sou 2020 52

Rutavdrag för äldre

Slutbetänkande av Rut-utredningen

Stockholm 2020

SOU 2020:52

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25091-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Regeringen beslutade den 5 juni 2019 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda utvidgningar av rutavdraget. Från och med den 13 juni 2019 förordnades f.d. avdelningschefen Ulf Rehnberg som särskild utredare.

Som experter förordnades fr.o.m. den 13 augusti 2019 departe- mentssekreteraren Viveca Bergstrand, rättsliga experten Pia Blank Thörnroos, ämnesrådet Charlotta Broman, departementssekretera- ren Magnus Gustavsson, förbundsstyrelseledamoten Kjell Hansson, rättssakkunnige Henrik Hasslemark, näringspolitiska experten Evelina Kogsta, nationalekonomen Johan Lidefelt, handläggaren Thomaz Ohlsson, ordföranden Christina Tallberg och departements- sekreteraren Jenny Wada.

Den 27 augusti 2019 entledigades Viveca Bergstrand och som ny expert förordnades fr.o.m. samma datum kanslirådet Marina Ekenberg. Den 7 oktober 2019 entledigades Thomaz Ohlsson och som ny expert förordnades fr.o.m. den 8 oktober 2019 samordnaren Greger Bengtsson. Som ny expert förordnades fr.o.m. den 30 mars 2020 utredaren och fil. dr. Maria Ahlsten. Den 28 april 2020 entle- digades ämnesrådet Charlotta Broman.

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 juli 2019 kammarrätts- assessorn och adj. universitetsadjunkten Catarina Fäger. Ämnesrådet Jenny von Greiff var anställd som sekreterare på deltid under perioden 29 augusti 2019–15 januari 2020. Skattehandläggaren Trine Daleng var anställd som sekreterare i utredningen under perioden 1 okto- ber–15 januari 2020. Som ny sekreterare anställdes kanslirådet Maria Gustafsson på deltid under perioden 17 februari–31 augusti 2020.

Utredningen, som har antagit namnet Rut-utredningen, överläm- nade den 31 januari 2020 delbetänkandet Fler ruttjänster och höjt tak

för rutavdraget (SOU 2020:5). Två särskilda yttranden bifogades betänkandet.

Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Rutavdrag för äldre (SOU 2020:52). Tre särskilda yttranden har bifogats betän- kandet. Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i september 2020

Ulf Rehnberg

/Catarina Fäger

Maria Gustafsson

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	21

1.1Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229)..............................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2009:194) om

förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete ..............

1.3Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen

3.3Allmänna utgångspunkter för uppdraget avseende

	rutavdrag för äldre personer ...................................................		35
3.4	Avgränsningar .........................................................................		36
3.5	Inriktningen på utredningens arbete .....................................		36
	3.5.1	Inledning ..................................................................	36
			5

Innehåll

SOU 2020:52

3.5.2	Rutavdraget i förhållande till äldreomsorgen ........	38
3.5.3	Har äldre behov av ruttjänster?..............................	39

3.5.4Hur tillgodoses äldres behov av hjälp i

		hemmet? ..................................................................	39
	3.5.5	Vem anses vara äldre? .............................................	40
4	Äldres användning av rutavdrag ...................................		43
4.1	Inledning .................................................................................		43
4.2	Äldres användning av rutavdraget .........................................		43
	4.2.1	Rutavdraget i olika åldersgrupper ..........................	44

4.2.2Äldre personers användning av rutavdraget

över tid .....................................................................

4.2.3Äldre personers användning av rutavdraget i

olika inkomstgrupper..............................................

4.2.4Få äldre personer gör rutavdrag för stora

	belopp ......................................................................	49
4.2.5	Vilka ruttjänster använder äldre personer?............	50

4.3Utökat rutavdrag för äldre – Seniorpanelen oktober

2019 .........................................................................................	52
4.4 Riksrevisionens rapport 2020 ................................................	55

4.5Hushållens medvetna köp av svarta tjänster 2005 och

5.2.5Garantipension för personer födda 1937 eller

	tidigare .....................................................................	62
5.2.6	Bostadstillägg ..........................................................	62
5.2.7	Äldreförsörjningsstöd.............................................	62

SOU 2020:52Innehåll

	5.2.8	Tjänstepension och privat pension.........................	63
5.3	Äldres inkomster.....................................................................		63
	5.3.1	Äldre och yngre personers inkomster....................	63
	5.3.2	Äldre med de lägsta inkomsterna ...........................	65
5.4	Skatter	......................................................................................	68
	5.4.1	Beskattningsbar förvärvsinkomst ...........................	68
	5.4.2	Kommunal och statlig inkomstskatt ......................	69
	5.4.3	Grundavdrag ............................................................	69
	5.4.4	Grundavdrag för personer över 65 år .....................	70
	5.4.5	Skattereduktioner ....................................................	70
	5.4.6	Socialavgifter............................................................	72
5.5	Skatt att reducera för rutavdraget ..........................................		73
6	Det offentligas ansvar för äldreomsorgen ......................		77
6.1	Inledning..................................................................................		77
6.2	Kommuners ansvar för äldreomsorgen .................................		78
6.3	Socialtjänstlagen – en ramlag..................................................		78

6.3.1Handläggning av ärenden om insatser och

6.5Kommunala servicetjänster för äldre enligt

	befogenhetslagen.....................................................................	90
6.6	Insatser enligt LSS...................................................................	91
6.7	Delat ansvar för hälso- och sjukvård .....................................	92
6.8	Statistik över socialtjänstinsatser till äldre ............................	93

Innehåll

SOU 2020:52

6.8.1

Vilka äldre har minst en socialtjänstinsats? ...........

6.8.2De vanligast förekommande

6.10.3Hur går det till i praktiken när en äldre person

		väljer utförare?.......................................................	103
7	Anhörigas och civilsamhällets roll ..............................		105
7.1	Inledning ...............................................................................		105
7.2	Anhöriga ...............................................................................		106
	7.2.1	Begreppen anhörig och närstående ......................	106

7.2.2Arbetsliv och lagstiftning kring

		anhörigomsorg ......................................................	107
	7.2.3	Omfattningen av anhörigas stöd..........................	107
	7.2.4	Hur vanligt är det att ge anhörigomsorg? ...........	108
	7.2.5	Vem ger stöd till vem? ..........................................	108
	7.2.6	Vilken typ av hjälp ges? ........................................	109
	7.2.7	Äldre vill ha hemtjänst – inte anhörigomsorg.....	111
	7.2.8	Konsekvenser för anhöriga...................................	112
	7.2.9	Kommunernas stöd till anhöriga..........................	113
7.3	Civilsamhället .......................................................................		114
	7.3.1	Viktiga organisationer...........................................	114
	7.3.2	Tillsammans mot ensamhet ..................................	115
	7.3.3	Det svenska omsorgspanoramat: Givarnas
		perspektiv ..............................................................	116
8	Ålder och pensionering.............................................		117
8.1	Inledning ...............................................................................		117

SOU 2020:52	Innehåll
8.2 Befolkningen lever allt längre...............................................	117

8.2.1Ökande medellivslängd och förändrad

		åldersfördelning .....................................................	117
	8.2.2	Den tredje och fjärde åldern .................................	119
8.3	Äldres välmående ..................................................................		119
	8.3.1	Hälsa i olika åldrar .................................................	119
	8.3.2	Risk för fallolyckor................................................	121
	8.3.3	Bra mat ...................................................................	122
	8.3.4	Fysisk aktivitet.......................................................	124
	8.3.5	Ensamhet................................................................	125
8.4	Äldres boende .......................................................................		127
8.5	Arbete i äldre åldrar och pensionsbeslutet ..........................		128
	8.5.1	Arbete bland äldre .................................................	128

8.5.2Justeringar av åldersgränser för ett längre

		arbetsliv ..................................................................	130
	8.5.3	Pensionsbeslutet ....................................................	133
9	Principiella överväganden.........................................		135
9.1	Inledning................................................................................		135

9.2Vilket behov kan ett särskilt rutavdrag för äldre svara

	mot? .......................................................................................	136
9.3	Hur bör ett rutavdrag för äldre utformas? ..........................	139
9.4	Kan rutavdrag underlätta för anhöriga till äldre?................	142

9.5Kan rutavdraget bidra till att man arbetar längre upp i

Innehåll

SOU 2020:52

10.4.1Vilka slag av tjänster kan ingå i ett särskilt

		rutavdrag för äldre? ...............................................	150
	10.4.2 Tjänster som efterfrågas av äldre..........................		152
10.5	Utredningens överväganden och förslag.............................		155
	10.5.1	Sällskap...................................................................	155
	10.5.2	Matlagning och bakning .......................................	159
	10.5.3 Enklare tillsyn av bostaden vid hemmavaro ........		163
	10.5.4	Trädgårdsskötsel ...................................................	166
	10.5.5 Rastning och passning av sällskapsdjur ...............		169
	10.5.6	Lagförslag och förslagets konsekvenser ..............	170
11	Subventionsgrad och tak för rutavdraget .....................		171
11.1	Inledning ...............................................................................		171
11.2	Gällande rätt avseende underlaget, subventionsgraden
	och taket för rutavdraget......................................................		171
11.3	Ändrat underlag för rutavdraget? ........................................		173
11.4	En högre subventionsgrad?..................................................		174
11.5	Ett höjt tak för rutavdrag för äldre personer? ....................		177
12	Vem ska omfattas av ett rutavdrag för äldre? ...............		181
12.1	Inledning ...............................................................................		181
12.2	Utredningens överväganden och förslag.............................		182
	12.2.1	Åldersgränser i skattesystemet.............................	182
	12.2.2 Ett längre arbetskraftsdeltagande för den äldre
		köparen ..................................................................	183
	12.2.3 Större efterfrågan på tjänsterna ............................		185
12.3	Utredningens val av ålder.....................................................		187
13	Rutavdrag för anhöriga till äldre ................................		189
13.1	Inledning ...............................................................................		189
13.2	Utredningens övervägande och förslag ...............................		190
	13.2.1	En utvidgad anhörigkrets .....................................	190

SOU 2020:52

Innehåll

13.2.2Uppgifter som ska lämnas vid begäran om

		utbetalning från Skatteverket................................	193
14	Lagtekniska frågor och ikraftträdande ........................		197
14.1	Inledning................................................................................		197
14.2	Hur ska det särskilda rutavdraget för äldre personer
	lagtekniskt utformas? ...........................................................		198
14.3	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ......................		201
15	Behovet och lämpligheten av ett särskilt rutavdrag för
	äldre ......................................................................		203
15.1	Inledning................................................................................		203
15.2	Utredningens bedömning av behov och lämplighet ...........		204
16	Konsekvensbedömning.............................................		211
16.1	Inledning................................................................................		211
16.2	Syfte, alternativa lösningar och effekter av utebliven
	ändring ...................................................................................		212
16.3	Offentligfinansiella effekter .................................................		213
	16.3.1	Kortsiktig offentligfinansiell effekt......................	214
	16.3.2 Offentligfinansiell effekt när marknaden har
		anpassat sig till det nya priset ...............................	221
16.4	Effekter på sysselsättning och arbetsutbud.........................		229
	16.4.1 Utgångspunkter för bedömning av effekter
		på sysselsättning och arbetsutbud ........................	230
	16.4.2	Sällskap ...................................................................	234
	16.4.3	Matlagning och bakning........................................	237
	16.4.4 Enklare tillsyn av bostaden vid hemmavaro.........		239
	16.4.5	Trädgårdsskötsel....................................................	241
	16.4.6 Rastning och passning av sällskapsdjur ................		244
	16.4.7	Utvidgad anhörigkrets ..........................................	246
16.5	Effekter för individer och hushåll ........................................		246

Innehåll

SOU 2020:52

16.6	Effekter relaterade till kommunens insatser
	och servicetjänster ................................................................	249
	16.6.1 Effekter för kvinnor och män som beviljats
	insatser från kommunen .......................................	249
	16.6.2 Effekter för utbudet av kommunala tjänster
	utan behovsprövning.............................................	251
16.7	Fördelningseffekter ..............................................................	253
16.8	Effekter för jämställdhet ......................................................	256
16.9	Effekter för företag ..............................................................	259
16.10	Särskild hänsyn till små företag ...........................................	262
16.11	Effekter på svartarbete .........................................................	263
16.12	Effekter för Skatteverket och domstolar ............................	264
16.13	Förslagens överensstämmelse med EU-rätten ...................	265
	16.13.1 Den fria rörligheten för personer.........................	265
	16.13.2 Den fria rörligheten för tjänster...........................	267
	16.13.3 Statligt stöd............................................................	268
16.14	Övriga konsekvenser ............................................................	269
16.15	Finansiering av förslagen......................................................	269
17	Författningskommentar ............................................	271
17.1	Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen
	(1999:1229) ...........................................................................	271
17.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:194) om
	förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete ............	277
17.3	Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244) ...........................................................................	279
Särskilda yttranden ..........................................................		281

SOU 2020:52		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2019:26 ...........................................	289
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2019:100 .........................................	299

Sammanfattning

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå

•hur rutavdraget kan utökas med vissa angivna tjänster

•en höjning av taket för rutavdraget till 75 000 kronor

•en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer.

I detta slutbetänkande behandlar utredningen frågan om en särskild ordning för rutavdrag för äldre. Uppdraget har omfattat att dels lämna förslag om en sådan ordning för äldre, dels analysera behovet och lämpligheten av en sådan ordning.

Förslag på hur fler tjänster kan inkluderas i rutavdraget och ett höjt tak för rutavdraget har utredningen redovisat i sitt delbetän- kande Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget (SOU 2020:5).1

Principiella överväganden

Utredningens uppdrag har varit omfattande och komplext, bl.a. mot bakgrund av att det inte anges i utredningsdirektiven vad som moti- verar särskilda regler för rutavdrag för äldre personer. Utredningen har därför dragit upp ett antal principer som ett särskilt rutavdrag för äldre kan utformas efter.

Utredningen anser att en principiell inriktning för ett särskilt rut- avdrag för äldre personer bör vara att det ska möta en eventuell efter- frågan på tjänster som går utöver det behov som den kommunala

1Regeringen föreslår i lagrådsremissen Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget, beslutad den 13 augusti 2020, att rutavdraget utvidgas med fyra nya tjänster och att taket för rutavdrag höjs till 75 000 kronor. De nya tjänsterna som föreslås är tvätt och vård av kläder och hem- textilier vid en tvättinrättning, en möbleringstjänst, en transporttjänst som avser bortforsling av bohag och annat lösöre från bostaden till försäljningsverksamhet som drivs i syfte att främja återanvändning samt en tjänst som avser enklare tillsyn av bostaden.

Sammanfattning

SOU 2020:52

hemtjänsten ska tillgodose enligt socialtjänstlagen (2001:453). Ett särskilt rutavdrag för äldre personer bör vidare ansluta till den val- frihet som nuvarande rutavdrag innebär för den enskilde. Därmed bör rätten till rutavdrag för äldre inte vara beroende av att den enskilde har något specifikt behov. I stället bör möjligheten att använda det sär- skilda rutavdraget kopplas till att den enskilde uppnått en viss ålder. Förslaget om det särskilda rutavdraget för äldre ska inte påverka kom- munernas åtaganden och skyldigheter i förhållande till sina äldre kom- muninvånare enligt socialtjänstlagen eller andra lagar.

Utredningen menar att ett särskilt rutavdrag för äldre kan under- lätta vardagen för anhöriga till äldre personer, vilka i dag gör stora insatser för äldre närstående.

Ett annat motiv för ett särskilt rutavdrag för äldre är att det i viss mån skulle kunna bidra till att skjuta upp beslutet att gå i pension och sluta att förvärvsarbeta.

Slutligen bör ett särskilt rutavdrag för äldre ansluta till rut- avdragets huvudsyfte och således utformas med syfte att påverka efterfrågan på vissa tjänster och ge enskilda incitament att köpa vissa hushållsarbeten på marknaden i stället för att utföra arbetet själva.

Utredningens förslag

Utifrån de principiella övervägandena föreslår utredningen att en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer lämpligast genom- förs genom att rutavdraget kompletteras med tjänster som enbart äldre personer har rätt till. Tjänsterna avser sällskap, matlagning och bakning samt rastning och passning av sällskapsdjur. Därtill bör möjligheterna till rutavdrag utvidgas för arbete som avser tillsyn av bostad och trädgårdsskötsel.

Utredningens förslag är alltså att en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer ska omfatta fler tjänster än nuvarande rutavdrag. En sådan ordning bör enligt utredningens bedömning varken innefatta en högre subventionsgrad än i dag eller ett högre tak för maximal skatte- reduktion än vad regeringen föreslår i lagrådsremissen Utvidgat rut- avdrag och höjt tak för rutavdraget.

Med äldre personer avses i detta sammanhang personer som vid årets ingång är 65 år eller äldre. Den som uppnått denna ålder ska

SOU 2020:52

Sammanfattning

alltså ha rätt till rutavdrag för kostnader för arbete som ingår i nämnda tjänster.

Sällskapstjänsten för äldre personer avser sällskap i bostaden eller i samband med rekreation, nöjesarrangemang eller liknande aktivi- teter utanför bostaden. Arbetet ska ge rätt till rutavdrag även när det inte har samband med annat hjälparbete av personlig art.

Matlagning för äldre avser tillredning av dagliga måltider till de som ingår i hushållet. Även bakning för hushållets behov ska ge rätt till rutavdrag.

Tjänsten om enklare tillsyn av bostaden motsvarar den som regeringen föreslår i lagrådsremissen Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget, med den skillnaden att arbetet kan utföras även när den äldre är hemma.

För äldre personer ska dessutom fler slag av arbeten i trädgården än i dag ge rätt till rutavdrag, bl.a. plantering av blommor, träd och buskar samt plockning av bär och frukt.

Rastning, passning och därmed förenad enklare skötsel av hund, katt och andra sällskapsdjur är vidare arbeten som ska ge rätt till rutavdrag för äldre personer. Något rutavdrag ska dock inte medges för kostnader för arbete som utförs vid ”dagis” eller pensionat för sällskapsdjur.

Enligt nuvarande regler kan man få rutavdrag inte bara för arbete som är hänförligt till det egna hushållet utan även för arbete som är hänförligt till en förälders hushåll. Utredningen föreslår en utvidg- ning av kretsen anhöriga som har rätt till rutavdrag när det gäller tjänsterna för äldre. Rätt till rutavdrag ska för dessa tjänster finnas när arbetet är hänförligt även till andra närstående personers hushåll än en förälders, förutsatt att den äldre närstående uppfyller nämnda ålderskrav för tjänsten. Med närstående avses den krets av personer som anges i 2 kap. 22 § inkomstskattelagen, t.ex. syskon och mor- och farföräldrar.

För att motverka missbruk av den nya ordningen samt skapa kon- trollmöjligheter för Skatteverket ska, vid begäran om ersättning för utfört hushållsarbete då en anhörig köpt ruttjänster till en närstående, uppgift lämnas om bl.a. närståendes namn, bostad där arbetet utförts och släktskapet till den äldre personen.

Utredningen har enligt direktivet föreslagit nödvändiga författ- ningsändringar. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2022.

Sammanfattning

SOU 2020:52

Behovet och lämpligheten av ett särskilt rutavdrag för äldre

I utredningens uppdrag ingår inte bara att lämna ett förslag om en särskild ordning för rutavdrag för äldre utan även att analysera såväl behovet som lämpligheten av en sådan ordning.

Enligt utredningens bedömning är den föreslagna ordningen den som bäst svarar upp mot äldre personers efterfrågan på ytterligare ruttjänster och dessutom den som är lämpligast att införa utifrån utredningens principiella överväganden.

Utredningen har i sin analys kommit fram till att det kan finnas positiva effekter av ett särskilt rutavdrag för äldre. De tjänster som utredningen föreslår förväntas bli efterfrågade av äldre, om än inte i någon större omfattning jämfört med de tjänster som i dag ger rätt till rutavdrag. Tjänsterna kan också i någon mån svara mot ett behov hos äldre i den meningen att det med stor sannolikt finns enskilda som är beredda att betala för att få tjänsten utförd.

Genom förslagen ges anhöriga möjlighet att köpa ruttjänster till äldre närstående, vilket kan underlätta för de anhöriga som i dag har svårigheter att få livspusslet gå ihop. Effekterna av förslagen antas dock bli begränsade men ändå svagt positiva för både anhöriga och äldre.

Förslagen antas vidare innebära små, positiva samhällsekono- miska effekter. Sannolikt kommer dock effekterna på tillväxt eller sysselsättning i ekonomin i sin helhet vara försumbara.

Mot dessa något positiva egenskaper hos förslaget har utred- ningen ställt de negativa.

I dag ges rutavdrag för samma slag av tjänster som kommunerna är skyldiga att enligt socialtjänstlagen tillhandahålla äldre genom insatser, stöd och hjälp. Dessutom tillhandahåller vissa kommuner servicetjänster åt äldre enligt lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter som kan likna sådant arbete som kan köpas som rut- arbete. Dessa system är i dag inte samordnade på annat sätt än att rutavdragssystemet inte omfattar arbeten för vilka ekonomiskt stöd lämnats från staten, en kommun eller en region. Blandningen av olika aktörer som utför olika tjänster åt äldre och villkoren för dessa ger, enligt utredningens mening, redan i dag en otydlighet vad gäller roller och ansvar för äldre personers situation. Ett rutavdrag som är särskilt riktat till äldre personer skulle kunna göra det ännu otyd- ligare var gränserna för individens respektive kommunens ansvar går.

SOU 2020:52

Sammanfattning

En annan negativ aspekt med ett särskilt rutavdrag för äldre handlar om grunderna för att skattemässigt särbehandla en grupp av personer. Den särbehandling av skattskyldiga, som en åldersgräns för rutavdrag för vissa tjänster innebär, grundar sig på att personer från 65 års ålder antas ha ett annat behov än yngre av tjänsterna. Det finns emellertid inte något empiriskt stöd eller annat underlag som visar att det förhåller sig på det sättet. Argumenten för att ha en särskild ordning för rutavdrag för personer 65 år och äldre är således svaga. Särbehandlingen av personer som fyllt 65 år vid årets ingång kan därför anses vara olämplig utifrån principerna om likabehandling och de av riksdagen antagna skattepolitiska riktlinjerna.

Att köp av vissa tjänster ger rätt till rutavdrag vid en viss ålder innebär vidare att man kan förutse praktiska tillämpningsproblem både när det gäller vem som har rätt till rutavdrag och när det gäller gränsdragningen mot tjänster som inte ger rutavdrag.

Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte vore lämpligt att införa en särskild ordning för rutavdrag för äldre. Det har inte heller kommit fram att det finns något uttalat behov av en sådan ordning. Det finns dock en viss efterfrågan på sådana tjänster som utredningen föreslår och det kan därför finnas anledning att i ett eventuellt lagstiftningsärende överväga om inte utvidgningen borde införas för samtliga enskilda som uppfyller villkoren för rutavdrag enligt gällande bestämmelser.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen beräknar att förslagen har en offentligfinansiell kostnad på totalt cirka 86 miljoner kronor vid ett införande den 1 januari 2022. På längre sikt, då efterfrågan och utbud anpassats till nya lägre priser på tjänsterna, bedöms kostnaden uppgå till 272 miljoner kronor. Det bör dock noteras att beräkningarna är behäftade med stor osäkerhet.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229)1 dels att nuvarande 67 kap. 13 a, 13 b och 13 c §§ ska betecknas

67 kap. 13 b, 13 c och 13 d §§,

dels att den nya 13 d och 15 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 67 kap. 13 a §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

67kap. 13 a §

Om den skattskyldige har fyllt

65 år vid beskattningsårets ingång, avses med hushållsarbete, utöver vad som anges i 13 §, vid tillämp- ningen av detta kapitel följande.

1.Sällskap i bostaden eller i samband med rekreation, nöjes- arrangemang eller liknande akti- viteter utanför bostaden.

2.Matlagning och bakning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden och som avser hushållets måltider och behov.

3.Enklare tillsyn av bostaden när tillsynen utförs i eller i nära

1Lagen omtryckt 2008:803.

Författningsförslag

SOU 2020:52

anslutning till bostaden när den hos vilken arbetet utförs är hemma.

4. Plantering av träd, buskar, blommor och andra grödor samt skörd av frukt, bär och grönsaker som utförs på tomt eller trädgård i nära anslutning till bostaden.

5. Rastning, passning och där- med förenad enklare skötsel av hund, katt och andra sällskapsdjur, i eller i nära anslutning till bosta- den, eller i samband med prome- nader.

13 d §2

Som hushållsarbete räknas inte	Som hushållsarbete räknas inte
1. arbete som enbart avser in-	1. arbete som enbart avser in-
stallationer eller service på maskiner	stallationer eller service på maskiner
och andra inventarier vid tillämp-	och andra inventarier vid tillämp-
ningen av 13 a eller 13 b §,	ningen av 13 b eller 13 c §,

2.arbete för vilket försäkringsersättning lämnats,

3.arbete för vilket bidrag eller annat ekonomiskt stöd lämnats från staten, en kommun eller en region,

4.om- eller tillbyggnad av ett småhus för vilket fastighetsavgift inte har tagits ut för de fem första kalenderåren efter beräknat värdeår, eller

5.sådana tjänster som anges i 7 kap. 1 § andra stycket 5 mer- värdesskattelagen (1994:200).

15 §3

För rätt till skattereduktion	För rätt till skattereduktion
krävs att det utförda hushålls-	krävs att det utförda hushålls-
arbetet är hänförligt till den som	arbetet är hänförligt till den som
begär skattereduktion eller dennes	begär skattereduktion eller dennes
förälders hushåll. Föräldern ska	förälders hushåll. Föräldern ska
dock vara bosatt i Sverige.	dock vara bosatt i Sverige.

2Senaste lydelse 2019:907.

3Senaste lydelse 2014:1457.

SOU 2020:52

Författningsförslag

Rätt till skattereduktion för sådant hushållsarbete som anges i 13 a § gäller även när det utförda arbetet är hänförligt till annan när- ståendes hushåll än förälders.

En fysisk person som utför hushållsarbetet får inte vara den som begär skattereduktion eller en närstående till denne.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2.Lagen tillämpas första gången på

a) hushållsarbete som har utförts och betalats efter den

31 december 2021,

b)förmån av hushållsarbete som har tillhandahållits efter den 31 december 2021, och

c)hushållsarbete som har utförts efter den 31 december 2021 och för vilket ersättning har betalats ut och redovisats i en förenklad arbetsgivardeklaration efter detta datum.

Utbetalning får inte ske till den del köparens sammanlagda preliminära skattereduktion en- ligt 17 § skulle uppgå till ett be- lopp som överstiger 75 000 kro- nor för ett beskattningsår. Ut- betalning får inte ske till den del den preliminära skattereduk- tionen för sådant hushållsarbete som anges i 67 kap. 13 b och 13 c §§ inkomstskattelagen skulle överstiga 50 000 kronor för ett beskattningsår.

Författningsförslag

SOU 2020:52

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete

Härigenom föreskrivs att 7, 9, 17 och 19 §§ lagen (2009:194) om för- farandet vid skattereduktion för hushållsarbete ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt lagrådsremiss1

Föreslagen lydelse

7 §

Utbetalningen får uppgå till ett belopp som motsvarar mellan- skillnaden mellan den debiterade ersättningen för hushållsarbetet inklusive mervärdesskatt och köparens faktiska betalning för arbetet till utföraren före begäran om utbetalning.

Utbetalningen får dock uppgå till högst

1.samma belopp som köparen har betalat om den avser sådant hus- hållsarbete som anges i 67 kap. 13 § inkomstskattelagen (1999:1229), och

2.tre sjundedelar av det belopp som köparen har betalat om den avser annat hushållsarbete.

den preliminära skattereduk- tionen för sådant hushållsarbete som anges i 67 kap. 13 a och 13 b §§ inkomstskattelagen skulle överstiga 50 000 kronor för ett beskattningsår.

1Beslutad den 13 augusti 2020, Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget.

SOU 2020:52

Författningsförslag

9 §

En begäran om utbetalning ska innehålla uppgifter om

1.namn, adress och, om sådant nummer finns, organisations- nummer, personnummer, samordningsnummer eller motsvarande registreringsnummer för utföraren,

2.personnummer eller samordningsnummer i de fall sådant num- mer finns för köparen,

3.namn och personnummer för närstående när hushållsarbetet köpts av anhörig men utförts i närståendes hushåll, adress till bostaden där arbetet utförts samt den anhöriges

	släktskap med den närstående.
3. debiterad ersättning för hus-	4. debiterad ersättning för hus-
hållsarbete, debiterad ersättning för	hållsarbete, debiterad ersättning för
material och debiterad ersättning	material och debiterad ersättning
för annat än hushållsarbete och	för annat än hushållsarbete och
material, betalt belopp för hushålls-	material, betalt belopp för hushålls-
arbete och den dag som betalningen	arbete och den dag som betalningen
för hushållsarbetet kommit ut-	för hushållsarbetet kommit ut-
föraren tillhanda,	föraren tillhanda,
4. vad hushållsarbetet avsett och	5. vad hushållsarbetet avsett och
antalet arbetade timmar, utom i	antalet arbetade timmar förutom i
fråga om sådant arbete som avses i	fråga om sådant arbete som avses i
67 kap. 13 § 12 och 13 inkomst-	67 kap. 13 § 12 och 13 inkomst-
skattelagen (1999:1229), och	skattelagen (1999:1229), och
5. det belopp som utföraren be-	6. det belopp som utföraren be-
gär som utbetalning från Skatte-	gär som utbetalning från Skatte-
verket.	verket.

17 §

Köparen ska tillgodoräknas preliminär skattereduktion med

1.ett belopp motsvarande den utbetalning som Skatteverket en- ligt 11 § beslutat om till utföraren, och

2.ett belopp motsvarande redovisade arbetsgivaravgifter i fråga om sådan ersättning för hushållsarbete som har redovisats i en för- enklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. 4 § skatteförfarande- lagen (2011:1244).

Författningsförslag

SOU 2020:52

Om Skatteverket har beslutat om återbetalning enligt 14 §, ska den tidigare tillgodoräknade preliminära skattereduktionen minskas

med belopp motsvarande den beslutade återbetalningen.
Den preliminära skattereduk-					Den preliminära skattereduk-
tionen får sammanlagt uppgå till					tionen får sammanlagt uppgå till
högst	75 000 kronor		för	ett	högst	75 000 kronor		för	ett
beskattningsår. Den preliminära					beskattningsår. Den preliminära
skattereduktionen		för	sådant		skattereduktionen		för	sådant
hushållsarbete som			anges	i	hushållsarbete som			anges	i
67 kap.	13 a och	13 b §§		in-	67 kap.	13 b och	13 c §§		in-
komstskattelagen		(1999:1229)			komstskattelagen		(1999:1229)
får uppgå till högst 50 000 kro-					får uppgå till högst 50 000 kro-
nor för ett beskattningsår.					nor för ett beskattningsår.

19 §

Skatteverket ska så snart som möjligt skriftligen meddela köparen av hushållsarbetet om

1.beslut enligt 11 § om utbetalning,

2.beslut enligt 14 § om återbetalning, och

3.belopp motsvarande redovisade arbetsgivaravgifter i fråga om sådan ersättning för hushållsarbete som har redovisats i en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. 4 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

Meddelandet ska innehålla uppgifter om

1.namn, adress och, om sådant nummer finns, organisations- nummer, personnummer, samordningsnummer eller motsvarande registreringsnummer för utföraren eller annan mottagare som avses

i13 § första stycket,

2.utbetalt belopp till eller återbetalt belopp från respektive ut- förare eller annan mottagare som avses i 13 § första stycket, och

3. den totala preliminära skatte-	3. den totala preliminära skatte-
reduktionen som tillgodoräknats	reduktionen som tillgodoräknats
köparen enligt 17 §, och hur stor	köparen enligt 17 §, och hur stor
del av denna skattereduktion som	del av denna skattereduktion som
avser sådant hushållsarbete som	avser sådant hushållsarbete som
anges i 67 kap. 13 a och 13 b §§	anges i 67 kap. 13 b och 13 c §§
inkomstskattelagen (1999:1229).	inkomstskattelagen (1999:1229).

SOU 2020:52

Författningsförslag

Skatteverket ska på begäran av köparen lämna denne ett sär- skilt meddelande om den totala preliminära skattereduktionen som tillgodoräknats enligt 17 §. Det ska framgå av meddelandet hur stor del av denna skatte- reduktion som avser sådant hus- hållsarbete som anges i 67 kap. 13 a och 13 b §§ inkomstskatte- lagen.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2.Bestämmelserna i 7, 17 och 19 §§ tillämpas första gången för beskattningsår som börjar efter den 31 december 2021.

3.Ändringen av vilka uppgifter som ska lämnas i en begäran om utbetalning enligt 9 § tillämpas första gången på begäran om utbetal- ning som avser arbete som har betalats av köparen efter den 31 decem- ber 2021.

Författningsförslag

SOU 2020:52

1.3Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 14 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt lagrådsremiss1

Föreslagen lydelse

11 kap.

14 §

Skatteavdrag för förmån av hushållsarbete enligt 67 kap. inkomst- skattelagen (1999:1229) ska reduceras, om den som har utfört arbe- tet var godkänd för F-skatt vid någon av de tidpunkter som anges i 67 kap. 16 § 1 inkomstskattelagen. Detsamma gäller om utföraren har ett intyg eller någon annan handling som avses i 67 kap. 17 § samma lag. Reduktionen ska vara

1.50 procent av värdet på förmån av sådant hushållsarbete som anges i 67 kap. 13 § inkomstskattelagen, och

2.30 procent av värdet på förmån av annat hushållsarbete.

Skatteavdraget ska som mest	Skatteavdraget ska som mest
reduceras med 75 000 kronor per	reduceras med 75 000 kronor per
beskattningsår. I fråga om förmån	beskattningsår. I fråga om förmån
av sådant hushållsarbete som anges	av sådant hushållsarbete som anges
i 67 kap. 13 a och 13 b §§ inkomst-	i 67 kap. 13 b och 13 c §§ inkomst-
skattelagen ska dock skatte-	skattelagen ska dock skatte-
avdraget som mest reduceras med	avdraget som mest reduceras med
50 000 kronor per beskattningsår.	50 000 kronor per beskattningsår.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2.Lagen tillämpas första gången i fråga om skattepliktig förmån av hushållsarbete som kommit den skattskyldige till del efter den 31 december 2021.

1Beslutad den 13 augusti 2020, Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredningen ska enligt kommittédirektivet Utvidgningar av rut- avdraget (dir. 2019:26) utreda utvidgningar av rutavdraget. Utred- ningen ska bl.a.

•föreslå hur rutavdraget kan utökas med fler tjänster i form av tvättarbete som utförs utanför bostaden, ommöblerings- och bortforslingstjänster samt trygghetstjänster,

•föreslå en höjning av taket för rutavdraget till 75 000 kronor,

•föreslå en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredaren ska beräkna och redovisa offentligfinansiella och sam- hällsekonomiska konsekvenser av förslagen inklusive effekter för berörda myndigheter, den ekonomiska jämlikheten liksom konse- kvenserna i övrigt av eventuella förslag i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Enligt tilläggsdirektiv till Rut-utredningen (dir. 2019:100) ska uppdraget i de delar som avser en utökning av antalet tjänster i rut- avdragssystemet och en höjning av taket för rutavdraget redovisas i ett delbetänkande senast den 31 januari 2020. Utredningen ska redo- visa det slutliga uppdraget avseende en särskild ordning för rut- avdrag för äldre personer senast den 1 september 2020.

Utredaren ska i sitt arbete inhämta synpunkter från berörda myn- digheter, pensionärs- och anhörigorganisationer och andra intresse- organisationer.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:52

Uppdraget beskrivs närmare i utredningens direktiv som finns i bilaga 1 och 2.

2.2Utredningens arbete

Utredningsarbetet inleddes i juli 2019. Utredningens arbete med de särskilt utpekade frågorna om nya tjänster och höjt tak för rut- avdraget redovisas i delbetänkandet Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget (SOU 2020:5).

Utredningens arbete med slutbetänkandet har påverkats av den pågående covid-19-pandemin. Av fyra inplanerade sammanträden med experterna har ett sammanträde genomförts virtuellt, ett sam- manträde ersatts av ett skriftligt förfarande och två sammanträden genomförts på sedvanligt sätt

Den samverkan som utredningen enligt direktivet ska ha i form av att hämta in synpunkter från berörda myndigheter, pensionärs- och anhörigorganisationer och andra intresseorganisationer har huvudsakligen skett genom experterna. Almega, Pensionärernas riksorganisation (PRO), SPF Seniorerna, Svenskt Näringsliv och Sveriges Kommuner och Regioner har varit representerade i expert- gruppen. Samråd med dessa har till övervägande del skett vid expert- gruppsmöten, men sekretariatet har även haft kontakt med exper- terna mellan mötena. I expertgruppen har också Skatteverket och Kommunal ingått.

Under februari, mars, april, maj och juni 2020 genomförde utred- ningen dialogmöten med representanter från Almega, Anhörigas Riksförbund, Kommunal, Landsorganisationen i Sverige (LO), PRO, företaget Seniorglädje, SPF Seniorerna och Akademikerför- bundet SSR. Syftet med mötena var att fånga upp information, kun- skap och synpunkter i fråga om rutavdrag samt äldres behov utifrån från myndigheternas och organisationernas perspektiv.

I samma syfte träffade utredningen i mars 2020 Utredningen Framtidens socialtjänst som har i uppdrag att se över och analysera för- och nackdelar med att tillhandahålla insatser inom äldreomsorgen och övriga insatser riktade till äldre enligt en särlagstiftning i stället för enligt socialtjänstlagen.1

1Se dir. 2019:69.

SOU 2020:52

Utredningens uppdrag och arbete

Information har vidare inhämtats från Magnus Jegermalm, pro- fessor i socialt arbete vid Jönköpings universitet, och Marta Szebehely, professor emeritus i socialt arbete med inriktning mot äldre vid Stockholms universitet.

Vid sidan av ovanstående har utredningen haft fortlöpande kontakt med representanter för Skatteverket, Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån (SCB) avseende statistik och annat underlag.

2.3Betänkandets disposition

Uppdraget har varit komplext och omfattande. Slutbetänkandet är därför indelat i 17 kapitel.

Kapitel 3–8 utgör bakgrundskapitel till utredningens övervägan- den, förslag och konsekvensbedömning. I kapitel 3 redogörs över- siktligt för gällande rätt, avgränsningen för uppdraget samt den all- männa inriktningen på utredningens arbete med slutbetänkandet. Därefter följer i kapitel 4 statistik över äldre personers användning av rutavdraget. I kapitel 5 redogör utredningen för äldre personers inkomstförhållanden och ekonomiska förutsättningar att använda rutavdraget. Kapitel 6 handlar om det offentligas ansvar för äldre- omsorgen. I kapitel 7 belyser utredningen anhörigas och civilsam- hällets betydelse för närstående och hur anhörigas liv kan påverkas av detta. Kapitel 8 beskriver egenskaper hos den äldre befolkningen som kan vara relevanta för ett utvidgat rutavdrag för äldre personer.

I kapitel 9 redogör utredningen för sina principiella överväganden om en särskild utvidgning av rutavdraget för äldre personer. Med avstamp i det kapitlet följer fyra övervägande- och förslagskapitel, kapitel 10–13.

I kapitel 10 diskuterar och föreslår utredningen de tjänster som anses lämpliga att införa i en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer. I efterföljande kapitel 11 behandlar utredningen metoder för att utöka rutavdraget på annat sätt än genom fler tjänster. Där- efter överväger och föreslår utredningen i kapitel 12 vem som ska omfattas av en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer. I kapitel 13 behandlas frågan om hur en vidare krets anhöriga ska ges möjlighet att köpa ruttjänster till äldre närstående.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:52

Hur den särskilda ordningen för rutavdrag för äldre personer ska utformas och när den ska träda i kraft behandlas i kapitel 14. Utred- ningens analys av behovet och lämpligheten av en sådan ordning presenteras i kapitel 15. Detta följs av utredningens konsekvens- bedömning i kapitel 16 och avslutningsvis återfinns författnings- kommentaren i kapitel 17.

3Bakgrund och allmän inriktning på utredningens arbete

3.1Inledning

I detta kapitel redogör utredningen för bakgrunden till vissa delar av rutavdraget som har betydelse för utredningens uppdrag om ett utökat rutavdrag för äldre personer. Inledningsvis beskrivs gällande rätt översiktligt. Därefter följer några allmänna utgångspunkter samt avgränsningar för uppdraget. I kapitlet behandlas också inriktningen på utredningens arbete.

3.2Översiktligt om rutavdraget

Rutavdraget trädde i kraft den 1 juli 2007. De materiella bestäm- melserna om rutavdraget, dvs. skattereduktion för hushållsarbete, finns i 67 kap. 11–19 §§ inkomstskattelagen (1999:1229).1

Ett huvudsyfte med rutavdraget är att öka marknadsproduk- tionen av arbete som hushållen utför själva och därmed öka graden av specialisering i ekonomin, dvs. att hushållen ska köpa flera hus- hållstjänster på marknaden och i utbyte öka sitt marknadsarbete. Avsikten är även att fler korttidsutbildade ska komma in på arbets- marknaden och att såväl kvinnor som män ska kunna kombinera familjeliv och arbetsliv på lika villkor. De berörda tjänsterna ska kunna utföras av personer som saknar en mer omfattande yrkes- utbildning.

Rutavdrag lämnas i dag för hushållsarbete som avser städarbete eller annat rengöringsarbete, vård av kläder och hemtextilier, snö- skottning, viss trädgårdsskötsel, barnpassning, omsorg och tillsyn som en fysisk person behöver, flyttjänster, fiber- och it-tjänster samt

1Bestämmelserna beskrivs närmare i SOU 2020:5 s. 45–55.

Bakgrund och allmän inriktning på utredningens arbete

SOU 2020:52

reparation av vitvaror. En av de centrala utgångspunkterna för rut- avdraget vid valet av tjänster har varit att arbetet huvudsakligen ska utföras i eller i nära anslutning till bostaden.2

De ruttjänster som används av äldre personer i ökande omfatt- ning i takt med ålder är städning samt omsorg och tillsyn (se tabell 4.4). Bakgrunden till att omsorgs- och tillsynstjänsten togs in i rutavdragssystemet är att den s.k. anhörigvården hade ökat kraftigt under de senaste åren, framför allt bland personer med lägre in- komster. Arbetet utfördes främst av kvinnor. Det var inte ovanligt att kvinnor som en följd av det ansvaret exempelvis tvingades att deltidsarbeta eller leva under stark stress. Om sådana tjänster i stället kunde köpas av hushållen skulle det, enligt förarbetena, underlätta vardagen för många, framför allt dubbelarbetande kvinnor. Reger- ingen ansåg därför att en person inte bara skulle kunna få skatte- reduktion för städning eller annat arbete som utförs i den egna bostaden utan även för tjänster som utförts hos dennes föräldrar.3

Rutavdraget ges genom skattereduktion, vilket innebär att den som har utgifter för hushållsarbete kan få en minskning av skatten med hälften av arbetskostnaden, upp till ett tak på 50 000 kronor per person och beskattningsår.

Underlag för rutavdraget är arbetskostnader, inklusive mervärdes- skatt. Med arbetskostnad avses vad utföraren debiterar köparen för arbetet. I kostnaden för arbete ingår således också utförarens vinst- kostnadspålägg för själva arbetet. Material, utrustning och resor räknas inte in.

För att få rutavdrag ska man vara minst 18 år. Rutavdrag kan även ges för hushållsarbete som utförts i en bostad utanför Sverige men inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet samt för hus- hållsarbete som utförts i en förälders hushåll förutsatt att föräldern är bosatt i Sverige.

När det gäller taket för rutavdraget fick det ursprungligen till- sammans med rotavdraget (skattereduktion för reparation, under- håll och om- och tillbyggnad) sammanlagt uppgå till 50 000 kronor per person och beskattningsår. Den 1 januari 2016 infördes ett tak på 25 000 kronor för rutavdraget för personer som inte hade fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång. Taket innebar att av det gemen- samma taket för rut- och rotavdragen på 50 000 kronor fick högst

2Se bl.a. prop. 2006/07:94 s. 40, prop. 2015/16:99 s. 33 och 38 samt prop. 2016/17:1 s. 202.

3Prop. 2006/07:94 s. 42–43.

SOU 2020:52

Bakgrund och allmän inriktning på utredningens arbete

25 000 kronor avse sådant arbete som inrymdes i rutavdraget. Något motsvarande tak för personer som fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång infördes inte. Att taket för äldre personer fortsatt skulle vara 50 000 kronor motiverades med att äldre kan ha ett förhöjt behov av hushållsarbete.4 För äldre personer har således taket för rut- och rotavdragen hela tiden varit sammanlagt högst 50 000 kronor per person och beskattningsår. Från och med den 1 juli 2019 är emeller- tid taket för rutavdraget återigen 50 000 kronor för alla.5

3.3Allmänna utgångspunkter för uppdraget avseende rutavdrag för äldre personer

Utredningen ska enligt direktivet lämna lagförslag om en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer. Som en allmän utgångs- punkt för uppdraget gäller att det ska utföras med beaktande av de vägledande principer för skattepolitikens utformning som riksdagen antog våren 2015.6

De förslag som lämnas ska enligt direktiven till utredningen, så långt möjligt, utformas för att bidra till ökad efterfrågan på tjänster och därmed ökad sysselsättning hos personer med svag anknytning till arbetsmarknaden. Förslagen ska vidare, så långt möjligt, ut- formas så att det inte uppstår s.k. dödviktseffekter, dvs. subvention av tjänster som skulle ha utförts ändå utan subvention, och undan- trängning av befintliga tjänster. Förslagen bör även, så långt möjligt, bidra till att köparna ökar sitt arbetsutbud, dvs. ökar antalet arbetade timmar.

Utredningen ska i sin analys, liksom vid utformningen av sina förslag, beakta de möjligheter som redan i dag står till buds för äldre i form av offentligfinansierade insatser och tjänster som kommuner är ålagda, eller ges möjlighet till, att erbjuda med stöd av lag, exem- pelvis hemtjänstens serviceinsatser som ges med stöd av social- tjänstlagen (2001:453) eller sådana tjänster som ges med stöd av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

Utredningen ska också belysa hur höjningen av taket för rut- avdraget, liksom eventuella förändringar av taket för äldre personer, påverkar olika inkomstgrupper i fråga om tillgång till service.

4Prop. 2015/16:1 s. 190.

5Prop. 2018/19:89, bet. 2018/19:SkU20, rskr. 2018/19:247.

6Prop. 2014/15:100 avsnitt 5.5, rskr. 2014/15:254.

Bakgrund och allmän inriktning på utredningens arbete

SOU 2020:52

Förslaget ska inte innebära någon förändring av kommuners, regioners eller statens ansvar för äldre personer eller andra grupper.

3.4Avgränsningar

Utredningen har i sitt arbete med en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer att förhålla sig till vissa i direktivet givna gränser. Där anges att de förslag som lämnas inte ska innebära någon ändring av rutavdragets inriktning mot arbetskostnader. Det ligger inte heller i utredningens uppdrag att föreslå någon ändring av vilka tjänster som i dag ingår i rotavdraget eller andra förändringar av rotavdragets ut- formning eller omfattning.

Utredningen behandlar vidare inte frågor om arbetsgivarens arbetsmiljöansvar, arbetsvillkor för personal i rutföretag eller vilka som ska få arbeta med rutarbete eftersom dessa frågor inte faller inom ramen för utredningens uppdrag.

3.5Inriktningen på utredningens arbete

3.5.1Inledning

Redan på 1990-talet tillkallades en särskild utredare för att analysera förutsättningarna för tjänstesektorns utveckling.7 Utredningen, som antog namnet Tjänstebeskattningsutredningen, redovisade i mars 1997 uppdraget i betänkandet Skatter, tjänster och syssel- sättning.8 En del av utredningens uppdrag var att analysera motiv för och effekter av olika tänkbara regelförändringar som syftade till att främja utbud och efterfrågan på privat tillhandahållna tjänster och sysselsättningen inom den privata tjänstesektorn. Här föreslog ut- redningen bl.a. sänkt skatt på hushållsnära tjänster.

Det fanns enligt Tjänstebeskattningsutredningen även goda skäl för att stimulera särskilt hushållsnära tjänstesektorn för äldre personer. Därigenom skulle det enligt utredningen vara möjligt att uppnå:

•Ökad service och trygghet för äldre

•Ökad valfrihet för pensionärer

7Dir. 1996:69.

8SOU 1997:17.

SOU 2020:52

Bakgrund och allmän inriktning på utredningens arbete

•Möjlighet för privata entreprenader

•Ökat arbetsutbud hos anhöriga

Utredningen presenterade i betänkandet en principskiss som bedömdes kunna ge möjlighet till ökad servicetrygghet för pensio- närerna. En utgångspunkt för principskissen var att pensionärer behöver valfrihet för att välja ett utbud av tjänster som bäst passar dem. Det kan vara de som t.ex. vill ha mat lagad, olika typer av städ- hjälp och hjälp med att sköta om huset. Valfriheten och de äldres skiftande behov talade enligt utredningen emot att enbart välja kom- munal produktion. Idéskissen innebar att pensionärerna skulle få möjlighet till ett särskilt stöd för att köpa hemtjänster med ett visst belopp (12 600 kronor per år) och att arbetsgivaravgifterna för tjäns- terna skulle slopas. Tjänsterna skulle utföras i bostaden. De som hade ett rent omsorgsbehov enligt då gällande socialtjänstlagen skulle inte omfattas av utredningens diskuterade åtgärd.

Utredningen avstod från att föra fram skissen som förslag därför att det fanns för lite allmänt tillgänglig kunskap om pensionärernas villkor. De problem som utredningen identifierade var emellertid att gapet mellan de äldres behov och kommunernas resurser växte, att det fanns stora skillnader i inkomster mellan äldre och yngre pensio- närer och i vilken service pensionärerna fick. Ytterligare problem som framkom var bristande valfrihet för de äldre samt avgifts- finansieringen av hemtjänsten.

Drygt 20 år senare är det Rut-utredningens uppdrag att lägga fram ett förslag på en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer som kan bidra till att öka sysselsättningen inom delar av tjänstesektorn, närmare bestämt hushållsnära tjänstesektorn. De problemområden som Tjänstebeskattningsutredningen identifierade kan tänkas finnas kvar men i och med att rutavdraget och valfrihetssystem numera har införts har utredningen valt att ha en något annan inriktning på arbetet.

Utredningen har tagit fasta på tre aspekter som kan ha betydelse för utformningen av ett rutavdrag för äldre personer. Den första ansluter till Tjänstebeskattningsutredningens tankar om valfrihet för äldre personer vad gäller hushållstjänster men där Rut-utred- ningen valt att begränsa frågan till vilka tjänster äldre personer efter- frågar och som inte omfattas av nuvarande rutavdrag och som inte heller är kommunernas eller regionernas huvuduppgift. Den andra aspekten handlar om frågan om äldre kan tänka sig arbeta längre upp

Bakgrund och allmän inriktning på utredningens arbete

SOU 2020:52

i åldrarna med ett utvidgat rutavdrag. Den tredje aspekten avser anhörigas insats för äldre personer där det kan tänkas finnas utrymme att underlätta för anhöriga genom att göra fler tjänster tillgängliga i rutavdraget och därtill för en större krets anhöriga personer än föräldrar. Den valda inriktningen redovisas i de närmast följande avsnitten.

3.5.2Rutavdraget i förhållande till äldreomsorgen

Det finns en farhåga att en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer kan innebära att kommunerna inte ger äldre personer den äldreomsorg de har rätt till utan i stället hänvisar till ruttjänster. Äldre- omsorg har emellertid alla äldre rätt till enligt principen om generell välfärdspolitik som den uttrycks i socialtjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Rågången mot den lagstadgade äldreomsorgen har i rutavdragssystemet lösts på så sätt att rutavdrag inte ges för arbete för vilket bidrag eller annat ekonomiskt stöd lämnats från staten, en kommun eller en region. Det innebär att ut- gifter för tjänster som kommunerna och regionerna ansvarar för eller har möjlighet att tillhandahålla med stöd av t.ex. socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogenhetslagen) inte ger rätt till rutavdrag.9

I förarbetena till rutavdragssystemet uttalar regeringen att kom- munerna, landstingen (numera regioner) och staten har vissa skyl- digheter gentemot medborgarna bl.a. när det gäller hälso- och sjuk- vård, äldreomsorg, och annan omsorg som regleras i lag och därför inte påverkas av möjligheten att få skattereduktion.10 Möjligheten att erhålla skattereduktion skulle inte heller kunna åberopas av en kommun som ursäkt för att inte tillhandahålla en tjänst eller för att dra ner på omfattningen av tjänsterna. Regeringen säger vidare att förslaget om en skattereduktion innebär bättre möjligheter för personer med beviljad hemtjänst att komplettera med ytterligare hushållstjänster som de önskar få, men som kommunen inte kan bevilja enligt socialtjänstlagen.

967 kap. 13 c § inkomstskattelagen (1999:1229).

10Prop. 2006/7:94 s. 44.

SOU 2020:52

Bakgrund och allmän inriktning på utredningens arbete

I syfte att öka kunskapen om sambandet mellan rutavdraget och olika insatser och tjänster som den offentliga verksamheten till- handahåller redovisas i kapitel 6 översiktligt det offentligas ansvar för äldreomsorgen. I kapitlet redogörs för vilket ansvar kommu- nerna har för stöd och hjälp gentemot äldre personer och vilka in- satser som tillhandhålls inom i första hand kommunernas hem- tjänstverksamhet men också utbudet av servicetjänster enligt befogen- hetslagen. Där berörs även regionernas ansvar för hälso- och sjukvård.

Rutavdragets förhållande till den offentliga verksamheten beskrivs också i kapitel 7 som tar upp betydelsen av anhörigas insatser äldre personer.

3.5.3Har äldre behov av ruttjänster?

Enligt direktivet är bakgrunden till uppdraget att äldre personer kan ha ett förhöjt behov av hushållsarbete och att rutavdrag är vanligare bland äldre personer än bland yngre. Det finns därför enligt direk- tivet anledning att analysera om det med hänsyn till de äldres behov bör finnas särskilda regler för rutavdrag för dessa.

Utredningen har undersökt hur de äldres behov kan se ut genom att dels ta reda på hur rutavdraget används av äldre personer och vilka tjänster de efterfrågar, dels hur äldre personers förutsättningar att köpa ruttjänster ser ut med hänsyn till deras ekonomiska förhållan- den. Dessa frågor behandlas i kapitel 4 och 5.

Utredningen har också tagit del av en undersökning som SPF Seniorerna och Almega har gjort tillsammans som handlar om behov och användning av ruttjänster samt intresse för ett utökat rutavdrag för äldre. Resultatet av undersökningen redovisas i kapitel 4 som handlar om äldres användning av rutavdraget.

3.5.4Hur tillgodoses äldres behov av hjälp i hemmet?

Äldres behov av vardaglig hjälp, vård och omsorg tillgodoses av olika omsorgsgivare: äldreomsorgen, den offentliga vården, anhöriga och frivilligorganisationer samt genom privata tjänsteföretag.

Anhöriga fyller en viktig roll för många äldre och andra som till följd av ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning behöver olika former av stöd och omsorg. Det är för många en naturlig del av livet

Bakgrund och allmän inriktning på utredningens arbete

SOU 2020:52

och ett sätt att vara nära och hjälpa sina anhöriga. Att som anhörig ge vård och omsorg ska vara ett frivilligt åtagande. Den informella omsorg som utförs av anhöriga kvinnor och män är dock om- fattande.

Utredningen har tagit del av undersökningar och rapporter som behandlar anhörigas betydelse för äldre personer, både utifrån den äldre personens perspektiv men också utifrån hur den anhöriges perspektiv. Utredningen redovisar detta i kapitel 7.

3.5.5Vem anses vara äldre?

Utredningsuppdraget är att ta fram ett förslag till utökat rutavdrag för äldre personer, men vem är att betrakta som äldre? Det finns knappast något entydigt svar på den frågan, men i många samman- hang är ålder en viktig samhällelig organisationsprincip.11

I svensk rätt tar detta sig uttryck i exempelvis ålderspensions- systemet. Åldersgränser används också för att begränsa användandet av samhällets resurser på olika sätt. När det gäller exempelvis rätten till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade används åldern för att utesluta personer över 65 år från rätt till visst stöd enligt lagen.

Även i skatte- och socialavgiftssystemen görs åtskillnad genom åldersgräns. Här skiljer sig grundavdraget, jobbskatteavdraget och skattereduktion för fastighetsavgift samt socialavgiftsuttaget åt för personer som fyllt 65 år vid årets ingång och yngre personer.

Många äldre personer får behov av hjälp med service och omsorg under åldrandet. Vid vilken ålder som behoven uppstår, vilken hjälp som behövs och hur omfattande behoven är beror främst på hälsa och funktionsförmåga hos den enskilde.

Ett huvudsyfte med rutavdraget är att öka marknadsproduk- tionen av arbete som hushållen utför själva och därmed öka graden av specialisering i ekonomin, dvs. att hushållen ska köpa flera hus- hållstjänster på marknaden och i utbyte öka sitt marknadsarbete. Utifrån detta syfte har utredningen undersökt faktorer som har betydelse för hur långt upp i åldrarna man är beredd att arbeta och vilket behov av ytterligare hushållstjänster som inträder vid vilken ålder för att kunna bedöma från vilken ålder eller vid vilket behov

11Se Mattsson, T., & Numhauser-Henning, A. (red.), Äldrerätt, Ett nytt rättsområde, s. 20.

SOU 2020:52

Bakgrund och allmän inriktning på utredningens arbete

som rätten till ett utvidgat rutavdrag för äldre personer bör gälla. Utredningen behandlar dessa aspekter i kapitel 8.

4 Äldres användning av rutavdrag

4.1Inledning

I detta avsnitt redovisas statistik över äldre personers användning av rutavdraget. Statistiken avser hur användandet utvecklats över tid, hur det ser ut för olika äldre åldersgrupper, för olika inkomstgrupper och vilka tjänster äldre personer använder i störst utsträckning. Nästan genomgående görs en jämförelse med yngre personer för att få en uppfattning om i vilken utsträckning äldre personers användande av rutavdraget skiljer sig från yngre personers. Den största delen av statistiken kommer från Statistiska centralbyråns statistikdatabas. I och med att deras åldersindelning för statistiken om rutavdraget utgår från två grupper; yngre än 65 år eller 65 år och äldre kommer det att vara dessa definitioner av yngre och äldre som används i detta kapitel.

Merparten av statistiken i kapitlet redovisas på individbasis, dvs. för den person som köpt tjänsten och erhållit skattereduktionen. Köp av tjänster kommer dock sannolikt samtliga de personer som bor i hushållet till del.

Vidare kan barn köpa ruttjänster till sina föräldrar. Huruvida en yngre person har köpt en ruttjänst till sin äldre förälder går inte att urskilja i statistiken, utan dessa köp ingår i statistiken för yngre personer.

4.2Äldres användning av rutavdraget

Äldre personer använder rutavdraget i relativt stor utsträckning. Som framgår av tabell 4.1 utgjorde personer som är 65 år och äldre 26 pro- cent av den totala befolkningen från 20 år 2018, men hela 39 procent

Äldres användning av rutavdrag

SOU 2020:52

av rutanvändarna.1 Äldre personer köper dock ruttjänster till gene- rellt sett mindre belopp och de äldre rutköparna stod för 30 procent av det totala rutbeloppet 2018.

Tabell 4.1 Äldre och yngre personers användning av rutavdraget 2018

	Totalt 20+ år	20–64 år	65+ år	Andel
				65+ (%)*
Antal personer totalt	8 146 071	6 005 491	2 140 580	26,3

Antal personer med	962 390	589 522	372 868	38,7
rutavdrag
Totalsumma rutavdrag	5 023	3 519	1 504	29,9
(mnkr)
Medelvärde rutavdrag	5 200	6 000	4 000	-
bland användarna

Källa: Statistikdatabasen, SCB. *) Utredningens beräkning.

4.2.1Rutavdraget i olika åldersgrupper

I tabell 4.2 nedan redovisas andelen personer som köpt ruttjänster 2018 i förhållande till det totala antalet personer i varje åldersgrupp samt medelvärdet för köparna inom varje åldersgrupp. I tabellen finns även samma uppgifter uppdelade på kvinnor och män.

Av tabellen framgår att rutavdraget är vanligare bland samtliga äldre åldersgrupper än för gruppen yngre personer 20–54 år2 och att andelen som använder rutavdraget ökar med ålder och är som störst i gruppen 85–89 år för att sedan minska. Att andelen minskar i gruppen 90–95 år har antagligen att göra med att många i de äldsta åldersgrupperna flyttar till särskilt boende.3 Medelvärdet för rut- avdraget bland dem som använder ruttjänsterna är dock lägre för samtliga äldre åldersgrupper än för användarna 20–54 år 2018. För personer från 55 år och äldre är det genomsnittliga rutavdraget som högst för personer 55–59 år, knappt 5 500 kronor, för att sedan sjunka för högre åldersgrupper till knappt 3 900 kronor för personer

1Det är få personer under 20 år som gör rutavdrag och de exkluderas från genomgången i detta kapitel.

2Notera att användandet varierar för de yngre åldersgrupperna och 2018 hade personer mellan

40och 44 år högst användande av dem under 55 år på 13,4 procent av åldersgruppen.

3Enligt Socialstyrelsens termbank är särskilt boende för äldre boende som tillhandahåller bostäder eller platser för heldygnsvistelse tillsammans med insatser i form av vård och omsorg för äldre personer med behov av särskilt stöd. Av 5 kap 5 § socialtjänstlagen (2001:453) fram- går att kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor (särskilt boende).

SOU 2020:52

Äldres användning av rutavdrag

70–79 år och sedan öka igen till cirka 4 600 kronor för de äldsta åldersgrupperna.

Vidare visar tabellen att andelen kvinnor som använder rut- avdraget är högre än andelen män för samtliga redovisade ålders- grupper, förutom för dem som är 95 år och äldre. Medelvärdet för rutavdraget är högre för kvinnor som gör rutavdrag än för män upp till 65 år.4 Från 65 år gör män i genomsnitt större rutavdrag än kvinnor och skillnaden tenderar att öka med åldern med något undantag. För personer som är 95 år och äldre är skillnaden i genomsnitt nästan 850 kronor per år.

Tabell 4.2 Antal och andel med rutavdrag samt medelvärde bland köparna inom olika åldersgrupper 2018

Ålders-	Antal	Andel	Medel-	Andel av	Medel-	Andel av	Medel-
grupper		(%)	värde	kvinnor	värde	män (%)	värde
			(kr)	(%)	kvinnor		män
					(kr)		(kr)
Samtliga	962 390	11,8	5 219	13,3	5 300	10,3	5 116
från
20 år

20–54 år	452 081	9,4	6 237	10,6	6 555	8,2	5 852

55–59 år	70 275	11,5	5 498	12,9	5 526	10,1	5 463

60–64 år	67 166	11,6	4 660	12,7	4 660	10,6	4 660

65–69 år	73 962	13,1	4 076	13,8	3 954	12,4	4 214

70–74 år	87 093	15,0	3 857	16,0	3 779	14,0	3 948

75–79 år	74 932	18,1	3 857	19,8	3 790	16,1	3 946

80–84 år	61 517	22,2	3 977	24,8	3 894	19,0	4 113

85–89 år	45 957	25,5	4 306	27,7	4 157	22,1	4 594

90–94 år	23 282	25,2	4 600	26,2	4 358	23,3	5 153

95–år	6 125	19,7	4 560	19,2	4 333	21,0	5 177

Källa: Statistiska centralbyrån.

4Se även tabell 4.2 i SOU 2020:5 för mer disaggregerade åldersgrupper.

Äldres användning av rutavdrag

SOU 2020:52

4.2.2Äldre personers användning av rutavdraget över tid

Figur 4.1 nedan visar hur andelen av äldre respektive yngre personer som använder rutavdraget samt medelvärdet för deras köp har utvecklats över tid. År 20085 låg andelen rutanvändare i förhållande till det totala antalet personer i respektive åldersgrupp på nästan samma nivå; knappt 2 procent av personer från 65 år hade använt rutavdraget jämfört med drygt 1 procent av personer mellan 20 och 64 år. Rutavdraget har sedan 2008 ökat i popularitet och mer bland äldre än bland yngre personer. År 2018 gjorde cirka 17,5 procent av dem som var 65 år eller äldre rutavdrag jämfört med knappt 10 pro- cent av dem 20–64 år. Det genomsnittliga rutavdraget för dem som gör rutavdrag kan också sägas ha ökat över tid. För båda grupperna var dock medelvärdet något högre 2008 än de efterföljande åren. Det är möjligt att det, då rutavdraget var relativt nytt, främst var hushåll som hade större behov av sådana tjänster som använde rutavdraget. Mellan 2010 och 2018 har medelvärdet ökat något i princip varje år för båda åldersgrupperna. Ökningen har dock skett i snabbare takt för den äldre åldersgruppen än för den yngre.

Figur 4.1 Äldre respektive yngre personer som gjort rutavdrag, andel och medelvärde, 2008 till 2018

	20
	15
(%)
Andel	10
Andel
	5
	0

	7 000
	6 000	(kr)
	5 000	(kr)
	5 000	Medelvärde
	4 000	Medelvärde
	4 000

3 000

2 000

1 000

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Medelvärde 20-64 år Medelvärde 65+ år

Andel av 20-64 år		Andel av 65+ år

Källa: Statistikdatabasen, SCB. Andelar beräknande av utredningen.

5Rutavdraget infördes 1 juli 2007. I följande tabeller och diagram exkluderas dock 2007 på grund av att det endast är ett halvår.

SOU 2020:52

Äldres användning av rutavdrag

4.2.3Äldre personers användning av rutavdraget i olika inkomstgrupper

Rutavdraget används generellt sett mer bland personer med högre inkomster än bland personer med lägre inkomster. För en stor del av de ruttjänster som erbjuds på marknaden är den förväntade skill- naden i produktivitet mellan köpare och säljare låg (t.ex. städning). Allt annat lika förväntas det då vara vanligare att personer med rela- tivt hög timlön köper dessa tjänster då det lönar sig mer för dem att köpa tjänsterna på marknaden än att utföra hushållsarbetet själva, dvs. de har högre alternativkostnad. Personer med högre inkomster har även generellt sett större konsumtionsutrymme och mer skatt att reducera. Ruttjänster kommer antagligen lite längre ned på prio- riteringslistan för många med ett mindre konsumtionsutrymme då det trots allt är något som hushållet relativt lätt kan producera självt, till skillnad mot t.ex. matvaror och kläder eller semesterresor.

Vad gäller äldre personer utför många inte längre något mark- nadsarbete och för dem är timlönen således inte en del av alternativ- kostnaden. Däremot kan de förväntas använda rutavdraget i större utsträckning då skillnaden i produktivitet mellan utförare och köpare sannolikt ökar med köparens ålder.

Figur 4.2 nedan visar andelen av befolkningen som använt rut- avdraget samt medelvärdet bland användarna i olika inkomstgrupper. Inkomsten utgörs i detta fall av den beskattningsbara förvärvs- inkomsten, dvs. inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksam- het minus avdrag för pensionssparande, grundavdrag och särskilt avdrag.6 Av figuren framgår att andelen personer som använder rutavdraget samt medelvärdet bland användarna generellt sett ökar med inkomsten. Dessutom visar figur 4.2 att andelen äldre som använder rutavdraget är högre än andelen yngre i varje inkomstgrupp förutom för gruppen med högst inkomster där andelen i princip är densamma. Medelvärdet för rutavdraget bland användarna är i princip detsamma för äldre som för yngre personer, förutom för grupperna med högst beskattningsbar inkomst, där yngre personer i genom- snitt gör större rutavdrag än de äldre.

Det bör dock noteras att det är svårt att göra direkta jämförelser mellan äldre och yngre personer utifrån figuren då äldre personer har

6I inkomst av tjänst ingår förutom löneinkomst även inkomst från pension, sjukpenning och andra skattepliktiga ersättningar från Försäkringskassan.

Äldres användning av rutavdrag

SOU 2020:52

högre grundavdrag än yngre, vilket gör att en viss beskattningsbar förvärvsinkomst motsvarar högre inkomster för äldre personer än för yngre personer.

Vidare har relativt få äldre personer beskattningsbara förvärvs- inkomster om 400 000 kronor eller mer 2018. Bland de yngre beräk- nas andelen med dessa inkomster till nästan 30 procent 2018, medan samma andel bland de äldre uppgår till knappt 10 procent.

För personer som inte har någon beskattningsbar förvärvs- inkomst ser det lite annorlunda ut. Denna grupp består av personer som gör rutavdrag på inbetald kapitalskatt eller fastighetsavgift. Endast en liten andel av dem gör rutavdrag, knappt 1 procent av de yngre och knappt 2 procent av de äldre. Medelvärdet bland de äldre är lägre än för övriga inkomstgrupper, men för den yngre ålders- gruppen är medelvärdet relativt högt.

Figur 4.2 Äldre respektive yngre personer som gjort rutavdrag 2018, andel och medelvärde för olika grupper med beskattningsbar förvärvsinkomst

Andel (%)

0	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr	tkr
	1-39	40-79	80-119	120-159	160-199	200-239	240-279	280-319	320-359	360-399	400-499	500-599	600-799	800-999	1000+
			Medelvärde 20-64 år							Medelvärde 65+ år


			Andel 20-64 år							Andel 65+ år
			Andel 20-64 år							Andel 65+ år

12000

	(kr)
10000
8000	Medelvärde
2000	Medelvärde
6000
4000
0

Källa: Statistikdatabasen, SCB. Inkomsten avser beskattningsbar inkomst. Andelar beräknande av utredningen.

SOU 2020:52

Äldres användning av rutavdrag

4.2.4Få äldre personer gör rutavdrag för stora belopp

Det är relativt få personer som köper ruttjänster för så stora belopp att de kommer upp i taket för det nuvarande rutavdraget på 50 000 kro- nor. Statistiska centralbyrån har tagit fram uppgifter till utredningen över antal personer 65 år och äldre som gjort rutavdrag för olika belopp 2018, vilka redovisas i tabell 4.3 nedan. Av tabellen framgår att majoriteten av de äldre rutanvändarna, 74 procent, gör rutavdrag för högst 5 000 kronor.

Tabell 4.3 visar även att det är markant färre personer som gör rutavdrag för högre belopp. Knappt 4 170 personer 65 år eller äldre gjorde rutavdrag för 25 000 kronor eller mer 2018, vilket motsvarade 1,1 procent av rutanvändarna. Vidare gjorde drygt 820 personer 65 år eller äldre rutavdrag för mer än 40 000 kronor 2018, vilket mot- svarade 0,2 procent av rutanvändarna i åldersgruppen.

Enligt statistik från Statistiska centralbyrån utgjorde kvinnor 58,5 procent av användarna bland personer 65 år och äldre 2018. Tabell 4.3 visar att andelen kvinnor som gjort rutavdrag för de lägre beloppen är ungefär densamma som för det totala beloppet, medan andelen kvinnor minskar för de högre avdragsbeloppen.

Tabell 4.3 Antal och andel personer 65 år och äldre som gjorde rutavdrag för olika belopp 2018

Rutavdrag		Samtliga	Andel av rut-	Kvinnor	Andel
			användare		kvinnor (%)*
			(%)*
1–5 000 kronor		269 412	74,3	157 698	58,5

5 001–10 000 kronor		54 117	14,9	33 072	61,1

10	001–15 000 kronor	21 879	6,0	12 919	59,0

15	001–20 000 kronor	9 211	2,5	5 009	54,4

20	001–25 000 kronor	4 054	1,1	2 125	52,4

25	000+ kronor	4 165	1,1	2 036	48,9

40	000+ kronor	824	0,2	367	44,5

Källa: Statistiska centralbyrån. Uppgifter framtagna för utredningens räkning. *) Utredningens beräkning.

Sammanfattningsvis är det få äldre som kommer upp i höga belopp inom rutavdraget, vilket även medelvärdet för användarna indikerar (se tabell 4.1).

Äldres användning av rutavdrag

SOU 2020:52

4.2.5Vilka ruttjänster använder äldre personer?

Tabell 4.4 nedan visar fördelningen av det totala antalet ruttimmar 2018 över olika tjänster för samtliga köpare samt för köpare 65 år och äldre. Tabellen redogör även för kvinnliga köpares andel av antalet timmar. En mer detaljerad analys av fördelningen av timmar över olika åldersgrupper följer i tabell 4.5 nedan.

Tabell 4.4 visar att personer 65 år och äldre sammantaget köpte cirka 6,9 miljoner ruttimmar 2018, vilket utgjorde nästan 30 procent av samtliga köpta timmar. Vidare visar tabellen att städning och trädgårdstjänster var de vanligaste tjänsterna både bland samtliga köpare och bland äldre köpare.

Av tabellen framgår också att andelen timmar som köpts av kvin- nor är knappt 60 procent för både äldre och för samtliga köpare. Det förefaller vara främst städtjänster, omsorgstjänster, klädvård och flyttjänster som kvinnor köper i större utsträckning än män, medan män står för majoriteten av timmarna när det kommer till it-tjänster och reparation av vitvaror.

Tabell 4.4	Antal ruttimmar för olika tjänster 2018
	Timmar i tusental

Tjänst		Samtliga	Andel timmar	Köpare 65+ år	Andel timmar
		köpare	kvinnor (%)*		65+ kvinnor
					(%)*
Städning		19 280	60,6	4 647	62,3

Barnpassning		313	56,5	5	45,3

Klädvård/		19	55,2	9	55,9
hemtextil

Annan omsorg		89	65,6	78	66,6

Snöskottning		180	48,2	111	52,8

Trädgårdsarbete		2 646	48,7	1 425	51,6

Flytt		1 423	54,3	449	54,5

IT		200	34,5	110	37,0

Vitvaror		86	40,9	30	41,2

Totalt		24 237	58,5	6 864	58,9

Källa: Skatteverkets informationslager, uttaget gjort i mars 2020. *) Utredningens beräkning.

SOU 2020:52

Äldres användning av rutavdrag

Tabell 4.5 nedan visar fördelningen av det totala antalet ruttimmar inom olika åldersgrupper, dvs. hur stor andel av ruttimmarna som avser exempelvis städning för en specifik åldersgrupp. Av tabellen framgår att endast städning och barnpassning utgör en större andel av de totala ruttimmarna för yngre personer än för äldre. Detta tyder på att det främst är dessa tjänster som yngre personer anser sig behöva hjälp med medan äldre personer önskar hjälp inom flera områden. En tjänst som sticker ut är trädgårdsarbete som nästan var femte rutköpare över 55 år har köpt. För personer över 60 år ökar andelen för många av tjäns- terna med ålder för att sedan avta mot de äldsta åldersgrupperna. Undantagen är till viss del städning, men framförallt omsorg, flyttjäns- ter och klädvård, vars andelar ökar fram till och med den äldsta ålders- gruppen. En möjlig förklaring till detta är att de äldre rutanvändarna köper tjänster som underlättar för dem att bo kvar i en större bostad, som kanske även har en trädgård, fram till högre åldrar. Därefter flyttar de sannolikt till ett annat, mindre boende och efterfrågar då inte t.ex. trädgårdstjänster i samma utsträckning, men däremot omsorgstjänster (se mer om äldres boendeformer i avsnitt 8.4).

Tabell 4.5 Fördelning av antal ruttimmar 2018 över olika tjänster och åldersgrupper

Andelar angivna i procent

Ålder	Städ	Barn-	Kläd-	Om-	Snö-	Träd-	Flytt	IT	Vit-
		pass	vård	sorg	skott-	gård			varor
			o.d.		ning
Totalt	80	1,3	0,1	0,4	0,7	11	5,9	0,8	0,4

20–54	86	2,1	0,0	0,1	0,3	5,4	5,3	0,4	0,3
55+	70	0,1	0,1	0,8	1,4	19	6,7	1,4	0,5

55–59	79	0,3	0,1	0,1	0,7	12	6,2	0,8	0,5
60–64	72	0,2	0,1	0,2	1,0	17	8,0	1,2	0,5

65–69	64	0,1	0,1	0,4	1,3	22	9,7	1,9	0,6
70–74	64	0,1	0,1	0,7	1,6	23	8,0	2,2	0,6

75–79	65	0,1	0,1	0,7	1,7	23	6,7	2,1	0,5
80–84	70	0,1	0,1	1,1	1,7	20	4,8	1,4	0,3

85–89	74	0,0	0,2	1,8	1,8	18	3,7	0,8	0,2
90–94	75	0,0	0,2	3,3	1,5	16	3,4	0,5	0,1

95+	73	0,0	0,3	4,5	1,6	15	4,5	0,3	0,1

Källa: Skatteverkets informationslager, uttaget gjort i mars 2020. Raderna summerar till 100.

Äldres användning av rutavdrag

SOU 2020:52

4.3Utökat rutavdrag för äldre – Seniorpanelen oktober 2019

SPF seniorerna och Almega har tillsammans gjort en undersökning som handlar om behov och användning av ruttjänster samt intresse för ett utökat rutavdrag för äldre. Undersökningen genomfördes av Gullers grupp via en webenkät som pågick 21–28 oktober 2019. Web- enkäten skickades till ett slumpmässigt urval ur SPF seniorernas med- lemsregister. Totalt mottog 9 019 personer enkäten och 2 713 perso- ner besvarade den, vilket motsvarar en svarsfrekvens om 30 procent.

Av de svarande var 61 procent kvinnor och knappt 40 procent män. Majoriteten var 65 år eller äldre och de flesta befann sig endera i gruppen 70–74 år (cirka 32 procent) eller i gruppen 75–79 år (knappt 31 procent). Vidare var omkring 15 procent mellan 65–69 år, cirka 14 procent mellan 80–84 år och drygt 6 procent 85 år eller äldre.

Knappt 25 procent uppgav att de bodde i en storstad (över 200 000 invånare) och knappt 24 procent uppgav att de bodde i en större stad (över 50 000 invånare). Drygt 51 svarade att de bodde i en mindre stad, tätort eller landsbygdskommun. Vidare uppgav 36 procent att de bodde i ensamhushåll och drygt 60 procent i ett hushåll med flera personer.

De flesta som svarat på enkäten upplevde sin ekonomi som mycket bra eller ganska bra med knappt 26 procent respektive knappt 61 procent av de svarande. Cirka 11 procent uppgav att de hade ganska dålig ekonomi och knappt 2 procent uppgav att eko- nomin var mycket dålig.

I tabell 4.6 nedan sammanfattas användningen av rutavdraget bland deltagarna i undersökningen.

SOU 2020:52

Äldres användning av rutavdrag

Tabell 4.6 Fråga: Har du använt rutavdraget någon gång?

Från seniorpanelen oktober 2019

Svarsalternativ	Andel av svarande (%)
Ja, ofta upp till det årliga taket om 50 000 kronor	6,0

Ja, vanligtvis en eller ett par gånger per år, men	28,0
kommer inte upp till taket om 50 000 kronor
Ja, det har hänt, men inte särskilt ofta	32,2

Nej, för jag har inte haft behov	26,7
Nej, för jag har inte råd	2,8

Nej, för jag har inte varit så insatt i vad det innebär	2,1
Nej, för jag är inte intresserad av att ha någon som	1,8
hjälper mig i min bostad
Vet ej	0,5

Källa: Utökat rutavdrag för äldre – Seniorpanelen oktober 2019. En undersökning av SPF-seniorerna och Almega.

Vidare visar resultatet på en viss skillnad i användning av rutavdraget med avseende på hur personerna upplever sin ekonomi. Av de som uppgav att de hade en mycket god eller ganska god ekonomi hade nästan 74 procent respektive cirka 65 procent använt rutavdraget, medan samma andel för dem som uppgav att de hade ganska dålig ekonomi var drygt 58 procent. Inom den senare gruppen var det 14 procent som svarade att de inte hade råd att använda rutavdraget.

Vad gäller ålder visar resultatet att användandet ökar över ålder från knappt 57 procent i åldersgruppen 65–69 år till knappt 73 procent bland dem som var 80–84 år.

I tabell 4.7 sammanfattas vilka tjänster som var vanligast bland de svarande. Tabellen visar att städning var den vanligaste tjänsten följt av trädgårdsarbete och/eller snöskottning och reparation av vitvaror.

Äldres användning av rutavdrag

SOU 2020:52

Tabell 4.7 Fråga: Vilka ruttjänster köper du i dag/har köpt?

Från seniorpanelen oktober 2019

Tjänst	Andel av svarande (%)
Städning	57,6

Trädgårdsarbete och/eller snöskottning	31,1

Reparation av vitvaror	14,6

Data- och it-tjänster	10,4

Flytthjälp	9,6

Kläd- och textilvård, t.ex. tvätt och strykning	1,1

Personlig hjälp och omsorg, t.ex. med hygien,	0,9
promenader, matlagning, ärenden

Vet ej	8,8

Källa: Utökat rutavdrag för äldre – Seniorpanelen oktober 2019. En undersökning av SPF-seniorerna och Almega.

I presentationen av materialet pekar SPF seniorerna på några bak- grundsvariabler som framstår som viktigare för vilka ruttjänster personerna köper. Trädgårdstjänster var vanligare bland personer som uppger att de har mycket eller ganska god ekonomi (drygt 33 procent respektive omkring 32 procent) än bland de som uppger att de har ganska dålig ekonomi (knappt 23 procent), städning är något vanligare bland personer 80–84 än i åldersgruppen 65–69 år (64 procent jämfört med cirka 53 procent) samt i storstadsregionerna (knappt 66 procent) jämfört med större stad (drygt 57 procent) och mindre stad eller landsbygd (53 procent).

I undersökningen presenterades även förslag på nya ruttjänster och generellt sett visar resultaten på ett svagt intresse för dessa tjänster bland de svarande.7

Drygt 87 procent av deltagarna tror att deras behov av ruttjänster kommer att öka inom 5–10 år och drygt 84 procent är positiva till att rutavdrag införs för alla typer av tjänster som utförs i bostaden. Den viktigaste anledningen deltagarna uppgav till att köpa fler

7Bland förslagen ingick reparation av hushållsmaskiner (t.ex. brödrost, kaffebryggare osv.), utökade trädgårdstjänster, bortforsling och återvinning av miljöfarligt avfall o.d., städning av dödsbo, installation av säkerhetsutrustning (hemlarm, brandskydd), flytthjälp med båt samt tunga möbler inom bostad och tomt, hemleverans av mat och matlagning i hemmet, lagning eller omklädning av möbler, personliga tjänster såsom hårklipp och personlig träning i hemmet samt fysisk tillsyn av husdjur och hushåll samt rastning av husdjur.

SOU 2020:52

Äldres användning av rutavdrag

hushållsnära tjänster är att livssituationen förändras följt av att fler tjänster blir rutavdragsberättigade.

Något som framgår av undersökningen är att det är oklart för många vilka tjänster som faktiskt ingår i rutavdraget i dag.

4.4Riksrevisionens rapport 2020

Riksrevisionen har granskat rutavdraget och hur väl det kan sägas uppfylla sitt syfte. Det som studeras är om köparna av ruttjänster har ändrat sitt arbetsutbud till följd av rutavdraget, om rutavdraget har påverkat förekomsten av svart arbete i sektorn, samt om de som fått arbete i rutbranschen har stärkt sin ekonomiska situation och sin förankring på arbetsmarknaden.

En analys av hur köparnas arbetsutbud har påverkats av rut- avdraget görs genom att jämföra arbetsinkomster för hushåll som gjorde rutavdrag för första gången mellan 2014 och 2017 med arbets- inkomsterna för hushåll med liknande egenskaper som inte köpt ruttjänster. Resultatet indikerar att för sammanboende par i åldern 26–56 år som gjort rutavdrag med mer än 5 000 kronor ökade arbets- inkomsten med i genomsnitt 2,9 procent för kvinnorna och 2,2 pro- cent för männen. Effekten var större för hushåll med yngre barn. För äldre personer och ensamboende hushåll fann de dock ingen effekt på arbetsinkomsten.

För att analysera rutarbetarnas ekonomiska situation och för- ankring på arbetsmarknaden studerar Riksrevisionen personer som börjat arbeta i ett s.k. rutintensivt företag någon gång mellan 2011 och 2017 (nya rutarbetare) och som har en sammanlagd årsinkomst från rutintensiva företag om minst en normal månadslön för en städare.8 Riksrevisionen finner att många av de nya rutarbetarna sannolikt är arbetskraftsinvandrare och i analysen ingår endast de nya rutarbetare som var folkbokförda i Sverige både den 31 decem- ber året innan de började arbeta i ett rutföretag och ett år tidigare.9 Vidare gör Riksrevisionen avgränsningen att de nya rutarbetarna ska vara mellan 18–64 året innan de träder in i rutbranschen. Av de

8Med ”rutintensivt” företag avses företag som får en ersättning av Skatteverket för utförda ruttjänster (ett s.k. rutbelopp) som uppgår till åtminstone hälften av de totala löneutbetal- ningarna.

9Riksrevisionen uppskattar att runt 22 till 30 procent av de nya rutarbetarna inte var folk- bokförda året innan de började arbeta i ett rutföretag och att en majoritet av dessa var födda inom Europa.

Äldres användning av rutavdrag

SOU 2020:52

nya rutarbetare som ingår i analysen var 60 procent födda i Sverige och 40 procent utrikes födda och över två tredjedelar av de nya rut- arbetarna var kvinnor. Rutarbetarna födda i Sverige hade i genom- snitt betydligt lägre utbildning än befolkningen som är född i Sverige i stort, medan de utrikes födda rutarbetarna i genomsnitt inte hade lägre utbildning än den utrikes födda befolkningen i stort. De utrikes födda nya rutarbetarna hade i genomsnitt varit i Sverige i mindre än sju år innan de började arbeta i rutbranschen och över hälften var födda i ett europeiskt land, varav de flesta i ett EU-land. Vad gäller förankringen på arbetsmarknaden finner Riksrevisionen att de nya rutarbetarna hade en relativt svag förankring på arbetsmarknaden jämfört med befolkningen i stort.

Riksrevisionen jämför sysselsättningsgrad och arbetsinkomster för de nya rutarbetarna med samma variabler för personer med lik- nande egenskaper, men som inte börjat arbeta i ett rutföretag under perioden 2011–2017. Resultaten för utrikes födda indikerar att syssel- sättningsgrad, arbetsinkomster och disponibel inkomst är högre för dem som arbetar i rutföretag. För de rutarbetare som är födda i Sverige är sysselsättningsgraden högre än för kontrollgruppen. Efter några år försvann dock skillnader i arbetsinkomst och disponibel inkomst mellan grupperna och Riksrevisionen drar slutsatsen att rutavdraget inte gynnat denna grupp inkomstmässigt.

Av analysen ovan samt resonemang kring befintliga studier av rutavdragets potentiella effekt på svartarbete drar Riksrevisionen slutsatsen att det finns svagt empiriskt stöd för att rutavdraget skulle vara självfinansierat på lång sikt. Riksrevisionen anser även att rut- avdragens träffsäkerhet är låg. Dels för att många av dem som köper tjänsterna inte kan antas vara personer som skulle öka sitt mark- nadsarbete i stor utsträckning till följd av mer frigjord tid, dels för att en hög andel av dem som börjat arbeta inom rutbranschen antingen inte varit i målgruppen för reformen eller, som grupp betraktat, inte varit gynnade inkomstmässigt av att de arbetat i branschen.

SOU 2020:52

Äldres användning av rutavdrag

4.5Hushållens medvetna köp av svarta tjänster 2005 och 2019

Skatteverket har i en ny rapport undersökt hur hushållens köp av svarta tjänster har utvecklats mellan 2005 och 2019. Skatteverket försöker även uppskatta en miniminivå för hushållens konsumtion av svarta tjänster.

Undersökningen görs genom att ställa frågor om svartköp i den s.k. DemoskopPanelen till ett slumpmässigt urval av personer mellan 18 och 89 år. Antalet svarande var 2005 cirka 2 300 personer och 2019 knappt 6 900 personer. Demoskop har i efterhand viktat resul- taten så att de bättre ska återspegla beteendet i populationen. Skatte- verket noterar att även om Demoskop inte angett att det är för Skatteverkets räkning som frågorna ställs finns risk för att personer inte sanningsenligt uppger omfattningen av svartköp då de kan känna skuld eller vara rädda för att bli upptäckta. Dessutom avser undersökningen endast medvetna köp av svarta tjänster och Skatte- verket menar därför att skattningarna får ses som en lägre gräns för hur stor förekomsten av svartarbete är i ekonomin.

Hushållens medvetna köp av svarta tjänster har enligt under- sökningen minskat från cirka 11 miljarder kronor 2005 till cirka 3 miljarder kronor 2019, vilket kan utgöra en lägre gräns för hus- hållens svarta köp. Andelen som uppger att de har köpt svarta tjäns- ter har under samma period minskat från 32 procent till 13 procent 2019. Skatteverket finner att det generellt sett är små skillnader i andelen som köpt svarta tjänster mellan olika demografiska grupper 2019 och att skillnaderna var större 2005.

Relaterat till rutavdraget finns uppskattningar av svartarbete i branscher vars tjänster till stora delar är berättigade till rutavdrag. I samtliga dessa branscher har andelen som köpt svarta tjänster minskat mellan 2005 och 2019. För städning, fönsterputsning och annat hushållsarbete har andelen minskat från 6 procent till 1 pro- cent, för trädgårdsarbete från 5 procent till 2 procent och för pass- ning eller omsorg om barn från 2 procent till 1 procent. För vård och omsorg om äldre är det en sådan liten andel som uppger att de köpt svart båda åren att den avrundas till 0. Det bör dock noteras att andelen som köpt svart har minskat i samtliga undersökta branscher, även för t.ex. ”reparation eller hjälp med bil eller båt”, vilket är

Äldres användning av rutavdrag

SOU 2020:52

arbeten som inte omfattas av varken rut- eller rotavdrag. Skatte- verket har inte undersökt effekter av rut- eller rotavdraget specifikt, men menar att de tillsammans med andra åtgärder för att minska svartköp kan ha bidragit till utvecklingen mellan 2005 och 2019.

4.6Resultat från de årliga attitydundersökningarna

Skatteverket gör regelbundet mätningar av privatpersoners och företagens syn på bl.a. skattefusk. I rapporten Resultat från de årliga attitydundersökningarna 2019 sammanställer Skatteverket resultaten från undersökningarna 2015–2019 med fokus på 2019 års resultat, samt frågor om normer kring skattefusk från Demoskops webbpanel 2002–2020.

Vad gäller skattemoral och skattefusk visar resultaten att både privatpersoner och företag känner en moralisk plikt att hålla sig till skattereglerna och att kännedomen om skattefusk i omgivningen är relativt låg. Skatteverket finner att acceptansen för skattefusk har minskat både bland privatpersoner och företag under perioden 2015–2019.

Vidare indikerar resultaten att även acceptansen för svartarbete har minskat under perioden. Andelen privatpersoner som känner någon som skattefuskar eller arbetar svart har också minskat.

I 2019 års undersökning infördes även frågor om rut- och rot- avdragen. Drygt var fjärde person i undersökningen hade köpt en rottjänst och var femte en ruttjänst. Andelen som helt instämde i att det är bra med en skattereduktion för ruttjänster var 59 procent och för rottjänster 66 procent. En relativt hög andel, 13 procent, in- stämde helt i påståendet ”det är okej att köpa RUT/ROT-tjänster svart”. Påståendet ingick även i enkäten år 2010 (via telefoninter- vjuer). Då var det endast 4 procent som instämde helt i detta. Skatte- verket noterar dock att resultaten bör tolkas med viss försiktighet. Dels har olika metoder använts för inhämtning av svar 2010 (telefon- intervjuer) och 2019 (pappers-/webbenkät), dels har ett stort antal andra frågor har lagts till under åren, vilket kan ha lett till olika svars- mönster i de olika mätningarna.

5 Äldres inkomster och skatter

5.1Inledning

Äldre personers ekonomiska situation påverkar deras livsstil och till viss del även livskvaliteten även om också andra faktorer, inte minst hälsa, spelar roll för den senare. Med god ekonomi har äldre större möjligheter att välja boendeformer, resa och göra egna val av andra slag. Variationen inom äldregruppen är stor vad gäller t.ex. ålder, inkomst och hälsa och man kan därför förvänta sig att olika grupper av äldre personer har olika möjligheter att leva det liv de vill på äldre dagar.

Detta kapitel syftar till att ge en bild av framför allt äldre perso- ners inkomster samt beskattningen av dessa i olika åldersgrupper.

För att bidra till en grundläggande förståelse för hur pensions- systemet är uppbyggt beskrivs detta inledningsvis. Därefter ges en översikt över äldre personers inkomster. Vidare redogörs kortfattat för skatterättsliga bestämmelser och socialavgifter och hur de ger upphov till skillnader i beskattning mellan äldre och yngre. Avslut- ningsvis redovisas statistik över äldres inkomster och hur mycket skatt de har att reducera för rutavdrag.

5.2Det allmänna pensionssystemet

Det allmänna pensionssystemet i Sverige utgörs dels av inkomst- grundade pensionsförmåner, dels av ett grundskydd. De inkomst- grundade förmånerna är inkomstpension och premiepension. Grund- skyddet utgörs av garantipension och tilläggsförmånerna bostads- tillägg och äldreförsörjningsstöd.

Det allmänna pensionssystemet har fasats in successivt sedan in- förandet den 1 januari 1999 så att personer födda före 1954 fort- farande får delar av sin pension genom tilläggspension enligt det

Äldres inkomster och skatter

SOU 2020:52

tidigare ATP-systemet. Yngre åldersgrupper får hela sin pension enligt de nya reglerna.

5.2.1Inkomstpension och premiepension

Den allmänna inkomstgrundade ålderspensionen består av inkomst- pension och premiepension. Den inkomstgrundade pensionen regleras i 57–64 kap. socialförsäkringsbalken.

Den inkomstgrundade pensionen baseras på hela livsinkomsten. Varje år avsätts 18,5 procent av den enskildes pensionsgrundande inkomst, dvs. lön och andra skattepliktiga ersättningar upp till 7,5 inkomstbasbelopp till allmän pension. Den största delen, 16 procentenheter, går till inkomstpensionen. Resterande del, 2,5 procentenheter, fonderas i premiepensionen.1 Det finns ingen övre eller undre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt.

5.2.2Uttag av inkomst- och premiepension

Inkomstpension betalas ut efter ansökan tidigast fr.o.m. den månad den försäkrade fyller 62 år. Den som är född 1958 eller tidigare kan emellertid ta ut pension från 61 år. Den som söker pension kan ansöka om att ta ut hela pensionen eller delar av den i valfritt antal fjärdedelar. En pensionstagare kan också obegränsat välja att öka eller minska uttagsnivån genom hela sitt pensionärsliv. Ökningar och minskningar påverkar den framtida pensionen, genom att pensionen blir mindre eller större.

Den tidpunkt som en person väljer för att påbörja uttaget av pension har betydelse för hur stor pensionen blir. Ju längre en person arbetar och tjänar in pensionsrätter, desto större blir pensionsbehållningen. Den förväntade återstående livslängden från pensionstidpunkten blir också kortare. Delningstalet blir därför lägre och den årliga pensionen högre. Den sammanlagda effekten av en högre pensionsbehållning och ett lägre delningstal kan uppskattas

1Den pensionsavgift som för en individs räkning betalas in till pensionssystemet är inte 18,5 procent av hela inkomsten, utan den är 18,5 procent av den pensionsgrundande in- komsten. Denna är densamma som inkomsten efter avdrag för den allmänna pensionsavgiften på 7 procent. Det medför att det inte är 18,5 procent av hela inkomsten som ger pensionsrätt utan 17,21 procent.

SOU 2020:52

Äldres inkomster och skatter

till ungefär sju till åtta procent mer i pension för varje år som en person väljer att skjuta upp pensionsuttaget.2 I dag har man rätt att arbeta fram till 68 års ålder, efter det krävs samtycke från arbets- givaren.

Det är också möjligt att arbeta samtidigt som allmän pension tas ut. Genom att arbeta hel- eller deltid fortsätter man att tjäna in nya pensionsrätter.

5.2.3Ålderspension för födda 1937 eller tidigare

Personer som är födda 1937 eller tidigare får hela sin inkomst- grundade allmänna ålderspension enligt regelverket för ATP-syste- met, dvs. enligt de regler som gällde före pensionsreformen. Perso- ner som är födda 1938–1953 har en del av sin inkomstgrundade allmänna ålderspension beräknad enligt reglerna för ATP-systemet och en del enligt det nuvarande regelverket. Den inkomstrelaterade pensionen från ATP-systemet består av tilläggspension.

5.2.4Garantipension

Garantipensionen syftar till att ge en grundtrygghet till den med ingen eller låg inkomstgrundad pension. Bestämmelser om garanti- pension finns i 66–67 kap. socialförsäkringsbalken.

För att få full garantipension krävs att den försäkrade varit bosatt i Sverige under minst 40 år mellan 16 och 64 års ålder. För försäkrade som har bott en kortare tid i landet, men dock minst tre år, ges garantipensionen med 1/40 per år. Garantipension kan betalas ut först från det att den försäkrade fyller 65 år.

Garantipensionen påverkas även av individens civilstånd på så sätt att ogifta (och likställda med ogifta) får högre garantipension än gifta (och likställda med gifta). Full garantipension (basnivå) per månad 2020 är 7 690 kronor för den som är gift och likställd med gift och 8 597 kronor för en ogift och likställd med ogift person.

För den som helt saknar inkomstgrundad allmän pension är den årliga garantipensionen lika med basnivån. För den som har tjänat in inkomstgrundad pension avtrappas basnivån beroende på den in- komstgrundade pensionens storlek.

2Informationen hämtad på webbplatsen www.pensionsmyndigheten.se den 11 mars 2020.

Äldres inkomster och skatter

SOU 2020:52

5.2.5Garantipension för personer födda 1937 eller tidigare

Garantipensionen för födda 1937 eller tidigare har utformats så att den motsvarar det grundskydd som fanns i ATP-systemet i form av folkpension, pensionstillskott och ett särskilt grundavdrag som tidigare fanns för pensionärer. Som högst kan garantipensionen 2020 bli 7 861 kronor i månaden för en gift pensionär och 8 799 kronor för en ensamstående pensionär. För hel förmån krävs 40 bosättningsår i Sverige.

5.2.6Bostadstillägg

Bostadstillägg är en del av grundskyddet i det allmänna pensions- systemet. Bostadstillägg är ett skydd mot höga bostadskostnader för pensionärer med låga inkomster och låg förmögenhet. Bestämmelser om bostadstillägget finns i 99–103 kap. socialförsäkringsbalken.

Bostadstillägget är skattefritt och kan betalas ut från det att den försäkrade fyller 65 år. Bostadstilläggets storlek påverkas av bostads- kostnaden, inkomsten och förmögenheten.

Särskilt bostadstillägg kan betalas ut till den som har bostads- tillägg. Detta sker i de fall där den sökandes inkomst, efter avdrag för skälig bostadskostnad, understiger skälig levnadsnivå. Sedan äldreförsörjningsstödet infördes 2003 har det särskilda bostads- tillägget emellertid förlorat i betydelse för ålderspensionärer.

5.2.7Äldreförsörjningsstöd

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem till- godosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.3 För- sörjningsstöd och annat ekonomiskt bistånd innebär att den en- skilde i någon form erhåller pengar eller motsvarande av social- nämnden. En sådan ekonomisk transaktion föregås alltid av en indi- viduell behovsprövning. Även om det inte anges någon åldersgräns i socialtjänstlagen följer det av praxis att man i biståndssammanhang utgår från att den enskilde ska ansöka om pension vid 65 års ålder.

34 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

SOU 2020:52

Äldres inkomster och skatter

Personer som fyllt 65 år och har låg pension har i stället i regel rätt till äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg för sin försörjning.

Äldreförsörjningsstöd avser att tillgodose det grundläggande försörjningsbehovet för bosatta i Sverige som har fyllt 65 år och som inte har sin försörjning tryggad genom allmän ålderspension eller andra inkomster. Bestämmelser om äldreförsörjningsstödet finns i 74 kap. socialförsäkringsbalken.

5.2.8Tjänstepension och privat pension

Tjänstepensionen utgör ett viktigt komplement till den allmänna pensionen. De allra flesta som förvärvsarbetar får avsättning till tjänstepensionen. I den offentliga sektorn får alla anställda avsätt- ningar till tjänstepension genom kollektivavtal. I den privata sektorn finns det däremot företag som saknar kollektivavtal. Då beror de eventuella pensionsavsättningarna på överenskommelser mellan arbetsgivare och anställda.

Pension som kommer från ett privat sparande, dvs. som saknar koppling till anställning, brukar kallas privat pension. Privat pension kan betalas ut på grund av en svensk eller utländsk pensions- försäkring eller från ett svenskt pensionssparkonto.

5.3Äldres inkomster

Detta avsnitt ger en översikt över äldre personers inkomster.

Iavsnittet studeras den sammanräknade förvärvsinkomsten för olika åldersgrupper och vidare redovisas antalet pensionärer som har de lägsta pensionerna.

5.3.1Äldre och yngre personers inkomster

Tabell 5.1 nedan visar medel- och medianvärdet för den samman- räknade förvärvsinkomsten 2018 för personer 20–64 år samt för personer 65 år och äldre.4 Tabellen visar även dessa värden för olika

4Den sammanräknade förvärvsinkomsten består av inkomst av tjänst minus avdrag i tjänst samt inkomst av näringsverksamhet.

Äldres inkomster och skatter

SOU 2020:52

äldre åldersgrupper. Av tabellen framgår att både medel- och median- inkomsten är högre för den yngre åldersgruppen än för den äldre sammantaget och att kvinnor har lägre inkomster än män generellt.

De två sista kolumnerna i tabellen visar hur medianinkomsten för de olika åldersgrupperna förhåller sig till medianinkomsten för åldersgruppen 20–64 år. För kvinnor 65 år och äldre är median- inkomsten 61 procent av medianinkomsten för yngre kvinnor och för män är samma andel 69 procent.

För både kvinnor och män gäller att medianinkomsterna för åldersgrupperna 55–59 år och 60–64 år är högre än för 20–64-åringar sammantaget. För de äldre åldersgrupperna är inkomsterna dock lägre och minskar för varje åldersgrupp.

För kvinnor 85 år och äldre är den 54 procent och för män i samma åldersgrupp är den 59 procent av medianinkomsten för personer 20–64 år.

Det bör noteras att tabellen speglar medianinkomster för olika generationer och inte nödvändigtvis hur en enskild persons inkomst varierar med åldern.

Tabell 5.1 Sammanräknad förvärvsinkomst: medel- och medianinkomst i olika åldersgrupper

Ålders-	Medelinkomst			Medianinkomst			Andel av median
grupper							20–64 år (%)*
	Totalt	Kvinnor	Män	Totalt	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män

20–64 år	340 500	301 600	377 900	328 700	298 800	361 700	100	100

65+ år	255 600	213 000	304 700	212 000	181 300	248 000	61	69

55–59 år	390 600	347 600	432 800	361 000	335 100	392 500	112	109

60–64 år	364 900	325 800	404 100	341 300	315 600	372 000	106	103
65–69 år	324 000	276 000	373 200	277 700	241 900	322 700	81	89

70–74 år	259 400	213 300	307 700	213 700	181 700	249 400	61	69
75–79 år	227 600	187 700	271 500	198 800	169 100	231 800	57	64

80–84 år	207 900	175 800	248 800	192 600	166 400	227 300	56	63

85+ år	193 800	172 300	232 900	180 600	160 100	214 800	54	59

Källa: Statistikdatabasen, Statistiska centralbyrån. *) Utredningens beräkning.

SOU 2020:52

Äldres inkomster och skatter

Tabellen ovan visar förvärvsinkomsten före skatt och transfereringar. Statistiska centralbyrån redovisar även ett mått på den individuella disponibla inkomsten (kallad nettoinkomsten) där även kapital- inkomst, skatter och transfereringar ingår.5 Genom att jämföra netto- inkomsten mellan äldre och yngre på samma sätt som för förvärvs- inkomsten framkommer det att den individuella disponibla inkomsten är något jämnare mellan äldre och yngre personer.

Som nämns ovan uppgick medianen av den sammanräknade för- värvsinkomsten för kvinnor 65 år och äldre till 61 procent av median- inkomsten för yngre kvinnor. För den disponibla inkomsten ligger samma andel på 65 procent. För kvinnor 85 år och äldre är samma andelar 54 procent respektive 63 procent.

För män har kapitalinkomst, skatt och transfereringar mindre betydelse för förhållandet mellan äldre och yngre personers median- inkomster. För män 65 år och äldre är förhållandet i princip det- samma för de två inkomstmåtten, dvs. äldres medianinkomst uppgår till 69 procent av yngres. För män 85 år och äldre är andelen för den disponibla inkomsten något högre än för förvärvsinkomsten, 60 pro- cent i stället för 59 procent.

5.3.2Äldre med de lägsta inkomsterna

Som beskrivs i avsnitt 5.2 syftar garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till att ge en grundtrygghet och en skälig levnadsnivå för de äldre som haft liten eller ingen arbetsinkomst fram till pensionen.

I tabell 5.2 nedan visas antalet personer som hade en utbetalning av garantipension i december 2018. Det totala antalet var 658 789 personer, vilket motsvarade 32,4 procent av befolkningen från 65 år och äldre.

Andelen som har garantipension ökar i de äldre åldersgrupperna. Av antalet personer 65–69 år hade 26,2 procent garantipension jäm- fört med 77,3 procent av personer från 95 år och äldre.

Tabellen visar även att det är vanligare för kvinnor än för män att ha garantipension för samtliga åldersgrupper. I åldrarna 65–69 år var det 35,2 procent av kvinnorna och 16,9 procent av männen som hade

5Nettoinkomsten redovisas i Statistiska centralbyråns statistikdatabas och definieras där som summan av en persons alla skattepliktiga och skattefria inkomster minus skatt och övriga negativa transfereringar (exempelvis återbetalt studielån).

Äldres inkomster och skatter

SOU 2020:52

garantipension. För både kvinnor och män ökar andelen generellt sett med åldersgrupperna, med ett undantag för män 70–79 år. Sett till fördelningen över kvinnor och män är nästan 80 procent av garanti- pensionärerna kvinnor.

Tabell 5.2 Antal och andel med garantipension inom olika åldersgrupper december 2018

Ålders-	Totalt		Kvinnor		Män
grupper	Antal	Andel (%)*	Totalt	Andel (%)*	Totalt	Andel (%)*
grupper

Totalt 65+	658 789	32,4	515 776	47,3	143 013	15,1

65–69	143 847	26,2	97 872	35,2	45 975	16,9
70–74	148 078	26,3	115 028	39,9	33 050	12,0

75–79	113 185	28,3	90 297	43,1	22 888	12,0
80–84	101 788	38,9	81 562	55,7	20 226	17,6

85–89	85 225	52,5	72 620	73,0	12 605	20,1
90–94	49 617	65,1	43 263	83,4	6 354	26,1
95+	17 049	77,3	15 134	90,6	1 915	35,8

Källa: Hur många som har garantipension är hämtat från Pensionsmyndigheten 2020 -03-25. Statistiken visar antal personer som har en utbetalning av garantipension i december 2018.

Pensionsmyndigheten har statistik även för 2020, men utredningen har valt att hålla sig till 2018 för att statistiken bättre ska korrespondera mot statistiken över inkomst och rutavdrag för vilken det senaste året är 2018.

*) Utredningens beräkning. Befolkning i varje åldersgrupp för andelsberäkningen baseras på befolkningsstatistik för 31 december 2018 från Statistikdatabasen, Statistiska centralbyrån.

I tabell 5.3 nedan visas antalet äldre som fick äldreförsörjningsstöd i december 2018. Tabellen visar att det då var totalt 24 014 personer som fick äldreförsörjningsstöd, vilket motsvarade 1,2 procent av befolkningen från 65 år. Andelen minskar generellt sett i de övre åldersgrupperna och bland dem som var 95 år och äldre fick 0,3 pro- cent äldreförsörjningsstöd vid samma tidpunkt. Tabellen visar även att det är ungefär lika vanligt bland kvinnor som bland män att få försörjningsstöd. Vidare utgör kvinnor en större andel av dem med äldreförsörjningsstöd än männen, men skillnaden är inte så markant som för garantipensionen. Av samtliga personer 65 år eller äldre var 56 procent av mottagarna kvinnor.

SOU 2020:52Äldres inkomster och skatter

Tabell 5.3	Antal och andel med äldreförsörjningsstöd över åldersgrupper,
	december 2018

Åldersgrupper	Totalt	Andel av	Kvinnor	Andel av	Män	Andel av
		befolkning		kvinnor		män (%)*
		(%)*		(%)*
Totalt	24 016	1,2	13 451	1,2	10 565	1,1

65–69	8 053	1,5	4 342	1,6	3 711	1,4
70–74	7 168	1,3	3 965	1,4	3 203	1,2

75–79	5 707	1,4	3 372	1,6	2 335	1,2
80–84	2 138	0,8	1 216	0,8	922	0,8

85–89	687	0,4	377	0,4	310	0,5
90–94	206	0,3	135	0,3	71	0,3

95+	57	0,3	44	0,3	13	0,2

Källa: Pensionsmyndigheten, hämtat 2020-05-15. Statistiken visar äldreförsörjningsstöd i det nu - varande pensionssystemet, baserat på utbetalningarna i december 2018. Pensionsmyndigheten har statistik även för 2020, men utredningen har valt att hålla sig till 2018 för att statistiken bättre ska korrespondera mot statistiken över inkomst och rutavdrag för vilken det senaste året är 2018.

*) Utredningens beräkning. Befolkning i varje åldersgrupp för andelsberäkningen baseras på befolkningsstatistik för 31 december 2018 från Statistikdatabasen, Statistiska centralbyrån.

Tabell 5.4 nedan redovisar antal och andel med bostadstillägg över åldersgrupper från 65 år den 31 december 2018. Drygt 290 400 perso- ner 65 år och äldre hade bostadstillägg vid denna tidpunkt, vilket motsvarade 14,3 procent av befolkningen i åldersgruppen. Andelen som får bostadstillägg ökar tydligt med åldern. Av personer 65–69 år hade 9,5 procent bostadstillägg jämfört med 42,4 procent bland personer 95 år och äldre.

Det är mycket vanligare bland kvinnor än bland män att få bostads- tillägg. Av kvinnor 65 år och äldre fick 19,9 procent bostadstillägg i december 2018, jämfört med 7,8 procent av männen. Av det totala antalet personer 65 år och äldre som fick bostadstillägg vid den tid- punkten var knappt 75 procent kvinnor.

Äldres inkomster och skatterSOU 2020:52

Tabell 5.4	Antal och andel med bostadstillägg över åldersgrupper,
	december 2018

Åldersgrupper	Totalt	Andel av	Kvinnor	Andel av	Män	Andel av
		befolkning		kvinnor		män (%)*
		(%)*		(%)*
Totalt 65+	290 412	14,3	216 820	19,9	73 592	7,8

65–69	52 323	9,5	30 924	11,1	21 399	7,9
70–74	63 445	11,3	43 099	15,0	20 346	7,4

75–79	54 729	13,7	41 051	19,6	13 678	7,2
80–84	46 821	17,9	38 396	26,2	8 425	7,3

85–89	39 222	24,2	33 297	33,5	5 925	9,4
90–94	24 530	32,2	21 598	41,6	2 932	12,0

95+	9 324	42,4	8 455	50,6	887	16,6

Källa: Pensionsmyndigheten, hämtat 2020-05-15. Statistiken visar äldreförsörjningsstöd i det nu - varande pensionssystemet, baserat på utbetalningarna i december 2018. Vad gäller bostadstillägg redovisas endast statistik för personer från 65 år i tabellen. 31 december 2018 hade 108 personer mellan 61–64 år (samtliga kvinnor) fått utbetalningar. Pensionsmyndigheten har statistik även för 2020. Utredningen har dock valt att redovisa för 2018 för att statistiken bättre ska korrespondera mot statistiken över inkomst och rutavdrag för vilken det senaste året är 2018.

*) Utredningens beräkning.

5.4Skatter

5.4.1Beskattningsbar förvärvsinkomst

Underlaget för beräkningen av fysiska personers inkomstskatt på för- värvsinkomster, dvs. på inkomster i inkomstslagen tjänst och närings- verksamhet, utgörs av den beskattningsbara förvärvsinkomsten. Enligt inkomstskattelagen (1999:1229) beräknas den beskattningsbara för- värvsinkomsten på följande sätt.6

Summan av överskott i inkomstslagen tjänst och näringsverk- samhet minskas med allmänna avdrag.7 Det återstående beloppet av- rundas nedåt till närmaste hundratal kronor och utgör den fastställda förvärvsinkomsten. Från den fastställda förvärvsinkomsten dras grundavdrag och sjöinkomstavdrag. Avdragen ska göras i nu nämnd ordning. Det återstående beloppet utgör den beskattningsbara förvärvsinkomsten.8

61 kap. 5 § inkomstskattelagen.

7Bestämmelser om allmänna avdrag finns i 62 kap. inkomstskattelagen.

8Under vissa förutsättningar och med vissa begränsningar får avdrag göras för underskott av aktiv näringsverksamhet, debiterade egenavgifter, utländska socialförsäkringsavgifter, periodiska understöd samt pensionssparande.

SOU 2020:52

Äldres inkomster och skatter

5.4.2Kommunal och statlig inkomstskatt

I inkomstskattelagen finns grundläggande bestämmelser om kom- munal och statlig inkomstskatt. Fysiska personer ska betala kom- munal och statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet (skatt på förvärvsinkomster). Fysiska perso- ner ska också betala statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslaget kapital.9

Kommunal inkomstskatt betalas av alla som har en beskattnings- bar förvärvsinkomst. Den kommunala skatten är proportionell, dvs. den tas ut med samma procentsats oavsett hur stor inkomsten är. Skattesatsen varierar mellan kommunerna och regionerna. Enligt Statistiska centralbyrån uppgår den totala kommunala skattesatsen i genomsnitt till 32,28 procent för 2020.10

Statlig inkomstskatt betalas av personer som har en beskattnings- bar förvärvsinkomst överstigande en skiktgräns. Statlig inkomst- skatt tas ut med en skattesats på 20 procent på beskattningsbara för- värvsinkomster som överstiger skiktgränsen, vilken 2020 uppgår till 509 300 kronor.11 På belopp som överstiger denna gräns blir alltså den formella marginalskattesatsen lika med kommunalskattesatsen med tillägg för den statliga skatten om 20 procent, alltså i genom- snitt 52,28 procent.12

För inkomstslaget kapital används en särskild statlig skattesats om 30 procent.

5.4.3Grundavdrag

Grundavdraget har ett fördelningspolitiskt syfte och avser främst att lindra beskattningen för låginkomsttagare. Bestämmelser om grund- avdrag för fysiska personer finns i 63 kap. 1–5 §§ inkomstskatte- lagen.

91 kap. 3 § inkomstskattelagen.

10Information hämtad på webbplatsen www.scb.se den 11 mars 2020. Den kommunala inkomst- skatten betalas dels till kommuner, dels till regioner, enligt den av kommunen respektive regionen beslutade skattesatsen.

1165 kap. 5 § inkomstskattelagen.

12Till och med 2019 togs ytterligare fem procent ut i statlig skatt för inkomster överstigande cirka 690 000 kronor, den s.k. värnskatten. Den avskaffades dock fr.o.m. 2020.

Äldres inkomster och skatter

SOU 2020:52

Grundavdragets storlek är knutet till prisbasbeloppet enligt socialförsäkringsbalken13 och beroende av den fastställda förvärvs- inkomstens storlek.14 För beskattningsåret 2020 är grundavdraget 20 100 kronor vid lägre inkomster och vid högre inkomster är grundavdraget som högst 36 500 kronor och som lägst 13 900 kro- nor. Grundavdraget får dock inte överstiga den skattskyldiges sam- manlagda överskott av tjänst och aktiv näringsverksamhet sedan allmänna avdrag gjorts.

5.4.4Grundavdrag för personer över 65 år

Sedan den 1 januari 2009 finns ett s.k. förhöjt grundavdrag för perso- ner över 65 år som syftar till att förbättra de ekonomiska villkoren för dessa. Bestämmelserna om det förhöjda grundavdraget finns i 63 kap. 3 a § inkomstskattelagen.15

Det förhöjda grundavdraget har sedan införandet 2009 stegvis byggts ut för att minska skillnaden i beskattning mellan löneinkomst och pension. Den senaste förstärkningen genomfördes den 1 januari 2020 då skatten sänktes för personer över 65 år med inkomster mellan cirka 17 000 kronor och 115 000 kronor per månad.

Det förhöjda grundavdraget för 2020 är 52 600 kronor vid låga inkomster och vid höga inkomster som högst 99 100 kronor och som lägst 24 100 kronor.

5.4.5Skattereduktioner

Skattereduktion innebär att den skatt som beräknas på inkomst och fastighet minskas med reduktionsbeloppet. För att skattereduk- tionerna ska kunna tillgodoräknas krävs att det finns skatt att reducera.

132 kap. 7 § socialförsäkringsbalken.

1463 kap. 3 § inkomstskattelagen.

15Regleringen innebär att det förhöjda grundavdraget uppgår till grundavdragsbeloppet enligt

3§ med tillägg av ett särskilt belopp som anges för vissa inkomstintervall.

SOU 2020:52

Äldres inkomster och skatter

Skattereduktion för arbetsinkomster – jobbskatteavdrag

Det s.k. jobbskattavdraget som infördes 2007 innebär att skatten på inkomst av anställning eller aktiv näringsverksamhet (arbets- inkomster) är lägre än skatten på olika typer av transfererings- inkomster, som t.ex. pensionsinkomster Bestämmelserna om jobb- skatteavdraget finns i 67 kap. inkomstskattelagen.

Jobbskatteavdragets storlek är olika beroende på åldern. För personer som vid beskattningsårets ingång fyllt 65 år beräknas jobbskatteavdraget på ett annat sätt än för yngre personer, vilket gör att avdraget för äldre personer skiljer sig från yngre personer för samma arbetsinkomst. I vissa inkomstintervall är jobbskatteavdraget mer generöst för äldre och i vissa inkomstintervall är det mer gene- röst för yngre. Skillnaden varierar även med kommunalskattesatsen.

Jobbskatteavdraget räknas endast av mot den kommunala in- komstskatten.

Skattereduktion för fastighetsavgift

Den som äger en småhusfastighet varje år ska betala fastighetsavgift. Uttaget av fastighetsavgift begränsas genom en skattereduktion för vissa fysiska personer, bl.a. personer som fyllt 65 år vid ingången av beskattningsåret. Regler om detta finns i lagen (2008:826) om skatte- reduktion för kommunal fastighetsavgift.

Skattereduktion för allmän pensionsavgift

Skattereduktion för allmän pensionsavgift regleras i 67 kap. 4 § inkomstskattelagen. Reglerna innebär att skattereduktion ska göras för allmän pensionsavgift enligt lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift som avser beskattningsåret. I praktiken medför det att de allra flesta inte behöver betala avgiften. Den som har så låg inkomstskatt att betala att skatten är lägre än avgiften, blir dock skyldig att helt eller delvis betala avgiften. Vid inkomst av annat förvärvsarbete görs skattereduktion för allmän pensionsavgift endast för betald avgift.16 Se vidare nedan om allmän pensionsavgift som är en form av socialavgift.

16Prop. 2019/20:1 s. 218.

Äldres inkomster och skatter

SOU 2020:52

Övriga skattereduktioner

Skattereduktion kan även medges för sjöinkomst, sjukersättning och aktivitetsersättning, reparation, underhåll, om- och tillbyggnad av vissa bostäder (rotavdrag), hushållstjänster (rutavdrag), mikro- produktion av förnybar el samt skattereduktion för gåvor till ideell verksamhet.

Den 1 januari 2020 infördes också en skattereduktion för perso- ner som är bosatta inom vissa s.k. stödområden, främst delar av Norrland och Svealands inland.

5.4.6Socialavgifter

Socialavgifter tas ut för finansiering av de sociala trygghetssystemen och betalas antingen som arbetsgivaravgifter eller som egenavgifter. Arbetsgivaravgifter betalas av arbetsgivare, medan egenavgifter betalas av främst enskilda näringsidkare. Bestämmelserna om socialavgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980).

Arbetsgivaravgifter

En arbetsgivare betalar under 2020 i normalfallet 31,42 procent av den anställdes bruttolön i arbetsgivaravgifter. För personer som är födda efter 1937 och som vid beskattningsårets ingång fyllt 65 år betalar arbetsgivaren emellertid endast ålderspensionsavgift på 10,21 procent.17

Egenavgifter

Den som driver aktiv näringsverksamhet betalar själv sina social- avgifter i form av egenavgifter, t.ex. ålderspensionsavgift, sjuk- försäkringsavgift och föräldraförsäkringsavgift. Full egenavgift under 2020 är 28,97 procent av avgiftsunderlaget.

För aktiva näringsidkare som är 65 år eller äldre vid beskatt- ningsårets ingång och är födda efter 1937 gäller att de endast betalar ålderspensionsavgiften på 10,21 procent.18 Detsamma gäller den som

172 kap. 27 § socialavgiftslagen.

183 kap. 15 § socialavgiftslagen.

SOU 2020:52

Äldres inkomster och skatter

har tagit ut hel allmän ålderspension inklusive premiepension under hela inkomståret.19 Personer som är födda 1937 eller tidigare betalar däremot ingen ålderspensionsavgift.

Allmän pensionsavgift

Den allmänna pensionsavgiften är en form av socialavgift som tas ut på förvärvsinkomster och som används till finansiering av för- säkringen för inkomstpension och tilläggspension enligt social- försäkringsbalken.20 Personer som är födda före 1938 omfattas inte av det reformerade pensionssystemet och de ska därför inte betala avgiften.21 Annars ska den som har pensionsgrundande inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete enligt 59 kap. socialför- säkringsbalken betala allmän pensionsavgift.22 Bestämmelserna om allmän pensionsavgift finns i lagen om allmän pensionsavgift.

Avgiften uppgår till 7 procent och tas ut på den del av summan av inkomsterna som inte överstiger 8,07 gånger inkomstbasbeloppet.23 Den allmänna pensionsavgiften ska inte betalas om inkomsten understiger 42,3 procent av prisbasbeloppet.

Som framgår av avsnitt 5.4.5 ovan kompenseras den som har betalat allmän pensionsavgift genom skattereduktion.

5.5Skatt att reducera för rutavdraget

För att göra rutavdrag krävs att den enskilde har skatt kvar att reducera (se avsnitt 5.4.5 ovan). Vissa personer har så låg inkomst att de inte betalar någon skatt, men även om den enskilde har viss skatt på förvärvsinkomsten finns skattereduktioner som reducerar den skatten innan skatteavdrag för rutavdrag görs.

193 kap. 16 § socialavgiftslagen.

206 § lagen om allmän pensionsavgift.

213 § lagen om allmän pensionsavgift och 59 kap. 6 § socialförsäkringsbalken.

223 § lagen om allmän pensionsavgift.

23Pensionsgrundande inkomst upp till 7,5 inkomstbasbelopp ger rätt till pension. Då avgiften inte ingår i den pensionsgrundande inkomsten beräknas taket för avgifterna fram enligt följande: [7,5/(1-0,07)]. Avrundat uppåt med två decimaler beräknas detta till 8,07. Med ett inkomstbasbelopp på 66 300 kronor (prognos för 2020) ger detta en inkomstgräns på cirka

535000 kronor.

Äldres inkomster och skatter

SOU 2020:52

Enligt 67 kap. inkomstskattelagen görs skattereduktion för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, jobbskatteavdrag, sjuk- och akti- vitetsersättning och underskott av kapital innan skattereduktionen för rut- och rotarbete.24 Finns ingen skatt kvar att reducera när det är rutavdragets tur i ordningen kan den enskilde inte tillgodogöra sig en skattereduktion för ruttjänster.

För att undersöka hur många det är som har viss skatt kvar att reducera för rut- och rotavdragen har utredningen bett Statistiska centralbyrån ta fram sådana beräkningar. Beräkningarna har gjorts för 2018 med mikrosimuleringsmodellen FASIT. Simuleringarna görs utifrån ett urval av populationen och är därför behäftade med viss osäkerhet.

I tabell 5.5 nedan redogörs för hur många personer 65 år och äldre som beräknas ha skatt kvar att reducera när det är dags att göra rutavdraget. Tabellen visar att nästan 31 000 personer inte beräknas ha någon skatt kvar att reducera. Sett till samtliga personer 65 år och äldre är det dock en mindre andel äldre personer som har mindre än 10 000 kronor kvar att reducera, 3,7 procent eller drygt 75 000 personer. Drygt 30 procent har mellan 25 000–50 000 kronor kvar i skatt och det vanligaste är att ha 50 000 kronor eller mer, vilket nästan 50 procent av personer 65 år och äldre beräknas ha.

Tabellen visar även att det är en betydligt större andel av männen 65 år och äldre än av kvinnorna i samma ålder som har 50 000 kronor eller mer att reducera, knappt 62 procent jämfört med knappt 33 procent. Det vanligaste bland de äldre kvinnorna är att ha 25 000–50 000 kronor kvar att reducera.

24Både rot- och ruttjänster kan i viss mening ses som ett konsumtionsval till skillnad från många andra skattereduktioner, exempelvis jobbskatteavdraget. Därför dras inte rotavdraget av från skatten för att bedöma utrymmet för rutavdraget.

SOU 2020:52Äldres inkomster och skatter

Tabell 5.5	Antal personer 65 år och äldre med skatt kvar att reducera
	för rutavdrag

Skatt kvar att		Totalt		Kvinnor		Män
reducera		Antal	Andel	Antal	Andel	Antal	Andel
reducera

0 kr		30 628	1,5	17 501	1,6	13 128	1,4

1–4 999 kr		14 498	0,7	8 228	0,8	6 269	0,7
5 000–9 999 kr		30 109	1,5	20 114	1,9	9 995	1,1

10 000–24 999 kr		329 927	16,3	258 168	23,8	71 759	7,6
25 000–49 999 kr		682 512	33,7	423 913	39,1	258 599	27,5

50 000+ kr		936 513	46,3	357 196	32,9	579 317	61,7
Totalt		2 024 187	100,0	1 085 120	100,0	939 068	100,0

Källa: Statistiska centralbyrån. Uppgifter framtagna för utredningens räkning med mikrosimulerings - modellen FASIT med STAR-urvalet, grunddata för 2018. Uppgifterna avser personer som varit folkbok- förda i Sverige hela 2018.

Tabellen ovan visar vilka möjligheter den enskilde har att göra rut- avdrag med avseende på den skatt som finns kvar att reducera. Många personer är emellertid sammanboende med någon som också är skattskyldig. Eftersom hushållstjänster många gånger kommer hela hushållet till del finns skäl att se hur mycket skatt som finns kvar att reducera på hushållsnivå. För sammanboende par görs detta genom att summera skatten som finns kvar att reducera för respek- tive person.

I tabell 5.6 nedan redogörs för antal och andel hushåll inom hus- hållstyperna sammanboende par, ensamstående kvinnor och ensam- stående män som har olika mycket skatt kvar. Ålder på hushållet bestäms efter den äldsta personen i hushållet.

Tabellen visar att det gör skillnad att se till hushållet i stället för till endast individen. Hela 92 procent av de sammanboende beräknas ha möjlighet att göra rutavdrag för 50 000 kronor eller mer. Sett till andelen hushåll totalt beräknas andelen som har möjlighet att göra rutavdrag för 50 000 kronor eller mer utgöra drygt 62 procent (redo- visas inte i tabellen).

Både ensamstående män och kvinnor har mindre möjligheter till större skatteavdrag, även om män överlag har mer skatt att reducera än kvinnor. Drygt 11 400 ensamstående kvinnor och knappt 4 700 ensamstående män beräknas inte ha någon skatt att reducera för rot-

Äldres inkomster och skatter

SOU 2020:52

eller rutavdrag. Det är dock även här en relativt liten andel av respek- tive grupp som har mindre än 10 000 kronor och det vanligaste inom båda hushållstyperna är att ha minst 25 000 kronor kvar.

Tabell 5.6 Olika hushållstyper 65 år och äldre med skatt kvar att reducera för rutavdraget

Skatt kvar att	Sammanboende			Ensamstående			Ensamstående
reducera				kvinnor			män
	Antal		Andel (%)	Antal	Andel		Antal	Andel
	Antal		Andel (%)	Antal	Andel		Antal	Andel
					(%)			(%)
0 kr	4 023	0,6		11 439	2,1	4 652		1,6

1–4 999 kr	1 814		0,3	3 643	0,7		2 881	1,0
5 000–9 999 kr	2 974	0,4		5 668	1,0	3 342		1,1

10 000–24 999 kr	6 661		1,0	130 281	23,9		37 421	12,7
25 000–49 999 kr	35 646	5,3		227 818	41,7	93 912		31,8

50 000+ kr	616 820		92,3	167 079	30,6		152 782	51,8
Totalt	667 938	100,0		545 928	100,0	294 990		100,0

Källa: Statistiska centralbyrån. Uppgifter framtagna för utredningens räkning med mikrosimulerings- modellen FASIT med STAR-urvalet, grunddata för 2018. Uppgifterna avser personer som varit folkbok- förda i Sverige hela 2018.

Sammanfattningsvis visar detta avsnitt att det är relativt få personer 65 år och äldre som inte beräknas ha någon skatt kvar att reducera för rut- eller rotavdrag. Antalet enskilda i denna situation beräknas till knappt 31 000 och på hushållsnivå beräknas samma antal till cirka 20 000.

6Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

6.1Inledning

Detta kapitel handlar om det offentligas ansvar för äldreomsorgen. Syftet är företrädesvis att ge en översiktlig bild över kommuners ansvar för att tillgodose äldre personers behov, vilka regler som gäller för detta samt för förfarandet i ärenden som rör stöd och insatser.

Inledningsvis redogör utredningen kort för kommunernas ansvar för äldreomsorgen som det beskrivs i socialtjänstlagen. Detta följs av en inblick i hur handläggning av biståndsärenden går till och en genomgång av socialtjänstlagens biståndsbestämmelser. Vidare redo- görs i de tre efterföljande avsnitt för kommunala stöd- och hjälp- insatser som är av betydelse för äldre personer och anhöriga.

Därefter beskrivs kortfattat gränsdragningen mellan kommuners och regioners ansvar för hälso- och sjukvård. Där redovisas också statistik över äldre personer som varit mottagare av kommunal hälso- och sjukvård. I avsnittet därpå redovisas statistik över verk- ställda socialtjänstinsatser enligt socialtjänstlagen. Efter detta be- skrivs översiktligt kommunernas rätt att ta ut avgifter för insatser. Slutligen ordas kort om kommuners möjlighet att anlita privata utförare för verkställighet av beslut och valfrihetssystem.

I socialtjänstlagen anges inte vid vilken ålder en person är att anse som äldre men i socialtjänstens praktiska verksamhet blir insatser i de flesta sammanhang aktuella för personer som är 65 år eller äldre. Begreppet äldre används därför i detta kapitel för personer som är minst 65 år.

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

6.2Kommuners ansvar för äldreomsorgen

Äldreomsorgen är en viktig del av den svenska välfärden och ansvaret för att alla som bor eller vistas i en kommun får det stöd och den hjälp de behöver vilar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ytterst på kommunen.1 Det finns emellertid stora variationer mellan kom- munerna hur insatser organiseras och vad som erbjuds.

I socialtjänstlagen finns särskilda bestämmelser för olika grupper som kommunen har ett särskilt ansvar för.2 Äldre människor är en sådan grupp. Enligt den nationella värdegrunden inom äldreomsorgen, som finns inskriven i lagen sedan 2011, ska kommunernas omsorg om de äldre inriktas på att den äldre får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. Den nationella värdegrunden innebär att äldre- omsorgen bör värna och respektera den äldre personens rätt till delaktighet.3

För gruppen äldre gäller vidare att de ska få möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden. Dessutom ska omsorgen inriktas på att de äldre ska ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Socialnämnden ska också verka för att äldre får goda bostäder och ge dem det stöd och den hjälp i hemmet de behöver tillsammans med annan lättåtkomlig service. Det ankommer på socialnämnden att sörja för såväl hemtjänst som annan service som kan underlätta boendet. Den äldre personen ska, så långt det är möjligt, kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges. Kommunerna har alltså en skyldighet att i betydande utsträckning inrätta socialtjänstens verksamhet så att den ger äldre människor möjlighet till att bo och leva självständigt.

6.3Socialtjänstlagen – en ramlag

Socialtjänstlagen är en målinriktad ramlag och innehåller både mål, skyldigheter och rättigheter. I och med att lagen inte definierar alla de insatser som kommunerna ska tillhandahålla utan endast anger

1Av 14 kap. 2 § regeringsformen framgår att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I 1 kap. 1–2 §§ kommunallagen (2017:725) fastslås att Sverige är indelat i kommuner och regioner och att kommuner och regioner på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller annan författning. Socialtjänstlagen är en sådan författning.

25 kap. 4–6 §§ socialtjänstlagen.

3Prop. 2009/10:116 s. 27.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

ramar för vad insatserna ska leda till ger lagen kommunerna viss frihet att utforma äldreomsorgen och anpassa den efter den tid vi lever i. Biståndshandläggarna arbetar på delegation av socialnämnden och fattar beslut för nämndens räkning. Biståndshandläggarna har ofta stor frihet att inom socialtjänstlagens ram och lokalt beslutade riktlinjer göra professionella bedömningar av den äldre personens behov samt att fatta beslut om hur de kan tillgodoses. Lagens kon- struktion ger stort och ansvarsfullt utrymme för en sådan bedöm- ning av människors individuella behov och hur de ska kunna till- godoses.

6.3.1Handläggning av ärenden om insatser och stöd

Från ansökan till beslut

Stöd och insatser som äldre personer har behov av beviljas oftast med stöd av biståndsbestämmelserna i 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Förenklat kan man beskriva handläggningen av sådana ärenden som en trestegsmodell – ansökan, utredning och beslut.4

Det första steget är att den enskilde själv eller någon annan som anhörig, hemtjänst- eller sjukvårdspersonal, uppmärksammar behovet och att den enskilde själv eller dennes legale företrädare gör en ansökan om bistånd. Om det är personen själv som ansöker om stöd och hjälp måste socialnämnden utan dröjsmål inleda en utredning.5

Under utredningen ska biståndshandläggaren samla in infor- mation om vilka behov och resurser den äldre personen har. Detta kan ske i form av telefonkontakt och personliga besök i den äldres hem, på sjukhus eller korttidsboende. I vissa fall kan det efter den äldres medgivande också vara nödvändigt att inhämta uppgifter från utomstående, som t.ex. anhöriga, andra myndigheter eller legiti- merad hälso- och sjukvårdspersonal. Hur omfattande utredningen behöver vara beror på omständigheterna i det enskilda fallet.

Syftet med informationsinsamlingen är att ge biståndshand- läggaren en uppfattning om den äldres förmåga att hantera och klara den dagliga livsföringen. Det handlar om att ta reda på varför den

4Bestämmelser om handläggning av ärenden finns i socialtjänstlagen och förvaltningslagen (2017:900). Kompletterande bestämmelser finns i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2006:5) om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, LVU, LVM och LSS.

511 kap. 1 § socialtjänstlagen.

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

äldre inte längre klarar sin dagliga livsföring samt vilka resurser som den enskilda har till sitt förfogande.

Utifrån det insamlade underlaget ska socialnämnden ta ställning till hur de aktuella behoven kan tillgodoses samt pröva om rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen finns (se vidare avsnitt 6.3.2 om biståndsprövningen).

Handläggningen av ett ärende avslutas genom att socialnämnden fattar ett slutligt beslut i ärendet. Om beslutet går den enskilde emot, helt eller i någon del, finns möjlighet att överklaga beslutet till domstol.6

Förenklad handläggning

Genom en ny bestämmelse i socialtjänstlagen har socialnämnden fått befogenhet att erbjuda hemtjänstinsatser till äldre personer utan någon föregående behovsprövning.7 Bestämmelsen är frivillig för kommunen att tillämpa. Vad den närmare innebär beskrivs i avsnitt 6.4.2.

Det kommunen har att förhålla sig till när en äldre person ansöker om en sådan hemtjänstinsats är att sökanden uppfyller de kriterier som kommunen har fastställt i sina riktlinjer, t.ex. en viss ålders- gräns. Vid förenklat beslutfattande kommer således socialtjänstens utredning i praktiken bara bestå i att konstatera att den äldre uppnått den ålder eller andra kriterier som kommunen anger i sina riktlinjer och därefter kan beslut fattas. Om den äldre själv vill eller om kom- munen bedömer att personen i fråga behöver mer omfattande in- satser än de som erbjuds inom ramen för förenklat beslutfattande, ska en utredning och behovsprövning alltid göras och bistånd i form av hemtjänst beviljas med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen.

En kommun kan också tillhandahålla servicetjänster enligt lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, den s.k. befogenhets- lagen, åt personer som fyllt 68 år utan individuell behovsbedömning och de krav på handläggning som gäller för socialnämnden.

616 kap. 3 § socialtjänstlagen. Ett biståndsbeslut enligt 4 kap. 2 § eller 4 kap. 2 a § social- tjänstlagen kan emellertid endast överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i

13kap. kommunallagen.

74 kap. 2 a § socialtjänstlagen.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

6.3.2Rätten till bistånd

I 4 kap. 1 § socialtjänstlagen regleras att den enskilde under vissa förutsättningar har rätt till bistånd. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet till- försäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Försörjningsstöd kan bl.a. ges för att klara mat, hyra och andra levnadsomkostnader. Med begreppet ”livsföring i övrigt” avses de olika behov som den enskilde kan ha för att kunna tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Det kan vara fråga om vård- och behandlingsinsatser, hemtjänst, särskilt boende för äldre eller kontaktperson.

Av 4 kap 2 § socialtjänstlagen framgår att socialnämnden, om det finns skäl för det, får ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Bestämmelsen innebär en befogenhet för social- nämnden att ge bistånd till enskilda om det bedöms vara ändamåls- enligt. Däremot ger den inte stöd för att lämna bistånd till alla en- skilda, t.ex. över en viss ålder, utan föregående behovsprövning.

Bestämmelser om socialnämndens möjlighet att erbjuda hem- tjänst till äldre personer utan en föregående behovsprövning finns i 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen.

Biståndsprövning

Behovet av bistånd inom äldreomsorgen prövas och bedöms enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Nedan beskrivs förutsättningarna som måste vara uppfyllda för att rätt till bistånd ska föreligga. Dessutom berörs vissa förhållanden som inte bör påverka rätten till bistånd.

Kan behovet tillgodoses av den hjälpsökande själv eller på annat sätt?

En grundläggande förutsättning för rätt till bistånd är att det finns ett hjälpbehov. I behovsprövningen ingår således att bedöma om det finns ett behov och om detta kan eller borde kunna tillgodoses av den enskilde själv eller på något annat sätt.

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

Om behovet kan tillgodoses av den hjälpsökanden själv eller på annat sätt finns ingen rätt till bistånd. Socialtjänstlagen beskriver emellertid inte närmare vad som avses med detta kriterium. Vidare vägledning för hur det kan tolkas får sökas i förarbeten och rätts- praxis. Utgångspunkten är dock att det ska göras en individuell bedömning utifrån de omständigheter som finns i det enskilda ärendet, dvs. att bedömningen ska göras utifrån den enskildes faktiska resurser och möjligheter.8

Innan rätten till bistånd inträder förutsätts även att andra resurser i en hushållsgemenskap används för att tillgodose eventuella behov av hjälp och stöd. Detta gäller främst i fråga om makar och sambor. Att dessa ger varandra viss praktisk hjälp, som t.ex. sköta hem och hushåll, är normalt och ska enligt förarbetena beaktas vid en biståndsbedöm- ning enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Däremot kan inte mera om- fattande vårdbehov anses ligga inom ramen för vad man normalt bistår varandra med inom en familj. I sådana fall finns rätt till bistånd även om det finns andra vuxna i familjen.9 Syskon, vänner eller andra som delar bostad och som inte lever under äktenskapsliknande för- hållanden har ingen skyldighet att försörja eller hjälpa varandra, och kan därför inte jämställas med makar, registrerade partner eller sam- bor vid prövningen av bistånd.10

När en enskild ansöker om hjälp och stöd bör inte socialnämnden hänvisa den enskilde till frivilligorganisationer för att få sitt behov av hemtjänst tillgodosett. Högsta förvaltningsdomstolen prövade i avgörandet RÅ 2007 ref. 43 om kommunen hade rätt att avslå en ansökan om bistånd på grunden att den enskildes behov kunde till- godoses på annat sätt. Kommunen ansåg i fallet att den enskildes behov av bistånd kunde tillgodoses genom de tjänster som en fri- villigorganisation tillhandahöll. Domstolen framhöll emellertid att det är kommunen som ansvarar för insatser enligt socialtjänstlagen. Kommunen kunde därför inte avsäga sig sitt ansvar genom att hän- visa den enskilde till frivilligorganisationer.

En enskild kan inte heller nekas hemtjänst med hänvisning till att han eller hon kan få behovet tillgodosett genom att tjänsterna kan köpas på den privata marknaden. I 4 kap. 1 § andra stycket social- tjänstlagen anges att vid prövning av bistånd för livsföring i övrigt

8Prop. 2000/01:80 s. 92.

9Prop. 1996/97:124 s. 168 och prop. 2008/09:82 s. 12.

10Jfr Socialstyrelsen (2013) Ekonomiskt bistånd, Handbok för socialtjänsten, s. 101.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

får hänsyn inte tas till den enskildes ekonomiska förhållanden om rätten att ta ut avgifter för biståndet regleras i 8 kap. socialtjänst- lagen. Bestämmelsen i andra stycket innebär att den enskildes eko- nomiska förutsättningar inte ska påverka bedömningen av rätten till hemtjänstinsatser, oaktat av om den enskilde har faktisk förmåga att betala för tjänsterna på den privata marknaden.11

Skälig levnadsnivå

Ytterligare ett krav som uppställs i 4 kap. 1 § socialtjänstlagen är att insatsen ska inrymmas inom ramen för vad som avses vara skälig levnadsnivå. Vad som i det enskilda fallet ska anses utgöra en skälig levnadsnivå för livsföringen i övrigt är inte givet utan varierar och måste bedömas utifrån den enskildes livssituation och behov. Det har därför överlämnats åt kommunerna att fastställa vilken levnads- nivå som ska anses skälig.12

Vad som avses med skälig levnadsnivå avseende försörjningsstöd är numera relativt klarlagt i lagstiftning och rättspraxis. Däremot finns det ett större tolkningsutrymme beträffande vad som kan anses utgöra skälig levnadsnivå för insatser avseende livsföringen i övrigt, såsom äldreomsorg. Trots att det finns viss ledning i rättspraxis får rättsläget ändå betraktas som oklart i många situationer. Detta beror bl.a. på att biståndet bestäms utifrån de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, men också på att den kommunala självstyrelsen och socialtjänstlagens karaktär av ramlag ger kommunerna visst utrymme att bestämma olika utformning från kommun till kommun med hänsyn till lokala förhållanden.13

Kommunala riktlinjer

I vissa kommuner förekommer riktlinjer för vilka insatser som bör medges enligt socialtjänstlagen eller i vilken utsträckning de bör beviljas. Exempelvis kan riktlinjer innehålla anvisningar om hur ofta städning utförs och huruvida vissa insatser överhuvudtaget utförs inom ramen för hemtjänsten.

11Prop. 2009/10:57 s. 24 och 25.

12Prop. 1979/80:1 s. 186.

13SOU 2017:21 s. 732.

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

Kommunala riktlinjer åsidosätter dock inte lag. En kommun kan därför inte avstå från att göra en biståndsbedömning eller fatta ett beslut om bistånd på grund av att en viss insats enligt kommunens interna riktlinjer inte ges som hemtjänstinsats enligt 4 kap. 1 § social- tjänstlagen utan endast som servicetjänst enligt befogenhetslagen. En sökande har alltid rätt att få sin ansökan prövad i enlighet med social- tjänstlagens biståndsbestämmelse. Anser kommunen att den enskilde inte har rätt till bistånd ska ett formellt avslagsbeslut fattas och överklagandehänvisning ges.14

6.4Insatser och stöd enligt socialtjänstlagen

Socialtjänstens stöd och hjälp till enskilda kan vara av olika slag och ha olika inriktning. Allmänt inriktade insatser, är generellt utfor- made sociala insatser som t.ex. riktar sig till äldre personer och som inte förutsätter biståndsprövning. Öppna dagcentraler och träff- punkter för social samvaro och gemenskap är exempel på sådana verk- samheter. Individuellt inriktade insatser, avser insatser som är direkt anpassade till den enskilde individens behov. Som sådana insatser räknas t.ex. hemtjänstinsatser, särskilt boende för äldre, samtal och rådgivning, andra förebyggande insatser och hjälpåtgärder som moti- veras av den aktuella situationen.

I det följande redogörs för de kommunala stöd- och hjälpinsatser som är av betydelse för äldre personer.

6.4.1Hemtjänst med föregående behovsprövning

Hemtjänsten är basen för omsorgen om äldre i Sverige.15 I social- tjänstlagen anges att socialnämnden bl.a. genom hemtjänst bör underlätta för den enskilde att bo hemma.16 Äldre personer ska ges det stöd och den hjälp i hemmet samt annan lättåtkomlig service som de behöver.17 Socialtjänsten ska också verka för att äldre människor har en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra.18 Det

14Prop. 2005/06:115 s. 148.

15Prop. 2005/06:115 s. 82.

163 kap. 6 § socialtjänstlagen.

175 kap. 5 § socialtjänstlagen.

185 kap. 4 § socialtjänstlagen.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

innebär att nämnden ska medverka till att bryta isolering och öppna möjligheter för de äldre att ha kontakt med sina anhöriga och andra.

Begreppet hemtjänst är inte definierat i socialtjänstlagen men enligt Socialstyrelsens termbank avses med hemtjänst bistånd i form av service och personlig omvårdnad i den enskildes bostad eller mot- svarande.

Service är t.ex. praktisk hjälp med hemmets skötsel som städning och tvätt, hjälp med inköp, ärenden på post och bank, tillredning av måltider samt distribution av färdiglagad mat. Av rättspraxis framgår att också hjälp med fönsterputsning och gardinuppsättning omfattas av begreppet hemtjänst (Högsta förvaltningsdomstolens avgörande RÅ 2008 ref 38).

Med personlig omvårdnad avses insatser som därutöver behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Detta kan t.ex. innebära hjälp med att äta och dricka, klä sig och förflytta sig och sköta personlig hygien. Det kan också vara ledsagning eller andra insatser som behövs för att bryta isolering eller insatser för att den enskilde ska känna sig trygg och säker i det egna hemmet. I begreppet hemtjänst ingår även avlösning av anhörigvårdare i hemmet. Trygg- hetslarm är också en sådan insats som innefattas i begreppet hem- tjänst.

Hemtjänst är således ett samlingsbegrepp för olika typer av insatser som den enskilde kan få i syfte att underlätta den dagliga livs- föringen.19

6.4.2Hemtjänst utan föregående behovsprövning

Som redan nämnts i avsnitt 6.3 har socialnämnden numera möjlighet att enligt 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen erbjuda hemtjänst till äldre personer utan föregående behovsprövning. Vilka insatser som om- fattas av begreppet hemtjänst beskrivs i föregående avsnitt.

Bestämmelsen syftar till att ge de kommuner som så önskar möjlighet att bevilja vissa insatser inom äldreomsorgen på ett enklare sätt och med större utrymme för delaktighet och självbestäm- mande.20 Tanken är att socialnämnden i sina riktlinjer ska ange de kriterier som ska gälla för de insatser som erbjuds, t.ex. vilken ålder

19Se prop. 2005/06:115, prop. 1997/98:113, prop. 1996/97:124, jfr även prop. 2008/09:29 och prop. 2001/01:149.

20Prop. 2017/18:106.

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

som kan anses vara vägledande när det gäller hjälp och stöd till äldre personer. Den äldre personen ska ansöka om hemtjänst hos social- nämnden som prövar ansökan utifrån de kriterier som kommunen fastställt i sina riktlinjer, t.ex. i fråga om ålderskrav.21

Bestämmelsen innebär inte någon inskränkning av den enskildes rätt att ansöka om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller för socialtjänstens skyldighet att utreda och pröva sådana ansökningar enligt 11 kap. socialtjänstlagen.

Ett erbjudande om hemtjänst enligt 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen förutsätter att den äldre personen har informerats om i vilken ut- sträckning och på vilket sätt han eller hon kan påverka utförandet av insatserna, på vilket sätt kommunen följer upp insatserna och att rätten att kunna ansöka om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen kvarstår.

Regeringen har uttalat att den nya bestämmelsen om hemtjänst utan föregående behovsprövning kan leda till ett minskat tryck på insatser från anhöriga, vilket har störst betydelse för kvinnor efter- som de oftare än män påverkas negativt av att utföra anhörig- insatser.22

6.4.3Kontaktperson och ledsagarservice

För det fall äldre behöver hjälp med vissa personliga angelägenheter kan socialnämnden, efter begäran eller samtycke, utse en särskild person (kontaktperson).23 Kontaktpersonens väsentligaste uppgift är att fungera som ett personligt stöd och hjälpa den enskilde på olika sätt.

För att motverka isolering och underlätta för äldre personer att delta i samhällslivet kan vidare ledsagarservice beviljas med stöd av socialtjänstlagen. En ledsagare kan medverka till att den äldre t.ex. får möjlighet att delta i kulturliv eller komma ut och promenera.24

21Prop. 2017/18:106 s. 22.

22Regeringens skrivelse 2017/18:280 Framtidens äldreomsorg – en nationell kvalitetsplan (skr. 2017/18:280) s. 40.

233 kap. 6 b § socialtjänstlagen.

24Jfr 5 kap. 4 § socialtjänstlagen.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

6.4.4Dagverksamhet och öppen verksamhet

Vid sidan av hemtjänst finns dagverksamheter som kan erbjuda sysselsättning, gemenskap och aktivering. Dagverksamhet kan beviljas den som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har behov av regelbunden social gemenskap och aktivering. Personer med demenssjukdom eller andra sjukdomar eller funktionsnedsätt- ningar kan ha behov av biståndsbedömd dagverksamhet för att behålla psykiska och fysiska funktioner samt att förebygga social isolering. Vid dagverksamhet erbjuds sysselsättning, gemenskap, behandling eller rehabilitering utanför den egna bostaden

Äldre personer kan även erbjudas aktiviteter vid öppna verksam- heter, som t.ex. sällskapsspel, gymnastik, promenader, taktil massage, dans, tv-spel, musikunderhållning, föreläsningar, filmvisning och mid- sommarfirande. Inte sällan arrangeras öppna verksamheter i samarbete med det lokala föreningslivet.

6.4.5Boendestöd

Boendestöd är en social och praktisk stödinsats som syftar till att stärka den enskildes förmåga att hantera sitt vardagsliv både inom och utanför det egna hemmet. I boendestöd ingår att ge praktiskt stöd åt den enskilde i dennes vardag men också motivationsarbete och pedagogisk vägledning. Syftet är att upprätthålla och utveckla den enskildes resurser samt att sträva efter att den enskilde ges möjlighet att leva ett självständigt liv.

6.4.6Välfärdsteknik i ordinärt boende

Allt fler kommuner inför olika slags digital teknik inom äldre- omsorgen, men utvecklingen går inte lika fort i alla kommuner.25 Socialstyrelsen har 2019 för sjätte året i rad kartlagt utvecklingen av

25Utredningen om välfärdsteknik i äldreomsorgen har i betänkandet Framtidens teknik i omsorgens tjänst (SOU 2020:14) lämnat förslag på åtgärder som kan främja införandet av väl- färdsteknik. Exempelvis föreslår utredningen att det i socialtjänstlagen förs in en bestämmelse av vilken följer att om en person inte förstår eller själv kan bestämma vilken insats som behövs, ska en biståndshandläggare efter en individuell behovsbedömning kunna bestämma vad som är bäst för personen. Så långt det är möjligt ska biståndshandläggare ta reda på och alltid visa respekt för vad personen själv vill.

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

e-hälsa i kommunerna.26 Från och med 2016 är även välfärdsteknik inkluderat.27 Mer övergripande konstaterar Socialstyrelsen att äldre- omsorgen är det område där kommunerna dragit störst nytta av tekniken och det område där utvecklingen gått snabbast, men utvecklingen är ojämn.

Den absolut vanligaste formen av välfärdsteknik för enskilda är trygghetslarm som har använts i alla kommuner i årtionden. Antalet användare av trygghetslarm ligger på en stadig nivå på drygt 200 000. I hemtjänsten och hemsjukvården har också s.k. passiva larm, eller sensorer, dvs. larmmattor, dörrlarm, rörelselarm etc. varit i bruk i många år. Det är 86 procent av kommunerna som använder denna typ av utrustning för personer som bor i sina egna bostäder.

I enkäten för 2019 redovisade 58 procent av kommunerna att de använder nattillsyn via kamera i hemtjänsten och att 1 308 personer har detta. Vidare angav 62 procent av kommunerna att de har utrustat 1 030 personer i ordinärt boende med gps-larm. Det är intressant att notera att det var endast 3 kommuner (2 procent) som hade utrustat fler än 100 personer med gps-larm. Dessa 3 kommuner hade till- sammans nästan 600 gps-larm, alltså nästan 60 procent av alla gps- larm i de kommuner som besvarat enkäten. Resterande 430 var för- delade på 119 kommuner.

6.4.7Stöd till anhöriga

Den 1 juli 2009 infördes en bestämmelse i 5 kap. 10 § socialtjänst- lagen som tydliggör att socialtjänsten ska erbjuda stöd till personer som vårdar, hjälper eller stödjer en äldre, sjuk person eller en person med funktionsnedsättning. Det förebyggande anhörigstödet ska enligt förarbetena till bestämmelsen kännetecknas av individua- lisering, flexibilitet och kvalitet.28

26Socialstyrelsen (2019). E-hälsa och välfärdsteknik i kommunerna 2019. Redovisning av en uppföljning av utvecklingen inom e-hälsa och välfärdsteknik i kommunerna.

27Rapporterna bygger på nyckeltal som Socialstyrelsen tagit fram i samarbete med de regionala e-hälsosamordnarna och i samråd med Sveriges kommuner och regioner, Digitaliserings- kommissionen och Myndigheten för delaktighet. Dessa nyckeltal är baserade på intentionerna i e-hälsostrategin Nationell e-Hälsa – strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg från 2010 och de mål som uttrycktes i överenskommelsen 2013 mellan staten och Sveriges kommuner och regioner om stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet i socialtjänsten.

28Prop. 2008/09:82.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

Stödet som kommunen ger till anhöriga kan se väldigt olika ut. Medan vissa anhöriga främst behöver avlösning för att orka med eller få egen tid, kan behovet hos andra i stället handla om att få infor- mation och kunskap för att känna sig trygga i och utveckla sin anhörigroll. Det kan också handla om att en anhörig tillsammans med den person han eller hon hjälper kan få möjlighet att göra något som bryter av mot vardagen. De mest utbredda formerna av anhörig- stöd är insatser vars syfte är att avlösa anhöriga, som t.ex. kort- tidsvård, korttidsboende, dagvård, dagverksamhet samt avlösning i hemmet.

Andra exempel på stöd till anhörig efter behovsprövning är utbildning om olika sjukdomar och funktionsnedsättningar, prak- tisk hjälp i hemmet, socialt stöd, stödsamtal och samordning av insatser. Ansökan om bistånd sker då i första hand enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Det finns inga begränsningar avseende den typ av stöd som anhöriga kan ansöka om.29 Många kommuner erbjuder också utan behovsbedömning visst stöd inom ramen för sitt gene- rella stöd. Exempel på generellt stöd är anhöriggrupper, föreläs- ningar, samtalsgrupper och studiecirklar.30

Vidare kan en väl fungerande vård och omsorg i sig ge de anhöriga ökad trygghet, men också olika former av tekniska hjälpmedel och välfärdsteknik kan underlätta vardagen för anhöriga. Hit hör, för att ta ett exempel, en matta som larmar om den närstående vaknar och går upp.

Socialstyrelsens uppföljningar har visat att kommunerna tillämpar 5 kap. 10 § socialtjänstlagen på olika sätt och i varierande utsträck- ning och att en kvarstående utmaning är att kunna erbjuda ett individinriktat stöd. Det gäller inte minst i de fall det finns behov av ett språkligt och kulturellt anpassat stöd till personer som är födda utanför Sverige samt till de nationella minoriteterna.31

29Socialstyrelsen (2016), Stöd till anhöriga. Vägledning till kommunerna för tillämpning av

5kap. 10 § socialtjänstlagen.

30Prop. 2005/06:115 s. 157 och SOU 2017:21 Del 2 s. 589.

31Se Regeringens uppdrag till Socialstyrelsen att ta fram ett underlag för en nationell strategi för anhöriga som vårdar eller stödjer närstående äldre personer, 2019-10-10, diarienummer: S2019/04223/FST.

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

6.5Kommunala servicetjänster för äldre enligt befogenhetslagen

Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, den s.k. befogen- hetslagen, innehåller kompetensutvidgande regler som ger kom- munerna ökade möjligheter att tillhandahålla servicetjänster utan någon individuell behovsprövning till samtliga kommunmedlemmar som fyllt 68 år.32

Med servicetjänster avses tjänster som är avsedda att förebygga skador, olycksfall eller ohälsa och som inte utgör personlig omvård- nad.33 I förarbetena anges att servicetjänster kan avse en rad olika tjänster, men att det inte går att exakt ange vad som utgör sådana tjänster. Det ska vara fråga om tjänster eller uppgifter som en yngre, frisk person utan funktionsnedsättning normalt kan utföra själv, exempelvis byta glödlampor eller utföra tunga lyft. Tjänster som normalt sett även yngre personer behöver anlita hjälp för, är inte avsedda att omfattas av begreppet servicetjänst.34

Det är upp till respektive kommun att bestämma om kommunen vill tillhandahålla servicetjänster med stöd av lagen och i så fall vilka servicetjänster som ska erbjudas, i vilken utsträckning, vilken ålders- grupp (68 år eller äldre) som ska omfattas och vilken avgift som ska tas ut.35 Det finns inget som hindrar att olika servicetjänster erbjuds olika åldersgrupper i kommunen. Exempelvis kan fallförebyggande servicetjänster (montering av halkskydd, byte av glödlampor och liknande) erbjudas alla över 68 år medan städning erbjuds alla över

75år.36

Den omständigheten att en kommun väljer att erbjuda service-

tjänster till äldre enligt befogenhetslagen inskränker emellertid inte kommunens skyldighet att tillhandahålla hemtjänst enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen.37 Vid en prövning enligt biståndsbestämmelsen kan behovet inte anses tillgodosett genom att kommunen erbjuder servicetjänster. Den enskilde har därför alltid rätt att få en ansökan om hemtjänst prövad som en biståndsansökan.

322 kap. 7–8 §§ befogenhetslagen. Åldersgränsen i lagen höjdes från 67 år till 68 år fr.o.m. den

1januari 2020.

332 kap. 7 § andra stycket befogenhetslagen.

34Prop. 2005/06:115 s. 149.

35Prop. 2005/06:115 s. 149 och s. 177.

36Prop. 2005/06:115 s. 149 där åldern 67 år anges i stället för 68 år.

371 kap. 4 § befogenhetslagen.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

Hur många kommuner tillämpar befogenhetslagen?

Utredningen Nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen och Sveriges Kommuner och Regioner genomförde hösten 2016 en enkätunder- sökning bland samtliga landets kommuner om flexibla former för biståndshandläggning.38 På frågan om kommunen tillhandahåller servicetjänster enligt befogenhetslagen uppgav 71 kommuner av 219 svarande kommuner att de tillhandahöll servicetjänster enligt befogen- hetslagen och 148 kommuner att de inte gjorde det.

Den tjänst som flest kommuner tillhandahöll med stöd av befogen- hetslagen var ”fixartjänst”. Fixartjänst är en tjänst som innebär prak- tisk hjälp i hemmet med arbete som är förknippat med fallpreven- tion, som byte av glödlampa, upphängning av gardiner, fastsättning av lösa sladdar, osv. Därefter följde tvätt, städning, inköp och trygg- hetslarm.

Vissa kommuner hade aldrig erbjudit servicetjänster och en del kommuner som tidigare gjort det hade valt att sluta med det. De vanligaste skälen till detta var att kommunen inte ville fördela indi- viduellt inriktade insatser med ålder som grund, att de ville tillhanda- hålla alla insatser till äldre enligt socialtjänstlagen, att de hade för lite kunskap om befogenhetslagen, avsaknad av regler för kvalitet, till- syn, m.m. för servicetjänster enligt befogenhetslagen samt risk för stor efterfrågan med ökade kostnader.39

6.6Insatser enligt LSS

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, är en rättighetslag med tio angivna insatser som den enskilde har rätt till om den enskilde tillhör lagens personkrets, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och det inte kan tillgodoses på annat sätt. Insatser som kan beviljas enligt LSS är bl.a. personlig assistans, ledsagarservice, kontaktperson, avlösarservice i hemmet och daglig verksamhet.

Genom insatserna ska den enskilde tillförsäkras goda levnads- villkor. Enligt förarbeten till LSS uppfattas goda levnadsvillkor som kvalitativt bättre än skälig levnadsnivå.40

38Resultaten från enkätstudien redovisas i bilaga 9 till SOU 2017:21.

39SOU 2017:21 Del 2 s. 971.

40SOU 2008:77 s. 263.

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

När det särskilt gäller insatsen personlig assistans måste insat- serna ha beviljats eller ansökan ha gjorts innan 65-årsdagen för att stöd ska kunna lämnas.41 Behov som uppkommer senare ska tas om hand inom äldreomsorgen.

6.7Delat ansvar för hälso- och sjukvård

Staten har det övergripande ansvaret för vilket hälso- och sjukvårds- system som ska erbjudas befolkningen och vilka förmåner som ska ingå i den offentligt finansierade hälso- och sjukvården. Sedan lång tid tillbaka är det regionerna och kommunerna som är ansvariga för att erbjuda hälso- och sjukvård till befolkningen. Bestämmelser om hälso- och sjukvård finns i hälso- och sjukvårdslagen(2017:30).

Regionerna har det huvudsakliga ansvaret för hälso- och sjuk- vården, såvida inga särskilda bestämmelser flyttar över ansvaret till kommunerna. Ansvaret innebär att regionerna ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom regionen samt verka för en god hälsa hos befolkningen.42 Regionerna är ansvariga för den slutna vården och för större delen av den öppna vården samt alla läkarvårdsinsatser.43 Därutöver ska regionerna kunna erbjuda den som vistas inom regionen omedelbar hälso- och sjukvård.

Kommunerna ska enligt hälso- och sjukvårdslagen erbjuda god hälso- och sjukvård åt personer vid särskilt boende, korttidsboende och dagverksamhet men inte sådan hälso- och sjukvård som ges av läkare.44 Ansvaret omfattar alltså insatser upp till sjuksköterskenivå. Kommunen får också erbjuda den som vistas i kommunen hälso- och sjukvård i hemmet (hemsjukvård) i ordinärt boende.45 Inte heller hemsjukvård omfattar sådan hälso-och sjukvård som ges av läkare.

Äldre personer som får kommunalt finansierad hälso- och sjuk- vård har ofta behov av insatser från flera olika utförare inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. Den kommunala hälso- och sjuk- vården bedrivs därför ofta kombinerat med, t.ex. hemtjänst eller omvårdnad i särskilt boende. Den som får kommunal hälso- och sjukvård har i regel också behov av vård av läkare och annan vård

419 b § LSS.

428 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen.

43I 8 kap. 1–4 §§ hälso- och sjukvårdslagen anges till vilka grupper regionerna ska erbjuda vård.

4412 kap. 1 och 3 §§ hälso- och sjukvårdslagen.

4512 kap. 2 § och 14 kap. hälso- och sjukvårdslagen.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

som regionerna svarar för och som ges vid vårdcentraler, sjukhus och andra vårdinrättningar.

Runt en person som får kommunal hälso- och sjukvård kan det således finnas

•kommunen som huvudman för hälso- och sjukvård och social- tjänst,

•regionen som huvudman för hälso- och sjukvård,

•olika vårdgivare, och

•olika utförare av socialtjänst.

Nästan 364 000 personer var någon gång under 2019 mottagare av kommunal hälso- och sjukvård. Av dessa var 300 000 personer 65 år eller äldre och i denna åldersgrupp var 62 procent kvinnor och 38 procent män. Kommunal hälso- och sjukvård ges vanligtvis i ordinärt boende (hemsjukvård) och en viss del ges i särskilda boendeformer. För åldersgruppen 65 år eller äldre bodde 35 procent av kvinnorna och 30 procent av männen i särskilt boende. Sam- mantaget är det fler kvinnor än män i åldern 65 år eller äldre som får insatser och andelen som bor i särskilt boende är högre bland kvinnor.

År 2019 fick cirka 45 procent av samtliga personer 80 år och äldre vård inom den kommunala hälso- och sjukvården.46

6.8Statistik över socialtjänstinsatser till äldre

I detta avsnitt presenteras statistik över verkställda socialtjänst- insatser enligt socialtjänstlagen. Den största delen av statistiken kommer från rapporter och publikationer från Socialstyrelsen.

46Socialstyrelsen, Statistik om kommunala hälso- och sjukvårdsinsatser 2019. Informationen hämtad den 21 augusti 2020 på webbplatsen www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/statistik/statistikamnen/insatser-i-kommunal- halso-och-sjukvard/.

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

6.8.1Vilka äldre har minst en socialtjänstinsats?

I tabell 6.1 nedan redovisas antalet och andelen personer i varje åldersgrupp som hade minst en verkställd socialtjänstinsats den 31 oktober 2019.47 Det totala antalet personer 65 år eller äldre med någon insats var knappt 329 200, vilket motsvarade knappt 16 pro- cent av befolkningen i åldersgruppen. I åldersgruppen 65–74 år hade drygt 46 100 personer någon insats, motsvarande 4,2 procent av befolkningen i den åldersgruppen. Antalet med någon insats ökar fram till 85–89 år, men sjunker sedan för personer 90 år och äldre, vilket beror på att det är färre personer totalt sett i de absolut äldsta åldersgrupperna. Andelen som har minst en insats ökar snabbt med åldern och av personer som är 95 år eller äldre har nästan samtliga, knappt 94 procent, någon form av insats.

Vad gäller kvinnor och män framgår av tabell 6.1 att både antalet och andelen kvinnor som hade minst en verkställd insats är högre än antalet och andelen män som hade det i samtliga åldersgrupper.

Tabell 6.1 Antal och andel personer med en socialtjänstinsats inom olika åldersgrupper, den 31 oktober 2019

Ålders-	Antal	Andel av	Antal	Andel av	Antal män	Andel av
grupp		befolkning	kvinnor	kvinnor		män (%)*
		(%)*		(%)*
65–74	46 147	4,2	24 170	4,3	21 977	4,1

75–79	47 959	11,2	28 388	12,7	19 571	9,5
80–84	70 685	25,9	46 037	30,4	24 648	20,3

85–89	83 614	51,1	58 080	58,3	25 534	39,9
90–94	59 189	77,2	43 105	83,0	16 084	65,0

95+	21 601	94,0	16 740	96,2	4 861	87,1
65+	329 195	15,9	216 520	19,6	112 675	11,7

Källa: Socialstyrelsen Statistik om socialtjänst till äldre 2019, tabellbilagan.

*) Egna beräkningar baserade på statistik över folkmängden 31 december 2019, hämtat från Statistiska centralbyråns statistikdatabas 2020-08-17.

47De insatser som inkluderas i måttet är trygghetslarm, hemtjänst i ordinärt boende, särskilt boende, matdistribution, ledsagning, dagverksamhet, korttidsplats, avlösning, boendestöd, kontaktperson/-familj och ”annat bistånd”.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

6.8.2De vanligast förekommande socialtjänstinsatserna bland äldre personer

Figur 6.1 nedan visar andelen av befolkningen 65 år och äldre som hade olika socialtjänstinsatser den 31 oktober 2019. De socialtjänst- insatser som är vanligast förekommande i denna åldersgrupp är trygghetslarm och hemtjänst i ordinärt boende, som knappt 10 pro- cent respektive drygt 8 procent av åldersgruppen hade. Därefter följer insatserna särskilt boende, 4 procent, matdistribution, knappt 2,5 procent och ledsagning, knappt 1,5 procent. För insatserna av- lösning, dagverksamhet, korttidsplats, kontaktperson eller kontakt- familj, boendestöd eller annat bistånd är andelen av befolkningen 65 år eller äldre som har vardera insats 0,5 procent eller mindre.

Figur 6.1 Andelen personer 65 år och äldre som har olika socialtjänstinsatser, den 31 oktober 2019

Andel

10,0%

9,0%

8,0%

7,0%

6,0%

5,0%

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%

Källa: Socialstyrelsen Statistik om socialtjänst till äldre 2019, tabellbilagan. Egna beräkningar av andelar baserade på statistik över folkmängden 31 december 2019, hämtat från Statistiska central- byråns statistikdatabas 2020-08-17.

*) Avser hemtjänst i ordinärt boende.

I tabell 6.2 nedan visas fördelningen över åldersgrupper av de van- ligaste insatserna för personer över 65 år enligt figur 6.1 ovan samt de insatser som åtminstone till viss del syftar till att avlösa de anhöriga,

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

dvs. avlösning, dagverksamhet och korttidsplats.48 Tabellen visar att i princip samtliga insatser blir vanligare med åldern i den mening att en större andel av befolkningen får insatsen i högre åldersgrupper. Avlösning och dagverksamhet däremot är något mindre vanligt för de som är 95 år och äldre än för dem som är 85–94 år.

Tabell 6.2 Andelen av befolkningen i olika åldersgrupper som har olika socialtjänstinsatser 2019

Andelar i procent

Ålders-	Särskilt	Hem-	Trygg-	Mat-	Led-	Avlös-	Dag-	Kort
grupp	boende	tjänst*	hets-	distri-	sagning	ning	verk-	tids-
			larm	bution			samhet	plats
65–74	0,8	2,4	2,3	0,5	0,5	0,1	0,2	0,1

75–79	2,3	6,1	6,8	1,4	1,0	0,4	0,5	0,4

80–84	5,5	13,7	16,8	3,6	2,1	0,7	1,1	0,8

85–89	12,3	26,7	33,7	7,7	4,4	1,0	1,6	1,2

90–94	24,4	39,1	47,9	12,3	6,8	1,0	1,5	1,6

95+	42,4	41,8	48,7	14,2	9,3	0,9	1,1	1,7

*) Avser hemtjänst i ordinärt boende.

6.8.3Hemtjänst – antal timmar och typ av insats

Figur 6.2 nedan visar vilket antal hemtjänsttimmar som är vanligast bland personer som har hemtjänst i olika åldersgrupper. Av figuren framgår att vanligast för samtliga åldersgrupper är att ha 1 till 9 hem- tjänsttimmar per månad. Bland äldre personer med hemtjänst är det dock vanligare med ett större antal timmar per månad och således blir fördelningen av timmar mer jämn ju äldre åldersgruppen är.

48Definitionen av avlösning är tillfälligt övertagande av närståendes stöd och service till eller vård och omsorg om berörd individ. Dagverksamhet definieras som bistånd i form av syssel- sättning, gemenskap, behandling eller rehabilitering utanför den egna bostaden. Korttidsplats definieras som bistånd i form av bäddplats utanför det egna boendet avsedd för tillfällig vård och omsorg dygnet runt. Boendet förenas med behandling, rehabilitering, omvårdnad, växelvård och avlösning av anhörig.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

Figur 6.2 Andelen av dem som har hemtjänst i varje åldersgrupp som har ett visst timintervall

Andel av åldersgrupp

Andelar i procent

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%

65-74 år 75-79 år 80-84 år 85-89 år 90-94 år 95+ år

0 1 till 9 10 till 25 26 till 49 50 till 79 80 till 119 120+

Källa: Socialstyrelsen Statistik om socialtjänst till äldre 2019, tabellbilaga. Egen beräkning av andelar. Andelarna summerar inte till 100 procent då det saknas information om timmar för en viss andel inom varje åldersgrupp (aldrig större än 7,3 procent) och denna andel inte redovisas i figuren.

I Socialstyrelsens rapport Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2019 redogörs för fördelningen av olika typer av hemtjänstinsatser för personer 80 år och äldre. Tabellen från rapporten återges i tabell 6.3 nedan och visar att 3,5 procent av befolkningen i ålders- gruppen enbart hade service, 11,5 procent service och personlig om- vårdnad, 4,8 procent hade enbart personlig omvårdnad och 2,2 pro- cent hade övriga insatser (se not till tabellen om vad som ingår i de olika delarna).

Sett till utvecklingen av olika insatser inom hemtjänst till perso- ner 80 år och äldre mellan 2010 och 2018 har andelen personer med enbart service minskat, samtidigt som det skett en liten förskjutning mot personlig omvårdnad. Socialstyrelsen menar att detta inte säger något om behoven hos åldersgruppen, utan att det mer beskriver en utveckling där allt fler får behov tillgodosedda i ordinärt boende. Vidare menar Socialstyrelsen att den minskade andelen med enbart service möjligen förklaras av att allt fler använder ruttjänster, får

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

hjälpen via anhöriga eller väljer att inte ansöka om hjälp, alternativt får avslag när det handlar om små och tidiga insatser.49

Tabell 6.3 Andel av befolkningen 80 år och äldre med olika typer av hemtjänstinsatser 2010 och 2018

Tabell från Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2019

År	Enbart	Service och	Enbart	Övrigt***	Totalt
	service*	personlig	personlig
		omvårdnad**	omvårdnad
2010	6,0	12,0	4,0	1,4	23,4

2018	3,5	11,5	4,8	2,2	22,0

Källa: Tabell kopierad från Socialstyrelsens rapport Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2019, tabell 6 s. 18.

*Praktisk hjälp med bostadens skötsel, hjälp med inköp samt ärenden till post och bank, tillredning av måltider.

**Insatser som behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov, t.ex. hjälp att äta och dricka, klä sig och förflytta sig eller sköta personlig hygien.

***Trygghetslarm, avlösning, matdistribution och ledsagning.

6.8.4Personalkontinuitet i hemtjänsten

Kontinuitet är en viktig kvalitetsaspekt vid vård och omsorg om äldre. Personalkontinuitet innebär att den äldre i största möjliga mån får vård och omsorg av samma personal. Många personer med hem- tjänst möter i sin vardag personal från olika yrkesgrupper och olika verksamheter och utförare. För de flesta personer är det mer tryggt att få stöd och hjälp av personal som de känner igen och där man har byggt upp en ömsesidig relation.

Personalkontinuiteten i hemtjänsten kan beskrivas genom att mäta ”antal olika hemtjänstpersonal som hjälper den äldre personen under 14 dagar”. Uppgifterna, som bygger på kommunernas fri- villiga redovisning i Kolada, mäter personer med behov av minst två insatser under tiden 07.00–22.00 veckans alla dagar.

Personalkontinuiteten har försämrats nationellt under perioden 2007–2019, från 12 till 16 olika personal, som den äldre personen med hemtjänst möter under en 14-dagarsperiod. Det finns också betydande variationer i personalkontinuitet mellan kommunerna. Dock har utvecklingen stabiliserat sig de senaste åren.

49Socialstyrelsen, Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2019, s. 18.

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

6.9Kommuners rätt att ta ut avgifter

Kommunerna har i flera fall rätt att inom ramen för sin kompetens- enliga verksamhet ta ut avgifter för tjänster de tillhandahåller. Normalt får kommunerna själva avgöra om de vill skattefinansiera en viss verksamhet helt eller delvis, även i fall då de har rätt att ta ut avgifter för verksamheten. Vid avgiftsuttag gäller enligt kommunal- lagen (2017:725) som huvudregel självkostnadsprincipen, dvs. avgifts- uttaget inom verksamheten får inte väsentligen överstiga kommu- nens kostnader för verksamheten.

Utöver de generella bestämmelserna i kommunallagen finns en lång rad bestämmelser om kommunernas rätt att ta ut avgifter inom vissa särskilda områden. I socialtjänstlagen finns särbestämmelser om kommunens rätt att ta ut avgifter inom äldreomsorgen.

6.9.1Avgifter enligt socialtjänstlagen

Bestämmelser om avgifter för olika insatser inom socialtjänstens område finns i 8 kap. socialtjänstlagen. Kommunen får ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer bl.a. för hem- tjänst, dagverksamhet, bostad i särskilt boende som inte upplåts genom ett hyresförhållande enligt 12 kap. jordabalken (hyreslagen) och för annan liknande social tjänst. Såväl självkostnadsprincipen som likställighetsprincipen är tillämpliga vid sådana avgiftsuttag.

Syftet med bestämmelserna är att säkerställa att den som får insatser från äldreomsorgen skyddas mot för höga avgifter.

Innan kommunen får ta ut en avgift för insatser ska den enskilde tillförsäkras tillräckliga medel av sin inkomst för normala levnads- kostnader och för faktisk boendekostnad. I lagen anges ett lägsta belopp (s.k. minimibelopp) som den enskilde som betalar avgift ska ha rätt att förbehålla sig av sina egna medel. Beloppet ska täcka den enskildes normala levnadskostnader, förutom boendekostnaden. Den enskildes förbehållsbelopp uppgår till summan av den enskildes minimibelopp och dennes boendekostnad.

Det kan finnas situationer när en enskild omsorgstagare har för- dyrade levnadskostnader inom ramen för de poster som det lag- stadgade minimibeloppet avser att täcka. Det kan också förekomma att enskilda därutöver av olika skäl har ytterligare levnadskostnader. Kommunen ska – i båda dessa fall av uppkomna merkostnader – höja

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

nivån på minimibeloppet i skälig omfattning under förutsättning att kostnaderna är av den karaktären att de bör tillgodoses inom ramen för förbehållsbeloppet.

I några undantagsfall får kommunen bestämma minimibeloppet till en lägre nivå än vad som framgår av lagen, t.ex. om en omsorgs- tagare inte har en sådan kostnad som minimibeloppet ska täcka.

För att säkerställa att enskilda skyddas mot allt för höga avgifter gäller ett högkostnadsskydd för hemtjänst, dagverksamhet samt kom- munal hälso- och sjukvård och förbrukningsartiklar. Sådana avgifter får tillsammans uppgå till högst 2 125 kronor per månad 2020.

Av avgörande betydelse för tillämpningen av bestämmelsen om högsta avgift för hemtjänst och dagverksamhet är tolkningen av begreppet hemtjänst. En insats som inte räknas som en hemtjänst- insats faller utanför högkostnadsskyddet. Vad som innefattas i begrep- pet hemtjänst beskriver utredningen i avsnitt 6.4.1 men vad som i praktiken erbjuds av hemtjänsten kan variera mellan kommunerna.

6.9.2Avgifter enligt andra bestämmelser

När det gäller servicetjänster enligt befogenhetslagen (se avsnitt 6.5) har kommuner rätt, men ingen skyldighet, att ta ut avgifter för tjänsterna. Avgifterna ska vara skäliga och får inte överstiga kom- munens självkostnad. Kommunen får differentiera avgifterna utifrån den enskildes betalningsförmåga.50 Avgifter för servicetjänster enligt befogenhetslagen omfattas alltså inte av bestämmelserna om avgifter i 8 kap. socialtjänstlagen.

Insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade är i princip avgiftsfria. Det finns dock vissa undan- tag.51 I anslutning till en insats har kommunen möjlighet att ta ut avgif- ter för bostad, mat, resor, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter.

50Socialstyrelsens meddelandeblad Ny lag om kommunal befogenhet att tillhandahålla service- tjänster åt äldre, augusti 2006.

51Se 18–20 §§ LSS och 5–6 §§ förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade.

100

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

6.10Privata utförare i kommunal verksamhet

Som beskrivits tidigare i kapitlet ansvarar kommunerna för att besluta om och tillhandahålla stöd och insatser till äldre personer. Det är också kommunerna som bestämmer hur stödet och insatserna ska utföras – i egen regi eller av andra utförare.52 Till exempel kan driften av hemtjänst läggas ut till ett personalkooperativ eller något annat privaträttsligt subjekt. Från och med den 1 januari 2019 behöver emellertid privata utförare tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg (Ivo) för att få bedriva hemtjänstverksamhet.53

6.10.1Valfrihetssystem

Överlämnande till en privat utförare förutsätter att kommunen tillämpar bestämmelserna i lagen (2016:1145) om offentlig upp- handling (LOU) eller lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Upphandling av äldreomsorgstjänster enligt LOU är en förhållande- vis komplicerad process. Till skillnad från LOU föreskriver LOV en förenklad offentlig upphandlingsprocess.

I korthet innebär LOV att de kommuner som vill får införa kund- val i äldreomsorgen. I hemtjänsten innebär kundval att en äldre hjälpbehövande person som fått sin ansökan om insatser godkänd av kommunen kan välja fritt mellan offentliga och privata hemtjänst- leverantörer som blivit godkända av kommunen. Att låta den äldre personen själv välja utförare av insatser anses stärka den äldre personens självbestämmande och inflytande.

Företag som vill bli hemtjänstleverantör inom ramen för LOV ansöker om detta hos kommunen. De företag som motsvarar kom- munens kravspecifikationer, som fastställts i ett s.k. förfrågnings- underlag, får skriva kontrakt med kommunen, som tillåter dem att konkurrera om kunder på den kommunala hemtjänstmarknaden. Att bli godkänd hemtjänstleverantör garanterar dock inte att före- taget får några kunder, utan enbart att företaget har tillträde till den kommunala omsorgsmarknaden.

Privata – men inte offentliga – utförare av hemtjänst kan också välja att erbjuda sina kunder s.k. tilläggstjänster, som t.ex. städning,

522 kap. 5 § socialtjänstlagen. I 9 kap. 37 kommunallagen finns en generell bestämmelse om avtalssamverkan mellan kommuner.

537 kap. 1 § socialtjänstlagen.

101

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

SOU 2020:52

trädgårdsskötsel eller snöröjning. Dessa tilläggstjänster får den enskilde själv beställa direkt av och betala till utföraren och här kan rutavdrag bli aktuellt. I kommuner som tillämpar LOV kan tilläggs- tjänster bli ett sätt för hemtjänstföretag att locka kunder och att utveckla verksamheten.

6.10.2Hur många kommuner har valfrihetssystem?

Sveriges kommuner och regioner har sammanställt en översikt av hur många kommuner som har fört in valfrihetssystem enligt LOV. Av landets 290 kommuner hade 132 kommuner infört valfrihets- system t.o.m. oktober 2019. Ytterligare 30 kommuner hade infört valfrihetssystem men stod utan utförare. 114 kommuner hade inte infört valfrihetssystem och 14 kommuner hade fattat beslut om att avsluta införda system.

Sveriges kommuner och regioner anger att antalet kommuner med valfrihetssystem sedan 2015 har varit relativt stabilt. Det har dock skett en ökning av kommuner som avslutar sina valfrihets- system, samtidigt som nya tillkommit.

Det främsta skälet till att kommuner avslutat sina valfrihets- system är enligt Sveriges kommuner och regioner att få brukare valt andra utförare än kommunen. Ett annat skäl är att få företag valt att etablera sig i kommunen. Samtidigt utvecklar kommuner, som redan har införda system, ytterligare valfrihetsystem inom andra verksam- hetsområden. Det område som ökat mest de senaste åren är valfrihet inom särskilt boende för äldre.

Sveriges kommuner och regioner anger vidare att allt färre externa utförare är verksamma inom hemtjänst enligt LOV. Det finns troligen fler bakomliggande orsaker till detta. Ett ökat fokus på avtalsuppfölj- ningar, tillståndsplikt för leverantörerna samt ett ansträngt ekono- miskt läge i kommunerna kan vara några av förklaringarna.

Valfrihetssystem är vanligast inom hemtjänsten, särskilda boende- former för äldre samt inom LSS-områdena daglig verksamhet, led- sagarservice och avlösarservice. I maj 2019 fanns det ungefär 430 god- kända företag inom ”LOV hemtjänst” i kommunernas s.k. utförar- kataloger.54

54Informationen i avsnittet är hämtad på webbplatsen www.skr.se den 18 mars 2020.

102

SOU 2020:52

Det offentligas ansvar för äldreomsorgen

6.10.3Hur går det till i praktiken när en äldre person väljer utförare?

När en person beviljas hemtjänstinsatser av socialnämnden är det socialnämndens ansvar att informera den enskilde, i det fall kom- munen infört valfrihetssystem, vilka alternativa utförare den enskilde har möjlighet att välja bland. Socialnämnden måste dock förhålla sig opartisk och inte rekommendera någon utförare. Biståndshand- läggaren ska också hjälpa den enskilde att byta utförare när så önskas.

Det är biståndsbeslutet som är grunden för de individuella beställningarna av hemtjänst. De innehåller ofta både vilka tjänster som ska utföras, hur ofta och hur mycket tid hemtjänsten får till sitt förfogande. När en hemtjänstenhet får en ny beställning ska den enskilde och en representant för hemtjänsten eller hemtjänstföre- taget tillsammans göra en genomförandeplan.55 Av genomförande- planen ska insatsernas mål och syfte tydligt framgå samt vilket behov av stöd och hjälp som utföraren behöver ge för att tillgodose den enskildes behov. Eventuella önskemål från den enskilde kring insat- sernas utformning, som kommit fram under utredningen, ska också anges i planen.

För att säkerställa att den enskildes behov tillgodoses och att målet med biståndet uppnås har kommunerna en skyldighet att följa upp beslutet regelbundet.56

De flesta äldre ser det som positivt att kunna välja och att kunna byta hemtjänstenhet även om flera studier visar att det är få äldre som aktivt väljer utförare. Samtidigt visar olika studier att det är svårt för många äldre att välja. Det handlar ofta om personer som behöver anpassa sig till att inte längre kunna klara sig själva. Speciellt svårt är det att göra ett val när hjälpbehov uppstår akut eller för personer med demenssjukdomar eller andra former av kognitiv svikt.

5511 kap. 3 § socialtjänstlagen.

56Socialstyrelsen har 2013 publicerat ett vägledande material: Ställa krav på kvalitet och följa upp – en vägledning för upphandling av vård och omsorg för äldre.

103

7 Anhörigas och civilsamhällets roll

7.1Inledning

Anhöriga fyller en viktig roll för många äldre och andra som till följd av ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning behöver olika former av stöd och omsorg. Det är också för många en naturlig del av livet och ett sätt att vara nära och hjälpa sina anhöriga. Att som anhörig ge vård och omsorg är och ska vara ett frivilligt åtagande och anhöriga ska vara trygga med att den omsorg som samhället erbjuder är av god kvalitet. Den informella omsorg som utförs av anhöriga kvinnor och män är dock omfattande.

Enligt svensk lagstiftning har anhöriga generellt sett inte någon skyldighet att ge vård och omsorg till äldre närstående, förutom makar vars ansvar för närstående delvis är reglerat i äktenskaps- balken. Där anges att makar, var och en efter sin förmåga, ska bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och person- liga behov ska tillgodoses.1 Det finns i Sverige inte några lagfästa skyldigheter för barn att tillgodose föräldrars behov av vård och omsorg.2 I stället är det samhällets ansvar att ge stöd i form av olika välfärdstjänster. Trots detta ges en stor del av omsorgen till äldre personer just av anhöriga.

För många är omsorgen en del av livet och ett resultat av för- väntningar som finns på vissa relationer. För de allra flesta känns det också bra att ge omsorg.3 Samtidigt kan omsorgen medföra bety- dande belastningar och få omfattande konsekvenser.4 Socialstyrelsen

16 kap. 1 § äktenskapsbalken.

2Prop. 2008/09:82 s. 12.

3Socialstyrelsen (2012) Anhöriga som ger omsorg till närstående – omfattning och konsekvenser. Stockholm.

4Socialstyrelsen (2014) Anhöriga som ger omsorg till närstående, Fördjupad studie av omfattning och konsekvenser. Stockholm.

105

Anhörigas och civilsamhällets roll

SOU 2020:52

har därför fått ett regeringsuppdrag att under 2020 ta fram ett under- lag för en nationell strategi för anhöriga som vårdar eller stödjer när- stående äldre personer.5 I uppdraget ingår att tydliggöra anhörig- perspektivet i samverkan mellan socialtjänsten, den kommunala hälso- och sjukvården och den regionfinansierade hälso- och sjuk- vården samt att närmare analysera hur behovet av förebyggande arbete mot ohälsa, t.ex. utbrändhet och stress, kan identifieras i ett tidigt skede.

I detta kapitel redogör utredningen för anhörigas hjälpinsatser till närstående; vem den anhörige är, vilken typ av hjälp som anhöriga ger samt hur livet kan påverkas av att vara anhörig. Slutligen beskrivs översiktligt civilsamhällets roll som komplement till det offentliga åtagandet.

7.2Anhöriga

7.2.1Begreppen anhörig och närstående

Detta kapitel utgår från två centrala begrepp: anhörig och närstående. För att underlätta den fortsatta läsningen ges här förklaringar till vad som avses med begreppen i kapitlet.

Med anhörig avses den person som inom familje- eller släkt- kretsen hjälper en annan. Det kan vara den enskildes maka, make, partner eller sambo som personen levt tillsammans med i kortare eller längre tid. En anhörig kan också vara den enskildes förälder, syskon, barn eller särbo.6 Ibland förekommer också att grannar och vänner träder in i anhörigas ställe och antar ”funktionen” som anhörig.7 I kapitlet talas därför om anhörig som ett vidare begrepp som in- begriper även personer utanför familje- och släktkretsen.

Med närstående avses den äldre person som tar emot hjälpen och stödet. Det kan alltså även här röra sig om en förälder, far- och mor- förälder, barn, annan släkting, maka och make, sambo, särbo, granne och vän.

5Regeringen. Uppdrag att ta fram ett underlag för en nationell strategi för anhöriga som vårdar eller stödjer närstående äldre personer. Diarienummer: S2019/04223/FST. 2019.

6Enligt Socialstyrelsens termbank avses med anhörig person inom familjen eller bland de närmaste släktingarna.

7Se prop. 1996/97:124 s. 132 och prop. 2008/09:82 s. 11–12.

106

SOU 2020:52

Anhörigas och civilsamhällets roll

7.2.2Arbetsliv och lagstiftning kring anhörigomsorg

När det gäller arbetslivet så finns det inte någon lagstiftning som skyddar den anhörige om hon eller han skulle komma i en långvarigt besvärlig arbetssituation på grund av anhörigomsorg. Däremot finns det två lagar som gäller vid tillfälliga behov och i speciella situationer.

Den ena, om närståendepenning, ger rätt till 100 dagars ledighet för att vara hos en svårt sjuk närstående.8 Det finns inget krav på insatser och dagarna kan delas av flera anhöriga, men det krävs läkar- intyg. Ersättningen ges från Försäkringskassan och är jämförbar med sjukersättning.

Den andra lagen ger rätt till ledighet av trängande familjeskäl.9 En arbetstagare har rätt till ledighet från sin anställning av trängande familjeskäl som har samband med sjukdom eller olycksfall och som gör arbetstagarens omedelbara närvaro absolut nödvändig. Antalet dagar kan begränsas i kollektivavtal och det kan avtalas om att ledig- heten är avlönad. Beroende på arbetsgivare kan villkoren därmed se olika ut, men rätten till ledighet gäller alla anställda.

7.2.3Omfattningen av anhörigas stöd

Merparten av anhörigas hjälpinsatser är oavlönade och förhållande- vis okända, även om kunskapen ökat under de senaste decennierna, särskilt vad gäller anhörigas insatser för äldre personer.

I en enkätundersökning som Socialstyrelsen genomförde 2012 uppgav nästan var femte person äldre än 18 år att de regelbundet gav omsorg till en närstående med anledning av dennes långvariga sjuk- dom, höga ålder eller funktionsnedsättning. Det motsvarar ungefär 1,3 miljoner personer, varav omkring 900 000 i förvärvsaktiv ålder.10

Omsorgen som gavs var omfattande och tog mycket tid i anspråk för omsorgsgivaren. Ungefär 30 procent (419 000 personer) av respon- denterna som regelbundet gav omsorg till en närstående gjorde det varje dag och 46 procent (619 000 personer) gav omsorg minst en gång i veckan medan 23 procent (300 000 personer) gjorde det minst en gång i månaden.

8Se lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård och 47 kap. socialförsäkringsbalken.

9Lag (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl.

10Socialstyrelsen (2012) Anhöriga som ger omsorg till närstående – omfattning och konsekvenser. Stockholm.

107

Anhörigas och civilsamhällets roll

SOU 2020:52

7.2.4Hur vanligt är det att ge anhörigomsorg?

I en rapport från Institutionen för socialt arbete vid Stockholms universitet, som bygger på en enkätundersökning som genomfördes 2013 bland 3 630 personer i åldrarna 45–66 år,11 framkommer att fyra av tio personer i medelåldern hjälper någon som de står nära och som inte kan eller har stora svårigheter att klara sig på egen hand på grund av hög ålder, funktionsnedsättning eller sjukdom. Tabell 7.1 nedan visar att det är lika vanligt bland både kvinnor och män att ge anhörigomsorg minst en gång i månaden: 42 procent av båda könen gör det. Könsskillnader märks först när man ser till hur ofta man ger anhörigomsorg. Det är vanligare bland kvinnor att ge anhörigomsorg varje dag (6 procent av kvinnorna och 4 procent av männen), medan det är vanligare bland män att ge anhörigomsorg endast en gång i månaden (12 procent av kvinnorna och 15 procent av männen).

Tabell 7.1 Omsorgsgivande i befolkningen. Andel av kvinnor och män 45–66 år i befolkningen som ger anhörigomsorg 2013

	Kvinnor	Män
Hjälper varje dag	6,1	4,0

Hjälper flera gånger i veckan	8,7	8,2
Hjälper cirka en gång i veckan	14,9	14,8
Hjälper cirka en gång i månaden	12,0	14,6
SUMMA: hjälper minst en gång i månaden	41,7	41,6

Källa: Szebehely, M., Ulmanen, P., Sand A-B. Att ge omsorg mitt i livet: hur påverkar det arbete och för- sörjning? Arbetsrapport. Stockholm. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet; 2014:1. Antalet kvinnor som svarat uppgick till 1 841 och antalet män till 1 640.

7.2.5Vem ger stöd till vem?

Socialstyrelsen försökte genom en enkätundersökning 2012 kart- lägga vem den anhörige är och vilka relationer som finns mellan anhörig och närstående. Resultaten återger en mängd olika livs- situationer och förutsättningar. Till exempel kan det röra sig om en make som vårdar sin demenssjuka hustru, systern som sköter logi- stiken kring sin cancersjuke brors vård, dottern som varje dag ser till

11Enkätundersökningen genomfördes inom ramen för projektet Anhörigomsorgens pris: Omsorgs- ansvar och förvärvsarbete i medelåldern vid institutionen för socialt arbete vid Stockholms universitet.

108

SOU 2020:52

Anhörigas och civilsamhällets roll

sin åldrande pappa eller en ung vuxen som vuxit upp med en miss- brukande förälder. Inte sällan ger en person omsorg till fler än en person samtidigt. I andra fall är det flera anhöriga som har omsorgs- ansvar om en och samma närstående.

Majoriteten av de omsorgsgivande anhöriga, 71 procent, gav omsorg till någon som var 65 år eller äldre. Nästan hälften, 48 pro- cent, gav omsorg till en person som var 80 år eller äldre. Av dessa äldre närstående var ungefär 61 procent föräldrar, 19 procent syskon eller annan släkting och ungefär 11 procent var partner till den som ger omsorg. Omsorg till en förälder, syskon, annan släkting eller god vän eller granne var vanligare ju äldre den närstående var.12

Bland de anhöriga som gav omsorg till en partner bodde 89 pro- cent tillsammans med den närstående, medan 8 procent av de när- stående bodde i egen bostad och 4 procent i särskilt boende.

Enligt Socialstyrelsens enkätundersökning 2012 gav både kvinnor och män omsorg till anhöriga i stor omfattning men generellt var det lite vanligare att kvinnor var omsorgsgivare än att män var det. I den äldsta åldersgruppen, 80 år och äldre, var det dock fler män än kvin- nor som gav omsorg till en närstående, vanligen en partner.

Tidigare undersökningar har visat att 45–64-åringar är den största gruppen som hjälper närstående och Socialstyrelsens enkätunder- sökning 2012 bekräftar detta. Omsorgsgivande bland anhöriga var vanligast i åldrarna 45–64 år och mest intensivt räknat i tid i åldrarna 65–80 år. Nästan var fjärde person (24 procent) gav i åldern 45–64 år gav omsorg till en närstående.

7.2.6Vilken typ av hjälp ges?

Anhörigas insatser är av olika slag. En roll är att vara koordinator i ett fragmentiserat vård- och omsorgssystem. En annan är att hjälpa till i vardagen med olika insatser som den närstående inte kan utföra själv på grund av olika funktionsnedsättningar.

Enligt Socialstyrelsens enkätundersökning 2012 bestod oftast omsorgen i praktisk hjälp, hjälp med inköp, städning, tvätt och mat- lagning samt social stimulans och förströelse. Drygt två tredjedelar

12Socialstyrelsen (2014), Anhöriga som ger omsorg till närstående. Fördjupad studie av omfatt- ning och konsekvenser.

109

Anhörigas och civilsamhällets roll

SOU 2020:52

gav den sortens omsorg. Hjälp i kontakten med sjukvård och social- tjänst samt tillsyn var också vanliga former av omsorg, vilket ungefär hälften av de tillfrågade gav. Personlig omsorg, t.ex. hjälp med hygien och påklädning, gavs av en knapp tredjedel. Ekonomiskt stöd och bidrag till försörjning var den minst vanliga formen (23 procent).

Nedan redogörs närmare för resultatet av ovan nämnda under- sökning avseende vilken typ av hjälp eller stöd som anhöriga gav närstående oftare än en gång per månad.

–Stöd och hjälp med praktiska vardagliga hushållsgöromål inklu- derar hjälp som inköp av mat och mediciner, städning, tvätt och matlagning, göromål som behövs utföras varje dag. Bägge könen gav den typen av omsorg i lika stor omfattning. Ungefär 64 pro- cent uppgav den typen av omsorg.

–Praktiska hushållsgöromål som utförs mer sällan än dagligen innebär t.ex. att administrera betalning av räkningar, deklarera, byta glödlampor, skotta snö, klippa gräs m.m. Män gav den typen av omsorg i större utsträckning än kvinnor – 76 procent av män- nen och 64 procent av kvinnorna.

–Stöd i kontakterna med sjukvård och socialtjänst innebär att boka tid för exempelvis läkarundersökning, fotvård och liknande samt hålla kontakt med kommunens biståndshandläggare. Det handlar också om att den anhörige hjälper sin närstående att faktiskt komma till läkarbesöket eller motsvarande. Den här typen av omsorg gavs av kvinnor i större utsträckning av män – 51 procent av kvinnorna och 46 procent av männen.

–Finansiellt stöd och bidrag till ekonomisk försörjning är betydligt vanligare att män ger än kvinnor. 29 procent av männen svarade att de gav sådan omsorg och 19 procent av kvinnorna. Ekono- miskt stöd är vanligast i de yngre åldersgrupperna.

–Hjälp med personlig hygien, hjälp med matintag, påklädning, av- klädning, hårvård och liknande gavs av män och kvinnor i lika stor omfattning – närmare 30 procent av uppgav den omsorgsformen.

–Att se till så att den närstående inte gör något farligt eller skadar sig själv, påminna om t.ex. mediciner, motivera och uppmuntra i olika situationer är en typ av omsorg som gavs av kvinnor i större utsträckning (55 procent) än av män (47 procent).

110

SOU 2020:52

Anhörigas och civilsamhällets roll

–Socialt umgänge och stimulans, underhållning och förströelse är den allra vanligaste formen av omsorg och den gavs i störst om- fattning av kvinnor – 73 procent, men också i stor utsträckning av män – 63 procent.

Under 2018 genomförde Nationellt kompetenscentrum anhöriga tillsammans med Linnéuniversitetet en snarlik studie som Social- styrelsens enkätundersökning 2012.13 Enkätundersökningen 2018 är mer omfattande men ställer delvis samma frågor som Socialstyrelsen 2012, varför siffrorna går att jämföra. Även om studien inte är helt bearbetad ännu finns det ändå enligt Socialstyrelsen en del jäm- förelser som kan göras för att få en bild av utvecklingen.14

Det är fortfarande samma andel – var femte person 18 år och äldre

–av befolkningen som kontinuerligt stödjer någon närstående. Men de som ger stöd ger mer stöd i dag än tidigare. Det gäller bl.a. ”prak- tisk hjälp”, ”sköta kontakter med vård och omsorg” samt ”tillsyn och umgänge”. En tredjedel uppger att de bistår med medicinska insatser såsom medicinuppdelning, omläggning av sår och injek- tioner.

Vidare önskade anhöriga mer stöd än de fick 2018 bl.a. i form av ekonomiskt stöd, hälsorådgivning, stöd via modern teknik och att kunna kombinera arbete och anhörigomsorg.

7.2.7Äldre vill ha hemtjänst – inte anhörigomsorg

Samtidigt som anhöriga står för betydande och viktiga insatser för närstående äldre personer bör det framhållas att hemtjänsten fort- farande är både uppskattad och populär bland de äldre.

I en av de senare undersökningarna om vad de äldre tycker om äldreomsorgen, visade Socialstyrelsen att 88 procent var mycket eller ganska nöjda med den hemtjänst de fick.15 Nästan alla, 97 pro- cent, svarade att det bemötande de fick alltid eller oftast var bra. Drygt hälften, 60 procent, kunde påverka vilka tider personalen kom

13L. Magnusson, E. Sennemark, E. Hanson. Rapport om nationell anhörigstrategi – några kon- kreta förslag: Nka; 2018.

14Socialstyrelsen, Vård och omsorg om äldre, Lägesrapport 2020, s. 36.

15Socialstyrelsen, Vad tycker de äldre om äldreomsorgen? 2019, Bilaga – Hemtjänst och särskilt boende, Nationella resultat 2019.

111

Anhörigas och civilsamhällets roll

SOU 2020:52

medan 84 procent uppgav att personalen kom på avtalad tid. De flesta, 86 procent, var trygga med att bo hemma med hemtjänst.

Tidigare undersökningar har visat att de äldre själva föredrar offentlig omsorg framför anhörigas insatser och speciellt gäller det för dem som har erfarenhet av offentlig omsorg. En allt större andel av de äldres behov av hjälp och omsorg utförs emellertid av anhöriga trots att en majoritet av de äldre egentligen vill ha hjälp av den offentligt finansierade hemtjänsten. Det finns heller ingenting som visar på någon ökning av viljan att få hjälp av anhöriga. Det innebär att både de äldre och de anhöriga som utför omsorgen kan känna sig tvingade att ge, respektive ta emot hjälp, när de äldre inte får tillgång till de offentliga insatserna.

7.2.8Konsekvenser för anhöriga

Kunskapen är relativt god om hur vardagen kan vara för äldre som lever tillsammans och där den ena parten har ett ansvar för den andre, ofta dygnet runt, t.ex. när ens partner drabbats av en demenssjuk- dom. Kunskapen har varit sämre om hur omsorgsansvaret påverkat barn i yrkesverksam ålder, som enligt Socialstyrelsens studie är i klar majoritet av omsorgsgivarna.

Av en enkätundersökning som Socialstyrelsen genomförde 2014 framgår att omsorgsgivare i förvärvsaktiv ålder skattade sin hälsa som sämre än vad genomsnittsbefolkningen i de åldersgrupperna gör. Det gällde dock inte för de som tog hand om en förälder.16 År 2018 var det enligt Nationellt kompetenscentrum anhöriga van- ligare att engagemanget hade en negativ påverkan på anhörig- vårdarnas livssituation än tidigare. Enligt Nationellt kompetens- centrum anhöriga var anhörigas hälsa, sociala liv och ekonomi mer negativt påverkad 2018 än 2012.

En studie som genomfördes 2013 av anhöriga som omsorgsgivare 45–66 år visade att 13 procent av kvinnorna och 8 procent av männen som hjälpte en närstående minst en gång i månaden hade minskat sin arbetstid, sagt upp sig eller gått i pension tidigare än planerat som en

16Socialstyrelsen (2014), Anhöriga som ger omsorg till närstående. Fördjupad studie av omfatt- ning och konsekvenser.

112

SOU 2020:52

Anhörigas och civilsamhällets roll

konsekvens av omsorgsansvaret.17 Uppräknat till befolkningen har enligt studien drygt 90 000 kvinnor och drygt 50 000 män i åldrarna 45–66 år minskat sin arbetstid eller lämnat sitt arbete på grund anhörigomsorg.

I Riksrevisionens granskningsrapport Stödet till anhöriga omsorgs- givare (RiR 2014:9) anges att många anhöriga ibland tvingas ta ett större ansvar för en närståendes vård och omsorg än de orkar med. Samtidigt får de inte det stöd från det offentliga som de behöver. Regeringen bör därför enligt rapporten göra mer för att förbättra förutsättningarna för kommuner och regioner att ge ett gott stöd till de anhöriga. Riksrevisionen konstaterar vid sin uppföljning av rapporten i februari 2020 att de problem som uppmärksammades i granskningen kvarstår till stor del. Nationellt kompetenscentrum anhöriga har påpekat att det fortfarande är ovanligt att anhöriga själva ansöker om bistånd, att det fortfarande är brukaren som är i centrum för biståndshandläggarnas arbete och att anhörigas behov inte kart- läggs.18

7.2.9Kommunernas stöd till anhöriga

I socialtjänstlagen (2001:453) anges att socialnämnden ska erbjuda stöd för att underlätta för de personer som vårdar en närstående som är långvarigt sjuk eller äldre eller som stödjer en närstående som har någon form av funktionsnedsättning.19 Stödet som kommunen ger till anhöriga kan se väldigt olika ut. Medan vissa anhöriga främst behöver avlösning för att orka med eller få egen tid, kan behovet hos andra i stället handla om att få information och kunskap för att känna sig trygga i och utveckla sin anhörigroll. Stödet kan exem- pelvis också handla om att en anhörig tillsammans med den person han eller hon hjälper kan få möjlighet att göra något som bryter av mot vardagen.

17Szebehely, M., Ulmanen, P., Sand A-B. Att ge omsorg mitt i livet: hur påverkar det arbete och försörjning? Arbetsrapport. Stockholm. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet; 2014:1.

18Information hämtad den 18 maj 2020 på webbplatsen www.riksrevisionen.se/rapporter/granskningsrapporter/2014/stodet-till-anhoriga- omsorgsgivare/uppfoljning.

195 kap. 10 §.

113

Anhörigas och civilsamhällets roll

SOU 2020:52

De mest utbredda formerna av anhörigstöd är insatser vars syfte bl.a. är att avlösa anhöriga. Dessa verksamheter – korttidsvård, kort- tidsboende, dagvård, dagverksamhet samt avlösning i hemmet – finns i nästan samtliga kommuner och kommundelar. De kan sägas utgöra basen i kommunernas anhörigstöd. Utredningen redogör närmare för vilket stöd kommuner beviljar anhöriga och deras när- stående i avsnitt 6.4.7.

Enligt Socialstyrelsens enkätundersökning 2012 var det dock få som kände till kommunernas skyldighet att ge stöd och underlätta för anhöriga som hjälper en närstående. I enkäten fick responden- terna ge exempel på stöd och hjälp som de skulle vilja ha. Det var få som utnyttjade denna möjlighet men nedan ges exempel på vad som efterfrågades av de som svarade.

•Avlastning

•Samordning av sjukvård

•Samordning av boendefrågor

•Färdtjänst och sjuktransporter

•Praktisk hjälp såsom att städa, tvätta och handla

•Juridisk rådgivning

7.3Civilsamhället

7.3.1Viktiga organisationer

Det civila samhället har en viktig roll i det hälsofrämjande och före- byggande arbetet. Organisationer, folkbildning, religiösa och poli- tiska verksamheter, idrottsrörelsen och många fler är exempel på verksamheter som i dag är ett nödvändigt komplement och partner till det offentliga åtagandet. Ett aktuellt exempel är att den senaste tidens behov av att kunna stödja nyanlända som kommit från krig och förföljelse har fyllts av många äldre personer som genom volontär- arbete bistått med kunskap och direkt hjälparbete.

Civilsamhällets hälsofrämjande bidrag utförs på många olika sätt, bl.a. genom att skapa mötesplatser och engagemang, ge möjlighet för människor i alla åldrar att bidra själva, att få vara delaktiga och känna sig behövda.

114

SOU 2020:52

Anhörigas och civilsamhällets roll

De största organisationerna är pensionärsorganisationerna. Andra viktiga aktörer är trossamfunden, Röda Korset, Anhörigas Riks- förbund och många lokala föreningar och olika typer av väntjänst.

I förordningen (2011:1151) finns bestämmelser om statsbidrag till organisationer som stödjer dem som vårdar och hjälper någon närstående som är långvarigt sjuk, äldre eller har funktionshinder. Socialstyrelsen prövar frågor om statsbidrag enligt denna förord- ning.

Hur kommunerna utformar sitt samarbete med och stöd till det lokala föreningslivet varierar mellan kommunerna. Kommun- sektorns möjlighet att ge bidrag utgår från det s.k. befogenhets- kapitlet i kommunallagen (2017:725). Det innebär att verksamheten, för att kunna få bidrag, ska vara av allmänt intresse och ha anknyt- ning till kommunens eller regionens område eller medlemmar, och inte höra till någon annans ansvar.20 Den verksamhet som bidraget avser ska vidare vara benefik, dvs. det får inte handla om köp av en tjänst.

7.3.2Tillsammans mot ensamhet

”Tillsammans mot ensamhet” är ett regeringsfinansierat projekt som de tre seniororganisationerna SPF Seniorerna, SKPF Pensionärerna och Pensionärernas riksorganisation, PRO, påbörjade hösten 2018 och som redovisades i mars 2019. Projektets syfte var att finna metoder för att minska upplevd ensamhet bland äldre genom särskilt riktade insatser. Tillvägagångssättet var att, dels utbilda ambassa- dörer inom pensionärsföreningarna, dels producera ett studie- material om ensamhet och uppsökande verksamhet.

Exempel på aktiviteter bland civilsamhällets organisationer är Röda korsets besöks- och kontaktverksamhet där frivilliga medlem- mar deltar som s.k. besöksvän eller ledsagare. Besöksvännen kan t.ex. gå med på promenader, dricka kaffe eller tala i telefon. Led- sagningen kan bestå i att följa med på läkarbesök, till frisör eller kulturella arrangemang.21

202 kap. 1 § kommunallagen.

21Sådana aktiviteter erbjuder t.ex. Röda korset i Grästorp och Röda korset Stockholm City.

115

Anhörigas och civilsamhällets roll

SOU 2020:52

7.3.3Det svenska omsorgspanoramat: Givarnas perspektiv

Anhörigomsorg i Sverige är, som ovan framgått, vanlig och möjligen ökande. Med tre undersökningar över tio år med befolkningsdata om omsorgsgivande beskriver Magnus Jegermalm och Gerdt Sundström detta och hur olika omsorgskällor överlappar för mottagaren i artikeln Det svenska omsorgspanoramat: Givarnas perspektiv.22

Huvudintrycket enligt författarna är att mottagarna ofta får flera olika slag av omsorg – huvudsakligen från släkt och offentlig omsorg

–sett från givarens horisont. Undantaget är de som vårdar partner eller annan i det egna hushållet, den enda grupp som ofta står ensam och som ger omfattande omsorg. De utgör dock en liten grupp av alla omsorgsgivare.

I artikeln inkluderas i omsorgspanoramat, förutom anhörig- omsorg och offentlig äldreomsorg, även omsorg som ges av ideella organisationer och privata företag som utför omsorg som betalas direkt av mottagaren själv. I artikeln anges att civilsamhällets bety- delse som omsorgsgivare för hjälpbehövande personer har lyfts fram av forskare, politiker och ”policymakers”.

Enligt artikeln är det sällsynt att mottagare av anhörighjälp får ytterligare hjälp från någon ideell organisation. Detta resultat är i linje med tidigare studier i Sverige, som har visat att relativt få perso- ner med hjälpbehov tar emot hjälp från ideella organisationer. Den offentliga omsorgen prioriterar alltmer personer med stora vård- behov, vilket leder till förväntningar på att frivilligorganisationer kan träda in och fylla luckor eller vara ett komplement till eller ersätta offentliga tjänster.

Magnus Jegermalms och Gerdt Sundströms resultat tyder på att ideella organisationer i Sverige, än så länge, inte i någon större utsträckning utför välfärdstjänster.23

22Det empiriska material som användes är från en serie befolkningsundersökningar genom- förda av Ersta Sköndal Högskolas (ESH) enhet för civilsamhällesforskning. Ett obundet slumpmässigt urval av befolkningen i åldern 16–74 år var basen för 1992 års studie och i åldern 16–84 i studierna 1998, 2005, 2009 och 2014 (urvalet inkluderade invandrare, om inter- vjun kunde genomföras på svenska).

23Se Jegermalm, M., Sundström, G. (2017) Det svenska omsorgspanoramat – Givarnas perspek- tiv och där angivna källor. Tidsskrift for Omsorgsforskning https://doi.org/10.18261/issn.2387-5984-2017-01-04.

116

8 Ålder och pensionering

8.1Inledning

Detta kapitel syftar till att beskriva den äldre befolkningens levnads- förhållanden i delar dessa kan förväntas vara av betydelse för efter- frågan på ruttjänster och utformningen av ett utvidgat rutavdrag för äldre personer.

Inledningsvis beskrivs åldersstrukturen i Sverige med tonvikt på att befolkningen blivit äldre och att denna trend förväntas fortsätta in i framtiden. I detta sammanhang behandlas också begreppen den tredje respektive fjärde åldern.

Därefter beskrivs äldres välmående, den självupplevda hälsan och funktionshinder liksom den ökade risken för fallolyckor som följer med stigande ålder. Vidare diskuteras åtgärder som kan motverka dålig hälsa och olyckor. Slutligen ges en bild av hur ensamheten ser ut i olika åldersgrupper.

De två sista avsnitten tar upp äldres boendesituation, arbetsmark- nadsdeltagande samt pensionsåldrar och pensionsbeslut.

8.2Befolkningen lever allt längre

8.2.1Ökande medellivslängd och förändrad åldersfördelning

För män i Sverige är medellivslängden närmare 81 år och för kvinnor är den drygt 84 år. Personer som är 65 år kan förvänta sig att leva något mer än 20 år, och de flesta av dessa år med god hälsa och utan funktionsnedsättning.1

Medellivslängden i Sverige har ökat över tid. För ungefär hundra år sedan karakteriserades befolkningen av många unga och få äldre. Men de senaste hundra åren har Sveriges åldersstruktur förändrats.

1Socialstyrelsen, Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2020, s. 7.

117

Ålder och pensionering

SOU 2020:52

På grund av ökad medellivslängd och lägre barnafödande är ålders- fördelningen i dagsläget sådan att en allt större andel tillhör den äldre delen av befolkningen.2 Samma trend förväntas fortsätta in i fram- tiden.3 Särskilt antalet personer 80 år och äldre förväntas öka under 2020-talet med de stora barnkullarna från 1940-talet.

För att ge en överblick över hur åldersfördelningen ser ut i dag4 återges i tabell 8.1 nedan hur många personer i Sverige som befinner sig i olika åldersgrupper i befolkningen 2019 samt fördelningen på kvinnor och män. Personer som är 55 år eller äldre utgör drygt 30 procent av befolkningen och var femte person är 65 år eller äldre. Andelen av befolkningen minskar sedan med högre ålder. Kvinnor utgör en allt större andel av befolkningen ju äldre den blir, vilket beror på att kvinnor lever längre än män.

Tabell 8.1 Antal och andel av befolkningen i olika åldersgrupper 2019

Åldersgrupp	Antal personer	Andel av	Andel kvinnor
		befolkningen (%)*	åldersgrupp (%)*
0–54 år	7 073 724	68,5	48,6

55–59 år	620 108	6,0	49,2

60–64 år	568 390	5,5	49,5

65–69 år	540 048	5,2	49,9
70–74 år	560 415	5,4	50,5

75–79 år	428 598	4,2	51,2

80–84 år	273 050	2,6	52,1

85–89 år	163 629	1,6	55,5

90–94 år	76 644	0,7	60,9

95+ år	22 983	0,2	75,7
Totalt	10 327 589	100,0	-

Källa: Statistiska centralbyrån, statistikdatabasen. Statistiken avser folkmängden den 31 december 2019. *) Utredningens beräkning.

2Från Boverkets hemsida, Befolkningen i dag, information granskad den 29 maj 2019.

3Statistiska centralbyrån, Sveriges framtida befolkning 2020–2070.

118

SOU 2020:52

Ålder och pensionering

8.2.2Den tredje och fjärde åldern

I dag kallas pensionärstillvaron lite skämtsamt för den andra tonårs- åldern – försörjd, inget arbete och begränsat med ansvar. De flesta personer som nyligen gått i pension har att se fram mot 15–20 friska år, som många fyller med ”fritid” – som resor, trädgårdsarbete och att passa barnbarn. Men skillnaderna i förutsättningar är stora, vad gäller t.ex. ekonomi, familj och hälsosituation. Många olika faktorer styr, som kön, social klass, livsstil och etnicitet.

Den tid då den äldre personen i huvudsak klarar sig själv benämns ibland den tredje åldern (den första åldern är barn- och ungdoms- tiden, den andra åldern när man är familjebildare och yrkesverksam). Åren i livets slut då man är beroende av andra kallas ibland med för den fjärde åldern.5 I denna period av livet kan olika sjukdomar och funktionsnedsättningar göra det allt svårare för den äldre att vara den som bestämmer över sitt liv. Det är främst i den fasen av livet som det är aktuellt med vård och omsorg.

Ibland ställs frågan vid vilken ålder man blir ”äldre-äldre” dvs. den fas av livet som kan betecknas som den fjärde åldern. Frågan blir konkret när förslag ställs att viss vård eller omsorg ska vara till- gänglig för alla efter en viss ålder. Sanningen är att den fjärde åldern kan inträda när som helst i livet, såväl vid 65 års ålder som vid 95 års ålder. Det vi vet är att det inträffar tidigare för personer med låg utbildning och inkomst än för personer med hög utbildning och inkomst.

8.3Äldres välmående

8.3.1Hälsa i olika åldrar

Samtidigt med ökad medellivslängd ökar även hälsan bland äldre personer. En äldre person kan i dag se fram emot fler år med god hälsa och utan funktionshinder än tidigare. Åren med nedsatt hälsa har dock inte försvunnit utan förskjutits framåt i tiden, vilket på- verkar livskvaliteten under de sista åren.6 År 2017 var återstående

5Laslett Peter. The emergence of the third age. Ageing and Society 7:133–160, 1987.

6Se t.ex. Vem är den äldre? – Äldrebilder i ett åldrande Sverige. (2017). Linköpings universitet. Underlagsrapport på uppdrag av Utredningen nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen.

119

Ålder och pensionering

SOU 2020:52

medellivslängd för personer 65 år drygt 20 år och knappt 16 av dessa år förväntades vara år med god hälsa och utan funktionshinder.7 Det är främst i hög ålder, över 80 år, som många insatser behövs i form av sjukvård och äldreomsorg.

Detta mönster återspeglas i uppskattningar av självupplevd hälsa. Flertalet äldre anger att de upplever sin hälsa som god, även de allra äldsta. Andelen som anser sig ha god hälsa minskar dock med högre ålder. I tabellerna nedan återges resultat av frågor kring självupplevd hälsa och funktionshinder i Statistiska centralbyråns undersökningar av levnadsförhållanden.8

Tabell 8.2 visar andelen av befolkningen i olika åldersgrupper som anser sig ha bra respektive dålig hälsa från 16 år samt för 55 år och äldre med 9-årsintervall. År 2018 uppgav nästan 77 procent av befolkningen från 16 år att de hade bra hälsa och 6 procent att de hade dålig hälsa. Tabellen visar vidare att andelen som anser sig ha bra hälsa generellt sett minskar med åldern och är lägre för kvinnor än för män. Andelen som anser sig ha dålig hälsa ökar med åldern och är högre för kvinnor än för män.

Tabell 8.2	Självupplevd hälsa, andel av åldersgrupp i procent 2018

Ålders-	Totalt		Kvinnor		Män
grupp	Bra hälsa	Dålig hälsa	Bra hälsa	Dålig hälsa	Bra hälsa	Dålig hälsa
Totalt 16+	76,8	6,1	75,2	6,7	78,4	5,5

55–64	71,7	8,6	69,5	8,8	73,7	8,5
65–74	72,7	5,7	72,9	6,3	72,5	5,0

75–84	55,1	13,7	49,0	15,5	62,4	11,6
85+	44,8	14,3	50,6	15,0	..	..

Källa: Undersökningar av levnadsförhållanden (ULF), Statistiska centralbyrån. Data senast uppdaterad 2019-04-11.

Tabell 8.3 visar andelen som upplever olika funktionshinder såsom nedsatt rörelse- och aktivitetsförmåga, nedsatt hörsel samt syn- svårigheter. Av tabellen framgår att dessa andelar tenderar att öka med åldern, men att andelarna som upplever dessa funktionshinder

7Socialstyrelsen, Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2020, s. 13.

8Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF/SILC) är en urvalsundersökning och de andelar som redovisas i tabellerna är skattningar med viss osäkerhet. Syftet med redovisningen är emellertid inte att ange exakta andelar i befolkningen som upplever olika hälsoproblem, utan att förmedla en bild av en förändring av den självupplevda hälsan med ålder.

120

SOU 2020:52

Ålder och pensionering

ändå är relativt lika för gruppen 55–64 år och gruppen 65–74 år och att det är främst från 75 år som det sker en större ökning i upplevda funktionshinder. Undantaget är hörselnedsättning där ökningen mellan 55–64 år och 65–74 år är större.

Tabell 8.3 Självupplevda funktionshinder, andel av åldersgrupp i procent 2018

Ålders-	Nedsatt	Nedsatt	Hörsel-	Syn-	Nedsatt	Nedsatt
grupp	rörelse-	rörelse-	ned-	svårig-	aktivitets-	aktivitets-
	förmåga	förmåga	sättning	heter	förmåga	förmåga hög
		hög grad				grad
Totalt 16+	6,2	3,5	18,3	5,1	13,5	5,0

55–64	6,8	2,2	23,6	4,5	16,6	5,1
65–74	8,3	3,7	31,7	6,8	14,6	5,4

75–84	17,6	13,0	44,1	11,1	25,7	12,0
85+	44,2	37,3	64,2	22,3	53,6	29,4

Källa: Undersökningar av levnadsförhållanden (ULF), Statistiska centralbyrån. Data senast uppdaterad 2019-04-11.

8.3.2Risk för fallolyckor

Äldre personer är mer utsatta för och mer sårbara vid fallolyckor än yngre. Fall är den vanligaste orsaken till att äldre skadar sig och bland personer 80 år och äldre utgjorde fallolyckor mer än 90 procent av alla olyckshändelser 2018.9 Fall är även en av de tio vanligaste döds- orsakerna bland personer över 70 år.10 År 2019 föll 916 personer 65 år och äldre så illa att det ledde till döden.11

Ett fall kan även få andra negativa konsekvenser som förlorad självständighet och försämrad livskvalitet. Av de som råkat ut för en fallolycka rapporterade 44 procent av kvinnorna och 26 procent av männen i en svensk studie kvarstående smärta.12 En fallolycka kan för en äldre person även innebära att denne inte längre klarar sig själv i det egna hemmet och behöver eller blir beroende av hjälp från anhöriga eller personal i hemtjänsten. I vissa fall kan det nya behovet

9Socialstyrelsen, Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2020, s.54.

10Socialstyrelsen, Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2020, s. 54 och där angivna källor.

11Socialstyrelsen, Statistik om dödsorsaker 2019. Senast uppdaterad 2020-06-03.

12SOU 2017:21 Del 2 s. 498 och där angivna källor.

121

Ålder och pensionering

SOU 2020:52

av vård och omsorg leda till att den äldre personen behöver flytta till ett särskilt boende för äldre.13

Fallrisken ökar med åldern, på grund av svagare muskler, sämre balans, sjukdomar samt syn- och hörselnedsättning. Andra risk- faktorer är läkemedelsanvändning och låg kroppsvikt till följd av undernäring.14

Tabell 8.4 nedan återger antal vårdade för fallolyckor 2018 i sluten- vården eller specialiserad öppenvård per 100 000 invånare i olika åldersgrupper. Tabellen indikerar att risken för fall ökar med åldern. I åldersgruppen 55–59 år var det 409 vårdade per 100 000 invånare i slutenvården och 2 571 vårdade i sluten- eller specialiserad öppen- vård. I åldersgruppen 85 år och äldre var samma antal 8 445 respek- tive 14 070. Tabellen visar även att det är något vanligare bland kvinnor än bland män att ha vårdats för fallolyckor.

Tabell 8.4 Antal personer per 100 000 invånare som vårdats för fallskador 2018

Ålders-		Slutenvård			Sluten- och/eller specialiserad
grupper							öppenvård
	totalt	kvinnor		Män	totalt		kvinnor	män
	totalt	kvinnor		Män	totalt		kvinnor	män
55–59	409,0	414,9	403,3		2 570,8	3 035,8		2 115,7

60–64	562,6	574,1		551,1	2 898,1		3 428,1	2 368,6
65–69	788,1	819,3	756,1		3 095,3	3 617,5		2 561,1

70–74	1 172,2	1 260,7		1 089,8	3 655,1		4 275,8	3 005,8
75–79	1 953,2	2 181,4	1 702,7		4 960,1	5 729,2		4 116,5

80–84	3 561,0	4 008,3		2 992,9	7 231,4		8 177,2	6 030,1
85+	8 445,3	9 047,3	7 350,9		14 069,9	15 020,7		12 341,3

Källa: Socialstyrelsen, Statistikdatabas för yttre orsaker till skador och förgiftningar. Uppdaterad 2019-09-25.

8.3.3Bra mat

Bra matvanor och fysisk aktivitet är enligt Livsmedelsverket av- görande för att stödja kroppens processer och funktioner genom hela livet. I barndomen främst för att utveckling och uppbyggnad av kroppen ska fungera tillfredställande och som vuxen främst för att förebygga livsstilssjukdomar. Med åldern kommer det förebyggande perspektivet att minska i betydelse. Matens roll kommer i stället mer

13SOU 2017 Del 2 s. 498.

14SOU 2017:21 Del 2 s. 498 och där angivna källor.

122

SOU 2020:52

Ålder och pensionering

att handla om att ge goda förutsättningar för att orka leva ett aktivt liv samt bibehålla bra fysisk funktion långt upp i åren.

Under 2018–2019 hade Livsmedelverket i uppdrag att ta fram och sprida informationsmaterial riktat till äldre personer om maten och måltidens betydelse för att minska risken för fallolyckor, samt främja goda matvanor.15 Med utgångspunkt i vetenskapliga underlag har Livsmedelverket arbetat fram råd för äldre om matvanor för att främja ett hälsosamt åldrande, vilket inkluderar minskad risk att falla.

De vetenskapliga underlagen, råden och övervägandena till råden beskrivs i rapporten (2019) Råd för att främja hälsosamma matvanor och förebygga fall hos äldre kvinnor och män, Risk- och nyttohanterings- rapport. Rapporten innehåller Livsmedelsverkets slutsatser och över- väganden som lett fram till kostråd för friska personer över 65 år med normal och nedsatt aptit. Vissa sjukdomar och viss medici- nering kan innebära andra rekommendationer. Kostbehandling för sjuka och att behandla undernäring faller inte under Livsmedels- verkets ansvarsområde.

Enligt Livsmedelsverket kan fallolyckor förebyggas med hjälp av hälsosamma matvanor och fysik aktivitet, men det kräver ett relativt långsiktigt tänkande och agerande. Att ta pensioneringen som ett till- fälle att förbättra sina matvanor och öka sin fysiska aktivitet kan enligt rapporten möjligen minska risken för viktnedgång och nutritions- relaterad ohälsa längre fram i livet.

Det finns ont om forskning om direkta samband mellan mat, näringsämnen och fall men enligt Livsmedelsverket finns det en stor mängd publikationer som belyser hur mat och näring påverkar undernäring, muskelsvikt (sarkopeni) och benskörhet, som indirekt kan vara relaterade till risken för fall. Mat, måltider och nutrition har alltså stor betydelse för att hindra viktnedgång och muskelsvaghet och därmed även risken för fallolyckor.

Vidare beskrivs i rapporten att måltiden är en social och kulturell aktivitet som bidrar till att uppfylla behov av gemenskap, njutning och även trygghet samt ger en möjlighet att sätta guldkant på till- varon, både till vardag och fest. Måltiden kan också vara ett uttryck för kulturell och etnisk tillhörighet. Enligt rapporten medför för- ändrade levnadsförhållanden att många äldre blir mer ensamma och

15Regeringskansliet. S2018/00211/FST Uppdrag angående mat och måltider som fallprevention.

123

Ålder och pensionering

SOU 2020:52

många måltider intas i ensamhet. Ensamhet vid måltiden gör att lusten att äta kan påverkas negativt och portionerna minskar.

Trivsam sval miljö, utan stress och buller, trevlig dukning samt varm mat kan emellertid påverka hur mycket mat den äldre äter. Att äta med familj eller närstående har vanligen en avslappnande in- verkan och gör att portionerna blir större.

Möjligheten att äta i gemenskap med andra kan således ha stor betydelse för enskilda och den frågan uppmärksammas på olika sätt i kommunerna. Exempelvis ordnas med kommunala träffpunkter, matlag, matskolor och det ges möjlighet att äta i restaurang på äldre- boende eller på skolor. Även frivilligorganisationer och föreningar arrangerar olika möjligheter för äldre att äta tillsammans. Överlag kan inspiration och utbildning kring mat och måltider för äldre personer enligt Livsmedelsverket öka kunskapen och motivera till att äta på ett sätt som gynnar den egna hälsan.

8.3.4Fysisk aktivitet

Människor blir generellt sett gradvis mindre aktiva när de blir äldre. Det är främst mängden intensiv aktivitet som minskar med åldern, medan måttlig aktivitet och promenader ökar.

En fysiskt aktiv livsstil kan medföra bättre fysisk funktion och högre livskvalitet. Det finns en koppling mellan motion och ökad livslängd, respektive förhöjd livskvalitet. Fysisk aktivitet kan minska risken för ett flertal sjukdomar som är vanliga i högre åldrar, exem- pelvis hjärtkärlsjukdomar, stroke och diabetes. Fysisk aktivitet kan även ses som en del av det fallskadeförebyggande arbetet.16

Fysisk aktivitet hos äldre kan även ha en positiv inverkan på psykisk hälsa (minskar depressiva symptom och ångest) och kan främja ett kognitivt hälsosamt åldrande, dvs. bevara minne och tankeförmåga när man blir äldre.17

Under 2000-talet har utbudet av möjligheter att vara fysiskt aktiv och att träna sin styrka ökat. Pensionärsorganisationer, idrotts- föreningar och andra organisationer och föreningar samt företag ordnar anpassade aktiviteter för äldre personer. Det handlar bl.a. om

16Karp, A., Agahi, N., Lennartsson, C., Lagergren, M. och Wånell, S E., Ett hälsosamt åldrande. Kunskapsöversikt över forskning 2005–2012 om hur ett hälsosamt åldrande kan främjas på individnivå. Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum, rapport 2013:05.

17Se SOU 2017:21 Del 2 s. 481 och där angivna källor.

124

SOU 2020:52

Ålder och pensionering

att anpassa tider och utformningen av aktiviteterna på gym och motsvarande. Särskild uppmärksamhet har på många håll riktats mot de som är fysiskt inaktiva. Fysisk aktivitet på recept och samarbete med organisationer och föreningar lokalt har varit en förhållandevis framgångsrik modell, där primärvård, kommun och civilsamhället kan samarbeta.18

8.3.5Ensamhet

Att ha relationer med andra människor är viktigt för välbefinnandet och för att hålla sig frisk. Enligt lägesrapporten från Socialstyrelsen om tillståndet och utvecklingen inom vård och omsorg om personer 65 år och äldre 2020 har flera studier nyligen uppmärksammat ofri- villig ensamhet som en riskfaktor för psykisk hälsa.19

Viktiga riskfaktorer för ensamhet är att förlora sin make eller maka, vänner eller att tvingas flytta. Andra riskfaktorer kan vara att drabbas av sjukdom eller olika fysiska hinder som gör det svårt att ta sig ut ur hemmet.20 Dessa händelser drabbar oftare äldre än yngre personer.

Att känna sig ensam är även vanligare i den äldsta delen av befolk- ningen än i den yngre delen. I Statistiska centralbyråns undersök- ningar av levnadsförhållanden (ULF/SILC) 2012–2013 ställdes inter- vjufrågan ”Har du känt dig ensam under de senaste två veckorna?”. Andelen som svarade jakande på den frågan redovisas i figur 8.1 nedan för personer 16 år och äldre samt för äldre åldersgrupper från 55 år och äldre.21 Svaren indikerar att personer mellan 55 och 74 år generellt sett inte känner sig mer ensamma än befolkningen i stort, men att ensamhetskänslan sedan ökar för åldersgrupper 75 år och äldre. Att ensamheten ökar mot ålderdomen kan vara en följd av förlust av livspartner, försämrad hälsa och sämre förmåga att upp- rätthålla sociala relationer på grund av detta.

18Nilsson, Kent. Nationell utvärdering av receptförskriven fysisk aktivitet (FAR). Östersund: Statens folkhälsoinstitut, 2010. FYSS 2017. Fysisk aktivitet i sjukdomsprevention och sjukdoms- behandling. Stockholm: Läkartidningen Förlag AB, 2016.

19Socialstyrelsen, Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2020, s. 39 och där angivna källor.

20Socialstyrelsen, Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2020, s. 40.

21Det bör noteras att andelarna av befolkningen i olika grupper har uppskattats baserat på ett urval. Därför finns viss osäkerhet kring huruvida de uppskattade och redovisade andelarna verkligen är den sanna andelen i populationen. Denna osäkerhet är större för de äldre än för de yngre åldersgrupperna. Syftet med figuren är emellertid att visa på en ålderstrend.

125

Ålder och pensionering

SOU 2020:52

Statistiska centralbyrån jämför även svaren bland ensamboende med svaren bland samboende. Bland ensamboende personer 55 år och äldre svarade drygt 28 procent av männen och nästan 32 procent av kvinnorna att de känt sig ensamma de senaste två veckorna. Samma andelar för samboende var 3 procent av männen och knappt 5 procent av kvinnorna.

Det är vanligare bland kvinnor än bland män att känna sig ensam- ma i samtliga åldersgrupper som redovisas nedan och skillnaderna ökar med åldern. Detta beror troligtvis delvis på att kvinnor lever längre än män och därmed oftare förlorar sin livspartner.

Figur 8.1 Andel av befolkningen i olika äldre åldersgrupper som känt sig ensam de senaste två veckorna, ULF/SILC 2012–2013

Procent

40,0

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

16+

55-64 år

65-74 år

75-84 år

85+ år

kvinnor män

Källa: Statistiska centralbyrån, Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF/SILC) 2012–2013.

Det finns även indikationer på att ensamheten är något mindre bland personer som bor hemma och har hemtjänst än bland dem som bor på särskilt boende. Enligt en studie från Socialstyrelsen upplever 40 procent av de som bor i ordinärt boende med stöd av hemtjänst att de har besvär av ensamhet då och då och 13 procent uppger att de ofta har besvär av ensamhet. Motsvarande siffror hos de som bor på särskilt boende är 47 procent respektive 18 procent.22

22Socialstyrelsen, Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2020, s. 40.

126

SOU 2020:52

Ålder och pensionering

Vad gäller att bryta ensamheten framkom i en intervjustudie att det kan vara svårt för den äldre att göra detta på grund av olika fysiska hinder, t.ex. att den äldre har svårt att göra något spontant för att han eller hon behöver hjälp av andra för att komma ut. Även psykologiska besvär kan vara ett hinder för att bryta ensamheten, t.ex. att den äldre är rädd för att gå ut, rädd för att falla eller brist på tilltro att det kan bli bättre. Vidare kan ett hinder beskrivas som socialt, att den äldre har förlorat sin partner eller andra viktiga anhöriga och vänner och har ingen att dela sin vardag med och som kan stödja den äldre i att ta nya kontakter.23

8.4Äldres boende

Ålder och livssituation är starkt förknippat med valet av boende. Bättre hälsa och funktionsförmåga ökar möjligheterna att bo kvar i eget boende längre upp i åldrarna och det är vanligare nu än tidigare att fler personer i högre åldrar bor kvar i hemmet. Förutom bättre hälsa i högre åldrar har en medveten politik från samhällets sida att styra över vårdresurser från olika former av institutionsboenden till möjligheter att bo kvar i hemmet bidragit till denna utveckling. Enligt Socialstyrelsen har detta möjliggjorts genom att hemtjänsten utökats, men även genom att allt fler förlitar sig på ökat stöd från anhöriga.24

Tabell 8.5 nedan visar vilka boendeformerna som är vanligast i äldre åldersgrupper från 50 år med 9-årsintervall. Småhus är den vanligaste boendeformen i samtliga dessa åldersgrupper, förutom för den äldsta gruppen med personer 80 år och äldre där flerbostadshus är något vanligare.25 Det kan dock noteras att nästan 40 procent av personer 80 år och äldre bor i småhus.

Andelen som bor i specialbostad är relativt hög för gruppen 80 år och äldre, vilket förklaras av bostäder för äldre eller funktions- hindrade ingår i kategorin. Som framgår av avsnitt 6.8 är det van- ligare att ha socialtjänstinsatsen särskilt boende i de äldsta ålders- grupperna.

23SOU 2017:21 Del 2 s. 487.

24Socialstyrelsen, Vård och omsorg om äldre – Lägesrapport 2020, s. 104. Se även kapitel 7 om anhörigas stöd till närstående.

25Småhus avser friliggande en- och tvåbostadshus samt par-, rad- och kedjehus. Flerbostads- hus avser bostadsbyggnader innehållande tre eller flera lägenheter inklusive loftgångshus.

127

Ålder och pensioneringSOU 2020:52

Tabell 8.5	Boendeformer i äldre åldersgrupper
	Andelar i procent

Åldersgrupp		Småhus	Flerbostadshus	Flerbostadshus	Special-
			hyresrätt	äganderätt	bostad
50–59	59,5		15,1	21,8	0,5

60–69		58,6	17,5	20,5	0,7
70–79	56,5		20,1	19,4	1,6

80+		40,6	22,7	23,1	9,1

Källa: Statistikdatabasen, Statistiska centralbyrån. Statistiken avser boendeform 31 december 2019. Egen bearbetning av data. Det kan noteras att inte alla småhus respektive flerbostadshus förekommer i statistiken i tabellen. Bostäder där det saknas uppgift om upplåtelseformen och för flerbostadshusen även äganderätter saknas i hustyperna. Det rör sig dock om ett mindre antal.

8.5Arbete i äldre åldrar och pensionsbeslutet

En ökande medellivslängd leder till lägre inkomstgrundande pensioner givet en oförändrad pensionsålder genom att de intjänade pensions- rätterna ska betalas ut under en längre tid. Ett längre arbetsliv leder till en högre pension för de allra flesta.26

8.5.1Arbete bland äldre

Arbetskraftsdeltagandet bland äldre har ökat över tid och allt fler äldre är i sysselsättning. I en rapport studerar Arbetsförmedlingen utvecklingen mellan 2007 och 2017 och konstaterar att sysselsätt- ningsgraden både i åldersgruppen 55–64 och 65–74 år har ökat markant under perioden.27

Tabell 8.6 nedan illustrerar att det är vanligt att ha viss arbets- inkomst upp i åldrarna, vilket indikerar att många fortsätter att arbeta även efter 65 år. I åldersgruppen 65–69 år är det nästan lika vanligt att ha någon arbetsinkomst som att ha pensionsinkomst, i gruppen 70–74 år har mer än var fjärde person någon arbetsinkomst och i gruppen 75–79 år är det knappt 20 procent. Vidare visar tabellen att det efter 65 år är vanligare bland män än bland kvinnor att ha någon arbetsinkomst.

26Informationen hämtad på webbsidan www.pensionsmyndigheten.se/forsta-din-pension/sa- fungerar-pensionen/vanliga-missuppfattningar-om-pensionen den 10 juni 2020.

27Arbetsförmedlingen (2018), Äldres arbetsmarknadssituation.

128

SOU 2020:52Ålder och pensionering

Tabell 8.6		Andel av befolkningen i olika åldersgrupper som har arbets-
		eller pensionsinkomst, 2018
		Andelar i procent

Ålders-			Totalt					Kvinnor				Män
grupper	Endast		Endast		Arbete	Endast		Endast	Arbete	Endast		Endast		Arbete
grupper	Endast		Endast		Arbete	Endast		Endast	Arbete	Endast		Endast		Arbete
	arbete		pension		och	arbete		pension	och	arbete		pension		och
					pension				pension					pension
55–59	77,7	2,0		7,9		76,5	2,1		8,3	78,9	1,9		7,4
60–64	55,4		9,2		22,9	54,7		9,2	22,7	56,2		9,2		23,1
65–69	2,5	53,3		43,4		2,3	56,6		40,3	2,7	49,8		46,6

70–74	0,1		73,1		26,0	0,0		77,4	21,0	0,1		68,6		30,5
75–79	0,0	82,1		17,0		0,0	86,0		13,1	0,0	77,7		21,3

80+	0,0		92,4		6,8	0,0		94,7	4,6	0,0		89,0		10,3

Källa: Statistiska centralbyrån, statistik över antal personer framtagen för utredningens räkning . Utredningens beräkning av andelar av befolkningen. Raderna summerar inte till 100 inom för totalen respektive för kvinnor och män då en andel även har olika transfereringsinkomster. För personer som endast har aktiv näringsinkomst inkluderas de som har överskott.

Figur 8.2 nedan visar hur stor andel av den totala förvärvsinkomsten i olika åldersgrupper som utgörs av inkomst från arbete, trans- fereringar och pension. Av figuren framgår att även om andelen som har någon förvärvsinkomst bland personer 65 år och äldre är hög (tabell 8.6) är andelen arbetsinkomst av den totala förvärvsinkomsten lägre. För personer i åldern 65–69 år är den cirka 25 procent och för personer i åldern 70–74 knappt 9 procent. Detta tyder på att de som arbetar i denna ålder i genomsnitt tjänar mindre summor på arbetet.

129

Ålder och pensionering

SOU 2020:52

Figur 8.2 Sammansättning av förvärvsinkomsten i olika åldrar

100

0
55-59	60-64	65-69	70-74	75-79		80-84	85+
		Arbete	Transfereringar		Pension

Källa: Statistiska centralbyrån, statistik framtagen för utredningens räkning.

8.5.2Justeringar av åldersgränser för ett längre arbetsliv

Att befolkningen lever allt längre gör att pensionerna blir lägre då de måste räcka en längre tid, givet att inte avsättningarna till pensionerna höjs. För att under sådana förutsättningar upprätthålla pensions- nivåerna måste arbetslivet förlängas, något som även har betydelse för välfärden och för samhället i stort. För att försöka anpassa pensions- systemet och äldres arbetsmarknadsdeltagande till den ökade medel- livslängden har den s.k. Pensionsgruppen slutit en överenskommelse som utgör basen för förslag på ett antal justeringar av åldersgränser inom pensions- och trygghetssystem.

Pensionsgruppens överenskommelse

Genom en överenskommelse som slöts den 14 december 2017 kom Pensionsgruppen28 överens om ett antal justeringar av pensions- systemet.29 Överenskommelsen innebar att den lägsta åldern för uttag av allmän pension ska höjas från 61 till 62 år 2020 och därefter

28Pensionsgruppen är en blocköverskridande arbetsgrupp som består av företrädare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen.

29Socialdepartementet den 14 december 2017, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, S2017/07369/SF.

130

SOU 2020:52

Ålder och pensionering

till 63 år 2023 och till 64 år 2026. Dessutom kom man överens om att höja rätten att stanna kvar på arbetsmarknaden, den så kallade las- åldern, från 67 till 68 år under 2020 och till 69 år 2023. Höjningarna har som syfte att upprätthålla bra och trygga pensioner i ljuset av en ökad medellivslängd.

Pensionsgruppens överenskommelse omfattar dock inte ålders- gränserna i skattesystemet. Inom Finansdepartementet pågår dock ett arbete med att analysera om även åldersgränserna i skatte- systemet bör ändras för att anpassas till åldersgränserna i pensions- och trygghetssystemen.

Anställningsskyddet förlängs tills arbetstagaren fyllt 69 år

I propositionen Anställningsskyddet förlängs tills arbetstagaren fyllt 69 år,30 som bygger på Pensionsgruppens överenskommelse och på departementspromemorian Förlängt anställningsskydd till 69 år,31 föreslogs att arbetstagares anställningsskydd ska förlängas.32 Åldern för rätten att kvarstå i anställning föreslogs höjas till 69 år i två omgångar.

Riksdagen biföll propositionen i juni 2019.33 En första höjning till

68 år gjordes den 1 januari 2020 och den 1 januari 2023 ska ålders- gränsen höjas till 69 år. När den åldern har uppnåtts ska arbets- givaren kunna säga upp arbetstagaren utan att det krävs saklig grund genom ett förenklat uppsägningsförfarande.

En riktålder för höjda pensioner och följsamhet till ett längre liv

I oktober 2019 beslutade riksdagen propositionen En riktålder för höjda pensioner och följsamhet till ett längre liv,34 som bygger på Pensionsgruppens överenskommelse och på departementsprome- morian Höjda åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghets-

system.35

30Prop. 2018/19:91.

31Ds 2018:28.

32Bestämmelser om arbetstagares anställningsskydd finns i lagen (1982:80) om anställnings- skydd.

33Bet. 2018/19:AU12, rskr. 2018/19:276.

34Prop. 2018/19:133.

35Ds 2019:2.

131

Ålder och pensionering

SOU 2020:52

Åldersgränsen när inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas har därigenom höjts från 61 till 62 år den 1 januari 2020.

Enligt lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter har kommuner möjlighet att utan föregående individuell behovspröv- ning tillhandahålla servicetjänster åt personer från en viss ålder. För att anpassa åldersgränsen i den lagen till den höjda las-åldern höjdes åldersgränsen genom propositionen från 67 år till 68 år fr.om. den 1 januari 2020.

Förslag på höjda åldersgränser

Utöver de åldersgränser som redan beslutats om föreslås i departe- mentspromemorian Höjda åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem36 att åldersgränsen när inkomstgrundad ålders- pension i form av inkomstpension och premiepension tidigast kan lämnas ska höjas till 63 år 2023 och till 64 år 2026. Vidare föreslås att åldersgränsen när garantipension, bostadstillägg och äldreförsörj- ningsstöd tidigast kan lämnas ska höjas från 65 till 66 år 2023 och till 67 år 2026.

De pensionsrelaterade åldersgränserna i socialförsäkringssyste- met i övrigt, t.ex. för assistansersättning, och i lagen om vissa kom- munala befogenheter föreslås också anpassas till de höjda ålders- gränserna i pensionssystemet. Detsamma gäller åldersgränsen för personlig assistans enligt 9 b § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Detta innebär i så fall att det kommer att bli möjligt att beviljas personlig assistans i något högre åldrar än i dag.

I promemorian anges vidare att det i socialtjänstlagen (2001:453) helt saknas åldersrelaterade regler för ekonomiskt bistånd. Av praxis följer dock att man i biståndssammanhang utgår från att den enskilde ska ansöka om pension vid 65 års ålder. Här kan man enligt prome- morian förvänta sig att praxis anpassas till förslagen om höjda åldersgränser i pensionssystemet.

36Ds 2019:2.

132

SOU 2020:52

Ålder och pensionering

8.5.3Pensionsbeslutet

Det finns ett antal faktorer som påverkar vid vilken ålder en person går i pension. I en rapport från IFAU identifieras politiska reformer som viktiga bestämmande faktorer för äldres arbetskraftsdeltagande, t.ex. åtstramningen av förtidspensionssystemet som skett under 2000-taket och pensionsreformen.37 Dessutom visar studien att nor- mer och värderingar i hög grad styr arbetskraftsdeltagandet, som t.ex. en pensionsålder om 65 år.

Förutom tidpunkten för när man har möjlighet att få pensionen utbetald är även en persons hälsa, yrke samt ekonomi viktiga fakto- rer. Exempelvis kan stress och hög belastning inom många yrken medföra att vissa yrkesgrupper har svårt att arbeta ens till 65 års ålder.

Pensionsmyndigheten gjorde 2018 en undersökning av pensions- beslutet bland nyblivna pensionärer via undersökningsföretaget Kantar Sifo. I studien ingick 2 331 personer som börjat ta ut hel all- män pension det senaste året. Av deltagarna hade cirka fyra av tio fortsatt arbeta. Cirka hälften hade börjat ta ut full allmän pension vid 65 års ålder, cirka en tredjedel innan de fyllt 65 år och 15 procent efter att de fyllt 65 år. Sammansättningen i deltagargruppen stämmer i detta avseende väl överens med samma åldrar i populationen 2018.

Hur deltagarna svarade på frågan om vilken som var den vik- tigaste orsaken bakom pensionsbeslutet redovisas i tabell 8.7 nedan. Av tabellen framgår att de viktigaste orsakerna bakom pensions- beslutet har att göra med mer tid för fritid och barnbarn samt partnerns pensionsbeslut. Även hälsa eller tungt arbete framstår som viktiga anledningar.38

Vad gäller frågan om att arbeta längre för att få högre pension svarade närmare en fjärdedel av deltagarna att de var positiva till att arbeta längre om de hade fått en högre pension. En högre inkomst under pensionen framstår emellertid inte som den viktigaste anled- ningen till att arbeta längre. Cirka hälften av deltagarna uppgav att de skulle ha arbetat ytterligare ett eller två år om de hade fått bättre arbetsvillkor, till exempel möjlighet att arbeta deltid och ha mer

37IFAU, rapport 2018:20, Drivkrafter och möjligheter till ett förlängt arbetliv.

38Hälsa eller funktionsnedsättning framstod som den viktigaste anledningen i en under- sökning från 2012 tätt följt av att deltagarna uppnått endera den nedre eller den övre gränsen för pension. För mer information, se Statistiska Centralbyråns tilläggsundersökning till AKU

2012 ”Övergången från arbete till pension”.

133

Ålder och pensionering

SOU 2020:52

flexibla arbetstider, längre semester och mindre slitsamma arbets- uppgifter. En fjärdedel uppgav att ingenting skulle kunna påverka dem att arbeta längre.

Tabell 8.7 Vilka var de viktigaste orsakerna till att du valde att gå i pension vid just det tillfället du valde?

Andelar i procent

Orsak	Andel
Ville ägna mig år mina fritidsintressen	30

Ville ha mer tid för familjen/barnbarnen	25
Min partner gick i pension/hade redan gått i pension	22

Riskerade sämre hälsa vid fortsatt arbete	17
Orkade inte arbeta mer/tungt arbete	13

Får tillräckligt hög pension så att det inte kändes nödvändigt att arbeta längre	13
Dålig hälsa	13

Vantrivdes på arbetet	7
Valde inte själv	6

Var sjukskriven vid pensioneringstillfället	6
Var arbetslös vid pensioneringstillfället	5

Blev uppsagd	3
Ta hand om anhörig	3

Annat	17

Källa: Pensionsbeslutet – blev det bra? Undersökning 2018 bland nyblivna pensionärer , Pensions- myndigheten. 3 procent angav ”vet ej/vill ej svara” som orsak.

134

9 Principiella överväganden

9.1Inledning

I kapitel 3 beskriver utredningen översiktligt bakgrunden till rut- avdragssystemet samt de allmänna utgångspunkterna för uppdraget Där redogörs också för inriktningen på utredningens arbete. I de därpå följande kapitlen redogör utredningen för fakta om äldres användning av rutavdraget, äldres inkomstförhållanden och ekono- miska förutsättningar att använda rutavdraget, det offentligas ansvar för äldreomsorgen, anhörigas hjälpinsatser till närstående samt slutligen vad som kan ligga bakom beslutet att pensionera sig och vid vilken ålder som pension blir den huvudsakliga inkomsten för för- sörjningen. Kapitlen syftar till att ge en bild av relevanta förhållande för äldre och att utgöra underlag för utredningens undersökning av i vilken utsträckning äldre har ett ökat behov av tjänster, och i så fall vilka tjänster, samt hur detta behov kan mötas av en utvidgning av rutavdraget. Det övergripande målet är att i enlighet med utred- ningsdirektiven lämna ett förslag om en utvidgning av rutavdraget för äldre personer.

Enligt direktiven är bakgrunden till uppdraget att äldre personer kan ha ett förhöjt behov av hushållsarbete och att rutavdrag är van- ligare bland äldre än bland yngre. Det finns därför enligt direktiven anledning att analysera om det med hänsyn till de äldres behov bör finnas särskilda regler för dessa.

Det är oklart om den beskrivning som finns i direktiven identi- fierar ett problem, en brist eller en önskan om ett annat syfte med det nuvarande rutavdraget. Efterfrågar eller behöver äldre tjänster som inte kan köpas med rutavdrag men som borde omfattas av avdraget givet dess syfte? Eller förväntas rutavdraget tillgodose ett syfte som det, med den utformning det har i dag, inte tillgodoser,

135

Principiella överväganden

SOU 2020:52

t.ex. som uttalat komplement eller alternativ till den kommunala äldreomsorgen?

Enbart det förhållandet att äldre personer i större utsträckning än yngre gör rutavdrag behöver inte leda till slutsatsen att rutavdraget bör utvidgas. Det kan vara så att det enbart avspeglar att det finns en större efterfrågan på ruttjänster hos äldre och att detta slår igenom på användningen utan att det för den skull indikerar att det finns en större efterfrågan på eller ett större behov av fler och andra rut- tjänster bland äldre än vad som finns bland befolkningen i övrigt.

Ett huvudsyfte med rutavdraget är att öka marknadsproduk- tionen av arbeten som hushållen utför själva och därmed öka graden av specialisering i ekonomin, dvs. att hushållen ska köpa flera hus- hållstjänster på marknaden och i utbyte öka sitt marknadsarbete. Denna effekt uppnås inte i samma utsträckning när äldre personer använder rutavdraget eftersom flertalet äldre antas ha slutat att förvärvsarbeta. Det är alltså inte självklart hur och om detta över- gripande motiv för rutavdraget kan appliceras på ett utvidgat rut- avdrag för äldre.

I följande avsnitt redogör utredningen för sina principiella över- väganden om en särskild utvidgning av rutavdraget för äldre personer.

9.2Vilket behov kan ett särskilt rutavdrag för äldre svara mot?

Utredningens bedömning: Vägledande för en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer bör vara den princip som gäller för nuvarande rutavdrag och som innebär att rutavdraget kan användas för en efterfrågan på tjänster som går utöver det behov som framför allt den kommunala hemtjänsten enligt socialtjänst- lagen ska tillgodose.

Enligt direktiven ska utredningen analysera om det bör finnas sär- skilda regler för rutavdrag för äldre med hänsyn till äldre personers behov. Vad som i detta sammanhang menas med behov utvecklas inte närmare. Som framgår av kapitel 8 är frågan om äldre personers behov av tjänster i anslutning till hemmet en mångfacetterad fråga och i många fall individberoende utan entydiga samband med en specifik ålder.

136

SOU 2020:52

Principiella överväganden

Det kan vara fråga om allt från en mer eller mindre oundgänglig tjänst för livsföringen, t.ex. tillgång till lagad mat, till en tjänst som enbart avspeglar en prioritering av ett intresse eller bekvämlighet. En fisketur ställs kanske mot att beskära buskar och träd i trädgården. Är det senare exemplet uttryck för ett behov av en trädgårdstjänst i den bemärkelsen att det bör motivera ett särskilt rutavdrag för äldre? Och om tjänsten ska tillgodose ett mer livsnödvändigt behov är knappast rutavdraget lösningen.

För att kunna närma sig frågan om vilka principer som bör vara vägledande för ett rutavdrag för äldre är det nödvändigt att reda ut vad som menas med behov i detta sammanhang och hur ett utvidgat rutavdrag kan vara ändamålsenligt för att möta detta behov.

Kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen (2001:453) vad gäller äldre personers behov blir i det perspektivet av central bety- delse och det ankommer också på utredningen att, vid såväl analys som utformning av förslagen, beakta de möjligheter som redan står till buds för äldre i form av offentligfinansierade insatser och tjänster som kommunerna är ålagda eller har möjlighet att erbjuda.

Enligt socialtjänstlagen är kommunernas skyldighet primärt kopp- lad till den enskildes behov av bistånd för sin försörjning och livs- föring i övrigt.1 Som framgår av kapitel 6 kan insatserna, som man har behov av för att nå en skälig levnadsnivå, bestå av olika hem- tjänstinsatser, t.ex. städning och tvätt, hjälp med inköp, ärenden på post och bank, tillredning av måltider och distribution av färdiglagad mat. Det är således kommunerna som ska tillgodose att den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå genom insatserna.

Gränserna för kommunernas skyldigheter är dock inte helt tyd- liga. Bedömningen av den enskildes behov har sedan socialtjänst- lagens tillkomst byggt på en individuell bedömning. På senare tid har det emellertid införts möjligheter för kommunerna att erbjuda hem- tjänst utan behovsprövning, förutsatt att personen i fråga uppnått en viss ålder.2 Det ger kommunerna en möjlighet att erbjuda hemtjänst utöver vad som anses vara en skälig levnadsnivå, även om detta inte är avsikten med bestämmelsen. Med dessa möjligheter för kom- munerna kvarstår frågan vilka behov ett särskilt rutavdrag för äldre ska svara upp mot.

1När det gäller det ekonomiska behovet upp till en skälig levnadsnivå tillgodoses det för personer som är 65 år och äldre genom äldreförsörjningsstödet. Det är Pensionsmyndigheten som ansvarar för äldreförsörjningsstödet.

24 kap. 2 a § socialtjänstlagen.

137

Principiella överväganden

SOU 2020:52

Nuvarande regelverk innebär att det finns en överlappning mellan kommunernas ansvar för äldre personer och rätten till rutavdrag på så sätt att samma slag av tjänst kan köpas med rutavdrag eller erhållas av kommunen inom ramen för hemtjänstverksamheten. Överlapp- ningen gäller flera tjänster i rutavdraget men framför allt städning och omsorg. Detta har delvis också varit avsikten. Inte för att rut- avdraget är inriktat på äldre personer utan som en konsekvens av att rutavdraget är tillgängligt för i princip alla.

I samband med införandet av rutavdraget uttalades i denna fråga att kommunernas lagreglerade skyldigheter inte ska påverkas av möj- ligheten att få skattereduktion genom rutavdrag.3 Städ- och hem- tjänster eller andra tjänster som erbjuds till subventionerade priser genom kommunernas försorg eller motsvarande skulle inte heller omfattas av rutavdraget, eftersom den typen av verksamhet är ”finansierad genom skattemedel och därigenom många gånger starkt subventionerad av staten eller kommunerna”. Möjligheten att erhålla skattereduktion genom rutavdrag skulle vidare inte kunna åberopas av en kommun som ursäkt för att inte tillhandahålla en tjänst eller för att dra ner på omfattningen av tjänsterna. Regeringen menade att förslaget om en skattereduktion innebar bättre möjligheter för personer med beviljad hemtjänst att komplettera med ytterligare hushållstjänster som de önskar få men som kommunen inte kan bevilja enligt socialtjänstlagen.

Den principiella inriktningen på rutavdraget i förhållande till kommunala hemtjänstinsatser är således att kommunerna ska till- godose behovet hos den enskilde så att denne tillförsäkras en skälig levnadsnivå medan rutavdraget kan användas för att täcka ett ”behov” därutöver.

Utredningen har inte funnit några skäl att föreslå någon annan utgångspunkt i fråga om ett särskilt rutavdrag för äldre. Det har inte heller under utredningsarbetets gång framförts några önskemål om att ett särskilt rutavdrag för äldre ska ha någon annan utgångspunkt.

Detta, anser utredningen, leder till slutsatsen att ett särskilt rut- avdrag för äldre bör inriktas på efterfrågade tjänster som kom- munerna normalt inte tillhandhåller äldre inom sin hemtjänstverk- samhet och som inte heller omfattas av nuvarande rutavdrag4 eller på

3Prop. 2006/07:94 s. 44, bet. 2006/07:SkU15 s. 13 f.

4Här avses även de tjänster som regeringen föreslår i lagrådsremissen Utvidgats rutavdrag och höjt tak för rutavdraget, beslutad den 13 augusti 2020.

138

SOU 2020:52

Principiella överväganden

tjänster där det ändå finns skäl för att ha en ruttjänst som alternativ till den tjänst kommunen tillhandahåller. Den grupp av äldre där ett rutavdrag med denna inriktning kan antas få störst betydelse är de som befinner sig i den s.k. tredje åldern, dvs. den tid i livet då man har möjlighet att vara pensionär men man ännu inte har behov av hjälp för att klara sina grundläggande behov. Utredningen lämnar förslag på särskilda ruttjänster för äldre i kapitel 10.

Det är emellertid inte alltid som kommunerna lyckas leverera hemtjänst av den kvalitet och omfattning som förväntas. Även om undersökningar bland äldre visar att de generellt sett är nöjda med den kommunala hemtjänstverksamheten finns samtidigt utrymme för förbättringar. Ett särskilt rutavdrag för äldre bör dock enligt utredningens uppfattning varken syfta till eller utformas för att täcka behov som kan uppstå till följd av eventuella tillkortakommanden i den kommunala hemtjänstverksamheten. Hur kommunerna sköter sin hemtjänstverksamhet är en fråga om styrning och uppföljning av verksamheten och har inget med rutavdraget att göra.

9.3Hur bör ett rutavdrag för äldre utformas?

Utredningens bedömning: En särskild ordning för rutavdrag för äldre personer bör ansluta till rutavdragets huvudsyfte att påverka efterfrågan på vissa tjänster och ge de äldre eller deras anhöriga incitament att köpa vissa hushållsarbeten i stället för att utföra arbetena själva.

Det är inte lämpligt att införa en mekanism inom ramen för rutavdraget, t.ex. en kreditering på skattekontot, som syftar till att utjämna äldre personers olika ekonomiska förutsättningar att kunna köpa ruttjänster. En ordning av det slaget bedöms vara mer långtgående och omfattande än vad utredningen har möjlighet att föreslå inom ramen för uppdraget.

Hur kan ett rutavdrag som är begränsat till äldre personer sorteras in under de övergripande ekonomiska syftena med rutavdraget?

Teoretisk kan man tänka sig att ett rutavdrag för äldre, liksom det allmänna rutavdraget, leder till en ökad grad av specialisering i sam- hället. Rutavdraget kan, vilket påpekas i förarbetena till dagens rut-

139

Principiella överväganden

SOU 2020:52

avdrag, frigöra tid för anhöriga som kan användas till ökat marknads- arbete. Om man ser till den äldre personen mer specifikt indikerar undersökningar, som presenteras i kapitel 8, att äldre personer sannolikt upplever minskad förmåga att utföra vissa hushållstjänster då bl.a. rörlighet, syn och hörsel försämras med åren. Därmed för- väntas många äldre köpa tjänsten av någon som kan utföra den med högre produktivitet, vilket frigör tid för den äldre. Den frigjorda tiden kan för äldre som förvärvsarbetar potentiellt leda till ökat marknadsarbete. Det stora flertalet äldre personer antas dock ha slutat att förvärvsarbeta, varför någon egentlig ökning av marknads- arbete inte kan förväntas.

Det finns dock andra tänkbara specialiseringsvinster. Frigjord tid för en äldre person skulle exempelvis kunna innebära att mer tid kan ägnas åt föreningsliv, där den äldre personen kan bidra med värde- fulla livserfarenheter, eller åt eventuella barnbarn. Att ta hand om barnbarn eller att på andra sätt hjälpa sina barn med livspusslet skulle i sin tur öka möjligheterna för barnen att ägna mer tid åt marknads- arbete. Vidare kan mindre hemarbete med t.ex. städning, olika arbeten i trädgården och dylikt även minska risken för fall och andra olyckor.

Ovanstående är också exempel på vinster för samhället även om de inte kommer av ökat marknadsarbete bland äldre köpare. Därmed anser utredningen att en högre grad av specialisering i samhället kan vara en utgångspunkt även för ett rutavdrag för äldre personer och bör tjäna som riktlinje för valet och utformningen av tjänster som bör ingå i ett särskilt rutavdrag för äldre.

Meningarna går ofta isär om överlappningen mellan rutavdraget och kommunal hemtjänstverksamhet är något positivt eller negativt. Vissa anser att det är positivt att enskilda genom rutavdraget ges ökad valfrihet att köpa tjänster som de efterfrågar och om äldre köper t.ex. städtjänster privat i stället för att belasta den kommunala hemtjänsten, så ger det kommunen utrymme att satsa mer på de som inte anser sig ha ekonomisk möjlighet att köpa tjänsten. Rutavdraget innebär, enligt förespråkare för denna linje, en viss avlastning för kommunerna och valfrihet för enskilda.

Andra anser att rutavdraget, och då framför allt en särskild ord- ning för rutavdrag för äldre, undergräver den gemensamma och jämlika välfärden genom att enskilda med ekonomiska resurser kan välja andra alternativ (rutavdrag). Om de resursstarka inte ställer

140

SOU 2020:52

Principiella överväganden

krav på de offentliga tjänsterna riskerar dessa att bli nedprioriterade och utförda med sämre kvalitét och omfattning.

Utredningen avser inte att ta ställning till de olika uppfatt- ningarna om rutavdragssystemet utan kan bara konstatera att bägge uppfattningarna är relevanta och har fog för sig. Rutavdrag för tjänster ger valfrihet men utnyttjandegraden är beroende av den enskildes ekonomiska utrymme.

Tjänstebeskattningsutredningen tog avstamp i denna motsätt- ning i betänkandet Skatter, tjänster och sysselsättning5 och redovisade en principskiss till ett särskilt servicestöd för pensionärer. En utgångspunkt för skissen var att pensionärer behöver frihet att välja ett utbud av tjänster som bäst passar dem. Det kan vara de som t.ex. vill ha mat lagad, olika typer av städhjälp och hjälp med att sköta om huset. Valfriheten och de äldres skiftande behov talade enligt Tjänste- beskattningsutredningen mot att enbart välja kommunal produktion. Principskissen innebar dessutom att pensionärer skulle få möjlighet till ett särskilt stöd för att köpa hemtjänster med ett visst belopp (12 600 kronor per år) och att arbetsgivaravgifterna för tjänsterna slopades.

Sedan Tjänstebeskattningsutredningen lade fram sin principskiss har både rutavdrag och valfrihetssystem införts. De skäl som Tjänste- beskattningsutredningen ansåg motivera ett särskilt servicestöd för äldre har därför inte samma tyngd i dag och sett från ett principiellt perspektiv har delar av skissen genomförts.

Den del av skissen som handlade om ett visst stödbelopp som skulle vara tillgängligt för pensionärer för köp av hemtjänster har däremot inte genomförts. En sådan ordning skulle i någon mån utjämna den ekonomiska möjligheten att köpa hushållstjänster.

Utredningen har övervägt om det skulle kunna finnas något sätt att skapa större ekonomisk jämlikhet när det gäller möjligheten att köpa ruttjänster inom ramen för en särskild ordning för äldre. Det finns många äldre som inte har ekonomiskt utrymme att köpa ruttjänster och därtill äldre personer som inte har skatt nog att göra rutavdragets skattereduktion mot (se vidare kapitel 5 där äldres inkomster och skatter beskrivs närmare).

En mekanism som skulle utjämna äldre personers ekonomiska möjligheter att utnyttja rutavdraget skulle kunna vara att de äldre tilldelas en kreditering på skattekontot, som sedan får användas för

5SOU 1997:17.

141

Principiella överväganden

SOU 2020:52

köp av ruttjänster. Då skulle även den som inte har skatt nog att reducera eller som har begränsat ekonomiskt utrymme kunna köpa ruttjänster. Det skulle således vara en ordning liknande den princip- skiss för servicestöd för pensionärer som Tjänstebeskattningsutred- ningen diskuterade.

En ordning av det slaget bedöms emellertid vara mer långtgående och omfattande än vad utredningen har möjlighet att föreslå inom ramen för uppdraget.

9.4Kan rutavdrag underlätta för anhöriga till äldre?

Utredningens bedömning: Ett särskilt rutavdrag för äldre bör anpassas till de anhöriga insatser. Det kan t.ex. vara att utvidga rutavdraget med nya tjänster som anhöriga ofta utför och under- söka om anhörigkretsen för rutavdraget bör utvidgas.

Anhöriga till äldre, framför allt barn, har en betydande roll när det gäller att hjälpa och bistå äldre i vardagen. Det är cirka 1,3 miljoner personer som regelbundet vårdar, stödjer eller hjälper en närstående. De anhörigas insatser har ökat under flera år (se vidare kapitel 7 där anhörigas stöd och hjälp till närstående beskrivs). Med anhörig i detta sammanhang avses den person som inom familjen, släkten eller vänkretsen hjälper någon som på grund av sjukdom, ålder eller funktionsnedsättning inte längre klarar av vardagen på egen hand. Som anhörig kan man vara t.ex. partner, förälder, barn, syskon, barnbarn, sammanboende, vän eller granne.

Studier visar att upp emot 140 000 personer har påverkats i sitt val att arbeta – antingen genom pensionering, minskad arbetstid eller mindre krävande arbete – på grund av den tid och kraft som går åt för att bistå en anhörig (se kapitel 7). I Riksrevisionens gransknings- rapport Stödet till anhöriga omsorgsgivare (RiR 2014:9) sägs att många anhöriga ibland tvingas att ta ett större ansvar för en när- ståendes vård och omsorg än de orkar med. Samtidigt får de inte det stöd från det offentliga som de behöver och regeringen bör därför, enligt revisionen, göra mer för att förbättra förutsättningarna för kommuner och regioner att ge ett gott stöd till de anhöriga. Riks- revisionen konstaterar vid sin uppföljning av rapporten i februari 2020 att de problem som uppmärksammades i granskningen kvarstår

142

SOU 2020:52

Principiella överväganden

till stor del. Nationellt kompetenscentrum anhöriga har påpekat att det fortfarande är ovanligt att anhöriga själva ansöker om bistånd, att det fortfarande är brukaren som är i centrum för biståndshand- läggarnas arbete och att anhörigas behov inte kartläggs.

Behovet av anhörigas hjälpinsatser framträder tydligast när den äldre har svårigheter med att möta många olika personer i sitt hem, vilket ofta är fallet inom den kommunala hemtjänsten, eller när äldre behöver mer sällskap än handfast hjälp.

Redan i dag finns det möjlighet att göra rutavdrag för tjänster som utförs i en förälders bostad. Det finns dock inte någon till- gänglig statistik över hur många som gör rutavdrag för tjänster som utförts hos föräldrar. Utredningen har emellertid fått uppfattningen, via kontakter med bl.a. Anhörigas Riksförbund, att möjligheten inte är allmänt känd och inte heller används i någon större omfattning. Om det beror på att föräldern själv köper ruttjänster eller bristande kännedom är oklart.

Utredningen anser att det finns anledning att ha som principiell utgångspunkt för ett rutavdrag för äldre att det anpassas till de anhörigas behov och insatser. Det kan handla om t.ex. att inkludera nya tjänster som anhöriga ofta utför i det särskilda rutavdraget för äldre och undersöka om anhörigkretsen för rutavdraget bör utvidgas.

9.5Kan rutavdraget bidra till att man arbetar längre upp i åldrarna?

Utredningens bedömning: Vid utformningen av ett rutavdrag för äldre bör hänsyn tas till att ett utvidgat rutavdrag i viss mån kan bidra till att skjuta upp pensioneringsbeslutet.

I och med att den fysiska förmågan minskar med åldern är det sanno- likt att ju äldre man blir desto mindre blir utbytbarheten mellan hemmaproducerade och marknadsproducerade hushållstjänster. Uppgifter om köpta ruttjänster indikerar att så är fallet då äldre personer köper ruttjänster i större utsträckning än yngre vid nästan samtliga inkomstnivåer samt att andelen som använder rutavdraget ökar tydligt med åldern. Att avdragsbeloppen är mindre skulle kunna bero på att de har lägre inkomster, men även på att en del av behovet är tillgodosett med hemtjänst.

143

Principiella överväganden

SOU 2020:52

Det är möjligt att många äldre själva skulle kunna utföra de tjänster de köper med rutavdraget, men att de vill ägna tiden åt något annat. Det kan också handla om att de har svårt med vissa moment av t.ex. städning och därför köper vissa tjänster genom rutavdraget.

Man kan fråga sig var gränsen går för vilka tjänster en person själv kan utföra och för vilka tjänster en person behöver hjälp med att utföra. Enligt den ekonomiska teorin är det oklart om ett ökat behov eller minskad utbytbarhet i sig är ett argument för en generös skatte- lättnad. Snarare är det ett argument för en mindre generös subven- tion då en timmes rutarbete är värt mer i termer av frigjord tid, dvs. betalningsviljan för en ytterligare timmes rutarbete torde vara högre eftersom det frigör mer tid till annat. I det fall tjänsterna skulle ha köpts även utan rutavdraget ger subventionen upphov till dödvikts- kostnader.

Det är inte klart varför andelen personer som gör rutavdrag ökar med åldern. Redan från 55 år är andelen rutköpare större än för gruppen under 55 år och den ökar därefter med åldern. Har den med åldern ökade användningen av rutavdrag något samband med eller påverkan på den enskildes beslut att förvärvsarbeta längre upp i åldern? Om så skulle vara fallet är det inte otänkbart att ett utvidgat rutavdrag från en tidpunkt då pensioneringsbeslutet närmar sig skulle kunna bidra till en senareläggning av pensioneringen. Det skulle i så fall förmodligen vara positivt för både den enskilde och samhälls- ekonomin.

Det finns emellertid, såvitt utredningen känner till, inte några studier eller andra uppgifter som ger stöd för en sådan slutsats. Det som talar emot är bl.a. att rutavdraget redan i dag kan användas för de mest betungande hushållsarbetena, såsom städning, och att skälet till att kvarstå i förvärvslivet, i de allra flesta fall, troligen beror på andra och i sammanhanget betydligt viktigare omständigheter än möjligheten till att kunna köpa hushållsnära tjänster med rutavdrag.

Vid utformningen av ett särskilt rutavdrag för äldre kan det dock finnas anledning att ta hänsyn till att ett utvidgat rutavdrag för äldre i någon mån kan bidra till att skjuta upp pensioneringsbeslutet.

144

SOU 2020:52

Principiella överväganden

9.6Mot vilka ska ett utvidgat rutavdrag rikta sig?

Utredningens bedömning: En särskild ordning för rutavdrag för äldre bör inte vara beroende av den enskildes behov. I stället bör möjligheten att använda det utvidgade rutavdraget kopplas till att den enskilde uppnått en viss ålder.

Utredningens uppdrag är att utreda och lämna lagförslag om en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer. Vad som avses med äldre är inte närmare preciserat i direktiven, utan som bakgrund nämns endast att taket för rutavdraget varit sänkt för personer som inte fyllt 65 år vid årets ingång. Utvidgningen av rutavdraget ska dessutom enligt direktiven ta hänsyn till äldres behov.

Med dessa riktlinjer finns två vägval. Antingen kopplas en utvidg- ning av rutavdraget till en prövning av den enskildes behov eller också får en formell ålder kopplas till möjligheten att använda det utvidgade rutavdraget för äldre.

Som förebild för en individuell behovsprövning skulle Tjänste- beskattningsutredningens principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer kunna tjäna.6 Skissen byggde på att Försäkringskassan efter ansökan skulle pröva behovet och med ledning av kassans beslut tillhandhålla stödet. Översatt till nuvarande ordning för rut- avdraget skulle t.ex. kommunernas socialtjänst kunna besluta om att den enskilde har ett sådant behov att denne ska ha möjlighet att köpa tjänster som omfattas av det utvidgade rutavdraget. Kommunernas beslut i behovsfrågan skulle sedan underrättas Skatteverket och kvalificera den enskilde till möjligheten att köpa tjänsterna i det utvidgade avdraget.

En sådan ordning framstår dock som onödigt krånglig och skulle gå emot idéen om rutavdraget som en generell skattelättnad för vissa tjänster och vara svår att förena med de principiella överväganden som utredningen i övrigt gjort beträffande ett särskilt rutavdrag för äldre. Det skulle också gå emot utvecklingen inom den kommunala hemtjänstverksamheten där man försöker frångå den individuella bedömningen och i stället ha åldersgränser i syfte att bevilja äldre personer insatser inom äldreomsorg på ett enklare sätt (se vidare avsnitt 6.4.2 om hemtjänst utan föregående biståndsprövning).

6Principskissen som redovisades i betänkande Skatter, tjänster och sysselsättning, SOU 1997:17.

145

Principiella överväganden

SOU 2020:52

Med den utgångspunkten anser utredningen att utvidgningen av rutavdraget för äldre personer bör kopplas till en formell ålder och inte till någon behovsprövning. Utredningen behandlar sina över- väganden och förslag när det gäller från vilken ålder som utvidg- ningen bör gälla i kapitel 12.

146

10 Ruttjänster för äldre personer

10.1Inledning

I utredningsdirektiven anges att en särskild utvidgning av rut- avdraget för äldre personer i första hand bör handla om att låta fler tjänster ge rätt till rutavdrag, t.ex. genom att fler tjänster som utförs inom bostaden kan omfattas av rutavdrag för personer över en viss ålder. Frågan är vilka andra tjänster än de som redan i dag omfattas av rutavdrag och de som regeringen föreslår i lagrådsremissen Ut- vidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget som äldre personer kan tänkas efterfråga och som är lämpliga att utvidga rutavdraget med.1

I detta kapitel beskriver utredningen vilka arbeten som i dag ger rätt till rutavdrag och som regeringen i lagrådsremissen föreslår ska omfattas av rutavdrag. Detta följs av en redogörelse för de grund- läggande utgångspunkterna för rutavdraget samt en sammanfattning av de faktorer och skäl, som såväl kan motivera som avgränsa valet och utformningen av ruttjänster för äldre personer och som utred- ningen tagit fasta på i bakgrundskapitlen samt i kapitlet där utred- ningens principiella överväganden behandlas. Därefter presenteras resultatet från en undersökning som SPF Seniorerna och Almega har gjort bland pensionärer som handlar om behov och användning av ruttjänster bland äldre personer samt om intresse för ett utökat rutavdrag för äldre.

Avslutningsvis diskuterar och föreslår utredningen de tjänster som anses lämpliga att införa i ett särskilt rutavdrag för äldre personer.

1Förslagen i lagrådsremissen bygger på utredningens förslag i delbetänkandet Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget (SOU 2020:5).

147

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

10.2Dagens ruttjänster

Enligt 67 kap. 13 § inkomstskattelagen (1999:1229) lämnas rut- avdrag för följande arbeten.

1.Enklare städarbete eller annat rengöringsarbete samt flyttstäd- ning som utförs i bostaden.

2.Vård av kläder och hemtextilier när vården utförs i bostaden.

3.Snöskottning som utförs i nära anslutning till bostaden.

4.Häck- och gräsklippning, krattning och ogräsrensning samt be- skärning och borttagande av träd och buskar som utförs på tomt eller i trädgård i nära anslutning till bostaden.

5.Barnpassning som inte mer än i ringa omfattning innefattar hjälp med läxor och annat skolarbete och som utförs i eller i nära an- slutning till bostaden samt lämning och hämtning till och från förskola, skola, fritidsaktiviteter eller liknande.

6.Annan omsorg och tillsyn än barnpassning som en fysisk person behöver och som utförs i eller i nära anslutning till bostaden eller

isamband med promenader, bankbesök, besök vid vårdcentral eller andra liknande enklare ärenden.

7.Flytt av bohag och annat lösöre mellan bostäder samt till och från magasinering i samband med flytt mellan bostäder.

8.Arbete som avser installation, reparation och underhåll av data- och informationsteknisk utrustning, dataprogram och dataför- bindelser samt handledning och rådgivning i samband med sådant arbete, när arbetet, handledningen och rådgivningen utförs i eller

inära anslutning till bostaden.

9.Reparation och underhåll av vitvaror som utförs i bostaden.

10.3Föreslagna ruttjänster

Utredningen har i delbetänkandet Fler ruttjänster och höjt tak för rut- avdraget (SOU 2020:5) föreslagit hur rutavdraget kan utvidgas med fler tjänster. Regeringen har gått vidare med utredningens förslag

148

SOU 2020:52Ruttjänster för äldre personer

genom lagrådsremissen Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rut- avdraget.2

Enligt förslaget ska följande arbeten föras in i 67 kap 13 § inkomst- skattelagen och således omfattas av rutavdrag.

–Möblering och förflyttning av bohag och annat lösöre som hör till hushållet samt montering och demontering av sådana föremål, när arbetet utförs i eller i nära anslutning till bostaden.

–Enklare tillsyn av bostaden när tillsynen utförs i eller i nära an- slutning till bostaden.

–Vattentvätt och vård av kläder och hemtextilier i samband med sådan tvätt vid en tvättinrättning samt hämtning och lämning av sådant tvättgods till och från tvättinrättningen, om det ingår i tjänsten.

–Transport av bohag och annat lösöre från bostaden till en för- säljningsverksamhet som bedrivs i syfte att främja återanvänd- ning.

10.4Utgångspunkter vid val av nya ruttjänster för äldre

Vid val av nya ruttjänster för äldre personer bör de grundläggande utgångspunkterna för rutavdraget, så som långt möjligt, upprätthållas. En central utgångpunkt är därmed att det ska vara fråga om arbete som huvudsakligen utförs i eller i nära anslutning till bostaden.3 Enligt direktiven ska vidare förslagen så långt som möjligt utformas för att bidra till ökad efterfrågan på tjänster och därmed ökad sysselsättning hos personer med svagare anknytning på arbetsmarknaden, dvs. det ska vara fråga om arbete som inte kräver någon särskild utbildning eller avancerad utrustning. En utvidgning av rutavdraget bör också undvika subvention av tjänster som skulle utförts även utan sub- vention samt undanträngning av befintliga tjänster.4

2Beslutad den 13 augusti 2020.

3Se bl.a. prop. 2006/07:94 s. 40, prop. 2015/16:99 s. 33 och 38 samt prop. 2016/17:1 s. 202.

4Se kommittédirektivet Utvidgningar av rutavdraget (dir. 2019:26) s. 4.

149

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

10.4.1Vilka slag av tjänster kan ingå i ett särskilt rutavdrag för äldre?

Utredningen har i bakgrundskapitlen och i kapitlet där utredningens principiella överväganden behandlas, lyft fram faktorer och skäl som, utöver de grundläggande utgångspunkterna för rutavdraget, såväl kan motivera som avgränsa valet och utformningen av ruttjänster för äldre personer.

En grundläggande förutsättning för att en tjänst i rutavdraget ska vara meningsfull är att den efterfrågas eller kan antas bli efterfrågad och att det således finns ett upplevt behov av tjänsten. Som framgår av kapitel 9 menar utredningen att ett särskilt rutavdrag för äldre personer bör rikta in sig på ett behov av tjänster som går utöver vad kommunerna har att ansvara för enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller annan lagstiftning. Det är då naturligt att vid utformningen av ett rutavdrag för äldre identifiera vilka tjänster som äldre kan anses ha behov av eller önskemål om utöver de insatser som kommunerna normalt sett beviljar och tillhandahåller.

I avsnitt 8.3 lyfter utredningen fram faktorer som kan bidra till att äldre personer får ett gott och självständigt liv. Det handlar fram- för allt om god och näringsrik mat, fysisk aktivitet, sociala kontakter och förebyggande av fallskador. Ruttjänster bör rimligen väljas och utformas så att de ger incitament att köpa tjänster som förstärker dessa faktorer. Hänsyn bör även tas till att äldre personer, till följd av sämre upplevd hälsa eller nedsatt funktionsförmåga, inte har sam- ma möjligheter eller vilja att utföra samma typ av arbete som yngre generellt sett kan.

Vidare bör vid val och utformning av tjänster för äldre hänsyn tas till att det finns ett stort antal anhöriga som tar hand om äldre när- stående. Som beskrivs i avsnitt 7.2 vittnar många anhöriga till äldre om att de tar stort ansvar och lägger ned mycket tid på att hålla den äldre sällskap och att vårda den äldres hem samt att det kan vara svårt för den anhörige att få livspusslet med arbete, familj, fritid och omsorgsansvar att gå ihop. Många anhöriga har till följd av omsorgs- ansvaret minskat sin arbetstid, sagt upp sig eller gått i pension tidigare än planerat.5 Således finns det vid val och utformning av rut- tjänster för äldre anledning att ta hänsyn till vilka tjänster som

5Szebehely, M., Ulmanen, P., Sand A-B. Att ge omsorg mitt i livet: hur påverkar det arbete och försörjning? Arbetsrapport. Stockholm. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet; 2014:1.

150

SOU 2020:52

Ruttjänster för äldre personer

anhöriga ofta utför och som inte omfattas av nuvarande rutavdrag samt vilken hjälp som efterfrågas av anhöriga.

Ett ytterligare motiv som utredningen anser att man kan luta sig mot när det gäller att välja och utforma ruttjänster för äldre är att tjänsten kan bidra till ett längre deltagande i arbetslivet. Som nämns i avsnitt 9.5 är det inte otänkbart att ett utvidgat rutavdrag från en tidpunkt då pensioneringsbeslutet närmare sig skulle kunna bidra till en senareläggning av pensioneringen och att detta i så fall antagligen skulle vara positivt för både den enskilde och samhällsekonomin. Även om det grundläggande syftet med rutavdraget – att frigöra tid för köparen som denne kan använda till ökat marknadsarbete – inte uppnås i samma utsträckning i fråga om äldre personer, eftersom flertalet antas ha slutat att förvärvsarbeta, bör de allmänna strävan- dena i samhället om ett längre arbetsliv vara en utgångspunkt vid valet och utformningen av ruttjänster för äldre.

Enligt direktiven ska utredningen vidare vid utformningen av tjänster för äldre personer beakta de möjligheter som redan i dag står till buds för äldre i form av offentligfinansierade insatser och tjänster som kommuner är ålagda, eller ges möjlighet till, att erbjuda med stöd av lag, exempelvis hemtjänstens serviceinsatser som ges med stöd av socialtjänstlagen eller sådana tjänster som ges med stöd av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, den s.k. befogenhets- lagen.

Som redogörs för i kapitel 6 och som utredningen framhåller i avsnitt 9.2 är det i första hand kommunen som ska tillhandahålla insatser och stöd till äldre personer som har ett hjälpbehov. Tanken med att utvidga rutavdraget med fler tjänster för äldre är inte att ersätta kommunens ansvar för stöd och insatser utan i stället ge äldre personer möjlighet att komplettera med ytterligare tjänster utöver det grundläggande behovet. Det kan handla om tjänster som kom- munen anser att den äldre personen inte har behov av för att uppnå skälig levnadsnivå eller tjänster som normalt sett inte omfattas av hemtjänstbegreppet, t.ex. trädgårdsskötsel och passning av säll- skapsdjur. Se närmare avsnitt 6.4 om vilka insatser som omfattas av hemtjänstbegreppet.

Det kan emellertid visa sig att ruttjänster som är lämpliga i ett äldre- och anhörigperspektiv motsvarar insatser som kommunen tillhandahåller med stöd av socialtjänstlagen och att rutavdraget för äldre personer därför kommer att överlappa kommunens ansvar till

151

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

viss del. Detta bör dock inte hindra att samma tjänst omfattas av rutavdraget. Så är ju fallet redan i dag. Däremot bör, som sagt, val och utformning av ruttjänster för äldre personer inriktas på tjänster som normalt sett inte omfattas av kommunernas hemtjänstverk- samhet.

10.4.2Tjänster som efterfrågas av äldre

Det finns redan i dag möjlighet att få rutavdrag för mycket av det arbete som utförs i ett hushåll. Av statistiken framgår att det är vanligare bland äldre personer än bland yngre att köpa ruttjänster (se avsnitt 4.2.1). Det tyder på att äldre prioriterar köp av sådana tjänster högre än yngre personer. Här kan även konstateras att många av de arbeten som anhöriga hjälper sina närstående med är sådana som redan omfattas av rutavdrag, t.ex. städning, tvättning och snöskottning (se vidare avsnitt 7.2 om vad anhöriga hjälper sina närstående med).

Frågan är om det finns ytterligare hushållstjänster som i dag inte omfattas av rutavdrag som äldre personer skulle kunna vara intres- serade av att köpa om dessa skulle ge rätt till rutavdrag. Vad utred- ningen erfar finns endast mycket knapp information om detta. En sådan fråga ställdes emellertid i en undersökning som SPF Seniorerna och Almega nyligen har gjort tillsammans och som handlar om behov och användning av ruttjänster samt intresse för ett utökat rutavdrag för äldre. Undersökningen kallas i det följande Senior- panelen 2019.6 En mer detaljerad beskrivning av undersökningen finns i avsnitt 4.3. I tabell 10.1 nedan sammanfattas hur intresserade svarandena skulle vara av att köpa vissa tjänster om dessa skulle omfattas av rutavdrag.

Det bör noteras att urvalet består av SPF Seniorernas medlem- mar, vilket gör att de svarande sannolikt inte kan sägas representera hela gruppen äldre. Vidare var svarsfrekvensen 30 procent, vilket gör att det inte heller är säkert att svaren speglar användandet och åsik- terna bland organisationens medlemmar. Det är t.ex. möjligt att de som är mer intresserade av rutavdraget är de som svarat. Av de som

6Undersökningen genomfördes av Gullers grupp via en webenkät som pågick 21–28 oktober 2019. Webenkäten skickades till ett slumpmässigt urval ur SPF seniorernas medlemsregister. Totalt mottog 9 019 personer enkäten och 2 713 personer besvarade den, vilket motsvarar en svarsfrekvens om 30 procent. Se även avsnitt 4.3.

152

SOU 2020:52

Ruttjänster för äldre personer

svarat uppger 34 procent att de använder rutavdraget åtminstone en eller ett par gånger om året, varav 6 procent uppger att de använt rutavdraget upp till taket. Dessa andelar är mycket högre än för befolkningen i stort och även för personer 65 år och äldre. Det före- faller därmed som att de som har svarat på enkäten är personer som använder rutavdraget mer än genomsnittet. I någon mån skulle resul- taten kunna sägas ge en indikation på vilka tjänster de äldre personer som köper ruttjänster i dag efterfrågar.

Tabell 10.1 Fråga: I dag omfattas följande tjänster INTE av rutavdrag. Om de hade gjort det, hade du i dag varit intresserad av att köpa någon av dem?

Ange på en skala 1–5, där 1=inte alls intresserad och 5=mycket intresserad

Tjänst	Medelvärde

Reparation av hushållsmaskiner som kaffebryggare, brödrostar, vatten -	2,80
kokare och liknande samt av trädgårdsmaskiner såsom gräsklippare

Utökade trädgårdstjänster i form av plantering av blommor, träd, buskar	2,78
och gräsmatta, plockning av frukt samt bortforsling av trädgårdsavfall
Bortforsling och återvinning av miljöfarligt avfall samt återvinning av	2,67
annat avfall än hushållsavfall

Städning av dödsbo	2,65

Installation av säkerhetsutrustning (hemlarm, brandskydd)	2,57

Flytthjälp med båt samt tunga möbler inom bostad och tomt	2,32
Hemleverans av mat och matlagning i hemmet	2,17

Lagning eller omklädning av möbler	2,15
Personliga tjänster såsom hårklippning och personlig träning i hemmet	2,06

Fysisk tillsyn av husdjur och hushåll samt rastning av husdjur	1,54

Källa: Utökat rutavdrag för äldre – Seniorpanelen oktober 2019. En undersökning av SPF seniorerna och Almega.

I övrigt har utredningen i olika sammanhang fått förslag på nya tjänster från berörda aktörer. Dessa till utredningen framförda idéer om nya tjänster och resultatet i Seniorpanelen 2019 ligger till grund för utredningens diskussion i följande avsnitt om vilka tjänster som skulle kunna inkluderas i ett rutavdrag för äldre. Utredningen har inte haft möjlighet att göra en egen enkät om vilka tjänster som äldre kan tänkas efterfråga.

153

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

Redan här kan utredningen konstatera att vissa tjänster som synes vara efterfrågade bland äldre personer inte lämpar sig att föra in i rutavdragssystemet eftersom de inte kan anses svara upp mot de grundläggande utgångspunkterna för rutavdraget och utrednings- uppdraget. De tjänster som avses är städning av dödsbo, varu-, livs- medels- och persontransporter, hemleverans av mat, installation av säkerhetsutrustning som hemlarm och brandskydd, reparation av trädgårdsmaskiner samt andra hushållsmaskiner än vitvaror, för- flyttning av båt och annat liknande yttre lösöre, lagning och omkläd- ning av möbler, hårklippning, massage, fotvård och liknande samt fysisk träning med personlig tränare.

Dessa förslag avser tjänster som antingen inte utförs i eller i anslutning till bostaden eller för vilka ett inkluderande i rutavdraget skulle vara förenat med betydande dödviktskostnader. När det gäller tjänster som avser transporter av olika slag, inklusive bortforsling av avfall, har såväl utredningen i sitt delbetänkande7 som regeringen i lag- rådsremissen Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget8 redovisat varför dessa tjänster inte lämpar sig för rutavdrag. Samma bedöm- ning gör utredningen beträffande dessa tjänster i fråga om rutavdrag för äldre. De tjänster som nämns ovan kommer därför inte vidare att behandlas i betänkandet.

I det följande lämnar utredningen förslag på tjänster som, utifrån de principiella riktlinjer för rutavdrag för äldre som utredningen dragit upp och redovisat ovan och i kapitel 9, kan vara lämpliga att införa i en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer.

7Se SOU 2020:5 s. 165–171.

8Beslutad den 13 augusti 2020.

154

SOU 2020:52

Ruttjänster för äldre personer

10.5Utredningens överväganden och förslag

10.5.1Sällskap

Utredningens förslag: Sällskap i bostaden eller i samband med rekreation, nöjesarrangemang eller liknande aktiviteter utanför bostaden ska omfattas av det särskilda rutavdraget för äldre.

Arbetet ska ge rätt till rutavdrag även om det inte har samband med annat hjälparbete av personlig art.

Skälen för utredningens förslag

Bakgrund

Otvivelaktigt utgör ensamhet en stor ohälsofaktor för gruppen äldre personer. Statistiska centralbyråns undersökningar av svenska lev- nadsförhållanden visar att särskilt äldre personer i åldern 85 år och äldre saknar kontakt med anhöriga och vänner. Var tionde person i åldern 65–74 år och var sjätte i åldern 75–84 år, uppger att de känt sig ensamma de senaste två veckorna (se avsnitt 8.3.5). För de som är 85 år och äldre handlar det om nästan var tredje person. Många äldre har inte en anhörig som kan följa med på aktiviteter, vilket gör att den äldre kanske inte kan gå på t.ex. museer eller olika före- ställningar, trots att deras hälsa tillåter det, om de haft ett visst stöd.

Sällskap inne och ute

Rutavdraget omfattar enligt nuvarande bestämmelser omsorg och tillsyn som utförs i samband med dagliga promenader, bankbesök, besök vid vårdcentral eller andra liknande enklare ärenden.9 Däremot omfattas inte, enligt Skatteverket, ledsagning i samband med musei- besök, kyrkobesök, konsertbesök, biobesök eller liknande eftersom ledsagning i dessa fall inte har något samband med den personliga omsorgen och tillsynen.10 Utredningen anser emellertid att det sär- skilda rutavdraget för äldre bör innefatta en tjänst som avser led- sagning till aktiviteter av det senare slaget, även om ledsagningen inte har något samband med sådant hjälparbete av personlig art som avses

967 kap. 13 § 6 inkomstskattelagen.

10Skatteverket, Rättslig vägledning 2020, Vad räknas som rutarbete?

155

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

i omsorgs- och tillsynstjänsten. När det gäller begreppsanvändningen i detta sammanhang föredrar emellertid utredningen att tala om säll- skap i stället för ledsagning, som är ett begrepp som används inom socialrätten och en insats som kommunen kan bevilja äldre personer.

För att möta en önskan om att minska ensamhet är det enligt utredningens mening lämpligt att också sällskap i bostaden kan ge rätt till rutavdrag. Det bör handla om sällskap i vid bemärkelse utan krav på någon specifik aktivitet, i den mån arbetet inte redan om- fattas av rutavdrag. Av Skatteverkets Rättslig vägledning 2020 fram- går att högläsning och hjälp med att betala räkningar redan i dag om- fattas av rutavdrag inom ramen för omsorgstjänsten.

En sällskapstjänst av diskuterat slag går enligt utredningens mening bra att kombinera med framför allt ruttjänsten som avser personlig omsorg och tillsyn, men också med t.ex. tjänsterna matlagning och bakning samt enklare tillsyn av bostaden som behandlas i avsnitt 10.5.2 och 10.5.3. Genom att gränserna mellan ruttjänsterna suddas ut underlättas tillämpningen av rutavdraget.

Det råder dock delade meningar om en tjänst av beskrivet slag bör omfattas av rutavdrag. För vissa är det en obekväm tanke att äldre personer ska behöva betala privat för att få sällskap. Alla har inte heller möjlighet att kunna köpa en sådan tjänst på grund av för låg inkomst. Den ofrivilliga ensamheten ökar emellertid och många kommuner ger bl.a. därför stöd till civilsamhällets olika former av verksamheter, som exempelvis väntjänst där volontärer besöker äldre personer eller där kommunen erbjuder sig att betala kostnaden för en medföljande vän till träning, fotbollsmatcher, bio eller liknande. Det finns även organisationer – pensionärsorganisationer, trossam- fund, Röda Korset m.fl. – som på eget initiativ bedriver väntjänst riktad till medlemmar i den egna organisationen (se avsnitt 7.3).

Andra ser en sällskapstjänst som något positivt eftersom det finns en efterfrågan bland äldre att på ett enkelt sätt få sällskap till t.ex. kulturella aktiviteter eller andra arrangemang. Redan i dag betalar många för att slippa vara ensamma, t.ex. genom medlemskap i för- eningar eller köp av anordnade evenemang. Det kan också finnas äldre personer som inte önskar umgås med personer i grupp eller har möjlighet att långt i förväg boka en aktivitet. Rutavdrag för sällskap i bostaden eller i samband med rekreation, olika nöjesarrangemang eller liknande skulle, enligt förespråkare för denna linje, erbjuda

156

SOU 2020:52

Ruttjänster för äldre personer

äldre personer större frihet och möjligheter att aktivera sig och ta del av samhällets utbud av aktiviteter och evenemang.

I sammanhanget måste dock beaktas att ledsagare är en insats som kommuner får bevilja med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, LSS, för att enskilda bl.a. ska kunna göra sina vardags- ärenden, besöka läkare och delta i samhällslivet. Det kan handla om att gå på en utställning, göra en utflykt eller bara ta en promenad. Oftast handlar ledsagning om att bryta en social isolering och kan vara betydande för en äldre människas hälsa och självkänsla.

För att beviljas ledsagning enligt LSS krävs att man tillhör någon av lagens personkretsar (se avsnitt 6.6). När det gäller ledsagning enligt socialtjänstlagen kräver sådan insats i regel behovsprövning.11 Omkring 1,4 procent av personer 65 år och äldre fick ledsagning enligt socialtjänstlagen 2019 (se avsnitt 6.8). Således är det en mycket liten del av gruppen äldre personer som av kommunerna anses vara i behov av ledsagarservice. Eftersom det är så få som har insatsen led- sagning finns det en stor grupp äldre personer för vilka en sällskaps- tjänst i rutavdraget kan vara både efterfrågad och angelägen.

Utredningen vill understryka att rutavdrag för en sällskapstjänst av diskuterat slag inte ska påverka kommuners skyldigheter gent- emot äldre personer enligt socialtjänstlagen, LSS eller annan lag. Äldre personer som har behov av ledsagning för att uppnå skälig levnadsnivå har rätt till det genom kommunens försorg. För äldre personer som socialnämnden bedömer inte har behov av ledsagning utgör sällskapstjänsten en möjlighet att ändå kunna få sällskap under förutsättningar som den äldre själv bestämmer. Särskilt viktig kan, som nämnts tidigare, en sådan tjänst vara för äldre personer som inte har någon anhörig.

En sällskapstjänst kan också ha betydelse för anhöriga till äldre. Med en sällskapstjänst kan pressen på den anhörige att hjälpa sin närstående minska samtidigt som den äldre personens självständig- het ökar. Delaktighet och inflytande över sitt eget liv är lika viktigt för äldre personer som för yngre.

11Kommuner har även möjlighet att bevilja ledsagning som hemtjänstinsats utan föregående behovsbedömning enligt 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen. Det finns dock ingen statistik avseende detta.

157

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

Arbete med nattvak hos en äldre person är dock ett arbete som inte bör ingå i sällskapstjänsten. En äldre person som behöver natt- vak lider ofta av ett dåligt hälsotillstånd som kräver hälso- och sjuk- vård. Sådana arbetsuppgifter utförs i stor utsträckning inom äldre- omsorgen och omfattas av kommunernas och regionernas ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Det handlar då om arbete som kräver vård- och omsorgsutbildning och som inte lämpar sig som rutarbete.

I och med att syftet med tjänsten är att den äldre ska få sällskap omfattas inte heller arbeten när utföraren hämtar eller lämnar saker på olika ställen, t.ex. posten eller järnhandeln, för den äldres räkning av sällskapstjänsten.

En särskild fråga är om det i det särskilda rutavdraget för äldre bör finnas en möjlighet anlita någon för fysisk träning i t.ex. bosta- den. Seniorpanelen 2019 indikerar att det kan finnas ett visst intresse bland äldre personer att köpa sådana tjänster (se avsnitt 10.4.2). Vidare har rutföretag som utredningen fört dialog med pekat på att många äldre personer har behov av fysisk träning.

Fysisk aktivitet har goda effekter på äldre personer, vilket när- mare beskrivs i avsnitt 8.3.4, och antas bl.a. motverka muskelsvaghet och fysisk funktionsnedsättning samt främja hjärt- och kärlhälsa. Utredningen anser emellertid att det inte är lämpligt att ge rätt till rutavdrag för t.ex. träning med personlig tränare, även om träningen utförs i bostaden, eftersom det arbete som tränaren utför inte kan anses svara upp mot de grundläggande utgångspunkterna för rut- avdraget och utredningsuppdraget. Exempelvis krävs särskild kom- petens för att kunna arbeta som personlig tränare och det kan upp- komma svåra gränsdragningsproblem i förhållande till stöd och insatser som kommunerna och regionerna ansvarar för gentemot äldre personer. Utredningen vill därför inte föreslå att ett arbete som avser fysisk träning ska omfattas av rutavdraget för äldre personer. Detta hindrar emellertid inte att det i sällskapstjänsten kan ingå att motivera och ge stöd vid fysisk aktivitet som normalt både kan och bör utföras på egen hand.

Utredningen anser sammanfattningsvis att en sällskapstjänst ska ingå i det särskilda rutavdraget för äldre. En sådan tjänst bedöms vara efterfrågad av såväl äldre som anhöriga till äldre. Även om kom- munerna erbjuder insatser med ledsagning och gemensamma akti- viteter för att minska negativa effekter av ensamhet finns det, enligt

158

SOU 2020:52

Ruttjänster för äldre personer

utredningens bedömning, goda skäl som motiverar att en sällskaps- tjänst av diskuterat slag ska ge rätt till rutavdrag för äldre.

10.5.2Matlagning och bakning

Utredningens förslag: En tjänst som avser matlagning ska om- fattas av det särskilda rutavdraget för äldre. Matlagningen ska avse tillredning av dagliga måltider till de som ingår i hushållet.

Även bakning för hushållets behov ska ingå i tjänsten.

Skälen för utredningens förslag

Bakgrund

I skrivelsen Framtidens äldreomsorg – en nationell Kvalitetsplan beskriver regeringen att mat, dryck och måltiden i helhet har stor betydelse för hälsa och välbefinnande.12 Det är en del av vardagens huvudaktiviteter och det är också ofta vid måltiden som sociala relationer skapas och upprätthålls. Mat är också en del av en kulturell identitet och ofta viktig vid högtider och olika skeenden i livet. Maten är även en faktor i det förebyggande arbetet att motverka sjukdom och främja hälsa. Livsmedelsverket har t.ex. pekat ut matens betydelse i det fallpreventiva arbetet (se avsnitt 8.3.3).

När rutavdragssystemet infördes 2007 omfattades matlagning som utfördes i eller i nära anslutning till bostaden av skattereduk- tionen. Detta inbegrep matlagning som utfördes utomhus, exempel- vis genom grillning i trädgården.13 Matlagning som skedde på annan plats än i eller i nära anslutning till bostaden, t.ex. i ett restaurang- kök, omfattades inte. Inte heller omfattades hemleverans av mat eller s.k. matkassar. Kringtjänster vid matlagning som t.ex. dukning, servering, diskning och undanplockning omfattades inte. Om det handlade om sådan tjänst som mervärdesskatterättsligt utgjorde cateringtjänst gav den inte samtidigt rätt till rutavdrag.

Matlagningstjänsten var inte begränsad till enklare matlagning i vardagen. Den omfattade även avancerad matlagning utförd av

12Regeringens skrivelse 2017/18:280.

13Prop. 2006/07:94 s. 41.

159

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

professionella kockar, som inte utgjorde ett substitut för de skatt- skyldigas eget arbete, och kom i rättstillämpningen även att inklu- dera anlitande av bartenders. Regeringen ansåg därför att matlagning inte skulle omfattas av rutavdrag, vilket ledde till att bestämmelsen slopades den 1 januari 2016.14 Detta omöjliggjorde dock inte att t.ex. en barnvakt lagar mat till barnen inom ramen för rutavdraget för barnpassning.15

Vissa remissinstanser invände mot regeringens förslag att slopa bestämmelsen om rutavdrag för matlagning och förordade i stället att bestämmelsen borde begränsas till att omfatta enklare slag av matlagning. En sådan ordning kunde vid en första anblick förefalla ändamålsenlig men skulle, enligt regeringen, ge upphov till en mängd svåra gränsdragningsfrågor kring vad som omfattas när det gäller ingredienser, tekniker, redskap, användningstillfällen, etc. och leda till betydande osäkerhet bland såväl köpare som utförare. Reger- ingen ansåg därför att en sådan ordning inte var lämplig.16

I propositionen som låg till grund för slopandet av matlagnings- tjänsten nämns inte något om rutavdrag för matlagning inom ramen för omsorgs- och tillsynstjänsten. I rättstillämpningen har emeller- tid enklare matlagning kommit att inkluderas i den tjänsten.17 Frågan är om en renodlad matlagningstjänst bör ingå i det särskilda rut- avdraget för äldre.

Matlagning ska omfattas av rutavdrag för äldre personer

Bra mat är viktigt för hälsan och det allmänna välmående (se av- snitt 8.3.3). God kosthållning bidrar till att behålla styrka och funktion längre och har en positiv effekt på t.ex. minne, humör, ork och immunförsvar. Hälsosamma matvanor kan även förebygga fall- olyckor samt minska risken för undernäring. Förändrade levnads- förhållanden gör dock att många äldre blir ensamma, kostvanor ensidiga och att många måltider intas i ensamhet.

14Prop. 2015/16:1 s. 187 f.

15Prop. 2015/16:1 s. 188.

16Prop. 2015/16:1 s. 188.

17Skatteverket, Rättslig vägledning 2020, Vad räknas som rutarbete?

160

SOU 2020:52

Ruttjänster för äldre personer

I en rapport av Socialstyrelsen beskrivs vad äldre personer anser är god måltidskvalitet. Enligt beskrivningen handlar god måltids- kvalitet om bl.a. matens smak, doft av lagad mat och om att få ta del av hur maten tillagas.18 Att laga mat tillsammans med någon hemma i det egna köket skulle således kunna medföra positiva effekter vad gäller både matlust och välbefinnande.

Att ge äldre personer rätt till rutavdrag för matlagning utan att också behöva köpa omsorgs- och tillsynstjänsten skulle öka möjlig- heterna för äldre personer att få äta den mat de känner lust för och dessutom få den lagad i hemmet. Att matlagningen sker i hemmet gör att den äldre också kan vara delaktig i tillagningen. Det finns således goda argument som talar för att en renodlad matlagnings- tjänst bör omfattas av det särskilda rutavdraget för äldre personer.

Det finns emellertid invändningar som kan anföras mot en tjänst av diskuterat slag, t.ex. att det skulle kunna leda till ökad ojämlik hälsa bland äldre samt till risker för äldres hälsa.

I och med att näring är avgörande för hälsotillståndet bör, enligt förespråkare för denna linje, alla tjänster som rör mat – t.ex. tillag- ning och hjälp att inta måltid – och äldre med omsorgsbehov utföras av yrkesutbildad personal. Näringsbrist bland äldre orsakar mycket lidande och stora samhällskostnader i dag. Vanliga följder av under- näring bland äldre är minskad muskelstyrka fördröjd sårläkning, ökad sårbarhet mot infektion, nedsatt funktion av hjärta och lungor, förvirringstillstånd, förändrade kognitiva funktioner och nedstämd- het.19 Eftersom det inte krävs någon särskild yrkeskompetens för att utföra ruttjänster skulle en matlagningstjänst inom rutavdraget för äldre, enligt detta resonemang, kunna leda till att maten inte inne- håller samtliga de näringsämnen som den äldre personen behöver eller till att föreskrifter avseende livsmedel och smittskydd inte efterföljs.

Utredningens tanke med en matlagningstjänst är emellertid att rikta sig till framför allt äldre personer som inte behöver särskild kost på grund av sjukdom. Kostbehandling samt riskbedömning för undernäring och behandling av undernäring tillhör Socialstyrelsens ansvar, som också har utfärdat riktlinjer och råd på området. Tillred- ning av måltider och distribution av färdiglagad mat till personer

18Socialstyrelsen (2014) Måltidsmiljö inom särskilda boenden och dagverksamheter. Förslag till indikatorer.

19Socialstyrelsen, Att förebygga och behandla undernäring, Kunskapsstöd i hälso- och sjukvård och socialtjänst, s. 8.

161

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

som har sådana besvär faller inom kommunernas ansvar som till- handahåller sådan service genom hemtjänsten (se avsnitt 6.4) och äldreomsorgen i stort.

En ruttjänst som avser matlagning kommer att tangera kom- munernas ansvar enligt socialtjänstlagen. En bakomliggande tanke för ett särskilt rutavdrag för äldre är dock, som utredningen redogör för i kapitel 9, att det bör svara upp mot ett eget upplevt behov som går utöver en skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen. Enligt stati- stiken har ungefär 2,3 procent av personer 65 år och äldre social- tjänstinsatsen matdistribution (se avsnitt 6.8). Således är det många äldre personer som själva eller med hjälp av någon anhörig står för sin mathållning. Undersökningar indikerar dessutom att matlagning är en av de vardagliga hushållsgöromål som anhöriga hjälper äldre personer med (se avsnitt 7.2.6), varför en matlagningstjänst också kan förväntas underlätta för anhöriga i vardagslivet. Enligt utred- ningens mening skulle en sådan tjänst också ge äldre personer en större valfrihet i fråga om mat och möjlighet till självbestämmande än vad som är fallet i dag.

Sammantaget anser utredningen att en matlagningstjänst, som avser vanligt förekommande matlagning, dvs. tillredning av måltider för hushållet, ska ingå i ett särskilt rutavdrag för äldre. I tjänsten bör också bakning ingå. Det finns enligt utredningens bedömning en efterfrågan på en matlagningstjänst bland såväl äldre personer som anhöriga till äldre. Även om tillhandhållande av mat till äldre ingår i kommunernas hemtjänstverksamhet och inom äldreomsorgen i stort finns det en stor majoritet äldre som står utanför dessa insatser och som kan antas efterfråga hjälp med matlagningen, om arbetet ger rätt till rutavdrag.

Matlagningen och bakningen ska utföras i eller i nära anslutning till bostaden. För att undvika att tjänsten används för arbete som inte utgör ett substitut för de skattskyldigas eget arbete, vilket anfördes som skäl för att slopa matlagningstjänsten i rutavdraget, ska krävas att matlagningen avser tillredning av måltider för huvud- sakligen de personer som ingår i hushållet. Matlagning till middags- bjudningar, fester och liknande arrangemang med flera gäster ska inte omfattas av rutavdrag. Av de skäl som regeringen angav vid slopandet av matlagningstjänsten bör dock uttrycket enklare mat- lagning inte användas för att avgränsa tjänsten. Bakning ska för att

162

SOU 2020:52

Ruttjänster för äldre personer

ge rätt till rutavdrag inte vara mer omfattande än att det svarar mot hushållets behov.

Matlagning och bakning som sker på en annan plats än i bostaden, t.ex. i ett restaurangkök eller bageri, faller utanför tjänsten. Inte heller hemleverans av mat eller av s.k. matkassar omfattas.20 Detsam- ma gäller matlagning som äger rum i gemensamma kök i senior- boenden. För att rutavdrag ska medges krävs att matlagningen och bakningen sker i det egna hushållet och betalas separat, dvs. mat som inkluderas i hyra eller avgift ger inte rätt till rutavdrag. Det skulle bli alltför komplicerat att hantera för Skatteverket.

10.5.3Enklare tillsyn av bostaden vid hemmavaro

Utredningens förslag: En tjänst som avser enklare tillsyn av bostaden, som motsvarar den som regeringen föreslår i lagråds- remissen Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget, ska om- fattas av det särskilda rutavdraget för äldre, med den skillnaden att rutavdrag ska medges även om arbetet utförs när den äldre personen är hemma.

Skälen för utredningens förslag

Bakgrund

Regeringen föreslår i lagrådsremissen Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget att en tjänst som avser enklare tillsyn av bostaden ska omfattas av rutavdraget. En tjänst i form av tillsyn av bostad bör enligt regeringen ta sikte på sådant arbete som i dag utförs av hus- hållen själva eller av grannar, släktingar och vänner.

För att tillsynstjänsten ska uppfylla syftet med rutavdraget ska den, enligt regeringen, inte omfatta den typen av bevakningstjänster som är tillståndspliktig och kräver särskild utbildning enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag, bevakningslagen. Det gäller både verksamhet som bevakningsföretag utför men även de trygghets- tjänster som ligger inom kommuners ansvar. I och med ett krav på att tillsynen ska vara enklare faller vakt- eller bevakningstjänster

20Prop. 2015/16:1 s. 188.

163

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

enligt bevakningslagen utanför de tjänster som i lagrådsremissen föreslås ska omfattas av rutavdraget. Det innebär vidare att också tillsyn som görs inom ramen för ett abonnemang av hemlarm faller utanför. Även utryckningar och övervakningar som har sin grund i installerade larm kopplade till larmcentraler och som ingår i abonne- mang ska då, oavsett om kostnaden för uttryckningen eller övervak- ningen ingår i abonnemangskostnaden eller debiteras särskilt, inte ge rätt till rutavdrag. Detta även om det kan finnas inslag av enklare tillsyn i det arbetet. Slutligen anger regeringen att inte heller att arbete som utförs på distans, t.ex. kameraövervakning i och utanför bostaden, ska omfattas av rutavdrag.

Med utgångspunkt i att tillsynen ska vara av enklare slag anser regeringen att arbetsmoment som att ta hand om post till hushållet, vattna blommor, vädra, spola kranar och toaletter och liknande upp- gifter för att se till att allt i bostaden fungerar bör omfattas av tjänsten. Det kan också handla om att tända och kontrollera lampor i och utanför bostaden. I tjänsten bör även ingå att ta hand om vissa typer av skador eller annat som inträffat i bostaden, t.ex. vid eller efter strömavbrott. Även arbeten som kan behöva vidtas för att öppna upp eller stänga ner en bostad bör ingå.

Tillsyntjänsten ska enligt förslaget även omfatta enklare tillsyn av bostaden utvändigt. När det är fråga om t.ex. ett småhus, kan det bli aktuellt att kontrollera om det uppstått skador på utsidan av huset.

Regeringen anser vidare att det i tjänsten även bör ingå att möta upp hantverkare på uppdrag av köparen om hantverksarbete eller liknande behöver utföras i bostaden under en bortavaro, t.ex. om något gått sönder. Ett närliggande arbete, som kan underlätta var- dagen och dessutom minska gränsdragningsproblemen vid tillämp- ningen av tjänsten, är att ta emot bud eller transporter till bostaden, när köparen av olika anledningar inte har möjlighet att göra det själv.

Enligt regeringens uppfattning bör utgångspunkten vara att den föreslagna tillsynstjänsten ska utföras under den enskildes (eller dennes föräldrar) frånvaro. Det innebär däremot inte att det bör uppställas ett krav på den enskildes frånvaro för att få köpa tjänsten. Det behövs därför, enligt regeringen, heller inte uppställas ett sådant krav i lagtexten.

164

SOU 2020:52

Ruttjänster för äldre personer

En tjänst som avser enklare tillsyn av bostad vid den äldre personens hemmavaro ska omfattas av det särskilda rutavdraget för äldre

Äldre personer kan enligt utredningens uppfattning i större ut- sträckning än yngre behöva hjälp med sådana arbetsmoment som regeringen föreslår ska omfattas av tillsynstjänsten i rutavdraget i och med att fysiska funktioner som rörelseförmåga och syn- och hörselförmåga avtar med åldern.

Den i lagrådsremissen föreslagna tillsynstjänsten ska emellertid som utgångspunkt utföras under den enskildes frånvaro från bosta- den för att ge rätt till rutavdrag även om detta inte är en förutsättning för att få rutavdrag för tjänsten. Rutavdrag kan också medges för tillsynstjänsten om den enskilde (eller dennes föräldrar) är hemma i bostaden.21

En tillsynstjänst av beskrivet slag skulle kunna underlätta för äldre personer även när den äldre är hemma och således utföras när den äldre själv önskar. Såvitt utredningen erfar kan det ofta vara så att den äldre vill vara hemma för att diskutera de arbeten som ska göras med utföraren.

Att inkludera en tillsynstjänst i ett särskilt rutavdrag för äldre kan också underlätta och frigöra tid för anhöriga som i dag har svårig- heter med att få livspusslet att gå ihop när en närstående äldre behöver hjälp med praktiska göromål i hemmet. Arbetsmomenten är sådana praktiska arbeten som anhöriga ofta hjälper äldre med (se avsnitt 7.2). Det har vidare framförts till utredningen att anhöriga till äldre personer inte sällan känner behov av att någon ska se till den äldres bostad mer än vad hemtjänsten gör. En tillsynstjänst kan således också komplettera insatser som kommunen ansvarar för.

Vid dessa förhållanden anser utredningen att det finns skäl att säkerställa att tillsynstjänsten kan utföras i samtliga fall när den äldre personen är hemma. En tillsyntjänst av det slaget ska därför införas i det särskilda rutavdraget för äldre.

Den tjänst som utredningen nu har i åtanke befinner sig i gräns- landet till den befintliga städtjänsten. Att införa rutavdrag för en tillsynstjänst när den äldre personen är hemma kan således gynna tillämpningen eftersom man med en sådan tjänst kan få en sömlös gränsdragning mellan de två tjänsterna när det gäller olika praktiska moment såväl inomhus som utomhus.

21Lagrådsremissen s. 73.

165

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

Arbetsmomenten som ska ingå i tillsynstjänsten för äldre personer ska vara av det slag som regeringen beskriver i lagrådsremissen och som återges ovan (se vidare författningskommentaren i kapitel 14).22 Sammanfattningsvis anser utredningen att en tjänst som avser enklare tillsyn av bostaden, som motsvarar den som regeringen före- slår i lagrådsremissen, ska ingå i det särskilda rutavdraget för äldre personer, med den skillnaden att tillsynstjänsten ska kunna utföras

även när den äldre personen är hemma.

Detta slag av tjänst bedöms vara efterfrågad av såväl äldre som anhöriga till äldre. Dessutom är arbetena som faller inom ramen för tillsynstjänsten inte mer än undantagsvis sådana som tillhandahålls genom den kommunala hemtjänsten.

10.5.4Trädgårdsskötsel

Utredningens förslag: En tjänst som avser olika trädgårdsarbeten ska omfattas av det särskilda rutavdraget för äldre. Tjänsten ska omfatta ett flertal arbeten som inte omfattas av det vanliga rut- avdraget och ska avse bl.a. plantering av blommor, träd och buskar. I tjänsten ska också ingå plockning av bär och frukt.

Arbetet ska utföras på tomt eller i trädgård i nära anslutning till bostaden.

Skälen för utredningens förslag: Rutavdraget omfattar i dag en trädgårdstjänst som avser häck- och gräsklippning samt krattning och ogräsrensning som utförs på tomt eller i trädgård i nära anslut- ning till bostaden (se avsnitt 10.2). Det har till utredningen fram- förts att äldre personer har ett visst intresse av att köpa ytterligare trädgårdsarbeten såsom plantering av blommor, träd, buskar och gräsmatta samt plockning av frukt, om dessa arbeten skulle omfattas av rutavdrag. Detta kan också utläsas av Seniorpanelen 2019 (se avsnitt 10.4.2).

När det gäller äldre personer kan den omständigheten att rörelse- förmågan och styrkan i kroppen avtar med åldern innebära att de i större utsträckning än yngre behöver hjälp med ytterligare träd-

22Lagrådsremissen s. 35 och 73 f.

166

SOU 2020:52

Ruttjänster för äldre personer

gårdsarbeten. Statistiken indikerar att så kan vara fallet då trädgårds- arbeten är den överlägset största ruttjänsten bland äldre personer efter städning (se tabell 4.4).

Utredningen drar mot denna bakgrund slutsatsen att det kan vara motiverat att låta fler trädgårdsarbeten än i dag ge rätt till rutavdrag för äldre personer. Det är också arbeten som anhöriga till äldre ofta hjälper till med.

Det skulle då handla om trädgårdsarbeten som inte omfattas av nuvarande rutavdrag, såsom enklare plantering av blommor och andra växter i rabatt, krukor eller blomlådor samt plantering av träd och buskar. Även enklare odling av grönsaker och potatis m.m. bör kunna omfattas av rutavdrag för äldre. Arbete med bevattning av de olika planteringarna och skötsel av växterna bör också kunna inklu- deras i rutavdraget, i den mån det arbetet inte redan omfattas av rutavdrag.

En särskild trädgårdstjänst för äldre bör också innefatta plock- ning av bär och grönsaker samt frukt från såväl träd som mark. Detta med anledning av att äldre personer inte längre har samma rörlighet som yngre samt för att minska risken för olyckor och fallskador. Sådant arbete lämpar sig därför, enligt utredningens mening, särskilt väl att ingå i ett särskilt rutavdrag för äldre personer.

Att föra in de aktuella trädgårdsarbetena i det särskilda rut- avdraget för äldre skulle även kunna komma att underlätta livs- pusslet för anhöriga. Anhöriga utför många gånger praktiska arbeten åt äldre personer, bland vilka trädgårdsarbete ingår (se avsnitt 7.2).

Arbetet ska, i likhet med vad som gäller för rutavdrag för träd- gårdsarbete i övrigt, utföras på tomt eller i trädgård i nära anslutning till den enskildes bostad. Frågan om skötsel och plantering av växter inne i bostaden behandlas i samband med den särskilda tillsyns- tjänsten av bostad i författningskommentaren.

Anläggningsarbete, rådgivningstjänster som bl.a. växtförslag, trädstatusbedömning och trädgårdsdesign är tjänster av avancerad karaktär som inte ingår i det vanliga rutavdraget och som inte heller bör ingå i rutavdrag för äldre personer.23 Inte heller bör utgifter för installation av eller driftskostnader för robotgräsklippare omfattas av rutavdrag för äldre.

23Prop. 2015/16 :99 s. 34.

167

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

Vidare är bortforsling av trädgårdsavfall en tjänst som många anser bör omfattas av rutavdrag. Som regeringen konstaterar i lag- rådsremissen Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget är det dock inte möjligt att föreslå något rutavdrag för transporter av hus- hållsavfall eftersom det ansvaret helt åligger kommunerna.24 Denna slutsats drog även utredningen i delbetänkandet.25 Det innebär t.ex. att även om rutavdraget i dag omfattar trädgårdstjänster så är det inte möjligt att utvidga detta till bortforsling av trädgårdsavfallet efter- som det är ett kommunalt ansvar.

Trädgårdsarbeten är arbeten som inte mer än undantagsvis ges genom den kommunala hemtjänsten. Sådana arbeten omfattas inte av hemtjänstbegreppet (se avsnitt 6.4) som detta beskrivs i för- arbetena. En mindre andel av kommunerna erbjuder emellertid arbete utomhus inom ramen för ”fixartjänster”,26 såsom gräsklipp- ning och annat trädgårdsarbete. Äldre personer som vill ha hjälp med trädgårdsskötsel är således redan i dag oftast hänvisade till att köpa tjänsten på den privata marknaden eller till anhöriga. Rutavdrag för trädgårdsskötsel kommer således inte att överlappa kommunens ansvar i någon nämnvärd omfattning.

Att ge äldre personer möjlighet att köpa fler trädgårdsarbeten med rutavdrag skulle också, förutom att underlätta för äldre perso- ner och anhöriga, kunna vara till fördel ur ett tillämpningsperspektiv. Utförare som erbjuder olika tjänster kommer i färre fall behöva dela upp sina arbeten i sådana som omfattas av rutavdrag och sådana som inte gör det.

Sammanfattningsvis anser utredningen att det är motiverat att låta fler trädgårdsarbeten än i dag ge rätt till rutavdrag för äldre personer. Dessa arbeten bedöms vara efterfrågade av äldre och anhöriga till äldre. Dessutom beviljas i regel inte sådana arbeten inom ramen för kommunernas hemtjänstverksamhet enligt socialtjänstlagen.

24Se s. 28 f.

25Se vidare SOU 2020:5 s. 168–170.

26I Vinnova (2013), Fixartjänster i Sveriges kommuner – kartläggning och samhällsekonomisk analys, VI 2013:09, s. 11 definieras fixartjänst enligt följande. Ej behovsbedömda insatser riktade till äldre, samt eventuellt andra specificerade målgrupper, som utgörs av lättare insatser i eget boende med huvudsakligt syfte att förebygga fallolyckor i hemmet.

168

SOU 2020:52

Ruttjänster för äldre personer

10.5.5Rastning och passning av sällskapsdjur

Utredningens förslag: Rastning, passning och därmed förenad enklare skötsel av hund, katt och andra sällskapsdjur ska omfattas av det särskilda rutavdraget för äldre.

Tjänsten ska utföras i eller i nära anslutning till bostaden. En rastning av sällskapsdjuret ska påbörjas och avslutas vid bostaden.

Skälen för utredningens förslag: Hundar, katter och andra säll- skapsdjur kan utgöra ett sällskap i tillvaron och vara en källa till glädje för äldre personer. Det finns många undersökningar som visar att människor – inte bara äldre – mår bättre och känner mindre ensamhet när de har sällskapsdjur omkring sig. Sällskapsdjur kan bl.a. positivt påverka äldres hälsa och livskvalitet, egenvård och oberoende.27

Med stigande ålder och de problem som medföljer i termer av mer begränsad rörelseförmåga samt syn- och hörselnedsättning kan det dock bli svårare för den äldre att möta sällskapsdjurets behov av skötsel och rastning och därmed vara svårare för den äldre att behålla sitt sällskapsdjur eller att skaffa ett.

För att öka äldres möjligheter till sällskap i hemmet har utred- ningen diskuterat om rutavdraget för äldre personer bör innehålla en tjänst som avser rastning, passning och därmed förenad skötsel av sällskapsdjur. Detta är en tjänst som inte mer än undantagsvis ges genom den kommunala hemtjänsten. Det är också en tjänst som i viss mån efterfrågas hos såväl äldre som anhöriga till äldre.

Med sällskapsdjur avses sådana djur som lever tillsammans med den äldre personen inne i bostaden, exempelvis hund, katt och fiskar.

De arbetsuppgifter som enligt utredningens mening bör ingå i den nya tjänsten är av sådant slag som inte kräver någon särskild utbildning eller särskilda språkkunskaper och som kan utföras efter en kortare instruktionstid. En viss kännedom om djur kan emellertid förväntas av en utförare som påtar sig att utföra en tjänst som den diskuterade.

Till utredningen har vidare framförts önskemål om att man bör få rutavdrag för att ha t.ex. sin hund på ”dagis” eller pensionat. Detta handlar dock inte om någon hushållsnära tjänst som utförs i eller i

27Dagens samhälle, artikeln Låt fler katter flytta in på äldreboendet, publicerad den 16 september 2019.

169

Ruttjänster för äldre personer

SOU 2020:52

nära anslutning till bostaden. Dessutom kan det ifrågasättas vilket behov äldre personer har av en sådan tjänst eftersom många äldre har slutat att förvärvsarbeta och i stället är hemma.

Sammanfattningsvis anser utredningen att det i ett särskilt rut- avdrag för äldre personer ska ingå en tjänst som avser rastning, pass- ning och däremed förenad enklare skötsel av sällskapsdjur i eller i nära anslutning till bostaden. En rastning ska dock påbörjas och avslutas vid bostaden.

10.5.6Lagförslag och förslagets konsekvenser

Lagförslaget behandlas i kapitel 14 och konsekvenserna av det i kapitel 16.

170

11Subventionsgrad och tak för rutavdraget

11.1Inledning

Enligt direktivet ska utredningen utreda och föreslå ett utökat rut- avdrag för äldre personer. Det kan t.ex. handla om att låta äldre ha en högre subventionsgrad eller ett högre tak för maximal skatte- reduktion. I detta kapitel behandlar utredningen metoder för att utöka rutavdraget på annat sätt än genom fler tjänster.

I kapitel 10 har utredningen lämnat förslag på tjänster som är lämpliga att införa i en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer.

11.2Gällande rätt avseende underlaget, subventionsgraden och taket för rutavdraget

Enligt nu gällande regler medges skattereduktion med 50 procent av arbetskostnaden (inklusive mervärdesskatt) för rutarbete och, i de fall som hushållstjänsten ges som löneförmån, det skattepliktiga värdet av förmånen.1 I underlaget för rutavdraget får inte utgifter för material, utrustning och resor räknas in.2 När en köpare anlitar en fysisk person som inte har godkännande för F-skatt och som inte bedriver näringsverksamhet motsvarar rutavdraget de arbetsgivar- avgifter som redovisas för privatpersonen i en förenklad arbetsgivar- deklaration.

Skattereduktionen får medges med högst 50 000 kronor per person och beskattningsår. Vare sig subventionsgraden eller att det

1De materiella bestämmelserna om rut- och rotavdragen, dvs. skattereduktion för hushålls- arbete finns i 67 kap. 11–19 §§ inkomstskattelagen (1999:1229). Bestämmelserna beskrivs närmare i SOU 2020:5 s. 45–55.

267 kap. 18 § andra stycket inkomstskattelagen.

171

Subventionsgrad och tak för rutavdraget

SOU 2020:52

endast är arbetskostnader som berättigar till skattereduktion har ändrats sedan rutavdraget infördes den 1 juli 2007. Inte heller stor- leken på rutavdraget vid anlitande av en person som inte har godkän- nande för F-skatt har ändrats sedan införandet av den möjligheten juli 2009.

När det gäller den sammanlagda skattereduktionen (taket) för rut- och rotavdragen fick det ursprungligen uppgå till sammanlagt 50 000 kronor per person och år. Den 1 januari 2016 infördes ett tak på 25 000 kronor för rutavdraget för personer som inte hade fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång. Taket innebar att av maximala 50 000 kronor för rut- och rotavdrag fick högst 25 000 kronor avse sådant arbete som inrymdes i rutavdraget. Något motsvarande tak för personer som fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång infördes inte. Att taket för äldre personer fortsatt skulle vara 50 000 kronor motiverades med att äldre kan ha ett förhöjt behov av hushålls- arbete.3 För äldre personer har således taket för rut- och rotavdragen hela tiden varit maximalt 50 000 kronor per person och beskatt- ningsår.

Den 1 juli 2019 höjdes emellertid taket för personer som inte har fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång från 25 000 kronor till 50 000 kronor per person och beskattningsår. Det höjda taket gäller retroaktivt från den 1 januari 2019. Ändringen innebär att taket för rutavdrag återigen är 50 000 kronor för samtliga skattskyldiga.4

I delbetänkandet Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget (SOU 2020:5) föreslår utredningen att taket för rutavdraget ska höjas från 50 000 kronor till 75 000 kronor per person och beskattningsår. Detta förslag har regeringen gått vidare med genom lagrådsremissen Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget beslutad den 13 augusti 2020. Förslaget innebär att av det sammanlagda taket på 75 000 kronor får rotavdraget uppgå till högst 50 000 kronor.

Under beredningen av utredningens förslag i Regeringskansliet remissbehandlades delbetänkandet. Synpunkter från remissinstanser avseende förslaget om höjt tak för rutavdraget redovisas i avsnitt 11.5.

3Prop. 2015/16:1 s. 190.

4Prop. 2018/19:89, bet. 2018/19:SkU20, rskr. 2018/19:247.

172

SOU 2020:52

Subventionsgrad och tak för rutavdraget

11.3Ändrat underlag för rutavdraget?

Utredningens bedömning: Någon ändring av nuvarande under- lag för rutavdraget bör inte göras med anledning av en särskild ordning för rutavdrag för äldre.

Skälen för utredningens bedömning: Som anges i föregående avsnitt får enligt nu gällande regler endast utgifter för arbete (arbetskostna- den) respektive det skattepliktiga värdet av förmånen av hushålls- arbete (arbetskostnaden) medräknas när underlaget för skattereduk- tion fastställs. I underlaget får inte utgifter för material, utrustning och resor räknas in.5 Enligt utredningsdirektivet ska de förslag som lämnas inte innebära någon ändring av rutavdragets inriktning mot arbetskostnader.

Utredningen har undersökt om det finns skäl som talar för att inkludera ytterligare moment i underlaget för äldre. Särskilt restiden till och från platsen där tjänsten utförs framstår som ett moment som är närliggande arbetstid och som därför skulle kunna betraktas som arbetskostnad i detta sammanhang. Denna del utförs i praktiken inte i den skattskyldiges hushåll, men skulle ändå kunna betraktas som en del av den tjänst som utförs i hushållet. Vidare räknas restid som uppstår under utförandet av t.ex. omsorgs- och tillsynstjänsten, som arbetskostnad enligt befintliga regler.

Att inkludera restid till och från köparens bostad i underlaget för rutavdraget skulle i praktiken leda till en högre subventionsgrad för tjänsten i det fall utförare i dag särdebiterar restiden. Det skulle också förenkla tillämpningen för både utförare och köpare genom att de inte behöver hålla ordning på arbetstid respektive restid.

Ett skäl som kan anföras mot en sådan ordning är att den kan ge utförare som i dag inte särdebiterar restid till och från köparens bostad, incitament att börja debitera köparen för restiden. Detta skulle kunna leda till en högre totalkostnad för tjänsten för köparen, givet att inte också timpriset för själva ruttjänsten justeras med hänsyn till att rutavdrag ges för restiden.

Ytterligare ett argument mot att räkna restid som arbetskostnad är att det inte är självklart varför just äldre personer skulle ha större nytta av att inkludera restid i fakturan. Om en sådan ordning införs

567 kap. 18 § andra stycket inkomstskattelagen.

173

Subventionsgrad och tak för rutavdraget

SOU 2020:52

för äldre personer, men inte för yngre, skulle antagligen de admi- nistrativa kostnaderna för företagen öka då dessa skulle behöva beräkna kostnaderna och fakturera på skilda sätt beroende på hur gammal köparen är. Ordningen skulle även leda till ytterligare undantag i rutavdragssystemet och göra systemet svårare att förstå, vilket går emot de skattepolitiska riktlinjerna. Restiden bör därför inte inkluderas i underlaget för rutavdraget.

Inte heller bör någon annan ändring av underlaget göras inom ramen för en särskild ordning för rutavdrag för äldre.

11.4En högre subventionsgrad?

Utredningens bedömning: Någon ändring av subventions- graden, dvs. 50 procent av arbetskostnaden, bör inte göras med anledning av en särskild ordning för rutavdrag för äldre. Ingen ändring bör heller göras i det fall någon som inte har god- kännande för F-skatt anlitas för arbetet.

Skälen för utredningens bedömning: När det gäller en höjning av subventionsgraden ska utredaren enligt direktivet särskilt beakta risken för att avdraget vid en viss subventionsgrad blir till en netto- utbetalning för staten, dvs. att skattereduktionen överstiger de skatteintäkter i form av mervärdesskatt, arbetsgivar- eller egenavgift, och inkomstskatt som tjänsten genererar.

Av förarbetena framgår att den nuvarande subventionsgraden om

50procent av arbetskostnaden är vald dels utifrån att den beräknades medföra att köparen av tjänsten skulle möta ett pris relativt nära det svarta priset på samma tjänst, dels utifrån att även personer med lägre inkomster ska kunna köpa hushållsarbete.6 Personer med lägre in- komster köper dock dessa tjänster i mindre utsträckning än personer med högre inkomster (se avsnitt 4.2.3).

Många tjänster inom ramen för rutavdraget är sådana som köparen till stor del kan utföra själv. För personer med låga timlöner är skillnaden mellan timlönen och utförarens timpris relativt liten, vilket gör att det kan löna sig för dessa personer att utföra arbetet

6Se prop. 2006/07:94 s. 39.

174

SOU 2020:52

Subventionsgrad och tak för rutavdraget

själva. Hushållets totala inkomst spelar emellertid också in då hus- hållet har behov av att köpa fler varor och tjänster. För hushåll med låga inkomster kommer ruttjänster antagligen lite längre ned på prioriteringslistan då t.ex. matvaror och kläder är något som är svårare för hushållet att producera än hushållstjänster.

Av avsnitt 5.3 framgår att äldre personer generellt sett har lägre inkomster än yngre personer. Jämfört med yngre personer köper dock äldre ruttjänster i större utsträckning (se kapitel 4), vilket indi- kerar att äldre kan uppleva ett större behov av dessa tjänster än yngre och därför prioriterar annorlunda. Allt annat lika förväntas en högre subventionsgrad leda till att fler personer väljer att köpa ett ökat antal ruttimmar samt till att fler med lägre inkomster kan köpa rut- tjänster i större utsträckning.

Utredningen finner dock att det finns en betydande risk att skattereduktionen vid högre subventionsgrader leder till netto- utbetalningar för staten för stora grupper på arbetsmarknaden. Redan vid dagens subventionsgrad om 50 procent kan skatte- reduktionen för tjänster utförda av vissa utförare vara i princip i samma storleksordning som de intäkter från mervärdesskatt, social- avgifter och inkomstskatt som tjänsten genererar. Detta kan illustre- ras med två typfall där två olika utförare utför en timmes extra arbete inom ramen för rutavdraget.7

I det första fallet antas utföraren vara 40 år med en arbetsinkomst om 34 000 kronor i månaden. I det andra typfallet antas utföraren vara 67 år och arbeta extra med ruttjänster för att dryga ut pensions- inkomsten, vilken antas uppgå till 15 000 kronor i månaden. Det som skiljer de två typfallen åt är dels socialavgifterna, som är lägre för äldre personer (se avsnitt 5.4.6), dels marginalskatten på inkomsten, som är lägre för den äldre personen då denne har en lägre årsinkomst (se avsnitt 5.4 om skatter).

Vidare antas att timlönen för tjänsten är 250 kronor i båda fallen och att timpriset är lika med arbetskostnaden för tjänsten, dvs. timlönen plus de socialavgifter och den mervärdesskatt som utgår på en timmes arbete. Nettointäkten för den offentliga sektorn utgörs

7Notera att utredningen tolkar direktiven som att de endast avser de direkta skatteintäkterna av en tjänst, dvs. inga antaganden görs exempelvis om ökat arbetsutbud hos köparen till följd av köpet av tjänsten, vilket skulle öka inkomstskatteintäkterna.

175

Subventionsgrad och tak för rutavdraget

SOU 2020:52

av summan av de socialavgifter och den mervärdes- och inkomst- skatt som utgår på tjänsten minus skattereduktionen.

I det första typfallet uppgår timpriset till 411 kronor.8 Skatte- reduktionen vid en subventionsgrad om 50 procent är då drygt 205 kronor och den offentliga sektorns intäkter från skatter och socialavgifter uppgår till drygt 241 kronor.9 Nettointäkten för den offentliga sektorn uppgår således till cirka 36 kronor för den arbetade timmen. Skulle subventionsgraden i stället vara 60 procent skulle skattereduktionen uppgå till drygt 246 kronor, vilket skulle innebära en nettoutbetalning för den offentliga sektorn om 5 kronor.

I det andra typfallet uppgår timpriset för tjänsten till drygt 344 kronor.10 Vid en subventionsgrad på 50 procent uppgår skatte- reduktionen till cirka 172 kronor och den offentliga sektorns intäk- ter från skatter och socialavgifter till cirka 167 kronor.11 I detta fall innebär skattereduktionen på den utförda tjänsten en nettoutbetal- ning för den offentliga sektorn om 5 kronor redan vid 50 procents subventionsgrad. Vid 60 procents subventionsgrad skulle netto- utbetalningen i stället uppgå till drygt 39 kronor för den utförda timmen.

Dessa typfall är en förenkling av verkligheten, men illustrerar att en höjning av subventionsgraden till mer än 50 procent riskerar att leda till nettoutbetalningar för den offentliga sektorn för många av de tjänster som utförs.

Om skattereduktionen för tjänsten blir större än skatteintäkterna för densamma är det möjligt att det skulle uppmuntra till fusk genom att personer i princip byter tjänster med varandra. Dessutom är en höjning av subventionsgraden förenad med stora dödviktskost- nader då subventionsgraden sänks för nästan samtliga köp av tjänster som redan görs i dag, vilket skulle minska förslagets kostnads- effektivitet och samhällsnytta.

8Socialavgifter: 0,3142 x 250 =78,55 kronor. Mervärdesskatt: (1+0,3142) x 250 x 0,25 = 82,14 kronor. Pris = 250 + 78,55 + 82,14 = 410,69 kronor.

9Marginalskatten på 408 000 kronor uppgår till ca 32,3 procent, givet en genomsnittlig kom- munalskattesats. På en timlön om 250 kronor blir det 80,75 kronor i inkomstskatt. 80,75 + 250 x 0,3142 + (1+0,3142) x 250 x 0,25 = 241,44.

10Socialavgifter: 250 x 0,1021 = 25,53. Mervärdesskatt: (1+0,1021) x 250 x 0,25 = 68,88. Pris:

250+ 25,53 + 68,88 = 344,41.

11Marginalskatten på en pensionsinkomst om 180 000 kronor för personer som är äldre än 65 år beräknas uppgå till 0,291 vid en genomsnittlig kommunalskattesats. På en timlön om

250kronor blir det 72,75 kronor i inkomstskatt för timmen. Intäkter: 72,75 + 250 x 0,1021 + (1+0,1021) x 250 x 0,25 = 167,15.

176

SOU 2020:52

Subventionsgrad och tak för rutavdraget

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att den nuvarande subventionsgraden fortfarande är väl avvägd. Utredningen är därför inte beredd att föreslå en ökad subventionsgrad för äldre personer. För att behålla neutralitet mellan den som har utgifter för rutarbete och den som får förmån av rutarbete föreslås heller ingen ändring i subventionsgraden när en anställd får hushållsarbete som förmån. Utredningen ser vidare ingen anledning att göra förändringar i skattelättnaden då någon som inte har godkännande för F-skatt anlitas för arbetet. Detta eftersom ingen ändring av subventions- graden föreslås och att det inte har framkommit skäl som talar för att just äldre personer skulle vara i behov av en sådan ordning.

11.5Ett höjt tak för rutavdrag för äldre personer?

Utredningens bedömning: Taket för maximal skattereduktion för rutavdraget för äldre personer bör inte höjas utöver den höj- ning som regeringen har föreslagit i lagrådsremissen Utvidgat rut- avdrag och höjt tak för rutavdraget, dvs. taket för rutavdraget för äldre personer bör vara detsamma som gäller för rutavdraget i övrigt.

Skälen för utredningens bedömning

Bakgrund

Taket för rutavdraget har, som tidigare nämnts, under en tid varit sänkt för personer som inte fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång. För äldre personer har det högre taket behållits oförändrat med motiveringen att dessa personer kan ha ett förhöjt behov av hushålls- arbete.12 Regeringen har i lagrådsremissen Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget föreslagit att taket för rutavdraget ska höjas från 50 000 kronor till 75 000 kronor.

Det nuvarande taket på 50 000 kronor per beskattningsår innebär att den skattskyldige, vid en subvention på 50 procent, får en skattelättnad för arbetskostnader inklusive mervärdesskatt upp till 100 000 kronor under ett år. Exempelvis kan den enskilde för 100 000 kronor vid en

12Prop. 2015/16:1 s. 190.

177

Subventionsgrad och tak för rutavdraget

SOU 2020:52

timkostnad på 450 kronor köpa cirka 220 timmar rutarbete per år eller knappt 19 timmar i månaden per person, givet att inget rotarbete köps.

En höjning av taket för rutavdraget med 25 000 kronor per beskattningsår innebär att den skattskyldige, vid en subvention på 50 procent, får en ytterligare skattelättnad för arbetskostnader inklusive mervärdesskatt för rutarbeten upp till 50 000 kronor under ett år. Exempelvis kan den enskilde för 50 000 kronor vid en tim- kostnad på 450 kronor köpa ytterligare cirka 110 timmar per år eller drygt 9 timmar i månaden per person.

Utifrån givna förutsättningar innebär alltså en höjning av taket för rutavdraget till 75 000 kronor, att en skattskyldig kan köpa 28 timmar rutarbete i månaden, motsvarande cirka 7 timmar per vecka, givet att inget rotarbete köps. Frågan är nu om det finns skäl att ytterligare höja taket inom ramen för en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer.

Synpunkter från remissinstanserna

Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över utred- ningens förslag i delbetänkandet att höja taket för rutavdraget till 75 000 kronor, tillstyrker eller har inga invändningar mot att taket för rutavdraget höjs.

Almega anser att ett höjt tak är positivt för tillväxten och skapar fler arbetstillfällen, särskilt för de som står en bit från arbetsmarknaden. Almega understryker särskilt fördelarna med att 25 000 kronor öron- märks för rutavdraget och inte kan användas till rotavdrag. SPF Seniorerna anser att ett höjt tak för rutavdraget är en anpassning till dagens kostnadsläge samt möjliggör utökning av tjänster inom rut- avdraget samtidigt som konflikt mellan rot- och rutavdraget undan- röjs. Vidare är bl.a. Ekobrottsmyndigheten, Företagarna och Svenska taxiförbundet positiva till eller tillstyrker förslaget.

Ekonomistyrningsverket (ESV) tar inte ställning till vad som är en lämplig storlek på taket för rutavdraget men ställer sig frågande till behovet av att taket höjs. Konjunkturinstitutet bedömer att en höj- ning av rutavdraget endast har små effekter på registrerad syssel- sättning och offentliga finanser och framför att det främst är hög- inkomsttagare som kan väntas konsumera så mycket ruttjänster att de kan bli föremål för ett fullt avdrag. Småföretagarnas riksförbund

178

SOU 2020:52

Subventionsgrad och tak för rutavdraget

anser att förslaget inte verkar vara så förankrat i verkligheten, efter- som endast 1,3 procent av de som använt rutavdraget har slagit i taket.

Pensionärernas Riksorganisation (PRO) avstyrker förslaget och för fram att en höjning av taket har negativa fördelningseffekter och att en höjning av taket enbart gynnar personer som har en så hög inkomst att deras skatt kan reduceras med 75 000 kronor. Även Landsorganisationen i Sverige (LO) avstyrker förslaget.

TCO avstyrker förslaget och framför att en höjning av taket inte kan motiveras och att en takhöjning i stället riskerar legitimiteten för hela systemet.

Taket för rutavdraget för äldre personer bör vara detsamma som gäller för rutavdraget i övrigt

Ett flertal remissinstanser är, som ovan framgår, positiva till eller har inga invändningar mot förslaget om att höja taket för rutavdraget från 50 000 kronor till 75 000 kronor medan andra remissinstanser avstyrker förslaget. Ingen remissinstans har fört fram att taket borde höjas utöver 75 000 kronor.

Enligt tillgänglig statistik har en betydande andel av köparna som är äldre än 65 år, kostnader som ligger avsevärt under dagens maximala underlag för rut- och rotavdragen. Enligt uppgifter i avsnitt 4.2.4 gjorde endast 1,1 procent av rutköparna i denna åldersgrupp rutavdrag för 25 000 kronor eller mer 2018 och 0,2 procent av samma grupp gjorde rutavdrag för 40 000 kronor eller mer samma år.

Mot denna bakgrund och med häns

	(2011:1244)..............................................................................	28
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	29
2.1	Uppdraget................................................................................	29
2.2	Utredningens arbete ...............................................................	30
2.3	Betänkandets disposition........................................................	31
3	Bakgrund och allmän inriktning på utredningens
	arbete ......................................................................	33
3.1	Inledning..................................................................................	33
3.2	Översiktligt om rutavdraget...................................................	33

	2019	.........................................................................................	57
4.6	Resultat från de årliga attitydundersökningarna ..................		58
5	Äldres inkomster och skatter .......................................		59
5.1	Inledning .................................................................................		59
5.2	Det allmänna pensionssystemet ............................................		59
	5.2.1	Inkomstpension och premiepension......................	60
	5.2.2	Uttag av inkomst- och premiepension ..................	60
	5.2.3	Ålderspension för födda 1937 eller tidigare ..........	61
	5.2.4	Garantipension ........................................................	61

	stöd ...........................................................................	79
6.3.2	Rätten till bistånd ....................................................	81
6.4 Insatser och stöd enligt socialtjänstlagen ..............................		84
6.4.1	Hemtjänst med föregående behovsprövning.........	84
6.4.2	Hemtjänst utan föregående behovsprövning.........	85
6.4.3	Kontaktperson och ledsagarservice ........................	86
6.4.4	Dagverksamhet och öppen verksamhet .................	87
6.4.5	Boendestöd ..............................................................	87
6.4.6	Välfärdsteknik i ordinärt boende............................	87
6.4.7	Stöd till anhöriga .....................................................	88

		socialtjänstinsatserna bland äldre personer ...........	95
	6.8.3	Hemtjänst – antal timmar och typ av insats ..........	96
	6.8.4	Personalkontinuitet i hemtjänsten.........................	98
6.9	Kommuners rätt att ta ut avgifter..........................................		99
	6.9.1	Avgifter enligt socialtjänstlagen .............................	99
	6.9.2	Avgifter enligt andra bestämmelser .....................	100
6.10	Privata utförare i kommunal verksamhet............................		101
	6.10.1	Valfrihetssystem....................................................	101
	6.10.2	Hur många kommuner har valfrihetssystem? .....	102

	åldrarna? ................................................................................	143
9.6	Mot vilka ska ett utvidgat rutavdrag rikta sig?....................	145
10	Ruttjänster för äldre personer ...................................	147
10.1	Inledning................................................................................	147
10.2	Dagens ruttjänster.................................................................	148
10.3	Föreslagna ruttjänster ...........................................................	148
10.4	Utgångspunkter vid val av nya ruttjänster för äldre ...........	149