktuella institutet eller på motpartens begäran. En bestämmelse av i huvudsak denna innebörd finns visserligen i Finansinspektionens ovan nämnda föreskrifter, men den omfattar inte situationen att emittentinstitutet försätts i resolution. Mot den bakgrunden finns det skäl att ta in en bestämmelse i LUSO som omfattar även detta (se även avsnitt 6.4).

Det kan här nämnas att Riksgäldskontoret i praktiken kräver att s.k. systemviktiga kreditinstitut inte har några avtal som kan sägas upp av motparten på den grunden att institutet har försatts i resolution. Detta innebär dock inte att det inte finns något behov av en bestämmelse enligt ovan i LUSO.

Förenlighet med artikel 129.1a–129.3 i tillsynsförordningen

Ett generellt krav för alla slags exponeringar mot kreditinstitut ska enligt utredningens uppfattning vara att kraven i artikel 129.1a–129.3 i tillsynsförordningen är uppfyllda, däribland de nedan berörda kvanti- tativa begränsningarna (se motsvarande krav i avsnitten 7.4.2–7.4.4). Detta krav följer av artikel 6.1 a i direktivet. De exponeringsbegräns- ningar för kreditinstitut som anges i artikel 129.1a i tillsynsförord- ningen gäller dock inte för de tillgångar som utgör övervärde, utan endast för de tillgångar som motsvarar 100 procent av skulderna (se även avsnitt 9.2.2).

11Se regeln om att vissa derivatkontraktet inte ska avslutas i händelse av resolution eller insolvens i ett emittentinstitut i artikel 30.2 a i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/2251 av den 4 oktober 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) nr 648/2012 om OTC- derivat, centrala motparter och transaktionsregister med avseende på tekniska tillsynsstandarder för riskreduceringstekniker för OTC-derivatkontrakt som inte clearas av en central motpart.

162

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Med tanke på att de kvantitativa begräsningarna i tillsynsförord- ningen ska tillämpas på emittentinstitutens derivatkontrakt föreslår utredningen dessutom att bemyndigandet i 6 kap. 3 § 8 LUSO ska ändras på så sätt att det inte längre ska omfatta föreskrifter om villkor för derivatkontrakt.

Förändringar jämfört med gällande rätt

I förhållande till gällande svensk rätt innebär utredningens förslag i korthet att en ny kategori av tillgångar, exponeringar mot kredit- institut, införs i LUSO och att tillsynsförordningens kvantitativa begräsningar för sådana exponeringar införs. Dessa begränsningar är direkt tillämpliga endast ifråga om riskvikter och kapitalkrav, men ska enligt utredningens förslag även tillämpas vad gäller utgivning av säkerställda obligationer. Till följd härav behövs det inte längre något bemyndigande vad gäller villkoren för derivatkontrakt.

Förslagen innebär också att det inte längre behövs något särskilt tillstånd från Finansinspektionen för att t.ex. andra kreditinstituts säkerställda obligationer ska få ingå i säkerhetsmassan, förutsatt att begränsningsreglerna efterlevs.

Förslagen innebär också att kretsen av möjliga derivatmotparter ändras, bland annat på så sätt att samtliga kreditinstitut som om- fattas av tillsynsförordningens tillämpningsområde får vara sådana motparter, förutsatt att de uppfyller de ovan berörda kraven.

Förslagen i detta avsnitt har även betydelse för förslaget i näst- följande avsnitt (7.4.7) om att upphäva bestämmelserna om fyllnads- säkerheter.

7.4.7Fyllnadssäkerheter

Utredningens förslag: Bestämmelserna om fyllnadssäkerheter i LUSO upphävs.

Som berörs i avsnitt 7.2.5 ska fyllnadssäkerheterna möjliggöra för emittentinstituten att hålla tillgångar av utpräglad likvid och säker karaktär i en sådan omfattning att en effektiv och säker samordning vid låneomsättning eller överlåtelser av krediter möjliggörs. Fyll-

163

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

nadssäkerheterna ingår i säkerhetsmassan och inkluderas vid beräk- ningen av matchningen av det nominella värdet och nuvärdet av till- gångar och skulder.

I direktivet finns bestämmelser som tillåter exponeringar mot kreditinstitut (se vidare avsnitt 7.3.2) och ett krav på en särskild likviditetsbuffert i säkerhetsmassan (artikel 16). Av skälen till direk- tivet framgår att de nya reglerna om likviditetsbufferten är avsedda att minska likviditetsriskerna och därigenom säkerställda investerar- skyddet (skäl 23). Hanteringen av likviditetsrisken anses avgörande för att säkerställa en planenlig återbetalning av de skulder som är knutna till säkerställda obligationer. Som exempel på likviditets- risker nämns löptids- och räntesatsobalanser, inställda betalningar, blandning av risker och betalningsförpliktelser kopplade till derivat- kontrakt och andra s.k. operativa skulder som förfaller inom pro- grammet för säkerställda obligationer. Frågan om hur kravet på en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan ska genomföras i svensk rätt behandlas i kapitel 10.

Utredningen konstaterar i detta sammanhang att de nya reglerna om den särskilda likviditetsbufferten fyller delvis samma funktion som bestämmelserna om fyllnadssäkerheter. De nya reglerna anknyter dessutom till de regler om likviditetstäckningskrav som finns i artikel 412.1 i tillsynsförordningen och i likviditetstäckningsförord- ningen. Dessa regler är direkt tillämpliga. Dessa förhållanden talar för att bestämmelserna om fyllnadssäkerheter ska upphävas och ersättas av bestämmelser om en likviditetsbuffert.

Vidare finns det en rad skillnader i sak mellan bestämmelserna om fyllnadssäkerheter respektive reglerna om en likviditetsbuffert och övriga likviditetskrav i unionsrätten:

•Likviditetstäckningskravet är kvantifierat till en viss bestämd period om minst 30 dagar och kravet på en särskild likviditets- buffert avser som huvudregel en period om minst 180 dagar. Detta har inte någon motsvarighet i bestämmelserna om fyllnads- säkerheter.

•Likviditetstäckningskravet och reglerna om en likviditetsbuffert måste uppfyllas av emittentinstituten. Som en jämförelse är bestäm- melserna om fyllnadssäkerheter fakultativa, dvs. instituten får välja om de ska hålla fyllnadssäkerheter eller inte.

164

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

•Vissa av de tillgångar som fyllnadssäkerheterna kan utgöras av, ska enligt EU-regelverket i stället kunna ingå i kategorin offent- liga krediter. Det gäller bland annat exponeringar mot svenska staten, svenska kommuner och därmed jämförliga samfälligheter, utländska stater och centralbanker, utländska kommuner och därmed jämförliga samfälligheter och exponeringar mot kredit- institut.

•I bestämmelsen i LUSO om att inneliggande kassa, checkar och postremissväxlar får ingå bland fyllnadssäkerheterna berörs inte mot vilken motpart det eventuellt finns exponeringar (3 kap. 2 § första stycket 1). Vidare är checkar och växlar synnerligen ovan- liga som betalningsmedel i Sverige.

Sammantaget har bestämmelserna om fyllnadssäkerheter en struktur och ett innehåll som är svåra att förena med det nya EU-regelverket. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att de upphävs.

I stället lämnas i avsnitt 7.4.6 förslag om exponeringar mot kredit- institut och i avsnitt 10.3 förslag om en särskild likviditetsbuffert som sammantagna fyller i huvudsak samma funktion som fyllnads- säkerheterna enligt gällande rätt.

7.4.8Registrering av äganderätt och säkerhetsrätter

Utredningens bedömning: Det krävs inte några lagstiftnings- åtgärder i fråga om registrering av äganderätt och säkerhetsrätter avseende de tillgångar som ingår i säkerhetsmassan.

I direktivet finns det, som berörs ovan, ett krav på registrering av ägande till och upplåtna säkerhetsrätter avseende den egendom som utgör säkerhet för krediter som ingår i säkerhetsmassan enligt artikel 6.1 b i direktivet (artikel 6.3 tredje stycket, se vidare avsnitt 7.3.6). Mot bakgrund av att utredningen inte lämnar något förslag om att tillåta att tillgångar enligt artikel 6.1 b får ingå i säker- hetsmassan är det nu aktuella kravet inte tillämpligt för Sveriges del. Det kan trots detta finnas skäl att överväga om de tillgångar som enligt utredningens förslag ska kunna ingå i säkerhetsmassan är föremål för

165

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

tillräckligt tillförlitliga registreringsförfaranden vad gäller äganderätt och säkerhetsrätter.

Enligt utredningens förslag i avsnitten 7.4.3 och 7.4.4 är de säker- hetsrätter som är aktuella i fråga om bostadskrediter och kom- mersiella fastighetskrediter inteckning i fast egendom eller tomträtt och panträtt i bostadsrätt.

I fråga om inskrivning av äganderätt till fast egendom och upp- låtelse av tomträtt finns omfattande bestämmelser i 20 och 21 kap. jordabalken. I 22 kap. samma balk finns bestämmelser om inteck- ning i fast egendom och tomträtt. De nu aktuella uppgifterna om äganderätt och inteckning antecknas i fastighetsregistret, som förs av Lantmäteriet. Närmare bestämmelser om fastighetsregistret finns bland annat i lagen (2000:224) om fastighetsregister och förordningen (2000:308) om fastighetsregister. Enligt utredningens mening står det klart att äganderätt till och upplåtelse av säkerhetsrätter registreras på ett tillförlitligt sätt vad gäller fast egendom och tomträtt i Sverige. Det krävs således inte några lagstiftningsåtgärder i dessa avseenden.

Vad gäller bostadsrätter har utredningen i avsnitt 7.2.1 berört att systemet för överlåtelse och pantsättning har vissa brister. Bank- föreningen har också i februari 2019 hemställt om att regeringen ska ta initiativ till att inrätta ett statligt bostadsrättsregister med infor- mation om pantsättning (se vidare avsnitt 7.2.1).

Det finns dock uttryckliga bestämmelser i lag i fråga om registrering av ägandeförhållanden och panträttsättning vad gäller bostadsrätter. Dessa bestämmelser avser bostadsrättsföreningens medlems- och lägenhetsförteckning. De finns i 9 kap. 8–11 §§ bostadsrättslagen (1991:614). Eftersom det är den aktuella bostadsrättsföreningen som för det aktuella registret, finns det som sagt ännu inte något samlat bostadsrättsregister som tillhandahålls av en statlig myndig- het. Kreditgivare och andra tredjemän har dock en möjlighet att ta del av uppgifter ur bostadsrättsföreningens förteckningar.

Oavsett om något statligt bostadsrättsregister blir aktuellt eller inte, konstaterar utredningen att det inte krävs några lagstiftnings- åtgärder i fråga om registrering av äganderätt eller säkerhetsrätter med anledning av reglerna i direktivet och tillsynsförordningen.

166

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

7.4.9Värderingsprinciper

Utredningens förslag: Bestämmelserna i 3 kap. 7 § andra stycket LUSO förenklas på så sätt att en hänvisning till belåningsgraderna enligt 3 kap. 3 § tas in.

Utredningens bedömning: Bestämmelserna om värderings- principer i LUSO är förenliga med kraven i EU-regelverket. Några lagstiftningsåtgärder krävs därför inte för att genomföra direktivet i detta avseende.

Bestämmelserna om värderingsprinciper i LUSO är förenliga med kravet i direktivet på värdering till marknadsvärde eller pantlåne- värde (artikel 6.5 a) (se vidare avsnitt 7.3.7). Det kan här nämnas att kravet i direktivet på en aktuell värdering får anses vara tillgodosett genom bestämmelserna i LUSO om att marknadsvärdet ska fast- ställas i samband med att en kredit lämnas och därefter fortlöpande kontrolleras (3 kap. 4 § första stycket och 7 § första stycket LUSO). Det krävs således inte några lagstiftningsåtgärder för att genomföra detta krav.

De övriga värderingsprinciper som finns i direktivet har ut- formats med utgångspunkten att en värderingsman som är fristående från emittentinstitutet ska göra en individuell värdering av den aktuella egendomen (artikel 6.5 b och 6.5 c). Huvudregeln i LUSO om en individuell värdering av en värderingsman är således förenlig med principerna i direktivet. Huvudregeln tillämpas för andra fastig- heter än bostäder.

Värderingsprinciperna i direktivet kan däremot förefalla svåra att förena med bestämmelserna om värdering av bostadsfastigheter i LUSO (se vidare avsnitt 7.2.7). Dessa bestämmelser möjliggör en statistik värdering i vissa fall och att anställda vid emittentinstitutet utför vissa värderingar.

Enligt utredningens mening får dock reglerna i direktivet uppfattas som ett krav på individuell och oberoende värdering när detta behövs, t.ex. eftersom det inte kan utföras någon tillförlitlig statistisk värdering. I Sverige finns det i allmänhet ett tillförlitligt underlag för statistiska värderingar av bostäder, som kan utföras av andra än värderingsmän. Det finns inte skäl att uppfatta direktivet som att en

167

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

individuell och oberoende värdering måste göras om det finns ett annat tillförlitligt beslutsunderlag.

Vidare framgår det uttryckligen av tillsynsförordningen att emittentinstituten får använda sig av statistiska värderingar (artikel 208.3 andra stycket och hänvisningen i artikel 129.3). Reglerna i förordningen är direkt tillämpliga i fråga om riskvikter och kapital- krav. De nu berörda artiklarna ska även tillämpas i fråga om utgivning av säkerställda obligationer (se hänvisningen i artikel 6.1 a i direktivet. Utredningen bedömer därför att även undantagsreglerna i LUSO om värderingen av bostadsfastigheter är förenliga med de principer som kommer till uttryck i EU-regelverket.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att det inte krävs några lagstiftningsåtgärder för att genomföra artikel 6.5 i direktivet. Det framstår däremot som lämpligt att förenkla bestämmelserna om en avsevärd minskning av marknadsvärdet (3 kap. 7 § andra stycket LUSO) på så sätt att en hänvisning till belåningsgraderna (3 kap. 3 §) tas in i stället för att belåningsgraderna behöver anges två gånger.

7.4.10Dokumentationskrav

Utredningens förslag: Följdändringar görs i bestämmelserna om innehållet i registret över bland annat säkerhetsmassan på så sätt att uttrycket hypotekskredit ersätts av uttrycken bostadskredit och kommersiell fastighetskredit.

Bestämmelsen om registrering av uppgifter om fyllnadssäke- rheter (3 kap. 11 § 5 LUSO) ersätts av en motsvarande bestäm- melse om registrering av uppgifter om andra exponeringar eller tillgångar än de som redan anges i bestämmelserna om registrets innehåll.

Utredningens bedömning: Kraven i artikel 18.4 i direktivet är tillgodosedda genom dels bestämmelserna om registret och det särskilda kontot i LUSO, dels bestämmelserna i Finansinspek- tionens föreskrifter.

Kravet i artikel 6.7 andra ledet i direktivet på att ett emittent- instituts utlåningspolicy ska vara förenlig med gällande rätt för- anleder inte några lagstiftningsåtgärder.

168

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Enligt utredningens bedömning föranleder inte artikel 6.7 i direk- tivet några ändringar i sak i svensk rätt vad gäller dokumentationen av tillgångarna i säkerhetsmassan. De bestämmelser om innehållet i registret över bland annat säkerhetsmassan som finns i 3 kap. 11 § LUSO är detaljerade och omfattande. Det krävs emellertid följd- ändringar till följd av att uttrycket hypotekskredit ersätts med ut- trycken bostadskredit och kommersiell fastighetskredit. I avsnitt 7.4.6 föreslås också att uttrycket derivatavtal ersätts med uttrycket derivat- kontrakt. Vidare behöver bestämmelsen om registrering av uppgifter om fyllnadssäkerheter (3 kap. 11 § 5 LUSO) ersättas av en mot- svarande bestämmelse om registrering av uppgifter om andra expo- neringar eller tillgångar än de som redan anges i bestämmelserna om registrets innehåll.

Det krävs inte heller några lagstiftningsåtgärder för att genomföra kraven i artikel 18.4 på att emittentinstituten ska registrera alla trans- aktioner inom programmet för säkerställda obligationer och att de ska ha adekvata och lämpliga dokumentationssystem och dokumenta- tionsrutiner. Kraven är tillgodosedda genom bestämmelser som redan finns i svensk rätt. För det första finns det utförliga bestämmelser om innehållet i registret över säkerhetsmassan m.m. i 3 kap. 10 och 11 §§ LUSO. För det andra ska alla transaktioner bokföras på det s.k. särskilda konto som avses i 3 kap. 9 § fjärde stycket samma lag (3 kap. 9 c § i utredningens författningsförslag, se även avsnitt 6.2.4). Dess- utom finns det omfattande bestämmelser om hur registret ska föras i 5 kap. Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om säker- ställda obligationer, FFFS 2013:1. Vidare finns det en bestämmelse i svensk rätt om att kreditinstitut ska ha IT-system och rapporterings- rutiner som säkerställer att information om dess verksamhet och riskexponering är aktuell och relevant samt att den externa rappor- teringen är tillförlitlig, aktuell, fullständig och att den rapporteras i tid (2 kap. 6 § Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om styrning, riskhantering och kontroll i kreditinstitut, FFFS 2014:1).

Kravet i artikel 6.7 andra ledet i direktivet på dokumentation av förhållandet mellan å ena sidan emittentinstitutets utlåningspolicy och å andra sidan bestämmelserna i LUSO och föreskrifter som har meddelats med stöd av LUSO avviker från de flesta andra regler i direktivet. Anledningen till detta är att förhållandet mellan kredit- givare och kredittagare i huvudsak inte berörs i direktivet. I stället avser direktivet utgivning av säkerställda obligationer. Det finns

169

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

endast ett fåtal regler som på ett mer påtagligt sätt får betydelse för eventuella kunder till emittentinstituten. Ett exempel på sådana regler är kravet på skadeförsäkring (se förslaget till genomförande av detta krav i avsnitt 7.4.11).

Att reglera frågor om förhållandet mellan kreditgivare och kredit- tagare i ett direktiv som endast är tillämpligt på utgivning av säker- ställda obligationer är inte oproblematiskt, bland annat eftersom det inte är givet att utlåning till t.ex. bolånekunder sker genom just ett emittentinstitut eller att alla bolån används i säkerhetsmassan för säkerställda obligationer. Sådana regler riskerar därför att inte bli särskilt träffsäkra.

Under alla förhållanden krävs det inte någon särskild bestäm- melse av innebörden att emittentinstitut eller andra kreditinstitut ska följa bestämmelser i lag när de tillämpar sina utlåningspolicyer. Detta följer av att alla kreditinstitut är skyldiga att följa bestäm- melserna i de författningar som reglerar institutets verksamhet (se även 15 kap. 1 § första stycket lagen om bank- och finansierings- rörelse). Vidare ska kreditinstitut i allmänhet drivas på ett sätt som är sunt (6 kap. 4 § samma lag). I fråga om dokumentation av förenlig- heten med olika krav i författningar gäller också att kreditinstitutets styrelse ska se till att det finns skriftliga interna riktlinjer och instruk- tioner i den omfattning som behövs för att uppfylla vissa krav och för att i övrigt styra rörelsen (6 kap. 5 § samma lag). För de flesta kreditinstitut är utlåning en av de viktigaste verksamheterna i rörelsen, vilket innebär att det är naturligt att det finns riktlinjer eller instruk- tioner för utlåningen.

Sammantaget bedömer utredningen att kravet i artikel 6.7 andra ledet i direktivet på att ett emittentinstituts utlåningspolicy ska vara förenlig med gällande rätt är tillgodosett i gällande rätt och således inte föranleder några lagstiftningsåtgärder.

170

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

7.4.11Skadeförsäkring

Utredningens förslag: Det införs ett krav på en lämplig skade- försäkring för fast egendom, tomträtter och bostadsrätter som utgör säkerhet för en kredit som ingår i säkerhetsmassan.

Utredningens bedömning: Kravet på separering av försäkrings- fordran i artikel 6.6 i direktivet föranleder inte några lagstift- ningsåtgärder.

Något krav på att det ska finnas en skadeförsäkring för fast egendom, tomträtter eller bostadsrätter som utgör säkerhet för en kredit som ingår i säkerhetsmassan finns inte i svensk rätt i dag (se dock det som anförs om artikel 208.5 i tillsynsförordningen i avsnitt 7.3.8).

Enligt svensk rätt är det ägaren av den aktuella egendomen, i all- mänhet kredittagaren, som är försäkringstagare för en eventuell skadeförsäkring för egendomen. Om ett försäkringsfall skulle in- träffa utgår därför ersättning som huvudregel till försäkringstagaren. En kreditgivare kan därför inte rikta något krav mot försäkrings- företaget avseende skadeförsäkringen och det finns följaktligen inte någon försäkringsfordran som i sakrättslig mening kan separeras på det sätt som anges i direktivet eller omfattas av den särskilda för- månsrätt som investerare har i säkerställda obligationer.

Utredningen bedömer således att kravet i artikel 6.6 på separation av försäkringsfordran inte är tillämpligt för Sveriges del. Det avser i stället medlemsstater som har andra försäkringsavtalsrättsliga bestämmelser än Sverige. Att någon separation av nu aktuellt slag inte sker är dock inte något praktiskt problem ur ett investerar- skyddsperspektiv, eftersom fordran mot kredittagaren i exemplet ovan kvarstår även om försäkringsfall har inträffat.

Det kan dock nämnas att en borgenär med förmånsrätt i fast egendom eller tomträtt under vissa förhållanden kan vara berättigad att av försäkringsföretaget få ut försäkringsersättning motsvarande den fordran som säkerhetsrätten avser (9 kap. 5 § samma lag). I ett sådant fall rör det sig emellertid om en fordran som kreditgivaren och inte kredittagaren i beskrivningen ovan har gentemot för- säkringsföretaget.

Inte heller kravet i direktivet på att emittentinstituten ska ha rutiner för att följa upp att de säkerheter som finns för krediterna i

171

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

säkerhetsmassan omfattas av en lämplig skadeförsäkring kan upp- fyllas enligt dess ordalydelse. Det finns nämligen begränsningar i försäkringsföretagens rätt att dela med sig av den typen av infor- mation med kreditinstitut. Av detta skäl kan inte kreditgivarna på eget initiativ kontrollera förekomsten av eventuella försäkringar hos försäkringsföretag.

I den svenska banksektorn är det däremot vedertagen praxis i fråga om bostadskrediter som lämnas mot säkerhet i fast egendom eller tomträtt att kredittagaren i samband med en ansökan om bostadslån intygar att den egendom som ska utgöra säkerhet för krediten är fullvärdesförsäkrad. Kredittagaren förpliktar sig även i detta sammanhang att hålla panten försäkrad så länge som den för- pliktelse som egendomen utgör säkerhet för kvarstår, dvs. under bostadskreditens löptid. Om kredittagaren inte uppfyller detta krav kan kreditgivaren enligt kreditvillkoren, som är framtagna utifrån en branschgemensam mall, antingen låta försäkra panten på kredit- tagarens bekostnad, eller säga upp krediten.

Om kreditgivaren därefter skickar ett meddelande om säkerhets- rätt i försäkrad fast egendom eller tomträtt till det aktuella för- säkringsföretaget, åligger det försäkringsföretaget att på en av branschen gemensamt framtagen ansvarsförbindelse bekräfta att det har noterat kreditgivarens säkerhetsrätt i den aktuella egendomen. Innebörden av denna bekräftelse är att försäkringsföretaget i för- hållande till det enskilda kreditinstitutet ska tillämpa de bestäm- melser om tredje mans rätt enligt försäkringsavtal som finns i 9 kap. försäkringsavtalslagen (2005:104). Detta följer av att kreditgivaren enligt beskrivningen ovan har en säkerhetsrätt i den aktuella egen- domen och därmed omfattas av dessa bestämmelser (se 9 kap. 1 § första stycket 2 samma lag). Bestämmelserna innebär bland annat att särskilda informationskrav måste uppfyllas för att en uppsägning av försäkringen ska få rättsverkan mot den borgenär som har förmåns- rätt i den aktuella fasta egendomen eller tomträtten, dvs. kredit- givaren enligt beskrivningen ovan (9 kap. 4 § samma lag). Ytterligare bestämmelser om tredje mans rätt enligt försäkringsavtal finns i lagen (2005:105) om säkerhetsrätt i försäkringsersättning.

Slutligen finns det skäl att nämna att det finns en ordning med s.k. bankförsäkring som kompletterar det skydd som kreditgivaren får till följd av den försäkring som kredittagaren tecknar enligt beskrivningen ovan. Bankförsäkringen är en subsidiär försäkring i förhållande till

172

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

kredittagarens försäkring för det fall att denna har försummat att vidmakthålla sin försäkring. I juni 2020 fanns det sex försäkrings- företag som gemensamt meddelar bankförsäkring. Bankförsäkringen administreras av bankförsäkringsnämnden.

Utredningen föreslår att kravet på skadeförsäkring i artikel 6.6 genomförs på så sätt att det införs ett krav på en lämplig skade- försäkring fast egendom, tomträtter och bostadsrätter som utgör säkerhet för en kredit som ingår i säkerhetsmassan. Om en sådan försäkring inte finns, får inte egendomen i fråga utgöra säkerhet för en sådan kredit. Visserligen avser kravet i direktivet att emittent- instituten ska övervaka att en skadeförsäkring finns, men för att instituten ska vara skyldiga att göra detta krävs det en materiell bestämmelse av innebörden att en försäkring ska finnas. Genom denna bestämmelse blir emittentinstituten givetvis skyldiga att tillse att kravet efterlevs.

7.4.12Belåningsgrader

Utredningens förslag: Bestämmelserna om belåningsgrader i 3 kap. 3 § LUSO ersätts av bestämmelser som överensstämmer med artikel 129.1 i tillsynsförordningen.

En kredit får således ingå i säkerhetsmassan till den del krediten i förhållande till säkerheten ligger inom

–80 procent av marknadsvärdet för säkerheten för bostads- krediter, och

–60 eller 70 procent av marknadsvärdet för säkerheten för kommersiella fastighetskrediter enligt de förutsättningar som anges i artikel 129.1 f i tillsynsförordningen.

Som berörs i avsnitt 7.4.1 har medlemsstaterna möjlighet att i sin respektive nationella rättsordning utesluta någon eller några av de tillgångskategorier som förtecknas i artikel 129.1 i tillsynsförord- ningen. Om en viss tillgångskategori tillåts, bör dock de regler som följer av förordningen tillämpas. Även intresset av att så långt som möjligt tillämpa ett och samma regelverk i fråga om riskvikter och kapitalkrav som i fråga om säkerhetsmassan talar för att t.ex. de belåningsgrader som följer av förordningen ska tillämpas även i svensk

173

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

rätt (se avsnitt 5.3). Detta kan underlätta för emittentinstituten och andra som har att tillämpa de aktuella bestämmelserna.

De förändringar som en harmonisering av belåningsgraderna skulle innebära jämfört med gällande rätt är i huvudsak följande.

•Belåningsgraden för bostadskrediter höjs från 75 procent till 80 procent.

•Belåningsgraden för krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som är avsedd för jord- och skogsbruksändamål sänks från 70 procent till, som huvudregel, 60 procent, eftersom de klassificeras som kommersiella fastighetskrediter. Det finns dock ett visst utrymme för att tillämpa 70 procents belåningsgrad, om det finns ett övervärde om minst 10 procent i säkerhetsmassan.

•Även för krediter som har lämnats mot säkerhet i kontors- och affärsfastigheter och andra kommersiella fastigheter (se ovan) finns det ett visst utrymme för att tillämpa en belåningsgrad om 70 procent i stället för 60 procent enligt ovan. Enligt gällande svensk rätt får den nuvarande gränsen om 60 procent inte över- skridas (3 kap. 3 § första stycket 3 LUSO).

Utredningen bedömer att den mindre höjning av belåningsgraden som nu är aktuell på sin höjd kan innebära en marginellt ökad risk för investerarna, förutsatt att det utökade utrymmet för att inklu- dera krediter i säkerhetsmassan utnyttjas. I detta sammanhang har det betydelse att utredningen i avsnitt 9.4 föreslår att investerar- skyddet stärks genom att kravet på s.k. övervärde höjs, även om belåningsgrader och krav på övervärde inte är avsedda att till fullo motverka samma risker.

Förändringen i fråga om jord- och skogsbruksfastigheter medför inte några ökade risker i fråga om svenska säkerställda obligationer.

I fråga om kontors- och affärsfastigheter och andra kommersiella fastigheter än jord- och skogsbruksfastigheter finns det visserligen ett utrymme för att öka belåningsgraden enligt förordningen jämfört med den nu gällande lydelsen av LUSO. Denna möjlighet får dock endast utnyttjas vid ett övervärde om minst tio procent. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte heller i detta avseende finns några hinder mot att tillämpa reglerna i förordningen.

174

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

Mot ovanstående bakgrund föreslår utredningen att en kredit ska få ingå i säkerhetsmassan till den del krediten i förhållande till säker- heten ligger inom

–80 procent av marknadsvärdet för säkerheten för bostadskrediter, och

–60 eller 70 procent av marknadsvärdet för säkerheten för kom- mersiella fastighetskrediter enligt de förutsättningar som anges i artikel 129.1 f i tillsynsförordningen.

7.4.13Homogenitet och riskspridning

Utredningens bedömning: Kraven avseende homogenitet respek- tive riskspridning och riskexponering föranleder inte några lag- stiftningsåtgärder.

Huvuddelen av tillgångarna i säkerhetsmassorna i fråga om svenska säkerställda obligationer utgörs i dag av bostadskrediter och – för vissa emittentinstitut – jordbrukskrediter. Det dominerande tillgångsslaget eller tillgångsslagen utgör därmed primärtillgångar enligt terminologin i direktivet. De bör enligt utredningens mening kunna kompletteras med övriga kommersiella fastighetskrediter och offentliga krediter inom ramen för den kategori tillgångar som benämns sekundärtill- gångar i direktivet (se vidare förslagen i avsnitten 7.4.2–7.4.4). Det finns dock inte något behov av att föra in bestämmelser om primär- respektive sekundärtillgångar i LUSO.

Utredningens bedömning i avsnitt 7.4.1 innebär att endast till- gångar som avses i artikel 6.1 a i direktivet ska tillåtas i säkerhets- massan. Detta talar emot att reglera frågan om riskspridning och riskexponering särskilt, eftersom det aktuella kravet i direktivet endast gäller andra tillgångar än dessa (artikel 6.8).

Vidare finns det begränsningar i riskhänseende i tillsynsförord- ningen vad gäller t.ex. exponeringar mot vissa kreditinstitut och vissa offentliga organ i tredjeland m.fl. (artikel 129.1 b och 129.1a). Därutöver föreslår utredningen en begränsning av andelen av vissa kommersiella fastighetskrediter i säkerhetsmassan och begräns- ningar av belåningsgraderna (se avsnitten 7.4.4 respektive 7.4.12).

175

Säkerhetsmassan

SOU 2020:61

I viss mån kan reglerna om homogenitet, dvs. enhetlighet, i säker- hetsmassan (artikel 10 i direktivet) sägas tala i motsatt riktning jäm- fört med det ovan berörda kravet på riskspridning. Ett skäl till detta är att avsikten med reglerna om homogenitet är att det ska finnas en enhetlighet i säkerhetsmassans sammansättning i fråga om löptid, risk- profil och andra egenskaper, vilket kan underlätta för investerarna.

Utredningen anser att kravet på homogenitet är tillgodosett genom utredningens förslag till bestämmelser om säkerhetsmassan sammansättning i allmänhet, vad gäller bland annat begränsningen av andelen av vissa kommersiella fastighetskrediter i säkerhets- massan och att säkerhetsmassan endast får bestå av ett fåtal kate- gorier krediter och andra exponeringar. Det kan här erinras om att utredningen inte föreslår att t.ex. fartygskrediter ska få ingå i säker- hetsmassan.

Det finns sammanfattningsvis inte något behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder i nu aktuellt avseende.

7.4.14Säkerheter som finns utanför EES

Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att tillåta att krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som finns utan- för EES ingår i säkerhetsmassan.

De förslag som lämnas ovan innebär att säkerhetsmassan får bestå av krediter som har lämnats mot säkerhet i fastigheter och viss annan egendom som finns inom EES.

Enligt utredningens bedömning finns det inte anledning att använda den möjlighet som följer av artikel 7 vad gäller att tillåta att även egendom som finns utanför EES-området används som säker- het för krediter som ingår i säkerhetsmassan. Det kan visserligen finnas länder utanför EES som har tillräckligt tillförlitliga för- faranden för registrering av äganderätt, pantsättning m.m. i fråga om fastigheter för att detta ska vara möjligt, men utredningen har inte förutsättningar att ta ställning till lagstiftningen i ett stort antal sådana länder. Mot den bakgrunden och med tanke på utredningens uppdrag att slå vakt om den nuvarande svenska regleringen i LUSO finns det skäl att även fortsättningsvis geografiskt begränsa säker- hetsmassan till krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom

176

SOU 2020:61

Säkerhetsmassan

som finns i sådana länder som är skyldiga att genomföra reglerna i direktivet, dvs. länderna inom EES.

LUSO behöver således inte ändras vad gäller den geografiska begränsningen av säkerheterna.

177

8 Benämningar

8.1Nuvarande ordning

Enligt gällande svensk rätt får benämningen säkerställda obligationer användas som beteckning endast för sådana skuldförbindelser som omfattas av LUSO (2 kap. 2 § samma lag). Det rör sig således om en skyddad benämning. Av förarbetena till lagen framgår att innehavare av obligationer och andra skuldförbindelser som omfattas av LUSO ges en särställning i jämförelse med innehavare av andra typer av obligationer som banker och kreditmarknadsföretag kan ge ut (prop. 2002/03:107 s. 104). Enligt förarbetena till LUSO är det där- för av vikt att benämningen säkerställda obligationer endast används för de förstnämnda obligationerna.

Med uttryckssättet sådana skuldförbindelser som omfattas av LUSO avses enligt utredningens bedömning obligationer som upp- fyller kraven i LUSO, bland annat vad gäller att de har getts ut av ett emittentinstitut som har tillstånd enligt lagen.

Om någon bedriver sådan verksamhet som omfattas av LUSO utan att vara berättigad till det, ska Finansinspektionen förelägga denne att upphöra med verksamheten (5 kap. 5 § samma lag).

Vid sidan av lagstiftningen om säkerställda obligationer finns det olika sätt att markera att den som investerar i en obligation eller ett annat finansiellt instrument bidrar till en hållbar utveckling ur olika perspektiv. Förkortningen ESG (eng. Enviromental, Social and Governance) står exempelvis för hållbarhet ur olika perspektiv. Vidare finns det en ordning med s.k. gröna obligationer, som för närvarande inte är lagreglerad. Exempelvis har den internationella organisationen International Capital Market Association tagit fram vissa principer för gröna obligationer, men även principer för socialt hållbara obligationer respektive obligationer som är hållbara i en vidare mening.

179

Benämningar

SOU 2020:61

En grön obligation har egenskaper som skiljer sig åt från andra obligationer (se vidare SOU 2017:115). Det finns ett inslag av påverkan hos en grön obligation som den traditionella obligationen inte har. Emittenten måste nämligen återrapportera till investeraren om hur emissionsbelopp används, vilket skapar grunden för en dialog angående framför allt hållbarhetsfrågor.

Såväl en säkerställd obligation som andra obligationer, t.ex. stats- obligationer och företagsobligationer, kan kallas gröna under vissa förutsättningar. Såvitt utredningen känner till har flera svenska emittentinstitut gett ut gröna säkerställda obligationer. Det bör dock framhållas att grön obligation inte är någon skyddad benäm- ning enligt svensk rätt eller unionsrätten.

8.2EU-regelverket

Enligt direktivet får benämningen europeisk säkerställd obligation och motsvarande benämningar på unionens andra officiella språk endast användas för säkerställda obligationer som uppfyller bestämmelser i nationell rätt som genomför direktivet (artikel 27.1). För att använda denna benämning med tillägget (premium) krävs dessutom att kraven i artikel 129 i tillsynsförordningen är uppfyllda (artikel 27.2 i direk- tivet). I direktivet används uttrycket beteckning med samma inne- börd som uttrycket benämning i LUSO. Utredningen väljer att i det följande endast använda uttrycket benämning.

Reglerna i direktivet har införts mot bakgrund av att vissa säker- ställda obligationer marknadsförs under väletablerade benämningar medan andra inte gör det (skäl 37 i direktivet). Enligt skälen till direktivet kan det vara attraktivt att använda premiumbenämningen även i de medlemsstater som redan har väletablerade benämningar. Anledningen till detta är att premiumbenämningen indikerar att det rör sig om en förstärkt och välkänd kvalitet.

Frågan om benämningar har dock inte endast betydelse för emittentinstituten. För den som investerar i en säkerställd obligation som uppfyller kraven för premiumbenämningen gäller nämligen särskilt förmånliga regler i fråga om riskvikter och kapitalkrav (se hänvisningen i artikel 129.1 i tillsynsförordningen till artikel 129.4 och 129.5 i samma förordning).

180

SOU 2020:61

Benämningar

Ett emittentinstitut måste inte använda de europeiska benäm- ningarna även om de säkerställda obligationer som institutet ger ut uppfyller kraven för detta (skäl 37 i direktivet). För medlems- staternas del följer det dock av artikel 27 att de ska säkerställa att båda de europeiska benämningarna endast används för säkerställda obligationer som uppfyller kraven i EU-regelverket. Med andra ord krävs det att medlemsstaterna skyddar dessa benämningar i sin respektive nationella rättsordning. Direktivet ger också utrymme för att medlemsstaterna använder nationella benämningar vid sidan av de europeiska benämningarna (skäl 37 i direktivet).

8.3Genomförandet i svensk rätt

Utredningens förslag: Bestämmelsen om skyddad benämning i 2 kap. 2 § LUSO ersätts av bestämmelser om tre nya skyddade benämningar:

–Benämningen svensk säkerställd obligation och motsvarande benämningar på alla Europeiska unionens officiella språk får användas endast som beteckning för sådana skuldförbindelser som uppfyller kraven i LUSO och föreskrifter som har med- delats med stöd av LUSO.

–Benämningen europeisk säkerställd obligation och motsvarande benämningar på alla Europeiska unionens officiella språk får användas endast som beteckning för skuldförbindelser som uppfyller kraven i nationella bestämmelser i en stat inom EES som genomför direktivet om utgivning av säkerställda obliga- tioner.

–Benämningen europeisk säkerställd obligation (premium) och motsvarande benämningar på alla Europeiska unionens officiella språk får användas endast som beteckning för en europeisk säkerställd obligation som uppfyller kraven i artikel 129 i till- synsförordningen.

Det tas också in en bestämmelse om förväxlingsbara benämningar i LUSO. Benämningen säkerställd obligation och benämningar som är förväxlingsbara med denna benämning eller med benäm- ningarna ovan får inte användas som beteckning för något annat

181

Benämningar

SOU 2020:61

finansiellt instrument än skuldförbindelserna enligt ovan. Till följd av detta förtydligas att LUSO även innehåller bestämmelser om användningen av benämningar som är förväxlingsbara med sådana benämningar som får användas endast för säkerställda obligationer.

Benämningen europeisk säkerställd obligation (premium)

Av avsnitt 7.4.1 framgår att utredningen inte lägger fram något för- slag av innebörden att andra tillgångar än de kategorier av tillgångar som anges i artikel 129.1 i tillsynsförordningen ska tillåtas ingå i säkerhetsmassan. Det innebär att en obligation som uppfyller de krav som följer av LUSO och föreskrifter som har meddelats med stöd av LUSO samtidigt uppfyller kraven för att få benämnas euro- peisk säkerställd obligation (premium).

Det kan, särskilt i relationen till utländska investerare, vara en fördel för svenska emittentinstitut om de kan använda en skyddad benämning som endast får användas för obligationer som uppfyller de högt ställda kraven enligt tillsynsförordningen. Mot den bak- grunden föreslår utredningen att europeisk säkerställd obligation (premium) ska införas som en skyddad benämning i LUSO. Denna benämning ska få användas endast för skuldförbindelser som upp- fyller kraven i dels nationell rätt i en stat inom EES som genomför direktivet om utgivning av säkerställda obligationer, dels i artikel 129 tillsynsförordningen. Som berörs i avsnitt 8.2 är ett emittentinstitut inte skyldigt att använda denna benämning, även om de säkerställda obligationer som institutet ger ut uppfyller kraven för detta.

Benämningen europeisk säkerställd obligation

Eftersom utredningen inte föreslår att tillgångar enligt artikel 6.1 b eller c i direktivet ska få förekomma i säkerhetsmassan, kan det anföras att det inte finns några starka skäl för att införa bestämmelser om benämningen europeisk säkerställd obligation utan tillägget premium i LUSO. Det finns dock två skäl för att ändå införa denna benämning.

För det första följer det av direktivet att medlemsstaterna ska säkerställa att den nu aktuella benämningen endast används för säkerställda obligationer som uppfyller kraven i nationella bestäm-

182

SOU 2020:61

Benämningar

melser som genomför direktivet. Andra medlemsstater kan komma att tillåta tillgångar enligt artikel 6.1 b eller c i direktivet. I sådana fall får emittentinstituten i dessa medlemsstater ge ut europeiska säker- ställda obligationer som inte benämns premium. Säkerställda obliga- tioner som har getts ut av utländska emittentinstitut kan komma att marknadsföras i Sverige.

Utredningen uppfattar innebörden av artikel 27.1 i direktivet på så sätt att medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att den nu aktuella benämningen omfattas av ett rättsligt skydd i den nationella rättsordningen, dvs. att det ska röra sig om en skyddad benämning. Således finns det av detta skäl ett behov av att ta in en bestämmelse om denna skyddade benämning i LUSO för att uppfylla kraven i direktivet. Detta gäller även om det inte råder någon tvekan om att svenska emittentinstitut med utredningens förslag är förhindrade att ge ut säkerställda obligationer för vilka tillgångar enligt artikel 6.1 b eller 6.1 c i direktivet ingår i säkerhetsmassan.

För det andra bör inte svenska emittentinstitut vara förhindrade att använda den nu aktuella benämningen, även om de säkerställda obliga- tioner som de ger ut uppfyller kraven för att omfattas av premium- benämningen. Om svenska emittentinstitut väljer att göra detta, krävs det även av detta skäl att det rör sig om en skyddad benämning enligt svensk rätt.

Mot ovanstående bakgrund föreslår utredningen att en bestäm- melse om den skyddade benämningen europeisk säkerställd obliga- tion tas in i LUSO.

Benämningen svensk säkerställd obligation

Svenska säkerställda obligationer ska uppfylla krav som är ännu högre än den miniminivå för premiumobligationer som följer av bl.a. artikel 129.1 i tillsynförordningen. Utredningen föreslår bland annat begränsningar i fråga om andelen kommersiella krediter i säkerhets- massan, begränsningar av vilka tillgångar enligt förordningen som får förekomma, m.m. Det finns därför skäl att även fortsättningsvis ha en särskild skyddad benämning för svenska säkerställda obligationer. Med detta avses sådana obligationer som har getts ut av svenska emittentinstitut, dvs. obligationer som uppfyller kraven i LUSO och föreskrifter som har meddelats med stöd av LUSO. Utredningen

183

Benämningar

SOU 2020:61

föreslår därför att även benämningen svensk säkerställd obligation ska vara en skyddad benämning enligt LUSO. Den nuvarande bestäm- melsen i 2 kap. 2 § LUSO ska således ändras på så sätt.

I framtiden skulle det kunna förekomma att emittentinstitut som hör hemma i en annan stat inom EES än Sverige marknadsför säker- ställda obligationer under den europeiska premiumbenämningen. I en sådan situation kan det vara särskiljande för de svenska emittent- instituten att kunna använda den svenska benämningen och på så vis fortsatt värna om kvaliteten i svenska säkerställda obligationer och det ”varumärke” som dessa är förknippade med.

Förväxlingsbara benämningar

Det bör inte vara möjligt att kringgå de ovan föreslagna bestäm- melserna om skyddade benämningar genom att marknadsföra en obligation under benämningen ”säkerställd obligation” utan tilläggen svensk, europeisk eller premium eller att använda en benämning som är förväxlingsbar med de ovan nämnda benämningarna. Två exempel på förväxlingsbara benämningar är ”säkrad obligation” respektive ”täckt obligation”1.

Mot denna bakgrund bör en ny bestämmelse om förbud mot marknadsföring av förväxlingsbara benämningar tas in i LUSO. Enligt den nya bestämmelsen ska benämningen säkerställd obligation eller benämningar som är förväxlingsbara med någon av de ovanstående benämningarna inte få användas för något annat finansiellt instru- ment än respektive skuldförbindelse enligt ovan.

Tillämpningsområdet för LUSO

Utredningens förslag ovan innebär att bestämmelserna om skyddade och förväxlingsbara benämningar kommer att gälla mot envar som marknadsför skuldförbindelser eller andra finansiella instrument i Sverige, oavsett om denne är ett emittentinstitut, en annan slags juridisk person eller en fysisk person. Mot denna bakgrund finns det

1Uttrycket ”täckt obligation” förekommer i kommissionens delegerade förordning (EU)

2016/2251 av den 4 oktober 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) nr 648/2012 om OTC- derivat, centrala motparter och transaktionsregister med avseende på tekniska tillsynsstandarder för riskreduceringstekniker för OTC-derivatkontrakt som inte clearas av en central motpart.

184

SOU 2020:61

Benämningar

skäl att förtydliga bestämmelsen om tillämpningsområdet för LUSO på så sätt att det ska anges att LUSO även innehåller bestämmelser om användningen av benämningar av nu aktuellt slag (jfr det som sägs om tillämpningsområdet och utgivning av vissa obligationer i Sverige i prop. 2002/03:107 s. 91).

Genom de ovan berörda förslagen genomförs artikel 27 i direktivet.

Iavsnitt 15.2.2 lämnas förslag till särskilda övergångsbestäm- melser som berör om benämningen av säkerställda obligationer.

Figur 8.1 En illustration av förslagen om skyddade benämningar

De föreslagna bestämmelsernas tillämpningsområde i förhållande till varandra

Ej skyddade	Förbud mot	Skyddade benämningar
benämningar	användning

Förväxlingsbara

benämningar

Europeisk säkerställd obligation

Europeisk säkerställd obligation (premium)

Svensk

säkerställd obligation

185

9 Matchning och övervärde

9.1Inledning

I avsnitt 7.1 berörs att det är av avgörande betydelse för att principen om dual recourse ska fungera att det finns en säkerhetsmassa med tillgångar som är avskilda från emittentinstitutets övriga förmögen- hetsmassa på så sätt att de kan identifieras och rättsligt är utom räck- håll för de fordringsägare som inte omfattas av denna princip. Emellertid är också proportionerna mellan tillgångarna i säkerhets- massan och de skulder som är knutna till en viss säkerställd obliga- tion av stor betydelse för investerarskyddet.

Mot den bakgrunden finns det s.k. matchningsregler, dvs. bestäm- melser som reglerar dessa proportioner, såväl i LUSO som i EU- regelverket och i utländska rättsordningar. I vissa fall innehåller matchningsreglerna även krav på likviditetsmatchning, dvs. match- ning av de betalningsflöden som genereras på tillgångs- respektive skuldsidan enligt ovan.

I LUSO och i EU-regelverket finns också krav på ett s.k. över- värde, dvs. den miniminivå med vilken värdet på de godtagbara till- gångarna i säkerhetsmassan ska överstiga värdet av skulderna. Från sådana lagstadgade krav på minsta övervärde ska skiljas de faktiska proportionerna mellan tillgångarna och skulderna, dvs. det faktiska övervärdet.

9.2Nuvarande ordning

9.2.1Nominell matchning

Enligt LUSO ska det nominella värdet av säkerhetsmassan vid varje tidpunkt överstiga det sammanlagda nominella värdet av de fordringar som kan göras gällande mot emittentinstitutet på grund av säkerställda

187

Matchning och övervärde

SOU 2020:61

obligationer med minst två procent (3 kap. 8 § LUSO). Regeln, som innebär ett krav på beloppsmatchning eller nominell matchning, tar således sikte på det nominella värdet av utfärdade obligationer respek- tive säkerhetsmassan (prop. 2002/03:107 s. 107 och 108). Såväl obliga- tionernas kapitalbelopp som räntor ska täckas. Säkerhetsmassans värde ska beräknas utifrån värdet av de krediter och fyllnadssäker- heter som ingår i den. Utredningen konstaterar att hänsyn också ska tas till de derivatkontrakt som har koppling till de säkerställda obligationerna när matchningsberäkningen görs.

Uttrycket nominellt värde avser det ursprungliga belopp i löpande priser som följer av ett avtal eller annan överenskommelse. Det bestäms således vid tidpunkten för avtalets ingående och påverkas inte av senare värdeförändringar (jfr nuvärde eller marknadsvärde i avsnitt 9.2.2).

Kravet på ett övervärde om två procent infördes genom en lag- ändring som trädde i kraft i juni 2016.1 Före dess krävdes det inte ett övervärde om två procent utan det var tillräckligt att beloppsmatch- ningen var mer än 100 procent. Det höjda kravet infördes för att möjliggöra att s.k. OTC-derivat som ingås av emittenter av säker- ställda obligationer kan undantas från ett krav på central motparts- clearing (prop. 2015/16:105 s. 8 och 9). För att ett sådant undantag ska vara möjligt krävs bland annat att säkerhetsmassan överstiger värdet av de fordringar som kan göras gällande mot emittentinstituten till följd av säkerställda obligationer med minst två procent.2

I förarbetena till LUSO beskrivs övervärde som en slags marginal eller säkerhetsmarginal (prop. 2002/03:107 s. 74 och prop. 2015/16:105 s. 8 och 9). Det anges dock inte i förarbetena vilken slags risk som ett krav på övervärde ska motverka (eng. mitigate).

1I förarbetena till lagändringen används uttrycket överhypotek i stället för övervärde (prop. 2015/16:105).

2Se artikel 1.2 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2205 av den 6 augusti 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 vad gäller tekniska standarder för clearingkravet. I princip omfattas sådana derivat som används av svenska emittentinstitut vid hanteringen av ränte- och valutarisker kopplade till säkerställda obligationer av kravet på clearing (se vidare prop. 2015/16:105 s. 7).

188

SOU 2020:61

Matchning och övervärde

9.2.2Matchning av marknadsvärden (nuvärden)

I LUSO finns bestämmelser om emittentinstitutens riskhantering, som också har med matchningen att göra. Emittentinstitutets krediter och fyllnadssäkerheter i säkerhetsmassan ska ges sådana villkor beträffande valuta, ränta och räntebindningsperiod att en god balans upprätthålls med motsvarande villkor för de säkerställda obliga- tionerna (3 kap. 9 § första stycket). Som berörs i avsnitt 7.2.6 får derivatavtal användas i detta syfte. Emittentinstitutet ska anses ha uppnått en sådan balans om nuvärdet av tillgångarna i säkerhets- massan vid varje tidpunkt överstiger nuvärdet av skulderna avseende säkerställda obligationer med minst två procent (andra stycket i samma paragraf). Vid beräkningen ska även derivatkontrakt med koppling till de säkerställda obligationerna beaktas.

Med nuvärde avses marknadsvärde i den bemärkelsen att både till- gångarna i säkerhetsmassan och institutets skulder avseende säker- ställda obligationer ska värderas som nuvärdet av förväntade betal- ningsflöden (jfr prop. 2002/03:107 s. 108).

Bestämmelsen om ett övervärde om minst två procent vid nu- värdesberäkningen infördes genom den lagändring 2016 som berörs i avsnitt 9.2.1 ovan.

I 3 kap. 9 § tredje stycket LUSO finns bestämmelser om bland annat likviditetsmatchning, vilket berörs i avsnitt 10.1.

9.3EU-regelverket

9.3.1Nominell matchning

EU-regelverket baseras på principen om nominell matchning, eller nominell täckning som det benämns i den svenska språkversionen av direktivet. Av direktivet framgår således att beräkningen av match- ningen bör följa principen om nominell matchning för kapital- beloppet (skäl 18). Medlemsstaterna har också möjlighet att använda en annan beräkningsmetod än principen om nominell matchning, förutsatt att den andra metoden är mer försiktig, närmare bestämt att den inte leder till en högre täckningskvot, där de säkerställda till- gångarna är täljaren och de skulder som är knutna till de säkerställda obligationerna är nämnaren. Vidare har medlemsstaterna ett utrymme

189

Matchning och övervärde

SOU 2020:61

för att ställa högre krav jämfört med det matchningskrav som anges i direktivet.

Reglerna om matchning finns i artikel 15 i direktivet. Det aggregerade värdet av tillgångarna i säkerhetsmassan ska vara åtmin- stone lika stort som de aggregerade förpliktelserna i form av skyldig- heten att betala kapitalbelopp och ränta för utestående säkerställda obligationer (artikel 15.6). Denna regel får enligt utredningens mening uppfattas som att tillgångarna i säkerhetsmassan ska ha ett nominellt värde som är åtminstone lika stort som det nominella värdet av skulderna. Matchningen ska således vara minst 100 procent. Det finns därmed inte något krav på övervärde i direktivet (se däremot avsnitt 9.3.2 nedan angående reglerna i tillsynsförordningen).

Enligt direktivet ska en matchning uppnås mellan följande poster på tillgångs- respektive skuldsidan (artikel 15.3 och 15.4 första stycket).

Figur 9.1 Nominell matchning

Enligt artikel 15 i direktivet och artikel 129.3a i tillsynsförordningen

*I direktivet fördelas de godtagbara tillgångarna på primärtillgångar respektive sekundära tillgångar. Utredningen föreslår dock att dessa uttryck inte ska användas i LUSO.

Anm.: Utredningens egen illustration.

190

SOU 2020:61

Matchning och övervärde

Medlemsstaterna får tillåta att beräkningen av de förväntade kost- naderna för förvaltning och avveckling av programmet för säker- ställda obligationer görs genom ett schablonbelopp (artikel 15.3 andra stycket i direktivet).

Fordringar utan säkerhet beträffande vilka fallissemang ska anses föreligga enligt artikel 178 i tillsynsförordningen får inte tas i beak- tande vid beräkningen (artikel 15.4 andra stycket i direktivet). En bestämmelse av liknande men mer långtgående innebörd finns i 3 kap. 2 § Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer, FFFS 2013:1.

Enligt direktivet ska medlemsstaterna fastställa regler för beräk- ningen av ränteförpliktelser som ska betalas med avseende på säker- ställda obligationer och ränta som ska erhållas med avseende på till- gångarna i säkerhetsmassan (artikel 15.6 tredje stycket). Detsamma gäller värderingen av derivatkontrakt (artikel 15.5 i direktivet).

Medlemsstaterna får som sagt tillåta andra principer för beräk- ningen än principen om nominell matchning, under förutsättning att detta inte leder till en högre matchningsnivå (täckningsnivå enligt direktivets ordalydelse, se artikel 15.7).

9.3.2Övervärde

Som berörs ovan finns det inte några regler om krav på övervärde i direktivet. Sådana regler finns däremot i tillsynsförordningen i dess nya lydelse. Som framgår av avsnitt 7.3.2 ska de tillgångar som avses i artikel 6.1 a i direktivet och artikel 129.1 i tillsynsförordningen uppfylla kraven i artikel 129.1a–129.3 i förordningen, vilket bland annat omfattar krav på exponeringsbegränsningar (se även nedan). Reglerna om övervärde finns dock i huvudsak i artikel 129.3a i förordningen, som således inte omfattas av denna hänvisning.

Reglerna i förordningen är direkt tillämpliga vad gäller bland annat riskvikter och kapitalkrav men inte i fråga om utgivning av säkerställda obligationer. Det ovanstående innebär att LUSO inte med nödvändighet måste anpassas till reglerna i artikel 129.3a i för- ordningen.

Enligt artikel 129.3a i tillsynsförordningen gäller en huvudregel om minst fem procent övervärde, enligt de beräkningsgrunder för nominell matchning som anges i direktivet. Medlemsstaterna får

191

Matchning och övervärde

SOU 2020:61

dock fastställa ett lägre övervärde om följande förutsättningar är uppfyllda:

•Beräkningen baseras på ett formellt tillvägagångssätt enligt vilket den underliggande risken för tillgångarna beaktas eller värderingen av tillgångarna är avhängigt pantlånevärdet.3

•Övervärdet är minst två procent enligt de beräkningsgrunder för nominell matchning som anges i direktivet.

De exponeringsbegränsningar för kreditinstitut som anges i artikel 129.1a i tillsynsförordningen gäller dock inte för de tillgångar som utgör övervärde, utan endast för de tillgångar som motsvarar 100 procent av skulderna (se även avsnitt 7.4.6).

9.4Genomförandet i svensk rätt

Utredningens förslag: Bestämmelserna om övervärde i LUSO ska anpassas till huvudregeln i tillsynsförordningen om minst fem procents övervärde.

Utredningens bedömning: Det krävs inte i övrigt några lagstift- ningsåtgärder för att genomföra reglerna om matchning och övervärde i EU-regelverket i svensk rätt.

Det finns utrymme för och behov av att fortsätta att tillämpa bestämmelserna om matchning av nuvärde (marknadsvärde) i LUSO parallellt med bestämmelserna om nominell matchning. Enligt förslaget ovan ska kravet på lägsta tillåtna övervärde enligt denna beräkningsmetod anpassas till huvudregeln för nominell matchning, dvs. ändras till fem procent.

Anpassning till reglerna i tillsynsförordningen

Det förhållandet att det varken finns några angivna nivåer för över- värde i direktivet eller någon hänvisning till artikel 129.3a i till- synsförordningen innebär således att LUSO inte med nödvändighet

3Att beakta även marknadsvärdet och inte endast det nominella värdet är enligt utredningens mening ett sätt att beakta den underliggande risken.

192

SOU 2020:61

Matchning och övervärde

måste anpassas till reglerna i artikel 129.3a i förordningen. Emeller- tid bör som huvudregel en överensstämmelse eftersträvas mellan å ena sidan regleringen av riskvikter och kapitalkrav i tillsynförord- ningen och å andra sidan regelverket för utgivning av säkerställda obligationer (se vidare avsnitt 5.3). Ett skäl för detta är att göra regelverket mer lättillämpat, särskilt då utredningens förslag och bedömningar i avsnitt 7.4 innebär att alla säkerställda obligationer som ges ut av svenska emittentinstitut med marginal kommer att uppfylla kraven för att benämnas europeisk säkerställd obligation (premium) och således ska uppfylla kraven i artikel 129.1a–129.3 i tillsynsförordningen (se även avsnitt 8).

Vidare krävs det enligt artikel 27.2 i direktivet att samtliga krav i artikel 129 i tillsynsförordningen, dvs. även reglerna om övervärde, är uppfyllda för att den s.k. premiumbenämningen ska få användas för den aktuella obligationen. Av reglerna i förordningen följer i sin tur att det måste fastställas i den ifrågavarande nationella rättsord- ningen om huvudregeln om fem procents övervärde eller undan- tagsregeln om två procent ska tillämpas.

Ska huvudregeln eller undantagsregeln tillämpas?

En förutsättning för att tillämpa undantagsregeln är att utredningen bedömer att den nu gällande bestämmelsen i LUSO om två procents övervärde är förenlig med de krav som följer av tillsynsförordningen för att undantagsregeln ska få tillämpas. Utredningen menar att så är fallet. Vid denna bedömning har det förhållandet att även marknads- värdet (nuvärdet) och inte endast det nominella värdet ska beaktas enligt LUSO betydelse, eftersom detta medför att kravet i förord- ningen på att beakta den underliggande risken är uppfyllt.

Vid en sådan bedömning blir nästa fråga om huvudregeln eller undantagsregeln bör tillämpas. Det senare alternativet skulle innebära att den motsvarande bestämmelsen i LUSO inte behöver ändras.

Utredningen konstaterar att de faktiska övervärdena varierar över tid beroende på förändringar i sammansättningen av tillgångar och skulder hos emittentinstituten. Sett ur ett historiskt perspektiv har övervärdena således varierat för enskilda emittentinstitut. Över- värdet påverkas framför allt vid stora förfall av säkerställda obliga- tioner då skulderna minskar, vilket ökar övervärdet, allt annat lika.

193

Matchning och övervärde

SOU 2020:61

Olika institut har även olika strategier för vilket övervärde som ska finnas vid varje tidpunkt (se nedan).

Under perioden 2012–2019 varierade de faktiska övervärdena hos svenska emittentinstitut mellan tio procent och drygt 102 procent.4 Medelvärdet av de faktiska övervärdena för alla emittentinstitut upp- gick till 40 procent för den ovan nämnda sjuårsperioden. Standard- avvikelsen, här uttryckt som ett mått på variation för varje emittent- instituts övervärde under perioden, var mellan en procent och 22 procent. Utredningen menar att ovanstående rapportering gällande övervärden visar att emittentinstituten under perioden 2012–2019 har haft faktiska övervärden som är långt över det nu aktuella kravet på fem procent och det lagstadgade krav om två procent som gäller i dag.

Det förhållandet att övervärden varierar från tid till annan med de underliggande tillgångar och skulder som ingår i matchningen talar för att kravet bör sättas med en viss marginal. Övervärdet i fråga om nuvärdesberäkningen är även beroende av gällande marknadsräntor och gällande fastighetsvärderingar, som inte beaktas vid beräkningen av det nominella matchningskravet.

Vad gäller övervärde finns det skäl att förtydliga att emittent- instituten i dagsläget har olika strategier för att hantera krediter i säkerhetsmassan. Vissa institut inkluderar alla aktuella krediter som uppfyller kraven på säkerhetsmassan i LUSO. Andra institut inklu- derar endast den andel av krediterna som behövs för att uppfylla matchningskraven med en viss marginal och håller därmed en andel av dem utanför säkerhetsmassan. Valet av metod beror på interna beslut hos emittentinstitutet, vilka således påverkar nivån på övervärde. Om detta val leder till att alla kvalificerande krediter inte inkluderas i säkerhetsmassan kommer således det faktiska över- värdet att vara lägre än vid det motsatta ställningstagandet, även om det för vissa institut kan finns ytterligare tillgångar att inkludera om behov uppstår. Att endast avläsa nivån på faktiskt övervärde visar således inte hela bilden av hur stort potentiellt övervärde som kan finnas tillgängligt hos institutet. Det kan tilläggas att exempelvis det emittentinstitut som har och har haft ett övervärde om tio procent har valt en metod som innebär att det inte inkluderar alla kvali-

4Utredningen har inhämtat uppgifter från andra och fjärde kvartalet för respektive år vad gäller perioden 2012–2019. Uppgifterna avser de perioder för vilka övervärde har rapporterats för varje emittentinstitut enligt emittentinstitutens publicerade NTT- och HTT-rapporter (angående dessa rapporter, se avsnitt 13.2.1).

194

SOU 2020:61

Matchning och övervärde

ficerande krediter i säkerhetsmassan. Därmed skulle detta emittent- institut med ett annat tillvägagångssätt kunna ha ett övervärde som långt överstiger den nuvarande nivån (se även avsnitt 16.5.2).

Det nu gällande kravet på minst två procents övervärde kan för vissa emittentinstitut vara lägre än de villkor som vissa kreditvärd- eringsinstitut ställer för att de säkerställda obligationerna ska behålla ett visst kreditbetyg. Det kan även vara lägre än vad som följer av de interna beslut som emittentinstituten har fattat gällande övervärde. Uppgifter om kreditvärderingsinstitutens krav på övervärde och emittentinstitutens interna mål för övervärde är offentligt tillgänglig information endast om emittentinstituten väljer att publicera dem. Utredningen konstaterar att det är få emittentinstitut som har publice- rat t.ex. ratingrapporter från kreditvärderingsinstitut där det framgår krav för bibehållen rating.

Utredningen menar att en anpassning till huvudregeln i tillsyns- förordningen om ett övervärde på minst fem procent inte torde kräva några påtagliga anpassningsåtgärder för enskilda emittent- institut eller innebära att den svenska marknadens funktionssätt påverkas på något beaktansvärt sätt.

En sådan anpassning skulle också innebära att investerarskyddet stärks genom krav på en större andel tillgångar i förhållande till skulderna. Detta har särskild betydelse mot bakgrund av att utred- ningen lägger fram två andra förslag som kan innebära en marginellt ökad risk för investerarna, därmed inte sagt att kravet på övervärde till fullo ska motverka samma risker. Dessa förslag gäller dels kretsen av kommersiella fastighetskrediter som tillåts ingå i säkerhets- massan, dels höjningen av belåningsgraden för bostadskrediter (se avsnitten 7.4.4 och 7.4.12).

Vidare antar utredningen att även flera andra medlemsstater i EU och EES-länder kommer att tillämpa huvudregeln om fem procents övervärde. Anledningen till detta antagande är att kravet på över- värde i de 21 länder inom EU och EES som berörs i en rapport från Europeiska bankmyndigheten EBA5 från 2016 visar att tio länder har ett krav på övervärde som är högre än två procent. Det genom- snittliga kravet på övervärde för de länder som har ett högre krav än två procent är 5,95 procent. Det finns också några länder som har ett

5EBA, Report on Covered Bonds, Recommendations on Harmonisation of Covered Bond Frameworks in the EU, den 20 december 2016, s. 56 och 57.

195

Matchning och övervärde

SOU 2020:61

krav på övervärde mellan noll och två procent, däribland Sverige. Bland dessa länder är genomsnittet 1,55 procent. Utöver detta upp- fattar utredningen att vissa nordiska grannländer, däribland Norge6, avser att ändra kravet på övervärde från två procent till huvudregeln i tillsynsförordningen om fem procent. Danmark har redan ett krav på övervärde i sin nationella reglering om åtta procent av riskviktade tillgångar. Finland har ett krav på övervärde om två procent i dag, men det är tänkbart att denna nivå kommer att anpassas till huvud- regeln eftersom finländska emittentinstitut omfattas av ECB:s till- syn (eng. Single Supervisory Mechanism, SSM).

Med tanke på tillämpningen av övervärden inom EES-området och de eventuella ändringar som kommer att genomföras mot bak- grund av införandet av direktivet för säkerställda obligationer skulle en anpassning för Sveriges del till huvudregeln om fem procents övervärde innebära en högre grad av likvärdiga regler i de olika medlemsstaterna (eng. level playing field).

Som skäl mot att tillämpa huvudregeln kan det anföras att ett höjt krav på övervärde kan vara relativt kostsamt och osmidigt för emittent- instituten, särskilt vid försämrade förhållanden på de finansiella mark- naderna (jfr prop. 2002/03:107 s. 74, se även avsnitt 16.5.2). Utred- ningen menar dock att de ovanstående skäl som talar i motsatt riktning väger tyngre.

Sammantaget anser utredningen att LUSO ska ändras på så sätt att det ska gälla ett krav på minst fem procents övervärde i fråga om den nominella matchningen.

Nuvärdesmatchning

Enligt utredningens mening finns det inget som hindrar att reglerna om nuvärdesmatchning, dvs. matchning utifrån marknadsvärde, fortsätter att tillämpas om en anpassning sker till huvudregeln i tillsynsförordningen om fem procents övervärde. Någon risk för avvikelse i förhållande till direktivet uppstår inte om emittent- instituten måste uppnå såväl nominella matchning som nuvärdes- matchning med ett krav på minst fem procents övervärde.

6Se följande webbplats: www.finanstilsynet.no/contentassets/a39068d2ae33481b8bf3349c78 b85401/horingsnotat-gjennomforing-av-eu-regelverket-for-obligasjoner-med-fortrinnsrett- 3074478.pdf.

196

SOU 2020:61

Matchning och övervärde

Utredningens förslag i fråga om krav på övervärde

Utredningen föreslår således att LUSO ska ändras på så sätt att ett krav på minst fem procents övervärde införs även i fråga om nu- värdesmatchningen. Ändringen stärker investerarskyddet (jfr den marginellt ökade risk för investerarna som kan följa av förslaget om utgivning av kretsen av de kommersiella fastigheter som får utgöra säkerhet för krediter i säkerhetsmassan och förslagen till ändringar i fråga om belåningsgrader). Det är även viktigt ur risksynpunkt att det finns ett visst övervärde med tanke på marknadsvärderingen, där förändringar av de underliggande värdena kan ske snabbt.

Utredningen anser även att det är att föredra om samma nivå på övervärde tillämpas på matchningskraven för såväl nominell match- ning som nuvärdesmatchning, i likhet med vad som gäller i dag. En anledning till detta är att lagstiftningen blir lättare att tillämpa. Vidare går förslaget i linje med hur utredningen bedömer att flera relevanta medlemsstater inom EU kommer att tillämpa EU-regel- verket.

Behovet av eventuella lagstiftningsåtgärder i övrigt

Utredningen anser att det i övrigt inte krävs några lagstiftningsåtgärder för att genomföra reglerna om matchning och övervärde i EU- regelverket i svensk rätt. Regeln om obetalda fordringar i artikel 15.4 andra stycket i direktivet är, som berörs i avsnitt 9.3.1, tillgodosedd genom Finansinspektionens något mer långtgående föreskrifter. Det finns också utrymme för att genom föreskrifter meddela bestämmelser om beräkningen av ränteförpliktelser och värderingen av derivatkontrakt, i det senare fallet främst vad gäller nuvärdes- beräkningen. Dessa frågor bör således regleras på lägre nivå än lag.

Enligt utredningens mening bör det vara tillåtet för emittent- instituten att använda schablonbelopp vid beräkningen av de för- väntade kostnaderna för förvaltning och avveckling av programmet för säkerställda obligationer. Detta behöver dock inte regleras i lag.

197

10 Den särskilda likviditetsbufferten

10.1Nuvarande ordning

I LUSO finns det inte något uttryckligt krav på en särskild likvidi- tetsbuffert. Som framgår av avsnitt 7.4.7 fyller dock fyllnadssäker- heterna delvis samma funktion som en likviditetsbuffert. Fyllnads- säkerheterna ska möjliggöra för emittentinstituten att hålla tillgångar av en utpräglad likvid och säker karaktär i en sådan omfattning att en effektiv och säker samordning vid låneomsättning eller överlåtelser av krediter möjliggörs (se avsnitt 7.2.5).

Fyllnadssäkerheterna ingår i säkerhetsmassan och inkluderas vid beräkningen av kraven på nominell matchning och nuvärdesmatch- ning (se avsnitten 9.2.1 och 9.2.2). Sådana likvida tillgångar med låg risk är således viktiga vid beräkningen av efterlevnaden av match- ningskraven och bidrar till att säkerställa en god balans i emittent- institutets riskhantering. Ett exempel på fyllnadssäkerheter är exponeringar mot centralbanker och andra statliga organ. Ett annat exempel är exponeringar mot svenska kreditinstitut, förutsatt att Finansinspektionen har gett tillstånd till det.

Det följer även av 3 kap. 9 § tredje stycket LUSO att emittent- institutet ska se till att betalningsflödena avseende tillgångarna i säkerhetsmassan, derivatavtal och säkerställda obligationer är sådana att institutet vid varje tillfälle kan fullgöra sina betalningsförpliktel- ser gentemot innehavare av säkerställda obligationer och motparter i derivatavtal. Denna bestämmelse innebär ett krav på likviditets- matchning (prop. 2002/03:107 s. 73 och 108, jfr övriga matchnings- regler i kapitel 9). Vidare framgår det av förarbetena till LUSO att det ansågs finnas skäl för att i lagstiftningen uppställa ett direkt krav på att tillgångarna i säkerhetsmassan, de säkerställda obligationerna och derivatavtalen vid varje tidpunkt genererar positiva betalningsflöden. Emittentinstitutet ska hålla dessa medel avskilda från institutets övriga

199

Den särskilda likviditetsbufferten

SOU 2020:61

medel på ett särskilt konto (3 kap. 9 § fjärde stycket LUSO, se även prop. 2002/03:107 s. 76).

Utredningen konstaterar att syftet bakom dessa bestämmelser, utöver de övriga matchningskraven, är att uppnå balans även gällande betalningsflödena. Visserligen är detta inte uttryckt i kvantitativa termer genom ett explicit likviditetsbuffertkrav, men syftet med denna bestämmelse har således likheter med syftet bakom kravet på en särskild likviditetsbuffert (se vidare avsnitt 10.2 nedan) i direktivet. Ytterst ska dessa bestämmelser och krav skydda investerarna.

Det kan i detta sammanhang även nämnas att det finns bestäm- melser om konkursförvaltarens rätt att ingå avtal i syfte att uppnå balans mellan betalningsflöden m.m. och emittentinstitutets för- pliktelser (4 kap. 5 och 6 §§ LUSO).

10.2EU-regelverket

10.2.1Kravet i direktivet på en likviditetsbuffert

I direktivet finns ett krav på minsta volym av likviditetsbuffert, dvs. att en viss mängd likvida tillgångar ska finnas tillgängliga i säkerhets- massan vid varje given tidpunkt (artikel 16.1).

Likviditetsbufferten ska täcka det högsta ackumulerade netto- likviditetsutflöde i programmet för säkerställda obligationer som kan uppkomma under de närmaste 180 dagarna (artikel 16.1 och 16.2), varvid det inte ska tas hänsyn till någon stressad likviditetssituation. Med nettolikviditetsutflöde avses enligt direktivet alla betalningar som förfaller en viss dag, inklusive kapitalbelopp och räntebetal- ningar och betalningar enligt derivatkontrakt inom programmet för säkerställda obligationer, efter avdrag av alla inflöden av betalningar som förfaller samma dag för fordringar avseende de säkerställda tillgångarna (artikel 3.16). Hur stor volym likviditetsbuffert som ett emittentinstitut behöver hålla enligt kravet beror således på den största skillnaden mellan de in- och utflöden som uppkommer inom de närmaste 180 dagarna (se tabell 10.1).

200

SOU 2020:61

Den särskilda likviditetsbufferten

Tabell 10.1 Ett exempel på tillämpningen av kravet på en likviditetsbuffert

Det högsta ackumulerade nettolikviditetsutflöde som kan uppkomma under de närmaste 180 dagarna

Kassaflöden

			Dagligt	Ackumulerat
Dagar	Tillgångar	Skulder	nettokassaflöde	nettokassaflöde
1	100	0	100	100
2	50	0	50	150
3	50	70	-20	130
4	200	100	100	230
5	20	0	20	250
6	20	500	-480	-230

7	50	0	50	-180
8	200	70	130	-50
9	50	100	-50	-100
10	100	0	100	0
			0	0
			0	0

			0	0
			0	0
180	50		50	50

Anm.: Det högsta ackumulerade nettokassautflödet är -230.Tabellen har utformats efter förebild av en illustration från Der Verband deutscher Pfandbriefbanken (vdp).

Den särskilda likviditetsbufferten ska enligt direktivet utgöra en del av säkerhetsmassan (artikel 16.1).

Det framgår av direktivet att likviditetsbuffertkravet syftar till att minska riskerna för likviditetsbrist i säkerhetsmassan, till följd av t.ex. löptids- och räntesatsobalanser, inställda betalningar, blandning av risker, betalningsförpliktelser kopplade till derivatkontrakt och andra operativa skulder som förfaller inom programmet för säker- ställda obligationer (skäl 23). Kravet ska minska de likviditetsrisker som är specifika för just verksamheten med säkerställda obliga- tioner, och därmed öka investerarskyddet och förtroendet för mark- naden för säkerställda obligationer.

Det framgår vidare av samma skäl i direktivet att emittentinstitut kan hamna i situationer då det är svårt att uppfylla kravet på en likviditetsbuffert, t.ex. under stressperioder då bufferten används för att täcka stora utflöden. Utredningen konstaterar således att det inte kan uteslutas att likviditetsbufferten till viss del kan behöva tas i

201

Den särskilda likviditetsbufferten

SOU 2020:61

anspråk under vissa särskilt stressade situationer. Det finns emeller- tid inte något undantag i direktivet som ger emittentinstituten rätt att frångå det aktuella kravet under likviditetsstress, i motsats till vad som gäller för kravet på likviditetstäckningskvot. Kravet på en särskild likviditetsbuffert ska således vara uppfyllt vid varje tidpunkt. I avsnitt 10.3 nedan beskrivs vilka åtgärder som kan aktualiseras om buffertkravet ändå överträds, t.ex. vid särskilt stressade situationer.

Mot ovanstående bakgrund konstaterar utredningen att syftet med att införa ett krav på en särskild likviditetsbuffert är att minska de likviditetsrisker som kan uppkomma i emittentinstitutets verk- samhet. Bufferten har inte endast funktionen att vara tillgänglig i händelse av obestånd i emittentinstitutet (eng. gone concern) utan ska även vara tillgänglig under emittentinstitutets fortlevnad och normala omständigheter (eng. going concern).

Tillgångar som ingår i säkerhetsmassan och som används vid beräkningen av om likviditetsbuffertkravet i direktivet är uppfyllt kan inte samtidigt användas för att uppfyllda andra unionsrättsliga krav. Det följer nämligen av tillsynsförordningen att endast den del av övervärdet i säkerhetsmassan som inte omfattas av några rättsliga, kontraktsenliga, tillsynsmässiga eller andra begränsningar som hindrar kreditinstitutet från att likvidera, sälja, överlåta, tilldela eller generellt sett avveckla sådana tillgångar via direkt försäljning eller repor anses vara ointecknad (eng. unencumbered).1 En tillgång i säkerhetsmassan som krävs för att uppfylla t.ex. lagstadgade krav på övervärde kan således inte samtidigt läggas till grund för beräk- ningen av om andra unionsrättsliga krav är uppfyllda. Tillgångarna i likviditetsbufferten blir därmed öronmärkta för investerare av säkerställda obligationer, och är således belastade och inte till- gängliga för något annat åtagande (eng. encumbered).

Likviditetsbufferten ska bestå av tillgångar som dels uppfyller kraven på nivå 1, 2A eller 2B enligt likviditetstäckningsförordningen, dels har värderats i enlighet med reglerna i den förordningen. Det får dock inte röra sig om tillgångar som ges ut av emittentinstitutet självt, dess moderbolag – förutom offentliga organ som inte är kreditinstitut

1Se artiklarna 411.5 och 416.3 a i tillsynsförordningen i den lydelse som ska tillämpas från den

28juni 2021 till följd av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/876 av den

20maj 2019 om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller bruttosoliditetsgrad, stabil nettofinansieringskvot, krav för kapitalbas och kvalificerade skulder, motpartsrisk, marknads- risk, exponeringar mot centrala motparter, exponeringar mot företag för kollektiva investeringar, stora exponeringar, rapporteringskrav och krav på offentliggörande av information, samt av förordning (EU) nr 648/2012.

202

SOU 2020:61

Den särskilda likviditetsbufferten

–dess dotterbolag eller ett av moderbolagets andra dotterbolag eller av ett specialföretag för värdepapperisering som kreditinstitutet har nära förbindelser med (artikel 16.3 a i direktivet). Tillgångarna får också bestå av kortfristiga exponeringar mot kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2 eller kortfristiga insättningar i kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitets- steg 1–3 enligt artikel 129.1 c i tillsynsförordningen. Det får inte röra sig om fordringar som anses ha fallerat (artikel 178 i tillsyns- förordningen, se artikel 16.3 tredje stycket i direktivet).

Medlemsstaterna får begränsa de typer av likvida tillgångar som får användas till likviditetsbufferten (artikel 16.3 andra stycket). Med andra ord får medlemsstaterna ställa högre krav än vad som följer av direktivet.

10.2.2Kravet på likviditetstäckningskvot

Emittentinstituten behöver även efterleva tillsynsförordningens2 och likviditetstäckningsförordningens3 krav på likviditetstäcknings- kvot (eng. liquidity coverage ratio, förkortat LCR).

Kraven i tillsynsförordningen och likviditetstäckningsförord- ningen innebär att ett kreditinstitut ska ha tillräckliga likvida till- gångar för att täcka dess likviditetsutflöden under en stressperiod om 30 kalenderdagar. Kravet på likviditetstäckningskvot gäller enligt huvudregeln för det enskilda kreditinstitutet och på koncern- nivå4.

Vilka typer av stressade scenarion som avses och nivån på den stress som ska användas vid beräkningen av likviditetstäcknings- kvoten är standardiserad. Villkor för detta framgår av EU-förord- ningarna. Eftersom alla kontrakterade kassaflöden hos ett kredit- institut tas med vid beräkningen av likviditetstäckningskvoten, inklu- deras även kassaflöden som ligger till grund för beräkningen av kravet på en likviditetsbuffert i direktivet om utgivning av säkerställda obliga- tioner, om institutet samtidigt är ett emittentinstitut eller om det finns emittentinstitut i koncerngemenskap. Anledningen till detta är att

2Artikel 412 i tillsynsförordningen.

3Artikel 4 i likviditetstäckningsförordningen.

4I artikel 8 tillsynsförordningen och 6 kap. Finansinspektionens föreskrifter om tillsynskrav och kapitalbuffertar, FFFS 2014:12, finns bestämmelser om undantag från att tillämpa kravet på likviditetstäckningskvot på individuell nivå och i stället tillämpa kravet på gruppnivå.

203

Den särskilda likviditetsbufferten

SOU 2020:61

även sådana flöden ingår i institutets eller koncernens totala kassa- flöden.

Den likviditetsbuffert som krävs till följd av beräkningen av likviditetstäckningskvoten ska bestå av tillgångar som uppfyller kraven på nivå 1, 2A eller 2B enligt likviditetstäckningsförordningen. I fråga om likviditetstäckningskvoten får inte tillgångarna bestå av kortfristiga insättningar i andra kreditinstitut, vilket är tillåtet i fråga om den särskilda likviditetsbufferten enligt direktivet.

Kraven i direktivet respektive EU-förordningarna beräknas således inte på samma sätt och har inte till fullo samma syften. Även vilka tillgångar som är godtagbara skiljer sig delvis åt. En annan skillnad är att villkor för stress inkluderas vid beräkningen av likviditetstäck- ningskvoten och nivån får uttryckligen underskridas i stressperioder medan nivån på likviditetsbufferten är tänkt att vara uppfylld vid varje tidpunkt. Kraven fyller dock delvis samma funktion.

Undantag från tillämpningen på individuell nivå

Enligt tillsynsförordningen ska instituten enligt huvudregeln tillämpa kravet på likviditetstäckningskvot både på individuell nivå och på koncernnivå. Det finns dock ett undantag från huvudregeln på så sätt att kravet på likviditetstäckningskvot kan tillämpas enbart på en grupp, en s.k. likviditetsundergrupp, i stället för på individuell nivå. För att kunna tillämpa undantaget behöver företaget göra en särskild anmälan till Finansinspektionen. Undantaget innebär att den volym av likvida tillgångar som måste hållas för att efterleva kravet på likviditetstäckningskvot inte behöver finnas i varje enskilt institut utan kan efterlevas gemensamt av en särskild grupp av institut som ingår i en koncerngemenskap. Detta är en anpassning till att många bankkoncerner har en centraliserad likviditetsförvaltning.

Allmänna och operativa krav för innehav av likvida tillgångar

För att likvida tillgångar ska kunna klassificeras som likvida och tas i beaktande vid beräkningen av likviditetstäckningskvoten behöver reglerna om allmänna och operativa krav i artiklarna 7 och 8 i likvidi- tetstäckningsförordningen vara uppfyllda. Av de allmänna kraven följer bland annat att tillgångarna ska vara kreditinstitutets egen-

204

SOU 2020:61

Den särskilda likviditetsbufferten

dom, rättighet eller andel och vara ointecknade (eng. unencumbered) (artikel 7.2 i samma förordning). Som berörs i avsnitt 10.2.1 ska tillgångarna i detta avseende anses vara ointecknade när kredit- institutet inte omfattas av några rättsliga, kontraktsenliga, tillsyns- mässiga eller andra begränsningar som hindrar kreditinstitutet från att likvidera, sälja, överlåta, tilldela eller generellt sett avveckla sådana tillgångar via direkt försäljning eller repor.

Av de operativa villkoren följer bland annat att kreditinstitutet ska ha lätt tillgång till sina innehav av likvida tillgångar och kunna om- vandla dem till pengar när som helst under en stressperiod på 30 kalenderdagar via direktförsäljning eller repor på allmänt godtag- bara repomarknader (artikel 8.2 i samma förordning). Kreditinstitutet ska även se till att dess likvida tillgångar styrs av en särskild enhet för likviditetsförvaltning (artikel 8.3 i samma förordning). Detta kan genomföras genom att placera de likvida tillgångarna i en separat grupp under direkt förvaltning av likviditetsenheten och/eller genom att införa interna system och kontroller för att ge enheten en effektiv operativ kontroll av de likvida tillgångarna.

10.2.3Undantag från kravet på en likviditetsbuffert

Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa kravet på en särskild likviditetsbuffert på den 30-dagarsperiod som omfattas av kravet på likviditetstäckningskvot då en överlappning således uppstår (artikel 16.4 i direktivet). En sådan tillämpning innebär att reglerna om en särskild likviditetsbuffert i direktivet endast tillämpas under 150 dagar i stället för 180 dagar, där dagarna 0–30 är exkluderade.

Det framgår även av skäl 23 i direktivet att medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa ett sådant undantag fram till dess att unions- rättsakterna har ändrats på så sätt att en överlappning inte längre finns. Vidare framgår det av en handling5 som har publicerats i sam- band med att direktivet antogs att kommissionen6 avser att ändra likviditetstäckningsförordningen på så sätt att hänsyn ska tas till utgivning av säkerställda obligationer. Med detta avses att det ska finnas en särskild likviditetsbuffert för säkerställda obligationer även för den 30-dagarsperiod som omfattas av kravet på likviditetstäck-

5Se följande webbplats: www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0432_EN.pdf.

6Eftersom likviditetstäckningsförordningen är en delegerad förordning har kommissionen befogenhet att själv göra ändringar i den.

205

Den särskilda likviditetsbufferten

SOU 2020:61

ningskvot. Det framgår av handlingen att en sådan ändring av likvidi- tetstäckningsförordningen ska antas i sådan tid att den hinner träda i kraft innan reglerna i direktivet ska vara genomförda.

I artikel 16.6 och skäl 23 i direktivet nämns även möjligheten för medlemsstaterna att tillåta att kravet på den särskilda likviditets- bufferten i säkerhetsmassan inte tillämpas för säkerställda obliga- tioner som omfattas av det särskilda matchningskrav som definieras i artikel 3.15 i direktivet. Med detta krav avses att inkommande betalningar avtalsenligt ska förfalla till betalning före utgående betal- ningar och placeras i höglikvida tillgångar under mellantiden. Match- ningskrav enligt denna definition finns inte i svensk rätt. Det ingår inte heller i utredningens uppdrag att föreslå att något sådant krav införs i svensk rätt. Därför blir inte undantaget för ett sådant krav tillämpligt för svensk del. Däremot finns det förutsättningar för att göra undantag från kravet på en särskild likviditetsbuffert vad gäller de 30-kalenderdagar som omfattas av kravet på likviditetstäck- ningskvot.

10.3Genomförandet i svensk rätt

Utredningens förslag: Bestämmelser om en särskild likviditets- buffert tas in i LUSO (3 kap. 9 b och 9 c §§).

Bufferten ska hållas i syfte att uppnå likviditetsmatchning. Den ska täcka emittentinstitutets högsta ackumulerade nettolikviditets- utflöde för de närmaste 180 dagarna. Kravet ska dock inte gälla för de 30 kalenderdagar som omfattas av kravet på likviditetstäcknings- kvot i likviditetstäckningsförordningen.

Bufferten får utgöras endast av

1.tillgångar på nivå 1 och 2A enligt likviditetstäckningsförord- ningen, och

Om det finns särskilda skäl och Finansinspektionen har lämnat sitt medgivande, får likviditetsbufferten under en viss tid även ut- göras av

206

SOU 2020:61

Den särskilda likviditetsbufferten

1.exponeringar mot kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 enligt tillsynsförordningen, om dessa exponeringar utgörs av sådana kortfristiga insättningar som avses

iartikel 129.1 c (i) i tillsynsförordningen, eller

2.tillgångar på nivå 2B enligt likviditetstäckningsförordningen. De tillgångar som utgör den särskilda likviditetsbufferten ska

hållas avskilda från emittentinstitutets övriga tillgångar på ett sär- skilt konto.

Undantaget för de 30 kalenderdagar som omfattas av kravet på likviditetstäckningskvot ska kunna upphävas när likviditets- täckningsförordningen har ändrats. Utredningen föreslår därför en lag om ändring i lagen om ändring i LUSO av denna innebörd.

Nya bestämmelser om en likviditetsbuffert

Redan i dag framgår det av LUSO att emittentinstituten ska uppnå en god balans i fråga om sina betalningsflöden (kravet på likviditets- matchning). Det finns dock inget särskilt krav på att det vid varje tidpunkt ska finnas en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan för att täcka nettolikviditetsutflöden. Ett sådant särskilt krav framgår där- emot av direktivet och avser det högsta ackumulerade nettokassa- utflödet för de närmaste 180 dagarna. Det rör sig inte om någon medlemsstatsoption. Utredningen konstaterar därmed att kravet i direktivet avseende likviditetsbufferten ska genomföras i LUSO på så sätt kravet på likviditetsmatchning kvantifieras till att avse en buffert för det högsta ackumulerade nettokassautflödet för de när- maste 180 dagarna.

Tillämpning på individuell nivå

Det finns inte något undantag i direktivet som möjliggör att till- gångarna i likviditetsbufferten kan hållas på gruppnivå på ett sådant sätt som är fallet enligt likviditetstäckningsförordningen (se avsnitt 10.2.2). Utredningen gör således bedömningen att bufferten ska finnas på enskild nivå, dvs. i det enskilda emittentinstitutet och finnas tillgänglig vid varje given tidpunkt (artikel 16.1). I likhet med vad som gäller enligt LUSO (avsnitt 6.2.4) följer det även av direktivet att de tillgångar som ingår i säkerhetsmassan ska hållas separerade

207

Den särskilda likviditetsbufferten

SOU 2020:61

(artikel 12). Detta krav i direktivet avser även tillgångarna i likvidi- tetsbufferten.

Tillåtna tillgångar i likviditetsbufferten

Utredningen anser att de tillgångar som ska få användas för att uppfylla kravet på en likviditetsbuffert ska uppfylla villkoren i artikel 16.3 a och 16.3 b i direktivet med två skillnader, vilka beskrivs nedan.

För det första för utredningen bland annat i avsnitt 7.4.6 ett resonemang om varför vissa tillgångskategorier bör kunna tillgodo- räknas som godtagbara tillgångar i säkerhetsmassan endast om Finans- inspektionen har gett sitt medgivande till detta. Samma övervägan- den gäller även för den nu aktuella frågan om vilka tillgångar som ska anses vara godtagbara för att uppfylla likviditetsbuffertkravet. Behovet av investerarskydd talar således mot att tillåta att särskilt riskfyllda tillgångar ingår i likviditetsbufferten.

Som beskrivs i avsnitt 7.4.7 finns det vissa skillnader vad gäller vilka tillgångar som enligt LUSO får ingå som fyllnadssäkerheter i säkerhetsmassan jämfört med vilka tillgångar som får användas för att uppfylla likviditetsbuffertkravet i direktivet. Utredningens bedömning är att tillgångar som ingår i nivå 2B i likviditetstäck- ningsförordningen, t.ex. aktier och företagsvärdepapper som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3, får anses vara mindre säkra tillgångar och därmed innebära en högre risk för de som har investerat i säkerställda obligationer jämfört med tillgångar på nivå 1 och 2A. Därför föreslår utredningen för det andra att tillgångar på nivå 2B endast ska få ingå i likviditetsbufferten om det finns sär- skilda skäl och Finansinspektionen med anledning därav har gett sitt medgivande till detta. Detta gäller även kortfristiga insättningar i kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetsteg 3.

Vidare föreslår utredningen att tillgångarna i likviditetsbufferten enligt huvudregeln i tillsynsförordningen ska få utgöras av kort- fristiga exponeringar mot kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2 och sådana kortfristiga insättningar i kreditinstitut som avses i artikel 129.1 c (i) i tillsynsförordningen, förutsatt att kreditinstitutet uppfyller kraven för kreditkvalitets- steg 1 eller 2.

208

SOU 2020:61

Den särskilda likviditetsbufferten

Förslaget om att inkludera kortfristiga insättningar i kredit- institut är en utvidgning jämfört med vilka tillgångar som får inklu- deras vid beräkningen av likviditetstäckningskvoten, men sådana tillgångar är möjliga att inkludera i enlighet med artikel 16.3 b i direktivet. Detta bidrar till att utöka kretsen av de godtagbara till- gångar som kan användas för att uppfylla det särskilda likviditets- buffertkravet.

Frågan om undantag med hänsyn till kravet på likviditetstäckningskvot

Mot bakgrund av kravet i direktivet och följaktligen utredningens förslag om att ta in bestämmelser om en särskild likviditetsbuffert i LUSO inställer sig frågan om kravet på en sådan buffert ska gälla även för den 30-dagarsperiod som omfattas av kravet på likviditets- täckningskvot. Direktivet ger, som framgår ovan, utrymme för ett undantag i nationell rätt i detta avseende, fram till den tidpunkt då en ändring av likviditetstäckningsförordningen har skett på så sätt att någon överlappning mellan regelverken, dvs. en dubbelreglering, inte längre finns (artikel 16.4).

Det finns skäl såväl för som emot detta och olika möjliga konse- kvenser att ta ställning till gällande frågan om att eventuellt göra ett undantag. Följande skäl talar för att göra ett undantag från kravet på en likviditetsbuffert:

•Med tanke på att nettolikviditetsutflödet hos emittentinstitutet förekommer vid beräkningen av såväl kravet på en likviditets- buffert so

	och andra åtgärder .................................................	254
13.2.8	Samarbete mellan myndigheter ............................	254
13.3 EU-regelverket .....................................................................		255
13.3.1	Information till investerare ..................................	255
13.3.2	Övervakare av säkerhetsmassan ...........................	257
13.3.3	Tillståndsplikt........................................................	258
13.3.4	Tillsyn ....................................................................	258
13.3.5 Rapportering till de behöriga myndigheterna .....		260
13.3.6	Ingripanden och sanktioner..................................	261