Innovation som drivkraft
– från forskning till nytta
Betänkande av Utredningen om ett utvecklat innovationsstöd vid universitet och högskolor
Stockholm 2020
SOU 2020:59
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020
ISBN
ISSN
Till statsrådet Matilda Ernkrans
Regeringen beslutade den 24 oktober 2019 att tillkalla en särskild utredare för att föreslå en utvecklad struktur för innovationsstödet vid statliga universitet och högskolor (dir. 2019:72). Syftet är att innovationsstödet vid lärosätena, som för närvarande bland annat består av holdingbolag och innovationskontor, mer ändamålsenligt ska kunna bidra till att stärka Sveriges innovationskraft och därmed landets konkurrenskraft, sysselsättning och ekonomiska utveckling. Samma dag förordnades Alf Karlsson, före detta statssekreterare, som särskild utredare för uppdraget.
Som experter i utredningen förordnades den 2 december 2019 departementssekreteraren Anna Aminoff, Utbildningsdepartementet, departementssekreteraren Kristina Ingemarsdotter Persson, Finans- departement, ämnesrådet Carina Knorpp, Näringsdepartementet, ämnesrådet Maria Olofsson, Näringsdepartementet, departements- sekreteraren Andreas Siegeman, Näringsdepartementet, departements- sekreteraren Sara Stenberg, Utbildningsdepartementet och ämnesrådet Linda Stridsberg, Utbildningsdepartementet.
Den 29 maj 2020 entledigades Anna Aminoff och Kristina Ingemarsdotter Persson och samma dag förordnades departements- sekreteraren Fredrika Cruce, Finansdepartementet och kanslirådet Gerd Mörck, Utbildningsdepartementet.
Som sekreterare förordnades den 6 december 2020 seniorkonsulten Martin Fröberg.
Utredningen, som antagit namnet Utredningen om ett effektivare innovationsstöd vid universitet och högskolor, får härmed överlämna betänkandet Innovation som drivkraft – från forskning till nytta (SOU 2020:59).
Den särskilda utredaren står ensam för innehållet i betänkandet. Expertgrupper, forskare och de intressenter som utredningen fört dialog med står fria i relation till utredningens slutsatser och förslag.
Stockholm oktober 2020
Alf Karlsson
/Martin Fröberg
Innehåll
1.3Förslag till förordning om statliga medel
för innovationskontor ............................................................ |
1.4Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2015:139) om fördelning av statliga medel för
innovationskontor vid universitet och högskolor ................ |
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2007:1164) för Försvarshögskolan....................................... |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för
innovationssystem .................................................................. |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen
|
|
innovationssystem .................................................................. |
5
Innehåll |
SOU 2020:59 |
3.1Utgångspunkt för uppdraget: definition och historisk
bakgrund till samverkan och nyttiggörande ......................... |
3.1.1Innovation är ny kunskap som implementerats
|
– utredningens utgångsposition ............................. |
|
Lärarundantaget särskiljer Sverige.......................... |
3.2Sverige är en av världens mest innovativa ekonomier –
men stora regionala skillnader finns...................................... |
||
FoU uppdelat på olika aktörer ............................... |
||
3.2.2Investeringar i FoU sker huvudsakligen
|
i storstadsregionerna............................................... |
|
|
||
|
och innovationslandskapet ..................................... |
3.3Det finns en stor variation av aktörer som arbetar
med innovation och nyttiggörande ....................................... |
3.3.1Det finns 13 innovationskontor vid landets
högskolor................................................................. |
3.3.2Holdingbolagens verksamhet varierar
över landet ............................................................... |
3.3.3Inkubatorer riktar sig till företag
i uppstartsfasen........................................................ |
3.3.4Landets teknikparker innebär en infrastruktur
3.3.5Finansieringsstöd och aktörer i företagens
|
olika utvecklingsfaser.............................................. |
|
Om industriforskningsinstitut ............................... |
||
Övrigt innovationsstöd........................................... |
6
SOU 2020:59 |
Innehåll |
3.4Om stödsystemets processer för att öka nyttiggörande
och innovation......................................................................... |
||
Högskolornas attitydpåverkan ............................... |
||
3.5Effektlogik är ett verktyg som möjliggör uppföljning
och utvärdering ..................................................................... |
3.6Styrning, uppföljning och resultat
3.7.2Rättliga förutsättningar för holdingbolagens
|
finansiering............................................................. |
|
3.7.4Om redovisningen av holdingbolagens
verksamhet ............................................................. |
3.7.5Holdingbolagens investeringsverksamhet
varierar kraftigt ...................................................... |
3.7.6Holdingbolagens arbete med
7
Innehåll |
SOU 2020:59 |
5.1.4Uppdragsutbildningens reformer har inte fått
5.3.1Tydligast behov av samordning finns inom
|
||
5.3.3Ingen risk för överlapp med RISE TTO-
6.1Högskolornas nyttiggörandeuppdrag breddas
och förtydligas ...................................................................... |
6.1.1Nyttiggörande av kunskap från all verksamhet
vid högskolorna..................................................... |
6.1.2Nyttiggörandeuppdraget förtydligas
i högskoleförordningen ........................................ |
6.2Ansvaret för nyttiggörandearbetet ska ligga
på högskolans styrelse .......................................................... |
6.2.1Viktiga principer vid förvaltningen
av holdingbolag ..................................................... |
8
SOU 2020:59 |
Innehåll |
6.3Följdändringar för Försvarshögskolan och Sveriges
|
lantbruksuniversitet .............................................................. |
|
Steg mot mer effektivt nyttiggörande ......................... |
7.1Förslag på process för hur implementeringen
ska gå till ................................................................................ |
7.2Uppföljning och utvärdering för återrapportering
och ökat lärande (steg 2 i trappan) ...................................... |
7.2.1Holdingbolagens verksamhet ska redovisas som en särskild del i den återkommande
forskningspropositionen ....................................... |
7.3Högskolor tilldelas innovationskontor
(steg 3 i trappan) ................................................................... |
7.3.1Regeringen beslutar om vem som ska få ett
7.3.2Alla ska ha tillgång till stöd från ett
innovationskontor ................................................. |
7.3.3Även enskilda utbildningsanordnare ska
7.3.4Tidsperiod för uppdraget att bedriva
innovationskontor ................................................. |
7.3.5Viss justering av kraven på redovisning av hur
|
||
|
||
|
till nyttiggörande ................................................... |
7.4Genom tematiska satsningar kan Sverige kraftsamla
8.1.2PRV ska fortsatt arbeta med kompetenshöjande insatser inom
immaterialrätt ........................................................ |
9
Innehåll |
SOU 2020:59 |
8.1.3Arbetsgivarverkets långsiktiga arbete
8.4Om kartläggning av hinder och borttagande av dylika
för ett ökat nyttiggörande.................................................... |
8.5Forskningsrådens och stiftelsernas bidrag
för nyttiggörande.................................................................. |
||
8.5.2Uppdrag till forskningsråden för ökat
9.1.2Utökade möjligheter för högskolorna att
9.1.3Bemyndigandets storlek anpassas efter
|
högskolornas storlek............................................. |
|
9.2Holdingbolagens nya syfte, styrning
och återrapportering............................................................. |
9.2.1Holdingbolagen bör tilldelas
ett samhällsuppdrag .............................................. |
9.2.2Målsättningen att resultatet av verksamhet som bedrivs av holdingbolagen ska kunna
|
||
10
SOU 2020:59 |
Innehåll |
9.3 Nytt gemensamt bolag möjliggör kraftsamling .................. |
9.3.1Förbättrad redovisning, styrning och utveckling av holdingbolagen genom ett nytt
gemensamt bolag ................................................... |
9.3.2Ett renodlat mer likvärdigt system för
finansiering av bolag i tidiga faser......................... |
9.3.3Högskolorna bör använda holdingbolagen
i större utsträckning .............................................. |
9.3.4Holdingbolagen bör inte kunna bedriva egen uppdragsutbildning men väl annan
|
utbildningsverksamhet .......................................... |
|
9.3.6Förbudet för holdingbolagen att bedriva sådan verksamhet som ingår i högskolornas
11
Innehåll |
SOU 2020:59 |
12
Ord- och begreppslista
Forskningsråd |
Forskningsråd är statliga myndigheter med |
|
huvudsakligt uppdrag att bedriva forsknings- |
|
finansiering |
Försåddsfas |
Ett nystartat bolag första tillväxtfas |
Försådd- och sådd- |
Finansiering i ett nystartat bolags tidigaste |
finansiering |
faser |
Grants office |
Kontor för extern finansiering vid en hög- |
|
skola. Har i uppgift att stödja forskare och |
|
administratörer med rådgivning och support |
|
till interna och externa bidragsansökningar |
|
och beviljade projekt |
Holdingbolag |
Ett bolag som äger aktier eller andelar i |
|
andra företag |
Innovationskontor |
En servicefunktion vid en högskola eller ett |
|
forskningsinstitut med uppgift att nyttig- |
|
göra resultat som uppstår ur högskolans |
|
verksamhet |
Mjuka lån |
Mjuka lån är lån som inte kräver personliga |
|
säkerheter och som har flexibla återbetal- |
|
ningsvillkor |
Konvertibel |
En skuldförbindelse som har getts ut av ett |
|
aktiebolag mot betalning och som ger inne- |
|
havaren en rätt eller skyldighet att helt eller |
|
delvis byta sin fordran mot aktier i bolaget |
13
Ord- och begreppslista |
SOU 2020:59 |
Köpoption |
En köpoption är ett finansiellt kontrakt |
|
mellan två parter, utfärdaren (säljaren) och |
|
innehavaren (köparen) av en option. Inne- |
|
havaren får en lång position som innebär att |
|
denne i framtiden har rätt men inte skyldig- |
|
het att köpa den underliggande tillgången |
|
till ett på förhand bestämt pris |
Projektbolag |
Bolag som med syftet att kommersialisera |
|
idéer som har sitt ursprung i verksamheten |
|
på högskolan |
Revolverande |
En finansieringsfond där intäkterna från för- |
|
säljning ska täcka kostnader samt behoven |
|
för nya investeringar |
Riskkapital |
Riskkapital är en insats som en finansiär gör |
|
i ett företag för att i framtiden kunna få av- |
|
kastning på insatsen. Genom att satsa pengar |
|
i företaget tar riskkapitalister en större risk |
|
än andra finansiärer som till exempel banker |
|
och andra långivare, därav namnet riskkapi- |
|
tal. Gemensamt för allt riskkapital är att |
|
hela eller delar av kapitalet kan gå förlorat |
|
om inte företaget utvecklas som planerat |
Tjänstebolag |
Bolag som ägs av holdingbolagen och har |
|
det huvudsakliga att bedriva andra verksam- |
|
heter inom ramen för bolagsordningen, |
|
exempelvis innovationsstöd, uppdragsut- |
|
bildning eller konsultbolag |
Technology |
En beteckning för en teknologis mognads- |
Readiness Level |
grad och tillhörande teknologisk risk. Inom |
(TRL) |
forskningsintensiva verksamheter används |
|
teknikmognadsnivåer för att bekräfta vilka |
|
aktiviteter som behövs för att implementera |
|
forskningsresultaten i nya produkter/pro- |
|
cesser |
14
SOU 2020:59 |
Ord- och begreppslista |
Technology Transfer En servicefunktion vid en högskola eller
Office (TTO) forskningsinstitut med uppgift att nyttiggöra (ofta genom kommersialisering) resultat som uppstår ur högskolans/forskningsinsti- tutets verksamhet. Till skillnad från innova- tionskontoren äger en TTO de idéer som nyttiggörs
15
Sammanfattning
Sverige är ett land som under de senaste 100 åren har gått från att vara ett av Europas fattigare länder, med stor utvandring, till att bli ett av de mest välmående och innovativa och med en relativt sett stor invandring. Drivande bakom den utvecklingen har bland annat varit innovationer och ständig förnyelse. För att behålla vår tätposition måste vi därför som land se till att hela tiden genomföra förändringar som ingen annan har gjort tidigare. Vi måste vara mer innovativa än andra. De svenska högskolorna med sin utbildning och forskning är väsentliga i det arbetet.
Om högskolorna ska fylla den viktiga roll för en hållbar utveck- ling, som samhället har rätt att förvänta sig, behövs goda villkor för att de i än högre utsträckning ska kunna bidra till nya lösningar som leder till ökad konkurrenskraft, mindre miljöpåverkan och nya jobb. Förutsättningarna för att studenter, forskare och andra medarbetare vid högskolorna ska kunna göra detta ser i dag mycket olika ut. Det finns högskolor där innovationsstödet och högskolornas holding- bolag är välfungerande samtidigt som det finnas andra högskolor där stödet är obefintligt.
För att kunna bibehålla vår tätposition som innovationsland är det därför viktigt att stödet för att nyttiggöra resultat från forskning och andra kunskaper tillkomna vid högskolan blir bättre och tillgäng- ligt över hela landet. En central pusselbit är studenters och anställdas inställning till nyttiggörande. En högskola som arbetar brett med attitydpåverkan och utbildning i entreprenörskap kommer också att kunna visa ökad implementering av sin forskning i samhället.
Utredningens uppdrag har sammanfattningsvis varit att analysera olika aspekter av det högskolornas innovationsstöd och att lämna förslag på hur stödet kan förbättras.
17
Sammanfattning |
SOU 2020:59 |
Det svenska innovationsstödet vid landets högskolor är fragmenterat
I högskolors uppgifter ingår enligt högskolelagen (1992:1434) att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verk- samhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Högskolorna spelar en viktig roll för nyttiggö- rande av forskningsbaserad kunskap och är därmed en vital del av innovationssystemet. Högskolornas del i systemet består bland annat av innovationskontor och holdingbolag.
Innovationskontoren är närmast idégivarna
Innovationskontoren tillkom till följd av förslag i 2008 och 2012 års forskningspolitiska propositioner. Resurser tillfördes vid bildandet av kontoren och högskolor med innovationskontor får därefter årligen cirka 107 miljoner kronor i statliga medel för verksamheten. Innovationskontorens organisation, placering och arbetssätt kan vari- era, men gemensamt för innovationskontoren är att de arbetar inne på högskolan med att fånga upp och utveckla idéer från medarbetare och i vissa fall även studenter. En viktig del av innovationskontorens arbete är att informera om sin egen verksamhet och verka för en mer positiv inställning till nyttiggörande.
I dag finns det totalt 13 innovationskontor och därmed finns det högskolor som saknar eget innovationskontor. De högskolor som saknar egna innovationskontor förväntas i flera fall kunna nyttja närliggande högskolors innovationskontor. Flera av de högskolor som saknar eget innovationskontor har under utredningens framfört att det kan vara svårt att få tillräcklig tillgång till tjänster som erbjuds vid kontoren.
Flera av holdingbolagen arbetar som statliga riskkapitalbolag
Holdingbolag vid universitet och högskolor är statligt helägda bolag som förvaltas av högskolorna. Bolagen äger, förvaltar och säljer aktier i hel- eller delägda bolag vars uppgift är att bedriva forskning och utvecklingsverksamhet för kommersialisering. Holdingbolagen bidrar till att kommersialisera forskningsresultat och idéer och verkar i ett
18
SOU 2020:59 |
Sammanfattning |
tidigare investeringsskede än andra finansieringsaktörer. Utöver denna uppgift förmedlar holdingbolagen även uppdragsutbildning, säljer konsulttjänster och äger viss infrastruktur.
De första holdingbolagen bildades 1994 och 1995 i syfte att främja kommersialisering och samverkan med näringslivet och andra aktörer. Ytterligare holdingbolag har därefter tillkommit och i dag finns det 18 bolag vid lika många statliga högskolor. Vid bildandet av respektive bolag har det i regel gjorts kapitaltillskott och under åren har ytterligare kapitaltillskott till holdingbolag skett.
Högskolorna arbetar nära det övriga innovationssystemet
Det offentliga innovationssystemet i Sverige består av en mängd olika aktörer. Utöver de aktörer som befinner sig i eller nära hög- skolorna finns det även aktörer som forskningsinstitut, inkubatorer och teknikparker. De olika aktörernas ansvarsområden kan vara överlappande och ha stora regionala variationer. Inom hälso- och sjukvården kan överlappen vara särskilt utmanande, särskilt då en idégivare har delad tjänst mellan akademi och region.
Det finns stora brister i stödets ändamålsenlighet och effektivitet
I utredningens direktiv ingick det bland annat att analysera om dagens ordning med holdingbolag och innovationskontor var ändamålsenligt och effektivt. Enligt utredningens analys finns det stora brister både i stödets ändamålsenlighet (görs rätt saker) och effektivitet (görs sakerna på rätt sätt).
Bristfällig uppföljning och utvärdering av innovationskontorens verksamhet
Utredningen anser att de stora variationerna mellan landets hög- skolor, då det kommer till tillgång till stöd och arbete med nyttiggö- rande, gör att stödet inte är ändamålsenligt. Det finns i dag högskolor som nästan helt saknar tillgång till professionellt stöd för dess stu- denter, forskare och andra medarbetare.
19
Sammanfattning |
SOU 2020:59 |
En central iakttagelse i utredningen är avsaknaden av uppföljning och utvärdering av högskolornas arbete med nyttiggörande. Den tillgängliga informationen om innovationskontoren visar på stora skillnader ifråga om idéflöde från högskolornas verksamhet. Innova- tionskontorens effektivitet varierar därmed.
Tre av holdingbolagen står för lejonparten av investeringarna
Holdingbolagen och deras investeringsverksamhet är lättare att följa upp. Även här finns det stora skillnader. Holdingbolagen vid Göte- borgs universitet, Lunds universitet och Uppsala universitet står till- sammans för cirka 70 procent av de investeringar som genomförts av holdingbolagen den senaste femårsperioden. Tas dessa holding- bolag bort från statistiken är investeringstakten, både ifråga om belopp och antal investeringar, mer beskedlig. Utredningens bedömning är därför att tillgången till finansiering är bristfällig och ojämn över landet. Övriga statliga aktörer, såsom Almi Företagspartner AB och Almi Invest AB har inte kompenserat för detta, då det inte varit bolagens uppdrag. Resultatet är enligt utredningens mening en kon- sekvens av en under lång tid förd politik – holdingbolagen har fått uppgifter men inte givits de finansiella förutsättningarna att genom- föra uppdragen fullt ut.
Styrningen av holdingbolagen har varit bristfällig
I mars 2020 publicerade Riksrevisionen av granskning av holding- bolagens styrning och förvaltning. Enligt granskningen har regeringen inte har styrt högskolorna så att de har fått rätt förutsättningar för förvaltning av holdingbolagen. Styrningen brister bland annat i upp- följning och kommunikation med högskolorna och holdingbolagen, samt i redovisningen till riksdagen. Få högskolor följer upp uppdrags- avtalen med holdingbolagen och flera bolagsstyrelser har varken beslutat om mål eller strategier för verksamheten. Utredningen instämmer i stort med Riksrevisionens analys och föreslår ett flertal åtgärder för att utveckla holdingbolagens styrning och verksamhet.
20
SOU 2020:59 |
Sammanfattning |
Risken för överlapp störst inom hälso- och sjukvård
En frågeställning i utredningens direktiv är att analysera om det finns risk för överlapp mellan högskolornas och övrigt innovationsstöd. Utredningen anser att risken är störst inom hälso- och sjukvård där en person kan ha en delad tjänst mellan akademin och regionen.
Utredningen har också studerat forskningsinstitutet RISE och dess arbete med kommersialisering av forskningsresultat. Utred- ningen gör bedömningen att deras verksamhet inte överlappar innova- tionskontorens eller holdingbolagens arbete.
Utmaningar med statsstöd finns så snart idén övergår till företagsverksamhet
Inom ramen för arbetet har utredningen även studerat hur det hög- skolonära stödet för nyttiggörandet förhåller sig till regelverken för statsstöd. Utredningen gör bedömningen att innovationskontorens stöd inte innebär en uppenbar risk för otillåtna statsstöd. Holding- bolagen arbetar med investeringar i företag. Inte heller här har det under utredningens arbete framkommit något som tydligt pekar på att holdingbolagen inom ramen för denna verksamhet utger stöd på sätt som är oförenligt med statsstödsregelverket.
Utredningen har inte studerat övriga innovationsstödjande (som exempelvis teknikparker och inkubatorer) aktörers verksamhet kopplat till statsstöd.
Inom all verksamhet förekommer det såväl finansiella som andra transaktioner som berörs av statsstödsregelverket och det finns många avtal som ingås som på olika sätt tangerar statsstödsfrågor. Ofta berörs frågan om det stöd som ges, ges till en aktör som inte nu bedriver men väl kommer bedriva en företagsverksamhet. Frågor uppkommer ofta relaterat till hanteringen av immateriella rättigheter och överlåtelser av dessa. Sammantaget bedömer utredningen därför att det inom det högskolenära innovationsstödssystemet finns behov av ökad vägledning och styrning avseende statsstödsregelverket. Detta föreslås tas hand om inom ramen för Vinnovas uppdrag, det nybildade Finansieringsbolaget och kompetensstärkningsuppdraget till PRV.
21
Sammanfattning |
SOU 2020:59 |
Utredningen föreslår ett utökat innovationsstöd och inrättande av olika stödfunktioner
För att komma tillrätta med bristerna med stödets ändamålsenlighet och effektivitet föreslår utredningen en rad åtgärder. Utgångs- punkten är en breddad definition av nyttiggörande där högskolorna ska verka för att andra kunskaper än forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta.
Förslagen kan något förenklat delas in i förslag för innovations- främjande verksamhet, förslag för finansiering av projektbolag samt förslag för ökad styrning av och frihet för holdingbolagen. Dess- utom föreslår utredningen en rad funktioner som ska stödja hög- skolornas i arbetet med nyttiggörande och bidra till ökat lärande.
Verksamheten ska följas upp och utvärderas
Som tidigare nämnts har det historiskt saknats en återkommande uppföljning och utvärdering av högskolornas arbete med nyttiggör- ande. För att komma tillrätta med detta föreslår utredningen att uppföljningen ska ingå i Universitetskanslersämbetet årliga uppfölj- ningar och att utvärderingar ska genomföras vart fjärde år. Utvärder- ingarna ska utgå från en modell med åtta olika indikatorer och de ska genomföras av Vinnova. Utvärderingen ska bidra till att resultat och effekt av verksamheten vid högskolorna redovisas. Resultatet av nyt- tiggörandearbetet ska redovisas i forskningspropositionen och där- med ges riksdagen underlag för bedömning av måluppfyllelse inom politikområdet.
De högskolor som bedöms arbeta framgångsrikt med stöd för nyttiggörande kan tilldelas innovationskontor av regeringen efter förslag från Vinnova.
Kraftsamling genom tematiska innovationskontor
Utredningen har dragit slutsatsen att det inom vissa områden synes finnas behov av större insatser för innovationsstöd än som ges i dag. Mot bakgrund av detta föreslås att regeringens ska kunna tilldela utökade innovationskontorsuppdrag till minst två högskolor i sam-
22
SOU 2020:59 |
Sammanfattning |
verkan. Dessa ska ha en särskild tematisk inriktning och exempelvis innebära ett särskilt innovationskontor för Life science.
Ökade anslag till innovationskontoren och för verifiering
De högskolor som kvalificerar sig för att ha ett innovationskontor erhåller statliga anslag på
En iakttagelse som utredningen gjort är att en del idéer, särskilt de som är vetenskapligt komplexa, bolagiseras på ett relativt tidigt stadium. En anledning till att så sker är att högskolorna och dess stu- denter, forskare och andra medarbetare inte har resurser att utveckla idén ytterligare. När den bolagiseras finns det därefter andra stöd- funktioner och kapital som kan stödja utvecklingen. Enligt flera hög- skolors innovationskontor innebär detta ofta att idén aldrig når mark- naden eftersom de ligger för långt ifrån den. För att komma tillrätta med detta föreslår utredningen utökade verifieringsmedel (VFT) med 100 miljoner kronor per år.
Olika stödfunktioner som bidrar till lärande
För att säkerställa ett ökande lärande hos högskolorna med dess stu- denter, forskare och andra medarbetare, föreslår utredningen olika åtgärder som bidrar till ett mer strategiskt arbete med immateriella rättigheter. PRV och Arbetsgivarverket ska båda arbeta för att främja ett lärande inom området och därmed bidra till ett förbättrat skydd av immateriella rättigheter. Samtliga högskolor bör ges i upp- drag att ta fram immaterialrättstrategier.
Utredningen anser att lärande är centralt på alla nivåer och inte minst inom entreprenörskap. För att skapa ett lärande mellan hög- skolor och för att höja kunskapstillgången om entreprenörskap föreslår utredningen inrättandet av ett nationellt center för entrepre- nörskap. Centret finansieras genom ett nytt anslag om 20 miljoner kronor per år.
23
Sammanfattning |
SOU 2020:59 |
Forskningsråden bör spela en mer aktiv roll för nyttiggörande
De svenska forskningsråden står, enligt SCB, för cirka 13 procent av högskolornas intäkter för forskning och utbildning på forskarnivå. De är därmed viktiga aktörer och deras handlingar får återverkning i det svenska forskarsamhället. Utredningen föreslår därför att forsk- ningsråden och de statliga forskningsstiftelserna ska vidta olika åtgärder för att påverka attityden till nyttiggörande och bidra till att olika hinder uppmärksammas och åtgärdas.
Holdingbolagen som stärkt verktyg för nyttiggörande
Som tidigare nämnts har uppföljningen och styrningen av holding- bolagen var bristfällig. För att komma tillrätta med detta och för att säkerställa att samtliga högskolor ska kunna ha ett eget holdingbolag föreslår utredningen en rad åtgärder. Förslagen innebär ett samhälls- uppdrag för holdingbolagen och att de kan användas friare av hög- skolorna. Samtidigt ställs ökade krav på rapportering. Utredningens förslag innebär också att enskilda holdingbolag inte får bedriva inve- steringsverksamhet i projektbolag för att utveckla studenters, forsk- ares och andra medarbetares idéer Investeringsverksamheten breddas i stället till fler produkter för finansiering och centraliseras, så att till- gången till finansiering blir mer likvärdig över hela landet. För ända- målet föreslås ett gemensamt Finansieringsbolag bildas, som även tillhandahåller vissa gemensamma stödfunktioner.
Varje högskola ska få ha ett eget holdingbolag och bemyndigas att disponera medel för nyttiggörande
I dag krävs det ett regeringsbeslut för att en högskola ska kunna grunda ett holdingbolag. Utredningen föreslår att varje högskola ska ges möjlighet att bilda holdingbolag om de så önskar och att de där- till ska ges möjlighet att överföra medel till bolagen med vissa begränsningar.
Holdingbolagens verksamhet kommer med utredningens förslag att kunna breddas. Redan i dag kan de inom ramen för nuvarande bestämmelser förmedla uppdragsutbildning (holdingbolaget vid Karlstads universitet är ett bra exempel på detta). Med utredningens
24
SOU 2020:59 |
Sammanfattning |
förslag kommer holdingbolagen att kunna disponera större belopp och i väsentligt högre grad än i dag företräda högskolan som juridisk person vid ingåendet avtal med tredje part. Holdingbolagen kommer kunna användas i större utsträckning för att möta olika utbildnings- behov, för att sälja tjänster och vidta andra åtgärder för att nyttiggöra resultat från forskningsverksamhet på kommersiell grund.
För att åtgärda brister i rutiner för återrapportering och riskkapital föreslår utredningen ett gemensamägt aktiebolag
Vid uppföljningen av landets holdingbolag har det framkommit att det finns behov av förbättringar inom flera områden. Det handlar bland annat om att ta fram underlag för enhetlig redovisning och uppföljning hantering av statsstödsregler, immaterialrättsfrågor och att minska risker inom ramen för holdingbolagens så kallade risk- kapitalverksamhet. Utredningens bedömning är att såväl högskolor som holdingbolag har ytterst varierande förutsättningar att kunna tillgodose dessa behov. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att högskolor med holdingbolag ska ges i uppdrag att bilda ett kon- sortium för att förvalta ett gemensamt aktiebolag (Finansierings- bolaget). Till grund för det gemensamma förvaltandet ligger ett aktieägaravtal där regeringen beslutar om viktigare beståndsdelar.
Det gemensamma Finansieringsbolaget ska säkerställa att landets projektbolag erbjuds en bred palett av produkter över hela landet
Endast en handfull av de 18 holdingbolag som är verksamma vid landets högskolor i dag genomför investeringar i projektbolag som uppstått som ett resultat av högskolornas verksamhet. Utredningens sammanställning av investeringsflödena visar att de flesta investe- ringarna sker av holdingbolagen i Lund, Uppsala och Göteborg. Den analys som utredningen göra visar på att investeringsverksamheten kan förbättras ifråga om likvärdighet över landet och breddas ifråga om vilka finansieringsprodukter som erbjuds.
Utredningens förslag innebär att holdingbolagen ska finnas kvar men ett aktieägaravtal skapas mellan bolagen som innebär grundandet av ett gemensamt koncernbolag, fortsatt kallat Finansieringsbolaget. Finansieringsbesluten sker av Finansieringsbolaget och därmed fattas
25
Sammanfattning |
SOU 2020:59 |
inga beslut för så kallade projektbolag av holdingbolagen. Vidare ska Finansieringsbolaget erbjuda en blandning av olika finansierings- lösningar, däribland mjuka lån och konvertibler. Det nya bolaget kommer, i likhet med holdingbolagen, att vara ett statligt bolag. Återrapportering ska ske i form av årlig uppföljning i årsredovisning för Finansieringsbolaget och verksamheten ska även ingå i den ut- värdering som sker av högskolornas nyttiggörande vart fjärde år. Finansieringsbolaget blir en arena för dialog med regeringskansliet och andra viktiga aktörer för holdingbolagen och tar fram gemen- samma rapporteringar och underlag till Vinnova och andra aktörer.
Utredningens förslag skapar strukturer för en mer innovativ högskola
Utredningens konsekvensanalys visar att förslagen kommer att inne- bära nya arbetssätt för högskolor och tillhörande innovationskontor, för holdingbolag och olika statliga myndigheter. Utredningens för- slag kommer att ge högskolorna utökade friheter ifråga om holding- bolagen och deras roll. Förslagen om innovationskontoren och veri- fieringsmedel innebär vidare att högskolorna som myndighet kom- mer att tilldelas utökade resurser att arbeta med nyttiggörande. Det i sin tur förväntas bidra till att fler lösningar implementeras och till ökad hållbarhet och förbättrad konkurrenskraft, samt att leda till fler arbetstillfällen. Utredningens implementeringsmodell med fyra trapp- steg innebär mer uppföljning och utvärdering, något som i sin tur för- väntas bidra till lärande och i förlängningen till förbättrat stöd för nyttiggörande vid landets högskolor.
För regering och riksdag innebär förslagen ökad insyn och väsent- ligt förbättrade möjligheter till styrning. Det av holdingbolagen gemensamägda Finansieringsbolaget medför en enhetlig rapportering för alla holdingbolag och att finansieringskapital (optioner, lån eller riskkapital) hanteras på samma sätt över hela landet. Med ökade voly- mer hos en och samma aktör professionaliseras hanteringen av statens kapital. En sammanhållande aktör innebär också att andra organisa- tioner i innovationssystemet lättare vet var de ska vända sig för att komma i kontakt med de projektbolag som uppstår vid svenska hög- skolor.
Totalt uppgår förslagens kostnader till 340 miljoner kronor per år. 100 miljoner kronor för utökat
26
SOU 2020:59 |
Sammanfattning |
finansieringsinstrument (finansieringsbolaget) och en ökning på 168 miljoner kronor för de nya innovationskontorens verksamhet, fullt utbyggt. Därutöver tillkommer finansieringsbolagets initiala bildande och driftskostnader om 10 miljoner kronor per år, Vinnovas stöd och utvärdering av innovationskontorens verksamhet på 5 mil- joner kronor per år samt PRV:s uppdrag om immaterialrättsstöd till högskolorna på 5 miljoner kronor per år. Förslaget om etableringen av ett nytt nationellt centrum för entreprenörskap förväntas med- föra en satsning om 20 miljoner kronor per år. I betänkandets konse- kvensanalys (kapitel 12) redovisas utredningens förslag för hur anslagen kan omfördelas.
27
Summary
In the last 100 years, Sweden has gone from being one of Europe’s poorer countries, with a high level of emigration, to becoming one of the most prosperous and innovative and with a relatively high level of immigration. The driving forces behind this development have included innovation and constant renewal. In order to maintain our pole position, therefore, we must ensure that we constantly implement change not previously implemented by any other country. We need to be more innovative than anyone else. The edu- cation and research at Swedish higher education institutions are an essential part of that work.
If such institutions are to play the important role in sustainable development that society has the right to expect, the right conditions need to be in place to enable them to make a greater contribution to new solutions that lead to increased competitiveness, reduced envi- ronmental impact and new jobs. The extent to which students, researchers and other colleagues at higher education institutions are able to achieve this varies a great deal. At some institutions, inno- vation support and the institutions’ holding companies function well, while at other institutions, support is
In order for us to maintain our leading position as a country of innovation, it is therefore important that we improve support for the utilisation of research results and other knowledge acquired at higher education institutions and that this is available across the country. A key piece of the puzzle is the attitude of students and employees towards the utilisation of results. A higher education institution that works extensively on influencing attitudes and edu- cation in entrepreneurship will also be able to demonstrate increased implementation of its research in the community.
29
Summary |
SOU 2020:59 |
In summary, the inquiry’s remit has been to analyse various aspects of innovation support available to the higher education insti- tutions and to make proposals for ways to improve that support.
Innovation support at Sweden’s higher education institutions is fragmented
The Higher Education Act (1992:1434) states that the role of higher education institutions includes working in partnership with the community around them, keeping it informed about their work and ensuring that their research results benefit society. Higher education institutions play an important role in the utilisation of research- based knowledge and are thus a vital part of the innovation system. The higher education institutions’ parts of the system include inno- vation offices and holding companies.
Innovation offices are closest to the innovators
The innovation offices (also known as Technology Transfer Offices) came about as a result of proposals in the Government’s 2008 and 2012 research policy bills. When the offices were established, certain resources were provided, and higher education institutions with innovation offices have subsequently received annual state funding of approximately SEK 107 million (2020) to support their work. The organisation, location and working methods of the innovation offices may vary, but one aspect that they have in common is that they work within the higher education institution to capture and develop ideas from employees and, in some cases, also from students. An important part of the innovation offices’ work is to disseminate information about their own activities and to promote a more positive attitude towards the utilisation of research and knowledge.
There are currently 13 innovation offices, which means that most of the higher education institutions in Sweden do not have their own innovation office. In several cases, the institutions that do not have their own innovation offices are expected to be able to use the inno- vation offices of other nearby institutions. Several of the institutions without their own innovation office stated during the inquiry that it
30
SOU 2020:59 |
Summary |
can be difficult to get sufficient access to the services the offices offer.
Several of the holding companies operate as
Holding companies at higher education institutions are wholly state- owned companies that are managed by the institutions. The com- panies own, manage and sell shares in wholly or jointly owned com- panies whose remit is to undertake research and development activities for commercialisation. The holding companies help to commercialise research results and ideas and operate at an earlier stage of invest- ment than other funding providers. In addition, the companies also provide commissioned training, sell consulting services and in some cases own infrastructure.
The first holding companies were established in 1994 and 1995 with the aim of promoting commercialisation and collaboration with the business community and other players. There are now 18 com- panies at the same number of state higher education institutions. Most companies benefited from a capital injection at the point of
The higher education institutions work closely with the wider innovation system
Sweden’s public innovation system comprises a number of different players. In addition to those at or close to the higher education insti- tutions, there are also research institutes, incubators and technology parks. The areas of responsibility of the various players sometimes overlap and can vary greatly from region to region. In health care, the overlap can be particularly challenging, especially when an inno- vator has a role that is split between academia and the region.
31
Summary |
SOU 2020:59 |
There are major shortcomings in the appropriateness and effectiveness of the support
The terms of reference of the inquiry included an analysis of whether the current system of holding companies and innovation offices was appropriate and effective. According to the inquiry’s analysis, there are major shortcomings in both the appropriateness of the support (are the right things being done?) and its effectiveness (are things being done the right way?).
Inadequate monitoring and evaluation of the innovation offices’ activity
The inquiry believes that the major variations between the country’s higher education institutions in terms of their access to support and work on utilisation means that the support is not appropriate. There are currently institutions that have almost no access to professional support for their students, researchers or other staff.
A key observation made by the inquiry is the lack of monitoring and evaluation of the institutions’ work on utilisation. The informa- tion that is available about the innovation offices reveals major differ- ences in terms of the flow of ideas from the institutions’ activities. The effectiveness of the innovation offices thus varies.
Three of the holding companies have the lion’s share of investment
The holding companies and their investment activity are easier to monitor. Here, too, there are big differences. The holding companies at Gothenburg University, Lund University and Uppsala University together account for approximately 70 per cent of the investments made by the holding companies in the past five years. If these holding companies are omitted from the statistics, the rate of investment is more modest, in terms of both sums of money and number of invest- ments. The inquiry therefore feels that access to finance is deficient and uneven across the country. Other public players, such as Almi Företagspartner AB and Almi Invest AB, have not compensated for this, as it has not been part of their remit. In the inquiry’s opinion, the result is a consequence of a
32
SOU 2020:59 |
Summary |
companies have been given a task but not the funds needed to wholly fulfil their remits.
Management of the holding companies has been deficient
In March 2020, the Swedish National Audit Office published a review of the governance and management of the holding companies. According to the review, the Government’s governance of the higher education institutions has not properly equipped the institutions to manage the holding companies. Deficiencies in governance include monitoring and communication with the institutions and the hold- ing companies and reporting to the Riksdag (Swedish Parliament). Few of the institutions monitor their commissioned training con- tracts with the holding companies, and several company boards have no goals or strategies to guide their activity. The inquiry broadly agrees with the Swedish National Audit Office’s analysis and pro- poses a number of measures to develop governance of the holding companies and the companies’ activity.
The greatest risk of overlap is in health care
One question addressed by the inquiry is whether there is a risk of overlap between the higher education institutions and other inno- vation support. The inquiry believes that the greatest risk of this is in health care, where a person may have a role that is split between academia and the region.
The inquiry also looked at RISE (Research Institutes of Sweden) and the work it does on commercialising research results. The inquiry is of the opinion that its activities do not overlap with the work of innovation offices or holding companies.
There are challenges with state aid as soon as an idea is translated into a commercial enterprise
As part of its work, the inquiry also looked at the relationship between higher education
33
Summary |
SOU 2020:59 |
provided by the innovation offices does not present a clear risk of unauthorised state aid. The holding companies’ work involves invest- ment in companies. Here too, nothing has emerged during the inquiry that clearly indicates that, in undertaking this activity, the holding companies provide support in ways that are incompatible with the state aid regulations.
The inquiry did not look at the activities of other forms of inno- vation support (such as technology parks and incubators) in con- nection with state aid.
All activities include both financial and other transactions that are affected by the state aid regulations, and many agreements are entered into that touch on state aid issues in various ways. One question often considered is whether support provided is given to a party that is not currently running a business but may do so in the future. Questions often arise relating to the management and trans- fer of intellectual property rights. Overall, the inquiry therefore feels that there is a need for increased guidance and governance in relation to the state aid regulations within the higher education institution- based innovation support system. It is proposed that this be part of the remit of Vinnova (the Swedish agency for innovation systems), through a new financing company (Finansieringsbolaget) and as part of the skills development remit of the Swedish Patent and Registra- tion Office.
The inquiry proposes increased support for innovation and the establishment of various support functions
The inquiry proposes a number of measures to remedy the short- comings in the appropriateness and effectiveness cy of the current support. The starting point is a broader definition of utilisation which requires the higher education institutions to ensure that not only research results but also other knowledge acquired at the institutions benefits society.
Simply stated, the proposals divide into proposals for innovation- promoting activities, proposals for the funding of ‘project companies’
34
SOU 2020:59 |
Summary |
functions to support the higher education institutions’ work on utilisation and contribute to increased learning.
The activity must be monitored and evaluated
As stated above, there has historically been a lack of ongoing moni- toring and evaluation of the higher education institutions’ work on utilisation. To address this, the inquiry proposes that monitoring be included in the annual monitoring programme run by the Swedish Higher Education Authority, with an evaluation every four years. The evaluation will be based on a model involving eight different indicators and will be undertaken by Vinnova. It will help to ensure that the results and impact of the higher education institutions’ activities are reported. The results of the work on utilisation are to be reported in the Research Bill, and this will enable the Riksdag to assess the extent to which objectives are being met within this policy area.
Those institutions whose work to support utilisation is deemed successful can be allocated an innovation office by the Government following a proposal from Vinnova.
Joining forces via thematic innovation offices
The inquiry concludes that there appears to be a need in some areas for greater provision of innovation support than is currently avail- able. In light of this, it is proposed that the Government be able to allocate enhanced innovation office assignments to at least two higher education institutions working in partnership. These offices should have a special thematic focus and might include a special innovation office for life sciences.
Increased appropriations for innovation offices and for verification
Higher education institutions that qualify for an innovation office receive a government appropriation of SEK
35
Summary |
SOU 2020:59 |
thematic innovation offices can be awarded additional funding of at least SEK25 million per year.
One observation made by the inquiry is that some ideas, especially those that are scientifically complex, are incorporated at a relatively early stage. This is partly because the higher education institutions and their students, researchers and other staff do not have the resources to develop the idea further. Once it is incorporated, other support functions and capital are then available to support develop- ment. Several higher education institutions’ innovation offices say that this often means that the idea never reaches the market because they are not close enough to it. To remedy this, the inquiry proposes additional funding for evaluation of commercial potential (VFT programme) of SEK 100 million per year.
A variety of support functions that contribute to learning
To ensure increased learning at the higher education institutions amongst students, researchers and other employees, the inquiry pro- poses various measures to assist with more strategic work on intel- lectual property rights. The Swedish Patent and Registration Office and the Swedish Agency for Government Employers will both seek to promote learning in this area and to ensure intellectual property rights get greater protection. All higher education institutions should be tasked with developing an intellectual property strategy.
The inquiry believes that learning is key at all levels, not least in the case of entrepreneurship. To develop shared learning between higher education institutions and to enhance the availability of exper- tise around entrepreneurship, the inquiry proposes the establishment of a national centre for entrepreneurship. The centre will be financed through appropriations of SEK 20 million per year.
Research councils should play a more active role in utilisation
Figures from Statistics Sweden show that Swedish research councils account for about 13 per cent of the income of higher education institutions for research and education at licentiate/doctoral level. They are therefore significant players and their actions have an impact on the Swedish research community. The inquiry therefore
36
SOU 2020:59 |
Summary |
proposes that research councils and state research foundations put various measures in place to influence attitudes to utilisation and help raise awareness of various barriers, ensuring action is taken to overcome them.
Holding companies as an enhanced tool for utilisation
As noted above, monitoring and management of the holding com- panies has previously been deficient. To address this, and to ensure that all higher education institutions can have a holding company of their own, the inquiry proposes a number of measures. The pro- posals mean that the holding companies will have a public service obligation and the higher education institutions will be able to make freer use of them. There will also be additional reporting require- ments. The inquiry’s proposal also means that individual holding companies may not undertake investment in project companies to develop students’, researchers’ or other employees’ ideas. Instead, investment activity will be broadened to include more financing products and also centralised, so that there is greater equality of access to funding across the country. It is proposed that a joint financing company (Finansieringsbolaget) be established for this purpose, which will also provide a number of shared support functions.
Each higher education institution will be able to have its own holding company and be authorised to deploy funds for utilisation
Currently, a higher education institution cannot establish a holding company without a Government decision. The inquiry proposes that each higher education institution be allowed to form a holding company if they so wish and that they also be given the opportunity to transfer funds to the company, with some restrictions.
The inquiry’s proposals will enable the holding companies’ activ- ities to be broadened. The current regulatory framework already allows them to provide commissioned training (Karlstad University’s holding company is a good example of this). The inquiry’s proposals mean that the holding companies will have access to larger amounts of money and will be more able to represent the higher education institution as a legal entity when entering into agreements with third
37
Summary |
SOU 2020:59 |
parties than is currently the case. The holding companies will be able to be used more extensively to meet various training needs, to sell services and take other actions to utilise results from research activities on a commercial basis.
To address shortcomings in procedures for feedback and risk capital, the inquiry proposes a jointly owned limited company
While reviewing Sweden’s holding companies, it emerged that there was a need for improvement in several areas. The needs include developing a uniform basis for reporting and monitoring, handling of state aid rules, and intellectual property issues, and reducing risks in the context of the holding companies’ ‘venture capital activity’. The inquiry feels that both higher education institutions and holding companies vary considerably in their ability to meet these needs. Considering this, the inquiry proposes that higher education insti- tutions with holding companies be commissioned to form a consor- tium to manage a joint limited company (Finansieringsbolaget). Joint management will be regulated by a shareholder agreement whereby the more important components will be determined by the Govern- ment.
The joint Finansieringsbolaget will ensure that Sweden’s project companies are offered a wide range of products throughout the country
Only a handful of the 18 holding companies active at Swedish higher education institutions today invest in project companies that have arisen as a result of the institutions’ activities. The inquiry’s synthesis of investment flows shows that most investments are made by the holding companies at Gothenburg University, Lund University and Uppsala University. The analysis carried out by the inquiry shows that investment activity can be improved in terms of equality of access to funding across the country and broadened in terms of the financing products offered.
The inquiry’s proposals mean that the holding companies will be retained, but there will be a shareholder agreement between the companies that will involve the establishment of a joint group com- pany, Finansieringsbolaget. Financing decisions will be made by
38
SOU 2020:59 |
Summary |
Finansieringsbolaget, and thus no decisions will be made by the holding companies in respect of the project companies. In addition, Finansieringsbolaget will offer a mix of different financing solutions, including soft loans and convertibles. The new company, like the holding companies, will be a
The inquiry’s proposals create structures for more innovative higher education institutions
The inquiry’s impact assessment shows that the proposals will entail new working methods for higher education institutions and their associated innovation offices, for holding companies and for various government agencies. The inquiry’s proposals will give the higher education institutions increased freedoms with regard to the holding companies and their role. The proposals for innovation offices and verification funds also mean that, as public authorities, the higher education institutions will be allocated increased resources to work on utilisation. This in turn is expected to help ensure more solutions are implemented, as well as ensure greater sustainability and compet- itiveness, and should also lead to more employment opportunities. The inquiry’s
For the Government and the Riksdag, the proposals mean in- creased transparency and a significantly improved basis for gover- nance. With Finansieringsbolaget – the financing company jointly owned by the holding companies – in place, there will be uniform reporting for all holding companies and financing capital (warrants, loans or risk capital) will be handled in the same way throughout the country. With a single player handling increased volumes, manage- ment of central government assets will be professionalised. Having
39
Summary |
SOU 2020:59 |
one coordinating body also means that other organisations within the innovation system will find contact with the project companies at Swedish higher education institutions easier.
The overall cost of the proposals is SEK 340 million per year: SEK 100 million for increased VFT support, SEK 30 million for fi- nancing instruments (Finansieringsbolaget) and an increase of SEK 168 million for the activity of the innovation offices when they achieve their full capacity. There will be additional costs for estab- lishing and running the financing company (SEK 10 million per year), Vinnova’s grants and evaluation of innovation office activity (SEK 5 million per year) and the Swedish Patent and Registration Office’s remit to deliver intellectual property support to the higher education institutions (SEK 5 million per year). The establishment of a new national centre for entrepreneurship is expected to require SEK 20 million per year. The impact assessment at Chapter 10 of the report sets out the inquiry’s proposals for how the appropriations can be redistributed.
40
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1kap. 2 §1
Staten ska som huvudman anordna högskolor för
1.utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, och
2.forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete.
I högskolornas uppgift ska det |
I högskolornas uppgift ska det |
ingå att samverka med det om- |
ingå att samverka med det om- |
givande samhället och informera |
givande samhället och informera |
om sin verksamhet samt verka för |
om sin verksamhet samt verka för |
att forskningsresultat tillkomna |
att forskningsresultat och andra |
vid högskolan kommer till nytta. |
kunskaper tillkomna vid högsko- |
|
lan kommer till nytta. |
Vad som i fortsättningen sägs |
Vad som i denna lag sägs om |
om forskning avser även konst- |
forskning avser även konstnärlig |
närlig forskning, om inte något |
forskning, om inte något annat |
annat anges särskilt. |
anges särskilt. |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
1Senaste lydelse 2013:119.
41
Författningsförslag |
SOU 2020:59 |
1.2Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om högskoleförordningen (1993:100) dels att 1 kap.
dels och rubrikerna närmast före 1 kap. 8 och 12 §§ ska ha följ- ande lydelse, och
dels att 2 kap. 2 §, ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 kap.
Nyttiggörande av resultat från forsknings- och utbildningsverksamhet
8 §2 Nyttiggörandet i 1 kap. 2 § andra stycket högskolelagen (1992:1434) innefattar såväl kommersiellt som
I 4 § förordningen (2012:810) med instruktion för Universitets- kanslersämbetet finns bestämmelser om uppföljning, omvärldsbevak- ning och analys av frågor inom myndighetens ansvarsområde.
I 7 a § förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem finns bestämmelser om att Verket för innova- tionssystem ska utvärdera högskolors arbete med nyttiggörande.
9 §3 Ett holdingbolag vid högskolor ska bidra till ett nyttiggörande av forskningsresultat och andra kunskaper tillkomna vid högskolan på affärsmässig grund.
Högskolan får inte överlåta aktier i, besluta om frivillig likvida- tion eller fusion av bolaget eller på annat sätt minska andelen av rösterna i holdingbolag utan regeringens medgivande, undantaget fusion med dotterföretag med vilande verksamhet.
Riksrevisionen får enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. utse en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsamman med bolagets övriga revisorer.
2Tidigare 8 § upphävd genom 2010:1064.
3Tidigare 9 § upphävd genom 2010:1064.
42
SOU 2020:59 |
Författningsförslag |
Uppgifter till Universitetskanslersämbetet och Verket för innovationssystem
12 §4
Högskolorna ska till Univer- sitetskanslersämbetet lämna de uppgifter om sin verksamhet som myndigheten begär.
2 kap.
2 §5
Styrelsen för en högskola ska ha det ansvar och de uppgifter som följer av 3 § myndighetsförordningen (2007:515) och 2 kap. 8 § för- ordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Vidare ska styrelsen själv besluta
1.i viktigare frågor om verksamhetens övergripande inriktning och högskolans organisation,
2.om årsredovisningar, delårsrapporter, budgetunderlag och vik- tigare framställningar i övrigt samt säkerställa att det vid
3.om åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsberät- telser och revisionsrapporter,
4.om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen och åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommenda- tioner enligt 10 § internrevisionsförordningen (2006:1228),
5.i viktigare frågor om den interna resursfördelningen och upp- följningen av denna,
6.i frågor som enligt 15 § ska avgöras av en personalansvars- nämnd, om det inte har inrättats en personalansvarsnämnd vid hög- skolan eller om Statens ansvarsnämnd inte ska besluta enligt 4 kap. 16 §,
7.om den antagningsordning som anges i 6 kap. 3 § andra stycket,
8.om en arbetsordning med viktigare föreskrifter om högsko- lans övergripande organisation, delegering av beslutanderätt, hand-
4Senaste lydelse 2012:712.
5Senaste lydelse 2010:1064.
43
Författningsförslag |
SOU 2020:59 |
läggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten, om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning,
9. om en anställningsordning,
|
10. om de närmare formerna |
||
|
för nyttiggörandearbetet |
enligt |
|
|
1 kap. 8 § första stycket, |
|
|
|
11. om |
övergripande |
frågor |
|
rörande av |
högskolan förvaltat |
|
|
holdingbolag, såsom ägardirektiv, |
||
|
uppdragsmål, uppföljning av verk- |
||
|
samheten och nominering av leda- |
||
|
möter i bolagets styrelse, |
|
|
10. om viktigare föreskrifter i |
12. om viktigare föreskrifter i |
||
övrigt, och |
övrigt, och |
|
|
11. i övriga frågor som är av |
13. i övriga frågor som är av |
||
principiell vikt. |
principiell vikt. |
|
|
Av 2 kap. 8, 10 och 15 §§ framgår att styrelsen också beslutar om förslag på rektor, utser rektors ställföreträdare och beslutar om inrättande av en personalansvarsnämnd.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.
44
SOU 2020:59 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till förordning om statliga medel för innovationskontor
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § I denna förordning finns bestämmelser om fördelning av stat- liga medel för nyttiggörandearbete till innovationskontor inom de universitet och högskolor som anges i bilaga 1 till högskoleförord- ningen (1993:100).
Vad som i fortsättningen sägs om högskolor avser både universitet och högskolor, om inte något annat anges särskilt.
Medel enligt denna förordning fördelas i mån av tillgång på medel för respektive år.
2 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.
Statligt stöd till uppdrag om innovationskontor
3 § Regeringen beslutar om särskilda statliga medel för uppdrag om inrättande och finansiering av innovationskontor. Beslutet ska gälla tills vidare. Beslutet ska särskilt beakta
1.hur väl nyttiggörandearbetet 1 kap. 8 högskoleförordningen (1993:100) genomförts,
2.hur stödet till högskolor som inte har särskilt uppdrag om inno- vationskontor fungerat,
3.medfinansieringen till verksamheten, och
4.i vilken utsträckning såväl högskolor som enskilda utbildnings- anordnare som gjort en anmälan enligt 7 § samarbetar med minst en annan aktör inom ramen för ett innovationskontorsuppdrag.
Högskolor som fått särskilda medel för uppdrag om inrättande och finansiering av innovationskontor ska stödja och samarbeta med högskolor som inte fått sådana medel i enlighet med en uppdelning som regeringen beslutar.
45
Författningsförslag |
SOU 2020:59 |
4 § Regeringen kan besluta om medel för utökade innovations- uppdrag samt om utökade medel för verifiering för genomförande av utökade innovationskontorsuppdrag till två eller flera högskolor i samverkan.
Utvärdering
5 § I 7 a § förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem finns bestämmelser om att Verket för innova- tionssystem ska utvärdera verksamheten vid innovationskontoren.
Redovisning
6 § Högskolor som tilldelats medel för att ha innovationskontor ska i sin årsredovisning redovisa hur de medel som har tilldelats har använts för att bedriva verksamheten vid innovationskontoret. Redo- visningen ska beskriva inriktningen på innovationsverksamheten, målen för denna och hur kriterierna i 3 §, och i förekommande fall 4 §, beaktats, samt om, och i så fall vilken, expert- eller specialistkompe- tens som har byggts upp. De högskolor som har fått uppdrag att stödja högskolor ska ange vilka högskolor som stöds och med vilka tjänster. Om en högskola inte har fått medel för att stödja högskolor men har påbörjat ett sådant samarbete, bör detta framgå av redovis- ningen.
Enskilda utbildningsanordnare
7 § Enskilda utbildningsanordnare som meddelats tillstånd att ut- färda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina kan efter anmälan till Verket för innovationssystem beviljas medel enligt denna förordning. En anmälan som återkallats gäller till utgången av efterföljande kalenderår.
Om enskilda utbildningsanordnare tilldelas medel enligt denna förordning ska stödet villkoras med att medlen används i enlighet med beslutet, redovisning lämnas enligt 6 § och att de i övrigt lämnar de upplysningar som Verket för innovationssystem och Universitets- kanslersämbetet begär.
Denna förordning träder i kraft den 1 december 2024.
46
SOU 2020:59 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till förordning om upphävande
av förordningen (2015:139) om fördelning av statliga medel för innovationskontor vid universitet och högskolor
Härigenom föreskrivs att förordningen (2015:139) om fördelning av statliga medel för innovationskontor vid universitet och högskolor ska upphöra att gälla den 31 december 2024.
47
Författningsförslag |
SOU 2020:59 |
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
||
|
1 kap. |
|
|
|
3 §6 |
|
|
För |
Försvarshögskolan |
För |
Försvarshögskolan |
tillämpas 1 kap. |
tillämpas 1 kap. |
||
och 16 §§ högskoleförordningen |
och 16 §§ högskoleförordningen |
||
(1993:100). |
|
(1993:100). |
|
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.
6Senaste lydelse 2018:1030.
48
SOU 2020:59 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:1101) med instruk- tion för Verket för innovationssystem ska införas en ny paragraf, 7 a §, och närmast före 7 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Utvärdering
7 a § Verket för innovationssystem ska kontinuerligt utvärdera arbete, resultat och förutsättningar vid universitet och högskolor som anges i bilaga 1 till högskoleförordningen (1993:100) med anledning av uppdraget i 1 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100).
Verket för innovationssystem ska senast den 30 mars vart fjärde år lämna en rapport till regeringen över arbetet och slutsatser som dragits baserat på en oberoende utvärdering av högskolornas nyttig- görandearbete i såväl dess kommersiella som
1.rekommendationer till såväl högskolorna som de av dem för- valtade holdingbolagen men även till regeringen i olika frågor,
2.förslag på fördelning av anslag för uppdrag om innovations- kontor enligt 3 och 4 § förordningen [(20XX:XXX)] om statliga medel för innovationskontor,
3.bedömning och rekommendationer avseende högskolornas användning av medel ur ett statsstödsperspektiv, och
4.bedömning hur samtliga studenter, lärare och forskare vid hög- skolor bäst kan få tillgång till innovationskontorsstöd.
Verket för innovationssystem ska även på samma sätt som för högskolor utvärdera Chalmers tekniska högskola i den mån medel beviljats enligt förordningen (2015:139) om fördelning av statliga medel för innovationskontor vid universitet och högskolor.
Vad som i denna paragraf sägs om högskolor avser både uni- versitet och högskolor, om inte något annat anges särskilt.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.
2.Skyldigheten att med anledning av utvärderingen rapportera till regeringen vart fjärde år infaller första gången den 30 mars 2024.
49
Författningsförslag |
SOU 2020:59 |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem
Härigenom föreskrivs att 7 a § i förordningen (2009:1101) med in- struktion för Verket för innovationssystem ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt förslag under |
Föreslagen lydelse |
avsnitt 1.6 ovan |
|
7 a §7
Verket för innovationssystem ska utvärdera arbete, resultat och förutsättningar vid universitet och högskolor som anges i bilaga 1 till högskoleförordningen (1993:100) med anledning av uppdraget i 1 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100).
Verket för innovationssystem ska senast den 30 mars vart fjärde år lämna en rapport till regeringen över arbetet och slutsatser som dragits baserat på en oberoende utvärdering av högskolornas nyttig- görandearbete i såväl dess kommersiella som
1.rekommendationer till såväl högskolorna som de av dem för- valtade holdingbolagen men även till regeringen i olika frågor,
2.förslag på fördelning av anslag för uppdrag om innovations- kontor enligt 3 och 4 § förordningen [(20XX:XXX)] om statliga medel för innovationskontor,
3.bedömning och rekommendationer avseende högskolornas användning av medel ur ett statsstödsperspektiv, och
4.bedömning hur samtliga studenter, lärare och forskare vid hög- skolor bäst kan få tillgång till innovationskontorsstöd.
Verket för innovationssystem |
Verket för innovationssystem |
|
ska även på samma sätt som för |
ska även på samma sätt som för |
|
högskolor |
utvärdera Chalmers |
högskolor utvärdera enskilda ut- |
tekniska högskola i den mån medel |
bildningsanordnare som beviljats |
|
beviljats |
enligt förordningen |
särskilda medel för uppdrag om in- |
(2015:139) om fördelning av stat- |
rättande och finansiering av inno- |
|
liga medel för innovationskontor |
vationskontor efter anmälan enligt |
|
vid universitet och högskolor. |
6 § förordning (20XX:XXX) om |
|
7I lydelse enligt förslag under avsnitt 1.6 ovan.
50
SOU 2020:59 |
Författningsförslag |
fördelning av statliga medel för innovationskontor vid universitet och högskolor.
Vad som i denna paragraf sägs om högskolor avser både universi- tet och högskolor, om inte något annat anges särskilt.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.
51
2Bakgrund, uppdrag och genomförande
Kapitel två är inledningen till betänkandet. Kapitlet återger upp- dragets bakgrund och dess begränsningar. Det innehåller också en beskrivning av principiella ställningstaganden, som legat till grund för utredningens arbete och en beskrivning av utredningens arbete.
2.1Om uppdraget
Regeringen beslutade den 24 oktober 2019 (dir. 2019:72, bilaga 1) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en utvecklad struktur för innovationsstödet vid statliga universitet och högskolor. Syftet är att innovationsstödet vid lärosätena, som för närvarande bland annat består av holdingbolag och innovationskontor, mer ända- målsenligt ska kunna bidra till att stärka Sveriges innovationskraft och därmed landets konkurrenskraft, sysselsättning och ekonomiska utveckling. Stödet behöver säkerställa att kunskap som uppkommer i högskolans verksamhet på ett ändamålsenligt sätt kan identifieras och kommersialiseras eller nyttiggöras på andra sätt, samtidigt som individuella forskares och studenters behov av stöd i innovations- och kommersialiseringsprocessen beaktas. I uppdraget ingår bland annat att analysera om dagens ordning med holdingbolag och inno- vationskontor är ett effektivt och ändamålsenligt sätt för riksdag och regering att stödja och arbete med innovation, kommersialisering och annat nyttiggörande vid högskolorna. Utredningen har även haft i uppdrag att identifiera behov av och lämna förslag till förändringar av innovationsstödet vid universitet och högskolor i syfte att stödet ska vara ändamålsenligt, välfungerande och av lämplig omfattning. Uppdraget ska enligt direktivet redovisas senast den 30 september 2020.
53
Bakgrund, uppdrag och genomförande |
SOU 2020:59 |
2.2Avgränsningar och ställningstaganden
I betänkandet används, om inte annat anges, beteckningen ”högskolor” för samtliga universitet, högskolor och enskilda utbildningsanordnare för högre utbildning. En begreppslista återfinns i betänkandets in- ledning (före kapitel 1). En förteckning över samtliga högskolor återfinns i betänkandets bilaga (bilaga 2).
När möten med landets statliga högskolor och enskilda utbild- ningsanordnare genomförts, stod det klart att det fanns behov av såväl avgränsningar för utredningens arbete, som ett antal strategiska vägval. Detta för att tydligt fokusera arbetet kring de mest relevanta och viktigaste frågorna givet uppdraget men också för ett effektivt an- vändande av utredningens resurser. De vägval och avgränsningar som gjorts i samråd med utredningens två referensgrupper är följande.
1.Innovationsstöd ska finnas tillgängligt för alla studenter och lärare/forskare vid högskolor i Sverige oavsett finansieringsform för högskolan och oavsett högskola.
2.Särskilda finansiella resurser för innovationsstöd med mera ska kunna knytas till specifika högskolor eller andra organisationer.
3.Högskolor ska så långt möjligt ges likvärdiga förutsättningar för innovationsstöd i övrigt (förutom 2) och en ökad frihet efter- strävas för högskolorna i fråga om vilka verktyg som kan användas inom ramen för innovationsstödet.
4.Uppföljning av resultat inom ramen för innovationsstöden ska ske systematiskt och baserat på kriterier som dels ger möjlighet för högskolor att visa på resultat inom all utbildnings- och forsk- ningsverksamhet, dels ge uppföljning och återkoppling till hög- skolorna.
5.Incitament och olika former av styrning bör övervägas kopplat såväl till aktörer utanför högskolorna, som till högskolorna, för att driva en nyttiggörande kultur.
6.Utredningen bör inte överväga en ändrad författningsreglering av det s.k. lärarundantaget utan bör fokusera på olika åtgärder för ökad kunskap och styrning avseende intellektuella tillgångar. Frågor såsom anmälningsplikt kan eventuellt övervägas.
54
SOU 2020:59 |
Bakgrund, uppdrag och genomförande |
7.Utredningen ska så långt som möjligt bidra till att förslag som lämnas inte bara ser till högskolornas, studenternas och forsk- arnas bästa förutsättningar för innovation utan också till närings- livets- och offentlig sektors behov och förutsättningar.
8.Utredningen ska av tids- och resursskäl inte vidare överväga frågor relaterade till Europeiska unionen, utöver statsstöd, och dess roll för innovationspolitiken, olika skattefrågor, migrationsfrågor eller frågor kopplat till offentlighets- och sekretesslagstiftning.
9.Utredningen ska av tids- och resursskäl inte vidare överväga frågor relaterade till regional eller kommunal utveckling.
Under arbetets gång har företrädare för olika aktörer framfört att utredningen likt innovationsstödsutredningen 20121 borde föreslå en anslagsfördelningsmodell som på något sätt premierar ökat nyttig- görande eller andra åtgärder, som inom ramen för resursfördelnings- systemen till utbildning- och forskning styr mot ökat nyttiggörande. Detsamma gäller frågor som rör storleken på anslagen i sig. Utred- ningen har bedömt att sådana frågor ligger utanför utredningens uppdrag. De har dessutom nyligen varit föremål för utredning.2
Utgångspunkterna ovan har legat till grund för utredningens arbete.
2.3Utredningsarbetet
Utredningen ska enligt sitt direktiv inhämta synpunkter från både lärosäten som i dag har holdingbolag och innovationskontor och från högskolor som inte har sådana. Vidare ska utredaren inhämta synpunkter från övriga berörda myndigheter, bolag med statligt ägande, organisationer och andra aktörer inom innovationssystemet, särskilt näringslivet. Utredningen har således bedrivit ett utåtriktat arbete med omfattande kontakter med högskolor, regioner, samt ett flertal övriga aktörer inom ett bredare innovationsstödjande eller främjande, perspektiv.
1Innovationsstödsutredningen (2012): Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar (SOU 2012:41), Stockholm, Utbildningsdepartementet.
2Styr- och resursutredningen (2019): En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan (SOU 2019:6), Stockholm: Utbildningsdepartementet.
55
Bakgrund, uppdrag och genomförande |
SOU 2020:59 |
För att på ett strukturerat sätt stämma av utredningens arbete med de särskilt utpekade aktörerna enligt direktivet, knöt utred- ningen initialt två olika referensgrupper till utredningen – en med företrädare för åtta olika högskolor och en med företrädare för 19 olika aktörer inom innovationssystemet. De åtta högskolorna var Blekinge tekniska högskola, Karolinska institutet, Kungliga tekniska högskolan, Luleå tekniska universitet, Lunds universitet, Malmö uni- versitet, Mälardalens högskola, och Stiftelsen Chalmers tekniska hög- skola. De 19 olika aktörerna var AB Volvo, Almi företagspartner AB, Almi Invest AB, Ericsson AB, Formas – forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Föreningen Svenskt närings- liv för technology transfer, Föreningen universitetsholdingbolag i Sverige (FUHS), Karolina Ventures AB, Läkemedelsindustrifören- ingens Service AB, Länka Konsulting AB, Patent- och registrerings- verket (PRV), RISE Research Institute of Sweden AB, Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK_stiftelsen), Svenskt närings- liv, Sveriges universitetslärare och forskare, Swedish Incubators and Science Parks, Tillväxtanalys, Tillväxtverket och Verket för innova- tionssystem (Vinnova).
Referensgrupperna har sammanträtt i sin helhet två gånger var- dera. En gång initialt för att tillsammans med utredningen gå igenom förutsättningarna för utredningen, definiera innovationslandskapet runt högskolorna och grundläggande förutsättningar för högskolor- nas verksamhet, studera innovationsarbete vid vissa utländska hög- skolor, samt för att gemensamt komma överens om grundläggande principer för det fortsatta arbetet i utredningen. Vid det andra till- fället diskuterades utredningens preliminära bedömningar och förslag.
Utredningen har av innovations- och forskningsråden vid Sveriges ambassader i Brasilia, New Delhi, Peking, Seoul, Tokyo och Washing- ton D.C. fått beskrivningar av framgångsrika högskolors innova- tionsstödjande arbete i de olika länder råden är placerade i. Rappor- terna återfinns i betänkandets bilaga 3 och har i utredningens initiala arbete utgjort ett värdefullt bidrag inför avgränsningar och strategiska vägval i arbetet.
I
56
SOU 2020:59 |
Bakgrund, uppdrag och genomförande |
beskrevs samarbetet med olika aktörer inom det högskolenära inno- vationssystemet. Ett särskilt fokus lades på hur de olika särskilt ut- pekade delarna av innovationsstödssystemet – innovationskontoren och holdingbolagen – bedriver eller skulle kunna bedriva sin verk- samhet vid högskolorna. Många högskolor beskrev sitt regionala innovationssamarbete och hade på mötena med forskare eller studenter som själva tagit del av innovationsstödssystemet. Inför mötena med högskolorna gjordes en hemställan till högskolorna där de ombads till utredningen inkomma med material gällande:
•Strategier och riktlinjer för verksamheter vid högskolor med innovation och innovationsstöd.
•Beskrivning av innovationsstödet vid högskolor, dess organisa- tion, processer och finansiering.
•Redovisning av uppföljningsmodell för innovationsstödets arbete.
•Sammanställning av innovationsstödets resultat och bedömning av innovationsstödets effektivitet.
•Redovisning av innovationsstödets utmaningar för att nå målsätt- ningarna.
•Planer framgent för att öka innovationsstödets relevans och effektivitet.
De studenter och forskare utredningen träffat vid mötena redovisas särskilt i betänkandet (se tabell 2.2) och framgår av utredningens omslag.
I anknytning till de första referensgruppsmötena genomförde utredningen ett möte med medlemmarna för FUHS. Där disku- terades holdingbolagens framtida roll. Möten med utredningens expertgrupp har därutöver hållits vid tre tillfällen.
Utredningen har haft möten med en stor mängd organisationer, som återfinns i tabellen nedan.
57
Bakgrund, uppdrag och genomförande |
SOU 2020:59 |
Tabell 2.1 Förteckning över organisationer som utredningen genomfört möten med
ABB
Akademiska hus AB
Apotekarsocieteten
Arbetsgivarverket
Business Region Göteborg
Eskilstuna kommun
Exportkreditnämnden
Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd
Ingenjörsvetenskapsakademien
Innovations- och kemiindustrierna i Sverige
Innovationsföretagen
Institutet för framtidsstudier
IQ Samhällsbyggnad
IVL Svenska miljöinstitutet
Johanneberg Science Park AB
Kammarkollegiet
Karl Adam Bonniers stiftelse
Knut- och Alice Wallenbergs Stiftelse
Kommittén för teknologisk innovation och etik (KOMET)
Kungliga skogs – och jordbruksvetenskaps- akademin
Naturvetarna
Saminvest AB
Samtliga regioner i landet genom deras direktörer med ansvar för regional utveckling, innovation m.m.
Samverkansgruppen för regeringens strategiska samverkansprogram Hälsa och life science
SciLife Lab
Skogforsk
Statens Energimyndighet
Stiftelsen för miljöstrategisk forskning
Stiftelsen för samverkan mellan universi- teten i Uppsala, näringsliv – och samhälle (STUNS)
Stiftelsen för strategisk forskning
Stiftelsen Novonordisk
Stockholm Business Region
Stockholm Environment Institute
Stockholm International Peace Research Institute
Styrelsen för internationellt utvecklings- arbete
Svenska institutet
Sveriges akademikers centralorganisation
Sveriges arkitekter
Sveriges förenade studentkårer
Sveriges ingenjörer
Sveriges kommuner och regioner
Sveriges universitets- och högskoleförbund
Teknikföretagen
Universitetskanslersämbetet
Upphandlingsmyndigheten
Uppsala Innovation Center (UIC)
Utrikespolitiska institutet
Vetenskapsrådet
Västerås kommun
Östersjöinstitutet
58
SOU 2020:59Bakgrund, uppdrag och genomförande
Tabell 2.2 |
Förteckning över entreprenörer som utredningen träffat |
||
|
|
|
|
Lärosäte |
|
Namn |
Företag |
|
|
|
|
Chalmers tekniska högskola |
Anand Kumar |
Amferia |
|
|
|
Rajasekharan |
|
Högskolan i Halmstad |
Siddhartha Khandelwal |
VectorizeMove |
|
|
|
|
|
Karlstads Universitet |
Christer Gustavsson |
BioShare |
|
Karlstads Universitet |
Felicia Provender |
HealthGoing |
|
|
|
|
|
Linnéuniversitetet |
Bo Jonson |
HPVico |
|
Mittuniversitetet |
|
Martin Adelholt |
Hydra Coupler |
Umeå universitet |
|
Fredrik Almqvist |
Quretech Bio |
Umeå universitet |
|
Johanna Björklund |
Codemill |
|
|
|
|
Röda Korsets Högskola |
Janet Mattsson |
Att leva med ventilatorstöd |
|
Röda Korset |
|
|
|
|
|
|
|
Örebro universitet |
Henrik Andershed |
EMBRACE |
|
|
|
|
|
Till utredningen har knutits en grupp bestående av ett antal av landets ledande forskare inom utredningens ansvarsområde. Skälet är att utredningen önskar ha en vetenskapligt baserad ansats i sitt arbete och att de bedömningar och förslag som sker, ska kunna ha ett stöd i rådande forskningsläge och också kunna bedömas få reell effekt. Gruppen har bestått av Magnus Klofsten (professor i innova- tion och entreprenörskap vid Linköpings universitet), Åsa Lindholm Dahlstrand (professor i innovationsstudier vid Lunds universitet), Mats Lundqvist (professor i entreprenörskap vid Chalmers tekniska högskola), Maureen McKelvey (professor i industriell ekonomi vid Göteborgs universitet) och Karl Wennberg (professor i företags- ekonomi vid Linköpings universitet).
Under arbetets gång har det därutöver inkommit en stor mängd förslag från olika aktörer, som visat på ett mycket stort engagemang för nyttiggörande, såväl från högskolor som aktörer utanför dem.
2.4Datakällor
Givet utredningens omfattning har utredningen i hög grad förlitat sig på sekundärdata, det vill säga underlag som redan finns tillgäng- ligt. Som beskrivs på ett flertal ställen i betänkandet är det utred- ningens uppfattning att uppföljningen och utvärderingen av hög- skolornas arbete med nyttiggörande av forskningsresultat och möjliga
59
Bakgrund, uppdrag och genomförande |
SOU 2020:59 |
innovationer, hittills ägt rum i ytterst begränsad form. Det har därför inte varit möjligt att inom ramen för utredningen genomföra en fullständig och heltäckande utvärdering av nyttiggörandets resultat eller effekter (se effektlogik avsnitt 3.5). Därmed har det endast i begränsad mån varit möjligt för utredningen att skapa sig en bild över resultat och effekter från innovationskontorens verksamhet. Kunskapsläget gällande holdingbolagens resultat är bättre. Detta tack vare utredningens egen uppföljning över investeringsflöden (se avsnitt 3.7.5) och Riksrevisionens granskningsrapport Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning (RiR 2020:4) från våren år 2020.
2.5Betänkandets disposition
Betänkandet är disponerat på följande sätt. I kapitel 1 lämnar utred- ningen de författningsförslag som är föranledda av utredningens förslag. I kapitel 2 ges en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete, samt några av de centrala utgångspunkter och avgränsningar som utredningen tagit hänsyn till. I kapitel 3 ges en beskrivning av innovationslandet Sverige, högskolornas arbete samt tillgängliga verk- tyg vid högskolorna för att främja nyttiggörande. Kapitel 4 handlar om regelverk för statsstöd. Kapitel 5 innehåller en analys kring de huvudfrågeställningar som återfinns i utredningsdirektivet. Kapi- tel
60
3 Innovationslandet Sverige
Kapitel 3 är, som namnet på kapitlet indikerar en beskrivning av forsknings- och innovationslandskapet i Sverige. Detta som en bak- grund till utredningens analys, slutsatser och förslag i kommande kapitel.
Kapitlet börjar med en beskrivning av vad innovation är och med en beskrivning av det svenska så kallade lärarundantaget. Därefter följer en kort historisk tillbakablick, samt nulägesbeskrivning av svensk forskning. De resterande avsnitten handlar om det system för att nyttiggöra resultat från forskning, som finns i eller i anslutning till landets högskolor.
3.1Utgångspunkt för uppdraget: definition och historisk bakgrund till samverkan och nyttiggörande
Högskoleutbildning och forskning i Sverige bedrivs till största delen vid statliga universitet och högskolor. Det finns också några enskilda, icke statliga, utbildningsanordnare. Totalt finns det cirka 50 uni- versitet, högskolor och utbildningsanordnare för högre utbildning i Sverige.
Enligt högskolelagen ska högskolan bedriva utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet. Högskolan ska också bedriva forskning, konstnärlig forskning och utvecklingsarbete.1 Sveriges lantbruksuniversitet ska dessutom arbeta med fortlöpande miljöanalys.2
11 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434).
21 kap. 1 a § förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet.
61
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
I högskolans uppgifter ingår det också att samverka med det om- givande samhället och informera om sin verksamhet, samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta.3
3.1.1Innovation är ny kunskap som implementerats – utredningens utgångsposition
Den mest välkända definitionen av innovation är den som slås fast i Oslomanualen, där innovation definieras som en helt ny eller väsentligt förbättrad produkt, process, service eller metod som har implementeras. Det är alltså en distinkt skillnad mellan en upp- finning och en innovation i kravet på implementering i en kommersi- ellt och/eller praktiskt användbar applikation av något slag. Genom att anamma en bredare definition än den tidigare mest vanliga, som lade tonvikt på kommersialisering i industri och näringsliv, inklu- derar Oslomanualen alla former av nyttiggörande, vilket ur hög- skolors och andra samhällsnyttiga organisationers perspektiv ofta är av väsentlig betydelse. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att kommersialisering på marknaden också innebär samhällsnytta i form av ekonomisk tillväxt som i sin tur bidrar till välfärd. Denna syn på innovation, som ny kunskap, som materialiserats i form av nyttig- görande, innebär också att innovation per definition sträcker sig bortom den rent akademiska världen genom att den kräver samver- kan mellan teori och praktik. Därmed ligger det också i själva defi- nitionen av ett innovationssystem att flera aktörer, varav landets högskolor är en del, måste samverka för att nå resultat.4
3.1.2Nyttiggörandets historiska utveckling
Högskolornas samverkansuppgift, tidigare kallad den ”tredje upp- giften” har en lång historia och har sedan slutet av andra världskriget genom nya krav på samhällsrelevans och samhällsnytta i högskolans verksamhet, blivit allt tydligare. I det följande ges några exempel på hur regeringen med riksdagens godkännande under de senaste decen-
31 kap. 2 § högskolelagen.
4OECD/Eurostat (2018), Oslo Manual 2018: Guidelines for Collecting, Reporting and Using Data on Innovation, 4th Edition, The Measurement of Scientific, Technological and Inno- vation Activities, OECD Publishing, Paris/Eurostat, Luxembourg.
62
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
nierna har betonat uppgiften och hur högskolornas uppdrag inom området har utvecklats.
Ett första exempel är riksdagens beslut att efter förslag i
Samtliga forskningspropositioner sedan
5Prop. 1992/93:170 - Forskning för kunskap och framsteg, bet UbU15, rskr. 1992/93:338.
6Högskoleverkets rapportserie 2001:24 R: Utvecklingen av högskolans samverkansuppdrag, Stockholm, s. 10 f.
63
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
•I propositionen Forskning och förnyelse 2000 bedömer regeringen att ett ökat flöde av forskarutbildade individer mellan hög- skolorna och det omgivande samhället är ett av de viktigaste medlen för att förbättra samverkan inom olika forskningsom- råden och att möjligheten till ömsesidigt utbyte av personal mellan högskolor och det övriga arbetslivet borde öka.7
•I den efterkommande forskningspropositionen, Forskning för ett bättre liv, 2004, har innovation en framskjuten roll. I proposi- tionen återfinns förslag på insatser för ökad kommersialisering av forskningsresultat och tekniköverföring. Exempel på insatser inkluderar kapitaltillskott till holdingbolagen, förstärkning av in- dustriforskningsinstituten samt en utredning av lärarundantaget.8
•I propositionen Ett lyft för forskning och innovation fastslogs 2008 att basen för den svenska konkurrenskraften består i att produ- cera varor och tjänster med ett högt kunskapsinnehåll.9 Detta förutsätter, enligt regeringen, en vetenskaplig produktion av hög kvalitet liksom ett näringsliv som omsätter ny och befintlig kun- skap i varor, tjänster och lösningar som efterfrågas på världsmark- naden. Genom denna proposition införs det ovan beskrivna nyt- tiggörandekravet i högskolelagen liksom att innovationskontor inrättas vid ett antal högskolor.
•I forskningspropositionen 2012, Forskning och innovation, pre- senterades åtgärder för att stärka högskolornas samverkans- uppgift. Bland annat framfördes att de innovationsstödjande verksamheternas roll bör ”utvecklas och även stärka länkarna till de offentliga kapitalförsörjningsaktörerna för att skapa ett effek- tivt system för kommersialisering. Dessutom är personrörlig- heten mellan universitet och högskolor, forskningsinstitut, före- tag, offentlig sektor och civilsamhället av stor betydelse för kunskapsöverföring och nyttiggörande”.10
•I den senaste forskningspropositionen från 2016 – Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft
– intar högskolornas samverkansuppgift en central roll och i mål- bilden för politiken slås det fast att
7Prop. 2000/01:3, s. 37.
8Prop. 2004/05:80, s. 147 ff.
9Prop. 2008/09:50, s. 138 f.
10Prop 2008/09:30, s. 21 ff.
64
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
Regeringens utgångspunkt är även att nya resurser måste tillföras på ett ansvarsfullt sätt i syfte att långsiktigt höja kvaliteten på svensk forskning och högre utbildning, stärka innovationsförmågan och öka nyttiggörandet.11
I propositionen föreslår regeringen en rad åtgärder för att öka hög- skolornas nyttiggörande, exempelvis lanserades sju strategiska sats- ningar för att möta centrala samhällsutmaningar. Regeringen anför att högskolornas system för nyttiggörande (det vill säga högskolor- nas innovationskontor och holdingbolag) bör ses över, något som Styr- och resursutredningen återkommer till 2019.12
Närmare om kravet att högskolor ska nyttiggöra resultat från forskning
Av 1 kap. 2 § högskolelagen följer således att landets högskolor ska samverka med det omgivande samhället, informera om sin verksam- het och verka för att resultat tillkomna inom forskningsverksamhet kommer till nytta. Sedan uppgiften att samverka med det omgivande samhället tillkom den 1 januari 1997 har innebörden av ordet sam- verkan analyserats av ett antal utredningar. Det hade enligt reger- ingen fram till
Utredningen utgår i sitt arbete från innebörden av nyttiggörande- kravet och bakgrunden till detta. Detta då de så kallade innovations- kontoren infördes genom samma proposition, som nyttiggörande- kravet, som ett verktyg i nyttiggörandearbetet och då nyttiggörandet enligt utredningens mening är utgångspunkten för att innovationer ska kunna bli resultatet av verksamhet vid högskolorna. Således anfördes i propositionen att:
11Prop 2016/17:50, s. 20.
12Prop 2016/17:50:, s. 135 f. och SOU 2019: 6, s. 301 ff.
65
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
Samverkansuppgiften har hittills inte uttryckligen omfattat att verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Även om uppgiften att verka för att forskningsresultat kommer till nytta kan ses som en naturlig del av den samverkans- och informationsuppgift som redan gäller, har det av många uppfattats som oklart om den ingår i uppgiften eller inte. Redan detta förhållande talar för att det finns behov av precisering att det ingår i lärosätenas uppgifter att verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Reger- ingens uppfattning är att det är viktigt att det står klart att detta är en viktig uppgift för universitet och högskolor samt att det klargörs genom att högskolelagen förtydligas i denna del. Även denna uppgift ska, enligt regeringens mening, utgöra en integrerad del av högskolans samlade uppgift. Att högskolorna ska verka för att forskningsresultat ska komma till nytta innebär att högskolorna ska vidta åtgärder som syftar till att forskningsresultat ska komma samhället i stort till godo. Bland annat kan detta ske genom att resultat vidareförädlas, avyttras, kommersiali- seras eller kommer till praktisk tillämpning på annat sätt. Kommersiali- sering kan till exempel ske genom att uppfinningar patenteras och licensieras ut till befintliga företag eller genom att nya företag bildas. Att verka för att forskningsresultat kommer till nytta kan även innebära att informationen om forskningsresultat finner sin väg ut i samhället och den övriga forskarvärlden och där väcker intresse för vidareutveck- ling av liknande och bättre idéer inom samma eller annat område. Universitet och högskolor ska på olika sätt skapa goda förutsättningar för att forskningsresultat ska komma till nytta. Detta innebär dock inte att lärosätena själva måste vidta alla de åtgärder som kan behövas. För framför allt de större lärosätena är det naturligt att de själva eller i samverkan med andra bygger upp kompetens att arbeta med bland annat kommersialisering. Universiteten och högskolorna behöver normalt bedriva arbetet i samverkan med andra lärosäten eller andra aktörer. Även om ett lärosäte bedömer att man inte kan bedriva arbetet i egen regi har lärosätet ett ansvar att driva arbetet för att forskningsresultaten kommer till nytta. Uppgiften omfattar bland annat att erbjuda eller anvisa möjligheter till utbildning för forskare i frågor om immaterial- rättsligt skydd för forskningsresultat, entreprenörskap och liknande ut- vecklingsarbete. Högskolornas åtgärder för att verka för att forsknings- resultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta ska rymmas inom gällande regelverk. Alla sätt att verka för att forskningsresultat till- komna vid högskolan kommer till nytta kan i förlängningen förväntas leda till ökad tillväxt och ökad sysselsättning. En utvidgning av hög- skolans uppgifter i detta avseende är ett led i denna utveckling.13
13Prop 2008/09:50, s. 117 f.
66
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
3.1.3Lärarundantaget särskiljer Sverige
Speciellt för Sverige och svenska högskolor är det så kallade lärar- undantaget. Den innebar historiskt sett att patenträtt, enligt 1 § lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar, tillkom- mer lärare vid universitet, högskolor eller andra inrättningar som till- hör undervisningsväsendet och har dessutom successivt kommit att omfatta allt fler immateriella rättigheter förknippade med lärares arbete vid högskola i Sverige. Nyttiggörande av immateriella rättig- heter i forskningsresultat från svenska lärosäten hänger därför i mycket stor del på att lärarna både ges incitament att ägna sig åt det och hjälp att göra det på ett framgångsrikt sätt. Inte minst behöver läraren stöd vid nyttiggörande i samverkan med omgivande närings- liv och andra.14
Det har i flera omgångar debatterats om lärarundantaget ska av- skaffas eller inte15. Motiveringen till att avskaffa lärarundantaget skulle vara den påstådda positiva effekten av kommersialisering av universitetsuppfinningar genom Bayh‐Dole Act reformen i USA, 1980. Lärarundantaget är i teorin avgränsat (enligt 1949 års lag endast patenterbara uppfinningar), men används i praktiken som en sammanfattande benämning på de högskoleanställda lärarnas rätt till resultat de i vid mening är upphovsmän till i sin anställning. Detta sker på ett sätt som enligt utredningens mening saknar tydligt rätts- lig avgränsning och medför i sin tur betydande osäkerheter vad gäller villkoren för kommersiellt nyttjande av forskningsresultat med sitt upphov vid svenska högskolor. Nyttiggörande av forskningsresultat förutsätter därför i princip aktiva ageranden kring immateriella till- gångar, vare sig det gäller publicering, licensiering eller uppstartande av ett företag. Utmaningen är att de som ska fatta beslut om hur forskningsresultat ska användas eller inte har nyttiggörandet i fokus och många gånger saknar särskilda kunskaper i det s.k. lärarundan- tagets närmare innebörd och tillämpning.
Givet detta anser utredningen, i likhet
14Se till exempel SOU 1992:7 Kompetensutveckling en nationell strategi och SOU 1998:128 Samverkan mellan universitet och samhället i övrigt.
15Se till exempel SOU 1992:7 och 1998:128.
67
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
Denna kategori forskningsresultat torde samtidigt utgöra en bråkdel av den samlade volymen vid högskolorna framkomna idéer och presente- rade forskningsresultat – konferensbidrag, forskarrapporter, avhand- lingar, ansökningar, artiklar, projektredovisningar och faktiska konstruk- tioner såsom demonstratorer eller utvecklingsarbeten rörande tekniska konstruktioner eller mjukvarulösningar. För denna dominerande volym av forskningsbaserad kunskap – ej patenterbara forskningsresultat, litterära eller konstnärliga verk eller till dem närstående rättigheter såsom upprättade databaser eller fotografiska bilder – finns det i dag vid högskolorna inte någon utvecklad förmåga att hantera i ett strategiskt perspektiv. De rättsliga konsekvenserna är inte genomlysta och särskilt de mindre högskolorna har endast tillgång till partiellt juridiskt stöd.16
Utredningen har därför i sitt arbete valt att utgå från att lärar- undantaget har ett bredare tillämpningsområde än som aves i lagen om arbetstagares uppfinningar. Detta betyder dock inte att utred- ningen tagit ställning till en exakt definition av vilka rättigheter lärar- undantaget i sig omfattar. Som nämnts i betänkandets kapitel 2, har också utredningen valt att inte analysera eller att lämna förslag vad gäller det så kallade lärarundantaget.
3.2Sverige är en av världens mest innovativa ekonomier – men stora regionala skillnader finns
Under de 100 åren mellan 1870 till 1970 gjorde Sverige resan från att vara ett av Europas fattigare länder till att vara ett av de rikaste. Under perioden och fram till i dag gick vi från att vara ett utvandrar- land till att bli ett land som tar emot flyktingar och invandrare från hela världen.17 Denna ekonomiska förvandling går att härleda till- baka till många olika faktorer, där tekniska innovationer och jord- brukets effektivisering (delvis tack vare skiftesreformer) anses ha spelat en viktig roll. Den svenska ekonomiska historien visar vidare på många kunskapsintensiva företag som uppstått och utvecklats i samverkan mellan näringsliv, akademi och offentliga beställare.18
I dag är Sverige en av världens mest komplexa och innovativa ekonomier. Landet rankas högt i olika internationella rankningar
16SoU 2012:41, s. 97.
17Ekonomifakta: Det har blivit bättre – Sverige under 150 år, hemsidan besöktes den 16 sep- tember 2020:
18Lars Magnusson (1996). Sveriges Ekonomiska Historia, 1 upplagan, Stockholm, Tiden Athena, s. 469 ff.
68
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
inom innovation (exempelvis Bloomberg innovation index och EU Innovation Scoreboard). Sverige har också, jämfört med andra EU- länder, under den senaste
I kommande avsnitt ges en bild av hur
3.2.1FoU uppdelat på olika aktörer
Sverige är ett av de länder som investerar högst andel av brutto- nationalprodukten (BNP) i FoU. Endast Israel och Sydkorea lägger en högre andel av BNP på FoU.20 Totalt utgör svensk FoU cirka 3,4 procent av BNP (år 2017), vilket motsvarar cirka 155,5 miljarder kronor. Sverige är därmed ett av få länder som överskrider det mål på tre procent som EU har satt upp i Europa 2020 strategin. Under åren
Den privata sektorn står för cirka 70 procent av investeringarna i FoU i landet och universiteten och högskolorna för cirka en fjärde- del. Den privata sektorns andel av forskningen är högre i Sverige jämfört med EU:s 28 medlemsländer, men ungefär på samma nivå som för hela OECD. I grafen nedan återfinns utgifter för FoU i Sverige perioden
19Eurostat 2020 (14 maj 2020): Real GDP growth rate – volume – Percentage change on previous year,
20OECD (13 mars 2020): Research and Development Statistics: www.oecd.org/innovation/inno/ researchanddevelopmentstatisticsrds.htm.
69
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
andelen var stabil åren
Figur 3.1 Utgifter för egen FoU efter sektor, vartannat år
200 000 |
|
|
|
|
|
|
|
3,60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
3,40% |
|
100 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3,20% |
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
||
0 |
|
|
|
|
|
|
|
3,00% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
2007 |
2009 |
2011 |
2013 |
2015 |
2017 |
|
|||
|
Privata |
|
Landsting och kommuner |
||||||
|
|
||||||||
|
|
||||||||
|
Statliga myndigheter |
|
|
Universitet och högskolor |
|||||
|
|
|
|||||||
|
|
|
|||||||
|
Företag |
|
|
|
Andel av BNP |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
||||
Källa: SCB: Statistikdatabasen Utgifter för egen
Högskolornas intäkter uppgår till knappt 74 miljarder kronor
Det finns i dag 31 statliga universitet och högskolor, varav 4 är konst- närliga högskolor. Universiteten och högskolorna är myndigheter som hör till Utbildningsdepartementets ansvarsområde, förutom SLU som hör till Näringsdepartementets ansvarsområde. Utöver de statliga universiteten och högskolorna finns ett femtontal enskilda utbildningssamordnare (en förteckning över samtliga utbildnings- samordnare finns i betänkandets bilaga 2).22
Högskolornas totala intäkter perioden
21Statistiska Centralbyrån (13 mars 2020):
22SOU 2019:6, s. 85.
70
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
(41,6 miljarder kronor) och det nästa största var ”Utbildning på grundnivå och avancerad nivå” (28,4 miljarder kronor). Tillsammans stod dessa två verksamhetsområden för 94,6 procent av högskolor- nas totala intäkter.
Figur 3.2 Totala intäkter svenska högskolor 2018 uppdelat på verksamhetsområde (miljarder kronor)
Beställd utbildning
0,13
Fortlöpande miljöanalys |
28,39 |
|
41,56
Utbildning på grundnivå och |
1,77 |
0,47 |
avancerad nivå |
1,59 |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Universitetskanslersämbetet. |
|
|
Lunds universitet är landets största högskola
Intäktsposten ”forskning och utbildning på forskarnivå” visar på en hög koncentration av medel. Lunds universitet är landets största hög- skola, följt av Karolinska institutet och Uppsala universitet. Landets tre största högskolor står för knappt 40 procent av de totala intäk- terna. De tio största högskolorna står för 86,6 procent av intäkterna för forskning och utbildning på forskarnivå.
71
Innovationslandet SverigeSOU 2020:59
Tabell 3.1 |
Fördelning av intäkter, forskning och utbildning på forskarnivå |
||
|
på svenska lärosäten |
|
|
|
|
|
|
Lärosäte |
|
Summa forskning och utbildning |
Andel |
|
|
på forskarnivå (Tkr) |
|
|
|
|
|
Lunds universitet |
5 784 919 |
13,9 % |
|
Karolinska institutet |
5 726 234 |
13,8 % |
|
|
|
|
|
Uppsala universitet |
4 881 834 |
11,7 % |
|
Göteborgs universitet |
3 851 743 |
9,3 % |
|
|
|
|
|
Kungliga tekniska högskolan |
3 126 243 |
7,5 % |
|
Stockholms universitet |
3 041 850 |
7,3 % |
|
|
|
|
|
Chalmers tekniska högskola |
2 635 071 |
6,3 % |
|
Umeå universitet |
2 358 825 |
5,7 % |
|
|
|
|
|
Sveriges lantbruksuniversitet |
2 323 557 |
5,6 % |
|
Linköpings universitet |
2 267 265 |
5,5 % |
|
|
|
|
|
Övriga |
|
5 564 349 |
13,4 % |
Totalt |
|
41 561 890 |
100 % |
Källa: Universitetskanslersämbetet statistikdatabas.
Basanslagen står för mer än tredjedel av högskolornas intäkter
Som tabell 3.3 över intäkter till forskning och utbildning på forskar- nivå nedan visar står basanslagen (av regeringen till högskolorna till- delade statsanslag) till högskolorna för 16,0 miljarder kronor eller
36procent av de totala intäkterna (år 2019). Det statliga forsknings- finansiärerna hanterar cirka 30 procent av högskolornas totala intäk- ter. Av de statliga finansiärerna är Vetenskapsrådet Sveriges största forskningsfinansierande myndighet räknat i förmedlade
770miljoner kronor år 2019 till landets högskolor för forskning och innovation på energiområdet.
Det största forskningsrådet är Vetenskapsrådet som står för cirka
12procent av högskolornas intäkter för forskning och utbildning på forskarnivå.23 Vetenskapsrådet arbetar med finansiering av forsk-
ning, som forskningspolitisk rådgivare åt regeringen, finansierar
23Vetenskapsrådet (22 september 2020): www.vr.se/.
23SOU 2019:6, s. 85.
72
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
forskningsinfrastruktur samt arbetar med forskningskommunikation. Vetenskapsrådet har traditionellt verkat främst inom grundforskning och verkar inom hela det vetenskapliga fältet.24 De två andra statliga forskningsråden är Formas och Forte.25 Formas lyder under Miljö- departementet och ska arbeta med behovsmotiverad forskning för hållbar utveckling inom miljö, areella näringar och samhällsbygg- ande. Forte lyder under Socialdepartementet och finansierar forsk- ning för människors hälsa, arbetsliv och välfärd.
Tabell 3.2 Intäkter forskning och utbildning på forskarnivå vid svenska högskolor år 2019
Finansiär |
Värde (Tkr) |
Andel |
Basresurs |
16 038 059 |
36 % |
Vetenskapsrådet |
5 197 864 |
12 % |
|
|
|
Organisationer utan vinstsyfte i Sverige |
2 481 615 |
6 % |
Ersättning för klinisk forskning |
1 863 290 |
4 % |
|
|
|
Wallenbergstiftelser |
1 756 633 |
4 % |
Företag i Sverige |
1 362 321 |
3 % |
|
|
|
Statliga universitet och högskolor |
1 288 795 |
3 % |
EU:s ramprogram exkl. ERC |
1 197 168 |
3 % |
|
|
|
SLU* |
1 168 227 |
3 % |
Landsting26 |
1 161 795 |
3 % |
Vinnova |
1 106 947 |
2 % |
Formas |
1 009 885 |
2 % |
|
|
|
SSF |
788 350 |
2 % |
Energimyndigheten |
770 231 |
2 % |
|
|
|
Organisationer utan vinstsyfte i utlandet |
754 368 |
2 % |
Statliga myndigheter exkl. universitet och högskolor |
722 051 |
2 % |
|
|
|
Forte |
562 880 |
1 % |
Övriga statliga myndigheter |
489 403 |
1 % |
|
|
|
Företag i utlandet |
476 907 |
1 % |
Övriga |
4 627 090 |
11 % |
Källa: Universitetskanslersämbetets statistikdatabas.
*Sveriges lantbruksuniversitet får till skillnad från övriga statliga lärosäten ett samlat ramanslag som universitetet själv fördelar till utbildning respektive forskning. Uppgifterna om intäkter per verksam - hetsområde i den ekonomiska statistiken bygger på universitetets redovisning av denna fördelning .
24Förordning (2009:975) med instruktion för Vetenskapsrådet.
25Förordning (2009:1024) med instruktion för Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande samt Förordning (2007:1431) med instruktion för Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd.
26Landets landsting har den 1 januari 2020 bytt beteckning och kallas nu regioner.
73
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
3.2.2Investeringar i FoU sker huvudsakligen i storstadsregionerna
Knappt tre fjärdedelar av landets utgifter för FoU sker i länen Stock- holm, Västra Götaland och Skåne. Läggs Östergötlands och Uppsala län till, så motsvarar det 85,5 procent av landets utgifter för FoU.
Tabell 3.3 Totala utgifter för
Län |
FoU mnkr |
Andel |
|
01 |
Stockholms län |
53 603 |
34,5 % |
03 |
Uppsala län |
8 245 |
5,3 % |
04 |
Södermanlands län |
1 101 |
0,7 % |
05 |
Östergötlands län |
9 793 |
6,3 % |
|
|
|
|
06 |
Jönköpings län |
2 026 |
1,3 % |
07 |
Kronobergs län |
2 968 |
1,9 % |
|
|
|
|
08 |
Kalmar län |
401 |
0,3 % |
09 |
Gotlands län |
7 |
0,0 % |
10 |
Blekinge län |
605 |
0,4 % |
12 |
Skåne län |
18 266 |
11,7 % |
|
|
|
|
13 |
Hallands län |
667 |
0,4 % |
14 |
Västra Götalands län |
42 997 |
27,7 % |
|
|
|
|
17 |
Värmlands län |
1 212 |
0,8 % |
18 |
Örebro län |
1 621 |
1,0 % |
19 |
Västmanlands län |
2 697 |
1,7 % |
20 |
Dalarnas län |
1 506 |
1,0 % |
|
|
|
|
21 |
Gävleborgs län |
1 027 |
0,7 % |
22 |
Västernorrlands län |
999 |
0,6 % |
|
|
|
|
23 |
Jämtlands län |
178 |
0,1 % |
24 |
Västerbottens län |
3 549 |
2,3 % |
25 |
Norrbottens län |
1 652 |
1,1 % |
Ej regionalt fördelat |
352 |
0,2 % |
|
Källa: Statistiska Centralbyrån.
3.2.3Näringslivets roll i FoU och innovationslandskapet
Av näringslivets investeringar inom FoU står varuproducerande företag för cirka 56 procent. Med 26,4 procent är ”transportmedels- industrin” (SNI
74
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
för metallvaror utom maskiner och apparater; industri för datorer, elektronikvaror, optik, elapparatur och andra maskiner och apparater” (SNI
Som framgår i tidigare avsnitt är Stockholms län det län inom vilket det finns störst utgifter för FoU. Det är också det län som har starkast näringsliv och ekonomisk tillväxt. Cirka 32 procent av landets nya företag år 2018 grundades i länet. Med 14,4 nya företag per 1 000 invånare är Stockholms län det län som har i särklass högst andel nygrundade företag per capita och högst förnyelsetal (nygrun- dade företag i jämförelse med företagspopulationen). Enligt SCB är det även Stockholms län som har i särklass högst bruttoregional- produkt per capita (657 tkr jämfört med riksgenomsnittet på 475 tkr).
27SCB Statistikdatabasen (31 mars 2020): www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/ START__UF__UF0301__UF0301F/UF0302SNI07T01/table/tableViewLayout1/.
28L. Norstedt och P. Ottsjö: Kartläggning: Här är teknikföretagen som satsar mest på FoU i Sverige,
75
Innovationslandet SverigeSOU 2020:59
Tabell 3.4 |
Antal nystartade företag efter län år 2018 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2018 |
2018 |
Län |
|
2018 |
Andel 2018 |
Per 1 000 |
Per 100 |
|
|
|
|
invånare* |
företag** |
Stockholms län |
|
21 344 |
32 |
14,4 |
8,7 |
Uppsala län |
|
2 338 |
4 |
10,1 |
7,0 |
|
|
|
|
|
|
Södermanlands län |
1 640 |
2 |
9,7 |
7,4 |
|
Östergötlands län |
2 420 |
4 |
8,7 |
7,0 |
|
|
|
|
|
|
|
Jönköpings län |
|
1 809 |
3 |
8,5 |
5,3 |
Kronobergs län |
|
894 |
1 |
7,6 |
4,0 |
|
|
|
|
|
|
Kalmar län |
|
1 188 |
2 |
8,4 |
4,9 |
Gotlands län |
|
373 |
1 |
10,9 |
4,6 |
|
|
|
|
|
|
Blekinge län |
|
746 |
1 |
8,0 |
5,7 |
Skåne län |
|
9 249 |
14 |
11,2 |
7,9 |
|
|
|
|
|
|
Hallands län |
|
1 923 |
3 |
10,0 |
5,8 |
Västra Götalands län |
10 583 |
16 |
10,1 |
6,9 |
|
|
|
|
|
|
|
Värmlands län |
|
1 419 |
2 |
8,6 |
4,4 |
Örebro län |
|
1 678 |
3 |
9,3 |
7,1 |
|
|
|
|
|
|
Västmanlands län |
1 550 |
2 |
9,6 |
8,0 |
|
Dalarnas län |
|
1 500 |
2 |
9,0 |
4,2 |
|
|
|
|
|
|
Gävleborgs län |
|
1 342 |
2 |
8,0 |
4,9 |
Västernorrlands län |
1 258 |
2 |
8,8 |
4,7 |
|
|
|
|
|
|
|
Jämtlands län |
|
818 |
1 |
10,7 |
3,9 |
Västerbottens län |
1 313 |
2 |
8,0 |
3,8 |
|
|
|
|
|
|
|
Norrbottens län |
|
1 365 |
2 |
9,1 |
4,7 |
Samtliga |
|
66 750 |
100 |
10,8 |
6,7 |
*Antal nystartade företag per 1 000 invånare
**Antal nystartade företag per 100 befintliga företag föregående år (förnyelsetal) .
Källa: Tillväxtanalys.
3.3Det finns en stor variation av aktörer som arbetar med innovation och nyttiggörande
Det ingår, som tidigare anförts, i högskolors uppgift att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet, samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kom- mer till nytta. När skrivningen om nyttiggörande av forskningresultat infördes, framfördes av regeringen att ”det är viktigt att det står klart att detta är en viktig uppgift för universitet och högskolor. Även denna uppgift ska, enligt regeringens mening, utgöra en integrerad
76
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
del av högskolans samlade uppgift”.29 Arbetet med nyttiggörande av resultat från forskningsverksamhet vid högskolan är således en inte- grerad del av verksamheten.
Inom landets högskolor bedrivs utbildning och forskning som leder till att en mängd nya idéer skapas. En typisk process för nyttig- görande av forskningsresultat vid landets högskolor är att en idé går via ett innovationskontor och utgör grund för ett nygrundat företag.
Det högskolenära stödstrukturen för nyttiggörande och möjlig innovation av forskningsresultat består, utöver basen i det grund- läggande administrativa stödet vid högskolan, typiskt sett av fyra olika typer av stödfunktioner; innovationskontor, holdingbolag, inkubatorer och teknikparker (kallas även science park). Som fram- går i följande avsnitt är innovationsstödssystemet vid landets hög- skolor heterogent.
Figur 3.3 Överblick av det högskolenära stödsystemet
Antal idéer
Innovationskontor
Holdingbolag
Inkubator
Teknikpark
Källa: Utredningens egen bearbetning som tagits fram i samarbete med referensgrupp I.
I figuren återfinns antal idéer som uppstår på en högskola bland studenter, forskare och övrig personal på
29Prop 2008/09:50, s. 117 f.
77
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
av de idéer som uppstår vid en högskola faktiskt resulterar i nya lösningar.
Vid flera av landets högskolor finns det stödfunktioner för idé- bärare inom högskolorna, där innovationskontor är en servicefunk- tion med uppgift att öka nyttiggörande av forskning. En idé som vidareutvecklas kan utgöra grund för företagsbildning, och högsko- lornas holdingbolag kan då gå in med ägarkapital eller välja att förvärva immateriella rättigheter från en forskare eller student och utveckla idén själva. Holdingbolagen kan också bedriva annan verk- samhet för att utveckla resultat från forskning vid högskolan på affärsmässig grund. Vissa företag som grundas av anställda eller studenter vid en högskola kan sedan utvecklas i en inkubator. En inkubator är en organisation som har till syfte att stödja ett nystartat företag väg till lönsamhet. I anslutning till flera högskolor finns det också så kallade teknikparker eller science parks. Dessa utgör en fysisk plats för (ofta högteknologiska) företag och har till syfte att skapa samverkan mellan akademi och näringsliv. Utanför högskolorna finns det olika stödstrukturer för företagsutveckling. Här finns det en uppsjö av olika aktörer som erbjuder olika stöd i olika faser och för olika branscher.
3.3.1Det finns 13 innovationskontor vid landets högskolor
Genom 2008 års forskningsproposition infördes en funktion med uppgift att öka det kommersiella nyttiggörandet av forsknings- resultat. Servicefunktionen påbörjades år 2010 och fick då namnet innovationskontor. I den första omgången grundades åtta innova- tionskontor.30 År 2012 upprättades ytterligare fyra innovations- kontor och år 2018 tillkom Malmö universitets innovationskontor.
I dag finns det totalt 13 innovationskontor och som tabellen nedan visar finns det därför högskolor som saknar eget innovations- kontor. De högskolor som saknar egna innovationskontor förväntas i flera fall kunna nyttja närliggande högskolors innovationskontor, däribland Högskolan i Halmstad som ska använda Chalmers inno- vationskontor eller Högskolan i Gävle som ska använda innova- tionskontoret vid Uppsala universitet. Vid sidan av Chalmers tek- niska högskola, som har ett eget innovationskontor och Handels-
30Prop 2008/09:50, s. 117 f.
78
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
högskolan i Stockholm samt Högskolan i Jönköping, som har till- gång till innovationskontor vid andra högskolor, saknar högskolor med enskild huvudman uttrycklig tillgång till innovationskontor.
Tabell 3.5 |
Sveriges innovationskontor |
|
|
|
|
|
|
Namn |
|
Nod för |
Grundat år |
Chalmers innovationskontor |
Innovationskontor Väst: Högskolan |
2010 |
|
|
|
i Borås, Högskolan i Halmstad, |
|
|
|
Högskolan i Skövde, Högskolan Väst |
|
|
|
och Högskolan i Jönköping |
|
Forsknings- och innovations- |
|
2012 |
|
kontoret vid Göteborgs Universitet |
|
|
|
KI Innovation |
|
|
2010 |
KTH Innovation |
|
Gymnastik och Idrottshögskolan, |
2010 |
|
|
Handelshögskolan, Mälardalens |
|
|
|
Högskola och Södertörns Högskola |
|
LiU Innovation |
|
|
2010 |
LTU Business AB |
|
2012 |
|
|
|
|
|
LU Innovation |
|
Innovationskontor Syd: Blekinge |
2010 |
|
|
Tekniska Högskola och Högskolan |
|
|
|
Kristianstad |
|
Innovationskontoret Fyrklövern |
Mittuniversitetet samordnar Karlstads |
2010 |
|
|
|
universitet, Linnéuniversitetet samt |
|
|
|
Örebro universitet |
|
Malmö Innovationskontor |
|
2018 |
|
Stockholms Universitet Innovation |
|
2012 |
|
|
|
|
|
SLU Holding |
|
|
2012 |
Innovationskontor Norr vid Umeå |
|
2010 |
|
universitet |
|
|
|
UU Innovation |
|
Arbetar med högskolorna i Gävle och i |
2010 |
|
|
Dalarna |
|
|
|
|
|
Källa: Vinnova Rapport VR 2019:13.
Bakgrunden till inrättandet av innovationskontoren var att reger- ingen gjorde bedömningen att relativt få produkter och företag, sett ur ett internationellt perspektiv, uppkom direkt ur en akademisk miljö. Regeringen menade därför att
79
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
alla lärosäten bör ges goda förutsättningar att verka för att forsknings- resultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta, antingen genom en egen funktion eller genom avtalade samarbeten med andra. 31
Innovationskontorens placering bestämdes av den forskning som bedrevs på högskolorna inom framför allt medicin eller teknik, samt på underlag som presenterades i rapporten Åtgärder för en effek- tivare holdingbolagsstruktur (U2006/8271/UH). Det antogs i propo- sitionen att medicin och teknik skulle vara de forskningsområden inom vilka förutsättningarna för kommersialisering av forsknings- resultat var störst.
I möten med innovationskontoren och högskolor har det fram- kommit att kontorens funktion har ändrats under sin existens. Efter att ha mött merparten av landets högskolor har utredningen intrycket att de har tagit till sig den beskrivning som uttrycks i den senaste forskningspropositionen:
Innovationskontoren ska verka för nyttiggörande av forskningsbaserad kunskap och riktar sig till forskare, studenter och andra anställda vid lärosätena. Nyttiggörande av forskningsbaserad kunskap inkluderar bland annat kommersialisering, sociala innovationer och socialt entre- prenörskap, hantering av immateriella rättigheter och samverkan av olika slag. 32
Olika modeller för nyttiggörande
Högskolorna har valt olika organisatoriska lösningar vad gäller pla- ceringen av innovationskontoren. Det finns exempel på högskolor som valt att förlägga både innovationskontor, holdingbolag och in- kubator i ett externt bolag. Vid andra högskolor är innovations- kontoren en del av myndigheten högskolan. Enligt Ramsten och Benner finns det fyra olika modeller för hur ett innovationskontor (technology transfer office – TTO) kan organiseras.33
31Prop. 2008/09:50, s. 122.
32Prop. 2016/2017:50, s. 136.
33
80
SOU 2020:59Innovationslandet Sverige
Figur 3.4 |
Olika modeller för nyttiggörande vid högskolor |
|
|||
|
|
distribuerad |
|
|
|
|
1 |
|
2 |
Holding |
|
Grans |
IK/ |
Grans |
IK |
Inku- |
|
office |
Holding |
office |
bator |
||
|
|||||
|
|
|
|
Science |
|
|
|
|
|
park |
|
intern |
|
|
extern |
|
|
|
3 |
|
4 |
IK/ |
|
|
|
|
|
||
|
IK/ |
|
|
Holding/ |
|
|
Holding |
|
|
Grants |
|
|
|
|
|
office |
|
integrerad
Källa:
* Grants office: Kontoret för extern finansiering, IK: Innovationskontor och Holding: Holdingbolag.
1. Integrerad modell: Att innovationskontor och holdingbolag är en del av myndigheten och att de arbetar nära kontoret för extern forskningsfinansiering (grants office). Det finns ingen svensk högskola som har holdingbolaget som en del av myndigheten. En anledning till att modellen inte används i Sverige är att högskolor inte får bedriva vinstdrivande verksamhet.
2. Spridd TTO: Att Innovationskontoret är en del av myndigheten och att holdingbolag, inkubator samt teknikpark är fristående organisationer. Det finns flera exempel på blandformer i Sverige, där till exempel Stockholms universitets holdingbolag är externt samtidigt som inkubatorn och innovationskontoret är en del av myndigheten. Vid Göteborgs universitet är innovationskontoret
81
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
del av myndigheten och holdingbolaget och inkubatorn (GU Ventures) drivs av samma bolag. Ett ytterligare exempel är Mittuniversitetet där innovationskontor och grants office ligger internt i avdelningen Forskning och Utbildningsstöd. Samtidigt har universitetet ingen egen inkubator utan samarbetar främst med den regionala inkubatorn.
3.Intern TTO: Att innovationskontoret och holdingbolaget är i samma organisation som en del av högskolan. Till skillnad från den integrerade modellen finns det inget samarbete med grants office. I Sverige förekommer modellen endast på Chalmers (möj- ligt tack vare högskolans organisationsform).
4.Extern TTO: Denna modell innebär att hela stödstrukturen med innovationskontor, holdingbolag och kontoret för extern finansi- ering helt ligger tillsammans i en organisation utanför högskolan. Denna modell används i dag av Karolinska institutet, där KI Inno- vation är både innovationskontor och inkubator. KI Innovation är ett dotterbolag till KI Holding som i sin tur förvaltas av Karolinska institutet.34
Beroende på om innovationskontoret är placerat inom högskolan eller inom ett holdingbolag varierar anställningsvillkoren för anställda vid kontoren. De varierar också beroende på vid vilket holdingbolag verksamheten är knuten.
3.3.2Holdingbolagens verksamhet varierar över landet
Genom holdingbolaget kan en högskola äga och utveckla de idéer som uppstår genom verksamheten. Holdingbolagen gör det möjligt för högskolorna att tillvarata de immateriella rättigheter som uppstår i samverkansprojekt med näringslivet eller i internationella projekt. I det senare ingår högskolorna ofta i stora konsortier där det för- handlas om de immateriella rättigheter som uppstår och ofta åtar sig högskolorna att verka för att uppkomna resultat kommersialiseras. Högskolorna kan även genom holdingbolagen bedriva annan verk- samhet på affärsmässig grund, såsom förmedla uppdragsutbildning, sälja konsulttjänster eller inneha viss forskningsinfrastruktur.
34
82
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
Vid beskrivningen av verksamheten inom holdingbolagen utgår utredningen från den terminologi som regeringen använt sedan tidigt
Det finns 19 holdingbolag i Sverige
I dag finns det totalt 19 holdingbolag, varav 18 i vid högskolor med statlig huvudman (ett finns hos stiftelsehögskolan Chalmers tek- niska högskola). Holdingbolagens organisation varierar kraftigt. En del av holdingbolagen bedriver verksamheten i moderbolaget medan andra har valt att lägga stora delar av verksamheten i dotterbolag.
Fler högskolor har ansökt om att bilda holdingbolag
Ansökningar om att få bilda holdingbolag har i närtid inkommit till regeringen från Mälardalens högskola (MDH), (2018) och Kungl. Musikhögskolan i Stockholm (2016). Skälen till ansökningarna om att få holdingbolag, som anges i ansökningarna, inkluderar bland annat möjligheter att äga de immateriella rättigheter som uppstår i projekt som högskolan deltar i, en förbättrad möjlighet att finansiera ett långsiktigt samarbete med andra aktörer eller som redskap för att kunna spela en mer aktiv roll inom innovation kopplat till kreativa och kulturella näringar. MDH har i ett kompletterande underlag till utredningen särskilt utvecklat några nyttiggöranden som omöjlig- gjorts på grund av avsaknaden av holdingbolag:
35Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 13.
83
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
Mälardalens högskola deltar i och koordinerar flera stora
MegaM@Rt2 är ett rätt stort projekt, koordinerat av MDH (https:// cordis.europa.eu/project/id/737494,
Salutogen är ett annat projekt, som nyss ansökt om fas III i VINNOVAS program för utmaningsdriven innovation (UDI) efter två framgångsrika faser. (http://www.es.mdh.se/salutogen/
EU launches new €50 million pilot to develop skills and education across Europe, en utlysning som lanserades 22 april 2020 med anledning av Coronakrisen. MDH har flera utbildningar som riktar sig till yrkesverk- samma och som fungerar utmärkt som kompetensutveckling i den pågående krisen. En möjlighet med holdingbolag är att kunna finansiera företagens deltagande.
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_694
Holdingbolagen bildades för att underlätta samverkan och kommersialisering men stora skillnader finns
Då de statliga högskolorna är statliga myndigheter, saknar de grund- läggande förutsättningar för kommersialisering av verksamhet och risktagande med statliga medel. Mot den bakgrunden beslutade riks- dagen 1993 att ge vissa högskolor möjlighet att själva förvalta holding- bolag.36 En viktig utgångspunkt för detta var att underlätta högsko-
36Prop. 1992/93:170, prop. 1992/93:170, bet 1992/93 UbU15, rskr.1992/93:338.
84
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
lornas samverkansarbete. Regeringen anförde att holdingbolagen skulle arbeta i nära anslutning till moderorganisationen för att möj- liggöra utbyte av personal och samnyttjande av vetenskaplig utrust- ning. Regeringen anförde vidare att det genom att verksamheten bedrivs inom ramen för bolag kan åstadkommas en klar och tydlig ansvarsfördelning ekonomiskt, materiellt och juridiskt mellan å ena sidan den industriellt orienterade verksamheten och å andra sidan universitetens traditionella huvuduppgifter inom forskning och utbildning.37
När holdingbolagen inrättades var tanken att forskning i bolags- form skulle möjliggöra en mer effektiv samverkan med näringslivet. Högskolorna skulle kunna delta aktivt i samarbeten med näringslivet och att bistå enskilda forskare i kontakt med företag. Holdingbolagen skulle även underlätta och stimulera flödet av forskare mellan akademi och det övriga samhället. Vidare skulle bolagen stödja innovations- utveckling genom att möjliggöra för högskolorna att bedriva kom- mersiell verksamhet och bidra till att arbetet med att nyttiggöra forskning. Det grundläggande uppdraget om att investera i bolag är någonting som bolagen har arbetat med hela tiden. Tanken är att holdingbolagen ska fylla ett kapitalgap i högskoleanknutna bolag i mycket tidig fas. Det fanns således en önskan från regeringens sida att holdingbolagen skulle vara revolverande (det vill säga finansiera sin egen verksamhet), något som senare tonats ned genom en för- ståelse för att det är svårt att uppnå givet holdingbolagens investe- ringsfokus.38 Enligt Riksrevisionens granskning ”Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning” har syftet med holdingbolagen varit relativt konstant under holdingbolagens existens och bolagsordningen är också likalydande för samtliga bolag. Om högskolan eller holdingbolaget önskar förändra bolagsordningen krävs medgivande från regeringen som beslutar om bolagsordningar utifrån riksdagens beslut om inriktning.
Riksdagen har beslutat om ändringar, avseende holdingbolagens verksamhet, vid två tillfällen. 2002 beslutade riksdagen att bolagen även ska få ägna sig åt att förmedla uppdragsutbildning. 2011 beslu- tade regeringen att bolagen får bedriva motsvarande verksamhet med andra högskolor än det egna. Det grundläggande uppdraget om att
37Prop. 1992/93:170, s. 33 ff.
38Prop. 2016/17:50, s. 136.
85
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
förvärva, förvalta och sälja andelar i företag som kommersialiserar kunskap från forskningen har funnits med hela tiden.39 I dag arbetar flera av holdingbolagen med uppdragsutbildning, konsultverksam- het och uppdragsforskning.
Som beskrivs mer ingående i kommande avsnitt, finns det stora skillnader mellan holdingbolagen vad gäller investeringsverksamhet. Det finns exempel på holdingbolag som genomför ett stort antal investeringar i bolag i tidiga faser och på bolag som inte bedriver någon investeringsverksamhet överhuvudtaget. De flesta holding- bolagen bedriver någon form av investeringsverksamhet, men på en ganska låg nivå.
Vissa holdingbolag får medel för idébanker
År 2012 startades idébanker vid flera av högskolornas holdingbolag efter utlysning av medel från Vinnova. Syftet var att öka antalet forsk- ningsresultat, som kommersialiseras och nyttiggörs genom uppbygg- nad av idébanker med forskningsresultat, som av olika anledningar inte drivs vidare till kommersialisering av forskaren själv. Medlen avsågs främst att användas för uppköp av hela eller delar av forsk- ningsresultat, vilket innebär att holdingbolagen helt eller delvis, utgör den juridiska ägarplattformen för resultaten och att innova- tionsstödjande verksamheter vid högskolan, som till exempel inno- vationskontor, står för en struktur och process för nyttiggörandet och kommersialiseringen. Från och med 2014 omvandlades medlen till kapitaltillskott till elva högskolors holdingbolag. Dessa idébanks- medel rekvireras från Kammarkollegiet och ska finansiera kostnader för industriell äganderätt inom ramen för idébankerna. Stödet om 1 miljon kronor per år och per holdingbolag betalas ut med hänvis- ning till kommissionens förordning (EG) nr 651/2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden. Kapitaltillskottet har fram till nu även benämnts som ovillkorat aktieägartillskott. Enligt Riksrevisionens granskningsrap- port redovisar holdingbolagen idébankmedlen som ett pågående utvecklingsarbete för exempelvis investeringar i immateriella rättig- heter, utveckling av avtal, investeringsanalyser med mera. Enligt
39Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 21.
86
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
samma rapport redovisar merparten av holdingbolagen dock inga kostnader för verksamheten med idébankerna.40
Arbetet med uppdragsutbildning sker på olika sätt och i olika omfattning
Holdingbolagen kan i dag inte bedriva uppdragsutbildning själva utan enligt regeringens riktlinjer bara ”förmedla” uppdragsutbildning, något som av högskolorna tolkas som att uppdragsutbildningen ska tas fram av högskolan och sedan förmedlas vidare av holdingbolaget men då under de villkor bolaget verkar under. Regeringen har också tidigare uttryckt att det är meningen att uppdragsutbildningarna ska hanteras på det här sättet. När holdingbolagen gavs möjligheten att förmedla uppdragsutbildning anfördes av regeringen bland annat att
uppdragsutbildningen inom universitet och högskolor ökar men den har fortfarande en relativt begränsad omfattning. I Högskoleverkets rapport Högskolans uppdragsutbildning (1999:14 R) betonar verket bland annat vikten av att skapa en sammanhållen funktion som har insikt i och överblick över all uppdragsutbildning inom högskolan. Högskolans ledning får därmed större möjlighet att styra och utveckla uppdragsutbildningen. Om högskolan skapar en expertfunktion på om- rådet, vilken kan bistå med att förmedla och marknadsföra uppdrags- utbildning, kan detta leda till att högskolan i ökad utsträckning kan möta de önskemål som finns om att köpa uppdragsutbildning inom högskolan. Högskolans ledning får därmed större möjlighet att styra och påverka uppdragsutbildningen. Regeringen föreslår därför att hold- ingbolagen ska kunna bilda dotterbolag som får i uppgift att förmedla uppdragsutbildning åt statliga universitet och högskolor. Lärosätet ska bedriva utbildningen och förordningen (1997:845) om uppdragsutbild- ning vid universitet och högskolor ska tillämpas. Dotterbolagen får således inte bedriva uppdragsutbildning i egen regi. Regeringen vill dock understryka att uppdragsutbildning endast får köpas av annan än enskild. Uppdragsutbildningen får inte heller inverka negativt på den grundlägg- ande högskoleutbildning som universitetet eller högskolan ska bedriva41
Som framgår av tabellen nedan arbetar i dag nio av holdingbolagen med uppdragsutbildning. Vad utredningen förstår sker uppdrags- utbildningen i olika uppfattning hos de olika holdingbolagen, där exempelvis holdingbolagen vid Karlstads universitet och Chalmers tekniska högskola står ut.
40Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 23.
41Prop. 2001/02:2, s. 45 f.
87
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
Översikt över holdingbolagens verksamhet
Tabellen nedan ger en bild av holdingbolagens verksamhet. Informa- tionen är hämtad från Riksrevisionens sammanställning och kom- pletterad av utredningen.
Tabell 3.6 Verksamhet i holdingbolagen eller dess tjänstebolag (år 2018)
Holdingbolag |
A |
B |
|
C |
D |
|
|
|
|
|
|
Chalmers Ventures* |
Ja |
i.u. |
|
Ja/Ja |
Nej |
GU Ventures |
Ja |
Ja/Ja |
|
Ja/Ja |
Nej |
|
|
|
|
|
|
Högskolan Borås Holding AB |
Nej |
Nej/Nej |
|
Nej/Nej |
Nej |
Högskolan Halmstad Utvecklings- |
Ja |
Nej/Nej |
|
Ja |
Nej |
aktiebolag |
|
||||
Högskolan Kristianstad Holding AB |
Ja |
Ja/Nej |
|
Ja/Ja |
Nej |
Karlstad Universitet Holding AB |
Ja |
Nej/Nej |
|
Nej/Nej |
Nej |
|
|
|
|
|
|
Karolinska Institutet Holding AB |
Nej |
Nej/Nej |
|
Ja/Ja |
Ja |
KTH Holding AB |
Ja |
Nej/Nej |
|
Nej/Nej |
Nej |
Linköping Universitet Holding AB |
Nej |
Ja/Ja |
|
Ja/Nej |
Nej |
Linnéus University Development AB |
Ja |
Ja/Nej |
|
Ja/Ja |
Nej |
|
|
|
|
|
|
LTU Holding AB |
Ja |
Nej/Nej |
|
Ja/Ja |
Ja |
LU Holding AB |
Nej |
Nej/Ja |
|
Ja/Nej |
Nej |
|
|
|
|
|
|
Miun Holding AB |
Ja |
Nej/Nej |
|
Ja/Nej |
Nej |
SLU Holding AB |
Nej |
Ja/Nej |
|
Ja/Nej |
Ja |
Stockholm Universitet Holding AB |
Nej |
Nej/Nej |
|
Ja/Nej |
Nej |
Umeå Universitet Holding AB |
Nej |
Nej/Nej |
|
Ja/Ja |
Ja |
|
|
|
|
|
|
Uppsala Universitet Holding AB |
Nej |
Nej/Ja |
|
Ja/Nej |
Nej |
Örebro Universitet Holding AB |
Nej |
Ja/Ja |
|
Ja/Nej |
Ja |
A: Förmedlar uppdragsutbildning. B: Konsultbolag/Studentkonsulter. C: Inkubator/Teknikpark.
D: Innovationskontor inom bolaget.
*Ägs av Chalmers AB och ligger inte under statlig förvaltning. Källa: RiR 2020:4.
3.3.3Inkubatorer riktar sig till företag i uppstartsfasen
Som beskrivs i det inledande avsnittet i detta kapitel så finns inkuba- torer knutna till högskolorna på olika sätt. Ägandet av inkubatorerna skiftar mellan högskola, kommun, region, näringsliv, stiftelser med flera.
De flesta högskolor med holdingbolag har någon form av formell koppling till inkubatorerna, men det finns också ett fåtal exempel på högskolor som inte har det. I hela riket finns det ett
88
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
torer, varav 24 ingår i det nationella inkubatorsprogram som finansi- eras av Vinnova. Organisationen SISP (Swedish Incubators and Science Parks) har följande definition av inkubatorer på sin hemsida:
En inkubator erbjuder en process (inkubationsprocess) för utveckling av företag. Personer med en affärsidé får i inkubatorn rådgivning av affärsutvecklare som är specialiserade på att utveckla företag. Inkuba- torn bistår också entreprenören och de nystartade företagen med olika stödtjänster som affärsnätverk, finansiering och kontorsservice. Syftet är att skapa ett gynnsamt växthus där företaget växer och kan ta steget ut på marknaden och bli vinstdrivande.42
Inkubatorer riktar sig till företag, som är i en tidig uppstartsfas och som under en begränsad tid kan dra nytta av support för att ta nästa steg i sin utveckling. Ofta handlar det om företag, som har en god idé men som behöver stöd för att utveckla sin affärsmodell och behöver tillgång till nätverk (i syfte att få tillgång till exempelvis finansiering, kompetens och/eller kunder), för att komma ut på marknaden.
Nära besläktat med inkubatorer är landets acceleratorer. Accele- ratorer har till uppgift att snabbare utsätta företagen för marknadens prövning. Enligt SISP finns det skillnader i vilken typ av företag som acceleratorerna vänder sig till, deras utvecklingsfas och hur nära de står investerare.43
3.3.4Landets teknikparker innebär en infrastruktur för kunskapsintensiva tillväxtföretag
En teknikpark är, enligt SISP, en miljö som erbjuder kunskapsinten- siva tillväxtföretag infrastruktur, nätverk och affärsutveckling. Till skillnad från inkubatorerna erbjuder teknikparkerna i regel inget affärsutvecklingsstöd. Exempel på en välkänd teknikpark är Ideon i Lund. Ett ytterligare exempel är Lindholmen Science Park som är en internationell samverkansmiljö för forskning, innovation och ut- bildning inom transport, IKT och media i Göteborg.
42SISP hemsida (22 september 2020): www.sisp.se/wikisisp.
43SISP hemsida (22 september 2020): www.sisp.se/wikisisp.
89
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
3.3.5Finansieringsstöd och aktörer i företagens olika utvecklingsfaser
Figuren nedan ger en överblick av olika investeringsfaser. Hög- skolornas holdingbolag arbetar primärt i fas 1 och 2. Aktörer som Saminvest AB och Almi Invest AB (beskrivs nedan) arbetar i de faser som kommer i anslutning till högskolornas holdingbolag. Här finns det en del privata aktörer som är verksamma, och för att locka dessa att investera i dessa (fortfarande) tidiga faser, går de offentliga aktörerna ofta in och motfinansierar de privata investeringarna. Med detta reduceras de privata investerarnas risk och kapitalinjektionen blir större än den hade blivit annars. I figuren nedan visar den ton- ande färgen att olika aktörers engagemang varierar i fokus i olika investeringsstadier. Högskolornas holdingbolag (frånsett Chalmers Ventures) gör merparten av sina investeringar i försådd och sådd. Det förekommer även vissa investeringar i uppstartfasen, men det normala är här att holdingbolagen gör sina avyttringar i den fasen.
1.Såddfasen: Företagsfas med forskning, bedömning och utveck- ling av ett initialt koncept innan företaget har nått startupfasen. Investeringarna här är små och används i regel för utveckling, verifiering och/eller utvärderingar.
2.Uppstartsfasen (även kallad
3.Tidig tillväxtfas: I denna fas har företaget förbrukat sitt första kapital och behöver kapital för att växla upp tillverkning och för- säljning. I denna fas har företaget normalt inte börjat redovisa några vinster
4.Expansionsfas: I denna fas rullar hjulen på företaget och kapital- tillskott kan behövas för ytterligare expansion. Det är i slutet av denna fas som överbryggsfinansiering sker. Överbryggsfinansi- ering är en finansiering för företag som precis står inför en mark- nadsnotering.
5.Mogna faser (även kallad buyout): Riskkapital i de mogna faserna kan användas för utköp eller som en metod för att vända en negativ utveckling.
90
SOU 2020:59Innovationslandet Sverige
Figur 3.5 |
Investeringsfaser och olika aktörers fokus |
|
||
1. |
2. |
3. |
4. |
5. |
Sådd |
Uppstart |
Tillväxt |
Expansion |
Mogen |
Holdingbolagen
Offentligt riskkapital
Privata aktörer
Källa: RiR 2014:1 och egen bearbetning.
Almi är landets största aktör för finansiering för SMF
Utöver holdingbolagen finns det två statliga aktörer, som arbetar med riskkapitalfinansiering för små och medelstora företag. Saminvest arbetar med
Almi tillhandahåller olika lån och stöd för små och medelstora företag. För innovativa idéer med hög risk finns Almi verifierings- stöd (kallas verifieringsmedel). Verifieringsmedlen kan användas för att exempelvis verifiera en marknad eller juridiskt stöd (i snitt 100 000 kr per projekt). Almi har dessutom sex olika typer av lån, där mikrolån, innovationslån och tillväxtlån vänder sig mot företag i tidiga faser. Mikrolån (i snitt cirka 120 000 kr per lån) är en typ av lån med låg säkerhet och som riktar sig mot dem som ska grunda ett företag. Innovationslån (i snitt cirka 240 000 kr per lån) är ett så kallat villkorslån, vilket betyder att en låntagare inte behöver betala tillbaka lånet om den planerade lösningen aldrig skulle nå implementering. Tillväxtlånen (i snitt 1,2 mnkr per lån) används ofta till produktut- veckling. Den sista juni 2020 hade Almi en portfölj om 6 miljarder kronor fördelade över 13 000 lån. Av dessa var 5 163 mikrolån, 812 innovationslån och 963 tillväxtlån.
Almi Invest AB är ett branschoberoende riskkapitalbolag med uppdrag att bidra till en fungerande riskkapitalmarknad över hela landet. Bolaget har ett
91
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
Sveriges mest aktiva investerare i
Tabell 3.7 |
Almi Invests flöde av innovationer |
|
|||
|
|
|
|
|
|
År |
|
|
Belopp |
|
|
|
|
Antal |
investeringar |
|
Belopp exits |
|
|
investeringar |
(mnkr) |
Antal exits |
(mnkr) |
2015 |
|
251 |
240,1 |
60 |
159,9 |
2016 |
203 |
200,5 |
77 |
173,0 |
|
2017 |
|
194 |
198,5 |
66 |
288,1 |
2918 |
216 |
261,3 |
65 |
158,0 |
|
|
|
|
|
|
|
2019 |
|
186 |
278,2 |
61 |
189,3 |
Totalt |
1 050 |
1 178,6 |
329 |
968,3 |
|
Källa: Almi Invests inrapportering till utredningen.
En genomsnittlig investering för bolaget var under perioden 1,12 mil- joner kronor. Det kan jämföras med holdingbolagens investeringar som i genomsnitt var cirka 240 000 kronor. En starkt bidragande anledning till att Almi Invest AB:s investeringar är större än holding- bolagen, är att Almi Invests investeringar i snitt sker i senare faser än holdingbolagens (se figur 3.5). Enligt Almi Invest själva genomför de en del investeringar även i såddfasen. Generellt har Almi Invest AB som krav att varje investering ska ske med privat medfinansiär. Innan den ekonomiska nedgången under våren år 2020 hade bolaget som krav att den privata medfinansieringen skulle uppgå till minst 50,1 pro- cent.47
Almi Invest AB investerar i
44Almi Invests hemsida (22 september 2020):
45Regeringens hemsida (22 september 2020): www.regeringen.se/pressmeddelanden/
46Almis Invests inrapportering till utredningen.
47Regeringen beslutade den 23 april 2020 att justera ned kravet på privat medfinansiering till
30procent.
92
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
Utöver Almi finns det även regionala satsningar för företags- finansiering.
Den privata marknaden för investeringar i tidiga faser
Den privata marknaden för s.k. riskvilligt kapital kan schematiskt delas in i fyra olika kategorier – privatpersoner, affärsänglar, Family Offices och Venture Capital bolag
3.3.6Om industriforskningsinstitut
Industriforskningsinstituten (forskningsinstitut) är en typ av aktör i innovationssystemet, som bedriver behovsmotiverad forskning och utveckling i global samverkan med högskolor, näringsliv och sam- hälle inom flera olika områden och branscher. Det finns i dag forsk- ningsinstitut som har statlig myndighetsform, forskningsinstitut som ägs (helt eller devis) av staten, forskningsinstitut som är kopp- lade till någon av de statliga högskolorna, samt forskningsinstitut som är fristående. Forskningspropositionen från år 2016 definierar forskningsinstitut som följer:
Industriforskningsinstituten är intermediärer mellan näringsliv och läro- säten. De utgör noder för spetskompetens inom kunskapsområden och bidrar till nyttiggörande och kommersialisering av forskning och utveck- ling… Instituten vidareutvecklar kunskap och kompetens, stärker indu- strins och näringslivets konkurrenskraft och löser viktiga samhällsut- maningar.49
48Enligt inrapportering till utredningen från Karolina Ventures.
49Prop. 2016/17:50, s. 31.
93
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
RISE är Sveriges största forskningsinstitut
Som en följd av konsolideringar av olika forskningsinstitut under
RISE är organiserat i fem divisioner (bioekonomi och hälsa, digi- tala system, material och produktion, samhällsbyggnad samt säker- het och transport). Dessa divisioner arbetar utmaningsdrivet och RISE har sex innovationsområden i digitalisering, energi- och bio- baserad ekonomi, hälsa och life science, hållbara städer och samhällen, materialomställning och mobilitet.51 RISE omsättning var år 2019 cirka 3,6 miljarder kronor där cirka 50 procent av omsättningen finansierades av privata aktörer.52
Till skillnad från landets högskolor arbetar forskningsinstituten inte med lärarundantaget för de anställda, utan de immateriella rättig- heter som uppstår i verksamheten tillfaller forskningsinstituten. Inom RISE tillgängliggörs forskningsresultat som uppstått vid RISE av enheten Kommersialisering och uppskalning, där RISE Technology Transfer Office (TTO) organisatoriskt är placerat. TTO arbetar med att kommersialisera de resultat som RISE själva inte bedömer behövs för sin övriga forskning och som samtidigt efterfrågas av marknaden. Här sker nyttiggörandet antingen via licensiering eller avknoppning. De forskare som väljer att arbeta vidare med sina idéer får visst stöd av RISE i tidiga faser och för detta tidiga stöd och för den investering som RISE gjort i tekniken/idén, erhåller RISE andelar i det bolag som uppstår.
50Prop. 2016/17:50, s. 131 f.
51Rise hemsida (22 september 2020) : www.ri.se.
52Rise årsredovisning för år 2019 hämtad från RISE hemsida (24 augusti 2020): www.ri.se/
94
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
De resultat som TTO:n kommersialiserar, är uteslutande resultat som uppstått vid RISE och verksamheten är åtskild från de stra- tegiska kompetensmedel som RISE får från staten. 53
3.3.7Övrigt innovationsstöd
När en idé från högskolan har verifierats och det har skapats ett bolag för att utveckla idén, finns det en uppsjö av olika innovationsstödj- ande aktörer spridda över landet. En bild som ofta brukar refereras till vid beskrivning av innovationsstöd är en kartläggning publicerad av tidningen Sydsvenskan år 2013.54 I den hade tidningen identifierat 120 olika aktörer i Skåne, som själva definierade sig som innova- tionsstödjande verksamheter. Det tillgängliga innovationsstödet sammanfattning varierar förstås över landet, men landets mer folkrika regioner uppvisar en liknande bild som den Sydsvenskan redovisade om Skåne.
Vinnovas olika satsningar för att främja högskolornas innovationsstöd
Under 2018 investerade Vinnova cirka 3,3 miljarder kronor i forsk- nings- och innovationsprojekt Av dessa beviljades knappt 40 pro- cent till projekt vid landets högskolor.55
Sedan 2012 har Vinnova haft ett finansieringsprogram (Validering för Tillämpning 1 –
Ett typiskt
53Intervju med RISE
54Sydsvenskans hemsida (24 augusti 2020):
55Förslag till statens budget för 2020, UO 24, s. 26.
95
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
kan bidra till hållbar tillväxt, ökad konkurrenskraft och samhälls- nytta. En viss del av bidraget får gå till sökandens, det vill säga för högskolors del innovationskontorets, omkostnader för att bedöma, administrera och följa upp arbetet (max 10 procent av den beviljade summan).
Under åren
Regioner och kommuner är viktiga aktörer i innovationsstödet
En viktig aktör i innovationsstödet är regionerna och det stöd som finns inom hälso- och sjukvården. Inom flera regioner finns det innovationsstöd för företag som vill komma i kontakt med regionen (utifrån och in) och även för de anställda som vill utveckla sina egna idéer (inifrån och ut). De anställda i regionerna är ofta forskare som går mellan sina roller exempelvis i sjukvården och akademin.56 Det finns således också därför i flera regioner diskussioner om lärar- undantaget och regionens rätt till de anställdas idéer.
I landets 290 kommuner finns det ett omfattande och diversi- fierat innovationsstöd, som på många ställen har liknande funktioner som hos regionerna – dels inifrån medarbetare och verksamhet och
56M. Fröberg, P. Mattsson, J. Sörvik och A. Zingmark: Innovationsslussar inom Hälso- och Sjukvården – Halvtidsutvärdering; Vinnova rapport, VR 2013:04.
96
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
ut, dels utifrån samarbetspartners och andra viktiga aktörer och in i verksamheten. Hos många kan detta också vara en del i kommunens allmänna näringslivsarbete. Exakt hur kommunernas innovations- stödjande arbete fungerar har utredningen inte haft resurser att studera men konstaterar att många har olika former av samarbete med högskolorna. Särskilt ofta inom ramen för inkubatorer och tek- nikparker. Även hos kommuner förekommer det att medarbetare har tjänster delade mellan kommun och högskola.
EU har satsningar som kan vara relevanta för högskolorna
Från EU finns det flera satsningar som kan vara relevanta för högskolornas arbete med innovation/nyttiggörande. En viktig sats- ning för en del av innovationskontoren på högskolorna är The Euro- pean Institute of Innovation and Technology (EIT). EIT är ett EU- organ, som skapades av Europeiska unionen, 2008 för att stärka EU:s innovationsförmåga. Sedan år 2009 har EIT utlyst möjligheten att skapa konsortier, så kallade Knowledge & Innovation Communi- ties (KIC), för att verkställa aktiviteter kopplade till de strategiska områdena med avsikt att skapa samhällsnytta ur forskning och inno- vation. Det finns i dag åtta konsortier (klimat, digitalisering, livs- medel, hälsa, tillverkning, energi, material och urban mobilitet), som består av partners från industri, universitet, forskningsinstitut och kommuner och regioner över hela Europa. Till de svenska högskolor som är tongivande i olika KIC räknas bland annat Chalmers, KTH och Lunds universitet.57
En annan central del i det regionala och kommunala innovations- stödet är den Europeiska Regionala Utvecklingsfonden (ERUF) och tematiskt område 1: att stärka forskning, teknisk utveckling och innovation. Enligt Tillväxtverket, den förvaltande svenska myndig- heten för ERUF, så hade det under perioden januari
57EIT:s hemsida (22 september 2020):
97
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
Högskolan Väst, för att främja studenters entreprenörskap58. Ett annat exempel på högskolenära
3.4Om stödsystemets processer för att öka nyttiggörande och innovation
I kommande avsnitt presenteras hur det högskolenära stödsystemet arbetar för att öka nyttiggörande och driva fram fler innovationer.
3.4.1Högskolornas attitydpåverkan
Då den enskilde lärarens/forskarens vilja att utveckla en idé är av- görande för innovationsprocessen är det viktigt att individen upp- muntras och får stöd. Högskolorna arbetar med frågan på flera olika sätt och i utredningen nämns arbetet attitydpåverkan.
•Stöd vid forskningsansökan: Det handlar om att stödja forskare när hen skriver en ansökan för ett forskningsprojekt. Här kan kontoret för extern forskningsfinansiering (grants office) stödja forskaren i formuleringar som visar på hur forskningen ska nyttiggöras inom ramen för ansökan eller i ett längre perspektiv.
•Information och attitydpåverkan: Det rör hur högskolan kom- municerar kring innovation och nyttiggörande. Detta kan ske genom information på intranät, hemsida, olika sociala medier, seminarier och många olika andra sätt. De högskolor som arbetar med representanter för innovationskontoren på institutioner har ofta en modell för att synliggöra att stödet finns och att det har stöd i organisationen. Representanterna kan också ha en upp- sökande funktion, någonting som främjar ett inflöde av idéer.
58Inrapporterat till utredningen av Göteborgs universitet.
59Tillväxtverkets hemsida: projektbanken (22 september 2020): https://tillvaxtverket.se/eu- program/projektbanken.html.
98
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
•Utbildning: Att högskolorna erbjuder studenter och dokto- rander utbildning inom innovation/entreprenörskap. Det kan vara en del av grundutbildningen (som vid till exempel Mittuni- versitetet), ligga som en enskild entreprenörsskola (finns vid exempelvis Stockholms och Göteborgs universitet) eller som en obligatorisk kurs i forskarutbildningen (till exempel Fyrklöverns kurs för doktorander). Det kan också handla om utbildning för ökad kunskap om immateriella rättigheter, exempelvis i sam- arbete med Patent- och registreringsverket, något som är extra viktigt med tanke på lärarundantaget.
•Meriteringssystem: Att en högskola har nyttiggörande eller sam- verkan med andra aktörer som ett bedömningskriterium vid löne- sättning eller befordran. Detta görs vid till exempel Chalmers och Linköpings universitet.
•Fördelning av medel till institutionerna: Att fördelning av medel till en högskolas organisatoriska akademiska enheter bl.a. baseras på nyttiggörande. Det mest utvecklade systemet för detta finns såvitt utredningen känner till vid Chalmers.
•Pris för innovation/nyttiggörande: Det finns exempel på hög- skolor som delar ut ett årligt pris för den forskare eller student som lyckats ta fram en banbrytande innovation. Detta är ofta en monetär belöning till den enskilde. Eftersom pristagaren upp- märksammas på högskolan innebär det priset ett signalvärde till övriga forskare och studenter.
•Ledningens agerande: Hur rektorer, prorektorer och andra led- ande företrädare för högskolor agerar i frågor rörande nyttiggö- rande har mycket stor betydelse för vilken attityd medarbetare vid högskolan har avseende nyttiggörande. När ledningens före- trädare lyfter upp, belönar, tillför extra resurser till nyttiggör- ande, på olika sätt kommunicerar nyttiggörandets strategiska betydelse för myndigheten, då påverkar det attityden till nyttig- görande på högskolan.
•Arbetsgivarpolitik: Vilken inställning högskolan som arbetsgivare har till anställdas nyttiggörandearbete spelar stor roll. Det kan ta sig uttryck i kollektivavtal och interna styrdokument men lika mycket i hur regler om bisysslor hanteras eller vilken inställning myndigheten har till att dess infrastruktur används för att nyttig-
99
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
göra resultat. Utredningen har fått flera uppgifter om att hög- skolor inom sig inte agerar på ett enhetligt sätt i sin roll som arbetsgivare – en del av myndigheten kan uppmuntra nyttiggör- ande medan en annan verkar repressivt och vill förbjuda aktivi- teterna. Det är viktigt att högskolan agerar på ett enhetligt sätt gentemot anställda i dessa frågor. Här kan arbetstagarorganisa- tionerna spela en stor roll.60
3.4.2Högskolans processer för nyttiggörande
Som beskrivits tidigare finns det flera olika modeller för hur innova- tionsstödet vid högskolorna är organiserat. I detta avsnitt redogörs för de tjänster som högskolornas innovationsstöd tillhandahåller. I figur 3.3 presenteras innovationsprocessen för en idé som kommer ifrån en högskola som en linjär process. I verkligheten går arbetet inte att förutspå, utan processen är ofta brokig och svårhanterlig. Mot bakgrund av att det är utmanande att driva en idé till imple- mentering, så har de innovationsstödjande aktörerna utvecklat olika processer som stöd för arbetet.
I dag arbetar merparten av landets högskolor med olika processer för att identifiera och stödja idébärare på högskolorna. Idébärarna kan vara studenter, forskare eller anställd personal vid högskolan. Innovationskontoren arbetar på olika sätt med att stödja dessa grupper. Exempel på tjänster som erbjuds är rådgivning, verifiering och stöd med kontakter för att individen ska komma vidare med sin idé. Ofta arbetar innovationskontoren också med att utveckla affärsmodeller och att skydda immateriella rättigheter. Vad gäller frågor som rör immateriella rättigheter sker stödet i normalfallet genom upphandling av externa experter. Uppsala universitet och KTH har till exempel genom ett samarbete sinsemellan tillgång till egna kompetenser.
60Utredningens egen datainsamling.
100
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
Sedan 2012 driver Uppsala universitet Innovation (UUI) en satsning på kompetens inom immaterialrätt (IP) med målet att bygga upp en specialistfunktion inom immateriella rättigheter. Då ingen av de svenska högskolorna är tillräckligt stor för att själv bygga upp ett
I början av innovationsprocessen, kan innovationskontoren i den mån de bedömer att så är rimligt, erbjuda stöd till verifiering av idén. Detta sker vanligtvis med hjälp av Vinnovas
Det finns också exempel på innovationskontor som arbetar brett med nyttiggörande och bidrar till att introducera exempelvis nya arbetssätt eller appar inom hälso- och sjukvård. De projekt som bedöms ha kommersiell bärkraftighet ska vid en viss mogenhetsgrad (detta är olika för de olika innovationskontoren) lämna innovations- kontoret. Här kan den utvecklade idén utgöra grund för en eventuell bolagsbildning eller så kan idén säljas till ett redan befintligt bolag. De holdingbolag som arbetar med ägarkapital kommer ofta in tidigt i processen och genomför en mindre investering. Ofta sker detta
61Inrapporterat till utredningen av Uppsala universitet.
101
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
innan det tilltänkta företaget är grundat. Dessa tidiga investeringar är förenade med hög risk. Så snart idén övergår till att bli ett bolag, så ges stödet vanligen av en inkubator i ett så kallat inkubators- program. Ett inkubatorsprogram brukar pågå mellan ett och tre år och kan vara indelat i faser eller delprogram. Ett inkubatorsföretag lämnar inkubatorn när bolaget fått lämpligt affärsutvecklingsstöd för att kunna genomföra produktutveckling och lansering på egen hand, allt för att reducera risker i tidiga stadier. Inkubatorernas stöd varierar mellan inkubatorer beroende på inriktning, geografisk pla- cering och tillgång nätverk. När ett bolag lämnar inkubatorspro- grammet kan de välja att etablera sin verksamhet i en teknikpark som ofta finns tillgänglig i anslutning till en högskola.62
3.5Effektlogik är ett verktyg som möjliggör uppföljning och utvärdering
I alla typer av processer är det vanligt att arbeta med en förändrings- teori eller effektlogik för att styra, samt att följa upp aktiviteter och deras resultat. En effektlogik kan bestå av fem olika steg enligt den modell som beskrivs i figuren nedan.
Figur 3.6 Effektlogikens fem steg
Resurser |
|
Aktiviteter |
|
Utfall |
|
Resultat |
|
Effekter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Baseras på Vinnovas exempelmall63.
I figuren så går processen från vänster till höger. Det första steget är att resurser används för att, som i fallet för innovationskontoren, finansiera aktiviteter. Pilen tillbaka betyder att aktiviteterna kan genomföras endast om de resurssätts. Aktiviteterna bidrar till att skapa utfall som i sin tur bidrar till att skapa resultat och så vidare. Som exempel kan en kurs i immaterialrätt vid en högskola användas.
62Intervju med Vinnova 12 maj 2020.
63Vinnovas hemsida (11 maj 2020):
102
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
Resurser används för att handla upp en föreläsare i ämnet. Aktivi- teten är att föreläsaren genomför en föreläsning och utfallet är att 20 personer närvarar på kursen. Resultatet är att 16 personer faktiskt lärde sig någonting och effekten är att de, med hjälp av förvärvad kunskap, är bättre förberedda på att skydda de idéer som uppstår vid högskolan.
Givet utredningens fokus redovisas här innovationskontorens och holdingbolagens styrning, uppföljning och resultat. Styrningen av aktörer i det övriga innovationssystemet, som exempelvis inkuba- torer och teknikparker, ingår inte i utredningens direktiv.
3.6Styrning, uppföljning och resultat av innovationskontoren
Av 10 kap. budgetlagen framgår bland annat att regeringen i budget- propositionen ska redovisa vilka resultat som uppnåtts i verksam- heten i förhållande till de mål som riksdagen har satt upp för den. Regeringen ska också upprätta en årsredovisning för staten och redo- visar därutöver en verksamhetsberättelse för statliga bolag. Budget- propositionen och årsredovisningen ska ge en rättvisande bild av såväl verksamheten som det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av tillgångarna. 64
Underlag för regeringens redovisning till riksdagen avseende innovationsstödsverksamheten vid högskolorna, ges i högskolornas årsredovisningar. I dessa redovisas, såvitt avser innovationsstöds- verksamheten vid de så kallade innovationskontoren, hur de medel som har tilldelats har använts för att bedriva verksamheten vid inno- vationskontoret.65 Redovisningen ska beskriva inriktningen på inno- vationsverksamheten och målen för denna samt om, och i så fall vilken, expert- eller specialistkompetens som har byggts upp. De högskolor som har fått medel för att stödja högskolor bör ange vilka högskolor som stöds och med vilka tjänster. Om en högskola inte har fått medel för att stödja högskolor men har påbörjat ett sådant samarbete, bör detta framgå av redovisningen.
Som framgår i avsnitt 3.3.1, arbetar innovationskontoren i de tidiga faserna en nyttiggörandeprocessen. Utifrån en effektlogik kan
642, 3 och 5 §§ 10 kap. budgetlagen (2011:203).
657 § förordningen (2015:139) om fördelning av statliga medel för innovationskontor vid uni- versitet och högskolor (innovationskontorsförordningen).
103
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
det därmed antas att innovationskontorens aktiviteter kan bidra till att skapa utfall. Det är också utfallsindikatorer som ska ingå i innova- tionskontorens årsredovisningar enligt innovationskontorsförord- ningen
•Antal idéer som har kommit in för prövning eller rådgivning från forskare respektive studenter samt information om hur en idé definieras och avgränsas.
•Antal idéer som går vidare till så kallad verifiering från forskare respektive studenter samt information om hur verifiering defini- eras och avgränsas.
•Antal idéer som har gått vidare till inkubatorer.66
Dessa indikatorer är utfallsindikatorer, som i likhet med en effekt- logik är beroende av varandra. För att kunna verifiera idéer krävs ett inflöde av idéer och för att skicka idéer till inkubatorer krävs verifi- erade idéer. I tabellen nedan redovisas flödet av idéer för de högskolor som har egna innovationskontor, eller tillgång till samma funktioner vid en annan högskola.
Sett till innovationsflödet den senaste tillgängliga treårsperioden har antalet utvärderade idéer från både studenter och forskare ökat. Detta har i sin tur påverkat antal idéer som har verifierats och som har gått till inkubator. Under perioden ökade antal idéer som gick vidare till inkubator med totalt 89 procent för studenter och 62 pro- cent för forskare. Som framgår nedan ledde denna ökning också till ökat antal verifierade idéer och ökat antal idéer som går vidare till inkubator.
Idéflödet från landets studenter är knappt dubbelt så stort som det samlade idéflödet från landets forskare. En förklaring till att skillnaden inte är större är att flera högskolor har särskilda organisa- tioner som arbetar med studenters idéer. Dessa idéer redovisas då ofta inte av den högskolans innovationskontor.
667 § förordningen (2015:139) om fördelning av statliga medel för innovationskontor vid uni- versitet och högskolor (innovationskontorsförordningen).
104
SOU 2020:59Innovationslandet Sverige
Tabell 3.8 |
Idéflöde landets högskolor åren |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
År |
S1 |
S2 |
S3 |
F1 |
F2 |
F3 |
|
|
|
|
|
|
|
2017 |
1 947 |
219 |
53 |
919 |
441 |
60 |
2018 |
2 032 |
299 |
82 |
1149 |
556 |
93 |
2019 |
2 302 |
351 |
100 |
1267 |
555 |
97 |
|
|
|
|
|
|
|
S = Student. S1: antal idéer som gått till prövning. S2: antal idéer som gått till verifiering. S3: antal idéer som gått till inkubator.
F = Forskare. F1: antal idéer som gått till prövning. F2: antal idéer som gått till verifiering. F3: antal idéer som gått till inkubator.
Idéflödet på de olika högskolorna varierar kraftigt. De högskolor som haft störst idéflöde från studenter år 2019 var Lunds universitet (338 idéer) följt av Kungl. Tekniska högskolan och Mittuniversi- tetet. Flest idéer från forskare hade Sveriges lantbruksuniversitet (199 idéer) följt av Lunds universitet och Chalmers. Malmö universi- tet och Mälardalens högskola var de högskolor som hade flest stu- dentidéer, som gick vidare till inkubator. För forskaridéer var det Umeå universitet, Uppsala universitet och Karolinska institutet. Totalt gick 100 idéer från studenter och 97 idéer från forskare vidare till inkubator under år 2019. Det är en ökning med 37 idéer jämfört med 2017.
Endast 17 av landets högskolor förde 2019 statistik över hur pro- jekten fördelades mellan könen. År 2019 hade ungefär en tredjedel av de inrapporterade idéerna kvinnor i sina projektteam. Cirka 34 pro- cent (24 av 71 idéer) av de studentidéer som gick vidare till inkubator från landets högskolor hade kvinnor med i sina projektteam. För forskaridéer var motsvarande siffra cirka 29 procent (25 av 85 idéer). Då landets studenter, enligt SCB, året innan utgjordes av cirka 61 pro- cent kvinnor och forskarkåren år 2019 bestod 46 procent kvinnor kan det fastslås att kvinnor är underrepresenterade i idéflödet. Utred- ningen har inte haft möjlighet att undersöka anledningarna till denna snedfördelning.
105
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
Tabell 3.9 |
Idéflöde vid landets högskolor år 2019 |
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
Högskola |
|
S1 |
S2 |
S3 |
F1 |
F2 |
F3 |
Blekinge Tekniska Högskola |
58 |
5 |
5 |
3 |
3 |
2 |
|
Chalmers tekniska högskola* |
125 |
14 |
4 |
138 |
33 |
7 |
|
Göteborgs universitet |
7 |
|
|
79 |
44 |
5 |
|
GiH |
|
4 |
3 |
0 |
1 |
1 |
0 |
Handelshögskolan i Stockholm |
30 |
7 |
5 |
1 |
1 |
0 |
|
Högskolan Dalarna |
|
|
|
|
|
|
|
Högskolan i Borås |
3 |
2 |
0 |
43 |
4 |
2 |
|
Högskolan i Gävle |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
|
Högskolan i Halmstad |
|
|
|
|
|
|
|
Högskolan i Jönköping |
220 |
15 |
2 |
12 |
4 |
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Högskolan i Skövde |
18 |
4 |
8 |
33 |
9 |
1 |
|
Högskolan Kristianstad |
14 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
|
Högskolan Väst |
|
|
|
|
|
|
|
Karolinska Institutet |
2 |
2 |
0 |
55 |
34 |
12 |
|
Karlstads Universitet |
39 |
9 |
1 |
17 |
4 |
2 |
|
Kungliga Tekniska högskolan |
262 |
88 |
2 |
111 |
88 |
5 |
|
Linnéuniversitet |
|
190 |
3 |
11 |
19 |
15 |
|
Linköpings universitet |
68 |
19 |
9 |
59 |
25 |
4 |
|
Luleå tekniska universitet |
81 |
24 |
0 |
37 |
17 |
9 |
|
Lunds universitet |
338 |
36 |
11 |
150 |
37 |
10 |
|
Malmö universitet |
151 |
2 |
17 |
0 |
6 |
1 |
|
Mittuniversitetet |
249 |
16 |
2 |
19 |
10 |
0 |
|
Mälardalens högskola |
49 |
39 |
13 |
4 |
4 |
0 |
|
Sveriges lantbruksuniversitet |
46 |
35 |
4 |
199 |
103 |
7 |
|
Stockholms universitet |
125 |
6 |
2 |
63 |
33 |
4 |
|
Södertörns högskola |
91 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Umeå universitet |
93 |
13 |
|
66 |
37 |
14 |
|
Uppsala universitet |
28 |
8 |
4 |
94 |
43 |
12 |
|
Örebro Universitet |
11 |
1 |
0 |
62 |
12 |
0 |
|
Totalt |
|
2 302 |
351 |
100 |
1 267 |
567 |
97 |
|
|
|
|
|
|
|
|
S = Student. S1: antal idéer som gått till prövning. S2: antal idéer som gått till verifiering. S3: antal idéer som gått till inkubator.
F = Forskare. F1: antal idéer som gått till prövning. F2: antal idéer som gått till verifiering. F3: antal idéer som gått till inkubator.
*I Chalmers Innovationskontor ingår idéer från Innovationskontor Väst, Högskolan i Borås, Högskolan i Halmstad, Högskolan i Skövde, Högskolan i Väst och Högskolan i Jönköping.
Källa: Högskolornas inrapportering till utredningen.
106
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
3.7Styrning, uppföljning och resultat av holdingbolagen
I kommande avsnitt redovisas holdingbolagens styrning, rättsliga förutsättningar och förvaltningsuppdrag. I avsnitten 3.7.5 och 3.7.6 redovisas holdingbolagens investeringsflöden samt deras arbete med uppdragsutbildningar.
3.7.1Om styrningen av landets statligt ägda aktiebolag
Riksdagen beslutar om hur statens medel ska användas och bestäm- mer syftet med statens ägande av aktier i aktiebolag. Regeringen har sedan uppdraget att ansvara för förvaltningen av de helägda bolagen. 1994 överfördes förvaltningen av holdingbolagen vid Sveriges hög- skolor till respektive högskola och högskolan har därefter fullgjort samma förvaltningsuppdrag gentemot riksdagen som regeringen gör avseende de övriga bolag staten äger (på samma sätt förvaltar några av affärsverken helägda aktiebolag).
De aktiebolag som ägs av staten styrs associationsrättsligt. på samma sätt som privatägda bolag med bolagsstämman som det högsta beslutande organet. Det innebär också att styrelsen ansvarar för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter och att det är styrelsens ansvar att fastställa mål och strategi för bolagets verksamhet samt att bolagets ledning sköter den opera- tionella driften av bolagets verksamhet. Bolag med statligt ägande lyder som utgångspunkt under samma lagar och regler som privat- ägda bolag.
I statens ägarpolicy, som fullt ut gäller för högskolornas holding- bolag, redogörs för regeringens uppdrag och mål, tillämpliga ram- verk och viktiga principfrågor avseende bolagsstyrningen av bolag med statligt ägande. I statens ägarpolicy 2020 ingår också regeringens riktlinjer för extern rapportering och riktlinjer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Statens ägar- policy ska tillämpas i bolag med statligt majoritetsägande. I övriga bolag, där staten är delägare, verkar staten i dialog med övriga ägare för att ägarpolicyn ska tillämpas av bolaget. Denna skyldighet åligger således holdingbolagen avseende de bolag där holdingbolaget inte är majoritetsägare.
107
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
Den svenska regeringens förvaltningsprinciper följer i huvudsak OECD:s riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag. OECD:s riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag ger staten som ägare och de statligt ägda bolagen ett förutsägbart ram- verk att förhålla sig till och innebär att statens roll som ägare tydligt avskiljs från statens övriga roller. Riktlinjerna är rekommendationer som riktas till regeringar för att säkerställa att statligt ägda företag ver- kar effektivt, transparent och ansvarstagande. De är en internationell standard som syftar till att undvika att staten gör misstagen att agera som en passiv ägare eller som en överdrivet interventionistisk ägare. Dessa förhållningssätt gäller således även gentemot högskolorna som förvaltare av holdingbolagen.
Figur 3.7 Ramverket för bolag med statligt ägande
1)Gäller för extern finansiering 2) förekommer i huvudsak för bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag.
Källa: Regeringskansliet: Verksamhetsberättelse för bolag med statlig ägande 2018, s. 13.
Om skrivelse 140
Den redogörelse som regeringen årligen upprättar för de statligt ägda bolagen och lämnar till riksdagen i form av skrivelse 140, reger- ingens årliga redogörelse för företag med statligt ägande, omfattar också den verksamhet som bedrivs i Svenska Skeppshypotekskassan, Stiftelsen Industrifonden och Stiftelsen Norrlandsfonden. Skrivelsen avges då regeringen varje år ska lämna en redogörelse för bolag med statligt ägande67. Skrivelsen omfattar inte de av högskolorna förvalt- ade holdingbolagen. Syftet med redogörelsen är att beskriva statens bolagsägande och de värden som finns i sådana bolag. I skrivelsen finns med verksamhetsberättelse för de statliga bolagen, som redo- visar hur förvaltningen av statens bolagsägande har utvecklats under
67Prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147.
108
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
det gångna året. I verksamhetsberättelsen redogör regeringen även för statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande.
Av skrivelsen framgår såväl ekonomiska som verksamhetsmässiga resultat av verksamheten i bolagen och regeringen redovisar hur styr- ningen av bolagen skett och utvecklats sen den senaste skrivelsen.
3.7.2Rättliga förutsättningar för holdingbolagens finansiering
Enligt 9 kap.
Riksdagen kan enligt 9 kap. 9 § regeringsformen besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att riksdagen har medgett det. Regeringen får också enligt 8 kap. 3 § 1 st. inte utan riksdagens bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får inte heller utan riksdagens bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag.
Regeringen kan med stöd av den så kallade restkompetensen i 8 kap. 7 § 2 regeringsformen meddela föreskrifter om genomförandet av statens budget (jfr 11 kap. 1 § budgetlagen). Regeringen kan sedan i sin tur med stöd av 8 kap. 11 § regeringsformen bemyndiga en myn- dighet, såsom en högskola, att meddela sådana föreskrifter. Reger- ingen kan enligt 3 kap. 11 § budgetlagen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget när den tilldelar en myndighet ett anslag.
I relation till myndigheterna under regeringen framgår av 2 kap. 7 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210), som enligt 1 kap. 3 § är subsidiär till annan förordning eller beslut av regeringen, i sin
68Prop. 2010/11:40 s. 152.
109
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
tur att en myndighet inte utan regeringens medgivande får förvärva aktier eller andelar i ett företag, göra kapitaltillskott eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag och att sådan åtgärd ska finansieras med anslag. Med företag avses självständiga rätts- subjekt som bolag, stiftelser eller föreningar.
Av förarbetena till budgetlagen framgår att bemyndigande inte endast är avsett att kunna lämnas i enskilt fall, utan riksdagen kan även ge regeringen ett bemyndigande att besluta om vissa förvärv69. Det finns sedan tidigare ett bemyndigande från riksdagen avseende ”att förvärva aktier och andelar som utgör en minoritetsandel i ett företag som ska verka för att främja ägarnas och medlemmarnas gemensamma intressen, om engagemanget inte medför några ekono- miska åtaganden utöver utgiften för förvärvet och denna inte över- stiger ett prisbasbelopp enligt 2 kap. 7 § socialförsäkringsbalken70.
Eftersom ett anslag enligt 3 kap. 8 § budgetlagen tillfälligt får överskridas genom att en kredit motsvarande högst tio procent av det anvisade anslaget (anslagskredit) tas i anspråk genom att till- gängliga medel reduceras följande år och outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande), enligt 10 §, får användas följande år, finns möjlighet att sprida ut en kostnad för uppstart av holdingbolag för de högskolor som inte har sådana ännu över flera räkenskapsår. I relation till myndigheterna under regeringen framgår av
Begränsningarna gäller statlig verksamhet (se 1 kap. 2 § budget- lagen), varför självständiga rättssubjekt såsom statliga holdingbolag kan förvärva andelar i dotterbolag inom de ramar som staten som ägare satt inom de ramar som gäller för alla ägare för sådana företag.
3.7.3Holdingbolagens förvaltningsuppdrag
För att kunna bedöma hur de högskolor som förvaltar holdingbolag fullgör förvaltningsuppdraget, har en enkät skickats ut till högskolor med holdingbolag. Frågorna och resultaten redovisas nedan.
69Prop. 2010/11:40, s. 152.
70Prop. 2010/11:40, s. 88 f, bet. 2010/11:KU14, s. 29 ff och rskr. 2010/11:178.
110
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
1.Finns det en ledamot i styrelsen för holdingbolaget som är anställd vid högskolan? Om ja, vilken funktion har denna vid högskolan.
2.Förekommer det en regelbunden dialog mellan ägaren (högskolan) och ledningen för bolaget – hur?
3.Sker det en regelbunden skriftlig rapportering från bolaget till ägaren (högskolan) – i sådana fall av vad och till vem/vad?
4.Finns det en särskild kompetens hos ägaren för att oberoende av bolaget, fortlöpande på ägarens vägnar, följa upp verksamheten och det ekonomiska resultatet i bolagen avseende risker, utma- ningar och möjligheter som underlag för en aktiv ägarstyrning?
5.Finns det ägardirektiv beslutade av ägaren till bolaget rörande mål och strategier för verksamheten?
6.Finns det skriftliga avtal rörande uppdrag till holdingbolaget för dess utförande av tjänster? Om ja, vilka?
7.Förekomst av koncernredovisning i förekommande fall.
8.Finns det tillgång till särskild aktiebolagsrättslig eller annan för bolagsverksamhet specifik kompetens inom högskolan för styr- ningen av bolaget, såsom statsstöd, redovisning, avtalsrätt med mera?
9.Säkerställs att verksamheten i bolaget är förenlig med regeringens fastställda riktlinjer för holdingbolagen – om ja – hur?
Vid färdigställandet av utredningen hade av 19 möjliga högskolor två inte svarat. Sammantaget utvisar svaren följande. 1) endast en hög- skola har inte ledande företrädare för högskolan i bolagets styrelse och flera har fler än en ledamot i styrelsen för bolaget som arbetar vid högskolan, 2) dialogen sker oftast på tjänstemannanivå, ibland med rektor och hos de flesta en gång per år med högskolestyrelsen. Få högskolor har ägardialog i den mening som vanligtvis avses för aktiebolag, 3) skriftliga rapporteringar sker regelbundet, 4) en majo- ritet av bolagen har särskild kompetens hos högskolan men av dessa har inte alla motsvarande förvaltarfunktion, 5) några högskolor saknar antagna ägardirektiv men den övervägande majoriteten har ägardirektiv antagna av högskolestyrelsen, 6) avtal finns hos den
111
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
absoluta majoriteten av bolag, när uppdrag förekommer, 7) alla upp- rättar inte koncernredovisning men samtliga är medvetna om vad skyldigheten att upprätta redovisning innebär, 8) tillgången till kompetenser varierar mycket mellan de som har allt till de som har begränsat av någon del, samt 9) ett fåtal högskolor besvarar detta på ett sätt som visar att riktlinjerna implementerats till fullo. En gemen- sam nämnare för flera av svaren är att högskolornas ambitionsnivåer höjts med anledning av Riksrevisionens rapport och de av regeringen nyligen uppdaterade riktlinjerna. Det handlar särskilt om att ha en särskild kompetens för att oberoende av bolaget granska dess verk- samhet och att tillse att ägardirektiv finns för verksamheten.
Enkätsvaren utvisar enligt utredningens mening att resurser och förmåga att förvalta holdingbolagen varierar stort mellan högsko- lorna, att högskolornas styrelser som regel får sparsam information om holdingbolagen, oftast ett tillfälle om året, och att förvånansvärt många högskolor anser att information till högskolan ges genom att ledande företrädare för högskolan ingår i holdingbolagets styrelse. Noterbart är också att bara en högskola saknar anställd vid hög- skolan i bolagets styrelse.
3.7.4Om redovisningen av holdingbolagens verksamhet
Holdingbolagens verksamhet och resultat redovisas i bolagens års- redovisningar och ska enligt nu gällande riktlinjer för de statliga universitetens och högskolornas holdingbolag återrapporteras till det universitet eller den högskola till vilket det är knutet. Rappor- tering till regeringen ska lämnas av samma högskola.
Återrapportering till regeringen kan ske i myndighetens årsredo- visning eller i en bilaga till denna.
I återrapporteringen till regeringen från respektive högskola avse- ende holdingbolagets verksamhet ska nedanstående parametrar redo- visas:
•holdingbolagets och eventuella dotterföretags verksamhet,
•holdingbolagets och eventuella dotterföretags måluppfyllelse till exempel lönsamhet och kapitalstruktur,
112
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
•på vilket sätt holdingbolaget och eventuella dotterföretag arbetar tillsammans med universitet eller högskolor och innovations- kontor och hur gränsdragningen ser ut mellan dessa,
•på vilket sätt holdingbolaget samverkar med aktörer i det omgiv- ande innovationssystemet och andra universitet och högskolor i dess region,
•en beskrivning av holdingbolagets väsentliga risker av betydelse för bolagets resultat, ställning och framtidsutsikter, liksom inve- steringar, förvärv och väsentliga händelser som inträffat under räkenskapsåret, och
•styrelsens sammansättning under året. Redovisningen ska också innehålla följande indikatorer för den innovationsstödjande verk- samheten inom holdingbolaget eller dess dotterföretag:
•totala antalet unika idéer som holdingbolaget och dess dotter- företag tar emot från det universitet eller den högskola till vilket holdingbolaget är knutet eller dess innovationskontor,
•antal idéer som skyddas i form av patent, mönsterskydd och varu- märke, antal idéer som holdingbolaget äger helt eller delvis, exempelvis via optionsavtal eller liknande,
•antal idéer som sålts vidare till bolag, och
•antal nya bolag som startas med idén som grund med angivande av hur respektive bolag ägs.
Riksrevisionen har i sin granskning av holdingbolagen71 kritiserat såväl regeringens som de förvaltande högskolornas styrning och har rekommenderat att regeringen bör ta initiativ till att utreda hur rap- porteringskedjan mellan bolag, högskola och regering kan utvecklas för att åstadkomma en aktiv, professionell förvaltning med värde- skapande som övergripande mål. Vidare att högskolorna bör utveckla arbetet med mål, strategier och riskhantering i bolagen. Högskolorna bör också utveckla uppföljningen av de uppdrag som avtalas med holdingbolagen.
71Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 34 ff.
113
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
Om redovisningen av holdingbolagens verksamhet till riksdagen
Den senaste gången verksamheten i de av högskolorna förvaltade holdingbolagen redovisades till riksdagen på ett samlat sätt, var genom
Nya riktlinjer för holdingbolagen
Regeringen har den 30 april 2020 fastställt nya riktlinjer för statliga universitets och högskolors förvaltning av holdingbolag och har givit uppdrag om förvaltning av holdingbolag till berörda högskolor.
3.7.5Holdingbolagens investeringsverksamhet varierar kraftigt
Gällande holdingbolagens investeringsverksamhet så har utredningen valt att undersöka hur kapitalflödet ut och in från bolagen den senaste femårsperioden sett ut. Om kapitalflödet sätts in i effektlogiken beskriven i figur 3.6 ovan så är kapitalflödet resultatet. En inve- stering är resultatet av idéflöde och värdering av projektbolagen. En avyttring bidrar till holdingbolagens mål om att vara vinstdrivande (resultatmål). Det finns inga effektmål uppsatta för holdingbolagen.
En grundläggande uppgift för holdingbolagen är i dag att stödja företag i tidiga faser genom att tillskjuta kapital. Detta görs med antagandet att det saknas kapital för individer som just kunnat veri- fiera sin idé och som vill ta nästa steg i processen för att nyttiggöra den idén.
Som framgår av tabellen nedan genomförde de holdingbolag som har statlig huvudman totalt 558 investeringar åren
114
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
av 244,00 miljoner kronor. Den genomsnittliga avyttringen var 1,72 miljoner kronor.
Det är stora skillnader mellan de olika holdingbolagen. Chalmers Ventures tillhör en egen kategori av holdingbolag i fråga om både antal och storlek. En starkt bidragande faktor till detta är att Chalmers tekniska högskola AB avsätter 15 miljoner kronor för driftsmedel och Chalmersstiftelsen 30 miljoner kronor för investeringar per år till holdingbolaget (åren
Holdingbolagen vid Lunds universitet (LU Holding), Göteborgs universitet (GU Ventures) och Uppsala universitet har löpande genomfört förhållandevis många investeringar under perioden (cirka 23 investeringar i snitt per år). LU Holding är det holdingbolag med statlig huvudman som genomfört flest investeringar under perioden till ett totalt värde av 37,80 miljoner kronor.
En ytterligare kategori av holdingbolag är de som löpande genom- för investeringar och avyttringar, men i en lägre omfattning, med mellan
En ytterligare kategori av holdingbolag är de som uppvisar väldigt låg eller ingen aktivitet. Till dessa räknar utredningen de som i snitt genomförde färre än 4 investeringar per år under perioden.
Sett till holdingbolagens avyttringar (exklusive Chalmers Ven- tures) kan det konstateras att avyttringarnas belopp överstiger inve- steringsbeloppet med 110,49 miljoner kronor under perioden. Varje avyttring är i genomsnitt 1,72 miljoner kronor och de holdingbolag som genomför flest avyttringar är GU Ventures, LU Holding, Uppsala Universitet Holding och Karolinska Institutet Holding.
72Inrapporterat av Chalmers till utredningen.
115
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
Tabell 3.10 Investeringsflöden holdingbolagen
Högskola |
|
|
|
Belopp |
|
Antal |
Belopp |
|
|
|
|
|
inv. |
|
exits |
||
|
A |
B |
(mnkr) |
|
Exits |
(mnkr) |
||
Chalmers Ventures* |
76 |
162 |
|
121,50 |
|
52 |
|
94,20 |
GU Ventures |
45 |
115 |
|
31,10 |
34 |
|
58,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Högskolan Borås Holding AB |
1 |
1 |
|
0,20 |
|
4 |
|
2,90 |
Högskolan Halmstad |
5 |
16 |
|
3,09 |
3 |
|
0,25 |
|
Utvecklingsaktiebolag |
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Högskolan Kristianstad |
|
|
|
|
|
|
|
|
Holding AB |
5 |
8 |
|
|
|
4 |
|
0,00 |
Karlstad Universitet |
0 |
0 |
|
0,00 |
0 |
|
0,00 |
|
Holding AB |
|
|
||||||
Karolinska Institutet |
|
|
|
|
|
|
|
|
Holding AB |
18 |
20 |
|
4,38 |
|
14 |
|
5,85 |
KTH Holding AB |
27 |
35 |
|
9,23 |
7 |
|
19,70 |
|
Linköping Universitet |
|
|
|
|
|
|
|
|
Holding AB |
18 |
41 |
|
8,11 |
|
7 |
|
1,30 |
Linnaeus University |
3 |
0 |
|
0,58 |
0 |
|
0,00 |
|
Development AB |
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
LTU Holding AB |
9 |
10 |
|
1,93 |
|
2 |
|
6,80 |
LU Holding AB |
42 |
118 |
|
37,80 |
28 |
|
70,60 |
|
Malmö Universitet Holding** |
i.u. |
|
|
i.u. |
|
i.u. |
|
i.u. |
Miun Holding AB |
5 |
4 |
|
1,20 |
1 |
|
0,10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SLU Holding AB |
16 |
30 |
|
5,97 |
|
8 |
|
5,77 |
Stockholm Universitet |
18 |
21 |
|
5,53 |
8 |
|
2,22 |
|
Holding AB |
|
|
||||||
Umeå Universitet Holding AB |
7 |
8 |
|
0,96 |
|
0 |
|
0,00 |
Uppsala Universitet |
18 |
114 |
|
21,10 |
20 |
|
70,50 |
|
Holding AB |
|
|
||||||
Örebro Universitet Holding AB |
12 |
17 |
|
2,35 |
|
2 |
|
0,01 |
Totalt |
325 |
720 |
|
255,01 |
194 |
|
328,50 |
|
Totalt utan Chalmers |
249 |
558 |
|
133,51 |
|
142 |
|
244,00 |
A:Antal investeringar i nya bolag, B: Totalt antal investeringar, C: Belopp investeringar mnkr, D: Antal exits, E: Belopp exit mnkr.
* Ägs av Chalmers AB och ligger inte under statlig förvaltning.
**Malmö Universitet Ventures grundades hösten år 2018 och genomförde inga investeringar under år 2019.
Källa: Holdingbolagens inrapportering till utredningen.
116
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
3.7.6Holdingbolagens arbete med uppdragsutbildning
Enligt 2 § förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid uni- versitet och högskolor avses med uppdragsutbildning ”utbildning som anordnas mot avgift från annan än en fysisk person för den som uppdragsgivaren utser.” Vidare framgår av förordningen att varje högskola själv får bestämma storlek på avgiften men att den ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås (5 §) och att uppdrags- utbildning inte får bedrivas på ett sådant sätt eller i en sådan omfatt- ning att den får en negativ inverkan på den högskoleutbildning på grundnivå eller avancerad nivå som högskolan ska bedriva (4 §).
Universitetskanslersämbetet (UKÄ) utvärderade på regeringens uppdrag 2016 uppdragsutbildningsverksamheten vid högskolorna.73 Slutsatsen var att volymen 2014 var densamma som 2002 och att hälften av intäkterna kom från andra statliga myndigheter. UKÄ lämnade i rapporten ett flertal förslag om regeljusteringar men ingen rörde holdingbolagen. Av rapporten framgår hur högskolorna orga- niserat sin uppdragsutbildningsverksamhet och en verksamhet som lyfts fram, är Karlstads Universitets Uppdrags AB, som förmedlar, säljer, marknadsför och administrerar uppdrag och all uppdragsut- bildning vid universitetet.
Som visas i tabell 3.7 arbetar nio av landets holdingbolag med uppdragsutbildning. Som nämns i betänkandets kapitel 2 har det inte varit möjligt att inom ramen för utredningen genomföra någon när- mare uppföljning av högskolornas verksamhet inom uppdragsutbild- ning. De uppgifter utredningen erhållit via FUHS är dock att upp- dragsutbildningsverksamheten inom holdingbolagen minskar i om- fattning typiskt sett och att förklaringen till varför holdingbolagen inte förmedlar mer uppdragsutbildning, står att finna i att de förvalt- ande högskolorna typiskt sett inte har utbildningar att förmedla.
Riksrevisionen konstaterade i sin rapport om granskning av verk- samheten i holdingbolagen att förmedlingsuppdraget upplevdes som otydligt av holdingbolagen.74 Detta är inte ett budskap som åter- upprepats för utredningen av företrädare för holdingbolag eller högskolor. Tvärtom är bilden att dessa aktörer är väl insatta i inne- börden av förmedlingskravet i sig – utmaningarna avseende upp-
73Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor – Redovisning av ett regeringsuppdrag, Rapport 2016:8.
74Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 39.
117
Innovationslandet Sverige |
SOU 2020:59 |
dragsutbildningen synes mer handla om frågor relaterade till upp- dragsutbildningsverksamheten som sådan.
3.7.7Holdingbolagens övriga verksamhet
Regeringen har i utredningsdirektivet angett att det saknas det sak- nas tydliga riktlinjer för vilken verksamhet som bör bedrivas i holdingbolagens tjänstebolag. Detta stämmer också väl överens med den bild utredningen har av verksamheten i de så kallade tjänste- bolagen. Verksamheten definieras i riktlinjerna och i bolagsordningen genom principer för verksamheten och det anges vilken verksamhet bolagen inte får bedriva. Slutsatsen blir att holdingbolagen kan bedriva många olika sorters verksamhet som relateras till forskning och utbildningsverksamhet vid den förvaltande högskolan och att det som sätter gränsen handlar om finansiella och personella resurser, vilken verksamhet som bedrivs vid högskolan och vilka ambitioner högskolan har för bolaget.
Riksrevisionen beskrev våren 2020 verksamheten inom tjänste- bolagen på följande sätt:
Sex holdingbolag driver konsultbolag som erbjuder konsulttjänster utförda av studenter vid lärosätet, varav ett av bolagen är vilande. Det finns även holdingbolag som erbjuder andra typer av konsulttjänster, exempelvis uppdragsforskning eller uthyrning av forskare på konsult- basis. Både Linköpings universitets och Mittuniversitetets holdingbolag drev tidigare tillsammans med Arbetsförmedlingen och Folkuniversi- tetet projektet Korta vägen, som vänder sig till utlandsfödda akademiker och syftar till att korta vägen till arbetsmarknaden.
Det förekommer också att holdingbolagen äger bolag som är att anse som forskningsinfrastruktur. Holdingbolagen vid Umeå universitet och Luleå tekniska universitet är båda delägare i Etanolpilot, en forsknings- anläggning för cellulosabaserad etanolproduktion. Holdingbolaget vid Luleå tekniska universitet äger också en experimentanläggning i Piteå genom sitt helägda tjänstebolag LTU Green Fuels AB och KB.
Holdingbolaget vid Sveriges lantbruksuniversitet äger i sin tur en minori- tetsandel av aktierna i ett företag som bedriver långsiktig avelsverksamhet för fiskarter, som sedan odlas kommersiellt av andra aktörer. Karolinska institutets holdingbolag äger tjänstebolaget KI Housing AB, som för- medlar bostäder till internationella studenter och forskare vid uni- versitetet. Inom samma koncern har det tidigare funnits ett helägt bolag med affärsidé att ge ut böcker till patienter och anhöriga på lättbegriplig svenska, ett bolag som varit under avveckling under de senaste åren.
118
SOU 2020:59 |
Innovationslandet Sverige |
Den bild Riksrevisionen visar, stämmer som sagt väl överens med utredningens. Den minsta gemensamma nämnaren för verksam- heten är för utredningen att holdingbolagen stundtals synes vara verktyg för att lösa utmaningar hos högskolorna, stundtals är det verktyg för att bedriva ett sådant kommersiellt nyttiggörandearbete som riksdagen avsett. Här finns ett behov av att förtydliga syftet med bolagens verksamhet. Det behöver inte i sig medföra att bolagen kommer att ha en mindre spretig verksamhet, då den rimligen åter- speglar verksamheten som bedrivs vid den förvaltande högskolan.
3.8Finansiering av högskolornas innovationsstöd
Det högskolenära stödet för nyttiggörande har flera olika finansi- eringskällor. De 13 innovationskontoren erhåller totalt 107 miljoner kronor för verksamheten år 2020. Finansieringen regleras av innova- tionskontorsförordningen och består av ett grundbelopp (25 pro- cent), belopp baserat på prestation (35 procent), belopp baserat på volym (25 procent) samt belopp för stöd till högskolor (15 procent).75 Av förordningen framgår vidare att volymen beräknas på grundval av tre nyckeltal som årligen samlas in av Universitetskanslersämbetet: antal helårsstudenter (vikt 20 procent), antal helårsdoktorander (vikt 30 procent) och forskningsfinansiering i intäkter (vikt 50 pro- cent).76 Fördelningen av medel framgår av regeringens beslut om regleringsbrev avseende anslag 2:64 under utgiftsområde 16.
Anslagen för innovationsstöden under år 2019 uppgår totalt till 107 miljoner kronor (år 2020) för innovationskontor, 11,2 miljoner kronor för idébanksmedel och 47,6 miljoner kronor för
75
764 § innovationskontorsförordningen.
119
4Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd
Av utredningsdirektivet framgår att utredningen ska analysera inno- vationsstödet utifrån gällande regelverk för statsstöd och ta hänsyn till detta regelverk i förslag som rör innovationsstödets utformning och finansiering. Kapitel 4 är utredningens beskrivning gällande regel- verk. Utredningens analys om frågan återfinns i avsnittet med beskriv- ning av högskolornas stöd för nyttiggörande i utifrån gällande regel- verk om statsstöd.
4.1Om statsstödsregelverket
Statligt stöd definieras enligt art. 107.1
Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en med- lemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre mark- naden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna.
Fem kumulativa kriterier måste vara uppfyllda för att en åtgärd ska anses utgöra statligt stöd:
1.Det måste ges till en ekonomisk verksamhet.
2.Det måste bestå av offentliga medel.
3.Det måste ge mottagaren en ekonomisk fördel.
121
Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd |
SOU 2020:59 |
4.Det måste vara selektivt i den betydelsen att det riktar sig mot vissa företag eller viss produktion.
5.Det måste ha en påverkan på handel och konkurrens.
Även om samtliga fem kriterier måste vara uppfyllda är tillämpnings- området brett och träffar merparten av offentligt stöd i någon form som ges till företag. Detta företagsbegrepp definieras som enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av deras rättsliga ställning och hur de definieras. Det spelar heller ingen roll om verk- samheten bedrivs i vinstsyfte. Ekonomisk verksamhet omfattar all slags verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad.
Endast fördelar som beviljas direkt eller indirekt genom statliga medel kan utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1
Överföring av medel måste ge en fördel till företaget och det är endast effekten som är relevant och inte orsaken eller syftet med det statliga ingripandet. Detta kriterium kan i de flesta fall anses uppfyllt utan djupare analys.
Åtgärden måste även vara selektiv, därför omfattas inte alla åtgär- der som gynnar ekonomiska aktörer av begreppet stöd, utan endast de som ger en fördel på ett selektivt sätt till vissa företag eller kate- gorier av företag eller ekonomiska sektorer. Generella skattesänk- ningar är exempel på åtgärder som oftast anses vara icke selektiva.
Åtgärden måste även ha en påverkan på handeln mellan medlems- staterna. Kravet är lågt ställt och stöd som stärker ett företags ställ- ning och gör det svårare för andra företag att etablera sig uppfyller exempelvis detta kriterium. Påverkan på handeln får dock inte vara endast hypotetisk, och rent lokala verksamheter som endast kan ha en marginell effekt på gränsöverskridande handel faller utanför detta område.
Stödåtgärder som uppfyller kraven måste enligt artikel 108 EUF- fördraget godkännas av Europeiska kommissionen innan de införs. Sådan anmälan görs genom enheten för marknad och konkurrens på Näringsdepartementet.
122
SOU 2020:59 |
Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd |
4.2Stöd till utbildning och FoUI
Klassificeringen av stöd till FoUI som statligt stöd
När det gäller stöd som ges till forskning och utveckling måste en analys göras om det anses utgöra statligt stöd, och i sådana fall i vilken omfattning som statligt stöd kan anses vara förenligt. Kom- missionen har som vägledning givit ut ett meddelande om rambe- stämmelser för stöd till forskning och utveckling.
Det framgår att stöd till forskningsorganisationer och organisa- tioner för kunskapsspridning och forskningsinfrastrukturer är mot- tagare av statligt stöd om de uppfyller kraven i artikel 107.1 i EUF- fördraget. Stödmottagaren måste kunna klassificeras som företag för att stöd ska anses utgöra statligt stöd enligt artikel 107
Om en organisation bedriver såväl ekonomisk verksamhet såsom
Ekonomisk verksamhet
Allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildnings- system som finansieras och står under tillsyn av staten kan betraktas som en
123
Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd |
SOU 2020:59 |
offentlig undervisning som i regel finansieras med medel ur den offentliga budgeten och inte av eleverna eller deras föräldrar, inte avser att bedriva verksamhet i vinstsyfte utan endast att uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot sina medborgare”. Uppdragsutbildning kan dock i vissa fall omfattas av begreppet ekonomisk verksamhet och är därmed underkastat reg- lerna om statligt stöd.1
Även vissa verksamheter som bedrivs av universitet och forsk- ningsorganisationer faller utanför tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd. Detta gäller deras huvudsakliga verksamhet, näm- ligen följande:
•Utbildning för ökad och högre kvalificerad arbetskraft.
•Oberoende forskning och utveckling för ökad kunskap och för- ståelse, även forsknings- och utvecklingssamarbete.
•Spridning av forskningsresultat.
Kommissionen anser att kunskapsöverföring (licensiering, skapande av
Forskningsinfrastruktur definieras som anläggningar, resurser och därmed sammanhängande tjänster som forskarsamhället använder för att genomföra spetsforskning på alla områden; denna definition om- fattar vetenskaplig basutrustning och forskningsmaterial, kunskaps- baserade resurser som samlingar, arkiv och strukturerad vetenskaplig information,
1Meddelande från Europeiska kommissionen (2014/C 198/01): Rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation, s. 21.
124
SOU 2020:59 |
Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd |
Kommissionen har även klargjort att följande verksamheter i regel anses vara av
1.När det gäller forskningsorganisationers och forskningsinfra- strukturers huvudsakliga verksamhet, särskilt följande:
–Utbildning för fler och bättre kvalificerade anställda. I linje med rättspraxis och kommissionens beslutspraxis, och såsom förklaras i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd och meddelandet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, betraktas allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildningssystem som främst eller uteslutande finansieras av staten och övervakas av staten som
–Oberoende FoU för ökad kunskap och förståelse, även forsk- ningssamverkan, där forskningsorganisationen eller forsk- ningsinfrastrukturen bedriver ett effektivt samarbete.
–Omfattande spridning av forskningsresultat på
2.Verksamheter i form av kunskapsöverföring, om de utförs av en forskningsorganisation eller forskningsinfrastruktur (inklusive avdelningar inom eller dotterbolag till dessa) eller tillsammans med eller för andra sådana enheter, och om alla inkomster från dessa verksamheter återinvesteras i forskningsorganisationens eller forskningsinfrastrukturens huvudsakliga verksamhet. Den
Uppdragsforskning har enligt uttalande från kommissionen ansetts utgöra ekonomisk verksamhet.
Stora delar av utbildningsystemet faller utanför definitionen av statligt stöd eftersom det inte uppfyller kriteriet för att vara eko- nomisk verksamhet. En analys måste dock göras för den aktuella verksamheten som är föremål för stöd.
125
Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd |
SOU 2020:59 |
4.3Exempel i dag på befintliga stöd
I dag finns det redan stöd med koppling till högskolor. Artikel 28 i GBER har tillämpats för stödordningar avseende stöd till idébanker vid högskolor. Medlen betalas ut till holdingbolag som förvaltas av högskolor av respektive högskola, utom i två fall då Kammarkollegiet är utbetalande myndighet.
4.4Rutiner för kontroll av stöd
Ovan har bestämmelser avseende statligt stöd inom området för forskning, utveckling och innovation berörts. Sammanfattningsvis kan sägas att innovationsstödet kan omfatta finansiering av verk- samheter som faller inom såväl som utanför definitionen av statligt stöd. Det är därför viktigt att på förhand identifiera vilken verksam- het som ska finansieras och göra en bedömning av huruvida finansi- eringen helt eller delvis kan anses utgöra statligt stöd.
De verksamheter som ligger i riskzonen för att anses kunna utgöra ekonomisk verksamhet, och att finansiering kan utgöra stat- ligt stöd, är de som ligger i skärningspunkten mellan akademisk verksamhet och det privata näringslivet. Det handlar dels om verk- samheter som högskolorna själva bedriver, men där det finns en privat marknad. Det handlar också om olika typer av samverkan med företag enligt statsstödsregelverkets mening, som inte sker på rent marknads- mässiga villkor. Detta rör bland annat verksamheter inom inkubatorer och teknikparker om prestationer ges till företag. Även verksamheter i holdingbolagen som investeringar där marknadsmässig avkastning inte krävs är exempel på sådant som kan utgöra statligt stöd.
En speciell fråga i sammanhanget är även då lärarundantaget gör att en lärare som har en anställning på en högskola kan utnyttja hög- skolans tillgångar, samtidigt som denna har en företagsverksamhet där rättigheter till dennes forskningsresultat ingår.
126
5Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar
Följande kapitel utgår från utredningsdirektivet och de frågor som behöver besvaras genom en systematisk analys. Som beskrivs i betänkandets andra kapitel innehåller utredningsdirektivet1 totalt åtta frågeställningar. I kommande kapitel förs en diskussion utifrån följande fyra frågeställningar:
1.Analys om dagens ordning: analysera om dagens ordning med holdingbolag (inklusive dotterbolag) och innovationskontor är ett effektivt och ändamålsenligt sätt för riksdag och regering att stödja arbete med innovation, kommersialisering och annat nyt- tiggörande av kunskap vid högskolorna.
2.Behov: identifiera behov av och lämna förslag till förändringar av innovationsstödet vid universitet och högskolor i syfte att stödet ska vara ändamålsenligt, välfungerande och av lämplig omfattning.
3.Nationell samordning: överväga om det behövs en nationell sam- ordning av innovationsstöd vid högskolor, exempelvis inom vissa områden, samt vid behov föreslå hur en sådan samordning bör utformas; samt den besläktade frågan i direktivet.
–Överlapp: föreslå hur innovationsstödet vid högskolorna bör förhålla sig till övriga delar av innovationssystemet för att åstadkomma synergier och undvika dubbelarbete och stuprör.
4.Statsstöd: analysera innovationsstödet utifrån gällande regelverk för statsstöd och ta hänsyn till detta regelverk i förslag som rör innovationsstödets utformning och finansiering.
1Utredningsdirektivet återfinns i betänkandets bilaga 1.
127
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
5.1Analys av dagens ordning
Utredningens första frågeställning, och den frågeställning som ligger till grund för detta avsnitt är att utredningen ska analysera om dagens ordning med holdingbolag (inklusive dotterbolag) och inno- vationskontor är ett effektivt och ändamålsenligt sätt för riksdag och regering att stödja arbete med innovation, kommersialisering och annat nyttiggörande av kunskap vid högskolorna.
5.1.1Stödet uppvisar brister i ändamålsenlighet och effektivitet
För att besvara frågeställningen i direktivet har utredningen tagit av- stamp i propositionen Ett lyft för forskning och innovation år 2008 genom vilken kravet på högskolorna att nyttiggöra resultat från forskningsverksamhet infördes, samtidigt som innovationskontoren blev ett nytt verktyg för bland annat detta. I propositionen framförs således bland annat att högskolor med innovationskontor ska upp- fylla följande:
•Att några universitet skulle bygga upp särskilda servicefunktioner för forskare som uppnått eller närmar sig forskningsgenombrott.
•Innovationskontoren ska samverka med övriga högskolor så att forskning vid dessa högskolor ges ett likvärdigt stöd.
•På alla högskolor bör finnas tillgång till viss kompetens med upp- gift att arbeta med innovation, dvs. kartlägga forskningsresultat som kan ha kommersiellt intresse och ge en grundläggande hjälp till de berörda forskarna att få kontakter med de rätta instanserna, till exempel ett innovationskontor.
Dessa frågeställningar ligger till grund för den analysram som utvär- deringen har tagit fram för att besvara frågan (se nedan). Till punkt ett ovan har utredningen valt att bredda stödfunktionerna och bedöma om högskolorna även erbjuder fungerande stödfunktioner till studenter och samtliga medarbetare.
För att bedöma ändamålsenligheten i stödfunktioner resoneras kring frågan om rätt saker görs. Igen hämtas ledning från
128
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
förutsattes göra inom ramen för sitt nyttiggörandearbete. Den exakta innebörden återges i avsnitt 3.6. Utredningen har studerat om högskolorna gör de aktiviteter som omnämns i propositionen eller inte, hur omfattande de görs och hur framgångsrikt arbetet bedrivs.
För att bedöma effektiviteten utgår utredningen från frågan om stödet sker på rätt sätt. Effektiviteten bedöms genom en jämförande analys utifrån de siffror som högskolor, innovationskontor och holdingbolag rapporterat in till utredningen.
Analysram för frågeställning om ändamålsenlighet och effektivitet
Frågeställning |
Metod |
Bedömning |
Har innovationskontoren byggt upp särskilda servicefunktioner för medarbetare och studenter vid den egna högskolan?
Att undersöka om det |
Uppnått |
sker ett idéflöde på de |
|
högskolor som har |
|
innovationskontor |
|
Sker det en samverkan med övriga högskolor så att medarbetare och studenter kan erbjudas ett likvärdigt stöd
Att ställa frågan till |
Ej uppnått |
samtliga högskolor om |
|
de uppfattar stödet som |
|
likvärdigt |
|
Finns det grundläggande kompetens på samtliga högskolor kopplat till innovation och nyttiggörande
Bedöms stödfunktionerna vara ändamålsenliga – genomförs rätt saker?
Bedöms stödfunktionerna vara effektiva- genomförs stödfunktionerna på rätt sätt?
Att ställa frågan om det |
Delvis |
finns en person på |
uppnått |
samtliga högskolor som |
|
har ett ansvar för detta |
|
Kartlägga vilka stöd- |
Delvis |
funktioner som erbjuds |
uppnått |
Jämföra stödfunktion- |
Ej uppnått |
ernas resultat |
|
Under våren har utredningen genomfört möten, på plats eller i Stockholm, med 38 olika högskolor (samtliga statliga högskolor och ett urval av enskilda högskolor). Till det har utredningen genomfört ett stort antal möten med fackförbund, branschorganisationer, intresseorganisationer, statliga myndigheter och företrädare för samtliga regioner i landet. Under våren har möten genomförts med utredningens två referensgrupper och den interdepartementala expert- gruppen. Datainsamling och metod beskrivs i betänkandets andra kapitel.
129
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
Högskolorna har byggt upp särskilda stödfunktioner för nyttiggörande
Gällande analysramens första frågeställning (om det byggts upp sär- skilda servicefunktioner) så är svaret otvivelaktigt att detta har gjorts. Landets 13 innovationskontor (se kapitel om innovationslandet Sverige avsnitt 3.3.1) har byggt upp särskilda funktioner för att främja och utveckla nyttiggörande.
Det finns brister i samverkan
Innovationskontoren vid Uppsala universitet, Kungliga tekniska hög- skolan, Chalmers tekniska högskola och Lunds universitet, ska enligt regleringsbrevet för anslaget 2:64 anslagsposten 20 ge stöd till sär- skilt utpekade högskolor, för att de ska bygga upp egen innovations- kontorskompetens. Utredningen har följt upp hur stödet fungerar och hur det är formaliserat. Till stöd för arbetet har från de huvud- ansvariga högskolorna hämtats in avtal om samarbete mellan högsko- lor, underlag utvisande intäkters- och kostnaders fördelning och en redovisning av skälen till dessa kostnader. Intäkterna bestäms i regleringsbrevet.
Det är utredningens bedömning att det finns stödfunktioner på plats, men att de högskolor som saknar eget innovationskontor ofta uppfattar att de inte har tillgång till likvärdigt stöd. Detta var en bild som också framkom i Vinnovas utvärdering av innovationskontoren år 2015 och som således bekräftas här. Tabell 3.8 visar idéflödet vid landets högskolor. Där framkommer det att det finns högskolor som nästan helt saknar idéflöde. Orsaken till detta har utredningen inte undersökt, men konstaterar att idéflödet vid de högskolor som har innovationskontor ofta är väsentligt större jämfört med de högsko- lor som saknar innovationskontor.
Sammantaget är det utredningens bedömning att dagens modell med särskilt utpekade högskolor som genom sina innovations- kontor ska ge stöd till andra högskolor för deras innovationsarbete, har potential att fylla avsedd funktion och bygga innovationsstöds- kapacitet. Samarbetsformerna och fördelningen av kostnaderna inom ramen för samarbetena gör dock att det inte blir riktiga samarbeten och att de högskolor som ges stöd, uppfattar sig vara av mindre vikt såväl från regeringens sida som de stödjande högskolorna. Detta trots att någon sådan avsikt inte finns.
130
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
Skillnad i kompetens mellan landets högskolor
Frågeställningen om det finns grundläggande kompetens på samtliga högskolor är en fråga som inte enkelt låter sig besvaras. På de större högskolorna, särskilt de med innovationskontor, så finns det per- soner som har arbetat med frågan under en längre tid på ett struk- turerat sätt. Vid några av landets övriga högskolor finns personer som utsetts till att ta ansvar för innovationsstödet (eller motsvarande) och där utredningen har intrycket att det finns en medvetenhet om nyt- tiggörandekravet och vad det innebär men att resurserna för ett full- gott genomförande saknas. Hos många av de stora högskolorna och nya universiteten har
Flera högskolor har ändamålsenliga stödfunktioner
Enligt modellen kan en högskola arbeta inom åtta olika områden för att främja innovation och nyttiggörande. Utifrån den kartläggning som utredningen gjort, arbetar högskolorna i varierande grad med nyttiggörande. Utredningen bedömer att högskolorna arbetar med rätt processer och att det finns en kunskap om vad som kan göras för att öka högskolans nyttiggörande.
131
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
Däremot finns det stora skillnader i vilken utsträckning som hög- skolorna arbetar med tillgängliga verktyg. Attitydpåverkan används här som exempel (se avsnitt 3.4.1). Utredningen anser att studenters och anställdas inställning till nyttiggörande är en förutsättning för att högskolorna ska kunna skjuta fram sina positioner inom innova- tion och nyttiggörande. En högskola som arbetar brett med attityd- påverkan kommer också att kunna visa ökad implementering av sin forskning i samhället. Med en positiv syn på entreprenörskap och nyttiggörande kommer fler idéer från studenter, medarbetare och forskare in till innovationskontoren. Det kommer också att leda till att dessa söker andra vägar att nyttiggöra sina idéer (och därmed kanske inte registreras hos högskolan), vilket på det hela gynnar upp- komsten av fler innovationer. Sett till tillgängliga resultat för landets innovationskontor och holdingbolag gör utredningen bedömningen att input (attitydpåverkan) får genomslag på output (se effektlogik avsnitt 3.5).
Effektiviteten varierar kraftigt
Frågan om stödets effektivitet handlar om högskolorna och holding- bolagen gör sakerna på rätt sätt. Denna fråga har utredningen bedömt genom en jämförande analys mellan högskolornas stöd för nyttiggörande. I utredningens kartläggning av högskolornas stöd för nyttiggörande är idéflödet den indikator med vilken utredningen kan bedöma om innovationskontoren varit framgångsrika i sitt arbete. Rent utvärderingstekniskt är detta otillräckliga indikatorer för att avgöra om en högskola varit effektivt eller inte. Sett till perioden åren
132
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
det råder en begreppsförvirring av vad en idé eller innovation är för någonting. För att på ett rättvist sätt kunna jämföra högskolornas innovationsarbete efterlyser utredningen en strukturerad utvärdering, någonting som också förs fram som förslag av utredningen i avsnitt 7.2.
5.1.2Stora skillnader mellan landets holdingbolag
Mellan holdingbolagen råder inte samma begreppsförvirring och jämfört med innovationskontoren blir jämförelsen här mer korrekt. Som visas i avsnitt 3.7.5 finns det stora skillnader mellan landets holdingbolag ifråga om hur många och hur stora investeringar de gör. Holdingbolagen vid Göteborgs universitet, Lunds universitet och Uppsala universitet, är i en klass för sig och genomför fler inve- steringar än vad övriga holdingbolag gör tillsammans.
Holdingbolagens storlek och dess konsekvenser
Som beskrivits i kapitlet om Sverige som innovationsland (se av- snitt 3.3.2) finns det totalt 19 holdingbolag i Sverige (18 med statlig huvudman). Som beskrivs i avsnitt 3.7.5 genomför holdingbolagen investeringar i faserna försådd och sådd. Den typen av bolag benämns ofta projektbolag.
Efter kontakter med bland andra Tillväxtverket och Saminvest är utredningens uppfattning att privata investeringsfonder normalt har en kapitalstock som är betydligt större än holdingbolagen. Som exempel kan sägas att Saminvest normalt inte investerar i fonder som är mindre än 500 miljoner kronor. Enligt de aktörer som utredningen varit i kontakt med är det svårt för mindre fonder att bli kapital- och kostnadseffektiva. Ingen av holdingbolagen vid högskolor med stat- lig huvudman, har en kapitalstock som överstiger 500 miljoner kro- nor. Mot denna bakgrund kan det antas att holdingbolagens kost- nader för sin investeringsverksamhet är relativt höga. Till exempel så har Almi Invest AB i dag förvaltningskostnader som är cirka 4 pro- cent av det investerade kapitalet. Utredningen har – i avsaknad av underlag och enhetliga definitioner – inte kunnat beräkna holding- bolagens exakta kostnader för investeringsverksamheten, men till- gänglig information visar på att kostnaderna torde vara väsentligt
133
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
högre hos holdingbolagen än hos Almi Invest. Detta då holding- bolagen under femårsperioden erhöll cirka 11 miljoner kronor per år från regeringen som så kallat idébanksmedel (ovillkorat aktieägar- tillskott – se avsnitt 3.3.2) och tumregeln enligt FUHS är att 25 pro- cent av dessa ska användas för identifiering av nya case och 75 pro- cent ska investeras i bolag. Att det inte är möjligt att lätt ta fram holdingbolagens förvaltningskostnader för sin investeringsverksam- het anser utredningen vara ett resultat i sig.
En ytterligare konsekvens med små holdingbolag är att de inte kan bygga upp en bred kompetens och strukturmaterial på samma sätt som större fonder kan. En annan konsekvens med att ha många och små holdingbolag är att det är resurskrävande och svårt för Reger- ingskansliet att följa holdingbolagens verksamhet. Det är också sam- mantaget resurskrävande för högskolorna att genom holdingbolagen samla in och redovisa resultaten av holdingbolagens verksamhet. Riksrevisionens rapport (RiR 2020:4) visar att återrapporteringen till regering och riskdag i dagsläget är bristfällig och ringa till sin art och karaktär. I rapporten skriver Riksrevisionen:
Den mycket begränsade återkopplingen på holdingbolagens verksam- het, i kombination med att regeringens medgivande krävs för att ändra i bolagsordningen, medför att regeringen inte har gett lärosätena förutsättningar för att utöva en aktiv och professionell förvaltning av holdingbolagen. Detta då lärosätena i hög grad saknar en dialog med regeringen, som är den som ytterst sätter ramarna för verksamheten.2
Det finns även positiva konsekvenser av att bedriva investerings- verksamheten i högskolornas regi. De fördelar som nämnts av holdingbolagen är bland annat närheten till forskarna, förståelsen för forskningens struktur, att holdingbolagen kan luta sig tillbaka på starka varumärken samt att högskolorna med holdingbolagen kan skydda forskarnas intressen över flera investeringsomgångar. Till detta har utredningen förstått att flera av holdingbolagen har starkt stöd i högskolornas ledningar och att de ofta ses som en integrerad del av den egna organisationen.
Holdingbolagens varierande förutsättningar både finansiellt och personellt medför att verksamheten inom dem varierar. Till detta kommer att verksamheten varierar beroende på verksamhet vid hög- skolan och de ambitioner högskolans ledning haft med det för-
2Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 13.
134
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
valtade bolaget. De två största verksamhetsområdena är investe- ringsverksamhet och uppdragsutbildning och därefter kommer en stor mängd övrig verksamhet. Såsom redovisats tidigare är det utred- ningens bedömning att denna övriga verksamhet inom ramen för tjänstebolagen bör få en tydligare avgränsning och tydligare styras mot det uppdrag de ursprungligen fått av riksdagen – att vara ett verktyg för ett kommersiellt nyttiggörandearbete.
5.1.3Brister i holdingbolagens återrapportering
Den redogörelse som regeringen årligen upprättar för de statligt ägda bolagen och lämnar till riksdagen i form av skrivelse 140 (tidi- gare skrivelse 20), regeringens årliga redogörelse för företag med statligt ägande, har inte innehållit information om holdingbolagen vid högskolorna sedan 1997. Någon annan redovisning av verksam- heten i holdingbolagen och exempelvis dess bidrag till uppfyllelse av de mål riksdagen uppsatt, sker inte till riksdagen. Riksdagen får där- för inte samma återrapportering om holdingbolagen som om andra statligt ägda bolag.3
5.1.4Uppdragsutbildningens reformer har inte fått avsedd effekt
Som beskrivs i avsnitt 3.7.6 har det inte skett någon tillväxt av upp- dragsutbildning under de senaste åren.
Holdingbolagen kan i dag inte bedriva uppdragsutbildning själva utan enligt regeringens riktlinjer bara ”förmedla” uppdragsutbild- ning, något som av högskolorna tolkas som att uppdragsutbildningen ska tas fram av högskolan och sedan förmedlas vidare av holding- bolaget men då under de villkor bolaget verkar under. Regeringen har också tidigare uttryckt att det är meningen att uppdragsutbildning- arna ska hanteras på det här sättet.
Att uppdragsutbildningsverksamheten inte är omfattande inom holdingbolagssfären kan enligt utredningen ha flera orsaker. Det kan röra sig om att högskolan inom ramen för befintliga resurser inte prioriterat att ta fram uppdragsutbildning, att kompetensen inom högskolan inte motsvarat vad som efterfrågas av berörda arbets-
3Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 13.
135
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
givare eller att det annars finns andra utmaningar att hantera inom högskola och holdingbolag. En faktor som framförts för utred- ningen är högskolornas tillämpning av bisyssleregler. Om det finns arbetsgivarrelaterade problem kopplat till uppdragsutbildningen är något som Arbetsgivarverket rimligen beaktar inom ramen för sitt av utredningen föreslagna uppdrag att se över arbetsrättsliga hinder mot nyttiggörande.
Forskares tid värderas ofta högre i egen forskning
I verksamheter där undervisande medarbetares tid är tidsatt och forsk- ares tid oftare värderas högre i egen forskning än undervisning, med- för detta att incitamenten för högskolorna att ta fram uppdragsutbild- ning att förmedla vidare, blir svaga. Särskilt som ett eventuellt positivt resultat från verksamheten inte kan komma högskolan tillgodo. Samtidigt är behoven av uppdragsutbildning för kompetensutveckling inom sektorer utanför högskolorna stora, varför både högskolorna i sig och holdingbolagen, borde kunna bedriva uppdragsutbildning på sina egna villkor. De största skillnaderna är att när högskolan bedriver uppdragsutbildning är priset satt till självkostnad medan det hos bolaget kan sättas på kommersiella villkor, samt att holdingbolaget inte har egen forskande eller undervisande personal.
Det finns några högskolor som sticker ut i positiv mening
I utredningen har det framkommit att vissa högskolor är förhåll- andevis framgångsrika på att bedriva uppdragsutbildning. Till exempel har Karlstads universitet och Chalmers tekniska högskola använt holdingbolagen till detta. Tack vare detta har exempelvis Chalmers tekniska högskola kunnat skapa en plattform för uppdragsutbild- ning med flera olika aktörer. Utredningen är av uppfattningen att dessa högskolor är förebilder för andra högskolor och att de gemen- samt därmed bättre kan bidra till ökat lärande utanför högskolan och ett ökat nyttiggörande av resultat från forskning. Det finns liknande lösningar inom konsultverksamhet, där en del högskolor kan sam- arbeta tillsammans med näringslivet i syfte att ta fram kunskapskräv- ande lösningar.
136
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
5.1.5Licensieringsverksamheten är resurskrävande
Ett annat nyttiggörandearbete som högskolorna förväntas arbeta med är licensieringsverksamhet. Genom underlag från Innovations- kontoret Fyrklövern, Karolinska Institutet, Kungliga Tekniska Hög- skolan, Lunds universitet, Stiftelsen Chalmers tekniska högskola och Luleå Tekniska Universitet, har utredningen sammantaget fått följande bild. Vid de högskolor där arbetet är mest utvecklat sker ungefär
Tidigare utredning föreslog en nationell kraftsamling
Dåvarande Innovationsbron lämnade 2008 i ett rapportförslag till för- stärkning av patentering och licensiering av svensk forskning. I rap- porten menade Innovationsbron att licensiering inte har haft en hög prioritet bland högskolorna. 4 Utredningen delar denna slutsats och menar att så fortfarande är fallet.
I rapporten föreslogs att en nationell process för licensiering skulle införas och att ett nationellt bolag skulle inrättas för ända- målet. Anledningar för en nationell kraftsamling var att licensiering kräver högt inflöde av projekt och att det ställer höga krav på kvalifi- cerad personal, internationella nätverk och uthållig finansiering. Rap- porten fastslog att det inte är möjligt för enskilda lärosäten att skapa förutsättningar för att bedriva en egen licensieringsverksamhet.5
4ALICE Att LICEnsiera Förslag till förstärkning av patentering och licensiering av svensk forsk- ning, Innovationsbron, 2008.
5ALICE Att LICEnsiera Förslag till förstärkning av patentering och licensiering av svensk forsk- ning, Innovationsbron, 2008, s. 21 f.
137
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
5.2Behov av och förslag för utökat innovationsstöd
Utredningsdirektivets frågeställning om att identifiera behov av och lämna förslag till förändringar av innovationsstödet vid universitet och högskolor i syfte att stödet ska vara ändamålsenligt, välfunger- ande och av lämplig omfattning, är en frågeställning som är uppdelad i två uppgifter. Den ena uppgiften handlar om att diskutera vilka behov som finns vid landets högskolor, hos berörda studenter och anställda vid högskolorna, och att sedan baserat på dessa behov lämna förslag till förändringar. Den första frågeställningen besvaras i 5.2.1 och den andra i avsnitt 5.2.2.
5.2.1Svårt att göra en behovsanalys på individnivå
Det har inom ramen för utredningen inte varit möjligt att genomföra en behovsanalys av innovationsstöd vid landets högskolor eller hos berörda studenter och medarbetare vid högskolorna. Även om resurserna hade funnits för en ingående behovsanalys så ställer sig utredningen frågande till hur en sådan analys hade kunnat se ut. Utredningens datainsamling (se kapitel 2) visar på att varje högskola skapar sin egen efterfrågan. De högskolor som uppvisar goda resultat är också de som bedriver ett aktivt främjande av nyttiggörande. Det skulle därmed inte vara möjligt att göra en behovsanalys genom kon- takter med målgruppen, eftersom de som inte kommit i kontakt med stödet ofta inte känner till att det finns eller vilken nytta det skulle kunna innebära för den personen. Vid flera av mötena med högsko- lorna har studenter och forskare deltagit som berättat om hur inno- vationsstödet fungerat för dem (eller inte). Den tydligaste bilden för utredningen efter dessa möten är att idéutvecklingen ofta har tagit tid, krävt omfattande resurser och stort personligt engagemang hos flera personer. Några slutsatser om behov på en mer strukturerad nivå har emellertid inte kunnat dras mer än att det vid de högskolor där nyttiggörandet av ledningen och anställda bedöms som viktigt och där innovationsstödet synes mer känt, studenter och forskare synes mer insatta i hur nyttiggörandet kan ske.
138
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
Efterfrågan av stöd har använts för att förstå behovsbilden
I stället för att försöka mäta behovet har utredningen försökt besvara frågan genom att titta på nyttiggörandestödets resultat. Utgångs- punkt för analysen har varit Figur 3.3: Överblick av det högskole- nära innovationssystemet. I föreliggande analys har utredningen tittat närmare på innovationskontorens och holdingbolagens behovsbild.
Innovationskontoren erhåller varje år cirka 107 miljoner kronor i anslag (se avsnitt 3.8). Den uppföljning som finns sker genom att högskolorna följer upp tre indikatorer i högskolornas årsredovisning enligt förordningen (2015:139) om fördelning av statliga medel för innovationskontor vid universitet och högskolor (Innovationskon- torsförordningen):
•Antal idéer som har kommit in för prövning eller rådgivning från forskare respektive studenter samt information om hur en idé definieras och avgränsas.
•Antal idéer som går vidare till så kallad verifiering från forskare respektive studenter samt information om hur verifiering defi- nieras och avgränsas.
•Antal idéer som har gått vidare till inkubatorer.
Statistik för dessa indikatorer redovisas i betänkandets avsnitt 3.6 Eftersom förordningen inte definierar vad en idé är för något är det upp till varje högskola att själva att definiera vad en idé är. Det med- för att jämförbarheten blir lidande, särskilt vad gäller antal idéer som kommit in för prövning. Som framgår i avsnitt 3.6 samlar vissa hög- skolor in uppgifter om idéflödet från studenter och andra inte. Enligt 6 § i samma förordnings ska det ske en utvärdering vart fjärde år. Det har inte skett utöver det arbete Vinnova gjorde 2015. Utred- ningen konstaterat att högskolor som strukturerat främjar nyttig- görande på det sätt som ovan beskrivits också har ett högre idéflöde än de högskolor som inte har det. Särskilt märks det vid jämförelse mellan de högskolor som inte är universitet. Till exempel bedriver Högskolan Skövde sedan längre tid tillbaka ett brett arbete med nyt- tiggörande. Högskolan Dalarna står i begrepp att starta arbetet med nyttiggörande men har inte arbetat med det under en tid. Detta åter- speglas också i högskolornas idéflöde och bekräftar utredningens antagande om att varje högskola skapar sin egen efterfrågan.
139
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
Åtta kategorier som bör följas upp och utvärderas
I kapitel 6 föreslår utredningen att högskolornas stöd ska följa upp och utvärderas. För ändamålet har utredningen utgått från HEInnovates modell för att utvärdera och följa upp en högskolas förmåga att nyttiggöra6. HEInnovates modell innehåller åtta kate- gorier, vilka redovisas i listan nedan. Modellen HEInnovate är fram- tagen av Europeiska Kommissionen (DG EAC) i samverkan OECD (OECD LEED Forum). Modellen måste anpassas så att den går att genomföra givet uppdragets tillgängliga resurser men följande kate- gorier bör beaktas i utvärderingen.
1.Ledarskap och styrning: Högskolans ledarskap är avgörande för att utveckla en kultur för nyttiggörande. Nyttiggörandeaspekten behöver ingå i högskolans styrdokument och även vara en priori- terad fråga för högskolans ledning. En bedömning av högskolans styrdokument, ledning och stöd i organisationen innebär en kva- litativ bedömning.
2.Organisatorisk kapacitet (finansiering, människor och incita- ment): Om det väl finns styrdokument och engagemang från styrelsen och rektor och den övriga ledingen vid högskolan (se punkt a), så måste resurser tillgängliggöras för att strategierna ska genomföras. Det handlar vidare om att en högskola ska rekrytera personer som har kompetens att utveckla dessa frågor samt även att det ska finnas incitament för forskare att arbeta med nyttig- görande.
3.Undervisning och lärande om entreprenörskap: Att undervis- ning och lärande om entreprenörskap erbjuds på alla nivåer i hög- skolans utbildningar. I senare del i betänkandet lämnar utred- ningen ett förslag om att inrätta ett nationellt center för entre- prenörskap, liksom ett särskilt stöd för utbildning kopplat till immateriella rättigheter.
4.Förbereda och stödja entreprenörer: Högskolor i Sverige ska betrakta och uppmuntra företagsbildande eller annan typ av verk- samhet som en möjlig karriärväg efter avslutande studier. För att detta ska ske bör samtliga högskolor erbjuda ett stöd (likt det
6HEInnovataes modell för utvärdering kan laddas ner från deras hemsida: https://
140
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
som innovationskontoren gör i dag riktat mot ett kommersiellt nyttiggörande) till studenter, doktorander och forskare.
5.Digital omvandling och kapacitet: Digitaliseringen av hög- skolornas verksamhet ska stödja nyttiggörandet. Högskolan ska kunna erbjuda verktyg för undervisning och inlärning. Digi- taliseringen ska kunna användas för idéutveckling och verifiering.
6.Kunskapsutbyte och samarbete: Denna kategori handlar om hög- skolornas förmåga att samarbeta och utbyta kunskap med det övriga samhället. Det kan handla om att kunskap från högskolan bidrar till att utveckla den sociala, kulturella och ekonomiska ut- vecklingen. Indikatorer kan inkludera samarbetsavtal, uppdrags- utbildning, interaktion med personer utanför högskolan samt integration av samhället i stort för att utnyttja nya kunskaper. Här beskrivs och analyseras samarbetet med regionerna och hög- skolans roll i det regionala eller nationella innovationssystemet samt högskolans samarbete med inkubatorer och teknikparker.
7.Den internationaliserade högskolan: Här handlar det om att högskolan integrerar internationalisering i alla delar av verksam- heten så att det bidrar till ett vidgat perspektiv kring styrning och förvaltning. Möjliga indikatorer för att mäta grad av internatio- nalisering inkluderar stöd för internationell rörlighet och hög- skolans förmåga att locka till sig internationell och entreprenör- skapsinriktad personal.
8.Effektmätning: Att kunna förstå orsakssambandet mellan aktivi- teter och resultat är avgörande för att kunna styra stödet för nyttiggörande. I dag genomför högskolorna ofta mätningar på hur deras verksamhet bidrar till att skapa nya företag eller om- fattningen av immateriella rättigheter. Det är viktigt att ha ett bredare angreppssätt och försöka skapa en förståelse för hur nyttiggörandet bidrar till att skapa exempelvis ökad kompetens i samhället och hur högskolans forskning kan bidra till ett mer hållbart samhälle.
Den åttonde kategorin i modellen, effektmätning, handlar om hög- skolornas egen datainsamling och ska inte blandas ihop med utvärderingen som ska ske vart fjärde år. Uppföljningen har till syfte
141
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
att stödja högskolan i sina beslutsprocesser och ge det en bild av vilka aktiviteter som bidrar till att skapa vilka effekter.
5.2.2Utredningens modell för implementering innebär förändringar av stödet på olika nivåer
Frågans andra del, om att utredningen ska lämna förslag på nyttig- görandestödets utformning och omfattning presenteras i betänk- andets förslagskapitel (kapitel
5.3Om nationell samordning och överlapp
I utredningens direktiv återfinns frågan om det behövs en nationell samordning av innovationsstöd, exempelvis inom vissa områden, samt att utredningen vid behov ska föreslå hur en sådan lösning skulle se ut. Frågan är till viss del besläktad med frågan om hur inno- vationsstödet vid högskolorna ska förhålla sig till annat innova- tionsstöd. Utredningen har i analysen därför valt att slå ihop dessa frågor i betänkandets analysdel.
Utredningen gör bedömningen att det finns behov av nationell samordning av och utökning av innovationsstöd inom vissa områden och vissa funktioner. Vidare anser utredningen att det finns ett behov av att närmare se över hur de olika forskningsinstituten, sär- skilt RISE, kan samarbeta bättre med högskolor och andra statliga myndigheter.
5.3.1Tydligast behov av samordning finns inom
I kapitel 7 presenteras utredningens trappa för implementering. Enligt den ska det sista steget innebära en tematisk fokusering inom en eller flera sektorer. Utredningen har landat i den lösningen efter- som det under arbetets gång framkommit att det finns stora behov av att utveckla resultat från idé till mer kommersialiseringsbar inno-
142
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
vation, inom flera olika områden. Utifrån de kontakter som utred- ningen haft med olika aktörer görs bedömningen att behovet är tydligast inom det så kallade
Sådana behov som återfinns inom exempelvis
Vid kontakterna med högskolorna, holdingbolagen och andra berörda aktörer, framkommer också att det vid flera av högskolorna finns brist på kritisk kompetens för det innovationsstödjande arbetet. Det kan handla om immaterialrättsligt stöd, behov kopplat till olika delar av patentprocessen, affärsjuridik och statsstödsrätts- ligt stöd. Några högskolor framför att behoven löses ad hoc genom kontakt med advokatbyråer eller berörda, andra högskolor att de utvecklar samarbeten med varandra och några att stora behov finns och att de på olika sätt lösts från fall till fall men att detta gjort att en samlad kompetens inte byggts upp vid högskolan. Att högsko- lorna har ytterst varierande förutsättningar för sitt stöd för nyttig- görande är självklart och relateras till deras varierande storlekar och varierande samarbeten med andra aktörer. Sammanfattningsvis be- dömer ändå utredningen att behov inom de områden som ovan nämnts finns och är särskilt tydligt rörande holdingbolagen och deras
143
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
verksamhet. Brist på resurser i holdingbolagen är också en omständig- het som ofta framförts till utredningen som ett skäl till bristande aktivitetsgrad i vissa av bolagen, liksom att om resursen fanns i ökad grad, mer aktiviteter skulle ske.
5.3.2Risken för överlapp störst inom sjukvården
Utredningen bedömer därför att behov av nationell samordning finns och lämnar därför förslag knutet till detta på olika sätt.
Frågan om en nationell satsning tangerar delvis den om överlapp med andra aktörer i systemet. Här har utredningen studerat möjliga överlapp och kommit fram till att det finns risk för överlapp inom bland annat sjukvård och investeringsverksamhet.
Inom det förra finns det risk för överlapp för personer som delar sin tjänst mellan högskolan och hälso- och sjukvården inom någon region. Inom högskolevärlden gäller lärarundantaget, men hos regio- nerna tillfaller immateriella rättigheter arbetsgivaren. Flera regioner har historiskt arbetat med fribrev, det vill säga att idégivaren själv äger sin idé och lösning. Utredningen har intrycket att regionerna nu går mer mot att ta över ägandet från personalen och bedömer att detta potentiellt kan leda till en konflikt om vem som äger idén. I takt med att allt mer kvalificerad, specialiserad och kostnadskrävande forsk- ning med medicinsk inriktning äger rum vid olika sjukhus, anser utredningen det vara en viktig att adressera frågan om lärarundan- tagets tillämpning för personer vars anställning delas mellan hög- skolor och regioner, eller för den delen högskolor och alla andra arbetsgivare. Flera möten har därför ägt rum med företrädare för Sveriges kommuner och regioner liksom för landets regioner. Därvid har utredningen framfört vad den funnit och att det synes finnas ett behov att få en mer enhetlig bild av behov och gemensamma lös- ningar. Detsamma gäller frågan om hur de så kallade
144
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
Vad gäller investeringsfrågan, så är uppdelningen i dag mellan holdingbolagen (de vid högskolor med statlig huvudman) och övriga statliga aktörer inom riskkapital, sådan att de förra investerar tidi- gare i bolagens utveckling och de senare typiskt sett i utvecklings- stegen precis därefter. Dessutom investerar holdingbolagen endast i företag som uppstått ur högskolornas verksamhet. I avsnitt 9.3.2 diskuteras arbetsuppdelningen ytterligare och utredningen lanserar där tre vägval i frågan. Som en kort sammanfattning kan sägas att det finns risk för ökade överlapp och konkurrens mellan statliga aktörer om holdingbolagen skulle få höjda anslag eller ett breddat mandat eller om Almi Invest AB i ökad grad jämfört med i dag skulle finansi- era företag i bolagens tidigaste faser. I dagens lösning finns det också risk för stuprör då högskolornas innovationskontor ofta ser holding- bolagens riskkapital som huvudsakliga alternativ för finansiering i tidiga faser (och då möjligen bortser från de lösningar som erbjuds av bland annat Almi Företagspartner AB).
5.3.3Ingen risk för överlapp med RISE
En annan potentiell överlapp som utredningen studerat närmare rör forskningsinstitutet RISE och deras arbete med kommersialisering. Sedan en tid tillbaka bedriver RISE ett
Under arbetet har utredningen förstått att flera högskolor upp- lever det som om RISE övriga verksamhet i viss mån överlappar högskolornas. Traditionellt har RISE och högskolorna befunnit sig
iolika delar av
145
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
högskola och andra skillnader i förutsättningar för att utöva forsk- ning. Då utredningen inte har haft möjlighet att analysera för- hållandet mellan högskolorna i RISE mer detaljerat väljer den att inte lämna förslag om hur den framtida relationen mellan RISE och hög- skolorna ska ut. Däremot vore det önskvärt om frågan kunde studeras närmare i särskild ordning.
5.4Om statsstöd
I kommittédirektivet framgår att utredningen ska analysera innova- tionsstödet utifrån gällande regelverk för statsstöd och ta hänsyn till detta regelverk i förslag som rör innovationsstödets utformning och finansiering. Utgångspunkter för utredningens arbete har varit följ- ande:
•Statsstödsregelverket förbjuder statligt stöd i de fall inte fören- lighet kan konstateras grundat på beslut från Europeiska kom- missionen eller
•Stöd till forskning, utveckling och innovation kan utgöra statligt stöd och är i förekommande fall underkastade statsstödsregel- verket. Detta gäller även om medlen betalas ut till universitet och högskolor. En analys måste göras i det enskilda fallet.
•Om ett stöd som uppfyller kraven för statligt stöd ska betalas ut måste det anmälas till kommissionen. I första hand bör befintliga gruppundantag utnyttjas som grund för utbetalning av stöd. Stöd av mindre betydelse kan även betalas ut utan anmälan.
5.4.1Situationen vid högskolorna
Företrädare för högskolorna och andra myndigheter framförde vid möten med utredningen sammanfattningsvis att överlåtelser som omfattas eller kan omfattas av statstödsregelverket inte bara före- kommer som finansiella transaktioner utan även kan avse över- låtelser av immateriella värden, värde av – eller resultat av arbete av tekniskt administrativ personal vid högskolorna (som därmed inte omfattas av det så kallade lärarundantaget), oreglerade överlåtelser eller underprissatta överlåtelser av så kallad background i forsk-
146
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
ningsprojekt eller detsamma med resultat inom projekt. Alla dessa transaktioner är sådana som enligt företrädarna för högskolorna kan förekomma. Detta stämmer också väl överens med den bild utred- ningen har av hur lärare och forskare vid högskolorna hanterar sitt så kallade lärarundantag och den kunskap som finns hos dessa och deras högskolor om hur immateriella rättigheter mm, ska skyddas.
Utredningen har intrycket att högskolorna har god kunskap om gällande regelverk
Vid utredningens genomgång av vilken sorts finansiella transaktioner som förekommer inom ramen för det högskolenära innovationsstöds- systemet, framkommer ingenting som utvisar att högskolorna och de av dem förvaltade holdingbolagen saknar kunskap om hur finansiella transaktioner som omfattas av statsstödsregler ska hanteras, inklu- sive olika rapporteringar. Detsamma gäller utbetalningar från inku- batorer, teknikparker och holdingbolag till aktiebolag bildade av forskare eller studenter vid högskolorna. Högskolorna och holding- bolagen bedöms ha rutiner på plats för att hantera statsstödsrättsliga krav och uppföljningar.
Utredningens bedömning är att berörda aktörer har en hög grad av kunskap om gällande regelverk och att de agerar enligt detta. Den osäkerhet som finns hos dem och andra aktörer rör överlåtelser som inte är finansiella och som oftast regleras i olika avtal inom forsk- ningssamarbeten och som oftast handlar om immateriella värden, värden av arbete och hur det så kallade lärarundantaget ska tillämpas. Dessutom finns en viss osäkerhet inom innovationskontorsverk- samheten om när stöd går från att vara till studenter eller forskare för att utveckla resultat från verksamhet vid högskolan och när stödet övergår till att bli ett stöd till ett företag. Detta då det kan anses att statsstödsreglerna inträffar om den som får stödet har för avsikt att använda stödet inom näringsverksamhet. En typsituation är att en forskare får stöd för att ta fram en patentansökan och under arbetet med denna avser bilda ett aktiebolag eller en student som sedan tidigare har ett företag som hen kan knyta den utvecklade idén till.
Det bästa sättet att minska risken för otillåtna transaktioner och sådana transaktioner, som i vart fall ska redovisas i särskild ordning, är enligt utredningen att genom råd och stöd minska risker för fel.
147
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
SOU 2020:59 |
Detta kan ske genom de stödfunktioner som utredningen föreslår tillsammans med UKÄ:s och Vinnovas arbete.
Stödet från innovationskontoren är inte stöd till ekonomisk verksamhet
Utredningen har vidare uppfattningen att de finansiella transak- tioner som förekommer inom ramen för innovationskontorens stöd till studenter och medarbetare vid högskolorna typiskt sett inte innebär stöd till ekonomisk verksamhet. Detta då stödet från inno- vationskontoren inte ger stöd till verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad. För att säkerställa att så är fallet, är det av stor vikt att medarbetare inom högskolorna har stor kunskap om gällande statsstödsregelverk och att de är väl insatta i de enskilda projekt de är engagerade i, samt att de genomgår en nog- grann prövning av om verksamheten utvecklats på ett sådant sätt att studenten eller medarbetaren börjar bli aktör på en marknad. Utred- ningens bedömning är att innovationskontorens medarbetare är medvetna om detta men att kontorens storlek kan göra dem sårbara och att nödvändig kunskap riskerar att inte alltid finnas till hands.
Den osäkerhet som ovan beskrivits om när stöd till enskilda över- går till att bli stöd till företag, tillsammans med övriga framkomna exempel visar på inte bara ett behov av ökad kunskap och en ökad användning av beslutsstöd och mallar, utan också på metodutveck- ling och utarbetande av kontrollmoment inom innovationskontors- verksamheten. Stöd för detta kan ges från det gemensamma Finansi- eringsbolaget och från Vinnova. Om behov av att ta fram en särskild stödförordning skulle uppkomma, torde det kunna vara en uppgift som ryms inom Vinnovas ansvarsområde att uppmärksamma.
Holdingbolagens verksamhet sker på kommersiell grund
Utredningens sammanfattande bedömning avseende holdingbolagen är att det inom deras verksamhet förekommer transaktioner som utgör statsstöd och att dessa transaktioner, särskilt riskkapital till så kallade projektbolag, därför behöver hanteras i särskild ordning. Det har inte under utredningens arbete framkommit något som tydligt pekar på att holdingbolagen inom ramen för denna verksamhet utger
148
SOU 2020:59 |
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar |
stöd på sätt som är oförenligt med statsstödsregelverket. Däremot finns det risker förenade med verksamheten som utredningen – lik- som Riksrevisionen i sin rapport om granskning av verksamheten i holdingbolagen – anser kan hantera spå bättre sätt än som sker i dag. I detta ingår att minimera risk för jäv i beslutsfattande, risk för otill- börlig eller olämplig riskexponering, risk att statens medel finansi- erar verksamhet som överförs till annan till fel pris (underprisöver- låtelser) och risk i att lika fall inte behandlas lika av företrädare för staten. Utredningen lämnar mot den bakgrunden förslag som avses bidra till att beslut om stöd inom den så kallade riskkapitalverk- samheten hanteras på ett mer enhetligt sätt än i dag och med tillgång till ett utökat statsstödsrättsligt stöd. Detta utvecklas under av- snitt 9.3.
Det är viktigt med en legal grund för statsstöd
Om statsstöd förekommer är det viktigt att en legal grund för detta finns. Detta kan bestå i lagstiftning, en särskild stödförordning eller myndighetsbeslut. Om det kan identifieras att en typ av stöd för- väntas bli återkommande är det lämpligt att regeringen tar fram en förordning som utgör grund för utbetalning av denna typ av stöd. För att säkerställa korrekt återrapportering och administration av stöd föreslår utredningen en rad åtgärder (se kapitel
149
6Nyttiggörandebegreppets breddande
Betänkandets kapitel 6 är det första av totalt fyra förslagskapitel. I detta kapitel presenteras utredningens förslag på hur högskolornas uppdrag för nyttiggörande ska definieras. Den breddade definitionen innebär att nyttiggörande ska omfatta all verksamhet vid högsko- lorna. Ansvaret för nyttiggörandet ska ligga hos högskolans ledning.
Följande kapitel inleds med en beskrivning av hur högskolornas nyttiggörandeuppdrag breddas och förtydligas. I detta ingår förslag på hur uppdraget bör förtydligas i högskoleförordningen. Av- snitt 6.2 beskriver ansvarsfördelningen av det avslutande avsnittet är följdändringar för Försvarshögskolan och Sveriges lantbruksuni- versitet.
6.1Högskolornas nyttiggörandeuppdrag breddas och förtydligas
Utredningen har i möten med företrädare för högskolor, studenter och forskare tydligt sett att ett nyttiggörandearbete sker om även det stundtals är ifrågasatt, avgränsat och otydligt. Det sker dessutom under olika villkor för medarbetare och studenter vid olika hög- skolor. Det är heller inte klart för alla högskolor huruvida nyttig- görandeuppdraget omfattar alla resultat som kan härledas från forskning eller bara sådant som direkt kommer från forskning.
151
Nyttiggörandebegreppets breddande |
SOU 2020:59 |
6.1.1Nyttiggörande av kunskap från all verksamhet vid högskolorna
Utredningens förslag: I högskolornas uppgift ska det ingå att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat och andra kun- skaper tillkomna vid högskolan kommer till nytta.
Det ska förtydligas att också konstnärlig forskning omfattas i högskolors uppgift att verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta.
För att tydliggöra att arbetet med nyttiggörande inte bör begränsas till resultat tillkomna inom forskningsverksamheten bör det klar- göras att det även innefattar andra kunskaper tillkomna vid hög- skolor. Det ska här också framhållas att mycket av de nya lösningar som uppstår sker i samverkan mellan akademi och omgivande sam- hället.
Nyttiggörande är bredare än kommersialisering
Att högskolorna ska verka för att forskningsresultat ska komma till nytta innebär att högskolorna ska vidta åtgärder som syftar till att forskningsresultat ska komma samhället i stort till godo. Detta kan bland annat ske genom att resultat vidareförädlas, avyttras, kommersi- aliseras eller kommer till praktisk tillämpning på annat sätt. Kom- mersialisering kan till exempel ske genom att uppfinningar patenteras och licensieras ut till befintliga företag eller genom att nya företag bildas. Att verka för att forskningsresultat kommer till nytta kan även innebära att informationen om forskningsresultat finner sin väg ut i samhället och den övriga forskarvärlden och där väcker intresse för vidareutveckling av liknande och bättre idéer inom samma eller annat område. Mycket av nyttiggörandet av forskningsresultaten sker automatiskt via högskolornas utbildningsverksamhet när stu- denter tillägnar sig ny kunskap och tar den med sig ut i arbetslivet efter avslutade studier. Det är dock inte enbart i högskolornas forsk- ningsverksamhet ny kunskap uppstår. Även i annan verksamhet, exempelvis inom utbildningsverksamheten, uppstår ny kunskap som behöver komma samhället till godo. Utredningen menar därför att
152
SOU 2020:59 |
Nyttiggörandebegreppets breddande |
det ska vara tydligt att högskolornas uppdrag om att verka för att resultat kommer till nytta inte enbart omfattar forskningsresultat utan även andra resultat tillkomna vid högskolorna. Utbildningen vid högskolan och annan verksamhet, exempelvis kliniska studier, ska ju vara forskningsbaserad.
Samverkan är viktig för nyttiggörande
Högskolor arbetar på olika sätt för att skapa goda förutsättningar för att forskningsresultat ska komma till nytta. Detta innebär dock inte att högskolorna själva måste vidta alla de åtgärder som kan behövas. För framför allt de större högskolorna är det naturligt att de själva eller i samverkan med andra bygger upp kompetens att arbeta med bland annat kommersialisering. Högskolorna behöver normalt sett bedriva arbetet i samverkan med andra högskolor eller andra aktörer.1
Alla högskolor har ett ansvar
Att högskolorna ska verka för att andra kunskaper ska komma till nytta innebär att högskolorna ska vidta åtgärder som syftar till att bland annat kunskaper kopplade till utbildningen, klinisk verksam- het samt studenters, doktoranders och forskares verksamhet i övrigt på högskolan ska komma samhället i stort till godo och att högsko- lorna ska skapa goda förutsättningar för detta. All sådan verksamhet ska vara forskningsbaserad och utgå från forskningen och dess resul- tat. Även om en högskola bedömer att den inte kan bedriva arbetet med nyttiggörande av resultaten från exempelvis utbildningen i egen regi, ska högskolan ha ett ansvar att driva arbetet för att de kommer till nytta. Uppgiften omfattar bland annat att erbjuda eller anvisa möj- ligheter till utbildning för studenter i frågor om immaterialrättsligt skydd för utbildningsresultat, entreprenörskap och liknande utveck- lingsarbete. Arbetet kan exempelvis ske i samarbete med student- kårer, företag, forskningsinstitut och andra externa aktörer.
1Prop. 2008/09:50, s. 117 ff.
153
Nyttiggörandebegreppets breddande |
SOU 2020:59 |
Förslaget innebär ett förtydligande i högskolelagen
Ett omfattande arbete vid högskolorna för att såväl forsknings- resultat som andra kunskaper tillkomna vid högskolan kommer till nytta kan i förlängningen förväntas leda till ökad tillväxt och ökad sysselsättning. En utvidgning av högskolornas arbete i detta avseende är ett led i denna utveckling. Genom att i linje med tidigare uttalanden från regeringen om forskningsresultat nu klargöra att nyttiggörande- arbetet i 1 kap. 2 § andra stycket högskolelagen (1992:1434) uttryck- ligen även gäller andra kunskaper tillkomna vid högskolor menar utredningen att det tydliggörs som en viktig uppgift som bör genom- syra all verksamhet vid högskolor. Utredningen föreslår därför att en ändring sker genom tillägg i 1 kap. 2 § andra stycket högskolelagen (1992:1434).
Ett förtydligande om konstnärlig forskning behövs.
Vid de högskolor som bedriver konstnärlig verksamhet bedrivs konstnärlig forskning. Utredningen menar att det är av stor vikt att även denna verksamhet, liksom annan ny kunskap tillkommen vid högskolan, omfattas av nyttiggörandeuppdraget. Att så redan de facto sker har också bekräftats vid möten med berörda högskolor. Dagens utformning av högskolelagen kan däremot riskera att tolkas som att resultat av konstnärlig forskning inte omfattas av uppdraget vilket utredningen menar är olyckligt. Högskolelagen föreslås därför förtydligas på denna punkt genom ändring i 1 kap. 2 § tredje stycket högskolelagen (1992:1434).
Högskolorna ska själva bestämma om de vill förlänga sitt stöd
Tillgången till stöd för nyttiggörande av andra kunskaper tillkomna vid högskolorna bör inte vara begränsad till tiden som anställd eller inskriven som student vid högskolan utan bör enligt utredningens mening kunna fortlöpa under viss tid därefter. På så sätt finns förut- sättningar för ett mer varaktigt stöd som inte upphör abrupt och att viktigt verifieringsarbete inte i avbryts i onödan. Ett riktmärke kan vara att stöd som påbörjats före det att personen lämnat högskolan, när behov finns, ska kunna fortgå upp till två år passerat från tid-
154
SOU 2020:59 |
Nyttiggörandebegreppets breddande |
punkten då personen exempelvis avslutade utbildningen eller läm- nade anställningen. En förutsättning är då att stödet sker för idéer som börjat utvecklats under tiden vid högskolan, som inte annan fått immaterialrättsligt skydd till och där utvecklandet av resultatet inte sker på annat sätt. Det måste också vara förenligt med exempelvis statsstödsregelverket. Utredningen bedömer inte att detta uttryck- ligen behöver framgå av lagtexten utan det är upp till respektive hög- skola att i varje enskilt fall bedöma hur lång tid efter avslutade studier eller anställning och i vilken omfattning ett sådant stöd ska utgå med beaktande av uppdraget i 1 kap. 2 § andra stycket hög- skolelagen (1992:1434). Det är under alla förhållanden av vikt att högskolans nyttiggörandearbete och de delar i detta som involverats, såsom innovationskontor och holdingbolag, tillse att avtal tecknas med den student eller medarbetare som givits stöd, för att säkerställa korrekt hantering av ägande av immateriella rättigheter, att inga otillåtna värdeöverföringar sker, att brott mot tystnadsplikt sker och att skydd av annars sekretessbelagda uppgifter, upprätthålls.
Förslaget omfattar även enskilda utbildningsanordnare
Av 2 § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina fram- går att nyttiggörandeuppdraget i 1 kap. 2 § andra stycket högskole- lagen (1992:1434) även gäller enskilda utbildningsanordnare med tillstånd utfärda sådana examina som regeringen enligt vad som anges i högskolelagen (1992:1434) meddelat föreskrifter om. Breddningen av nyttiggörandeuppdraget kommer därför att gälla även för dessa enskilda utbildningsanordnare.
Behov av författningsändringar
Förslaget föranleder behov av tillägg i 1 kap. 2 § andra och tredje stycket högskolelagen (1992:1434).
155
Nyttiggörandebegreppets breddande |
SOU 2020:59 |
6.1.2Nyttiggörandeuppdraget förtydligas i högskoleförordningen
Utredningens förslag: Högskolornas uppgift att verka för att forskningsresultat och andra kunskaper tillkomna vid högskolan kommer till nytta innefattar såväl kommersiellt som
Uppgiften bör förtydligas i högskoleförordningen
Nyttiggörandeuppdragets innebörd och hur verktygen för dess kom- mersiella genomförande – bland andra innovationskontor och hold- ingbolaget – ska bedrivas och följas upp, regleras inte i dag i någon författning. Ledning får i stället hämtas i olika forskningsproposi- tioner, budgetpropositioner och stödförordningar. Detta ger, enligt utredningen, ett intryck av att nyttiggörandearbetet inte är den integrerade del av högskolornas verksamhet som lagstiftaren avsett. Det gör också att det är svårt för högskolor att tillämpa regelverket och att därmed studenter och forskare vid olika högskolor riskerar att få olika stöd för nyttiggörande. Att det finns skäl att förtydliga vad som avses med nyttiggörandeuppdraget har också bekräftats i mötena med i stort sett samtliga högskolor och av flera andra aktörer. Utredningen anser därför att det finns ett behov att förtydliga nyttig- görandeuppdraget, dess syfte, viktigaste beståndsdelar och grunderna för uppföljningen av detsamma. Ett liknande förslag lämnades av Innovationsstödsutredningen 2012.2 Närmare om hur uppföljningen ska ske framgår av avsnitt 7.2.
Ett förtydligande av nyttiggörandeuppdraget bör enligt utred- ningens mening således ske i högskoleförordningen, för att visa på uppdragets vikt och även i viss mån peka på innebörden av nyttig- görandeuppdragets innehåll.
2SOU 2012:41, s. 112.
156
SOU 2020:59 |
Nyttiggörandebegreppets breddande |
Uppgiften omfattar både kommersiellt och
När nyttiggörandeuppdraget förtydligas i högskoleförordningen bör det framgå dels att uppdraget har en kommersiell del, som utred- ningen uppfattar att samtliga högskolor i landet också givit uttryck för, men även att det kan innebära ett nyttiggörande som är icke- kommersiellt. Mycket av den forskning som bedrivs vid högsko- lorna leder till resultat som påverkar människors ageranden, sam- hällets funktionssätt eller som exempelvis kan leda till effektivare ett förbättrat patientmöte eller att demokratins funktionssätt förbättras. Allt detta är sådant som inte primärt har ett ekonomiskt eller kom- mersiellt syfte utan där syftet kan vara att människor ska få ett allmänt sett bättre liv. Att tydliggöra att nyttiggörandeuppdraget har dessa båda delar baseras också på utredningens principiella ställ- ningstagande om att uppföljning av resultat inom ramen för innova- tionsstöden ska ske systematiskt och baserat på kriterier som ger möjlighet för högskolor att visa på resultat inom all utbildnings- och forskningsverksamhet. Ett tydliggörande av den
Det förtydligande som nu förslås ske genom högskoleförord- ningen syftar till att tydliggöra innebörden och vikten i uppdraget.
Nyttiggörande bör beaktas i högskolors inre organisation
Som framgår i kapitel 2 besökte utredningen samtliga högskolor med holdingbolag under
157
Nyttiggörandebegreppets breddande |
SOU 2020:59 |
viktigt det är med ledningsengagemang, är att lyfta upp frågan i både högskolelagen, som skett hittills, och i högskoleförordningen och att peka på viktiga steg som bör tas av högskolorna för att visa på detta. En sådan är att tillse att möjligheten till nyttiggörande av resultat beaktas när forskning och utbildning vid högskolan orga- niseras. Sker detta kan högskolan säkerställa att det finns funktioner som ansvarar för nyttiggörandearbetet på ledningsnivå och operativ nivå, att det finns strukturer för uppföljning och redovisning av effekter av verksamheten något som torde medföra att samverkans- uppdraget kan klaras av än bättre. En vanlig synpunkt som framförts av företrädare för olika forskningsfinansiärer (inte forskningsråden), näringslivet och övrig offentlig sektor, är att de saknat tydliga vägar in på högskolan för att samverka på olika sätt. Det kan handla om en vilja att samarbete i konkreta projekt med viss forskningsinriktning men också om att diskutera strategiska utvecklingsbehov, kompe- tensförsörjning och gemensamma utbildningsåtgärder. Detta är behov som också bättre kan tillgodoses genom att nyttiggörande- arbetet beaktas vid den inre organisationen. På så sätt kan nyttig- görandet underlättas ur perspektivet utifrån och in. Det kan också underlätta samarbetet med forskningsinstituten, särskilt RISE.
Förslaget omfattar inte enskilda utbildningsanordnare
Att förtydligandet sker i högskoleförordningen innebär att enskilda utbildningsanordnare inte formellt omfattas. Utredningen har inte funnit att det finns skäl att mer i detalj styra det nyttiggörandearbete som sker hos enskilda utbildningsanordnare.
Behov av författningsändringar
Förslaget föranleder behov av en ny paragraf i 1 kap. högskoleför- ordningen (1993:100) direkt efter nuvarande 7 §. Paragrafen föreslås ersätta den tidigare upphävda 8 §. Paragrafen föreslås även innehålla vissa hänvisningar.
158
SOU 2020:59 |
Nyttiggörandebegreppets breddande |
6.2Ansvaret för nyttiggörandearbetet ska ligga på högskolans styrelse
Utredningens förslag: Högskolornas styrelse ska besluta
1.om de närmare formerna för nyttiggörandearbetet, och
2.om övergripande frågor rörande av högskolan förvaltat hold- ingbolag, såsom ägardirektiv, uppdragsmål, uppföljning av verksamheten och nominering av ledamöter i bolagets styrelse.
Det är enligt vad utredningen erfar otydligt för många vilken instans inom högskolorna som ytterst ansvarar för att det bedrivs ett nyttig- görandearbete och att de huvudsakliga verktygen för kommersiali- seringsarbetet är välfungerande. 2012 års Innovationsstödsutredning föreslog att högskolestyrelsen, borde besluta om organisation, resurs- användning och arbetsformer avseende stödet till innovationer för att markera betydelsen av det innovationsstödjande arbetet och av integrationen mellan de tre huvuduppgifterna.3 Innovationsutred- ningens förslag har inte föranlett någon åtgärd.
Utredningen menar att nyttiggörandearbetet är av sådan karaktär att högskolans styrelse behöver involveras i större utsträckning än i dag. De signaler utredningen fått om innovationskontorens och holdingbolagens sårbarhet och att de inte anses vara självklara för alla inom alla högskolor, talar för att ett förtydligande av nyttiggörande- arbetet och dess viktigaste beståndsdelar, dess uppföljning och kon- tinuerliga förbättring, krävs. Betydelsen av att högskolans högsta ledning – högskolestyrelsen – engageras i nyttiggörandearbetet, uppföljningen av arbetet och hur väl arbetet fungerar i de viktigaste delarna – Innovationskontoret och holdingbolaget – ska inte under- skattas.
Formerna för nyttiggörandet bör fastställas av styrelsen
Högskolornas arbete med nyttiggörande av forskningsresultat sker på många olika sätt och med varierande omfattning. Utredningen uppfattar dock inte att det inom högskolorna är tydligt var ansvaret ligger för att medarbetare och studenter har kunskap om vad nyttig-
3SOU 2012:40, s. 53.
159
Nyttiggörandebegreppets breddande |
SOU 2020:59 |
görandet innebär och hur stöd för detta kan erhållas. Detsamma gäller kunskap om hur det s.k. lärarundantaget ska hanteras vid teck- nande av olika sorters avtal eller hur statsstödsfrågor ska beaktas.
I annan del av detta betänkande lämnas förslag om att högsko- lorna ska ta ett strategiskt grepp om hur immaterialrättsfrågor hanteras inom myndigheten. Detta tillsammans med att styrelsen nu föreslås ansvara för att besluta om formerna för nyttiggörandet av olika resultat med ursprung i forskningsverksamheten, leder till att styrelsen kan ta ett helhetsgrepp om innovationsarbetet vid hög- skolan. Styrelsen kan ange ansvar och former för nyttiggörandet och hur dess interna uppföljning och styrning kan ske, för att samspela med de nya uppgifter Universitetskanslersämbetet och Vinnova före- slås erhålla. Detta gör att högskolan är väl förberedd på den dialog med berörda myndigheter som kommer ske och att högskolan på ett väl avvägt sätt kan avsätta nödvändiga resurser för nyttiggörande- uppdragets genomförande. Högskolestyrelsen får också det yttersta ansvaret för hur verksamheten vid innovationskontoret genomförs.
Styrningen av holdingbolag förvaltat av högskolan
Högskolans styrelse ansvarar som högskolans högsta beslutande organ för styrningen av det av högskolan förvaltade holdingbolaget. Det betyder att styrelsen har att besluta om ägardirektiv, förslag till ledamöter i styrelsen, arvoderingsprinciper och andra viktigare frågor för bolaget. Av såväl Riksrevisionens rapport om holdingbolagen som av utredningens egna möten med företrädare för högskolor och holdingbolag, är det tydligt att holdingbolagens verksamhet inte är en prioriterad fråga för styrelserna. Svaren på den enkät som skickats ut rörande förvaltandet bekräftar detta. Vid många styrelser behand- las holdingbolagen en gång om året och det förekommer att endast skriftliga rapporter avges. Även om det framkommit uppgifter om att viss förbättring synes ha skett efter Riksrevisionens rapport, är ändock utredningens bedömning att åtgärder behöver vidtas för att förtydliga styrelsens ansvar för viktigare frågor i förvaltandet av holdingbolagen. Det rör särskilt ägardirektiv, samhällsuppdragets implementering genom uppdragsmål och ekonomiska mål, andra avtal eller uppdrag som rör holdingbolaget, liksom förslag på sty- relseledamöter och arvoderingsprinciper. Ett första steg är att i hög-
160
SOU 2020:59 |
Nyttiggörandebegreppets breddande |
skoleförordningen som en uppgift för styrelsen ange att besluta om övergripande frågor rörande förvaltningen av holdingbolaget. Utred- ningen bedömer att detta tillsammans med övriga lämnade förslag, gör att högskolans styrelse tar ett utökat ansvar för holdingbolagen, något som också gör att holdingbolaget kan bli ett än mer effektivt verktyg i nyttiggörandearbetet. Att styrelsen engageras i utökad grad blir än viktigare om de bemyndiganden genomförs som utredningen föreslås.
I styrelsen uppgifter ingår bland annat att tillse en ändamålsenlig ägarstyrning
Såvitt utredningen kunnat bedöma i dialogen med högskolorna, holdingbolagen och inhämtade material, varierar kapaciteten för för- valtning mellan högskolorna i dag. Utredningen lämnar bl.a. därför förslag om bildandet av ett gemensamt bolag för en samordnad och förbättrad styrning, uppföljning och redovisning av holdingbolagens verksamhet. Utöver detta finns det emellertid behov av att tydliggöra något om styrelsens ansvar och roll gentemot holdingbolagen.
För det första är det styrelsens ansvar att tillse att det till bolags- stämman finns förslag på lämplig styrelse för bolaget, arvoderings- principer, förslag på revisor och andra motsvarande frågor. Styrelsen har att utse ägarombud som på bolagsstämman företräder ägaren och för ägarens talan. För detta bör högskolan ha en instruktion.
För det andra är det styrelsens ansvar att tillse att en ändamåls- enlig ägarstyrning sker med beslutade ägardirektiv för holding- bolaget och en struktur för uppföljning av ägardirektiven. I detta ingår hur samhällsuppdraget genomförs och det ekonomiska målet nås men också strategiska utvecklingsfrågor, hur eventuellt överfört anslag och donationsmedel använts och hur arbetet i styrelsen fungerar.
För det tredje måste styrelsen för högskolan säkerställa att verk- samheten i holdingbolaget är förenlig med bolagsordning och regler och riktlinjer för verksamheten och att tydliga rutiner för rappor- tering, beslut och uppföljning finns inom bolaget.
För att fullgöra sin förvaltningsroll anser utredningen att hög- skolan måste ha en egen kapacitet att bedöma holdingbolagets resul- tat och verksamhet och att fritt från bolaget kunna agera rörande bolagets verksamhet. För detta blir det gemensamma bolaget ett
161
Nyttiggörandebegreppets breddande |
SOU 2020:59 |
stort stöd men det måste också finnas egen kapacitet hos högskolan att följa holdingbolagets verksamhet och att rapportera i sådana frågor till högskolans ledning. Rektor och styrelse bör inte vara beroende av rapportering från vd och styrelse för holdingbolaget, för att kunna fatta beslut rörande bolaget. Om inte högskolan själv kan tillgodose detta behov, bör den inte heller bilda och äga holding- bolag.
Hur styrelsen för högskolan fullgör sitt uppdrag i förvaltandet av holdingbolag torde enligt utredningens mening kunna vara en fråga att adressera inom ramen för regeringskansliets myndighetsdialog, liksom att bevaka av Vinnova inom ramen för dess av utredningen föreslagna nya uppdrag. Vinnova bör således i underlaget till reger- ingen inför forskningspropositionen lämna förslag till högskola och regering som rör hur holdingbolaget styrs och resultatet från dess verksamhet. Till detta kommer förstås Riksrevisionens granskning.
Vad som ovan anförts om styrelsens arbete med bolagsstyrning beaktas lämpligen i den av utredningen föreslagna utbildningen för styrelser i holdingbolag och av ledningen för det nya för holding- bolagen gemensamma bolaget i dess arbete.
Förslaget omfattar inte enskilda utbildningsanordnare
Att förtydligandet sker i högskoleförordningen innebär att enskilda utbildningsanordnare inte formellt omfattas. Utredningen har inte funnit att det finns skäl att mer i detalj styra formerna för besluts- fattande hos enskilda utbildningsanordnare.
Behov av författningsändringar
Förslaget föranleder behov av två nya punkter i 2 kap. 2 § högskole- förordningen (1993:100)).
162
SOU 2020:59 |
Nyttiggörandebegreppets breddande |
6.2.1Viktiga principer vid förvaltningen av holdingbolag
Utredningens förslag: Det ska till högskoleförordningen lyftas upp ett antal grundläggande principer för styrningen av holding- bolagen som i dag framgår av regeringens Riktlinjer för statliga universitets och högskolors förvaltning av holdingbolag Således förslås det tydliggöras att ett holdingbolag vid högskolor ska bidra till ett nyttiggörande av forskningsresultat och andra kun- skaper tillkomna vid högskolan på affärsmässig grund, samt att högskolan inte får överlåta aktier i, besluta om frivillig likvidation eller fusion av bolaget eller på annat sätt minska andelen av rösterna i holdingbolag utan regeringens medgivande, undantaget fusion med dotterföretag med vilande verksamhet.
Avslutningsvis ska upplysas om att Riksrevisionen får utse en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsamman med bolagets övriga revisorer.
För de högskolor som förvaltar eget holdingbolag är det av stor vikt att förvaltandet fullgörs på bästa möjliga sätt. Här har Riksrevi- sionen i sin granskning av hur holdingbolagen styrs och förvaltas, sett klar utvecklingspotential4. Denna bedömning delas av utred- ningen. Utredningen föreslår därför ovan att det tydligt i högskoleför- ordningen ska pekas på högskolans styrelses roll och ansvar i styr- ningen och att styrelsen ska fatta beslut om viktigare styrdokument för bolaget.
Utöver detta anser utredningen att några av de viktigare principer som nu reglerar styrningen av holdingbolagen bör lyftas från de av regeringen beslutade riktlinjerna för förvaltandet av holdingbolagen in i högskoleförordningen. Det handlar om att visa på att holding- bolaget är ett verktyg för nyttiggörande på affärsmässig grund och att säkerställa att ägandet av holdingbolaget tillkommer staten.
Riksrevisionen får enligt 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet med mera granska den verksamhet staten bedriver i holdingbolagen. Av 9 kap. 8 § aktiebolagslagen (2005:551), som hänvisas till 1 § tredje stycket lagen (2002:1022) om revision av stat- lig verksamhet med mera, framgår att det kan ske genom att utse en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsamman med bolagets
4Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 13.
163
Nyttiggörandebegreppets breddande |
SOU 2020:59 |
övriga revisorer. Utredningen föreslår på samma sätt att upplysning om detta lyfts från riktlinjerna till högskoleförordningen i oför- ändrad form.
Övriga frågor kan kvarstå i reviderade riktlinjer för förvaltandet av holdingbolagen.
Skälet till varför de aktuella frågorna föreslås lyftas från rikt- linjerna till högskoleförordningen är ett behov av ökat tydlighet och ett naturligt sammanhang för de huvudprinciper som reglerar hög- skolornas nyttiggörandeuppdrag. Då är det av särskild vikt att lyfta upp bland annat holdingbolagets kommersiella syfte.
Förslaget omfattar inte enskilda utbildningsanordnare
Att förtydligandet sker i högskoleförordningen innebär att enskilda utbildningsanordnare inte formellt omfattas. Utredningen har inte funnit att det finns skäl att mer i detalj styra hur enskilda utbild- ningsanordnare ska organisera sin verksamhet.
Behov av författningsändringar
Förslaget föranleder behov av en ny paragraf i 1 kap. högskoleför- ordningen (1993:100) direkt efter förslagna 8 §. Paragrafen föreslås ersätta den tidigare upphävda 9 §. Paragrafen föreslås även innehålla vissa hänvisningar.
6.3Följdändringar för Försvarshögskolan och Sveriges lantbruksuniversitet
Försvarshögskolans och Sveriges Lantbruksuniversitets verksamhet styrs av egna förordningar. De förtydliganden av nyttiggörandeupp- draget som utredningen föreslår bör gälla även dessa högskolor, varför vissa följdändringar föreslås.
Beträffande Försvarshögskolan behöver hänvisningsbestämmelsen i 1 kap. 3 § förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan upp- dateras men inte den i 2 kap. 2 §. Någon sådan ändring behövs inte beträffande Sveriges Lantbruksuniversitet.
164
7Steg mot mer effektivt nyttiggörande
För att säkerställa att det finns ett likvärdigt stöd för forskare, studenter och anställda vid landets högskolor i deras nyttiggörande av såväl forskningsresultat som andra kunskaper tillkomna vid hög- skolan har utredningen tagit fram förslag för hur detta kan förbättras. För ändamålet har utredningen tagit fram en modell i sex steg för hur arbetet med nyttiggörande ska implementeras. Modellen förutsätter engagemang på alla nivåer i högskolan och samverkan med övriga samhällsaktörer, däribland regioner och näringsliv.
Kapitel 7 innehåller förslag för hur arbetet med nyttiggörande ska bli mer effektivt. Utgångspunkt är utredningens trappa i fyra steg för hur implementeringen ska gå till. Kapitlet börjar med en introduktion av modellen och i följande avsnitt presenteras utredningens förslag utifrån varje trappsteg i modellen.
7.1Förslag på process för hur implementeringen ska gå till
Som framgår av figuren nedan föreslår utredningen att implement- eringen av utredningens förslag ska ske i fyra steg:
1.En grundförutsättning är att högskolan arbetar med nyttiggör- ande. Detta innebär att utforma och att genomföra processer för att stödja studenter, doktorander, forskare och andra medarbe- tare vid högskolornas delaktig i verksamhet där resultat bör nyttiggöras.
2.Det finns ingen systematisk uppföljning och utvärdering av hög- skolornas arbete med nyttiggörande. Denna funktion är avgör- ande för att kunna förstå vad arbetet bidrar till och för att kunna
165
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
förbättra stödet. Ett systematiskt sådant arbete föreslås nu av utredningen tillsammans med en samladutvärdering vart fjärde år.
3.Utvärderingen ska ligga till rund för vilka högskolor som får innovationskontor och ligga till grund för rekommendationer om olika åtgärder riktade såväl till högskolorna som till regeringen.
4.De högskolor som har innovationskontor kan gå ihop med andra högskolor och övriga aktörer för att ansöka om att av regeringen få ett utökat innovationskontorsuppdrag med viss tematisk in- riktning.
I samtliga steg är det viktigt att högskolorna samarbetar med olika typer av aktörer från näringsliv, offentlig sektor och internationella organisationer (samverkan övriga aktörer i figuren). För att höja effektiviteten och lärandet i genomförandet innehåller modellen också stödfunktioner.
Figur 7.1 Trappa för implementering av ny stödstruktur för ökat nyttiggörande
|
|
|
|
4 |
Specifikt tematiskt stöd |
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 |
|
Tilldelning innovationskontor |
|
Samverkan |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
övriga |
2 |
|
Uppföljning och utvärdering |
|
|
aktörer |
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1Arbete med nyttiggörande
Källa: Utredningens bearbetning.
7.2Uppföljning och utvärdering för återrapportering och ökat lärande (steg 2 i trappan)
Utredningens förslag 1: Universitetskanslersämbetet ska följa upp högskolornas nyttiggörandearbete.
Verket för innovationssystem, Vinnova, ska återkommande utvärdera högskolornas nyttiggörandearbete.
Utvärderingen ska senast den 30 mars vart fjärde år ge hög- skolorna respektive regeringen underlag för hur nyttiggörande- arbetet kan utvecklas.
Rapporten myndigheten lämnar ska innehålla
166
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
•rekommendationer till såväl högskolorna som de av dem för- valtade holdingbolagen men även till regeringen i olika frågor,
•förslag på fördelning av anslag för uppdrag om innovations- kontor enligt förordningen om statliga medel för innovations- kontor,
•bedömning och rekommendationer avseende högskolornas användning av medel ur ett statsstödsperspektiv, och
•bedömning av hur samtliga studenter, lärare och forskare vid högskolor bäst kan få tillgång till innovationskontorsstöd.
Högskolorna ska till Vinnova lämna de uppgifter om sin verk- samhet som myndigheten begär.
Vikten av uppföljning och utvärdering
Det finns i dagsläget ingen sammanhållen struktur eller central data- insamling för innovationskontorens eller holdingbolagens arbete. Idéflödet som beskrivs i avsnitt 3.6 samlas inte in centralt och det finns inte heller en gemensam definition av vad som är en idé eller vad en verifiering av en idé innebär. Avsaknaden av uppföljning och en sammanhållen utvärdering gör att det inte är möjligt att förstå vilka aktiviteter som ger upphov till vilka resultat och det är svårt att veta vad som kan förväntas av det högskolenära innovationsstödet. I avsaknaden av en sammanhållen resultat- och effektuppföljning är det heller inte möjligt att formulera mål för verksamheten. Den upp- följning som sker av verksamheten inom innovationskontoren och som sedan redovisas för regeringen, är som redovisats tidigare baserat på utfall från verksamheten (jfr effektlogik avsnitt 3.5). Den säger inget om vilken verksamhet som bedrivs, vilka resultat denna har för offentlig sektor och näringslivet eller hur nyttiggörandet skett. Det gör att det i dagsläget är komplicerat för högskolorna och andra att uttala sig om hur väl högskolornas nyttiggörandearbete fungerar – om det leder till fler innovationer och bidrar till att stärka Sveriges innovationskraft och därmed landets konkurrenskraft, sysselsätt- ning och ekonomiska utveckling. Utredningen menar att det är av stor vikt att en kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verk- samheten sker för att den ska kunna fungera på bästa möjliga sätt.
167
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
UKÄ ska årligen följa upp nyttiggörandearbetet
För att kunna genomföra utvärderingar av nyttiggörandearbetet och för att kunna följa utvecklingen över tid anser utredningen att det är nödvändigt att genomföra årliga uppföljningar.
Utredningen föreslår att UKÄ ska få i uppgift att årligen följa nyttiggörandearbetet. UKÄ är statistikansvarig myndighet på hög- skoleområdet. Myndigheten bedriver också ett omfattande arbete med att granska högskolornas arbete med att kvalitetssäkra utbild- ning och forskning vid högskolorna. Myndigheten utövar dessutom tillsyn över hur utbildnings- och forskningsverksamhet bedrivs vid högskolorna. I det arbetet ingår redan i dag en granskning av hur hög- skolorna arbetar med sitt informations- och samverkansuppdrag. Vid UKÄ finns en stor kompetens om högskolornas förutsättningar och en förståelse för de villkor studenter, lärare och forskare verkar under. Utredningen menar att det är viktigt att en aktör har i upp- drag att följa hela högskolans komplexa verksamhet, en verksamhet vars uppgifter förväntas vara integrerade med varandra.
I de årliga uppföljningarna bör bland annat dagens indikatorer för idéflöde ingå (se avsnitt 3.6). Exakt vilka indikatorer som ska ingå bör beslutas av UKÄ och redovisas i det uppdrag om hur det nya uppföljnings- och utvärderingssystemet ska se ut, som utredningen föreslår att bland annat UKÄ ska få nedan.
Det är viktigt att UKÄ i den årliga uppföljningen av högskolorna samlar in information som underlättar den återkommande utvär- deringen, varför UKÄ bör samråda med Vinnova i denna fråga. Detta är också viktigt för att högskolornas administrativa arbete med att sammanställa och lämna uppgifter till myndigheterna ska ske på ett så resurseffektivt sätt som möjligt.
Vinnova ska utvärdera nyttiggörandearbetet vart fjärde år
Som beskrivs i avsnitt 3.6 baseras 35 procent av innovationskon- torens nuvarande anslag på prestation1. Som utredningen tidigare på- pekat har någon utvärdering av verksamheten, vilket medfört att anslagens tilldelning i dag sker utan koppling till innovationskon- torens resultat. För att anslagen ska ha koppling till prestation före-
1Se § 6 förordning om fördelning av statliga medel för innovationskontor vid universitet och högskolor.
168
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
slår utredningen att Sveriges innovationsmyndighet, Vinnova, ska utvärdera högskolornas nyttiggörandearbete enligt den modell som presenteras i avsnitt 5.2.1. En utvärdering är också behövlig för att ge regering och riksdag underlag för att bedöma resultatet inom poli- tikområdet och för att se om olika politiska åtgärder inom politiken för den högre utbildningen och forskningen fått önskat resultat.
Utvärderingen bör genomföras var fjärde år och en samlad redo- visning bör lämnas till regeringen så att underlag och eventuella för- slag till justeringar i styrningen av högskolornas nyttiggörande- arbete kan ske. Detta bör hanteras i den vart fjärde år återkommande forskningspropositionen. Sådana förslag kan till exempel röra hur hög- skolorna implementerat styrningen av nyttiggörandearbetet, styrning och ledning av myndigheten för ökat nyttiggörande eller vara juste- ringar av högskolornas uppdrag vad gäller innovationskontor eller frågor som rör holdingbolagen. Det är även av vikt att granskningen omfattar hur högskolornas arbete med att säkerställa att regelverket kring otillåtet statsstöd i artiklarna
Utvärderingen måste ta höjd för att olika högskolor har olika förut- sättningar att skapa resultat och effekter. Det är viktigt att detta värde- sätts. Utvärderingen ligger sedan till grund för bedömningar om hur väl högskolans nyttiggörandearbete fungerar och om potentialen för ett bredare nyttiggörande tillgodoses eller inte. Det är lämpligt att Vinnova lämnar rekommendationer till högskolan om hur nyttig- görandearbetet kan förbättras och om det finns olika verktyg för arbetet som kan utvecklas eller styras på nya sätt. Detta omfattar även arbetet vid de av högskolorna förvaltade holdingbolagen. I rap- porten från Vinnova till regeringen ska det även ingå hur tillgången till stöd ser ut för personer som är verksamma vid högskolor, som inte har ett särskilt uppdrag om innovationskontor, fungerar.
Utredningen lämnar inte förslag om den exakta processen för hur utvärderingsarbetet ska bedrivas, men anser att det är önskvärt om bedömningen av hur nyttiggörandearbetet sker inom olika sektorer även baseras på samarbete med specifika expertmyndigheter. Exempel- vis bör tematiska utvärderingar kunna ske så att exempelvis nyttig- görandearbete för
169
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
högskolornas som utvärderarnas kompetens stärkas. Detta är sär- skilt viktigt med tanke på hur stor forskning som finansieras av olika expertmyndigheter och att även myndigheternas egen erfarenhet av det arbetet tas tillvara. Ett exempel kan vara att Energimyndigheten tillsammans med Vinnova utvärderar nyttiggörandet inom energi- området. Vinnova får då ett underlag som vart fjärde år leder till en samlad analys till regeringen med olika rekommendationer. Det är viktigt att företrädare för studenter involveras i arbetet, såväl i Vinnovas arbete med att utveckla sitt uppdrag, som därefter i det fort- löpande arbetet med de olika högskolorna. UKÄ har såvitt utred- ningen förstått redan befintliga processer där studenters medverkan inryms.
Högskolorna ska lämna uppgifter till Vinnova
För att Vinnova ska kunna genomföra sitt uppdrag med utvärdering behöver högskolorna lämna de uppgifter om sin verksamhet som myndigheten begär. Detta bör förtydligas i förordning, på motsvar- ande sätt som i dag gäller för Universitetskanslersämbetet.
För enskilda utbildningsanordnare följer det av 6 § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina att en enskild utbildningsanord- nare som har fått tillstånd att utfärda examina är skyldig att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen och varje år upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning. De enskilda utbildningsanordnare som fått särskilda medel för uppdrag om inrättande av innovations- kontor ska som villkor lämna de uppgifter som krävs för uppföljning och utvärdering av nyttiggörandearbetet på samma sätt som statliga högskolor.
Vinnovas dubbla roller behöver hanteras
Det kan finnas en risk att Vinnova uppfattas sitta på flera stolar i och med att myndigheten såväl fattar beslut om stöd till högskolor, stu- denter och medarbetare vid högskolorna, som nu föreslås få utvär- dera nyttiggörandearbetet. Samtidigt har redan i dag myndigheten genomfört ett flertal olika utvärderingar av hur delar av innovations- systemet i Sverige fungerat och vilka effekter det har och har. För att säkerställa att myndighetens utvärderande och granskande upp-
170
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
gift, inte på ett otillbörligt sätt påverkar den stödgivande verksam- heten inom myndigheten anser utredningen att myndighetens led- ning och dess internrevision bör vidta åtgärder för att förhindra detta. Myndighetens ledning bör tillse att resultatet från de olika verksamheterna används på ett sätt som stärker myndighetens för- troende inom sektorn.
Uppdrag att utforma systemet för uppföljning och utvärdering i detalj
Utredningens förslag: Vinnova och UKÄ bör ges i uppdrag att ta fram en mer exakt modell för hur arbetet med uppföljning och utvärdering av nyttiggörandearbetet ska genomföras och redovisa denna för regeringen.
Det är lämpligt att regeringen ger UKÄ och Vinnova i uppdrag att ta fram närmare former för hur de nya uppdragen att följa upp respektive utvärdera nyttiggörandearbetet, som utredningen ovan föreslår att de skall få, ska genomföras och sedan återkomma till reger- ingen med redovisning. I uppdragens genomförande bör samråd ske med högskolorna.
Behov av författningsåtgärd
Förslaget om utvärdering av högskolornas nyttiggörandearbete för- anleder behov av ändring av förordningen (2009:1101) med instruk- tion för Verket för innovationssystem (ny 7 a §) och ändring i hög- skoleförordningen (1993:100) med tillägg av Vinnova i 1 kap. 12 §. Det bör för tydlighets skull införas hänvisningar till denna utvär- dering i förordning [(20XX:XXX)] om statliga medel för innova- tionskontor och högskoleförordningen (1993:100). När den nya stöd- förordningen tillämpats för första gången (se avsnitt 8.3.1) bör 7 a § förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innova- tionssystem ändras för att även omfatta de enskilda utbildningsan- ordnare som beviljats medel.
Förslaget om UKÄ:s utvärdering föranleder ingen författnings- ändring mer än hänvisning i 1 kap. 8 § högskoleförordningen
171
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
(1993:100) till 4 § förordningen (2012:810) med instruktion för Uni- versitetskanslersämbetet.
7.2.1Holdingbolagens verksamhet ska redovisas som en särskild del i den återkommande forskningspropositionen
Utredningens förslag: Utöver att ingå i det särskilda utvär- deringsarbete som utredningen föreslår, ska holdingbolagens verk- samhet redovisas som särskild del i den återkommande forsk- ningspropositionen. Årsredovisningen för av högskolan förvaltat holdingbolag biläggs också högskolans egen årsredovisning.
För verksamhet i (nästan) alla statliga bolag gäller att regeringen varje år till riksdagen överlämnar en skrivelse (nr 140) med en redo- görelse för förvaltningen och verksamheten i de bolag som Reger- ingskansliet förvaltat (se avsnitt 3.7).
Holdingbolagens verksamhet ingår inte i skrivelsen med redo- görelsen för verksamheten i de statliga bolagen. Av för utredningen tillgängliga uppgifter framgår att holdingbolagens verksamhet redo- visades till riksdagen i den samlade bolagsredovisningen fram till 1997 men att redovisningen upphörde i samband med att förvaltandet av bolagen överfördes till högskolorna 1998. Högskolorna förutsattes därefter ta hand om redovisningen av holdingbolagens verksamhet till staten. Någon förändring har därefter inte skett.
Utredningen har övervägt olika former för ett verksamheten i holdingbolagen ska kunna redovisas för regering och riksdag, på ett sätt som visar på mer än ekonomiska resultat. Det skulle kunna handla om att för riksdagen redovisa verksamhetsmässiga och eko- nomiska resultat från holdingbolagen i budgetpropositionen, i egen skrivelse, i befintliga skrivelse 140 eller på annat sätt. Om underlag ska tas fram för att ingå i den befintliga skrivelsen 140, så innebär det utökade arbetsuppgifter för holdingbolag, högskolor och regerings- kansli en gång om året. Detsamma gäller om underlag ska in i bud- getpropositionen eller i egen skrivelse. Då utredningen ovan föreslagit en modell innebärande att Vinnova vart fjärde år till regeringen över- lämnar en samlad utvärdering av arbetet med nyttiggörande, anser utredningen det vara mest lämpligt att resultat från holdingbolagen
172
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
samlat tillställs Vinnova, för att därefter kunna ingå som en separat del i forskningspropositionen. Därigenom får riksdag och regering möjlighet att bedöma holdingbolagens bidrag till uppfyllelse av mål för politikområdet och även andra mål fastställda av riksdagen. Det Finansieringsbolag utredningen föreslås ska bildas, kommer ta fram underlaget till Vinnova efter samråd med holdingbolagen och deras förvaltande högskolor.
7.3Högskolor tilldelas innovationskontor (steg 3 i trappan)
I den i föregående avsnitt beskrivna utvärderingen kommer Vinnova, baserat på utvärderingens resultat, lämna rekommendationer för hur och om högskolornas stöd för nyttiggörande behöver ändras och om det föranleder behov av åtgärd från högskolornas eller regeringens sida. En viktig del av Vinnovas arbete är det underlag som ska lämnas inför regeringens beslut om anslag för uppdrag om innovations- kontor, dvs. vilka högskolor som bör ges möjlighet att inrätta inno- vationskontor.
7.3.1Regeringen beslutar om vem som ska få ett innovationskontorsuppdrag
Utredningens förslag: Regeringen beslutar om särskilda statliga medel för uppdrag om inrättande av innovationskontor. Beslutet ska gälla tills vidare. Beslutet ska särskilt beakta
1.Hur väl nyttiggörandearbetet 1 kap. 8 högskoleförordningen (1993:100) genomförts,
2.Hur stödet till högskolor som inte har särskilt uppdrag om innovationskontor fungerat,
3.Medfinansieringen till verksamheten, och
4.i vilken utsträckning såväl högskolor som enskilda utbild- ningsanordnare som gjort en anmälan samarbetar med minst en annan aktör inom ramen för ett innovationskontors- uppdrag.
173
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
I högskolornas grundläggande uppdrag att arbeta med nyttiggö- rande av forskningsresultat ingår redan i dag ett visst arbete med vad som skulle kunna sägs motsvara ett basalt innovationskontor. Det framgår enligt utredningens mening av forskningspropositionen 2008 när nyttiggörandebegreppet infördes i högskolelagen. Genom samarbete med de högskolor som fick innovationskontor skulle kapacitet byggas och stärkas och samtliga högskolor bygga nyttig- görandekapacitet. Utredningens analys är som redovisas i kapitel 6 att så inte skett överallt. Utredningens slutsats är mot bakgrund av bland annat detta att innovationskontoret som företeelse varit bra för nyttiggörandet av forskningsresultat vid vissa men inte alla hög- skolor och att det finns en utvecklingspotential. Bedömningen är att innovationskontoret som koncept är i huvudsak välfungerande men att dess ställning inom högskolan behöver tydliggöras och säkras, liksom studenters, forskares och andras tillgång till kontoren och deras resurser.
En initial fråga för utredningen är om innovationskontorets verk- samhet bör vara integrerad i högskolans verksamhet eller även fort- sättningsvis ges som ett särskilt uppdrag. Under utredningens gång har det framkommit flera uppgifter om att innovationskontorens uppdrag tidvis och vid vissa högskolor varit sårbara, att tjänster vid innovationskontoren flyttas till annan verksamhet vid högskolorna och att det inte finns stöd för och acceptans för innovationskon- torens verksamhet inom all akademisk verksamhet i högskolorna. Några företrädare för innovationskontoren har uttryckt det som att det inte är självklart att de ska få informera om sin verksamhet hos olika institutioner eller att olika akademiska ledare ifrågasatt behovet av innovationskontoren. Utredningen har också fått uppgifter om att innovationskontorens arbete motarbetats av företrädare för aka- demisk verksamhet.
Att införliva innovationskontoren i högskolornas ordinarie verk- samhet, utan att det sker som regeringsuppdrag, synes mot bak- grund av det ovan anförda vara mindre lämpligt. Verksamheten är alltför viktig och sårbar för detta. Ett införlivande skulle också för- svåra det uppföljnings- och utvärderingsarbete utredningen föreslår. Högskolorna bör därför som i dag fortsättningsvis ges specifika inno- vationskontorsuppdrag.
174
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
Innovationskontorens uppdrag breddas
Den breddning av nyttiggörandeuppdraget som utredningen före- slår i 1 kap. 2 § högskolelagen bör medföra en viss breddning av uppdraget till innovationskontoret. Kontoren bör därför även verka för att nyttiggöra resultat från all verksamhet vid högskolan som baseras på forskningsresultat och hänger samman med forskningen. Det kan handla om att bidra till att kliniska studier bedrivs och att resultat från denna sprids, att infrastruktur för nyttiggörande finns vid högskolan och att tillgången till olika sorters finansiering ut- vecklas och tydliggörs såväl för studenter och forskare, som andra anställda vid högskolan. Innovationskontoret bör kunna ge stu- denter, forskare och andra medarbetare vid högskolorna hjälp i hur infrastruktur ska nyttjas och eventuell betalning ske till högskolan. Detta blir särskilt viktigt vid de förändrade finansieringsförut- sättningar som föreslås av utredningen. Innovationskontoren bör också ges bättre förutsättningar än som är fallet i dag att verka inom hela högskolan och tillse att nyttiggörande är ett perspektiv som genomsyrar verksamheten vid högskolan. Detta säkerställs enligt utredningen genom högskolestyrelsens förtydligade ansvar för att beakta nyttiggörandet vid organisationen av högskolan och genom att tydligt göra nyttiggörandet till en fråga för högskolans ledning.
Innovationskontorsuppdraget ska få utökade anslag
Som beskrivs i kapitel 6 anser utredningen att innovationskontoren är ett bra verktyg för nyttiggörandearbetet vid högskolan. Upp- draget har hittills varit förenat med särskild finansiering från riks- dagen och regeringen. Utredningen anser att särskild finansiering för uppdraget ska utgå även fortsättningsvis men att den ska vara dels avsevärt större än i dag, dels förutsätta ett väl fungerande nyttig- görandearbete vid högskolan. Därmed tydliggörs att innovations- kontoret ska fylla en särskild roll i nyttiggörandearbetet men också förutsättningarna för att få uppdraget. Inom ramen för den analys som sker av nyttiggörandearbetet granskas särskilt sådana saker som högskolans ledningsarbete med nyttiggörande, internationalisering och kulturen vid högskolan. Tillsammans med krav på viss medfi- nansiering och samarbete med viktiga aktörer i det högskolenära innovationssystemet, kan detta leda till att innovationskontorets
175
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
status förbättras, liksom genomslagskraften av kontorets arbete. För uppdragets genomförande föreslår utredningen att anslag ska utgå om 5, 10 eller 20 miljoner kronor beroende på berörd högskolas storlek eller beroende på den sammanlagda storleken på de högskolor som innovationskontorets uppdrag ska täcka.
Krav på samarbete med ytterligare aktör
För att uppdrag att inrätta och driva innovationskontor ska ges, ska högskolan samverka med minst en ytterligare aktör i arbetet inom ramen för arbetet med innovationskontoret. Här finns gott om fram- gångsrika exempel i landet att bygga vidare på. Ett är i Uppsala där näringslivet, kommun och region samarbetar med de båda högsko- lorna i Stiftelsen för samverkan mellan universiteten i Uppsala, näringsliv och samhälle (STUNS). En annan form av samarbete kan vara med enskilda aktörer i näringslivet eller olika privata forsknings- stiftelser. Det skulle också kunna tänkas att högskolan samarbetar med ett eller flera företag, som är av särskild vikt för nyttiggörande- arbetet. Det viktiga är att samarbetet sker med en eller flera aktörer, som är oberoende av högskolan, där högskolan inte har ett bestäm- mande inflytande och där samarbetspartnern har egen kapacitet och behov av nyttiggörande. Aktören ska vidare ha som syfte att driva samhällsutveckling genom innovationer och inte bara verka för ett kortsiktigt ökat kommersiellt värde hos ett eller flera företag. Samarbetet ska vara långsiktigt och baseras på ledningsengagemang. Detta då erfarenheten hittills från arbetet med innovationskontoren visar att samarbete mellan fler aktörer bygger kapacitet och förmåga till profilering. Stödet vid högskolan blir också mer robust och san- nolikheten för att innovationskontoret kan tillföras mer resurser, ökar.
Samarbeten mellan fler högskolor bör även det premieras, exempel- vis om fler av högskolorna med konstnärlig inriktning samarbetar kring ett innovationskontor, fler högskolor med inriktning mot vård och omsorg samarbetar eller om olika högskolor väljer att samarbete på andra tematiska sätt. Detta innebär att olika högskolor som sak- nar samarbeten med andra aktörer inom ramen för sitt motsvarande innovationskontor, inte ska ges uppdrag att bedriva innovations- kontor annat än om de i samband med uppstart visar på konkreta
176
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
planer på sådant samarbete. Att högskolan genom sitt holdingbolag bedriver inkubator eller är med och medfinansierar teknikpark eller motsvarande kan inte anses innebära att det finns samarbetspartners som i sig kvalificerar för ett eget innovationskontor. Det ska krävas samarbetet med organisationer eller företag som är helt oberoende av den enskilda högskolan.
Studenter och medarbetare ska få ta del av innovationskontorens tjänster på likvärdiga villkor
För att ett uppdrag om att bedriva ett innovationskontor ska ges, bör vidare den ansvariga högskolan visa på hur fler möjliga högskolor ska kunna samarbeta med högskolan så att dess studenter och med- arbetare kan få ta del av innovationskontorets tjänster på likvärdiga villkor. En modell kan vara att säkerställa att det finns lokal kom- petens och lokala funktioner vid de medverkande högskolorna, som lokalt bygger upp ett innovationsstöd. En annan att den ansvariga högskolan har medarbetare placerade vid berörda högskolor och att det även i övrigt säkerställs att nödvändiga resurser kommer hög- skolans studenter och medarbetare till del. Det får inte förekomma att högskolan eller dess medarbetare betalar för stödet eller att annars krav på ersättning uppställs. Hur väl samarbetet fungerar och berörda studenter och forskare får del av innovationskontorets resurser, är något Vinnova bör särskilt granska. Utredningens egen uppföljning av de hittillsvarande samarbetena visar att samarbetena bör bygga på ömsesidighet, tillit och förtroende och att den hög- skola som får uppdraget tydligt bör ha en vision för hur alla stu- denter och berörda medarbetare ska få både kännedom om kontorets uppdrag, som möjlighet att kunna använda dess resurser.
Sammanfattning om de nya innovationskontoren
Samtliga högskolor i Sverige, oavsett huvudman, ska vara berättigade att kvalificera sig för att få ett uppdrag. Den högskola ska få upp- draget som bedriver ett ambitiöst nyttiggörandearbete, samarbetar med andra innovationsaktörer och som kan säkerställa att fler hög- skolor med deras studenter och medarbetare, får ta del av kontorets resurser. Som framkommer nedan ska innovationskontoret också
177
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
handlägga och lämna rekommendationer gällande utbetalning av verifieringsstöd
Behov av författningsändringar
Vad som ovan anförts om de nya innovationskontoren medför att det behövs en ny stödförordning och att den befintliga förordningen (2015:139) om fördelning av statliga medel för innovationskontor vid universitet och högskolor bör upphävas.
7.3.2Alla ska ha tillgång till stöd från ett innovationskontor
Utredningens förslag: Högskolor som fått särskilda medel för uppdrag om inrättande och finansiering av innovationskontor ska stödja och samarbeta med högskolor som inte fått sådana medel i enlighet med en uppdelning som regeringen beslutar.
Av utredningsdirektivet följer att utredningen ska lämna förslag om hur stödet för innovationer ska bli mer likvärdigt över hela landet. Baserat på detta har utredningen i samråd med referensgrupper och andra aktörer landat i att innovationsstödet ska finnas tillgängligt för studenter, doktorander, forskare och andra medarbetare vid hög- skolorna oavsett var i landethögskolan ligger och oavsett finansi- eringsform för högskolan. Det viktiga är således att bärarna av idéerna får bästa möjliga stöd för utvecklingen av idéerna.
Om något eller några högskolor inte kvalificerar sig för innova- tionskontorsuppdrag, bör regeringen säkerställa att geografiskt eller tematiskt lämpade högskolor ges sådan tillgång. Den tillgången till stöd bör ske på ett sådant sätt att högskolornas eget nyttiggörande- arbete stärks. Samtliga studenter, doktorander, forskare och andra medarbetare vid högskolorna bör ha tillgång till de olika nyttiggör- andestöden. Finansieringen av nyttiggörandestöden beror på hög- skolans storlek (små, medel eller stora se avsnitt 9.3.1).
När det gäller tillgången till innovationskontoren och deras re- surser, skapas genom utredningens förslag förutsättningar för större innovationskontor (genom ökade anslag) än som är fallet i dag.
178
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
Dessutom är en grundförutsättning att en högskola som ges upp- draget alltid samarbetar med minst en viktig annan aktör vid upp- dragets genomförande. Det är önskvärt att fler högskolor sam- arbetar. Om möjligt kan tematiska kluster skapas, exempelvis att ett innovationskontor kring kultursektorn skapas eller ett kring andra specifika sektorer skapas, uppbyggt av flera högskolor i samverkan. Det kan då genom villkor i regleringsbreven tydliggöras att även dessa resurser är tillgängliga för alla studenter, forskare och andra med- arbetare vid högskolorna, så länge som idén har beröring till det speci- fika innovationskontorets uppdrag.
När regeringen slutligt beslutar om innovationskontorsupp- dragen ska den särskilt utpeka vilka andra högskolor som också ska få stöd av olika innovationskontor. Vinnova bör lämna förslag på hur fördelningen mellan högskolorna ska se ut efter att ha inhämtat underlag från högskolorna. Detta kan skapa förutsättningar för sam- arbeten som bygger på frivillighet och som kan leda till utveckling av verksamheten, kanske särskilt vid mindre högskolor. Det är sanno- likt att flera mindre högskolor tillsammans via Vinnovas förslag får gemensamt uppdrag att driva ett innovationskontor, till exempel med viss inriktning. Genom den redovisade modellen får fler än i dag tillgång till innovationskontorsstöd.
För de studenter, doktorander, forskare och andra medarbetare som finns vid privata högskolor som inte anmält till Vinnova att de önskar delta i Vinnovas utvärderingsarbete och kunna kvalificeras för innovationskontorsuppdrag, innebär det att någon automatisk tillgång till innovationskontor inte finns. De får därför antingen använda de resurser den egna högskolan erbjuder eller vända sig till andra aktörer såsom patentbyråer, advokatbyråer eller motsvarande. De kan också vända sig till något av innovationskontoren vid hög- skolorna och därifrån få stöd till motsvarande självkostnad för högskolan.
Studenter och medarbetare ska kunna få tillgång till stöd efter avslutade studier eller tjänst
Slutligen anser utredningen att dagens ordning där studenters och medarbetares tillgång till innovationskontoren och deras resurser upphör efter att utbildningen eller anställningen avslutas, bör justeras. Genom att studenter och medarbetare ges tillgång till Innovations-
179
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
kontoren upp till två år efter avslutad utbildning, säkerställs att idén tas hand om och om lämpligt överförs till annan aktör. Allt detta i linje med den bedömning utredningen gjort under avsnitt 6.1 om nyttiggörandeuppdraget.
Vinnova ska bedöma storleken på anslag
För dagens innovationskontor finns 107 miljoner kronor avsatt under utgiftsområde 16, anslaget 2:64. Därutöver anslår högskolorna själva medel till innovationskontorsarbetet. Då målet för utredningen är att samtliga högskolor efter ett tag ska kunna kvalificera sig för att få ett innovationskontorsuppdrag, medför detta att dagens anslag för innovationskontoren inte kommer att räcka för att vid varje kon- tor upprätthålla den högkvalitativa verksamhet utredningen anser vara av vikt för ett framgångsrikt nyttiggörandearbete. Det är därför lämpligt att Vinnova i sitt underlag till regeringen inför varje forsk- ningsproposition gör en bedömning av om befintligt anslag samman- taget räcker eller inte och om det bör utökas. Om utökning föreslås ska även finansiering för detta redovisas. Utredningen lämnar för sin del förslag om utökade anslag för innovationskontoren och att de ska tilldelas baserat på högskolans eller högskolornas storlek.
7.3.3Även enskilda utbildningsanordnare ska kunna driva innovationskontor
Utredningens förslag: Sådana utbildningsanordnare, som med- delats tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kan efter anmälan till Vinnova av regeringen beviljas medel för innovationskontor.
Om enskilda utbildningsanordnare tilldelas innovationskon- tor ska stödet villkoras med att medlen används i enlighet med beslutet, redovisning lämnas och att de i övrigt lämnar de upplys- ningar som Vinnova begär.
Utredningens principiella utgångspunkt är att nyttiggörande ska ske av all statligt finansierad forskning vid högskolor. Enskilda utbild-
180
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
ningssamordnare bör därför ges samma möjligheter och förutsätt- ningar som statliga högskolor att tilldelas eget innovationskontor.
Högskolelagen (förutom dess första kapitel) och högskoleför- ordningen omfattar endast statliga högskolor och privata högskolors verksamhet styrs på annat sätt, bland annat genom lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Detta medför att vad utred- ningen ovan anfört om ett utvidgat nyttiggörande och en ny modell för hur arbetet ska bedrivas och följs upp, inte automatiskt blir gäll- ande för de enskilda högskolorna. Det medför också att studenter och medarbetare vid dessa högskolor inte heller automatiskt kan fin- nas vid en högskola som är del av det system utredningen föreslagit. De blir då antingen beroende av att högskolan självmant tar initiativ till innovationsstödjande verksamheter och arbete för ökat nyttiggö- rande eller hänvisade till att själva kontakta statliga högskolor för att därifrån få hjälp. Med undantag för de båda stiftelsehögskolorna och Handelshögskolan, är det också så det fungerar i dag.
En modell som medför att de enskilda utbildningsanordnarnas frihet värnas samtidigt som de ges möjlighet att vara med i det av utredningen föreslagna systemet, skulle vara att högskolan själv kon- taktar Vinnova och framför att högskolan önskar delta i utvärderingar och uppföljningar av nyttiggörandearbetet och på så sätt kunna kvali- ficera sig för innovationskontorsuppdrag och utökade verifierings- medel. En paragraf med sådan innebörd har därför införts i den nya stödförordningen.
Enskilda utbildningssamordnare måste anmäla sig till Vinnova
Om en enskild utbildningsanordnare väljer att inte anmäla sitt del- tagande till Vinnova, blir konsekvensen att studenter och medar- betare vid högskolan måste få sitt innovationsstöd från den egna högskolan genom dess eget arbete. De kan också vända sig till någon annan högskola för att av den få hjälp. Något hinder mot att sådan hjälp ges finns inte enligt utredningen men det är inte heller obli- gatoriskt för högskolan att ge sådant stöd. Detta får ske i mån av tid och resurser. Utredningen bedömer också att utförandet av den tjänsten till enskilda studenter och medarbetare vid den privata hög- skolan är ett sådant arbete som högskolan bör – mot självkostnad – fakturera studenten eller medarbetaren för.
181
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
7.3.4Tidsperiod för uppdraget att bedriva innovationskontor
Dagens innovationskontor bedrivs tills vidare. Med det system utred- ningen föreslås kommer de befintliga uppdragen att avslutas och nya uppdrag att ges beroende på hur väl högskolan sköter sitt nyttiggö- randearbete och i övrigt uppfyller de nya stödvillkoren Utredningen anser inte att det är lämpligt att tidsbegränsa de nya uppdragen att bedriva innovationskontor. Vinnova kan emellertid i sin granskning lämna rekommendationer till högskolorna om brister som finns eller andra åtgärder som bör vidtas för att Vinnova inte till regeringen ska lämna rekommendation om att uppdraget ska upphävas. Detta inne- bär att uppdragen rent faktiskt prövas vart fjärde år.
7.3.5Viss justering av kraven på redovisning av hur medel till innovationskontor använts
Utredningens förslag: Högskolor som tilldelats medel för att ha innovationskontor ska i sin årsredovisning redovisa hur de medel som har tilldelats har använts för att bedriva verksamheten vid innovationskontoret. Redovisningen ska beskriva inriktningen på innovationsverksamheten, målen för denna och hur kriterierna för stödet tagits hand om i arbetet, samt om, och i så fall vilken, expert- eller specialistkompetens som har byggts upp. De hög- skolor som har fått uppdrag att stödja annan högskola ska ange vilken eller vilka högskolor som stöds och med vilka tjänster. Om en högskola inte har fått medel för att stödja högskolor men har påbörjat ett sådant samarbete, bör detta framgå av redovisningen.
Utredningens förslag: Någon sådan redovisning som sker av nyckeltal i dag i dag bör inte längre ske i årsredovisning. Redovis- ning kan däremot komma att ske på annat sätt.
Redovisningsskyldigheten följer i allt väsentligt nuvarande rappor- teringsskyldighet med ändringen att flödestalen ersatts av beskrivning av kriterierna för stödet. UKÄ kan genom det uppdrag myndigheten föreslås ges, komma att inhämta andra uppgifter.
Redovisningen ska således bygga på stödförordningens beakt- andesatser om
182
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
•hur väl nyttiggörandearbetet enligt 1 kap. 8 högskoleförordningen (1993:100) genomförts,
•hur stödet till högskolor som inte har särskilt uppdrag om inno- vationskontor fungerar eller avses fungera,
•medfinansieringen till verksamheten, och
•i vilken utsträckning såväl högskolor som enskilda utbildningsan- ordnare, som gjort en anmälan enligt den föreslagna stödförord- ningen, samarbetar eller avses samarbeta med minst en annan aktör inom ramen för ett innovationskontorsuppdrag.
7.3.6Högskolorna ska få ökade anslag till nyttiggörande
Utredningens förslag: Utredningen föreslår en ny finansierings- modell för innovationskontoren, som baseras på högskolornas storlek. Anslagen ska medfinansieras med minst 10 procent av det maximala stödbeloppet, av högskolan.
Dagens innovationskontor erhåller i genomsnitt 7 miljoner kronor årligen i statlig finansiering. Gällande modell för anslagsfördelning beskrivs i avsnitt 3.6.
Utredningen anser att innovationskontoren ska kunna variera i storlek beroende på högskolans storlek enligt den uppdelning mellan små, medelstora och stora högskolor (se avsnitt 9.1.3) som redo- visats av utredningen. En basfinansiering bör därför ges för själva upp- draget, motsvarande 5, 10 eller 20 miljoner kronor. Denna basfinansi- ering blir då utöver av högskolan själv åtagen medfinansiering eller finansiering från annan samverkande aktör. Utredningens bedöm- ning är att detta borgar för innovationskontor med en stabil storlek och kapacitet.
Innovationskontor som får ansvar att även ge stöd till andra hög- skolor, bör till skillnad från i dag inte få någon utökning av anslaget bara för de uppdragen. Dessa uppdrag bör däremot beaktas vid bedömningen av storleken på finansieringen, så att om en högskola får uppdraget och i det ingår att ge innovationskontorsstöd till tre ytterligare högskolor, det är den sammantagna storleken vid de fyra högskolorna som bestämmer storleken på basfinansieringen. Inno-
183
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
vationskontoret ska därefter ge stöd till studenter, doktorander, forskare och andra anställda vid de ingående högskolorna på lika vill- kor. Det kan typiskt sett innebära att det för de högskolor som regeringen pekat ut också ska få stöd, det avsätts resurser på plats på högskolorna för ett innovationsstöd. Att samtliga högskolor ska ha beaktat hur nyttiggörandet bäst kan utföras i sitt organisatoriska arbete föreslås säkerställas av samtliga högskolors styrelser.
Innovationskontoret kommer med de förslag utredningen lämnar få en minsta storlek om 5,5 miljoner kronor (mellanstora 11 mnkr och stora 22 mnkr).
Behov av författningsreglering
Som en följd av det nya systemet för fördelning av medel till innova- tionskontor ersätts förordningen (2015:139) om fördelning av stat- liga medel för innovationskontor vid universitet och högskolor med en ny stödförordning. Det nya systemet för fördelning av medel till innovationskontor föreslås vara genomfört fullt ut från och med budgetåret 2025. Nuvarande stödförordning bör upphävas i anslut- ning till det.
Ett utökat verifieringsstöd ger ökad kommersialisering av forskningsresultat
Utredningens förslag: Vinnova bör få i uppdrag att utlysa medel för att mer forskning ska kunna kommersialiseras. Totalt bör ytterligare 100 miljoner kronor per år avsättas för ett utökat veri- fieringsstöd.
Det har i dialoger med högskolorna och med några av landets inku- batorer framkommit att det finns ett behov för att kunna stödja vissa typer av idéer under längre tid innan de bolagiseras. Det handlar om idéer som står inför stora teknikutmaningar eller andra marknads- hinder. Som det är i dag så bolagiseras vissa av idéerna snabbare än de borde, då högskolornas innovationskontor inte kan finansiera bortom VFT (beskrivs närmare i avsnitt 3.3.7). De idéer som bolagi- seras riskerar också medföra att upphovsmännen till idéerna ägna för
184
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
mycket kraft åt att få ytterligare finansiering, resurser som i stället borde läggas på utveckling. En ytterligare potentiell utmaning för dessa bolag är att få in kunniga ägare med längre investerings- horisont än
Utredningen anser att dagens verifieringsstöd bör fortsätta att ut- gå och benämns
Figur 7.2 |
Modell över förslag för VFT |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
≤ 0,3 mnkr |
|
≤ 0,5 mnkr |
|
|
|
|
VFT1 |
|
VFT2 |
|
VFT3 |
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Utredningens egen bearbetning i samarbete med referensgrupp 1.
Sammantaget föreslår utredningen att verifieringsmedlen utökas från dagens 50 miljoner kronor årligen till 150 miljoner kronor årligen, på sätt som ovan beskrivits.
2Vinnovas inrapportering till utredningen.
185
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
Vinnova utreder om stödet kan ske som villkorslån
Utredningens förslag: Vinnova bör utreda möjligheten att skriva kontrakt med individer och företag, som fått statliga stöd inom ramen för innovationsstödssystemet, som förbinder dem att återbetala hela eller delar av erhållit stöd i vissa fall.
Utökade
7.4Genom tematiska satsningar kan Sverige kraftsamla (steg 4 i modellen)
Utredningens förslag: Regeringen ska besluta om medel för ut- ökade innovationsuppdrag till två eller flera högskolor i sam- verkan.
Anslag för det utökade tematiska innovationsuppdraget ska uppgå till
Vissa områden kräver särskild kraftsamling
Utredningen har dragit slutsatsen att det inom vissa områden synes finnas behov av större insatser för innovationsstöd än som ges i dag. Ett sätt att göra detta är att från regeringens sida ge ett eller flera högskolor tillsammans utökade innovationskontorsuppdrag men med viss tematisk inriktning. De högskolor som anses vara excep- tionellt framgångsrika i sitt arbete med nyttiggörande kan då ansöka hos Vinnova om att tillsammans med minst en eller flera andra hög-
186
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
skolor ges utökade innovationskontor med viss tematisk inriktning. Detta kan exempelvis vara ett innovationskontor för Life science, AI eller materialteknik. Det kan också vara rimligt att tänka sig temat- iska uppdrag fokuserade på olika aspekter av hållbar utveckling. Hade modellen med utökade uppdrag funnits tidigare hade genom- förandet av Agenda 2030 kunnat vara ett tema. Genom regeringens beslut om ett utökat innovationskontorsuppdrag, pekar regeringen på tydliga nationella behov som behöver lösas. Det blir då tydligt för andra finansiärer och aktörer i de olika innovationssystemen var staten vill bygga upp särskild kompetens, vilket kan skapa positiva synergier och nya samarbeten. Genom denna möjlighet till utökade uppdrag tillgodoses också det behov som Karolinska institutet pekat på finns inom Life
Vinnova ansvarar för bedömningen
Beslut om utökat uppdrag innebär en process där högskolorna ansöker om att få det utökade uppdraget. Ansökan prövas av oberoende experter på uppdrag av Vinnova som sedan lämnar en rekommenda- tion till regeringen. Det är förstås också möjligt att regeringen gör egen självständig bedömning av andra behov som kan behöva mötas genom utökade innovationskontorsuppdrag. Sådana behov skulle kunna beskrivas av de så kallade samverkansprogrammen eller ini- tieras på andra sätt. Det avgörande är att regeringen i forskningspro- positionen aktivt tar ställning till om utökade innovationskontors- uppdrag ska ges eller inte och vilken inriktning de i sådana fall bör ha.
Anslagen uppgår till minst 25 miljoner kronor per år
När regeringen förordnat om det utökade tematiska innovations- kontorsuppdraget erhåller de samverkande högskolorna en väsent- ligt utökad budgetram för ändamålet. Hur stor tilldelningen blir måste variera beroende på olika förutsättningar och behov men en rim- lig utgångspunkt är att minst 25 miljoner kronor tilldelas per år eller 100 miljoner kronor över fyraårsperioden. Med uppdraget föreslås också följa att innovationskontoret blir ansvarigt för att hantera ansökningar om
187
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
SOU 2020:59 |
Centrering innebär skalfördelar
Det utökade tematiska innovationskontorsuppdraget motiveras av skalfördelar. Ett innovationskontor med utökat uppdrag, ska ha kapacitet att ta emot verifierade idéer från andra högskolor och kunna bygga upp en bredare och mer specifik kompetens inom ett visst område. Det kommer att kunna, genom sin storlek, ta fram strukturmaterial och innebära ett kontaktcenter för internationella kontakter. Vidare kommer kontoret kunna dra till sig ytterligare finansiering från andra finansiärer som till exempel Europeiska regio- nala utvecklingsfonden (ERUF) och atrahera privata investeringar i högre utsträckning. Utredningen ser framför sig att det kan finnas maximalt tre stöd i första omgången perioden
Gällande urval av branscher eller segment har utredningen inget förslag men en tumregel kan vara att komplexa processer behöver mer tid och resurser för att kunna utvecklas. Branscher som ställs inför höga regulatoriska krav har svårare att komma ut på marknaden. Typiska sådana som utredningen identifierat finns inom exempelvis
En inspirationskälla för förslaget är Vinnovas satsning på hög- kvalitativa inkubatorer (två utlysningar har genomförts, år 2015 och år 2017). Ett utökat tematiskt innovationskontorsuppdrag ska kunna erbjuda ett för Sverige unikt erbjudande och ha en välfungerande pro- cess med goda kontakter till övrigt stöd för nyttiggörande, regioner, investerare och övrigt näringsliv. Uppdraget innebär inte att inno- vationskontoret ska arbeta regionalt eller med en specifik högskola utan kontoret och dess tjänster ska vara öppet för samtliga forskare, lärare, övrig högskoleanknuten personal och studenter som söker sig till kontoret. Kontorets medarbetare bör emellertid säkerställa att den egna högskolans resurser först är uttömda. Syftet med kontoret är det ska öka möjligheterna för goda idéer att implementeras och att detta ska ske i samarbete med andra aktörer.
Utredningen anser att regeringen ska fatta beslut om de utökade uppdragen och att detta ska redovisas i budgetproposition och forsk- ningsproposition. Behoven, särskilt inom
188
SOU 2020:59 |
Steg mot mer effektivt nyttiggörande |
landet. Om Vinnova efter dialogen med högskolorna bedömer att det inte finns särskilda behov av utökade innovationskontorsupp- drag, redovisas detta. Detta bedöms emellertid av utredningen vara ytterst osannolikt. Verksamheten inom de nu aktuella kontoren följs upp och utvärderas på samma sätt av Vinnova, som arbetet i de van- liga innovationskontoren.
189
8 Stödfunktioner och lärande
Under arbetet med utredningen har en stor mängd förslag diskuterats med syftet att få såväl högskolor, som studenter och medarbetare vid högskolorna, att i högre grad än i dag värdesätta nyttiggörande av resultat från forskning och annan verksamhet vid högskolorna. Till detta kommer förslag rörande hur Sverige som kunskapsnation ska bli bättre på att i mer allmän mening tillvarata akademisk och kvali- ficerad utbildning (särskilt genom nydisputerade) och motsvarande tankar. I det här kapitlet redovisas de bedömningar och förslag utredningen av tidsskäl kunnat prioritera.
Kapitlet börjar med ett avsnitt om hur arbetet med immateriella tillgångar bör bedrivas mer strategiskt. Därefter följer ett förslag om ett nationellt center för entreprenörskap. Avsnitten efter är förslag för kartläggning av högskoleanställdas rörlighet på arbetsmarknaden och ett om kartläggning av hinder för nyttiggörande. Kapitlet av- slutas med förslag om hur landets forskningsråd bör arbeta med nyttiggörande.
8.1Ett mer strategiskt arbete om immateriella tillgångar
8.1.1Högskolornas strategier för immateriella rättigheter
Utredningens förslag: Högskolorna ges i uppdrag att ta fram högskolespecifika strategier för hantering av immateriella till- gångar.
Utredningens syn på lärarundantaget beskrivs i kapitel 2. Lärar- undantaget beskrivs i betänkandets avsnitt 3.1.3.
191
Stödfunktioner och lärande |
SOU 2020:59 |
Efter att ha tagit del av svenska högskolors strategier för imma- teriella rättigheter kan utredningen konstatera att den situation
I strategierna går högskolan igenom vilka skyddsvärda resultat som uppkommer och kan uppkomma vid högskolan, bedömer vikten av att skydda dessa resultat och vilka åtgärder som lämpligen bör vid- tas. För högskolor som har samarbeten med myndigheter, företag eller andra organisationer från länder med intressen av ökad kunskap om
8.1.2PRV ska fortsatt arbeta med kompetenshöjande insatser inom immaterialrätt
Utredningens förslag: PRV föreslås få ett fortsatt uppdrag att tillhandahålla utbildning och ökad kunskap kring immaterial- rättsliga frågor vid högskolorna.
Nyttiggörande av forskningsresultat förutsätter i princip aktiva ageranden kring immateriella rättigheter, vare sig det gäller publi- cering, licensiering eller uppstartande av ett företag. Enligt flera aktörer som utredningen kommit i kontakt med, däribland företrä- dare för innovationskontoren, framgår att de som ska fatta beslut om hur deras forskningsresultat ska användas ofta har låg kunskap om immaterialrätt. Med få undantag kan de förstå vilka immaterial- rättsliga konsekvenser det kan få att skicka en artikel till den ena eller den andra tidskriften om den nya idén är en ny innovation. De
192
SOU 2020:59 |
Stödfunktioner och lärande |
riskerar att heller inte ha förståelse för när och om det finns behov av ansökning om industriellt rättsskydd. Än mindre har de full- ständig förståelse för hur affärsmodeller kan behöva byggas med rättigheter som grund.
Den ovan anförda kunskapsbristen kan medföra att resultat kan gå förlorade. Fel beslut vid fel tidpunkt kan göra att intrång görs i andras rättigheter och/eller att resultat aldrig kan nyttiggöras. Det centrala är inte att alla forskare ska bli experter på immaterialrätt själva. Det centrala är att de når en kunskapsnivå som gör att de kan inse när de borde fråga om hjälp och kan formulera den frågan, samt att hjälp finns att tillgå.
PRV har till regeringen inför kommande innovations- och forsk- ningspropositionen föreslagit att myndigheten ska få ett utökat man- dat att bli ett kunskapsnav för immateriella rättigheter. Utredningen har inga synpunkter för hur en central funktion för immateriella rät- tigheter ska se ut, men anser att det bör undersökas hur högskolor- nas samarbete med PRV kan stärkas ytterligare. Stärkandet av PRV måste ske varsamt så att det inte tränger undan aktörer som är verk- samma inom området i dag.
Utbildningar i immaterialrätt bör ske på alla nivåer och vara del av de entreprenörskapsutbildningar som utredningen föreslår (se avsnitt 8.2). Utredningen väljer särskilt att lyfta fram utbildningar i immaterialrätt eftersom detta är grundläggande för att skydda och nyttiggöra den kunskap som uppstår i Sverige.
Åren
193
Stödfunktioner och lärande |
SOU 2020:59 |
8.1.3Arbetsgivarverkets långsiktiga arbete med immaterialrätt
Utredningens förslag: Arbetsgivarverket förslås ges ett uppdrag att tillsammans med högskolorna och arbetstagarorganisatio- nerna bedriva ett långsiktigt arbete för att öka forskares, dokto- randers och andra anställda vid högskolans kunskap om im- materialrättsliga frågor. Ett samarbete bör ske med Sveriges förenade studentkårer.
För att ta ett samlat grepp om hur såväl högskolornas som deras anställdas kunskap i immaterialrättsliga frågor kan utvecklas, före- slås Arbetsgivarverket få i uppdrag att tillsammans med högskolorna och berörda av arbetsmarknadens parter se över vilka åtgärder som kan vidtas för att utöka högskoleanställdas kunskap om immaterial- rätt. Det kan finnas möjligheter inom ramen för olika avtal eller andra partsgemensamma lösningar. PRV:s uppdrag (se avsnitt 8.1.2) kan lämpligen synkroniseras mot detta. I arbetet för ökad immaterial- rättslig kunskap bör ett samarbete ske med Sveriges förenade student- kårer för att på så sätt även nå studenterna.
Utredningen har haft omfattande kontakter med företrädare för arbetsmarknadens parter, såsom större delar av förhandlingskollek- tivet
194
SOU 2020:59 |
Stödfunktioner och lärande |
bolagen föreslås därutöver stöd ges genom det gemensamt ägda Finansieringsbolaget (som beskrivs avsnitt 9.3).
8.1.4Ett utökat stöd för statsstödsrättsliga och immaterialrättsliga frågor
Utredningens förslag: Inom det särskilda bolag (Finansierings- bolaget – se avsnitt 9.3) som föreslås inrättas av högskolorna i landet, finns statsstödsrättslig kompetens, liksom immaterialrätts- lig sådan. Stöd till högskolornas uppbyggnad av immaterialrättslig kompetens ges därutöver av Patent- och registreringsverket. De strategier för immateriella rättigheter högskolorna tar fram visar hur högskolorna kommer säkerställa att immaterialrättsliga frågor hanteras på bästa sätt.
Inom innovationsstödssystemet förekommer en stor mängd finansi- ella transaktioner men dessa är väl kända, transparenta och sker på sätt som utredningen bedömer vara återkommande och äga rum på beprövade sätt. Detta hänger också samman med att de belopp som totalt sett finns inom systemet är begränsade – inklusive medel till innovationskontoren cirka 300 miljoner kronor årligen. Även med de reformer som föreslås av utredningen kommer de finansiella resurserna vara begränsade. Bedömningen är därför att risken för fel- aktig hantering av statens medel ur ett statsstödsrättsligt perspektiv är liten, inom det högskolenära innovationsstödssystemet, såvitt avser hantering av utbetalningar till objekt som omfattas av statsstödsregel- verket.
Risker bedöms däremot finnas inom ramen för forskningsverk- samheten vid högskolorna i stort. Det hänger samman med att patenträtt och viss upphovsrätt genom det ska lärarundantaget i Sverige ansetts tillhöra den enskilde läraren och inte högskolan, vilket medför att det ytterst ofta ankommer på berörd lärare att i avtalsförhandlingar säkerställa att immateriella rättigheter hanteras på bästa möjliga sätt. Det är också hen som i det fortlöpande forsk- ningsprojektet ansvarar för kontakter med samarbetspartners och för ekonomisk redovisning och uppföljning. Vissa högskolor har stödresurser tillgängliga för att hantera avtalsskrivning m.m. på bästa möjliga sätt och hjälpa läraren. De flesta högskolor har också i sina
195
Stödfunktioner och lärande |
SOU 2020:59 |
delegationsordningar regler som anger vem som har rätt att teckna olika sorters avtal inom forskningssamarbeten. Detta oaktat ankom- mer det på den enskilde läraren att själv tillämpa avtal och därutöver olika regelverk, såsom EU:s statsstödsregler.
Företrädare för högskolorna och andra fackmyndigheter har framfört att det finns en risk för att överlåtelser eller licensieringar sker inom ramen för forskningssamarbeten som i sig skulle kunna omfattas av statsstödsregelverket. Utredningens bedömning är att denna risk – inom ramen för ett system med bibehållet lärarundantag
–inte bäst minskas eller hanteras genom nya regler eller annan form av ökad styrning, utan genom ökad kunskap och ökat stöd till såväl berörda lärare som högskolor och holdingbolag. I annan del av utred- ningen har föreslagits att högskolorna ska ta fram immaterialrätts- strategier för att få en bättre kontroll på de immateriella värden som hanteras av högskolan och dess anställda och öka kunskapen om immaterialrättsrelaterade frågor hos berörda. Till stöd i det arbetet föreslås finnas PRV genom sitt uppdrag att ge stöd i immaterial- rättsliga frågor (i form av kunskapshöjande insatser snarare än enskild rådgivning). Lika stort behov finns, särskilt hos innovationskontoren, annat forskarnära administrativt stöd och holdingbolagen, av ökad kunskap om statsstödsrättsliga frågor. Ett sådant stöd kan i den styr- ningsmodell för holdingbolagen som utredningen föreslår, placeras i det gemensamma bolaget. Stödet kan ges till holdingbolagen och högskolorna inom ramen för det samhällsuppdrag om ett kommersi- ellt nyttiggörande, som även bolaget föreslås ha. Det stöd som efter- frågas av högskolorna och holdingbolagen handlar om att veta när transaktioner uppstår eller kan uppstå som omfattas av statsstöds- regelverket, att upprätta olika mallar och biträda i olika förhand- lingar, vara ett stöd i dialog med
Med de förslag utredningen lämnar är bedömningen att utred- ningen på sätt direktivet angett inte bara tagit hänsyn till statsstöds- regelverket i förslag som rör innovationsstödets utformning och finansiering, utan också lämnar förslag som stärker det högskolenära innovationsstödssystemets kompetens inom statsstödsfrågor.
196
SOU 2020:59 |
Stödfunktioner och lärande |
8.2Inrättandet av ett nationellt center för entreprenörskap
Utredningens förslag: Ett nationellt centrum för entreprenör- skap inrättas, som ges uppdraget att höja kunskapen om entre- prenörskap vid svenska högskolor. Det nationella centret ska utlysas i konkurrens av Vinnova och måste delas mellan minst en högskola och en extern aktör.
Utredningen har dragit slutsatsen att olika åtgärder behöver vidtas för att på flera olika sätt stimulera en attitydförändring och etablera en kultur vid landets högskolor där ett ökat nyttiggörande är positivt och eftersträvansvärt. Detta är huvudsyftet med den så kallade trapp- stegsmodellen och med de utvecklade verktyg utredningen föreslår. Oaktat detta finns det enligt utredningens mening också ett stort behov av att öka kunskapen om entreprenörskap och företagande i sig, för att studenter och medarbetare vid högskolorna ska få en ökad kunskap om vad detta innebär och hur det sker. Sådana utbildningar sker redan vid några av landets högskolor och med varierande framgång. Utredningens bedömning är dock att det såväl bland med- arbetare vid högskolorna som hos en del företrädare för högskolor finns brister i legitimitet kring frågor om företagande, behovet av ett ökat sådant och att detta är bra för såväl Sverige, som för många individer. En sådan kulturell fråga bedömer utredningen behöva för- ändras och det behöver ske på ett mer strukturellt sätt än som sker i dag.
Entreprenörskap är mer än företagande
Entreprenörskap handlar inte bara om företagande, utan också om att våga ta risker och skapa lösningar. Enligt Entreprenörskapsutred- ningen från år 2016 definieras entreprenörskap som följer:
Entreprenörer är ekonomins förändringsagenter och bidrar till för- nyelse och dynamik oavsett var de verkar. Avser entreprenörskapet en nyetablering tar entreprenören risken för verksamheten och ansvarar också för resultatet av verksamheten.1
1SoU 2016:72, s. 42 f.
197
Stödfunktioner och lärande |
SOU 2020:59 |
Entreprenörskap handlar om där det handlar det om att våga ta risker för att skapa lösningar som bidrar till ekonomisk utveckling eller på andra sätt till en förbättring av levnadsvillkor. Att etablera en hög- skola som andas entreprenörskap och nyttiggörande är en lång pro- cess som kräver arbete på alla nivåer. Det är viktigt att bidra till lärande och förse studenter och forskare med verktyg med vilka de kan utveckla sin förmåga att vara entreprenörer.
Som ämne lider entreprenörskap av legitimitetsbrist
Som ämne och praktik betraktat har utredningen intrycket att entre- prenörskap inte har den trovärdighet som vanligtvis betingar utbild- nings- och forskningsverksamhet. Utredningens uppfattning är att entreprenörskap, som undervisnings- och forskningsämne i viss mån, behandlas som något extra som kan göras på fritiden, med en tydlig särkoppling från övriga utbildningar och forskning till följd. Denna legitimitetsbrist försvårar i synnerhet förståelse för och utveckling av den vetenskapliga grund som högre entreprenörskapsutbildningar i dag de facto kan luta sig mot för att vara ändamålsenlig sina syften. Slutligen ”smittar” denna legitimitetsproblematik av sig på högsko- lornas innovationsmiljöer, vilket bidrar till att det skapas en distans mellan dessa miljöer och högskolornas övriga verksamhet; vilket i alla händelser är kontraproduktivt för ett ändamålsenligt nyttig