sou 2020 48

Sammanfattning

SOU 2020:48

dryck som intas på språng – hamnar högt upp i statistiken för det van- ligaste skräpet i städer och parker samt vid stränder.

Produkter som bara används en gång och sedan blir avfall är inte resurseffektiva. Det innebär att vi extraherar resurser, förädlar pro- dukter, använder dem en kort stund och sedan slänger dem, ofta utan att materialåtervinna dem och i vissa fall i naturen. Eftersom många engångsartiklar innehåller plast bryts de inte ned naturligt i miljön och de bidrar även till högre koldioxidutsläpp än till exempel pappers- produkter.

Överväganden och förslag

Val av styrmedel

Vi ska i första hand föreslå en skatt på engångsartiklar, men i upp- draget ingår också att i den utsträckning det är motiverat utreda andra lösningar än beskattning. I ett kapitel behandlar vi hur olika styrmedel uppfyller kriterier som är viktiga vid valet av styrmedel. Vi diskuterar hur olika styrmedel kan åtgärda identifierade marknadsmisslyckan- den. En viktig orsak till att engångsartiklar förbrukas i så hög grad är att de är billiga och att priset inte återspeglar den miljöpåverkan som artiklarna orsakar. En skatt är ett effektivt styrmedel för att åt- gärda ett marknadsmisslyckande som kan hänföras till ekonomiska faktorer. En skatt ger företag och konsumenter möjlighet att anpassa sig i olika grad utifrån sina individuella förutsättningar är därmed ett mer kostnadseffektivt styrmedel än ett förbud.

Övergripande vägval

I ett kapitel diskuterar vi övergripande vägvalsfrågor avseende beskatt- ningsbara produkter och material.

En viktig vägvalsfråga är om det är möjligt och lämpligt att be- skatta alla engångsartiklar av plast. Plast är ett vanligt råvarumaterial till engångsartiklar. Hela 40 procent av plastproduktionen går till till- verkning av engångsförpackningar, såväl i Europa som globalt. Plast- produktionen i världen har tjugodubblats sedan 1960-talet och spås att fördubblas igen under de kommande 20 åren. Så länge produktio- nen och användningen av engångsartiklar fortsätter att följa linjära

SOU 2020:48

Sammanfattning

materialflöden ger det konsekvenser som är negativa och allvarliga för miljön. Nedskräpningsstatistiken visar att engångsartiklar med plast är mycket vanliga skräpföremål. En central fråga är därför om inte ett förstahandsalternativ för oss vore att beskatta alla engångs- artiklar av plast.

Vi föreslår dock inte en skatt på alla engångsartiklar. Skälen är följande. Det finns ingen gemensam förklaring till den stora förbruk- ningen av engångsartiklar, utan det är olika marknadsmisslyckanden som förklarar användningen av skilda kategorier av engångsartiklar. Det är därför svårt att komma till rätta med problemen genom en gemensam lösning. En generell skatt på engångsartiklar skulle även behöva förses med ett stort antal undantag, eftersom vissa engångs- artiklar är nödvändiga i samhället samtidigt som det saknas bra alter- nativ. Lagstiftningen skulle därför bli komplicerad. För vissa engångs- artiklar finns det vidare redan andra styrmedel eller är sådana på väg att införas. Det är ofta olämpligt att flera styrmedel träffar samma produkt. Det kan även vara svårt att förena en allmän skatt på en- gångsartiklar med våra internationella åtaganden, till exempel EU:s statsstödsregler.

En annan viktig fråga är om skatten bör differentieras för att gynna artiklar av material som är biobaserat, återvunnet eller helt bryts ner i naturen.

Vi är i princip positiva till att det inom ramen för en skatt på en- gångsartiklar differentieras till förmån för återvunnen plast. Det finns goda argument för att användningen av återvunnen plast behöver stimuleras och en skattelättnad skulle i och för sig kunna vara ett sådant ekonomiskt styrmedel som kan ge positiva effekter. Om en sådan differentierad skatt ska införas krävs att det finns tydliga defini- tioner för återvunnen plast och tillförlitliga metoder som gör det möj- ligt att verifiera andelen återvunnet material i en produkt. Detta sak- nas i dagsläget. Det finns ännu ingen etablerad och gemensam standard för hur man definierar återvunnen plast. Därmed saknas sådana möj- ligheter till kontroll och spårbarhet som krävs för en differentierad skatt. Ett arbete pågår med att ta fram globala standarder på området och det kan därför ganska snart finnas anledning att överväga diffe- rentiering på nytt.

Liknande problem finns även för differentiering till förmån för biobaserad plast. Där finns vissa gemensamma standarder, men dagens analysmetoder är kostsamma och lämpar sig mindre bra för enskilda

Sammanfattning

SOU 2020:48

produkter. Även här pågår dock arbete och snart kan mer tillgängliga och mindre kostsamma analyser finnas i Europa. Det finns även andra skäl som talar mot differentiering, som till exempel att tillgången på bioplast är begränsad och att biobaserad plast liksom fossilbaserad plast inte bryts ned om den hamnar i naturen.

Det finns nedbrytbara plaster som fått positiva resultat i livs- cykelanalyser, men flera skäl talar emot en differentiering för ned- brytbar plast. Några av dessa skäl är att sådan plast återvinns genom industriell kompostering, vilket det saknas möjlighet till i hela norra Europa. Det har hittills inte heller kunnat verifieras vetenskapligt att nedbrytbara plaster bryts ned fullständigt i miljön, och utgångspunk- ten får därför tills vidare vara att de orsakar samma slags problem vid nedskräpning som andra plaster.

Vi anser därför att det i nuläget inte bör föreslås differentierade skattesatser utifrån vilken plastråvara som används, men frågan bör övervägas på nytt när skatten ska utvärderas. Dock bör skatten diffe- rentieras genom olika skattesatser för att ta hänsyn till hur mycket plast en produkt innehåller.

Vårt uppdrag gäller i första hand engångsartiklar som innehåller plast. Engångsartiklar av andra material ska också utredas, om mate- rialen inte är fullständigt biologiskt nedbrytbara och om artiklarna leder till såväl nedskräpning som andra negativa miljöeffekter, eller om det är särskilt befogat med hänsyn till skattens syften. Vi har inte funnit tillräckligt starka argument för att utsträcka det skattepliktiga området till engångsartiklar utan plast, och vi bedömer att en utfas- ning av plasten kan ses som ett första steg som sker parallellt med en övergång till flergångsprodukter.

Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

En viktig del av uppdraget är att utreda vilka engångsartiklar som ska omfattas av den tänkta skatten. Utifrån skattens syften och andra ut- gångspunkter som framgår av kommittédirektiven har vi tagit fram ett antal kriterier för att välja ut engångsartiklar till vidare analys:

SOU 2020:48

Sammanfattning

1.Det är en engångsartikel.

2.Engångsartikeln innehåller

–plast, eller

–andra material som inte är fullständigt biologiskt nedbrytbara, om engångsartikeln leder till nedskräpning och andra negativa miljöeffekter, eller

–andra material, om det är särskilt befogat med hänsyn till skat- tens syfte.

3.Engångsartikeln omfattas inte av annan punktskatt.

4.Engångsartikeln får tillhandahållas på marknaden, dvs. den är inte förbjuden och inte heller på väg att bli förbjuden.

5.Engångsartikeln har negativ miljöpåverkan

–vid nedskräpning i hav och natur,

–genom att den förbrukar relativt stora mängder resurser i form av råvaror, energi och andra insatsvaror,

–genom att den ger upphov till stora avfallsmängder,

–genom att den inte materialåtervinns eller endast materialåter- vinns i låg grad, och

–genom att den ger upphov till utsläpp av växthusgaser vid tillverkning eller avfallshantering.

De engångsartiklar som vi valt ut för fortsatta överväganden uppfyller samtliga av kriterierna 1–4 och alla delkriterier under punkten 5.

Efter en analys av förbrukningsnivåer, avfallsmängder och miljö- påverkan för olika slags engångsartiklar, samt huruvida de omfattas av befintliga styrmedel som kan påverka om de bör övervägas för en skatt på engångsartiklar eller inte, har vi valt att gå vidare med engångs- artiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare samt förpackningar för godis, glass och snacks. Det finns också andra artiklar som har hög förbrukning, leder till stora avfallsmängder och bidrar till klimatpåver- kan. Dessa är bland annat dryckesbehållare, engångshandskar, blöjor och mensskydd. Vi har dock av olika skäl valt att inte gå vidare med dessa.

Sammanfattning

SOU 2020:48

Muggar och livsmedelsbehållare

Vi föreslår att det införs en skatt på engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare. Skälen till detta är följande. Dessa produk- ter förbrukas i dag i stora mängder och förbrukningen väntas även öka. De står också för stora avfallsflöden och det är endast en liten andel av dem som materialåtervinns efter användning. Vidare ham- nar de högt upp i statistiken för nedskräpning i städer och parker samt vid stränder. Det finns också krav från EU om att medlemsländerna måste vidta nödvändiga åtgärder för att på ett ambitiöst och bestå- ende sätt minska förbrukningen av sådana produkter. Sverige har där- med skyldighet att vidta åtgärder för minskad förbrukning. En mins- kad förbrukning av sådana engångsartiklar väntas leda till minskad miljöpåverkan i form av minskad resursförbrukning, minskad upp- komst av avfall och minskade utsläpp av växthusgaser i produktions- och avfallsledet. En minskad förbrukning av sådana engångsartiklar till förmån för flergångsalternativ leder också till minskad nedskräp- ning och ökad cirkularitet.

Vi föreslår att skatt tas ut på dessa produktkategorier om de helt eller delvis består av plast och är avsedda för engångsbruk. Skatt ska betalas med 5 kronor per mugg och med 7 kronor per livsmedels- behållare, men avdrag får göras för muggar och livsmedelsbehållare med ett lågt plastinnehåll. Vid högst 1 procents plastinnehåll får av- drag göras med 4 kronor av den skatt som annars ska betalas för en mugg och med 5 kronor av den skatt som annars ska betalas för en livsmedelsbehållare. Vid högst 10 procents plastinnehåll får avdrag göras med 2 kronor av den skatt som annars ska betalas för en mugg och 3 kronor av den skatt som annars ska betalas för en livsmedels- behållare. Skattskyldiga är de som tillverkar, för in, tar emot eller impor- terar skattepliktiga varor. Från skattskyldighet undantas dock införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor i mycket ringa omfatt- ning. Vidare görs även undantag för en fysisk persons tillverkning, införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor som är av- sedda för dennes eller familjens personliga bruk.

Förutom en ny lag om skatt på engångsartiklar föreslås även vissa följdändringar i andra lagar. Förslagen i de delar som rör registrering som godkänd lagerhållare föreslås träda i kraft den 1 september 2021. Förslagen i övriga delar föreslås träda i kraft den 1 november 2021.

SOU 2020:48

Sammanfattning

En utvärdering av skatten bör ske inom två år från införandet. Det som då bör utvärderas är hur effektiv skatten har varit för att styra mot en minskad förbrukning och om det finns anledning att ändra på något i skattens utformning.

Förpackningar för godis, glass och snacks

Vi har övervägt men valt att inte föreslå en skatt på engångsartiklar i form av förpackningar för godis, glass och snacks. Vi har även över- vägt men valt att inte föreslå ett obligatoriskt pantsystem. Vi föreslår inte heller att det för närvarande införs något annat styrmedel för dessa artiklar, utöver de styrmedel som nu ändå är på väg att införas till följd av nya krav från EU.

Förpackningar som används för godis, glass och snacks bedöms kunna utgöra sådana engångsartiklar som den tänkta skatten ska om- fatta. De hamnar högt upp i nedskräpningsstatistiken i städer och parker samt vid stränder. De används bara en gång och blir sedan av- fall. Vidare består de ofta av komplexa materialsammansättningar som gör det svårt att återvinna materialen, varför en stor del av de förpack- ningar som samlas in går till förbränning. Eftersom många av förpack- ningarna innehåller plast bidrar de även till högre koldioxidutsläpp än till exempel pappersförpackningar.

Skatter och avgifter är ofta lämpliga styrmedel för att uppnå en beteendeförändring, men i det här fallet är det svårt att se hur en skatt kan styra mot mer miljövänliga förpackningslösningar och därmed leda till miljövinster på ett sådant sätt att skattens syfte återspeglas. Utifrån en diskussion om priselasticitet för den här typen av varor bedöms en prisökning i form av en skatt inte leda till en betydande minskad efterfrågan. En skatt bedöms därför ha låg potential att kunna nå de mål vi vill uppnå. Inom EU har det nyligen beslutats om förändringar med krav på åtgärder som styr uppåt i avfallshierarkin och de riktar sig framför allt mot producenter som sätter förpack- ningar på marknaden. En skatt där konsumenten inte har möjlighet att välja ett annat mer miljövänligt alternativ som inte beskattas kan leda till en minskad efterfrågan på själva livsmedlet, vilket i sin tur leder till minskad omsättning hos de företag som sätter dessa pro- dukter på marknaden. Vi vet ännu inte vilken effekt de nya EU-reglerna kan få, men det kan finnas skäl att inte införa ytterligare ett styr-

Sammanfattning

SOU 2020:48

medel som styr mot samma mål och där det är osäkert vilken effekt en skatt kan få.

Vi har diskuterat andra styrmedel för denna kategori såsom för- bud och information samt även övervägt ett obligatoriskt pantsystem. Av olika skäl föreslår vi inget av dessa alternativa styrmedel. I stället bör effekterna av kommande styrmedel avvaktas. Senare kan det bli aktuellt att ompröva frågan om ytterligare styrmedel.

Översyn för ökad efterlevnad av förbudet mot nedskräpning

Ett av syftena med vårt förslag om beskattning är att minska de nega- tiva miljöeffekterna av nedskräpning. Vårt förslag om skatt leder till att färre muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk finns i om- lopp, vilket bör minska antalet sådana produkter som skräpar ned. Att nedskräpning sker beror dock inte bara på utbudet av dessa arti- klar. Det beror också på informationsbrist och bristande efterlevnad av förbudet mot nedskräpning. Vi ägnar därför ett kapitel åt ned- skräpningsfrågan i sig. Vi ser över de problem som är förknippade med bristande efterlevnad av nedskräpningsförbudet och resonerar kring vilka eventuella förändringar av nuvarande sanktionssystem som kan vara relevanta att utreda vidare. Våra slutsatser är att straffbestäm- melserna för nedskräpning bör ses över, och att det därvid särskilt bör övervägas om undantaget för ringa nedskräpningsförseelse ska slopas, alternativt om avkriminalisering och sanktionsväxling ska ske för nedskräpningsförseelse.

Konsekvenser

Den föreslagna skatten beräknas i ett inledande skede förstärka de offentliga finanserna med ungefär 3,8 miljarder kronor per år. Intäk- terna minskar sedan gradvis när det sker en allt större övergång från engångsartiklar i plast till flergångsartiklar och engångsartiklar i andra material än plast.

En minskad förbrukning av muggar och livsmedelsbehållare leder till flera miljövinster. En övergång till flergångsprodukter minskar förbrukningen av resurser som används vid tillverkning och före- bygger även mängden avfall som uppstår. Klimatpåverkan minskar vid en övergång till flergångsalternativ, förutsatt att de används till-

SOU 2020:48

Sammanfattning

räckligt många gånger. Om engångsartiklar i plast byts ut mot engångs- artiklar i förnybara material minskar också utsläppen av koldioxid. I stället kan förbrukningen av andra resurser öka, som till exempel markanvändning och vattenförbrukning. Nedskräpningen förväntas minska i takt med att förbrukningen av engångsartiklar minskar. Den negativa miljöpåverkan som orsakas av nedskräpning av artiklar i plast förväntas minska när dessa byts ut mot plastfria material som lättare bryts ned i naturen.

Skatten förväntas ge incitament till samtliga aktörer att öka an- vändningen av muggar och livsmedelsbehållare för flergångsbruk samt muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk i andra material än plast. Den föreslagna avdragsmöjligheten som medger en lägre be- skattning förväntas vidare ge incitament för en ökad användning av engångsartiklar med ett lägre plastinnehåll.

Hur stor effekten av skatten blir beror på hur aktörerna reagerar på skatten. Vi bedömer att det finns fem scenarier som kan uppstå när skatten införs:

1.Stor minskning av förbrukningen och en positiv miljöeffekt, där- för att de flesta konsumenter väljer att använda egna muggar och livsmedelsbehållare eller går med i ett pantsystem för flergångs- alternativ.

2.Stor minskning av förbrukningen och en positiv miljöeffekt, där- för att skatten skapar möjligheter till utveckling och innovation av muggar och livsmedelsbehållare i material som är bättre för miljön än plast.

3.Ingen effekt, därför att konsumenter fortsätter att köpa muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk trots höjda priser.

4.Ingen positiv miljöeffekt, därför att skatten i stället skapar incita- ment att använda material som är miljömässigt sämre.

5.Konsumenter väljer bort att köpa mat och dryck för avhämtning, vilket leder till negativa konsekvenser för företag som sätter pro- dukterna på marknaden samt för kaféer och restauranger som för- lorar viktiga kundgrupper.

Enligt våra antaganden beräknas skatten i ett inledande skede leda till en minskad förbrukning av muggar och livsmedelsbehållare med cirka 25 procent. En minskad efterfrågan på beskattade muggar och

Sammanfattning

SOU 2020:48

livsmedelsbehållare påverkar företag som tillverkar och importerar dessa engångsartiklar. De flesta företag bör dock kunna ställa om till att sälja flergångsalternativ och att öka utbudet av plastfria artiklar i takt med att sådana blir tillgängliga på marknaden.

Kaféer och restauranger som säljer mat och dryck för avhämtning kan minska sina kostnader genom att antingen erbjuda kunder att använda egen medhavd mugg och matlåda eller genom att hyra in sig i ett roterande pantsystem för flergångsalternativ, där man själv diskar flergångsalternativen alternativt köper disktjänster externt. De und- viker då kostnader för inköp av engångsartiklar men får i stället kost- nader för diskning. Våra beräkningar visar att kostnaden för disk- ning inte blir högre än kostnaden för inköp av engångsartiklar. Den ökade kostnad som uppkommer på beskattade artiklar förväntas över- vältras på konsumenten, vilket kan innebära en risk att konsumenter väljer att inte köpa mat och dryck för avhämtning i samma om- fattning som tidigare. Det kan leda till en minskad omsättning för kafé- och restaurangbranschen samt minskade arbetstillfällen.

Skatten förväntas samtidigt skapa nya affärsmöjligheter för företag som tillverkar och importerar flergångsartiklar samt för företag som kan erbjuda tjänster som till exempel roterande pantsystem för fler- gångsalternativ eller försäljning av disktjänster. Pantsystemen kan i sin tur skapa en efterfrågan på digitala lösningar som kan användas för sådana system. Samtliga möjligheter innebär ett ökat behov av arbets- kraft.

Små företag som kan påverkas negativt av skatten är mindre kaféer och restauranger samt så kallade food trucks, food courts och mindre kiosker som saknar egna diskmöjligheter och som har begränsade möjligheter att köpa in externa disktjänster.

Dagligvarubutiker som säljer färdigförpackad mat och dryck för avhämtning påverkas av skatten. Eftersom det inte finns samma möj- lighet för konsumenten att välja ett flergångsalternativ innebär skat- ten ökade kostnader för konsumenten, vilket i sin tur kan leda till att de i stället väljer att köpa mat och dryck för avhämtning vid kon- kurrerande kaféer och restauranger. Dagligvarubutiker som säljer muggar och tallrikar i storpack påverkas också av skatten då en kraf- tigt minskad efterfrågan kan förväntas som ett resultat av skatten. De livsmedelsföretag som säljer färdigförpackad mat till dagligvaru- handeln kan också påverkas av skatten.

SOU 2020:48

Summary

serious negative consequences for the environment. Littering statistics show that single-use plastic items are very common among litter. A key question, therefore, is whether perhaps a first choice for us would be to tax all single-use plastic items.

We do not propose a tax on all single-use items. The reasons are as follows. There is no single explanation for the high consumption of single-use items, but there are various market failures that explain the use of different categories of single-use items. It is therefore difficult to solve the problems through a single solution. A general tax on single-use items would also require a large number of excep- tions, as some single-use items are necessary in society in the absence of any decent alternatives. Legislation would be complicated. Further- more, for some single-use items, other instruments are already in use, or are about to be introduced. It is often unproductive that several policy instruments apply to the same product. It may also be difficult to reconcile a general tax on single-use items with our international commitments, such as EU state aid rules.

Another important question is whether the tax should be differ- entiated to favour items made of materials that are bio-based, re- cycled or fully biodegradable.

In theory, we are positive towards taxation being differentiated in favour of recycled plastic within the framework of a tax on single- use items. There are sound arguments in favour of the need to stimulate the use of recycled plastic, and tax relief could in itself be such an economic policy instrument that could have positive effects. If such a differentiated tax is to be introduced, there must be clear definitions of recycled plastics and reliable methods that allow verifica- tion of the proportion of recycled material in a product. This is cur- rently lacking. There is as yet no established common standard for defining recycled plastics. Thus, there are no possibilities to control or trace the amount of recycled material which would be needed for a differentiated tax. Work is underway to develop global standards in this area, and there may soon be reason to reconsider differentiation.

Similar problems also exist for differentiation in favour of bio- based plastics. There are some common standards, but today’s methods of analysis are expensive and less suitable for individual products. Here, too, work is in progress, and soon more accessible and less costly analyses may be available in Europe. There are also other argu- ments against differentiation, such as that the availability of bio-

Summary

SOU 2020:48

plastics is limited and, like fossil-based plastics, bio-based plastics do not degrade if they end up in the environment.

There are degradable plastics that have had positive results in life cycle analyses, but there are several arguments against differentia- tion for degradable plastics. For example, such plastics are recycled through industrial composting, which is not possible throughout northern Europe. Nor has it been scientifically verified thus far that biodegradable plastics fully degrade in the environment, and so the assumption until further notice should be that they cause the same kinds of littering problems as other plastics.

We therefore believe that, at present, differentiated tax rates should not be proposed based on the type of plastic raw material that is used, but the issue should be reconsidered when the tax is to be evaluated. However, the tax should be differentiated through different tax rates to take into account how much plastic a product contains.

Our remit primarily concerns single-use items containing plastic. Single-use items made of other materials should also be investigated if the materials are not fully biodegradable and if the items result in both littering and other forms of negative environmental impact, or if this is specifically justified for the purposes of the tax. We have not found sufficiently strong arguments to extend the scope of taxa- tion to single-use items not containing plastic, and we assess that the phasing-out of plastic can be seen as an initial step that is taking place concurrently with a transition to multiple-use articles.

Selection of single-use items for further consideration

An important part of the assignment is to investigate which single- use items should be covered by the intended tax. Based on the object- tives of the tax and other assumptions stated in the committee’s terms of reference, we have developed a number of criteria for selecting single-use items for further analysis:

1.The item is a single-use item.

2.The single-use item contains

– plastic, or

Summary

SOU 2020:48

Cups for beverages and food containers

We propose the introduction of a tax on single-use items in the form of cups for beverages and food containers. The reasons for this are as follows: These products are currently consumed in large quantities and consumption is also expected to increase. They also account for large waste streams, and only a small proportion of them are recycled after use. Furthermore, they come high up in the littering statistics for towns and parks, as well as for beaches. There are also demands from the EU that Member States must take the necessary steps to reduce the consumption of such products in an ambitious and endur- ing manner. Sweden thus has an obligation to take measures to reduce consumption. Reduced consumption of such single-use items is expected to lead to lower environmental impact in the form of reduced resource consumption, reduced waste generation and reduced greenhouse gas emissions in the production and waste management stages. Reduced consumption of such single-use items in favour of multiple-use alternatives also leads to less littering and greater circularity.

We propose that taxes be levied on these product categories if they consist wholly or partly of plastic and are intended for single use. Tax shall be payable at SEK 5 per cup and at SEK 7 per food container, but deductions may be made for cups for beverages and food containers with a low plastic content. At a maximum of 1 per cent plastic content, a deduction may be made of SEK 4 of the tax that would otherwise be payable for a cup and of SEK 5 of the tax that would otherwise be payable for a food container. At a maximum of 10 per cent plastic content, a deduction may be made of SEK 2 of the tax that would otherwise be paid for a cup and of SEK 3 of the tax that would otherwise be paid for a food container. Liable for tax are those who manufacture, bring in, receive or import taxable goods. However, taxable goods brought in, received and imported to a very small extent are exempted from tax liability. In addition, exceptions are made for a natural person manufacturing, bringing in, receiving and importing taxable goods intended for their or their family’s personal use.

In addition to new legislation on tax on single-use items, certain consequential amendments to other legislation are also proposed. It is proposed that the proposals in the sections relating to registration

SOU 2020:48

Summary

as an authorised warehousekeeper enter into force on 1 September 2021. It is proposed that the other parts of the proposals enter into force on 1 November 2021.

An evaluation of the tax should be made within two years of its introduction. What should then be evaluated is how effective the tax has been in steering towards reduced consumption and whether there is reason to change anything in the tax structure.

Packaging for sweets, ice cream and snacks

We have considered but chosen not to propose a tax on single-use items in the form of packaging for sweets, ice cream and snacks. We have also considered but chosen not to propose a compulsory deposit system. Neither do we propose that any other policy instruments be introduced for these items in addition to those that are now in the process of being introduced as a result of new EU requirements.

Packaging products used for sweets, ice cream and snacks are considered to constitute such single-use items that the intended tax is to cover. They come high up in the littering statistics for towns and parks, as well as for beaches. They are used only once and then become waste. Furthermore, they often consist of complex material compositions that make it difficult to recycle the materials, which is why a large part of the packaging collected is sent for incineration. Since much of the packaging contains plastic, it also contributes to higher carbon dioxide emissions than, for example, paper packaging.

Taxes and charges are often suitable instruments for achieving a change in behaviour, but in this case it is difficult to see how a tax can steer towards more environmentally friendly packaging solu- tions and thus lead to environmental benefits in such a way that reflects the purpose of the tax. Based on a discussion about price elasticity for this type of goods, a price increase in the form of a tax is not expected to lead to a significant reduction in demand. A tax is therefore deemed to have low potential to achieve the goals we wish to achieve. Within the EU, a decision has recently been made on changes with demands for measures that exert control upwards in the waste hierarchy. These are mainly aimed at producers who place packaging on the market. A tax where the consumer is not able to choose another more environmentally friendly option that is not

SOU 2020:48

Summary

tion from single-use plastic items to multiple-use and single-use items in materials other than plastic.

Reduced consumption of cups for beverages and food containers leads to several environmental benefits. A transition to multiple-use articles reduces the consumption of resources used in manufacturing and also prevents the large amount of waste that arises. The impact on climate is mitigated when the transition is made to multiple-use alternatives, provided that they are used adequate number of times. If single-use plastic items are replaced with single-use items made of renewable materials, carbon dioxide emissions will also decrease. Consumption of other resources, such as land and water, may instead increase. Littering is expected to decrease as the consumption of single-use items is reduced. The negative environmental impact caused by plastic litter is expected to decrease when plastic items are re- placed by plastic-free materials that more readily degrade in the en- vironment.

The tax is expected to incentivise all actors in society to more widely use multiple-use cups for beverages and food containers, as well as single-use cups and food containers in materials other than plastic. Furthermore, the proposed deduction that allows for lower taxation is expected to incentivise increased use of single-use items with a lower plastic content.

The size of the effect of the tax will depend on how the actors react to it. We assess that there are five potential scenarios after the tax has been introduced:

1.A major reduction in consumption and a positive environmental impact due to most consumers choosing to use their own cups for beverages and food containers or joining a deposit system for multiple-use alternatives.

2.A major reduction in consumption and a positive environmental impact due to the tax creating opportunities for development and innovation regarding cups for beverages and food containers in materials that are better for the environment than plastic.

3.No effect, because consumers continue to buy single-use cups for beverages and food containers despite higher prices.

4.No positive environmental impact, because the tax instead creates incentives to use materials that are environmentally inferior.

Summary

SOU 2020:48

5.Consumers choose not to buy takeaway food and beverages, which leads to negative consequences for companies that sell the products and for cafés and restaurants that lose key customer groups.

According to our assumptions, the tax is estimated to lead in an initial stage to consumption of cups for beverages and food containers fall- ing by about 25 per cent. Reduced demand for taxed cups for beverages and food containers affects companies that manufacture and import these single-use items. However, most companies should be able to switch to selling multiple-use alternatives and increase the supply of plastic-free items as they become available on the market.

Cafés and restaurants that sell takeaway food and beverages can reduce their costs by either offering customers the option of using their own cup and food container or the opportunity to join a cir- cular deposit system for multiple-use alternatives. In the latter case, the cafés and restaurants would wash up the items themselves or use

acommercial washing-up service. They then avoid costs for purchas- ing single-use items but instead incur costs for washing-up. Our calculations show that the cost of washing-up does not exceed the cost of purchasing single-use items. The increased cost incurred on taxable items is expected to be passed onto the consumer, which may entail a risk that consumers will choose not to buy takeaway food and drink to the same extent as before. This can lead to reduced sales for the café and restaurant industry, along with fewer jobs.

At the same time, the tax is expected to create new business opportunities for companies that manufacture and import multiple- use items, as well as for companies that can offer services such as circular deposit systems for multiple-use alternatives or washing-up services. The deposit systems can in turn create a demand for digital solutions that can be used for such systems. All options entail an increased need for labour.

Small companies that may be adversely affected by the tax are smaller cafés and restaurants, as well as food trucks, food courts and smaller kiosks that lack their own washing-up facilities and have limited opportunities to buy external services in this regard.

Grocery stores that sell prepackaged food and beverages for collec- tion are affected by the tax. As there is not the same opportunity for the consumer to choose a multiple-use alternative, the tax entails

Författningsförslag

SOU 2020:48

och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemi- kalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, änd- ring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, till vilken tillsatser eller andra ämnen kan ha lagts och som kan användas som huvudsaklig strukturkomponent i slutprodukter, med undantag för naturliga poly- merer som inte har modifierats på kemisk väg,

–EU-land: områden som tillhör Europeiska unionens punktskatte- område,

–tredjeland: länder och områden utanför Europeiska unionens punktskatteområde,

–import: såväl att en skattepliktig vara förs in till Sverige från tredjeland, under förutsättning att varan inte omfattas av sådant suspensivt tullförfarande eller suspensivt tullarrangemang som avses

iartikel 4.6 i rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG, som att varan frisläpps från ett sådant förfarande eller arrangemang.

Skattepliktens omfattning och skattebelopp

3 § För engångsartiklar ska, om annat inte sägs i 6 §, skatt betalas med

–5 kronor per mugg,

–7 kronor per livsmedelsbehållare.

4 § För en mugg som innehåller högst 10 procent plast får den skatt- skyldige göra avdrag för skatt med 2 kronor av den skatt som ska betalas enligt 3 §. Innehåller muggen högst 1 procent plast får avdrag göras med 4 kronor.

5 § För en livsmedelsbehållare som innehåller högst 10 procent plast får den skattskyldige göra avdrag för skatt med 3 kronor av den skatt som ska betalas enligt 3 §. Innehåller livsmedelsbehållaren högst 1 pro- cent plast får avdrag göras med 5 kronor.

Författningsförslag

SOU 2020:48

Lagerhållare

11 § Som lagerhållare får godkännas den som

1. i Sverige avser att

a)tillverka skattepliktiga varor,

b)föra in eller ta emot skattepliktiga varor från ett annat EU-land,

c)importera skattepliktiga varor från tredjeland, eller

d)från godkänd lagerhållare köpa skattepliktiga varor för återför- säljning till näringsidkare, och

2. med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständig- heterna i övrigt är lämplig som lagerhållare.

Godkännande som lagerhållare ska återkallas om förutsättningarna för godkännande inte längre finns eller om lagerhållaren begär det. Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart, om inte något annat anges

ibeslutet.

12 § Om en godkänd lagerhållare försätts i konkurs övergår god- kännandet till konkursboet. Konkursboet är skattskyldigt för varor för vilka skattskyldighet enligt 13 § 1 inträder efter konkursbeslutet.

Skattskyldighetens inträde

13 § Skyldighet att betala skatt inträder

1. för den som är godkänd lagerhållare, när

a)en skattepliktig vara levereras till en köpare som inte är god- känd lagerhållare,

b)en skattepliktig vara tas till eget försäljningsställe för detalj- försäljning,

c)en skattepliktig vara tas i anspråk för annat ändamål än för- säljning, eller

d)godkännandet som lagerhållare återkallas, varvid skattskyldig- heten omfattar skattepliktiga varor som då ingår i dennes lager,

2. för den som är skattskyldig enligt 7 § 2, när den skattepliktiga varan tillverkas,

3. för den som är skattskyldig enligt 7 § 3, när den skattepliktiga varan förs in till Sverige,

4. för den som är skattskyldig enligt 8 §, när skyldighet att betala tull enligt tullagstiftningen inträder eller skulle ha inträtt om skyl- dighet att betala tull förelegat.

Författningsförslag

SOU 2020:48

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 12 § lagen (2001:181) om behand- ling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet1 ska ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 12 §2

Uppgifter och handlingar som avser

1.revision ska gallras tio år efter utgången av det kalenderår då revisionen avslutades, och

2.fastighetstaxering ska gallras tolv år efter utgången av det taxer- ingsår som uppgifterna eller handlingarna kan hänföras till.

Uppgifter och handlingar om godkända upplagshavare, registre- rade varumottagare, tillfälligt registrerade varumottagare, registre- rade avsändare eller godkända skatteupplag enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt samt lagen (1994:1776) om skatt på energi ska gallras sju år efter utgången av det kalenderår då aktören avregistrerades.

Uppgifter och handlingar om	Uppgifter och handlingar om
godkända lagerhållare enligt lagen	godkända lagerhållare enligt lagen
om tobaksskatt, lagen om skatt	om tobaksskatt, lagen om skatt
på energi, lagen (2016:1067) om	på energi, lagen (2016:1067) om
skatt på kemikalier i viss elek-	skatt på kemikalier i viss elek-
tronik, lagen (2018:696) om skatt	tronik, lagen (2018:696) om skatt
på vissa nikotinhaltiga produkter	på vissa nikotinhaltiga produkter,
och lagen (2020:32) om skatt på	lagen (2020:32) om skatt på plast-
plastbärkassar samt uppgifter	bärkassar och lagen (0000:000) om
och handlingar om registrerade	skatt på engångsartiklar samt upp-
mottagare och registrerade EU-	gifter och handlingar om registre-
handlare enligt lagen om skatt på	rade mottagare och registrerade
kemikalier i viss elektronik ska	EU-handlare enligt lagen om skatt
gallras sju år efter utgången av	på kemikalier i viss elektronik

1Senaste lydelse av lagens rubrik 2003:670.

2Senaste lydelse 2020:570.

Författningsförslag

SOU 2020:48

1.3Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 15 §, 7 kap. 1 §, 26 kap. 8 § och 41 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap. 15 §3

Med punktskatt avses skatt enligt

1.lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

2.lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel,

3.2 § första stycket 5 lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel,

4.lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäk- ring, m.m.,

5.lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

6.lagen (1994:1564) om alkoholskatt,

7.lagen (1994:1776) om skatt på energi,

8.lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus,

9.lagen (1999:673) om skatt på avfall,

10.lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m.,

11.lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik,

12.lagen (2017:1200) om skatt på flygresor,

13.lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter,

14.lagen (2018:1139) om skatt på spel,

15. lagen (2019:1274) om skatt	15. lagen (2019:1274) om skatt
på avfall som förbränns, och	på avfall som förbränns,
16. lagen (2020:32) om skatt	16. lagen (2020:32) om skatt
på plastbärkassar.	på plastbärkassar, och
	17. lagen (0000:000) om skatt
	på engångsartiklar.

3Senaste lydelse 2020:37.

SOU 2020:48

Författningsförslag

7kap. 1 §4

Skatteverket ska registrera

1.den som är skyldig att göra skatteavdrag,

2.den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter,

3.den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag,

4.den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11 b–13 §§ samma lag,

5.den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskatte- lagen,

6.en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU-land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap. 1–3 §§ mer- värdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5,

7.en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och om- sätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skattskyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av arti- kel 196 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt,

8.den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap. 9–13 §§ mervärdesskattelagen,

9.den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

10.den som är skattskyldig enligt

a)lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel,

b)lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäk- ring, m.m.,

c)10 eller 13 § eller 16 § första stycket eller 36 § 1 lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

d)9 eller 12 § eller 15 § första stycket lagen (1994:1564) om alko- holskatt,

4Senaste lydelse 2020:571.

Författningsförslag

SOU 2020:48

e)4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 3 lagen (1994:1776) om skatt på energi,

f)lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus,

g)lagen (1999:673) om skatt på avfall,

h)lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m.,

i)8 § 1, 2 eller 3 lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik,

j)lagen (2017:1200) om skatt på flygresor,

k)6 § 1 eller 2 b lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter,

l)lagen (2018:1139) om skatt på spel,

m) lagen (2019:1274) om skatt	m) lagen (2019:1274) om skatt
på avfall som förbränns, eller	på avfall som förbränns,
n) 4 § 1 lagen (2020:32) om	n) 4 § 1 lagen (2020:32) om
skatt på plastbärkassar,	skatt på plastbärkassar eller
	o) 7 § 1 lagen (0000:000) om
	skatt på engångsartiklar.

11.den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4–6 §§,

12.den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla ut- rustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en bygg- arbetsplats, och

13.den som betalar ut ersättning som är underlag för statlig ålders- pensionsavgift enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensions- avgift.

Om den som ska registreras enligt första stycket har en före- trädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället.

26kap. 8 §5

Punktskatt ska redovisas i en särskild skattedeklaration för varje händelse som medför skattskyldighet, om den som är skyldig att

lämna skattedeklaration är skattskyldig enligt
1. lagen	(1994:1563)	om	1. lagen	(1994:1563)	om
tobaksskatt, lagen (1994:1564) om			tobaksskatt, lagen (1994:1564) om
alkoholskatt,	lagen (1994:1776)		alkoholskatt,	lagen (1994:1776)
om skatt	på energi,	lagen	om skatt	på energi,	lagen

5Senaste lydelse 2020:35.

SOU 2020:48Författningsförslag

(2016:1067) om skatt på kemi-	(2016:1067) om skatt på kemi-
kalier i viss elektronik, lagen	kalier i viss elektronik, lagen
(2018:696) om skatt på vissa	(2018:696) om skatt på vissa
nikotinhaltiga produkter eller	nikotinhaltiga produkter, lagen
lagen (2020:32) om skatt på plast-	(2020:32) om skatt på plast-
bärkassar och inte ska registreras	bärkassar eller lagen (0000:000)
till följd av 7 kap. 1 §, eller	om skatt på engångsartiklar och
	inte ska registreras till följd av
	7 kap. 1 §, eller

2.16 § första stycket lagen om tobaksskatt, 15 § första stycket lagen om alkoholskatt eller 4 kap. 9 § första stycket lagen om skatt på energi och ska registreras enligt 7 kap. 1 § samt inte företräds av en representant som är godkänd av Skatteverket.

41kap. 3 §6

Revision får göras hos

1.den som är eller kan antas vara bokföringsskyldig enligt bok- föringslagen (1999:1078),

2.någon annan juridisk person än ett dödsbo,

3.den som har anmält sig för registrering,

4.den som har ansökt om eller är godkänd för F-skatt,

5.sådant ombud för en utländsk beskattningsbar person som avses i 6 kap. 2 §,

6.sådan representant som avses i 16 a § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, 15 a § lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller 4 kap. 9 a § lagen (1994:1776) om skatt på energi,

7.den som har ansökt om godkännande som upplagshavare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi,

8.den som har ansökt om registrering som varumottagare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi,

9.den som har ansökt om godkännande som skattebefriad för- brukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi,

10.den som har ansökt om godkännande som registrerad avsän- dare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi,

6Senaste lydelse 2020:571.

Författningsförslag

SOU 2020:48

11. den som har ansökt om			11. den som har ansökt om
godkännande	som	lagerhållare	godkännande	som	lagerhållare
enligt lagen	om	tobaksskatt,	enligt lagen	om	tobaksskatt,
lagen om skatt på energi, lagen			lagen om skatt på energi, lagen
(2016:1067) om skatt på kemi-			(2016:1067) om skatt på kemi-
kalier i viss elektronik, lagen			kalier i viss elektronik, lagen
(2018:696) om skatt på vissa			(2018:696) om skatt på vissa
nikotinhaltiga	produkter eller		nikotinhaltiga	produkter, lagen
lagen (2020:32) om skatt på plast-			(2020:32) om skatt på plast-
bärkassar, och			bärkassar eller lagen (0000:000)
			om skatt på engångsartiklar, och

12.den som har ansökt om godkännande som registrerad mot- tagare eller registrerad EU-handlare enligt lagen om skatt på kemi- kalier i viss elektronik.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2021.

SOU 2020:48

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § tullagen (2016:253) ska ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 1 §7

Bestämmelser om skyldighet att betala annan skatt än tull vid import eller införsel till det svenska tullområdet finns i

–lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

–mervärdesskattelagen (1994:200),

–lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

–lagen (1994:1564) om alkoholskatt,

–lagen (1994:1776) om skatt på energi,

–lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik,

– lagen (2018:696) om skatt	– lagen (2018:696) om skatt
på vissa nikotinhaltiga produkter,	på vissa nikotinhaltiga produkter,
och	– lagen (2020:32) om skatt på
– lagen (2020:32) om skatt på	plastbärkassar, och
plastbärkassar.	– lagen (0000:000) om skatt på
	engångsartiklar.

Skatt som avses i första stycket ska fastställas och betalas enligt det förfarande som gäller för tull, om inte något annat föreskrivits. Om det i beskattningsunderlaget för sådan skatt ska ingå tullvärde, tull eller motsvarande avgift som fastställts i annan valuta, ska sådant underlag omräknas till svensk valuta efter den kurs som enligt tull- lagstiftningen gällde den dag då tullvärdet fastställdes.

Denna lag träder i kraft den 1 november 2021.

7Senaste lydelse 2020:36.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2020:48

expertgruppssammanträden. Arbetet har även förts framåt tack vare täta underhandskontakter med experterna. Det samråd som vi enligt direktiven ska ha med berörda myndigheter har skett huvudsakligen genom experterna.

Vidare har vi haft regelbundna möten med Bokstavsutredningen om genomförande av engångsplastdirektivet (M 2019:A). Vi har också haft möten med myndigheter, företag, branschorganisationer och andra intressenter. Vi har under arbetets gång fått in skrivelser från bland annat Svenskt Näringsliv, Svensk Dagligvaruhandel, Svensk Handel, Håll Sverige Rent, Tetra Pak och Gaia Biomaterials AB. Skri- velserna får anses besvarade genom detta betänkande.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet är indelat i 12 kapitel. Av kapitel 1 framgår våra förslag till författningsändringar. Vårt uppdrag och arbete redovisas här i kapitel 2.

Efter detta kommer ett bakgrundskapitel, kapitel 3. I det kapitlet ges en introduktion till engångsartiklar, avfall och nedskräpning.

I det efterföljande kapitlet, kapitel 4, går vi igenom regelverk, åt- gärder och initiativ på området som är relevanta för utredningen.

Kapitel 5 innehåller teoretiska resonemang om samhällsekonomisk effektivitet och styrmedel. Vidare redovisar vi hur vi ser på skatt som styrmedel och hur det förhåller sig till andra styrmedel.

I kapitel 6 diskuterar vi några övergripande vägvalsfrågor i fråga om beskattningsbara produkter och material.

Kapitel 7 är ett avstampskapitel där vi väljer ut engångsartiklar för fortsatta överväganden och förslag. Här redovisar vi till en början de utgångspunkter och kriterier som vi anser bör ligga till grund för att välja ut engångsartiklar för vidare överväganden och därefter kom- mer våra ställningstaganden i fråga om olika engångsartiklar.

I kapitel 8 behandlar vi våra överväganden och förslag för engångs- artiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare som innehåller plast. Vi föreslår en skatt på sådana engångsartiklar.

Kapitel 9 innehåller våra överväganden för engångsartiklar i form av förpackningar för godis, glass och snacks. Vi föreslår varken skatt eller något annat styrmedel för sådana engångsartiklar.

Bakgrund

SOU 2020:48

3.2.2Olika slags engångsartiklar

I tabellerna nedan redovisar vi exempel på olika slags engångsartiklar som skulle kunna övervägas för en skatt på engångsartiklar. I tabe- llerna framgår också om artiklarna omfattas, eller snart kommer att omfattas, av exempelvis förbud, beskattning eller annan lagstiftning som kan påverka om de bör omfattas av en skatt på engångsartiklar eller inte. Uppräkningen av engångsartiklar är inte uttömmande. I tabellerna återfinns endast artiklar som är avsedda att användas en gång eller vid ett fåtal tillfällen eller under en mycket begränsad an- vändningstid. Det är produkter som är avsedda för en sådan enstaka eller kortvarig användning som vi har i uppdrag att utreda enligt kom- mittédirektiven. Av det skälet har en rad produkter utelämnats i tabel- lerna. Det gäller exempelvis tandborstar, toalettborstar, disktrasor

m.m.Det gäller även förpackningar som gradvis töms på sitt innehåll, till exempel schampo- och tvålbehållare, eller produkter som gradvis tappar sin funktion, till exempel batterier som inte är återuppladd- ningsbara.

Tabell 3.1	Engångsartiklar med plastinnehåll

Typ av produkt		Befintliga styrmedel	Kommande styrmedel

Bomullspinnar (tops)			Förbud
Bestick, inkl. ätpinnar,			Förbud
tallrikar, sugrör,
dryckesomrörare

Ballonger och ballongpinnar

Muggar,	Producentansvar om de
dryckesbehållare och	fylls på försäljningsstället
livsmedelsbehållare	och därmed klassas som
av EPS	en förpackning
Muggar och	Producentansvar om de
livsmedelsbehållare ej	fylls på försäljningsstället
av EPS	och därmed klassas som
	en förpackning
Dryckesbehållare ej av	Producentansvar
EPS och högst 3 liter

Ballonger: utökat producentansvar, med- vetandehöjande åtgärder Ballongpinnar: förbud

Förbud

Muggar: Märkningskrav

Båda: Minskad förbrukning, utökat producentansvar, medvetandehöjande åtgärder

Produktkrav, utökat producentansvar, separat insamling (flaskor), med- vetandehöjande åtgärder

Oxo-nedbrytbara	Förbud
plastprodukter

SOU 2020:48Bakgrund

Typ av produkt	Befintliga styrmedel	Kommande styrmedel
Våtservetter		Märkningskrav, utökat
		producentansvar,
		medvetandehöjande åtgärder
Sanitetsbindor,		Märkningskrav,
tamponger och		medvetandehöjande åtgärder
tamponghylsor
Tobaksvaror med filter	Punktskatt	Märkningskrav, utökat
och separata filter		producentansvar, medvetande-
		höjande åtgärder,
Snus(portionspåsar)	Punktskatt

Tunna plastbärkassar	Punktskatt, minskad förbruk-	Utökat producentansvar,
	ning (enligt förpacknings-	medvetandehöjande åtgärder
	direktivet)
Kaffekapslar	Producentansvar
Tepåsar av t.ex. nylon
Påsar som säljs pake-
terade till konsument,
t.ex. fryspåsar, hund-
påsar
Plastfolie
Tandstickor, tandtråd,
tandpetare etc.

Klubbpinnar,
glasspinnar
Flexibelt omslag för	Producentansvar	Utökat producentansvar,
konsumtionsfärdiga		medvetandehöjande åtgärder
livsmedel som äts direkt
ur omslaget

Ytteromslag som	Producentansvar
omsluter en eller flera
redan förpackade
produkter1

Sjukvårds- och egenvårdsartiklar, t.ex. plåster etc.

Engångsartiklar inom sjukvården, t.ex. munskydd, sprutor, kanyler, engångs- handskar, skoskydd, förkläden etc.

1Med ytteromslag menas ett flexibelt omslag som omsluter en första förpackning för t.ex. ett livsmedel eller en dryck eller som håller ihop flera enheter av produkten.

Bakgrund

SOU 2020:48

Typ av produkt			Befintliga styrmedel	Kommande styrmedel
Förpackningsmaterial)			Producentansvar
som skyddar varor under
transport
Tuggummi

Rakhyvlar
Engångsdukar

Blöjor och
inkontinensskydd
Fyrverkerier med			Krävs tillstånd från kommunen
plastdelar			och genomgången kurs hos
			MSB2 för att använda vissa
			fyrverkerier
Förladdningar till
hagelgevär
Tabell 3.2	Engångsartiklar utan plastinnehåll

Typ av produkt		Befintliga styrmedel		Kommande styrmedel

Samtliga engångs- artiklar i tabellen ovan,

iden mån de före- kommer i andra material än plast Engångsgrillar

Värmeljus i aluminium- behållare

Kaffefilter

Presentpapper

Toalett- & hushållspapper

Näsdukar, servetter

Bomullsrondeller, fetvadd etc.

Tepåsar

2Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

SOU 2020:48

Bakgrund

3.2.3Vanliga material till engångsartiklar

Inledning

Engångsartiklar kommer i många olika material, till exempel plast, trä, papper/kartong, bambu, metall eller sammansättningar av olika material. Majoriteten av engångsartiklar är helt eller delvis av plast. Vi behandlar de olika materialen översiktligt nedan.

Plast

Vad är plast?

Plast är ett syntetiskt material som huvudsakligen består av en eller flera polymerer. En polymer är en kemisk förening som består av kedjeformiga molekyler, vilka i sin tur är uppbyggda av många mindre molekyler (monomerer). Delarna i de kedjeformiga molekylerna är förenade med kovalenta bindningar (en typ av kemisk bindning mellan atomer) på ett upprepande sätt. Det är polymerens långa kedjemole- kyler som ger plasten dess karakteristiska kombination av styvhet, hållfasthet och seghet.3 Olika plastsorter består av olika polymerer, som kan vara syntetiska eller naturliga. Vidare används olika tillsats- ämnen, s.k. additiv, för att ge plasten önskade egenskaper. Additiv kan till exempel användas för att färga plasten, göra den mjukare eller flamsäker etc. Det finns således ett stort antal olika plaster med vitt skilda egenskaper.

Plast tillverkas i flera steg. Råvaran som används är oftast petro- kemiska ämnen som mineralolja eller naturgas, men biomassa kan också användas som plastråvara. Polymerer framställs genom polymerisa- tion. Först framställs monomeren, som består av stora mängder av små molekyler. Vid polymerisation sammankopplas dessa till stora kedje- molekyler, som sedan fungerar som byggstenar i polymerer. Poly- merer blandas sedan med tillsatsämnen, och resultatet blir plast, oftast i form av granulat (små korn) som kan bearbetas till färdiga produk- ter med olika metoder. Tillverkningen är något olika för produkter av termoplast och härdplast. Termoplaster består av en polymer som är uppbyggd av fria, ofta grenade kedjemolekyler. Termoplast mjuk- nar och smälter vid uppvärmning. Produkter av termoplast kan där-

3Nationalencyklopedin, www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/plast. Läst 2020-01-20.

Bakgrund

SOU 2020:48

för omformas och materialet kan återvinnas. Härdplaster består av en polymer som är uppbyggd av kemiskt tvärbundna kedjemolekyler. Eftersom härdplast sönderdelas vid uppvärmning så kan produkter av härdplast inte omformas. Materialet kan inte återvinnas utan endast malas ned och användas som fyllnadsmedel.4

Plaster tillverkas som mer eller mindre hållfasta. En del plaster tillverkas för att klara stora påfrestningar, medan andra ska lösas upp under vissa förhållanden. Hållfasta plaster är en fördel när materialet ska återvinnas många gånger. Varken traditionella plaster baserade på olja eller plaster baserade på förnybara ämnen försvinner dock om de hamnar i naturen eller i havet. Även s.k. biologiskt nedbrytbara och komposterbara plaster kräver speciella förhållanden, som syre och mikroorganismer, för att brytas ner. Ofullständig nedbrytning kan leda till mikroplaster och andra syntetiska nedbrytningsproduk- ter. I naturen eller i havet tar nedbrytningsprocessen mycket lång tid. Vi använder alltså ett material som är utformat för att hålla i hundratals år för produkter som vi ibland bara använder i några minuter.

Biobaserad plast

Plast gjord på biobaserade råvaror motsvarar omkring 1 procent av den globala plastproduktionen. Den globala produktionskapaciteten för biobaserade plaster förväntas öka från 2,05 miljoner ton år 2017 till 2,44 miljoner ton år 2022.5 Den största delen av de biobaserade plasterna är drop-in plaster6. Andra biobaserade plast är s.k. ersätt- ningsplaster7 som är biobaserade och bionedbrytbara. De vanligaste ersättningsplasterna är PLA och PHA. Efterfrågan i Europa på PLA är i dag 25 000 ton per år och förväntas nå 65 000 ton till år 2025. PLA stod 2017 för drygt tio procent av den totala produktionskapa- citeten av biobaserade plaster. Än så länge används de främst för kort- livade produkter som engångsförpackningar.8

4Nationalencyklopedin, www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/plast. Läst 2020-01-20.

5Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84), s. 262.

6Drop-in plast är biobaserad plast som har samma kemiska och mekaniska egenskaper som motsvarande fossil plast.

7Ersättningsplast är nya material som inte har identiska och kemiska egenskaper som dagens fossilbaserade plaster.

8Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plast- användning (SOU 2018:84), s. 261.

SOU 2020:48

Bakgrund

Det är främst kolhydratrika grödor som majs och sockerrör som används vid tillverkningen av biobaserad plast. I Sverige pågår forsk- ning för att tillverka bioplast av socker och skogsspill. De stora ut- maningarna är att identifiera polymerer som är kommersiellt gång- bara, och forskarna tror att det kommer att ta åratal innan bioplasten finns i sådan skala att den kan fasa ut den fossilbaserade plasten.9 Dessutom är det så att grödorna som används till biobaserade plaster tar mark i anspråk som potentiellt kan konkurrera med annan mark- användning och de kräver vatten, bekämpningsmedel och leder till direkt och indirekt markpåverkan samt påverkan på biologisk mång- fald och växthusgasutsläpp.10 Sverige består till två tredjedelar av skog, men den ska räcka till förpackningsmaterial, bränsle, byggmaterial och mycket annat.

Inom polymerforskningen pågår också försök att tillverka bio- plaster av koldioxid. Då skulle plasten bli en kolsänka i stället för att vara en klimatbov. I Kina pågår pilotförsök som gör etanol på bak- terier som i sin tur kan användas som biobränsle men som lika gärna skulle kunna vara en råvara för tillverkning av bioplast. Det handlar om att utnyttja bakterier som lever på koldioxid och förvandlar det till ättiksyra.11

Användningen av plast i samhället

Plast är en materialgrupp som består av många olika plaster med sins- emellan olika egenskaper. Att användningen har ökat så mycket beror på att plasterna har många bra egenskaper. Bland annat är plast ett lätt, billigt och väldigt användbart material. Plasten har på många sätt bidragit till ett bättre liv för många människor och den är i dag en själv- klar del av vår vardag. Plasten orsakar dock också stora problem för vår miljö.

Plastproduktionen tog fart på 1950-talet och sedan dess har plas- tens betydelse för ekonomin ökat konstant. Plast används som mate- rial i en lång rad produkter i alltifrån bilar till förpackningar. I dag till- verkas cirka 11 ton plast varje sekund. Den globala plastproduktio-

9Mistra (2020), Ingen kommer undan plasten – Vägar mot en mer hållbar plastanvändning.

10Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84), s. 60 f.

11Mistra (2020), Ingen kommer undan plasten – Vägar mot en mer hållbar plastanvändning.

Bakgrund

SOU 2020:48

nen har tjugodubblats sedan 1960-talet och spås att fördubblas igen under de kommande 20 åren.12 Under 2015 tillverkades 322 miljoner ton plast i världen. År 2018 uppgick den globala plastproduktionen till 359 miljoner ton.13 I ett globalt perspektiv ökar plastanvändningen exponentiellt, medan den årliga ökningen i Sverige och i Europa ligger runt 1 procent.14 Om användningen av plast fortsätter att öka i nu- varande takt fram till år 2050 bedöms plastindustrin komma att stå för 20 procent av den totala oljeanvändningen i världen.15

Hela 40 procent av den globala plastproduktionen går till tillverk- ning av engångsförpackningar. Det är också engångsförpackningar som hamnar högt upp på tio-i-topp-listor över det vanligaste skräpet i havet.16 I Europa används 40 procent av den nytillverkade plasten till engångsförpackningar, 20 procent används till byggnadsmaterial, 9 procent används till bilar och resten används till allt ifrån leksaker till datorer.17

En viktig förklaring till den stora ökningen av mängden engångs- förpackningar i plast är att de fyller viktiga funktioner framför allt när det gäller säker förvaring och transport av livsmedel. Det pågår forskning om förhållandet mellan målet att minska matsvinnet och målet att minska mängden plastförpackningar. Många gånger är plast- förpackningar bra för att förhindra matsvinn, eftersom det kan inne- bära att maten håller längre. Plastförpackningens negativa miljöeffekter kan därför uppvägas av dess nytta för att förebygga matsvinn. Livs- medlet i en förpackning står ofta för en större del av klimatpåverkan än själva förpackningen. I genomsnitt står förpackningen för 5–10 pro- cent av produktens totala klimatpåverkan, såvida det inte handlar om en plastflaska som innehåller vanligt vatten. En studie från Karlstad

12EU-kommissionens meddelande, En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, KOM(2018) 28 slutlig.

13Plasticseurope,

www.plasticseurope.org/application/files/9715/7129/9584/FINAL_web_version_Plastics_the_ facts2019_14102019.pdf, och European Bioplastics, www.european-bioplastics.org/market/. Läst 2020-07-15.

14Rundabordssamtal med Vetenskapliga Rådet för Hållbar Utveckling den 15 december 2017, www.sou.gov.se/wp-content/uploads/2016/02/Plast-rapport-från-rundabordssamtal-15dec17. pdf. Läst 2020-01-06.

15Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84), s. 60.

16Håll Sverige Rent, www.hsr.se/fakta/fakta-om-skrap/plast-ett-stort-problem-i-vara-hav. Läst 2019-09-27.

17Naturskyddsföreningen, www.naturskyddsforeningen.se/frågor_och_svar_om_plast. Läst 2020-01-10.

SOU 2020:48

Bakgrund

universitet visar att förpackningens utformning spelar stor roll för matsvinnet. Portionsförpackat är bättre för klimatet, även om mer för- packningsmaterial används. Det viktiga är i stället att förpackningarna designas för att kunna återvinnas i högre grad.18

Enligt Svensk Plaståtervinning sätts varje år cirka 200 000 ton plastförpackningar på den svenska marknaden.19 Detta avser dock förpackningar som rapporterats som satta på marknaden. Den fak- tiska mängden plastförpackningar som sätts på marknaden är sanno- likt större. Detta beror på att det finns ett stort antal så kallade fri- åkare som sätter förpackningar på marknaden utan att själva ta pro- ducentansvar och att många plastförpackningar som används vid distansförsäljning inte rapporteras som satta på marknaden. Svenska MiljöEmissionsData (SMED)20 har i sin plastkartläggning uppskat- tat mängden plastförpackningar som sätts på marknaden till cirka 325 000 ton per år. Utöver detta sätts 26 000 ton pantflaskor i plast på marknaden.21

Plastens värde

Material Economics22 uppger att endast cirka 13 procent av plastens ursprungliga värde på cirka 10 miljarder kronor bevaras efter slut- användning. Detta beror främst på att majoriteten av plasten går till energiåtervinning och att den plast som materialåtervinns är av lägre kvalitet än nyproducerad plast. Av det som faktiskt blir till ny plast bevaras endast drygt hälften av värdet, eftersom kvaliteten försäm- ras. De nästan 500 000 ton plast som förbränns varje år hade ett ur-

18Williams et al. (2020), Avoiding food becoming waste in households – The role of packaging in consumers’ practices across different food categories. Journal of cleaner production.

19Svensk Plaståtervinning, www.svenskplastatervinning.se/sa-funkar-plastatervinning/. Läst 2020-02-11.

20SMED är samarbete mellan IVL, SCB, SLU och SMHI. Samarbetet inleddes 2001 med syftet att långsiktigt samla och utveckla den svenska kompetensen inom emissionsstatistik kopplat till åtgärdsarbete inom olika områden, bl.a. utifrån Naturvårdsverkets behov av expertstöd för Sveriges internationella rapportering avseende utsläpp till luft och vatten, avfall samt farliga ämnen. Målsättningen med SMED-samarbetet är främst att utveckla och driva nationella emissionsdatabaser, och att tillhandahålla olika tjänster relaterade till dessa för nationella, regionala och lokala myndigheter, luft- och vattenvårdsförbund, näringsliv m.fl. Mer informa- tion finns på SMED:s webbplats www.smed.se.

21SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i Sverige – Råvara, produkter, avfall och nedskräp- ning. Rapport nr 1, 2019.

22Material Economics (2018), Ett värdebeständigt svenskt materialsystem – En rapport om materialanvändning ur ett värdeperspektiv.

Bakgrund

SOU 2020:48

sprungligt värde på nästan 8 miljarder kronor per år, men genererar ett energivärde på endast en halv miljard kronor per år.

Nyproducerad plast uppskattas ha ett värde på cirka 17–19 kronor per kg men värdet kan variera kraftigt mellan olika plasttyper och kan i vissa fall uppgå till 40 kronor per kg. Efter slutanvändning har rena plastfraktioner ett värde på 2–3 kronor per kg, och blandade eller färgade fraktioner har ett värde på mindre än 1 krona per kg, men den plast som inte kan återvinnas saknar värde eller bär rent av en kostnad för att hanteras.23

Plastens miljöeffekter

Plast har effekter för miljön såväl vid tillverkningen som vid använd- ningen av produkterna och deras senare bortskaffande.

Fossila råvaror, framför allt olja och gas, används till tillverkning av fossilbaserad plast. Till sådan plasttillverkning används ungefär 8 procent av den globala oljeanvändningen, varav 4 procent motsva- rar själva råvaran och resterande del motsvarar den energi som tillverk- ningen av plasten kräver. I Europa använder plastindustrin 4–6 pro- cent av den totala olje- och gasanvändningen. Om användningen av plast fortsätter att öka i nuvarande takt fram till 2050 bedöms plast- industrin komma att stå för 20 procent av den totala oljeanvändningen i världen. Oljeutvinning påverkar miljön genom bland annat mark- användning, användning av stora mängder sötvatten samt risk för oljeutsläpp till miljön med åtföljande skador på växt- och djurlivet. Även vid bearbetningen av plastråvaran till färdig produkt krävs energi. Miljöpåverkan från energianvändningen beror på hur elen eller vär- men som används har producerats och vilka råvaror som har använts för energiproduktionen. Utöver energianvändning kan tillverkningen även resultera i utsläpp till luft och vatten samt avfall som kräver be- handling och som i sin tur kan påverka miljön negativt. Den globala plasttillverkningen uppskattades 2012 motsvara utsläpp om 400 mil- joner ton växthusgaser eller cirka en procent av de totala växthusgas- utsläppen i världen.24 I Plastic Atlas 2019 görs en uppskattning om att plasttillverkningen kan komma att generera upp till 56 miljarder ton

23Ibid.

24Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84), s. 59 f.

SOU 2020:48

Bakgrund

koldioxidutsläpp fram till 2050, vilket motsvarar 10–13 procent av jordens kvarvarande koldioxidbudget.25 I Sverige genererade industrin (totalt) 17 386 500 koldioxidekvivalenter26 år 2012. Utsläppen var unge- fär desamma år 2017, då industrin (totalt) genererade 17 202 500 kol- dioxidekvivalenter.

Hur de färdiga plastprodukterna sedan påverkar miljön beror på hur produkterna används och användarens beteendemönster. Ett fel- aktigt bortskaffande kan leda till nedskräpning som i sin tur påverkar miljön negativt. Plast kan orsaka stor skada när den sprids ut i natu- ren och särskilt då den hamnar i hav och sjöar. Den kan då skada det marina djurlivet och de fåglar som lever vid kusten. Vidare kan an- vändning av en produkt som innehåller mikroplaster eller nötning på plastprodukter medföra att mikroplaster spolas ut i dagvatten eller avloppsvatten och på så sätt läcker ut till miljön. Plast som sprids ut i naturen kan orsaka stor skada för djurlivet. Djuren kan trassla in sig i plasten eller missta den för mat. Det finns även risk att ämnen och gifter i plasten koncentreras högre upp i näringskedjan. Hälsoeffek- terna för människor är i stort sett okända. Läs mer om konsekvenser av nedskräpning från bland annat plast i avsnitt 3.5.7.

Användningen av plast kan dock även bidra till miljönytta. I tidi- gare avsnitt – ”Användningen av plast i samhället” – beskriver vi hur engångsförpackningar av plast kan bidra till att förebygga matsvinn, vilket också är viktigt för miljön.

Mikroplast och nanoplast

Mikroplast är inte en särskild sorts plast, utan det är i stället små partiklar av plast som är mindre än 5 mm i diameter. Plastpartiklar som är mindre än 100 nanometer kallas nanoplast.

Mikro- eller nanoplast kan redan från början vara tillverkad som små partiklar eller uppkomma vid nedbrytning av större plastföre- mål, genom nötning och inverkan av solljus. När mikroplaster avsikt- ligt har tillsatts i en produkt så kallas de för primära mikroplaster. Sekundära mikroplaster är partiklar från större plastbitar som sön- derdelas och bryts ned i omgångar tills de blir till mikroplaststorlek.

25Heinrich Böll Foundation and Break Free from Plastic (2019), Plastic Atlas 2019 – Facts and figures about the world of synthetic polymers.

26Koldioxidekvivalenter är ett mått som används för att räkna om olika slags utsläpp så att man kan jämföra dem med varandra.

Bakgrund

SOU 2020:48

Naturvårdsverket har i regeringsuppdrag år 2017 och 2019 kart- lagt vilka källor som står för de största utsläppen av mikroplast i Sverige. I rapporten från 2017 kom Naturvårdsverket fram till att mikroplast framför allt uppstår genom slitage av däck från vägar, indu- striell produktion och hantering av primärplast, tvätt av syntetfibrer, båtbottenfärg, läckage av granulat från konstgräsplaner och nedskräp- ning. I rapporten från 2019 redovisade Naturvårdsverket ett antal nya källor, däribland spill/nedskräpning kring byggarbetsplatser, rid- anläggningar och andra utomhusanläggningar för idrott och lek med underlag som innehåller plast eller gummi, samt användning av konst- gräs i trafikmiljöer och parker. I redovisningen angavs även att mikro- plaster troligtvis inte utgör någon stor risk för miljö och hälsa i nu- varande koncentrationer även om det kan finnas platser där det skulle kunna finnas risk för effekter.27

Användning av en produkt som innehåller mikroplaster eller nöt- ning på plastprodukter kan medföra att mikroplaster spolas ut i dag- vatten eller avloppsvatten och på så sätt läcker ut till miljön. I miljön sker en fullständig nedbrytning av plast mycket långsamt, vilket bety- der att den plast som hamnar i miljön finns kvar där under lång tid. Problemen med mikroplaster i vattenmiljön har beskrivits i olika rapporter. Vattenlevande djur som till exempel fiskar, musslor och räkor får i sig mikroplast som de misstar för mat, vilket fyller mag- och tarmsystemet och i sin tur ger ett minskat födointag. Man har även sett att mikroplast har orsakat inflammation och haft negativ påverkan på energilagring, nervsystem och reproduktion hos marina organismer. Man har också sett att mycket små partiklar (mindre än 10 mikrometer) kan tas upp i organismernas cirkulationssystem. Det finns även risk att ämnen och gifter koncentreras högre upp i närings- kedjan.28

Mikroplast förekommer även i dricksvatten. Enligt en rapport som gjorts 2019 vid universitetet i Newcastle, Australien, och publi- cerats via Världsnaturfonden (WWF) får människor i snitt i sig 5 gram mikroplaster i veckan och den främsta källan är mikroplast i dricks- vattnet.29

27Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/ Uppdelat-efter-omrade/Plast/Mikroplast/. Läst 2020-04-29.

28Kemikalieinspektionen (2018), Mikroplast i kosmetiska produkter och andra kemiska produkter, rapport 2/18, www.kemi.se/global/rapporter/2018/rapport-2-18-mikroplast-i-kosmetiska- produkter-och-andra-kemiska-produkter.pdf. Läst 2020-04-28.

29WWF (2019), No Plastics in Nature: Assessing Plastic Ingestion from Nature to People, www.epressi.com/media/userfiles/138617/1560257495/plastic-ingestion-raportti-wwf.pdf.

SOU 2020:48

Bakgrund

Kunskapsläget kring mikroplasters hälsopåverkan på människor är begränsat. Förra året publicerade Världshälsoorganisationen (WHO) en rapport om hälsopåverkan av mikroplaster i kran- och flaskvatten. Slutsatsen i rapporten var att mikroplaster i dricksvatten på nuva- rande nivåer inte utgör en hälsorisk, baserat på den information som finns i dagsläget.30 I ett pressmeddelande strax efter att rapporten publi- cerats efterlyste WHO mer forskning om mikroplast i miljön och dess potentiella effekter på människan. WHO förespråkade samtidigt en minskning av plastföroreningar för att gynna miljön och minska människors exponering.31 Att kunskapsläget är osäkert och att mer forskning behövs för att kunna dra definitiva slutsatser har bland annat lyfts fram av svenska forskare inom området nanomaterial.32

Den europeiska kemikaliemyndigheten Echa har föreslagit ett EU-förbud mot avsiktligt tillsatt mikroplast i kemiska produkter. Echa menar att ett förbud på EU-nivå är motiverat för att skydda hälsa och miljö mot utsläpp av mikroplast.33

Papper, trä, bambu etc.

Fiberbaserade material består av en förnybar råvara som binder kol- dioxid när trädet växer och som sedan lagras i produkten. Materialen är fossilfria och produktionen i Sverige har kommit väldigt långt med att fasa ut fossila bränslen. I dagsläget är produktion av papper till 96 procent fria från fossila bränslen.

Materialåtervinningsgraden för papper och kartong är i snitt 60 pro- cent på europeisk nivå och i Sverige är återvinningsgraden drygt 80 pro- cent. Sverige har dessutom en hög insamlingsgrad och en väl funge- rande marknad för returfibermaterial.

Engångsartiklar som tidigare ofta gjorts av plast efterfrågas nu även i andra material, till exempel trä. Det är numera vanligt att trä används till bland annat engångsbestick, dryckesomrörare och bomulls- pinnar (tops). Trä har även sedan länge använts till bland annat glass-

30WHO (2019), Microplastics in drinking-water, www.who.int/water_sanitation_health/ publications/microplastics-in-drinking-water/en/. Läst 2020-04-29.

31World Health Organization (WHO), www.who.int/news-room/detail/22-08-2019-who-calls- for-more-research-into-microplastics-and-a-crackdown-on-plastic-pollution. Läst 2020-04-29.

32Artikel från Lunds universitet, www.lu.se/article/vi-vet-annu-mindre-om-nanoplast-an- om-mikroplast. Läst 2020-04-29.

33Kemikaliemyndigheten, www.kemi.se/nyheter-fran-kemikalieinspektionen/2019/eus- kemikaliemyndighet-foreslar-forbud-mot-mikroplaster/. Läst 2020-04-28.

Bakgrund

SOU 2020:48

pinnar. Nu finns också engångsartiklar i en rad andra naturmaterial, såsom bambu, palmblad, bagasse, vetestrån.

När papper eller andra naturmaterial används till engångsartiklar som är avsedda för mat och dryck förses de ofta med en plastbelägg- ning som fungerar som barriär för vätska, fukt eller fett.

Metall

Som exempel på engångsartiklar av metall kan nämnas burkar för drycker och livsmedel, aluminiumfolie, engångsgrillar och behållare till värmeljus. Metallburkar som används för drycker är nästan ute- slutande i aluminium. Burkar i stål förekommer också men i mycket liten utsträckning.34

Aluminium är ett lätt men starkt material med god formbarhet. Det släpper inte in ljus och är därför bra på att bevara till exempel dryckers egenskaper. En annan fördel är att materialet kan återvinnas många gånger. Den mest brytvärda råvaran för aluminium är bauxit, som fått sitt namn efter fyndigheter vid Le Baux i Frankrike. Från rå- varan bauxit framställs aluminiumoxid, som i sin tur blir till primär- aluminium genom elektrolys. Att bauxit har blivit utgångsmaterial för aluminium beror främst på att innehållet av aluminiumoxid är högt, ofta 50–65 procent, vilket ger ett metallinnehåll på 25–30 pro- cent. Det finns mer aluminium än någon annan metall i jordskorpans ytterlager, som innehåller cirka 8 viktprocent aluminium. Aluminium är ett material som lämpar sig väl för återvinning. Energiförbrukningen vid återvinning av aluminium innebär en besparing på upp till 95 pro- cent av det som går åt vid primär framställning, och återvinnings- graden är hög.

Glas

Vissa engångsartiklar är gjorda av glas, till exempel glasflaskor för drycker eller glasburkar för sylter och marmelader. Glas används även för kemisk-tekniska och farmaceutiska produkter.

Förpackningsglas tillverkas i stora serier med hög hastighet i en helt automatiserad process. Glas är en amorf (ickekristallin) produkt som framställs genom att sand och alkalier smälts tillsammans med till

34Pantamera, https://pantamera.nu/pantsystem/fakta/burk-pet/. Läst 2020-04-01.

Bakgrund

SOU 2020:48

3.2.4Vad är problemet med engångsartiklar?

För att kunna styra mot ett uttalat miljömål eller komma till rätta med ett miljöproblem behövs en förståelse för varför olika aktörer i samhället beter sig på ett sätt som orsakar skada i miljön. Konsu- menters och företags miljöskadliga beteenden kan till exempel bero på att de saknar information om effekterna på miljön, att de är kort- siktiga i sitt handlande, att de inte inkluderar risker för framtida skador i sina beslut eller att de inte tar hänsyn till den miljöpåverkan som drabbar en tredje part. Dessa systemfel, så kallade marknads- misslyckanden, är det som motiverar statlig styrning genom styr- medel. En förståelse för de bakomliggande incitamentsstrukturerna är en förutsättning för att kunna öka styrmedlens kostnadseffek- tivitet. För att kunna välja rätt verktyg för att lösa ett miljöproblem, och därmed nå ett visst mål, behöver först problembilden benas ut.37

Hur ser problembilden ut när det gäller engångsartiklar? Det är i regel inte hållbart att tillverka en produkt som bara ska användas en kort stund för att sedan bli avfall, särskilt om den tenderar att orsaka nedskräpning och består av material som inte bryts ned i naturen på hundratals år.

I Collins engelska ordbok utnämndes single-use (engångsanvänd- ning) till årets ord 2018.38 Att användningen av engångsartiklar har vuxit beror på att det är bekvämt, de är lätta att få tag på och de be- höver inte rengöras efter användning. De är också enkla att göra sig av med. Men framför allt är de billiga. Det finns även engångsartiklar som fyller specifika syften. Till exempel används engångsartiklar på sjukhus för att hindra smittspridning.

Engångsartiklarna har därmed många positiva egenskaper som underlättar för många i samhället. De underlättar exempelvis att ta med sig mat hem eller till en picknick, och de underlättar vid trans- port av produkter. Vidare fyller engångsartiklar en viktig funktion för att minska smittspridning och säkra en god hygien på sjukhus och i storkök etc. Den stora konsumtionen av engångsartiklar är dock inte hållbar. Tillverkningen kräver stora mängder resurser från förnybara och inte förnybara källor bara för att användas en gång och sedan bli avfall. Att tillverka artiklar för engångsbruk är inte resurs- effektivt oavsett om de tillverkas av plast, papper eller bambu. För

37Naturvårdsverket (2015), Styr med sikte på miljömålen. Rapport 1666.

38Collins dictionary (2018), The Collins word of the year, www.collinsdictionary.com/word- lovers-blog/new/collins-2018-word-of-the-year-shortlist,451,HCB.html.

SOU 2020:48

Bakgrund

varje produkt används resurser såsom energi, vatten, olja, trä, bördig jord etc. De flesta av dessa resurser används fortare än de kan för- nyas. Därutöver kan produkterna innehålla kemikalier och gifter som sprids i naturen. Vi behöver därför röra oss mot en ökad cirku- laritet och bort från engångsartiklar till produkter som kan användas många gånger. Det kan kräva att såväl företag som konsumenter behöver ändra beteende och tankemönster. Företag behöver kanske ändra utformningen på produkter så att de i stället lämpar sig för åter- användning. Konsumenter kan behöva ändra beteende, till exempel när det gäller en ökad livsstil på språng, och göra aktiva val som är bra för miljön.

De flesta engångsartiklar innehåller plast. Det finns undantag, som till exempel kaffefilter, engångsgrillar, presentpapper och värme- ljus, men majoriteten av engångsartiklar innehåller plast.

I Konsumtionsrapporten 2018 summeras de viktigaste orsakerna till att plastkonsumtionen ökar:

•To-go lifestyle (livsstil på språng)

•Användningen av engångsartiklar ökar

•Stiftade lagar implementeras inte

•Politiker, konsumenter och företag tar inte sitt ansvar.

Engångsartiklar blir avfall redan efter en användning. En del engångs- artiklar, till exempel förpackningar, kan samlas in för återvinning och materialåtervinnas eller energiåtervinnas (förbränning). De flesta en- gångsartiklar slängs dock i restavfallet och går därmed till förbrän- ning (energiåtervinning), och bidrar då i varierande omfattning till koldioxidutsläpp. En del hamnar också utanför avfallssystemet och blir skräp i naturen. Statistik från skräpmätningar visar att engångs- artiklar är vanligt skräp i städer och parker samt vid stränder.

Skräp som hamnar i naturen eller i havet skadar bland annat djur- livet. Skräpet försämrar djurens livsmiljöer. Vidare kan de trassla in sig i skräpet eller äta skräp som de misstar för mat. När djuren äter skräp finns risk att deras matsmältningssystem blockeras, vilket kan försämra deras näringsintag och göra att de blir sjuka eller till och med dör. Vidare kan de också skära sig på vassa skräpföremål. Djur kan även förgiftas av farliga ämnen i skräpet. Nedskräpningen kostar också samhället stora summor pengar. Det är nämligen kostsamt att

Bakgrund

SOU 2020:48

städa bort skräpet. Vidare leder nedskräpning till indirekta kostna- der genom att fastigheter förlorar i värde, att handel och företagande drabbas negativt och att ekosystemtjänster urholkas. Nedskräp- ningens konsekvenser för samhälle och natur beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.5.7.

I kapitel 7 redovisar vi hur mycket engångsartiklar som tillverkas och används samt hur stor resursförbrukning som beror på tillverk- ning av engångsartiklar. Där framgår också att produktionen av vissa engångsartiklar ökar kraftigt.

Så länge produktionen och användningen av engångsartiklar fort- sätter att följa linjära materialflöden ger det konsekvenser som är negativa och allvarliga för miljön. Det är naturligtvis inte hållbart att det i så stor omfattning tillverkas produkter som bara används vid ett eller ett fåtal tillfällen, för att sedan kastas bort. Det gäller särskilt om produkten tenderar att orsaka nedskräpning och består av mate- rial som inte bryts ned i naturen på hundratals år.

3.3Introduktion till cirkulär ekonomi och resurseffektivitet

3.3.1Inledning

Denna utredning har som ett viktigt syfte att bidra till ökad resurs- effektivitet och cirkularitet. I detta avsnitt skriver vi om dagens resurs- användning och varför en mer effektiv förvaltning av jordens resurser behövs. Vi beskriver också vad en cirkulär ekonomi innebär och hur den skiljer sig från en linjär ekonomi.

3.3.2Dagens resursanvändning och behovet av att ställa om

Jordens resurser förbrukas i en allt snabbare takt. Varje år räknar organisationen Global Footprint Network fram hur länge planetens resurser räcker utifrån en årsbudget för förnybara resurser. Under 2019 inträffade ”Overshoot Day”, dvs. den dag då årets förnybara resurser förbrukats, den 29 juli. Globalt förbrukar vi människor resur- ser som om det fanns 1,7 jordklot att leva av. I Sverige förbrukar vi ännu mer, som om vi hade hela fyra jordklot till vårt förfogande. Overshoot Day för EU:s alla medlemsländer inträffade den 10 maj –

Bakgrund

SOU 2020:48

3.3.4Cirkulär ekonomi

Det finns ingen allmänt vedertagen definition av cirkulär ekonomi, men begreppet används redan brett i stora delar av världen och i många olika sammanhang. Mål om en cirkulär ekonomi står i dag högt på dagordningen hos internationella organisationer som EU, OECD, G7 och G20. Vidare fokuserar flera ledande industriländer på cirkulär ekonomi och ökad resurseffektivitet, däribland Tyskland, Japan och Kina. Vårt grannland Finland har nyligen satt upp målsätt- ningen att bli världsledande inom cirkulär ekonomi. De länder som leder utvecklingen har gemensamt att satsningen drivs ur ett närings- politiskt och ekonomiskt perspektiv lika mycket som ur ett miljö- politiskt.41

En cirkulär ekonomi kan beskrivas som en ekonomi där avfall i princip inte uppstår utan resurser kan behållas i samhällets kretslopp eller på ett hållbart sätt återföras till naturens egna kretslopp efter det att produkterna har nått slutet på sin livscykel. I en cirkulär eko- nomi är livslängden på material och produkter längre. Det handlar dock om mer än att bara hitta användningsändamål för avfall som redan uppkommit. Målet är att redan från början planera och fram- ställa produkter på ett sådant sätt att de används och hålls kvar i kretsloppet så länge som möjligt.

Cirkulär ekonomi är alltså ett kretslopp av material, produkter och tjänster där vi gör mer med mindre, vilket också innebär att avfall och uttaget av råvaror är mindre. Det görs genom att återanvända, reparera, återvinna, uppgradera, hyra och dela. Samtidigt som allt görs på ett sätt som är giftfritt, resurssnålt, klimatsmart och som inte ska- dar människor, djur, natur, vatten eller luft.

Den mer än hundraåriga perioden av industrisamhälle har domi- nerats av ett i huvudsak linjärt sätt att producera och konsumera varor. Det innebär att råvaror används för att tillverka material och varor som säljs, sedan brukas och förbrukas för att slutligen kastas. Det linjära sättet att producera och konsumera innebär ett stort slöseri av i många fall begränsade resurser. Dagens ekonomi är mesta- dels fortfarande linjär på så sätt att vi tar ut råvaror och tillverkar produkter som konsumeras och sedan slängs, vilket ger en negativ miljöpåverkan. Exempel på detta är engångsartiklar som tillverkas

41Utredningen cirkulär ekonomi (2017), Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi, (SOU 2017:22), s. 111.

Bakgrund

SOU 2020:48

med någon form av avfallsbehandling räknas som sekundärt avfall. Byggbranschen och hushållen genererade mest primärt avfall.

Den totala mängden förpackningar som sattes på den svenska marknaden under 2018 uppgick till 1,3 miljoner ton, varav 73 pro- cent materialåtervanns. Enligt Naturvårdsverkets statistik var mate- rialåtervinningsgraden 46 procent för plastförpackningar (exklusive PET-flaskor) och därmed lägre än för exempelvis glas- (93 procent), pappers- (82 procent) och metallförpackningar (84 procent). Den verkliga materialåtervinningsgraden är dock lägre, eftersom förluster uppstår i sortering och återvinning. Detta beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.4.5. För PET-flaskor och pantburkar var materialåtervin- ningsgraden 83 respektive 81 procent. De nationella materialåter- vinningsmålen för förpackningar varierar beroende på typ av för- packning. Det finns också ett mål för hur stor mängd av det totala förpackningsavfallet som ska materialåtervinnas. Från och med januari 2020 höjdes materialåtervinningsmålen med upp till 20 procent bero- ende på typ av förpackning. Statistiken visar att sex av de nationella materialåtervinningsmålen för förpackningar uppfylldes i Sverige 2018 medan de två materialåtervinningsmålen för PET-flaskor och pant- burkar inte uppfylldes.42 Förpackningar omfattas i Sverige av produ- centansvar, vilket innebär att producenterna ansvarar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter. Producentansvaret beskrivs när- mare i kapitel 4.

3.4.3Avfallsmängderna ökar

Tvärtemot samhällets målsättning att minska avfallet visar statistiken från åren 2012 till 2018 att mängden ökar.43 Enligt SMED:s plast- kartläggning har mängderna plastavfall ökat kraftigt. År 2017 upp- skattades mängden plastavfall uppgå till cirka 1,6 miljoner ton. I jäm- förelse med 2012 är det en ökning med drygt 300 000 ton. Den stora ökningen var främst plast i blandade avfallsflöden, exempelvis impor- terat avfall för energiåtervinning.44 En del av ökningen kan förklaras

42Naturvårdsverket (2019), Sveriges återvinning av förpackningar och tidningar – Uppföljning av producentansvar för förpackningar och tidningar 2018, s. 86.

43Naturvårdsverket (2020), Avfall i Sverige 2018. Rapport 6932.

44SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i Sverige – Råvara, produkter, avfall och nedskräp- ning. Rapport nr 1, 2019.

SOU 2020:48

Bakgrund

av användningen av engångsartiklar. Hur stor den andelen är har vi dock inte uppgifter om.

3.4.4Insamling, transport och behandling av avfall

Ansvaret för insamling av avfall är i Sverige fördelat på tre aktörer: kommunerna (hushållsavfall), producenterna (sina respektive pro- ducentansvar) och övriga avfallsinnehavare (när ansvaret för avfallet inte faller på de två förstnämnda). På kommunernas bemannade åter- vinningscentraler kan grovavfall, elavfall och farligt avfall lämnas in. Det finns 583 återvinningscentraler i hela landet som sammantaget årligen får cirka 26 miljoner besök. Producenternas återvinningsstatio- ner för insamling av förpackningar och tidningar är obemannade. Det finns cirka 5 800 återvinningsstationer fördelade över hela landet. Insamlingssystemen ska bygga på samråd mellan producenter och kommuner. Avfall inom ramen för producentansvaret kan uppkomma både som hushållsavfall och verksamhetsavfall.

Inom Sverige transporteras avfall vid insamling och vidare trans- port till behandlingsanläggning för återvinning eller bortskaffande. Avfallsförordningen (2011:927) reglerar frågor om när det behövs tillstånd för att transportera avfall. För yrkesmässig avfallstransport krävs alltid tillstånd. Den som ska transportera anmälningspliktigt avfall, som till exempel farligt avfall, blandat avfall, hushållsavfall, bygg- och rivningsavfall eller visst träavfall, till eller från Sverige, ska ha godkännande från Naturvårdsverket och från motsvarande myn- dighet i det land som avfallet skickas till eller från.

Avfall behandlas genom materialåtervinning, energiåtervinning, bortskaffande och förbehandling. Enligt statistik från Naturvårds- verket för- och slutbehandlades 35,2 miljoner ton avfall, exklusive gruvavfall, i Sverige år 2018. Motsvarande siffror för åren 2016 och, 2014 var 34,0 miljoner ton respektive 29,5 miljoner ton. Totalt mate- rialåtervanns 6,8 miljoner ton avfall i Sverige 2018. Av detta behand- lades 4,1 miljoner ton avfall genom konventionell materialåtervin- ning, dvs. behandling där ett material återvinns till samma material. De icke-farliga avfallsslag som i störst utsträckning materialåter- vanns konventionellt var metallavfall (2,4 miljoner ton), pappersavfall (1,1 miljoner ton), glasavfall (230 000 ton) samt mineraliskt och blan- dat bygg- och rivningsavfall (151 000 ton). Av plastavfall material-

Bakgrund

SOU 2020:48

återvanns 51 000 ton konventionellt. År 2018 energiåtervanns 8,9 mil- joner ton avfall i Sverige. Med energiåtervinning avses förbränning där avfallet används som bränsle och energin tas tillvara. De icke-far- liga avfallsslag som 2018 i störst utsträckning energiåtervanns i Sverige var blandat avfall (2,5 miljoner ton), hushållsavfall och liknande avfall (2,7 miljoner ton), träavfall (2,1 miljoner ton) och sorterings- rester (780 000 ton). Mängden plastavfall som energiåtervanns upp- gick till 168 000 ton.45

3.4.5Hantering av engångsartiklar som blir avfall

Mekanisk plaståtervinning

Återvinningsgraden av plast är låg. Enligt Naturvårdsverkets statistik återvinns 46 procent av plastförpackningarna i Sverige (exklusive PET-flaskor).46 Den verkliga materialåtervinningsgraden är dock lägre, eftersom förluster uppstår i sortering och materialåtervinning, samt att det sätts mer plastprodukter på marknaden än vad som rappor- teras och ingår i statistiken, till exempel på grund av privatimporte- rade förpackningar och ”friåkare” som inte ingår i producentansvaret.47 I SMED:s plastkartläggning framkommer att det sätts ungefär 325 000 ton plastförpackningar på marknaden. Av dessa är det cirka 95 000 ton som sorteras ut för materialåtervinning. En stor andel hamnar i restavfallet och går direkt till förbränning. Den verkliga materialåtervinningsgraden av plastförpackningar ligger troligen runt 10–20 procent.48 Inom EU uppkommer årligen mer än 25 miljoner ton plastavfall, varav mindre än 30 procent samlas in för material- återvinning.49 Av all plast som har tillverkats i världen har 14 procent samlats in för återvinning. Av dessa har i sin tur endast två procent använts för att tillverka ny plast av samma eller liknande kvalitet, åtta

45Naturvårdsverket (2020), Avfall i Sverige 2018, rapport 6932, s. 26–35.

46Naturvårdsverket (2019), Sveriges återvinning av förpackningar och tidningar – Uppföljning av producentansvar för förpackningar och tidningar 2018.

47SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i Sverige. Råvara, produkter, avfall och nedskräp- ning. Rapport nr 1, 2019.

48Svar i e-postmeddelande från Svensk Plaståtervinning den 19 februari och den 3 juni 2020.

49EU-kommissionens meddelande, En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, KOM(2018) 28 slutlig.

SOU 2020:48

Bakgrund

procent till plast av sämre kvalitet medan de sista fyra procenten går förlorade i processen.50

Mer plast skulle kunna materialåtervinnas. Svensk Plaståtervin- ning uppger att mer än hälften av alla plastförpackningar i landet sorteras fel och därmed bränns upp i stället för att materialåtervin- nas.51 Hushåll och verksamheter ansvarar för att källsortera plasten genom att lägga den i sorteringskärl vid återvinningsstationer eller fastighetsnära insamling. Bristande sortering i hushåll och verksam- heter leder till att plasten hamnar i olika fraktioner av restavfall. I dag sorteras mindre än 30 procent av plastförpackningarna ut för mate- rialåtervinning.52 Även tekniska begränsningar gör att plast inte alltid kan materialåtervinnas. Vissa flöden är till exempel för komplexa eller för kontaminerade för att dagens mekaniska materialåtervinning ska fungera. För dessa flöden kan kemisk återvinning vara effektiv, vilket beskrivs i senare avsnitt nedan. De som importerar och fyller för- packningar skulle i högre grad kunna välja att sätta förpackningar på marknaden som kan materialåtervinnas eller som är gjorda av åter- vunna material. Konsumenter kan också påverka producenter genom att aktivt välja att köpa förpackningar och produkter som är återvin- ningsbara eller gjorda av återvunna material.

Svensk Plaståtervinning har ett rikstäckande system för insam- ling och återvinning av plastförpackningar i Sverige för verksamheter med producentansvar. På Svensk Plaståtervinnings anläggning i Motala finns kapacitet att ta emot och återvinna alla plastförpackningar från svenska hushåll. Förpackningarna sorteras i flera steg. Först samlas förpackningarna in vid återvinningsstationer och andra insamlings- punkter. Innan förpackningarna transporteras till återvinningsanlägg- ningen packas de på ett mellanlager till en kubikmeter stora plastbalar som väger cirka 500–600 kg styck. På anläggningen sorteras förpack- ningarna utifrån plastsort och eventuellt utifrån färg. Sorteringspro- cessen är helautomatiserad. Från anläggningen skickas sedan den sorterade plasten vidare till någon köpare. Där tvättas och granuleras plasten och blir återvunnen plastråvara som kan användas vid till- verkning av nya förpackningar eller andra plastprodukter. Plastför- packningar som inte kan materialåtervinnas i anläggningen eller som

50Mistra (2020), Ingen kommer undan plasten – Vägar mot en mer hållbar plastanvändning.

51Svensk Plaståtervinning, www.svenskplastatervinning.se/du-som-kallsorterar/. Läst 2020-02-11.

52SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i Sverige – Råvara, produkter, avfall och nedskräp- ning. Rapport nr 1, 2019.

Bakgrund

SOU 2020:48

har slängts i hushållsavfallet förbränns och blir till energi. Det bety- der att de inte återvinns till nya plastprodukter.53

Kemisk plaståtervinning

En annan metod för återvinning är kemisk återvinning som innebär att plasten bryts ner på molekylär nivå och ger kemikalier som kan användas som råvara för att tillverka nya plaster av ursprunglig kva- litet eller andra produkter. Detta är speciellt intressant för de plast- produkter som är svåra att återvinna mekaniskt, till exempel fler- skiktslaminat, eller produkter som består av en kombination av papper och plast. Kemisk återvinning kan bilda en ny och ren plast som också går att använda i livsmedel. Kemisk återvinning kan även använ- das när mekaniskt återvunna plaster börjar få försämrade egenskaper.54 Kemisk återvinning har en hög energiåtgång varför den mekaniska åter- vinningen bör prioriteras i första hand och den kemiska utgöra ett komplement.55

Utredningen om hållbara plastmaterial har i betänkandet Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84) föreslagit att regeringen stödjer arbetet med att realisera ett plast- returraffinaderi i Sverige. Västsvenska kemi- och materialklustret beviljades i slutet av 2018 finansiering med 51 miljoner kronor från Vinnova för satsningen Klimatledande Processindustri, som under 10 års tid ska arbeta med att etablera ett returraffinaderi för plast i Västsverige.56

Återvinning av andra material

Andra material som återvinns är bland annat metall, glas, papper och trä. Under år 2018 uppkom i Sverige 3,4 miljoner ton metallavfall, varav 2,4 miljoner ton materialåtervanns, och 290 000 ton glas, varav 230 000 ton materialåtervanns. Av det pappersavfall som uppkom,

53Svensk Plaståtervinning, www.svenskplastatervinning.se/sa-funkar-plastatervinning/. Läst 2020-02-11.

54IVA (2020), En branschrapport från IVA projektet Resurseffektivitet och cirkulär ekonomi.

55Uppgift från Innovations- och kemiindustrierna i Sverige (IKEM) vid möte den 12 mars 2020.

56Se www.vgregion.se/regional-utveckling/verksamhetsomraden/miljo/aktuellt-miljo/ storsatsning-i-vastsverige-pa-klimatledande-processindustri/.

SOU 2020:48

Bakgrund

940 000 ton, materialåtervanns i stort sett allt. Det uppkom vidare drygt 1,9 miljoner ton träavfall, varav den största delen energiåter- vanns.57

Energiåtervinning

Med energiåtervinning avses förbränning där avfallet används som bränsle och energin tas tillvara. För att klassas som energiåtervinning måste förbränningsanläggningens energieffektivitet vara minst 65 pro- cent. Förbränning i svenska avfallsanläggningar för hushållsavfall är normalt klassat som energiåtervinning. År 2018 energiåtervanns 8,9 miljoner ton avfall i Sverige (8,5 miljoner ton icke-farligt och 404 000 ton farligt avfall). De icke-farliga avfallsslag som energi- återvanns mest var hushållsavfall och liknande avfall, blandat avfall och träavfall. De farliga avfallsslag som i störst utsträckning behand- lades genom energiåtervinning var farligt träavfall.58 Av de 1,6 miljoner ton plastavfall som uppkom i Sverige energiåtervanns 1,3 miljoner ton.59

3.4.6Konsekvenser av avfallshantering

År 2012 genererade avfallshanteringen (totalt) 1 693 500 koldioxid- ekvivalenter i Sverige. År 2017 genererade den i stället 1 253 400 kol- dioxidekvivalenter. Utsläppen av växthusgaser minskar i Sverige. Från år 1990 har utsläppen gått ner med 26 procent, från 71,3 till 52,7 mil- joner ton koldioxidekvivalenter 2017. Minskningen har skett inom de flesta sektorer, men i varierande grad. Störst är dock minskningen av utsläppen från uppvärmning av bostäder och lokaler samt utsläp- pen vid platser där avfall lagras. Utsläppen av växthusgaser från av- fallshantering har minskat till mindre än hälften sedan 1990, bland annat på grund av att vi i dag förbränner den största delen av hus- hållsavfallet i kraftvärmeverk och på så sätt kan ta till vara på energin

57Naturvårdsverket (2020), Avfall i Sverige 2018. Rapport 6932.

58Naturvårdsverket (2020), Avfall i Sverige 2018 – Uppkomst och behandling. Rapport 6932.

59SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i Sverige – Råvara, produkter, avfall och nedskräp- ning. Rapport nr 1, 2019.

Bakgrund

SOU 2020:48

samt att en stor del behandlas biologiskt genom rötning eller kom- postering och att allt mindre organiskt avfall läggs på soptippen.60

År 2018 genererade el- och värmeproduktionen i Sverige 4,9 mil- joner ton koldioxidekvivalenter och står för cirka 8 procent av Sveriges totala utsläpp. Växthusgasutsläppen kommer i huvudsak från plast som produceras av fossil olja. Utsläppen från den fossila delen av avfallet var 2,6 miljoner ton, vilket står för över hälften av utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktionen.61

3.5Introduktion till nedskräpning

3.5.1Inledning

I de följande avsnitten redovisar vi statistik från skräpmätningar i städer och parker samt vid stränder. Vi beskriver bland annat hur omfattande nedskräpningen är i olika miljöer och vad skräpet består av. Vidare skriver vi om bakomliggande orsaker och konsekvenser av nedskräpningen. I kapitel 10 beskriver vi regleringen kring ned- skräpning och där finns även våra överväganden om översyn för ökad efterlevnad av förbudet mot nedskräpning.

I huvudsak använder vi i detta avsnitt statistik från de mätningar som olika kommuner har gjort och som sammanställts av Håll Sverige Rent. Naturvårdsverket har fått i uppdrag att genomföra en nationell skräpmätning under 2020 för att få underlag till genomförande av EU:s engångsplastdirektiv. Skräpmätningen ska omfatta stad, lands- bygd, turistområden och värdefulla naturområden.62 Resultatet bör komma att ge ökad detaljkunskap om mängden skräp i olika miljöer.

3.5.2Nedskräpning i stadsmiljö

Under 2018 mätte 19 kommuner nedskräpningen i sina stadsmiljöer. I genomsnitt fanns det 5,72 skräpföremål per tio kvadratmeter.

De vanligaste skräpföremålen var cigarettfimpar och snus. Av det totala skräpet i stadsmiljö utgjorde fimparna cirka 67 procent och

60Statiska centralbyrån, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/miljo/utslapp-av- vaxthusgaser-i-sverigeut/. Läst 2019-11-13.

61Naturvårdsverket, www.naturvardsverekt.se/sa-mar-miljon/statistik-A-O/vaxthusgaser- utslapp-fran-el-och-fjarrvarme/.

62Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Naturvårdsverket, www.esv.se/statsliggaren/ regleringsbrev/ ?RBID=20404.

SOU 2020:48

Bakgrund

snuset cirka 11 procent. Därmed stod det tobaksrelaterade skräpet sammanlagt för nästan 80 procent av allt skräp i stadsmiljö.

Om vi bortser från fimpar och snus så var det plast- och pappers- skräp som dominerade skräpstatistiken. Huvuddelen av plastskräpet utgjordes av övrigt, dvs. fragment av plastbitar som inte går att iden- tifiera eller som inte har en egen kategori. Enligt Håll Sverige Rent är det troligt att en stor del av övrigt-kategorin består av fragmen- terade bitar av plastförpackningar från mat och dryck som inte går att identifiera eller som inte har en egen kategori. Övrigt-kategorin toppade också listan inom fraktionen papper/kartong. På andra plats inom båda fraktionerna låg förpackningar för godis, glass och snacks. Andra kategorier som kvalade in på topplistorna var mat- och dryckes- förpackningar samt muggar (tredje plats inom plast och fjärde plats inom papper/kartong), cigarettpaket och cellofan till cigarettpaket (tredje plats inom papper/kartong och fjärde plats inom plast), snus- dosor (femte plats inom plast) och tidning/trycksak (femte plats inom papper/kartong).

I tabellerna nedan redogörs mer utförligt för skräpfraktionerna i större tätorter (tabell 3.3) samt vilka skräpföremål som toppar sta- tistiken i mätningarna (tabell 3.4 och tabell 3.5).

Tabell 3.3 Skräpfraktioner i större tätorter 2018

Kategori	Andel av totalt skräp
Fimpar	66,6 %
Snus	11,2 %
Papper/kartong	7,3 %
Plast	7,2 %
Metall	2,3 %
Organiskt	1,7 %

Glas	1,6 %
Annat	2,1 %

Källa: Håll Sverige Rent, nedskräpningsstatistiken för år 2018.

BakgrundSOU 2020:48

Tabell 3.4	Topplista för plastskräp i större tätorter 2018

Plats		Kategori

1		Plast, övrigt
2		Godis-, snacks-, glassförpackning

3		Matförpackning, dryckesförpackning, mugg
4		Cellofan från cigarettpaket
5		Snusdosa

Källa: Håll Sverige Rent, Skräprapporten 2019, s. 25.

Tabell 3.5	Topplista för skräp av papper/kartong63 i större tätorter 2018

Plats		Kategori
1		Papper/kartong, övrigt
2		Godis-, snacks-, glassförpackning

3		Cigarettpaket
4		Matförpackning, dryckesförpackning, mugg
5		Tidning/Trycksak

Källa: Håll Sverige Rent, Skräprapporten 2019, s. 25.

3.5.3Nedskräpning i parker

Snittet för de tio parker som mätte skräp år 2018 var 3,58 skräpföre- mål per tio kvadratmeter, men det var stora skillnader mellan de olika parkerna. Fimpar och snus var det vanligaste skräpet även i parkerna (cirka 48 procent respektive 5 procent). Det näst vanligaste skräpet var plastskräp, följt av skräp av papper och kartong. Om man bortser från fimparna och snuset så utgjorde plast den största andelen skräp i parkerna. Liksom i stadsmiljö utgjordes huvuddelen av plast- och pappersskräpet av övrigt, följt av förpackningar för godis, glass och snacks. Därefter kom cigarettpaket och cellofan från cigarettpaket. Mat- och dryckesförpackningar samt muggar kom på fjärde plats inom fraktionen plast och på femte plats inom fraktionen papper/kartong. På fjärde plats inom fraktionen papper/kartong kom tidningar och tryck- saker. På femte plats inom fraktionen plast låg snusdosor.

63Skräpföremålen som anges i listan är huvudsakligen av papper/kartong, men flera av före- målen innehåller även andra material såsom plast och/eller metall. Detta enligt uppgift från Håll Sverige Rent i e-postkonversation den 13 januari 2020.

SOU 2020:48

Bakgrund

I tabellerna nedan redogörs mer utförligt för skräpfraktionerna i parker (tabell 3.6) samt vilka skräpföremål som toppar statistiken i mätningarna (tabell 3.7 och tabell 3.8).

Tabell 3.6 Skräpfraktioner i parker 2018

Kategori	Andel av totalt skräp
Fimpar	47,8 %
Snus	4,7 %
Papper/kartong	13,1 %
Plast	20,7 %

Metall	8,4 %
Organiskt	2,2 %
Glas	0,8 %
Annat	2,2 %

Källa: Håll Sverige Rent, nedskräpningsstatistiken för år 2018.

Tabell 3.7	Topplista för plastskräp i parker 2018

Plats		Kategori
1		Plast, övrigt
2		Godis-, snacks-, glassförpackning
3		Cellofan från cigarettpaket
4		Matförpackning, dryckesförpackning, mugg

5		Snusdosa

Källa: Håll Sverige Rent, Skräprapporten 2019, s. 30.

Tabell 3.8	Topplista för skräp av papper/kartong64 i parker 2018

Plats		Parker
1		Papper/kartong, övrigt
2		Godis-, snacks-, glassförpackning
3		Cigarettpaket
4		Tidning/Trycksak
5		Matförpackning, dryckesförpackning, mugg

Källa: Håll Sverige Rent, Skräprapporten 2019, s. 30.

64Skräpföremålen som anges i listan är huvudsakligen av papper/kartong, men flera av före- målen innehåller även andra material såsom plast och/eller metall. Detta enligt uppgift i e-post- konversation med Håll Sverige Rent den 13 januari 2020.

Bakgrund

SOU 2020:48

3.5.4Nedskräpning i hav och natur

Den marina nedskräpningen är omfattande. Det mesta av skräpet i havet, ungefär 80 procent, är av plast och kommer från landbaserade källor.65 Den mesta plasten är skräp som slängts i naturen i stället för i återvinningen eller i soporna. Vidare deponeras mycket plastavfall i stora deponianläggningar där erosion av deponierna med tiden kan leda till ett visst plastläckage till miljön, till exempel genom att plast- fragment lossnar eller att plastpåsar kommer upp till ytan och sedan blåser ut till havs. Varje år beräknas mellan 4,8 och 12,7 miljoner ton plastskräp hamna i haven. Plastskräpet ackumuleras över tid och i dagsläget beräknas omkring 150 miljoner ton plast flyta runt i haven. Det motsvarar cirka 580 000 plastbitar per kvadratkilometer och 51 biljoner partiklar av mikroplast.66 Skräp från hela världen samlas i stora virvlar långt ute till havs och bildar s.k. skräpkontinenter. Sådana skräpkontinenter finns i norra och södra Stilla havet, norra och södra Atlanten samt Indiska oceanen. Haven är alltså fulla med plastskräp, och tillförseln bara ökar. Enligt beräkningar som Ellen MacArthur Foundation har gjort så kan haven år 2050 bestå av mer plast än fisk i vikt.67

Plast som hamnar i havet kan orsaka stor skada för det marina djurlivet och de fåglar som lever vid kusten. Skräpet försämrar dju- rens livsmiljöer. Vidare kan fåglar, fiskar och marina däggdjur trassla in sig i plasten eller missta den för mat. När djuren äter plast i stället för mat blockerar plasten deras matsmältning, vilket hindrar deras näringsintag. De kan även bli förgiftade av plasten när de exponeras för kemikalier som finns i plasten. Det finns plastsorter som inne- håller farliga kemikalier. Mycket av plastskräpet kommer dock från förpackningar som oftast inte innehåller några farliga ämnen. Däremot finns det studier som tyder på att plast kan dra till sig och bli bärare av farliga kemikalier som finns i haven. Hur det påverkar djuren i haven finns det väldigt lite forskning om. Skräpet i haven bedöms skada över 600 marina levande djurarter.68 Undersökningar visar att minst

65EU-kommissionens meddelande, En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, KOM (2018) 28 slutlig. Se även Förenta nationerna (FN), https://unric.org/sv/haven-fixar-det-eller/.

66Håll Sverige Rent, www.hsr.se/fakta/fakta-om-skrap/plast-ett-stort-problem-i-vara-hav. Läst 2019-09-27.

67World Economic Forum, Ellen MacArthur Foundation and McKinsey & Company (2016), The New Plastics Economy – Rethinking the future of plastics, www.ellenmacarthur foundation.org/publications.

68Håll Sverige Rent, www.hsr.se/fakta/fakta-om-skrap/plast-ett-stort-problem-i-vara-hav. Läst 2019-09-27.

SOU 2020:48

Bakgrund

32 valarter, 111 sjöfågelarter, alla sköldpaddsarter och många fisk- arter äter plastskräp. Ett exempel är stormfåglarna i Nordsjön, där man i en undersökning hittade plastbitar i 94 procent av de under- sökta fåglarna. I genomsnitt hade fåglarna 34 plastbitar i magen. Plast hittas till och med i ryggradslösa djur, i allt från sjögurkor till mane- ter. I en studie i Skottland hittades plast i 100 av 120 trålfångade havs- kräftor.69 Enligt en rapport om skräpets påverkan på marint djurliv bedöms de fem värsta skräpföremålen för havslevande djur vara fiske- redskap, plastpåsar, ballonger, cigaretter och plastlock.70

Vidare bryts plast från skräp över tid ner till så kallade mikro- plaster71 som i slutändan kan hamna i den mat som människor äter.

Den marina nedskräpningen orsakar även ekonomiska förluster för sektorer och i samhällsgrupper som är beroende av havet, men också för tillverkare där endast 5 procent av produktionsvärdet ger avkastning och resten bokstavligen dumpas. Inom EU beräknas skräpet i havet innebära kostnader i storleksordningen 259–695 miljoner euro, framför allt i turism- och fiskesektorerna.72

Enligt EU-kommissionen består 80–85 procent av det marina skrä- pet inom EU av plast.73 Engångsartiklar i plast utgör 49 procent av skräpet i havet, plastavfall från fiskeutrustning utgör 27 procent och övrigt plastavfall utgör 6 procent. Resterande del av skräpet, 18 pro- cent, är av annat material än plast. Engångsartiklar i plast är den största gruppen av skräp som hittats på havsstränderna i Europa. De tio van- ligaste engångsartiklarna i plast på europeiska stränder är:

1.dryckesflaskor, korkar och lock,

2.cigarettfimpar,

3.bomullspinnar (tops),

4.förpackningar för kex eller godis,

69Naturskyddsföreningen, www.naturskyddsforeningen.se/frågor_och_svar_om_plast. Läst 2020-01-10.

70Wilcox, Chris m.fl. (2016), Using expert elicitation to estimate the impacts of plastic pollution on marine wildlife, www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0308597X15002985.

71Mikroplast är plastpartiklar som är mindre än 5 mm i storlek.

72Europarlamentet,

www.europarl.europa.eu/news/sv/headlines/priorities/kretsloppssamhallet/20181005STO15 110/plast-i-haven-fakta-effekter-och-nya-eu-regler

73EU-kommissionens meddelande, En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, KOM (2018) 28 slutlig, och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön.

Bakgrund

SOU 2020:48

5.bindor och tamponger,

6.plastpåsar,

7.bestick, sugrör och omrörare,

8.dryckesmuggar och lock,

9.ballonger och ballongpinnar, och

10.matlådor inklusive snabbmatsförpackningar.74

Plastskräp är vanligt även vid svenska stränder. Flera av de vanligaste skräpkategorierna som återfinns på våra stränder är nämligen av plast. Skräpet som återfinns på Bohuskusten bedöms främst komma från havet och eventuell påverkan från besökare på stränderna är minimal. På de oexploaterade stränderna längs Kattegatt, Öresund och Östersjön bedöms den största delen av skräpet komma från havet, men på de stadsnära stränderna bedöms skräpet i första hand komma från besökarna. De mest nedskräpande föremålen på strän- derna vid Kattegatt, Öresund och Östersjön är: cigarettfimpar, plast- fragment, snus, engångsbestick, trä, godis- och glasspapper samt snabb- matsbehållare, kapsyler och lock, rep och plastpåsar.75

Havsströmmarna gör att Bohuskusten i Västsverige är särskilt drabbad av marin nedskräpning. Där spolas det i land cirka 8 000 kubik- meter skräp varje år. Det motsvarar fem fulla badkar med skräp som spolas i land varje timme.76

Det finns begränsad information om nedskräpningen i skog och naturområden. Det har till exempel gjorts mätningar vid en fjäll- station och det har gjorts undersökningar i form av intervjuer med människor som arbetar i naturområden. Håll Sverige Rents bedöm- ning är att den ökande naturturismen leder till att mer och mer skräp hamnar i naturen.77

74Europarlamentet, www.europarl.europa.eu/news/sv/headlines/priorities/ kretsloppssamhallet/ 20181005STO15110/plast-i-haven-fakta-effekter-och-nya-eu-regler.

75Håll Sverige Rent (2020), Skräprapporten 2020, s. 36.

76Håll Sverige Rent, www.hsr.se/fakta-om-skrap/skrapet-i-havet. Läst 2019-09-27.

77Håll Sverige Rent (2019), Skräprapporten 2019, s. 37.

SOU 2020:48

Bakgrund

3.5.5Nedbrytningstider för olika skräp

Nedskräpning från engångsartiklar påverkar miljön negativt, särskilt om de är gjorda av material som inte är nedbrytbara i naturen inom rimlig tid. Olika sorters skräp har olika lång nedbrytningstid. Den ungefärliga nedbrytningstiden för organiskt material, till exempel äppelskrott, bananskal och apelsinskal är en månad. Det tar även unge- fär en månad för skräpföremål av papper, exempelvis en papperspåse, att brytas ned i naturen. Nedbrytningstiden för metall i form av till exempel aluminiumburkar är 200–500 år. Glas är ett ännu mer bestän- digt material och den ungefärliga uppskattningen av dess nedbryt- ningstid är en miljon år. Många engångsartiklar är dock gjorda helt eller delvis av plast, som också är ett material som bryts ned mycket långsamt i naturen. Med tiden sönderdelas plastföremålen till allt mindre bitar som inte längre är synliga, men plasten finns ändå kvar i form av små mikroplastpartiklar som beräknas stanna kvar i natu- ren eller i havet i hundratals år.78

Engångsartiklar kan vara gjorda av olika material, till exempel plast, papper, trä, glas eller metall. Samtliga dessa material utom papper och trä har mycket lång nedbrytningstid i naturen.

3.5.6Orsaker bakom nedskräpning

En viktig orsak till nedskräpning är informationsmisslyckanden. Män- niskor saknar till exempel tillräcklig kunskap om hur skadligt ned- skräpning är. Man vet inte hur mycket skada plast leder till i naturen och i haven. Många är inte heller medvetna om att det är förbjudet att skräpa ned. Det visar en studie som gjorts av Anthesis Enveco på uppdrag av Naturvårdsverket. I studien analyserades varför nedskräp- ning sker. Ungefär hälften av de som deltog i studien kände till för- budet mot nedskräpning. Det var dock ändå så att de som kände till förbudet skräpade ned lika mycket som andra. Slutsatsen i rapporten var bland annat att nedskräpning ofta kan förklaras av tre huvud- sakliga aspekter: sociala normer, bekvämlighet och otydligt ansvar. När människor fattar beslut om nedskräpning väger de mer eller mindre omedvetet fördelar och nackdelar med att göra sig av med skräpet på ett korrekt sätt. Å ena sidan vet människor att det är fel

78Håll Sverige Rent, www.hsr.se/fakta-om-skrap/samlade-fakta-om-skrap/ nedbrytningstider-skrap. Läst 2019-11-18.

Bakgrund

SOU 2020:48

att skräpa ned, vilket bidrar till känslor av skam och skuld när det ändå sker. Å andra sidan kan sociala normer, bekvämlighet och otyd- ligt ansvar göra att människor känner sig mindre skamsna om de trots allt skräpar ned. Studien visar också att unga skräpar ned mer än äldre och att män skräpar ned mer än kvinnor samt att det vanli- gaste tillfället då nedskräpning sker är på kulturevenemang, följt av sportevenemang och då man rör sig ute på krogen.79

Att just engångsartiklar tenderar att orsaka nedskräpning kan bero på att de är billiga, lätta och praktiska samt har ett litet värde för kon- sumenten. Vidare används vissa typer av engångsartiklar ofta utanför hemmet till exempel på väg från ett ställe till ett annat.

Slutligen orsakas nedskräpning av att våra utemiljöer är en kollek- tiv vara (en gemensam yta) som alla har tillgång till, vilket leder till att ingen eller alla har ansvar för att ta hand om den. Till exempel är det mindre vanligt att människor skräpar ned på sin egen tomt än i allmänna parker och vid stränder.

3.5.7Konsekvenser av nedskräpning

Nedskräpning skadar den yttre miljön, till exempel markområden, vatten och ekosystem, och kan ha effekter som även påverkar kom- mande generationer. Nedskräpade platser skapar otrygghet och mins- kad trivsel i samhället. Det kostar dessutom mycket att städa upp skräpet.

Skräp som hamnar i naturen eller i havet skadar bland annat djur- livet som lever där. Skräpet försämrar djurens livsmiljöer. De kan trassla in sig i skräpet, skära sig på vassa skräpföremål eller äta skräp som de misstar för mat. När djur äter skräp finns risk att deras mat- smältningssystem blockeras, vilket hindrar deras näringsintag och kan göra att de blir sjuka eller till och med dör. Djur kan även för- giftas av farliga ämnen i skräpet. Vi skriver särskilt om hur nedskräp- ningen påverkar det marina djurlivet ovan i avsnitt 3.5.4.

Nedskräpningen kostar också samhället stora summor pengar. Det är dock svårt att veta den exakta kostnaden. Enligt en bedöm- ning av Clean Europe Network år 2014 kostar nedskräpningen i Europa 25 euro per invånare och år. I Sverige är det endast 16 procent av kommunerna som har aktuella beräkningar av vad nedskräpningen

79Naturvårdsverket (2018), Beteenden bakom nedskräpning. NV-04016-18.

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

Under generationsmålet finns ett antal strecksatser varav i första hand följande kan påverkas av användningen av engångsartiklar:

–Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas.

–Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen.

–En god hushållning sker med naturresurserna.

–Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

Riksdagen har också beslutat om 16 miljökvalitetsmål som utgör stom- men i den svenska miljöpolitiken. Miljökvalitetsmålen beskriver det önskade miljötillståndet. Nedskräpning har en negativ inverkan på flera miljömål och påverkar framför allt miljökvalitetsmålen God be- byggd miljö, Hav i balans, Begränsad klimatpåverkan, Levande kust och skärgård samt Levande sjöar och vattendrag. Till miljökvalitets- målen finns en rad preciseringar och etappmål som har bäring på avfall och nedskräpning. Som exempel kan nämnas preciseringen håll- bar avfallshantering under God bebyggd miljö:

Avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för kon- sumenterna och att avfallet förebyggs samtidigt som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras.

Därutöver finns även etappmål som anger steg på vägen till miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet. Etappmålen kan handla om åt- gärder inom prioriterade områden där insatser bedöms som särskilt viktiga eller motsvarar mål som beslutas inom EU eller genom inter- nationella överenskommelser.

Miljömålen konkretiserar och ger drivkraft i arbetet med att genom- föra den miljömässiga dimensionen av Agenda 20301. Agenda 2030 antogs av FN:s generalförsamling i september 2015 och är en 15-årig agenda för förändring mot ett hållbart samhälle. Den innehåller ett målramverk med 17 globala mål och 169 delmål. Mål 12 handlar om att främja hållbara konsumtions- och produktionsmönster.

1FN:s resolution, Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development, A/RES/70/1.

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

4.3.2Avfallshierarkin

I EU:s avfallsdirektiv finns den s.k. avfallshierarkin som anger den prioriteringsordning för politik och lagstiftning som medlemssta- terna ska ha avseende förebyggande och behandling av avfall. Avfalls- hierarkin (även kallad avfallstrappan) innebär att man i första hand ska förebygga avfall, i andra hand förbereda det för återanvändning, i tredje hand materialåtervinna det, i fjärde hand återvinna det genom energiutvinning och i sista hand deponera avfallet. Detta förklaras närmare nedan.

Att förebygga avfall handlar om att minimera mängden avfall genom att skapa så lite avfall som möjligt. Det kan ske genom att varor produceras på så effektiva och resurssnåla sätt som möjligt och genom att konsumera så lite varor som möjligt. Produkter ska i så hög grad som möjligt återanvändas. Det sker exempelvis genom att produkten säljs vidare i befintlig form inom begagnathandeln. Pro- dukter kan även göras om till något annat (ofta kallat återbruk, re- design eller upcycling). Om återanvändning inte är möjligt ska mate- rialet i avfallet återvinnas. Det görs genom att till exempel källsortera, kompostera eller panta produkten. Materialet används sedan som råvara för att göra nya produkter. Producenterna ansvarar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter inom ramen för pro- ducentansvaret. Det gäller bland annat batterier, bilar, däck, elektro- nik, förpackningar, returpapper och läkemedel. Material som inte kan återvinnas ska förbrännas i ett kraftverk för att omvandla energin i avfallet till elektricitet och värme. Deponering, som är den sista lös- ningen, används bara för avfall som inte kan användas som en resurs och innebär att avfallet grävs ner på en soptipp. Deponering före- kommer nästan inte alls i Sverige.

Avsteg från hierarkins prioriteringsordning kan göras om det ger ett bättre resultat för människors hälsa och miljön som helhet eller om den behandlingsmetod som ska användas enligt hierarkin får orimliga konsekvenser. I svensk rätt regleras avfallshierarkin i 15 kap. 10 § miljöbalken.

I figuren nedan illustreras de fem stegen som ingår i avfallstrappan och hur de bör prioriteras.

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

avfallet materialåtervinns. Syftet är också att motivera producent- erna att ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att åter- använda eller återvinna och som inte innehåller miljöfarliga ämnen. Producentansvaret har bidragit till att öka återvinningen av avfall och styra avfallshanteringen uppåt i avfallshierarkin. Det är därmed ett styrmedel för att uppnå miljömålen.

I Sverige är producentansvar reglerat för åtta produktgrupper: batterier, bilar, däck, elektrisk och elektronisk utrustning (inklusive glödlampor och viss belysningsarmatur), förpackningar, läkemedel, radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor samt returpapper. Dessutom finns det frivilliga åtaganden som liknar producentansvar för kontorspapper och lantbruksplast. Avfall inom producentansva- ret kan uppstå både som hushållsavfall och som verksamhetsavfall.

Vi beskriver hur producentansvaret för förpackningar är reglerat i avsnitt 4.3.4 nedan. Där beskriver vi även hur producenterna har löst den praktiska hanteringen inom ramen för regelverket.

4.3.4Regelverk för förpackningar och förpackningsavfall

Regler i EU-direktiven på området (förpackningsdirektivet, avfalls- direktivet och engångsplastdirektivet) och miljöbalken samt förord- ningen om producentansvar för förpackningar har alla gemensamt att de ska styra mot en förbättrad tillämpning av avfallshierarkin.

Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 decem- ber 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (förpacknings- direktivet) innehåller bestämmelser som harmoniserar hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall inom EU. Direktivet om- fattar alla förpackningar som släpps ut på gemenskapens marknad och allt förpackningsavfall oavsett material. Regler om förebyggande åtgärder finns bland annat i artikel 4. Där sägs att medlemsstaterna ska se till att förebyggande åtgärder genomförs i syfte att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall och minimera förpackningarnas miljöpåverkan. Medlemsstaterna ska använda sig av ekonomiska styrmedel och andra åtgärder för att ge incitament för tillämpning av avfallshierarkin, exempelvis de som anges i bilaga IVa till direktiv 2008/98/EG eller andra lämpliga styrmedel och åtgärder. Artikel 5 innehåller vidare regler om återanvändning. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att främja en ökning av andelen återanvändbara förpack-

100

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

ningar som släpps ut på marknaden genom till exempel användning av pantsystem eller ekonomiska incitament. I juni 2020 beslutade regeringen om ett nytt etappmål för återanvändning av förpackningar som innebär att andelen återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden successivt ska öka från år 2022 till minst 30 procent år 2030.

I artikel 3 i förpackningsdirektivet finns en definition av förpack- ningar. Med förpackning avses i förpackningsdirektivet en produkt som har framställts för att innehålla, skydda eller presentera en vara eller för att användas för att leverera eller på annat sätt hantera en vara, från råmaterial till slutlig produkt och från producent till an- vändare, om produkten är en konsumentförpackning, gruppförpack- ning, transportförpackning eller serviceförpackning, eller som engångs- artikel används i ett sådant syfte.

Direktivet och definitionen av förpackning har införlivats i svensk rätt genom förordningen om producentansvar för förpackningar (för- ordning 2014:1073, som senare ersatts av förordning 2018:1462).

Förpackningsdirektivet innehåller krav på att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att införa ett system som säkerställer att förpackningsavfall samlas in och återvinns. Medlemsstaterna ska även säkerställa att de förpackningar som släpps ut på marknaden up- pfyller de så kallade väsentliga kraven på förpackningens utformning och innehåll av tungmetaller som ställs i direktivet. De väsentliga kra- ven innebär i korthet att:

•Förpackningar ska framställas på sådant vis att deras volym och vikt begränsas till det minimum som krävs för att upprätthålla den säkerhets- och hygiennivå som är nödvändig för produkten och godtagbar för konsumenten.

•Förpackningar ska utformas, framställas och saluföras så att de kan återanvändas eller återvinnas, bland annat materialåtervinnas i linje med avfallshierarkin och att inverkan på miljön minskar så mycket som möjligt i samband med bortskaffandet av förpack- ningsavfallet.

•Förpackningarna ska framställas så att innehållet av farliga ämnen minimeras.

101

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

Syftet med producentansvar har varit att förmå producenterna att ta fram förpackningar som är mer resurssnåla, lätta att återvinna och återanvända och som inte innehåller farliga ämnen. I syfte att ytter- ligare bidra till ökad återanvändning och återvinning beslutades i maj

2018 om förändringar i förpackningsdirektivet:

•Främjande av ökning av andelen återanvändbara förpackningar. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att främja en ökning av andelen återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden.

•Rapportering av återanvändbara förpackningar. Medlemsstaterna ska årligen lämna uppgifter om återanvändbara förpackningar till kommissionen.

•Förnyade mål för materialåtervinning och förebyggande åtgärder. Medlemsstaterna ska bland annat se till att andra förebyggande åtgärder genomförs för att förebygga uppkomsten av förpack- ningsavfall.

Producenterna har i Sverige valt att gå samman i materialbolag för att gemensamt ta ansvar för att tillhandahålla insamlingssystem för förpackningsavfall och returpapper. Det finns två övergripande mate- rialbolag på marknaden, Förpacknings- och tidningsinsamlingen AB (FTI) och Taylor-Made Responsibility (TMR AB), vars insamlings- system består av återvinningsstationer och andra insamlingspunkter. Det finns också frivilliga privata entreprenörer som erbjuder fastig- hetsnära insamlingstjänster som kompletterar producenternas åter- vinningsstationer. Vidare har ett antal kommuner byggt ut fastighets- nära insamlingssystem för villahushåll.

Producenternas insamling av förpackningsavfall finansieras i dag genom ett system med förpackningsavgifter som tas ut på varupriset och som administreras av producenterna genom materialbolagen. Pappersproducenterna finansierar gemensamt insamlingen av retur- papper. Därutöver tillkommer finansiering från fastighetsägare och kommuner i fastighetsnära system för borttransport av förpacknings- avfall och returpapper från villahushåll och flerbostadshus. Finan- sieringen av den utbyggda fastighetsnära insamlingen vid flerbostads- hus sker vanligtvis genom avtal mellan insamlingsentreprenören och fastighetsägaren. Insamlingsentreprenörerna har avtal med exempel- vis FTI som finansierar insamlingen eller en del av den genom att ersätta entreprenören för materialet som överlämnas till FTI. Fastig-

102

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

hetsägaren fördelar kostnaden på de som bor i flerbostadshuset. Finan- sieringen av den utbyggda fastighetsnära insamlingen från villor han- teras genom kommunens renhållningsavgifter. Många kommuner har avtal med FTI och får ersättning för det material som överläm- nas, vilket kan påverka storleken på renhållningsavgiften. Detta inne- bär att vissa hushåll får betala för insamlingen av förpackningsavfall och returpapper genom en särskild avgift enligt avtal med en insam- lingsaktör, eller genom en högre renhållningsavgift. Andra hushåll bi- drar endast genom förpackningsavgiften. FTI införde i maj 2019 diffe- rentierade avgifter utifrån förpackningarnas återvinningsbarhet. Det är dock ännu för tidigt att se hur detta påverkat plastförpackningarnas utformning.

Från och med den 1 januari 2021 ska producenter eller tillstånds- pliktiga insamlingssystem samla in förpackningar och returpapper från minst 60 procent av alla bostadsfastigheter. Från den 1 april 2025 ska insamling ske från alla bostadsfastigheter som inte avböjt bort- transport.2

4.3.5Ekonomiska eller marknadsbaserade styrmedel för förpackningar och avfall (pantsystem och skatter)

Pantsystem

Redan i slutet av 1800-talet fanns i Sverige ett retursystem för glas- flaskor. Under 1900-talet ökade användningen av plastflaskor och metallburkar. Under tidigt 1980-tal startades ett pantsystem för alu- miniumburkar av AB Svenska Returpack. Tio år senare grundades även systerbolaget Returpack-PET och därmed startade insamlingen av PET-flaskor. De båda bolagen verkar under det gemensamma namnet och varumärket Returpack.3

Först år 2005 infördes regler om retursystem genom förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar. Glas- flaskor berörs inte av systemet. Enligt förordningen måste plastflaskor och metallburkar för konsumtionsfärdig (drickfärdig) dryck som till exempel öl, vin, vatten och läsk ingå i ett godkänt retursystem för att få säljas i Sverige (1, 2 och 10 §§ i förordningen). Drycker som inte

2Se 45 och 46 §§ i förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar (lydelse SFS 2018:1470).

3Pantamera, https://pantamera.nu/om-oss/verksamhet/historia/. Läst 2020-04-01.

103

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

behöver ingå i ett godkänt retursystem är sådana som huvudsakligen består av mejeriprodukter eller grönsaks-, frukt- eller bärjuice (2 § andra stycket i förordningen). Några producenter av saft och juice har frivilligt valt att ansluta sina produkter till retursystemet, men det är alltså inget krav. Om det med hänsyn till metallburkens eller plastflaskans utformning eller material finns särskilda skäl kan i det enskilda fallet dispens beviljas från kravet att produkten ska ingå i ett godkänt retursystem (7 § i förordningen). Flaskorna och burkarna ska vara märkta med det retursystem de ingår i och med den pant som ges när de lämnas tillbaka (8 § i förordningen).

Det enda godkända retursystemet för metallburkar och plastflaskor i Sverige är för närvarande Returpack, som står under Jordbruks- verkets tillsyn. Det går att starta nya retursystem, men de måste god- kännas av Jordbruksverket (3 § i förordningen).4

Returpack ansvarar för att sprida information om återvinnings- systemet, hantera ersättningar och koordinera hämtning av tomma förpackningar. Returpack använder varumärket Pantamera för att kommunicera med konsumenter i reklamkampanjer och andra akti- viteter som syftar till att öka återvinningen av burkar och flaskor i systemet. Pantamera startade som ett reklamkoncept men det har sedan levt vidare i form av ett varumärke i kommunikationen med konsumenter.5

Regeringen har beslutat om återvinningsmål för olika slags för- packningsavfall i förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar. För metallburkar och plastflaskor är målet satt till minst 90 procent (20 och 23 §§ i förordningen). Under 2018 upp- gick återvinningsgraden för dessa till i genomsnitt 84,8 procent.6

Panten uppgår till 1 krona för burkar och små plastflaskor samt 2 kronor för stora plastflaskor. De stora flaskorna återvinns i större utsträckning än de små flaskorna. Enligt Returpack kan detta för- klaras av var drycken konsumeras, utrymmesskäl och pantersättningen. De stora flaskorna konsumeras främst i hemmet och då är det enklare att samla ihop dessa och ta med för pantning eller återvinning. De

4Naturvårdsverket (2018), Att göra mer med mindre – Nationell avfallsplan och avfallsföre- byggande program 2018–2023. Rapport 6857. Se även Jordbruksverket, www.jordbruksverket.se/amnesomraden/handelmarknad/bearbetadejordbruksvarorochdrycker/ plastflaskorochmetallburkar.4.2ae27f0513e7888ce228000286.html. Läst 2020-04-01.

5Pantamera, https://pantamera.nu/om-oss/verksamhet/pantamera-vs-returpack-forklara- forhallandet/. Läst 2020-04-01.

6Pantamera, https://pantamera.nu/pantsystem/statistik/pantstatistik/. Läst 2020-04-01.

104

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

små flaskorna konsumeras oftare utanför hemmet och då är man inte lika bra på att återvinna.7

De företag som ansluter sig till retursystemet, dvs. företag som importerar eller tillverkar konsumtionsfärdig dryck i plastflaskor och metallburkar, betalar en anslutningsavgift på 10 000 kronor per kalenderår till retursystemet, oavsett antalet produkter. Avgiften betalas till retursystemet och går därifrån vidare till Jordbruksver- ket.8 Vidare betalar de anslutande företagen en administrations- och/ eller sorteringsavgift för vissa burkar och flaskor. Avgiften per burk eller flaska varierar beroende på bland annat förpackningens storlek och färg samt dryckens alkoholhalt.

Panten som betalas av konsumenterna är ingen avgift på samma sätt, men det uppstår en skillnad mellan summa inbetalad pant och summa utbetalad pant när inte alla flaskor och burkar återlämnas. Om alla burkar och flaskor återlämnas blir mellanskillnaden noll och systemet får inget överskott. Returpacks pantsystem har i dag en åter- vinningsgrad på cirka 85 procent. Ungefär 10 procent av burkarna och flaskorna försvinner i gränshandeln till Norge. Den resterande delen hamnar troligen i återvinningen och restavfallet. Skillnaden mellan in- betalad pant och utbetalad pant finansierar till viss del systemet. Utan mellanskillnaden skulle avgifterna till anslutna företag behöva höjas, enligt uppgift från Returpack.9

Utöver det nu beskrivna pantsystemet finns även pantsystem som införts på senare tid på initiativ av privata aktörer. Dessa beskrivs i avsnitt 4.6.

Deponiskatt

I januari 2000 infördes lagen (1999:673) om skatt på avfall och den avser avfall som deponeras. Syftet med lagstiftningen är att öka de ekonomiska incitamenten att minska mängden avfall samt att be- handla och återvinna avfall på ett miljö- och resursmässigt bättre sätt. Skatten är i dag 540 kronor per ton avfall som deponeras. Skatte-

7Pantamera, https://pantamera.nu/pantsystem/fakta/burk-pet/ . Läst 2020-04-01.

8Jordbruksverket, www.jordbruksverket.se/amnesomraden/handelmarknad/ bearbetadejordbruksvarorochdrycker/plastflaskorochmetallburkar.4.2ae27f0513e7888ce22800 0286.html. Läst 2020-04-01.

9Uppgift från Returpack vid möte den 15 maj 2020.

105

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

befrielse finns för anläggningar där det uteslutande deponeras vissa uppräknade avfallsslag samt för vissa behandlingsmetoder och avfalls- slag. Skattebefrielsen kan ske antingen genom undantag från skatte- plikt eller genom rätt till avdrag från skatten.10

Förbränningsskatt

Genom lagen (2019:1274) om skatt på avfall som förbränns infördes en ny skatt på avfallsförbränning från och med den 1 april 2020. Skatten syftar till att på lång sikt uppnå en mer resurseffektiv och giftfri av- fallshantering i linje med målet att Sverige ska gå före på klimat- och miljöområdet och bli världens första fossilfria välfärdsland samt att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären.

Avfallsförbränningsskatten införs på en skattenivå som trappas upp stegvis, från 75 kronor per ton avfall år 2020, till 100 kronor per ton avfall år 2021 och slutligen 125 kronor per ton avfall år 2022. Undantag görs för farligt avfall, animaliska biprodukter, biobränsle och viss produktion av material. Skattskyldig är den som driver verk- samheten på avfallsförbränningsanläggningen. Skattskyldigheten in- träder när avfall förs in till anläggningen.

4.4Regelverk om material och produkter i kontakt med livsmedel

4.4.1Regler för användning av material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel

Det finns många regleringar, främst EU-förordningar, som gäller för användning av material och produkter i kontakt med livsmedel. EU:s förordningar gäller som lagstiftning i alla medlemsstater.

Den övergripande EU-förordningen på området är förordning (EG) nr 1935/2004 – om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. I denna förordning regleras migration av ämnen som avges till livsmedlet. Materialet får under avsedda använd- ningsförhållanden inte överföra ämnen till livsmedlet i sådana mäng-

10Naturvårdsverket (2018), Att göra mer med mindre – Nationell avfallsplan och avfallsföre- byggande program 2018–2023. Rapport 6857.

106

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

der att det utgör en risk för människors hälsa, medför en oacceptabel förändring i livsmedlets sammansättning eller medför en försämring av livsmedlets smak- och luktegenskaper. Konsumenterna får heller inte vilseledas genom det sätt på vilket ett material eller en produkt märks, marknadsförs och presenteras. Förordningen reglerar också spårbarheten bakåt och framåt i leverantörskedjan. Det innebär att tillverkare och importörer samt livsmedelsföretagare som använder material och produkter i sin livsmedelsproduktion ska ha ett system för spårbarhet ett steg bakåt och ett steg framåt i leveranskedjan, utom vid försäljning direkt till konsument. Detta för att kunna underlätta kontroll och återkalla defekta produkter. I förordningen finns också krav på hur märkningen av material och produkter ska vara utformad.

Förordning (EG) nr 2023/2006 är en annan övergripande regler- ing som gäller god tillverkningssed. Samtliga tillverkare av material och produkter som avses komma i kontakt med livsmedel omfattas av denna förordning. Enligt förordningen ska det finnas ett kvalitets- system för alla led i tillverkning, förädling och distribution av mate- rial och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel.

Utöver de generella förordningarna finns det även specifika för- ordningar och direktiv för vissa material och ämnen, till exempel förordning (EG) nr 10/2011 om material och produkter av plast som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Förordningen gäller för nyproducerad plast och däri listas vilka ämnen som är godkända att använda i plast avsedda för kontakt med livsmedel. Innan ett ämne hamnar på listan över godkända ämnen krävs en utvärdering genom- förd av EFSA11. En sådan utvärdering analyserar i vilken utsträck- ning ett ämne migrerar från plast till livsmedel.12

För återvunnen plast finns dessutom förordning (EG) nr 282/2008. Däri finns regler om att material eller produkter som helt eller delvis består av återvunnen plast måste tillverkas genom processer som har utvärderats av EFSA och godkänts av EU-kommissionen. Ännu har inga återvinningsprocesser fått ett formellt godkännande från kom- missionen. Det pågår ett arbete i EU med att ta fram vilka plaståter- vinningsprocesser som kan bli godkända. Arbetet förväntas blir klart under hösten 2020.13

11European Food Safety Authority (EFSA) är EU:s myndighet för livsmedelssäkerhet.

12IVL Svenska Miljöinstitutet (2019), Hållbar plastanvändning i förpackningsindustrin – med fokus på mjuka plastförpackningar. Rapport C 529.

13Uppgift i e-postmeddelande från Livsmedelsverket den 17 mars 2020.

107

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

Ett exempel på returprodukter som används i direkt kontakt med livsmedel är PET-flaskor helt framställda av återvunnet material. Åter- vunnen PET har visat sig motsvara de krav som EU ställer på nytt material.14

Det finns även kompletterande nationella regler i Livsmedels- verkets föreskrifter (LIVSFS 2011:7) om material och produkter av- sedda att komma i kontakt med livsmedel. Där finns krav gällande bland annat keramik och regenererad cellulosa. Föreskrifterna är be- slutade med stöd av 5 och 6 §§ livsmedelsförordningen (2006:813) och 30 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och bio- tekniska organismer. Reglerna bygger på genomförande av EU-direk- tiv som kompletterar de ovannämnda EU-förordningarna.

4.4.2Vad gäller för medhavda förpackningar vid avhämtning av mat och dryck?

En vanlig fråga vad gäller livsmedelshantering är vilka regler som gäller för avhämtning av mat och dryck vid restauranger i egen med- havd mugg eller matlåda. Enligt Livsmedelsverket är det tillåtet att konsumenten tar med sig en egen mugg eller matlåda vid köp av mat och dryck för avhämtning från butiker, kaféer och restauranger. Det finns i alla fall inga regler som förbjuder det. Det är dock alltid upp till restaurang-, kafé- eller butiksägaren om kunden får använda egen förpackning eller inte. Ägaren har ansvar för att avgöra om det finns risk för att livsmedel smittas eller smutsas ner och kan av just den anledningen neka någon att använda egen förpackning. Det kan också vara svårt för en restaurang eller butik att tillåta egna matlådor vid en självplocksbuffé där man betalar efter vikt, eftersom konsumen- tens egen låda kanske inte väger lika mycket som de engångslådor som restaurangen eller butiken erbjuder. När ett företag har egna förpackningar för hämtmat är det företagets ansvar att se till att för- packningarna är lämpliga för livsmedlet i fråga och följer de regler som finns. Om en konsument tar med en egen förpackning är det dennes ansvar att se till att förpackningen är lämplig och säker för ändamålet.15

14Livsmedelsverket, www.livsmedelsverket.se/livsmedel-och-innehall/tillagning-hygien- forpackningar/forpackningar/plast.

15Livsmedelsverket, www.livsmedelsverket.se/livsmedel-och-innehall/tillagning-hygien- forpackningar/hygien/egen-matlada-och-mugg-nar-du-koper-mat-och-dryck. Läst 2020-07-13.

108

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

4.5.3Utredningar på temat cirkulär ekonomi

Utredningen cirkulär ekonomi

I januari 2016 beslutade regeringen att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda och föreslå styrmedel för att främja ökad nytt- jandegrad och ökad återanvändning av produkter för att därmed förebygga uppkomsten av avfall i syfte att främja en cirkulär eko- nomi. I mars 2017 överlämnade utredningen sitt betänkande Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi (SOU 2017:22). I betänkandet finns bland annat förslag om natio- nell samverkan och att inrätta en delegation för cirkulär ekonomi, ”hyberavdrag” (skattereduktion för hyr-, begagnat- och reparations- tjänster), ökad tillgänglighet till bilpooler och insatser för att under- lätta för hushållen att förebygga avfall.

Utredningen om hållbara plastmaterial

I juni 2017 beslutade regeringen att tillsätta en utredning för att se över möjligheterna att minska de negativa miljöeffekterna från plast. Syftet med utredningen var att öka kunskapen om och på en veten- skaplig grund identifiera de miljöproblem som uppstår på grund av produktion och användning av plast, plastens tillsatser och de kon- sekvenser som uppstår i avfallshantering och materialåtervinning, samt de miljöproblem som orsakas av ökande mängder plastavfall och mikro- plast som hamnar i hav och sjöar. Utredningen skulle föreslå kost- nadseffektiva åtgärder i syfte att minska de negativa miljöeffekterna från plast samtidigt som giftfria och resurseffektiva kretslopp skapas som en viktig del av en cirkulär och biobaserad ekonomi.

I december 2018 överlämnade utredningen sitt betänkande Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84). Betänkandet innehåller bland annat förslag om en nationell resurs för samordning av plastfrågan, om etappmål för hållbar plastanvänd- ning och om att ge Naturvårdsverket i uppdrag att samla kunskap och samordna samt samråda om hållbar plastanvändning. Naturvårds- verket fick sedan i regleringsbrevet för 2020 i uppdrag att ansvara för en nationell plastsamordning. Arbetet ska inriktas på att samla och bygga upp objektiv och faktabaserad kunskap om makro- och mikro-

110

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

plast, sprida kunskapen samt samordna och driva frågor i syfte att öka den hållbara plastanvändningen.16

Vidare innehåller betänkandet förslag på åtgärder som ska möjlig- göra smartare användning av plast, materialval utifrån funktion och livslängd, ökad och säker materialåtervinning samt förslag på åtgär- der kopplade till förnybar plast. Det rekommenderas bland annat att offentliga aktörer genomför avfallssnåla evenemang och undviker produkter som medför en hög risk för nedskräpning, exempelvis ballonger och engångsartiklar i plast. Vidare föreslås att regeringen ger samtliga myndigheter i uppdrag att omgående se över sin användning av engångsartiklar, liksom möjligheter att bidra till minskad nedskräp- ning och minskad klimatpåverkan genom att ersätta dessa med fler- gångsalternativ, bland annat genom att kranmärka17 verksamheten och anordnade evenemang.18

4.5.4Delegationen för cirkulär ekonomi

Delegationen för cirkulär ekonomi är ett rådgivande organ till reger- ingen som placerats hos Tillväxtverket. Delegationen aviserades i budgetpropositionen för 2018 och inrättades genom beslut av reger- ingen den 12 april 2018 i syfte att stärka samhällets omställning till en resurseffektiv, cirkulär och biobaserad ekonomi både nationellt och regionalt.19 Delegationen var ett av förslagen i betänkandet Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi (SOU 2017:22). I regeringens beslut sägs att det är nödvändigt att ställa om till en cirkulär och biobaserad ekonomi som kan bidra till de nationella miljömålen och stärka svensk konkurrenskraft samt öka Sveriges bidrag till global hållbarhet. Omställningen kräver inno- vation och åtgärder hos olika aktörer, på olika nivåer och inom olika sakområden och måste utgå från ett livscykelperspektiv. För en om- ställning behövs även revidering och utveckling av styrmedel, utbild- ning och en infrastruktur som kan stödja och underlätta för företag

16Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Naturvårdsverket, www.esv.se/statsliggaren/ regleringsbrev/?RBID=20404.

17Kranmärkt är en nationell hållbarhetsmärkning för verksamheter som väljer kranvatten fram- för flaskvatten. Hela verksamheten eller enskilda konferenser och event som verksamheten anordnar kan kranmärkas. Mer information finns på http://kranmarkt.se.

18Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84).

19Regeringen, www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/06/regeringen-har-beslutat-om- sverigeshandlingsplan-for-agenda-2030.

111

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

och hushåll samt andra aktörer att bidra till en cirkulär ekonomi. Vidare anför regeringen i sitt beslut att en medveten och strategisk satsning på cirkulär och biobaserad ekonomi minskar det ekologiska fotavtrycket från svensk ekonomi och att Sverige genom att främja cirkulära och hållbara innovationer kan förstärka bidraget till genom- förandet av Agenda 2030.

Delegationen ska utgöra en plattform, ett kunskapscentrum och en samordnande kraft för omställningen. Den ska även i samverkan med relevanta aktörer identifiera hinder för omställningen och fungera som en katalysator. Syftet är både att minska miljö- och klimatpå- verkan och stärka förutsättningarna för svenskt näringsliv på framtida globala marknader. Därigenom förväntas ett innovativt, konkurrens- kraftigt och hållbart näringsliv på nationell och regional nivå uppnås.

Delegationen har flera uppgifter. Den ska bland annat utarbeta en strategi för en omställning till en cirkulär och biobaserad ekonomi på olika nivåer i samhället. Den ska även vara en kontaktpunkt mellan relevanta aktörer. Vidare ska den identifiera hinder, behov av utbild- ning, information samt ge råd och föreslå kostnadseffektiva åtgärder till regeringen. Den ska också samla och dela kunskap om pågående initiativ samt underlätta samverkan mellan dessa. Därtill ska den utse referensgrupper som ska stödja delegationens arbete. Delegationen ska redovisa hur arbetet sker och ge förslag till åtgärder som kan vidtas senast den 1 mars varje år, under åren 2019–2021.

Delegationen fokuserar inledningsvis på tre fokusområden: design för cirkularitet, plast och offentlig upphandling. Genom att välja design för cirkularitet vill delegationen bidra till nya affärsmodeller och att cirkularitet är en integrerad del i utformningen av både pro- dukter och produktionssystem. Plast är ett högaktuellt material med stor potential för ökad återvinning och längre materialliv. Om offentlig upphandling sägs att det omsätter enorma volymer varje år och har därmed stor påverkan på resursflöden, som delegationen tror kan styras mot både ökat återbruk och längre materialliv.20

20Tillväxtverket, https://tillvaxtverket.se/amnesomraden/affarsutveckling/delegationen-for- cirkular-ekonomi/fokusomraden.html. Läst 2020-01-13.

112

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

4.5.5En nationell strategi för cirkulär ekonomi

I juli 2020 beslutade regeringen om en nationell strategi för cirkulär ekonomi som pekar ut riktningen och ambitionen för en långsiktig och hållbar omställning av samhället. Kärnan i strategin är en vision: ”Ett samhälle där resurser används effektivt i giftfria cirkulära flöden och ersätter jungfruliga material”. Det nationella arbetet för en cirku- lär ekonomi kommer att fokusera på hållbar produktion och pro- duktdesign; hållbara sätt att konsumera och använda material samt produkter och tjänster; giftfria och cirkulära kretslopp samt den cirku- lära ekonomin som drivkraft för näringsliv och andra aktörer genom åtgärder som främjar innovation och cirkulära affärsmodeller.21

Strategin pekar ut fyra fokusområden:

•Cirkulär ekonomi genom hållbar produktion och produktdesign.

•Cirkulär ekonomi genom hållbara sätt att konsumera och använda material, produkter och tjänster.

•Cirkulär ekonomi genom giftfria och cirkulära kretslopp.

•Cirkulär ekonomi som drivkraft för näringsliv och andra aktörer genom åtgärder som främjar innovation och cirkulära affärs- modeller.

4.5.6EU:s handlingsplan för cirkulär ekonomi

EU:s handlingsplan för cirkulär ekonomi 2015

EU-kommissionen antog en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin i december 2015. Kommissionen inleder handlingsplanen med följande beskrivning: ”Övergången till en mer cirkulär ekonomi, där värdet på produkter, material och resurser behålls i ekonomin så länge som möjligt och avfallsgenereringen minimeras, är en nödvän- dig del i EU:s arbete för att utveckla en hållbar, koldioxidsnål, resurs- effektiv och konkurrenskraftig ekonomi. Här finns möjlighet att om- vandla ekonomin och skapa nya och hållbara konkurrensfördelar för

Europa”.22

21Regeringen, www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/07/sverige-staller-om-till-en- cirkular-ekonomi/. Läst 2020-07-14.

22EU-kommissionens meddelande, Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirku- lära ekonomin, KOM(2015) 614 slutlig.

113

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

Handlingsplanen inriktas på åtgärder på EU-nivå med högt mer- värde och behandlar bland annat frågor kring produktion, konsum- tion, avfallshantering, återanvändning, innovation och investeringar. Medlemsstaterna uppmanas att komplettera med nationella åtgärder i utvecklingen mot en cirkulär ekonomi.

I avsnitt 5 i handlingsplanen pekas vissa prioriterade områden ut. Det gäller områden där det finns särskilda utmaningar på grund av produkternas eller värdekedjornas särdrag och miljöavtryck eller därför att man är beroende av material som kommer från länder utanför Europa. Dessa branscher måste hanteras speciellt, så att man i full utsträckning tar hänsyn till hur de olika faserna i cykeln på- verkar varandra under hela värdekedjan. Plast är ett av de områden som pekas ut som prioriterat (avsnitt 5.1). Det anses nödvändigt att öka återvinningen av plast för övergången till en cirkulär ekonomi, eftersom användningen av plast har ökat stadigt men mindre än 25 procent av plastavfallet återvinns och cirka hälften deponeras. Stora mängder plast hamnar också i havet. Bättre fungerande separat insamling och certifieringssystem för insamlings- och sorterings- företag är mycket viktiga för att styra bort återvinningsbar plast från deponering och förbränning till materialåtervinning. Förekomsten av farliga kemiska tillsatser kan medföra tekniska svårigheter och inno- vativa plasttyper väcker nya frågor när det gäller exempelvis plastens biologiska nedbrytning, även om innovativa plaster också kan bidra till den cirkulära ekonomin genom att underlätta bättre förvaring av livsmedel, förbättra möjligheterna att återvinna plast eller minska materialvikten i fordon. I handlingsplanen anges att kommissionen kommer att ta upp dessa komplicerade och viktiga frågor i en strategi för att möta problemen med plast i hela värdekedjan och under hela livscykeln samt vidta åtgärder för att uppfylla målet om att avsevärt minska det marina avfallet. En rad andra punkter i handlingsplanen kommer att bidra till att öka återvinningen av plast, bland annat av- snitten 1.1 om ekodesign, avsnitt 3 om ett EU-omfattande mål för ökad återvinning av förpackningsmaterial av plast och avsnitt 4 om kvalitetsstandarder och insatser för att underlätta gränsöverskridande handel med återvinningsbar plast.

114

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

EU:s nya handlingsplan för cirkulär ekonomi 2020

I mars 2020 lanserade EU-kommissionen en ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin: En ny handlingsplan för den cirkulära eko- nomin – För ett renare och mer konkurrenskraftigt Europa.23 Hand- lingsplanen inleds med: ”Vi har bara en jord, men år 2050 kommer världen att konsumera som om vi hade tre jordklot. Den globala för- brukningen av material som biomassa, fossila bränslen, metaller och mineraler beräknas fördubblas under de kommande 40 åren medan den årliga avfallsgenereringen beräknas öka med 70 procent till 2050.” Den nya handlingsplanen syftar till att påskynda omställningen till en cir- kulär ekonomi genom att bygga vidare på de åtgärder för den cir- kulära ekonomin som har vidtagits sedan 2015. Planen innehåller bland annat initiativ till ökad återvinning och återanvändning av produkter.

Ett avsnitt i handlingsplanen behandlar specifikt plastområdet. Bland annat nämns att kommissionen avser att föreslå tvingande krav på innehåll av återvunnet material och åtgärder för att minska avfallet för viktiga produkter, såsom förpackningar, byggnadsmaterial och fordon. Detta i syfte att öka användningen av materialåtervunnen plast och bidra till en mer hållbar användning av plast. Vidare listas åtgärder för att ta itu med förekomsten av mikroplast i miljön. Där- till sägs att kommissionen ska ta fram en policyram för anskaffning, märkning och användning av biobaserad plast samt för användning av biologiskt nedbrytbar eller komposterbar plast.

4.5.7EU:s strategi för plast i en cirkulär ekonomi

Idecember 2015 antog EU-kommissionen en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, där plasten pekades ut som en prioriterad fråga och kommissionen åtog sig att ”ta upp dessa komplicerade och viktiga frågor i en strategi för att möta problemen med plast i hela värdekedjan och under hela livscykeln”.24 I sitt arbetsprogram för 2018 bekräftade kommissionen att den skulle inrikta sig på produk- tion och användning av plast med målet att alla plastförpackningar

23EU-kommissionens meddelande, En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin – För ett renare och mer konkurrenskraftigt Europa KOM(2020) 98 slutlig.

24EU-kommissionens meddelande, Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cir- kulära ekonomin, KOM(2015) 614 slutlig.

115

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

ska vara återvinningsbara senast 2030.25 Kommissionen antog sedan i januari 2018 en europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi.26 Denna plaststrategi är en del av den vidare planen för en övergång till en mer cirkulär ekonomi.

Målet med EU:s plaststrategi är att skydda planeten och män- niskors hälsa, men den ska också bidra till att utveckla och stimulera industrin och göra återvinning mer lönsamt.

Med strategin avser kommissionen att lägga grunden till en ny plastekonomi, där konstruktion och tillverkning av plast och plast- produkter sker med full respekt för behovet av återanvändning, repa- ration och återvinning, och där mer hållbara material utvecklas och främjas. Detta kommer enligt kommissionen att skapa ett större mer- värde och mer välstånd i EU samt främja innovationen. Det kommer vidare att minska plastföroreningarna och deras negativa inverkan på våra liv och miljön. Genom att verka för dessa mål bidrar strategin också till att uppnå kommissionens prioriteringar för en energiunion med en modern, koldioxidsnål, resurssnål och energieffektiv ekonomi. Den utgör även ett konkret bidrag till målen för hållbar utveckling fram till 2030 och åtagandena i Parisavtalet.

4.5.8EU-direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (engångsplastdirektivet)

Imaj 2018 presenterade EU-kommissionen ett förslag till direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. Förslaget byggde på plaststrategin och handlingsplanen för den cirkulära eko- nomin och däri meddelade åtgärder för att nå målet om att avsevärt minska den marina nedskräpningen. Rådet enades om sin ståndpunkt till kommissionens förslag till direktiv den 31 oktober 2018. För- handlingarna med Europaparlamentet inleddes den 6 november 2018 och avslutades med en preliminär överenskommelse den 19 decem- ber 2018, som medlemsländernas EU-ambassadörer bekräftade den 18 januari 2019. Rådets formella antagande var det sista steget i lag- stiftningsprocessen. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters

25EU-kommissionens meddelande, Kommissionens arbetsprogram 2018, KOM(2017) 650 slutlig.

26EU-kommissionens meddelande, En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, KOM(2018) 28 slutlig.

116

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

inverkan på miljön, det s.k. engångsplastdirektivet, är det mest långt- gående rättsliga instrumentet på global nivå i kampen mot marint skräp.

De nya reglerna i direktivet förväntas medföra uteblivna koldioxid- utsläpp motsvarande 3,4 miljoner ton och uteblivna miljöskador mot- svarande 22 miljarder euro år 2030 samt leda till en besparing av kost- nader för konsumenter motsvarande 6,5 miljarder euro.27

Direktivets syfte är att förebygga och minska vissa plastproduk- ters inverkan på miljön och på människors hälsa samt att underlätta övergången till en cirkulär ekonomi (se artikel 1).

Det innehåller därför krav på åtgärder som omfattar ett flertal av de plastföremål som oftast förorenar Europas stränder och hav, tillsammans med förlorade eller övergivna fiskeredskap, och produk- ter gjorda av oxo-nedbrytbar plast. Med plast menas i direktivet ett material bestående av en polymer enligt definitionen i artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1907/2006 till vilken tillsatser eller andra ämnen kan ha lagts och som kan användas som huvudsaklig strukturkom- ponent i slutprodukter, med undantag för naturliga polymerer som inte har modifierats på kemisk väg (artikel 3.1). Med plastprodukt för engångsbruk menas i direktivet en produkt som helt eller delvis består av plast och som inte har utformats, konstruerats eller släppts ut på marknaden för att under sin livscykel återanvändas flera gånger genom att sändas tillbaka till en producent för att återfyllas eller åter- användas för samma ändamål som den utformades för (artikel 3.2). Med oxo-nedbrytbar plast menas i direktivet plastmaterial som inne- håller tillsatser som genom oxidation gör att plastmaterialet fragmen- teras till mikrofragment eller bryts ned kemiskt (artikel 3.3).

De plastprodukter för engångsbruk som omfattas av åtgärder en- ligt direktivet beräknas utgöra omkring 86 procent av de plastpro- dukter för engångsbruk som påträffas på stränder inom EU räknat i antal (punkt 7 i ingressen). Dessa produkter utgör tillsammans med plast från förlorad fiskeutrustning cirka 70 procent av nedskräpningen i haven.

Direktivet innehåller olika åtgärder för olika produktkategorier. På områden där det finns lättillgängliga och överkomliga alternativ förbjuds engångsplastprodukter från marknaden. Det rör sig om bo- mullspinnar, bestick, tallrikar, sugrör, dryckesomrörare, ballongpinnar samt muggar, livsmedels- och dryckesbehållare gjorda av expanderad

27EU-kommissionens pressmeddelande den 19 december 2018, https://europa.eu/rapid/ press-release_IP-18-6867_sv.htm.

117

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

polystyren (EPS). Även produkter gjorda av oxo-nedbrytbar plast förbjuds, eftersom sådan plast inte bryts ned biologiskt och därmed bidrar till mikroplastföroreningar i miljön. Vidare är den inte kom- posterbar och inverkar negativt på materialåtervinningen av konven- tionell plast samt ger inte heller några påvisade fördelar för miljön. För andra produkter är prioriteringen att minska deras användning genom nationell konsumtionsminskning. Vidare införs krav i form av produkt(design)krav, märkningskrav, utökat producentansvar (av- fallshanterings- eller städningsskyldigheter för producenterna) och medvetandehöjande åtgärder. Direktivets krav på olika produkter eller produktgrupper redovisas mer utförligt i tabellen nedan.

Tabell 4.1 Direktivets krav i fråga om olika plastprodukter för engångsbruk

Typ av krav

Typ av produkt

Minskad förbrukning till 2026, i enlighet med det nationella målet, jämfört med 2022.

Marknadsbegränsning (försäljningsförbud)

Produktkrav:

Korkar av plast ska hållas fästa vid dryckes- behållaren under användningsfasen. Flaskor ska innehålla en viss andel åter- vunnen plast.

Märkningskrav:

Märkning med information om lämpliga avfallshanteringsalternativ eller bortskaffandesätt som bör undvikas samt information om förekomsten av plast och negativ miljöpåverkan från nedskräpning eller annat olämpligt bortskaffande av produkten.

•Muggar

•Livsmedelsbehållare

•Bomullspinnar

•Bestick

•Tallrikar

•Sugrör

•Omrörare för drycker

•Ballongpinnar

•Muggar, livsmedelsbehållare och dryckesbehållare av EPS

•Produkter av oxo-nedbrytbar plast

•Dryckesbehållare på högst tre liter

•Sanitetsbindor, tamponger och tampongapplikationer

•Våtservetter

•Tobaksvaror med filter och separata filter

•Muggar

118

SOU 2020:48Regelverk, åtgärder och initiativ

Typ av krav

Typ av produkt

Utökat producentansvar:

Kan inkludera kostnadsansvar för insamling, uppstädning, medvetandehöjande åtgärder och rapportering.

Separat insamling:

Insamling av avfall genom pantsystem med 77 procent år 2025 och 90 procent år 2029.

Medvetandehöjande åtgärder

(kommunikation och information)

•Livsmedelsbehållare

•Omslag av flexibelt material eller förpackningar som innehåller livsmedel som är avsedda att konsumeras direkt utan ytterligare beredning

•Dryckesbehållare om högst tre liter

•Muggar

•Tunna plastbärkassar

•Våtservetter

•Ballonger

•Tobaksvaror med filter och separata filter

•Flaskor på högst tre liter

•Samtliga ovannämnda produkter, utom de som förbjuds

Medlemsstaterna ska införa de flesta av de åtgärder som framgår av direktivet senast den 3 juli 2021. Regeringen har tillsatt en bokstavsut- redning som ska ge förslag på hur engångsplastdirektivet ska genomföras i svensk rätt. Även Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndig- heten har fått uppdrag kopplade till genomförandet av engångsplast- direktivet. Dessa uppdrag beskrivs närmare nedan i avsnitt 4.5.9.

4.5.9Genomförande av engångsplastdirektivet i svensk rätt

Miljödepartementet har tillsatt en s.k. bokstavsutredning28 (M 2019:A) för att se över hur engångsplastdirektivet ska införlivas i svensk rätt. Utöver att genomföra de EU-gemensamma förbuden av vissa en- gångsplastprodukter ska utredningen undersöka möjligheterna att förbjuda muggar och livsmedelsbehållare av plast för engångsbruk (dock inte muggar av papper med plastfilm på insidan). Vidare ska utredningen undersöka möjligheterna att begränsa servering av mat och dryck i plastprodukter för engångsbruk, undersöka möjlighe- terna att införa krav på att det ska vara möjligt att få mat och dryck

28En bokstavsutredare är, till skillnad från en kommitté, inte en egen myndighet utan biträder departementet i arbetet med att utreda en specifik fråga. Resultatet av bokstavsutredarens uppdrag redovisas i en promemoria som ofta publiceras i departementsserien (Ds). En kom- mitté däremot redovisar sitt arbete i ett betänkande i form av en SOU.

119

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

för avhämtning serverat i medhavda behållare, undersöka möjligheterna att införa krav på att restauranger ska tillhandahålla flergångsalternativ till engångsplastprodukter och undersöka möjligheterna att införa krav som leder till bättre insamling och återvinning av muggar och livsmedelsbehållare av plast för engångsbruk som används på restau- ranger. Utredningen ska också undersöka möjligheterna att öka åter- vinningen, kvaliteten och värdet på materialet från engångsplastpro- dukter som återvinns. Utredningen ska även undersöka möjligheterna att förbjuda eller på annat sätt reglera plastprodukter som oftast före- kommer vid nedskräpning på stränder och i städer samt plastpro- dukter som utformats så att de lätt leder till nedskräpning. Vidare ska utredningen undersöka möjligheterna att ersätta de engångspro- dukter som även fortsatt kommer att finnas på marknaden med produkter av förnybara och återvinningsbara material som inte be- står av plast. Utredningen ska också ge förslag på åtgärder för att minska utsläppen av mikroplast från konstgräsytor och andra plastade ytor. Uppdraget ska redovisas senast den 11 januari 2021.

Regeringen har även gett Havs- och vattenmyndigheten och Natur- vårdsverket uppdrag kopplade till Sveriges genomförande av engångs- plastdirektivet. Naturvårdsverkets regeringsuppdrag handlar om att rapportera Sveriges årliga konsumtion av engångsplast och att analy- sera rapporteringskraven i direktivet samt att stödja Miljödeparte- mentets bokstavsutredning. Havs- och vattenmyndighetens uppdrag handlar om att utreda hur kraven på fiskeredskap i engångsplast- direktivet ska genomföras.

4.5.10EU:s gröna giv

EU-kommissionen lade i december 2019 fram en europeisk grön giv, som utgör en av sex prioriteringar för 2019–2024 och handlar om strävan efter att bli världens första klimatneutrala kontinent. Den gröna given är ett långtgående åtgärdspaket som ska bidra till att all- mänheten och näringslivet inom EU kan dra nytta av en hållbar grön omställning. Initiativet omfattar en färdplan och åtgärder på många områden, till exempel stora utsläppsminskningar, investeringar i spets- forskning och innovation samt bevarande av den biologiska mång- falden i EU. Det är en ny tillväxtstrategi som ska ställa om EU till ett rättvist och välmående samhälle med en modern, resurseffektiv

120

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

•EU:s utsläppshandelssystem: det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter är ett viktigt verktyg i EU:s insatser för att minska utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt sätt, och har en direkt koppling till den inre marknadens funktion. Kommissionen föreslår att en andel på 20 procent av inkomsterna från systemet för handel med utsläppsrätter allokeras till EU:s budget, och samtidigt skyddas de korrigeringsmekanismer som redan ingår i systemet.

•Den nygamla gemensamma konsoliderade bolagsskattebasen, som ska fasas in när den lagstiftning som krävs har antagits. Detta kny- ter EU-budgetens finansiering direkt till de fördelar som åtnjuts av företag som är verksamma på den inre marknaden.

•Ett nationellt bidrag som beräknas efter mängden icke-återvunnet avfall från plastförpackningar. Detta ger medlemsstaterna incita- ment att minska förpackningsavfallet och stimulera EU:s över- gång till en cirkulär ekonomi genom att genomföra EU:s plast- strategi.

Kommissionen beräknar att de egna medlen i detta förslag kan bidra med i genomsnitt 22 miljarder euro per år, vilket motsvarar cirka 12 procent av EU:s totala budgetinkomster. Dessa nya egna medel kan enligt kommissionen bidra till finansieringen av de nya prioriter- ingarna i budgeten och möjliggöra en minskning av de nationella BNI-baserade bidragen i motsvarande grad.30

4.5.12En europeisk plastpakt

Den europeiska plastpakten är ett nytt europeiskt initiativ för att öka omställningen mot en mer cirkulär plastekonomi. Plastpakten star- tades av Frankrike, Nederländerna och Danmark. Den är ett nätverk med företag, länder och olika organisationer. Hittills har 114 företag, länder och organisationer skrivit under pakten, däribland Sveriges regering och två svenska företag.

30EU-kommissionens meddelande, En modern budget för ett EU som skyddar, försvarar och sätter medborgarna i centrum – Flerårig budgetram 2021–2027, KOM(2018) 321 slutlig. Se även https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_3570 och www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-budgetary-system/eu-revenue-own-resources/ 2021-2027/. Läst 2020-04-28.

122

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

Pakten har fyra mål för att uppnå en bättre hantering av plast till år 2025:

•Designa plastförpackningar och engångsartiklar så att de kan åter- användas när det är möjligt och, om inte det är möjligt, återvinnas.

•Använda plast ansvarsfullt med målet att minska användningen av fossil plast i produkter och förpackningar med minst 20 pro- cent (i vikt).

•Öka insamling, sortering och återvinningskapacitet med minst 25 procent.

•Öka användningen av återvunnen plast med minst 30 procent i nya produkter och förpackningar.31

4.5.13Förslag för en mer hållbar plastanvändning

Under 2019 och 2020 har det tagits fram en rad förslag på olika styr- medel och åtgärder som kan leda till en mer hållbar plastanvändning. Naturvårdsverket och Vinnova har finansierat studier för att analy- sera lämpliga styrmedel och potentialen med pantsystem för fler- gångsprodukter. Även Delegationen för cirkulär ekonomi har tagit fram förslag på användningen av ett bonus-malus-system. Dessa be- skrivs kort i detta avsnitt.

IVL Svenska Miljöinstitutet analyserade på uppdrag av Natur- vårdsverket möjligheten att införa en avgift eller skatt på plastråvara, införa klimattullar på importerade fossilbaserade plaster samt en klimatavgift eller skatt på fossilbaserade plastprodukter vid försälj- ning till slutkund. Slutsatserna i rapporten är att en skatt på plast- råvara eller fossilbaserade plastprodukter har potential att bidra till måluppfyllelse. Förslaget om en skatt på plastprodukter kan dock vara svår att genomföra, eftersom det inte finns något robust kvali- tetssäkrande system som verifierar andelen återvunnen eller bio- baserad plast. Det är också många företag som påverkas, vilket gör att det riskerar att bli administrativt dyrt för såväl näringsliv som för staten. En skatt på plastråvara träffar färre företag och det krävs inte samma kvalitetssäkringssystem för att verifiera andelen biobaserad eller återvunnen plastråvara. Dock finns det en risk att svenska före-

31The European Plastics Pact, https://europeanplasticspact.org/. Läst 2020-04-28.

123

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

tag inom plastbranschen flyttar sin plastproduktion till andra länder. Båda förslagen bedöms ge incitament till teknisk utveckling.

IVL Svenska Miljöinstitutet har också analyserat om möjligheten att införa återvinningscertifikat för plast skulle vara ett lämpligt styrmedel för att stimulera efterfrågan på återvunnen plast.32

Profu har på uppdrag av Delegationen för cirkulär ekonomi tagit fram en förstudie om ett bonus-malus-system för förpackningsav- fall. Syftet med ett bonus-malus-system för plastförpackningsavfall är att stimulera faktisk återvinning, dvs. att det källsorterade avfallet verkligen används i nya produkter med hög kvalitet och hög miljö- nytta. Principerna baseras på att malus, dvs. straff, betalas när avfallet uppkommer och bonus ges vid bevisad verklig återvinning med hög kvalitet. Förstudien identifierade ett antal frågor och utmaningar om gränsdragning som föreslås klarläggas i en mer detaljerad studie innan en slutlig rekommendation och beslut om införandet av ett system kan tas.33

4.6Privata initiativ och trender i samhället på temat hållbarhet och cirkularitet

4.6.1Inledning

I det här avsnittet ger vi ett antal exempel på privata initiativ och trender i Sverige på temat hållbarhet och cirkularitet.

4.6.2Zero Waste

Zero Waste är en global rörelse på framfart. Det startade som en folkrörelse men med tiden har konceptet även kommit att drivas av en rad organisationer på nationell och internationell nivå. Konceptet, som betyder noll avfall på svenska, handlar – precis som det låter – om att eliminera avfall. Det innebär inte bara att hantera avfall, utan det gäller även att utveckla strategier och verktyg för att så långt som möjligt undvika att avfall uppstår. Tanken är att spara och återan- vända samt återvinna resurser, och inte bränna eller gräva ned dem.

32IVL Svenska Miljöinstitutet (2020), Materialåtervinningscertifikat för plast, rapport C514, www.ivl.se/download/18.5bc68544171830dff503b4/1587373826284/C514.pdf.

33Profu (2019), Bonus-malus-system för avfall från plastförpackningar – Underlag till huvud- studie.

124

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

4.6.3Förpackningsfria butiker

Förpackningsfria butiker, även kallade lösviktsbutiker, blir allt van- ligare runt om i Europa och konceptet har även hittat till Sverige. Landets första förpackningsfria livsmedelsbutik Gram öppnade i Malmö år 2016.34 I mars 2020 startade den första förpackningsfria butiken i Stockholm.35 Ute i Europa finns förpackningsfria butiker i bland annat Köpenhamn, London, Barcelona och Berlin. Det finns även nätföretag som har som affärsmodell att sälja torra livsmedel och hygien- samt hushållsprodukter i lösvikt. Varorna levereras till kunderna i återanvändningsbara påsar och behållare som kunderna returnerar efter användning.36

Bergendahls har provat att återanvända mjölkflaskor i butik. Man hade en påfyllnadsautomat där kunderna fyllde sina medhavda flaskor med mjölk. Försöket resulterade i att hanteringen var ohållbar. Det blev kladdigt vid automaten och livsmedelssäkerheten ansågs vara svår att säkerställa.37

4.6.4PantaPå

PantaPå är ett svenskt företag som har gjort det möjligt att panta olika förpackningar genom en app på telefonen. Appen aktiveras när konsumenten som vill panta sin förpackning befinner sig i närheten av en återvinningsstation. Genom att lämna förpackningen till åter- vinning får konsumenten ersättning i form av pengar eller rabatt på nästa köp. Ett flertal företag har anslutit sig för att göra det möjligt för kunderna att panta förpackningar. Det är därmed möjligt att panta bland annat vissa plastbärkassar, brödpåsar, diskmedelsflaskor, schampoflaskor m.m. PantaPå har även exporterat sitt koncept till den amerikanska marknaden, i samband med lanseringen av det nya snacksvarumärket CaPao hos utvalda återförsäljare i Kalifornien.38 PantaPå samarbetar också med Göteborgskalaset där appen används för pant på återanvändningsbara matlådor.39

34Gram, https://grammalmo.se/sv/. Läst 2020-02-07.

35Hushållet Stockholm, https://hushalletstockholm.se/. Läst 2020-07-13.

36Se t.ex. Unwrapped Sthlm AB, https://unwrapped.se/. Läst 2020-02-07.

37Uppgift i inkommen skrivelse från Svensk Dagligvaruhandel den 20 maj 2020.

38PantaPå, www.pantapa.se/. Se även www.packnet.se/article/view/684914/pantapa_pa_export. Läst 2020-01-13.

39Göteborgs Kulturkalas, https://gothenburgculturefestival.dearstage.se/app/uploads/ 2020/06/ Engangsfria_Experiment_broschyr_FINAL.pdf.

125

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

4.6.5Pant på snusdosor

Företaget Swedish match säljer snus i Sverige och införde under 2019 pant på sina snusdosor. Snusdosan kan lämnas på fem pantmaskiner som är utplacerade i Göteborg, Stockholm, Lund, Strömstad och Åre. Avsikten är att de ska utöka pantmöjligheterna till fler ställen. Pantstationerna är ett samarbete mellan Swedish Match och Håll Sverige Rent. För varje dosa som pantas ger snustillverkaren en krona till Håll Sverige Rent.40 Sedan den 1 december 2019 är det också möj- ligt att panta snusdosor på fyra Pressbyråbutiker i Stockholm.41

4.6.6Pantsystem för flergångsalternativ

I Sverige genomför IVL Svenska Miljöinstitutet ett Vinnovafinan- sierat projekt under 2020 där pant på muggar och livsmedelsbehål- lare för flergångsanvändning ska testas på olika ställen i Sverige. Resul- tatet presenteras under 2021.42

Loop-it är ett svenskt företag som tagit fram en flergångsmugg för ett pantsystem som testas i Linköping. Kunderna betalar en en- gångskostnad för muggen första gången och när de returnerar den använda muggen på något av de ställen som ingår i systemet så får de via den digitala appen tillgång till en ny mugg nästa gång de vill köpa en dryck och behöver inte betala igen.43

Vidare har Pressbyrån och 7-Eleven infört rabatt på kaffet om kunden kommer med en egen mugg.44

Andra svenska initiativ för att uppmuntra kunder att använda flergångsalternativ är till exempel Espresso House, som erbjuder två stämplar om kunden tar med en egen mugg. När tillräckligt många stämplar erhållits kan de växlas in mot en valfri dryck.45 Det har lett till en ökad efterfrågan på flergångsmuggar. Även Panini erbjuder rabatt om kunden har medhavd mugg och på några av de kaféer som

40www.nettotobak.com/blog/swedish-match-infoer-pant-pa-snusdosan--n49.

41Se https://via.tt.se/pressmeddelande/minska-skrapet-nu-kan-du-panta-snusdosan-pa- pressbyran?publisherId=352820&releaseId=3266826.

42IVL Svenska Miljöinstitutet, www.ivl.se/toppmeny/pressrum/pressmeddelanden/ pressmeddelande---arkiv/2019-11-04-ivl-testar-pantsystem-for-take-away-forpackningar.html.

43Linköpings universitet, https://liu.se/nyhet/panta-kaffemuggen-digitalt-i-studenthuset.

44Håll Sverige Rent (2019), Lika mycket kaffe men färre muggar – En kopprapport från Håll Sverige Rent.

45Espresso House, https://espressohouse.com/nyheter/fa-dubbla-stamplar-nar-du-bestaller- din-dryck-i-en-flergangsmugg/.

126

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

ingår i Royal Djurgården erbjuds en rabatt på upp till 10 kronor om kunden har egen medhavd mugg.46

Även för livsmedelsbehållare finns restauranger som erbjuder sådana för flergångsbruk. Chalmers konferens och restauranger driver restau- ranger i Göteborg där maten serveras i flergångsbehållare. Kunden betalar 150 kronor för behållaren och beloppet återbetalas om denne lämnar tillbaka behållaren. Behållaren återlämnas på restaurangen och vid köp av ny mat läggs den upp i en annan behållare som har diskats på restaurangen.47

4.7Svenska punktskatter på engångsartiklar

4.7.1Inledning

I Sverige tas punktskatt för närvarande ut på vissa typer av engångs- artiklar: tobaksskatt på cigaretter och snus respektive skatt på plast- bärkassar. Dessa punktskattelagstiftningar beskrivs översiktligt i det följande. Inledningsvis ges dock en allmän beskrivning av punktskatt.

4.7.2Vad är punktskatt?

I det svenska skattesystemet finns det direkta skatter och indirekta skatter. Bland de direkta skatterna är inkomstskatterna helt domi- nerande, men av central betydelse är även kapitalskatterna. Bland de indirekta skatterna är mervärdesskatten den dominerande skattefor- men. Den är till sin natur en allmän konsumtionsskatt och betalas på i princip all omsättning av varor och tjänster. Punktskatterna brukar också hänföras till kategorin indirekta skatter även om exempel finns på punktskatt som har karaktär av direkt skatt.

Punktskatter brukar tas ut på särskilt utvalda varor eller tjänster. Syftet med en punktskatt kan i vissa fall vara av fiskal karaktär, dvs. att ge staten inkomster och stärka statens finanser. I andra fall kan det vara att begränsa eller styra konsumtionen av de aktuella varorna eller tjänsterna i en för samhället önskvärd riktning. För några av de punktskatter som finns i dag är syftet en kombination av att för- stärka statens finanser och att styra konsumtionen av varorna eller

46Royal Djurgården, https://royaldjurgarden.se/rabatt-pa-kaffet/.

47Chalmers Konferens & Restauranger, https://chalmerskonferens.se/sv/restauranger/ johanneberg/smak/.

127

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

tjänsterna. Oavsett syftet med beskattningen leder punktbeskatt- ningen vanligtvis till att den skattepliktiga varan eller tjänsten för- dyras i konsumentledet genom att den skattskyldige övervältrar kost- naden för skatteuttaget på den slutlige konsumenten.

I Sverige regleras punktskatter i separata punktskattelagar för olika varugrupper och tjänster. Exempelvis regleras skatt på bekämp- ningsmedel i lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel, skatt på tobaksvaror i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, skatt på el, bräns- len och andra energiprodukter i lagen (1994:1776) om skatt på energi, och så vidare. Det finns flera likheter mellan de olika lagarna, men det finns också betydande skillnader dem emellan. Var och en av lagarna har utformats utifrån de särskilda förhållanden som gäller för respek- tive bransch och varugrupp samt utifrån de syften lagstiftaren har med respektive punktskatt.

Gemensamt för de olika punktskatterna är att beskattningen sker som en ”ett-leds-beskattning”, där skatteuttaget sker en gång hos en aktör som utpekas som skattskyldig. Ett tydligt mönster för svenska punktskatter är att skattskyldigheten placeras så tidigt som möjligt i handels- eller tjänstekedjan för att begränsa antalet skattskyldiga. Detta underlättar administrationen och kontrollen av punktskatterna. Skattskyldig är vanligtvis den som utför tjänsterna eller som tillverkar, importerar eller försäljer de punktskattepliktiga varorna på visst sätt.

4.7.3Tobaksskatt

Tobaksprodukter är typiskt sett engångsartiklar och vissa av dem inne- håller plast. Cigaretter har ofta ett filter som är gjort av cellulosa- acetat, som är en sorts plast, och även portionssnus innehåller plast. Nedskräpningsstatistiken visar även att fimpar och snus hör till de vanligaste skräpföremålen (se kapitel 3). Bland annat cigaretter, med eller utan filter, omfattas dock redan av en annan punktskatt, näm- ligen tobaksskatten.

Beskattningen av cigaretter, cigarrer, cigariller och röktobak är harmoniserad inom EU. De inom EU gemensamma bestämmelserna om tobak regleras i rådets direktiv 2011/64 av den 21 juni 2011 om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror. Direk- tivet reglerar skattestrukturer, minimiskattesatser och definitioner av de skattepliktiga tobaksprodukterna. Det innebär att samtliga

128

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

4.7.4Skatt på plastbärkassar

En skatt på plastbärkassar infördes i maj 2020. Den nya skatten ska bidra till att Sverige uppnår EU:s mål i förpackningsdirektivet48 om en förbrukning av maximalt 40 plastbärkassar per person och år till slutet av 2025 och därigenom även bidra till att minska nedskräp- ningen och spridningen av mikroplaster i naturen (prop. 2019/20:47 s. 22 och 41 f.).

Skatten omfattar plastbärkassar som är avsedda att tillhandahållas konsumenter inom handeln för att de ska kunna packa eller bära varor. Skatten omfattar inte plastbärkassar avsedda för varaktigt bruk, dvs. kassar som är avsedda att användas flertalet gånger under en längre tid. Inte heller sopsäckar, avfallspåsar, hundpåsar och små påsar i konsumentförpackning omfattas av skatten (prop. 2019/20:47 s. 26 och 50).

Skatten tas ut med 3 kronor per plastbärkasse, utom för vissa mindre och tunnare påsar. För plastbärkassar med en väggtjocklek som understiger 15 mikrometer och en volym som inte överstiger sju liter ska skatten dock tas ut med 30 öre per plastbärkasse.

Skattskyldig är den som tillverkar skattepliktiga varor, den som från annat EU-land för in eller tar emot sådana varor och den som importerar sådana varor. Från skattskyldighet undantas införsel, mot- tagande och import som sker med maximalt 40 stycken plastbär- kassar per tillfälle. Därutöver undantas en fysisk persons tillverkning, införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor som är av- sedda för den fysiska personens eller dennes familjs personliga bruk. Godkända lagerhållare har uppskjuten beskattning liksom i annan punktskattelagstiftning.

4.8Internationell utblick – Hur gör man i andra länder?

4.8.1Inledning

Flera länder har infört eller är på väg att införa ekonomiska styrmedel på engångsförpackningar eller andra föremål av engångskaraktär. Nedan redogörs för några sådana exempel.

48Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpack- ningar och förpackningsavfall, det s.k. förpackningsdirektivet.

130

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

Den finska punktskatten på dryckesförpackningar51 tas ut på detalj- handelsförpackningar såsom flaskor och dryckesburkar som rymmer högst fem liter och som innehåller drycker som ingår i kapitel 22 i tulltaxan. Skatt tas alltså inte ut för sådana detaljhandelsförpackningar som rymmer mer än fem liter. Det är produktens nummer i tulltaxan som avgör om skatt måste betalas på förpackningen. Skatt ska betalas för förpackningar som innehåller exempelvis alkoholdrycker, malt- drycker, vatten, läskedrycker, saftdrycker, kaffe- eller tedrycker, sport- drycker och andra alkoholfria drycker. Förpackningar för drycker som inte hör till kapitel 22 i tulltaxan är skattefria. Skattefria är där- med förpackningar för till exempel mjölk- och mejeriprodukter (kapi- tel 4 i tulltaxan) samt frukt- och grönsakssafter (kapitel 20 i tull- taxan). Skatten uppgår till 0,51 euro per liter färdig dryck.

Skattepliktiga förpackningar kan vara tillverkade av olika mate- rial, till exempel glas, plast eller aluminium. Vätskekartongförpack- ningar är dock skattefria, med vissa undantag. Sådana förpackningar är skattepliktiga om de innehåller en separat påse av plast eller annat material, som till exempel kranförpackningar för vin, dvs. ”bag in box”- dryckesförpackningar. Skattefria är under vissa förutsättningar också förpackningar som innehåller drycker som är avsedda för konsum- tion i ett annat medlemsland. Vidare är även dryckesförpackningar som omfattas av ett pantbaserat retursystem och som kan fyllas på nytt eller återanvändas som råmaterial skattefria. Skatt ska inte heller betalas för dryckesförpackningar som fylls med dryck precis före försäljningen och vars innehåll är avsett att drickas omedelbart efter inköpet. Sådana förpackningar är till exempel engångsmuggar av papp eller plast.

Skattskyldig är den som i kommersiellt syfte tillverkar eller impor- terar skattepliktiga varor. Skattskyldig är också den som i hemlandet tagit emot tillverkade skattepliktiga produkter, om dessa inte an- vänts för skattefritt ändamål. Tillverkaren av drycker kan vara någon annan än den som förpackar dem. För den här punktskatten likställs dock tillverkning med att fylla detaljhandelsförpackningar med dryck. Skattskyldiga är godkända upplagshavare, registrerade mottagare, tillfälligt registrerade mottagare, registrerade avsändare, skatterepre- sentanter och oregistrerade skattskyldiga. Vissa av dessa aktörer får

51Se www.vero.fi/sv/Detaljerade_skatteanvisningar/anvisningar/56222/skatt_pa_alkoholdrycker_ och_dryckesforp/och www.vero.fi/sv/foretag-och-samfund/om-foretagsbeskattningen/ punktbeskattning/skatt_pa_dryckesforpackningar/. Läst 2020-02-03.

132

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

hantera punktskattepliktiga varor som temporärt skattefria. Småpro- ducenter är under vissa villkor befriade från att betala skatten. Skatte- frihet för småskalig produktion ges i enlighet med kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse52.

4.8.5Irland

Avgift på bärkassar

På Irland tas en avgift ut på bärkassar som är helt eller delvis till- verkade i plast och tillhandahålls konsumenter i en livsmedelsaffär eller annat försäljningsställe. Undantag görs för bland annat mindre påsar som uteslutande används för att förpacka vissa typer av livs- medel (i huvudsak färskt kött och fisk samt frukt och grönsaker i lösvikt). Avgiften tas ut med ett visst belopp per kasse och betalas av det detaljhandelsföretag som tillhandahåller kassen till slutkon- sument. Medlen avsätts i en fond som finansierar olika miljöskydds- åtgärder.53

Innan avgiftsnivån beslutades gjordes en studie av konsument- ernas betalningsvilja som visade att de var villiga att betala 25 öre för en plastpåse. Avgiftsnivån sattes på 1,50 kronor per påse, vilket var sex gånger högre än det belopp som motsvarade betalningsviljan enligt studien. Avgiften resulterade i en minskad förbrukning av plastpåsar med 90 procent.54

Planerad avgift på engångsmuggar m.m.

Irland diskuterar att införa en avgift på engångsmuggar som används för avhämtning av dryck. Den ska börja gälla i slutet av 2021. För- slaget är för närvarande ute på remiss. Avgiften föreslås ligga på mellan 1 krona och 2,50 kronor. En kaffe kostar ungefär 30 kronor på Irland. Avsikten är vidare att införa en liknande avgift från 2022 för livsmedelsbehållare som används för avhämtning av mat och i en

52Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse.

53Se prop. 2019/20:47 s. 19.

54OECD (2020), Preventing single-use plastic waste: implications of different policy approaches. ENV/EPOC/WPIEEP (2020)10.

133

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

tredje fas även inkludera förpackningar för till exempel bakverk, frukt och grönsaker. I Irland beräknas cirka 200 miljoner engångsmuggar förbrukas varje år. Irland har en befolkning på 4,9 miljoner invånare.55

4.8.6Storbritannien

Minimipris på bärkassar

I England har lagstiftning införts som kräver att detaljhandelsföretag med minst 250 anställda tar ut ett minimipris när bärkassar av plast med handtag tillhandahålls kunder. Undantag görs för bland annat papperskassar och påsar som endast används för vissa typer av livs- medel. Det är inte fråga om en avgift eller skatt. Berörda företag upp- manas att skänka de medel som härrör från försäljningen till väl- görande ändamål.56

Planerad skatt på plastförpackningar

Den brittiska regeringen tillkännagav under år 2018 att den har för avsikt att införa en ny skatt på plastförpackningar från och med den 1 april 2022. Ett initialt förslag till utformning av skatten har remit- terats, där regeringen anger sina övergripande förslag om skattens omfattning, hantering och uppbörd. Regeringen avser sedan att åter- komma med förslag om de närmare detaljerna för skattesystemets utformning och tekniska lösning i ett senare förslag. Lagförslag pla- neras att läggas fram någon gång under 2020.

Enligt det initiala förslaget ska skatten omfatta alla plastförpack- ningar som inte har minst 30 procent återvunnet innehåll. Alla före- tag som producerar eller importerar sådana produkter måste betala skatten.

Som bakgrund till förslaget om en plastförpackningsskatt hän- visar regeringen till att avfall från engångsplast är ett pressande globalt miljöproblem, att mängden plastavfall med nuvarande trend i Stor- britannien förutspås öka med över en miljon ton fram till år 2030 samt att en undersökning som regeringen gjort bekräftar att det finns ett starkt allmänintresse för att hantera frågan. Vidare anges att

55Se www.reuters.com/article/us-ireland-pollution-plastic/ireland-to-impose-latte-levy-by- 2021-to-cut-plastic-waste-idUSKBN1XG1G0.

56Se prop. 2019/20:47 s. 19.

134

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

2,26 miljoner ton plastförpackningar används i landet varje år och de allra flesta av dessa är tillverkade av ny plast snarare än av återvunnet material.

Plastförpackningsskatten väntas, tillsammans med vissa plane- rade reformer av producentansvaret för förpackningar, komma att uppmuntra företag att se till att mer förpackningar kan återvinnas och att mer återvunnen plast används i förpackningarna.

Några exakta skattenivåer redovisas inte, men det anges att skat- ten ska fastställas till en nivå som ger ett tydligt ekonomiskt incita- ment för företag att använda återvunnet material i produktionen av plastförpackningar, så att det kommer att skapa större efterfrågan på detta material och i sin tur stimulera ökad återvinning och insamling av plastavfall, i stället för att det går till deponi eller förbränning.

De framtida intäkterna från den nya skatten och från reformerna av systemet för producentansvar sägs möjliggöra investeringar i åt- gärder för att hantera problemen med engångsplast, avfall och skräp samt för att förbättra avfallssystemet i Storbritannien.

Enligt förslaget förordas en platt skatt, som tas ut i form av ett schablonbelopp per ton av en plastförpackningsprodukt, i stället för en differentierad skatt. Regeringen avser dock att fortsätta att över- väga vilken strategi som har bäst förutsättningar att nå målet med beskattningen och är mest administrativt genomförbar.

För att säkerställa att skatten görs tydlig och enkel för företag samt för att minimera deras administrativa börda föreslås att plast, förpackningar och plastförpackningar som fastställer skattens om- fattning definieras enligt befintliga definitioner i bland annat EU:s regelverk, såvida det inte finns goda skäl att göra annat.

När det gäller definition och tröskel för andel återvunnet material som avgör vilka plastförpackningar som ska omfattas av skatten före- slås en enda tröskel, dvs. 30 procent återvunnet material, och att defini- tionen för återvunnet innehåll ska ansluta till en internationell standard.

I förslaget undantas de minsta operatörerna från skatten genom en minimitröskel, för att säkerställa att den administrativa bördan för skattebetalarna inte blir oproportionerlig med det skattebelopp som ska betalas och i situationer där operatörerna är för små för att skatten ska kunna ge en tillräcklig påverkan på efterfrågan på åter- vunnen plast. I förslaget angavs tre alternativ i fråga om att fastställa en sådan minimitröskel för små operatörer: 1a) en tröskel baserad på produktions- eller importvikt, 1b) en tröskel baserad på omsättning

135

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

och produktions- eller importvikt och 2) en allmän lättnad för en första del av beskattningsbara produkter.

I förslaget föreslås liknande registrerings- och rapporteringskrav för de skattskyldiga som redan används för andra skatter. Det inne- bär att de skattskyldiga måste registrera sig, deklarera mängden skatte- pliktiga produkter och redovisa skatten. Regeringen avser att bygga ett system för detta som är transparent, tillgängligt och som passar den digitala tidsåldern och uppfyller användarnas behov. Alla moment i beskattningsprocessen – registrering, rapportering och betalning – ska som standard ske genom digitala kanaler via internet. Vid registrer- ingen ska en verksamhetsansvarig person tillhandahålla viss infor- mation. Det kommer minst att avse information om verksamheten och uppskattningar av mängden plastförpackningar (i ton räknat) som företaget förväntar sig att producera och/eller importera under de kommande tolv månaderna. Efter registrering kommer företaget att kvartalsvis behöva lämna in elektroniska självdeklarationer via internet. Varje deklaration ska innehålla information om de skatte- pliktiga produkter som tillverkats eller importerats under den aktu- ella perioden och det skattebelopp som ska betalas. Skatten ska sedan betalas in elektroniskt inom en månad efter deklarationen.

För att säkerställa efterlevnaden av skatten föreslås att liknande kontroller, befogenheter och sanktioner används som för landets andra skatter. Som exempel på åtgärder nämns tvångsvis registrering av skattskyldiga som inte har registrerat sig, granskning av inläm- nade deklarationer samt beslag av skattepliktiga varor vid utebliven skattebetalning eller vid andra betydande brister i efterlevnaden. När det gäller andelen återvunnet innehåll i produkterna anser regeringen att det kommer att behöva ställas krav på dokumentation som visar detta. Många tillverkare för redan en tydlig dokumentation över vilket material som ingår i deras plastförpackningar, men det kan vara svå- rare att visa andelen återvunnet innehåll i importerade plastförpack- ningar, särskilt om det inte finns något direkt samband mellan impor- tören och den utländska tillverkaren. För att minska riskerna för felaktiga deklarationer och skatteundandragande överväger regeringen åtgärder som tillämpas inom andra skatter. Vidare skulle en möjlig- het kunna vara att kräva att utländska skattskyldiga företräds av ett ombud som är etablerat i Storbritannien. Ombudet skulle då agera i sitt eget namn, som om den vore importören, och vara solidariskt ansvarig för skatten tillsammans med importören. Ombudet skulle

136

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

också vara skyldig att föra den dokumentation som krävs för att säkerställa andelen återvunnet innehåll i produkterna. Regeringen anser att en sådan lösning skulle kunna förbättra tillförlitligheten när det gäller återvunnet innehåll i plastförpackningar från utländska leverantörer. Regeringen anför att den skulle acceptera ett rättvist och rimligt tillvägagångssätt för att beräkna andelen återvunnet inne- håll för att säkra efterlevnaden och den efterfrågar i remissen syn- punkter på hur det kan fungera i praktiken för olika typer av företag och produkter. Regeringen avser sedan att återkomma med närmare detaljer om den dokumentation som kommer att krävas för att veri- fiera andelen återvunnet innehåll i ett senare förslag om en teknisk lösning för skattesystemet.

För att öka efterlevnaden föreslås även att sanktioner ska riktas mot dem som inte följer reglerna. Ett syfte med sanktionerna är att förmå de skattskyldiga att uppfylla sina skyldigheter inom systemet. Vidare ska alla de som följer reglerna inte missgynnas av att några inte gör det. Enligt förslaget ska det befintliga ramverket för sank- tioner på skatteområdet utvidgas till att omfatta den nya skatten. Det innebär att sanktioner kan aktualiseras bland annat vid utebliven deklaration, vid felaktigheter i deklarationer och vid bristande betal- ning. I vissa situationer kan det även bli aktuellt att väcka åtal för brott eller att ta varor i beslag. I övrigt efterfrågar regeringen syn- punkter på om det finns specifika efterlevnadsrisker som gör att sär- skilda bestämmelser om sanktioner eller straffrättsligt ansvar behövs i fråga om den nya skatten.

Planerad skatt eller avgift på engångsmuggar i England och Skottland

Skottland tillsatte i maj 2018 en expertpanel som skulle ge reger- ingen råd inför introduktionen av en avgift på engångsmuggar som används för avhämtning av dryck. Expertpanelens slutsatser var att det fanns starka bevis på att en sådan avgift skulle leda till minskad förbrukning av engångsmuggar och en ökad användning av flergångs- muggar. Dock skulle avgiften inte vara högre än befintliga rabatter.57

57Se www.reuters.com/article/us-ireland-pollution-plastic/ireland-to-impose-latte-levy-by- 2021-to-cut-plastic-waste-idUSKBN1XG1G0.

137

Regelverk, åtgärder och initiativ

SOU 2020:48

England har däremot beslutat att inte införa en avgift på engångs- muggar, efter att konsekvensanalysen visat att en avgift inte skulle få tillräckligt stor effekt på förbrukningen och att den skulle leda till negativa konsekvenser för ekonomin.58

I kapitel 11 har vi en mer utförlig diskussion om effekterna av de planerade avgifterna.

4.8.7Belgien

Belgien införde 2007 en miljöskatt med differentierade avgifter på fyra olika produktkategorier: plastbärkassar (30 kronor per kg), plast- folie (27 kronor per kilo), aluminiumfolie (45 kronor per kg) och slutligen plastbestick (36 kronor per kg). Skatten kallades för pick- nick-skatten på grund av att fokus var på hushållens plastartiklar. Skatten uppfyllde sitt syfte med att ändra konsumenternas beteende och avskaffades 2015. Skatteintäkterna hade då blivit så låga att de knappt kunde täcka de administrativa kostnaderna.59

4.8.8Italien

Italien har beslutat att införa en ny skatt på engångsplastprodukter (även kallad ”MACSI”). Införandet av skatten var planerat till juli 2020, men det har skjutits upp till 2021 med anledning av corona- pandemin.60

Syftet med skatten är att minska produktionen och konsumtio- nen av plast. Skatten uppges vara en del av regeringens miljöpolitik. Kritiker hävdar dock att skatten inte kommer att hjälpa miljö och hälsa utan bara skada ekonomin. Italien är den näst största tillver- karen av plastprodukter efter Tyskland i EU. Branschorganisationen Plastics Europe har i ett pressmeddelande uttalat att en ”regressiv skatt” sätter 50 000 jobb i riskzonen i Italien. Skatteförslaget aviserades av den nytillträdda regeringen i 2020 års statsbudget. Efter protester från företag kom sedan det ursprungliga förslaget att mjukas upp i vissa

58Ecuity Consulting (2018), Paper cup levy impact analysis. Methodology Paper. March 2018. Prepared by Ecuity Consulting LLP.

59OECD (2020), Preventing single use plastic waste: implications of different policy approaches. ENV/EPOC/WPIEEP(2020)10.

60Se www.ipsoa.it/documents/impresa/ambiente/quotidiano/2020/06/26/plastic-sugar-tax- rinvio-2021-sostenere-imprese-colpite-covid-19 . Läst 2020-07-16.

138

SOU 2020:48

Regelverk, åtgärder och initiativ

avseenden. Bland annat kom skattesatsen att sänkas till 0,45 euro per kg plastprodukt, i stället för 1 euro per kg. Fler plastprodukter kom även att undantas från skatten.

Skatten är tillämplig på engångsplastprodukter som släpps för konsumtion i Italien och som är avsedda för att innehålla, skydda, hantera eller leverera varor eller livsmedel. Skatten omfattar även plast- produkter som är avsedda för stängning (t.ex. lock) eller för försälj- ning och presentation av varor (t.ex. etiketter). Beskattade produkter är exempelvis flaskor, påsar, dryckeskartongförpackningar, livsmedels- behållare, andra förpackningar, bubbelplast, plastlock m.m. Från skatte- plikt undantas produkter som används för att innehålla och skydda medicinska preparat, till exempel sprutor. Vidare undantas komposter- bara och återvunna plastmaterial. Skatten tas inte heller ut på pro- dukter för varaktigt bruk. Skatten tas endast ut på produkter på släpps för konsumtion i Italien. Produkter som exporteras beskattas inte.

Skattskyldiga är de som tillverkar, för in eller importerar skatte- pliktiga varor. Skattskyldigheten inträder vid tillverkning, införsel och import av skattepliktiga varor. Varor som exporteras eller säljs för konsumtion i andra EU-länder beskattas inte.

Skatteförfarandet är utformat kring ett deklarationsförfarande där de skattskyldiga kvartalsvis lämnar de uppgifter som behövs för att fastställa den skatt som ska betalas. Skatten ska också betalas kvar- talsvis. Vid försenad betalning tas en administrativ avgift ut och vid utebliven betalning tas en sanktionsavgift ut.

Samtidigt med den nya skatten införs en skattelättnad för företag som producerar sådana plastprodukter som omfattas av skatten. Skatteavdraget motsvarar 10 procent av företagets kostnader för att tekniskt anpassa tillverkningen till att göra komposterbara och bio- logiskt nedbrytbara artiklar enligt den europeiska standarden EN 13432:2002. Skatteavdraget får inte överstiga 20 000 euro. De skatt- skyldiga som ansöker om avdraget måste uppfylla vissa krav enligt EU:s statsstödsregler.61

61Se www.ecnews.it/legge-di-bilancio-2020-la-disciplina-in-materia-di-c-d-plastic-tax/, www.gipea.net/plastictax2020/, www.ey.com/gl/en/services/tax/international-tax/alert-- italy-introduces-proportional-tax-on-plastic-items, www.ey.com/gl/en/services/tax/ international-tax/alert--italy-approves-2020-budget-law, www.jonesday.com/en/insights/ 2020/01/italian-budget-law-for-2020-enacted?utm_source=Mondaq&utm_medium= syndication&utm_campaign=LinkedIn-integration och www.qualenergia.it/ articoli/legge- di-bilancio-2020-come-funziona-la-nuova-plastic-tax/. Läst 2020-03-16.

139

Val av styrmedel

SOU 2020:48

satsad krona. För engångsartiklar finns det i dag inget kvantifierat mål för att minska resursförbrukning eller nedskräpning. Vi utgår därför ifrån att vi vill uppnå så stor effekt som möjligt med de resur- ser vi har.

För att ett styrmedel ska styra i riktning mot samhällsekonomisk effektivitet bör det utformas för att i möjligaste mån åtgärda ett identifierat miljöproblem ur ett naturvetenskapligt och samhällsveten- skapligt perspektiv. Att undersöka vad miljöproblemet är med utgångs- punkt i ekonomisk teori, innebär att identifiera om det finns externa effekter som behöver hanteras. Detta är första delen i kedjan över den samhällsekonomiska problemanalysen. Att förstå och kartlägga vad det är som orsakar miljöproblemen och hur miljöproblemen på- verkar samhället, är centralt för den samhällsekonomiska konsekvens- analysen. Grundläggande frågor att ställa är vilka beteenden och driv- krafter som orsakar miljöproblemen och vilka aktörer som ligger bakom dessa beteenden. För att styrmedlet ska ha så stor effekt som möjligt ska det alltså styra mot att ändra de beteenden och drivkraf- ter som ger upphov till miljöproblemet.

Enligt kommittédirektiven ska vi beskriva och om möjligt kvanti- fiera de samhällsekonomiska konsekvenserna. Effekterna på miljö, klimat och hälsa ska räknas med. I det ingår att analysera hur och i vilken omfattning förslagen påverkar förutsättningarna för att klara de nationella miljökvalitetsmålen inklusive de preciseringar som är fastslagna och generationsmålet (se avsnitt 4.2 för en beskrivning av miljömålen). Konsekvenserna ska analyseras löpande under utred- ningstiden för att säkerställa att samhällsekonomiska hänsyn tas redan vid utformningen av förslagen.

En samhällsekonomisk konsekvensanalys ger information om motiven till nya eller förändrade styrmedel och offentliga åtgärder. Om staten inte kan få individer och företag att ta hänsyn till miljön genom styrmedel, kan det vara aktuellt att införa offentliga åtgärder. Med offentliga åtgärder kan staten finansiera eller göra åtgärder som direkt förbättrar miljön. Som exempel kan nämnas när staten behö- ver behandla en historisk miljöskada, till exempel sanering av föro- renad mark eller kalkning av försurade insjöar.

Grunden för samhällsekonomiska analyser är att jordens resurser är knappa, vilket gör det nödvändigt att hushålla med och cirkulera

144

SOU 2020:48

Val av styrmedel

resurser för att uppnå ett hållbart samhälle.1 För att kunna lösa ett miljöproblem är det viktigt att förstå varför miljöproblem uppstår, varför individer och företag orsakar skada i miljön, vilka val som ska- dar miljön och hur omfattande skadorna är. Detta är viktigt för att kunna bedöma om åtgärder ska sättas in och vilka de i så fall ska vara.2

5.3Allmänt om styrmedel

Styrmedel används för att komma till rätta med marknadsmiss- lyckanden. Det är ett begrepp som används för att förklara situa- tioner där företags och konsumenters beslut leder till ineffektiv allo- kering av resurser. Det marknaden har misslyckats med är att fördela och använda resurser så att välfärden i samhället maximeras.

Vanliga exempel på marknadsmisslyckanden är externa effekter. En extern effekt finns om ett beslut påverkar nyttan för en tredje part eller samhället på ett sätt som inte återspeglas i kostnaden för beslu- tet, till exempel att en aktör som orsakar utsläpp som påverkar en tredje part och aktören inte betalar för skadan. Miljöpolitiska styr- medel används främst för att åtgärda marknadsmisslyckanden i form av s.k. externaliteter eller externa effekter.

Andra exempel på marknadsmisslyckanden är asymmetrisk infor- mation som innebär att aktörer som är inblandade i någon form av transaktion inte har samma information om den vara eller tjänst som ska överlåtas. Marknadsmisslyckanden kan också uppstå när tillgången till naturresurser är obegränsad och kallas då förvaltning av gemen- samma och allmänna tillgångar eller kollektiva varor.

Styrmedel kan utformas på flera olika sätt. Ofta delas de in i fyra kategorier:

•Informativa styrmedel

•Administrativa styrmedel

•Ekonomiska styrmedel

•Forskning och utveckling.

1Vetenskapliga rådet för hållbar utveckling, Möjligheter och begränsningar med samhällsekono- miska analyser, www.sou.gov.se/wp-content/uploads/2016/06/rk_25161-Vetenskapsrådet_ final_sidvis.pdf.

2Naturvårdsverket, http://naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/ Samhallsekonomisk-konsekvensanalys/.

145

Val av styrmedel

SOU 2020:48

Informativa styrmedel syftar till att skapa delaktighet samt bidra till måluppfyllelse och god kvalitet i miljöarbetet. Det marknadsmiss- lyckande som adresseras är brist på information. Information an- vänds för att skapa acceptans vid införandet av andra styrmedel. Krav på information används också ofta som komplement till redan in- förda styrmedel för att dessa ska fungera bättre. Syftet är att under- lätta för företag och hushåll att fatta rätt beslut vid köptillfället. Det är generellt svårt att utvärdera effekter av informativa styrmedel.

Administrativa styrmedel kan vara förbud, krav eller annan typ av reglering. Reglerna i miljöbalken är ett administrativt styrmedel och utgör grunden i den svenska miljöpolitiken. Även prövning, tillsyn och regelgivning är administrativa styrmedel. Administrativa styrmedel kan också vara märkningskrav, designkrav och marknadskontroll.

Förbud eller krav tillämpas då det inte bör finnas någon valmöj- lighet för de olika aktörerna. Om miljöpåverkan av en produkt är så allvarlig att förbud är det enda lämpliga alternativet så bör den för- bjudas. Administrativa styrmedel är effektiva för att uppnå ett upp- satt mål. I många fall är dock inte förbud det mest kostnadseffektiva styrmedlet för samhället. Kostnadseffektivitet uppnås när marginal- kostnaderna för olika aktörer i samhället är lika stora. Alla företags marginalkostnader är olika och för några företag är det enkelt att ställa om och gå över till flergångsalternativ medan det för andra företag kan vara mycket kostsamt (se vidare i avsnitt 5.6). Ett förbud innebär att även de aktörer som har höga marginalkostnader måste ställa om, vilket leder till att det inte blir kostnadseffektivt för sam- hället som helhet.

Skatter, avgifter, subventioner och handelscertifikat är exempel på ekonomiska styrmedel. Pantsystem är ytterligare ett. Ett pantsystem syftar till att stimulera konsumenten att återföra en vara till systemet så att den kan återvinnas eller återanvändas. Många pantsystem är frivilliga, men i Sverige har vi ett reglerat pantsystem för plastflaskor och metallburkar.3

Ekonomiska styrmedel syftar till att justera priserna på varor och tjänster så att de återspeglar alla kostnader och nyttor som uppstår i produktion och konsumtion. Skatter och avgifter fungerar som en ”piska” och kan användas för att genomdriva principen om att förore- naren betalar. Bidrag och subventioner fungerar i stället som ”morot”.4

3Förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar.

4Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen – Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012.

146

SOU 2020:48

Val av styrmedel

Generellt gäller att ekonomiska styrmedel, såsom skatter och av- gifter, är mer kostnadseffektiva än andra styrmedel. Det beror på att aktörerna själva har möjlighet att besluta hur stor eller liten minsk- ning av till exempel utsläpp som de vill uppnå på grund av den skatt eller avgift de behöver betala. En skatt kan dock inte garantera att ett uppsatt mål nås och vilka effekter den får beror till stor del på hur hög beskattningen är.

En skatt som har som syfte att få aktörer att ändra beteende kräver ofta en omställning. Vilken aktör som ska ändra beteende beror dels på syftet med skatten, dels på vilka produkter som berörs av skatten. Skatten på plastbärkassar har som syfte att ändra konsu- menters beteende, vilket är möjligt när konsumenten på ett enkelt sätt har möjlighet att avstå från en beskattad plastbärkasse och i stället välja en obeskattad papperskasse eller flergångskasse. Samma sak gäller för till exempel en engångsmugg som fylls med kaffe på en restau- rang eller ett kafé vid köptillfället, men det gäller däremot inte för en färdigförpackad matlåda eftersom konsumenten i det fallet inte har möjlighet att välja bort engångsbehållaren. Då styr skatten i stället den som tillverkar eller fyller förpackningen.

Producentansvar är ett styrmedel som ger producenter, dvs. aktö- rer som sätter produkter på marknaden, ett ansvar för att ta hand om det avfall som uppstår i slutet av produkternas livscykel. Eftersom styrmedlet inte har som syfte att justera priserna på varor och tjäns- ter så klassas det inte som ett marknadsbaserat styrmedel utan sna- rare som ett administrativt styrmedel som innebär att företagen själva väljer hur de ska ansvara för avfallshanteringen. Det svenska produ- centansvaret beskrivs mer utförligt i kapitel 4.

Ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel innebär i teoretiska termer att utsläppsreduktionen drivs fram till den punkt där kost- naden för ytterligare utsläppsreduktion är lika hög som värdet av den marginella skada som utsläppen för med sig för samhället som hel- het. Ett alternativ till att direkt beskatta utsläpp är att beskatta en produkt som orsakar ineffektiv resursförbrukning, utsläpp av växt- husgaser och nedskräpning. Miljöskatter som baseras på produkter kan ha lägre administrativa kostnader än skatter som baseras på upp- mätta utsläpp.5 Nackdelen med den typen av skatter är att de inte är lika träffsäkra.

5Mirrlees (2010), Dimensions of tax design. The Mirrlees Review – Institute for Fiscal Studies. Oxford University Press.

147

Val av styrmedel

SOU 2020:48

5.4Kriterier för val av styrmedel

Det finns en rad urvalskriterier som kan ligga till grund för att avgöra vilka styrmedel eller kombinationer av styrmedel som är bäst lämpade i respektive fall. Dessa urvalskriterier är bland annat6:

•Måluppfyllelse, dvs. styrmedlens förmåga att ge tillräckliga incita- ment till ekonomins aktörer att vidta åtgärder för att minska miljö- påverkan.

•Kostnadseffektivitet, dvs. styrmedlens förmåga att bidra till upp- satta mål till lägsta möjliga kostnad för samhället. I kostnadseffek- tivitet ingår att beakta kostnader som kan uppstå för samhället i form av företagens och statens administration samt företagens kost- nader för att ställa om till system för flergångsanvändning eller alternativa material.

•Fördelningseffekter, dvs. kostnadernas fördelning på olika aktö- rer i ekonomin (t.ex. industri kontra hushåll, låginkomsthushåll kontra höginkomsthushåll, regional fördelning etc.).

•Effekter på teknisk utveckling, dvs. styrmedlens förmåga att ge tillräckliga incitament till ekonomins aktörer att vidta åtgärder för att utveckla ny teknologi som på sikt kan reducera miljöpå- verkan till lägre kostnad.

Skatt är alltså ett ekonomiskt styrmedel och är som sådant ofta ett effektivt sätt att åtgärda ett marknadsmisslyckande. Om det är rätt styrmedel i ett enskilt fall beror på vilket marknadsmisslyckande som är skälet till att man vill styra utvecklingen i en viss riktning. Efter- som skatt är ett ekonomiskt styrmedel är det i första hand lämpligt när marknadsmisslyckandet kan hänföras till ekonomiska faktorer. Om producenter väljer att erbjuda en engångsartikel och konsumen- ter väljer att köpa en engångsartikel trots att den inte är bra för miljön av det skälet att miljökostnaden inte ingår i priset så kan skatt vara rätt styrmedel. Om skälet i stället är att aktörerna saknar tillräcklig information om miljöeffekterna eller att ansvaret upplevs som kollek- tivt snarare än individuellt så är skatt sannolikt inte det mest effek- tiva styrmedlet.

6Söderholm Patrik, Hammar Henrik (2005), Kostnadseffektiva styrmedel i den svenska klimat- och energipolitiken? Metodologiska frågeställningar och empiriska tillämpningar. Utgiven av Konjunkturinstitutet 2005.

148

SOU 2020:48

Val av styrmedel

I förhållande till andra styrmedel är det vår bedömning att skatte- instrumentet i vissa fall kan ha potential att ge hög måluppfyllelse samtidigt som det är kostnadseffektivt. Det är till exempel ett mju- kare styrmedel än förbud och ger därför möjlighet för företag och konsumenter att anpassa sig i olika grad beroende på omständig- heterna i övrigt. Det kan vara en fördel. Om man hittar rätt nivå på beskattningen kan det också genom de ekonomiska effekter det ger påverka teknisk och annan utveckling i en riktning som är önskvärd för miljön. Det finns anledning att tro att skatteinstrumentet får större effekt än vissa andra styrmedel eftersom det finns en upparbetad struktur för kontroll och tillsyn.

5.5Ett mål – ett styrmedel

För att kunna utvärdera om ett styrmedel är effektivt krävs att målet med styrmedlet är väl definierat. I den miljöekonomiska litteraturen framhålls att det är viktigt att varje mål har ett styrmedel och att man ska välja och anpassa styrmedlet utifrån vilket typ av marknadsmiss- lyckande det gäller. Detta är viktigt för styrmedlens ekonomiska effektivitet och för att de ska vara möjliga att utvärdera. Det är alltså svårt att nå flera mål med ett styrmedel.7

Våra direktiv anger flera mål. De styrmedel vi väljer ska under- stödja en övergång till en mer resurseffektiv och biobaserad cirkulär ekonomi samt minska de negativa miljöeffekterna från nedskräpning. Det har inneburit svårigheter. Exempelvis kan ett styrmedel styra mot ökad resurseffektivitet, men det styr inte aktivt mot att minska ned- skräpningen. Styrmedel som styr mot att ändra de beteenden som leder till nedskräpning, som till exempel förbud mot nedskräpning eller bötesstraff, styr bara mot just nedskräpningen och inte mot ökad resurseffektivitet.

Ett styrmedel skulle kunna styra mot flera mål om målen är full- ständigt integrerade, dvs. flera mål uppnås om ett av dem uppnås. En skatt på muggar och livsmedelsbehållare kan till exempel bidra till att minska förbrukningen men också till att minska nedskräpningen, eftersom minskad förbrukning leder till att det finns färre produkter att slänga i naturen. Men detta gäller inte för alla engångsartiklar. En

7Söderholm Patrik, Hammar Henrik (2005), Kostnadseffektiva styrmedel i den svenska klimat- och energipolitiken? Metodologiska frågeställningar och empiriska tillämpningar. Utgiven av Konjunkturinstitutet 2005

149

Val av styrmedel

SOU 2020:48

skatt på förpackningar som inte är återvinnings- eller återanvändnings- bara kan leda till att de tillverkas i andra material, men leder inte nöd- vändigtvis till att nedskräpningen minskar. För att nedskräpningen av dessa förpackningar ska minska kan det vara mer effektivt med ett styrmedel riktat mot att ändra konsumenters nedskräpningsbeteende.

5.6Kostnadseffektivitet

Generellt gäller att ekonomiska styrmedel, såsom skatter och avgif- ter, är mer kostnadseffektiva än andra styrmedel. Det beror på att aktörerna själva har möjlighet att besluta hur stor eller liten minsk- ning av till exempel ett utsläpp som de vill uppnå på basis av den skatt eller avgift de behöver betala. En skatt som har som syfte att få aktö- rer att ändra beteende kräver ofta en omställning. Syftet med en skatt på engångsartiklar är att minska förbrukningen av dessa och på det sättet uppnå en minskning av den miljöpåverkan som engångsartiklarna orsakar. Det kan vara olika kostsamt för olika aktörer. De aktörer som har lägre kostnader för att ställa om, genom att minska förbruk- ningen av engångsartiklar och i stället använda flergångsalternativ, kan göra det till en relativt låg kostnad. För andra aktörer innebär en sådan omställning högre kostnader, så de kan i stället välja att fort- sätta förbruka engångsartiklar och betala skatten. Det gäller om skatten är lägre än aktörens omställningskostnad. Målet nås då genom att aktörer med lägre kostnader minskar förbrukningen och till en lägre kostnad totalt för hela samhället. En skatt kan dock inte garantera att ett uppsatt mål nås och vilka effekter den får beror till stor del på hur hög beskattningen är.

Med hjälp av grafen nedan ska vi bättre förklara kostnadseffekti- vitet. Figur 5.1 visar marginalkostnadskurvor för två olika exempel- företag. Marginalkostnaden är den extra kostnad som företaget har för att uppnå en extra enhets reduktion. Det kan till exempel vara att reducera en enhet (kg) koldioxid i ett tillverkande företag, eller som är mer relevant i vårt fall, att minska antalet engångsartiklar som an- vänds i ett företag (t.ex. ett kafé eller en restaurang). Företag A:s reduktionsvolym kan man läsa från vänster till höger och företag B:s

150

SOU 2020:48

Val av styrmedel

från höger till vänster. För båda företagen gäller att de första enheterna som ska minskas kan göras till en ganska låg kostnad.8

Reduktionen av utsläppen eller engångsartiklarna illustreras genom den horisontella axeln. Företag A skulle kunna genomföra hela minsk- ningen på egen hand, men kostnaden blir då hög eftersom marginal- kostnaden ökar i takt med den reduktion som görs. Kostnaden kan illustreras med ytan under hela företag A:s marginalkostnadskurva. Om kostnaden i stället omfördelas mellan företag A och företag B skulle de totala kostnaderna minska eftersom de dyra åtgärderna som företag A skulle behöva göra kan ersättas av billigare åtgärder i före- tag B. I detta fall skulle företag A göra en större reduktion än före- tag B, eftersom det har lägre marginalkostnader upp till en viss punkt.

Omfördelningen görs fram till den punkt då företagens marginal- kostnader är lika stora som skatten. Kostnadseffektivitet handlar i korthet om att fördela kostnaderna mellan samhällets berörda aktörer.9

Figur 5.1 Kostnadseffektivitet

Marginalkostnadskurvor för två exempelföretag vid minskad förbrukning av engångsartiklar

Marginalkostnad	MKB	Marginalkostnad
	MKB	MKA
		MKA

Skattenivå

Reduktion*

Reduktion företag A

Reduktion företag B

Källa: Bilden är framtagen utifrån ett exempel som illustrerar kostnadseffektivitet vid styrmedel för utsläppsminskning i Naturvårdsverkets vägledning, se https://www.naturvardsverket.se/Stod-i- miljoarbetet/Vagledningar/Samhallsekonomisk-konsekvensanalys/Hur-losa-miljoproblem/Fordjupat- stod/Kriterier-for-att-valja-losning.

8Söderholm Patrik, Hammar Henrik (2005), Kostnadseffektiva styrmedel i den svenska klimat- och energipolitiken? Metodologiska frågeställningar och empiriska tillämpningar. Utgiven av Konjunkturinstitutet 2005.

9Ibid.

151

Val av styrmedel

SOU 2020:48

Vi kan använda samma resonemang i fråga om en skatt på engångs- artiklar. Olika företag har olika förutsättningar för att gå över från engångsartiklar till flergångsartiklar. Företagen kan vara tillverkande företag och importörer samt kaféer och restauranger. Marginalkost- naderna kan vara utvecklingskostnader och teknik för att hitta alter- nativ till engångsartiklar. För kaféer och restauranger kan kostnaden för att erbjuda flergångsalternativ motsvaras av tid för att informera kunder och kostnader för diskning. Det kan inledningsvis vara en- kelt att hitta miljömedvetna kunder som gärna vill byta till flergångs- alternativ. De första engångsartiklarna kan ersättas relativt lätt, men det kan sedan bli allt svårare att få fler kunder att gå över till fler- gångsalternativ. Då kan det krävas ytterligare information för att övertyga kunden. Efter ett tag kan det bli svårare att hinna med disk- ningen och det kan komma att krävas ytterligare inköp av diskmaskin etc. Företag A kan representera en kafé- eller restaurangkedja som har större möjlighet att gå över till flergångsalternativ.

Liknande resonemang gäller för användare och konsumenter av engångsmuggar. En skatt signalerar till användare av engångsmuggar att ändra sitt beteende. De konsumenter som upplever att kostnaden för att byta till ett flergångsalternativ är lägre än skatten kommer att göra det. De konsumenter som upplever att kostnaden för att an- vända en flergångsmugg är högre än skatten kommer att fortsätta att förbruka engångsmuggar i samma omfattning som tidigare.

Sammanfattningsvis kan vi säga att en skatt har fördelen att de aktö- rer som blir föremål för en skatt kan välja i vilken grad de vill anpassa sig utifrån sina individuella förutsättningar.

5.7Beteendeekonomi

I tidigare kapitel har vi resonerat kring att den stora förbrukningen av engångsartiklar bland annat beror på att de är billiga, bekväma och lätta att göra sig av med, och att det handlar om ett inbyggt beteende hos konsumenter. I utformandet av styrmedel är det allt mer rele- vant att också ta hänsyn till beteendevetenskap och så kallad bete- endeekonomi. Beteendeekonomi tillämpar social och kognitiv psyko- logi i beslutsfattandet genom att koppla dessa till ekonomiska frågor.10

10Kahneman, D. (2013), Foreword. ’The Behavioral Foundations of Public Policy’. Shafir, E. New Jersey, Princeton University Press.

152

SOU 2020:48

Val av styrmedel

Nudging grundar sig på idén om att erbjuda möjligheter för för- ändringar i infrastrukturen eller miljön som kan styra individens val, nästintill så att valen sker automatiskt. Det handlar också om att för- enkla information och erbjuda standardalternativ. Nudging handlar om att möjliggöra beteenden och enskilda beslut på ett sätt som kan vara fördelaktiga för individen men ofta också fördelaktiga för sam- hället. Det är ett kostnadseffektivt instrument som kan förstärka andra politiska verktyg och som riktar sig mot beteenden som inte omfattas av andra styrmedel, dvs. individers automatiska, intuitiva och rutinmässiga handlingar. Nudging är därför inte ett alternativ till de styrmedel som vi har analyserat i utredningen, utan det är snarare ett komplement till de traditionella politiska instrumenten. Nudging i allmänhet och grön nudging i synnerhet utgör intressanta verktyg som kan användas tillsammans med andra instrument för att uppnå beteendeförändringar.11

Exempel på nudges som kan användas för att minska använd- ningen av engångsartiklar är att vid kafédisken synliggöra flergångs- muggar och endast erbjuda engångsartiklar om kunden ber om sådana. Andra exempel kan vara att hjälpa konsumenter att slänga cigarett- fimpar rätt genom att måla fötter på marken som leder till en ask- kopp eller att konsumenten kan kasta fimpen samtidigt som denne ges möjlighet att uttrycka en åsikt, till exempel ”släng fimpen här om du tycker att Djurgården är bäst eller här om du föredrar Hammarby”.

Ett klassiskt exempel på nudging är när personalen på flygplatsen i Amsterdam tröttnade på att många inte kunde träffa rätt när de kissade i en pissoar. Genom att sätta ett klistermärke i form av en fluga på insidan av pissoaren minskade urinspillet med 80 procent.

5.8Skatt som styrmedel

En central fråga är om skatt är den bästa lösningen för att lösa de problem som finns och nå uppsatta mål. Om vi väljer skatt som styr- medel så ställer det särskilda krav. Reglerna måste vara förutsebara och ge en rimlig likabehandling. Det måste till exempel gå att av- gränsa vilka artiklar som ska beskattas. De administrativa bördorna får heller inte bli onödigt betungande. I detta avsnitt diskuterar vi

11Naturvårdsverket (2014), Nudging – Ett verktyg för hållbara beteenden? www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer6400/978-91-620-6642-0.pdf?pid=14231.

153

Val av styrmedel

SOU 2020:48

närmare vilka möjligheter och begränsningar som finns om vi använ- der skatteinstrumentet för att uppnå de mål direktiven ställer upp.

Riksdagen antog våren 2015 generella riktlinjer för den svenska skattepolitikens inriktning (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/ 15:FiU20, rskr. 2014/15:254). Dessa kan sammanfattas enligt följande. Skattepolitikens främsta syfte är att finansiera den gemensamma väl- färden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Skat- terna ska tas ut på ett sätt som är förenligt med de övergripande målen för regeringens ekonomiska politik. Skattepolitiken ska också skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rätt- vist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt håll- bart samhälle. För att åstadkomma detta ska skattepolitiken utformas enligt följande vägledande principer:

•Ett legitimt och rättvist skattesystem.

–Medborgarna och företagen ska ha ett högt förtroende för skattesystemet och att skatter tas ut på ett rättssäkert sätt.

•Generella och tydliga regler.

–Skattereglerna ska vara generella, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den eko- nomiska politiken.

•Beskattning i nära anslutning till inkomsttillfället.

–Beskattningen ska i möjligaste mån ska ske i anslutning till in- komstens förvärvande.

•Hållbara regler i förhållande till EU.

–Det skattepolitiska regelverket ska vara EU-rättsligt hållbart och försvarbart.

Bakom de allmänna principer som kommer till uttryck i de generella riktlinjerna finns en praktisk verklighet. Skatt och beslut om skatt är en fråga av stor betydelse för många företag och konsumenter. För de flesta skatter gäller också att beskattningsprocessen är en mass- hantering. Skattebeslut fattas återkommande för många företag och i dessa företag måste skattefrågor och skatteproblem hanteras i var- dagen. För dem är det viktigt att det är rimligt enkelt att avgöra om en produkt omfattas av skatt. Det är naturligtvis också helt avgörande

154

Vägval

SOU 2020:48

om skatt på engångsartiklar som inte är av plast i avsnitt 6.6. Vi frågar oss vilka material som det i så fall ska gälla och om det utifrån de mål som direktiven ställer upp finns tillräckligt starka argument för att utsträcka det skattepliktiga området.

6.2Syftet med en skatt på engångsartiklar

Syftet med en skatt på engångsartiklar framgår av kommittédirek- tiven. Där sägs att syftet är att understödja en övergång till en mer resurseffektiv och biobaserad cirkulär ekonomi samt minska de nega- tiva miljöeffekterna av engångsartiklar som orsakar nedskräpning. En minskad användning av engångsartiklar kan också bidra till en mins- kad resursförbrukning och därmed också minskade utsläpp av växt- husgaser i produktionsledet såväl som i avfallshanteringen.

Skatten är enligt kommittédirektiven alltså tänkt att vara ett styr- medel för att minska användningen av engångsartiklar som har negativ miljöpåverkan i form av nedskräpning, uppkomst av avfall, förbruk- ning av resurser och utsläpp av växthusgaser. Skatt på engångsartiklar bör därför inte tas ut annat än om och när det är lämpligt för att minska dessa negativa miljöeffekter.

En resurseffektiv och biobaserad cirkulär ekonomi innebär att företag, organisationer och hela samhällen utformar produkter, tjäns- ter och affärsmodeller som är hållbara. En övergång till en mer resurs- effektiv och biobaserad cirkulär ekonomi innebär att gå ifrån dagens linjära materialflöden till mer cirkulära materialflöden, där råvaror blir produkter som efter användning kan återanvändas eller återvin- nas till nya råvaror och produkter. Det kan också innebära att redan från början designa med återanvändning, nedbrytbarhet och åter- skapande i åtanke. Det handlar även om att ersätta fossila resurser med förnybara resurser och att använda resurser på mer resurssnåla och hållbara sätt. För engångsartiklar kan det innebära dels att i högre grad använda biobaserade eller återvunna material vid nytillverkning av produkter i stället för att tillverka dem av ny fossilbaserad råvara, dels att gå ifrån engångsanvändningen till produkter som kan använ- das om och om igen.

Mer konkret kan man säga att huvudsyftet med en skatt på en- gångsartiklar så som det kan utläsas av direktiven är att minska an- talet engångsartiklar i första hand av plast till förmån för flergångs-

158

SOU 2020:48

Vägval

artiklar alternativt engångsartiklar av andra material som har mindre negativ miljöpåverkan. Av direktiven kan också utläsas en ambition att öka andelen engångsartiklar av plast som tillverkas av återvunnen plast respektive engångsartiklar av plast som tillverkas av biobaserad plast.

Det finns ett mer eller mindre starkt samband mellan de ovan angivna syftena och de övergripande målen som framgår av direk- tiven. Generellt gäller att ett mål bör ha ett styrmedel, men ett styr- medel kan styra mot flera mål om målen är fullständigt integrerade, dvs. flera mål uppnås om ett av dem uppnås. Om engångsartiklarna generellt minskar i samhället bör det också leda till att nedskräp- ningen med sådana artiklar minskar. Det är ett rimligt antagande. Om engångsartiklarna tillverkas i material som bryts ned inom rimlig tid i naturen, till exempel papper, leder det också till att de negativa miljö- effekterna som orsakas av nedskräpning minskar. Skadorna på miljö och djurliv till följd av att artiklarna slängs i naturen blir sannolikt också mindre. En generell minskning av tillverkningen av antalet en- gångsartiklar av plast minskar också resursförbrukningen och växthus- gasutsläppen. En förutsättning är dock att engångsartiklar av plast inte ersätts av artiklar av andra material som kräver lika stora resurser vid tillverkning och som orsakar lika stora utsläpp.

Ekonomin blir mer cirkulär om andelen återvunnen plast i en- gångsartiklar av plast ökar. Huruvida resursförbrukningen minskar beror på vilka resurser som återvinningsprocessen kräver. Motsva- rande bedömning gäller för utsläppen av växthusgaser. Det beror på flera faktorer om den negativa miljöpåverkan blir mindre. Det kan framstå som ett rimligt antagande att nedskräpningen minskar om andelen återvunnen plast i nya produkter ökar; den plast som åter- vinns hamnar ju inte i naturen. Det saknas dock vetenskapliga bevis för att nedskräpningen minskar om andelen återvunnen plast i nya produkter ökar. Nedskräpningen sker framför allt vid allmänna plat- ser där det i dag finns begränsade möjligheter att sortera ut plasten för att den sedan ska kunna återvinnas. Det mesta slängs i pappers- korgar där avfallet blandas. Detta kan dock ändras om fler kärl för källsortering placeras ut på allmänna platser. Ekonomin blir mer bio- baserad om råvaran till engångsartiklar av plast inte längre är fossil, utan biobaserad. Då är det förnybara resurser som förbrukas vid till- verkning av engångsartiklar av plast. Däremot finns det ett svagt sam- band mellan förslag som syftar till att öka andelen biobaserad plast

159

Vägval

SOU 2020:48

och att lösa det nedskräpningsproblem som är förknippat med engångs- artiklar. Biobaserade plaster bryts i regel inte ned i naturen snabbare än fossila plaster och de orsakar samma skador på djurlivet. Även sådana produkter kan därför – åtminstone med den teknik som finns

idag – komma att utgöra ett stort problem i naturen under en mycket lång tid.

6.3En skatt på alla engångsartiklar av plast

6.3.1Inledning

I kapitel 3 beskriver vi olika slags engångsartiklar som förekommer på marknaden och vilka material som vanligen används vid tillverk- ningen. Där framgår bland annat att plast är ett mycket vanligt rå- varumaterial till engångsartiklar och att hela 40 procent av plastpro- duktionen går till tillverkning av engångsförpackningar, såväl i Europa som globalt. Den globala plastproduktionen har tjugodubblats sedan 1960-talet och spås att fördubblas igen under de kommande 20 åren. År 2018 uppgick den globala plastproduktionen till 359 miljoner ton, vilket motsvarar 11 ton plast per sekund. I kapitel 3 beskriver vi vilken miljöpåverkan som tillverkningen av plastprodukter innebär. Vi be- skriver även statistik kring nedskräpning som visar att engångsartik- lar med plast är mycket vanliga som skräpföremål i de flesta miljöer. Förbrukningsnivåer, avfallsmängder och klimatpåverkan för olika slags engångsartiklar, där flertalet innehåller plast, redovisar vi i kapitel 7.

Klart är att engångsartiklar så som de produceras, används och hanteras i dag ofta är ett dåligt alternativ. Det gäller särskilt om de är gjorda av plast. En central fråga är då om inte ett förstahandsalter- nativ för oss vore att beskatta alla engångsartiklar av plast. Vi har emellertid valt att inte föreslå en skatt på alla engångsartiklar. Vi har inte heller valt att föreslå att alla engångsartiklar av plast ska beskat- tas. Skälen för detta ställningstagande är följande.

160

SOU 2020:48

Vägval

•Det finns ingen för alla artiklar gemensam förklaring till att en- gångsartiklar används i så stor utsträckning. Det är i stället olika marknadsmisslyckanden som förklarar användningen av skilda kategorier av engångsartiklar. Det betyder också att det är svårt att komma till rätta med problemen med engångsartiklar genom en gemensam lösning. För vissa artiklar kan skatt vara rätt styrmedel, för andra inte. Om skatten ska kunna bli ett effektivt styrmedel måste fokus vara på de engångsartiklar där marknadsmisslyckan- det beror på faktorer som kan åtgärdas genom ett ekonomiskt styrmedel.

•Vissa engångsartiklar av plast är nödvändiga i samhället samtidigt som det saknas alternativ. För engångsartiklar där det i och för sig finns alternativ kan det ändå vara så att plast är det bästa alter- nativet även om man tar hänsyn till miljön. En allmän skatt på engångsartiklar av plast skulle därför få förses med ett stort antal undantag. I annat fall ökar bara kostnaden för att använda pro- dukter som är nödvändiga, till exempel inom sjukvården. En sådan lagstiftning skulle sannolikt även bli komplicerad. Det förutsätter att man initialt kartlägger ett mycket stort antal produkter och bedömer dessa utifrån dess nytta och miljöpåverkan, och att ett sådant kartläggningsarbete även fortgår under hela den tid som lagen tillämpas. Vår bedömning är att en sådan lagstiftning inte skulle bli godtagbar ur ett rättssäkerhetsperspektiv eller i förhål- lande till de administrativa kostnader den skulle skapa för företag och myndigheter.

•För flera engångsartiklar av plast finns det redan styrmedel och för andra införs snart nya styrmedel antingen genom EU-regler eller genom interna svenska regler. Det är i många fall olämpligt att flera styrmedel träffar samma produkt. En allmän skatt på en- gångsartiklar av plast skulle därför få förses med många undantag. Lagstiftningen skulle även av detta skäl bli tekniskt komplicerad.

•Vi har även internationella åtaganden, bland annat genom vårt med- lemskap i EU, som måste beaktas. Det kan vara svårt att förena en allmän skatt på engångsartiklar av plast med de internationella åtaganden vi har. Skattereglerna måste vara förenliga med bland annat EU:s statsstödsregler.

Dessa argument presenteras och utvecklas vidare nedan.

161

Vägval

SOU 2020:48

6.3.2Olika marknadsmisslyckanden – olika styrmedel

Ska man kunna styra mot ett uttalat miljömål eller komma till rätta med ett miljöproblem så måste man förstå varför aktörerna, till exem- pel konsumenter och producenter, beter sig på ett sätt som skadar miljön.

Konsumenters och företags miljöskadliga beteenden kan till exem- pel bero på att de saknar information om innehållet i produkterna, att de är kortsiktiga i sina beslut och inte inkluderar risken för fram- tida skador och nyttor i sina beslut, eller att de inte tar hänsyn till den miljöpåverkan som de orsakar tredje part.

Dessa systemfel, så kallade marknadsmisslyckanden, är det som motiverar statlig styrning genom styrmedel. En förståelse för de bakomliggande incitamentsstrukturerna är en förutsättning för att kunna öka styrmedlens kostnadseffektivitet. För att kunna bedöma vilket styrmedel som är rätt måste man veta vad det är som leder till ett marknadsmisslyckande.1

Engångsartiklarna har skilda egenskaper och fyller olika behov. Det finns också olika orsaker till att engångsartiklar används trots de negativa effekterna på miljön. Det är med andra ord olika marknads- misslyckanden som ska korrigeras. Det gör det svårt att styra med bara ett medel.

Ett exempel kan illustrera. En restaurang serverar mat på engångs- tallrikar för att de är billigare att använda än vanliga tallrikar. Den huvudsakliga orsaken till att engångsartikeln används är alltså kost- naden och för att styra restaurangen till att välja vanliga tallrikar måste priset på engångstallrikar öka. Marknadsmisslyckandet beror på att miljökostnaden inte drabbar producenter eller konsumenter. Skatt är då ett lämpligt styrmedel för att öka kostnaden och synliggöra miljö- effekterna. Ett annat företag tillverkar ballonger. Skälet till att kon- sumenterna köper ballonger är inte att de är billiga, utan i stället att de inte vet hur skadliga ballongerna är för miljön. Det saknas infor- mation. Skatt är inte rätt styrmedel i ett sådant fall, utan i stället bör man överväga informationsinsatser eller – om problemet är tillräck- ligt allvarligt – ett förbud.

Frågan är emellertid än mer komplicerad. Flera olika marknads- misslyckanden kan nämligen vara delförklaringar till att engångsartik- lar ger negativa miljöeffekter. Ett skäl till att engångsartiklar slängs i

1Naturvårdsverket (2015), Styr med sikte på miljömålen. Rapport 1666.

162

SOU 2020:48

Vägval

naturen kan vara att artiklarna inte har något stort värde för konsu- menten. En annan förklaring kan vara att ansvaret för att hålla rent i de områden som skräpas ned är kollektivt och inte faller på den som skräpar ned eller på någon annan enskild. En ytterligare förklaring kan vara att den som skräpar ned inte har tillräcklig information om de skador som nedskräpningen leder till.

En allmän skatt på engångsartiklar av plast skulle allt annat lika sannolikt minska användningen av sådana produkter och såtillvida skulle den i någon mån bidra till att situationen blev bättre. För de artiklar där användningen beror på att miljökostnaden inte får genom- slag i priset på varan kommer skatteinstrumentet att kunna vara ett effektivt styrmedel. För andra artiklar blir det inte så. Mycket talar nämligen för att en sådan skatt – för många produkter – inte skulle vara det mest effektiva sättet att styra utvecklingen. Det marknads- misslyckande som för just denna artikel förklarar varför produkten används trots att den skadar miljön behöver nämligen inte ha så mycket att göra med priset. Och det är ju genom att öka kostnaderna för att producera eller konsumera artikeln som en skatt kan verka som styrmedel. För de engångsartiklar av plast där marknadsmiss- lyckandet inte beror på att miljökostnaden visar sig i priset, utan i stället beror på att det saknas tillräcklig information eller att kon- sekvenserna drabbar kollektivet och inte individen, så kommer skat- ten att fungera dåligt som styrmedel eller den kommer i vart fall inte att vara det mest effektiva styrmedlet. Ett exempel på det kan vara förpackningar för godis, glass och snacks där priset inte har en på- verkan på beteendet. Att sådana artiklar skräpar ned i naturen beror på att de inte har något värde för konsumenten och för att konsu- menten saknar information om den miljöskada som nedskräpningen orsakar. Vi har därför också valt att studera styrmedel som mer direkt kan påverka konsumenternas beteende vid nedskräpningstillfället. Detta behandlas i kapitel 10.

Enligt vår mening finns det gott om exempel på engångsartiklar där marknadsmisslyckandet har sådana orsaker att skatt är fel styr- medel. Detta är som vi ser det ett tungt argument mot en allmän skatt på engångsartiklar av plast.

163

Vägval

SOU 2020:48

6.3.3Engångsartiklar som är nödvändiga eller bättre än sina alternativ

För många engångsartiklar av plast gäller att det finns alternativ i form av flergångsartiklar eller engångsartiklar av andra material. Det kan i vissa fall vara svårt att bedöma om alternativen är miljömässigt bättre men i många fall är det självklart att en produkt som används många gånger är miljömässigt klart bättre än en engångsartikel.

Vad som nu sagts gäller emellertid inte generellt. Det finns gott om exempel på engångsartiklar som är nödvändiga i den meningen att de fyller en viktig funktion och att det inte finns några egentliga alternativ. Det finns också exempel där det finns fungerande alter- nativ till engångsartiklar av plast, men där de alternativa artiklarna sannolikt inte är bättre för miljön.

Detta innebär att en allmän skatt på engångsartiklar inte bör ut- formas så att alla engångsartiklar av plast faktiskt också ska beskattas. Det måste finnas undantag i lagen och enligt vår bedömning kommer det i så fall att bli aktuellt med ett mycket stort antal undantag.

6.3.4Hur lagen skulle få utformas – konsekvenser för rättssäkerhet och administrativ börda

I kommittédirektiven sägs att administrativa aspekter måste beaktas vid utformning av förslagen och att generella och enkla regler bör eftersträvas för att begränsa den administrativa bördan för berörda aktörer och myndigheter.

Vi ska alltså sträva efter rimligt enkla, stabila och begripliga regler. En fråga är då hur dessa krav på lagstiftningen kan mötas om man väljer en allmän skatt på engångsartiklar av plast.

Om lagen inte förses med några undantag kan den naturligtvis hållas kort och på det sättet möjligen bli enkel att tillämpa. Som fram- gått ovan anser vi emellertid att det måste göras ett stort antal undan- tag. Det behövs dels för att säkerställa att skatt är rätt styrmedel för den enskilda produkten, dels för att inte öka kostnaden för att an- vända engångsartiklar som är nödvändiga eller miljömässigt bättre än de alternativ som finns.

När det gäller att möta kraven på en lagstiftning som är rimligt enkel att tillämpa, som inte ger upphov till för stora administrativa bördor och som i övrigt uppfyller grundläggande krav på effektivitet

164

SOU 2020:48

Vägval

och rättssäkerhet så ligger utmaningen i att en generell lag måste förses med undantag. Vi bedömer att regler om sådana undantag måste ges i lag. Det betyder för det första att det måste klarläggas i detalj vilka engångsartiklar som ska undantas. Bara det är en mycket stor utmaning. Varje produkt som inte undantas kommer ju att beskattas. För varje ny engångsartikel av plast som introduceras på marknaden måste det prövas om den ska beskattas eller inte, och om den inte ska beskattas så måste lagen ändras.

Vår bedömning är att det är mycket svårt att utforma en lagstift- ning på de sättet, om man inte väljer att låta i princip alla engångs- artiklar av plast omfattas av skatt. Vi har ovan redovisat att vi inte tycker att det finns sakliga skäl för en sådan lagstiftning.

Det finns som vi ser det ett samband mellan frågan om skatten i princip ska gälla för alla slags engångsartiklar av plast och vilka möj- ligheter det finns att differentiera skatten. I det förslag som tagits fram i Storbritannien görs ju undantag för de engångsartiklar som till en viss lägsta del tillverkats av återvunnen plast (se avsnitt 4.8.6). Vi återkommer nedan till frågan om det är möjligt och lämpligt att differentiera skatten utifrån att artikeln består av återvunnen eller biobaserad plast.

6.3.5Det finns redan styrmedel för flera engångsartiklar av plast

För flera engångsartiklar av plast finns det redan styrmedel och för andra införs snart nya styrmedel antingen genom EU-regler eller genom interna svenska regler.

En beskrivning av vilka styrmedel som finns eller som är på väg att införas redovisas i kapitel 4. Bland annat kan nämnas att det i dag finns styrmedel i form av en miljö- och avfallsreglering, producent- ansvar för förpackningar och pantsystem för vissa dryckesbehållare. Genom EU:s engångsplastdirektiv införs snart också nya styrmedel för flera engångsartiklar av plast.

Det är i många fall olämpligt att flera styrmedel träffar samma produkt, såvida inte det befintliga styrmedlet saknar tillräcklig styr- effekt. En allmän skatt på engångsartiklar av plast skulle därför be- höva förses med många undantag. Lagstiftningen skulle även av detta skäl bli tekniskt komplicerad.

165

SOU 2020:48

Vägval

Ett alternativ till en differentiering av skatten skulle kunna vara att införa en avdragsmöjlighet liknande den som finns inom kemi- kalieskatten.2

För att kunna avgöra om det är möjligt och lämpligt att göra skill- nad mellan olika plastmaterial behöver vi fråga oss:

•Är det av miljöskäl bättre med engångsartiklar som tillverkats av de material som i så fall ska gynnas? Är det också av miljöskäl en bättre lösning än att styra mot andra alternativ, till exempel fler- gångsartiklar?

•Kommer en lagstiftning som bygger på differentiering att kunna fungera? Är det över huvud taget möjligt att kontrollera vad som ingår i materialet och är det i så fall ekonomiskt försvarbart?

•Tillåter våra internationella åtaganden att vi gör skillnad mellan produkter som tillverkats av återvunnen eller biobaserad plast å ena sidan och produkter som tillverkats av ny fossil plast å den andra?

Vi besvarar dessa frågor i de avsnitt som följer nedan.

6.4.2Återvunnen plast

Frågan är alltså om det vore bra att genom differentiering eller avdrag tillämpa olika skattesatser som speglar andelen återvunnet material i beskattade produkter. Engångsartiklar av plast som inte når upp till en bestämd mininivå av återvunnet plastinnehåll skulle därmed få en högre skattesats. Engångsartiklar som når över tröskeln skulle i stället få en lägre skattesats. En sådan skatt skulle kunna ge plastavfall ett högre ekonomiskt värde och skapa incitament hos marknaden att i större utsträckning använda återvunnen plast (dvs. cirkulerat mate- rial) som råvara vid nytillverkning av engångsplastartiklar. Därmed skulle skatten kunna vara ett styrmedel för att driva marknaden mot

2Inom kemikalieskatten är alla varor med vissa KN-nummer skattepliktiga, men avdrag med- ges med 50 alternativt 90 procent av skattebeloppet om den skattskyldige kan visa att varan inte innehåller vissa ämnen. Det är de skattskyldiga som har bevisbördan för varornas kemi- kalieinnehåll och det är upp till varje skattskyldig att välja om avdrag ska göras eller inte. Om avdrag görs i deklarationen så måste underlag som styrker rätten till avdraget sparas i väntan på eventuell kontroll. Vilket underlag som är tillräckligt för att avdrag ska medges avgörs utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Det kan t.ex. vara innehållsdeklarationer eller annan följedokumentation till varorna eller intyg om provtagningar som gjorts vid laboratorium.

167

Vägval

SOU 2020:48

ökad materialåtervinning av plast, vilket innebär åtgärder i riktning mot en ökad resurshushållning och en ökad cirkularitet.

Som exempel från omvärlden kan nämnas att Storbritannien har planer på att införa en skatt på alla plastförpackningar som inte består av minst 30 procent återvunnet material. Detta är egentligen inte en form av differentiering, alltså olika skattesatser, utan det är i stället en avgränsning av skattens tillämpningsområde. Syftet med det brittiska förslaget är att öka andelen återvunnen plast i förpackningarna snarare än att minska förbrukningen av plastförpackningar (se avsnitt 4.8.6).

Mer plastprodukter behöver återanvändas, mer plastavfall behö- ver materialåtervinnas och fler nya produkter behöver bestå av en ökad andel materialåtervunnen plast för att plasten ska kunna ingå i en cirkulär ekonomi där resurser hanteras mer hållbart, avfall före- byggs och avfall som uppstår kan återutnyttjas. Återvunnen plast kan vara lika bra som nytillverkad plast, beroende på vilken kvalitet och renhet som den återvunna råvaran har. Det finns en stor poten- tial för återvinningsmarknaden att utvecklas. Många tillverkare und- viker i dagsläget att använda återvunnen plast, eftersom de är osäkra på tillgång och kvalitet och vidare finns det ännu ingen fastställd gemensam standard att gå efter.

Vi har ovan avvisat tanken på en generell skatt på engångsartiklar. Vi är emellertid i princip positiva till att det inom ramen för en skatt på vissa engångsartiklar differentieras till förmån för återvunnen plast. Det finns goda argument för att användningen av återvunnen plast behöver stimuleras och en skattelättnad skulle i och för sig kunna vara ett sådant ekonomiskt styrmedel som kan ge positiva effekter. Man måste naturligtvis vara noggrann, så att inte ambitionen att öka andelen materialåtervunnen plast kommer i konflikt med målet att minska det totala antalet engångsartiklar som ingår i linjära värde- kedjor till förmån för engångsartiklar eller flergångsartiklar som in- går i cirkulära värdekedjor. För de engångsartiklar där det finns lätt tillgängliga flergångsalternativ bör återanvändning främjas före åter- vinning och i de fallen kan en differentiering som gynnar återvunnen plast inte vara det lämpligaste alternativet. Men det är möjligt att det skulle gå att utforma reglerna på ett lämpligt sätt i detta avseende.

Det bör dock också framhållas att differentiering har olika bäring på de skilda mål som finns i direktiven. En skatt som läggs på alla engångsplastartiklar som inte innehåller en viss mängd återvunnen plast skulle som sagt kunna skapa incitament för marknadsaktörer

168

SOU 2020:48

Vägval

att i större utsträckning använda återvunnen plast vid nytillverkning av engångsplastartiklar och därmed driva marknaden mot ökad resurs- effektivitet och cirkularitet. Det är även tänkbart att en sådan skatt i viss mån kan leda till minskad nedskräpning och därmed även minskad spridning av mikroplaster. Om andelen återvunnen plast i engångs- artiklar ökar innebär det dock inte att nedskräpningen från engångs- plastartiklar kommer att upphöra och återvunnen plast har vid ned- skräpning samma negativa miljöpåverkan som nytillverkad plast.

Om en sådan skatt ska införas krävs att det finns tydliga defini- tioner för materialåtervunnen plast och tillförlitliga metoder som gör det möjligt att verifiera andelen återvunnet material som en pro- dukt innehåller. Internationella standarder och märkningssystem kan då underlätta spårbarhet och kontroll. Det finns en rad produktstan- darder med miljöinriktning, och även flera standarder för plastpro- dukter, men det finns få standarder i EU (CEN) och globalt (ISO) inom området materialåtervunnen plast. Det pågår dock ett arbete med att ta fram globala standarder kring detta. Naturvårdsverket, som är Sveriges expertmyndighet på miljöområdet och som har som mål att plast som material ska användas på ett hållbart sätt, har under 2018 och 2019 som en del i en särskild satsning på internationellt arbete med miljöanpassning av plast gett flera bidrag till Swedish Standards Institute (SIS)3 för utveckling av gemensamma standarder inom plastområdet, bland annat för etablering av ett ISO-sekretariat för utveckling av standarder för plaståtervinning och utveckling av standardförslag inom området.4

Vår bedömning är att de strukturer som måste finnas på plats för att man ska kunna differentiera en skatt till förmån för återvunnen plast inte finns i dag. Det finns ingen etablerad och gemensam stan- dard för hur man definierar återvunnen plast och det finns därmed inte heller några etablerade metoder för att kontrollera hur det för- håller sig. Vi konstaterar för vår del att tiden ännu inte är mogen för att stifta lagar som gör skillnad mellan engångsartiklar som tillver-

3Swedish Standards Institute (SIS) är utsedd av regeringen att vara nationellt standardiserings- organ och är Sveriges representant i CEN (European Committee for Standardization) och ISO (International Organization for Standardization).

4Se www.naturvardsverket.se/Nyheter-och-pressmeddelanden/Bidrag-for-standardisering- inom-plastomradet/, www.naturvardsverket.se/Nyheter-och-pressmeddelanden/Nyhetsarkiv/ Nyheter-och-pressmeddelanden-2018/Naturvardsverket-beslutar-om-bidrag-for-standardisering- av-plastatervinning/, www.sis.se/nyheter-och-press/pressmeddelanden/ sverige-bildar- internationell-grupp-for-plastatervinning/ och https://www.sis.se/standarder/ omrade/ cirkular- ekonomi/. Läst 2020-01-06.

169

Vägval

SOU 2020:48

kats av ny plast och sådana som tillverkats av återvunnen plast. Ut- vecklingen på området går emellertid fort och det kan finnas anledning för lagstiftaren att ganska snart återkomma till frågeställningen.

Ett ytterligare argument gäller den administrativa bördan. Diffe- rentiering och skillnader i skatteuttag ökar den administrativa kost- naden för att hantera skatten och gör skatten mer komplicerad att tillämpa och kontrollera. Varje krav på differentiering av skatten för med sig en ökad komplexitet i skattesystemet och en ökad börda i administrativt hänseende, jämfört med om en platt skatt tas ut. Men det är stor skillnad mellan olika slags differentiering, beroende på bland annat tillgången till standarder, om det är möjligt att kontrollera och vad det i så fall kostar.

Ett särskilt problem är också att det finns begränsningar i möj- ligheten att använda återvunnen plast i livsmedelsförpackningar och andra engångsartiklar som är avsedda att komma i direktkontakt med livsmedel. Generellt gäller samma krav på återvunnen plast som på ny plast, men för återvunnen plast ställs krav på att den kommer från en godkänd återvinningsprocess. I dagsläget saknas godkända åter- vinningsprocesser för att kunna använda återvunnen plast i direkt- kontakt med livsmedel. Det pågår ett arbete inom EU med att ta fram vilka plaståtervinningsprocesser som kan bli godkända, vilket väntas bli klart under hösten 2020 (se avsnitt 4.4.1). I kapitel 4 beskriver vi hur regelverket ser ut för material i kontakt med livsmedel. En variant som flera företag använder sig av är förpackningar med flera skikt där återvunnen plast endast ingår i de skikt av förpackningen som inte är i direktkontakt med livsmedlet. På det sättet finns det möjlig- het att använda en viss andel återvunnen plast i livsmedelsförpack- ningar, utan att åsidosätta regelverket. Det finns därmed inte hinder mot en skattedifferentiering av det skälet, såvida inte differentier- ingen utformas som så att den lägre skattesatsen kräver en så hög andel återvunnen plast i produkten att det kan komma i konflikt med reglerna för material i kontakt med livsmedel.

6.4.3Biobaserad plast

Biobaserade plaster är plaster där biomassa, till exempel stärkelse och cellulosa, använts som råvara till plasten. Den färdiga plasten har lik- värdiga egenskaper med plaster från fossilt ursprung. Den har där-

170

SOU 2020:48

Vägval

med även samma negativa påverkan på miljön vid nedskräpning som fossilbaserad plast har. Ur ett nedskräpningsperspektiv finns det alltså inte skäl att gynna biobaserad plast genom en lägre skattesats.

Ur ett resursförbruknings- och klimatperspektiv kan däremot plast från förnybara källor ha fördelar, vilket skulle kunna beaktas som skäl för differentiering. Den biobaserade plasten har lägre miljöpå- verkan vid råvaruuttag och genererar även mindre koldioxidutsläpp, jämfört med fossilbaserad plast. Förnyelsebara råvaror tar upp kol- dioxid medan de växer och det är den koldioxid som sedan frigörs vid förbränning. Därför blir det ingen nettoökning av koldioxid och därmed inte heller någon klimatpåverkan. Vid förbränning av fossila råvaror genereras också koldioxid och eftersom råvarorna har bildats under mycket lång tid bidrar utsläppen till ökad klimatpåverkan.5 Detta gör den biobaserade plasten till ett bättre alternativ än den tra- ditionella fossilbaserade plasten. Produktionen av biobaserad plast ger dock ändå upphov till annan miljöpåverkan (se avsnitt 3.2.3). Miljö- påverkan finns förstås också vid produktion av alla olika slags material.

Tillgången på biobaserad plast är också begränsad, eftersom den baseras på att det finns tillgänglig mark och skogsråvara som i ökad omfattning används till andra produkter i förnybara material. Det kan därför finnas stora utmaningar om man vill öka produktionen i stor skala.

Med differentiering tillkommer mer administration och eventu- ellt kontrollsvårigheter. Det finns vissa europeiska standarder för bio- plast. För att bekräfta att plastprodukter består av biobaserad plast används kol14-metoden. Det är dock en dyr och komplex metod som inte passar för enstaka produkter.6 Enligt företaget Testfakta Bio- based Europe AB genomförs den typen av analyser, i kommersiell skala, endast utanför Europa i dagsläget. I dag skickar företaget pro- verna till ett amerikanskt laboratorium för analys av andelen bio- baserat kol. Tillsammans med RISE utvärderas sedan analysresultatet och dokumentation granskas avseende den bio-baserade råvarans ur- sprung (hållbara källor). Analyskostnaden uppgår till cirka 35 000 kro- nor och till det kommer kostnader för administration och dokument- granskning. Företaget bedömer att analyser inom en nära framtid

5Se www.ivl.se/toppmeny/pressrum/nyheter/nyheter---arkiv/2018-10-02-papper-plast-eller- tyg---experterna-om-vad-du-ska-tanka-pa-nar-du-valjer-pase.html. Läst 2020-05-20.

6Naturvårdsverket (2020), Styrmedel för minskad klimatpåverkan från plast. Rapport 6928.

171

Vägval

SOU 2020:48

kommer att kunna utföras i Europa och med en förenklad analys. Det kommer sannolikt att reducera kostnaderna.7

Att biobaserad plast inte bryts ned när den felaktigt hamnar i hav och natur anser vi är ett tungt argument mot att tillämpa en lägre skattesats för sådan plast. Även administrativa skäl talar mot diffe- rentiering.

6.4.4Nedbrytbar plast

Det finns nedbrytbara (komposterbara) plaster som har fått positiva resultat i livscykelanalyser avseende klimatpåverkan när de jämförs med fossilbaserade plaster.

En nackdel med nedbrytbara plaster är att de inte passar in i de befintliga systemen för plaståtervinning i Sverige. Till skillnad från biobaserade plaster, som hanteras på samma sätt som fossilbaserade plaster inom plaståtervinningen, ska nedbrytbara plaster i stället åter- vinnas genom kompostering. Sådan plast kan inte materialåtervinnas. Vidare saknas anläggningar för industriell kompostering i Sverige och även i norra Europa, vilket gör att materialet måste sorteras ut som brännbart här. Det finns även svårigheter att sortera ut mate- rialet i de befintliga återvinningsprocesserna i Sverige, varför det kan uppstå problem när sådan plast hamnar i återvinningen tillsammans med konventionella plaster.8

Det har inte kunnat verifierats vetenskapligt att dessa plaster har mindre negativa miljöeffekter vid nedskräpning än andra plaster. En del företag har låtit göra tester av nedbrytbarheten i olika miljöer, men det finns ännu ingen gemensam standard eller metod för att mäta nedbrytbarhet annat än genom industriell kompostering. EU- kommissionen ska genomföra en studie av olika materials nedbryt- barhet i exempelvis havsmiljö, men det dröjer innan den är klar. Till dess att det finns standarder och mätmetoder så får utgångspunkten vara att dessa plaster inte bryts ned i naturen utan ger upphov till samma slags problem som andra sorters plast.

Både Svensk Plaståtervinning och Håll Sverige Rent har uppfatt- ningen att nedbrytbara plaster bidrar till ökad nedskräpning på grund

7Uppgift i e-postmeddelande från Testfakta Bio-based Europe AB den 24 juni 2020.

8Uppgift i e-postmeddelande från Svensk Plaståtervinning den 19 februari 2020.

172

SOU 2020:48

Vägval

av att konsumenter felaktigt tror att materialet bryts ned om det hamnar i naturen.9

Med differentiering tillkommer även mer administration och kon- trollbördan för myndigheter ökar.

Mot bakgrund av ovanstående finns det i dagsläget inte tillräck- liga skäl att tillämpa en lägre skattesats för engångsartiklar av ned- brytbara eller komposterbara plastmaterial.

6.5Differentiering utifrån andelen plast i engångsartiklar

Om en skatt på engångsartiklar ska träffa både sådana artiklar som helt består av plast och sådana artiklar som delvis består av plast kan det finnas skäl att differentiera skatten på så sätt att den står i rimlig proportion till artiklarnas plastinnehåll. Till exempel skulle en engångs- artikel helt i plast kunna få en högre skattesats än samma engångs- artikel där andelen plast typiskt sett är mycket lägre (t.ex. om den består av papp men har försetts med en plastbeläggning).

En differentiering som tar hänsyn till mängden plast i produkterna kan skapa starka incitament för samtliga aktörer i samhället att få en övergång till material med mindre plast. Om andelen plast i pro- dukter blir mindre ger det miljömässiga fördelar såsom lägre miljö- påverkan vid råvaruuttag, mindre negativa miljöeffekter vid nedskräp- ning och lägre utsläpp av växthusgaser vid avfallsförbränning. Utan differentiering är risken stor att endast de ekonomiska incitamenten får genomslag, dvs. att den billigaste produkten används och det är oftast den som är helt i plast.

Det finns även skäl som talar mot en sådan differentiering. Med differentiering tillkommer normalt sett mer administration och det kan även uppstå vissa kontrollsvårigheter. Att fastställa hur stor andelen plast är i en produkt, och därmed vilken skattesats som ska gälla, bör dock inte vara mycket svårare än att fastställa om den alls innehåller plast, och därmed avgöra om den är skattepliktig eller inte.

Vi bedömer att skälen för differentiering här väger tyngre än de skäl som talar mot differentiering. Vi återkommer till frågan i kapitel 8 i

9Uppgift i e-postmeddelande från Svensk Plaståtervinning den 19 februari 2020 och uppgift i e-postmeddelande från Håll Sverige Rent den 20 januari 2020.

173

Vägval

SOU 2020:48

en diskussion om skattens nivå utifrån de produkter som vi valt ut till beskattning.

6.6En skatt på engångsartiklar av andra material än plast

Av kommittédirektiven framgår att vårt uppdrag gäller engångsarti- klar som innehåller plast. Engångsartiklar av andra material ska också utredas, om materialen inte är fullständigt biologiskt nedbrytbara och om artiklarna leder till såväl nedskräpning som andra negativa miljöeffekter, eller om det är särskilt befogat med hänsyn till skattens syften.

En skatt som bara träffar engångsartiklar med plast kan utöver att styra mot flergångsprodukter också styra mot engångsartiklar av andra material, som exempelvis engångsartiklar av trä eller papp. Om

vistyr mot plastfria engångsartiklar så minskar inte nedskräpningen. Däremot minskar de negativa miljöeffekterna vid nedskräpning om artiklar består av material som bryts ned i naturen inom rimlig tid. En plastprodukt som hamnar i naturen eller i havet har mycket större miljöpåverkan än motsvarande produkt av till exempel papper. Om engångsartiklar av nedbrytbara naturmaterial blir alternativet till en- gångsartiklar av plast så har de förstnämnda en fördel i att de för- svinner snabbare om de hamnar på fel ställe. Plasten stannar i stället kvar i naturen och ackumuleras över tid.

Tillverkningsmässigt har naturmaterialen också en fördel då det är en förnybar råvara som används. Det gäller dock även biobaserad plast. Men den stora skillnaden i nedbrytningstid är ett mycket tungt argument för att avgränsa skatten till engångsartiklar med plast.

Det finns också risker med att inte inkludera andra material i skatten. En konsekvens kan vara att engångsartiklar av plast ersätts med produkter av inte förnybara råvaror och som inte bryts ned i naturen. Exempel på det är produkter av glas och aluminium. De senaste årens utveckling har dock gått mot allt större användning av förnybara material och risken för en övergång till material som inte är förnybara är troligen liten. Utvecklingen efter att en eventuell skatt införs bör dock följas noga, så att det inte visar sig att skatten styr mot alternativ som är miljömässigt sämre.

174

Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

SOU 2020:48

Vidare anges i kommittédirektiven att skatten bör omfatta engångs- artiklar som innehåller plast, inklusive biobaserad eller nedbrytbar plast. Vidare bör den omfatta motsvarande engångsartiklar som be- står av andra material som inte är fullständigt biologiskt nedbryt- bara, om artiklarna leder till såväl nedskräpning som andra negativa miljöeffekter. Därutöver bör skatten omfatta andra engångsartiklar, om det kan anses särskilt befogat med hänsyn till framför allt syftet med skatten. Det som ska utredas är alltså i första hand skatt på en- gångsartiklar som innehåller plast, oavsett vilken sorts plast det är fråga om. Engångsartiklar av andra material ska också utredas, om materialen inte är fullständigt biologiskt nedbrytbara eller om det är särskilt befogat med hänsyn till skattens syften.

För att undvika att samma produkter omfattas av flera punkt- skatter bör den nya skatten inte omfatta sådana produkter som redan omfattas av annan punktskatt, till exempel tobaksskatt eller skatt på plastbärkassar.

För att de åtgärder som föreslås ska vara kostnadseffektiva bör skatten enligt kommittédirektiven i regel endast tas ut på produkter som får tillhandahållas. I den mån vissa typer av artiklar är förbjudna bör sådana artiklar således undantas från beskattning, om det inte kan anses vara motiverat att inkludera dem av exempelvis administra- tiva skäl för att undvika gränsdragningsproblem. Andra pågående arbeten om tillhandahållande av engångsartiklar ska beaktas, däribland arbetet med genomförandet av EU:s engångsplastdirektiv1 och de eventuella inskränkningar av beskattningsmöjligheterna som kan följa av direktivet. Detta innebär att vi ska fånga upp engångsartiklar som har en negativ miljöpåverkan, men som inte träffas av de förbud som är på väg att införas för vissa engångsartiklar.

Detta är de ramar som kommittédirektiven sätter upp i fråga om vilka engångsartiklar som ska utredas och som kan komma i fråga för beskattning.

Utifrån detta har vi formulerat ett antal kriterier för att välja ut engångsartiklar till vidare analys. Dessa urvalskriterier är:

1.Det är en engångsartikel.

2.Engångsartikeln innehåller

– plast, eller

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön.

178

SOU 2020:48

Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

–andra material som inte är fullständigt biologiskt nedbrytbara, om engångsartikeln leder till nedskräpning och andra negativa miljöeffekter, eller

–andra material, om det är särskilt befogat med hänsyn till skattens syfte.

3.Engångsartikeln omfattas inte av annan punktskatt.

4.Engångsartikeln får tillhandahållas på marknaden, dvs. den är inte förbjuden och inte heller på väg att bli förbjuden.

5.Engångsartikeln har negativ miljöpåverkan

–vid nedskräpning i hav och natur,

–genom att den förbrukar relativt stora mängder resurser i form av råvaror, energi och andra insatsvaror,

–genom att den ger upphov till stora avfallsmängder,

–genom att den inte materialåtervinns eller endast material- återvinns i låg grad, och

–genom att den ger upphov till utsläpp av växthusgaser vid till- verkning eller avfallshantering.

I kapitel 3 finns en tabell med engångsartiklar av olika slag (krite- rium 1). Av listan framgår bland annat om artikeln är av plast eller annat material (kriterium 2) och om den omfattas av punktskatt (kri- terium 3) eller förbud (kriterium 4). De flesta engångsartiklar upp- fyller kriterierna 1–4. De engångsartiklar som vi väljer ut för vidare ana- lys uppfyller samtliga av kriterierna 1–4 och alla delkriterier under punkten 5. I tabell 7.3 redogör vi för hur de olika artiklarna uppfyller delkriterierna under punkt 5.

För att en engångsartikel ska klassas som en produkt som för- brukar relativt stora mängder resurser i form av råvaror, energi och andra insatsvaror, så måste den ställas i relation till andra engångs- artiklar. I figur 7.1 sammanställs förbrukning per år av ett urval av en- gångsartiklar i Sverige i volym och i figur 7.2 sammanställs artiklarna i ton per år, vilket illustrerar mängden avfall som artikeln ger upphov

179

Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

SOU 2020:48

till.2 Därefter ställer vi frågan om artikeln materialåtervinns och om den hör till de vanligaste nedskräpningskategorierna. Statistiken för nedskräpning redovisas i kapitel 3.

7.3Analys och urval av engångsartiklar

7.3.1Inledning

I detta avsnitt finns våra ställningstaganden i fråga om vilka engångs- artiklar som bör väljas ut för fortsatta överväganden respektive vilka engångsartiklar som inte bör analyseras vidare i utredningen. Vi be- skriver bland annat vad vi vet om förbrukningsnivåer, avfallsmäng- der och miljöpåverkan för de olika artiklarna. Vi anger även i vilken mån artiklarna omfattas av andra styrmedel som kan påverka om de bör övervägas för beskattning eller inte.

7.3.2Förbrukning, avfallsmängder och klimatpåverkan

I figurerna med diagram nedan framgår förbrukning, avfallsmängder och klimatpåverkan för olika typer av engångsartiklar. Siffrorna är till viss del osäkra och bygger många gånger på antaganden, men de ger en indikation på vilka artiklar som förbrukas i stora mängder och som ger upphov till stora avfallsmängder.

Av staplarna i figur 7.1 nedan framgår att de kategorier av engångs- artiklar som förbrukas i stora mängder (volymer) är kompositdryckes- behållare samt muggar och livsmedelsbehållare. Andra engångsartiklar som förbrukas i stora mängder (volymer) är engångshandskar, våt- servetter och dryckesflaskor i plast.

Dryckesflaskor i plast, muggar och livsmedelsbehållare, blöjor samt kompositdryckesbehållare är några av de artiklar som bidrar till hög förbrukning räknat i vikt (se figur 7.2). Värmeljus, ballonger, sko- skydd och engångsrakhyvlar syns inte i diagrammet på grund av deras låga vikt i förhållande till övriga engångsartiklar. De väger från 25 till 170 ton. Några av produkterna ger en ökad avfallsvikt efter använd- ning såsom blöjor, inkontinensskydd och mensskydd. I diagrammet

2För dryckesbehållare i plast och papper (kompositdryckesbehållare) ingår de som är högst tre liter. För förpackningar för godis, glass och snacks ingår endast de som är avsedda för omedelbar förtäring samt enportionsförpackningar enligt kategorin i engångsplastdirektivet.

180

SOU 2020:48Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

Tabell 7.1	Förbrukning, vikt och klimatpåverkan per artikel och totalt

Typ av artikel		Förbrukning	Vikt per	Ton avfall	Kg CO2	CO2 eq
		per år	artikel	totalt per	eq per	per år
		(miljoner)	(gram)	år	artikel3	(ton)

Ballonger4		40	2–3	100	0,007	275
Blöjor före användning5		600	30	18 000	0,05–0,1	45 000
Dryckesflaskor i plast6						35 000/
		770	34	26 000	0,05/0,16	18 400
Kompositdryckesbehållare7		1 200	13	15 600	0,008	9 600
Engångsgrillar8		0,5–1,5	680	340–1 350	3,36	3 600
Engångshandskar9		1 000	5–6	5 500	0,028	28 000
Engångsrakhyvlar10		37	4–5	166	0,028	1 030
Förpackningar för godis,					0,01–	6 300–
glass och snacks11		630	4–6	3 150	0,04	25 000

3De produkter som helt består av plast har beräknats ha en klimatpåverkan motsvarande 4,9 kg koldioxidekvivalenter (CO2 eq) per kg plast (2,1 kg CO2 eq från tillverkning och 2,8 kg CO2 eq från förbränning). Siffrorna har tagits från Norden (2015), Climate Benefits of Material Recycling. Inventory of average greenhouse gas emissions for Denmark, Norway and Sweden.

4Förbrukning: SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i Sverige. Råvara, produkter, avfall och nedskräpning.Vikt: Vägd av utredningen. Klimatpåverkan: Kretslopp och vatten, Göteborgs stad (2019), Minska mängden engångsartiklar i Göteborgs stad.

5Förbrukning: Euromonitor. Vikt: Essity Environmental Product Declarations, EPD. Kli- matpåverkan: Zero Waste Europe (2019), The Environmental and Economic cost of single use menstrual products, baby wipes and nappies.

6Förbrukning: Naturvårdsverkets regeringsuppdrag 2019 angående engångsplastdirektivet och SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i Sverige. (Avser endast dryckesflaskor upp till

3liter). Vikt: The Norwegian Environment Agency (2019), Mapping and analysis of potential measures to reduce the littering of certain single-use plastic products. Klimat: Norden (2015) Climate Benefits of Material Recycling. Inventory of average greenhouse gas emissions for Denmark, Norway and Sweden. Klimatpåverkan har beräknats baserat på att 85 procent av flaskorna materialåtervinns.

7Förbrukning: Ibid. Vikt: The Norwegian Environment Agency (2019), Mapping and analysis of potential measures to reduce the littering of certain single-use plastic products. Klimat: Uppgift i e-postmeddelande från Tetra Pak den 29 maj 2020.

8Förbrukning: Palmebäck (2019), Engångsgrillen, sämst på allt – En designlösning mot en miljö- bov. Vikt: www.clasohlsson.se Klimat: Kretslopp och Vatten Göteborgs stad (2019), Minska mängden engångsartiklar i Göteborgs stad.

9Förbrukning: SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i Sverige – Råvara, produkter, avfall och nedskräpning. Vikt: Kretslopp och Vatten, Göteborgs stad (2019), Minska mängden engångsartiklar i Göteborgs stad. Klimat: Norden (2015). Climate Benefits of Material Recycling. Inventory of average greenhouse gas emissions for Denmark, Norway and Sweden.

10Förbrukning: www.statista.com/statistics/285890/usage-of-disposable-raxor-blades-shavers-in- the-us. Vikt: Vägd av utredningen. Klimat: Kretslopp och Vatten i Göteborgs stad (2019), Minska mängden engångsartiklar i Göteborgs Stad.

11Förbrukning: Naturvårdsverkets regeringsuppdrag 2019 angående engångsplastdirektivet. Förpackningar ingår som är avsedda för direkt förtäring och som är enportionsförpackningar. Vikt: Vägd av utredningen. Klimat: Norden (2011), The environmental impact from consump- tion of crisps, sweets and soft drinks.

185

Urval av engångsartiklar för fortsatta övervägandenSOU 2020:48

Typ av artikel	Förbrukning	Vikt per	Ton avfall	Kg CO2	CO2 eq
	per år	artikel	totalt per	eq per	per år
	(miljoner)	(gram)	år	artikel3	(ton)
Hundbajspåsar12	340	3–4	1 200	0,017	5 900
Inkontinensskydd13			6 300–		9 000–
	90–400	70	28 000	0,1	40 000
Kaffekapslar14	55	–	–	–	–
Livsmedelsbehållare
i plast15	340	30–40	11 400	0,15	50 000
Livsmedelsbehållare
i papper med plastad
insida16	230	25–35	5 900	0,017	4 000
Muggar i plast17	120	4–5	480	0,021	2 350
Muggar i papp med
plastad insida18	410	9–11	3 700	0,005	2 050
Plastlock19	380	2,8	1 060	0,014	5 200
Sanitetsbindor /		5 / 2–3		0,03/
tamponger20	600		2 26021	0,01	7 140
Skoskydd22	52	3	156	0,01	800
Snusdosor23	210	12–13	2 600	–	–

12Förbrukning: www.jordbruksverket.se om antal hundar i Sverige. Vikt: Vägd av utredningen. Klimat: Norden (2015), Climate Benefits of Material Recycling. Inventory of average greenhouse gas emissions for Denmark, Norway and Sweden.

13Förbrukning: Euromonitor. Vikt: www.environdec.se Klimat: Kretslopp och Vatten, Göteborgs stad (2019), Minska mängden engångsartiklar i Göteborgs stad.

14Förbrukning: www.svt.se/nyheter/inrikes/miljoner-kaffekapslar-mojlig-miljobov och www.kaffekapseln.se.

15Förbrukning: Naturvårdsverkets regeringsuppdrag 2019 angående engångsplastdirektivet. Vikt: Vägd av utredningen. Klimat: Gallego Schmid et al. (2019), Environmental impacts of takeaway food containers. Journal of Cleaner Production 211(2019) 417-427.

16Förbrukning: Ibid. Vägd av utredningen Klimat: EU-kommissionen (2018), Life Cycle Inventories of Single Use Plastic Products and their alternatives.

17Förbrukning: Ibid Vikt: Vägd av utredningen Klimat: Norden (2015), Climate Benefits of Material Recycling. Inventory of average greenhouse gas emissions for Denmark, Norway and Sweden.

18Förbrukning: Ibid. Vikt: Vägd av utredningen. Klimat: VTT Research (2019), Taking a closer look at the carbon footprints of paper cups for coffee.

19Förbrukning: Ibid. Vikt: Vägd av utredningen. Klimat: Norden (2015), Climate Benefits of Material Recycling. Inventory of average greenhouse gas emissions for Denmark, Norway and Sweden.

20Förbrukning: Euromonitor. Vägd av utredningen. Klimat: https://zerowasteeurope.eu/wp- content/uploads/2019/12/bffp_single_use_menstrual_products_baby_nappies_and_wet_wipes.pdf och Environmental Product Declarations, EPD, Essity.

21Före användning.

22Kretslopp och Vatten i Göteborgs stad (2019), Minska mängden engångsartiklar i Göteborgs stad 2019. Vägd av utredningen. Klimat: Norden (2015), Climate benefits from material re- cycling. Inventory of average greenhouse gas emissions for Denmark, Norway and Sweden.

23Förbrukning: www.swedishmatch.se. Vikt: Vägd av utredningen.

186

SOU 2020:48Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

Typ av artikel	Förbrukning	Vikt per	Ton avfall		Kg CO2	CO2 eq
	per år	artikel	totalt per		eq per	per år
	(miljoner)	(gram)	år		artikel3	(ton)
Tuggummin24	3 000	1–2	1	300	–	–
Våtservetter25	900	1		900	0,009	7 650
Värmeljus i
aluminiumkopp26	230	0,727		170	0,07	1 700
Övriga engångsartiklar i
vården	45028	–		–	–	–

7.3.3Materialåtervinning och nedskräpning

I avsnitt 7.3.2 ovan redovisar vi hur olika engångsartiklar uppfyller kriterierna förbrukning av resurser, avfallsmängder och klimatpåver- kan. I detta avsnitt redovisar vi i vilken grad engångsartiklarna mate- rialåtervinns och om de bidrar till nedskräpning.

När det gäller materialåtervinning finns det endast siffror för de engångsartiklar som ingår i ett pantsystem. Vi för därför ett kvalita- tivt resonemang, se tabell 7.2. De engångsartiklar som i hög grad materialåtervinns är framför allt dryckesbehållare. Därutöver material- återvinns till viss del värmeljus som tidigare ingick i producentansva- ret och kaffekapslar som i dag ingår i producentansvaret.

Vad gäller nedskräpning använder vi framför allt uppgifter från Håll Sverige Rents statistik. I tabellen anges ”Ja” om engångsartikeln hör till de tio mest nedskräpade artiklarna. Om engångsartikeln inte hör till de tio mest nedskräpande artiklarna anges i stället ”Nej”.

24Áine Hearty, Annette Lau & Ashley Roberts (2014), Chewing gum intake in Europe: a survey of intakes in France, Germany, Italy, Spain and the UK. Rapporten beskriver europeiska länders konsumtion av tuggummi, i medeltal 1 tuggummi per dag. Vikt: Vägd av utredningen.

25Förbrukning: Naturvårdsverkets regeringsuppdrag 2019 angående engångsplastdirektivet och The Norwegian Environment Agency (2019). Reduced littering of single.use plastics. Vikt: Vägd av utredningen. Klimat: EU-kommissionen (2018), Life Cycle Inventories of Single Use plastic products.

26Förbrukning: Ramböll (2019), Minska avfallet med 30 procent i Göteborgs stad.

27Bara aluminiumkoppen, vägd av utredningen.

28Totalt i vården användes 813 miljoner engångsartiklar i plast. Av dessa var 358 miljoner engångs- handskar.

187

Urval av engångsartiklar för fortsatta övervägandenSOU 2020:48

Tabell 7.2	Återvinning och nedskräpning

Typ av engångsartikel		Återvinning	Skräpar ned29

Ballonger, ballongpinnar, konfetti		Låg	Nej
Blöjor och inkontinensskydd		Låg	Nej
Dryckesbehållare30		Hög	Ja31
Engångsgrillar		Låg	Nej, men orsakar
			brandrisk

Engångshandskar		Låg	Nej
Engångsrakhyvlar		Låg	Nej
Förpackningar för godis, glass och snacks32		Låg	Ja
Hundbajspåsar		Låg	Nej

Kaffekapslar		Till viss del	Nej
Livsmedelsbehållare		Låg	Ja

Muggar inkl. ev. lock		Låg	Ja
Sanitetsbindor och tamponger		Låg	Nej
Skoskydd		Låg	Nej
Snusdosor		Till viss del	Ja

Tuggummin		Låg	Ja
Våtservetter		Låg	Nej

Värmeljus		Till viss del	Nej
Övriga artiklar inom vården		Låg	Nej

7.3.4Hur väl olika engångsartiklar uppfyller urvalskriterierna

Slutligen har vi i tabell 7.3 sammanställt hur de olika engångsartiklarna uppfyller de fem delkriterier under punkten 5 som vi beskriver i av- snitt 7.2. Av tabellen framgår att de grupper av engångsartiklar som uppfyller kriterierna 1–4 och alla fem delkriterierna under punkten 5 är muggar och livsmedelsbehållare samt förpackningar för godis, glass och snacks.

29Här avser vi om artikeln är med bland de tio mest nedskräpade artiklarna enligt Håll Sverige Rents nedskräpningsstatistik.

30Som rymmer upp till 3 liter.

31Endast dryckesbehållare utan pant. Dryckesbehållare med pant förekommer i mycket låg grad i nedskräpningsstatistiken.

32Avser endast förpackningar som är avsedda för direkt förtäring och som är enportionsför- packningar.

188

SOU 2020:48Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

Tabell 7.3	Sammanställning av förbrukning, avfallsmängder, återvinning,
	nedskräpning och klimatpåverkan för olika slags engångsartiklar

Typ av engångsartikel		Förbruk-	Avfalls-	Åter-	Skräpar	Klimat-
		ning	mängder	vinning	ned33	påverkan
Ballonger, ballong-
pinnar, konfetti		Låg	Låg	Låg	Nej	Låg
Blöjor och
inkontinensskydd		Medel	Hög34	Låg	Nej	Hög
Dryckesbehållare35		Hög	Hög	Hög	Ja36	Hög37
Engångsgrillar					Nej, men
					orsakar
		Låg	Låg	Låg	brandrisk	Låg

Engångshandskar		Hög	Medel	Låg	Nej	Hög
Engångsrakhyvlar		Låg	Låg	Låg	Nej	Låg

Förpackningar för godis,
glass och snacks38		Medel	Medel	Låg	Ja	Medel
Hundbajspåsar		Låg	Låg	Låg	Nej	Medel

Kaffekapslar		Låg	Låg	Till viss del	Nej	–
Livsmedelsbehållare		Hög	Hög	Låg	Ja	Hög
Muggar inkl. ev. lock		Hög	Hög	Låg	Ja	Hög
Sanitetsbindor och
tamponger		Medel	Låg	Låg	Nej	Medel

Skoskydd		Låg	Låg	Låg	Nej	Låg
Snusdosor		Låg	Låg	Till viss del	Ja	Låg
Tuggummin		Medel	Låg	Låg	Ja	–
Våtservetter		Hög	Låg	Låg	Nej	Medel
Värmeljus		Låg	Låg	Till viss del	Nej	Låg
Övriga artiklar inom
vården		Hög	–	Låg	Nej	Medel

33Här avser vi om artikeln är med bland de tio mest nedskräpade artiklarna i Håll Sverige Rents nedskräpningsstatistik.

34De stora avfallsmängderna uppstår efter användning.

35Som rymmer upp till 3 liter.

36Endast dryckesbehållare utan pant. Dryckesbehållare med pant förekommer i mycket låg grad i nedskräpningsstatistiken.

37Avser framför allt dryckesbehållare helt i plast.

38Förpackningar som är avsedda för direkt förtäring och som är enportionsförpackningar.

189

SOU 2020:48

Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

7.3.6Engångsartiklar som vi inte går vidare med

Engångshandskar

Engångshandskar är en vanlig engångsartikel inom hälso- och sjuk- vården och vid hantering av livsmedel. Totalt används cirka 358 mil- joner engångshandskar per år inom sjukvården.39 Förbrukningen av engångshandskar inom vården utgör cirka en tredjedel av den totala förbrukningen i Sverige.40 Övrig förbrukning är vanlig i restauranger och storkök. I Sverige förbrukar vi cirka 1 miljard engångshandskar per år, vilket motsvarar cirka 5 500 ton plastavfall.

Engångshandskar inom vården används för att undvika smitt- spridning och det finns inga bra flergångsalternativ som uppfyller kraven på smittskydd. Det är möjligt att de skulle kunna användas i lägre omfattning än vad som görs i dag och främst när det verkligen är nödvändigt. De skulle också kunna tillverkas i andra mindre miljö- påverkande material.

Göteborgs kommun har skickat ut en enkät till olika verksamhe- ter inom kommunen som använder engångshandskar. I svaren från verksamheterna var det några som ansåg att engångshandskar ofta används onödigt mycket och att det finns stor potential att minska förbrukningen. Äldreomsorgen har testat att använda färre engångs- handskar, vilket har lett till positiva effekter i form av mer direkt be- röring som har gett goda hälsoeffekter.41

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter om basal hygien i vård och omsorg ska handskar användas om händerna riskerar att komma i kontakt med kroppsvätskor under ett vård- och omsorgsmoment.42 Engångshandskar används också inom livsmedelshantering. Enligt Livsmedelsverket ska engångshandskar endast användas som kom- plement till god handhygien då man har sår och sprickor på hän- derna. Vid övrig livsmedelshantering ska händerna tvättas med tvål och vatten.43 Vid fel användning av plasthandskar kan risk för smitt-

39SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i Sverige. Råvara, produkter, avfall och nedskräp- ning. Rapport nr 1, 2019.

40Se www.sydsvenskan.se/2016-03-13/engangshandskar-slar-rekord.

41Kretslopp och Vatten i Göteborgs stad (2019), Minska mängden engångsartiklar i Göteborgs stad.

42Socialstyrelsens föreskrifter, Basal hygien i vård och omsorg (SOSFS 2015:10).

43Livsmedelsverket (2017), Handhygien, rengöring och förebyggande av korskontaminering. Riskhanteringsrapport. Rapport 5, del 1, 2017.

191

Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

SOU 2020:48

spridning öka.44 Visita har också tagit fram branschriktlinjer som an- ger vid vilka tillfällen som engångshandskar bör användas.45

Engångshandskar är en kategori av engångsartiklar som årligen för- brukas i stora volymer och som när de använts går till förbränning. Det finns potential att minska användningen genom att i ökad om- fattning använda ordentlig handtvätt. Det är olämpligt att beskatta engångshandskar, eftersom de åtminstone i viss utsträckning måste användas vid viss livsmedelshantering och inom vård och omsorg. En skatt ökar kostnaderna, utan att det uppstår några miljövinster. Detta kan drabba viktiga samhällsfunktioner såsom sjukvården. Det finns en risk att en skatt måste förses med många undantag. Lagen blir därför komplicerad. Det är också svårt att ge sådana undantag en till- räcklig god träffbild.

Att i stället informera om när och i vilka sammanhang det är absolut nödvändigt att använda engångshandskar skulle kunna minska förbrukningen.

Engångshandskar skulle också kunna tillverkas i biobaserad plast för att minska den klimatpåverkan som produktion och förbränning orsakar.

Dryckesbehållare

Dryckesbehållare är kärl som är avsedda för vätskor med en kapacitet av högst tre liter. Som exempel kan nämnas dryckesflaskor och kom- positdryckesförpackningar, inklusive korkar och lock, som används för öl, vin, vatten, förfriskningar i flytande form, juice och nektar, snabbdrycker eller mjölk. I Sverige förbrukar vi cirka 770 miljoner dryckesflaskor som är helt i plast samt cirka 1,2 miljarder komposit- dryckesförpackningar.46 Totalt förbrukas därmed nästan 2 miljarder dryckesflaskor och kompositdryckesförpackningar varje år i Sverige. Det är svårt att få fram en exakt siffra för vikt, eftersom dryckes- behållarna väger olika mycket. Utifrån ungefärliga siffror i den norska studien uppskattar vi avfallsmängderna till cirka 26 000 ton för dryckes-

44Livsmedelsverket (2016), Kontrollhandbok för storhushåll, del 2. Kontrollmetoder och kon- trollområden inom storhushåll.

45Livsmedelsverket, www.livsmedelsverket.se/globalassets/produktion-handel-kontroll/ branschriktlinjer/visitas-branschriktlinjer-for-restauranger.pdf.

46Naturvårdsverkets regeringsuppdrag 2019 som rör genomförandet av EU:s direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön.

192

SOU 2020:48

Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

flaskor i plast och till cirka 16 000 ton för kartongdryckesförpack- ningar.47 Dryckesflaskor i plast är en kategori som bidrar till höga koldioxidutsläpp även om de återvinns i hög grad. Orsaken är fram- för allt den stora årliga förbrukningen.

I Håll Sverige Rents nedskräpningsstatistik redovisas dryckesför- packningar tillsammans med muggar och livsmedelsbehållare. Denna kategori låg 2019 på tredje plats inom skräpfraktionen plast och på fjärde plats inom skräpfraktionen papper/kartong. Plastflaskor med pant förekommer däremot i låg omfattning i nedskräpningsstatisti- ken (på sjunde plats inom fraktionen plast år 2019).48

Dryckesflaskor av plast för konsumtionsfärdig dryck måste ingå i ett godkänt retursystem. Returpacks pantsystem, som i dag är det enda godkända retursystemet, har en insamlings- och återvinnings- grad på nästan 85 procent.

Den som tillverkar eller fyller kompositdryckesförpackningar omfattas av producentansvar.

En stor del av kompositdryckesförpackningarna på den svenska marknaden tillverkas av Tetra Pak. De uppger att 35 procent av deras förpackningar återvinns i dag i Sverige (i Europa återvinns 50 pro- cent).49 Pappret, och i förekommande fall aluminiumet, materialåter- vinns. Även plasten skulle kunna materialåtervinnas (kan sorteras ut genom separation i vattenbad), vilket också sker i andra europeiska länder. I Sverige används dock plasten i stället till energi som driver kartongbruket i Fiskeby.

Sedan Returpack öppnade upp för frivillig anslutning till pant- systemet för plastflaskor med juice och saft så tillverkas allt fler för- packningar som tidigare varit i kompositmaterial nu i stället i plast.50 Det kan innebära en högre insamlings- och återvinningsgrad av för- packningarna. Dock är klimatpåverkan större av en PET-flaska som återvinns än av en kompositdryckesförpackning som inte återvinns i lika hög grad.

Vi har valt att inte gå vidare med att analysera en skatt på denna kategori. Bedömningen baseras på att:

47The Norwegian Environment Agency (2019), Mapping and analysis of potential measures to reduce the littering of certain single-use plastic products. Eunomia – Mepex.

48Uppgift i e-postkonversation med Håll Sverige Rent den 11 juni 2020.

49Uppgift från Tetra Pak vid möte den 5 maj 2020.

50Ibid.

193

Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden

SOU 2020:48

1.Plastflaskorna ingår i ett väl fungerande pantsystem där 85 pro- cent av flaskorna återvinns. Cirka 10 procent av flaskorna försvin- ner i gränshandeln med Norge, vilket är svårt att ändra med en skatt, och de övriga 5 procenten slängs troligen i den vanliga återvin- ningen samt i restavfallet. För att kunna komma åt de sista pro- centen är fortsatt och mer riktad information ett mer lämpligt styrmedel. Plastflaskor förekommer dessutom i låg omfattning i nedskräpningsstatistiken.

2.Kompositdryckesförpackningarna återvinns i högre grad än många andra engångsförpackningar som innehåller plast. Det finns potential att öka insamlingen av kompositdryckesförpackningar till återvin- ning. Det bör även vara möjligt att utnyttja plasten i förpackningarna bättre än att som i dag använda den till energiåtervinning. Frågan är om en skatt är rätt styrmedel för att öka insamling och mate- rialåtervinning. Samtliga kompositdryckesförpackningar ingår i det svenska producentansvaret, varför det kan vara mer effektivt att se över hur producentansvaret kan ändras så att producenterna får incitament att öka återvinningen av förpackningarna. Möjlig- heten att återvinna material finns redan i dag, så problemet ligger i stället i en låg insamlingsgrad. Ett pantsystem kan vara ett bättre alternativ än en skatt för att öka insamlingsgraden och därmed öka återvinningsgraden. För kompositdryckesförpackningar som används till mejeriprodukter finns dock praktiska svårigheter med insamling via dagens pantsystem. Det finns nämligen risk för pro- blem med lukt, bakterier och sporer i livsmedelsbutikerna där för- packningarna i så fall ska samlas in.

3.Vi har i kapitel 6 beskrivit att skatten har som syfte att minska antalet engångsartiklar till förmån för flergångsartiklar. Dryckes- behållare säljs färdigförpackade, vilket gör det svårt för konsumen- ter att köpa produkten i ett flergångsalternativ. Det kan möjligen finnas vissa typer av drycker som kan fyllas på stället, till exempel vatten som säljs på flaska. Här skulle en skatt kunna ha effekt. Men då bör även läsk, juice och saft beskattas. Annars finns det risk att försäljningen av drycker med högre sockerhalt i stället blir billigare.

194

och resurseffektivitet i Sverige samt EU .............................		109
4.5.1	Inledning ................................................................	109
4.5.2	Samverkansprogram för cirkulär ekonomi...........	109
4.5.3	Utredningar på temat cirkulär ekonomi ..............	110
4.5.4	Delegationen för cirkulär ekonomi ......................	111
4.5.5	En nationell strategi för cirkulär ekonomi...........	113
4.5.6	EU:s handlingsplan för cirkulär ekonomi............	113
4.5.7	EU:s strategi för plast i en cirkulär ekonomi.......	115

		överväganden .........................................................	190
	7.3.6	Engångsartiklar som vi inte går vidare med .........	191
8	Muggar och livsmedelsbehållare................................		209
8.1	Inledning................................................................................		210
8.2	Behövs ytterligare styrning?.................................................		210

8.2.1	Inledning................................................................	210
8.2.2	Vad vet vi om dagens förbrukningsnivå?.............	210

	situation består? ....................................................	221
8.3 Är skatt ett möjligt och lämpligt styrmedel här? ...............		225
8.3.1	Inledning................................................................	225
8.3.2	Finns det några hinder mot beskattning? ............	226

	det skattepliktiga området? ..................................	227
8.3.4	Vilka EU-rättsliga aspekter behöver beaktas?.....	234

Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		27
1	Författningsförslag.....................................................	39
1.1	Förslag till lag (0000:000) om skatt på engångsartiklar........	39

om behandling av uppgifter i Skatteverkets
beskattningsverksamhet .........................................................	44

	(2011:1244)..............................................................................		46
1.4	Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253) ..................		51
2	Uppdraget och dess genomförande..............................		53
2.1	Vårt uppdrag enligt kommittédirektiven...............................		53
2.2	Arbetssättet .............................................................................		53
2.3	Betänkandets disposition........................................................		54
3	Bakgrund..................................................................		57
3.1	Inledning..................................................................................		57
3.2	Introduktion till engångsartiklar............................................		57
	3.2.1	Vad är en engångsartikel?........................................	57
	3.2.2	Olika slags engångsartiklar .....................................	58
	3.2.3	Vanliga material till engångsartiklar .......................	61
	3.2.4	Vad är problemet med engångsartiklar?.................	72
			5

och resurseffektivitet..............................................................		74
3.3.1	Inledning..................................................................	74

		att ställa om .............................................................	74
	3.3.3	Resurseffektivitet ....................................................	75
	3.3.4	Cirkulär ekonomi....................................................	76
3.4	Introduktion till avfall............................................................		77
	3.4.1	Inledning..................................................................	77
	3.4.2	Avfallsstatistik.........................................................	77
	3.4.3	Avfallsmängderna ökar ...........................................	78
	3.4.4	Insamling, transport och behandling av avfall.......	79
	3.4.5	Hantering av engångsartiklar som blir avfall .........	80
	3.4.6	Konsekvenser av avfallshantering ..........................	83
3.5	Introduktion till nedskräpning ..............................................		84
	3.5.1	Inledning..................................................................	84
	3.5.2	Nedskräpning i stadsmiljö......................................	84
	3.5.3	Nedskräpning i parker ............................................	86
	3.5.4	Nedskräpning i hav och natur ................................	88
	3.5.5	Nedbrytningstider för olika skräp .........................	91
	3.5.6	Orsaker bakom nedskräpning ................................	91
	3.5.7	Konsekvenser av nedskräpning ..............................	92
4	Regelverk, åtgärder och initiativ ..................................		95
4.1	Inledning .................................................................................		95
4.2	Sveriges miljömål ....................................................................		95
4.3	Regelverk på avfallsområdet ..................................................		97
	4.3.1	Avfallsdefinitionen..................................................	97
	4.3.2	Avfallshierarkin .......................................................	98
	4.3.3	Insamling och hantering av avfall...........................	99

i svensk rätt ............................................................	119
4.5.10 EU:s gröna giv .......................................................	120

	i EU-budgeten .......................................................	121
4.5.12	En europeisk plastpakt ..........................................	122
4.5.13	Förslag för en mer hållbar plastanvändning.........	123

hållbarhet och cirkularitet ....................................................		124
4.6.1	Inledning ................................................................	124
4.6.2	Zero Waste .............................................................	124
4.6.3	Förpackningsfria butiker.......................................	125
4.6.4	PantaPå...................................................................	125
4.6.5	Pant på snusdosor..................................................	126
4.6.6	Pantsystem för flergångsalternativ .......................	126

4.7	Svenska punktskatter på engångsartiklar ............................		127
	4.7.1	Inledning................................................................	127
	4.7.2	Vad är punktskatt? ................................................	127
	4.7.3	Tobaksskatt ...........................................................	128
	4.7.4	Skatt på plastbärkassar ..........................................	130
4.8	Internationell utblick – Hur gör man i andra länder? ........		130
	4.8.1	Inledning................................................................	130
	4.8.2	Norge .....................................................................	131
	4.8.3	Danmark ................................................................	131
	4.8.4	Finland ...................................................................	131
	4.8.5	Irland......................................................................	133
	4.8.6	Storbritannien........................................................	134
	4.8.7	Belgien ...................................................................	138
	4.8.8	Italien .....................................................................	138
	4.8.9	Frankrike ...............................................................	140
	4.8.10	Tyskland ................................................................	140
	4.8.11	Spanien...................................................................	141
5	Val av styrmedel ......................................................		143
5.1	Inledning ...............................................................................		143
5.2	Samhällsekonomisk effektivitet och konsekvensanalys .....		143
5.3	Allmänt om styrmedel..........................................................		145
5.4	Kriterier för val av styrmedel ...............................................		148
5.5	Ett mål – ett styrmedel.........................................................		149
5.6	Kostnadseffektivitet .............................................................		150
5.7	Beteendeekonomi .................................................................		152
5.8	Skatt som styrmedel .............................................................		153
6	Vägval	....................................................................	157
6.1	Inledning ...............................................................................		157
6.2	Syftet med en skatt på engångsartiklar................................		158
6.3	En skatt på alla engångsartiklar av plast ..............................		160
	6.3.1	Inledning................................................................	160

	för rättssäkerhet och administrativ börda ............	164
6.3.5	Det finns redan styrmedel för flera
	engångsartiklar av plast .........................................	165

		att införa en generell skatt.....................................	166
6.4	Differentiering av skatten utifrån plastens ursprung..........		166
	6.4.1	Inledning ................................................................	166
	6.4.2	Återvunnen plast ...................................................	167
	6.4.3	Biobaserad plast .....................................................	170
	6.4.4	Nedbrytbar plast....................................................	172
6.5	Differentiering utifrån andelen plast i engångsartiklar .......		173
6.6	En skatt på engångsartiklar av andra material än plast........		174
7	Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden .....		177
7.1	Inledning................................................................................		177
7.2	Kriterier för urval ..................................................................		177
7.3	Analys och urval av engångsartiklar.....................................		180
	7.3.1	Inledning ................................................................	180

	och klimatpåverkan ...............................................	180
7.3.3	Materialåtervinning och nedskräpning.................	187

	samt valet av styrmedel ........................................................		251
8.5	Skattens huvudsakliga utformning ......................................		252
8.6	Skattepliktiga varor...............................................................		253
	8.6.1	Inledning................................................................	253
	8.6.2	Definitioner ...........................................................	254

		livsmedelsbehållare................................................	262
8.7	Beräkning av skatten ............................................................		264
	8.7.1	Inledning................................................................	264
	8.7.2	Beskattning per engångsartikel ............................	265
	8.7.3	Skattens nivå..........................................................	266
8.8	Skattskyldiga och skattskyldighetens inträde.....................		273
	8.8.1	Skattskyldiga och skattskyldighetens inträde .....	273

8.9	Förfarandet............................................................................		278
	8.9.1	Förfarandet vid beskattning..................................	278
	8.9.2	Beslut angående status som lagerhållare...............	279
8.10	Personuppgiftsbehandling....................................................		279
8.11	Överensstämmelse med EU-rätten......................................		282
8.12	Följdändringar.......................................................................		286
8.13	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................		287
8.14	Plan för utvärdering av skatten ............................................		288
9	Förpackningar för godis, glass och snacks ..................		293
9.1	Inledning................................................................................		293
9.2	Behövs ytterligare styrning?.................................................		294
	9.2.1	Inledning ................................................................	294
	9.2.2	Vad vet vi om dagens förbrukningsnivå? .............	294

	situation består?.....................................................	302
9.3 Är skatt ett möjligt och lämpligt styrmedel här?................		304
9.3.1	Inledning ................................................................	304
9.3.2	Finns det några hinder mot beskattning? ............	305

	det skattepliktiga området?...................................	306
9.3.4	Vilka EU-rättsliga aspekter behöver beaktas? .....	310

föreslå?	...................................................................................	317
9.4.1	Inledning ................................................................	317

9.5	Sammanfattning och slutsatser ............................................		321
10	Översyn för ökad efterlevnad
	av nedskräpningsförbudet .........................................		325
10.1	Inledning ...............................................................................		325
10.2	Nedskräpningens omfattning, orsaker
	och konsekvenser..................................................................		326
	10.2.1	Inledning................................................................	326
	10.2.2 Nedskräpning i städer och parker ........................		326
	10.2.3 Nedskräpning i hav och natur ..............................		327
10.3	Nedbrytningstider för olika sorters skräp ..........................		328
10.4	Orsaker bakom nedskräpning..............................................		328
10.5	Konsekvenser av nedskräpning............................................		328
10.6	Vems ansvar?.........................................................................		329
	10.6.1	Inledning................................................................	329
	10.6.2	Ansvar för avfall ....................................................	329
	10.6.3	Renhållningsansvar................................................	330

		engångsplastprodukter i nytt EU-direktiv ..........	330
10.7	Nedskräpningsförbud och straffansvar...............................		331
	10.7.1	Förbud mot nedskräpning....................................	331
	10.7.2	Straffansvar för nedskräpning ..............................	332
	10.7.3	Hur efterlevs nedskräpningsförbudet? ................	336
10.8	Internationell utblick – Hur gör man i andra länder? ........		337
10.9	Bör något göras för att öka efterlevnaden
	av nedskräpningsförbudet? ..................................................		338
	10.9.1 Bör det straffbara området ses över? ...................		338
	10.9.2	Bör sanktionsväxling övervägas?..........................	343

11	Förslagens konsekvenser ..........................................		349
11.1	Inledning................................................................................		349
11.2	Syftet med skatten ................................................................		350
11.3	Skattens nivå..........................................................................		350
11.4	Skattens effekt och samhällsekonomiska konsekvenser ....		351
	11.4.1 Uppskattningar av effekter i andra länder ...........		351
	11.4.2 Möjliga effekter av skatten i Sverige.....................		353
	11.4.3 Önskvärda effekter av skatten i Sverige ...............		355
	11.4.4 Oönskade effekter av skatten ...............................		358
	11.4.5	Påverkan på arbetstillfällen ...................................	360
	11.4.6	Effekter på klimatet...............................................	362
	11.4.7	Effekter på nedskräpning ......................................	363
	11.4.8	Effekter på resursförbrukning ..............................	363
11.5	Coronapandemins påverkan på skattens effekt ..................		365
11.6	Offentligfinansiella effekter .................................................		367
11.7	Konsekvenser för företag .....................................................		371
	11.7.1 Tillverkare och importörer av engångsartiklar ....		371
	11.7.2 Administrativa kostnader för skattskyldiga.........		374
	11.7.3	Restauranger och kaféer........................................	375
	11.7.4	Dagligvaruhandeln.................................................	381
	11.7.5	Livsmedelsföretag..................................................	382
	11.7.6 Företag som erbjuder alternativa lösningar .........		382
	11.7.7 Tillverkare och importörer av flergångsartiklar...		383
	11.7.8 Konsekvenser för små och medelstora företag....		383
11.8	Konsekvenser för berörda myndigheter och domstolar.....		384
11.9	Konsekvenser för konsumenter ...........................................		386
11.10	Konsekvenser för kommuner och regioner ........................		387
11.11	Fördelningseffekter ..............................................................		388
11.12	Förslagens förutsättningar att klara de nationella
	miljökvalitetsmålen ...............................................................		389

11.13	Förslagens förhållande till EU-rätten .................................	390
11.14	Sammanfattning av konsekvenserna....................................	390
12	Författningskommentar ............................................	393
12.1	Förslaget till lag om skatt på engångsartiklar .....................	393

	beskattningsverksamhet .......................................................	407
12.3	Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244) ...........................................................................	408
12.4	Förslaget till lag om ändring i tullagen (2016:253) ............	409
Särskilt yttrande...............................................................		411
Bilaga
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2019:55...........................................		421

det kalenderår då godkännandet	ska gallras sju år efter utgången av
blev återkallat.	det kalenderår då godkännandet
	blev återkallat.