En gemensam angelägenhet

Vol. 1

Betänkande av Jämlikhetskommissionen

Stockholm 2020

SOU 2020:46

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25082-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Magdalena Andersson, Finansdepartementet

Med stöd av regeringens bemyndigande den 2 augusti 2018 tillkallade chefen för Finansdepartementet, statsrådet Magdalena Andersson, en kommitté för ökad ekonomisk jämlikhet (dir. 2018:74). Som ord- förande förordnades den 13 augusti Per Molander och som ledamöter Anna Balkfors, Anders Björklund, Anna Hedborg, Olle Lundberg och Clas Olsson. Som ledamot förordnades den 27 augusti Helena Holmlund. Kommittén har antagit namnet Jämlikhetskommissionen.

Som experter förordnades den 12 september Mats Johansson och Frida Nannesson. Nannesson entledigades den 19 november på grund av nya arbetsuppgifter inom Finansdepartementet och ersattes av Ruth-Aïda Nahum.

Som sekreterare förordnades den 24 september 2018 Kristian Persson Kern, den 1 oktober 2018 Tove Eliasson, den 1 januari 2019 Frida Widmalm, den 20 augusti 2019 Irén Norström och den 1 september 2019 Marie Jakobsson Randers.

I tilläggsdirektiv av den 14 maj 2020 förlängdes utredningstiden till den 31 juli 2020.

Till kommissionen har knutits en referensgrupp med representan- ter från myndigheter och organisationer. En förteckning över dessa återfinns i bilaga 3.

Kommissionen har valt en bred ansats genom att granska politik- områden som både indirekt och direkt kan tänkas påverka den eko- nomiska jämlikheten. Syftet har varit att skapa en bred diskussion om dessa frågor.

Som en följd av denna breda ansats har kommissionen bara på vissa områden kunnat fullfölja en traditionell utredningsgång med egna analyser, utarbetande av lagförslag och fullständiga konsekvens- beskrivningar. I stället replierar betänkandet i betydande omfattning

på tidigare utredningar och analyser. Kommissionen har också har haft kontakter med andra utredningar med delvis överlappande upp- drag. En ambition har varit att så långt möjligt basera framställningen på forskning från olika relevanta discipliner.

Kommissionen överlämnar härmed sitt betänkande En gemensam angelägenhet (SOU 2020:46). Kommissionens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm i juli 2020

Per Molander

Anna Balkfors

Anders Björklund

Anna Hedborg

Helena Holmlund

Olle Lundberg

Clas Olsson

/Tove Eliasson

/Marie Jakobsson Randers

/Irén Norström

/Kristian Persson Kern

/Frida Widmalm

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		17
Summary ..........................................................................		69
1	Inledning................................................................	125
1.1	Bakgrund ...............................................................................	125
1.2	Kommissionens uppdrag ......................................................	126
1.3	Jämlikhet som politisk fråga.................................................	127
1.4	Normativa utgångspunkter ..................................................	130
1.5	Avgränsningar och plan för betänkandet ............................	132
1.6	Terminologi...........................................................................	135
DEL I Bakgrund
2	Välfärd och ojämlikhet .............................................	139
2.1	Olika välfärdsbegrepp...........................................................	139
2.2	Att mäta ojämlikhet ..............................................................	144
2.3	Förutsättningar, utfall, ansvar och legitimitet.....................	150
2.4	Sammanfattning ....................................................................	151
3	Ojämlikhet – läge och utveckling...............................	153
3.1	Det långa perspektivet ..........................................................	153
3.2	Fördelningen på global nivå .................................................	155
		5

Innehåll

SOU 2020:46

3.3	OECD-området och EU .....................................................		161
3.4	Sverige	...................................................................................	165
	3.4.1	Hälsa och utbildning.............................................	165
	3.4.2	Inkomstutvecklingen i absoluta tal ......................	167
	3.4.3	Inkomstfördelningens utveckling ........................	168
	3.4.4	Barnhushållens ekonomi.......................................	177
	3.4.5	Inkomstutvecklingen för kvinnor och män.........	180
	3.4.6	Överföring mellan generationer...........................	181
	3.4.7	Socialt kapital – tillit .............................................	182
	3.4.8	Regionala skillnader ..............................................	183
3.5	Sammanfattning....................................................................		184
4	Ojämlikheters ursprung och dynamik..........................		187
4.1	Arv och miljö ........................................................................		187
4.2	Socialt betingad ojämlikhet..................................................		192
4.3	Institutionella betingelser ....................................................		200
4.4	Dynamiska mekanismer .......................................................		201
4.5	Sammanfattning....................................................................		206
5	Konsekvenser av ojämlikhet ......................................		209
5.1	Allmänna konsekvenser av ökad inkomstspridning ...........		209

5.2Barns livschanser och den intergenerationella

	rörligheten.............................................................................	211
5.3	Hälsa......................................................................................	213
5.4	Ekonomisk tillväxt ...............................................................	215
5.5	Brottslighet ...........................................................................	221
5.6	Miljö ......................................................................................	222
5.7	Tillit .......................................................................................	223
5.8	Sammanfattning....................................................................	230
5.9	Appendix. Samband mellan ojämlikhet och hälsa m.m......	231

SOU 2020:46Innehåll

6	Det offentliga åtagandet ...........................................		233
6.1	Allmänt om motiv för offentliga åtaganden........................		234
6.2	Fördelningspolitiska aspekter på offentliga åtaganden ......		236
6.3	Hur stor är den offentliga sektorn? .....................................		239
6.4	Fördelningseffekter av offentliga ingrepp ...........................		245
6.5	Produktiviteten i offentlig sektor ........................................		250
6.6	Läckage, dödviktskostnader och kapitalisering...................		252
6.7	Den offentliga maktens struktur .........................................		254
6.8	Gränsytan mellan offentligt och privat................................		257
6.9	Sammanfattning ....................................................................		264
DEL II Livscykeln
7	Det tidiga livet ........................................................		269
7.1	Prenatala villkor och livets början........................................		269
7.2	Barnets tidiga utveckling ......................................................		276
7.3	Familjeförhållanden ..............................................................		277
7.4	Boende och närmiljö .............................................................		282
7.5	Policyfrågor ...........................................................................		284
8	Utbildningsåren ......................................................		287
8.1	Vad påverkar utbildningsresultat och utbildningsval?........		288
8.2	Förskola	.................................................................................	288
8.3	Grundskola ............................................................................		291
	8.3.1	Att mäta kunskaper, resultatskillnader
		och skolors kvalitet.................................................	292

8.3.2Resultatutvecklingen i den svenska

	grundskolan ...........................................................	294
8.3.3	Skolornas resurser .................................................	299

Innehåll

SOU 2020:46

	8.3.4	Likvärdighet i den svenska grundskolan..............	301
	8.3.5	Skillnader mellan pojkar och flickor ....................	314
	8.3.6	Skolstartsålder .......................................................	315
	8.3.7	Skolans pedagogik och arbetsmiljö ......................	317
	8.3.8	Skolinspektionens iakttagelser .............................	320
8.4	Skolval och fristående skolor ...............................................		321
	8.4.1	Effekter av skolvalsreformerna i Sverige .............	322
	8.4.2	De fristående skolornas resurser ..........................	330
	8.4.3	Fri etableringsrätt..................................................	332
	8.4.4	Sammanfattning ....................................................	333
8.5	Skolan och värdegrunden .....................................................		333
8.6	Gymnasieskolan....................................................................		336
8.7	Kulturskolor .........................................................................		339
8.8	Högre utbildning ..................................................................		340
8.9	Andra konsekvenser av utbildning och skolmiljö ..............		342
8.10	Policyfrågor...........................................................................		346
9	Arbetslivet ..............................................................		351
9.1	Den svenska arbetsmarknadsmodellen ...............................		352
9.2	Jämlikhetsproblem på den svenska arbetsmarknaden ........		356
9.3	Inträde, etablering och förankring på arbetsmarknaden ....		358
9.4	Anställningsvillkor ...............................................................		371
9.5	Löner och inkomster ............................................................		376
9.6	De arbetsbaserade trygghets- och välfärdssystemen ..........		381
9.7	Arbetsmiljö ...........................................................................		386
9.8	Arbetsliv i förändring, livslångt lärande ..............................		388
9.9	Hinder för ett fullt deltagande på arbetsmarknaden ..........		390
9.10	Kort om pandemin ...............................................................		394
9.11	Policyfrågor...........................................................................		394

SOU 2020:46Innehåll

10	Vuxenlivet...............................................................	397
10.1	Förutsättningarna för familjebildning .................................	397
10.2	Familjeliv, föräldraansvar och anhörigomsorg ....................	399
10.3	Separation ..............................................................................	407
10.4	Hälsa i vuxenlivet ..................................................................	409
10.5	Alkohol, tobak, narkotika och spel......................................	416
10.6	Föreningsliv och civilsamhälle .............................................	421
10.7	Kulturliv.................................................................................	423
10.8	Brottslighet............................................................................	424
10.9	Policyfrågor ...........................................................................	428

11	De äldre i arbetslivet................................................	433
11.1	De äldre och arbetsmarknaden.............................................	433
11.2	Utträdet från arbetsmarknaden............................................	438
11.3	Policyfrågor ...........................................................................	444

12	Den rumsliga dimensionen .......................................		445
12.1	Boende	...................................................................................	445
	12.1.1	Bostadsbrist ...........................................................	446
	12.1.2	Bostadsojämlikhet .................................................	453
	12.1.3 Det ägda och det hyrda boendet...........................		459
12.2	Närområdet ...........................................................................		469
12.3	Regionala frågor ....................................................................		476
12.4	Policyfrågor ...........................................................................		480

13	Invandring, mottagande och integration .....................	483
13.1	Invandringen till Sverige.......................................................	484

Innehåll

SOU 2020:46

13.2	Asylsökande och mottagandet i Sverige .............................		487
	13.2.1	Asyltiden................................................................	489
	13.2.2	Boende under asyltiden.........................................	490
	13.2.3 Vilka asylsökande har fått stanna i Sverige? ........		491
13.3	De första åren i Sverige ........................................................		492
	13.3.1 Nyanlända elever i svensk skola ...........................		492
	13.3.2	Nyanlända vuxna...................................................	494
13.4	Integrationsutfall ..................................................................		498
	13.4.1	Utbildning .............................................................	498
	13.4.2	Arbetsmarknadsetablering....................................	501
	13.4.3	Hälsa ......................................................................	503
	13.4.4	Boende ...................................................................	504
	13.4.5	Ekonomiska förhållanden.....................................	505
	13.4.6 Självrapporterad integration och värderingar ......		507
13.5	Offentliga intäkter och utgifter
	för flyktinginvandringen ......................................................		510
13.6	Policyfrågor...........................................................................		511
14	Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen...		517
14.1	Arbetsmarknaden .................................................................		517
14.2	Konsumentfrågor .................................................................		518
14.3	Demokrati och politiskt deltagande....................................		522
14.4	Policyfrågor...........................................................................		527
DEL III Överväganden och förslag
15	Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt .........		531
16	Makroekonomiska förutsättningar ...............................		541
16.1	Den makroekonomiska ramen – en liten,
	öppen ekonomi .....................................................................		541
16.2	Finanspolitik och krishantering...........................................		543

SOU 2020:46Innehåll

16.3	Den globala finansmarknaden och makropolitiken ............		547
17	Utbildning och kultur...............................................		551
17.1	Utgångspunkter ....................................................................		551
17.2	Problem och diagnos ............................................................		552
17.3	Förslag ...................................................................................		565
	17.3.1 Huvudmannaskap, ledning och finansiering
		av förskolan och skolan .........................................	565
	17.3.2 Styrning och ledning av förskola och skola .........		593
	17.3.3 Pedagogik, lärarutbildning och läromedel ...........		603
	17.3.4 Vuxenutbildning och livslångt lärande.................		612
	17.3.5 Regionala aspekter på utbildningssystemet .........		618
	17.3.6	Uppsökande kulturpolitik ....................................	622
18	Arbetsliv	.................................................................	627
18.1	Utgångspunkter ....................................................................		627
18.2	Problem och diagnos ............................................................		628
18.3	Förslag ...................................................................................		631
	18.3.1 Stärkt ställning för arbetstagare
		på arbetsmarknaden...............................................	631
	18.3.2	Aktiv arbetsmarknadspolitik ................................	638
	18.3.3	Arbetsmiljö ............................................................	646
19	Mottagande och integration ......................................		651
19.1	Utgångspunkter ....................................................................		652
19.2	Problem och diagnos ............................................................		653
19.3	Förslag ...................................................................................		656
	19.3.1	Asyltiden ................................................................	656
	19.3.2 Nyanlända barn och ungdomar ............................		667
	19.3.3 Etableringsinsatser för nyanlända vuxna..............		673
	19.3.4	Jämställd integration .............................................	680
	19.3.5 Ökad statlig finansiering av integrationen...........		691
	19.3.6	Arbetskraftsinvandring .........................................	692

Innehåll

SOU 2020:46

20	Bostäder och grannskap ...........................................		713
20.1	Utgångspunkter....................................................................		713
20.2	Problem och diagnos ............................................................		715
20.3	Förslag	...................................................................................	719
	20.3.1	Förbättrad tillgång till ekonomiskt
		överkomliga bostäder ............................................	719
	20.3.2	Ett bättre utnyttjande av det befintliga
		beståndet................................................................	737
	20.3.3	Upplåtelseneutral bostadsbeskattning.................	742
	20.3.4	En social bostadspolitik ........................................	747
21	Regionala frågor ......................................................		771
21.1	Utgångspunkter....................................................................		771
21.2	Problembild och diagnos......................................................		772
21.3	Förslag och bedömningar.....................................................		773
22	Konsumentpolitik ....................................................		781
22.1	Utgångspunkter....................................................................		781
22.2	Problem och diagnos ............................................................		783
22.3	Förslag	...................................................................................	786
	22.3.1	Infrastrukturfrågor ...............................................	786
	22.3.2	Hälso- och sjukvård ..............................................	787
	22.3.3	Bostadsförsörjning ................................................	787
	22.3.4	Absolut preskription för konsumentfordringar ...	788
23	Hälso- och sjukvård..................................................		799
23.1	Utgångspunkter....................................................................		799
23.2	Problem och diagnos ............................................................		800
23.3	Förslag	...................................................................................	804
	23.3.1	Det tidiga livet.......................................................	804
	23.3.2	Jämlika levnadsvanor och arbetsmiljö..................	807

23.3.3En jämlik och behovsbaserad hälso-

och sjukvård...........................................................

824

SOU 2020:46Innehåll

24	Transfereringar – barn och familj ..............................		837
24.1	Utgångspunkter ....................................................................		837
24.2	Problem och diagnos ............................................................		839
24.3	Förslag	...................................................................................	841
	24.3.1	Inkomststöd till barnfamiljer................................	842
	24.3.2 Bättre inkomstskydd för gravida ..........................		844
	24.3.3	Föräldraförsäkringen.............................................	850

25	Arbetsrelaterade trygghetssystem ..............................		861
25.1	Utgångspunkter ....................................................................		861
25.2	Problem och diagnos ............................................................		864
25.3	Förslag	...................................................................................	869
	25.3.1	Ersättningsnivåer, beräkning av ersättning
		och kvalificeringskrav............................................	869
	25.3.2	Stärkt rättssäkerhet och ökad effektivitet
		vid långa sjukfall......................................................	885
	25.3.3	Dataproduktionen för kontroll, tillsyn
		och dimensionering ...............................................	890
26	Kriminalpolitik ........................................................		891
26.1	Utgångspunkter ....................................................................		891
26.2	Problem och diagnos ............................................................		892
26.3	Förslag	...................................................................................	894
	26.3.1	Ökad kunskap om effekten av olika åtgärder ......	895
	26.3.2	Allmänt om brottsförebyggande
		och brottsbekämpning ..........................................	896
	26.3.3	Insatser mot ekonomisk brottslighet ...................	898
27	Institutionella frågor ................................................		901
27.1	Utgångspunkter ....................................................................		901
27.2	Problem och diagnos ............................................................		905

Innehåll

SOU 2020:46

27.3	Förslag	...................................................................................	910
	27.3.1	Infrastruktur..........................................................	910
	27.3.2	Sociala investeringar..............................................	917
	27.3.3	EU-relaterade frågor .............................................	921
	27.3.4	Breddat politiskt inflytande..................................	923
	27.3.5 Dataunderlag för analys och forskning................		925
28	Skatter	...................................................................	927
28.1	Utgångspunkter....................................................................		927
28.2	Problem och diagnos ............................................................		931
28.3	Förslag	...................................................................................	935
	28.3.1	Kapitalinkomstbeskattning ..................................	935
	28.3.2	Bostadsbeskattning ...............................................	942
	28.3.3	Skatteutgifter.........................................................	943
29	Finansiering ............................................................		955
29.1	Inledning ...............................................................................		955
29.2	De dominerande problemen ................................................		957
29.3	Finansiering – översikt .........................................................		961
29.4	Detaljerad beskrivning .........................................................		965
30	Framåtblick.............................................................		971
30.1	Demografi .............................................................................		971
30.2	Klimat och ekologi ...............................................................		975
30.3	Politiska strukturer...............................................................		978
30.4	Digitalisering.........................................................................		980
30.5	Humankapital, jämlikhet och utveckling ............................		983
30.6	Sammanfattning....................................................................		985

SOU 2020:46Innehåll

31	Författningsförslag...................................................	987
31.1	Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
	(1949:105)..............................................................................	987
31.2	Förslag till lag om ändring i jordabalk (1970:994)..............	989
31.3	Förslag till lag om ändring i preskriptionslagen
	(1981:130)..............................................................................	991
31.4	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...	992
31.5	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)..............	995

31.6Förslag till förordning om ändring i förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa

	nyanlända invandrare ............................................................	996
31.7	Förslag till förordning om ändring i alkoholförordning
	(2010:1636)............................................................................	997
31.8	Förslag till förordning om ändring
	i gymnasieförordningen (2010:2039)...................................	998
31.9	Förslag till förordning om ändring i skolförordningen
	(2011:185)..............................................................................	999
31.10	Förslag till förordning (2022:000) om statlig
	hyresgaranti .........................................................................	1000
32	Författningskommentar ..........................................	1003
32.1	Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
	(1949:105)............................................................................	1003
32.2	Förslaget till lag om ändring i jordabalken (1970:994).....	1003
32.3	Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen
	(2005:716)............................................................................	1004
32.4	Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800).........	1006
32.5	Förslaget till lag om ändring i preskriptionslagen
	(1981:130)............................................................................	1007

Innehåll		SOU 2020:46
33	Konsekvenser av förslagen ......................................		1009
33.1	Införande av absolut preskription av fordringar ...............		1010
33.2	Bindande anställningserbjudande och sanktionsavgifter
	för arbetsgivare som inte uppfyller villkoren som legat
	till grund för arbetstillståndet .............................................		1014
33.3	Införande av bestämmelse om jäv för fristående skolor ...		1021
33.4	Upphävande möjligheten för kommuner
	att subventionera fristående skolor för att dessa
	ska kunna etablera sig i kommunen....................................		1022
33.5	Införande av en statlig hyresgaranti ...................................		1023
33.6	Valmöjligheter för standardhöjande åtgärder ....................		1029
33.7	Begränsningar i reklam för kommersiella spel ...................		1032
33.8	Ändringar i alkoholförordningen .......................................		1033
Referenser.....................................................................			1037
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2018:74..........................................	1135
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2020:56..........................................	1145
Bilaga 3		Referensgrupp .............................................................	1147
Bilaga 4		Underlagsrapporter .....................................................	1149

Sammanfattning

Sverige har liksom andra nordiska länder i praktisk politik visat att det går att kombinera en god ekonomisk tillväxt med ett högt mått av jämlikhet. Samtidigt har utfallet varit gott vad gäller andra väl- färdsindikatorer som hälsa, utbildning, tillit och respekt för lagar. En huvudförklaring bakom framgången har i internationell forskning konstaterats vara en hög lägstanivå vad avser viktiga förutsättningar som utbildning, hälsa, inkomster och bostad. Om alla medborgare i ett samhälle rustas i dessa avseenden, får de också förutsättningar att utvecklas och bidra till samhället efter förmåga. Barns livschanser blir i ett sådant samhälle mindre beroende av den miljö de har råkat födas i, och den sociala rörligheten ökar.

Trots denna positiva utveckling står Sverige i dag inför stora ut- maningar. Utbildningssystemet, som under många decennier garan- terade en hög och jämn nivå, uppvisar stora kvalitetsskillnader mel- lan skolor och kommuner. Den omfattande immigrationen sedan sekelskiftet domineras av unga och personer i arbetsför ålder och har därmed kraftigt förbättrat landets försörjningskvot, men integratio- nen av de utifrån kommande går långsamt. Bostadsbrist råder i en stor del av landets kommuner, och segregationen har ökat, fram- för allt i storstadsregionerna. Den generella tilliten i samhället, som av tradition är hög i både Sverige och andra nordiska länder, visar tecken till försvagning. Ojämlikheten i inkomster från kapital växer.

Den alltmer ojämlika fördelningen av inkomster under senare decennier diskuteras inte bara i Sverige utan också internationellt. Medan inkomstskillnaderna på global nivå, när hela världens befolk- ning ses samlat, nu minskar, framför allt på grund av politikskiften i stora länder som Kina och Indien, ökar den inom de flesta länder, också i dessa båda. Den globala utjämningen bör ses som ett fram- steg, men de växande inre ojämlikheterna rymmer betydande risker.

Sammanfattning

SOU 2020:46

Makthavare i Sverige inom politik och näringsliv förefaller att under lång tid ha underskattat problemens dignitet, framför allt vad avser integrationen. I huvudsak har man litat till etablerade politiska lösningar. En politik för att möta de nya samhällsutmaningarna måste baseras på en analys av vilka mekanismer och orsaker som ligger bakom utvecklingen.

Tidsfaktorn är viktig. Sverige har ett fönster på kanske tio till femton år för att utnyttja en demografisk situation som är gynnsam, under förutsättning att de som är i arbetsför ålder också finner en plats på arbetsmarknaden.

Pandemin har under 2020 tenderat att överskugga andra frågor, när akuta problem med försörjning och intäkter måst lösas. De frågor som behandlas i kommissionens betänkande kommer dock att finnas kvar, när den akuta krisen är över. I bästa fall kan krisen komma att ge ett bidrag till lösningarna, när invanda rutiner och åtgärder ifrågasätts.

Grunderna för välståndet och dess fördelning

När man i äldre tid sökte besvara frågan vad som utgör grunden för ett lands välstånd, var det vanligt att jämställa ett land med ett hus- håll och se fysiska och finansiella tillgångar som basen för välståndet. Så mycket som möjligt skulle tillverkas inom landets gränser. Med upplysningen, utvecklingen av internationell handel och den indust- riella revolutionen breddades synen på vad som är välståndsgrun- dande. Humankapital – kunskap, nätverk och öppna relationer med omvärlden – fick en mer framskjuten roll. I dag vet vi att människors tillfredsställelse med livet därtill i hög grad påverkas av nivån på tilliten i samhället, vad som också kallas det sociala kapitalet.

Det är alla dessa tillgångar – fysiskt och finansiellt kapital, human- kapital och socialt kapital – som tillsammans avgör samhällsord- ningens legitimitet. Även om den ekonomiska politiken och välfärds- politiken av tradition och med viss rätt har inkomster och materiella tillgångar i fokus, är det alltså nödvändigt att utforma politiken med detta bredare perspektiv.

SOU 2020:46

Sammanfattning

Varför ökar ojämlikheten i allmänhet?

Även om ojämlikheten på global nivå mellan länder har planat ut och till och med minskat något, har den som nämnts ökat inom de flesta av världens länder. Olika tekniska och ekonomiska förklaringar har framförts. Utvecklingen av informationsteknologin har lett till en globalisering av både produktionskedjor och finansmarknader som har förändrat maktbalansen mellan kapital och arbete, eftersom kapi- talet är rörligare än arbetskraften. Vissa nya marknader domineras av globala företag med monopolliknande ställning och höga vinstmar- ginaler. Inom Sverige pågår för närvarande en koncentration av den ekonomiska aktiviteten till storstadsområdena, som leder till regio- nala ojämlikheter.

Förutom de tekniska och ekonomiska faktorerna påverkas in- komstfördelningen av politiska beslut. På kort och medellång sikt har det stor betydelse för inkomstfördelningen vilket utjämnande effekt som skatte- och transfereringssystemen har.

Bortom dessa tekniska, ekonomiska och politiska faktorer finns en tendens för ojämlikhet att växa som ett resultat av hur det mänsk- liga samspelet fungerar. Både teoretiska argument och historisk er- farenhet indikerar att ojämlikheten växer av egen kraft under nor- mala förhållanden. Med andra ord är en viss nivå av jämlikhet i ett samhälle inte stabil i sig själv utan behöver försvaras och underhållas. Historiskt har krig och utbrott av epidemiska sjukdomar ibland haft en utjämnande effekt, helt enkelt därför en hög mortalitet har lett till brist på arbetskraft. De nordiska ländernas historia från 1870- talet och ett århundrade framåt visar dock att ekonomiskt framåt- skridande låter sig väl förenas med ökad jämlikhet utan vare sig våld eller större epidemier. Samhällsvetenskaplig forskning visar att fack- föreningar och allmän rösträtt bidrar till att skapa förutsättningar för en gynnsam kombination av jämlikhet och tillväxt.

Argument för ökad jämlikhet

Som konstaterades inledningsvis har de nordiska länderna i praktisk politik visat att det går att kombinera en hög ekonomisk tillväxt med ett högt mått av jämlikhet. Trots detta började denna politik under 1980-talet att ifrågasättas med olika argument, både utomlands och i Sverige. I dag, tre–fyra decennier senare, är opinionsläget ett annat,

Sammanfattning

SOU 2020:46

och det finns anledning att granska några av de argument som har förts fram för och emot jämlika levnadsförhållanden.

Motiv för inkomstskillnader

Innan de viktigaste argumenten för ökad jämlikhet presenteras kan det vara motiverat att ta upp argumenten mot jämlikhet och för in- komstskillnader till diskussion.

Ett traditionellt motiv har varit att personer med högre inkoms- ter har högre sparkvot och att en ojämnare fördelning därmed skulle frigöra mer kapital för investeringar, med högre tillväxt som följd. Detta argument gäller dock bara i en sluten ekonomi; på en globa- liserad finansmarknad finns ingen garanti för att kapitalet stannar i landet och bidrar till en högre tillväxt här. Sverige har också sedan mitten av 1990-talet haft en betydande kapitalexport, vilket illustre- rar argumentets svaghet.

Ett annat ofta framfört motiv är att det krävs stora skillnader i löner för att locka till utbildning, något som då indirekt skulle gynna den ekonomiska tillväxten. Kalkyler över den så kallade utbildnings- premien, det vill säga den privatekonomiska avkastning som man får av en längre utbildning, har gjorts av OECD och bekräftar att Sverige ligger i den nedre delen av den internationella fördelningen. Kalkylerna är dock behäftade med ett antal brister. De slutar vid 65 års ålder och beaktar därmed inte skillnaden i pensioner mellan olika inkomstgrupper, inte heller skillnader i medellivslängd. Dess- utom kan konstateras att en jämförelsevis hög andel av Sveriges be- folkning har högre utbildning, så människors val av utbildning styrs uppenbarligen inte bara av utbildningspremien beräknad på detta sätt.

Den studiesociala bakgrunden är viktig, och grundutbildning av hög kvalitet och yrkesrådgivning kan därför vara väl så effektiva medel att öka intresset för högre utbildning som större löneskillnader.

Ett tredje motiv är inriktat mot företagandets villkor och har konkretiserats i exempelvis gynnsamma regler för fåmansföretag, låg bolagsbeskattning och en generellt sett lindrig beskattning av för- mögenheter. Den gemensamma nämnaren för dessa åtgärder har varit att det har ansetts nödvändigt att skapa gynnsammare villkor för företagande i landet. De internationella jämförelser av villkoren

SOU 2020:46

Sammanfattning

för företagande i olika länder som regelbundet görs av Världsbanken och olika finansinstitut visar dock att villkoren i Sverige hör till de gynnsammaste i världen. Om detta motiv har haft någon relevans i det förflutna, har det alltså nu förlorat sin kraft.

Detta betyder inte att ekonomiska incitament är oviktiga. Hän- syn till behovet av incitament bör tas och tas också till exempel vid lönesättning och i utformningen av sociala försäkringar. Vad som krävs är en balans mellan incitament och jämlikhet.

Jämlikhet i förutsättningar och jämlikhet i utfall

En vanlig distinktion i fördelningspolitisk debatt gäller jämlikhet i förutsättningar kontra jämlikhet i utfall. Jämlikhet i förutsättningar brukar ha brett politiskt stöd, eftersom det är svårt att argumentera mot att alla barn så långt möjligt ska ges samma förutsättningar i livet. Att jämlika förutsättningar är gynnsamt för den ekonomiska utvecklingen har också bekräftats i forskningen, till exempel i jäm- förelser mellan de länder som tagit steget från fattiga jordbruks- ekonomier till industrialiserade medelinkomstländer. I utvecklade länder är det humankapital snarare än jordbruksmark som är den viktiga produktionsfaktorn, och den jämlikhetsskapande effekten av ett väl utbyggt och jämlikt system för grundutbildning har också be- kräftats.

Distinktionen mellan förutsättningar och utfall är dock svår att upprätthålla, eftersom det som är utfall i ett skede av livet bildar förutsättning för nästa skede. Om en elev som lämnar grundskolan klarar kraven för inträde till gymnasium eller inte är ett utfall, men detta utfall är en viktig förutsättning för den fortsatta utbildningen och möjligheterna i vuxenlivet. Dessutom sker en överföring av både humankapital och finansiellt kapital mellan generationer som har stor betydelse för fördelningen på längre sikt. Utfallet i föräldra- generationen är därför en viktig förutsättning för barnen. Utan korrigerande ingrepp som subventionerad utbildning och arvsskatt kommer därför ojämlikheten att växa över tid, även om man hypo- tetiskt skulle tänka sig ett utgångsläge med en helt jämn fördelning.

En kombination av utjämningar av förutsättningar och utjäm- ningar av utfall är därför nödvändig för en uthålligt stabil och rimligt jämn fördelning av samhällets resurser, till gagn för alla.

Sammanfattning

SOU 2020:46

Rörlighet mellan generationerna

Rörlighet mellan generationerna, ibland kallad social rörlighet, kan avse social klass, utbildning eller inkomster. Rörligheten är hög, om förutsättningarna för en människa att nå olika nivåer inte beror starkt av föräldrarnas position.

Social rörlighet är liksom jämlika förutsättningar ett politiskt mål med brett stöd, och de hänger nära samman. Både internationell och svensk forskning visar att högre ojämlikhet är förknippad med lägre social rörlighet, något som blir synligt i jämförelser både mellan länder och mellan regioner inom landet. Föräldrar försöker på olika sätt skapa så gynnsamma förutsättningar för sina barn som möjligt, och det kommer därför på sikt inte att råda jämlika förutsättningar, om ingen utjämning av utfall sker. Erfarenheten av utbildnings- systemens utveckling i länder med hög ojämlikhet bekräftar denna farhåga.

Tillväxt

Sambanden mellan jämlikhet och ekonomisk tillväxt är omstridda. Detta förklaras av att merparten av de studier som har gjorts bygger på den så kallade ginikoefficienten som mått på ojämlikhet. Denna är ett trubbigt mätinstrument; två samhällen med samma ginikoeffi- cient kan ha mycket olika sociala och ekonomiska strukturer, och man bör därför inte förvänta sig några stabila samband, när ojämlik- heten mäts med ginikoefficienten.

De analyser som mer i detalj beskriver sambandet mellan fördel- ning och tillväxt finner ett stabilt positivt samband mellan en jäm- förelsevis hög inkomstandel för de nedre inkomstskikten och den ekonomiska tillväxttakten. Orsakssambandet förefaller gå via human- kapitalet, det vill säga att i jämlika länder är skillnaderna i human- kapital mellan barn till föräldrar med lång utbildning och barn till sådana med kort utbildning liten. Den bakomliggande förklaringen är att ett skolsystem som garanterar en hög lägstanivå på human- kapitalet stärker möjligheterna för barn med mindre gynnsam bak- grund att utveckla sin potential och att avancera, vilket bidrar till att öka den sociala rörligheten och därmed den ekonomiska utveck- lingen.

SOU 2020:46

Sammanfattning

Tillit

Sambandet mellan jämlikhet och tillit är starkt och belagt i både internationella och svenska undersökningar. Analyser av svenska data från regioner indikerar att det är inkomstandelen hos dem som tillhör den nedre halvan av inkomstfördelningen som är den viktiga för nivån på den generella tilliten.

De nordiska länderna visar sig i internationella undersökningar ha en exceptionellt hög nivå på tilliten. Till väsentlig del förklaras detta av den höga jämlikheten. En offentlig förvaltning av hög kvalitet har också visat sig påverka tillitsnivån positivt, och även i det avseendet har de nordiska länderna en stark tradition.

Även om den genomsnittliga tillitsnivån är hög, finns det varia- tioner mellan enskilda och mellan grupper. Personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden eller som är beroende av transferer- ingar för sin försörjning tenderar att ha en lägre tillit än genomsnit- tet. Hög utbildning och goda inkomster påverkar tilliten i positiv riktning.

Tilliten har i sin tur konsekvenser för både hur väl det ekono- miska systemet fungerar och för välfärden i bredare bemärkelse. Det är till och med möjligt att översätta förändringar i tillitsnivån i ekonomiska termer. Den generella tillitsnivån påverkar också legiti- miteten hos det politiska systemet.

Hälsa

Hälsotillståndet i en befolkning beror både av de allmänna levnads- villkoren och av hälso- och sjukvårdens utformning. Hälsan är gene- rellt bättre för personer med högre utbildning och högre inkomster. Samtidigt är det så att en jämn fördelning av villkor och möjligheter leder till en genomsnittligt bättre hälsa i samhället. Med en hög lägstanivå följer också mindre regionala variationer i hälsan.

Ett väl utbyggt offentligt hälso- och sjukvårdssystem med inte alltför höga patientavgifter säkerställer en god vård för alla befolk- ningsskikt. Internationella utvärderingar visar också på god sam- hällsekonomisk avkastning för offentliga investeringar i hälso- och sjukvården, vilket relativt sett gynnar resurssvagare grupper mer.

Sammanfattning

SOU 2020:46

Utbildningens centrala roll

De allra flesta välfärdsindikatorer samvarierar positivt med en höjd utbildningsnivå. Utbildning har effekter långt utanför arbetsmark- naden, både på individuell nivå i privatlivet och på kollektiv nivå i samhället. Med högre utbildningsnivå i ett samhälle följer en bättre fungerande demokrati, högre tillit, bättre hälsa och en lägre nivå på brottsligheten. Investeringar i utbildningssystemet visar sig liksom investeringar i hälso- och sjukvården i internationella analyser ha hög samhällsekonomisk avkastning. Samtidigt är ett väl utbyggt utbild- ningssystem ett av de viktigaste instrumenten för att jämna ut livs- chanser och för att skapa och vidmakthålla jämlikhet i ett samhälle.

Allt detta gör utbildningssektorn, från förskola till vuxenutbild- ning, till en nyckelfunktion i samhället, vid sidan av den självklara rollen som huvudinstrument för humankapitalbildningen. De första fyra, fem åren i ett barns liv är lika viktiga som skolåren för vilka möjligheter som står öppna senare under livet, så diskussionen om den individuella utvecklingen kan inte inskränkas till utbildnings- systemet i trängre mening utan måste inkludera också uppväxtvillkoren under de första levnadsåren och förskolan. Med en allt snabbare teknisk utveckling ökar kraven på utbildning också under vuxen- livet, så tidsperspektivet måste utsträckas också i den riktningen.

Hållbarhet

Engagemanget för jämlika levnadsvillkor har kommit till konkret uttryck i Agenda 2030 för en hållbar utveckling, som antogs av FN:s generalförsamling i september 2015. En stor del av de 17 målen på agendan anknyter till olika aspekter av jämlikhet, sammanfattat i ambitionen att inte lämna någon utanför (”Leave no one behind”). Det tionde målet har rubriken ”Minskad ojämlikhet”. Till delmålen under detta mål hör att prioritera de 40 procent av befolkningen som har lägst inkomst i utformningen av den ekonomiska politiken och att föra en allmänt inkluderande politik.

SOU 2020:46

Sammanfattning

Vid en samlad bedömning framstår det som om motiven för ökad jämlikhet i nuläget väger tyngre än de motsatta. Jämlikhet har under lång tid fått stå tillbaka för andra politiska mål, men de snabba för- ändringar som ägt rum både i Sverige och i omvärlden motiverar en omprövning.

Sverige: utveckling och läge

Inkomster och förmögenheter

Välfärden har många dimensioner, men fokus i fördelningspolitiska diskussioner ligger inte desto mindre på inkomster och förmögen- heter. Såväl faktorinkomster (arbetsinkomster och kapitalinkomster) som disponibel inkomst (inkomster efter skatter och transfereringar) är av intresse. Långtidsutredningen 2019 har undersökt utvecklingen av inkomstfördelningen ur ett antal olika perspektiv, historiskt såväl som internationellt, och med olika mått på skillnader. Några huvud- punkter i utvecklingen är följande:

•Fördelningen av disponibel inkomst i Sverige var som jämnast i början av 1980-talet. Mätt med standardmåttet ginikoefficienten har ojämlikheten i disponibel inkomst sedan dess ökat med om- kring 60 procent, från 0,2 till 0,32.

•Ojämlikheten i faktorinkomster (arbetsinkomster och kapitalin- komster) har inte förändrats lika mycket. Sedan mitten av 1990- talet har ginikoefficienten för faktorinkomster legat tämligen stabilt runt 0,5. Kapitalinkomsterna har vuxit i betydelse och är dessutom ojämnt fördelade, både mellan olika inkomstskikt och mellan män och kvinnor. Bakom denna utveckling ligger flera orsaker – ökade tillgångspriser, framför allt på bostäder, det duala skattesystem med separation av arbets- och kapitalinkomster som infördes 1991, och successivt gynnsammare regler för be- skattning av fåmansföretag (de så kallade 3:12-reglerna). Detta har motverkats av ökade löneinkomster i löneskikten strax under medianinkomsten. De ökade löneinkomsterna kan i sin tur ha flera orsaker. Den långsiktigt växande försörjningsbördan – andelen barn och äldre i förhållande till den arbetsföra delen av

Sammanfattning

SOU 2020:46

befolkningen – ökar efterfrågan på arbetskraft. Förändringar i skatte- och transfereringssystemen har också gjort lönearbetet relativt sett mer attraktivt.

•Att skillnaderna i disponibel inkomst ökar beror på att låginkomst- hushållen är mer beroende av transfereringar, vilka generellt inte har följt med den allmänna löneutvecklingen. Skattesystemets ut- jämnande effekt har heller inte ökat tillräckligt för att kompensera den ojämnare fördelningen av kapitalinkomster.

•De regionala skillnaderna ökar sedan flera decennier. I ett långt perspektiv, från andra halvan av 1800-talet, innebar industriali- seringen att den ekonomiska aktiviteten i landet spreds jämnare från att ha varit koncentrerad till Stockholms- och Göteborgs- regionerna. Som jämnast fördelad var den ekonomiska aktiviteten runt 1980. Därefter har en rörelse mot storstadsregionerna åter kommit att prägla den ekonomiska utvecklingen. En konsekvens av detta är stigande kapitalinkomster och fastighetspriser i dessa regioner, vilket ytterligare bidrar till koncentrationen av eko- nomiska resurser.

•I internationella studier har man belagt att ojämlikhet i inkomster samvarierar med låg social rörlighet. De nordiska länderna upp- visar följdriktigt en hög social rörlighet. Den ökande ojämlik- heten i Sverige har ännu inte kommit till uttryck i en sänkt rörlig- het, vilket kan bero på att välfärdens institutioner och därmed sammanhängande generationseffekter uppvisar stor tröghet. Fri utbildning inom ett ännu så länge förhållandevis jämlikt system säkerställer ett högre mått av rörlighet än vad som råder i länder som sedan länge uppvisar stora sociala skillnader både generellt och specifikt vad avser möjligheterna till utbildning. Familje- bakgrund och uppväxtmiljö spelar sedan länge stor roll för fram- gångarna i skolan, men betydelsen har inte ökat förrän efter sekelskiftet och då bara bland elever med utländsk bakgrund.

SOU 2020:46

Sammanfattning

Utbildning

En människas utbildningsnivå har stor betydelse både för möjlig- heterna att finna anställning och för lön och arbetsvillkor.

•Sverige och övriga nordiska länder har tidigare haft en förhål- landevis jämn utbildningsnivå, och en obligatorisk grundutbild- ning av hög kvalitet har bidragit till att utjämna inkomsterna.

•Med invandringen har spridningen i utbildning ökat. Bland barn med utländsk bakgrund går en högre andel vidare till högre ut- bildning, givet en viss social bakgrund, och de har också genom- snittligt ett starkare stöd från föräldrarna i studieansträngningarna än barn med svensk bakgrund. Samtidigt finns det bland immigran- terna grupper med väsentligt kortare utbildning och därmed sam- manhängande problem att vinna insteg på arbetsmarknaden, och för deras barn att tillgodogöra sig skolundervisningen.

Utmaningar

De samhällsförändringar som har skisserats ovan har lämnat ett tyd- ligt avtryck i form av växande skillnader i inkomster och tillgångar. Ojämlikheten i det svenska samhället riskerar att öka i en allmän pro- cess där tendenserna på ett antal olika områden förstärker varandra.

Ett utbildningssystem med problem

Situationen inom det svenska utbildningssystemet måste betecknas som bekymmersam. Resultaten har under lång tid fallit, men de senaste internationella jämförelserna tyder på att utvecklingen har planat ut, och en återhämtning har skett vad gäller elever med svensk bakgrund. För elever med utländsk bakgrund födda i Sverige före- ligger en svag försämring. Utrikes födda uppvisar stadigt sämre re- sultat, till en del förklarade av att de anländer i högre åldrar.

Skolresultaten uppvisar en ökad spridning mellan skolor och kommuner. Betygssättningen lider av inflation, och det råder en både akut och långsiktig brist på kompetenta lärare. Från att ha varit ett ledande land vad avser kvalitet och jämlikhet i utbildningssyste- met har Sverige under en period fallit till en medelmåttig position

Sammanfattning

SOU 2020:46

inom den grupp av OECD-länder som vi normalt jämför oss med. En återhämtning har skett, så att Sverige nu ligger över genomsnittet.

De många förändringar som har genomförts under de senaste dryga tre decennierna gör det svårt att reda ut orsakerna till proble- men. Åtminstone tre stora politikförändringar har bidragit: kommu- nalisering, en förändrad pedagogisk regim och skolvalet i kombina- tion med fri etablering av nya skolor.

Överföringen av huvudansvaret för grundutbildning och gymnasie- skola till kommunerna innebar att dessa anförtroddes en uppgift som medelstora och små kommuner av allt att döma har haft svårt att fullt ut lösa.

Ett pedagogiskt regimskifte från traditionell lärarledd undervis- ning till vad som omväxlande har kallats elevcentrerad eller kon- struktivistisk pedagogik har lagt ett stort ansvar på eleverna själva, med negativa konsekvenser för undervisningsresultaten generellt och i synnerhet för elever med svag studiebakgrund i hemmen.

Skolvalet kombinerat med fri etableringsrätt för nya skolor har bidragit till en förstärkt segregation, betygsinflation och ett inslag av oseriösa huvudmän. Boendesegregationen är fortfarande den domi- nerande faktorn bakom skolsegregationen, men skolvalet bidrar. Den fria etableringsrätten har också i vissa fall omintetgjort kom- munledningars försök att minska segregationen.

Den relativa betydelsen av dessa tre politikskiften kan inte av- göras, eftersom de har genomförts mer eller mindre parallellt. Det stora inflödet av utrikes födda elever har försvårat en redan proble- matisk situation.

Otillräcklig integrationspolitik

Sverige har liksom många andra utvecklade industriländer haft en demografisk utveckling under senare decennier som skapar problem för folkhushållet. Försörjningskvoten – andelen barn och äldre i för- hållande till den arbetande delen av befolkningen – har tenderat att stiga på grund av den ökande medellivslängden. Ur detta perspektiv är invandring av personer i yngre eller yrkesverksamma åldrar gynn- sam, och den demografiska profilen för Sveriges befolkning har också förbättrats kraftigt av de senaste decenniernas invandring. Samtidigt ställer denna invandring krav på utbildningssystem, bostadsförsörj-

SOU 2020:46

Sammanfattning

ning och andra anpassningsåtgärder för att de gynnsamma demogra- fiska effekterna ska kunna utnyttjas. Sådana investeringar kommer inte automatiskt till stånd utan kräver offentliga initiativ av bety- dande omfattning. I avsaknad av sådana investeringar kommer en potentiellt gynnsam demografisk försörjningssituation att förbytas i sin motsats.

Sverige har tidigare framgångsrikt tagit emot stora grupper av immigranter – både i form av arbetskraftsinvandring från Finland, Sydeuropa och Turkiet och genom flyktinginvandring från Chile efter militärkuppen och i samband med Jugoslaviens sönderfall. Vad som har komplicerat frågan efter sekelskiftet är ett stort inflöde av både flyktingar och arbetskraft från geografiskt och kulturellt mer avlägsna länder. Detta ställer större krav på anpassningsåtgärder, samtidigt som både statliga myndigheter, regioner och kommuner haft att hantera problem som det inte har funnits rutiner eller kapacitet för. En stor andel av nyanlända flyktingar och deras anhöriga har otillräcklig utbildning eller andra kvalifikationer för svensk arbets- marknad. Många barn har kommit efter normal skolstart, och vissa har svag utbildningsbakgrund.

Integrationen av kvinnor från mindre jämställda samhällen är svår men viktig, både för de direkt berörda och för nästa generation.

Sverige har inte lyckats sämre med integrationen av personer med utländsk härkomst än andra jämförbara länder, men problemens storlek och svårighetsgrad förefaller att ha underskattats. Detta ger i sin tur upphov till följdproblem – bostadsbrist, diskriminering och andra svårigheter på arbetsmarknaden, kriminalitet – som inte kan lösas separerat från det grundläggande integrationsproblemet.

Effekterna av en ökad etnisk heterogenitet på tilliten i ett sam- hälle är inte entydiga. Den internationella forskningen pekar i olika riktningar. Rätt hanterad kan etnisk mångfald vara en tillgång, men den kan också skärpa konflikterna i ett samhälle och göra det svårare att uppnå den gemensamma identifikation som är en av förutsätt- ningarna för tillit. Politiken, massmediebilden och den offentliga debatten spelar stor roll för hur tendenserna förstärks eller för- svagas. Vilka möjligheter till samarbete som skapas och vilka signaler som sänds ut från ledande politisk nivå har därför stor betydelse för vilken väg utvecklingen tar. Mätningar i Sverige pekar mot en sjunkande tillitsnivå, framför allt i ekonomiskt sårbara grupper som arbetslösa och sjukskrivna.

Sammanfattning

SOU 2020:46

En osäkrare arbetsmarknad

Den traditionella heltidsanställningen hos en arbetsgivare har under senare decennier fått ge plats för andra, mer osäkra relationer mellan arbetsgivare och anställd. För arbetsgivaren är detta ett sätt att minska kostnaderna för oförutsedda variationer i efterfrågan på det som produceras eller i tillgången på arbetskraft. Deltidsanställ- ningar, tillfälliga inhopp eller påtvunget egenföretagande är exempel på detta. Den totala omfattningen är svår att uppskatta. Hos arbets- givaren registreras dessa förändringar som produktivitetsökningar, men i realiteten rör det sig om en övervältring av kostnaden för osäkerhet på de anställda. Både jämlikheten generellt och jämställd- heten påverkas negativt.

Socialförsäkringen, som är konstruerad med utgångspunkt i mer traditionella anställningsformer, fungerar mindre bra för dessa kate- gorier arbetskraft. Till detta ska läggas den ekonomiska stress som ligger i den osäkra anställningen i sig.

En ofullgången jämställdhet

Sverige och de andra nordiska länderna har under en stor del av efterkrigstiden fört en målmedveten politik för att öka jämställd- heten i samhället. Denna har varit framgångsrik på mer än ett sätt; kvinnorna har nått en mer jämställd position, samtidigt som det ökade arbetsutbudet har bidragit till att stärka landets ekonomiska potential. Kvinnor söker sig i högre utsträckning till högre utbild- ning och blir därmed bärare av en växande andel av humankapitalet, med konsekvenser på sikt för maktförhållanden både i och utanför arbetslivet.

Samtidigt släpar utvecklingen i flera avseenden. Kvinnor tar fort- farande ett större ansvar för hem och hushåll och för barn och vuxna i behov av omsorg, vilket i kombination med yrkeslivet riskerar att leda till stress. En lösning för många blir arbete på deltid, vilket ger sämre ekonomisk självständighet, ett svagare försäkringsskydd och på sikt lägre pensioner. Även ofrivillig deltid är vanligare bland kvinnor än bland män.

Kvinnors och mäns löner inom samma eller närliggande yrken har i ett längre perspektiv konvergerat, men det utbredda deltidsarbetet bland kvinnor har gjort att inkomsterna inte har konvergerat på

SOU 2020:46

Sammanfattning

samma sätt. Den ökande betydelsen av kapitalinkomster, som är snett fördelade till männens fördel, har inneburit att konvergensen mellan mäns och kvinnors medelinkomster har stannat av.

Till detta kommer att kvinnodominerade yrken generellt har lägre lön än mansdominerade, när man jämför yrken med liknande utbildningstid och kompetenskrav. I fördelningen av chefsposter är kvinnor fortfarande underrepresenterade i förhållande till andelen anställda inom både privat och offentlig sektor.

Inom de sociala trygghetssystemen är individualisering numera en dominerande princip. I vissa fall är dock individualiseringen bara delvis genomförd, eller också avser förmånerna hushåll. I sådana fall finns en risk att traditionella könsrollsmönster dröjer sig kvar eller till och med förstärks.

Ohälsa

Hälsoläget i den svenska befolkningen är generellt gott i internatio- nell jämförelse, men även vissa skillnader i hälsa har visat tendenser att öka. Hög utbildning och goda inkomster är korrelerade med bättre hälsa. Hälsan uppvisar också geografiska variationer, som är starkare i de nedre inkomstskikten. De hälsoproblem som är kopp- lade till beroenden av olika slag – alkohol, tobak med flera – har ock- så tenderat att i ökande utsträckning koncentreras till personer i de lägre inkomstskikten.

Kvinnor uppvisar högre sjuktal än män, dock först efter att ha fött barn. En del av förklaringen ligger sannolikt i det större kombi- nerade ansvaret för arbete och hem, men även själva barnafödandet kan vara en bidragande orsak, och då särskilt hos kvinnor som före barnafödandet hade sämre förutsättningar att möta de påfrestningar som det innebär att föda.

Bostäder, grannskap och miljö

Bostadspolitiken har av tradition spelat en viktig roll i välfärdspoli- tiken. Vi tillbringar en stor del av vårt liv i och i närheten av bo- staden, och dess läge och standard får stor betydelse för hur livet gestaltar sig. En stor del av de subventioner som varit en del av poli- tiken avvecklades i början av 1990-talet, och statens roll reducerades

Sammanfattning

SOU 2020:46

därmed kraftigt. En konsekvens av detta blev en ojämn och generellt låg produktion av bostäder. Med den snabba befolkningsökning som har ägt rum efter sekelskiftet har bristen på framför allt hyres- lägenheter för låginkomsttagare blivit allt tydligare. Bostadsbrist råder i dag i de flesta av landets kommuner, i vissa fall av allvarlig natur. Boverket beräknar ett genomsnittligt behov av 64 000 nya lägenheter per år under perioden 2018–2027, med särskilt stora be- hov i storstadsregionerna.

Tillgångarna i form av ägd bostad har vuxit kraftigt under senare decennier till följd av stigande bostadspriser, men skuldsättningen hos hushållen har samtidigt ökat. Tillgångarna är också ojämnt för- delade över befolkningen, mer ojämnt än inkomsterna. Beskatt- ningen gynnar det ägda boendet, och denna obalans har förstärkts under senare år. För hushåll med låga inkomster är ägd bostad inte ett alternativ. Det dominerande problemet på bostadsmarknaden är därför bristen på hyreslägenheter med hyresnivåer som är rimliga för denna kategori.

Bortom det omedelbara behovet av bostad finns behov av service, både offentlig och privat. Ur ett barnperspektiv är förskola och skola primära behov, och för befolkningen i stort hälso- och sjukvårds- inrättningar, arbetsförmedling, försäkringskassa och skattemyndig- het. Det handlar inte bara om tillgänglighet utan också om kvalitet. Både skola och sjukvård har haft problem att upprätthålla kvalitet i områden med mindre gynnade socioekonomiska förutsättningar.

En försvagad socialförsäkring

Vad som har kallats den svenska modellen för ekonomisk politik har som ett bärande element en kompromiss mellan kapital och arbete. Löntagarorganisationerna har, i enlighet med den så kallade Rehn- Meidner-modellen, bejakat den snabba strukturomvandling som följer med en öppen ekonomi och starkt exportberoende i utbyte mot ett välutvecklat socialförsäkringssystem. Detta ska på kort sikt skydda dem som drabbas av strukturomvandlingen ekonomiskt och på längre sikt bistå i övergången till andra yrken och sektorer. På detta sätt har man fått en bred acceptans för frihandelspolitiken.

Internationaliseringen av den svenska ekonomin har snarast in- tensifierats under senare decennier, både genom EU-medlemskapet

SOU 2020:46

Sammanfattning

och den allmänna globaliseringen av produktionsprocesser och finansmarknader. Om den historiska kompromissen hade respek- terats, borde socialförsäkringen ha stärkts i motsvarande grad, eller åtminstone inte ha försvagats. Tvärtom har den sedan början av 1990-talet stadigt försvagats, så att den inkomstbortfallsprincip som har beslutats i politisk enighet inte längre gäller i praktiken. Systemet befinner sig i dag mitt emellan inkomstbortfall och grundtrygghet som konstruktionsprincip. Detta har lett till framväxten av avtals- försäkringar som komplement till den offentliga försäkringen, en lösning som leder till sämre riskspridning, svagare omfördelning och högre administrativa kostnader.

Förmögenhetsfördelningen

Fördelningen av förmögenheter är alltid ojämnare än fördelningen av inkomster, eftersom personer med högre inkomster har större utrymme för sparande och eftersom ärvda förmögenheter också ten- derar att ackumuleras över generationer. Sedan förmögenhetsstati- stiken avskaffades samtidigt med förmögenhetsskatten 2007 är kun- skapsläget i Sverige dåligt. Det ökade betydelsen av kapitalinkomster ger dock indikationer om en ojämnare fördelning. I Sverige har den naturliga tendensen till koncentration av förmögenheter under senare år förstärkts genom avskaffande av förmögenhetsskatt, arvsskatt, fastighetsskatt och förändrad beskattning av fåmansföretag, och arvets betydelse har vuxit.

I den nedre delen av inkomstfördelningen har utvecklingen varit ogynnsam. Låginkomsttagare tar generellt lägre lån än höginkomst- tagare, men till en högre kostnad. Små marginaler kan vid oförut- sedda händelser eller exempelvis spelberoende leda till ohanterliga utgifter för räntor, avgifter och amorteringar.

Socialt kapital – tillit

Tillitsnivån är som konstaterats betydelsefull för det ekonomiska livet, och förändringar av den kan förväntas få konsekvenser på många områden. Flera faktorer verkar i riktning mot sjunkande tillitsnivåer i det svenska samhället.

Sammanfattning

SOU 2020:46

•Kopplingen mellan jämlikhet och tillit är stark. En ökande ojäm- likhet kan med viss fördröjning förväntas leda till sjunkande tillit.

•Den ökande internationaliseringen och osäkrare förhållanden på arbetsmarknaden har i kombination med ett successivt svagare offentligt försäkringssystem ökat otryggheten för breda grupper, vilket kan spåras i vikande tillit.

•Merparten av immigranterna kommer från länder med lägre nivå på tilliten än den svenska, eftersom den ekonomiska standarden är lägre och demokratin ofta svagare utvecklad. Även om de som tar steget att migrera till mer eller mindre avlägsna länder inte är representativa för befolkningen i stort, kan denna förändring av befolkningssammansättningen förväntas leda till en sänkt nivå på tilliten.

•Andra generationens invandrare möter hinder i utbildning och arbetsliv som riskerar att leda till frustration och låg nivå på tilli- ten. Diskriminering på etnisk grund är belagd både i skolan och i arbetslivet.

Den liberala demokratin ifrågasatt

Ett nytt inslag i det politiska landskapet – med potentiellt betydande konsekvenser för ekonomiskt liv och utveckling – är ett ifråga- sättande av både liberalism och demokrati. Sådana tendenser har varit märkbara i både Sverige och andra länder som har upplevts som självklart stabila demokratier. Det finns övertygande belägg för att dessa tendenser hänger samman med de förändringar som har be- skrivits – ökad ekonomisk otrygghet, ökad ojämlikhet och en känsla av generellt försämrade möjligheter att påverka sin egen livssitua- tion. Omvänt kan dessa förändringar i den politiska opinionen för- väntas få konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen och där- med också för hushållens marknadsinkomster.

SOU 2020:46

Sammanfattning

Diagnos

Olika förklaringar till de växande ojämlikheterna har förts fram inom forskning och politisk debatt. Utvecklingen är komplex och mångdimensionell. Vissa söker förklaringen bland ekonomiska och tekniska faktorer, som globalisering av produktionsprocesser och finansmarknader eller en hög innovationstakt som premierar stora, forskningsintensiva företag med stor marknadsmakt. Andra anser att förklaringen snarare ligger i politiska beslut. Separationen mellan de båda kategorierna – den ekonomisk-tekniska respektive den politiska – riskerar att vilseleda, eftersom politiska beslut under senare decennier ofta har haft den karaktären att de har ökat utrymmet för marknadslösningar och marknadsaktörer och därigenom bidragit till ökad ojämlikhet.

Den ökade ojämlikheten i de nordiska länderna förklaras huvud- sakligen av politiska beslut och i viss utsträckning av uteblivna beslut, såsom att inte justera transfereringar i paritet med utvecklingen av reallönerna. I det korta perspektivet har den minskade omfördel- ningen i skatte- och transfereringssystemen betytt mest. På längre sikt får ökad segregation i boende och skolsystem stor betydelse för skillnaden i uppväxt- och levnadsvillkor, liksom effekterna av tekniska och ekonomiska förändringar som inte möts med tillräckliga mot- åtgärder.

Vilken ojämlikhet är viktig?

När sambandet mellan ojämlikhet och olika välfärdsutfall – hälsa, social rörlighet och andra – analyseras med olika mått på ojämlik- heten, framträder som tidigare indikerats ett tydligt mönster: det är andelen av inkomsterna och andra dimensioner av välfärden i de nedre fyra–fem decilgrupperna som är den viktiga. Annorlunda uttryckt är en hög lägstanivå på utbildning, hälsa, inkomster och andra förutsätt- ningar gynnsam för social rörlighet, för tillit och för ekonomisk tillväxt.

Detta innebär inte att den övre delen av fördelningen är ointres- sant. En stark koncentration av inkomster och förmögenheter i det övre skiktet kan ge en liten grupp ett oproportionerligt inflytande över samhällsutvecklingen och därmed på sikt få långtgående nega- tiva konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen för befolkningen

Sammanfattning

SOU 2020:46

i stort. Sådana tendenser är tydliga i det amerikanska samhället och har varit märkbara även i Sverige.

Marknad och offentlig sektor

Det finns som tidigare konstaterats i varje samhälle baserat på en marknadsekonomi en naturlig tendens till koncentration av olika former av kapital. Den är synlig rent geografiskt; en tätort som har något gynnsammare förutsättningar än en konkurrerande ort drar till sig människor, kompetenser och ekonomiska resurser och blir därigenom ännu mer attraktiv. Den är också synlig i konkurrensen mellan företag; ett större företag har under i övrigt lika förutsätt- ningar övertag gentemot mindre företag, eftersom det lättare kan parera störningar, har större marknadsmakt och kan erbjuda bättre avancemangsmöjligheter för kvalificerad personal. Sådana skillnader finns också mellan hushåll, där de resursstarka med högre utbildning och högre inkomster har lättare att utnyttja möjligheter och att klara störningar i försörjningen än resurssvaga hushåll.

Det som kan balansera de ovan beskrivna tendenserna till kon- centration, maktobalanser och ojämlikhet är offentliga ingripanden av olika slag. Geografisk koncentration kan motverkas med infra- strukturinvesteringar, utbyggd högre utbildning och andra typer av regionalpolitik. Maktobalanser mellan företag kan motverkas med konkurrensvårdande insatser och innovationsstöd till mindre och medelstora företag. Ställningen för resurssvaga individer och hushåll kan stärkas på kort sikt med transfereringar och på längre sikt med utbildning.

•En viktig orsak till den ökande ojämlikheten på alla nivåer är att nationalstaten genom en rad politiska beslut under de senaste tre, fyra decennierna har försvagats. I Sveriges fall har en betydande del av lagstiftningsauktoriteten förskjutits uppåt till EU-nivån. Den grundläggande principen för EU-samarbetet är de så kallade fyra friheterna – rörelsefrihet för kapital, arbetskraft, varor och tjänster. Denna princip kan i förstone se neutral ut, men den gynnar kapitalet på arbetets bekostnad, eftersom kapitalet är mer lättrörligt. Arbetskraftens rörlighet har varit högst för arbetskraft från låginkomstländer inom unionen, vilket kan påverka mot- svarande grupper på den svenska arbetsmarknaden negativt.

SOU 2020:46

Sammanfattning

•Ansvar har delegerats till kommuner; skolan är det viktigaste exemplet. Delegering till kommunerna ökar i sig spridningen på utfallen, eftersom kommunerna även i närvaro av ett utjämnings- system har mycket olika kapacitet. Också skillnader i politiska preferenser hos den lokala majoriteten ger utslag.

•Marknadsliknande lösningar och styrmetoder innebär att mark- nadens inneboende tendens till koncentration och ojämlikhet får effekter också i den offentliga sektorn.

•Några av de viktiga politikområden som nämnts ovan – bostads- politik, socialförsäkringar – har också påverkats av statens reträtt från tidigare åtaganden, ofta i form av gradvisa förändringar orsakade av uteblivna beslut.

Sammantaget finns här en viktig del av förklaringen till den ökade ojämlikheten både i Sverige och i andra jämförbara länder, och ten- denserna har varit mer uttalade i vårt land än i de flesta OECD-länder.

En politik för ökad jämlikhet

–utgångspunkter och principer

En liberal samhällssyn med ett barnperspektiv

Kommissionen har i sitt arbete utgått från en liberal samhällssyn, med innebörden att analysen ska utgå från enskilda individer och inte från familjer, klaner, nationer eller andra grupperingar. Med- borgarna i ett liberalt samhälle garanteras vissa grundläggande rättig- heter men är i gengäld skyldiga att ta ansvar för sitt eget liv. För att dessa knippen av rättigheter och skyldigheter ska uppfattas som legitima av befolkningen i stort måste alla medborgare också ges rimliga möjligheter att realisera sina visioner om ett gott liv.

Det är viktigt att understryka att de grundläggande rättigheterna är universella, det vill säga oberoende av kön, social och etnisk bak- grund och också oberoende av det kulturella sammanhanget.

En direkt konsekvens av dessa utgångspunkter är att de politiska problem som rör uppväxtförhållanden och det tidiga livets villkor ska ses ur barnets synvinkel. Föräldrar är normalt företrädare för barnen, men i de fall då det uppkommer konflikter mellan barnens och föräldrarnas intressen är det barnens bästa som ska ges företräde.

Sammanfattning

SOU 2020:46

Ökad jämlikhet och stärkt ekonomisk potential är förenliga mål

Direktivet för kommissionens arbete vilar på övertygelsen om att det går att samtidigt öka jämlikheten i samhället och att stärka landets ekonomiska potential. Kommissionens analyser och den forsknings- och utredningslitteratur som betänkandet bygger på bekräftar riktig- heten i denna övertygelse.

Ansvarsfördelningen mellan offentligt och privat måste grundas på saklig analys

Gränsytan mellan offentligt och privat har under senare decennier förflyttats utan att man fullt ut har beaktat de komplikationer som uppträder vid privatiseringar i olika former. En vanlig uppfattning har varit att skattekvoten i landet har varit för hög och att det skulle ligga ett egenvärde i att den sänks. Analyser som har gjorts vid OECD visar emellertid att olika länder har mycket olika sätt att realisera offentliga åtaganden, att dessa skillnader påverkar skatte- uttaget och att jämförelser mellan länders skattekvoter därför kan vara direkt vilseledande. Det är därför inte förvånande att det har varit svårt att finna några enkla samband mellan exempelvis skatte- kvoter och ekonomisk tillväxttakt; vad man gör inom ramen för det offentliga åtagandet är viktigare för det ekonomiska utfallet än skattekvoten.

Erfarenheterna från senare decenniers prövning av olika mark- nadsliknande styrmetoder i den offentliga sfären visar också att de långt ifrån alltid resulterar i ökad effektivitet eller lägre utgifter. Vissa av förändringarna har tvärtom varit kostnadsdrivande.

Överlämning av produktionsansvaret för offentliga tjänster till privata utförare måste således föregås av noggranna analyser av förutsättningarna. Eftersom alla kontrakt är ofullständiga, är det generellt svårt att via ett kontrakt få vinstintresset i den privata verk- samheten att harmoniera med de politiska mål som har formulerats för en verksamhet. Andra krav som ställs på den offentliga verk- samheten – likabehandling, objektivitet och offentlighet – är också svåra att förena med de regler som gäller inom den privata sektorn, exempelvis kommersiell sekretess och lojalitet med arbetsgivaren. Tillsyn och sanktioner måste därför ingå i den regelstruktur som de privata aktörerna har att arbeta i. I vissa situationer blir slutsatsen att

SOU 2020:46

Sammanfattning

det offentliga ansvaret för en verksamhet bara kan tas inom ramen för egen regi.

Ansvarsfördelningen inom den offentliga sektorn måste grundas på saklig analys

Jämsides med privatiseringar i olika former har delegering av statligt beslutade åtgärder till region och kommun varit vanliga under senare decennier. Kommunaliseringen av skolan är ett viktigt exempel, men även ansvaret för de stora flödena av migranter har i stor utsträck- ning lagts på kommunerna.

En delegering från den statliga nivån till den regionala eller lokala kan innebära fördelar men kräver en noggrann analys av det offent- liga åtagandet. Även i detta avseende har man ibland försummat att ta hänsyn till vilka tjänster det är som produceras och vilka förut- sättningar kommuner eller regioner har att realisera de politiska be- slut som fattats på nationell nivå.

Till bilden hör att vissa förändringar i det statliga åtagandet eller i beskattningen har haft negativa konsekvenser för den kommunala ekonomin. Sänkt ambitionsnivå i socialförsäkringen har lett till en ökad belastning på det kommunalt administrerade försörjnings- stödet. Ändrade regler för beskattning av fåmansföretag har påver- kat den kommunala skattebasen negativt, eftersom löneinkomster har omvandlats till kapitalinkomster och därmed försvunnit från den kommunala skattebasen. I de fall som kompensation utgår via den statliga transfereringen till kommunerna på basis av den så kallade finansieringsprincipen är denna statisk, det vill säga att den inte in- dexeras, varför en ökning av en utgiftspost över tid successivt ökar bördan för den kommunala sektorn utan att kompensationen justeras.

Det nationella handlingsutrymmet inom EU bör utnyttjas fullt ut

EU-medlemskapet har radikalt förändrat förutsättningarna för det politiska beslutsfattandet i Sverige. En väsentlig del av de nya lagar som beslutas i riksdagen emanerar från EU-nivån. Enligt en analys som denna kommission låtit genomföra har EU-anpassningen på flera viktiga områden drivits längre än nödvändigt, det vill säga längre än

Sammanfattning

SOU 2020:46

vad de bakomliggande direktiven egentligen krävt. Bostadspolitiken är ett exempel. Detta har ibland varit till men för jämlikheten.

EU-medlemskapet måste också vårdas på de områden där det är styrande. Svenska myndigheter måste säkerställa att de utländska kommersiella aktörer som är aktiva i landet följer de regler som gäller. Inom exempelvis transport- och byggsektorerna har denna tillsyn varit bristfällig, vilket har påverkat de inhemska företagen och löntagarna negativt.

Att förebygga är bättre än att bota

En gammal regel säger att det är bättre att förebygga än att bota. Moderna analyser av exempelvis insatser för att kompensera en mindre gynnsam social bakgrund och att öka sannolikheten att barn klarar grundutbildningen med godkänt betyg bekräftar denna regel. Tidiga insatser, ibland redan i förskoleåldern, har bättre förutsätt- ningar att vara samhällsekonomiskt lönsamma. En svårighet kan ibland ligga i att identifiera de barn som behöver särskilda insatser och att välja verkningsfulla åtgärder. Selektiviteten är viktig; att ett problem har identifierats på gruppnivå innebär inte att hela gruppen behöver insatser.

Skolmisslyckanden kan få mycket negativa långsiktiga konse- kvenser. De leder ofta till svårigheter att ta sig in på arbetsmark- naden för att säkra sin egen försörjning, något som för vissa leder till långvarigt bidragsberoende och för andra till kriminella karriärer. De samhällsekonomiska kostnaderna för sådana livsbanor är långt högre än kostnaderna för förebyggande åtgärder under skolåren.

Också inom området ekonomisk brottslighet bekräftas lönsam- heten i förebyggande arbete. En effektiv lagstiftning som medger informationsutbyte mellan myndigheter, information till allmän- heten och en adekvat förebyggande tillsyn kan förhindra brott och hålla nere de samhällsekonomiska kostnaderna.

Hälso- och sjukvården är ett annat område där förebyggande insatser i flera avseenden kan vara lönsamma. Att tidigt skapa goda förutsättningar för hälsa, bland annat genom att grundlägga sunda levnadsvanor hos skolelever och att motverka olika former av be- roenden – alkohol, tobak, narkotika och spel – minskar mänskligt lidande och reducerar samtidigt de samhälleliga kostnaderna för

SOU 2020:46

Sammanfattning

ohälsa. Detsamma gäller arbetsvillkor och miljöfaktorer i arbetslivet och boendet.

Administrativa gränser behövs för samordnade insatser

Administrativa gränser behövs, både i vertikal led mellan olika nivåer och i horisontell led mellan sektorer. Utan tydliga gränser försvåras ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande. Sektorer krävs för att de som arbetar i olika verksamheter ska kunna utveckla och vidmakt- hålla nödvändig expertis.

Tydliga gränser behövs också mellan den offentliga sektorn å ena sidan och civilsamhälle och marknad å den andra. Alla dessa sfärer har sin egen logik, och otydlighet i gränserna riskerar att leda till brister i effektivitet, administrativa fel och svårigheter att utkräva ansvar, när fel begås.

Samtidigt som sådana gränser är nödvändiga krävs ofta gemen- samma insatser för att en verksamhet ska kunna bli effektiv. Kost- nader för tidiga insatser i skolan bärs av skolförvaltningen, samtidigt som vinsterna i viss utsträckning kommer andra förvaltningar eller till och med andra sektorer till del. I sådana situationer kan det krävas särskilda finansiella och organisatoriska arrangemang för en korrekt dimensionering av åtgärderna.

Åtgärder för ökad jämlikhet – sektorövergripande förslag

Ojämlikhet är ett komplext fenomen, och åtgärder för att begränsa eller minska ojämlikhet måste därför sökas över ett brett spektrum av politikområden. Ett urval av kommissionens förslag presenteras nedan, inledningsvis de sektorövergripande och därefter de sektor- anknutna.

Makroekonomiska förutsättningar

•En viktig del av förklaringen till nordiska välfärdsstaternas fram- gångar under 1900-talet ligger i en historisk kompromiss – att löntagarorganisationerna accepterade en frihandelspolitik och en snabb strukturomvandling i utbyte mot en aktiv arbetsmarknads-

Sammanfattning

SOU 2020:46

politik och en stark offentlig social försäkring. Under senare de- cennier har internationaliseringen fortsatt och snarast intensifie- rats, samtidigt som de offentliga försäkringarna successivt har försvagats. Detta är en del av bakgrunden till ökat missnöje och minskad tillit. För att minska de risker som är förknippade med en sådan utveckling bör de tankar som låg bakom den historiska kompromissen aktualiseras och få bli styrande. Utformningen diskuteras mer detaljerat under avsnitten om arbetsmarknad och sociala försäkringar.

•Sedan den offentligfinansiella krisen på 1990-talet har finans- politiken präglats av stark återhållsamhet. Ett överskottsmål på 1 procent av BNP, fastställt år 2000, har gällt som ankare med hänvisning till den demografiska utveckling som då förutsågs, med en kraftigt växande försörjningsbörda. Den starka invand- ringen efter sekelskiftet har förändrat denna situation och för- bättrat försörjningskvoten. En förutsättning för att detta gynn- sammare läge ska kunna utnyttjas är att de immigranter som är i behov av en utbildningsinsats för att kunna vinna inträde på arbetsmarknaden under de närmaste decennierna blir delaktiga i en sådan. En sådan investering kräver en aktivare finanspolitik, och en förnyad diskussion om överskottsmål och skattekvot mot bakgrund av den starkt förändrade demografiska situationen bör därför initieras. I avsaknad av denna investering finns en bety- dande risk för att försörjningsbördan i stället ökar.

•Sedan 1990-talet har också rollfördelningen mellan finanspolitik och penningpolitik förändrats, med högre förväntningar på att penningpolitiken ska kunna hantera de fluktuationer i ekonomin som tidigare har mötts med finanspolitiska ingrepp. Denna politik har blivit allt svårare att genomföra och har bland annat resulterat i negativ ränta under vad som har beskrivits som en högkonjunktur. En förnyad diskussion om penningpolitikens roll och utformning och om dess relation till finanspolitiken mot bakgrund av senare decenniers erfarenheter är därför motiverad.

•De påfrestningar på folkhushåll och offentliga finanser som covid-19-pandemin har lett till kommer inte att kunna lösas inom ramen för gällande restriktioner på skatteuttag och offentlig- finansiella saldomål. Detta har redan erkänts av EU-kommissio- nen. En kombination av höjda skatter och vidare ramar för det

SOU 2020:46

Sammanfattning

offentliga saldot blir oundviklig. Det är viktigt att dessa politik- förändringar görs med en hög fördelningspolitisk ambitionsnivå. Resursstarka grupper i samhället måste ta en större del av bördan, och en sådan ambition måste också löpande följas upp i budget- dokumenten på samma sätt som skedde under den offentlig- finansiella krisen på 1990-talet.

Institutionella förändringar

•Under senare decennier har det skett en förskjutning av gränsen mellan offentlig och privat sfär, som har inneburit att ett växande antal uppgifter har förts över till den privata sektorn genom privatiseringar, outsourcing och andra marknadsbaserade eller marknadsliknande modeller. Ofta har detta skett utan en noggrann analys av vilka marknadsmisslyckanden som det bakomliggande offentliga åtagandet är tänkt att undanröja och i vilken utsträck- ning det är möjligt att överlåta ansvaret till privata aktörer. En omprövning av vissa av dessa förändringar är motiverad.

•En liknande översyn av ansvarsfördelningen inom den offentliga sektorn mellan stat, region och kommun bör göras. Ansvars- fördelningen inom olika sektorer bör baseras på karaktären hos olika offentliga tjänster som produceras, de olika nivåernas rela- tiva fördelar och möjligheterna att skapa korrekta incitament hos de institutioner som får ansvar för utförandet.

•Staten har traditionellt spelat en central roll i utbyggnad och drift av infrastrukturen – stambanorna från 1850-talet, senare tele- kommunikationer och elförsörjning – sedan privata försök hade misslyckats eller på förhand bedömts som omöjliga. Med de bo- lagiseringar och privatiseringar som har genomförts under senare decennier har en central instans med ansvar för de olika infra- struktursystemens utveckling kommit att saknas eller bli för svag. Det får negativa effekter på utbyggnaden och förvaltningen av systemen och leder också till regionala obalanser. Detta blir särskilt märkbart på nya teknikområden som bredbandskom- munikation och laddningsnätverk för elfordon men syns också i de traditionella systemen. En stärkt statlig roll på infrastruktur- området bör därför utredas, omfattande bland annat ett affärs-

Sammanfattning

SOU 2020:46

verk för telekommunikationerna, ett förändrat gränssnitt mellan offentligt och privat i elförsörjningen och ett statligt förvaltat nät för laddning av elfordon. En mer funktionell prissättning inom vissa infrastrukturområden kan också komma att krävas, bland annat i form av högre avgifter för access till järnvägsnätet.

•Samhällsekonomiska utvärderingar av olika infrastrukturprojekt görs på flera områden men styr bara i begränsad utsträckning den politiska prioriteringen. Den nu tillämpade metodiken inom transportområdet, som förutom transporteffektivitet inkluderar säkerhets- och miljöaspekter, bör kompletteras med ett konse- kvent tillämpat fördelningsperspektiv på de projekt som över- vägs. Större respekt gentemot utfallet av kalkylerna bör efter en sådan komplettering visas i de politiska besluten.

•På många områden inom den offentliga sektorn, företrädesvis på kommunal nivå, finns exempel på förebyggande insatser som inte blir av därför att kostnaderna för åtgärderna bärs av en förvalt- ning, medan vinsterna med åtgärderna tillfaller andra förvalt- ningar eller region och stat. För att få till stånd sådana så kallade sociala investeringar krävs dels en analysfunktion för att utveckla metodiken för prioriteringar, dels finansiering. Finansieringen kan åtminstone för en viss del av investeringarna säkras genom existerande organ (exempelvis Kommuninvest), men analysfunk- tionen kräver en ny myndighet, med kompetens liknande den som finns hos dagens analysmyndigheter och med ett betydande inslag av samhällsekonomiska kostnadsintäktskalkyler. Dess upp- gift ska vara att efter existerande internationella förebilder utveckla och i viss mån standardisera vetenskapligt grundade metoder för att värdera kostnader och nyttor inom den aktuella kategorin.

•Implementeringen av EU-rätten har som konstaterats på viktiga områden karaktäriserats av överanpassning, det vill säga svenska regeringar har av inrikespolitiska skäl gått längre än vad EU- regelverket kräver. Detta har på vissa områden fått negativa för- delningspolitiska konsekvenser. En genomgång av viktigare poli- tikområden bör göras med sikte på att mer effektivt utnyttja det befintliga handlingsutrymmet. Tillsynen av efterlevnaden av det EU-relaterade regelverket måste också skärpas. Utländska före- tags verksamhet i Sverige, exempelvis inom transport- och bygg- sektorerna, uppvisar oacceptabelt många regelbrott.

SOU 2020:46

Sammanfattning

•Det finns ett behov av kompletterande dataregister för uppfölj- ning, tillsyn, utvärdering och forskning inom ett antal områden, exempelvis barnhälsa, spelmissbruk, arbetsmiljö, arbetslöshets- försäkring och förmögenheter. Detta bör utredas. Särskild upp- märksamhet bör riktas mot områden där datainsamling under senare år har försvårats till följd av nya styrregimer.

Jämställdhet

Trots att jämställdheten mellan könen i de nordiska länderna har ökat väsentligt under dt senaste halvseklet, kvarstår skillnader som ibland hänger samman med historiska könsroller men ibland är resultatet av nya politiska beslut. Kvinnor bär en större del av an- svaret för hem och familj, vilket i kombination med lönearbete kan leda till stress och sjukskrivning. Det leder också till att många kvinnor väljer att arbeta deltid för att klara av det större hem- och omsorgsansvaret. Kvinnors och mäns löner har konvergerat, men skillnaderna i medelinkomster har inte minskat. Detta beror delvis på att kvinnor oftare arbetar deltid, delvis på att kapitalinkomsterna, som är ojämnt fördelade till mäns fördel, har vuxit i betydelse. Några enstaka diskriminerande inslag i lagstiftningen finns också kvar, exempelvis inom regelverket för sjukskrivning.

Kommissionen förordar följande åtgärder för att öka jämställd- heten:

•Graviditet bör jämställas med sjukdom som grund för nedsatt arbetsförmåga i sjukförsäkringen.

•Graviditetspenningen bör justeras så att nivån sammanfaller med sjukpenningens, och rätten utsträcks fram till dagen för beräknad förlossning.

•Fler föräldrapenningdagar bör reserveras för varje förälder, och merparten ska tas ut före 3 års ålder. Föräldrapenningdagar på grundnivå bör individualiseras.

•Kommunerna bör åläggas att erbjuda barnomsorg på kvällar och helger till dem som behöver detta.

Sammanfattning

SOU 2020:46

Till detta kommer förslag inom andra områden med effekter på jäm- ställdheten, såsom yrkesvägledning för att motverka könsbundna yrkesval, reformerad beskattning av fåmansbolag och intensifierad samhällsinformation för nyanlända.

Regionala frågor

Den regionala obalansen ökar; det sker en koncentration av ekonomisk aktivitet till storstadsområdena. Detta är en stark tendens som hänger samman med förändringar i produktionssystem, informationsteknik och humankapitalets ökade betydelse i ekonomin. Den offentliga sektorn kan inte förhindra denna utveckling och bör inte heller söka göra det, men den kan bromsas och begränsas i sina konsekvenser.

•Den statliga närvaron runt om i landet bör öka genom fler service- centrum, polisstationer med mera. Utlokalisering av myndigheter är en tveksam åtgärd i detta perspektiv. Närvaron av servicefunk- tioner i vardagslivet – försäkringskassa, skattemyndighet och arbetsförmedling – är viktigare för legitimiteten hos den offent- liga servicen.

•Det kommunala utjämningssystemet behöver ännu en gång ses över med sikte på att bevara den nödvändiga utjämnande effek- ten. Den senast genomförda justeringen har bidragit till att ut- jämna förutsättningarna men är av allt att döma inte tillräcklig. Skillnader i tillväxtförutsättningar och sociala faktorer gör det svårt att upprätthålla en fungerande offentlig service i vissa delar av landet.

•Samtidigt finns det gränser för vad som kan uppnås med ett utjäm- ningssystem. Fler åtgärder måste förutsättningslöst diskuteras, så- som förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun, asym- metriska lösningar och sammanslagningar.

Till detta kommer förslag inom andra områden med gynnsamma regionala effekter, till exempel en sammanhållen strategi för distans- utbildning och statligt drivna lärcentrum för att samordna kommunal vuxenutbildning, svenska för invandrare och distansbaserad högskole- och universitetsutbildning.

SOU 2020:46

Sammanfattning

Politisk jämlikhet

Den ökande ojämlikheten i inkomster och förmögenheter inom OECD-länderna har fått effekter på det demokratiska systemets funktionssätt. Amerikansk statsvetenskaplig forskning visar att be- sluten i kongressen i växande utsträckning styrs av de förmögnare samhällsskiktens intressen. Påverkan på den politiska processen sker både öppet och genom dolda kanaler. Liknande tendenser har visat sig i Sverige men har inte varit föremål för forskning i samma ut- sträckning. Sverige har av det korruptionsbekämpande internatio- nella organet Greco (Groupe d’États contre la Corruption) fått kritik för att inte i tillräcklig utsträckning ha reglerat umgänget mel- lan de politiska partierna och påverkansgrupper av olika slag. Vissa skärpningar har gjorts, men problem kvarstår. I den senaste evaluer- ingen av Sverige riktar Greco kritik mot att kontakter mellan poli- tiska beslutsfattare och olika påtryckargrupper inte är tillräckligt öppet redovisade.

Ett annat hot är utvecklingen av mycket stora databaser med käns- liga individdata som med hjälp av sofistikerade system för informa- tionsbearbetning har utnyttjats för kommersiella och politiska syften. Ett tredje problem är att nationalstaten som beslutsfattare utmanas av transnationella kommersiella aktörer med betydande finansiella och juridiska resurser. Även på dessa områden hotas principen om politisk jämlikhet att sättas ur spel.

Kommissionen föreslår:

•Regelverket för partifinansiering och politiska beslutsfattares kontakter med påtryckargrupper skärps med sikte på att på alla punkter motsvara Greco:s krav. Ett register över lobbyister bör utredas, av samma slag som diskuteras på EU-nivå.

•En ny maktutredning bör tillsättas, med inriktning mot de hot mot den politiska jämlikheten som emanerar från bland annat de tendenser har antytts ovan – den växande koncentrationen av förmögenheter, utvecklingen av mycket stora databassystem och utmaningen av nationalstaten.

Sammanfattning

SOU 2020:46

Åtgärder för ökad jämlikhet – sektorer

Utbildning och kultur

Den svenska skolan har under flera decennier utsatts för reformer av olika slag som har inneburit stora påfrestningar på systemet som helhet, på dem som arbetar i det och på eleverna – kommunalisering med otillräckligt stöd från staten, pedagogisk nyordning, skolval, fri etableringsrätt. Fastän dessa förändringar har inneburit vissa fördelar

–ökad variation och eventuellt lokala prestationsförbättringar – över- väger nackdelar i form av generellt försämrade resultat, ökad sprid- ning i resultaten till följd av ökad sortering med åtföljande segrega- tion, betygsinflation och inslag av oseriösa huvudmän. Till detta har kommit ett kraftigt inflöde av utrikes födda elever, som i genomsnitt kräver större insatser för att nå uppställda mål. Sammantaget ger erfarenheterna anledning att ompröva den förda politiken i ett antal avseenden:

•Det krävs ett tydligare statligt ansvar för förskola, grundutbild- ning och gymnasieskola är nödvändigt för att minska den regio- nala och socialt betingade variationen i utbildningsystemets kva- litet. Konkreta åtgärder för att realisera detta är ett gemensamt antagningssystem för offentliga och privata skolor, en gemensam policy för differentiering av anslagen med avseende på elevernas förutsättningar och ett tydligare statligt ansvar för utbildnings- budgeten. Ett sektorbidrag av samma slag som infördes i sam- band med kommunaliseringen bör vara huvudinstrumentet för att ge huvudmännen förutsättningar och incitament att verka för en likvärdig skola. Bidraget villkoras på att huvudmännen i sin verksamhet förverkligar de nationellt antagna målen.

•En organisatorisk struktur med tyngdpunkten på länsnivån bör utvecklas för att stödja särskilt små och medelstora kommuner att verka för en likvärdig för-, grund- och gymnasieskola. Den närmast till hands liggande lösningen är att Skolverket ges en regionaliserad struktur med närvaro i varje län och uppgift att säkerställa kompetensförsörjning, kvalitet och likvärdighet.

•Fristående skolor behöver integreras bättre i det nationella ut- bildningssystemet. Den fria etableringsrätten ger alltför stora fri- heter till potentiella huvudmän utanför den offentliga sektorn

SOU 2020:46

Sammanfattning

och måste därför begränsas. Genom den selektion som den möj- liggör kan den hävdas stå i strid med barnkonventionens krav på att barn i skolan ska utveckla respekt för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Den fria etableringsrätten har också försvårat försök från det offentligas sida att integrera barn från olika miljöer.

•Den i skolförordningen och gymnasieförordningen formulerade möjligheten för kommunerna att subventionera de fristående skolornas lokalkostnader för att friskolorna ska kunna etablera sig i kommunen strider mot kommunallagen och sannolikt också mot EU-regelverket och bör omedelbart upphävas. De juridiska förutsättningarna för de fristående skolornas verksamhet måste utredas grundligt, med sikte på likformiga bestämmelser för offentliga och fristående skolor avseende offentlighet, jäv och sanktioner. Det bör därutöver utredas förutsättningslöst om kommersiell verksamhet över huvud taget låter sig förenas med myndighetsutövning.

•Resurserna för tillsyn bör stärkas för att Skolinspektionen ska kunna öka sin regionala närvaro.

•Mot bakgrund av de tidiga uppväxtårens stora betydelse bör obligatorisk förskola för barn från 3 års ålder prövas och utvär- deras. Särskilda insatser bör göras för yngre barn som inte har svenska som hemspråk.

•Kvaliteten i förskolan är viktig för att skapa jämlika uppväxtvillkor. Andelen personal som har pedagogutbildning är sjunkande, en tendens som måste vändas.

•Särskilda stödåtgärder bör sättas in för att fler elever ska klara inträdeskraven till gymnasiet, både till yrkes- och studieförbere- dande linjer.

•Lärarprofessionen bör stärkas. Ansvaret för den pedagogiska ut- vecklingsverksamheten koncentreras till färre högskolor, sam- tidigt som tillgängligheten till utbildningsmöjligheter för lärare och förskolelärare säkerställs över hela landet, bland annat genom ökade möjligheter till distansutbildning.

•I länder med framgångsrika skolsystem är den pedagogiska forsk- ningen starkt kunskapsorienterad och inriktad mot metodik. Detta bör kunna tjäna som vägledning också för svensk pedagogisk och

Sammanfattning

SOU 2020:46

didaktisk forskning. I skolans regelverk bör skrivas in pedagogiska grundvärderingar med fokus på kunskap och en starkare ställning för läraren i en undervisning där stor hänsyn tas till elevernas för- kunskaper (adaptiv metodik).

•Fler åtgärder bör vidtas för att göra det mer attraktivt att arbeta som förskolepedagog och lärare i områden med mindre gynnade förutsättningar.

•En central läromedelsgranskning bör återinföras, eventuellt i kombination med en inköpsfunktion. Elevers rätt till läromedel av god kvalitet och lärarnas rätt att kräva detta bör skrivas in i skollagen.

•Ambitionsnivån för yrkesvägledningen i skolorna bör höjas kraftigt för att skapa förutsättningar för välinformerade individuella val som kan ifrågasätta etablerade köns- och klassbundna mönster. Det kan dels intressera barn och ungdomar med svag studiesocial bakgrund för högre studier, dels ökaintresset för yrkesval som överskrider traditionella könsrollsgränser. Tidiga insatser bör prioriteras.

•Vuxenutbildningen bör expanderas kraftigt för att möta det växande behovet av både grundläggande kunskaper – ett kommunalt ansvar

– och yrkesrelaterad kompetens i arbetslivet – ett ansvar för Arbetsförmedlingen. En transparent form för studiefinansiering bör efter utredning tillskapas med särskild inriktning mot per- soner som står långt från arbetsmarknaden. Statens ansvar för vuxenutbildningen bör stärkas.

•Någon form av kompetenskonton med kostnaderna delade mellan anställd, arbetsgivare och offentlig sektor bör utredas på nytt.

•En sammanhållen strategi för distansutbildning bör utformas. Denna bör innehålla behovsstyrda utbildningsprogram, medel för att utveckla digital pedagogik och stödsystem och insatser för att bredda rekryteringen till högskolan.

•Ett rikstäckande nät av statligt drivna lokala lärcentrum utvecklas för att samordna kommunal vuxenutbildning, svenska för in- vandrare samt distansbaserad högskole- och universitetsutbild- ning i de regioner där specialiserad utbildning inte kan bedrivas kostnadseffektivt i enskilda kommuner.

SOU 2020:46

Sammanfattning

•Kraven på att kulturpolitiken ska vara aktivt uppsökande bör skärpas. Den förda politiken ska utvärderas med avseende på detta mål, och anslagen villkoras.

•Kulturskolorna ska ses som en del av det allmänna utbildnings- systemet. Ett statligt stöd villkorat på uppsökande verksamhet bör införas för att säkerställa närvaro i landets alla kommuner.

Arbetsliv

Arbetslivet förändras snabbt. Kraven på utbildning, som redan tidi- gare har varit ovanligt höga på svensk arbetsmarknad, ökar konti- nuerligt, vilket förutsätter en arbetsmarknadspolitik med å ena sidan större flexibilitet och samordnande funktion mellan den statliga, regionala och lokala nivån och å andra sidan större träffsäkerhet i statligt riktade insatser. Samtidigt har anställningsförhållandena på delar av arbetsmarknaden blivit osäkrare, med negativa konse- kvenser för försäkringsskyddet och ibland försenad familjebildning. Deltidsanställning, i vissa fall på mycket låg nivå, och allmän visstids- anställning med svårövervakade villkor gäller framför allt i vissa låg- löneyrken. Arbetsmiljön, som i vissa avseenden har förbättrats under gångna decennier, har försämrats i andra – ökad stress till följd av bristande kontroll över arbetet och ökade olycksrisker i sektorer med hög andel utländsk arbetskraft. För att motverka dessa negativa tendenser föreslår kommissionen:

•Reglerna för allmän visstidsanställning har skärpts men bedöms i nuvarande skick vara så komplicerade att de är svåra att tillämpa. En översyn bör göras, eventuellt med sikte på en begränsning av denna anställningsform.

•Det bör finnas särskilda sanktionsregler i arbetslöshetsförsäk- ringen vid egen uppsägning för att undvika missbruk, men det kan ifrågasättas om nuvarande regler är balanserade. Alltför strikta regler kan leda till att anställda stannar alltför länge på dysfunk- tionella arbetsplatser, med ökad sjukskrivning och andra konse- kvenser som följd.

•Profilering – en kartläggning av en arbetssökandes kompetens och färdigheter som underlag för matchning mot arbetsmarkna- den – bör utvecklas och testas som ett verktyg för att bestämma

Sammanfattning

SOU 2020:46

nivå och varaktighet på lönesubventioner till anställda som inte når upp till genomsnittlig produktivitet.

•Arbetsförmågebedömningar bör göras obligatoriska inför beslut om nekad sjukpenning.

•Arbetsförmedlingen bör få behålla sin roll som central samord- nare och snarast få utökade uppgifter. Planerna på privatisering har dåligt stöd i forskningen.

•Arbetsmiljöverkets resurser bör ökas. Möjligheterna till informa- tionsutbyte mellan myndigheter som övervakar arbetsmiljön och bekämpar ekonomisk brottslighet bör dessutom förbättras.

Migration, etablering och integration

Huvudansvaret för etablering och integration ligger i dag efter en inledande period med statligt ansvar hos kommunerna. Enligt kom- missionens bedömning bör staten ta ett mer långvarigt ansvar, fram- för allt för att underlätta för kommuner med svaga ekonomiska förutsättningar.

•Arbetskraftsinvandringen behöver ett stramare regelverk. Behovet av sådan invandring bör på det sätt som tidigare gällde prövas av myndighet. Erbjudande om anställning ska vara rättsligt bindande för arbetsgivaren, och sanktioner när en arbetsgivare frångår vill- koren som legat till grund för arbetstillståndet ska drabba arbets- givaren och inte arbetskraftsinvandraren. I den mån arbetsgivaren inte följer överenskomna villkor bör detta beteende inte krimina- liseras, men sanktionsavgiften ska vara kännbar, och den anställda ska ersättas utan att behöva få sina krav prövade i domstol.

•Asylprövningen bör koncentreras till ett antal mottagandecentra, där asylsökande bor och deltar i tidiga insatser under asyltiden.

•Kommunen ska ha ansvaret för de samhällsorienterande insatserna, medan Arbetsförmedlingen bör få ansvar för förberedelser för arbetsmarknaden, inklusive kartläggning och validering av kompe- tenser. Det bör vara obligatoriskt för asylsökande att delta.

SOU 2020:46

Sammanfattning

•It-stödet för Migrationsverkets beslut om rekommenderad bo- sättning rörande dem som fått uppehållstillstånd bör utvecklas med hjälp av effektiva algoritmer för att maximera sannolikheten att få arbete.

•Dagersättningarna för asylsökande bör höjas för att reducera den administrativa bördan.

•Incitamentseffekterna inom etableringsersättning och etabler- ingstillägg bör ses över, så att det blir lika lönsamt för båda makarna i ett hushåll att ta ett arbete. Nivåerna behöver justeras så att kommunerna inte drabbas av kostnader för försörjnings- stöd under etableringstiden. Det ska finnas adekvata insatser för alla behov, inte minst för dem som har kort utbildning och ringa arbetslivserfarenhet.

•Regleringen rörande egen bosättning i lagen (1994:137) om mot- tagande av asylsökande (EBO) bör avvecklas.

•Föräldrapenningdagar med ersättning på grundnivå bör som nämnts reserveras på samma sätt som dagar med sjukpenning- nivå, vilket kan vara särskilt viktigt i hushåll traditionella köns- rollsvärderingar. Föräldralediga med föräldrapenning tillåts delta i samhällsorientering och svenska för invandrare.

•Den utredning om studiefinansiering som rekommenderades ovan bör analysera behoven särskilt ur ett migrationsperspektiv.

•Arbetsförmedlingen behöver intensifiera sitt arbete med att ge nyanlända kvinnor och män likvärdigt etableringsstöd. Bland annat måste insatser för kvinnor som står långt från arbetsmark- naden utökas och permanentas.

•Arbetet mot så kallat hedersrelaterat våld och förtryck bör intensi- fieras, exempelvis genom ytterligare kartläggning och utbildning av personal som kan komma i kontakt med dem som drabbas.

Bostad, grannskap och miljö

Bostadsbristen är kännbar i en majoritet av landets kommuner. Ny- produktionen har under en följd av år varit låg och ojämn, och det befintliga beståndet utnyttjas inte helt effektivt. Bostadsmarknaden

Sammanfattning

SOU 2020:46

har polariserats på så sätt att låglönehushåll kommit att dominera i det hyrda beståndet, medan medel- och höginkomsttagare i stor utsträckning äger sin bostad. Beskattningen av bostäder har succes- sivt blivit alltmer gynnsam för det ägda boendet, vilket alltså får negativa fördelningskonsekvenser.

•Varken kommunala bostadsbolag eller privata aktörer har under rådande villkor ett tillräckligt incitament att bygga nya bostäder. Staten måste ta ett större finansiellt och eventuellt också verksam- hetsmässigt ansvar. Nivån på investeringsstödet för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande bör successivt höjas. Inriktningen bör vara att en större del av stödet ska gå till stor- stadsområdena. Stödet bör kontinuerligt utvärderas.

•Ett statligt topplån för byggande på svagare bostadsmarknader bör införas.

•Bostadsförsörjningen måste planeras regionalt, eftersom arbets- marknader normalt sträcker sig över mer än en kommun. Kom- munerna bör mötas på regional nivå för att i samråd med staten avgöra behovet av bostadsbyggande och fördela ansvaret mellan kommunerna inom regionen. Den kommunala förköpsrätten bör återinföras.

•Beslut har fattats om att utreda hur ett socialt boende ska ut- formas. Utredningen bör ges tilläggsdirektiv för att utreda ett statligt ägt fastighetsbolag som kan ta ansvar för nyproduktion i de situationer där varken kommunala bolag eller privata fastig- hetsägare visar tillräckligt intresse.

•Beskattningen av ägt och hyrt boende bör harmoniseras. Skatt eller avgift på ägda bostäder bör vara proportionell utan tak ovan- för ett visst lägstabelopp. Värdeökningar på boende bör beskattas som andra kapitalvinster.

•Handlingsutrymmet gentemot EU-regelverket vad gäller de all- männyttiga bostadsföretagen ska utnyttjas till fullo. För det fall att man inte väljer att utveckla en särskild kategori för socialt bo- ende bör det preciseras att det så kallade affärsmässighetskravet inte står i strid med en lågprislinje som endast begränsas av själv- kostnadsprincipen.

SOU 2020:46

Sammanfattning

•Möjligheterna att föra ut vinster ur de allmännyttiga bostads- företagen bör begränsas till sociala förebyggande insatser som bevisligen förbättrar boendemiljöer och minskar segregation.

•En statlig hyresgaranti bör införas för att underlätta för yngre och hushåll med lägre men stabila inkomster att få tillgång till bostad.

•Hyresgäster bör ges ökat inflytande vid renoveringar för att för- hindra standardhöjningar och hyreshöjningar som tvingar vissa hyresgäster att flytta.

•Boverket och Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att tillsammans med intresserade kommuner utvärdera modeller för hemlösa barn- familjer.

•Bostadsbidragen har genom otillräcklig uppräkning förlorat sin roll som bostadspolitiskt instrument och bör höjas. Höjningen bör ges en profil som framför allt gynnar barnfamiljer.

Konsumentfrågor

Konsumenternas ställning har utvecklats i olika riktningar på olika marknader under senare decennier. På vissa marknader råder god konkurrens och en gynnsam prisutveckling. På andra råder av olika anledningar sämre förutsättningar för konsumenterna att hävda sin rätt, till följd av monopol som i fallet med eldistributionen, stark asymmetri mellan producent och konsument som när det gäller sjukvårdstjänster, eller allmän brist, som på bostadsmarknaden. De förslag som kommissionen lägger på dessa områden bidrar allmänt till att stärka konsumenternas ställning. På ett område – skuldsätt- ning – presenteras ett specifikt förslag med syfte att stärka konsu- menternas ställning.

Hushåll med små ekonomiska marginaler är känsliga för tillfälliga inkomstbortfall eller oförutsedda utgifter. Den ekonomiska stressen från sådana störningar försämrar beslutskapaciteten och ökar risken för förhastade beslut, exempelvis i form av dyra, kortfristiga lån eller försök att via kommersiella spel lösa situationen. Detta kan ge upphov till negativa spiraler och skuldfällor som det blir svårt eller omöjligt att ta sig ur.

Sammanfattning

SOU 2020:46

Skuldsanering är ett alternativ. Omkring 183 000 barn växer upp i ett hem där minst en förälder har skulder eller pågående skuld- sanering hos Kronofogden. Skuldsanering är dock inte tillräcklig för att hantera alla de situationer som uppkommer. Kommissionen för- ordar därför, bland annat med den finländska lagstiftningen som förebild, absolut preskription under vissa villkor.

•Absolut preskription för långvarigt överskuldsatta bör införas i preskriptionslagen.

Hälso- och sjukvård

I internationell jämförelse är hälsoläget i Sverige generellt gott. Det finns dock betydande skillnader mellan inkomstgrupper och mellan regioner. Relativt nya inslag som vårdval och privata sjukvårdsför- säkringar riskerar att ytterligare öka skillnaderna i tillgång till hälso- och sjukvård.

•Vårdvalet har inneburit att den tidigare sammanhållna barnhälso- vården inte längre fungerar som tidigare. Ingen aktör har i dag övergripande ansvar för att följa folkhälsan och samordna före- byggande insatser. Regionerna bör få ett förebyggande folkhälso- ansvar, med ett särskilt ansvar för riktade insatser mot hushåll med förhöjda risker.

•Förutsättningarna för ett konkret program med verkningsfulla åtgärder för att främja goda levnadsvanor framför allt bland unga i alla socioekonomiska grupper bör utredas. Det bör omfatta exempelvis utvidgad undervisning och grundläggande av goda vanor hos skolbarn (rörelse, matvanor m.m.), för vuxna hälso- samtal (enligt den s.k. Västerbotten-modellen) och beskattning av livsmedelstillsatser som socker och salt.

•Alkoholpolitiken bör bevaras och i vissa avseenden skärpas.

•Spelmissbruk är numera jämställt med andra former av missbruk, men det saknas en sammanhållen och effektiv spelpolitik. En sådan bör utvecklas med politiken från andra beroendeområden som förebild. Kommissionen förordar restriktioner på marknads- föringen i likhet med vad som gäller för tobak och alkohol.

SOU 2020:46

Sammanfattning

•Hälso- och sjukvårdslagen behöver preciseras för att tydliggöra vad som står i konflikt med intentionerna i lagstiftningen. Privata sjukvårdsförsäkringar är ett exempel på företeelser som kan ge upphov till konflikter med dessa intentioner och som kan behöva regleras på ett tydligare sätt.

•Personer med funktionsnedsättningar har ofta en arbetsförmåga som kan nyttiggöras med lämpliga hjälpmedel. Stöden behöver effektiviseras för att minska kostnaderna och möjliggöra för fler att delta i arbetslivet. Exempelvis har kommersiella aktörer drivit upp kostnaderna för hörselhjälpmedel på ett oacceptabelt sätt.

Transfereringar – barn och familj

De huvudsakliga förändringar som kommissionen föreslår i trans- fereringssystemen till barn och familj har redovisats ovan under rubriken Jämställdhet – förändringar i regelverket för sjukskrivning under graviditet och graviditetspenning, föräldraförsäkringen och rätt till barnomsorg på obekväm arbetstid.

Ekonomisk utsatthet i barndomen kan få långvariga konsekvenser för barns hälsa och livschanser. Bostaden och närmiljön är särskilt viktig i detta perspektiv. Kommissionens förslag att återställa bo- stadsbidraget som bostadspolitiskt instrument är därför viktigt, och en förändring av bostadsbidraget bör utformas så att den i huvudsak gynnar barnfamiljer.

Försäkringar mot arbetslöshet och nedsatt arbetsförmåga

Sjukpenningen ska ge ekonomisk trygghet till den som under en begränsad period inte kan arbeta på grund av sjukdom under den period som sjukdomen pågår och arbetsförmågan är nedsatt. Arbets- löshetsförsäkringen är en mer renodlad omställningsförsäkring och ställer krav på att den arbetslösa ska söka och ta arbeten som bedöms som lämpliga. Kraven på och drivkrafterna för omställning skärps dessutom över tid.

Personer med svag ställning på arbetsmarknaden exkluderas ofta helt från systemen beroende på regelverkens krav, även om de kan ha arbetat och bidragit med skatter och avgifter under lång tid. Inom

Sammanfattning

SOU 2020:46

sjukförsäkringen handlar kravet om en förutsebar inkomst under en period framåt i tiden. Inom arbetslöshetsförsäkringen gäller vill- koret en viss arbetsintensitet under tillräckligt lång tid bakåt, och dessutom medlemskap i en arbetslöshetskassa, antingen en fackligt anknuten kassa eller den fristående Alfakassan.

Ett annat problem gäller den kategori som nekas sjukpenning med hänvisning till så kallat normalt förekommande arbete men som vid kontakt med Arbetsförmedlingen bedöms vara alltför sjuka för att kunna få ett arbete. Den typen av motstridiga bedömningar från statens sida är enligt kommissionens mening inte acceptabla.

För dessa försäkringssystem föreslås:

•Ersättningsgraden i den offentliga försäkringen har under lång tid sjunkit för en stor del av de försäkrade. Ett långsiktigt riktmärke bör vara att 80 procent av de försäkrade ska ha 80 procents ersätt- ningsgrad.

•Sjukförsäkringen bör baseras på historiska månadsinkomster. Förändringen kan göras finansiellt neutral om man så önskar, an- tingen genom justering av avgifterna till systemen eller av ersätt- ningsnivåerna, eller också genom en kombination av dessa båda.

•Arbetslöshetsförsäkringen bör vara obligatorisk inom ramen för dagens administrativa lösning, det vill säga en kombination av fackligt anknutna kassor och en fristående som de anställda får välja mellan. Ersättningsnivån bör baseras på månadsinkomster och nivåerna justeras upp.

•Personer ska kunna nekas sjukpenning endast med hänvisning till ett till karaktären preciserat arbete på arbetsmarknaden. Detta ska i så fall ske efter en arbetsförmågeutredning som medger en mer konkret bedömning av vilka till buds stående arbeten som kan komma i fråga. Definitionerna av vilka arbeten som ska anses lämpliga för den försäkrade bör harmoniseras mellan regelverken för arbetslöshetsförsäkring och sjukpenning.

Kriminalpolitik

På det kriminalpolitiska området är det viktiga att slå fast att de effektivaste åtgärderna är förebyggande. En stor del av de kriminella karriärerna kan återföras på skolmisslyckanden, som i sin tur ofta

SOU 2020:46

Sammanfattning

hänger samman med neuropsykiatriska diagnoser, missbruk i familjen och liknande problem. Om man tidigt lyckas identifiera barn och ungdomar i riskzonen och sätter in stödåtgärder, kan man alltså und- vika långt högre både personliga och samhällsekonomiska kostnader längre fram i livet. Exkludering tidigt i livet ökar risken för dysfunk- tionella beteendemönster.

Även med en framgångsrik preventiv politik kommer det att begås brott. Också i det skedet av livet är det viktigt att samhällets åtgärder syftar till integration och inte till exkludering. Inträde på arbetsmarknaden och familjebildning är viktiga faktorer i den integ- rerande processen, och utbildning under fängelsevistelsen bör därför vara ett inslag i återanpassningen.

Kommissionen har inga konkreta förslag inom områdena preven- tion och kriminalvård utan begränsar sig till följande bedömningar:

•Tidiga insatser under barn- och ungdomsåren för att förebygga kriminella karriärer är kostnadseffektiva under förutsättning att riskgrupperna kan identifieras med tillräcklig träffsäkerhet. Detta förutsätter samlade insatser från skola, socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatri.

•Kriminalpolitiken bör i möjligaste mån styras av forskningen och inte av vad som bedöms vara politiskt attraktiva åtgärder. För- längning av redan långa fängelsestraff har osäker effekt och kan i sämsta fall vara kontraproduktiv.

Företag har i växande utsträckning blivit instrument för den orga- niserade brottsligheten, med negativa fördelningskonsekvenser för både brottsoffer och arbetskraft som utnyttjas. I syfte att motverka denna utveckling föreslår kommissionen:

•Revisionsplikten för små aktiebolag återinförs.

•Möjligheterna till ytterligare informationsutbyte mellan myndig- heter bör utredas för att underlätta urval och kontroll.

Skatter

Grunden i ett modernt skattesystem bör vara en progressiv inkomst- beskattning. Det råder ett starkt samband mellan förmåga (mätt med arbetsinkomst) å ena sidan och kapitaltillgångar och kapitalinkoms-

Sammanfattning

SOU 2020:46

ter å den andra. Detta talar för att man beskattar kapital som kom- plement till arbete, för att kunna öka progressiviteten i den samman- tagna beskattningen utan att öka marginalskatten på arbete alltför mycket.

Skattekvoten är inget bra mått på hur stora de offentliga in- greppen i hushållens ekonomi är. Sverige har vid en direkt jämförelse med andra OECD-länder en relativt hög skattekvot, men korrigerat för skattebelagda transfereringar, välfärdspolitik på budgetens utgifts- sida och andra inslag i politiken intar Sverige snarare en mellan- position. Skattekvoten har sedan sekelskiftet sjunkit med 5,7 procent av BNP, i dagsläget motsvarande drygt 290 miljarder kronor.

Den ökande ojämlikheten i Sverige vad avser inkomster beror i väsentlig utsträckning på politiska beslut. Kapitalinkomsterna, som är lägre beskattade är inkomster från arbete, har ökat i betydelse, och skatte- och transfereringssystemet är generellt mindre omförde- lande än tidigare. Intäkterna från kapitalbeskattning har trendmäs- sigt sjunkit från 7 till 5 procent av BNP, trots att både stockar och flöden har ökat.

Bostadsbeskattningen styrdes tidigare av principen att staten skulle vara neutral i valet mellan ägt och hyrt boende. Nu är det ägda boendet starkt gynnat, mer än i de flesta EU-länder.

Av fördelningspolitisk betydelse är också de så kallade skatte- utgifterna, det vill säga subventioner på budgetens inkomstsida som uppkommer genom avvikelser från normnivån på en viss skatt. Exempel på detta är lägre mervärdesskatt på livsmedel, ränteavdrag för lån och rot- och rutsystemen.

Kommissionen har på skatteområdet begränsat sig till de skatter som har klar fördelningspolitisk anknytning.

•Skatten på kapitalinkomster bör höjas, med riktpunkten att en enhetlig skattesats ska gälla för alla kapitalinkomster. Arvs- och gåvoskatt bör återinföras, och förutsättningarna för en förmögen- hetsskatt bör utredas.

•Beskattningen av fåmansföretag, de så kallade 3:12-reglerna, har av allt döma genererat en viss ökning av sysselsättningen, men det är oklart till vilken kostnad. Reglerna har också utnyttjats för att utveckla bolagskonstruktioner som sätter progressiviteten i skattesystemet ur spel. Förändringar som skulle eliminera miss- bruket och samtidigt bevara de positiva inslaget har tidigare utretts

SOU 2020:46

Sammanfattning

(SOU 2016:75). Förslagen från denna utredning bör genomföras. Åtgärder mot ovannämnda typ av konstruktioner bör vidtas ge- nom en skärpning av aktivitetskravet på företagen.

•Principen om likabehandling av hyrt och ägt boende bör återupp- rättas. Skattesatsen för bostadsrätter harmoniseras med den som gäller för småhus.

•En avgift eller skatt på fastigheter bör endast tas ut ovanför ett fribelopp men å andra sidan inte ha något tak. Ränteavdraget ned- trappas successivt. Fastighetsavgiften på hyresfastigheter avskaffas.

•Pandemin kommer att leda till en kraftig försämring av den offentliga budgetens saldo, på grund av både ökade utgifter och minskade intäkter. För att återställa balansen i de offentliga finan- serna kommer det att krävas betydande skattehöjningar. Sådana bör baseras på skatt efter förmåga, det vill säga ges en tydligt pro- gressiv profil.

Finansieringsfrågor

Jämlikhetskommissionens uppdrag skiljer sig väsentligt från normal- utredningar genom det breda mandat som formulerats i kommissio- nens direktiv. Som framgått av tidigare delar av betänkandet berörs ett stort antal politikområden, och det har inte varit möjligt att över hela linjen utveckla detaljerade förslag i enlighet med normalformen för utredningar. Åtskilliga förslag och rekommendationer kräver vidare utredningar, och kostnadsuppskattningar blir på sådana om- råden med nödvändighet ungefärliga.

Covid-19-pandemin har radikalt förändrat förutsättningarna för finanspolitiken. Både skattekvot och ambitioner vad gäller offentlig- finansiellt saldo kommer att behöva omprövas. Kommissionen har dock i sin översiktliga finansieringsanalys bortsett från pandemins effekter.

De problem som Sverige stod inför redan före pandemin är dess- utom av en sådan dignitet att det ter sig orealistiskt att de alla skulle kunna lösas bara genom en omdisponering av existerande budget- medel. Den omfattande invandringen under senare decennier har på avgörande sätt förändrat förutsättningarna för tidigare fattade beslut om överskottsmål och skattekvot. EU:s stabilitetspakt innehåller

Sammanfattning

SOU 2020:46

krav på det offentliga underskottet och skuldsättningen som Sverige med god marginal tillfredsställer sedan lång tid tillbaka. Överskotts- målet har nyligen justerats ned, men det offentliga saldot skulle kunna sänkas med ytterligare omkring 1 procent av BNP med bi- behållen respekt för stabilitetspaktens krav, vilket motsvarar ett utrymme på drygt 50 miljarder. Som nämnts har skattekvoten har sedan sekelskiftet sänkts med 5,7 procent, motsvarande omkring 290 miljarder.

Överskottsmålet sattes en gång med hänvisning till demografiska prognoser som förutsåg en stark ökning av försörjningskvoten – andelen barn och äldre av befolkningen skulle växa i förhållande till den andel som är i arbetsför ålder. Genom invandringen efter sekel- skiftet har den demografiska profilen i befolkningen förändrats radi- kalt; försörjningskvoten förbättras med mellan 15 och 16 procent, när de utrikes födda inkluderas. En förutsättning för att denna gynn- samma situation ska kunna utnyttjas är emellertid att de utrikes födda, jämte grupper av inrikes födda som av olika anledningar varken arbetar eller studerar, integreras i arbetskraften i den utsträckning som är möjlig. Detta kräver mycket stora utbildningsinvesteringar, i varierande utsträckning i kombination med lönesubventioner. I av- saknad av sådana investeringar föreligger risker för kostnader av annat slag – utebliven ekonomisk tillväxt, ökat beroende av trans- fereringssystem och sociala konflikter.

Med dessa siffror i åtanke har kommissionen inte desto mindre sökt finansiera sina förslag inom den existerande utgiftsramen. Om man finner dessa finansieringsvägar mindre lämpliga, återstår att finna andra eller också att förändra skattekvot eller överskottsmål.

Sammantaget uppskattas kostnaderna för kommissionens förslag ligga i intervallet 30 till 40 miljarder kronor. Huvudfinansierings- källorna är:

•en höjning av momsen på livsmedel till standardnivån 25 procent med kompensation till barnfamiljer och låginkomsthushåll – netto 15 miljarder kronor

•en avveckling av rot-avdraget – 10 miljarder kronor

•en temporär överföring från biståndsbudgeten motsvarande 0,3 procent av BNI till ändamål som syftar till en förbättrad integ- ration av utrikes födda – 15–16 miljarder.

Motiven är följande.

SOU 2020:46

Sammanfattning

Normal moms på livsmedel

Riksrevisionen har i en analys visat att sänkt livsmedelsmoms är en ineffektiv åtgärd för att stödja barnfamiljer och låginkomsthushåll, vilket var det ursprungligen angivna motivet. Momsen kan höjas till ordinarie nivå och målgrupperna kan hållas skadeslösa, samtidigt som åtgärden enligt Riksrevisionens uppskattning ger ett netto i intervallet 15–20 miljarder. På sikt bör även moms på restaurang- och cateringtjänster harmoniseras för att undvika gränsdragnings- problem, men under rådande förhållanden är detta inte lämpligt, eftersom denna bransch har påverkats särskilt starkt av pandemin. Även utan denna extra justering är ett netto på 15 miljarder en för- siktig uppskattning.

Avveckling av rot-avdraget

Argumenten för att behålla rotavdraget är i nuläget svaga. Subven- tionen infördes ursprungligen som ett konjunkturinstrument men permanentades på oklara grunder. Något behov av ett allmänt branschstöd till byggsektorn är svårt att se. Avdraget utnyttjas för en rad ändamål som inte bidrar till att öka den tillgängliga bostads- arean – renovering av fullt funktionsdugliga bostadsutrymmen, till- byggnader som inte ökar boytan, med mera. Med en omallokering av resurserna till nybyggnad av hyreslägenheter lämnas ett bättre bi- drag till lösandet av bostadskrisen. Avdraget kommer i dag huvud- sakligen medel- och höginkomsttagare till del. En väsentlig del av de projekt som beviljas avdrag skulle utföras även utan stöd. Om resurserna överförs till andra stödformer inom bostadspolitiken, kommer den frigjorda arbetskraften dessutom att kunna beredas sysselsättning i annan byggverksamhet. Argumentet att subventionen bidrar till att minska svartarbetet i landet vilar på relativt svaga grunder.

Temporär justering av biståndsmålet

Den svenska biståndspolitiken har i dag ett volymsmål motsvarande 1 procent av bruttonationalinkomsten (BNI). I budgeten för 2020 uppgår beloppet till 52,1 miljarder kronor. Enprocentsmålet är själv- påtaget. Ett åtagande som Sverige formellt har gjort i ett internatio-

Sammanfattning

SOU 2020:46

nellt sammanhang är att det internationella biståndet ska uppgå till 0,7 procent. Detta beslöts inom EU år 2004 av de då 15 medlems- länderna. Enprocentsmålet avsåg ursprungligen det totala resurs- flödet från både offentliga och privata källor, men då givarländernas regeringar inte har någon kontroll över det privata flödet, övergick man så småningom till målet 0,7 procent för det offentligt beslutade flödet. Bland OECD:s medlemsländer som samarbetar om utveck- lingspolitiken, de så kallade DAC-länderna, är det bara de skandina- viska länderna, Storbritannien och Luxemburg som lever upp till detta lägre 0,7-procentsmål. Genomsnittssiffran är 0,31 procent.

Under det dryga halvsekel som har gått sedan diskussionen inled- des har de globala resursflödena förändrats i grunden. Både direkt- investeringar och privata överföringar från enskilda migranter till hemländerna, så kallade remitteringar, har vuxit kraftigt och är nu var för sig väsentligt större än den offentliga biståndsbudgeten. Re- mitteringarna var på global nivå år 2018 mer än dubbelt så stora som det offentliga biståndet.

I bedömningen av det internationella utvecklingssamarbetet är det nödvändigt att anlägga ett brett perspektiv. Flyktinginvand- ringen är inte planerad och efterfrågad på det sätt som arbetskrafts- invandringen är, utan vilar huvudsakligen på humanitära bevekelse- grunder. I betänkandet föreslås en rad åtgärder för att underlätta integrationen av flyktingar på arbetsmarknaden, men även med opti- mistiska antaganden om sådana integrationsproblem kommer flyk- tinginvandringen att medföra betydande offentliga kostnader. Detta är i realiteten att se som en del av det internationella biståndet.

Vissa av migranterna kommer att återvända till hemländerna efter något år, kanske när en väpnad konflikt har bilagts, och har då på olika sätt ökat sin kompetens genom skolgång eller yrkesutbildning. Vissa stannar längre, och några etablerar sig permanent i det nya landet eller söker sig till ett annat EU-land. Detta resulterar i remit- teringar, som alltså indirekt är ett resultat av mottagandet och eta- bleringen i det nya hemlandet. Vissa etablerar sig som företagare i det nya landet och utnyttjar sina nätverk i ursprungslandet för att utveckla handelsutbytet mellan länderna. Vad nettoeffekten av detta blir kan inte anges med någon rimlig säkerhet, men den bör vägas in kvalitativt när det övergripande målet för bistånds- och migrations- politiken ska bestämmas. Mot denna bakgrund framstår en temporär justering av biståndsmålet som en rimlig åtgärd. Eftersom den extra

SOU 2020:46

Sammanfattning

belastning på folkhushållet som kan kopplas till migrationen såvitt nu kan bedömas är tillfällig, finns förutsättningar att återgå till en- procentsmålet inom en inte alltför avlägsen framtid.

Ett återupprättat socialt kontrakt

Det uppdrag som formulerats i kommissionens direktiv är brett och allmänt hållet. Det sammanfattas i följande tre punkter:

•Föreslå åtgärder som kan bidra till att utjämna skillnader i upp- växtförhållanden, samt i möjligheter till god utbildning och arbete med goda arbetsvillkor.

•Överväga åtgärder som stärker den enskildes rätt i förhållande till starka ekonomiska intressen.

•Lämna förslag till andra typer av jämlikhetsskapande åtgärder.

Dessutom sägs att förslagen ska främja jämlikhet på ett sådant sätt att ekonomins funktionssätt och tillväxtpotential stärks. I direktivet sägs också att jämlikheten ska främjas genom en så jämn fördelning av marknadsinkomsterna som möjligt. Av analysen har framgått att den sistnämnda strategin rymmer vissa risker; fördelningen av mark- nadsinkomster mätt med ginikoefficienten har nu under några de- cennier varit stabil, samtidigt som fördelningen av disponibla inkomster blivit allt ojämnare. Eftersom det är de disponibla inkomsterna som ytterst bestämmer vilket handlingsutrymme hushållen har, måste även denna utveckling bevakas.

Kommissionen har mot denna bakgrund presenterat ett stort antal förslag med inriktningen att samtidigt öka jämlikheten och stärka landets ekonomiska potential. Det stora flertalet av förslagen har tidigare diskuterats i den allmänna debatten, i vissa fall utretts grundligt. Kommissionens bidrag ska därför främst ses som ett för- sök att presentera en sammanhängande analys av Sveriges aktuella problem och en samling förslag som ömsesidigt stöder varandra i arbetet med att hejda och på sikt vända utvecklingen mot ökad ojäm- likhet, polarisering och sociala konflikter.

Pandemin har förändrat förutsättningarna för politikens förande och kommer att påverka dem för lång tid framöver. Redan innan denna utifrån kommande chock drabbade den globala och den svenska

Sammanfattning

SOU 2020:46

ekonomin fanns det dock tecken på kris. Polariseringen i samhället har ökat, liksom aggressiviteten i det offentliga samtalet, den parla- mentariska situationen präglas av instabilitet, och det politiska syste- met fungerar i vissa avseenden mindre väl. Detta har skett samtidigt som den ekonomiska utvecklingen har varit gynnsam, med en stabil ökning av bruttonationalprodukten, vilket indikerar att frågan om välfärd och tillfredsställelse med tillvaron är bredare än vad som låter sig fångas med övergripande ekonomiska mått.

Enligt kommissionens bedömning är dessa problem i betydande utsträckning självförvållade, i den meningen att de är resultatet av inhemska politiska beslut. En fortsatt intensiv internationalisering av ekonomin, koncentration av den ekonomiska aktiviteten inom lan- det till storstadsområdena, osäkrare villkor på arbetsmarknaden för stora grupper av löntagare har inte mötts med adekvata kompense- rande åtgärder. I stället har ett otillräckligt utjämnande skattesystem och en försvagad social försäkring sammantaget lett till en ökad ojämlikhet i disponibel inkomst som frestar på den sociala samman- hållningen. Tecken på sjunkande tillit i samhället är mot den bak- grunden ingen överraskning.

Tre stora problemområden med direkt anknytning till den första punkten i kommissionens direktiv är utbildnings-, bostads- och integrationspolitik. De båda förstnämnda rymde åtskilliga problem redan för något decennium sedan, men dessa problem har förvärrats av den snabba befolkningsökning som den omfattande immigratio- nen har lett till. Denna immigrationspolitik formades i huvudsak i politisk enighet, men de politiska partierna förefaller att ha under- skattat vilka åtgärder – investeringar i vid mening – som krävs för att denna befolkningsökning ska kunna tas om hand. I stället har man hållit fast vid sedan tidigare fastställda politiska agendor, som blivit alltmer inadekvata som svar på landets problem.

En ökad heterogenitet i befolkningen behöver inte nödvändigtvis leda till problem utan kan i stället rätt hanterad vara en tillgång. Den samhällsvetenskapliga forskningen indikerar vilka villkor som bör vara uppfyllda för att utveckling ska ta en gynnsam väg. Befolknings- majoriteten och olika minoriteter måste mötas på en någorlunda lik- ställd nivå. För detta finns goda förutsättningar. Svensk lagstiftning och svensk politisk tradition domineras i modern tid av egalitära värderingar. Det måste därtill finnas gemensamma arbetsuppgifter att ta sig an. Även detta villkor är uppfyllt; det saknas förvisso inte

SOU 2020:46

Sammanfattning

problem med att förverkliga de traditionellt ambitiösa målen för väl- färdspolitiken.

Den tredje förutsättningen är att det politiska ledarskapet en- tydigt står för en integrerande politik som bejakar mångfalden och erbjuder alla som accepterar de grundläggande värderingarna och villkoren att delta på samma villkor i samhällsbyggandet. Konflikt- tendenser finns i alla samhällen, men det är först när politiska ledare hämtar näring ur sådana konflikter som de legitimeras och växer sig starka. För att motverka sådana tendenser krävs ett förnyat socialt kontrakt.

A Common Concern. Summary of the report of the Commission on Equality

Like other Nordic countries, Sweden has shown in its practical policymaking that it is possible to combine good economic growth with a large measure of equality. At the same time, good outcomes have been achieved in terms of other welfare indicators, such as health, education, trust, and respect for the law. In international research, a key explanation for this success has been found to be a high minimum level when it comes to important basic factors such as education, health, income and housing. If all citizens in a society are equipped in these respects, they are also enabled to develop and to contribute to society according to their abilities. In such a society, children’s life chances are less dependent on the environment they happen to be born into, and social mobility increases.

Despite these positive trends, Sweden today faces major chal- lenges. In the education system, where for many decades a high and even level was guaranteed, significant differences in quality now exist among schools and municipalities. The extensive immigration that has taken place since the turn of the century is dominated by young people and people of working age, and has thus greatly improved the country’s dependency ratio, but integration of those coming from abroad is slow. Housing is in short supply in a large proportion of the country’s municipalities, and segregation has increased, espe- cially in the metropolitan regions. The general level of trust in society, which has traditionally been high in both Sweden and other Nordic countries, is showing signs of declining. Inequality in in- come from capital is growing.

The increasingly unequal distribution of income in recent decades is a subject of discussion not only in Sweden, but internationally. Income differences at a global level, taking the world population as

Summary

SOU 2020:46

a whole, are now decreasing, above all owing to political shifts in large countries like China and India, but within most countries – including those two – they are increasing. Global levelling is to be seen as progress, but the growing domestic inequalities pose signif- icant risks.

For a long time, those in power in Sweden, in politics and business, seem to have underestimated the scale of the problems, particularly as regards integration. For the most part, they have relied on established political solutions. A policy to address the new challenges to society has to be based on an analysis of the mecha- nisms and causes behind the developments that have occurred.

Time is a key factor. Sweden has a window of perhaps ten to fifteen years to make the most of a favourable demographic situation

–assuming that those who are of working age also find a place on the labour market.

In 2020, the Covid-19 pandemic has tended to overshadow other issues, with urgent problems of livelihoods and revenues to be addressed. The questions dealt with in the Commission’s report, however, will still be there when the immediate crisis is over. In a best-case scenario, the crisis could help to find solutions, as in- grained routines and measures are called into question.

The foundations of prosperity, and its distribution

In earlier times, in answer to the question what formed the founda- tions of a country’s prosperity, it was common to compare a nation to a household and to regard physical and financial assets as the basis for its prosperity. As much as possible needed to be manufactured inside the country’s borders. With the Enlightenment, the develop- ment of international trade and the Industrial Revolution, a broader view evolved of the underpinnings of prosperity. Human capital – knowledge, networks and open relations with the rest of the world

–assumed a more prominent role. Today we know that, in addition, people’s life satisfaction is very strongly influenced by levels of trust in society, or what is also called social capital.

All of these resources together – physical, financial, human and social capital – are what determine the legitimacy of the social order. So, although economic and welfare policy have traditionally, and

SOU 2020:46

Summary

with some justification, focused on income and material resources, they need to be designed with this broader approach.

Why is inequality generally growing?

Although inequality at a global level, between countries, has levelled off and even decreased somewhat, within most of the world’s countries it has, as we have seen, increased. Various technological and economic explanations for this have been put forward. Advances in information technology have resulted in a globalisation of both production chains and financial markets that has changed the balance of power between capital and labour, in that capital is more mobile than labour. Some new markets are dominated by global corporations with a near-monopoly position and high profit margins. Within Sweden, economic activity is currently being concentrated in the metropolitan regions, leading to regional inequalities.

Alongside technological and economic factors, the distribution of income is affected by political decisions. In the short and medium term, the equalising effect of the tax and transfer system is of great significance for the way income is distributed.

Beyond these technological, economic and political factors, there is a tendency for inequality to grow as a result of the way human interaction works. Both theoretical arguments and historical experi- ence indicate that, under normal circumstances, inequality grows under its own momentum. In other words, a given level of equality in a society is not inherently stable, but needs to be defended and maintained. Historically, wars and outbreaks of epidemic diseases have sometimes had a levelling effect, quite simply because high mortality has led to shortages of labour. The history of the Nordic countries over the hundred years from the 1870s, however, shows that economic progress is perfectly compatible with greater equality, without the need for either violence or major epidemics. Social science research tells us that trade unions and universal suffrage help to create conditions for a favourable combination of equality and growth.

Summary

SOU 2020:46

Arguments for greater equality

As noted in the introduction, the Nordic countries have shown in their practical policies that it is possible to combine high economic growth with a large measure of equality. Despite this, such policies began to questioned in the 1980s, based on a variety of arguments, both abroad and in Sweden. Today, three to four decades later, the climate of opinion is different, and there is reason to examine some of the arguments that have been advanced for and against equal living conditions.

Reasons put forward for differences in income

Before the principal arguments in favour of greater equality are pre- sented, it may be useful to discuss those against equality and for differences in income.

One traditional argument has been that individuals with higher incomes have a higher saving ratio and that a more uneven distribu- tion of income thus frees up more capital for investment, resulting in higher growth. However, this argument is only valid in a closed economy; in a globalised financial market, there is no guarantee that the capital will remain in the country and contribute to higher growth here. Indeed, since the mid 1990s Sweden has experienced a signif- icant export of capital, illustrating the weakness of the argument.

Another reason often put forward is that there need to be large differences in pay to attract people into education, which is said to indirectly promote economic growth. Estimates of the ‘earnings premium’ from education, that is, the personal economic return on a longer education, have been made by the OECD and confirm that Sweden is in the lower part of the international distribution. These estimates have a number of weaknesses, however. They end at age 65 and thus take no account of pension differences between income groups, or differences in life expectancy. What is more, it can be noted that a comparatively large proportion of Sweden’s population have attended higher education, so clearly people’s educational choices are not guided solely by the earnings premium calculated in this way.

Levels of parental education are an important factor, and high- quality basic education and vocational guidance may therefore be at

SOU 2020:46

Summary

least as effective in increasing interest in higher education as larger differences in pay.

A third reason relates to the conditions for doing business and has found tangible expression in such things as favourable rules for closely held companies, low corporate taxation and generally light taxation of wealth. What such measures have in common is that they have been considered necessary to create more favourable business conditions in the country. However, international comparisons of conditions for doing business in different countries, carried out regularly by the World Bank and various financial institutions, show that conditions in Sweden are among the most favourable in the world. If this argument had any relevance in the past, in other words, it has now lost its force.

That does not mean that economic incentives are unimportant. The need for incentives should be, and is, taken into account, for example in setting salaries and in the design of social insurance systems. What is needed is a balance between incentives and equality.

Equality of opportunity and equality of outcome

A common distinction in the debate about redistribution is between equality of opportunity and equality of outcome. In general, there is broad political support for equality of opportunity, as it is difficult to argue against all children as far as possible being given the same opportunities in life. The beneficial impact of equality of opportun- ity on economic development has also been confirmed by research, for example by comparisons of countries that have gone from being poor agricultural economies to industrialised middle-income coun- tries. In developed countries, human capital rather than farmland is the key factor of production, and the equality-promoting effect of a well-developed and equal system of basic education has also been confirmed.

The distinction between opportunity and outcome is difficult to uphold, however, since what is an outcome at one stage in life becomes an opportunity at the next. Whether or not a student leav- ing compulsory education meets the requirements for admission to upper secondary school is an outcome, but that outcome is an important prior condition for the student’s subsequent education

Summary

SOU 2020:46

and opportunities as an adult. What is more, a transfer of both human and financial capital occurs across generations, which is of great distributional significance in the longer term. Outcomes for the parental generation are therefore important in shaping the op- portunities available to their children. Without corrective inter- ventions such as subsidised education and inheritance tax, therefore, inequalities will grow over time, even if we were hypothetically to envisage a starting position with an entirely equal distribution.

A combination of levelling of opportunities and levelling of out- comes is therefore necessary to achieve a sustainable and reasonably even distribution of society’s resources, for the benefit of all.

Intergenerational mobility

Intergenerational mobility, sometimes referred to as social mobility, may relate to social class, education or income. Mobility is high if the chances of a person reaching different levels are not strongly dependent on the position of their parents.

Social mobility, like equal opportunities, is a political objective that enjoys broad support, and the two are closely connected. Both international and Swedish research show that greater inequality is associated with lower social mobility, an association made clear by comparisons both between countries and between regions within a country. Parents try in various ways to create the most favourable conditions possible for their children, and therefore there will be no equality of opportunity in the long term without a levelling of out- comes. Experience of how education systems have developed in countries with high inequality confirms this fear.

Growth

The links between equality and economic growth are disputed. This is because most of the studies carried out are based on a measure of inequality known as the Gini coefficient. This is a blunt instrument of measurement: two societies with the same Gini coefficient may have very different social and economic structures, and stable correlations therefore should not be expected when inequality is measured in this way.

SOU 2020:46

Summary

Analyses that describe the relationship between distribution and growth in more detail find a stable positive correlation between a comparatively high share of income for lower income groups and the rate of economic growth. The causal link appears to operate through human capital, that is to say, in equal countries the differences in human capital between children of parents with a long education and children of those with a short education are small. The underlying explanation is that a school system which guarantees a high mini- mum level of human capital strengthens opportunities for children with a less favourable background to develop their potential and advance, helping to boost social mobility and hence economic development.

Trust

The link between equality and trust is strong and is borne out in both international and Swedish studies. Analyses of Swedish data from different regions indicate that it is the income share of those belonging to the lower half of the income distribution that is im- portant for the general level of trust.

In international studies, the Nordic countries are found to have exceptionally high levels of trust. This is largely explained by their high equality. High standards of public administration have also been shown to have a positive impact on trust, and in that respect, too, the Nordic countries have a strong tradition.

Although the average level of trust is high, variations exist between individuals and between groups. People with a weak posi- tion on the labour market, or who are dependent on transfer pay- ments for their incomes, tend to have below-average trust levels. High levels of education and good incomes affect trust in a positive direction.

Trust, in turn, has consequences both for how well the economic system works and for welfare in a broader sense. It is even possible to translate changes in trust levels into economic terms. The general level of trust also affects the legitimacy of the political system.

Summary

SOU 2020:46

Health

The state of health of a population is dependent both on general living conditions and on the design of health care. Individuals with higher levels of education and higher incomes generally enjoy better health. At the same time, an even distribution of conditions and opportunities results in better health outcomes on average in society. A high minimum level is also associated with smaller regional varia- tions in health.

A well-developed public health care system with charges to patients that are not too high ensures that good care is available to all sections of the population. International evaluations also demon- strate a good socio-economic return on public investments in health care, a return that benefits resource-poorer groups more in relative terms.

The central role of education

The great majority of welfare indicators covary positively with a raised level of education. Education has effects far beyond the labour market, both at the individual level in people’s private lives and at a collective level in society. Concomitant with higher standards of education in a society are a better-functioning democracy, greater trust, better health and lower levels of crime. In international analyses, investments in the education system, like those in health care, are found to yield a high socio-economic return. At the same time, a well-developed system of education is one of the most important instruments in equalising life chances and maintaining equality in a society.

All of this means that the educational sector, from preschool to adult education, has a key function in society, alongside its obvious role as the main instrument in the formation of human capital. The first four or five years of life are just as important as a child’s school years in shaping the opportunities that will be available to him or her later in life, so the discussion about individual development cannot be confined to the education system in a narrower sense, but must also include conditions during the early and preschool years of childhood. With increasingly rapid technological development,

SOU 2020:46

Summary

demands in terms of education in adulthood are also growing, so the time frame has to be extended in that direction as well.

Sustainability

A commitment to equal living conditions has found tangible expres- sion in the 2030 Agenda for Sustainable Development, adopted by the UN General Assembly in September 2015. Many of the 17 goals of the Agenda refer to various aspects of equality, summed up in the ambition to ‘leave no one behind’. Goal 10 carries the heading ‘Reduced Inequalities’. The targets set as part of this goal include giving priority to the poorest 40 per cent of the populartion in the design of economic policy, and pursuing policies that promote the inclusion of all.

Summary

In an overall assessment, it would seem that, at present, the argu- ments in favour of greater equality carry more weight than those against it. Equality has long had to take second place to other policy goals, but the rapid changes that have occurred both in Sweden and in the wider world justify a reappraisal.

Sweden: trends and the current situation

Income and wealth

There are many dimensions to welfare, but the focus in discussions about redistribution policy is nonetheless on income and wealth. Both factor incomes (labour and capital incomes) and disposable in- come (income after taxes and transfers) are of interest. The 2019 Long-Term Survey of the Swedish economy studied trends in the income distribution from a number of different perspectives, both historically and internationally, and using various measures of differ- ences. Some of the main trends emerging were as follows:

Summary

SOU 2020:46

•The distribution of disposable income in Sweden was most even in the early 1980s. Measured by the standard metric of the Gini coefficient, inequality in disposable income has subsequently in- creased by around 60 per cent, from 0.2 to 0.32.

•Inequality in factor incomes (labour and capital incomes) has not changed as much. Since the mid 1990s, the Gini coefficient for factor incomes has remained fairly stable, around 0.5. Capital in- comes have grown in significance and are also unevenly dis- tributed, both between different income strata and between men and women. There are several reasons for this trend – increased asset prices, especially for housing; the dual system of taxation introduced in 1991, dealing separately with labour and capital incomes; and gradually more favourable rules for the taxation of closely held companies (the ‘3:12 rules’). This has been coun- teracted by increased wage income in earnings strata just below the median income. The increase in earned income may in turn have several causes. The long-term rise in the dependency ratio – the number of children and elderly people relative to the working-age population – is increasing the demand for labour. Changes in the system of taxes and transfers have also made gainful employment relatively more attractive.

•The reason differences in disposable income are growing is that low-income households are more dependent on transfer pay- ments, which on the whole have not kept pace with general trends in earnings. Nor has the equalising effect of the tax system in- creased sufficiently to compensate for the more uneven distribu- tion of capital incomes.

•Regional differences have been increasing for several decades. In a long-term view, from the second half of the 19th century, industrialisation meant that economic activity in the country was spread more evenly, having previously been concentrated in the Stockholm and Gothenburg regions. It was most evenly distrib- uted around 1980. Since then, economic development has once again been marked by a shift towards the metropolitan regions. One consequence of this is rising capital incomes and property prices in those regions, further contributing to a concentration of economic resources.

SOU 2020:46

Summary

•International studies have shown that income inequality covaries with low social mobility. The Nordic countries accordingly exhibit a high level of social mobility. The growing inequality in Sweden has not yet fed through into reduced mobility, which may be due to the considerable inertia of institutions of the welfare state and of associated generation effects. Free education within an as yet comparatively equal system ensures a higher degree of mobility than is found in countries where large social differences have existed for a long time, both in general terms and specifically with regard to educational opportunities. Family background and childhood circumstances have long been major factors in educational success, but their significance has only in- creased since the turn of the century, and then only among students with a foreign background.

Education

A person’s level of education is of great significance both for their chances of finding employment and for their pay and working condi- tions.

•Sweden and the other Nordic countries have previously had a comparatively even level of education, and compulsory basic (pri- mary and lower secondary) education of a high quality has con- tributed to a levelling of incomes.

•With immigration, the spread in education has increased. Among children with a foreign background, a higher proportion go on to higher education, given a certain social background, and on aver- age they also receive stronger parental support in their studies than children from a Swedish background. At the same time, there are groups of immigrants with considerably shorter periods of education and the problems that entail in terms of gaining entry to the labour market and their children being able to benefit from schooling.

Summary

SOU 2020:46

Challenges

The changes in society outlined above have left a clear imprint in the form of growing differences in incomes and assets. There is a danger of inequality in Swedish society growing as the result of a general process in which tendencies in a number of different areas are mutu- ally reinforcing.

An education system with problems

The situation in the Swedish education system has to be described as a cause for concern. Outcomes have long been declining, although the latest international comparisons suggest that this trend has bottomed out, and a recovery has occurred for students with a Swedish background. For students with a foreign background born in Sweden, a slight deterioration may be noted. Those born abroad consistently exhibit poorer outcomes, attributable in part to their having arrived in Sweden at older ages.

An increased spread of educational outcomes can be observed between schools and municipalities. There is a problem of grade in- flation, and both an acute and a long-term shortage of qualified teachers. Having once been a leading nation in terms of the quality and equality of its education system, Sweden dropped for a time to a middling position in the group of OECD countries we normally compare ourselves with. Some of the lost ground has since been made up, with the result that Sweden is now above the average.

With the many changes introduced over the last three decades or so, it is difficult to gain a clear picture of the causes of the problems. At least three major policy changes have contributed: decentralisa- tion to municipalities, changes in educational approach, and school choice combined with free establishment of new schools.

Transferring the main responsibility for compulsory and upper secondary education to municipalities meant that the latter were entrusted with a task which, judging from all the evidence, small and medium-sized local authorities have had difficulty fully living up to.

A shift in educational approach, from traditional teacher-led learning to what has variously been referred to as student-centred or constructivist learning, has placed a heavy responsibility on students themselves, with negative consequences for learning outcomes in

SOU 2020:46

Summary

general and for students with a weak educational background at home in particular.

School choice, combined with a free right to establish new schools, has contributed to greater segregation, grade inflation and an element of unreliable providers. Housing segregation is still the dominant factor behind educational segregation, but school choice also contributes. In some cases, moreover, the free right of establish- ing new independent schools has thwarted municipal authorities’ attempts to reduce segregation.

The relative significance of these three policy shifts cannot be determined, as they have been implemented more or less in parallel. The large influx of foreign-born students has added further diffi- culty to an already problematic situation.

Inadequate integration policies

Like many other developed industrial nations, Sweden has under- gone a demographic development in recent decades that creates problems for the national economy. The dependency ratio – the number of children and elderly people relative to the working population – has tended to rise owing to increasing life expectancy. From this point of view, immigration of younger people or people of working age is beneficial, and the demographic profile of Sweden’s population has indeed been substantially improved by the immigration of recent decades. At the same time, this immigration makes demands in terms of the education system, housing supply and other adjustment measures if the favourable demographic effects are to be turned to good account. Such investments do not come about automatically, but require public-sector initiatives on a significant scale. Without those investments, a potentially favour- able demographic situation in terms of supporting the population will make way for its opposite.

Sweden has successfully received large groups of immigrants in the past – in the form of both labour immigration from Finland, southern Europe and Turkey and immigration of refugees from Chile following the military coup and in connection with the collapse of Yugoslavia. What has complicated the issue since the turn of the century is a large influx of both refugees and immigrant

Summary

SOU 2020:46

workers from geographically and culturally more distant countries. This makes greater demands in terms of adjustment measures, at the same time as central government agencies, regions and municipal- ities have all had to handle problems for which they have had neither the procedures nor the capacity required. A large proportion of newly arrived refugees and their family members lack sufficient education or other qualifications for the Swedish labour market. Many children have come to Sweden after the age at which they would normally have started school, and some have a weak educa- tional background.

Integration of women from less equal societies is difficult but im- portant, both for those directly concerned and for the next genera- tion.

Sweden has not been less successful in integrating people of foreign origin than other comparable countries, but the scale and severity of the problems seem to have been underestimated. This in turn gives rise to concomitant problems – housing shortages, dis- crimination and other difficulties on the labour market, crime – which cannot be solved separately from the basic problem of integra- tion.

The effects of greater ethnic heterogeneity on trust in a society are not clear-cut. International research points in different direc- tions. Handled in the right way, ethnic diversity can be an asset, but it can also heighten conflicts in a society and make it harder to achieve the common sense of identity that is one of the cornerstones of trust. Politics, the media picture and public debate play a major part in reinforcing or mitigating such tendencies. The opportunities for cooperation that are created and the signals that are sent by leading politicians are therefore of great significance for the direc- tion developments take. Surveys in Sweden point to a declining level of trust, especially among economically vulnerable groups such as the unemployed and those on sickness benefit.

A more uncertain labour market

In recent decades, traditional full-time employment with one em- ployer has made way for other, more uncertain relationships be- tween employer and employee. For the employer, this is a way of

SOU 2020:46

Summary

reducing the costs of unforeseen variations in demand for goods or services produced. Part-time work, temporary stand-in jobs and in- voluntary self-employment are a few examples. The overall scale of the phenomenon is difficult to estimate. Changes of this kind are recorded by the employer as increases in productivity, but in reality they amount to passing on the cost of uncertainty to the employee. Both equality in general and gender equality are adversely affected.

Social insurance, which is designed on the basis of more tradi- tional forms of employment, works less well for these categories of labour. On top of this, there is the financial stress inherent in un- certain employment itself.

Gender equality – unfinished business

For much of the post-war period, Sweden and the other Nordic countries have pursued purposeful policies to bring about greater gender equality in society. These have been successful in more than one way: women have achieved a more equal position, at the same time as the increased supply of labour has helped strengthen the countries’ economic potential. Women are entering higher educa- tion to a greater extent and thus becoming the bearers of a growing share of human capital, with consequences in the long term for power relations both in and beyond the world of work.

In several areas, however, progress is lagging behind. Women still take greater responsibility for the home and for children and adults in need of care, which, in combination with paid employment, creates a risk of stress. For many, a solution is to work part-time, resulting in less economic independence, poorer insurance cover and, in the long run, lower pensions. Involuntary part-time employ- ment, too, is commoner among women than among men.

Women’s and men’s wages in the same or closely related occupa- tions have converged over a longer timescale, but widespread part- time work among women has meant that incomes have not con- verged in the same way. The growing significance of capital incomes, which show a skewed distribution in favour of men, has had the effect that convergence between the average incomes of men and women has come to a halt.

Summary

SOU 2020:46

In addition, predominantly female occupations generally attract lower pay than those that are male-dominated, when occupations requiring similar periods of education and similar qualifications are compared. In the allocation of managerial positions, women are still under-represented in relation to their share of employees, in both the private and the public sector.

In social security systems, individualisation is now a dominant principle. In certain cases, however, it has only been partially im- plemented, or else benefits are calculated on a household basis. In such cases, there is a risk of traditional gender role patterns persist- ing or even being reinforced.

Ill health

The health of the Swedish population is generally good by interna- tional standards, but certain differences in health outcomes, too, have shown a tendency to increase. High levels of education and good incomes are correlated with better health. There are also geographical variations in health, which are more pronounced in lower income groups. Health problems linked to various forms of dependence – alcohol, tobacco etc. – have likewise tended to become increasingly concentrated among individuals on lower incomes.

Women have higher sickness rates than men, although only after giving birth to children. Part of the explanation is probably their greater combined responsibility for work and the home, but child- birth itself may also be a contributory factor, especially among women who, before giving birth, are less well placed to face the pressures involved.

Housing, neighbourhood and environment

Housing has traditionally played an important role in welfare policy. We spend a large part of our lives in and around our homes, and their location and standard are major factors in shaping the way our lives turn out. A large proportion of the subsidies that had formed part of policies in this area were phased out in the early 1990s, sharply reducing the role of the state. One consequence of this was uneven and generally low production of homes. With the rapid growth in

SOU 2020:46

Summary

population since the turn of the century, the shortage of rented accommodation, in particular, for low-income earners has become increasingly apparent. A housing shortage now exists in most of the country’s municipalities, in certain cases a serious one. The National Board of Housing, Building and Planning estimates that an average of 64 000 new apartments per year will be needed over the period 2018–2027, with particularly large numbers required in the metro- politan regions.

Assets in the form of owner-occupied homes have increased sharply in value in recent decades as a result of rising housing prices, but household debt has also grown. In addition, these assets are unevenly distributed across the population, more unevenly than incomes. Taxation favours owner-occupied housing, an imbalance that has become more pronounced in recent years. For low-income households, owning one’s home is not an option. The dominant problem on the housing market is therefore the shortage of rented accommodation at rents that are affordable for this category of tenants.

Beyond the immediate need for a home, there is a need for services, both public and private. From a children’s perspective, preschools and schools are primary needs, and for the population as a whole, health care facilities and public employment service, social insurance and tax offices. It is not just a matter of availability, but also of quality. Both schools and health care providers have had difficulty maintaining quality in areas with less favourable socio- economic characteristics.

A weakened system of social insurance

One of the pillars of what has been called the Swedish model of economic policy is a compromise between capital and labour. In line with the ‘Rehn-Meidner model’, trade unions have accepted the rapid restructuring that comes with an open economy and heavy dependence on exports, in exchange for a well-developed system of social insurance. That system is intended, in the short term, to provide financial protection for those affected by the restructuring, and in the longer term, to help them make the transition to other

Summary

SOU 2020:46

occupations and sectors. In this way, broad acceptance has been secured for a free trade policy.

Internationalisation of the Swedish economy has if anything intensified in recent decades, owing to both EU membership and the general globalisation of production processes and financial markets. If the historic compromise had been respected, social insurance should have been strengthened to a corresponding degree, or at least not weakened. Since the beginning of the 1990s, however, it has been steadily eroded, with the result that the loss-of-income principle adopted on the basis of political agreement no longer applies in practice. Today, the system reflects a design principle midway be- tween loss of income and basic security. This has resulted in the emergence of collective insurance schemes as a complement to the public ones, an approach that results in poorer spreading of risk, weaker redistribution and higher administrative costs.

The distribution of wealth

The distribution of wealth is always more uneven than that of in- come, in that individuals with higher incomes have more scope to save and because inherited wealth also tends to accumulate over generations. Since statistics on wealth were scrapped along with the wealth tax in 2007, the state of knowledge in this area in Sweden has been poor. The increased significance of capital incomes, however, suggests a more uneven distribution. In Sweden, the natural ten- dency towards a concentration of wealth has been amplified in recent years by the abolition of wealth tax, inheritance tax and prop- erty tax, and by changes in the taxation of closely held companies, and the importance of inheritance has grown.

In the lower part of the income distribution, trends have been unfavourable. People on low incomes generally take out smaller loans than those on high incomes, but at higher cost. Narrow margins may – in the event of unforeseen occurrences or issues such as problem gambling – result in an unmanageable burden of interest payments, fees and capital repayments.

SOU 2020:46

Summary

Social capital – trust

As has been noted, the level of trust is of significance for economic life, and changes in this regard may be expected to have conse- quences in many areas. Several factors are currently operating in the direction of declining trust in Swedish society:

•Trust is strongly linked to equality. With something of a time lag, rising inequality may be expected to result in falling levels of trust.

•Growing internationalisation and more uncertain conditions on the labour market, combined with a gradually weaker system of public insurance, have resulted in greater insecurity for broad sections of the population, and with it declining trust.

•The majority of immigrants come from countries with lower trust levels than Sweden, owing to lower economic standards and often less well-developed democracy. Even if the individuals who take the step of migrating to more or less distant countries are not representative of the population as a whole, this change in the composition of the Swedish population may be expected to result in a lower level of trust.

•Second-generation immigrants encounter obstacles in education and employment that create a risk of frustration and a low level of trust. Evidence of discrimination on ethnic grounds can be found both in schools and in working life.

Liberal democracy questioned

A new feature of the political landscape – with potentially significant consequences for economic life and development – is a questioning of both liberalism and democracy. Such tendencies have been dis- cernible both in Sweden and in other countries that have been felt to be self-evidently stable democracies. There is convincing evidence that these tendencies have to do with the changes described – greater economic insecurity, increased inequality, and a sense of there being generally less scope to influence one’s own situation in life. Con- versely, the changes in political opinion that have occurred may be

Summary

SOU 2020:46

expected to have consequences for economic development and hence also for households’ market incomes.

Diagnosis

Various explanations for the growing inequalities observed have been put forward in research and political debate. The developments that have taken place are complex and multidimensional. Some seek the explanation in economic and technological factors, such as globalisation of production processes and financial markets, or a high rate of innovation that rewards large, research-intensive com- panies with considerable market power. Others argue that the explanation lies, rather, in political decisions. The distinction be- tween the two categories – economic/technological and political – is potentially misleading, as political decisions in recent decades have often been such as to increase the scope for market solutions and market players, thereby contributing to greater inequality.

Rising inequality in the Nordic countries is mainly attributed to political decisions and, to a certain extent, a lack of decisions, such as a failure to adjust transfer payments in line with trends in real wages. In the short term, reduced redistribution through the tax and transfer systems has been the most important factor. Over a longer time frame, greater segregation in housing and school education will be of major significance for differences in childhood circumstances and living conditions later in life, as will the effects of technological and economic changes that are not met with adequate counter- measures.

Which inequality is important?

When the correlation between inequality and various welfare out- comes – health, social mobility and others – is analysed using various measures of inequality, a clear pattern emerges, as already indicated: what is important is the income share and other dimensions of welfare of the bottom four or five decile groups. Put another way, high minimum levels of education, health, income and other resources are favourable to social mobility, to trust and to economic growth.

SOU 2020:46

Summary

This does not mean that the upper part of the distribution is without interest. A strong concentration of income and wealth in the upper stratum may give a small group a disproportionate in- fluence over the development of society and thus have far-reaching adverse consequences in the long term for economic development for the population as a whole. Such tendencies are evident in US society and have also been discernible in Sweden.

Market and the public sector

As already observed, in every society based on a market economy there is a natural tendency for different forms of capital to become concentrated. This is visible in purely geographical terms: a town with somewhat more favourable conditions than a rival one attracts people, skills and economic resources and thus becomes even more attractive. It is also visible in competition between companies: other things being equal, a larger company has an advantage over smaller ones, since it can more easily deal with disruptions, has greater market power, and can offer better prospects of promotion for qualified staff. Such differences exist between households as well: well-resourced ones with higher education and higher incomes can more easily exploit opportunities and cope with disruptions in in- come than those with more limited resources.

What can offset such tendencies towards concentration, im- balances of power and inequality are public interventions of various kinds. Geographical concentration can be counteracted by infra- structure investments, an expansion of higher education and other regional policy measures. Power imbalances between companies can be counteracted by measures to promote competition and innova- tion support for small and medium-sized enterprises. The position of resource-poor individuals and households can be strengthened in the short term by transfer payments and in the longer term by education.

•An important cause of the growing inequality at every level is that the nation state has been weakened by a series of political decisions over the last three or four decades. In Sweden’s case, significant legislative powers have shifted upwards to the EU level. The fundamental principle of EU cooperation is that of the

Summary

SOU 2020:46

four freedoms – the free movement of capital, labour, goods and services. This principle may seem neutral at first glance, but it in fact favours capital at the expense of labour, as capital is more mobile. Labour mobility has been greatest among workers from low-income countries within the Union, which may adversely affect corresponding groups on the Swedish job market.

•Various responsibilities have been delegated to municipalities, schools being the most notable example. This in itself increases the spread of outcomes, as, even with a system of economic equalisation, the capacities of different municipalities vary con- siderably. Differences in the political preferences of the local majority also have an impact.

•Market-like solutions and methods of governance mean that the inherent tendency of the market towards concentration and in- equality also spills over into the public sector.

•Some of the key policy areas mentioned above – housing policy, social insurance – have also been affected by the retreat of the state from earlier undertakings, often in the form of gradual changes caused by an absence of decisions.

These factors combined are an important part of the explanation for the increased inequality both in Sweden and in other comparable nations, and the tendencies described have been more pronounced here than in most OECD countries.

A policy for greater equality – starting points and principles

A liberal view of society with a children’s perspective

The Commission has worked on the basis of a liberal view of society, meaning that the analysis undertaken needs to take individuals as its starting point, and not families, clans, nations or other groupings. The citizens of a liberal society are guaranteed certain fundamental rights, but in return have an obligation to take responsibility for their own lives. For these bundles of rights and obligations to be perceived as legitimate by the population as a whole, all citizens also

SOU 2020:46

Summary

have to be given a reasonable chance of realising their visions of a good life.

It is important to underline that the fundamental rights in ques- tion are universal, that is to say, independent of gender and social and ethnic background, and also independent of the cultural context.

A direct consequence of these starting points is that political problems relating to conditions in early life and through childhood and adolescence are to be seen from the child’s point of view. Parents normally represent their children, but where conflicts arise between the children’s interests and those of their parents, the best interests of the children must take precedence.

Greater equality and strengthened economic potential are compatible goals

The terms of reference for the work of the Commission rest on a conviction that it is possible to increase equality in society while also strengthening the country’s economic potential. The Commission’s analyses and the research and inquiry literature on which its report builds confirm the validity of this conviction.

The division of responsibilities between the public and private sectors must be based on an objective analysis

The boundaries between the public and private sectors have shifted in recent decades, without full account being taken of the com- plications arising from various forms of privatisation. A commonly held view has been that Sweden’s tax-to-GDP ratio has been too high and that there is intrinsic merit in reducing it. Analyses carried out by the OECD, however, show that different countries have very different ways of discharging public responsibilities, that these differences affect the amounts of tax levied, and that comparisons between countries’ tax ratios can consequently be directly mislead- ing. It is not surprising, therefore, that it has been difficult to find any simple relationships between, for instance, tax ratios and rates of economic growth; what is done in the framework of public-sector responsibilities is more important for the economic outcome than the tax ratio.

Summary

SOU 2020:46

Experience of trials of various market-like methods of gover- nance in the public sphere in recent decades also shows that they by no means always increase efficiency or reduce expenditure. On the contrary, some of these changes have driven up costs.

Before responsibility for delivering public services is handed over to private providers, there thus need to be careful analyses of the basic conditions on which this is done. Since all contracts are in- complete, it is generally difficult, on a contractual basis, to bring the profit interest of the private enterprise concerned into harmony with the political goals laid down for a given service. Other requirements which public services have to meet – equal treatment, objectivity and transparency – are also difficult to reconcile with the rules that apply in the private sector, such as commercial confidentiality and loyalty to one’s employer. Supervision and sanctions must therefore form part of the rule structure within which private actors have to operate. In certain situations, the conclusion will be that public responsibility can only be assumed for a service if it is operated in-house.

The division of responsibilities within the public sector must be based on an objective analysis

Alongside various forms of privatisation, it has been common in recent decades to delegate measures decided on by central govern- ment to regions and municipalities. Decentralisation of schools to municipal authorities is one important example, but responsibility for the large flows of migrants has also largely been devolved to those authorities.

Delegation from central to regional or local government may have advantages, but requires a careful analysis of the public function in question. Here, too, there has sometimes been a failure to take into account what services are being delivered and what capacity municipalities or regions have to implement the policy decisions taken at a national level.

Another consideration is that certain changes in central govern- ment undertakings or in taxation have had negative consequences for municipal finances. A lower level of ambition in the social in- surance system has resulted in a heavier burden on income support, which is administered by municipalities. Changes in taxation rules for closely held companies have adversely affected the municipal tax

SOU 2020:46

Summary

base, as wage income has been turned into capital income and thus been removed from that tax base. Where compensation is paid via state transfers to municipalities based on the ‘local government financing principle’, these payments are static, that is to say, they are not indexed, and therefore growth in an item of expenditure over time gradually increases the burden on the municipal sector, without any adjustment of the compensation paid.

Full use should be made of the national room for manoeuvre under EU legislation

EU membership has radically changed the basic conditions for political decision-making in Sweden. A substantial proportion of the new laws enacted by the Riksdag emanate from the EU level. According to an analysis carried out for this Commission, adapta- tion to EU law in several key areas has been pursued further than necessary, that is, further than the underlying directives have actu- ally required. Housing policy is one example. This has sometimes been to the detriment of equality.

EU membership must also be properly administered in areas governed by the rules arising from it. Swedish authorities need to ensure that foreign commercial operators active in the country follow the regulations that apply. In the transport and construction sectors, for example, supervision has been inadequate, with negative consequences for domestic companies and employees.

Prevention is better than cure

There is an old rule that says that prevention is better than cure. Modern analyses of initiatives to compensate for a less favourable social background and increase the likelihood of children success- fully completing their basic education, for example, confirm its truth. Early interventions, sometimes already at preschool age, have

abetter chance of bringing socio-economic benefits. One difficulty that can sometimes arise is identifying the children who need special interventions and choosing effective ones. Selectivity is important; the fact that a problem has been identified at a group level does not mean that the entire group needs measures to tackle it.

Summary

SOU 2020:46

School failure can have very negative long-term consequences. It often results in difficulty gaining entry to the labour market to earn one’s own living, which in some cases leads to long-term welfare dependency and in others to a criminal career. The socio-economic costs of such careers are far higher than the costs of preventive measures during a person’s school years.

In the area of economic crime, too, the benefits of prevention are confirmed. Effective legislation permitting information sharing be- tween authorities, information to the general public, and appropriate proactive supervision can prevent crime and keep down the socio- economic costs associated with it.

Health care is another area where preventive interventions can bring a number of socio-economic benefits. Creating good condi- tions for health early on, for example by establishing healthy lifestyle habits in school students and discouraging different forms of depen- dence – alcohol, tobacco, drugs and gambling – reduces both human suffering and the costs to society of ill health. The same is true of working conditions and environmental factors in employment and housing.

Administrative boundaries are needed for coordinated measures

Administrative boundaries are necessary, both vertically between different levels and horizontally between sectors. Without clear boundaries, it is more difficult to allocate responsibilities and enforce accountability. Sectors are needed to enable those working in different services to develop and maintain the necessary expertise.

There also need to be clear boundaries between the public sector on the one hand and civil society and the market on the other. Each of these spheres has its own logic, and a lack of clarity about boundaries entails a risk of inefficiencies, administrative errors, and difficulties calling people to account when mistakes are made.

At the same time as such boundaries are necessary, joint initia- tives are often required for a service to be effective. The costs of early interventions in schools are borne by municipal education depart- ments, while the benefits accrue to some extent to other depart- ments or even other sectors. In such situations, special financial and

SOU 2020:46

Summary

organisational arrangements may be needed to ensure that the measures taken are on an appropriate scale.

Measures to increase equality – cross-sectoral proposals

Inequality is a complex phenomenon, and measures to limit or reduce it therefore have to be sought across a broad spectrum of policy areas. A selection of the Commission’s proposals are pre- sented below, beginning with cross-sectoral measures and moving on to sector-specific ones.

Macroeconomic requirements

•An important part of the explanation for the successes of the Nordic welfare states in the 20th century is to be found in a historic compromise, whereby the trade unions accepted a free trade policy and rapid restructuring in exchange for an active labour market policy and a strong public system of social in- surance. In the last few decades, internationalisation has con- tinued and, if anything, intensified, at the same time as public insurance systems have gradually been eroded. This is part of the background to growing discontent and declining trust. To reduce the risks associated with such a trend, the thinking that was behind the historic compromise should be brought to the fore and allowed to guide current policy. How this should be done is discussed in more detail in the sections on the labour market and social insurance.

•Since the crisis in public finances in the 1990s, fiscal policy has been marked by great restraint. A surplus target of 1 per cent of GDP, adopted in 2000, has applied as an anchor with reference to the demographic trend predicted at that time, with a sharply rising dependency ratio. The high level of immigration since the turn of the century has changed this situation and improved the dependency ratio. To be able to make use of this more favourable position, it is essential that immigrants who are in need of education and training measures to gain access to the labour market in the next couple of decades are able to receive them.

Summary

SOU 2020:46

Such an investment calls for a more active fiscal policy, and a renewed discussion about the surplus target and the tax ratio in the light of the greatly changed demographic situation should therefore be initiated. In the absence of the necessary investment, there is a significant risk of the dependency ratio increasing instead.

•Since the 1990s, the division of roles between fiscal and monetary policy has also changed, with a greater expectation that monetary policy will be able to handle the fluctuations in the economy previously addressed with fiscal policy interventions. This approach has become increasingly difficult to apply, and has among other things resulted in negative interest rates during what has been described as a period of high economic activity. A re- newed discussion about the role and design of monetary policy and its relationship to fiscal policy in the light of the experience of recent decades is therefore called for.

•The strains on the national economy and public finances resulting from the Covid-19 pandemic will not be able to be addressed in the framework of existing restrictions on the tax ratio and fiscal- balance targets. This has already been acknowledged by the European Commission. A combination of higher taxes and greater fiscal room for manoeuvre will be unavoidable. It is important that these policy changes are implemented with a high level of redistributive ambition. Well-resourced groups in society must shoulder a larger share of the burden, and that ambition must be continuously monitored in budgetary documents, in the same way as during the public financial crisis of the 1990s.

Institutional changes

•There has been a shift in recent decades in the boundary between the public and private spheres, resulting in a growing number of functions being transferred to the private sector through privat- isation, outsourcing and other market-based or market-like models. This has often been done without a careful analysis of what market failures the underlying public undertaking is in- tended to eliminate and to what extent it is possible to hand over

SOU 2020:46

Summary

responsibility to private actors. A reappraisal of some of these changes is called for.

•A similar review should be carried out of the division of re- sponsibilities within the public sector, between central, regional and local government. The division of responsibilities within different sectors should be based on the character of the public services to be delivered, the relative advantages of the different levels, and the possibility of creating the right incentives for the institutions entrusted with providing the services.

•Central government has traditionally played a key role in the development and operation of infrastructure – the mainline rail- ways in the 1850s, and later telecommunications and the supply of electricity – after private attempts had failed or been judged in advance to be impossible. The corporatisation and privatisation of recent decades have left us with no, or under-resourced, central bodies with responsibility for developing the various infra- structure systems. This is detrimental to the expansion and management of the systems and also gives rise to regional im- balances. The problem is particularly noticeable in new areas of technology, such as broadband communication and charging networks for electric vehicles, but can also be seen in the tradi- tional systems. An inquiry should therefore look into a strength- ened role for central government in the infrastructure field, including a public enterprise for telecommunications, a shift in the boundary between public and private in the electricity supply system, and a state-managed charging network for electric vehicles. More functional pricing in certain infrastructure sectors may also be required, including in the form of higher charges for access to the rail network.

•Socio-economic evaluations of infrastructure projects are carried out in several areas, but have only a limited influence on political priorities. The methodology currently employed in the transport sector, which as well as transport efficiency includes safety and environmental aspects, should be supplemented to include a consistently applied distributional perspective on the projects considered. Once that element is included, greater respect for the outcome of the analyses should be shown in political decisions.

Summary

SOU 2020:46

•In many areas of the public sector, especially at the municipal level, we find examples of preventive interventions that do not happen because the costs of the measures are borne by one department, while the benefits accrue to other departments or to regional or central government. To ensure that such ‘social investments’ come about, there need to be, on the one hand, an analytical function to develop methodologies for setting pri- orities and, on the other, funding. For some of these investments at least, funding can be secured through existing bodies (such as Kommuninvest), but the analytical function requires a new authority, with expertise similar to that found in existing agencies responsible for analysis in various fields, and involving a signif- icant element of socio-economic cost–benefit analysis. Its role should be to develop and to some extent standardise scientifically based methods for assessing costs and benefits in the area in question, drawing inspiration from existing international models.

•As noted earlier, in key areas over-implementation of EU law has occurred, that is to say, for domestic policy reasons, Swedish governments have gone further than the EU rules require. In certain areas, this has had negative distributional consequences. A review should be carried out of more important policy areas, with a view to making more effective use of the available room for manoeuvre. Supervision of compliance with EU-related regu- lations must also be tightened up. Breaches of rules are unaccept- ably frequent in the operations of foreign companies in Sweden, for example in the transport and construction sectors.

•There is a need for supplementary databases for monitoring, supervision, evaluation and research in a number of fields, such as children’s health, problem gambling, the work environment, unemployment insurance and wealth. This should be made the subject of an inquiry. Particular attention should be paid to areas where data collection has been made more difficult in recent years by new regulatory regimes.

SOU 2020:46

Summary

Gender equality

Although equality between the sexes in the Nordic countries has increased considerably over the past half-century, differences remain that sometimes have to do with historical gender roles, but which are sometimes the result of new policy decisions. Women bear a larger share of the responsibility for home and family, which in combination with paid employment can lead to stress and periods of sick leave. It also results in many women choosing to work part-time to cope with their greater responsibility for care and the home. Women’s and men’s wages have converged, but differences in aver- age incomes have not decreased. This is partly because women more often work part-time, and partly because capital incomes, which show a skewed distribution in favour of men, have increased in significance. There are also a few remaining discriminatory elements in the legislation, for example in the rules on sick leave in connection with pregnancy.

The Commission recommends the following measures to achieve greater gender equality:

•Pregnancy should be put on a par with illness as a basis for estab- lishing reduced capacity to work under the sickness insurance scheme.

•Pregnancy benefit should be adjusted so that it is paid at the same level as sickness benefit, and entitlement to it should be extended to the estimated due date.

•More days of parental benefit should be reserved for each parent, and the majority should be claimed before the child is 3 years old. Days of parental benefit paid at the minimum level should be individualised.

•Municipalities should be required to offer childcare in the eve- nings and at weekends to those who need it.

In addition, proposals with impacts on gender equality are presented in other areas, including vocational guidance to counteract gender- based career choices, reformed taxation of closely held companies, and greater provision of information about Swedish society for new arrivals.

Summary

SOU 2020:46

Regional issues

Regional imbalances are growing, with a concentration of economic activity in the metropolitan regions. This is a strong tendency that is linked to changes in production systems, information technology, and the increased significance of human capital in the economy. The public sector cannot prevent this from happening, nor should it seek to do so, but the trend can be slowed and its consequences limited.

•There should be a greater central government presence up and down the country, with the opening of more service centres, police stations and so on. Relocation of entire government agencies out of Stockholm is of dubious value in this perspective.

The presence of service functions in people’s everyday lives – social insurance, tax and public employment service offices – is more important for the legitimacy of public services.

•The municipal equalisation system needs to be reviewed once again, with a view to preserving the levelling effect required. The most recent adjustment has helped to even out basic conditions, but all the indications are that it is not enough. Differences in growth potential and social factors make it difficult to maintain functioning public services in certain parts of the country.

•At the same time, there are limits to what can be achieved with an equalisation system. There needs to be an open-ended discus- sion of additional measures, such as changes in the division of responsibilities between central and local government, asym- metrical solutions and mergers.

Proposals with favourable regional effects are also presented in other areas, including a coherent strategy for distance learning, and state- run learning centres to coordinate municipal adult education, Swedish for immigrants and distance-based higher education.

Political equality

The growing inequality of income and wealth in the OECD coun- tries has affected the functioning of the democratic system. American political science research shows that decisions in Congress are

100

SOU 2020:46

Summary

increasingly being guided by the interests of the wealthier strata of society. Influence over the political process is being exerted both openly and behind the scenes. Similar tendencies have been seen in Sweden, but less research has been done on them. Sweden has been criticised by the international anti-corruption body Greco (the Group of States against Corruption) for not having done enough to regulate dealings between political parties and lobby groups of various kinds. Some tightening up of the rules has occurred, but problems remain. In its latest evaluation of Sweden, Greco is critical of a lack of adequate transparency in reporting contacts between political decision-makers and lobby groups.

Another threat is the development of very large databases con- taining sensitive individual data which, with the help of sophisticated information processing systems, have been used for commercial and political purposes. A third problem is that the nation state as a decision-maker is being challenged by transnational commercial actors with significant financial and legal resources. In these areas, too, there is a danger of the principle of political equality being put out of play.

The Commission makes the following proposals:

•Rules on party funding and political decision-makers’ contacts with lobby groups should be tightened up, with a view to meeting all of Greco’s requirements. An inquiry should look into a register of lobbyists, of the same kind as is being discussed at the EU level.

•A new Study of Power and Democracy should be set up, with a focus on the threats to political equality emanating from, among other things, the tendencies indicated above – the growing con- centration of wealth, the development of very large database systems, and the challenges to the nation state.

Measures to increase equality – individual sectors

Education and culture

Over a period of several decades, Sweden’s schools have undergone a variety of reforms that have put considerable pressure on the system as a whole, the people working in it and the students –

101

Summary

SOU 2020:46

decentralisation of responsibility to municipalities, with insufficient support from central government; new educational approaches; school choice and a free right of establishing new independent schools. Although the changes introduced have brought certain advantages – greater variation and possibly local improvements in performance – these have been outweighed by the disadvantages, in the shape of generally poorer outcomes, a greater spread of out- comes owing to increased sorting and the associated segregation of students, grade inflation, and an element of unreliable providers. In addition, there has been a large influx of students born abroad, who require more support on average to achieve the goals set. Overall, the experience gained calls for a reappraisal of the policies pursued in a number of respects:

•Clearer central government responsibility for preschool, com- pulsory and upper secondary education is necessary to reduce regional and socially based variation in the quality of the educa- tion system. Concrete measures to achieve this are a common admissions system for public and private schools, a common policy for differentiation of funding with reference to students’ needs and abilities, and clearer central government responsibility for the education budget. A sectoral grant of the same kind as was introduced in connection with decentralisation to munici- palities should be the principal instrument in giving education providers the resources and incentives they need to work towards equivalent education. This grant should be made conditional on providers achieving the goals adopted at the national level in the education they deliver.

•An organisational structure with the emphasis on the county level should be developed to support small and medium-sized municipalities, in particular, in their efforts to promote equiv- alent preschool, compulsory and upper secondary education. The most natural option would be to give the National Agency for Education a regionalised structure with a presence in every county, entrusted with safeguarding the supply of skills, quality and equivalence.

102

SOU 2020:46

Summary

•Independent schools need to be better integrated into the national education system. The free right of establishment gives too much freedom to potential providers outside the public sector and therefore has to be limited. Given the selection which it makes possible, it can be argued that it conflicts with the requirement of the Convention on the Rights of the Child that children attending school should develop respect for civilisations different from their own. Freedom of establishment has also stood in the way of attempts by public agencies to integrate children from different environments.

•The provisions of the Education Ordinance and Upper Second- ary School Ordinance allowing municipalities to subsidise in- dependent schools’ premises costs, to enable such schools to establish themselves in their areas, are in contravention of the Local Government Act and probably also of EU rules, and should be repealed immediately. A thoroughgoing inquiry must be conducted into the legal framework for the operations of independent schools, with a view to establishing uniform provi- sions for public and independent schools regarding transparency, conflicts of interest and sanctions. An open-ended inquiry should also be carried out into whether commercial entities can in fact be entrusted with the exercise of public authority.

•Resources for supervision should be strengthened, to enable the Swedish Schools Inspectorate to increase its regional presence.

•In view of the great importance of the early years of life, com- pulsory preschool education for children from the age of 3 years should be trialled and evaluated. Special initiatives should be put in place for younger children who do not have Swedish as their home language.

•The quality of preschool education is important in creating equal conditions for children to grow up in. The proportion of pre- school staff with teacher education is declining, a tendency that must be reversed.

•Special support measures should be introduced to enable more students to meet the admission requirements for upper second- ary school, both vocational programmes and those preparing students for higher education.

103

Summary

SOU 2020:46

•The teaching profession should be strengthened. Responsibility for educational development should be concentrated in a smaller number of higher education institutions, at the same time as access to education and training for school and preschool teachers should be safeguarded throughout the country, include- ing through greater opportunities for distance learning.

•In countries with successful school systems, educational research is strongly knowledge-centred and focused on teaching methods. There should be lessons to be learnt from this for Swedish educational and pedagogical research. Basic pedagogical values should be written into the regulatory framework for school education, with a focus on knowledge and a stronger position for the teacher in teaching that is guided to a considerable degree by students’ prior knowledge (adaptive learning).

•Further measures should be introduced to make it more attract- tive to work as a preschool or school teacher in less advantaged areas.

•A central body for scrutiny of textbooks and other teaching materials should be reintroduced, possibly combined with a public procurement function. The right of students to good- quality teaching materials and the right of teachers to insist on them should be written into the Education Act.

•The level of ambition for vocational guidance in schools should be raised significantly, to create conditions for well-informed individual choices that are able to challenge established gender and class patterns. This could, on the one hand, interest children and young people with low levels of parental education in higher education and, on the other, increase interest in vocational choices that transcend traditional gender roles. Early interven- tions should be given priority.

•Adult education should be substantially expanded to meet the growing need both for basic knowledge – a municipal responsibil- ity – and for vocational knowledge and skills in working life – a responsibility of the Public Employment Service. A transparent form of student finance should be created following an inquiry, with a particular focus on individuals who are a long way from

104

SOU 2020:46

Summary

the labour market. Central government should take on a greater responsibility for adult education.

•An inquiry should be undertaken to look once again at skills accounts of some kind, with the costs shared between employee, employer and the public sector.

•A coherent strategy for distance learning should be designed. It should include needs-based educational programmes, funds for the development of digital teaching methods, and support systems and initiatives to broaden recruitment to higher education.

•A nationwide network of state-run local learning centres should be developed to coordinate municipal adult education, Swedish for immigrants and distance-based higher education in regions where specialised education cannot be delivered cost-effectively in individual municipalities.

•Stricter requirements should be introduced concerning an active outreach approach in cultural policy. The policy delivered should be evaluated in relation to this goal, and grants should be made subject to conditions.

•Municipal arts schools should be seen as part of the public education system. Central government support conditional on outreach activities being provided should be introduced to ensure a presence in all the country’s municipalities.

Employment

The world of work is changing rapidly. Demands in terms of educa- tion and training, which were already unusually high on the Swedish labour market, are growing all the time, calling for a labour market policy with, on the one hand, greater flexibility and coordination between the central government, regional and local levels and, on the other, more accurately targeted central government initiatives. At the same time, conditions of employment in parts of the job market have become more insecure, adversely affecting social insurance cover and sometimes causing delay in starting a family. Part-time employment, in some cases at very low hours, and general fixed-term employment, with conditions that are difficult to monitor, are

105

Summary

SOU 2020:46

particularly common in certain low-paid occupations. The work environment, which in the last few decades has improved in some respects, has deteriorated in others – including increased stress due to a lack of control over one’s work and increased risks of accidents in sectors with a high proportion of foreign labour. To counteract these negative tendencies, the Commission proposes the following:

•The rules on general fixed-term employment have been tightened up, but are judged to be so complex in their present form that they are difficult to apply. A review should be carried out, pos- sibly with a view to limiting this form of employment.

•There should be special sanction rules in unemployment in- surance where employees themselves give notice, in order to avoid abuse, but it is open to question whether the current rules strike the right balance. Excessively strict rules may result in employees staying for too long at dysfunctional places of work, giving rise to higher levels of sick leave and other consequences.

•Profiling – an assessment of a jobseeker’s knowledge and skills as a basis for matching with the labour market – should be developed and tested as a tool for determining the level and dura- tion of wage subsidies for employees who do not achieve average productivity.

•Work capacity assessments should be made compulsory prior to decisions to refuse sickness benefit.

•The Public Employment Service should retain its role as a central coordinating agency and be given an expanded mandate without delay. Plans for privatisation have little support in research.

•The Swedish Work Environment Authority should be provided with increased resources. In addition, there should be greater scope for information sharing between authorities monitoring the work environment and those combating economic crime.

Migration, introduction and integration

Following an initial period for which central government is respon- sible, the main responsibility for the introduction and integration of immigrants currently rests with municipalities. In the Commission’s

106

SOU 2020:46

Summary

assessment, central government should take a longer-term respon- sibility, above all to assist local authorities with limited economic resources.

•A more stringent regulatory framework is needed for labour immigration. The need for such immigration should be assessed by an authority, as used to be the case. An offer of employment should be legally binding on the employer, and penalties when an employer deviates from the conditions forming the basis for a work permit should affect the employer and not the immigrant worker. Where the employer does not follow the agreed condi- tions, such behaviour should not be criminalised, but the financial penalty should be a significant one, and the employee should receive compensation without having to take his or her claims to court.

•Assessment of asylum applications should be concentrated in a number of reception centres where asylum seekers live and participate in early measures while awaiting their decisions.

•Municipalities should be responsible for initiatives providing an introduction to Swedish society, while the Public Employment Service should have responsibility for preparations for the labour market, including identification and validation of knowledge and skills. Asylum seekers should be required to participate.

•IT support for the Swedish Migration Agency’s decisions on recommended places of residence for those granted residence permits should be developed using effective algorithms to maxi- mise the likelihood of their finding work.

•Daily expenses allowances for asylum seekers should be increased so as to reduce the administrative burden.

•The incentive effects of introduction benefit and supplementary introduction benefit should be reviewed, to make it equally worth- while financially for both spouses in a household to take a job. Levels should be adjusted so that municipalities are not burdened with the cost of income support during the introduction period. Appropriate interventions should be available to meet all needs, not least for individuals with a short education and little work experience.

107

Summary

SOU 2020:46

•The rules in the Reception of Asylum Seekers Act (1994:137) on accommodation arranged by asylum seekers themselves should be phased out.

•As mentioned earlier, days of parental benefit paid at the mini- mum level should be reserved in the same way as days paid at the sickness benefit level, an arrangement that may be particularly important in households with traditional gender role values. Individuals on parental leave with parental benefit should be permitted to attend introduction to Swedish society and Swedish for immigrants courses.

•The inquiry into student finance recommended above should analyse needs in particular from a migration point of view.

•The Public Employment Service needs to intensify its efforts to give equivalent introduction support to newly arrived women and men. Among other things, interventions for women who are a long way from the labour market must be expanded and put on a permanent basis.

•Efforts to combat ‘honour-related’ violence and oppression should be stepped up, for example by means of further surveys and training for staff who may come into contact with those affected.

Housing, neighbourhood and environment

Significant housing shortages exist in a majority of the country’s municipalities. For a number of years, production of new housing has been low and uneven, and the existing stock is not being used entirely efficiently. The housing market has become polarised, in the sense that low-earning households have come to dominate the rental stock, while a large proportion of those on middle and high incomes own their homes. Taxation of housing has gradually been tilted in- creasingly in favour of owner-occupied homes, with adverse distributional consequences.

•Under current conditions, neither municipal housing companies nor private actors have sufficient incentive to build new homes. Central government must take a greater financial and possibly

108

SOU 2020:46

Summary

also operational responsibility. The level of investment support for the provision of rented homes and student accommodation should gradually be raised. The focus should be on a larger share of this support going to the metropolitan regions. The support scheme should be continuously evaluated.

•A state ‘top loan’ for construction in weaker housing markets should be introduced.

•The supply of housing must be planned on a regional basis, as labour markets normally extend over more than one municipal- ity. Municipal authorities should meet at a regional level to deter- mine the need for home building and to allocate responsibility among the municipalities of each region, in consultation with central government. The municipal right of pre-emption (first refusal) should be reintroduced.

•A decision has been taken to conduct an inquiry into the design of social housing. This inquiry should be given additional terms of reference to look into a state-owned property company that could assume responsibility for producing new homes in situa- tions where neither municipal companies nor private property owners show sufficient interest.

•Taxation of owner-occupied and rented housing should be har- monised. Taxes or charges on owner-occupied homes should be proportional above a certain minimum amount, with no ceiling. Increases in the value of housing should be taxed like other capital gains.

•Full use should be made of the room for manoeuvre under EU legislation with regard to municipal housing companies. Should the decision be taken not to develop a special category of social housing, it should be clarified that the ‘sound business principles’ requirement does not conflict with a low-price approach limited only by the cost-price principle.

•The possibility of taking profits out of municipal housing com- panies should be limited to social preventive measures that de- monstrably improve housing environments and reduce segrega- tion.

109

Summary

SOU 2020:46

•A state rent guarantee should be introduced to facilitate access to housing for younger people and households with lower but stable incomes.

•Tenants should be given more influence over renovation work, to prevent improvements in standards and increases in rent that make it necessary for some tenants to move.

•The National Board of Housing, Building and Planning and the National Board of Health and Welfare should be tasked with evaluating models for homeless families with children, together with interested municipalities.

•Having failed to keep pace with inflation, housing benefits have lost their significance as a housing policy instrument and need to be raised. The increase should be designed to be of particular benefit to families with children.

Consumer issues

The position of consumers has developed in different directions in different markets in recent decades. In some markets, competition is healthy and price trends are favourable. In others, for various reasons, consumers are less well placed to assert their rights: as a result of monopolies in the case of electricity distribution, a marked asymmetry between producers and consumers when it comes to health care services, or a general shortage, as in the housing market. The proposals put forward by the Commission in these areas will help in general terms to strengthen the position of the consumer. In one area – that of debt – a specific proposal to that end is presented.

Households with small financial margins are sensitive to a temporary loss of income or unforeseen expenditure. The financial stress caused by such disruptions undermines their decision-making capacity and increases the risk of overhasty decisions, for example to take out expensive, short-term loans or to turn to commercial gambling to try to resolve the situation. This can give rise to negative spirals and debt traps that are difficult or impossible to escape from.

One option is debt relief. Around 183 000 children are currently growing up in a home where at least one parent has debts that have been referred to, or has entered a debt relief scheme with, the

110

SOU 2020:46

Summary

Swedish Enforcement Authority. However, debt relief is not suf- ficient to handle every situation that arises. With inspiration partly from legislation in Finland, the Commission therefore recommends an absolute limitation period for debts, subject to certain conditions.

•Absolute limitation of debts for individuals with long-term over- indebtedness should be introduced under the Limitation Act.

Health care

By international standards, the state of health in Sweden is generally good. However, significant differences exist between income groups and between regions. Relatively new developments, such as the health care choice reform and private health insurance, risk further increasing differences in access to health care.

•The health care choice system has meant that the formerly joined-up system of child health care no longer works as it used to do. No one actor now has overall responsibility for monitoring public health and coordinating preventive interventions. The regions should be given a responsibility for preventive public health, with a particular responsibility for measures targeted at households at greater risk.

•An inquiry should be carried out into the feasibility of a concrete programme of effective measures to promote healthy lifestyle habits, particularly among young people in all socio-economic groups. This should include, for example, wider-ranging teaching and efforts to establish good habits in schoolchildren (exercise, diet etc.), health counselling for adults (based on the ‘Väster- botten model’), and taxation of food additives such as sugar and salt.

•Current policy on alcohol should be maintained and also tight- ened up in certain respects.

•Problem gambling is now viewed on a par with other forms of addiction or misuse, but there is no coherent and effective policy in this area. Such a policy should be developed, modelled on those for other types of dependence. The Commission recommends restrictions on marketing as in the case of tobacco and alcohol.

111

Summary

SOU 2020:46

•The Health and Medical Services Act needs to be made more precise so as to clarify what constitutes a violation of its inten- tions. Private health insurance is one example of a phenomenon that can give rise to conflicts with those intentions and that may need to be more clearly regulated.

•People with disabilities often have a capacity to work that can be made use of with appropriate assistive technology. Support arrangements need to be made more effective to reduce costs and enable more people to participate in employment. Commercial operators have for example driven up the cost of hearing assistive technology in an unacceptable way.

Transfer payments – children and families

The main changes to transfer systems for children and families pro- posed by the Commission were presented earlier under the heading Gender equality – changes to the rules on sick leave during preg- nancy and pregnancy benefit, parental benefit, and entitlement to childcare during unsocial working hours.

Economic vulnerability in childhood can have long-term conse- quences for children’s health and life chances. Housing and the local environment are particularly important in this regard. The Com- mission’s proposal to restore housing benefit as a housing policy instrument is therefore important, and changes to the benefit should be designed so as mainly to help families with children.

Insurance to cover unemployment and reduced working capacity

Sickness benefit is intended to provide financial security for individuals who, for a limited period, are unable to work owing to illness, and covers the period they are ill and their capacity to work is reduced. Unemployment insurance offers more specific cover for periods in transition between jobs, and requires the unemployed person to seek and take work that is considered suitable. The requirements and incentives to do so increase, moreover, the longer the person is unemployed.

112

SOU 2020:46

Summary

Individuals with a weak position on the labour market are often excluded altogether from these systems by the requirements of the existing rules, even though they may have worked and paid taxes and contributions over a long period of time. In the case of sickness benefit, the requirement is a predictable income for a certain time into the future. With unemployment benefit, the condition is sufficient hours of work going far enough back in time, and also membership of an unemployment insurance fund, either one linked to a trade union or the independent Alfakassan.

Another problem concerns people who are denied sickness benefit with reference to what is termed ‘normally occurring employ- ment’, but who on contacting the Public Employment Service are judged too ill to be able to find a job. In the Commission’s view, conflicting assessments of this kind by central government agencies are unacceptable.

For these systems of insurance, the Commission makes the following proposals:

•Levels of benefit paid under public insurance schemes have fallen over a long period for a large proportion of those covered. A long-term target should be for 80 per cent of the individuals insured to have a benefit level of 80 per cent of their normal income.

•The sickness insurance scheme should be based on historical monthly income. This change can be made fiscally neutral if so desired, by adjusting either contributions to the system or benefit levels, or by a combination of the two.

•Unemployment insurance should be compulsory within the framework of existing administrative arrangements, that is to say, a combination of insurance funds linked to trade unions and an independent one, which employees would have to choose be- tween. Benefit levels should be based on monthly income and should be raised.

•It should only be possible to deny individuals sickness benefit with reference to work of a specified character on the labour market. Such a decision must be preceded by a work capacity assessment that permits a more concrete appraisal of what avail- able jobs could be appropriate. Definitions of what types of work

113

Summary

SOU 2020:46

are to be considered suitable for the person insured should be harmonised between the rules of the unemployment and sickness insurance schemes.

Crime policy

In the area of crime, the important point to be noted is that pre- ventive measures are the most effective. A large proportion of criminal careers can be traced back to failure at school, which in turn is often associated with neuropsychiatric disorders, substance misuse in the family and similar problems. If children and young people at risk are identified early on and support measures put in place, in other words, it is possible to avoid much higher costs, both personal and socio-economic, later on in life. Exclusion early in life increases the risk of dysfunctional patterns of behaviour.

Even with a successful policy of prevention, crimes will be com- mitted. At that stage in life, too, it is important that the measures taken by society are designed to integrate and not to exclude. Entry to the labour market and starting a family are important factors in achieving integration, and education while in prison should there- fore be part of the process of readjustment.

The Commission has no specific proposals in the areas of crime prevention and treatment of offenders, but confines itself to making the following assessments:

•Early interventions in childhood and adolescence to prevent individuals embarking on criminal careers are cost-effective, pro- vided that at-risk groups can be identified with sufficient accu- racy. This requires coordinated efforts by schools, social services and child and adolescent psychiatric services.

•As far as possible, crime policy should be guided by research, and not by what are judged to be politically attractive measures. Lengthening already long prison sentences has an uncertain effect and may, at worst, be counterproductive.

Increasingly, companies have become instruments of organised crime, with negative distributional consequences for both crime victims and exploited employees. To counteract this trend, the Commission proposes the following:

114

SOU 2020:46

Summary

•The statutory audit requirement should be reintroduced for small limited companies.

•An inquiry should be conducted into the possibility of additional information sharing between authorities to facilitate targeting and control.

Taxes

A modern tax system should be based on progressive taxation of income. There is a strong correlation between capability (measured as earned income) on the one hand and capital assets and capital incomes on the other. This is an argument for taxing capital as a complement to labour, so as to be able to make overall taxation more progressive without too large an increase in the marginal rate of tax on labour.

The tax-to-GDP ratio is not a good measure of the extent of government involvement in household finances. In a direct com- parison with other OECD countries, Sweden has a relatively high tax ratio, but when this is corrected for taxable transfer payments, welfare policy on the expenditure side of the budget and other policy elements, the country occupies more of an intermediate position. Since the turn of the century, the tax ratio has fallen by 5.7 per cent of GDP, currently corresponding to just over SEK 290 billion.

The growing inequality of income in Sweden is due largely to political decisions. Capital incomes, which are taxed less than in- comes from labour, have increased in significance, and the tax and transfer system is, in general, less redistributive than before. Rev- enue from capital taxation has shown a downward trend from 7 to 5 per cent of GDP, despite an increase in both stocks and flows of capital.

Taxation of housing used to be guided by the principle that the state should be neutral between owner-occupied and rented accom- modation. Now owner-occupied housing is strongly favoured, more so than in most EU countries.

Another factor of distributional significance is what are referred to as ‘tax expenditures’, i.e. subsidies on the revenue side of the budget that arise from deviations from the benchmark level of a given tax. Examples of this are lower value added tax on food, tax

115

Summary

SOU 2020:46

relief for interest on loans, and the ROT and RUT deduction schemes for home repairs and maintenance and household services.

In the area of taxation, the Commission has confined its atten- tion to taxes with clear distributional implications:

•The tax on capital incomes should be raised, guided by the aim of a uniform rate of tax on all capital incomes. Inheritance and gift tax should be reintroduced, and an inquiry should be conducted into the feasibility of a wealth tax.

•Taxation arrangements for closely held companies, the

‘3:12 rules’, appear to have generated some increase in employ- ment, but it is unclear at what cost. The rules have also been exploited to develop company structures that circumvent the progressivity of the tax system. Changes that would eliminate such abuse, while preserving the positive elements, were the subject of an earlier inquiry (SOU 2016:75). The proposals from that inquiry should be implemented. Steps should be taken to prevent structures of the type mentioned by introducing a more stringent activity requirement for these companies.

•The principle of equal treatment of rented and owner-occupied housing should be reinstated. The rate of tax on tenant-owner apartments should be harmonised with that applying to houses.

•A charge or tax on real property should only be levied above an exempt amount, but on the other hand there should be no ceiling on the amount payable. Tax relief for interest payments should be reduced in stages. The property charge on rented apartment buildings should be abolished.

•The pandemic will lead to a sharp decline in the public budget balance, owing to both increased expenditure and reduced revenue. To restore the balance in public finances, significant tax increases will be necessary. These should be based on the prin- ciple of taxation according to ability, that is to say, be clearly progressive in character.

116

SOU 2020:46

Summary

Financing issues

The remit of the Public Commission on Equality differs sub- stantially from those of regular government inquiries, on account of the broad mandate set out in its terms of reference. As earlier parts of this report have made clear, its work covers a large number of policy areas, and it has not been possible to develop detailed pro- posals throughout as would normally be the case in an inquiry. A good many proposals and recommendations call for further inquiries, and estimates of costs in such areas will necessarily be approximate.

The Covid-19 pandemic has radically changed the basic condi- tions for fiscal policy. Both the tax ratio and ambitions in terms of the balance of public finances will need to be reassessed. In its out- line analysis of financing, however, the Commission has disregarded the effects of the pandemic.

The problems faced by Sweden even before the pandemic, moreover, are on such a scale that it seems unrealistic to imagine that they could all be solved simply by reallocating existing budget funds. The extensive immigration of recent decades has crucially changed the conditions on which earlier decisions regarding the surplus target and tax ratio were based. The EU Stability and Growth Pact includes public budget deficit and debt requirements which Sweden has for a long time met by a good margin. The surplus target has recently been adjusted downwards, but the balance of public fi- nances could be lowered by another roughly 1 per cent of GDP while still respecting the requirements of the Pact, corresponding to a fiscal space of just over SEK 50 billion. As mentioned, the tax ratio has been reduced by 5.7 per cent of GDP since the turn of the century, corresponding to around SEK 290 billion.

The surplus target was once set with reference to demographic projections that foresaw a sharp increase in the dependency ratio – the proportion of children and elderly people in the population was expected to grow relative to the proportion of people of working age. Immigration since the turn of the century has radically altered the demographic profile of the population: the dependency ratio improves by between 15 and 16 per cent when individuals born abroad are included. To be able to make the most of this favourable situation, however, those born abroad, as well as groups of people born in Sweden who for various reasons neither work nor study, will

117

Summary

SOU 2020:46

have to be integrated as far as possible into the labour force. This calls for very substantial investments in education and training, combined to varying degrees with wage subsidies. In the absence of such investments, there is a risk of costs of other kinds – a lack of economic growth, greater dependence on transfer systems, and social conflict.

With these figures in mind, the Commission has nevertheless sought to finance its proposals within the existing expenditure framework. If these funding routes are considered less appropriate, it will be necessary to find others, or else change the tax ratio or the surplus target.

In all, the costs of the Commission’s proposals are estimated to be in the range of SEK 30–40 billion. The main sources of funding are:

•raising VAT on food to the standard rate of 25 per cent, with compensation for families with children and low-income house- holds – a net effect of SEK 15 billion

•phasing out the ROT deduction – SEK 10 billion

•a temporary transfer of the equivalent of 0.3 per cent of GNI from the development assistance budget to purposes designed to improve the integration of individuals born abroad – SEK 15–16 billion.

The reasons for these proposals are as follows.

Standard-rate VAT on food

An analysis by the Swedish National Audit Office has shown that a reduced rate of VAT on food is an inefficient way of supporting families with children and low-income households, which was the reason originally given for it. VAT can be raised to the standard rate and the target groups compensated, a measure which the National Audit Office estimates would generate a net revenue in the range of SEK 15–20 billion. In the long term, VAT on restaurant and catering services should also be harmonised, to avoid problems of demarca- tion, but in the present circumstances this would not be appropriate, given that this sector has been particularly badly affected by the pandemic. Even without that additional adjustment, a net effect of SEK 15 billion is a cautious estimate.

118

SOU 2020:46

Summary

Phase-out of the ROT deduction

The arguments for retaining the ROT deduction (tax relief on home repairs and maintenance) are currently weak. The subsidy was originally introduced as a countercyclical instrument, but was made permanent for unclear reasons. It is hard to see that there is any need for general support for the construction sector. The deduction is used for a range of purposes that do not help to increase the residential floor space available – renovation of fully functional living spaces, extensions that do not add to the residential floor area, and so on. A reallocation of resources to the construction of new rented apartments would make a better contribution to solving the housing crisis. At present, the deduction mainly benefits those on middle and high incomes. A substantial proportion of the projects for which deductions are currently granted would be carried out even without support. If these resources are transferred to other forms of support in the area of housing policy, moreover, the labour freed up could be provided with employment in other sectors of construction. The argument that the subsidy helps to reduce un- declared employment in the country rests on relatively weak founda- tions.

Temporary adjustment of the development assistance target

Sweden’s development assistance policy is currently geared to achieving a volume target of 1 per cent of gross national income (GNI). The total budgeted for 2020 is SEK 52.1 billion. This one- per-cent target is self-imposed. An undertaking which Sweden has made formally in an international context is that its international development assistance should amount to 0.7 per cent. This was decided in 2004 by the then 15 member states of the EU. The one- per-cent target originally referred to the total flow of resources from both public and private sources, but as donor country governments have no control over private flows, there was eventually a shift to a target of 0.7 per cent for public flows, i.e. for official development assistance (ODA). Of the OECD member states that cooperate on development policy – the DAC (Development Assistance Com- mittee) countries – only the Scandinavian countries, the United

119

Summary

SOU 2020:46

Kingdom and Luxembourg live up to this lower 0.7 per cent target. The average figure is 0.31 per cent.

Over the half-century or so that has passed since the discussion began, global resource flows have changed fundamentally. Both direct investments and private transfers by individual migrants to their home countries, known as remittances, have grown sharply and each is now substantially larger than the official development assis- tance budget. Globally, remittances in 2018 totalled more than twice the amount of ODA.

A broad approach needs to be taken in an assessment of inter- national development cooperation. Immigration of refugees is not planned and sought after in the way that labour immigration is, but rests mainly on humanitarian considerations. In our report, a range of measures are proposed to facilitate the integration of refugees on the labour market, but even with optimistic assumptions concerning the integration problems involved, refugee immigration will entail appreciable costs to the public purse. In reality, this is to be regarded as part of our international development assistance.

Some migrants will return to their home countries after a year or two, perhaps when an armed conflict has ended, and will then have developed their knowledge and skills through education or voca- tional training. Some will stay for longer, and some will settle per- manently in their new country or move to another EU country. This will result in remittances, which will indirectly be a result of these migrants being received and establishing themselves in a new country. Some will set up in business in their new country and use their networks in their country of origin to develop trade between the countries. What the net effect of all this will be is impossible to say with any reasonable certainty, but it should be taken into account qualitatively when the overarching goals of development assistance and migration policy are to be determined. Against this backdrop, a temporary adjustment of the development assistance target seems a reasonable measure. As the additional strain on the national economy that can be linked to migration is temporary, as far as can be judged at present, there will be a basis for returning to the one-per-cent target in the not too distant future.

120

SOU 2020:46

Summary

A re-established social contract

The remit set out in the Commission’s terms of reference is broad and generally worded. It is summed up in the following three points:

•To propose measures that can help to level differences in child- hood circumstances and in opportunities for good education and employment with good working conditions.

•To consider measures that will strengthen the rights of the individual in relation to powerful economic interests.

•To propose other types of measures to create equality.

In addition, it is stated that the proposals should promote equality in such a way as to strengthen the functioning and growth potential of the economy. The terms of reference also say that equality is to be promoted by as even a distribution of market incomes as possible. From the analysis carried out, it emerges that this last-mentioned strategy involves certain risks: the distribution of market incomes, measured by the Gini coefficient, has now been stable for a few decades, while that of disposable income has become increasingly uneven. As it is disposable income that ultimately determines how much room for manoeuvre households have, trends in that variable also have to be monitored.

Against this background, the Commission has presented a large number of proposals designed to simultaneously increase equality and strengthen the country’s economic potential. The great majority of them have previously been the subject of public debate, and some have been carefully studied in government inquiries. The Com- mission’s contribution is therefore primarily to be seen as an attempt to present a coherent analysis of Sweden’s current problems and a set of mutually supporting proposals to halt and in time reverse the trends towards greater inequality, polarisation and social conflict.

The pandemic has changed the basic conditions for policy- making, and will continue to affect them for a long time to come. Even before this external shock hit the global and Swedish econ- omies, however, there were signs of a crisis. Polarisation in society has increased, as has the aggressive character of public discourse; the parliamentary situation is marked by instability; and in certain respects the political system is working less well. These changes have

121

Summary

SOU 2020:46

occurred at the same time as economic development has been favourable, with a stable rise in gross domestic product, indicating that the questions of welfare and satisfaction with life are broader than overarching economic metrics are able to capture.

In the Commission’s assessment, the problems described are to a significant degree self-inflicted, in the sense that they are the result of domestic policy decisions. Continuing intense internationalisa- tion of the economy, concentration of domestic economic activity in the metropolitan regions, and greater insecurity on the labour market for large groups of employees have not been met with ad- equate and appropriate compensatory measures. Instead, an in- sufficiently equalising tax system and a weakened system of social insurance have together resulted in greater inequality of disposable income, placing a strain on social cohesion. Against that backdrop, signs of declining trust in society should come as no surprise.

Three major problem areas directly related to the first point in the Commission’s terms of reference are education, housing and integration policy. The first two already presented significant prob- lems a few decades ago, but these problems have been exacerbated by the rapid increase in population resulting from extensive immi- gration. The immigration policy pursued was shaped largely on the basis of political agreement, but the political parties seem to have underestimated what measures – investments in a broad sense – are needed to deal with the resulting rise in population. They have clung instead to preset political agendas, which have proved increasingly inadequate as a response to the country’s problems.

Greater heterogeneity of the population need not necessarily result in problems; handled in the right way, it can instead be an asset. Social science research indicates what conditions need to be met to ensure favourable developments in this respect. The majority population and different minorities must meet on reasonably equal terms. The prospects of achieving this are good: egalitarian values have been at the forefront of Swedish legislation and Swedish polit- ical tradition in modern times. In addition, there need to be common challenges to address. That condition is also met: there is certainly no shortage of problems when it comes to realising the traditionally ambitious goals of welfare policy.

122

SOU 2020:46

Summary

The third condition is that political leaders unequivocally stand for a policy to promote integration that affirms diversity and invites everyone who accepts the basic values and conditions to participate on the same terms in building society. Tendencies towards conflict exist in all societies, but it is only when political leaders feed on such conflicts that they are legitimised and gather strength. To counteract such tendencies, what is needed is a renewed social contract.

123

1 Inledning

1.1Bakgrund

Växande ojämlikheter har fört upp frågan om jämlika levnadsvillkor på den politiska dagordningen i många av världens länder. Även om den ekonomiska tillväxten i folkrika länder som Kina och Indien har bidragit till att jämna ut villkoren i världen som helhet under senare decennier, har ojämlikheten inom länder tenderat att växa. Världs- banken, Internationella valutafonden (IMF) och industriländernas samarbetsorgan OECD arbetar med frågan om hur man bäst skapar förutsättningar för en inkluderande tillväxt, det vill säga en tillväxt vars frukter kommer alla i en befolkning till del.

Engagemanget för jämlika levnadsvillkor har kommit till konkret uttryck i Agenda 2030 för en hållbar utveckling, som antogs av FN:s generalförsamling i september 2015. Flera av de 17 målen på agendan anknyter till olika aspekter av jämlikhet, sammanfattat i ambitionen att inte lämna någon utanför (”Leave no one behind”).1 Det tionde målet har rubriken ”Minskad ojämlikhet”. Till delmålen under detta mål hör ”Till 2030 successivt uppnå och upprätthålla en inkomst- tillväxt högre än det nationella genomsnittet för de 40 procent av befolkningen som har lägst inkomst” och ”Till 2030 möjliggöra och verka för att alla människor, oavsett ålder, kön, funktionsnedsätt- ning, ras, etnicitet, ursprung, religion eller ekonomisk eller annan ställning, blir inkluderade i det sociala, ekonomiska och politiska livet”.

Jämlikhet är ett mångdimensionellt begrepp. I den politiska de- batten går associationerna ofta till inkomster och förmögenheter, men många andra aspekter av levnadsvillkoren spelar stor roll för välfärden – hälsa, boende, utbildning, trygghet och tillit. Att till-

1Se artikel 4 i den politiska deklarationen i Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar ut- veckling (Regeringskansliet odat.).

125

Inledning

SOU 2020:46

gången till sådana grundläggande resurser är politiska frågor är nu- mera knappast omtvistat, även om åsikterna går isär om hur de bör fördelas och vilka nivåer som det allmänna ska garantera.

Sverige följer det allmänna mönstret av ökad ojämlikhet och har gjort så under tre–fyra decennier. Utvecklingen har i själva verket varit snabbare i Sverige än i flertalet OECD-länder; hur snabbt det har gått beror på vilka mått på ojämlikheten som används. Detta är bakgrunden till att regeringen i augusti 2018 tillsatte en kommitté för ökad ekonomisk jämlikhet, Jämlikhetskommissionen.

1.2Kommissionens uppdrag

Kommissionens övergripande uppdrag har varit ”att lämna förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekonomiska jämlikheten och öka möjligheterna till social rörlighet. Den ekonomiska jämlikheten ska framför allt främjas genom åtgärder som bidrar till en så jämn fördelning av marknadsinkomsterna som möjligt.” Uppdraget sam- manfattas i direktivet i tre huvudpunkter:

•Föreslå åtgärder som kan bidra till att utjämna skillnader i upp- växtförhållanden, samt i möjligheter till god utbildning och arbete med goda arbetsvillkor.

•Överväga åtgärder som stärker den enskildes rätt i förhållande till starka ekonomiska intressen.

•Lämna förslag till andra typer av jämlikhetsskapande åtgärder.

Vidare sägs: ”Förslagen ska främja jämlikhet på ett sådant sätt att ekonomins funktionssätt och tillväxtpotential stärks.”

Fokus ska alltså enligt direktivet ligga på marknadsinkomsterna, det vill säga inkomster av arbete och kapital men före skatt och transfereringar. Detta betyder dock inte att endast marknadsinkoms- ter blir intressanta. I själva verket påverkas marknadsinkomsterna av en lång rad faktorer utanför den ekonomiska sfären i trängre mening. Hälsa och utbildning berördes ovan, och i direktivtexten nämns andra faktorer som skillnader i utbudet av offentligt finansierade väl- färdstjänster, regionala skillnader och segregation. Andra aspekter av jämlikheten som nämns i direktivet är jämställdhet och integration. Barns uppväxtvillkor påverkas i betydande utsträckning av föräldrar-

126

SOU 2020:46

Inledning

nas disponibla inkomster, vilket gör att också transfereringar och skatter blir av betydelse.

Vidare sägs att kommissionen ska föreslå åtgärder som har direkt betydelse för såväl inkomstskillnaderna som skillnader i tillgång till eller i förutsättningar att bygga upp kapital, men att det är viktigt att åtgärderna som helhet är utformade så att de stärker ekonomins för- måga att växa. Eftersom bostaden utgör en betydande del av många hushålls förmögenhet, blir också bostadspolitiken relevant för dis- kussionen. Kommissionens förslag ska även förstärka arbetet för en jämlik hälsa, vilket omfattar en rad av de områden som nämnts.

Kommissionen ska vidare överväga behovet av såväl generella in- satser som insatser riktade till specifika målgrupper för att minska skillnader i inkomst och levnadsvillkor på lång sikt. Med ett långt tidsperspektiv följer en ytterligare breddning; ju längre tidshorison- ten är, desto fler faktorer påverkar utfallet.

Den andra punkten ovan, att stärka enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen, kan ges olika innehåll. En uppenbar tolkning är konsumenters intressen gentemot producenters, som ju generellt sett präglas av en asymmetri till producenternas fördel. Även anställdas intressen visavi arbetsgivares faller under denna rubrik. Men formu- leringen blir också relevant för diskussionen om hur det politiska systemet återspeglar olika samhällsgruppers intressen, när lagar och förordningar skapas. Även i detta avseende kan enskildas position behöva stärkas gentemot starka ekonomiska intressen.

1.3Jämlikhet som politisk fråga

Det råder som konstaterades ovan bred, om än inte total, enighet om att fördelning av livschanser och välfärd är en viktig politisk fråga.2 I detta avsnitt presenteras de viktigaste skälen för att ge frågan en plats på den politiska agendan; en mer utförlig genomgång görs i kapitlen 4 och 5.

2Avvikande åsikter företräds exempelvis av olika författare i Letwin (ed.) (1983).

127

Inledning

SOU 2020:46

Jämlikhet som egenvärde

Många som har deltagit i debatten har tilldelat jämlikhet ett egen- värde. Detta återspeglas till exempel i franska revolutionens valspråk ”Frihet, jämlikhet, broderskap” men är naturligtvis mycket äldre än så. I modern statsvetenskap definieras ibland demokrati som politisk jämlikhet, och åtminstone denna form av jämlikhet får då ett egen- värde, under förutsättning att man ser demokrati som ett egenvärde3.

På det ekonomiska området, där jämlikhet kan avse exempelvis utbildningsnivå, inkomster eller förmögenhet, kan man se en jämn fördelning som en gemensam tillgång eller, med ekonomiskt språk- bruk, en kollektiv nyttighet. Olika individer efterfrågar naturligtvis olika mycket jämlikhet; efterfrågan påverkas både av individuella faktorer och av den faktiska fördelningen i stort.4 Alla bidrar margi- nellt med sin egen utbildning eller inkomst, men det faktum att den individuella inkomsten för enskilda väger väsentligt tyngre än värdet av en jämn fördelning gör att den kollektiva nyttigheten inte kom- mer att produceras i den omfattning som individerna faktiskt efter- frågar.5 Problemet med detta sätt att formulera frågan om jämlikhet är att det för alla kollektiva nyttigheter är svårt att bestämma den faktiska efterfrågan, och att det skulle vara särskilt svårt i just detta fall.6 Detta är knappast en framkomlig väg för diskussionen.

Bättre förutsättningar att nå enighet om jämlikhetsfrågans poli- tiska relevans får man om man i stället ser till ojämlikheters ursprung eller till deras konsekvenser.

Ojämlikheters ursprung

För att skillnader i levnadsförhållanden ska uppfattas som legitima bör de bero på faktorer som den enskilda individen själv rår över och därmed kan hållas ansvarig för.7 Kärnan i den liberala samhällssynen är att varje människa så långt möjligt ska ansvara för sitt eget liv, men för att denna princip ska ha legitimitet måste utfallet också bero av val och handlingar som hon har förutsättningar att ta ansvar för. Kön

3I Dahl (2006) ses politisk jämlikhet som en förutsättning för demokrati. För en avvikande mening beträffande demokratins egenvärde, se t.ex. Brennan (2016).

4Finseraas (2009).

5Thurow (1971).

6Försök har dock gjorts; se Arts (1978).

7För en konsekvent genomförd analys med detta perspektiv, se Sadurski (1985).

128

SOU 2020:46

Inledning

och etniskt ursprung är faktorer som ligger utanför den enskilda människans räckvidd att påverka och är därmed i sig ingen legitim grund för individuella inkomstskillnader.

Ett barn som föds med en svår funktionsnedsättning kan inte hållas ansvarigt för att det inte kan försörja sig självt. I sådana fall råder enighet om att ett civiliserat samhälle ska ta på sig ansvaret. Detsamma gäller för vuxna som drabbas av sjukdom eller olycksfall och därmed förlorar delar av eller hela sin försörjningsförmåga. En försäkring som kan lösa detta problem är en mekanism för att ut- jämna den ojämlikhet som uppkommer till följd av skadan. Huruvida denna försäkring kan produceras kommersiellt eller kräver en offent- lig insats får utredas i de olika fall som uppträder.

För att skillnader ska upplevas som legitima krävs också att de skillnader som uppkommer till följd av medvetna val ska stå i rimlig proportion till skillnader i exempelvis arbetsinsats. De extrema skill- nader som uppkommer exempelvis till följd av skillnader i ärvda för- mögenheter och de möjligheter som dessa för med sig brister i detta avseende. En sådan legitimitetsbrist kan uppkomma också på grund av mekanismer som gör att skillnader kan växa av sig själva över tid utan särskilda åtgärder från dem som berörs.8

Konsekvenser av ojämlikhet

Andra motiv för att se ojämlikhet som ett politiskt relevant problem fokuserar i stället på ojämlikheters konsekvenser. En generell er- farenhet är att jämlika förutsättningar leder till högre ekonomisk till- växt. Världsbanken har i en rapport analyserat ett tjugotal länder som under 1900-talets fyra sista decennier utvecklades från jordbruks- ekonomier till industrialiserade medelinkomstländer med avseende på fördelningen av förmögenheter (uttryckt i jordbruksmark) i ut- gångsläget. Man fann att de länder som i utgångsläget hade den jäm- naste förmögenhetsfördelningen också hade den högsta tillväxt- takten under de fyra decennier som följde.9

I utvecklade ekonomier är det utbildning snarare än jordbruks- mark som är den dominerande produktionsfaktorn, och länder med

8Se vidare kapitel 4.

9World Bank (2005).

129

Inledning

SOU 2020:46

ett jämlikt utbildningssystem har också högre social rörlighet och starkare tillväxt.10 En jämlik rekrytering till den offentliga förvalt- ningen som bygger på meriter och inte på familjebakgrund bidrar till lägre korruption, med de vinster för samhälle och ekonomi som detta för med sig.

En omfattande samhällsvetenskaplig forskning har också etable- rat samband mellan jämlikhet och tillit i samhället. Tilliten är sin tur positivt kopplad till en rad indikatorer på välfärd – bättre fungerande demokrati, högre ekonomisk tillväxt, lägre korruption, lägre brotts- lighet, bättre hälsa med flera.11 Forskningen indikerar också direkta samband mellan jämlikhet och demokrati.12

Sammanfattningsvis finns det också för dem som inte vill tilldela jämlikhet ett egenvärde starka skäl för att se jämlikhet som en viktig fråga på den politiska agendan.

1.4Normativa utgångspunkter

Allmänna utgångspunkter

På ett grundläggande plan har liberalism och demokrati varit givna utgångspunkter för kommissionens arbete. Detta innebär solidaritet med upplysningstidens frihetsidéer i ett antal olika dimensioner: filosofisk, religiös, moralisk, politisk och ekonomisk frihet. Dessa dimensioner är inte oberoende av varandra, och i vissa avseenden kan de till och med vara motstridiga, vilket i sådana fall kräver preciser- ingar och prioriteringar.

Friheter ska i ett liberalt samhälle definieras lika för alla, vilket kräver vissa restriktioner. Utrymmet i ett samhälle är inte obegrän- sat, och en människas frihet måste därför begränsas av villkoret att andra ska kunna åtnjuta samma mått av frihet. Detta är innebörden i filosofen John Rawls första rättviseprincip: ”Varje människa ska ha samma rätt till den mest omfattande grundläggande frihet som är förenlig med en liknande frihet för andra.”13

Friheter leder till ojämlikheter, men dessa kan vara acceptabla i den mån de gynnar befolkningen som helhet. Det är denna tanke som

10Se avsnitt 5.2.

11Se Uslaner (ed.) (2018) med vidare referenser.

12Savoia et al. (2009).

13Rawls (1971), § 11.

130

SOU 2020:46

Inledning

ligger bakom FN-organens och OECD:s ovan citerade arbete för att utveckla en politik för inkluderande tillväxt och Agenda 2030-målet att de 40 procent som har lägst inkomster ska gynnas mer än genom- snittligt av den ekonomiska politiken. Hos Rawls uttrycks denna tanke på följande sätt: ”Sociala och ekonomiska ojämlikheter ska vara så ordnade att de både a) är till störst fördel för de minst gyn- nade och b) knutna till ämbeten och positioner som är öppna för alla under ett villkor om rättvisa och lika möjligheter.”14 Det sista vill- koret, b), är ett uttryck för den liberala normen att varje människa idealt ska ha samma möjligheter i livet oberoende av faktorer som hon själv inte rår över – föräldrar, kön, hudfärg och andra förut- sättningar. Detta ideal kan ses som ett egenvärde men är också en nödvändighet för att det knippe av friheter som beskrivits ovan ska ha förutsättningar att uppfattas som legitimt. Det är ett ideal som knappast kan realiseras fullt ut i något verkligt samhälle. Det kom- mer alltid att finnas skillnader som beror på sådana externa faktorer. Ett samhälle kan dock ligga mer eller mindre långt från detta ideal, och avståndet kan ses som ett mått på hur väl man har lyckats med att realisera den liberala visionen.

Den svenska ramen

Ett konkret uttryck för ovan angivna normer om demokrati och jämlikhet återfinns i den svenska regeringsformen:15

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.

– – –

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktig- het och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörig- het, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.

14Ibid., § 13.

15Regeringsformen, 1 kap. 2 §.

131

Inledning

SOU 2020:46

Det citerade avsnittet ur grundlagen anger två olika perspektiv på jämlikhetsfrågorna. Det första handlar om viktiga aspekter av lev- nadsvillkor – arbete, bostad med flera – vilket naturligen knyter an till sektorpolitik på olika områden. Det andra ser jämlikhetsfrågor ur olika gruppers perspektiv och skär därför över ett antal politik- områden. Exempel på det senare är jämställdhet mellan kvinnor och män och integrationen av personer med utländsk bakgrund.

Jämställdhet mellan kvinnor och män är en övergripande fråga som måste beaktas integrerat. Det innebär att åtgärder som syftar till ökad jämställdhet vidtas på flera områden, bland andra familjepoli- tiken, utbildningspolitiken och bostadspolitiken. Samtidigt måste policyåtgärder med andra syften beskrivas och analyseras från ett jämställdhetsperspektiv. I kommissionens arbete kommer detta till uttryck i att jämställdhet finns med i beskrivningar, analys och policyöverväganden där så är relevant.

Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Även om det inte är preciserat i områdesvisa delmål, är det lätt att inse att ett integrationsperspektiv är viktigt på alla områden som rör ekono- misk jämlikhet. Etnisk och kulturell bakgrund, skäl för invandring eller födelseregion är oftast väsentliga faktorer bakom skillnader i utbildning, sysselsättning, arbetsvillkor, ansvar för obetalt arbete, hälsa och annat som har betydelse för både ekonomiska möjligheter och utfall. Skärningen mellan jämställdhet och integration blir sär- skilt viktig, eftersom kvinnor med utländsk bakgrund på många om- råden är en grupp som i genomsnitt har sämre ekonomisk standard, svårigheter att komma in på arbetsmarknaden, lägre inkomster, sämre hälsa och också löper större risk att utsättas för våld.

1.5Avgränsningar och plan för betänkandet

Kommissionens uppdrag är, som framgår av sammanfattningen av direktivet ovan, mycket brett. Ojämlikheter i förutsättningar och levnadsvillkor finns på många av livets områden. Ofta är de också ömsesidigt beroende. Boende, skolförhållanden och andra uppväxt- villkor påverkar valmöjligheterna för barn och unga och därmed också yrkesval och inkomster i vuxenlivet. Dessa definierar i sin tur villkoren för nästa generation.

132

SOU 2020:46

Inledning

En politik för ökad jämlikhet måste av den anledningen vara brett definierad och kommer med nödvändighet beröra ett stort antal politikområden. Samtidigt finns det naturligtvis gränser för hur många frågor som kan rymmas inom ramen för ett utredningsarbete. Ett naturligt kriterium är problemets omfattning – antalet berörda, samhällsekonomiska kostnader och vinster eller andra effekter av betydelse måste vara tillräckligt stora för att problemet ska tas upp till behandling. Men också finansiellt mindre betydande frågor kan vara principiellt viktiga. Om det finns lagar som upprätthåller omoti- verad diskriminering, bör detta uppmärksammas och rättas till även om antalet berörda är litet.

En annan form av begränsning gäller detaljeringsgraden i analy- sen. Kommissionens ambition har varit att så långt möjligt presen- tera konkreta förslag, i lagform där så är möjligt och lämpligt. Vissa av problemen är dock av en sådan omfattning att de i sig kräver en särskild utredning. I sådana fall har det varit nödvändigt att begränsa sig till en allmänt hållen slutsats och skissera inriktningen av direk- tiven till en eventuellt kommande utredning.

Pandemin

Pandemin förorsakad av viruset covid-19 har kommit att dominera den politiska och ekonomiska debatten under 2020. Kommissionen har i viss utsträckning berört effekterna av pandemin där det har bedömts vara relevant men har av naturliga skäl avstått från att för- söka genomföra någon djupare analys av frågorna. Det finns viktiga jämlikhetsaspekter på hanteringen av pandemin. Möjligheterna att undvika smitta beror i viss mån på vilket yrke man har. Sjukdoms- förloppet beror av individuella förutsättningar som delvis samvarie- rar med socioekonomiska bakgrundsfaktorer, och detsamma gäller rehabiliteringen och eventuella långsiktiga konsekvenser för dem som smittas.

Pandemin kommer att få konsekvenser också för vilka åtgärder som vidtas, i vissa fall gynnsamma, i andra mindre så. I detta be- tänkande föreslås exempelvis åtgärder för att utsträcka medlemskap i arbetslöshetskassa, vilket redan har beslutats som ett sätt att mildra konsekvenserna av pandemin. Den kraftiga belastning på de offent- liga finanserna som pandemin kommer att leda riskerar däremot att

133

Inledning

SOU 2020:46

försvåra genomförandet av en del av de åtgärder som i betänkandet föreslås för att utjämna levnadsvillkoren.

Oavsett hur långvariga påfrestningarna från pandemin blir på be- folkning och samhällsekonomi måste man dock hålla i åtanke att de problem som behandlas i betänkandet kommer att finnas kvar när pandemin har klingat av. Liksom åtgärder mot klimatförändringar eller arbetet på att förebygga militära konflikter måste upprätthållas under och efter den kris som pandemin förorsakar, måste enligt kommissionens mening den fördelningspolitiska diskussionen och arbetet på att skapa rimligt lika förutsättningar för den uppväxande generationen fortsätta. Att de åtgärder som vidtas mot pandemin och dess konsekvenser beaktar fördelningsperspektivet är också väsentligt.

Betänkandets uppläggning

Betänkandet består av tre delar. Del I (kapitlen 2–6) innehåller bak- grundsmaterial som definitioner, översikter av läget och samman- fattningar av forskningen inom relevanta områden.

Kapitel 2 innehåller begrepp och definitioner som kommer att användas i betänkandet – fördelningar, mått på ojämlikhet med mera. Kapitlet redogör också för olika utvidgningar av välfärdsbegreppet som kompletterar de gängse måtten, inkomster och förmögenhet.

Kapitel 3 beskriver läget i världen, i OECD-området och i Sverige, liksom den övergripande utvecklingen av fördelningarna i olika av- seenden under senare decennier.

I kapitel 4 beskrivs mekanismer som leder till ojämlikheter, och i det följande kapitlet konsekvenser av ojämlikhet.

Kapitel 6 ägnas åt gränsdragningen mellan offentligt och privat. Motiv för offentliga åtaganden presenteras generellt, jämte en dis- kussion av vilka specifika förhållanden inom olika sektorer som kan motivera avsteg från de generella principerna. I kapitlet diskuteras också i allmänna ordalag ansvarsfördelningen mellan olika nivåer inom den offentliga sektorn – kommun, region, nation och EU.

Del II av betänkandet (kapitlen 7–14) analyserar ojämlikheter i levnadsvillkor. Kapitlen innehåller en i huvudsak livscykelbaserad genomgång av ojämlikheter under livets olika skeden. Fokus i re- spektive kapitel ligger på de faktorer som bedöms vara de viktigaste

134

SOU 2020:46

Inledning

under det aktuella skedet, vad man vet om samspelet mellan olika faktorer och om konsekvenserna. Kapitlen 12, 13 och 14 avviker från livscykelstrukturen och beskriver den rumsliga dimensionen (boende, närmiljö och regionala frågor), migration och integration respektive politiskt deltagande och politisk representation. Varje kapitel avslutas med en lista på policyproblem som har identifierats under genom- gången.

Del III (kapitlen 15–33) innehåller kommissionens överväganden, förslag och konsekvensanalyser. Materialet är här i huvudsak struk- turerat efter politikområden.

1.6Terminologi

Som indikerats ovan presenteras policyslutsatserna i rapporten med varierande grad av detaljering. På vissa områden finns relativt detal- jerade genomgångar och förslag med lagtext. Dessa kallas i texten Förslag. Som förslag rubriceras också förslag som med begränsat merarbete i Regeringskansliet kan presenteras för riksdagen, till exempel ökade budgetanslag, och förslag om tillsättande av en utred- ning, där innehållet i ett direktiv har skisserats i texten. På andra om- råden presenteras huvuddragen i en lösning, men ytterligare arbete krävs för att närmare beskriva vilka problem en utredning förväntas lösa. Dessa slutsatser kallas Rekommendationer. En tredje kategori slutsatser avser mer övergripande bedömningar av läget på ett visst område, vilket inte nödvändigtvis behöver utmynna i ett förslag utan exempelvis kan bestå i en rekommendation att så långt möjligt be- vara status quo. Sådana slutsatser kallas i texten Bedömningar. För- slag, rekommendationer och bedömningar bör dock läsas samlat.

En annan terminologisk fråga är hur olika kategorier som privat och offentligt, bidrag, subventioner med flera ska benämnas. De grundläggande kategorierna för att diskutera gränsdragningen för vad som ska vara offentliga åtaganden är offentligt och privat, och detta möter normalt inga hinder. På skolområdet har man dock valt att i lagstiftningen kalla privata skolor för fristående, vilket i talspråk (och ofta även i skriftspråk) förkortas till friskolor. Språkbruket är en smula olyckligt, eftersom det implicerar att offentliga skolor i någon icke angiven mening skulle vara ofria, men kommissionen har trots detta valt att använda den lagfästa termen fristående.

135

Inledning

SOU 2020:46

Samma invändning kan resas mot termer som rot-avdrag och rut- avdrag. Detta är bidrag eller subventioner jämförbara med vilket annat bidrag som helst. Att man tekniskt har valt att implementera dem som avdrag på skatten motiveras sannolikt av att ordet bidrag i vissa kretsar uppfattas som negativt laddat, men valet av term ändrar inte faktum, och den lösning man har valt har dessutom administra- tiva och andra nackdelar. Även här har dock kommissionen valt att följa den terminologi som är etablerad i lagstiftningen.

136

DEL I

Bakgrund

2 Välfärd och ojämlikhet

Vad är grunden för ett lands välstånd? Adam Smith gav sitt svar i den klassiska boken Nationernas välstånd,1 och perspektivet på vad som bidrar till ett lands välstånd har sedan successivt vidgats. Litteraturen och debatten om välfärds- och fördelningsfrågor domineras dock fortfarande av ekonomiska perspektiv och ekonomisk statistik. Även kommissionens utredningsdirektiv sätter ekonomisk jämlikhet i fokus, det vill säga jämlikhet avseende inkomster, fysiskt och finan- siellt kapital. Det finns dock starka skäl för att vidga perspektivet.

Begreppet ojämlikhet hänför sig till skillnader inom en grupp människor eller en befolkning i någon dimension som uppfattas som viktig. En analys av ojämlikhet måste inledas med att man beslutar vilka dimensioner av välfärden som ska ligga i fokus. Olika val an- vänds i litteraturen. För att välfärdsfördelningar ska kunna jämföras mellan länder eller över tid krävs också en analysenhet – individ, hus- håll eller annan enhet – och ett mått som beskriver hur jämn eller ojämn fördelningen är.

I fördelningspolitiska diskussioner uppfattas ofta olika fördel- ningar som mer eller mindre legitima. Bakom sådana uppfattningar ligger utsagda eller underförstådda idéer om vad som är legitimt, beroende på vilket ansvar olika individer och grupper har för det fak- tiska utfallet eller vilka konsekvenser som ojämlikheter får. Detta diskuteras kort i avsnitt 2.3.

2.1Olika välfärdsbegrepp

Vilken välfärd en människa upplever och vilken livstillfredsställelse hon har bestäms av mycket mer än av inkomst och förmögenhet. Utbildning, hälsa och möjligheter att påverka sitt liv har erfarenhets-

1Smith (1776/1976).

139

Välfärd och ojämlikhet

SOU 2020:46

mässigt stor betydelse för vilken lycka eller tillfredsställelse med livet som människor upplever.2 Detta faktum ligger bakom ett antal olika försök att vidga spektret av indikatorer. I den internationella litteraturen råder viss enighet om att det är de nämnda dimensio- nerna – utbildning, hälsa och politiska resurser – som ligger närmast till hands att komplettera med. Här uppkommer samma typ av defi- nitionsproblem som redan inkomster och förmögenheter ger upp- hov till.

Vad är bra mått på hälsa, utbildning och politiska resurser? Några exempel på mått som används i forskningslitteraturen är för utbild- ning antal år i utbildningssystemet, dito kompletterat med något kvalitetsmått3 eller faktisk läs-, skriv- och räknekunnighet så som de mäts i oberoende tester. Beträffande hälsa används förväntad livs- längd vid födseln, förväntad livslängd vid 30 års ålder, inläggning på sjukhus, självskattad hälsa med flera.

Amartya Sen har sökt operationalisera analysen av resurser i all- mänhet genom begreppet förmågor eller capabilities.4 Det innebär att möjligheten att göra något kan bidra till välfärden, även om denna möjlighet inte utnyttjas (jfr skillnaden mellan fasta och svält). En variant som anknyter till hälsoekonomins kvalitetsjusterade levnads- år har föreslagits.5 Sens begrepp är dock svårt att utnyttja i praktiska analyser.

Olika kapitalformer

Oavsett om man talar om ett hushåll, ett företag eller ett land avgörs välståndet inte bara av inkomster utan också av tillgångar, i vilka ingår olika former av kapital. Finansiellt kapital – banktillgodohavan- den, värdepapper – och fysiskt kapital – byggnader, maskiner, infra- struktur – ligger i fokus för traditionell ekonomisk analys.

Grunden för fysiska personers inkomster är deras humankapital. Humankapitalet definieras av OECD som ”den kunskap, de färdig- heter, de kompetenser och attribut som individer bär på och som möjliggör skapandet av personligt, social och ekonomiskt välstånd”.6

2Se Johansson, S. (1973).

3Barro and Lee (2015).

4Sen, A. (1985). För en översikt, se Robeyns (2005).

5Månsdotter et al. (2017).

6OECD (2001).

140

SOU 2020:46

Välfärd och ojämlikhet

Liksom det fysiska kapitalet egentligen ska mätas som värdet av de samlade framtida inkomsterna knutna till det, bör humankapitalet identifieras med den samlade livsinkomsten på individnivå. Men också på det här området har man i allmänhet valt att försöka upp- skatta vad som sätts in i produktionen av humankapital – antal år i utbildningsväsendet, utbildning i arbetslivet och så vidare.

Under senare decennier har välståndsbegreppet utvidgats till att inkludera miljö- och naturresurser och socialt kapital, där det sist- nämnda är ett försök att sammanfatta både den sociala tilliten på ett privat och lokalt plan och tilliten till samhällets institutioner. Socialt kapital definieras av OECD som ”nätverk jämte gemensamma nor- mer, värderingar och uppfattningar som underlättar samarbete inom eller mellan grupper”.7 Ett närmevärde på det sociala kapitalet kan fås genom de standardiserade mätningar av nivån på tilliten i olika länder som genomförs regelbundet.8 Ur kommissionens perspektiv är det sociala kapitalet av särskilt intresse, därför att det förefaller stärka motståndskraften mot negativa fenomen som ohälsa, arbets- löshet och diskriminering. I ett högtillitssamhälle är effekten av så- dana händelser väsentligt lägre än i lågtillitssamhällen.9 Eftersom de tenderar att drabba individer med låga inkomster mer än genom- snittet, blir underhåll och utveckling av det sociala kapitalet särskilt viktig ur ett jämlikhetsperspektiv.

Några viktiga skillnader mellan de olika kapitalformerna bör noteras. Det fysiska kapitalet i byggnader och maskiner förslits med tiden, en process som kan gå mer eller mindre snabbt beroende på hur mycket det används, vilken kapitaltyp det handlar om och vad som händer i omvärlden. En del av det fysiska kapitalet ägs och förvaltas privat, medan den för samhället centrala infrastrukturen normalt förvaltas inom den offentliga sfären.

Humankapitalet kan också förlora i värde till följd av teknisk ut- veckling, men till den del som det bygger på erfarenhet är det snarast så att det växer ju mer det används. Humankapitalet bärs till över- vägande del av individer, men det har kollektiva dimensioner exem- pelvis genom att bidra till en bättre fungerande demokrati, högre tillit och lägre kriminalitet i ett samhälle.

7Ibid.

8Se kapitel 5.

9Helliwell et al. (2018).

141

Välfärd och ojämlikhet

SOU 2020:46

Gränsen mellan humankapital och maskiner tenderar att bli otyd- lig, när mer kunskap byggs in i maskiner och informationssystem inom förvaltning och näringsliv.

Det sociala kapitalet är till skillnad från humankapitalet en rent kollektiv resurs, även om de individuella variationerna kan vara stora. Detta gäller både för det informella sociala kapitalet i nätverk och normsystem och för det som har formaliserats i offentliga institu- tioner (och som alltså inte ingår i OECD:s definition ovan).

Karaktären av kollektiv nyttighet hos både humankapital och socialt kapital skapar en allmän risk för att de blir underdimensione- rade, eftersom alla kan dra nytta av dem oavsett om de har bidragit till att skapa och underhålla dem eller ej.

Sammanvägda välfärdsbegrepp

Om man vill beskriva ojämlikhet med utgångspunkt i ett utvidgat välfärdsbegrepp, krävs att man på något sätt kan sammanföra de olika dimensionerna till ett mått, vilket kräver en metod för sam- manvägning. Dessutom krävs att man väljer något mått på ojämlik- het (se avsnitt 2.2 nedan). Sammanvägning kan ske både på individ- nivå och på samhällelig nivå.

Till problemet att väga samman olika välfärdsdimensioner kan man förhålla sig på väsentligen två sätt. Ett är att acceptera att de olika välfärdsdimensionerna kan ge olika utslag, om man vill avgöra hur väl ett samhälle lyckats närma sig ett angivet fördelningsideal, och överlämna prioriteringen mellan de olika dimensionerna till en- skilda eller till den politiska processen. Ett alternativt förhållnings- sätt är att söka sammanfatta de olika välfärdsdimensionerna i en gemensam fördelning. Detta görs i litteraturen på olika sätt. I FN- organens tidigare använda Human Development Index beräknades det sammansatta indexet som det geometriska medelvärdet av de tre komponenterna bruttonationalinkomst (BNI) per capita, genom- snittlig skolgång och förväntad livslängd.10 Metoden har kritiserats för att vara paternalistisk, eftersom den inte tar hänsyn till hur

10Matematiskt kan det motiveras med att upplevelsen av olika nyttor tenderar att växa loga- ritmiskt. Logaritmen för HDI blir helt enkelt det aritmetiska medelvärdet av de tre kompo- nenternas logaritmer. Se t.ex. Deaton (2008).

142

SOU 2020:46

Välfärd och ojämlikhet

människor faktiskt upplever sin livssituation. Den kan för vissa län- der också ge orimliga resultat.11

Ett helt annorlunda sätt att lösa problemet är att intervjua män- niskor om deras upplevda lycka eller tillfredsställelse med livet. Information från sådana undersökningar finns exempelvis i Penn World Tables.12 Detta bygger alltså på egna upplevelser men leder till andra problem. Man efterfrågar inte det man inte känner till, och personer med låga inkomster, kort utbildning eller allmänt dålig till- gång till information riskerar då att underskatta det möjliga utrym- met för förbättringar i viktiga välfärdsdimensioner.13

Med likartat syfte har nationalräkenskaper som omfattar också andra former av inkomster och kapital än de traditionella utvecklats bland annat inom Världsbanken och OECD.14 Utvidgningarna av de konventionella nationalräkenskaperna görs då med sedvanliga eko- nomiska analysinstrument kompletterade med data från både gängse och nya källor. Humankapitalet är generellt sett en dominerande välståndskomponent, och den blir viktigare ju högre den ekono- miska utvecklingsnivån i landet är. Kompletteringar med socialt kapital har gjorts av Hamilton et al. (2017) och bygger på internatio- nella enkätundersökningar om upplevt välbefinnande som Gallup World Poll, European Social Survey och World Values Survey.15 Det sociala kapitalet identifieras här med generell tillit som det mäts i dessa undersökningar. Data för BNP per capita, tillit och upplevd välfärd gör det möjligt att värdera det sociala kapitalet på samma sätt som traditionellt kapital genom att beräkna vilken inkomstföränd- ring som krävs för att väga upp en skillnad i tillit så att den upplevda välfärden blir densamma.

Utvidgningen av de gängse nationalräkenskaperna får betydande konsekvenser.16 Den sociala tilliten mätt på en skala mellan 0 och 1 har i Italien uppmätts till 0,207 och i Sverige till 0,564, en skillnad som motsvarar omkring 20 procent av BNP per capita. Annorlunda uttryckt skulle en höjning av tilliten i Italien till svensk nivå motsvara samma ökning av den genomsnittliga tillfredsställelsen med livet som

11Så värderas enligt detta index ett extra levnadsår för en invånare i Zimbabwe till endast 0,51 USD (Ravallion 2012).

12Se Deaton, a.a.

13Shah et al. (2012); Mani, A. et al. (2013); Mullainathan and Shafir (2013).

14Stiglitz et al. (2009), Stiglitz et al. (eds.) (2018), World Bank (2006), World Bank (2011), World Bank (2018), Hamilton and Hepburn (eds.) (2017).

15Hamilton et al. (2017).

16Ibid.

143

Välfärd och ojämlikhet

SOU 2020:46

en höjning av BNP med 20 procent. Omvänt skulle en sänkning av tillitsnivån i det svenska samhället, exempelvis till följd av ökad ojäm- likhet, leda till välfärdsförluster som kan översättas till förlorad BNP.

Det sociala kapitalet varierar starkt mellan länder och regioner. I Latinamerika uppskattas det i genomsnitt till 12,2 procent av det totala välståndet, medan motsvarande siffra för OECD-länderna är 28,4 procent. I Sverige och Danmark nås de exceptionellt höga nivåerna 51,1 respektive 54,3 procent – siffror som dock bör förses med reservationer, eftersom dessa och övriga nordiska länder har extremt höga värden vad gäller tillit. Nivåerna varierar också inom landet – mer om detta i kapitel 5.

2.2Att mäta ojämlikhet

Ojämlikhet handlar om fördelningar av någon nyttighet – hälsa, inkomster, utbildning osv. – eller en kombination av dessa nyttig- heter. Ett mått på ojämlikheten är en sammanfattning i ett enda tal av denna fördelnings egenskaper. Varje mått på olikheten kan mot- svaras av ett oändligt antal fördelningar av den underliggande nyttig- heten, eftersom information alltid går förlorad när man beskriver fördelningen med ett mått.17

Mått på ojämlikhet

En fullständig beskrivning av hur inkomster, utbildning eller någon annan nyttighet fördelar sig över en befolkning är svårhanterlig för analysändamål och sammanfattas därför ofta på något sätt. Ett exem- pel på en sammanfattning som ligger nära den underliggande för- delningen är att slå samman individer med närliggande värden till procentandelar (percentilgrupper) eller tiondelar (decilgrupper) och låta varje grupp representeras av medelvärdet inom den gruppen. Utvecklingen av dessa medelvärden kan sedan beskrivas över tid för att ge en bild av hur de olika gruppernas situation har påverkats. Även den beskrivningen kan ibland bli svårhanterlig, och man har därför utvecklat indikatorer som sammanfattar viktiga egenskaper hos hela fördelningen. Exempel på sådana mått är

17 För översikter, se t.ex. Cowell (2000) eller Jenkins and van Kerm (2011).

144

SOU 2020:46

Välfärd och ojämlikhet

•ginikoefficienten

•kvoten mellan medelvärdet för den högsta decilgruppen och den typiska inkomsten, medianvärdet

•motsvarande kvot mellan medianvärdet och medelvärdet för den nedersta decilgruppen (50/10-kvoten)

•andelen hushåll med låg ekonomisk standard (mindre än 60 pro- cent av medianinkomsten).

Vilket av dessa som är lämpligast beror på vad man vill belysa. Den första kvoten är intressant om fokus ligger på utvecklingen för det översta skiktet, medan 50/10-kvoten och andelen hushåll med låg ekonomisk standard på motsvarande sätt belyser situationen i den nedre delen av fördelningen. Ginikoefficienten ger en allmän bild av fördelningen och lägger störst vikt vid inkomstskikten kring median- inkomsten. Den definieras på följande sätt. Man sorterar individerna i fördelningen från de lägsta värdena till högsta (av inkomster etc.) och noterar för varje värde det samlade värdet (av inkomster eller motsvarande) i den så kallade Lorenz-kurvan. Eftersom de högre värdena kommer senare, kommer kurvan att stiga brantare mot slutet. Det kan se ut som i nedanstående figur. Ginikoefficienten de- finieras som ytan mellan Lorenz-kurvan och den streckade linjen, dividerad med ytan av triangeln. Om alla har samma inkomst, kom- mer Lorenz-kurvan att sammanfalla med den streckade linjen och ginikoefficienten blir 0. Om i stället bara den sista individen har ett positivt värde, kommer ginikoefficienten att få värdet 1. Koefficien- ten ligger alltså mellan dessa extremvärden; ju högre värde, desto större skillnader.

145

Välfärd och ojämlikhet

SOU 2020:46

Figur 2.1 Definition av Lorenz-kurvan och ginikoefficienten

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

Not: På den horisontella axeln anges andelen av befolkningen, på den vertikala andelen av det samlade värdet (inkomster etc.). Ginikoefficienten är ytan mellan den streckade linjen i figuren och kurvan, dividerad med ytan av triangeln.

Källa: Egen beräkning.

En alternativ karaktärisering av ginikoefficienten är att den för ett givet medelvärde är ett mått på skillnaden mellan två slumpvis valda individer i den studerade gruppen.

Som påpekades ovan innebär varje val av mått på fördelningen av inkomster eller andra tillgångar att information går förlorad. Bakom ett och samma värde på 50/10-kvoten eller ginikoefficienten kan finnas fördelningar som ser mycket olika ut. Detta illustreras i figuren nedan, där två hypotetiska förmögenhetsfördelningar med samma ginikoefficient visas. I det ena samhället (A) delar 40 procent av befolkningen på 1 procent av förmögenheten, medan de återstå- ende 60 procenten av befolkningen har lika stor förmögenhet. I det andra samhället (B) har alla utom den mest förmögna procenten av befolkningen samma tillgångar, medan den översta procenten dispo- nerar 40 procent av samhällets totala tillgångar.

146

SOU 2020:46

Välfärd och ojämlikhet

Figur 2.2 Två olika förmögenhetsfördelningar med samma ginikoefficient

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5	B
	B
0,4

0,3

0,2

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

Källa: Egen beräkning.

Det är uppenbart att sociala relationer och ekonomiska incitament i dessa båda samhällen är helt olika, samtidigt som förmögenhets- fördelningarna i de båda samhällena ger upphov till samma giniko- efficient. Man bör av denna anledning inte vänta sig att finna några stabila samband mellan inkomstfördelningen mätt på detta sätt och exempelvis den ekonomiska tillväxttakten i ett land. Förutsätt- ningarna för socialt samspel och ekonomisk utveckling påverkas av egenskaper hos inkomst- och förmögenhetsfördelningen som inte låter sig fångas på detta enkla sätt.

Ovanstående mått hänför sig till skillnader mellan individer i en population. I vissa sammanhang kan det vara intressant att belysa skillnader mellan grupper, till exempel inkomstskillnader mellan kvinnor och män, eller mellan inrikes och utrikes födda. Vanliga mått är då skillnader mellan medelvärdena för respektive grupper, eventuellt kompletterade med spridningsmått.

147

Välfärd och ojämlikhet

SOU 2020:46

Intergenerationell rörlighet

Ett mått på barns möjligheter i livet är hur starkt deras inkomster eller utbildning som vuxna hänger samman med föräldrarnas (med statistiskt språkbruk hur starkt korrelerade de är). Ju starkare detta samband är, desto längre ligger man ifrån idealet att alla barn ska ha samma livschanser. Överföringen mellan generationer sker via flera kanaler, som finansiellt arv, uppväxtmiljö och genetiskt arv. Den relativa betydelsen hos dessa faktorer påverkar i viss utsträckning den politiska diskussionen om vilka åtgärder som bör vidtas för att jämna ut uppväxtvillkor och är av den anledningen ämne för en om- fattande litteratur. Vi återkommer till detta i kapitel 4.

Individer, konsumtionsenheter och grupper

Inkomster tjänas av individer, men det sker inkomstöverföringar mellan närstående. Föräldrar har försörjningsplikt gentemot barn och makar mot varandra. För att beräkna den ekonomiska standarden utgår man därför dels från att hushållets samlade inkomster läggs i en gemensam pott, dels från att det finns skalfördelar med att bo flera personer i ett hushåll. Dessa skalfördelar bygger på statistik för levnadsomkostnader och illustreras i nedanstående tabell. Den eko- nomiska standarden definieras som den totala inkomsten dividerad med antalet konsumtionsenheter i hushållet.18

Tabell 2.1	Konsumtionsenhetsskala

Personer		Antal enheter
Ensamboende		1,00

Sammanboende par		1,51
Ytterligare vuxen		0,60
Första barnet 0–19 år		0,52
Andra och påföljande barn 0–19 år		0,42

Källa: SCB.

I denna beskrivning kommer alla personer i ett hushåll att per de- finition få samma standard, vuxna som barn. Detta kan innebära att de faktiska skillnaderna i levnadsförhållanden underskattas, om man

18SCB (2018 a).

148

SOU 2020:46

Välfärd och ojämlikhet

har anledning att tro att fullständig utjämning inom hushållet inte råder.19 Om avsikten är att analysera exempelvis löneskillnader mel- lan kvinnor och män, kan denna metod självfallet inte användas, eftersom inkomstskillnaden enligt definitionen har satts till 0. I stäl- let måste då mäns och kvinnors inkomster hållas isär.

Om analysen är inriktad mot diskriminering, blir det relevant att studera hur medelvärdet inom olika grupper (kvinnor/män, etniska grupper etc.) skiljer sig, sedan man kompenserat för vissa andra systematiska olikheter mellan grupperna som kan finnas. Om medel- värdena skiljer sig signifikant sedan hänsyn tagits till andra skillna- der, är det en indikation på att diskriminering föreligger. Det bör också noteras att en del av de systematiska skillnader som finns mel- lan grupper kan vara en del av diskrimineringen och i så fall inte ska rensas bort i den statistiska analysen.

Några noteringar

Det är viktigt att notera att de flesta mått som används i fördelnings- analyser är relativa. Exempelvis kommer ginikoefficienten för en befolkning inte att förändras, om alla får en lika stor procentuell inkomstökning. Det ligger därför en inbyggd slagsida i måttet, i den meningen att situationen framstår som oförändrad efter en sådan ökning, trots att högre inkomstskikt i kronor räknat fått en väsent- ligt högre inkomst. Utrymmet för konsumtion och sparande be- stäms av antalet tillgängliga kronor, inte av procent.

Utvecklingen av inkomster i absoluta belopp för olika percentil- eller decilgrupper har inte denna nackdel men lider av andra problem. Det är reala inkomster som ska beskrivas, vilket kräver att kompen- sation sker för prisutvecklingen för en representativ korg av varor och tjänster. Låg- och höginkomsttagare har olika konsumtions- profiler, vilket gör att beskrivningen kan bli missvisande, om pris- utvecklingen på olika varugrupper skiljer sig. Det finns också en regional dimension av detta problem, eftersom kostnaden för bo- stad, livsmedel och andra poster i hushållsbudgeten varierar över lan- det. Hur stora dessa problem är blir en empirisk fråga, som måste studeras särskilt.

19Manser and Brown (1980), Lundberg and Pollak (1993).

149

Välfärd och ojämlikhet

SOU 2020:46

Ett begrepp som ligger nära jämlikhet är likvärdighet. Så före- skriver exempelvis skollagen, 1 kap. 9 §: ”Utbildningen inom skol- väsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritids- hemmet oavsett var i landet den anordnas”. Begreppet är dock inte entydigt, eftersom olika elever har olika förutsättningar. Formuler- ingen definierar en miniminivå såtillvida att elever med mindre gynn- samma förutsättningar måste erbjudas en undervisning som är minst lika god som den som erbjuds andra elever. Men om likvärdigheten avser utfall, krävs att elever med mindre gynnsamma förutsättningar erbjuds mer undervisning eller undervisning av högre kvalitet för att de ska kunna nå upp till resultat i paritet med andra elevers. På denna punkt krävs alltså en precisering.20

2.3Förutsättningar, utfall, ansvar och legitimitet

När man har skapat en bild av välfärdens fördelning på något av de sätt som har beskrivits i föregående avsnitt, finns ett underlag för en fördelningspolitisk diskussion.

En separation mellan ojämlikheter i förutsättningar och utfall används ofta i den allmänna debatten men kan ibland vara svår att upprätthålla. Anledningen är att vad som är utfall av en viss process eller ett visst skede i livet blir en förutsättning för det skede som kommer efter. Det sker också en betydande överföring mellan gene- rationer av kunskaper, finansiellt kapital och så vidare, vilket innebär att det som i vuxen ålder är utfall för föräldragenerationen blir en viktig del av förutsättningarna för barnen. Det kan därför vara mer fruktbart att se ojämlikheter som resultatet av processer, det vill säga förlopp som är utdragna i tiden och där ojämlikheter på olika om- råden påverkar varandra och förutsättningarna för olika val som träf- fas. Detta är det perspektiv som styr framställningen i del II av be- tänkandet.

Detta sammanhänger nära med begreppet ansvar. För vissa fak- torer är det självklart att en människa inte är ansvarig, till exempel vilka föräldrar eller vilket kön man har, medan det för andra, till exempel vissa livsstilsval, kan argumenteras för att hon är mer an- svarig. Många betydelsefulla faktorer, exempelvis yrke, inkomst och hälsa intar en mellanställning. Även livsstilsval påverkas av den om-

20Se vidare kapitel 8.

150

SOU 2020:46

Välfärd och ojämlikhet

givning som man har vuxit upp i eller lever i. Diskussionen om ansvar blir därför komplicerad när man står inför ett konkret avgörande om vem som bär ansvaret. Exempelvis föreskrivs i lagen om arbetsskade- försäkring:21 ”Med arbetsskada förstås i denna lag skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. En skada skall anses ha uppkommit av sådan orsak, om övervägande skäl talar för det”. Att avgöra om ”övervägande skäl” talar för att en skada är att be- trakta som en arbetsskada och att arbetsgivaren därmed bär ansvaret kräver ibland en mycket komplicerad utredning.

Begreppet legitimitet förutsätter en analys av ansvarsförhållanden. Skillnader i inkomst eller hälsa tenderar att uppfattas som mer legi- tima ju större ansvar den enskilda människan har för sitt utfall. Där- emot gäller exempelvis inom sjukvården att prioriteringar inte får påverkas av huruvida patienten själv har bidragit till skadan eller sjukdomen.22 Motiven för offentliga åtaganden med fördelnings- karaktär blir i sin tur starkare ju mindre ansvar den enskilda har och ju mindre legitima de observerade skillnaderna därmed uppfattas. Det anses exempelvis självklart att offentliga resurser ska användas för att bistå ett barn som fötts med genetiskt betingade funktions- nedsättningar. Men variationerna är stora i det här avseendet; starkt subventionerad sjukhusvård erbjuds oavsett om ett benbrott upp- kommit när någon har blivit påkörd på ett övergångsställe eller vid utförsåkning på skidor.

Ett annat ofta använt begrepp i diskussioner om jämlikhet är rätt- visa. Detta begrepp är starkt normerande till sin karaktär, samtidigt som det råder starka åsiktsskillnader om vad som i olika situationer uppfattas som rättvist. Kommissionen har valt att inte utnyttja detta begrepp i sina analyser.

2.4Sammanfattning

Fördelningspolitiska diskussioner är komplicerade, men med nog- grannhet i definitioner och begreppsval kan man undvika onödiga missförstånd och konflikter. Några av de viktigare distinktionerna gäller vilket välfärdsbegrepp man använder, hur ojämlikheten mäts och hur resultaten används i diskussioner om vad som är legitimt.

21Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, 2 kap. 1 §.

22”Patientens sociala situation eller ställning, funktionsnedsättning eller huruvida patienten själv bidragit till att orsaka sitt tillstånd får inte heller påverka.” (Socialstyrelsen 2020).

151

Välfärd och ojämlikhet

SOU 2020:46

•Välfärdsdiskussioner har ofta ekonomiska variabler som inkoms- ter och förmögenheter i fokus, men den upplevda välfärden eller livstillfredställelsen beror också av utbildning, hälsa och det sociala kapitalet. Dessutom påverkas också förutsättningarna för inkomst- och förmögenhetsbildning av sådana variabler. Ett brett perspektiv är därför nödvändigt.

•Bakom begreppet ojämlikhet finns alltid en statistisk fördelning. Ett mått på ojämlikhet är en sammanfattning av fördelningen i ett enda tal och innebär därför alltid att information går förlorad. Mot ett givet värde på måttet svarar ett oändligt antal fördel- ningar. Det finns därför i många sammanhang anledning att an- vända mer detaljerade beskrivningar.

•De flesta mått på ojämlikhet är relativa, det vill säga att de inte förändras om alla inkomster eller förmögenheter förändras med samma faktor, men en människas ekonomiska handlingsutrymme bestäms av inkomster och förmögenheter i absoluta tal.

•De flesta ojämlikhetmått gäller tvärsnitt av en befolkning vid en viss tidpunkt. För den fördelningspolitiska diskussionen är över- föringen mellan generationer också viktig. Det kräver andra mått, till exempel hur starkt sambandet mellan föräldrars och barns in- komster (förmögenheter, utbildning etc.) är.

•Den i debatten vanliga distinktionen mellan jämlikhet i förut- sättningar och jämlikhet i utfall är komplicerad att upprätthålla, eftersom det som är utfall i ett skede av livet är en förutsättning för det efterföljande. Ojämlikhet måste därför studeras i ett pro- cessperspektiv.

152

3 Ojämlikhet – läge och utveckling

Alla historiska och nutida samhällen präglas av mer eller mindre långt utvecklad ojämlikhet i inkomster, förmögenheter, hälsa, ut- bildning eller andra resurser. Graden och strukturen hos ojämlik- heten varierar dock starkt över tid och rum. Efter en kort historisk överblick beskrivs i detta kapitel aktuellt läge och utvecklings- tendenser för ojämlikheten globalt, inom OECD-området och i Sverige. Eftersom kommissionens huvudsakliga uppdrag rör policy- frågor, hålls framställningen tämligen kortfattad. För mer utförliga beskrivningar av historisk utveckling och nuläge i Sverige hänvisas till de fördelningspolitiska bilagorna till vårpropositionerna och till 2019 års långtidsutredning med bilagor,1 samt till budgetproposi- tionernas bilagor om ekonomisk jämställdhet vad avser just denna aspekt av jämlikhet.

3.1Det långa perspektivet

Den moderna människans historia går åtminstone 300 000 år tillbaka i tiden.2 Under huvuddelen av denna historia, fram till för 10– 12 000 år sedan, levde hon i små grupper som jägare och samlare nära existensminimum. I ett sådant samhälle är fördelning över gruppen av byte och skörd en självklarhet. Något större fysiskt kapital finns inte heller; det kapital som finns är framför allt humankapital i form av kunskap om var det finns vatten och föda, om årstidernas väx- lingar och om annat som är viktigt för överlevnaden. Sådan kunskap vinns framför allt genom erfarenhet, och en allmän tendens i sådana samhällen blir därför att social status följer med ålder.

1SOU 2019:65.

2Hublin et al. (2017), Schlebusch et al. (2017).

153

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

Med framväxten av jordbruk ändrades förutsättningarna. Detta var en utdragen process, som gick över halvt bofasta och pastorala levnadsmönster. Successivt blev det lättare att skapa och lagra ett överskott, och i den bofasta kulturen kom byggnader att utgöra ett betydelsefullt fysiskt kapital. Därmed uppstod förutsättningar för stora skillnader i tillgångar och makt.3 Med jordbruket började också en befolkningstillväxt som så småningom gjorde jordbruket till den dominerande levnadssättet.4

Efter ytterligare några tusen år inleddes ett nytt skede i människans historia: urbaniseringen. Denna process pågår fortfarande.5 Med urbaniseringen följde specialisering på olika yrken, ökad samhällelig komplexitet och ett ännu större utrymme för ojämlikhet. Större sam- hällen ledde till att allt fler mänskliga relationer blev kortvariga och anonyma. Samhällenas storlek ledde till att etablerade lösningar på den sociala sammanhållningens problem – spontan fördelning, respekt för vardagslivets sociala normer – inte längre fungerade. Det krävdes andra normkällor än den traditionella informella sociala kontrollen. Detta är bakgrunden till framväxten av nya religioner baserade på föreställningar om moraliserande och bestraffande gudar.6

Från klassisk tid fram till nya tidens inbrott kring år 1500 skedde i Europa inga stora förändringar i den materiella standarden. Under medeltiden var den ekonomiska tillväxten i själva verket svagt nega- tiv.7 Fördelningen av inkomster och förmögenheter påverkades mest av förändringar i befolkningstillväxten; exempelvis ledde pestutbrott

iEuropa under 500-talet och vid mitten av 1300-talet till en jämnare fördelning.8

Tendensen till ökande ojämlikhet tog ny fart under nya tiden fram till 1800-talets slut. Det dominerande mönstret i västvärlden under det sekel som följde, fram till omkring år 1980, är att inkomst- och förmögenhetsskillnaderna minskade, samtidigt som det all- männa välståndet ökade. Inkomst- och förmögenhetsutvecklingen i olika länder påverkades av hur hårt de drabbades av börskrisen i slutet av 1920-talet, världskrigen och andra negativa faktorer, liksom

3Om övergången och utrymmet för ojämlikhet i dessa förmoderna samhällen, se Bowles et al. (2010).

4Kremer (1993).

5I Sverige blev stadsbefolkningen större än landsbygdens under 1930-talet; på global nivå passe- rades denna brytpunkt några år in på 2000-talet; se Svanström (2015) respektive Watson (1993).

6Whitehouse et al. (2019).

7Maddison (2001).

8Scheidel (2017).

154

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

av vilken politik som fördes. Sedan 1980-talet har ojämlikheten ökat i de flesta utvecklade länder.

3.2Fördelningen på global nivå

Kunskapen om välfärden och dess fördelning på global nivå kommer från en mängd olika källor. FN-organ som Världsbanken, Inter- nationella valutafonden (IMF), Världshälsoorganisationen (WHO), utbildningsorganet UNESCO och andra bygger i stor utsträckning på underlag från nationella statistikmyndigheter, kompletterade med egna analyser. Världsbankens World Development Indicators är en av de mer omfattande, med 1 600 tidsserier för indikatorer från mer än

200länder. Databasen täcker en rad teman med anknytning till agen- dan för hållbar utveckling, såsom demografi, ekonomi, fattigdom, miljö och offentlig sektor. Penn World Tables, World Wealth and Income Database och The Maddison Project är andra källor, med färre variabler men med längre tidsserier och därför framför allt utnytt- jade för forskningsändamål.

Den allmänna bild av välfärdsläget i världen som tecknas i dessa datakällor är att en stadig förbättring pågår. Den ekonomiska till- växten är positiv, om än ojämnt fördelad över regioner och inom län- der. Fattigdomskvoten minskar. Hälsoläget förbättras också; vissa smittsamma sjukdomar har bemästrats genom framgångsrika vac- cinationskampanjer. Allmän obligatorisk grundutbildning är norm i de flesta länder, och fler barn och unga får också utbildning.9

Samtidigt finns det anledning att förse denna positiva bild med vissa reservationer. Beskrivningar av den globala välfärdsutvecklingen lider nämligen av omfattande dataproblem. Statistikproduktionen hål- ler låg kvalitet i många delar av världen, även när det gäller fundamen- tala data om befolkning, jordbruksproduktion, utbildning och hälsa.

I en analys av statistikläget i Afrika konstaterades exempelvis att bara drygt 5 procent av länderna täckte mer än 90 procent av döds- fallen och drygt 7 procent födslarna.10 Inkomstundersökningar byg- ger i växande utsträckning på hushållsenkäter, men i sådana faller delar av de fattigaste skikten bort – hemlösa, nomader, flyktingar och

9För aktuella översikter över framsteg och utmaningar, se exempelvis World Bank (2019) och IMF (2019).

10Glassman et al. (2014).

155

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

andra som saknar fast bostad. Carr-Hill (2013) har uppskattat att detta leder till underskattning av det fattigaste skiktet med 250 mil- joner.11

Hälsa och utbildning

Enligt den officiella statistiken har det skett en betydande global för- bättring av både hälsa och annan välfärd under det senaste halvseklet. Fördelningen av tillväxten är dock ojämn i tid och rum, och bilden beror i viss utsträckning på vilka mått man väljer. Den förväntade livslängden vid födseln var år 2016 72,0 år på global nivå enligt Världshälsoorganisationen WHO; i Europa var siffan 77,5 år, medan den i Afrika var 61,2 år.12 Kvinnor lever i genomsnitt längre än män; på global nivå är skillnaden i förväntad livslängd 4 år.

Även på utbildningsområdet har det skett en utjämning. Obliga- torisk grundutbildning för alla barn är nu norm i de flesta av världens länder, även om ambitionsnivån vad gäller både mål och praktiskt genomförande varierar. Med ökad genomsnittlig utbildningstid ten- derar också fördelningen av humankapitalet i befolkningen att bli jämnare.13

Samtidigt som utvecklingen på en övergripande nivå alltså är posi- tiv, finns betydande problem i ett antal avseenden.14 Data om för- sörjningen med undervisnings- och hälso- och sjukvårdstjänster är vissa fall gravt missvisande. Oannonserade besök i skolor och vård- inrättningar utförda i Afrika, Asien och Latinamerika har visat att 19 procent av lärarna och 35 procent av sjukvårdspersonalen var frånvarande.15 Sådana brister får effekter på utbildningsresultat och hälsotillstånd.

Omkring 90 procent av Indiens barn uppgavs 2004–2005 vara registrerade i skolan, men fältstudier av förmågan att utföra elemen- tära operationer i läsning, skrivning och matematik visade att bara 50, 64 respektive 43 procent av barnen klarade detta – en konsekvens av både låg kvalitet på undervisningen och fel i rapporteringen.16 Siff-

11Carr-Hill (2013).

12Data från www.who.int.

13Castelló and Doménech (2002), fig. 1 och 3.

14För en översikt, se World Bank (2018).

15Chaudhury et al. (2006).

16Drèze and Sen (2013); Desai et al. (2010).

156

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

ror på liknande nivåer återfinns i läs- och räknekunnighetsundersök- ningar som nyligen genomförts i ett antal utvecklingsländer (PISA- D).17 På grund av det statistiska bortfallet av barn som inte alls går i skolan är situationen i realiteten ännu sämre än vad som framgår av sådana undersökningar.

En orsak till gapet mellan redovisad och faktisk skolgång är att barnarbete fortfarande är utbrett i världen,18 men också att politiskt motiverade attacker mot skolor, lärare och elever påverkar utveck- lingen i vissa länder.19

Inkomster

En indikation på den ekonomiska utvecklingen på global nivå är att BNP i reala amerikanska dollar sjudubblades mellan början av 1960- talet och 2017.20 Denna siffra ger dock en överdriven bild av väl- ståndsutvecklingen, eftersom en betydande del av ekonomin i ut- vecklingsländer befinner sig utanför den officiella statistiken. En del av den registrerade tillväxten förklaras alltså av att delar av den informella ekonomin har integrerats i den formella.

Den globala ginikoefficienten för disponibla inkomster, där hela världen samtidigt betraktas som en befolkning, har uppskattats av olika forskare med något varierande resultat. Skillnaderna beror på att man har använt olika definitioner och olika metoder för att samla in data.21 En relativt samstämmig bild är dock att ojämlikheten på global nivå nådde en topp någon gång före sekelskiftet och därefter har fallit något. Detta styrs dock av utvecklingen i två länder: Indien och Kina. Om dessa båda exkluderas, har ojämlikheten fortsatt att växa. Ett tydligt resultat är också att en övervägande del av varia- tionen i inkomster ligger mellan länder snarare än inom länder. Ett annat sätt att beskriva utvecklingen i ett längre tidsperspektiv är att visa hur stora delar av tillväxten som kommit olika inkomstskikt till del under en viss period. I en analys baserad på World Inequality Database har man sökt fördela hela nationalinkomsten ner på indi-

17https://www.oecd.org/pisa/pisa-for-development/

18ILO (2017).

19Unesco (2010).

20Data från Världsbanken (https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD).

21För översikter, se Bourguignon and Morrisson (2002), Berry and Serieux (2006), Milanovic (2016) och Alvaredo et al. (2016), (2017).

157

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

vidnivå för att kunna svara på den frågan.22 På global nivå gäller att de skikt vars andel av den globala inkomstökningen under perio- den 1980–2016 har var varit störst är den översta procenten i in- komstfördelningen i rika länder och – i mindre omfattning – den växande medelklassen i tillväxtekonomierna (emerging countries). I slutet av denna period var den översta percentilgruppens andel av den globala inkomsten 27 procent större än i början, medan den del av inkomsten som tillfaller den del av världens befolkning som finns i den nedre halvan av inkomstfördelningen var 12 procent större. Mer modesta ökningar av inkomstandelen gäller för huvuddelen av befolkningen i Västeuropa och USA.23 Det bör noteras att de olika inkomstskikten under en så lång tidsperiod förändras i sin samman- sättning; det är alltså olika individer som ingår i de olika grupperna.

Inom länder och mellan inkomstskikt har ojämlikheten ökat i de flesta delar av världen. Särskilt snabbt har den vuxit i USA och Asien, något långsammare i Europa, medan den har legat på en stabil och hög nivå i Mellanöstern, Afrika söder om Sahara och Brasilien. Den översta decilgruppen har omkring 55 procent av de totala inkoms- terna i Indien, omkring 45 procent i USA, Kanada och Ryska Fede- rationen, drygt 40 procent i Kina och drygt 35 procent i Europa. Utvecklingen har varit särskilt snabb i Ryska Federationen efter Sovjetunionens sammanbrott.

Rörlighet mellan generationerna

Rörligheten i inkomster och utbildning från en generation till nästa används ofta som en indikator på jämlikhet i förutsättningar. Denna rörlighet varierar starkt mellan världens länder.24 Absolut rörlighet mäter hur stor del av befolkningen som har en högre inkomst- eller utbildningsnivå än sina föräldrar, medan den relativa rörligheten avser hur starkt ett barns inkomst eller utbildning i vuxen ålder påverkas av föräldrarnas position.25 Både absolut och relativ rörlighet är högre i utvecklade ekonomier, och skillnaden mellan utvecklade länder och utvecklingsländer har vuxit under senare decennier. Sam-

22Alvaredo et al. (2017).

23Ibid.

24Se Narayan et al. (2018).

25Ibid. s. 4–5.

158

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

tidigt är rörligheten i sig associerad med ekonomisk utveckling, jäm- likhet och fattigdomsbekämpning.

Utbildningssystemet har en nyckelroll i den sociala och ekono- miska utvecklingen, och rörligheten i utbildningsnivå är också av stor betydelse för rörligheten vad avser inkomster, på grund av den relativt starka koppling som finns mellan utbildning och inkomst. Rörligheten vad avser utbildning är generellt högre i höginkomst- länder, men med åtskilliga undantag. Filippinerna, Marocko och Sydafrika har relativt hög rörlighet, medan framför allt USA bland de utvecklade ekonomierna avviker i motsatt riktning.26

I utvecklade länder har kvinnor i dag en högre utbildningsnivå än män, och i utvecklingsländerna har ett motsatt gap mellan kvinnor och män på många håll krympt som ett resultat av utbildningssyste- mens expansion. Som framgått av redovisningen ovan är dock bris- terna i utvecklingsländernas utbildningssystem fortfarande stora.

Arbete och kapital

En annan historiskt viktig skärning avser hur det skapade överskot- tet i ekonomin fördelar sig på ersättning till arbete, det vill säga löner, och ersättning till kapital. Frågan ställdes först av ekonomen David Ricardo och var naturlig när det gick en klar skiljelinje mellan löntagare och kapitalägare.27 Med tiden har denna gräns blivit otyd- ligare; en betydande andel av löntagarna äger kapital i form av bo- städer och pensionsrättigheter, och även personer med mycket stora kapitaltillgångar har normalt löneinkomster på hög nivå.28 Det finns därför ingen direkt koppling mellan löneandelen och den ekono- miska jämlikheten. Sambandet mellan löneandel och inkomstfördel- ning beror bland annat på skattesystemets utformning. Sänkningar av progressiviteten tenderar att leda till högre löneuttag för hög- inkomsttagare,29 vilket kan öka löneandelen, samtidigt som inkomst- ojämlikheten kan öka.

Inte desto mindre ägnas frågan om löneandelen stort intresse bland analytiker och forskare. Ersättningen till arbete har under det

26Ibid. s. 12.

27Ricardo (1821).

28Se Krueger (1999).

29Rubolino and Waldenström (under publ.).

159

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

senaste halvseklet sjunkit kraftigt på många håll. I den amerikanska tillverkningsindustrin sjönk den mellan 1967 och 2007 från 0,61 till 0,41.30 En bredare undersökning gjord av IMF visar på en liknande om än mindre dramatisk utveckling.31

Olika förklaringar till arbetets fallande andel av det producerade mervärdet har framförts. Den mest generella är att globaliseringen av det ekonomiska systemet har inneburit ökad rörelsefrihet för både arbete och kapital, men att denna ökade frihet kan utnyttjas lättare av kapitalet, som inte hämmas av språkbarriärer, trögheter i bosättning, sociala nätverk och så vidare. Kapitalägarnas placerings- möjligheter har helt enkelt expanderat snabbare, vilket stärker för- handlingspositionen gentemot arbetskraften.

Men även andra faktorer har bidragit. Den fackliga organisations- graden har betydelse. Det allmänna sambandet är att ju högre orga- nisationsgraden är, desto högre andel av mervärdet går till löner.32 Sambandet är dock inte enkelt och linjärt.

Inom tillverkningsindustrin bärs en växande andel av mervärdet av ett begränsat antal kapitalintensiva företag med hög arbetspro- duktivitet, och i dessa företag har löneandelen inte följt med i pro- duktivitetsutvecklingen.33 Koncentrationen bland företagen har i USA ökat, vilket också kan förmodas bidra.34 Sjunkande priser på investeringsvaror har bidragit till utvecklingen.35

En sänkt löneandel har också observerats i samband med privati- seringar av offentligt förvaltad infrastruktur.36

Frågan om kapitalets och arbetets andelar av det skapade mer- värdet i ett längre tidsperspektiv har varit föremål för intensiv debatt under senare år. Thomas Piketty hävdade i sin analys av de kapita- listiska ekonomierna på teoretiska grunder att det finns en tendens att avkastningen på kapital (r) är högre än den allmänna tillväxt- takten i ekonomin (g), alltså att r > g, vilket alltså skulle innebära att

30Kehrig and Vincent (2017). Enligt en annan skattning var förändringen från omkring 0,67 till 0,47.

31IMF (2019).

32Om facklig styrka och lönebildning, se Visser and Checchi (2009) och Bengtsson (2014). Löneandelen är också högre i demokratier; se Rodrik (1999).

33Kehrig and Vincent op.cit.

34Autor et al. (2017).

35Karabarbounis and Neiman (2014), Bassanini and Manfredi (2014). Se också IMF (2019), kapitel 2.

36Azmat et al. (2012).

160

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

kapitalets andel av det samlade mervärdet i det långa loppet ökar.37 Denna tes har kritiserats från olika håll.38 En omfattande empirisk undersökning av perioden 1870–2015 förefaller dock ge visst stöd för Pikettys tes.39 Författarna visar att avkastningen på riskfyllda investeringar (exempelvis fastigheter och värdepapper) har varit hög och förhållandevis stabil i intervallet 6–8 procent, medan avkast- ningen på så kallat riskfria investeringar som obligationer legat i intervallet 1–3 procent och varit förvånansvärt volatila. I kärnfrågan om skillnaden mellan r och g är bilden att skillnaden mellan de båda före andra världskriget låg på cirka 5 procent, medan den under efterkrigstiden legat något lägre, i nuläget på 3–4 procent. Som för- fattarna konstaterar kan den kraftiga kapitalackumulationen under senare decennier i kombination med en stabil avkastning förklara kapitalets växande andel av mervärdet i ekonomin.

Att en hög andel av mervärdet till kapitalet också innebär stora inkomstökningar för de högsta inkomstskikten är en historiskt och internationellt stabil observation.40

3.3OECD-området och EU

OECD-området uppvisar i stort samma utvecklingsmönster som världen i sin helhet – ekonomisk tillväxt, förbättrat hälsoläge, stigande utbildningsnivå och samtidigt en ökande ojämlikhet. Utvecklingen varierar dock kraftigt mellan länderna.

Hälsa

Inom OECD-området har utvecklingen av grundläggande hälso- indikatorer under senare decennier varit stabil. Den förväntade livs- längden vid födseln i genomsnitt inom OECD (35 medlemsländer) steg från drygt 70 år till 80,6 år mellan 1970 och 2015.41 Inom EU (28 medlemsländer) var motsvarande siffra år 2016 81,0 år i genom- snitt.42 Variationerna var dock betydande, från omkring 75 år i Öst-

37Piketty (2014).

38Se t.ex. Krusell and Smith (2015).

39Jordà et al. (2019).

40Bengtsson and Waldenström (2018).

41OECD (2017 a).

42Dessa och följande siffror från OECD (2018).

161

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

europa till omkring 83 i Frankrike, Italien och Spanien. Östeuropa uppvisar också de största skillnaderna inom länderna när det gäller hur mycket livslängden ökar med personens utbildningsnivå. Gene- rellt gäller att kvinnor lever längre än män, men skillnaderna tenderar att minska.

Självmordsfrekvensen, en indikator på den psykiska hälsan, var svagt sjunkande inom OECD som helhet mellan 1990 och 2015. Den föll inom länder som Estland, Finland och Ungern, medan den var stabil i USA och ökade i Japan och Korea. Sverige ligger på en genomsnittlig nivå.

Utbildning

I sin årliga genomgång Education at a Glance för 2019 konstaterar OECD att utbildning är viktig för möjligheten att vinna inträde och avancera på arbetsmarknaden, liksom för löneutvecklingen därefter. Andelen av befolkningen i åldersintervallet 25–34 år som hade någon eftergymnasial utbildning var 2018 enligt OECD-statistiken 44 pro- cent i genomsnitt.43

Familjebakgrunden spelar fortfarande stor roll för hur lång ut- bildning unga väljer. I de tre utbildningskategorierna förgymnasial, gymnasial och kortare eftergymnasial samt eftergymnasial (minst 3 år) var andelarna genomsnittligt över hela OECD 23, 42 respektive 35 pro- cent, medan motsvarande siffror för barn vars båda föräldrar hade högst förgymnasial utbildning var 36, 44 respektive 20 procent.44

Kvinnor har generellt längre utbildning än män, men denna skill- nad återspeglas inte i positioner och löner i arbetslivet, där den mot- satta obalansen råder.

Anslutningen till förskolan ökar, men med stora skillnader mel- lan länderna inom Europa. Även när det gäller högre nivåer i utbild- ningen råder betydande skillnader. En hög andel högutbildade finns i Irland, Schweiz och Storbritannien, medan Italien, Ungern och Tyskland har en förhållandevis låg andel högutbildade i åldersinter- vallet 25–34 år.

43OECD (2019 a).

44Ibid.

162

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

Inkomster

Inkomstfördelningen inom OECD-området har under de senaste fyra decennierna generellt sett blivit ojämnare, men utvecklingen har varierat mellan medlemsländerna. Utvecklingen mot ökad ojämlikhet gäller både marknadsinkomster och disponibel inkomst. I figuren nedan visas ginikoefficienter för marknadsinkomsten respektive den disponibla inkomsten för ett antal OECD-länder. Inom kretsen av EU-länder har Sverige som framgår av figuren en mer jämlik fördel- ning av marknadsinkomster än genomsnittet, men fler länder har en jämnare fördelning av disponibla inkomster än Sverige.45

Över tid har det skett vissa omkastningar. Sverige är det land inom OECD som jämte Nya Zeeland uppvisar den största ökningen av ginikoefficienten för disponibel inkomst sedan 1980-talets mitt.46 Fattigdom definieras av OECD som inkomster lägre än 50 pro- cent av medianinkomsten. Barnfamiljer är i de flesta OECD-länder mer utsatta för fattigdom än andra hushåll. Sverige och övriga nor- diska länder hör till en grupp på tiotalet länder där andelen barn (ålder 0 till 17 år) i fattigdom ligger under 10 procent (Sverige 9,3).47 Hög andel barn i fattigdom (mer än 15 procent) har medelhavslän-

derna, Litauen och USA.

45Värdena avser år 2018 eller senast tillgängliga år. Det bör noteras att OECD:s definition av hushållsinkomster inte inkluderar realiserade kapitalvinster och att beräkningen av antalet konsumtionsenheter i ett hushåll skiljer sig från den som tillämpas av SCB. OECD:s ginikoefficient för Sverige skiljer sig därför från den som beräknas av SCB och Finansdeparte- mentet.

46OECD (2015 a), fig. 1.3, samt uppdatering från data.oecd.org.

47Statistiken från OECD avser 2018 eller senast tillgängliga år.

163

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

Figur 3.1 Ginikoefficienter för marknadsinkomst (grå) och disponibel inkomst (svart) för ett antal OECD-länder

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

Slovakiska Rep. Slovenien Tjeckiska Rep. Island Danmark Norge Belgien Finland Österrike Polen Sverige

Nederländerna Tyskland Ungern Frankrike Irland Schweiz Estland Kanada Grekland Portugal Australien Luxemburg Spanien Italien Japan Nya Zeeland Rumänien Korea Lettland

Storbritannien Litauen

USA Bulgarien

Källa: OECD. Avser 2018 eller senast tillgängliga år. Länderna är ordnade efter ginikoefficienten för den disponibla inkomsten.

164

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

Intergenerationell rörlighet

Den intergenerationella rörligheten i OECD-länderna har jämförts med hjälp av ett antal olika indikatorer.48 Slutsatserna varierar något beroende på om familjebakgrunden mäts med utbildning eller något mer allmänt socioekonomiskt index, respektive om utfallet mäts med utbildning eller inkomster. Länken mellan föräldrars och barns inkomster är hög i länder som Storbritannien, Italien USA och Frankrike, medan rörligheten är högre i de nordiska länderna, Australien och Kanada.

Lönefördelen med att växa upp med föräldrar som har hög utbild- ning är särskilt hög i medelhavsländerna, Storbritannien och Irland.

Om man i stället mäter utfallet med utbildning, blir resultatet något olika beroende på man mäter framgång i skolan eller med sanno- likheten att genomgå högre utbildning. I det första avseendet utmär- ker sig framför allt USA, Frankrike och Belgien genom låg rörlighet, när man beskriver familjebakgrunden i socioekonomiska termer. I det andra avseendet är det i länder som Italien, Finland och Danmark av särskilt stor betydelse att ha föräldrar som själva har hög utbildning.

3.4Sverige

Sverige följer det allmänna mönstret med en rörelse mot ökad ojäm- likhet i olika avseenden sedan tre, fyra decennier. Eftersom utgångs- läget liksom i övriga nordiska länder präglades av hög jämlikhet och välfärdsstatens institutioner skapar en viss tröghet, råder fortfarande ett högre mått av jämlikhet än genomsnittet inom den grupp av länder man normalt jämför med.

3.4.1Hälsa och utbildning

Hälsa

Den genomsnittliga hälsan i Sverige är med internationella mått god.49 Det föreligger dock skillnader, som i betydande omfattning följer sociala och ekonomiska skiljelinjer. Den förväntade återstå-

48Causa and Johansson (2010). För en bred översikt över inkomströrlighet både inom och mellan generationer, se Jäntti and Jenkins (2015).

49För en mer detaljerad genomgång, se SOU 2017:47 och kapitel 10 i detta betänkande.

165

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

ende livslängden vid 30 års ålder är 5–6 år längre för högutbildade än för personer med endast förgymnasial utbildning. Psykisk ohälsa har ökat i omfattning, särskilt bland yngre och bland personer som har yrken med hög stressnivå.

Det föreligger regionala skillnader, men företrädesvis bland per- soner med kortare utbildning; högutbildade har i genomsnitt god hälsa oavsett var de bor i landet.50

Personer med utländsk bakgrund har delvis andra ohälsomönster, beroende på förhistoria innan de kom till Sverige. Gruppen är mycket heterogen. Kvinnor med utländsk bakgrund och deras barn är överrepresenterade vad gäller sjuklighet och dödlighet som är för- knippade med graviditet och förlossning.51

Hälsan påverkas förutom av arbete och ekonomisk situation ock- så av levnadsmönster. Vissa av dessa följer sociala skiljelinjer, andra inte. Rökning är mindre vanlig bland högutbildade. Alkoholkon- sumtionen varierar inte särskilt starkt med socioekonomisk status; däremot har personer med större ekonomiska resurser bättre möjlig- heter att hantera de problem som kan uppkomma vid överkonsum- tion.52

Hälso- och sjukvården håller en internationellt sett hög stan- dard.53 Potentiella förbättringsområden som lyfts fram i OECD:s jämförelse är narkotikarelaterad dödlighet och svåra bristningar vid förlossningar. Det finns variationer i tillgänglighet som har betydelse för hälsan. Låg tillgänglighet försvårar förebyggande hälsoarbete och ökar också riskerna för komplikationer när sjukdomar inte upptäcks och diagnostiseras i tid.54

Utbildning

Som framgått av föregående avsnitt har de nordiska länderna en hög social och ekonomisk rörlighet, och utbildningssystemet har stor betydelse i det avseendet. Ginikoefficienten för utbildning baserad på antalet utbildningsår hör till de lägre.55 En allmän, obligatorisk grundutbildning med höga kvalitetsmål, fri högre utbildning och ett

50Hartman och Sjögren (2017).

51Socialstyrelsen (2016).

52Se vidare kapitlen 10 och 23.

53OECD (2019 d).

54Se vidare kapitel 23.

55Castelló and Doménech (2002).

166

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

offentligt system för studiefinansiering är några faktorer som har bidragit till detta.

Inte desto mindre betyder familjebakgrunden mycket för vilka utbildningsvägar som väljs och för framgångarna i studierna. Valen styrs fortfarande i hög grad av könsstereotyper. Det stora inflödet av barn med utländsk bakgrund har också bidragit till svårigheterna att skapa någorlunda lika förutsättningar för alla barn.56

3.4.2Inkomstutvecklingen i absoluta tal

Fördelningen av inkomster och dess förändring över tid kan som konstaterats beskrivas ur ett antal olika perspektiv – för individer eller grupper, med olika mått på ojämlikhet och så vidare. Nedan presenteras några av dessa perspektiv som en del av underlaget för policydiskussioner i senare kapitel. Avsnittet är dock ganska kort- fattat; för mer detaljerade beskrivningar hänvisas till de publikationer som nämndes i inledningen av kapitlet. Fokus i inkomstanalyserna ska enligt kommissionens direktiv ligga på marknadsinkomster, men disponibla inkomster för framför allt barnfamiljer är en viktig faktor i uppväxtvillkoren, varför dessa måste ingå i bilden. Även föräldrars kapitaltillgångar har betydelse för barnens uppväxtvillkor och hand- lingsfrihet, exempelvis när det så småningom gäller att skaffa bo- stad.57 Den marknadsinkomst som visas är summan av löneinkomst, företagarinkomst, inkomst från fåmansföretag, ränta och utdelning samt kapitalvinst och kapitalförlust. Den fördelas liksom den dispo- nibla inkomsten på konsumtionsenheter under antagandet att alla som hör till ett hushåll har samma standard.58

Innan fördelningen i olika avseenden av inkomster analyseras kan det vara lämpligt att presentera en övergripande bild av inkomsternas nivåer och hur de har utvecklats. I figuren nedan visas utvecklingen av de disponibla inkomsterna i kronor under perioden 1995–2018 för de tio olika decilgrupperna samt den översta percentilgruppen (den procent som har de högst inkomsterna). Den nivå som visas är medelinkomsten inom respektive grupp. Alla inkomstgrupper har upplevt en inkomstökning under den aktuella perioden, men skill- naderna är som framgår betydande både absolut och relativt sett.

56Vi återkommer till detta i större detalj i kapitlen 8 och 17.

57Se kapitel 12.

58Se avsnitt 2.2.

167

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

Figur 3.2 Utvecklingen av inkomsterna i kronor för de tio olika decilgrupperna och den översta percentilen 1995–2018

3 000 000

Översta percentilgruppen

2 500 000

2 000 000

1 500 000

Decilgrupper i fallande ordning

1 000 000

500000

1995

1999

2003

2007

2011

2014

2018

Källa: Egna beräkningar. Avser 2018 års prisnivåer. Underlaget 1995–2012 HEK, 2013–2018 STAR.

3.4.3Inkomstfördelningens utveckling

En övergripande bild av fördelningen av marknadsinkomster och disponibla inkomster och hur den har utvecklats sedan början av 1990-talet visas i det följande diagrammet. Som framgår av detta har ginikoefficienten för marknadsinkomsterna under den visade perio- den legat förhållandevis stabilt kring 0,5, med vissa svängningar. Ginikoefficienten för den disponibla inkomsten, det vill säga efter skatt och transfereringar, har däremot stigit stadigt under perioden. Detta skulle kunna indikera att det huvudsakligen är politiskt be- slutade förändringar av skatte- och transfereringssystemen som lig- ger bakom den observerade förändringen, vilket är en förklaring som förts fram i en OECD-analys.59 Frågan kräver emellertid en djupare analys.

59Pareliussen et al. (2018). Som påpekats tidigare inkluderas inte kapitalvinster i OECD-stati- stiken.

168

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

Figur 3.3 Ginikoefficienten för marknadsinkomster och disponibla inkomster per konsumtionsenhet under perioden 1995–2018

0,60

0,50

Faktorinkomst

0,40

0,30

y = 0,0035x + 0,2377

0,20

Disponibel inkomst

0,10

0,00

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Not: Den prickade linjen y = 0,0035x + 0,2377 anger den genomsnittliga årliga ökningen i ginikoefficienten.

Källa: SCB och egna beräkningar.

Bakom marknadsinkomstens relativa stabilitet ligger flera föränd- ringar, bland annat en kraftig ökning av de realiserade kapital - vinsterna från fastighetsmarknaden. Till detta kommer en ganska kraftig förskjutning mellan arbetsinkomster och kapitalinkomster. En drivande faktor bakom denna har varit de förändrade reglerna för beskattning av fåmansföretag, de så kallade 3:12-reglerna. Dessa har gjort det möjligt att omvandla högt beskattade arbetsinkomster (marginalskatt 50–60 procent) till lägre beskattade kapitalinkomster (marginalskatt 20–30 procent). Enligt en kalkyl i Långtidsutredningens huvudbetänkande skulle ginikoefficienten för arbetsinkomster ha legat 0,02 enheter högre, om alla utdelningar hade räknats som arbets- inkomster.60

Även inom aggregatet arbetsinkomster har det skett föränd- ringar. Omvandlingen av arbetsinkomster till kapitalinkomster en- ligt 3:12-reglerna har minskat de samlade arbetsinkomsterna i de högre inkomstskikten. Samtidigt har arbetsutbudet bland låg- och medelinkomsttagare ökat, både i normala arbetsföra åldrar och bland

60SOU 2019:65, s. 96–97.

169

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

pensionärer. Både demografiska förskjutningar och regeländringar, exempelvis striktare regler i försäkringssystemen, individualiserade inkomstgränser i bostadsbidraget och riktade skattesänkningar till pensionärer, har bidragit till det ökade arbetsutbudet.61 Pensionärers ökade arbetsutbud beror delvis på att det är möjligt att arbeta vidare för vissa grupper tack vare en bättre hälsa och att fortsatt kontakt med arbetet är ett sätt att underhålla sociala kontakter, delvis på att vissa har så låg pension att de ser sig tvungna att arbeta vidare. Till detta ska också läggas konjunkturen; tidsserierna startar under 1990- talet, då Sverige befann sig i en makroekonomisk och offentligfinan- siell kris.

Denna utjämning av arbetsinkomsterna motverkas av de ökade kapitalinkomsterna, som alltid har varit mer ojämnt fördelade och har blivit än mer så under den aktuella perioden. Lägger man samman dessa förändringar, kan man konstatera den översta decilgruppens andel av den totala faktorinkomsten har stigit. Bidragen har kommit främst från decilgrupperna 6 till 9, medan framför allt de fjärde och femte decilgruppernas andel har ökat något. Även inom den översta decilgruppen har det skett förskjutningar till förmån för den allra högsta percentilgruppen. Detta förklarar alltså den relativa stabili- teten hos ginikoefficienten för marknadsinkomsterna och illustrerar samtidigt att ganska betydande förändringar av inkomstnivåer och inkomstfördelning kan äga rum bakom en stabil ginikoefficient.

Den detaljerade bilden av förskjutningarna framgår av nedanstå- ende figur.

61Enström Öst (2012) respektive Laun (2017).

170

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

Figur 3.4 Inkomstfördelning (Lorenzkurva) för marknadsinkomster

per konsumtionsenhet år 1995 och 2018

100

1995 2018

Källa: Egna beräkningar.

Bilden av de disponibla inkomsternas fördelning och hur den har förändrats ser annorlunda ut (se nästa figur). Den översta decilgrup- pens andel av den totala disponibla inkomsten har ökat mer än mot- svarande andel av marknadsinkomsten under den aktuella perioden. Bidragen kommer här huvudsakligen från de nedersta 4 decilgrup- perna, medan decilgrupperna 5 till 9 har haft en i stort sett konstant andel.

Så ser alltså den övergripande bilden ut. Både vad avser marknads- inkomst och disponibel inkomst har det översta inkomstskiktet ökat avståndet till de övriga inkomstskikten, men bidragen ser olika ut i de båda fallen. Bidragen till den ökande andelen av marknadsinkomsterna kommer från decilgrupperna 6 till 9, medan bidragen till den ökande andelen av de disponibla inkomsterna kommer från de 4 nedersta decilgrupperna.

171

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

Figur 3.5 Inkomstfördelning (Lorenzkurva) för disponibel inkomst (ekonomisk standard) per konsumtionsenhet år 1995 och 2018

100

1995 2018

Källa: Egna beräkningar.

Om man vill beskriva det politiska elementet i den utveckling som sammanfattas i dessa något olika bilder, får förklaringen sökas på flera områden. Generella förklaringar till förändringar i marknads- inkomsternas fördelning behandlades ovan i avsnitt 3.2. Till dessa kommer dock ett antal faktorer som är specifika för respektive land. Förändrad lagstiftning leder normalt till beteendeförändringar, och den observerade effekten uppstår alltså som en kombination av regel- ändringen och beteendeförändringarna. Även demografiska förut- sättningar varierar från land till land.

Kapitalinkomsterna, som spelat stor roll för utvecklingen i Sverige, består av kapitalvinster vid försäljning och övriga kapitalinkomster. Huvudkällorna till kapitalvinster är försäljning av bostäder och för- säljning av värdepapper. Att den första posten har ökat har flera orsaker, bland andra kraftigt reducerad fastighetsskatt och avskaffad förmögenhetsskatt, låga räntor och bostadsbrist. Vinster från för- säljning av värdepapper har ökat till följd av den allmänna värde- ökningen hos sådana tillgångar – delvis en följd av lågräntepolitiken

–och tenderar att uppvisa toppar efter en längre börsuppgång, när

172

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

signaler om trendbrott når marknaden. En viss överskattning av vinstutvecklingen ligger i att den anges i nominella termer.

Ett viktigt bidrag till övriga kapitalinkomster är den tidigare nämnda förändringen av de så kallade 3:12-reglerna, som har gjort det attrak- tivt att omvandla löneinkomster till kapitalinkomster och som på en övergripande nivå försvagar progressiviteten i skattesystemet.

Även bakom de ökade arbetsinkomsterna i skikten strax under medianinkomsten finns det som nämnts flera förklaringar. Till de poli- tiskt beslutade förändringar i skatte- och bidragssystem som nämndes tidigare kommer den långsiktiga demografiska, som innebär att en krympande andel av befolkningen befinner sig i förvärvsaktiv ålder. Det leder till ett ökat efterfrågetryck på de grupper som hör till denna kate- gori, vilket kan förväntas påverka både förvärvsfrekvens och löneläge.

Hushåll i den nedre delen av inkomstfördelningen får en högre andel av sina inkomster från transfereringar. Att transfereringarna under huvuddelen av perioden inte har följt med i reallöneutveck- lingen bidrar till att dessa hushålls relativa position försvagas. Å andra sidan har pensionerna bidragit till en något jämnare fördelning av den ekonomiska standarden.

Skattesystemets omfördelande effekt påverkas både av skattesyste- mets omfång och av skattesatsernas utformning, mer precist av graden av progressivitet. En allmän tendens till försvagning av omfördelningen ligger i minskningen av skattekvoten, men förändringen av 3:12-reglerna innebär också en försvagning av progressiviteten. Samtidigt har skatten sänkts i de lägre inkomstskikten genom jobbskatteavdraget.

En rent mekanisk nedbrytning av ginikoefficienten för den dis- ponibla inkomsten ger resultatet i tabellen nedan.

Tabell 3.1 Olika bidrag till ginikoefficientens förändring mellan 1995 och 2017

Inkomstslag	1995	2017	Differens
Löne- och näringsinkomst	0,33	0,31	−0,02

Pension	0,05	0,02	−0,03
Transfereringar exkl. pension	−0,04	−0,02	0,02
Kapitalvinst	0,02	0,09	0,07
Övr. kapitalinkomst	0,02	0,07	0,05

Skatt exkl. kapitalinkomstskatt	−0,14	−0,11	0,03
Skatt på kapitalinkomst	−0,01	−0,04	−0,03

Gini totalt	0,23	0,32	0,09

Källa: Proposition 2018/19:100, Fördelningspolitisk redogörelse, tabell 3.1.

173

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

Som framgått av den tidigare diskussionen ger dessa siffror inget rättvisande mått på den politiskt bestämda faktorn. Effekterna av för- ändringar i faktorinkomsterna enligt denna tabell uppgår sammanlagt till 0,10, medan förändringar inom skatte- och transfereringssyste- men reducerar denna effekt med 0,01. Men den kraftiga tillväxten i kapitalinkomster är i stor utsträckning ett resultat av politiska beslut inte minst rörande skattesystemet, och det finns alltså en dold effekt av skatteförändringarna i kapitalinkomstposterna. Det går inte att ange något exakt mått på den politiskt bestämda andelen av de obser- verade förändringarna.

Utvecklingen har inte varit likformig över den studerade perio- den. Delvis berör detta på marknadsrörelser, delvis på politiska be- slut. Exempelvis fattades under åren 2015–2018 beslut om skatte- och transfereringssystemen som uppskattas ha minskat ginikoefficienten för den disponibla inkomsten med 0,007.62 Ändringarna omfattade bland annat höjt bostadstillägg och sänkt skatt för pensionärer, höjd ersättning i arbetslöshetsförsäkringen, skattereduktion för fack- föreningsavgiften, höjt tak i sjukpenningen, höjd sjuk- och aktivi- tetsersättning, höjd inkomstgräns inom bostadsbidraget, höjt barn- bidrag och höjt underhållsstöd. Budgeten för 2019 verkade i motsatt riktning.63

En slutsats av hög relevans för kommissionens uppdrag är att förändringar av faktorinkomsterna riskerar att bli ett trubbigt eller i värsta fall verkningslöst instrument för att påverka den disponibla inkomsten, som trots allt är den som ytterst avgör hushållens eko- nomiska handlingsfrihet och barns uppväxtvillkor. Analysen har visat att den disponibla inkomstens fördelning har förändrats på- tagligt under en period av i stort sett oförändrad ginikoefficient för faktorinkomsterna. Man kan lätt föreställa sig att ökad ojämlikhet i ekonomisk standard till och med kan förenas med en sjunkande ginikoefficient för faktorinkomsten. Det är alltså viktigt att i valet av åtgärder ge akt på den effekt som åtgärden har både på marknads- inkomst och på disponibel inkomst.

62Prop. 2018/19:100, Fördelningspolitisk redogörelse, tabell 7.1.

63Ibid.

174

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

Kapital och kapitalinkomster

Att teckna en klar bild av fördelningen av kapital och kapitalinkoms- ter i en befolkning är av flera orsaker svårt. Sedan förmögenhets- skatten avskaffades i Sverige 2007 finns inte någon statistik över vad som tidigare var beskattningsbar förmögenhet. Olika datakällor byg- ger på olika definitioner och kan därför ge helt olika bilder av läge och utveckling. Huvudkällorna i de etablerade beskrivningarna är i detta fall nationalräkenskaper (NR) och taxeringsdata.64 National- räkenskaperna syftar till att beskriva vad som inom en ekonomi är knutet till produktion. Taxeringsdata styrs av vad som är skatteplik- tig inkomst för individer. De viktigaste utelämnade komponenterna i taxeringen är företagens återinvesterade vinster och utdelningar till fond (aktiefonder, återlagda i pensionsrätter eller kollektivt försäk- ringssparande). Skillnaderna blir betydande. År 2017 uppgick hushål- lens kapitalinkomster enligt NR till 622,5 miljarder kronor, medan summan enligt taxeringen var drygt hälften, 338,3 miljarder.65

Olika tillgångar skiljer sig också i likviditetshänseende. Värde- papper och fordringar kan säljas och därmed omvandlas till kontan- ter för konsumtion. Pensionsrättigheter kan inte likvideras på detta sätt. En tillgång i form av en ägd bostad utgör ett mellanting, efter- som den under vissa förutsättningar kan omvandlas till likvida medel. Skillnader av detta slag bör vägas in i bedömningen av hur tillgångar är fördelade, eftersom de olika tillgångsslagen inte är jämte fördelade över inkomstskikten och graden av likviditet påverkar vilken ekonomisk handlingsfrihet en tillgång ger.

Frågan om vad som påverkar kapitalinkomsternas utveckling får olika svar beroende på vilka definitioner som används. Några obser- vationer är dock oberoende av definitioner och datakällor. Kapital- inkomsterna har vuxit i betydelse under de senaste två, tre decennierna. Eftersom kapitalinkomsterna är koncentrerade till de övre inkomst- skikten och dessutom till män, bidrar det till att öka ojämlikheten i inkomster både generellt och mellan män och kvinnor. Utvecklingen har påverkats både av stigande tillgångspriser på bostäder och aktier och av förändrade skatteregler. Skattereglerna påverkar både direkt, genom vad som inkluderas i den beskattningsbara inkomsten, och indirekt, genom beteendeförändringar.

64För en detaljerad genomgång av skillnaderna, se bilaga 3 till Långtidsutredningen 2019, Kapital- inkomster och inkomstfördelning, kapitel 1.

65Ibid. s. 10.

175

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

Internationellt pågår forskning med sikte på att fördela samtliga inkomster i ekonomin på hushåll och därmed skapa en bättre bild av hur inkomsterna fördelas. Sådana fördelade nationalräkenskaper (distributional national accounts) finns nu för bland annat USA och Frankrike och ger som väntat ett starkt förändrad bild av inkomst- fördelningen.66 Endast 60 procent av nationalinkomsten i USA syns i den taxerade inkomsten. När de återstående 40 procenten fördelas på hushållen, ökar kapitalinkomsternas betydelse för hushållen med de högsta inkomsterna till mellan 60 och 70 procent av den totala inkomsten, en fördubbling jämfört med tidigare uppskattningar. Ett annat resultat är att genomsnittsinkomsten för den halva av befolk- ningen som har de lägsta inkomsterna i Frankrike nu har passerat motsvarande nivå i USA i absoluta tal (justerat för köpkraft). Effek- terna på inkomstfördelningen mätt med relativa standardmått som ginikoefficienten av det utvidgade inkomstbegreppet blir dock be- gränsad, eftersom även arbetsinkomsterna för medelinkomstskikten ökar.

En allmän slutsats av vad som sagts är att kunskapsläget på detta område är otillfredsställande men samtidigt att forskning pågår som kan ge en klarare bild av hur kapital och kapitalinkomster är för- delade i samhället. Detta får konsekvenser också för vad som förs över mellan generationer och därmed för barns och yngres levnads- villkor.

Arbete och kapital

Att löneskillnaderna i de nordiska länderna i internationell jäm- förelse fortfarande är måttliga och att löneandelen är förhållandevis hög beror av allt att döma både på fördelningen av humankapital och på styrkeförhållanden på arbetsmarknaden. Den historiskt sett höga lägstanivån i utbildningssystemet har garanterat en motsvarande nivå på produktiviteten i arbetslivet och därmed förhindrat framväxten av fattigdom bland heltidsarbetande (”working poor”). Den inter- nationellt sett starka fackliga organisationen har också inneburit en styrka för de kollektivanslutna grupperna, samtidigt som samma styrka har lett till viss återhållsamhet i lönebildningen.67

66Piketty et al. (2018).

67Bengtsson (2014).

176

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

Löneandelen i det svenska näringslivet har sedan 1980 sjunkit från 45 till 40 procent men under senare decennier legat relativt stabil runt 40 procent.68 Arbetskraftskostnaderna, som inkluderar skatter och avgifter, ligger omkring 40 procent högre än lönekostna- derna. En komplicerande faktor i bedömningen av dessa siffror ut- gör inslaget av underentreprenörer, ofrivilliga egenföretagare och gästarbetare med oklara anställningsförhållanden.69 Underentrepre- nörer bokförs inte som arbetskraft utan som övriga kostnader. I den mån entreprenörerna är utländska företag saknas därför uppgifter om löneandelar i den svenska företagsstatistiken.

3.4.4Barnhushållens ekonomi

Låg inkomststandard, som är ett absolut mått, används i Sverige för att kategorisera hushåll med låga inkomster.70 Måttet beskriver hur långt hushållets inkomster räcker för att betala nödvändiga omkost- nader som boende, hemförsäkring, barnomsorg, lokala resor och så vidare. Låg inkomststandard innebär att inkomsterna inte räcker för att betala för dessa levnadsomkostnader.

I länder med hög levnadsstandard är det vanligt att använda rela- tiva mått för att beskriva människors ekonomiska situation. Låg eko- nomisk standard kallas i Sverige det internationellt vedertagna rela- tiva inkomstmått som visar hur många som lever i hushåll med en disponibel inkomst som understiger 60 procent av medianinkoms- ten i landet.71 Att ha låg ekonomisk standard är således nödvändigt- vis inte detsamma som att vara fattig. Det relativa inkomstmåttet används dock ofta både i Sverige och övriga EU för att beskriva an- delen fattiga i befolkningen, till exempel bland barn eller pensionärer.

I figuren nedan visas utvecklingen av andelen av det totala antalet barn som lever i absolut respektive relativ fattigdom.

68Konjunkturinstitutet (2018). Waldenström (2020) argumenterar för att kapitalandelen ska reduceras med kapitalförslitningen, vilket dock inte förändrar bilden för Sverige särskilt mycket.

69Antalet uppehållstillstånd baserade på arbete uppgick 2019 till drygt 43 000 (statistik från Migrationsverket). Arbetskraft från andra EU-länder är fritt rörlig inom unionen. Antalet s.k. papperslösa är av naturliga orsaker svårt att uppskatta.

70Definition enligt SCB.

71EU kallar samma mått för at risk of poverty.

177

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

Figur 3.6 Utveckling av absolut och relativ barnfattigdom under perioden 1995–2017

Relativ fattigdom

Absolut fattigdom

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Not: Med barn avses hemmaboende barn i åldrarna 0–19 år. Absolut och relativ fattigdom definierade enligt texten ovan.

Källa: SCB.

Som framgår av figuren har barnfattigdomen i absoluta termer sjunkit från krisåren på 1990-talet och stabiliserats på en nivå kring 9 procent. Motsvarande siffra för hela befolkningen år 2017 var 5,7 procent. Den relativa fattigdomen har däremot stigit trendmäs- sigt och i det närmaste fördubblats under den aktuella perioden, från 10 till närmare 20 procent. Den relativa fattigdomen bland alla hus- håll har under samma period ökat från 7,3 procent till 14,9 procent. Siffrorna bekräftar den generella observationen att risken för fattig- dom är störst för barnfamiljerna.

Försäkringskassan redovisar årligen på regeringens uppdrag hur målen för den ekonomiska familjepolitiken uppfylls. I den senaste rapporten sammanfattas slutsatserna på följande sätt:72

•Transfereringarna inom området har störst betydelse för ensam- stående med två eller flera barn och för sammanboende mer tre eller flera barn. Bland ensamstående är det framför allt för hushåll med ensamstående kvinnor med flera barn som familjepolitikens ersätt- ningar utgör en stor inkomstkälla (27 procent av inkomsten).

72Försäkringskassan (2019).

178

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

•Transfereringarnas andel av inkomsten har minskat över tid, be- roende på att de inte har utvecklats i takt med reallönerna. Särskilt gäller detta i hushåll med ensamstående föräldrar; för ensam- stående med 2 eller fler barn har andelen sjunkit från omkring 38 procent till omkring 22 procent under perioden 1998–2018.

•Det råder stora skillnader i disponibel inkomst mellan hushåll med svenskfödda och utrikesfödda föräldrar. Lägst disponibel hus- hållsinkomst har ensamstående utrikesfödda kvinnor med barn.

•Förekomsten av relativ låg ekonomisk standard är betydligt högre bland ensamstående med barn än bland övriga hushålls- typer. Den växte snabbt från sekelskiftet men har under det senaste decenniet stabiliserats, dock på en hög nivå (35–40 pro- cent). Bland utrikes födda kvinnor ligger den över 50 procent.

•Den omfördelande effekten av den ekonomiska familjepolitiken mätt med bidraget till ginikoefficienten har minskat kraftigt, från närmare −0,07 till omkring −0,03. På senare år har den dock stabiliserats.

Ensamstående med barn är som framgått en ekonomiskt sårbar grupp. En uppdelning av kategorin ensamstående med barn efter antalet barn ger nedanstående tabell, som visar hur andelen barnfamiljer med låg disponibel inkomst har utvecklats mellan åren 1997 och 2018.

Tabell 3.2	Andel av befolkningen i hushåll med ensamstående förälder med
	en låg disponibel inkomst per konsumtionsenhet, efter antal
	barn, 1997 och 2018 (procent)

Antal barn		1997	2018
1 barn	12,7		26,3

2 barn		15,4	35,7
3+ barn	34,4		62,3

Not: Med låg disponibel inkomst avses inkomst lägre än 60 procent av medianen för samtliga.

Källa: SCB.

179

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

Andelen med låg disponibel inkomst har som synes stigit för alla barnfamiljer men särskilt för familjer med 2 eller flera barn. En viktig del av förklaringen är att hushåll med 2, 3 eller fler barn är vanligare i familjer där barnen har utländsk bakgrund.73

3.4.5Inkomstutvecklingen för kvinnor och män

Ökningen av kapitalinkomsternas betydelse har påverkat inkomst- relationerna mellan kvinnor och män. Lönegapet mellan män och kvinnor har minskat under en följd av år. Även skillnaderna mellan mäns och kvinnors disponibla inkomster har minskat, trots att kvin- nor i högre utsträckning arbetar deltid. Detta har dock under senare år motverkats av de stigande kapitalinkomsterna, eftersom dessa är skevt fördelade till kvinnors nackdel, som framgår av nedanstående diagram, så att det genomsnittliga inkomstgapet mellan män och kvinnor i stort sett har varit oförändrat på en nivå av drygt 20 pro- cent. Medianinkomsterna för kvinnor och män har dock konvergerat under perioden; eftersom männen är överrepresenterade i de allra högsta inkomstskikten, föreligger en skillnad mellan medel- och medianinkomsterna.74 Det kvarstår också en systematisk skillnad mellan lönelägena i mans- och kvinnodominerade yrken till kvinnors nackdel.

73SCB befolkningsstatistik.

74Se vidare kapitel 9.

180

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

Figur 3.7 Inkomstgap i individuell disponibel inkomst mellan kvinnor och män fördelat på olika inkomstslag, 1995–2017

-10

-20

-30

-40

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17

Arbetsinkomster	Kapitalinkomster	Pension


Transfereringar	Skatt	Disponibel inkomst

Källa: Prop. 2018/19:1, bil. 3, Ekonomisk jämställdhet.

3.4.6Överföring mellan generationer

Hur hög rörligheten är beror till en del på valet av mått på rörlighet

–samvariation mellan föräldrars och barns inkomster, utbildning eller andra utfall. I Sverige och övriga nordiska länder är rörligheten i internationell jämförelse ganska hög oavsett val av mått.75 Rörlig- heten är dock låg i det högsta och det lägsta inkomstskiktet för flera mått.76

Ett antal internationella studier har dokumenterat ett stabilt sam- band mellan ojämlikhet och social rörlighet.77 Brandén har visat ett liknande samband inom Sverige genom att jämföra arbetsmarknads- regioner.78 Hög ojämlikhet i en arbetsmarknadsregion är associerad med lägre rörlighet i inkomsthänseende. Mot bakgrund av den ökande ojämlikheten i Sverige har man alltså anledning att på sikt förvänta sig en minskad rörlighet mellan generationerna. Någon så-

75SOU 2019:65, kapitel 5.

76Nybom and Stuhler (2015).

77Björklund and Jäntti (2009), Corak (2013), Blanden (2013).

78Brandén (2019). Se vidare avsnitt 5.2.

181

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

dan minskning har inte registrerats,79 vilket dock kan hänga samman med dels betydande trögheter i institutionellt hänseende, dels att analyserna bygger på inkomster under lång tid, vilket kräver långa tidsrymder för att förändringar ska kunna registreras.80

När det gäller förmögenhet visar det sig att minst 50 procent av överföringen mellan generationerna sker direkt i form av finansiellt kapital, medan utbildning och inkomster tillsammans svarar för om- kring 25 procent.81 Det finansiella arvsflödet är alltså en viktig del av överföringen mellan generationerna. Hur stort detta flöde är beror av ett antal olika faktorer. Den totala kapitalstocken i Sverige har vuxit i förhållande till inkomstflödena, och därmed också sannolik- heten för att arvet ska spela en växande roll.82 Sedan 1950-talet har också de årliga arvsflödena i Sverige ökat i betydelse men inte lika mycket i Sverige som i exempelvis Frankrike eller Storbritannien, trots att kvoten mellan kapital och inkomster har stigit i ungefär samma utsträckning i alla tre länderna.83 Anledningen till det är sannolikt dels att den privata kapitalstocken i Sverige innehåller fler komponenter som inte ärvs direkt, dels att pensionärer i Sverige tycks spara mindre och också konsumera mer av sina besparingar än pensionärerna i Frankrike och Storbritannien. Detta indikerar att man har högre tillit till de offentliga trygghetssystemen och inte ser samma behov av eget sparande, vilket resulterar i ett mindre arvsflöde.

Arvens betydelse för fördelningen av tillgångar är inte självklar. Detta beror på att föräldrars och barns förmögenheter exklusive arv samvarierar och att även ett litet arv kan ha betydelse för en arvinge med små tillgångar.

3.4.7Socialt kapital – tillit

Tillitsnivån är som konstaterades i föregående kapitel betydelsefull för det ekonomiska livet, och förändringar av den kan förväntas få konsekvenser på många områden. Skattningarna av tillitsnivån ut-

79Brandén och Nybom (2020). Det finns en skillnad mellan könen, såtillvida att rörligheten bland söner har ökat något, medan den har minskat bland döttrar.

80Om länkarna mellan ojämlikhet, utbildning och social rörlighet, se Brunori (2013); Cingano (2014); Narayan (2018).

81Adermon et al. (2018).

82För en analys av dessa frågor, se bilaga 3 till Långtidsutredningen 2019, avsnitt 3.6.

83Ibid., figur 3.7.

182

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

veckling visar blandade resultat. Internationella mätningar inom World Values Survey tyder snarat på en ökning av tilliten. Dessa mätningar lider dock av stort bortfall, som kan förväntas påverka resultatet.84 Noggrannare granskningar tyder också på vikande tillit inom olika grupper i samhället.85 Flera faktorer verkar i riktning mot sjunkande tillitsnivåer i det svenska samhället.86

•Kopplingen mellan jämlikhet och tillit är stark. En ökande ojäm- likhet kan med viss fördröjning förväntas leda till sjunkande tillit.

Sammanfattningsvis finns en påtaglig risk för att den traditionellt höga nivån på tilliten i landet sjunker, om än med betydande tids- fördröjning. Vi återvänder till tillitens problem i kapitel 5.

3.4.8Regionala skillnader

I det långa perspektivet, från andra halvan av 1800-talet till i dag, kan fördelningen av ekonomisk aktivitet och inkomster beskrivas som en svängning från centrum mot periferi och tillbaka. Omkring 1860 var en stor del av den ekonomiska aktiviteten i landet koncentrerad

84Wallman Lundåsen (2010).

85Holmberg och Rothstein (2015), Trägårdh m.fl. (2019).

86Se vidare avsnitt 5.7.

183

Ojämlikhet – läge och utveckling

SOU 2020:46

till Stockholms- och Göteborgsregionerna. Med industrialiseringen skedde en breddning och utjämning av ekonomin. Mätt med brutto- regionalprodukter var fördelningen som jämnast åren kring 1980, vilket sammanfaller med åren då inkomstfördelningen också var som jämnast. Därefter har ekonomin åter koncentrerats till storstads- regionerna.87 Utvecklingen återspeglas på ett antal olika områden – demografi, utbildning, inkomster, kapitalinkomster med flera.88

3.5Sammanfattning

Bilden av välståndets och ojämlikhetens utveckling i världen och i Sverige är något splittrad, och försörjningen med data från fram- för allt utvecklingsländerna lider av stora brister. Några huvuddrag i utvecklingen kan dock tecknas.

•På global nivå har den ekonomiska utvecklingen under senare de- cennier inneburit en kraftig förbättring för merparten av världens befolkning. Ett stort antal länder har tagit steget från låginkomst- till medelinkomstskiktet. En konsekvens av detta är att gini- koefficienten på global nivå har planat ut och till och med sjunkit något under de senaste åren, det senare på grund av förändringar i Kina och Indien.

•Samtidigt har ojämlikheten inom länder generellt ökat. Den all- männa standardstegringen har alltså inte kommit alla delar av be- folkningen till godo.

•Även hälsoläge och utbildningsnivå har förbättrats, men studier av den faktiska standarden i hälsa och utbildning visar att den officiella statistiken tecknar en alltför positiv bild av läget i många länder.

•Sverige följer det allmänna mönstret inom OECD av en stigande ojämlikhet vad avser inkomster och förmögenheter sedan slutet av 1970-talet. Utvecklingen har här varit snabbare än i flertalet länder, dock från en inledningsvis låg nivå.

87Enflo and Roses (2015).

88Se kapitel 12 med vidare referenser och kapitel 6 i SOU 2019:65.

184

SOU 2020:46

Ojämlikhet – läge och utveckling

•Ojämlikheten i faktorinkomster har varit relativt stabil sedan mitten av 1990-talet. Politiskt beslutade förändringar av skatter som borttagande av fastighetsskatt, förmögenhetsskatt och för- ändrad beskattning av fåmansföretag har tillsammans med yttre faktorer lett till kraftigt ökade kapitalinkomster, som är koncen- trerade till de övre inkomstskikten. Detta har dock i viss mån kom- penserats av ökade löneinkomster i skikten strax under median- inkomsten, samtidigt som en del av de högsta löneinkomsterna har omvandlats till kapitalinkomster. Detta förklarar stabiliteten i de samlade faktorinkomsterna.

•Den ökade betydelsen av kapitalinkomster slår igenom också i den disponibla inkomsten. Till skillnad från vad som gäller på faktorinkomstsidan finns ingen tillräckligt stark kompenserande effekt i den nedre halvan av inkomstfördelningen. För detta skulle ha krävts en starkare omfördelande effekt från skatte- och transfereringssystemen, men denna har knappast förändrats under den aktuella perioden.

•Den ökade betydelse av kapitalinkomster gynnar män mer än kvinnor, eftersom de är överrepresenterade inom detta inkomst- slag.

•Den intergenerationella inkomströrligheten i Sverige och övriga nordiska länder är förhållandevis hög. Samtidigt föreligger ett nega- tivt samband mellan ojämlikhet och rörlighet, och den stigande ojämlikheten kan på sikt förväntas få negativa konsekvenser för rörligheten.

•Löneskillnaderna mellan män och kvinnor i Sverige har minskat under senare år, men inkomstskillnaderna har inte minskat i samma omfattning, delvis beroende på att deltidsarbete är mer utbrett bland kvinnor. Kapitalinkomsternas ökande betydelse har gjort att konvergensen vad avser genomsnittlig disponibel in- komst har stannat av helt, eftersom kapitalinkomsterna är ojämnt fördelade till männens fördel.

•De regionala skillnaderna i ekonomisk aktivitet och inkomster växer, med en stark koncentration till storstadsområdena.

185

4Ojämlikheters ursprung och dynamik

I detta kapitel sammanfattas biologisk och samhällsvetenskaplig forskning om uppkomst och utveckling av ojämlikhet av relevans för kommissionens uppdrag. Eftersom kommissionen valt att analysera ojämlikheter i ett livscykelperspektiv, är det naturligt att utgå från vad människan får med sig från födseln och därefter beskriva hur detta samspelar med de sociala strukturer och processer som hon möter senare i livets olika skeden.

4.1Arv och miljö

För många av välfärdens komponenter – hälsa, utbildning, inkoms- ter och andra – finner man ett starkt samband mellan föräldrar och barn. Låg födelsevikt hos modern ökar risken för låg födelsevikt hos barnet med närmare 50 procent.1 Barn till föräldrar med lång utbild- ning har högre sannolikhet att själva ha lång utbildning, även om styrkan i sambanden varierar stort mellan länder.2 Likaså har korrela- tionen mellan föräldrars och barns inkomster visat sig vara relativt stark, även den beroende på vilket land de lever i.3 Sådana samband säger dock ingenting om vilka mekanismer som ligger bakom. För vissa sjukdomar är genetiska mekanismer väl kartlagda, men för en ohälsoindikator som låg födelsevikt kan hushållsinkomster och andra miljöfaktorer ha stor betydelse. Inkomstkorrelationen mellan fäder och söner i toppskiktet av fördelningen har studerats av Björklund

1Currie and Moretti (2007).

2Se referenser till Narayan et al. (2018) i avsnitt 3.1; vidare Black and Devereux (2011), tabell 2.

3Björklund, and Jäntti (2009).

187

Ojämlikheters ursprung och dynamik

SOU 2020:46

et al., som finner att varken kognitiva färdigheter, icke-kognitiva färdigheter eller utbildning kan förklara det starka sambandet, som i stället i stor utsträckning härrör direkt från det finansiella arvet.4

Ur ett policyperspektiv är en central fråga vad som är påverkbart med olika typer av offentliga insatser. Ett svar på den frågan kräver ofta mer detaljerad information om vilka mekanismer som är invol- verade i överföringen mellan generationer.

Debatten om arvets och miljöns betydelse för en människas egen- skaper och position i samhället har pågått i många sekler och alltid varit politiskt infekterad. Både i äldre tid och i modernt konservativt tänkande förläggs en mycket stor del eller allt till det genetiska arvet. Vad man egentligen uttalar sig om har varit oklart; ofta har man an- tagit att ett antal önskvärda egenskaper – kognitiv förmåga, hand- lingskraft, omdöme – uppträder i knippen där komponenterna sam- varierar och ärvs genetiskt. Den kognitiva förmågan har då antagits mätbar i så kallade intelligenstester.5 Motpolen till detta perspektiv är den så kallade lysenkoismen, som var officiell ideologi i Sovjet- unionen under lång tid och som förlade tyngdpunkten i miljön. Kopplingen till respektive ideologi är lätt att se; i det förra fallet vill man hävda att allt är givet av förhistorien och att utrymmet för för- ändring är begränsat eller obefintligt; i det senare vill man göra tro- ligt att man genom att rätt utforma miljön kan skapa en helt ny män- niska.

Inom forskarvärlden råder numera bred enighet om att både arv och miljö spelar stor roll för utfallet och att miljön avgör hur för- delningen mellan dessa båda faktorgrupper ser ut. Till och med gen- uttrycket – det synliga resultatet av genernas samspel med miljön – förändras under levnadsloppet. Denna insikt skapar ett förhållandevis stort utrymme för insatser i både barns och vuxnas miljö. Trots att forskningen är tämligen entydig på denna punkt, är förställningen om det fixa och dominerande genetiska arvet livskraftig i det allmänna medvetandet och används i den politiska opinionsbildningen.6

4Björklund et al. (2012).

5Ett modernt exempel är Herrnstein and Murray (1994). För en kritisk analys av denna, se Fischer et al. (1996).

6För några aktuella exempel, se Johnson (2013) och Oscarson (2017).

188

SOU 2020:46

Ojämlikheters ursprung och dynamik

Klassiska analyser

Kunskap i frågan om arvets och miljöns betydelse för individens ut- veckling kan vinnas på många sätt. Traditionellt bygger man på forskning om tvillingar, om syskon som inte är tvillingar och om adopterade barn. Syskon har sin genetiska uppsättning från föräld- rarna, och enäggstvillingar har dessutom identiska gener. Adopte- rade barn har i normalfallet inget släktskap med föräldrarna men delar miljö med föräldrar och eventuellt andra syskon under upp- växten. Genom att studera barn ur dessa grupper i olika miljöer söker man identifiera hur stor del av den variation man observerar, exem- pelvis i kognitiv förmåga eller kroppslängd, som härrör från det genetiska arvet respektive uppväxtmiljön.7

Det finns dock en mängd metodproblem förknippade med dessa studier. Enäggstvillingar är inte fullt så lika som analyserna förut- sätter.8 Exempelvis skiljer sig normalt födelsevikten åt. Att ha en tvilling är dessutom en ganska speciell uppväxtsituation, och om tvillingarna dessutom har separerats, finns normalt några exceptio- nella händelser bakom. Även adoptivbarns situation är speciell. Det är därför osäkert hur långt slutsatserna från dessa studier kan gene- raliseras.

Det finns också mätproblem för vissa av de egenskaper man är intresserad av. För att uppskatta den kognitiva förmågan använder man tester som har genomförts antingen i skolåldern eller i samband med mönstring. Men då har barnet eller den unga människan redan påverkats djupt av miljön,9 och någon uppskattning av en ”ren” genetisk faktor kan inte göras. Aktuella uppskattningar av effekterna på den kognitiva förmågan vid mönstringen av den tidiga uppväxt- miljön, från fosterstadiet till fem års ålder, är att de är av samma storleksordning som effekterna av utbildningssystemet.10

Analyser baserade på genomdata

Kartläggningen av det mänskliga genomet har öppnat nya möjlig- heter att etablera samband mellan det genetiska arvet å ena sidan och egenskaper och beteenden å den andra. Metoden bygger på att man

7Se t.ex. Black and Devereux (2011).

8Sandewall et al. (2014).

9Se avsnitten 7.1 och 7.2.

10Almond and Currie (2011).

189

Ojämlikheters ursprung och dynamik

SOU 2020:46

identifierar ett antal DNA-sekvenser som kan tänkas vara kopplade till en viss egenskap, så kallade kandidatgener, och sedan genom ett stort antal statistiska tester försöker identifiera intressanta korre- lationer. En slutsats från en sådan analys kan exempelvis ha formen ”genvariationen förklarar 11–13 procent av variationen i studie- resultat och 7–10 procent av variationen i kognitiv förmåga”.11 Även med den kompletterande genetiska informationen föreligger emel- lertid risker för felslut. En generell svårighet är att analyserna är mycket arbetskrävande och därför ofta görs på för små urval. Efter- som metoden kräver ett mycket stort antal hypotesprövningar, finns dessutom en risk för falsk signifikans (s.k. spurious correlation).12 När det gäller de komplexa egenskaper som kan vara av intresse i samhällsvetenskapliga sammanhang har man anledning att förmoda att många, vitt skilda gener är involverade, vilket givetvis försvårar analysen.13

Epigenetik

Vårt genetiska arv är kodat i DNA-molekyler.14 En gen är ett seg- ment av en sådan molekyl som kodar för produktion av vissa pro- teiner. Genom denna kodning utvecklas olika celltyper i kroppen – muskelceller, leverceller och så vidare. Genom kemiska processer kallade metylering och acetylering kan genuttrycket förändras. För- enklat uttryckt kan sägas att metylering blockerar genuttrycket, medan acetylering öppnar upp det aktuella DNA-segmentet. Epi- genetik handlar om hur miljöfaktorer kan påverka hur den genetiska koden kommer till uttryck.15 Exempel på miljöfaktorer som bevis- ligen kan påverka genuttrycket är maten, kemiska substanser i miljön, läkemedel, fysisk träning, uppfostringsmetoder och allmän stress under fosterstadiet eller i tidig ålder.16 Det går att med hjälp av metyleringsgraden definiera en biologisk ålder som är ett bättre mått på kroppens tillstånd än den nominella åldern, och denna ålder be-

11Lee et al. (2018).

12Chabris (2012), Benjamin et al. (2012).

13Chabris et al. (2015).

14För en någorlunda aktuell forskningsöversikt, se Moore (2015).

15Lickliter (2009).

16Se Moore (2015), kapitel 8, för vidare referenser.

190

SOU 2020:46

Ojämlikheters ursprung och dynamik

stäms både av det genetiska arvet och upplevelser under livet.17 Som ett exempel kan nämnas att en så relativt mild störning som konjunk- tursvängningar under fosterstadiet kan avläsas i den genetiska koden och att de har en signifikant effekt på den förväntade livslängden.18

Funktioner som kan påverkas av epigenetiska effekter spänner över ett brett spektrum – minne, läggning, psykisk och fysisk hälsa. Eftersom forskningsområdet befinner sig i mycket snabb expansion, är det omöjligt att i dag förutsäga hur synen på individens utveckling kommer att förändras. Redan nu står det dock klart att utrymmet för att påverka individers utveckling i gynnsam riktning är större än vad merparten av 1900-talets genetiska forskning har förespeglat, och att de tidiga skedena i livet är särskilt viktiga ur det här perspek- tivet.

Användning av resultaten

Även om undersökningar av ovanstående slag görs korrekt, finns det risk för missuppfattningar, som kan påverka utformningen av poli- tiken på det område som berörs. Resultat presenteras typiskt med formuleringen ”X procent av den totala variationen kan hänföras till det genetiska arvet och (100 – X) procent av variationen kan hän- föras till miljön”. Ett sådant påstående är oklart och kommer med stor sannolikhet att missförstås. Den faktiska innebörden av under- sökningen är att den aktuella fördelningen mellan arvs- och miljö- komponenterna, om de är korrekt identifierade, gäller under de speciella miljöbetingelser som rått i det aktuella fallet. Ett tankeexperi- ment kan få illustrera förhållandet. Antag att ett antal barn växer upp under extremt svåra förhållanden – fattigdom, brist på emotionella band och intellektuell stimulans. Oberoende av arvet kommer denna grupp att uppvisa en mycket liten variation, och den lilla variation som finns kommer i huvudsak att vara genetiskt betingad. Dessutom kommer gruppens allmänna nivå att vara låg, och det är miljöfaktorn som är orsak till detta. Om barnen i stället växer upp i en stimule- rande miljö, kommer både den genomsnittliga nivån och variationen inom gruppen att öka. Skillnader i medfödd potential för kognitiv

17Horvath (2013).

18Scholte et al. (2014). Vidare van den Berg, G., pres. vid konferensen The Social Gradient in Human Capital Formation, 27–28 maj 2019, IFAU, Uppsala.

191

Ojämlikheters ursprung och dynamik

SOU 2020:46

förmåga, social förmåga, konstnärliga talanger och andra egenskaper kommer att bli synliga.

Ett verkligt exempel kan få illustrera effekten.19 I en tvillingbase- rad studie av barns kognitiva förmåga vid 7 års ålder analyserades effekten av genetiskt arv, delad miljö och icke-delad miljö parallellt med familjernas socioekonomiska status. Det visade sig att bland de barn som växte upp i missgynnade miljöer var den del av variationen som kunde tillskrivas generna nära noll, medan miljöns effekt upp- skattades till omkring 60 procent. För de barn som växte upp i gyn- nade miljöer gällde närmast det motsatta förhållandet.

En gynnsam miljö låter olika individers medfödda potential komma till uttryck. Med andra ord är det miljön som avgör hur stor del av variationen som kan tillskrivas arv respektive miljö, liksom kring vilken genomsnittlig nivå den aktuella egenskapen varierar. Generella utsagor om hur mycket som kan tillskrivas arvs- respek- tive miljöfaktorer kan alltså inte göras.

Att en viss egenskap i hög utsträckning är genetiskt bestämd innebär inte att den är opåverkbar. Synfel är ofta ärftliga men kan enkelt kompenseras med glasögon.20 Detta enkla exempel illustrerar också man ibland kan rätta till skillnader utan att ha någon närmare kunskap om exakt vilka mekanismer som ligger bakom de skillnader som observeras.

Sammanfattningen av den omfattande forskningen om arvets och miljöns betydelse är alltså att genetik och miljö samspelar, ofta på ett komplext sätt. Det är bara miljön som kan påverkas. Hur kunskap om olika faktorers betydelse ska användas i den politiska processen är till slut beroende av politiska värderingar.

4.2Socialt betingad ojämlikhet

En människas utveckling sker som konstaterats i ett samspel mellan arv och miljö. Vissa av de miljöfaktorer som människan möter i till- varon är jämlikhetsskapande, medan andra verkar i motsatt riktning. Fördomar, segregation och diskriminering hör till den senare kate- gorin. Grunden för alla dessa är någon form av kategorisering av människor efter kön, religion, etnicitet eller något annat – normalt

19Turkheimer et al. (2003).

20Goldberger (1979).

192

SOU 2020:46

Ojämlikheters ursprung och dynamik

synligt – kännetecken. På sådana kategoriseringar kan man sedan grunda föreställningar, handlingar och institutioner. Som motsatser till fördomar och diskriminering uppfattas social sammanhållning och tillit.

Fördomar

Vardagslivet ställer höga krav på en människas förmåga att behandla information.21 Viktig information måste skiljas från oviktig. I många fall måste beslut fattas, med mer eller mindre långtgående konse- kvenser. För att kunna hantera detta ständiga flöde av information och krav på beslut tvingas hon använda tumregler, det vill säga förenklade bedömnings- och beslutsregler, som underlättar hanter- ingen. Sådana tumregler kan vara baserade på egen erfarenhet eller ha övertagits från andra personer i omgivningen – föräldrar, jämn- åriga eller andra normsändare.

Tumregler fungerar trots sin enkelhet ofta förvånansvärt bra.22 Priset för denna enkelhet är dock risken för fel. En arbetsgivare som behöver anställa fler medarbetare får kanske långt fler ansökningar än det finns lediga platser. För att rekryteringen inte ska ta för lång tid utnyttjas ofta enkla sorteringsregler, baserade på kön, ålder, efternamn och andra lättillgängliga karaktäristika.23 I ekonomisk litteratur kallas denna sorteringsprocess för rationell diskriminering, men hur rationell den är beror på om den är grundad på erfarenhet eller bygger på stereotyper och fördomar, som kan vara både med- vetna och omedvetna.24 Konsekvenserna blir att det ibland kommer att fattas andra beslut än vad som skulle vara fallet om de grundades på bästa tillgängliga information – fel personer anställs eller be- fordras.

Fördomars stabilitet beror på att de fyller viktiga funktioner i livet. Förutom att de hjälper oss att snabbt välja handlingsalternativ i vissa situationer kan de bidra till att skapa grupptillhörighet. Ofta är de knutna till ett begreppspar som definierar en ingrupp (den egna) och en utgrupp, och fördomars roll blir då att på ett eller annat

21Kahneman (2011), Thaler (2015).

22Gigerenzer and Todd (1999).

23Altonji and Blank (1999).

24Bertrand et al. (2005).

193

Ojämlikheters ursprung och dynamik

SOU 2020:46

sätt gynna den egna gruppens position. Fördomar kan också fungera kultur- eller systembevarande.25 Språket är viktigt; negativa eller aggressiva termer för utgrupper riskerar att skärpa konflikter och i förlängningen leda till våld.26

Som alla schabloner kan fördomar ibland leda fel och skada både den som är föremål för den felaktiga föreställningen och den som bär på den. De riskerar att leda till onödiga konflikter. Ont uppsåt krävs inte för att felaktiga föreställningar ska kunna uppstå.27 Det är en ganska svår uppgift att på ett statistiskt korrekt sätt avgöra om en viss grupp människor i ett visst avseende avviker signifikant från befolkningen i stort. Det är därför ingen tillfällighet att fördomar ofta knyts till enkla och lätt synliga kännetecken som kön, hudfärg eller religiösa symboler; att man har en viss blodgrupp har veterligen aldrig lett till stigmatisering. Till bilden hör att en människa mycket väl kan vidmakthålla en felaktig kategorisering, trots att hon har ett flöde av korrekt information som underlag för sina bedömningar.28 Förklaringen är att den inkommande informationen filtreras genom den aktuella, felaktiga kategoriseringen.

Det systematiska studiet av fördomar inom samhälls- och beteende- vetenskaperna brukar dateras till 1950-talet och Gordon Allports The Nature of Prejudice.29 Allport definierade en fördom som ”en antipati som baseras på en felaktig och rigid generalisering”.30 Under de decennier som har gått sedan Allport presenterade sina hypoteser och observationer har kunskapen om fördomar som fenomen vuxit och utvecklats. Mycket har preciserats och en del har vederlagts, men en påfallande hög andel av de ursprungliga frågorna lever fort- farande kvar som utgångspunkter för ny forskning.31

De tre komponenterna i Allports definition – antipati, felaktighet och rigiditet – uppfattas i dag som alltför inskränkande. Inte alla för- domar är negativa; vissa fördomar om kvinnor kan vara positivt präg- lade, samtidigt som de inkluderar traditionella föreställningar om att kvinnor inte är lämpade för vissa uppgifter i samhället.32 En fördom behöver inte heller nödvändigtvis vara felaktig; om så vore fallet,

25Jost and Hamilton (2005).

26Mullen and Leader (2005).

27Judd and Park (2005).

28Molander (1986).

29Allport (1954).

30Allport (1954), s. 9.

31En bred översikt ges i Dovidio et al. (eds.) (2005), uppdaterad i Paluck et al. (2019).

32Rudman (2005).

194

SOU 2020:46

Ojämlikheters ursprung och dynamik

skulle man ju inte kunna få sina fördomar bekräftade, vilket bevis- ligen sker ibland. Det kan finnas en erfarenhetsmässig grund för en viss generalisering. Även en sådan mer eller mindre korrekt fördom måste dock ifrågasättas, om den leder till att en person inte behand- las utifrån sina egna förutsättningar utan som representant för en grupp. Yngre män är överrepresenterade i statistiken över olycksfall i trafiken,33 men det finns många yngre män som är försiktiga, och en högre försäkringspremie för yngre män kan därför ifrågasättas. – Även den tredje egenskapen, rigiditet, motsägs av att det finns för- domar som utvecklas över tid och i vissa fall försvinner, om de rätta förutsättningarna föreligger.34

Allport ställde också frågan om fördomar kan knytas till någon viss personlighetstyp och formulerade hypotesen att det skulle röra sig om individer präglade av känslomässig osäkerhet, ett morali- serande förhållningssätt, en tendens att tänka i enkla kategorier (rätt/fel, bra/dåligt etc.) och en dragning till auktoritärt ledarskap.35 Senare forskning har tenderat att ge honom rätt i beskrivningen av beteendemönstren, men bedömningen är numera att det rör sig mindre om en fast personlighetstyp än om inlärda föreställningar och förhållningssätt.36

I en uppdatering av forskningen konstaterar Paluck et al. (2018) att det är ont om studier som gör det möjligt att dra precisa slutsat- ser. Området är svårstuderat, eftersom kontrollerade experiment är svåra eller omöjliga att genomföra och utfallet dessutom är svårt att mäta.

I en bred litteraturöversikt från tre discipliner – ekonomi, stats- vetenskap och sociologi – har Schaeffer sammanfattat forskningen om den specifika frågan hur etnisk heterogenitet påverkar den social sammanhållningen.37 Den centrala frågan är om ökad etnisk hetero- genitet i en befolkning innebär risker för den sociala sammanhåll- ningen. Den övergripande sammanfattningen är att merparten, om- kring 60 procent, av publikationerna drar slutsatsen att så är fallet. Värt att notera är att de olika disciplinerna skiljer sig på denna punkt; de ekonomiska analyserna tenderar att se större risker med hetero- genitet än de statsvetenskapliga och sociologiska. Det bör under-

33Trafikanalys (2013).

34Se nedan under Motåtgärder.

35Allport (1954), s. 73.

36Altemeyer (1981), Altemeyer (1998), Duckitt (2005).

37Schaeffer (2014).

195

Ojämlikheters ursprung och dynamik

SOU 2020:46

strykas att det inte rör sig om en naturlag; den relativt svaga över- vikten för negativa slutsatser indikerar att utfallet påverkas av situa- tionsspecifika faktorer, varav vissa kan påverkas.

Segregation och diskriminering

Begreppet segregation används i olika betydelser. Man talar om en könssegregerad arbetsmarknad, rassegregerade samhällen och så vidare. Svenska Akademiens ordbok definierar begreppet som ”upp- delning av ett samhälle i (vissa) olika befolkningsgrupper särskilt efter etnicitet; vanligen åtföljd av diskriminering av minst en grupp”.38 Som segregationsgrund förekommer framför allt demografi, socio- ekonomisk status eller etnicitet.39 Den segregation man oftast avser i Sverige är den rumsliga som är knuten till boende eller skolor, men med den ökade etniska heterogeniteten uppstår också frågan om etnisk segregation.

Som noteras i definitionen ovan är segregation oftast knuten till hierarkier och maktutövning.40 Segregation är ofta diskriminerande men behöver inte vara det. Att man i apartheidregimens Sydafrika hade separata toaletter för svarta och vita var diskriminerande, men separata toaletter för kvinnor och män uppfattas av de flesta som ett välmotiverat skydd för kvinnor. Att män och kvinnor tävlar var för sig inom idrotten uppfattas av de flesta också som naturligt och inte diskriminerande.41

Segregation kan uppkomma också spontant. Det är inte ens nöd- vändigt att anta att de individuella val som ligger bakom en segre- gationsprocess styrs av någon vilja att åstadkomma ett segregerat boende- eller levnadsmönster. Som den amerikanske ekonomen Thomas Schelling har visat räcker det med ganska svaga önskemål från enskilda individers eller hushålls sida för att segregerade möns- ter ska uppstå i det sociala samspelet.42 Om exempelvis de som hör till en grupp kan tänka sig att höra till en lokal minoritet men inte om denna blir alltför liten, räcker det med att denna undre gräns sätts

38Svenska Akademien (2009).

39Se underlagsrapport till kommissionen av Roger Andersson och Emma Holmqvist, vidare SOU 1996:156, s. 129, och Boverket (2004).

40Olsson Hort (1992).

41På denna punkt finns dock undantag; se Tännsjö, T. (2000).

42Schelling (1971).

196

SOU 2020:46

Ojämlikheters ursprung och dynamik

till en fjärdedel för att ett segregerat bosättningsmönster ska upp- komma.

Analyser av det här slaget är relevanta för den i Sverige aktuella diskussionen om segregationen inom boende och skola och på andra områden. Insikten om att segregation kan uppkomma spontant genom individuella val har stor betydelse för valet av institutionella lösningar, eftersom sannolikheten för att segregerade respektive blandade mönster ska uppstå beror på under vilka institutionella förutsättningar som individer och hushåll gör sina val.

Diskriminering kan vara spontan eller organiserad, i det senare fallet också institutionaliserad. I senare kapitel i betänkandet ges exempel på diskriminering med avseende på kön, etnisk härkomst eller ålder från både arbetsliv och det civila samhället.

Jämställdhet

En av de äldsta kategorierna som utnyttjats för särbehandling är könet. Alla kulturer tilldelar kvinnor och män olika roller och posi- tioner i samhället. I allmänhet har män dominerat, ofta med stöd av religiösa föreställningar och institutioner, men frågan om maktrela- tioner är komplex, och även i mansdominerade kulturer har kvinnor haft maktinstrument till sitt förfogande.43

Det övergripande målet för den svenska jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Målet preciseras genom sex delmål: jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet, ekonomisk jämställdhet, jäm- ställd utbildning, jämställd hälsa, jämn fördelning av makt och in- flytande, samt att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Regeringen arbetar också med mål 5 inom FN:s Agenda 2030 för hållbar utveck- ling, att uppnå jämställdhet och alla kvinnors och flickors egenmakt.

Målen återspeglas bland annat i den nordiska välfärdsmodellen, där var och en oavsett kön förväntas arbeta och försörja sig själv. För att möjliggöra detta erbjuder välfärdsstaten ett system med social- försäkringar, barnomsorg till låg kostnad för föräldrar som arbetar och väl utbyggd offentlig omsorg om äldre och andra behövande. Inkomster beskattas individuellt. Det är alltså individen, oavsett kön, som är grundenheten i relation till systemen. Detta ska garan-

43Lewis (2018).

197

Ojämlikheters ursprung och dynamik

SOU 2020:46

tera lika drivkrafter till arbete och lika möjligheter till inkomstskydd vid nedsatt arbetsförmåga.

Men det är inte bara ett samhälles politiskt valda välfärdsmodell som normerar. Historiskt har de allra flesta samhällen tilldelat kvin- nor ett omfattande omsorgsansvar för barn och andra anhöriga och övrigt obetalt hemarbete. Män har i stället tilldelats försörjnings- ansvar, i dag framför allt i form av förvärvsarbete.44 Denna traditio- nella fördelning påverkar fortfarande enskilda människors, gruppers och samhällens normer och föreställningar, till exempel om vad som förväntas av mammor respektive pappor, vad som är lämpliga utbild- nings- och yrkesval för flickor och pojkar, hur olika slags arbete ska värderas och så vidare. Normer kan visserligen ändras över tid,45 men en relativt stark uppdelning könen emellan har varit påfallande stabil46. På många områden värderas det manliga högre än det kvinn- liga.47 Sammanfattningsvis kan traditionella genusnormer komma i konflikt med samhällets norm om jämställdhet med delat ansvar för omsorg och försörjning.

Olika medfödda könsskillnader kan på ett ytligt plan förklara med att kvinnor och män fattar olika men individuellt rationella val baserat på individuella preferenser. Men individuella val fattas inte i vakuum utan påverkas av det sociala sammanhanget, där olika före- ställningar och normer spelar in – familj, arbetsplats, bekantskaps- krets och andra. Normer och stereotyper föreskriver ett visst bete- ende, vilket gör det socialt kostsamt att bryta mot dem. Exempelvis kan kvinnor som agerar aktivt i löneförhandlingar anses aggressiva och okvinnliga, medan män med samma uppträdande uppfattas som ambitiösa.

Normer, fördomar och stereotyper gör att vi, ofta omedvetet, föreställer oss individens egenskaper utifrån personens grupptill- hörighet. Detta är ofta till nackdel för normbrytare; exempelvis antar arbetsgivare ofta att småbarnsmammor kommer att välja att arbete deltid. Även omedvetna och oreflekterade föreställningar om

44Se t.ex. Inglehart and Norris (2003).

45Se t.ex. Wikander och Manns (red.) (2001) och Hedenborg och Wikander (2003). Förfat- tarna visar exempelvis hur mjölkning övergick från att vara syssla som uteslutande kvinnor utförde i det svenska bondesamhället till att bli ett yrke för män (mejerist) när hanteringen rationaliserades.

46Se Hirdman (2001). Se även verken i ovanstående fotnot.

47Hirdman (2001). Många menar dock att på föräldraområdet är det kvinnor och mödrar som värderas högre, definierar normen för föräldraskap och har ett övertag över män och fäder.

198

SOU 2020:46

Ojämlikheters ursprung och dynamik

andra människor kan leda till oavsiktliga handlingar som diskrimi- nerar.48

Normer skapas – upprätthålls eller utvecklas – i våra relationer och vårt samspel med varandra. Familjen, förskolan, skolan och yrkeslivet är därför viktiga arenor där genusnormer finns, prövas och utvecklas. Medvetenhet om normernas existens och samtidigt deras formbarhet underlättar arbetet för otraditionella utbildnings- och yrkesval, mindre konventionella rollfördelningar och ett mer jäm- ställt samhälle.

Motåtgärder

Den viktiga frågan hur fördomar ska kunna motverkas och hur spänningarna mellan grupper ska kunna reduceras och i bästa fall övergå i en känsla av samhörighet började bearbetas redan vid tiden för det andra världskriget. I en omfattande studie av amerikanska soldaters relationer inbördes och med omgivningen konstaterades att vita soldater som kämpat sida vid sida med svarta förändrade sina attityder gentemot de senare, oavsett om de kom från Nord- eller Sydstaterna eller om de var officerare eller meniga.49 Allport formu- lerade hypotesen att fyra villkor måste vara uppfyllda för att kontakt mellan två grupper ska leda till en känsla av samhörighet:50

•jämförbar status i utgångsläget

•gemensamma mål

•krav på samarbete när en uppgift ska lösas och

•stöd av auktoriteter som överordnad makt, lag, politiskt ledar- skap eller sedvänja.

I de litteraturöversikter som citerades ovan konstateras att Allports bild av konfliktlösningen i stort är korrekt men att det som han formulerar som villkor snarare bör ses som faktorer som underlättar samförstånd än som regelrätta krav.51 Den viktiga lärdomen är dock att samförstånd mellan två grupper inte automatiskt uppstår när två

48Se t.ex. Diskrimineringsombudsmannen (2014).

49Stouffer et al. (1949).

50Allport (1954), kap. 16.

51Pettigrew and Tropp (2006), Paluck et al. (2018).

199

Ojämlikheters ursprung och dynamik

SOU 2020:46

grupper lever på samma ställe. Den fjärde punkten är särskilt viktig ur ett policyperspektiv. De signaler som sänds ut från politisk nivå och i förvaltningen har stor betydelse för vilken väg utvecklingen tar. Praktiskt kan fördomar motverkas med olika typer av tvingande lag- stiftning, som kvotering, blinda ansökningsförfaranden och så vidare.

4.3Institutionella betingelser

Som konstaterades i föregående avsnitt har överordnade norm- sändare som lag och sedvänja betydelse för vilket utrymme som för- domar och negativ särbehandling får i ett samhälle, oavsett om de vilat på etniska, religiösa eller andra grunder. Särskild skatt på med- borgare med annan trosuppfattning än den dominerande eller ras- lagar i vissa amerikanska delstater (s.k. Jim Crow-lagstiftning) är kända historiska exempel på institutionaliserad diskriminering.

I moderna demokratiska stater har sådan lagfäst segregation och diskriminering i de flesta fall rensats ut. Den svenska regerings- formen fastslår: ”Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. […] Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ur- sprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.”52 Denna deklaration innebär ett åtagande från riksdag och regering att lagfäst negativ särbehandling inte ska förekomma i landet. Institutionaliserad diskriminering är därför sällsynt i Sverige. Lagstiftningen rörande fideikommiss, som tillåter prioritering av manliga arvingar, är dock ett exempel.

Principiella kontra faktiska möjligheter

Även i frånvaro av formell diskriminering kan ojämlikhet i situa- tioner där det föreligger en viss möjlighet eller rättighet som i princip är densamma för alla men där olika individer på grund av skillnader i förutsättningar – olika utbildning, olika informationsläge, olika poli- tiska resurser – de facto får helt olika möjligheter att utnyttja rättig-

52SFS 2011:09, 1 kap. 2 §.

200

SOU 2020:46

Ojämlikheters ursprung och dynamik

heten i fråga. I varje rättsstat gäller likhet inför lagen i den meningen att man i rättskipningen bara får ta hänsyn till sådana faktorer som lagstiftningen vilar på. Skillnader i resurser – ekonomi, utbildning, nätverk – gör dock att den formella likheten inför lagen kan leda till helt olika utfall för olika individer. I synnerhet gäller detta juridiska personer, som i kraft av materiella resurser och juridisk kompetens kan ha helt andra möjligheter att driva sina intressen än privatper- soner.

Ett annat exempel är att olika typer av system för att välja mellan olika utförare inom den offentliga tjänstesektorn får helt olika konse- kvenser beroende på var man bor (region, stad, stadsdel) eller vilken utbildning eller tillgång till information man har. Det räcker alltså inte att argumentera för hur ett visst system kan fungera i princip; man måste undersöka hur det faktiskt utnyttjas givet de restriktio- ner som finns beträffande kunskaper om de faktiska möjligheterna och egenskaperna hos de olika alternativen. Att vissa rättigheter underutnyttjas, till exempel bostadsbidrag och avtalsförsäkringar, är andra exempel på samma problem.53

4.4Dynamiska mekanismer

Vad som hittills har beskrivits i kapitlet är statiska faktorer som kan leda till ojämlikhet – skillnader i genetiska förutsättningar, skillnader i uppväxtmiljö under tidiga barnaår, negativ särbehandling i arbets- livet med flera. De är statiska i den meningen att om de undanröjdes, skulle ojämlikheterna försvinna; mekanismerna som leder till ett visst utfall kan ha dynamiska inslag. Det finns emellertid också mekanismer som leder till ojämlikhet som är dynamiska i en mer fundamental mening och som i ett längre tidsperspektiv kan komma att spela större roll för utfallet. Sådana mekanismer finns både i det sociala samspelet mellan jämställda – individer, grupper, länder – och i samspelet mellan en individ och hennes omgivning under livs- cykeln.

53ISF (2014), Grees (2019).

201

Ojämlikheters ursprung och dynamik

SOU 2020:46

Ojämlikhet bland likar

Även med helt symmetriska förutsättningar för det sociala samspelet

–individer som är identiska med avseende på kompetenser, arbets- villighet och andra relevanta faktorer och som har lika stora till- gångar i utgångsläget – kan det uppstå starkt asymmetriska resultat och därmed skillnader i utfall som inte uppfattas som legitima. Detta kan visas gälla både i enkla tvåpartsrelationer (konkurrens, förhand- lingar) och i en fullt utvecklad marknadsekonomi.54

Ett enkelt exempel kan illustrera mekanismen. Om två individer konkurrerar om någon resurs och de har exakt samma förutsätt- ningar, kommer slumpen att avgöra vem som får överhanden. Om den ena parten har något bättre förutsättningar till följd av ett större startkapital, kommer den parten att ha högre sannolikhet att gå vinnande ur konkurrensen. Det kan till och med vara så att ett större startkapital kan kompensera för lägre förmåga, så att den minst skickliga går segrande ur konkurrensen. Om mötet upprepas, kom- mer denna asymmetri att förstärkas varje gång, och det finns ingen mekanism som återför fördelningen till ett mer jämlikt tillstånd; den jämlika fördelningen är alltså inte stabil.

Samma mekanism verkar i förhandlingar. Om två parter som möts i en förhandling är lika starka, kommer det som förhandlingen gäller på grund av symmetrin att delas lika. Om den ena parten är något starkare, kommer denna att få något mer än hälften. Upprepas förhandlingen, kommer denna effekt att förstärkas med varje för- handlingsomgång, och ojämlikheten mellan parterna ökar stadigt.

En fullt utvecklad marknadsekonomi uppvisar samma självför- stärkande effekt.55 I en tänkt ekonomi bestående av individer med samma kompetens, samma arbetsvillighet och samma startkapital genereras ett visst överskott, som av var och en placeras på finans- marknaden i någon kombination av riskfria placeringar och placer- ingar med högre risk och högre förväntad avkastning. Även om alla har samma riskbenägenhet, kommer avkastningen att bli olika för olika individer på grund av slumpmässiga skeenden på marknaden. De som har haft en mer än genomsnittlig avkastning under det första året kommer att investera i något mer riskabla placeringar det andra året och belönas för detta med en något högre förväntad avkastning.

54För en översikt, se Molander (2016).

55Fernholz and Fernholz (2014).

202

SOU 2020:46

Ojämlikheters ursprung och dynamik

För dem som har haft otur med sina placeringar det första året gäller det omvända. På detta sätt förstärks varje år de skillnader som har uppkommit under det första året till följd av slumpen. Ett starkt asymmetriskt utfall uppkommer så småningom trots helt symmet- riska förutsättningar; den jämlika fördelningen är helt enkelt inte stabil.

I verkliga samhällen är individer naturligtvis aldrig identiska, men på grund av instabiliteten kommer skillnader i utfallet i långvariga relationer av det här slaget inte att stå i rimlig proportion till skill- nader i förmåga eller arbetsinsats. Detta är ett av de viktigare moti- ven för en korrigerande mekanism, som kan upprätthålla en fördel- ning som uppfattas som rimligt jämlik. I ett tänkt urtillstånd, när ett socialt kontrakt ska slutas, kan det förvänts råda enighet om att en sådan mekanism är nödvändig.56

Självförstärkande mekanismer under livscykeln

På samma sätt som små skillnader mellan två parter i ett socialt samspel kan förstärkas över tid finns det mekanismer i samspelet mellan en enskild människa och hennes omgivning som kan generera växande ojämlikheter från små skillnader i utgångsläget. Ett exempel är konsekvenserna av haveriet i kärnkraftstationen i Tjernobyl 1986. Detta resulterade i något förhöjda nivåer av joniserande strålning, nivåer som av strålskyddsexpertisen inte bedömdes innebära några risker för befolkningen i Sverige. En analys av långtidseffekterna av nedfallet över Sverige har dock visat att de individer som expone- rades för radioaktivt nedfall på fosterstadiet – framför allt i en käns- lig period mellan åttonde och tjugofemte veckan – uppvisar signifi- kant sämre skolresultat.57 Barnen i de mest drabbade kommunerna hade 3,6 procents lägre sannolikhet att komma in på gymnasiet. Denna effekt kan förvåna, mot bakgrund av strålskyddsexpertisens bedömningar. Invändningen att effekten beror mer på de blivande mödrarnas psykiska reaktion än på strålningen i sig motsägs av en norsk studie av effekterna av nedfall från de sovjetiska kärnvapen- proven under 1950- och 1960-talen, som har visat på liknande effek-

56Rawls (1971).

57Almond et al. (2009).

203

Ojämlikheters ursprung och dynamik

SOU 2020:46

ter, trots att dessa inte var närmare kända av den berörda befolk- ningen vare sig i tid eller rum.58 Förklaringen måste därför ligga i att den indikator som ekonomerna utnyttjat – kognitiv förmåga och skolresultat – är känsligare än de rent medicinska indikatorer som tidigare använts inom strålskyddsforskningen. Effekterna av lågdos- exponeringen förstärks under uppväxtåren i samspelet mellan indi- vid och omgivning. Exempelvis har resursstarka föräldrar bättre möjligheter att kompensera för de skador som kan ha uppstått.59

Ett annat exempel är att två barn med samma kognitiva förmåga i allmänhet kommer att utvecklas olika beroende på hur lång föräld- rarnas utbildning är. I USA, där dessa skillnader kan vara stora och de kompenserande mekanismerna är svaga, har begreppet ”the 30- million word gap by age 3” använts som beteckning på den skillnad i språklig kommunikation som finns mellan barn till föräldrar med lång utbildning och barn till föräldrar med kort utbildning.60 Den avgörande faktorn är vilka uppfostrings- och utbildningsmetoder som föräldrarna tillämpar snarare än socioekonomisk status i allmän- het.61

När barnen kommer till förskolan, kommer deras förmåga att utvecklas och hävda sig att bero på vilka förutsättningar de har med sig. Framgångsrika barn får ökat självförtroende, vilket ger ytter- ligare fördelar. Barn som har svårt att lära sig att läsa läser från början mindre och får därigenom mindre lästräning, därför att det går lång- samt. Utan extra stöd och träning riskerar barnet att tappa lusten att läsa och halka efter sina kamrater. Det är svårt att hämta in ett för- språng för barn som har tappat självförtroendet.62 I värsta fall kan särskilda insatser för att höja resultaten i skolan missgynna de elever som är i störst behov av stöd, nämligen om ambitionsnivån sätts för högt och undervisningen i alltför hög grad inriktas på att klara de tester som görs till kriterium på att denna nivå klaras.63

I skolan kommer lärarna att registrera skillnader och göra be- dömningar av barnens förutsättningar. Från den pedagogiska forsk- ningen finns rapporter om att lärarnas attityder och förväntningar

58Black et al. (2017).

59Fler exempel på långsiktiga effekter av tidiga exponeringar ges i kapitel 7.

60Hart and Risley (1995).

61Hoff (2006), Hoff et al. (2002), Rindermann and Baumeister (2015).

62Myrberg (2007).

63Neal and Whitmore Schanzenbach (2010).

204

SOU 2020:46

Ojämlikheters ursprung och dynamik

påverkar barnens studieresultat, även om åsikterna om storleken av effekten går isär.64 Även på detta stadium förstärks alltså de skill- nader som finns när barnen kommer till skolan.

Barnen kan påverkas av sina kamrater (s.k. peer effects) i både positiv65 och negativ66 riktning. Även om det finns statistiska pro- blem att uppskatta storleken på sådana kamrateffekter,67 är den generella bilden att det finns belägg för att de existerar.68 Det blir då betydelsefullt hur kamratgrupper bildas genom organisationen av skolornas upptagningsområden, eventuellt skolval etcetera.

I valet mellan att gå ut i arbetslivet eller att gå vidare till högre utbildning visar det sig att ungdomar från familjer med kortare ut- bildningsbakgrund i högre utsträckning väljer det förra alternativet, även när de jämförs med ungdomar med samma uppmätta kognitiva förmåga.69

Det finns också indikationer på att de epigenetiska processerna har en självförstärkande effekt på individers sociala status och prestationsförmåga. Rangordningen hos rhesusapor kan avläsas i genuttrycket, med konsekvenser för nerv-, hormon- och immun- funktioner.70 En individ som får en underordnad roll i den sociala hierarkin kommer alltså att fungera sämre rent fysiologiskt. I detta fall är effekten reversibel, det vill säga att en individ som avancerar i hierarkin också kommer att förbättra sin fysiologiska status. Den citerade studien gäller rhesusapor, men det finns anledning att förmoda att effekten finns också hos människor.

I valet av bostad är huvudalternativen hyrt boende och ägt boende (bostadsrätt, ägd lägenhet eller småhus). Låginkomsttagare är starkt överrepresenterade i det hyrda boendet, trots att detta leder till högre kostnader för en given bostadsyta. Enligt Boverkets beräk- ningar ligger månadsutgiften för en typisk lägenhet för ett låg- inkomsthushåll mellan 20 och 25 procent högre än kostnaden för ägt boende.71 De hushåll som har en svag ekonomi när de söker på bo-

64Se t.ex. Rosenthal (1994) och Friedrich et al. (2015).

65Boucher et al. (2014).

66Winson and Zimmermann (2014).

67Angrist (2014).

68Sacerdote (2011). För ytterligare exempel, se Hanushek et al. (2003), Foster (2006) och Carrell et al. (2009).

69Bukodi and Goldthorpe (2013), Bukodi et al. (2014), Bourne et al. (2018).

70Moore (2015), s. 95–97.

71Boverket (2016 a).

205

Ojämlikheters ursprung och dynamik

SOU 2020:46

stadsmarknaden kommer alltså till följd av marknadens funktions- sätt att få en ännu svagare ekonomi.

För en låginkomsttagare är risken högre att hamna i betalnings- svårigheter. Den stressituation som detta kan ge upphov till ökar i sin tur risken för att man fattar felaktiga beslut beträffande privat- ekonomin, till exempel att man tar dyra lån, med en ännu sämre eko- nomisk situation som följd. Alla människor blir sämre beslutsfattare när de hamnar i stress, men konsekvenserna av felaktiga beslut blir svårare för låginkomsttagare.72

Generella mönster

Mönstret är alltså detsamma i olika skeden av livscykeln. Barn och unga med något sämre förutsättningar, som kan bero på tidig expo- nering för olika typer av störningar eller genetiskt arv, har svårare att utnyttja de resurser de möter under uppväxtåren och drabbas också hårdare av nya störningar som de utsätts för. Sådana självförstär- kande mekanismer verkar också under vuxenlivet och kan på lång sikt leda till konsekvenser som inte står i någon proportion till de ursprungliga skillnaderna. Den viktiga slutsatsen, som gäller både det individuella livscykelperspektivet och det samhälleliga, är att ojämlikhet måste motarbetas aktivt, om den inte ska växa av sig själv bortom vad som är effektivt ur ett samhällsperspektiv.

4.5Sammanfattning

•Människor föds med olika förutsättningar, en del naturgivna, andra resultatet av yttre påverkan under fosterstadiet. Den tradi- tionella föreställningen om genomet som ett fixt program och miljön som en variabel faktor med temporära effekter har inget stöd i modern forskning. Det mänskliga genomet är inte fixt utan samspelar med miljön under hela livscykeln. Miljöpåverkan i tidiga skeden av livet – i vissa fall redan under fosterstadiet – kan å andra sidan ha livslånga konsekvenser.

72Shah et al. (2012), Mani et al. (2013), Mullainathan and Shafir, E. (2013).

206

SOU 2020:46

Ojämlikheters ursprung och dynamik

•De miljörelaterade och sociala faktorerna dominerar i bilden av vad som skapar ojämlikhet mellan individer och grupper. Utrym- met för påverkan är betydande. Att en viss faktor är genetiskt be- tingad är inte heller ett argument för att man inte i möjligaste mån ska kompensera för den.

•På längre sikt dominerar dynamiska och självförstärkande effek- ter som orsak till ojämlikhet. Detta gäller både på samhällelig nivå och i det individuella livscykelperspektivet. Detta kan leda till att ojämlikheten växer av sig själv, även i avsaknad av yttre krafter som verkar i den riktningen, om den inte aktivt motarbetas.

207

5 Konsekvenser av ojämlikhet

Det finns en omfattande litteratur som redovisar samband – korrela- tioner – mellan olika mått på ojämlikhet och olika välfärdsvariabler. Orsakssamband kan gå i båda riktningarna och kan ibland ge upphov till självförstärkande effekter eller, med en vardagsspråklig term, onda och goda cirklar. Det är därför viktigt att komplettera observa- tioner av korrelationer med analyser av mekanismer som kan för- klara sambanden. Detta kräver både adekvata mått på ojämlikhet och förståelse av de system som observeras.

5.1Allmänna konsekvenser av ökad inkomstspridning

Konsekvenser av ojämlikhet har beskrivits och analyserats på både samhällelig och individuell nivå. Analyser av samband inom detta område är av flera orsaker svåra att genomföra. Som underlag för beslut om offentliga åtgärder är det önskvärt med kunskap om orsaks- samband – hur en förändring av någon viss faktor påverkar utfallet i en för politiken intressant dimension. Orsakssamband måste då be- skrivas på individnivå för att vara meningsfulla. Ett samband mellan två variabler som mäts på samhällsnivå – till exempel mellan in- komstfördelning och medellivslängd – säger ingenting, om man inte samtidigt kan beskriva hur inkomstfördelningen kommer till ut- tryck på individnivå i något avseende som kan påverka hälsan och därmed den förväntade livslängden. Det måste med andra ord finnas en eller flera trovärdiga mekanismer varigenom ojämlikheten på- verkar individers föreställningar och agerande.

Många av de välfärdsvariabler som är i fokus för diskussioner om politikens utformning uppvisar en mättnadseffekt. Hälsa, lycka och många andra indikatorer påverkas positivt av stigande inkomst, men

209

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

effekten avtar ju högre inkomsten eller stimulansen är. För exempel- vis en fysiologiskt grundad indikator som förväntad livslängd leder ökade inkomster till minskad stress, ökade möjligheter att hantera olika störningar, sjukdomar och så vidare, samtidigt som fysiologin sätter gränser för vad som kan åstadkommas med ytterligare resurs- insatser. Ett positivt allmänt samband mellan inkomst och förväntad livslängd är alltså vad som bör förväntas, samtidigt som detta sam- band blir svagare vid ytterligare inkomstökningar ju högre inkomsten är. När det gäller mer upplevelsebaserade indikatorer som lycka eller tillfredsställelse, ligger förklaringen till mättnadseffekten i den mänsk- liga perceptionens tendens till mättnad – ju högre stimulans, desto starkare intryck, men intrycket växer långsammare än proportio- nellt.1 Det kan i typiska fall se ut som i figur 5.1.

Figur 5.1 Typiskt samband mellan inkomst å ena sidan och hälsa, lycka eller annan indikator på välfärd å den andra

Hälsa

Inkomst

Källa: Egen beräkning.

1Inom psykologin går denna regelbundenhet under namnet Weber-Fechners lag. Den har be- kräftats inom modern neurofysiologisk forskning (Dehaene 2003). För empiriska illustratio- ner, se också Deaton (2008).

210

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

Om man jämför två samhällen med samma medianinkomst men med olika inkomstspridning, kommer det samhälle som har högre sprid- ning att uppvisa ett lägre medelvärde på utfallsvariabeln.2 Det beror på att bidragen i den nedre delen av fördelningen drar ner medel- värdet för utfallsvariabeln mer än bidragen i den övre delen av för- delningen ökar det. För en bred kategori av välfärdsindikatorer som förväntad livslängd och upplevd lycka bör man alltså förvänta sig att medelvärdet över samhället sjunker, när inkomstspridningen ökar för en given medelinkomst. Detta är en rent mekanisk konsekvens av mättnaden och har ingenting med eventuella socialpsykologiska effekter av fördelningen att göra.

5.2Barns livschanser och den intergenerationella rörligheten

Det finns en allmän tendens att fattigdom drabbar barn i högre utsträckning än fattigdom generellt i ett samhälle. Tre fjärdedelar av EU:s medlemsländer uppvisar denna tendens.3 I Sverige är andelen hushåll med låg ekonomisk standard jämförelsevis låg, men även här är kategorin ensamstående med barn överrepresenterad bland dem som definieras som individer i hushåll med låg ekonomisk standard.4

En indikator på barns livschanser är den intergenerationella rörlig- heten, ofta kallad den sociala rörligheten, det vill säga hur oberoende barnets möjligheter av föräldrarnas position i den dimension som är i fokus. Rörligheten kan mätas till exempel för utbildning, inkomster eller social status.5 Dessa olika dimensioner kan leda till olika resultat, det vill säga rörligheten kan vara hög i ett avseende och lägre i ett annat.

Inkomströrligheten, som alltså mäter hur svagt sambandet mellan föräldrars och barns inkomster är, är högre i mer jämlika länder. Detta visades tidigt i en jämförelse mellan Sverige och USA6 och har sedan

2Med matematiskt språkbruk minskar väntevärdet av en konkav funktion, när spridningen ökar under det att fördelningens medelvärde hålls konstant (se appendix till detta kapitel för bevis).

3Atkinson and Marlier (ed.) (2010).

4Se prop. 2018/19:100, bil. 2; vidare avsnitt 3.4.

5Torssander and Erikson (2010).

6Björklund and Jäntti (1997).

211

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

generaliserats internationellt av Corak i vad som har kallats ”the great Gatsby curve”7 och inom USA av Chetty et al.8

Sambandet mellan ojämlikhet och låg inkomströrlighet har av Brandén också visats gälla i en jämförelse mellan arbetsmarknads- regioner inom Sverige.9 I rapporten beräknas en svensk Gatsby-kurva som mäter sambandet mellan inkomstojämlikhet och socioekono- misk rörlighet över arbetsmarknadsregioner och födelsekohorter i Sverige. I regioner eller under perioder med höga nivåer av inkomst- ojämlikhet råder ett starkare samband mellan fäders och söners inkomst. Av analysen framgår att länken bakom Gatsby-kurvan finns mellan fäders inkomst å ena sidan och deras söners kognitiva och icke-kognitiva förmågor och utbildningslängd å den andra. I diagrammet nedan mäts ojämlikheten med ginikoefficienten, men sambandet gäller även med andra mått på ojämlikhet.

Figur 5.2 Gatsby-kurvan i Sverige

	.3
	.25
l
Intergeneration	1.5 .2
	.1

.18

.22

.24

.26

Gatsby

Not: Storleken på cirklarna motsvarar folkmängden i respektive region. Varje cirkel i figuren repre- senterar det genomsnittliga sambandet mellan barndomsojämlikhet för söner födda 1961 –1980 och låg social rörlighet inom en lokal arbetsmarknadsregion. Den räta linjen visar det genomsnittliga sambandet, det vill säga Gatsby-kurvan.

Källa: Brandén (2019).

7Corak (2013). Se också Björklund et al. (2017).

8Chetty et al. (2014).

9Brandén (2019).

212

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

Analysen bekräftar den internationella bilden att sambandet mellan föräldrars tillgångar och barns utvecklingsmöjligheter i utvecklade ekonomier framför allt går via utbildningssystemet.10 Mekanismerna beskrivs närmare i avsnitt 5.4.

Andra aspekter av barns uppväxtvillkor med långsiktiga konsekven- ser för livschanserna är mobbning och tonårsgraviditeter. Mobbning i skolor är vanligare i länder med högre ojämlikhet.11 Även tonårs- graviditeter är vanligare i samhällen med ojämlikhet.12 Tonårsgravi- diteter kan få negativa konsekvenser för både mödrar13 och barn14.

5.3Hälsa

På individnivå finns ett stabilt samband mellan inkomst och hälsa. Det finns många mekanismer som kan förklara detta samband – all- männa ekonomiska villkor och sociala faktorer jämsides med mer närliggande miljöfaktorer, individuella psykiska faktorer och bete- endemönster liksom biologiska processer.15 Som konstaterades i av- snitt 5.1 finns det också ett naturligt negativt samband mellan ojäm- likhet och genomsnittlig hälsa i ett samhälle. Ökad ojämlikhet eller inkomstspridning leder till bättre hälsa för personer med inkomster över genomsnittet men till sämre hälsa för dem som har inkomster under genomsnittet, och försämringen i den senare gruppen domi- nerar över förbättringen i den förra. En fråga av relevans för den fördelningspolitiska diskussionen är i vilken utsträckning det finns direkta effekter från ojämlikhet på hälsa utöver dem som härrör från den absoluta nivån på inkomster, hälsa och andra välfärdsdimen- sioner, det vill säga om positionen jämfört med andra människor spelar roll, utöver de negativa effekter som personer med låga in- komster och dålig hälsa upplever av detta i sig självt.

Hög ojämlikhet har av vissa forskare hävdats leda till allmänt sämre hälsa för alla invånare i ett samhälle. Hypotesen, som brukar knytas till namnen Wilkinson och Pickett,16 är omdiskuterad och har

10Brunori et al. (2013), Cingano (2014).

11Elgar et al. (2009).

12Kearney and Levine (2012, Gold et al. (2001), Pickett et al. (2005).

13Fletcher and Wolfe (2009).

14Hoffman and Maynard (2008).

15För översikter, se SOU 2017:47 med underlagsrapporter.

16Wilkinson and Pickett (2009).

213

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

givit upphov till en omfattande forskning.17 Vissa författare finner ett signifikant negativt samband mellan ojämlikhet och hälsa, medan andra inte finner något eller endast ett svagt sådant. Skillnaderna kan bero på val av mått på ojämlikhet, utfallsmått och specifikationer av på vilken nivå som sambanden antas gälla. Som påpekats ovan krävs det stor noggrannhet i analysen av sambandet, eftersom en ökad inkomstspridning i sig sänker den genomsnittliga hälsonivån i sam- hället. Dessutom måste länken mellan ojämlikhet och sämre hälsa identifieras.

Jämförelser och statusrelationer förekommer i alla samhällen, både mänskliga och andra. Det kan röra sig om enkla hierarkier hos fåglar18 eller komplexa nätverk hos högre däggdjur (primater)19. Den moderna människan har under huvuddelen av sin existens, för när- varande uppskattad till 300 000 år, levt i jägar-samlar-kulturer som präglats av ett högt mått av jämlikhet. Med övergången till en jord- bruksekonomi och senare urbaniseringen förändrades förutsätt- ningarna för kapitalbildning och statusrelationer, och ojämlikheten ökade.20

I ett modernt samhälle baserat på marknadsekonomi är jämförel- ser med andra en fundamental mekanism. Drivkraften bakom för- ändringar i resursallokeringarna i ett samhälle är möjligheten att öka intäkter eller minska kostnader, vilket förutsätter jämförelser. De som förvaltar kapital ser en möjlighet att öka avkastningen genom en förändring av portföljen. Anställda ser en möjlighet att öka sin lön genom att med sin aktuella kompetens byta arbete. På konsum- tionssidan påverkas på samma sätt valet av varor och tjänster av jäm- förelser med andra. Varken en kapitalförvaltare eller en anställd kan utan referenspunkt ange vad som är rimlig avkastning på kapital eller arbete; allt kräver jämförelser.

Det vore mot den bakgrunden märkligt om inte den välfärd som en människa upplever påverkades av vilken nivå andra i omgivningen har. Denna upplevelse av den relativa positionen kan i sin tur få effekter på både handlandet, hälsotillståndet och annat. Effekterna kan beroende på situationen vara positiva eller negativa. I skolan kan

17Macinko et al. (2003), Lynch et al. (2004), Subramanian and Kawachi (2004), Kondo et al. (2009), Fritzell et al. (2013), Pickett and Wilkinson (2015), Bergh et al. (2016).

18Schjelderup-Ebbe (1921).

19de Waal (2007).

20Se kapitel 3.

214

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

jämförelser med elever som presterar bättre sporra vissa till att själva prestera bättre.21 Kamrateffekter kan emellertid också vara negativa, som när elever med höga förväntningar på egna resultat hamnar i grupper där de inte hävdar sig så väl som de hade väntat.22 Effekterna kan bli långvariga.

På hälsoområdet finns en omfattande litteratur från djurvärlden om sambanden mellan rangordning och stress med negativa konse- kvenser för hälsan.23 Effekter som har belagts är generellt en förhöjd risk för hjärtkärlsjukdomar och bland honor negativa effekter på den reproduktiva hälsan. Beträffande mänskliga samhällen är mycket av den ovannämnda litteraturen om kollektiva effekter av ojämlikhet relevant. Ett argument för att den relativa positionen och inte bara absolutnivån i tillgångar spelar roll för hälsan är att den upplevda socioekonomiska positionen förutsäger hälsotillståndet bättre än objektiva indikatorer på socioekonomisk status.24 Tillgången till sjukvård kan påverka utfallet, men effekterna syns också beträffande sjukdomar vars förekomst inte påverkas av tillgången till förebyg- gande vård.25

Sammanfattningsvis finns det argument för att det bör finnas en kollektiv effekt av fördelningen av materiella tillgångar, status och andra välfärdsdimensioner på hälsotillståndet hos en befolkning. Den dominerande effekten kan trots det förväntas ligga i den nedre delen av fördelningen av välfärden och då utgöras av de direkta och samlade effekterna av låga inkomster, begränsat inflytande över arbetssituationen och andra för hälsan ogynnsamma levnadsvillkor.

5.4Ekonomisk tillväxt

Beträffande sambandet mellan jämlikhet och ekonomisk tillväxt finns argument för orsakssamband i olika riktningar. Den traditionella ekonomiska litteraturen hävdar att ojämlikhet i inkomster och för- mögenheter skapar incitament för konkurrens och humankapital- bildning och därmed bör vara positiv för tillväxten.26 Mot detta har anförts att ojämlikhet i dessa avseenden riskerar att leda till ojämlik-

21Se avsnitten 4.4, 8.3 och 8.4.

22Göllner et al. (2018).

23Sapolsky (2004).

24Adler and Ostrove (1999), Singh-Manoux et al. (2003).

25Ibid., s. 409.

26Mirrlees (1971).

215

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

heter också vad gäller möjligheter till utbildning, bostadsförsörjning, yrkesval och positioner på arbetsmarknaden, vilket verkar i motsatt riktning. Restriktioner för unga från låginkomsthushåll på möjlig- heterna att låna pengar försvårar humankapitalbildningen.27 Detta påverkar då den sociala rörligheten negativt.28

Koncentration av förmögenheter till höginkomsthushåll kan häv- das gynna sparandet och därmed investeringarna, eftersom personer med högre inkomster tenderar att ha högre sparkvot, men detta argument gäller bara i en sluten ekonomi.29 På en globaliserad finans- marknad är det inte säkert att dessa investeringar gynnar hemlandet. En hög koncentration av förmögenheter kan också leda de övre skik- ten i fördelningen att koncentrera sina politiska ansträngningar på att behålla dessa positioner snarare än att utveckla landets ekonomi.30

En annan politisk mekanism som har förts fram är att stora skill- nader i inkomster och förmögenheter leder till starkare polarisering och fler konflikter i samhället, vilket kan skapa låsningar i det poli- tiska systemet.31

Med så många mekanismer som verkar i olika riktningar är det knappast förvånande att empiriska undersökningar har kommit till skilda resultat. Att jämlikhet är gynnsam för den ekonomiska tillväxten har hävdats till exempel i publikationer från IMF, Världsbanken och OECD.32 Kritik mot denna uppfattning framförs exempelvis av Fuest et al. (2018), som hävdar att sambandet mellan ojämlikhet och inkomst i utvecklade ekonomier är det omvända men samtidigt att detta samband inte kan tolkas som ett orsakssamband.33 Bakom skillnader i slutsatser om ojämlikhetens effekter på den ekonomiska tillväxttakten kan ligga olika urval av länder, skillnader i val av tids- period och val av förklaringsvariabler (fördelning av inkomster, humankapital eller mark), olika datakällor, olika definitioner och mått på ojämlikhet, rensning för olika bakgrundsfaktorers påverkan eller annat.

27Galor and Zeira (1993).

28Se avsnitt 5.2; vidare Banerjee and Newman (1993), Fershtman et al. (1996), Owen and Weil (1998), Maoz and Moav (1999), Checchi et al. (1999) och Hassler et al. (2007).

29Kaldor (1955), Bourguignon (1981).

30Se analysen av Latinamerika i World Bank (2005).

31Persson and Tabellini (1994), Alesina and Perotti (1996).

32Berg and Ostry (2011), Ostry et al. (2014), World Bank (2005), Cingano (2014).

33Fuest et al. (2018).

216

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

Neves och Silva har i en forskningsöversikt34 analyserat resultaten från 28 undersökningar, till vilka kan läggas den nämnda studien av Fuest et al. och en studie från IMF av Dabla-Norris et al.35 De flesta studier omfattar både utvecklingsländer och industriländer, medan andra bara omfattar de senare. Tidsperioden varierar men ligger inom intervallet 1960–2000. Måttet på ojämlikhet är till övervägande del ginikoefficienten, men några studier använder andra mått, som inkomstandelen för den tredje eller fjärde inkomstkvintilgruppen, kvoten mellan median och nedersta inkomstdecilgruppen eller lik- nande. Ginikoefficienten är som konstaterats tidigare36 ett tämligen trubbigt mått på fördelningen, eftersom mycket olika fördelningar kan ge upphov till en och samma ginikoefficient.

Resultaten av genomgången kan sammanfattas på följande sätt. Inom den större grupp som utnyttjar ginikoefficienten som mått på ojämlikhet finner vissa inga signifikanta resultat över huvud taget. Bland dem som registrerar signifikanta effekter finner en del en positiv effekt av ojämlikhet på tillväxten i rika länder och en negativ i fattiga, medan andra finner en generellt negativ effekt av ojämlik- het. I den mindre gruppen, som lyfter fram enskilda kvintilgrupper eller inkomstkvoter pekar resultaten med ett undantag på att jämlik- het gynnar tillväxten; undantaget gäller en studie av 21 utvecklade länder, där ojämlikhet i toppen är positiv för tillväxten, medan ojäm- likhet i botten är negativ.37

Den mest detaljerade studien vad avser måttet på inkomst- ojämlikhet är dock Dabla-Norris et al. (2015), som behandlar både utvecklingsländer och utvecklade ekonomier och vars resultat sam- manfattas i tabellen nedan.

34Neves and Silva (2014).

35Dabla-Norris et al. (2015).

36Avsnitt 2.2.

37Persson and Tabellini (1994), Clarke (1995), Perotti (1996), Voitchovsky (2005), Castelló (2010), Cingano (2014).

217

Konsekvenser av ojämlikhetSOU 2020:46

Tabell 5.1	Effekten av inkomstfördelningen på den ekonomiska tillväxttakten

				Beroende Variabel: BNP-tillväxt
Variabler		(1)		(2)		(3)	(4)		(5)	(6)
Förskjuten BNP-		0.145***	0.112***		0.118***		0.113***		0.097***	0.114***
tillväxt		(0.033)	(0.030)		(0.031)		(0.031)		(0.030)	(0.031)

BNP Per Capita		−1.440***		−2.198***		−2.247***	−2.223***	−2.122***		−2.222***
nivå (logaritmerad)		(0.361)		(0.302)		(0.307)	(0.308)		(0.304)	(0.307)

Netto Gini		−0.0666*
		(0.034)
1:a kvintilgruppen				0.381**
				(0.165)
2:a kvintilgruppen					0.325**
					(0.146)

3:e kvintilgruppen							0.266*
							(0.152)
4:e kvintilgruppen									0.0596
									(0.180)

5:e kvintilgruppen										−0.0837*
										(0.044)

Konstant		17.34***	18.82***		18.12***		17.45***		19.41***	25.32***
		(3.225)	(2.579)		(2.713)		(3.058)		(4.203)	(3.496)

Fixa landeffekter		Ja		Ja		Ja	Ja		Ja	Ja
Tidsdummyvariabler		Ja		Ja		Ja	Ja		Ja	Ja

# observationer		733		455		455	455		455	455
# länder		159	156		156		156		156	156

Not: Standardfel inom parentes, *p < 0.1; **p < 0.05; ***p < 0.01.

Källa: Dabla-Norris et al. (2015).

Av diagonalen i tabellen framgår att en hög inkomstandel för det översta inkomstskiktet (5:e kvintilgruppen) påverkar tillväxten nega- tivt, medan effekten är den motsatta för övriga kvintilgrupper och dess- utom blir starkare ju längre ner i inkomstfördelningen man kommer (större positiv påverkan på tillväxttakten). Den rapporterade analysen avser både utvecklade och utvecklingsländer, men författarna har genomfört en analys för enbart utvecklade ekonomier, och den positiva effekten av en hög inkomstandel för de lägre inkomstskikten visade sig då vara ännu starkare.38 Slutsatserna i Cingano (2014) är desamma.

Humankapital och inkomster hänger nära samman. Castelló och Castelló och Domenech har undersökt specifikt hur fördelningen av humankapital påverkar tillväxten.39 De finner resultat med samma tendens som för inkomsten; en jämn fördelning gynnar tillväxten eller har som sämst ingen signifikant effekt. Cingano (2014) visar dessutom

38E. Dabla-Norris (e-post 2019-09-17).

39Castelló (2010), Castelló and Doménech (2002).

218

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

samspelet mellan ojämlikhet och humankapitalbildning; ju mer ojäm- lik fördelningen är, desto lägre är sannolikheten att barn från mindre gynnad utbildningsbakgrund går till högre utbildning. Benägen- heten hos barn från gynnade eller måttligt gynnade miljöer att genomgå högre utbildning är tämligen oberoende av ojämlikheten.40 Sambandet illustreras i nedanstående figur, som visar sambandet mellan föräldrars och barns utbildningsnivå i OECD-länder med olika nivå på inkomstojämlikheten. Kurvorna visar hur hög sannolikheten är för barn med olika föräldrabakgrund är att genomgå högre utbild- ning. I alla länder är denna sannolikhet som förväntat högre ju högre föräldrarnas utbildning är, men det stannar inte vid detta. Rörlig- heten för barn till föräldrar med medellång eller lång utbildning är tämligen oberoende av ojämlikheten i samhället. Det är för barn till föräldrar med kort utbildning som ojämlikheten har betydelse; ju högre ojämlikhet, desto lägre rörlighet.

Figur 5.3 Intergenerationell rörlighet i utbildning i OECD-länder med olika inkomstojämlikhet: ju högre ojämlikhet, desto lägre sannolikhet att barn till föräldrar med endast grundutbildning genomgår högre utbildning

0,45
	Hög utb.
0,40
0,35
	Medelhög
0,30
0,25
0,20
0,15	Grundutb.
0,15
0,10
0,05
0,00

20,00

22,00

24,00

26,00

28,00

30,00

32,00

34,00

36,00

38,00

Not: Diagrammet visar hur sannolikheten för barn från olika miljöer för att genomgå högre utbildning beror av inkomstojämlikheten i samhället för tre olika utbildningsnivåer hos förä ldrarna (hög, medelhög, grundutb.). Ojämlikheten mäts med ginikoefficienten på en skala mellan 0 och 100. Föräldrarnas utbildningsnivå (PEB) visas i tre kategorier (uppifrån: hög, medelhög och grundutb.).

Källa: Cingano (2014).

40Cingano (2014), figur 5.

219

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

Likartade samband gäller för läs- och skrivkunnighet och risken för arbetslöshet. Som konstaterades inledningsvis i kapitlet kan orsaks- samband gå i olika riktningar – från ojämlikhet till rörlighet i utbild- ningshänseende eller från rörlighet till jämlikhet, eventuellt i båda riktningarna. Att förändra inkomstojämlikheten är en långsam process; det är dessutom föga troligt att ett skatte- och transfereringssystem med hög omfördelningsgrad i sig skulle leda till en stabil ökning av rörligheten i ett samhälle. Mer realistiskt är att se det offentligt finan- sierade utbildningssystemet som ett instrument för att öka jämlik- heten i samhället. Denna tolkning av sambandet stöds av att länder med en ambitiös utbildningspolitik, mätt som andelen av BNP som läggs på den offentliga utbildningsbudgeten, har en högre rörlighet.41

En robust slutsats av litteraturgenomgången är alltså att en hög nivå för de lägre skikten i fördelningen av inkomster och utbildning är gynnsam för den ekonomiska tillväxten. Detta är egentligen inget som bör förvåna. Det är en fördel för ekonomin i stort om alla i ett samhälle har god läs-, skriv- och räknekunnighet och inte plågas av permanent ekonomisk stress i vardagslivet.

Om alltså utjämnande åtgärder alltså kan vara gynnsamma för den ekonomiska tillväxttakten, måste frågan än då ställas hur långt denna utjämning ska drivas. De statistiska analyser vars resultat har redo- visats ovan beskriver en sorts historiskt medelvärde över de länder som ingår i den studerade gruppen under den studerade tidsperio- den. Med de rådande förutsättningarna var det i genomsnitt möjligt att samtidigt öka jämlikheten och höja den ekonomiska tillväxt- takten under den aktuella perioden. Detta innebär inte att det obe- roende av utgångsläget går att finna sådana åtgärder. Arthur Okun har i ett ofta citerat arbete hävdat att det föreligger ett inneboende avvägningsproblem mellan jämlikhet och tillväxt,42 vilket alltså nu har konstaterats vara felaktigt. I en bilaga till 2019 års långtidsutred- ning har Torben M. Andersen genomfört en modernare analys av samma problem.43 Ansatsen bygger på tanken att fördelningspoli- tiken kan vara mer eller mindre effektiv och att olika länder ligger mer eller mindre långt från den effektivitetsfront som beskriver bäst möjlig avvägning mellan jämlikhets- och tillväxtbefrämjande åtgär-

41Narayan et al. (2018), fig. 4.6.

42Okun (1975).

43Andersen (2019).

220

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

der.44 En invändning är att det kan finnas åtgärder som inte har tillämpats inom något av de studerade länderna och att avvägnings- problemet alltså är mindre än det framställs. Sverige framstår i analy- sen som ett av de mer effektiva länderna. Inte desto mindre kan kon- stateras att den nivå på BNP per capita som rådde 2014 (det sista året i analysen) var förenlig med den nivå på jämlikheten som rådde 1982, ett av de år då inkomstfördelningen var som jämnast.45

5.5Brottslighet

Sambandet mellan ojämlikhet och brottslighet beror på vilken typ av brottslighet man har i åtanke som åsyftas. Den helt dominerande delen av litteraturen behandlar våldsbrott och annan traditionell brottslighet, och det är också den som relateras nedan. Kvalificerad ekonomisk brottslighet som penningtvätt och skatteundandragande, framför allt med juridiska personer i rollen som förövare, kan för- väntas ha andra bestämningsfaktorer och därmed också uppvisa ett annat samband mellan fördelning och kriminalitet.

En omfattande litteratur visar att det finns ett samband mellan ojämlikhet i samhället och kriminalitet.46 Daly and Wilson (1997) och Daly (2016) har visat att den viktigaste bestämningsfaktorn för ett lands mordfrekvens är dess inkomstojämlikhet.47 Även variation i brottslighet inom länder förklaras av ojämlikhet. Bland USA:s delstater finns ett starkt samband mellan inkomstojämlikhet mätt med ginikoefficienten och mordfrekvens.48 Ett liknande samband för Sverige har visats av Nilsson (2004), som fann att ju högre nivån på arbetslösheten är, desto högre är förekomsten av både brott i allmänhet och egendomsbrott.49

Daly förklarar sambandet med att en högre ojämlikhet medför starkare konkurrens bland unga män i den nedre delen av fördel- ningen, vilket ofta tar sig uttryck i kriminalitet av olika slag.50 På aggregerad nivå samvarierar arbetslöshet och absolut fattigdom med

44Ibid., figur 4.4. Analysmetoden erinrar om vad som har använts för att jämföra produktivi- teten hos olika anläggningar inom en och samma bransch, s.k. data envelope analysis.

45Ibid., figur 4.5.

46Kawachi et al. (1999).

47Daly and Wilson (1997), Daly (2016).

48Den statistiska förklaringsgraden uppgår till 0,72 (Daly 2016). Enamorado et al. (2016) har visat motsvarande samband för Mexikos delstater.

49Nilsson (2004). Se också Dahlberg and Gustavsson (2005).

50Även om Daly främst studerar våldsbrottslighet.

221

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

kriminaliteten i samhället, men Daly gör troligt att ojämlikheten är en starkare förklaringsvariabel än den absoluta fattigdomen.

5.6Miljö

Det finns argument för samband mellan ojämlikhet och miljöför- störing.51 Några av länkarna kan se ut på följande sätt:

•Hushåll i den övre delen av inkomst- och förmögenhetsfördel- ningen drar större nytta av den produktion och konsumtion som leder till miljöförstöring och kan samtidigt lättare undvika de negativa konsekvenserna.52

•Boendesegregation ökar i sig risken för att vissa områden får en sämre miljö men kan också leda till längre arbetsresor och därmed ökad miljöpåverkan.53

•Bättre bemedlade hushåll sätter standarden för vad som är hög status och lockar därmed andra att arbeta och konsumera mer än vad de skulle göra i ett jämlikare samhälle.54

•Inkomstojämlikhet försvårar spridningen av ny grön teknologi från de högre inkomstskikten.55 Den nya tekniken är i allmänhet dyrare än den etablerade och kan helt enkelt vara ekonomiskt oåtkomlig för låg- och medelinkomstskikten, om ojämlikheten är hög.

Den lägre nivå på tilliten i samhället som följer med högre ojämlikhet försvårar produktionen av kollektiva nyttigheter som positiva miljö- åtgärder och insatser för en bättre hälsa.56

Cushing et al. visar i sin litteraturöversikt att det starkaste stödet för ett samband mellan fördelning och miljö finns för lokala miljö- störningar som dålig luft, vattenföroreningar och dåliga sanitära för- hållanden, medan stödet är svagare för mer diffusa miljöstörningar. Effekten är också starkare inom ett och samma land, exempelvis vid

51Cushing et al. (2015).

52Boyce (1994).

53Morello-Frosch and Jesdale (2006).

54Veblen (1934), Frank (2012).

55Vona and Patriarca (2011).

56Wisman (2011), Kawachi and Kennedy (2006).

222

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

jämförelse mellan USA:s delstater, eftersom regelverk och andra förutsättningar då är mer lika.

5.7Tillit

Tillit är en komplex företeelse, som beror av många faktorer och som i sin tur påverkar många andra. Ett högt mått av tillit i ett samhälle är en genuint kollektiv tillgång, som har påtagliga konsekvenser också för materiella variabler som inkomsterna i ett samhälle.

Tillit kan definieras på olika nivåer.57 Med partikulär tillit menas den tillit som man känner gentemot familj, vänner och bekanta. Generell tillit avser den tillit som man känner mot vem som helst som man kommer i kontakt med – främlingar, kontakter i arbetslivet och andra. Till det generella perspektivet hör också tilliten till sam- hällsinstitutioner som det politiska systemet, förvaltningen och medierna. En mellanform är lokalsamhällestilliten, som av vissa fors- kare hänförs till den ena eller andra kategorin men som kan hävdas vara en egen kategori.

Den klassiska metoden för att mäta den generella tilliten är att ställa frågan om man i allmänhet kan lita på de flesta eller om man inte kan vara nog försiktig i umgänget med andra.58 Eftersom det bara finns två svarsalternativ, får man ett klart svar. Vid jämförelser mellan länder kan det uppkomma problem med formuleringen, efter- som det är svårt att hitta översättningar som återger exakt samma attityder, men för registreringar av förändringar över tid har detta mindre betydelse, och frågan blivit ett standardinstrument i inter- nationella jämförelser.

De olika formerna av tillit är relativt oberoende. Man kan alltså hysa hög tillit i ett avseende och låg i ett annat. Ett objektivt mått som graden av engagemang i föreningar gäller närmast lokalsamhällestillit och kan inte direkt översättas till generell tillit.

57Trägårdh m.fl. (2013).

58Rosenberg (1956).

223

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

Jämlikhet och tillit

Att hög jämlikhet korrelerar med hög tillit i samhället är en stabil observation.59 Ett exempel visas nedan.

Figur 5.4 Samband mellan ojämlikhet mätt med giniindexet och tillit på nationell nivå

70			Sverige
		Danmark	Sverige	Iran
		Danmark		Iran
			Norge
60			Nederländerna
60		Finland
		Finland
			Kina
50				Indonesien
50
		Japan
40					Egypten
				USA		Thailand
Tillit			Tyskland	USA
Tillit			Tyskland
30				Storbritannien
30
			Frankrike			Chile
20
		Slovakien		Turkiet
				Portugal		Sydafrika		Zimbabwe
10				Portugal
10			Rumänien
			Rumänien
0						Brasilien
0
0	0,1	0,2	0,3	0,4	0,5	0,6	0,7	0,8

Giniindex

Not: Tilliten mätt med standardfrågan huruvida man har förtroende för andra människor.

Källa: Jordahl (2009).

Som konstaterades inledningsvis är det svårt att avgöra i vilken rikt- ning orsakssambanden går. En enskild individ kan inte observera ginikoefficienten. Det krävs en karaktärisering av ojämlikheten som gör den gripbar för den enskilda människan på ett sätt som kan tänkas påverka hur hon uppfattar sin livsmiljö och agerar i vardagslivet.

En jämförelse mellan regioner i Sverige indikerar att det fram- för allt är ojämlikheten i den nedre halvan av inkomstfördelningen som är viktig för tilliten.60 Kvoten mellan medianinkomst och den lägsta decilgruppen är den indikator som ger starkast (negativ) effekt på tilliten.

Stämmer då medborgarnas bild av det samhälle de bor i med verkligheten? Larsen (2013) har fördelat hushållen i fyra länder –

59Uslaner and Brown (2005), Jordahl (2009), Rothstein (2011), Barone and Mocetti (2016).

60Gustavsson and Jordahl (2008).

224

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

USA, Storbritannien, Sverige och Danmark – på sju klasser i relation till medianinkomsten och jämfört den faktiska inkomstfördelningen med den som medborgarna tror råder i deras samhälle. Skillnaderna mellan länderna är märkbara framför allt i den översta och den nedersta delen av inkomstfördelningen. I det översta skiktet (perso- ner som har mer än den dubbla medianinkomsten) återfinner man mer än 4 procent i USA och Storbritannien, mellan ½ och 1 procent i Sverige och Danmark. I den nedre delen – hushåll med mindre än 50 procent av medianinkomsten – finns närmare 20 procent i USA, 11–12 procent i Storbritannien och 5–6 procent i de båda nordiska länderna.

Dessa siffror är naturligtvis inte kända för flertalet medborgare i de aktuella länderna. De har bilder av inkomstfördelningen som kan stämma mer eller mindre väl med verkligheten. I enkäter har man undersökt hur denna bild varierar inom och mellan länderna med hjälp av typfördelningar, stiliserade samhällsstrukturer som respon- denterna får reagera på. Vissa typfördelningar med huvuddelen av hushållen i mellanskikten kan kallas ett medelklassamhälle och är alltså de som ligger närmast verkligheten i alla de undersökta länderna. Medborgarnas bilder av inkomstfördelningen varierar dock kraftigt. I USA och Storbritannien tror 57 respektive 55 procent att de bor i ett samhälle med ett stort nedersta skikt i inkomstfördelningen, medan motsvarande siffror för Sverige och Danmark är 30 respektive 12 procent.

Det visar sig att människors bild av hur samhällets medborgare är fördelade på olika inkomstskikt har stor betydelse både för hur de upplever sitt samhälle och vilken tillit de känner.61 Av stor betydelse för analysen av förhållandet mellan ojämlikhet och tillit är att det statistiska sambandet mellan hur många som tror sig bo i ett medel- klassamhälle och nivån på tilliten är väsentligt starkare än motsva- rande samband mellan ginikoefficienten och nivån på tilliten, 0,81 att jämföra med 0,66.

Det är också så att tilliten i ett givet land är högre bland dem som anser sig bo i ett medelklassamhälle.62 De som har denna bild av in- komstfördelningen upplever också samhället som ett samhälle med lika möjligheter för de flesta, vilket är ett annat sätt att formulera samma sak.

61Framställningen följer här i stor utsträckning Larsen (2013).

62Larsen (2013), s. 108.

225

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

En intressant komplettering till den faktiska inkomstfördelningen är vad invånarna i de olika länderna uppfattar som ett samhälleligt ideal. Det visar sig att det typiska medelklassamhället är det mest uppskattade i alla fyra länderna (mellan 49 och 60 procents stöd).63 Detta indikerar att det liberala samhällsidealet med någotsånär lika möjligheter för alla och hög rörlighet är gemensamt för befolkningen i länder med tämligen stora skillnader i fördelningspolitik och fak- tisk inkomstfördelning.

Attityden till välfärdspolitiken och omfördelning till förmån för personer som av olika anledningar hör till de nedre inkomstskikten har visat sig hänga starkt samman med bilden av dessa nedre skikt.64 De som är mest negativa till fördelningspolitik har, förenklat ut- tryckt, en bild av gruppen som är huvudförmånstagare som stor, hotfull och oförtjänt. Kopplingen till tilliten ligger i bilden av att denna grupp är opålitlig därför att den står utanför samhället, har sina egna normer (”främmande kultur”, ”gängbildningar”) och lever geografiskt separerad (”getton”, ”no-go areas”).65 Omvänt kommer de som upplever att den absoluta huvuddelen av befolkningen hör till samma medelklass att känna större tillit, både generellt och gent- emot dem som av olika anledningar blir mottagare av sociala för- måner.

Hur skapas då denna bild av samhället omkring oss? Personliga upplevelser bestämmer bara en liten del.66 Viktiga byggstenar får man från bekantskapskretsen, från sociala medier och massmedier och från normsändare som politiska ledare och andra opinions- bildare. Även utformningen av välfärdspolitiken är betydelsefull för bilden av samhället; en generell välfärdspolitik gör det svårare att skilja mellan mottagare och bidragsgivare än vad en selektiv sådan gör och den bidrar därmed till att större delen av befolkningen upp- fattas som hörande till en och samma medelklass.

En potentiell nackdel med den generella politiken är att den leder till en hög offentlig utgiftsnivå. Som kommer att visas i kapitel 6 är dock utgiftskvoten (utgiftsnivån i relation till BNP) inget bra mått på de offentliga ingreppens omfattning och effekter på samhälls- ekonomin.

63Larsen (2013), s. 19. Siffrorna avser 2009–2010.

64Gilens (1996 a), Gilens(1996 b), Clawson and Trice (2000).

65Larsen (2013), kapitel 8.

66Uslaner (2002).

226

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

Mångfald och tillit

Förekomsten av olika minoriteter med lägre socioekonomisk status ökar risken för en indelning av befolkningen i ingrupper (den egna gruppen) och utgrupper (andra) och utgör därmed ett potentiellt hot mot tilliten. I USA har de svarta fått spela rollen av en sådan utgrupp;67 i Europa kan olika etniska minoriteter tilldelas samma roll i den politiska debatten. Om detta blir fallet eller inte beror i stor utsträckning på hur bilden av samhället formas.

Enligt Allports teori om fördomar bestäms attityden mellan olika grupper till betydande del av hur intensiv kontakten är mellan de olika grupperna.68 Om de arbetar tillsammans och löser gemensamma upp- gifter på lika villkor, finns goda förutsättningar för att fördomar ska kunna hållas på en låg nivå. En studie baserad på data från European Social Survey har undersökt detta i en jämförelse mellan 22 europeiska länder.69 På tre olika nivåer – länder, grannskap och arbetsplatser – undersöks hur tilliten beror av den etniska mångfalden. Skillnaden mellan dessa nivåer är att på de två första har den enskilda människan begränsade möjligheter att uppleva kontakter med personer av annat etniskt ursprung och kan i alla händelser undvika dem om hon så önskar. På en arbetsplats däremot är hon normalt tvungen att arbeta tillsammans med kollegor oavsett ursprung, så sannolikheten för att Allports villkor ska uppfyllas blir högre. Studien bekräftar hypo- teserna. På nationell nivå och grannskapsnivå sjunker tilliten med ökande diversitet, men på arbetsplatser ökar den i stället. Vikten av en tillräckligt intensiv integration bekräftas också av att mångfald på arbetsplatser och mångfald i grannskap kan förstärka varandra.70

Medier, både massmedier och sociala medier, spelar en central roll för vilken samhällsbild som formas. Bilden i massmedia av välfärds- politikens nettoförmånstagare är också väsentligt negativare i amerikansk och brittisk press än i skandinavisk.71

Lika viktig för bilden och normbildningen på detta område blir politiska ledares och andra opinionsbildares ideologi och attityd till välfärdspolitikens utformning. De som ser samhällsbyggandet som ett gemensamt projekt som ska inkludera alla oberoende av ekonomisk

67Gilens a.a.

68Se avsnitt 4.2.

69Kokkonen et al. (2014).

70Ibid., tabell 6.

71Larsen (2013), kapitel 7.

227

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

status eller etniskt ursprung bidrar till att upprätthålla den tradi- tionellt höga nivån på tilliten i de nordiska länderna. En opinions- bildning med motsatt inriktning blir i stället till ett hot mot denna tillit. Som framgått finns det inget entydigt samband mellan etnisk mångfald och social sammanhållning; samhällen präglade av hög mångfald kan upprätthålla en hög nivå på sammanhållning under de rätta betingelserna – att olika grupper uppfattas som någorlunda jämlika, att det finns gemensamma uppgifter att lösa och att norm- signalerna från det politiska ledarskapet är tydliga och rätt inriktade. Om man i ett samhälle lyckas uppfylla dessa villkor, finns förutsätt- ningar för att tilliten ska kunna hållas på en hög nivå.

Tillitens stabilitet över tid

En viktig fråga för ett land som likt Sverige har haft en stark invand- ring är hur tilliten hos dem som migrerar påverkas av själva migra- tionen. Den allmänna bilden är att nivån på tilliten är stabil över tiden, ibland över flera generationer, men att det också kan ske in- tressanta värderingsskiften i den nya miljön. Flera analyser har gjorts av hur tilliten i olika delar av USA varierar med immigranternas ur- sprungsländer.72 Den internationellt sett höga nivån på tilliten hos migranterna från de nordiska länderna har lämnat ett bestående av- tryck; andelen nordiska immigranter är den enskilt viktigaste fak- torn bakom tillitsnivån i USA:s delstater i dag.73

Graden av anpassning varierar dock. I en brett upplagd inter- nationell undersökning omfattande 130 länder visar sig tillitsnivån i mottagarlandet vara viktigare än nivån i ursprungslandet.74 Migra- tion från lågtillitsländer till högtillitsländer leder dock till en relativt sett svagare anpassning än en migration i motsatt riktning, vilket är en nackdel ur svenskt perspektiv.75 Å andra sidan anpassar sig nivån på både generositet och förtroende för myndigheter och politiskt styre snabbt till mottagarlandets.76

72Se t.ex. Rice and Feldman (1997) och Uslaner (2008).

73Putnam (2001).

74Helliwell et al. (2016).

75Ibid., tabell 5. Se också om anpassning hos utlandssvenskar Bergh and Öhrvall (2018).

76Helliwell et al. (2016), avsnitt 4.2 och 4.3.

228

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

Intressant nog får arvet från ursprungsländerna också både poli- tiska och realekonomiska konsekvenser. I en europeisk studie visar det sig att åsikterna om behovet av omfördelning i samhället har ett starkt samband med de åsikter som dominerar i ursprungslandet.77 Detta kommer till uttryck också i hur man röstar. Men effekterna av värderingsarvet avspeglas också i den reala ekonomin. En analys av den sociala rörligheten i USA:s delstater visar tydliga avtryck av im- migrationshistorien, såtillvida att stater med starkt inslag av skandi- naviska och i viss mån tyska immigranter också uppvisar högre social rörlighet, både för vita och för svarta medborgare.78

Tillitens följeslagare

Det finns som sagt en omfattande samhällsvetenskaplig litteratur om hur nivån på tilliten i ett samhälle samvarierar med olika välfärds- indikatorer. I enklare beskrivningar rör det sig bara om konstaterad samvariation mellan två statistiska mått, men betydande insatser har också gjorts för att fastställa orsakssamband. Vad som är både veten- skapligt intressant och policymässigt relevant är att tillit till skillnad från den abstrakt definierade jämlikheten upplevs av individer och därmed kan bilda den nödvändiga länken för att orsakssamband mellan vad som observeras på övergripande nivå och hur människor faktiskt handlar.

Några av de observerade sambanden med tillit är:79

•resiliens: Samhällen med hög tillit klarar kriser bättre. Detta gäller också på individnivå.80

•hälsa: En tidig koppling mellan tillit och hälsa är observationen av Williams et al. (1980) att en cynisk livshållning ökar risken för förtida död i hjärtkärlsjukdomar.81 Reciprocitet och utvecklade sociala nätverk är gynnsamma för hälsan. Ett orsakssamband från tillit till självrapporterad hälsa tycks föreligga.82

77Luttmer and Singhal (2011.

78Berger and Engzell (2019).

79En aktuell litteraturöversikt är Uslaner (ed.) (2018).

80Helliwell et al. (2018).

81Williams et al. (1980).

82Kawachi (2018) utnyttjar instrumentvariabler för att etablera orsakssamband.

229

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

•upplevd välfärd: Länken mellan fördelningen av upplevd välfärd och tillit är ännu starkare än länken mellan inkomstfördelning och tillit.83 Effekten på den upplevda välfärden av hög tillit jämfört med låg motsvarar effekten av en fördubbling av inkomsten.84

•korruption: Det finns en länk mellan tillit och korruption som går i båda riktningarna, men den starkaste kausaliteten förefaller gå i riktning från tillit till korruptionsnivå.85

•ekonomisk tillväxt:86 Många klassiska tänkare pekade på betydelsen av tillit i det ekonomiska livet, såsom Adam Smith och John Stuart Mill, i modern tid bland andra Kenneth Arrow87. De mekanismer som tilliten kan verka genom är i) den direkta effekten på pro- duktivitetstillväxten genom lägre transaktionskostnader,88 bättre fungerande betalningssystem, delegering till medarbetare89 och allmänt lägre krav på verifieringar; ii) den direkta effekten på in- vesteringar,90 trovärdigheten hos utbildningsintyg91 och trovärdig- heten hos investeringsmäklare; iii) den indirekta effekten via det politiska systemet och den offentliga förvaltningen.92 – Empiriska tester bekräftar den positiva effekten av tillit på ekonomisk till- växt, som dock är tydlig bara i demokratier.93

5.8Sammanfattning

Litteraturen om konsekvenserna av ojämlikhet kan kort samman- fattas på följande sätt:

•Det finns ett allmänt negativt samband mellan inkomstojämlikhet och olika välfärdsvariabler; ökad inkomstspridning leder till sänkt genomsnittlig välfärd.

83Goff et al. (2018).

84Helliwell et al. (2018).

85You (2018), Robbins (2012).

86Bjørnskov (2018).

87Arrow (1972).

88Knack and Keefer (1997), Williamson (2000), Bjørnskov and Méon (2015).

89Bloom and van Reenen (2010), Gur and Bjørnskov (2017).

90Zak and Knack (2001).

91Bjørnskov (2009).

92Boix and Posner (1998), Holmberg and Rothstein (eds.) (2012), Charron and Rothstein (2018).

93Bjørnskov (2018). USA:s delstater har analyserats av Dincer and Uslaner (2010).

230

SOU 2020:46

Konsekvenser av ojämlikhet

•Barn drabbas generellt mer än genomsnittligt av ojämlikhet. I de flesta EU-länder är barnfamiljer överrepresenterade bland hushåll med låg ekonomisk standard. Den sociala rörligheten är lägre i länder med hög ojämlikhet, det vill säga barnens livschanser be- stäms i högre utsträckning av vilka föräldrar de har i sådana länder.

•Hälsan är sämre i ojämlika samhällen, men mest därför att mindre gynnade grupper drabbas hårdare av sämre ekonomiska villkor.

•Sambanden mellan ojämlikhet och ekonomisk tillväxt är något blandade, men en robust slutsats är ändå att den ekonomiska till- växten gynnas av att inkomstskikten under medianinkomsten har en relativt sett högre andel av de totala inkomsterna. I utvecklings- länder gynnas tillväxten generellt av en jämnare fördelning.

•Våldskriminaliteten ökar med växande ojämlikhet.

•I ojämlika samhällen finns en tendens att framför allt lokala miljö- problem är allvarligare i ojämlika samhällen inte får tillräcklig upp- märksamhet.

•Det finns ett starkt generellt samband mellan tillit och jämlikhet. Tilliten gynnas inte bara av den faktiska jämlikheten utan också av den subjektivt upplevda – att en stor del av befolkningen upplever att alla har goda möjligheter att påverka sin egen livssituation.

•Den i många sammanhang viktigaste ojämlikheten finns i den nedre halvan av inkomstfördelningen. Hälsa, tillit, social rörlig- het och ekonomisk tillväxt gynnas alla av att de nedre skikten i inkomstfördelningen har en förhållandevis hög andel av det totala humankapitalet. Mått på ojämlikheten som fångar denna aspekt av fördelningen är att föredra framför den dominerande gini- koefficienten.

5.9Appendix.

Samband mellan ojämlikhet och hälsa m.m.

Anta att vi har en population vars inkomstfördelning kan beskrivas med frekvens-funktionen f(x; m, σ), där m är medelvärde och σ standardavvikelsen. En utfallsfunktion g(x) beskriver hur någon ut- fallsvariabel varierar med inkomsten. Funktionen g(.) kan beskriva

231

Konsekvenser av ojämlikhet

SOU 2020:46

hälsa, tillfredsställelse eller någon annan variabel av intresse. Funk- tionen g(.) antas vara konkav, det vill säga uppfylla villkoren g’(x) > 0, g’’(x) < 0 över hela sitt definitionsområde. Vi vill under- söka hur väntevärdet för g(.) påverkas, när ojämlikheten ökar, det vill säga σ växer.

Påstående: E{g} minskar, när σ ökar.

Bevis: Vi kan utan inskränkning sätta m = 0 och får då en familj av fördelningar fσ(x;σ), som beror av parametern σ. Vi har

Eσ{g} = ∫ g(x) f(x;σ)dx.

Vi normaliserar frekvensfunktionen genom variabelbytet x → x/σ och får då

Eσ{g} = ∫ g(σx)f(x)dx.

Vi antar att förutsättningarna för derivering under integraltecknet är uppfyllda och får

∂σE{g} = ∫ ∂σg(σx)f(x)dx = σ ∫ g’(σx)xf(x)dx

(1)

Låt H(x) vara den primitiva funktion till xf(x) som antar värdet 0 då x → -∞, dvs.

H(x) = ∫ tf(t) dt. -∞

Eftersom m = 0, gäller också H(+∞) = 0, dvs. H(x) < 0 för alla x. Med partialintegration av ekvation (1) får man

∂σE{g} = | σ g’(σx) H(x) – σ2 ∫ g’’(σx) H(x) dx.

Den första termen är = 0, g’’(.) < 0 enligt antagandet, och H(.) har visats vara < 0. Därmed är derivatan ∂σE{g} < 0, dvs. E{g} avtar med σ. ■

232

6 Det offentliga åtagandet

Fördelningen av makt och tillgångar i ett samhälle påverkas av en mängd olika processer och mekanismer på många nivåer – inom hushåll, lokala nätverk och civilsamhälle. En del av dessa hör till vad som kallas marknader, medan andra verkar utanför marknader. Offentliga ingrepp syftar till att modifiera den fördelning av makt och tillgångar som skulle bli resultatet om det sociala samspelet fick verka fritt. Motiven kan variera.

Föreliggande kapitel behandlar motiven för offentliga åtaganden, både allmänt och ur specifikt fördelningspolitisk synvinkel. Efter- som åtgärder som vidtas av andra anledningar ofta har fördelnings- konsekvenser, måste sådana aspekter vägas in i utformningen. Om- vänt kan fördelningspolitiskt motiverade åtgärder ha effekter i andra dimensioner, vilket kan påverka både utformning och ambitionsnivå för fördelningspolitiken. Stor uppmärksamhet har ägnats åt frågan om den offentliga sektorns omfång, eftersom en hög skattekvot ofta uppfattas som en belastning på ekonomin. Hithörande frågor be- handlas i avsnitt 3 nedan. I det följande avsnittet beskrivs fördel- ningseffekter av olika ingrepp dels från ett övergripande perspektiv, dels sett ur ett individuellt perspektiv. Avsnitt 5 behandlar produk- tivitetsutvecklingen i offentlig sektor – vad som har kallats Baumols problem – och avsnitt 6 oavsiktliga konsekvenser av offentliga in- grepp som läckage, dödviktsförluster och kapitalisering. I avsnitt 7 diskuteras frågan om ansvarsfördelningen inom den offentliga sek- torn, medan gränssnittet mellan offentligt och privat analyseras i av- snitt 8.

233

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

6.1Allmänt om motiv för offentliga åtaganden

Med hjälp av ekonomisk teori kan man identifiera en serie typ- situationer i vilka ett decentraliserat beslutsfattande leder till in- effektiva eller ibland direkt skadliga resultat och där ett offentligt ingrepp kan övervägas. Sådana situationer brukar kallas marknads- misslyckanden, även om de kan uppträda i helt andra sammanhang än på marknader. De kan sorteras på olika sätt. En klassisk indelning knyter ingreppen till begreppen effektivitet, fördelning och stabili- sering.1 Om decentraliserat beslutsfattande har konsekvenser för andra i omgivningen än dem som fattar beslutet, kommer utfallet (”marknadsjämvikten”) inte att vara effektivt. I andra situationer kan det vara effektivt men inte uppfattas som fördelningsmässigt acceptabelt. Inom den tredje kategorin finner man situationer där utfallet är både effektivt och fördelningsmässigt acceptabelt men där konjunktursvängningar eller mer omfattande chocker motiverar offentliga ingrepp för att stabilisera ekonomin.

En annan tänkbar och mer detaljerad kategorisering av marknads- misslyckandena bygger på de sex kategorierna kollektiva nyttig- heter, negativa externa effekter, långsiktiga beslut, brister i informa- tion eller beslutsförmåga, fördelning och brister i marknadens funktionssätt.2 Kollektiva nyttigheter är sådana tjänster som nyttjas av många men där en individs nyttjande av tjänsten inte hindrar någon annans konsumtion (”icke-rivalitet”) och där det dessutom är svårt eller omöjligt att utestänga dem som inte bidrar till finansier- ingen (s.k. gratisåkare). Klassiska exempel är rättsväsen, försvar och stora delar av infrastrukturen. Om beslut om sådana nyttigheter inte fattas gemensamt, finns en risk för att produktionen blir för liten eller eventuellt inte blir av, trots att det finns en efterfrågan.

Negativa externa effekter kan vara knutna till produktion eller till konsumtion. Typexempel är här miljöstörningar av olika slag, som buller eller påverkan på mark, luft och vatten från skadliga kemiska ämnen. I avsaknad av offentliga ingrepp i form av regleringar eller skatter finns en risk att nivån på sådana störningar blir för hög.

Långsiktiga beslut avser sådana som har positiva eller negativa effekter med lång tidshorisont och som därför ofta fattas under stor

1Musgrave and Musgrave (1989).

2Något modifierat från Molander (1999).

234

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

osäkerhet. Erfarenhetsmässigt har människor svårt att hantera både osäkerheter och långsiktiga konsekvenser.3 Ett privatekonomiskt exempel är sparande inför pensionen, där enskilda ska väga konsum- tion i nuläget mot sparande och framtida konsumtionsmöjligheter. I ett samhälle med en utbyggd välfärdspolitik kan även den som försummar sitt pensionssparande räkna med hjälp från omgivningen efter pensioneringen. Utöver osäkerheten finns här alltså ett gratis- åkningsproblem; även den som inte har bidragit till välfärdssystemet kommer i åtnjutande av förmånerna. Lösningen på detta är ett obligatoriskt gemensamt pensionssystem.4 Ett annat exempel gäller naturresursförvaltning; den svenska skogsvårdslagen kom till som en reaktion på att skogsbruket i delar av landet inte bedrevs på ett uthålligt sätt.5

Problem som beror på ofullständig information eller bristande beslutsförmåga utgör en annan stor och viktig kategori. Man efter- frågar inte det man inte känner till, och även om efterfrågan har rätt allmän inriktning, riskerar den som har bristfällig information att fatta felaktiga beslut. Producenterna har alltid bättre information om sina varor och tjänster än konsumenterna, och i vissa sektorer, till exempel sjukvård, är denna asymmetri stark. Konsumentupplysning, tillsyn och krav på licens kan vara lösningar på sådana problem. I andra sammanhang kan konsumenten ha korrekt information men ändå vara oförmögen att fatta rätt beslut; beroende av alkohol, nar- kotika eller spel är exempel på det.

Fördelningspolitiskt motiverade ingrepp kan syfta till utjämning av livschanser, såsom är fallet med obligatorisk och kostnadsfri grundutbildning. Sociala försäkringar faller delvis under denna kate- gori, beroende på hur försäkringarna och avgifterna är utformade. Ett fundamentalt marknadsmisslyckande på detta område är att vissa personer, till exempel sådana som föds med funktionsnedsättningar, inte skulle kunna få någon försäkring på en privat försäkrings- marknad.6

3Kahneman et al. (1982), Kahneman (2011), Thaler (2015).

4Att detta inte är ett hypotetiskt problem visas av fallet med de s.k. undantagandepensionä- rerna, egenföretagare som i samband med ATP-reformen tillkämpade sig rätten att stå utanför ATP-systemet men som några decennier senare ändå kompenserades för sina låga pensioner (se SOU 1989:58).

5Holmberg (2005).

6För en grundlig genomgång av motiven för offentliga ingrepp inom välfärdspolitiken, se Barr (2004).

235

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

Slutligen finns en grupp åtgärder som syftar till att garantera marknadens funktionssätt. För att marknaden ska vara effektiv krävs att konkurrensmekanismen vårdas, att karteller identifieras och beivras och så vidare. Konjunktursvängningar, kriser i betalnings- systemet och andra störningar förebyggs och motverkas med tillsyn över det finansiella systemet, penning- och konjunkturpolitik.

I praktiken är problemen sällan så renodlade som i kategoriser- ingen ovan. Många åtgärder har mer än ett motiv. Utbildningspoli- tiken har ett fördelningspolitiskt grundmotiv – att utjämna livs- chanser – men hänger också samman med lång tidshorisont och bristande beslutsförmåga, om man ser beslutsproblemet ur barnets perspektiv. Utbildning är också i betydande utsträckning en produk- tionsfaktor för flera kollektiva nyttigheter – en bättre fungerande demokrati, lägre kriminalitet med mera – vilket är ännu ett argument för ett offentligt åtagande på detta område.

Ett marknadsmisslyckande är i sig inte tillräckligt för att motivera ett offentligt ingrepp. Kostnaderna för ingreppen och risken för ett politikmisslyckande måste vägas mot vinsterna med att reducera eller eliminera marknadsmisslyckandet. Detta kräver en konkret analys för varje område där ett offentligt åtagande övervägs.

Om man efter en sådan analys drar slutsatsen att ett offentligt ingrepp av något slag är motiverat, återstår frågan på vilken nivå som detta ingrepp i så fall ska förverkligas – stat, region, kommun eller någon kombination av dessa, byggd på delat ansvar.

6.2Fördelningspolitiska aspekter på offentliga åtaganden

I fokus för kommissionens arbete står fördelningsfrågor. Även offentliga ingrepp som motiveras med andra marknadsmisslyckan- den kan ha viktiga fördelningseffekter och måste därför analyseras ur ett fördelningsperspektiv. Investeringar i kollektiva nyttigheter som transportinfrastrukturen påverkar personer i olika inkomst- skikt på olika sätt. Negativ miljöpåverkan får ofta olika hälsoeffekter på olika individer, och även miljöförbättrande åtgärder får där- igenom fördelningseffekter.

Konsumentpolitik har fördelningseffekter. Normalfallet på en marknad är att antalet konsumenter är väsentligt större än antalet

236

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

producenter. Producenterna har av den anledningen mycket lättare att samordna sina intressen än konsumenterna. Konsumentlagstift- ning och konkurrenstillsyn, som primärt kan sägas syfta till effek- tivare marknader, får därför också en fördelningspolitisk dimension; de förändrar maktbalansen mellan producenter och konsumenter till de senares fördel.

Ett annat viktigt exempel är regleringar av marknader för varor och tjänster som är knutna till olika former av beroenden, som alkohol och spel. Risken för beroende är inte densamma hos alla människor; den påverkas av genetiska förutsättningar, utbildning och andra fak- torer. Lagstiftning som syftar till att skydda individer mot olika be- roendeformer har därför fördelningsmässiga konsekvenser och bör analyseras också i detta perspektiv.

Utjämning av förutsättningar och utfall

Åtgärder med fördelningspolitiskt syfte kan, förenklat uttryckt, riktas mot förutsättningar eller mot utfall. Som påpekades redan i inled- ningskapitlet är denna uppdelning inte problemfri, eftersom utfall i ett visst skede av livet kan utgöra förutsättningar för ett senare skede. I vissa fall kan kategoriseringen ändå fungera som utgångs- punkt för en diskussion. När det gäller inkomster kan exempelvis åtgärder som underlättar tillträdet till utbildning innebära en utjäm- ning av förutsättningar, medan skatter beroende på utformning kan ha en utjämnande effekt på utfallet, den disponibla inkomsten.

Generellt sett råder bred politisk enighet om behovet av att ut- jämna förutsättningar, mot bakgrund av idealet att varje barn så långt möjligt ska ha samma eller likvärdiga livschanser. Oenigheten är större beträffande utjämning av utfall, eftersom felaktigt utformade åtgärder inom denna kategori medför samhällsekonomiska kostnader som av vissa grupper upplevs som för höga i förhållande till vinsterna. Det är dock viktigt att inse att en viss utjämning av utfall måste ske för att man ska kunna garantera någorlunda likvärdiga förutsätt- ningar för den uppväxande generationen. Om bättre bemedlade grupper med goda politiska resurser tillåts ackumulera kapital utan omfördelande skatteingrepp, kommer möjligheterna att få tillträde till utbildningssystemet i ett längre perspektiv inte att vara likvär-

237

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

diga. En viss utjämning av utfall är alltså nödvändig för att rimlighet likhet i förutsättningar ska kunna råda.

Fördelningspolitiska ingrepp måste för att nå framgång hämtas från en rad olika politikområden – utbildning, arbetsmarknad, social- försäkringar, boende, hälso- och sjukvård med flera. Diskussionen kan inte inskränkas till skatter och transfereringar, som främst på- verkar utfall. Samtidigt är naturligtvis skatte- och transfererings- system av central betydelse inte bara för den disponibla inkomsten utan också för hur det ekonomiska systemet i sin helhet fungerar. En viss utjämning av utfall krävs för en långsiktigt hållbar social ut- veckling.

Karaktär och omfattning hos ingreppen

Något allmänt samband mellan den offentliga sektorns omfång och den ekonomiska utvecklingen bör man inte förvänta sig, eftersom både de offentliga tjänsternas och skattesystemets utformning påverkar hushållens och företagens agerande. Med andra ord: konsekvenserna av ett offentligt ingrepp beror både på vad man gör och på hur denna aktivitet finansieras. Den ekonomiska politiken under efterkrigstiden byggde på en kombination av frihandel, snabb strukturomvandling och ett väl utbyggt transfereringssystem, som skulle kompensera dem som påverkades negativt av strukturomvandlingen. På detta sätt skapades bred acceptans för strukturomvandlingen, samtidigt som välfärdspolitiken mildrade de negativa effekterna för enskilda. Väl- färdspolitiken var därmed en integrerad del av politiken för en stabil ekonomisk tillväxt.

Särbeskattning och utbyggd barnomsorg under 1970-talet ökade arbetsutbudet bland kvinnor och därmed även skattebaserna.7 Som konstaterades i kapitel 1 ledde detta till en ekonomisk expansion; enligt en rapport från OECD ligger bruttonationalprodukten i de nordiska länderna i nuläget mellan 9 och 20 procent högre än den skulle ha gjort i avsaknad av dessa jämställdhetsskapande åtgärder.8 Effekterna på samhällsekonomin av ett visst offentligt ingrepp måste alltså analyseras särskilt i varje situation.

7Schwarz & Nyman (1991). Kalkylen avsåg ett tidigt skede i utbyggnaden. Effekterna på arbetsutbud och skattebaser kan förändras om utgångspunkterna är annorlunda.

8OECD (2018 b). Kontrafaktiska kalkyler av detta slag är givetvis förknippade med osäkerhet.

238

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

6.3Hur stor är den offentliga sektorn?

Den offentliga sektorns expansion under 1900-talet och i synnerhet under efterkrigstiden har givit upphov till en diskussion om de potentiellt negativa effekterna av denna expansion. Offentliga ut- gifter måste finansieras och då huvudsakligen med skatter, och skatter medför ofta en samhällsekonomisk kostnad. Själva skatte- uppbörden är en ren transferering från den privata sfären till den offentliga. Skatter som korrigerar ett marknadsmisslyckande, exem- pelvis en koldioxidskatt, medför ingen extra kostnad utan är tvärtom välfärdshöjande. De flesta skatter har dock som syfte att finansiera offentliga utgifter, och då uppkommer en extra kostnad, den så kallade överskottsbördan.9 En skatt på en vara eller en tjänst leder inte bara till en prishöjning utan också till beteendeförändringar i form av lägre efterfrågan eller ett lägre arbetsutbud. Det är dessa förändringar som ger upphov till extrakostnaden. Något förenklat kan man säga att ju mindre ett beteende påverkas av skatten, desto lägre blir också överskottsbördan.

Hur stor denna extrakostnad är beror emellertid inte bara på skatten – skattebas och skattesats – utan också på användningen av skattemedlen.10 Att hävda att en skatt medför en viss överskotts- börda utan att man anger för vilka ändamål skatten ska användas är alltså felaktigt.

Det bör i sammanhanget också påpekas att den inom national- räkenskaperna använda konventionen att alla offentliga utgifter för tjänster är att likställa med konsumtion riskerar att leda till felaktiga slutsatser. Offentligfinansierad utbildning och forskning har helt andra, långsiktigt gynnsamma, effekter på samhällsekonomin än exempelvis utgifter för en stadspark eller apanage till statsöverhuvudet. Omvänt kan det diskuteras hur man bör värdera vissa tjänster inom den privata sfären, exempelvis bank- och finanssektorn.11

Även om det går att hjälpligt uppskatta samhällsekonomiska vinster och kostnader med offentliga ingrepp, är det svårt att ur sådana kalkyler beräkna någon optimal storlek på den offentliga sektorn. Diskussioner om utgifts- och skattekvoter bygger därför i stor ut- sträckning på internationella jämförelser. Det är viktigt att sådana

9Eng. excess burden of taxation.

10Hansson and Stuart (1985).

11För en grundlig diskussion av värderingarna av transaktioner inom privat och offentlig sfär, se Mazzucato (2018).

239

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

jämförelser görs på korrekta grunder, vilket inte alltid är fallet. Vid OECD-sekretariatet i Paris arbetar man sedan länge med att sam- ordna och homogenisera statistiken från medlemsländerna för att jämförelser dem emellan ska bli meningsfulla. Några resultat från detta arbete visas nedan.

De offentliga utgifterna kan indelas i utgifter för kollektiva tjänster, individuella offentligt tillhandahållna tjänster och transfereringar. Den första kategorin avser sådana tjänster som inte kan fördelas ut på in- divider, såsom rättskipning, försvar och internationellt utvecklings- samarbete. Denna kategori är förhållandevis oproblematisk att redo- visa och jämföra. Den kan knappast fördelas mellan medborgarna och lämnas därför ofta utanför redovisningen.

Individuella tjänster tillhandahållna av den offentliga sektorn om- fattar tjänster för vilka det finns en identifierbar mottagare, såsom obligatorisk grundutbildning och frivillig högre utbildning, barn- omsorg, sjukvård och äldreomsorg. Skillnader mellan länder upp- kommer här inte bara på grund av skillnader i ambitionsnivå utan också genom den andel av kostnaden som mottagarna erlägger i form av brukaravgifter. Sverige har jämförelsevis höga offentliga utgifter till exempel för stöd till personer med funktionsnedsättningar, för subventioner i barnomsorgen och för fri utbildning på högskolenivå, vilket sammantaget bidrar till en hög utgiftsnivå för dessa offentliga tjänster, medan avgiftsandelen i sjukvården ligger i närheten av EU- genomsnittet för rikare länder inom unionen.12

De totala offentliga utgifterna i Sverige låg år 2018 på nivån 49,8 procent av BNP, att jämföra med 45,8 i EU-28.13 Gentemot OECD-området var skillnaden större, omkring 9 procent av BNP år 2015.14

Dessa siffror säger dock inte så mycket och kan i värsta fall vara vilseledande vid jämförelser mellan länder. Den redovisningsmässigt mest komplicerade posten är transfereringarna, till största delen redovisade under rubriken Socialt skydd. Anledningen är att länderna tillämpar helt olika tekniker för transfereringarna och att en direkt jämförelse mellan utgiftskvoterna därför blir starkt missvisande. Om man önskar genomföra en subvention från den offentliga sektorn till en individ, ett hushåll eller ett företag, kan detta ske på åtminstone

12Diagram 5.13 i OECD (2018).

13Eurostat (2019).

14Senast tillgängliga år från data.oecd.org.

240

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

tre olika sätt. Man kan betala ut ett obeskattat bidrag såsom görs med barnbidraget, och storleken på transfereringen blir då identisk med det utbetalade beloppet. Alternativt kan man betala ut ett bidrag som sedan beskattas, vilket i Sverige är huvudregeln för de social- försäkringar som är knutna till arbetsmarknaden – sjukpenning, för- äldrapenning med flera. Nettotransfereringen blir då det utbetalade beloppet med avdrag för skatten. En tredje möjlighet är att ge sub- ventionen i form av ett skatteavdrag, vilket inte registreras som en utgift över huvud taget, om man inte har en separat redovisning av dessa så kallade skatteutgifter15. Dessa tre tekniker ger helt olika avtryck i den offentliga sektorns storlek; den andra modellen ger den största offentliga sektorn, medan den sistnämnda ger den minsta.

Det finns fler problem. I vissa länder tillämpas obligatoriska för- säkringar som produceras av privata försäkringsbolag, på det sätt som den svenska fordonsförsäkringen är konstruerad. Sådana försäkringar kommer att registreras som en del av den privata sektorn, trots att utgiften för den enskilda medborgaren är lika obligatorisk som en offentlig avgift eller en skatt.

Härutöver kan staten subventionera försäkringar som betalas av arbetsgivarna, vilket i så fall också ska registreras som en social utgift för det offentliga men ofta försvinner i internationella jämförelser.

Av detta framgår att korrekta jämförelser mellan olika länders välfärdsutgifter kräver en omfattande insamling och bearbetning av data. Sådana jämförelser har under lång tid producerats av OECD.16 OECD:s definition av välfärdsutgifter (social expenditure) lyder ”offentliga och privata institutioners tillhandahållande av förmåner och finansiella överföringar till hushåll och individer som stöd i situationer där välfärden påverkas negativt, förutsatt att varken förmånen eller den finansiella överföringen utgör direkt betalning för en viss vara eller tjänst eller bygger på ett individuellt avtal eller överföring”. Denna definition av välfärdsutgifter sammanfaller inte med transfereringar, eftersom de bland annat innehåller utgifter för sjukvård, men bilden är ändå klargörande, eftersom den belyser den skillnad mellan bruttoutgifter och nettoutgifter som uppkommer till följd av skillnader mellan ländernas politik och administrativa val.

15Eng. tax expenditures.

16Se http://www.oecd.org/social/expenditure.htm.

241

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

Med denna definition omfattas äldreförmåner som pensioner, äldreomsorg och hemtjänst, änkepensioner och begravningsbidrag, förmåner riktade till personer med funktionsnedsättningar, arbets- skadelivränta, hälso- och sjukvård, läkemedelsförmåner, prevention, sjukpenning, familjerelaterade förmåner som barnbidrag och andra stödformer till barn före den obligatoriska skolåldern, föräldrapen- ning, stöd till ensamstående föräldrar, aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, arbetslöshetsförsäkring, subventionerade anställningar, för- tidspensioner (i Sverige sjukersättning), boendestöd och övriga stöd, såsom försörjningsstöd, rättshjälp, stöd till missbrukare med flera.17

I figur 6.1 visas nettoutgifterna för trettio länder år 2015.18 Det för många kanske något överraskande resultatet är att de länder som har de högsta utgifterna inom det aktuella området är Frankrike, USA och Belgien. Sverige ligger på åttonde eller nionde plats i rang- ordningen. Det sker stora omkastningar i rangordningen, när redo- visningen görs enhetlig. Så ligger exempelvis USA på tjugoandra plats vad gäller ojusterade utgifter men på andra plats efter justering. Howard talar om en ”dold” välfärdsstat.19

17Adema et al. (2011).

18OECD (2019 b). Siffrorna för Nederländerna och Litauen är ofullständiga.

19Howard (1997).

242

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

Figur 6.1 Sociala utgifter brutto (ljusgrå stapel) och netto (mörkgrå) i relation till BNP (%) till marknadspris för OECD-länder år 2015

Frankrike (Nederländerna) USA Belgien Danmark Italien Finland Tyskland Sverige Storbritannien Österrike Schweiz Australien Japan Portugal Spanien Grekland Norge Kanada Slovenien OECD Tjeckiska Republiken Luxemburg Island Ungern Nya Zeeland Polen Slovakien Israel (Litauen) Irland Estland Lettland Chile Korea Turkiet Mexiko

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

Not: Länderna är rangordnade efter storleken på nettoutgifterna.

Siffrorna för Nederländerna och Litauen är ofullständiga.

Källa: OECD (2019 b).

De nordiska ländernas särart

Mot ovanstående bakgrund framstår mycket av diskussionen om den offentliga sektorns ingrepp i samhällsekonomin som baserat på felaktiga föreställningar. Även den ekonomiska forskningen påver-

243

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

kas. Ett återkommande tema i både forskning och politisk debatt är hur den offentliga sektorns storlek påverkar den ekonomiska till- växttakten. Det normala sättet att mäta den offentliga sektorns om- fång är som kvoten mellan de offentliga utgifterna och bruttonational- produkten (BNP) eller med kvoten mellan skatteinkomsterna och BNP. Som analysen ovan visar riskerar sådana mått att leda helt fel, eftersom de offentliga ingreppen kan vara betydande utan att detta återspeglas i utgifts- eller skattekvoten, eller omvänt vara mindre ingripande än de framstår vid en enkel jämförelse.

De nordiska länderna avviker i de flesta internationella jäm- förelser – genom högt arbetsutbud bland både män och kvinnor, höga offentliga utgifter i relation till BNP, omfördelande skatte- och transfereringssystem, en exceptionellt hög tillit och hög upplevd välfärdsnivå. Samtidigt har de visat sig ha hög internationell kon- kurrenskraft och hög social mobilitet, och vad gäller BNP per capita har de under lång tid legat i toppskiktet i världen. Detta har väckt intresse och förvåning bland utomstående betraktare, alltifrån Marquis Childs på 1930-talet20 via Mancur Olson ett halvsekel senare21 till nu aktiva ekonomer22. Enligt gängse ekonomisk teori ska en hög skatte- kvot och ambitiös fördelningspolitik påverka incitamenten och den ekonomiska tillväxttakten negativt.

Som framgått bygger föreställningen om den höga skattekvoten i de nordiska länderna delvis på en statistisk synvilla. Fördelnings- politiken har dessutom i väsentlig utsträckning handlat om att skapa likartade förutsättningar och därmed bidragit till den höga sociala rörligheten, vilket påverkar tillväxten positivt. En viktig del av för- klaringen till det som ur ett traditionellt ekonomiskt perspektiv upp- levts som förbryllande torde dock vara just det sociala kapitalet, som saknas i den etablerade ekonomiska analysen. Om det totala kapi- talet till mer än hälften består av socialt kapital,23 är det knappast överraskande att den ekonomiska potentialen underskattas, om denna faktor utelämnas.

Eftersom tillitsnivån som tidigare framgått24 beror starkt av både jämlikheten och den sociala rörligheten i samhället och dessa i sin tur förutsätter en aktiv stat och en förhållandevis stor offentlig sektor, är

20Childs (1936).

21Olson (1990).

22Se exempelvis Thakur et al. (2003), Kleven (2014).

23Avsnitt 2.1.

24Avsnitt 5.7.

244

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

dessa inslag i de nordiska välfärdsstaterna inte något som bör för- brylla. Det sociala kapitalet är väsentligen en kollektiv nyttighet, och det offentliga åtagandet är därför nödvändigt för underhåll och ut- veckling av detta sociala kapital, som i sin tur är en förutsättning för det höga välståndet.

I nästa avsnitt behandlas frågan hur de sociala utgifterna påverkar fördelningen av disponibel inkomst. Utgångspunkten blir då, i enlighet med vad som har sagts ovan, nettoutgifterna enligt OECD:s definition.

6.4Fördelningseffekter av offentliga ingrepp

Fördelningseffekterna av de offentliga ingreppen kan illustreras an- tingen på en övergripande nivå eller på individ- och hushållsnivå. I detta avsnitt illustreras båda dessa perspektiv, det första i inter- nationell jämförelse, det andra som en jämförelse mellan individer i olika inkomstskikt.

Övergripande nivå

För att beskriva inkomstspridningen och effekterna av den offentliga sektorn på den används i detta avsnitt ginikoefficienten. Ett mått på de offentliga ingreppens jämlikhetsskapande effekt är skillnaden

mellan ginikoefficienten för marknadsinkomsterna (gmarknad) och motsvarande för de disponibla inkomsterna (gdisp). Eftersom det är

lättare att åstadkomma en synlig effekt om marknadsinkomsterna har stor spridning, är ett alternativ att som utfallsmått i stället använda den relativa förändringen av ginikoefficienten, enligt följande:

Effekt = (gmarknad – gdisp)/gmarknad

Som mått på de offentliga ingreppen används välfärdsutgifterna netto enligt den OECD-definition som redovisades i föregående avsnitt, vilka alltså huvudsakligen består av transfereringar.

Sambandet mellan välfärdsutgifterna och den offentliga sektorns omfördelande effekt visas i nedanstående figur. Den genomsnittliga effekten av de offentliga ingreppen på jämlikheten illustreras av den räta linjen (regressionslinjen) i figuren. Som synes är den bara svagt positiv; ju större de offentliga välfärdsutgifterna är, desto mer jäm- nas inkomsterna ut i relativa tal, men effekten är svag. Den omför-

245

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

delande effekten är mer beroende av åtgärdernas innehåll och ut- formning än av utgiftsnivån.

Figur 6.2 Den offentliga sektorns omfördelande effekt i relation

till de totala välfärdsutgifterna (i relation till BNP, procent) enligt OECD:s definition (2014–2015)

0,6

0,5
0,5					Finland
					Finland
	Irland	Slovenien		Österrike		Belgien
						Belgien

0,4	Tjeck. R.	Grekland	Tyskland		Danmark		Frankrike
0,4	Island	Grekland		Portugal
	Island	Norge		Portugal
		Norge			Italien
					Italien
		Spanien		Sverige 2016			Nederländerna
		Spanien		Japan			Nederländerna
0,3				Japan			USA
							USA
				Australien
				Australien
	Nya Zeeland				Storbritannien
0,2			Schweiz		Storbritannien
0,2			Schweiz

0,1

Not: Den omfördelande effekten mäts som den relativa effekten på ginikoefficienten, då man går från marknadsinkomster till disponibla inkomster. Chile, Korea, Mexiko och Turkiet ingår inte.

Källa: Egna beräkningar baserade på OECD-data.

Vidare kan konstateras, föga överraskande, att i de länder som i större utsträckning använder sig av skattereduktioner som subven- tionsmedel kommer den utjämnande effekten av välfärdspolitiken att bli svagare. Länder som ligger under regressionslinjen utjämnar mindre än förväntat givet de offentliga utgifternas storlek, medan de som ligger över utjämnar mer än förväntat. De anglosaxiska länderna

–USA, Storbritannien med flera – ligger under linjen, medan de nordiska och de övriga europeiska länderna tenderar att ligga över eller på linjen.

Värt att notera är att Sverige ligger strax under linjen, det vill säga politiken omfördelar i något mindre utsträckning än man skulle för- vänta givet omfattningen av de offentliga välfärdsutgifterna.

246

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

Fördelningseffekter av offentliga tjänster

Offentliga tjänster som skola, hälso- och sjukvård och äldreomsorg har fördelningseffekter, eftersom konsumtionen styrs av ålder och andra faktorer samtidigt som finansiering huvudsakligen sker med skattemedel. Rent kollektiva tjänster som försvar och rättsväsende låter sig inte fördelas och lämnas utanför analysen. De ekonomiska resurser som tillfaller äldre, som erhåller vård- och omsorgstjänster, ökar deras resurser i förhållande till resurserna för yngre och mindre vårdbehövande åldrar. Motsvarande gäller hushåll med barn och ungdomar, som erhåller subventionerad utbildning. Kvinnor mottar totalt sett mer subventionerade välfärdstjänster än män. Dessa tjäns- ter bidrar därigenom även till att minska de ekonomiska skillnaderna mellan kvinnor och män.

I figuren nedan visas värdet av de offentliga tjänsterna fördelat på decilgrupper. Som synes har tjänsterna en utjämnande effekt, och fördelningen av den utökade inkomsten – ekonomisk standard ut- ökad med offentliga tjänster – är därför jämnare. Ginikoefficienten för faktorinkomsten var år 2017 0,51, för ekonomisk standard 0,32 och för den utökade inkomsten 0,25.25 En reservation är att värdet av tjänsterna inte självklart ska sättas lika för alla inkomstgrupper, eftersom betalningsförmågan varierar över hushållen.

25Prop. 2018/19:100, bilaga 2, s. 22.

247

Det offentliga åtagandetSOU 2020:46

Figur 6.3		Konsumtion av olika välfärdstjänster i decilgrupperna 1–10
		(år 2017). Tjänsterna i varje stapel nerifrån och uppåt: barnomsorg,
		utbildning, socialt skydd, hälso- och sjukvård samt fritid och kultur

120 000
		2552
100 000			2795
	2780		2795
	2780
		36553		3395
				3395
80 000	25464		33202		3557	3994
			33202

				29312			4415
					26444			4726		5191
60 000						25064			5265	5191
						25064
							24714
	23781						24714
	23781							24882
		41689	29465					24882
		41689								27532
				22160	18182				25446	27532
				22160					25446
40 000						16243
40 000						16243	15021
							15021
								14234
	31208								13352	14718
				22840	23708				13352	14718
20 000			22033	22840	23708	23450
20 000		20700	22033			23450	21635
		20700					21635	18448
								18448	14749	13830
									14749	13830
0	11689	8215	10211	11262	10858	9318	7377	5697	4316	4424
								5697	4316	4424
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10

Not: Konsumtionen mäts i kronor.

Källa: Prop. 2018/19:100, bil. 2, s. 22.

Längre tidsperioder och livscykelanalyser

Fördelningsanalyser av ovanstående slag avser enskilda år. För att fördjupa bilden av den offentliga sektorns omfördelande effekter kan man utsträcka tidsperspektivet till flera år eller till hela livs- cykeln. En utvidgning till flera år innebär normalt en viss minskning av inkomstspridningen, eftersom variationer över närliggande år jämnas ut. Ett exempel är kapitalinkomster från försäljning av privat- fastigheter. Björklund och Jäntti visar i en översikt att ginikoeffi- cienten minskar med 10 procent, när perioden ökas från ett enskilt år till 5–10 år, något varierande mellan länder.26 En analys av svenska data visar att variationen i faktorinkomst tenderar att vara högst i de lägsta inkomstskikten. Variationerna i disponibel inkomst är som sig bör väsentligt lägre och minskar dessutom med stigande ålder.27

Om man utsträcker perioden till en hel livscykel, blir bilden mer komplicerad, eftersom fler faktorer påverkar utfallet. Den förvän-

26Björklund & Jäntti (2011), tabell 3.1; se vidare Aaberge et al. (2002).

27Ibid., figurerna 3.2 a och 3.2 b.

248

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

tade livslängden varierar med både utbildning, inkomst och kön, vilket måste beaktas i jämförelsen. Statistiskt finns det också samband mellan inkomst och boendeform, ränteavdrag och andra boendesub- ventioner.

Brådvik har i ett kalkylexempel samlat vissa av dessa variationer och illustrerat utbytet mellan individ och offentlig sektor för tre olika utbildningsnivåer, uppdelat på kön.28 De tre yrkesgrupperna är undersköterska, sjuksköterska och läkare. I livets olika skeden regi- streras inbetalningar till det offentliga i form av skatter och avgifter och utbetalningar i form av transfereringar och tjänster. En kalkyl av detta slag blir självklart ofullständig på en rad punkter, och vissa poster kan hanteras på mer än ett sätt. Avtalsbaserade förmåner finns exempelvis inte med i beskrivningen. Kollektiva tjänster som försvar har fördelats med samma belopp till alla, vilket kan ifrågasättas. Med dessa reservationer ger kalkylen ändå viss information om fördel- ningseffekterna i livscykelperspektivet.

Tabell 6.1 Utbytet mellan individer och offentlig sektor för tre olika yrken, fördelat på kön (2013)

	Negativa transaktioner		Positiva transaktioner
Yrke	Kvinna	Man	Kvinna	Man
Undersköterska	5 297 000	5 199 000	9 305 000	8 128 000

Sjuksköterska	6 620 000	6 371 000	10 665 000	9 477 000
Läkare	14 628 000	15 132 000	12 408 000	10 942 000

Not: Med ”negativa transaktioner” avses att personen för över värden till den offentliga sektorn, t.ex. i form av skatt. Med ”positiva transaktioner” avses överföringar i motsatt riktning, t.ex. i form av fri utbildning eller utbetalningar från socialförsäkringen.

Källa: Brådvik (2015).

Av tabellen framgår att de båda första kategorierna under givna kalkylförutsättningar är nettomottagare, medan den tredje är netto- givare. Mellan kvinnor och män föreligger inga större skillnader på skattesidan, medan kvinnor inom alla kategorier har ett större posi- tivt netto. Ett antal poster saknas som konstaterats i kalkylen, som därför inte ger en rättvisande bild av välfärdsnivåerna för de olika grupperna. Att välfärdsstaten är utjämnande är dock en robust slut- sats, liksom att den utjämnar mer till förmån för kvinnor.

28Brådvik (2015).

249

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

6.5Produktiviteten i offentlig sektor

Den offentliga sektorn har vuxit i industriländerna under större delen av 1900-talet. Det gäller både i absoluta tal och i förhållande till samhällsekonomin. Bakom denna utveckling ligger flera faktorer

–teknisk utveckling, kostnadsökningar och höjd ambitionsnivå. Tek- nisk utveckling eller omorganisation inom exempelvis sjukvården kan öka effektiviteten i behandlingen av en viss sjukdom, vilket i så fall sänker kostnaden. Men teknisk utveckling kan också göra det möj- ligt att behandla sjukdomar som tidigare ansågs obotliga, och det kan vara politiskt svårt att avstå från en sådan möjlighet. Det resulterar i så fall i en höjning av ambitionsnivån.

William Baumol och William Bowen påpekade redan på 1960- talet i en uppsats att förutsättningarna för att öka produktiviteten ser helt olika ut i olika verksamheter.29 Med exempel från konstens värld – en stråkkvartett av Schubert eller en pjäs av Shakespeare – visade de att man knappast kan ställa samma krav på ökat resultat per tidsenhet här som man kan göra i industriell produktion. Musikerna kan inte spela snabbare, och antalet skådespelare på scen kan inte minska utan men för den konstnärliga kvaliteten. Man kan invända att film, teve och grammofonskivor har gjort det möjligt för fler att ta del av en föreställning, men då rör det sig om andra tjänster än den direkta upplevelsen på plats av ett framförande på scen.

Baumol återkom senare med en bredare studie, i vilken han häv- dade att verksamheter som lider av sådana svårigheter att öka pro- duktiviteten har tenderat att samlas i den offentliga sektorn och att det är detta förhållande som ligger bakom en stor del av utgifts- ökningarna här.30

Baumols tes har gett upphov till en omfattande litteratur och mött både invändningar och stöd.31 I en diskussion om den offentliga sek- torns förutsättningar att möta efterfrågan på olika insatser är det vik- tigt att ha en korrekt bild av grundläggande restriktioner. Vi genom- för en kraftigt förenklad kalkyl för att illustrera effekterna av det problem som Baumol pekat på.

Anta att det bara finns två sektorer i ekonomin, O och P, och att den förra är skattefinansierad. Anta vidare att P uppvisar en viss produktivitetsökning per år, medan produktiviteten i O är konstant.

29Baumol & Bowen (1965).

30Baumol (1993).

31Se exempelvis Cowen (1996), Colombier (2017).

250

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

Det är självklart ingen nödvändighet att produktivitetsutvecklingen är positiv i den privata sektorn; byggsektorn har under lång uppvisat ingen eller en svagt negativ produktivitetsutveckling,32 och en analys av frisörtjänster för 2003/04 års Långtidsutredning visade på en för- dubbling av priserna mellan 1980 och 2002 utan någon uppenbar kvalitetsökning som skulle kunna förklara denna prisökning.33 En studie av den privata servicesektorn på EU-nivå visar att ett Baumol- problem finns också inom denna, därför att produktionen har ten- derat att koncentreras till branscher som har den ogynnsammaste produktivitetsutvecklingen.34

Omvänt kan den offentliga sektorn uppvisa produktivitets- ökningar. Exempelvis har en detaljerad analys av Försäkringskassans handläggning av olika förmåner visat att området barn- och familje- förmåner hade en snabb produktivitetsökning mellan 2005 och 2014 tack vare en ökad automatisering.35 Men vi kan i en förenklad kalkyl anta att det råder en skillnad i produktivitetsutvecklingen mellan privat och offentlig sektor.

Nästa fråga är hur lönerna utvecklas. Vi antar för enkelhets skull att lönerna är den enda kostnadsposten i de båda sektorerna. Om lönerna följer produktiviteten, kommer lönevolymen i den privata sektorn att utvecklas i takt med produktiviteten, medan lönerna i den offentliga står stilla. Om lönerna är den enda skattebasen i eko- nomin, kan skattesatsen då sänkas i takt med att produktiviteten ökar. Med dessa förutsättningar stämmer alltså inte Baumols hypotes.

I en verklig ekonomi ser utvecklingen dock annorlunda ut. Er- farenhetsmässigt följs lönerna i privat och offentlig sektor åt på lång sikt, oberoende av produktivitetsutvecklingen.36 Under sådana för- hållanden kommer de offentligt producerade tjänsterna att bli dyrare. Med en konstant skattekvot och ett antagande om att löneandelen i ekonomin också är konstant kan dessa tjänster ändå finansieras, eftersom lönevolymen i de båda sektorerna växer med samma hastig- het. Inte heller under dessa förutsättningar gäller alltså Baumols hypotes.

32Anjou (2019).

33SOU 2004:19, diagram 6.2.

34Fernandez and Palazuelos (2012).

35ISF (2016).

36Holmlund and Ohlsson (1992), Jacobson and Ohlsson (1994).

251

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

Vi kan sammanfatta slutsatserna på följande sätt:

•Med en positiv produktivitetsutveckling i privat sektor och en konstant produktivitet i den offentliga kan den offentliga sektorn finansieras med ett konstant skatteuttag.

•Om ambitionsnivån i den offentliga sektorn höjs, krävs antingen en produktivitetsökning i denna sektor som motsvarar den höjda ambitionsnivån eller en skattehöjning.

I verkligheten kompliceras kalkylen av en mängd faktorer. Både offentlig och privat sektor har andra utgifter än löner. Ökade re- surser i den offentliga sektorn kan å andra sidan förväntas leda till ökat läckage till producenterna av insatsvaror och tjänster. Löne- lägena i de båda sektorerna skiljer sig också. Den offentliga sektorn har andra utgifter, som kan vara mer eller mindre följsamma mot löneutvecklingen i den privata. Den starkt förenklade kalkylen ger dock en uppfattning om vari problemet består. Huvudförklaringen till den svenska offentliga sektorns utveckling under efterkrigstiden torde stå att finna i en höjning av ambitionsnivån.

En annan slutsats som kan dras av resonemanget är att tillväxt i ekonomin inte på något otvetydigt sätt löser problemet med den offentliga sektorns resursförsörjning.

6.6Läckage, dödviktskostnader och kapitalisering

Mycket få om några offentliga ingrepp är helt träffsäkra. Beroende på i vilket sammanhang man söker påverka det sociala skeendet upp- träder fenomen som läckage och dödviktskostnader. Med läckage avses att de summor som det offentliga avsätter för att subventionera en viss grupp mottagare till viss del hamnar hos andra. Om man exempelvis inte subventionerade hjälpmedel till personer med funk- tionsnedsättningar, skulle mycket få inom denna kategori ha råd med dem. Men när subventioner införs, kommer priserna på hjälp- medel att stiga, vilket innebär att en del av subventionerna hamnar hos producenter i form av ökade vinster. Hur stor andel som på detta sätt läcker till icke avsedda mottagare beror på efterfrågan, produk- tionsförutsättningar och subventionernas utformning.

252

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

En besläktad form av läckage är dödviktskostnader, som uppkom- mer inom samma kategori som de avsedda mottagarna. Det så kal- lade rot-avdraget utgör en subvention som ökar efterfrågan på vissa arbeten inom byggnadssektorn. Om man ställer frågan vad som skulle hända om subventionen avskaffades, kommer svaret att variera. Vissa skulle låta utföra arbetena ändå, helt oavsett om subventionen funnes eller ej. Andra skulle genomföra dem i samma omfattning men senarelägga dem till följd av likviditetsrestriktioner. En tredje grupp skulle genomföra dem i mindre omfattning, och några skulle helt avstå. Den del av subventionen som går till personer ur de båda första kategorierna är bortkastad, eftersom efterfrågan inte påverkas. Det är denna del som kan kallas för en dödviktskostnad.37 Hur stor den är beror liksom läckaget på situationen, men den kan vara be- tydande.

En tredje form av oönskad effekt är kapitalisering, som förekom- mer både på producent- och konsumentsidan i ekonomin. I detta fall rör det sig om åtgärder som temporärt kan se framgångsrika ut men som på längre sikt inte når sitt syfte. Politiska åtgärder som gynnar det ägda boendet – sänkt eller borttagen fastighetsskatt, räntesub- ventioner med mera – kommer omedelbart att kapitaliseras i form av högre fastighetspriser, vilket gynnar dem som äger fastigheter när förändringen genomförs men höjer tröskeln för dem som senare ska ta sig in på bostadsmarknaden.

Kapitalisering på produktionssidan innebär att subventioner vis- serligen ökar lönsamheten i en viss verksamhet men samtidigt fixeras i den minst rörliga produktionsfaktorn. Subventioner till jordbruket utöver vad producenterna faktiskt kräver för att fortsätta sin verk- samhet leder till att priset på jordbruksmark stiger. Detta ökar för- mögenheten hos de producenter som är aktiva när subventionen införs, men när nästa producent ska ta över, kommer lönsamheten inte att vara bättre än innan subventionen infördes.

I värsta fall kan kapitaliseringsmekanismer av det här slaget leda till successiva höjningar av subventionsnivåerna, stigande förmögen- heter för dem som är inne i systemet men ökad skuldsättning för dem som kommer in sent i processen.

37Begreppet dödviktskostnad används ibland också för det som vi har benämnt skatters över- skottsbörda.

253

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

Analyser av dessa typer av politikmisslyckanden måste göras spe- cifikt för varje ingrepp och situation. Risken för ineffektiva subven- tioner är högst påtaglig på många politikområden.

6.7Den offentliga maktens struktur

Om man har kommit till slutsatsen att ett offentligt ingrepp av något slag är motiverat, måste lämplig nivå i den offentliga hierarkin för detta ingrepp bestämmas. Alternativen är flera; en invånare i Göteborg är i dag medborgare i en stadsdel, en kommun, en region, ett land och Europeiska unionen. Frågan om vad som är lämplig nivå kan analy- seras med ekonomisk teori på samma sätt som marknadsmisslyckan- dena i avsnitt 6.1. Det innebär att auktoriteten över ett visst ingrepp vad gäller utformning och finansiering ska ligga på den nivå där ingreppet bli effektivast. Om det finns viktiga kollektiva nyttigheter på den högre nivån, måste beslut om produktion av dessa nyttigheter fattas där. Detsamma gäller hanteringen av negativa externa effekter, långsiktiga beslut av övergripande karaktär och så vidare.

Inom EU tillämpas denna princip sedan länge under namnet subsidiaritetsprincipen.38 Termen har sin bakgrund i katolskt grundad samhällslära men används nu mer allmänt av EU-domstolen för att avgöra frågor som rör kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna. Bevisbördan ligger på den som förordar ingrepp på den högre nivån. I praktiken avgörs dock kompetensfrågor inom EU i stor utsträckning av det historiska arvet.

I detta betänkande kommer frågor om ansvarsfördelningen mellan EU och den nationella nivån inte att behandlas. Hur EU-regelverket implementeras i Sverige har dock direkt relevans för kommissionens uppdrag och kommer att därför att diskuteras på flera områden.39

Sekvensen av nivåer från stadsdel till EU är inte en hierarki i den meningen att geografiskt större enheter har auktoritet över mindre. Kommuner och regioner är sidoordnade enheter med olika uppgifter men kan på vissa områden samarbeta, till exempel när det gäller när- ingslivsutveckling. I den mån ett auktoritetsförhållande föreligger, gäller det normalt två intilliggande nivåer.

38Molander & Gustafsson (2003), Begg (2009).

39Se vidare underlagsrapport till kommissionen av Jörgen Hettne.

254

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

Hur ser då en effektiv ansvarsfördelning av offentliga tjänster inom ett land ut?40 Bred enighet råder om att exempelvis stabiliserings- politik och fördelningspolitik hör till den nationella nivån. Innebör- den av detta är att man nationellt beslutar om miniminivåer; ingen- ting hindrar att kommuner eller regioner har en högre ambitionsnivå än den gemensamt beslutade. Offentliga tjänster måste analyseras separat för varje tjänst. Försvar och rättskipning hör självklart till den nationella nivån, medan stadsplanering, lokala parker och idrotts- anläggningar lika självklart hör till den lokala.

I andra fall måste tjänstens karaktär analyseras mer ingående för att söka svar på de grundläggande frågorna. Hur viktiga är de kollek- tiva nyttigheterna på nationell nivå knutna till en viss tjänst? Många offentliga tjänster har spridningseffekter utanför kommungränserna som måste beaktas för att tjänsterna ska dimensioneras rätt. Finns det viktiga negativa externa effekter eller långsiktiga konsekvenser som den lokala nivån kan ha svårt att hantera? Vattenresurser kan vara knappa och därför behöva hanteras i samarbete mellan kommu- ner – vilket också görs – liksom effekterna av miljöpåverkande ut- släpp från industriell verksamhet.

Utjämningssystemet för kommuner och regioner syftar till att utjämna skillnader som finns i kommunernas skattebaser eller ut- giftsstrukturer. Principen är att kommunerna ska kompenseras för sådana faktorer som de själva inte rår över. Det innebär att skillnader som beror på exempelvis hög andel barn eller hög andel äldre i be- folkningen, gles bebyggelse eller andra kostnadspåverkande faktorer kompenseras med tämligen hög precision och således inte ska be- höva påverka den kommunala utdebiteringen, om systemet fungerar som avsett. Däremot kan kommunens folkmängd påverka vilken effektivitet som kan uppnås i den kommunala verksamheten, vilken utbildningsnivå som finns att tillgå när man rekryterar och så vidare. Små kommuner kan ha svårt att hitta kompetens för alla de uppgifter som ska lösas, och i de små kommunerna blir specialisterna ofta ensamma på sin arbetsplats, om de kan rekryteras. Antalet befatt- ningar inom den kommunala förvaltningen varierar mellan omkring 100 bland de minsta kommunerna och 500 bland de största.41 Bo-

40För tillämpningar av det ekonomiska analysperspektivet, se Boadway & Mörk (2004), Rattsø (1998), Ter-Minassian (ed.) (1997).

41Häggroth (2016). För en bred diskussion av storleksproblematiken i kommunerna, se Lidström (2017).

255

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

stadsplaneringskommittén belyste svårigheterna för vissa kommu- ner att hålla tillräcklig kompetens inom området regional planering och bostadsförsörjning.42 Kommissionen har i sin utredning kunnat konstatera att liknande svårigheter finns på utbildningsområdet.

Att det råder ett samband mellan kommunstorlek och uttaxering, som framgår av nedanstående diagram, tyder på att storleken spelar roll utöver de faktorer som hanteras inom utjämningssystemet. Steget från en kommun med 10 000 invånare till en med 100 000 innebär i genomsnitt en sänkning av uttaxeringen med omkring 1,50 kronor.

Figur 6.4 Samband mellan folkmängden i kommunerna och den kommunala uttaxeringen. Avser situationen före den senaste förändringen av utjämningssystemet

y = -0,597ln(x) + 38,913

1 000

10 000

100 000

1 000 000

Not: Horisontell axel: folkmängd, vertikal axel: utdebitering i procent.

Källa: Egna beräkningar baserade på data från SCB.

Nivå och legitimitet

Anledningen till avvikelser från den principiellt grundade ansvars- fördelningen är ofta, vid sidan av ett historiskt arv, krav på politisk legitimitet. Sådana aspekter kan få betydelse för ansvarsfördelningen både inom länder och på den övernationella nivån.

42SOU 2015:59.

256

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

En vanlig föreställning är att den mindre gruppen eller enheten har högre politisk legitimitet. Att kollektiva beslut ska fattas så ”nära” människor som möjligt ges ofta ett egenvärde. Det finns dock viktiga motexempel till denna regel. Försvar av enskilda individers eller minoriteters rättigheter kan kräva insatser från högre nivåer i hierarkin. Exempelvis finns regler i aktiebolagslagen till skydd för aktieägarminoriteter. Staten kan behöva garantera en viss lägsta nivå på kvaliteten i de offentliga tjänster som produceras av kommuner genom lagstiftnings- och tillsynsinsatser. Europeiska unionen har inskridit mot medlemsstaters regeringar för att skydda universella värden som rättskipningens oberoende av den politiska makten.

Än mer dramatiska illustrationer finns i den amerikanska historien. Inbördeskriget ledde till slaveriets avskaffande, men de besegrade sydstaterna svarade med att införa lagstiftning som i praktiken inne- bar att svarta förnekades medborgerliga rättigheter.43 Det var först efter det att Högsta domstolen i målet Brown vs. Board of Education 1954 slagit fast att segregation i skolor stod i strid med författningen och den federala nivån slutligen gripit in med vapenmakt som svartas medborgerliga rättigheter fick ett reellt skydd.

Också i dessa avseenden – legitimitet, minoritetsskydd och rela- terade frågor – måste alltså en konkret analys av vad som är rätt nivå för ingreppen göras i varje situation.

6.8Gränsytan mellan offentligt och privat

Vid sidan av problemet att bestämma lämplig nivå för det offentliga ansvaret – statlig, regional eller lokal – finns frågan hur gränssnittet mellan offentligt och privat ska läggas. Detta gäller oavsett var i den offentliga hierarkin som huvudansvaret har lagts – stat, region eller kommun. Ansvarsfördelningen måste beskrivas i tre olika dimen- sioner: huvudmannaskap, finansiering och produktion. I renodlad form, med offentligt och privat som enda alternativ, ger detta totalt åtta möjligheter, från helt privat ansvar till fullt offentligt ansvar i alla tre avseendena. Även i det helt privata alternativet är staten normalt närvarande genom olika typer av reglering, som i livsmedels- lagstiftningen och andra typer av konsumentskydd. Antalet alterna- tiv är dessutom större än dessa åtta renodlade fall; hybridlösningar

43Så kallad Jim Crow-lagstiftning; se Klarman (2004).

257

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

som kombinationer av avgifts- och skattefinansiering gör att antalet alternativ i praktiken är obegränsat.

Huvudmannaskap

Utgångspunkten när en uppgift har definierats som ett offentligt åtagande är att huvudmannaskapet är offentligt. Sedan kan detta ansvar delegeras på olika sätt. Inom exempelvis skolområdet har staten genom lagstiftning slagit fast att grundläggande utbildning är både en rättighet och en plikt. Det är också staten som genom lagar och förordningar definierar substansen i verksamheten via läro- planer och andra krav på undervisningen. Kommunala och fristående skolor kallas i de relevanta författningarna huvudmän, men detta bygger på att staten har delegerat ansvaret till dessa utförare. Både kommunala och fristående skolor blir därigenom delar av vad som kallas det allmänna.44 Vissa delar av verksamheten är myndighets- utövning, till exempel betygssättning och orosanmälningar, och i dessa delar bör ställas i huvudsak samma krav på fristående som på kommunala skolor. Även i övriga delar av verksamheten (det s.k. faktiska handlandet med juridiskt språkbruk) bör ställas väsentligen samma krav, till exempel vad avser legalitet och objektivitet i yrkes- utövningen. Det offentliga behåller ansvaret för att medborgarnas intressen skyddas också i de fall delegering har skett och ska genom tillsyn och sanktioner säkerställa att verksamheten uppfyller ställda krav.

Finansiering

Finansieringen kan vara helt offentlig som på skolområdet eller vara en kombination av offentliga medel och brukaravgifter, som inom sjukvården. Modellen för finansiering har tillsammans med andra faktorer – tjänsternas karaktär, regler för ersättning till producenter, etableringsvillkor med flera – betydande effekter på den totala offentliga budgetbelastningen. Inom sjukvården råder stark asym- metri mellan vårdgivare och patient i så måtto att vårdgivaren har ett starkt informationsövertag. Detsamma gäller inom utbildnings- väsendet, givet att mottagaren här är ett barn. Föräldrar kan i viss

44Hirschfeldt och Lerwall (2016). Se också SOU 2016:4.

258

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

utsträckning företräda barnen men får bara indirekt information om vad som sker i skolan och kan dessutom inte i alla avseenden antas vara perfekta företrädare för barnens intressen.

Eftersom ersättning till skolorna för undervisningen sker med ett fixt belopp per elev och år, är den totala omslutningen på utbild- ningsbudgeten i en kommun bestämd, eftersom antalet elever är givet. Det innebär att den totala budgetomslutningen är känd i för- väg, som produkten av antalet barn och skolpengens storlek. Skol- pengen sätts efter den producent som har den högsta kostnadsnivån, eftersom alla måste få täckning för sina kostnader. Skolbudgetens omfattning skulle vara precis densamma, även om alla producenter hade samma kostnadsläge som den producent som har högst kost- nadsläge.

De privata producenterna kommer under sådana förutsättningar att inrikta sig på att öka avkastningen på sitt kapital genom att sänka kostnaden per barn. En annan möjlighet är att öka volymen på verk- samheten för att därigenom uppnå skalfördelar. Detta kan dock komma i konflikt med andra mål hos producenterna, till exempel att upprätthålla en viss exklusivitet.

Samtidigt som ett system med skolpeng ger kommunen kontroll över den totala budgeten, har det nackdelen att vinsten med eventuella produktivitetsförbättringar helt och hållet stannar hos producenten. Om en skolledning i en fristående skola genom någon förändring i organisationen eller en teknisk innovation sänker kostnaden, kom- mer vinsten inte finansiären (i detta fall kommunen) till del, efter- som ersättningsnivån är given. På en äkta marknad kommer effektiva producenter att expandera och eventuellt till och med konkurrera ut mindre effektiva producenter, och de uppnådda produktivitets- vinsterna kommer med viss tidsfördröjning konsumenterna till del. På den kvasimarknad45 som skolan utgör sker inte detta. Den totala produktionsnivån är politiskt bestämd, eftersom alla elever inom kommunen har rätt till undervisning, och ersättningsnivån måste sättas på en sådan nivå att också den skola som har det högsta kost- nadsläget får täckning för sina kostnader. De fristående skolor som har lägre kostnader har inget intresse av att denna högkostnads- producent försvinner från den lokala marknaden – tvärtom, efter- som det är denna skola som avgör nivån på skolpengen och därmed

45Le Grand and Bartlett (eds.) (1993).

259

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

överskottet hos övriga producenter. Situationen illustreras i diagram- met nedan.

Figur 6.5 En lokal skolmarknad

Vinst

Produktivitetsökning

Ersättning

per elev

Kostnad

Antal elevplatser

Not: Nivån på skolpengen bestäms av att alla elever inom kommunen har rätt till undervisning och att också den skola som har det högsta kostnadsläget ska få ersättning för sina kostnader. Den totala skolbudgeten blir ytan av rektangeln (antalet elever multiplicerat med skolpengen). Ytan mellan rektangelns övre kant och utbudskurvan utgör det samlade överskottet hos producenter med lägre kostnader. En produktivitetsökning hos någon av dessa kommer inte att påverka nivån på skolpengen.

Vilken ersättningsmodell som tillämpas har också betydelse för hur offentliga och privata producenter agerar.46 Vissa skolelever är mer krävande, vilket ska kompenseras med en högre ersättning. Varia- tionen i denna merkostnadsersättning mellan kommunerna är dock stor.47

Gränsytan mellan offentligt och privat inom utbildningsväsendet påverkas på gymnasienivån också av den bedömda lönsamheten i olika verksamheter. Det privata inslaget är här högre på de yrkes- inriktade linjerna, eftersom ersättningen där är högre och möjlig- heterna att generera överskott därmed är större.

Situationen i sjukvården skiljer sig i flera avseenden från den i skolan. Fri etableringsrätt för vårdgivare i kombination med ersätt- ning för listning av patienter och för olika ingrepp skapar osäkerhet

46För en allmän diskussion av ersättningsmodellernas betydelse, se SOU 2017:56.

47Holmlund m.fl. (2014), Holmlund m.fl. (2019).

260

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

om budgetutfallet. På grund av den tidigare nämnda asymmetrin mellan vårdgivare och patient finns här en risk för svårkontrollerad budgetexpansion. I det svenska vårdvalssystemet har man observerat tendenser till ökad vårdkonsumtion och därmed sammanhängande ökade utgifter.48 Mycket större effekter av informationsasymmetrin och privata inslag ses dock i andra länder, framför allt i USA och Schweiz, där system med starka privata inslag funnits under lång tid. I diagrammet nedan visas sjukvårdsutgifterna i relation till BNP i ett antal OECD-länder.

Trots den höga kostnadsnivån i det amerikanska sjukvårdssyste- met är en allmän bedömning att prestationsnivån är medelgod.49

Liksom inom skolan påverkas självfallet också aktörerna inom sjukvården i sitt beteende av ersättningsmodellerna. Inom primär- vården tillämpas en kombination av ersättning per listad patient och ersättning per besök och ingrepp enligt en given prislista. Om tyngd- punkten i ersättningen ligger på listningen, blir det lönsamt att lista så många patienter som möjligt och samtidigt hålla nere antalet be- sök och ingrepp. I det motsatta fallet söker man maximera antalet besök och ingrepp per patient, och informationsasymmetrin mellan vårdgivare och patient får större konsekvenser.

Ytterligare en illustration till effekterna av mjuka budgetrestrik- tioner i kombination med privata aktörer är utvecklingen av kostna- den för assistansersättningen. På detta område har inslaget av privata producenter vuxit starkt sedan ersättningen infördes 1993, i synner- het efter införandet av en ersättningsschablon 1997.50 Parallellt med denna förändring har utgifterna vuxit och uppgår i nuläget till om- kring 30 miljarder kronor årligen.51 En väsentlig del av denna ökning förklaras av att beloppet per mottagare har ökat, vilket i sin tur beror på att de privata anordnarna agerat mycket aktivt för en ökning av antalet beviljade timmar. Ersättning utgår med ett konstant belopp per timme, vilket ska täcka såväl administrativa kostnader som kost- naderna för själva tjänsten. Följden av detta är att nettointäkten för ytterligare timmar på marginalen blir hög.

48Riksrevisionen (2014), Vårdanalys (2015).

49Bedömt exempelvis med förväntad livslängd eller självskattad hälsa; se OECD (2019 c).

50SOU 2018:88, kapitel. 12.

51För analyser, se ISF (2015) och SOU 2018:88.

261

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

Figur 6.6 Sjukvårdsutgifter i relation till BNP (procent) inom OECD-området

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

USA Schweiz Tyskland Sverige Frankrike Japan Kanada

Nederländerna Norge Belgien Danmark Österrike Storbritannien Australien Finland Nya Zeeland OECD35 Spanien Portugal Italien Island Slovenien Grekland Irland Korea Ungern Israel Tjeck. Rep.

Slovak Republic Estland Litauen Polen Luxemburg Lettland

Not: Avser 2016. Mörk stapel: statliga eller obligatoriska utgifter, ljus stapel: privata.

Källa: OECD (2017 a).

262

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

Produktion

Produktionen kan ske i offentlig eller privat regi eller bygga på en kombination av dessa. Dessa kombinationer kan dock se helt olika ut, beroende på verksamhet. Funktioner som är grundläggande för staten, som rättsväsen och skatteuppbörd, sköts av naturliga skäl i egen regi. Även inom dessa förekommer privata inslag för vissa stöd- tjänster, exempelvis personalrestauranger och städning. En central fråga är att avgöra vilka delar av verksamheten som ska anses utgöra kärnverksamhet och vilka som utan problem kan upphandlas från externa producenter. Inom hälso- och sjukvården har städning ofta betraktats som en stödfunktion, men vårdrelaterade infektioner står enligt statistik från Sveriges Kommuner och Regioner för drygt en tredjedel av skadorna i vården, och orsaken till dessa infektioner är åtminstone delvis en försämrad kvalitet på städningen. Både defini- tion av uppdraget och tillsyn över städkvaliteten är tidsödande att bedriva. SKR har i skriften Vårdrelaterade infektioner angivit för- bättrad städning som ett av nyckelområdena för att få bukt med problemet.52 Några regioner har också återtagit städning i egen regi.53 Vad som har uppfattats som en stödfunktion har alltså direkta effekter på uppdraget i kärnverksamheten.

En annan gränsdragning mellan offentligt och privat i produk- tionen råder inom de ovan nämnda områdena skola, sjukvård och assistanstjänster, där offentliga och privata producenter arbetar sida vid sida i konkurrens. För att gränsytan ska bli korrekt definierad krävs i sådana fall att producenterna konkurrerar på lika villkor, vilket inte alltid gäller. Exempelvis har kommunala skolor skyldighet att hålla reservkapacitet för att ta emot elever för det fall att privata skolor skulle upphöra med sin verksamhet, till exempel på grund av konkurs.

Oavsett hur arbetsfördelningen mellan offentligt och privat ser ut måste det beaktas att förflyttningar av gränsen påverkar hur den offentliga debatten på området förs och därmed också hur politiken utvecklas. Det är inte så att privata producenter passivt inväntar beställningar från den offentliga sfären; tvärtom ligger det i upp- draget från ägarna att man aktivt söker öka utrymmet för sin verk- samhet, när den en gång är etablerad. Den fria etableringsrätten på

52SKL (2014). För forskning kring sambanden mellan städning och infektioner, se Dancer (2011), Donskey (2013) och Hughes et al. (2013).

53Bland andra Östergötland (Region Östergötland 2017).

263

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

skolområdet har skapat aktörer som har haft stort inflytande på både skoldebatten och besluten i riksdagen. Den amerikanska kriminal- vården erbjuder en annan illustration. Mellan 15 och 20 procent av klienterna är internerade i privata fängelser. Detta får effekter på de intagnas situation – lägre yta per intagen – och också på intresset för att bedriva verksamhet för återanpassning, eftersom en framgångsrik återanpassning undergräver den egna framtida marknaden.54 Väl så viktigt på sikt är dock att de privata fängelseproducenterna bedriver organiserad lobbyverksamhet gentemot landets kongressledamöter i syfte att förlänga straffsatser och därigenom öka efterfrågan på de egna tjänsterna.55 Tillkomsten av privata fängelser har alltså skapat en ny aktör i den straffrättsliga debatten. Till bilden hör att det inom den kriminologiska forskningen råder relativt bred enighet om att längre straff inte bidrar till att öka sannolikheten för återanpassning efter avtjänat straff.56

6.9Sammanfattning

Utgångspunkt för analysen

•Inför beslut om offentliga ingrepp på ett område kan det vara lämpligt att genomföra en analys av vad som med ekonomiskt språkbruk kallas marknadsmisslyckanden på området i fråga, det vill säga vad som skulle hända i avsaknad av de offentliga ingrep- pen. Politiken bör utvärderas i relation till dessa marknadsmiss- lyckanden.

Offentlig sektor – stiliserade fakta

•Omfattningen av de offentliga ingreppen i samhällsekonomin kan inte beskrivas med enkla mått som de offentliga utgifterna eller skatterna i relation till bruttonationalprodukten. Det krävs detaljerade sammanställningar och analyser av utgifter, skatte- subventioner och andra åtgärder för att ge en rättvisande bild av de offentliga ingreppen. Med sådana mer rättvisande mått sker

54Justice Policy Institute (2011).

55Ibid. och Cohen (2015).

56Se t.ex. översikten i Priks (2015) och avsnitten 8.9 och 10.7.

264

SOU 2020:46

Det offentliga åtagandet

stora omkastningar i rangordningen av olika länder med avseende på omfattningen av de offentliga ingreppen. Mest omfattande inom OECD-området är de i Frankrike, USA och Belgien, medan de nordiska länderna kommer längre ner i rangordningen.

•Den omfördelande effekten av de offentliga ingreppen växer gene- rellt sett med ingreppens omfattning, det vill säga att ju större ingreppen är, desto starkare blir den utjämnande effekten. Sam- bandet mellan omfattning och omfördelande effekt är dock svagt; utformningen av åtgärderna är viktigare.

•Vad som kallas Baumols problem – att offentlig sektor har svårare att nå samma produktivitetsökningar som den privata samtidigt som lönerna utvecklas i samma takt – innebär i sig inte att den offentliga sektorn växer snabbare än ekonomin som helhet. Det är ökad ambitionsnivå som ligger bakom huvuddelen av expansionen under efterkrigstiden.

Fördelningspolitiska åtgärder

•Fördelningspolitiken kan inte reduceras till en fråga om skatter och transfereringar. Fördelningspolitiskt verksamma åtgärder för att utjämna livschanserna måste hämtas från ett brett spektrum av politikområden.

•Risken för läckage, dödviktskostnader och kapitalisering måste beaktas när offentliga ingrepp utformas och kostnadsberäknas.

Gränssnittet mellan offentligt och privat

•För de verksamheter som har bedömts vara offentliga åtaganden är de centrala frågorna vilket uttryck huvudmannaskapet ska ges, hur finansieringen ska ske och i vilken regi produktionen ska utföras. Vad som är lämpliga lösningar beror på varje områdes- specifika förutsättningar.

•Ersättningsregler och budgetrestriktioner är avgörande för hur de offentliga utgifterna utvecklas. Mjuka budgetrestriktioner i kom- bination med vinstmaximerande producenter leder naturligen till kraftig budgetexpansion.

265

Det offentliga åtagandet

SOU 2020:46

•För verksamheter som bedrivs huvudsakligen i offentlig regi är det av yttersta vikt att definitionen av vad som är kärnverksamhet och vad som är stödfunktioner görs med omsorg.

•En ökad användning av privata utförare inom den offentliga tjänsteproduktionen förändrar förutsättningarna för den offent- liga debatten och därmed också policybildningen. Effekten kan bli expanderande budgetar och ineffektiv politik.

Ansvarsfördelning mellan nivåerna i den offentliga sfären

•Ansvarsfördelningen inom den offentliga sfärens olika nivåer kan analyseras på i princip samma sätt som gränssnittet mellan offent- ligt och privat. Vilken ansvarsfördelning som blir effektivast be- ror av tjänsternas karaktär. Vilken nivå i den offentliga hierarkin som är mest effektiva i att förverkliga nationellt beslutade poli- tiska intentioner är därmed en öppen fråga. Beslut om ambitions- nivå när det gäller grundläggande rättigheter och fördelnings- politik – frågor som ligger i fokus för kommissionens diskussion

– hör till den statliga nivån, vilket inte utesluter att man regionalt eller lokalt har en högre ambitionsnivå.

266

DEL II

Livscykeln

7 Det tidiga livet

Att det tidiga livet spelar stor roll för hur människan formas och ut- vecklas har varit känt länge. Under senare decennier har förståelsen för detta tidiga skedes betydelse ökat också inom humanvetenskaper där intresset tidigare i första hand riktats mot den vuxna människan. En allmän bedömning är nu att perioden upp till fem års ålder har konsekvenser för den vuxna människans kunskap och färdigheter som är jämförbara med utbildningssystemets.1 Störningar av utveck- lingen i det tidiga skedet, även under fosterstadiet, kan få livsvariga konsekvenser. Socioekonomiskt betingade skillnader både i miljön och i föräldrarnas respons på sådana störningar gör detta tidiga skede relevant för fördelningspolitiken.2

7.1Prenatala villkor och livets början

Störningar av fosterutvecklingen kan få bestående konsekvenser i vuxenlivet. Vissa av dessa är dessutom latenta och blir synliga först senare. De mekanismer som förmedlar effekterna är till viss del epigenetiska3, och fosterutvecklingen förefaller vara en särskilt käns- lig period för sådana effekter.4 De indikatorer som utnyttjas i ekono- metriska studier – kognitiv förmåga, inkomst i vuxenlivet – visar sig i många fall vara känsligare än rent medicinska, som födelsevikt. Näringsupptaget är centralt och kan sedan kopplas till olika meta- bola sjukdomar i vuxenlivet som diabetes, övervikt med flera. Andra relevanta mekanismer är knutna till hormonella system och cell- funktion.5

1För en mycket generellt hållen översikt, se Tomasello (2019). Beträffande den ekonomiska litteraturen, se Almond and Currie (2011 b).

2Almond and Mazumder (2013).

3Se avsnitt 4.1.

4Petronis (2010).

5Se Hoffman et al. (2017) och Arima and Fukuoka (2019).

269

Det tidiga livet

SOU 2020:46

Utifrån kommande stress

Höga stressnivåer (mätt med kortisolhalt) hos en gravid kvinna ger negativa effekter på barnets kognitiva förmåga, hälsa och studie- resultat.6 Barn till mödrar med höga och variabla kortisolhalter, vilka kan förknippas med låga inkomster och kort utbildning, är dessutom känsligare för sådana stressfaktorer.

Stress kan utlösas av många faktorer i omgivningen, men en rad olika miljöfaktorer kan också ha mer direkta effekter på fostrets ut- veckling – infektionssjukdomar, miljögifter, undernäring och stimu- lantia som tobak och alkohol är några. Alla dessa funktioner har studerats, med tydliga effekter av de nämnda störningarna. Hos per- soner som befann sig i fosterstadiet under Koreakriget påverkades både hälsa och kognitiv förmåga, med konsekvenser för studieresul- tat, position på arbetsmarknaden och andra välfärdsindikatorer.7 För svenskt vidkommande är det viktigt att beakta risken för störningar i fosterutvecklingen som kan ha uppkommit under flykt från kon- fliktdrabbade områden, men även i utsatta arbetsförhållanden eller familjesituationer.

Den influensapandemi som drabbade världen 1918 och som går under namnet spanska sjukan fick långsiktiga effekter på hälsan hos dem som befann sig på fosterstadiet.8 Olika hälsoproblem – nedsatt syn, nedsatt hörsel, diabetes etcetera kan knytas till i vilket stadium fostret befann sig när modern drabbades av influensan.

Som exempel på miljögifters effekter på utvecklingen under fosterstadiet kan nämnas analyser av Shu m.fl. och Bornehag m.fl., som har visat på negativa hälsoeffekter på barnens hälsa, som störd könsutveckling och krupp, av att modern exponerats för ftalater under graviditeten, med ett tydligt dos-respons-mönster.9 Ftalater, som har bred användning i tillverkningen av bland annat förpack- ningar, hygienartiklar, golv och leksaker, kan läcka till omgivningen.

Frågan om stress i arbetslivet under graviditeten och dess konse- kvenser för moderns och barnets hälsa behandlas i underlagsrapport (Fransson m.fl. 2020).

6Graignic-Philippe et al. (2014), Aizer et al. (2016).

7Lee (2014).

8Almond and Mazumder (2005). För en allmänekonomisk analys av spanska sjukans effekter i Sverige, se Karlsson et al. (2014).

9Bornehag et al. (2015), Shu et al. (2018).

270

SOU 2020:46

Det tidiga livet

Undernäring

Undernäring hos den blivande modern, både påtvingad och själv- förvållad genom fasta, har också varit föremål för många studier. En episod som kunnat studeras ingående tack vare god tillgång på data är hungersnöden i Nederländerna i slutet av andra världskriget.10 Exempel på komplikationer som belagts i vuxenlivet är fetma, typ- 2-diabetes och schizofreni. Här har det också varit möjligt att be- lägga den epigenetiska länken.11

Inom den muslimska världen är det under fastemånaden Ramadan påbjudet att avstå från fast och flytande föda mellan solens uppgång och nedgång. Koranen medger vissa undantag men annonserar sam- tidigt stränga straff, om denna undantagsmöjlighet missbrukas. Detta innebär en potentiell risk för foster under den aktuella perio- den, och problemet har därför studerats ingående i ett stort antal länder världen över.12 Effekter på födelsevikt och kognitiv förmåga har registrerats. Studier har genomförts både i muslimska länder13 och i länder med muslimska minoriteter, såsom familjer från Pakistan och Bangladesh boende i England,14 muslimer i Neder- länderna15 och Tyskland16. Effekterna beror på hur starkt påbudet efterlevs och blir därför bland annat beroende av lokala religiösa ledares uppträdande. Effekterna är starkare i muslimska länder; bland muslimska minoriteter i Europa registreras svaga eller inga effekter på födelsevikt men däremot signifikanta effekter på kogni- tiv förmåga och studieresultat.

Alkohol och tobak

Alkoholintag under graviditeten kan få svåra konsekvenser för bar- net, så kallade fetala alkoholspektrumstörningar.17 Effekterna av så- dana störningar spänner över ett brett spektrum – tillväxthämningar,

10Lumey et al. (2011).

11Tobi et al. (2018).

12Chen (2014). För en diskussion, se Susser and Ananth (2013).

13Majid (2015).

14Almond et al. (2014).

15Oosterbeek and van der Klaauw (2013), Savitri et al. (2014).

16Jürges (2015).

17För översikter, se Sokol et al. (2003), Sarman and Rangmar (2017). Allmän information finns på FAS-portalen, www.fas-portalen.se.

271

Det tidiga livet

SOU 2020:46

försämrad kognitiv förmåga, hjärtkärlsjukdomar och störd ämnes- omsättning – och kan också öka risken för alkoholmissbruk hos barnet18. Effekter finns också på förmågan att skjuta upp belöningar, vilket har visat sig ha viss betydelse för framgång i livet (testat i det s.k. marshmallow-experimentet).19 Två termer används i statistiken: fetalt alkoholsyndrom (fetal alcohol syndrom, FAS), som avser all- varligare skador, och fetala alkoholspektrumstörningar (fetal alchol spectrum disorder, FASD). Det är av uppenbara skäl svårt att upp- skatta antalet latenta skador med effekter först i ungdom eller vuxenliv. Förekomsten av störningar i USA:s befolkning uppskattas till knappt 5 procent.20 I Sverige har två övergripande studier gjorts. Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) avstod efter en litteraturgenomgång från att ange några siffror. En senare studie av Andreasson m.fl. uppskattar att antalet nya fall av FAS i Sverige till cirka 0,1–0,3 procent av alla födslar, eller cirka 100–300 fall per år, och för FASD till cirka 1–3 procent. Samhällskostnaden för FAS i Sverige har lågt uppskattats till 14 miljarder kronor per år.21 Alko- holens påverkan på gravida kvinnor och deras barn har ett samband med alkoholkonsumtion både bland män och icke-gravida kvinnor i hela befolkningen. Över 80 procent av svenska kvinnor dricker alko- hol under året före graviditeten, och 14 procent dricker mycket. I allmänhet är det få kvinnor som minskar sin konsumtion innan de har fått besked om att de är gravida. Mäns alkoholkonsumtion innan graviditeten kan ge skador på fostret och möjligen också på följande generationer genom förändringar av spermiernas arvsmassa.22

Det har förts en diskussion om huruvida det skulle finnas riskfria nivåer under vilka några effekter inte skulle uppträda.23 Skillnader i resultat från olika undersökningar kan bero på skillnader i allmänna förutsättningar, storleken hos de grupper som undersökts eller vilka indikatorer man har valt. Att man inte observerar några skillnader hos barn vid 5 års ålder innebär inte att det inte kan finnas skador

18Alati et al. (2006).

19Williams et al. (1994). Om marshmallow-experimentet, se Mischel (2014), och kritik i Watts et al. (2018). Kritiken mot forskningen om förmågan att skjuta upp belöningar går ut på att den inte intar någon särställning, när man gör en tillräckligt omsorgsfull kompensation för skillnader i socioekonomisk bakgrund mellan de barn som ingått i studierna.

20May et al. (2018).

21SBU (2016), Andreasson m.fl. (2020).

22Andreasson m.fl. (2020), s. 4.

23Wold, A., intervjuad i Svenska Dagbladet 2016-07-13, bl.a. med hänvisning till några danska studier (se exv. Kesmodel et al. (2015).

272

SOU 2020:46

Det tidiga livet

som uppträder senare i livet.24 Argument mot föreställningen om konsumtionströsklar under vilka det inte skulle finnas några nega- tiva effekter generellt sett kan hämtas från en mycket omfattande litteraturöversikt över alkoholens skadeverkningar publicerad i tid- skriften The Lancet.25 Bakgrunden till detta omfattande syntesarbete är att studier av alkohols effekter på vissa sjukdomar inte påvisat några sådana vid låga konsumtionsnivåer, eller i vissa fall till och med en viss skyddseffekt. I den aktuella studien har den totala skade- effekten från alla sjukdomar adderats (mätt med sjukdomsjusterade levnadsår26), och med detta gemensamma mått medför all konsum- tion förhöjda risker.

Mot denna bakgrund framstår det som riskabelt att hävda att det skulle existera några riskfria konsumtionsnivåer också under gravidi- teten. Viktigare för policydiskussionen är emellertid att enskilda individers alkoholintag inte går att styra med någon precision. Den kan i viss utsträckning påverkas genom rådgivning inom mödra- hälsovården, men huvudinstrumentet för statsmakterna är att på- verka tillgängligheten via försäljning och utskänkning. Det finns en detaljerad, långsiktig studie av liberaliserad alkoholförsäljning i Sverige, Peter Nilssons analys av det så kallade starkölsexperimentet i Västsverige 1967–1968.27

Experimentet, som innebar att starköl fick säljas vanliga livsmedels- affärer, genomfördes i Göteborgs och Bohus län och Värmlands län med början den 1 november 1967 och var tänkt att pågå i 14 månader. Det avbröts dock efter 8½ månader på grund av en kraftig försäm- ring av nykterhetstillståndet särskilt bland ungdomar. I register kan man följa de individer som befann sig på fosterstadiet under experi- mentet med avseende på utbildning, inkomst och vissa andra utfalls- variabler fram till år 2000, då de alltså var drygt 30 år gamla. Analy- sen gäller barnen till dem som blev mödrar för första gången och som blev gravida före försökets inledning (dvs. sannolikheten för att bli gravid påverkades inte av försöket). Som kontrollgrupp fungerar motsvarande grupp i landets övriga län, som alltså inte påverkades av

24Som framgår av den i kapitel 4 citerade studien av nedfallet från Tjernobyl finns signifikanta effekter i tonåren även vid doser som av strålskyddsexpertisen hade bedömts som ofarliga (se avsnitt 4.4).

25GBD 2016 Alcohol Collaborators (2018).

26Så kallade DALYs, disease-adjusted life-years.

27Nilsson (2008), (2017).

273

Det tidiga livet

SOU 2020:46

försöket. Resultatet kan sammanfattas på följande sätt. De som be- fann sig på fosterstadiet i försökslänen under den aktuella perioden

–hade i genomsnitt 3½ månaders kortare skolgång

–hade 3,9 procentenheter lägre sannolikhet att ha gått ut gymnasiet

–hade 2,5 procentenheter lägre sannolikhet att ha en universitets- examen

–hade i genomsnitt 24 procent lägre arbetsinkomster

–löpte 7,1 procentenheters högre risk att ha nollinkomst

–löpte 3,6 procentenheters högre risk att vara beroende av försörj- ningsstöd.

I linje med tidigare forskning om störningar i fosterstadiet påverka- des män mer än kvinnor av försöket.28

En invändning mot studiens användbarhet för policyutformning skulle kunna vara att kunskapen om alkoholens skadeverkningar på foster har ökat sedan experimentet genomfördes. Å andra sidan drö- jer det viss tid innan en kvinna blir medveten om att hon är gravid. Dessutom är det en delvis öppen fråga vilken effekt information har på beteendet. Alkoholens skadeverkningar i samhället är kännbara också i dag trots ökad kunskap. Alkoholens sjukdomsbörda är betydande.29 Alkoholrelaterat våld är ett stort problem.30 I trafiken har närmare var femte avliden motorfordonsförare haft en otillåten alkoholhalt i blodet under den senaste tioårsperioden. Mellan 40 och 50 procent av dem som omkommer i drunkningsolyckor har alkohol i blodet.31 Kunskap om alkoholens skadeverkningar är uppenbarli- gen inte tillräckligt för att missbruket ska elimineras. Både informa- tion till gravida och begränsningar i tillgängligheten bör finnas med i den repertoar av åtgärder som vidtas för att begränsa risken för fosterskador.

Tobak innebär liksom alkohol risker för både gravida kvinnor och foster. Rökning innebär förhöjd risk för komplikationer under gra- viditeten, såsom spontanaborter och utomkvedshavandeskap. För

28Det finns biologisk-teoretiska argument för att så bör vara fallet; se Wells (2000).

29Se vidare kapitel 11.

30CAN (2017).

31Ahlm et al. (2013).

274

SOU 2020:46

Det tidiga livet

barnet finns risker av samma slag som är förknippade med alkohol – kognitionsstörningar, missbildningar och förhöjd risk för en rad sjukdomar i vuxenlivet.32

Även narkotikabruk före och under graviditet medför risker. Nar- kotiska droger som intas under graviditet riskerar att orsaka gravi- ditetskomplikationer, och fostret kan påverkas negativt med risk för skador eller funktionsstörningar hos barnet senare i livet. Det gäller även vid läkemedelsassisterad rehabilitering vid beroende, det vill säga behandling med metadon eller liknande kan ha ogynnsamma effek- ter på barnet. Riskperioden för organmissbildningar är begränsad till de första 3 graviditetsmånaderna. Hittills har man inte verifierat att de vanligen förekommande drogerna ensamma orsakar strukturella missbildningar på det sätt som alkohol gör. Däremot kan tillväxten påverkas negativt vid kroniskt missbruk av narkotika.

Den främsta risken med samtliga droger är de långsiktiga konse- kvenser som berör hjärnans mognad.33 Det finns belägg för epigene- tisk påverkan.

Livets början

Barn till gravida kvinnor med kort utbildning löper signifikant högre risk för perinatal död (dvs. att barnet är dödfött eller avlider under första levnadsveckan). Denna grupp av kvinnor har förhöjd risk ock- så för vissa andra komplikationer i samband med födseln, till exem- pel förtida förlossning. Sambanden gäller även då hänsyn tas till fak- torer som samvarierar med utbildningens längd, såsom BMI, ålder och rökning. Även kvinnor födda i vissa länder visar förhöjd risk.34

Den förväntade livslängden vid födseln i Sverige var år 2017 84,0 år för kvinnor och 80,4 år för män. Den har vuxit för både män och kvinnor under lång tid, och avståndet mellan könen har krympt. Ökningen är numera långsam och Sverige har passerats av flera län- der i den internationella statistiken.35

En uppfattning om skillnaderna i sjuklighet och förväntad livslängd redan från födseln fås i en studie av adopterade barn av Björkegren

32Cnattingius (2004), Einarson and Riordan (2009).

33Behnke and Smith (2013), Huizink (2014), Vassoler. et al. (2014).

34Socialstyrelsen (2016).

35SCB (2019b). Statistiken avser endast personer som är födda i Sverige.

275

Det tidiga livet

SOU 2020:46

m.fl.36 Barnens förväntade livslängd och allmänna hälsa har ett visst, men ganska begränsat samband med de biologiska föräldrarnas,37 och detta samband bestäms ju till stor del eller helt av faktorer som ligger före födseln. Självfallet har barnens livsmiljö efter adoptionen under de tidiga levnadsåren också stor betydelse för den förväntade livslängden.

7.2Barnets tidiga utveckling

Barnets tidiga livsmiljö har starka effekter på den kognitiva utveck- lingen. Ur ett fördelningsperspektiv är det av betydelse att föräldrar från olika socioekonomiska grupper uppfostrar sina barn på olika sätt enligt internationella översikter.38 Föräldrar med högre socio- ekonomisk status tenderar att ge sina barn större handlingsfrihet och vara mindre begränsande och straffande i umgänget med barnet. Den närmiljö som erbjuds barnet tenderar också att vara mer stimule- rande och inriktad på interaktion och färdighetsträning i sådana familjer.39

Uppfostrans betydelse för språkinlärningen är ännu större.40 För- äldrar med högre socioekonomisk status kommunicerar mer med sina barn, använder ett större ordförråd och meddelar också mer information i sina samtal, till exempel genom att oftare förklara orsakssamband.

I båda dessa avseenden – allmän uppfostringsstil och språklig kommunikation – spelar föräldrarnas utbildning större roll än deras inkomster.

Problemet för barn med utländsk bakgrund är dubbelt. Det handlar dels om att trots ett ibland begränsat föräldrastöd förvärva tillräckliga kunskaper i det nya landets språk för att kunna hävda sig i skolan, dels om att förvalta och utveckla det språk som finns med från den föregående generationen. Frågan om hur tvåspråkigheten bäst ska hanteras – koncentration på majoritetsspråket eller grundlig inlärning av föräldrarnas språk – är omstridd bland språkforskare.41

36Björkegren et al. (2019).

37Rangkorrelation 0,13–0,15.

38Hoff et al. (2002), Bradley and Corwyn (2002), Lareau (2002).

39Ibid.

40Hoff (2006), Weisleder and Fernald (2013).

41García et al. (eds.) (2017).

276

SOU 2020:46

Det tidiga livet

Tidiga stressupplevelser av olika slag sätter spår i hjärnan som blir bestående upp i vuxenlivet.42 Det rör sig ibland om epigenetiska för- ändringar som kan spåras fysiologiskt, men även andra mekanismer är aktiva.

Luftföroreningar och buller är exempel på negativa miljöfaktorer som har studerats ingående.43 Exponering för bly i tidig ålder – ett problem som har minskat under senare år sedan blyad bensin fasats ut – leder till försämrad allmän förmåga som tar sig uttryck i bland annat kortare utbildning, ökad risk för kriminalitet och lägre livs- inkomst. Effekten är mer uttalad för pojkar.44 Mer allmänt har luft- föroreningar en negativ effekt på barns hälsotillstånd i andnings- organen, vilket kan studeras under så kallade inversionsepisoder, då luftkvaliteten är sämre än normalt. Det visar sig att barn från socio- ekonomiskt svagare grupper är mer känsliga i detta avseende.45 Buller från flyg- och vägtrafik kan ge bestående negativa effekter på läs- förståelse och minnesfunktioner och också leda till ökad retlighet.46

7.3Familjeförhållanden

Barns hälsa

Barns hälsa påverkas av familjebakgrunden.47 Barn i Sverige med hög socioekonomisk status har 40–45 procent lägre sannolikhet att bli inskrivna på sjukhus än barn med låg socioekonomisk status. För psykisk ohälsa och sjukdomar i andningsorganen ligger skillnaden mellan 60 och 85 procent, för skador och förgiftningar mellan 30 och 40 procent. Effekten är något starkare för flickor än för pojkar och blir starkare i tonåren, och då särskilt för psykisk ohälsa. Barn som lever under ekonomisk utsatthet löper 131 procent högre risk att dö under barndomen, vilket motsvarar knappt 24 barn fler per 100 000 barn. Den sociala skillnaden är stabil över tiden.

Ohälsa i barn- och ungdomsåren samvarierar med problem längre fram i livet. Ibland rör det sig om orsakssamband, medan det i andra

42Harms et al. (2017).

43Currie (2013).

44Grönqvist et al. (2017).

45Jans et al. (2018).

46Stansfeld et al. (2005), Clark et al. (2012), med vidare referenser.

47För litteraturöversikter, se Sjögren och Svaleryd (2011) och Evertsson och Magnusson (red.) (2014).

277

Det tidiga livet

SOU 2020:46

fall kan vara problem i konstitutionen som visar sig tidigt i livet. Barn som blir inskrivna på sjukhus någon gång under barndomen har sämre meritvärde, lägre sannolikhet att gå ut gymnasiet, högre sanno- likhet att få ekonomiskt bistånd och att sakna inkomst från arbete eller studier samt har sämre hälsa som unga vuxna. Det finns ett starkt samband mellan psykisk ohälsa å ena sidan och skolpresta- tioner och välfärd som ung vuxen å andra sidan. Bara 60 procent av barn som har varit inskrivna på sjukhus för psykisk ohälsa uppnår gymnasiekompetens, att jämföra med 87 procent bland barn som aldrig har varit inskrivna på sjukhus. 17 procent av dem som varit inskrivna på sjukhus på grund av psykisk ohälsa har ekonomiskt bi- stånd vid 23 års ålder, medan andelen är 4,7 procent bland barn som inte varit inskrivna.

Barn med utländsk bakgrund får hantera flera specifika problem, såsom föräldrar som kan ha flytt och därmed kan ha stora psykiska problem i och med trauman, svårigheter med diskriminering med mera.48 Många barn bär dessutom själva på traumatiska upplevelser.

Mödrahälsovård och barnhälsovård

Både mödra- och barnhälsovården är frivilliga, kostnadsfria verk- samheter som vänder sig till alla gravida och nyblivna familjer. De allra flesta gravida kommer till mödrahälsovården för regelbundna undersökningar och kontroller. Nästan alla barn är inskrivna i barn- hälsovården, som bistår med hälsouppföljningar inklusive bedöm- ningar av utveckling och tillväxt, samt föräldraskapsstöd. Båda verk- samheterna ska erbjuda föräldraskapsstöd, som förberedelse före förlossningen och under barnets första tid. I hälsokontrollen för 4- åringar ingår bland annat att uppmärksamma barnens språkliga ut- veckling. Fram till 2009 fanns i råden från Socialstyrelsen en upp- maning att göra språktester, och bedömningen är att detta sker på de flesta barnavårdscentraler.49 Många språkligt avvikande 2,5–3-åringar uppvisar senare andra neuropsykiatriska eller intellektuella stör- ningar, och en bedömning av kommunikations- och språkförmågan fyller därför ett bredare syfte inom barnhälsovården. Punktvisa kun- skapsöversikter görs också exempelvis av Socialstyrelsen, men en

48Mellan 20 och 30 procent av dem som flyr från krigsdrabbade områden lider av psykisk ohälsa i någon form; se Bogic et al. (2015) och Tinghög et al. (2016).

49Magnusson m.fl.(2011).

278

SOU 2020:46

Det tidiga livet

gemensam infrastruktur för att systematiskt identifiera de barn som är i behov av stöd, vilka insatser som ger resultat och vilka som är mest adekvata i olika situationer saknas.50

Ett problem för både barnhälsovården och förskoleverksamheten är att nå fram till alla familjer för att kunna identifiera och stödja barn med olika språk- och kommunikationsproblem. Även om an- slutningsgraden till de offentliga systemen är hög, finns det anled- ning att förmoda att barn med särskilda problem är överrepresen- terade i den kategori som inte är ansluten. Barnhälsovårdens riktade insatser når inte i tillräcklig omfattning alla som är i behov av dem.51 Det gör det angeläget att pröva ytterligare metoder som uppsökande verksamhet för att nå barnen i dessa grupper. I Norge har man experimenterat med gratis barnomsorg för att på en gång öka an- slutningsgraden och föräldrars engagemang på arbetsmarknaden.52 Försök med utökad hembesöksverksamhet har gjorts i bland annat Rinkeby.53 Inom ramen för överenskommelsen God och nära vård 2020 mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner stärker man barnhälsovårdens möjligheter att tillsammans med andra aktörer nå ut mer till barn och familjer med hälsofrämjande och förebyggande insatser.54

Förskola

På samma sätt som mödrahälsovården är den relativt höga anslut- ningsgraden i förskolan en utjämnande faktor. Enligt statistiken från 201955 gick 77 procent av alla 1–3-åringar och 94 procent av alla 3–5- åringar i förskola. Ungefär 2 procent av alla 1–5-åringar deltog i stäl- let i pedagogisk omsorg. Barnens ålder när de börjar i förskola eller pedagogisk omsorg är tämligen oberoende av föräldrarnas inkomst och utbildningsnivå. Däremot börjar barn som invandrat till Sverige generellt senare än andra.

50von Greiff m.fl. (2012).

51Wallby and Hjern (2011).

52Drange and Telle (2015).

53Marttila m.fl. (2016). För litteratur om hembesök, se: https://www.rikshandboken-bhv.se/ metoder--riktlinjer/hembesok/referenser/.

54SKR (2020).

55Statistik från SCB.

279

Det tidiga livet

SOU 2020:46

Den integration av barn från olika miljöer som sker i förskolan är viktig för språkutveckling och annan social förmåga hos barn med mindre gynnad familjebakgrund.56 Samtidigt bör man beakta att upptagningsområdet för förskolor ofta är lokalt och att det därmed påverkas av segregation i boendet.

Personalens kompetens är viktig för att säkerställa kvaliteten i verksamheten. Endast omkring 40 procent av de anställda i för- skolan har i dag förskolelärarexamen, och andelen är sjunkande.57 Detta beror bland annat på för få utbildningsplatser på förskol- lärarutbildningen i relation till behoven. Bristen är störst i storstäder och i kommuner långt ifrån lärosätena. Även den yttre fysiska miljön för barnen och personalens arbetsmiljö är väsentliga. Förtätning av städer och växande behov av förskoleplatser riskerar att komma i konflikt med krav på välanpassade fysiska miljöer, både inomhus och utomhus.

Av särskild betydelse blir förskolan för barn med utländsk här- komst, och både segregation och brist på utbildad personal blir i det perspektivet allvarliga.58

Ett anmärkningsvärt faktum är att det i Sverige med en sedan länge väl utbyggd förskola finns ytterst lite forskning om förskolans effekter både generellt och specifikt för nyanlända och utrikesfödda barn och familjer. Ett nationellt uppföljningssystem för mätning av förskolans likvärdighet är angeläget, liksom studier av effekter på lång sikt. Bland de faktorer som borde studeras finns exempelvis skillnader i personalens utbildningsnivå, personaltäthet och barn- gruppers storlek mellan områden med olika socioekonomiska förut- sättningar.

Familjestruktur

Föräldrar och syskon definierar en stor del av barnens uppväxtmiljö under de tidigaste levnadsåren. Antalet syskon är viktigt liksom platsen i syskonskaran. Skillnader i mortalitet beroende på plats i syskonskaran har visats för personer födda under tidigt 1900-tal,59

56För en forskningsöversikt med tillämpning på den lokala miljön i Malmö, se Persson (2012).

57Skolinspektionen (2018).

58Bris (2019).

59Modin (2002).

280

SOU 2020:46

Det tidiga livet

och skillnader i kroppslängd har registrerats från dagens Storbritan- nien.60

Med stigande levnadsnivå blir avvägningsproblemet hur många barn man ska skaffa mindre akut.61 En viktigare potentiell källa till ojämlikhet är platsen i syskonskaran, även om bilden här är något splittrad. En ganska naturlig konsekvens av hur tid allokeras till barn gemensamt och sinsemellan, när syskonskaran växer, är att de senare födda får mindre tid med föräldrarna totalt sett.62 Å andra sidan kan barnen lära sig av äldre syskon, vilket verkar i motsatt riktning.63 I en bred studie av Norges befolkning har visats att äldre syskon i genomsnitt uppvisar högre kognitiv förmåga, längre utbildning och högre livsinkomst.64 En studie på svenska data visar att äldre syskon också får chefspositioner med högre sannolikhet.65 Hälsoutfallet är mer varierat.66

En faktor av viss betydelse är när på året man är född. Eftersom många administrativa system bygger på födelseår, kommer barn som är födda tidigt på året att vara äldre än genomsnittet och då ha vissa utvecklingsmässiga fördelar. Det får konsekvenser till exempel i skolan och i idrottssammanhang. De säsongsvariationer som finns har en viss koppling till sociala bakgrundsvariabler, även om denna koppling har försvagats under senare år.67 Vi återkommer till detta i kapitel 8.

Splittrade familjer

Skilsmässor var förr relativt ovanliga i Sverige och förekom mest i de högre samhällsskikten. En allmänt höjd levnadsstandard, kvinnors ökade ekonomiska oberoende och deltagande i samhällslivet och en förändrad äktenskapslagstiftning åren kring 1970 har bidragit till att förändra bilden. Ett normalår ingås omkring 50 000 äktenskap, sam-

60Lawson and Mace (2008).

61Lawson and Mace (2010).

62Price (2008).

63Lawson and Mace (2010b).

64Black et al. (2005).

65Black et al. (2018).

66Black et al. (2016).

67Om försvagningen av säsongsvariationerna, se Dahlberg and Andersson (2019).

281

Det tidiga livet

SOU 2020:46

tidigt som omkring 25 000 upplöses genom skilsmässa. Skilsmässor är numera vanligare i låginkomsthushåll.68

Gemensam vårdnad är numera normen efter en skilsmässa eller en separation efter ett samboförhållande. Antalet vårdnadstvister har parallellt med detta ökat, ibland med negativa konsekvenser för barnens psykiska välbefinnande.69

Barn till föräldrar som har skilt sig har i vuxen ålder lägre psykiskt välbefinnande och kortare utbildning, kontrollerat för andra variab- ler.70 Detta innebär inte nödvändigtvis att skilsmässan i sig är orsaken till barnens problem i vuxenlivet utan illustrerar snarare den negativa effekten av ett dysfunktionellt emotionellt klimat inom en familj. Eftersom skilsmässor nu är relativt sett vanligare inom låginkomst- familjer, kan även försämrade ekonomiska förhållanden efter skils- mässan spela in.

7.4Boende och närmiljö

Här presenteras bara en kort översikt över frågor knutna till bo- endets och grannskapets betydelse för det uppväxande barnet; för en grundligare genomgång, se kapitel 12.

Boende

Bostaden är viktig för individen under hela livet, och grundlagen slår fast det allmännas ansvar för att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning.71 För barn är ett tryggt och kontinuerligt boende av stor betydelse. Ständiga flyttar går ut över både sociala nätverk och senare skolgång. Antalet barn som berördes av vräkning har sjunkit under det senaste decenniet men ökade igen 2018, och ökningen har fort- satt under 2019.72

Trångboddheten är större i Sverige än i övriga nordiska länder och vanligast i hushåll med låga inkomster.73 Internationella studier

68Evertsson och Magnusson (2014), SCB(2013).

69SOU 2017:6.

70Amato (2001), Björklund and Sundström (2006).

71Regeringsformen 1 kap., 2 §.

72År 2019 berördes 467 barn av vräkningar (statistik från Kronofogdemyndigheten).

73Boverket (2016a).

282

SOU 2020:46

Det tidiga livet

visar att barn som delar rum har sämre skolresultat än barn som inte gör det. Svenska studier bekräftar dock inte den bilden, men den svenska studien säger inget om effekter av extrem trångboddhet, vilken har ökat över tid.74 För barn och unga kan trångboddhet försvåra utveckling och underhåll av sociala relationer och möjlighet att sköta skolarbete, liksom möjligheten till återhämtning.

Uppväxtområde

Närmiljön spelar stor roll för barns utveckling, eftersom de till- bringar så stor del av sin tid denna miljö. Effekterna kan vara både positiva och negativa. Bland positiva miljöeffekter kan nämnas att grönområden i anslutning till boendet har en allmänt gynnsam effekt på hälsan.75 God evidens finns för effekter på både självupplevd hälsa och mortalitet. Det förefaller som om den upplevda miljön måste vara tillräckligt komplex för att ha positivt inflytande på hälsan. Människans varseblivning har utvecklats i en naturlig miljö, och det kan vara svårt att en skapa en tillräckligt naturlig komplexitet i en helt artificiell byggd miljö.76 Tillgänglighet till grönområden kan också ge indirekta effekter på hälsan genom ökad vardagsmotion. Negativa miljöeffekter – luftföroreningar, buller med flera – behand- lades ovan i avsnitt 7.1.77

Segregation är en aspekt av närmiljön som påverkar barnens ut- veckling. Vilket grannskap man växer upp i har betydelse för vilka livschanser som erbjuds, och barn som växer upp i utsatta områden bor i hög grad i utsatta områden även som vuxna. Amerikansk forsk- ning tyder på att tidig flyttning från utsatta områden minskar risken för negativa konsekvenser i vuxenlivet.78 Segregation sker på basis av inkomst, etnicitet och demografiska faktorer som ålder, kön och hushållskategori.79 Att växa upp i ett socialt utsatt område kan också innebära att växa upp i ett område präglat av otrygghet och våld. Barnombudsmannen har genomfört intervjuer och enkäter med barn i utsatta områden och i avlägsna kommuner, och denna sammanställ-

74Riksrevisionen (2019a).

75Kaplan (1995).

76Kaplan (1995), Hägerhäll et al. (2004).

77Se referenser i detta avsnitt; vidare Bornehag (2015).

78Andersson m.fl. (2017).

79Ibid.

283

Det tidiga livet

SOU 2020:46

ning visar att barn i utsatta områden upplever våld i sin vardag, i hem- met, på gården eller till och med i förskolan. Våldet får konsekvenser för barnen genom att begränsa deras liv och rörelsefrihet. Dessa barn upplever också att det är svårt att få studiero i skolan och att vuxen- världen har låga förväntningar på dem.80

Som framgår av kommissionens underlagsrapport i ämnet81 är segregationen ett komplext fenomen, som förutom de nämnda fak- torerna också hänger samman med arbetsmarknaden och den offent- liga servicen i närområdet. Boendesegregationen har inverkan också på skolsegregationen, med ytterligare konsekvenser för barnens framtida utveckling.

7.5Policyfrågor

Faktorer som bidrar till ojämlika livschanser är aktiva redan i det prenatala skedet. Yttre faktorer som allmän stress hos den blivande modern, buller och miljögifter är ojämnt fördelade över befolk- ningen. Vissa av dess faktorer är svåra att påverka, men andra är åt- komliga genom politiska beslut. En allmän reservation till den cite- rade litteraturen är att förhållandena under graviditet och det tidiga livet skiljer sig mellan länder och att exempelvis resultat från ameri- kanska undersökningar inte direkt kan lyftas över till Sverige.

Mödra- och barnhälsovården

En viktig förutsättning i det svenska samhället vad gäller det pre- natala skedet är den höga anslutningen till den offentliga mödra- vården. Det ger goda möjligheter till rådgivning beträffande levnads- vanor, födointag, alkohol, tobak och så vidare. Anslutningen är dock inte fullständig, och det finns anledning att ägna särskild uppmärk- samhet åt grupper som riskerar att falla utanför. Mödrar med muslimsk bakgrund bör upplysas om riskerna för fosterutvecklingen med fastemånaden Ramadan.

Efter födseln är det särskilt för nyblivna föräldrar viktigt med all- män rådgivning, undervisning om barns utveckling, risker i vardags- livet och annat. Unga föräldrar och föräldrar med kort utbildning

80Barnombudsmannen (2018).

81Andersson och Holmqvist (2019).

284

SOU 2020:46

Det tidiga livet

har inte lika mycket kunskaper och livserfarenheter som äldre med längre utbildning har hunnit förvärva. De båda faktorerna är kopp- lade; föräldrar med kort utbildning är generellt sett yngre när barnen föds.82

Förskola

Förskolan är central för barns utveckling och har också en utjäm- nande effekt på barnens livschanser. Särskilt stor blir betydelsen för barn med utländsk bakgrund, men även för barn i allmänhet som får mindre stimulans och stöd i hemmiljön. Därför är kvaliteten i för- skolans verksamhet särskilt viktig för dessa barn, och det finns en stor möjlighet att öka jämlikheten i barns livschanser genom att lägga mer resurser och kraft på förskolan och dess uppdrag att skapa mer likvärdiga möjligheter för barn, oavsett ursprung. Ett viktigt medel för detta är att stärka personalens grundläggande kompetens- nivå, vidareutbildning och arbetsmiljö.

Bostad för barnfamiljer

Bostadspolitiken är central också för detta tidiga skede i livet. Tryg- gat boende för barnfamiljer, av tillräcklig kvalitet till rimlig kostnad, framstår som ett av de angelägnaste målen på området. Även när- miljön utanför bostaden är viktig.

Barn till separerade föräldrar

Den ekonomiska politiken är av särskild vikt för ensamstående för- äldrar med egen vårdnad av barn, en grupp som är starkt kvinno- dominerad. Här finns utrymme för politiken att förbättra den eko- nomiska standarden för de familjer som har de svåraste ekonomiska förutsättningarna.

82Se kapitel 7 i SCB (2018 b).

285

Det tidiga livet

SOU 2020:46

Tyngdpunkten i de offentliga insatserna

En återkommande observation i forskningen är att föräldrar och barn med mindre gynnsamma ekonomiska förutsättningar är känsli- gare för de störningar som uppträder, antingen det handlar om yttre stressfaktorer som buller och miljögifter eller om risker förknippade med alkohol, tobak och bristfälligt födointag. Detta illustrerar de självförstärkande mekanismer som behandlades i kapitel 4. Jämsides med riktade åtgärder utformade efter de specifika problem som är aktuella i en viss situation bör man alltså överväga allmänna resurs- förstärkningar till de hushåll som bedöms vara i riskzonen.

Som konstaterats får barn från resursstarka familjer en mer stimulerande uppväxtmiljö, det vill säga de kommer att kunna rea- lisera en större andel av sin medfödda potential i olika dimensioner av personligheten. Resursstarka föräldrar har också bättre förmåga att kompensera för de störningar av olika slag som kan uppträda. Den viktiga policyslutsatsen är att det ur ett samhälleligt perspektiv finns en större orealiserad potential bland barn med mindre gynnad bakgrund. Detta förklarar också att de effekter som observeras av insatser i barnomsorg och förskola tenderar att vara störst för denna kategori barn.83 Ekonomerna James Heckman och Dimitriy Masterov uttrycker det på följande sätt:84

…den verkliga kreditrestriktionen som barn möter är inte otillräckliga resurser för undervisning och mat och husrum under collegeåren. Det är snarare barnens oförmåga att låna mot framtida inkomster för att köpa en föräldraomgivning som tillåter dem att realisera sin potential. Det är olyckan att ha fått fel föräldrar.

83Se avsnitt 8.1.

84Heckman and Masterov (2007).

286

8 Utbildningsåren

Perioden från tidiga barnaår till vuxen ålder kring tjugo år kan hävdas vara den viktigaste för en människas utveckling. Personligheten danas i samspel med omgivningen. Kunskaper och social förmåga växer, och hon lär sig efter hand orientera sig allt bättre i tillvaron. Skolan är mycket viktig för denna utveckling. Under femton till tjugo år, för dem med lång utbildning ännu längre, är lärandet den dominerande sysslan i vardagslivet. Både kognitiva och andra färdig- heter utvecklas. Under de tidiga skedena är familjen den jämte skolan dominerande miljön; successivt blir kamratgrupper och föreningsliv viktigare som referenspunkter och normsändare i utvecklingen mot den autonoma vuxna människan.

Med ekonomiskt språkbruk är denna period den viktigaste för uppbyggnaden av ett lands humankapital. Grundläggande färdig- heter som att kunna läsa, skriva och räkna är nödvändiga för vuxen- livet oavsett livsbana, men också kunskaper i historia, samhällskun- skap och geografi för att man rätt ska kunna orientera sig i samhället. Kulturorienterade ämnen som litteratur, musik och skapande konst utvecklar andra sidor av personligheten. Med gymnastik, idrott och hälsokunskap grundläggs goda levnadsvanor med konsekvenser långt upp i vuxenlivet.

Det finns en viktig jämlikhetsaspekt på detta system. Barn med olika familjebakgrund har olika förutsättningar att utvecklas som människor, och en av skolans centrala uppgifter blir att jämna ut dessa förutsättningar genom att garantera en hög lägstanivå på kun- nandet och färdigheterna. På längre sikt är skolan det viktigaste in- strumentet för att skapa ett jämlikt samhälle befolkat av autonoma människor som kan orientera sig i tillvaron och försvara sina rättig- heter. Tanken om en allmän och obligatorisk skola, som är ett arv från upplysningen, är därför ett bärande element i demokratin.

287

Utbildningsåren

SOU 2020:46

8.1Vad påverkar utbildningsresultat och utbildningsval?

Individens utbildningsresultat och utbildningsval hänger samman med en rad olika faktorer, dels i hemmiljön, dels i skolan. Vi har i kapitlen 3 och 7 behandlat arv och miljö och visat betydelsen av den tidiga uppväxtmiljön för barns utveckling. Kombinationen av arv, hemmiljö, förskola, skolutbildningens innehåll, pedagogik och kvali- tet och elevens eget bidrag formar utbildningsresultatet. För att be- driva framgångsrik utbildningspolitik måste man veta vilka faktorer som har störst betydelse för utbildningsresultaten och vilka bland dem som låter sig påverkas av policy. Detta betyder att det krävs ett omfattande statistiskt analysarbete för att särskilja effekterna av utbildningspolitik från andra faktorer. För att förstå utvecklingen av resultaten i skolan – både nivå och spridning – är det därför viktigt att ta hänsyn till förändringar i de demografiska förutsättningarna. På så sätt kan skolans betydelse för resultatutvecklingen renodlas och man får ett bättre underlag för att förstå hur skolan lyckas med sitt uppdrag.

Även individens utbildningsval påverkas av dessa bakomliggande faktorer. Utöver den direkta kopplingen mellan skolresultat och ut- bildningsval skiljer sig utbildningsvalen för elever med jämförbara skolprestationer men med olika kön och olika socioekonomisk bak- grund.1

8.2Förskola

Skillnaderna i barns tidiga uppväxtvillkor tar sig många uttryck – föräldrars utbildningsbakgrund, ekonomisk standard, bostadsstan- dard, fysisk miljö i grannskapet och annat. De får konsekvenser för barnens kunskaper, sociala förmåga och självförtroende. I dag går drygt en halv miljon barn i förskolan, vilken också är barnens första steg i utbildningsväsendet. Förskolan är en institution där jämnare förutsättningar kan skapas inför barnens fortsatta uppväxt i och utanför skolsystemet.

1Rudolphi (2013).

288

SOU 2020:46

Utbildningsåren

Det finns en omfattande forskning kring förskolans effekter både på kortare och längre sikt.2 Dietrichson et al. (2019) är en syntes av 26 internationella studier som har utnyttjat naturliga experiment för att dra slutsatser om (kausala) effekter av universella förskolesystem för barn mellan 0 och 6 år. Effekter har mätts från tredje årskursen till vuxen ålder. Jämförelser med informell barnomsorg (t.ex. om- sorg i hemmet av föräldrar, mor- och farföräldrar) visar på blandade effekter på tidiga utfall som mäter skolresultat, hälsa och välbefin- nande. Utvärderingar i senare skeden – framgång i skolan, antal skol- år, slutlig utbildningsnivå, sysselsättning och inkomster – visar dock på gynnsamma genomsnittseffekter av de universella förskolepro- grammen. De studier som har genomfört kostnads-nytto-kalkyler visar på en klart positiv avkastning. Effekterna är störst för barn från familjer med låg socioekonomisk status. Studien finner inga syste- matiska skillnader mellan pojkar och flickor.

Som konstaterades i föregående kapitel har den svenska förskolan inte varit föremål för någon större utvärderings- och forsknings- insats, vilket delvis beror på brist på data. Dock finns några ekono- metriska studier av den norska förskolan, som torde vara relevanta också för den svenska diskussionen.3 Analyserna bekräftar de allmänna slutsatserna ovan. Förskolan bidrar långsiktigt till barnens utbild- ningsnivå och minskar beroendet av transfereringssystem. Flickor och barn till mödrar med kortare utbildning gynnas särskilt.

Anslutningen till förskolan i Sverige är som tidigare konstaterats hög. Enligt SCB4 var andelen som gick i förskola hösten 2019 knappt 50 procent bland 1-åringar, 89 procent bland tvååringar och 94 pro- cent bland 3–5-åringar. Andelen barn som går i förskola har ökat under det senaste decenniet, medan andelen barn i pedagogisk om- sorg har minskat. Barnens ålder när de börjar i förskola eller peda- gogisk omsorg5 är relativt oberoende av föräldrarnas inkomst och utbildningsnivå. Däremot börjar barn som invandrat till Sverige av naturliga orsaker generellt senare än andra. Drygt 23 000 barn i åldern 3 till 5 år är inte inskrivna i förskolan, vilket motsvarar 6 pro-

2För översikter, se Burger (2010), Havnes & Mogstad (2011), Ruhm & Waldfogel (2012) och Dietrichson et al. (2019). För en detaljerad genomgång av förskolans betydelse på lokal nivå, se Persson (2012).

3Havnes, Mogstad (2011) resp. Havnes & Mogstad (2015).

4SCB (2019c).

5Ofta familjedaghem.

289

Utbildningsåren

SOU 2020:46

cent av alla barn i den åldern. Av dem är 20 procent utrikes födda. Det kan jämföras med att 7 procent av alla barn i Sverige mellan 3 och 5 år är utrikes födda.

Förskolan lyfts ofta fram som särskilt viktig för barn som in- vandrat till Sverige, eller vars föräldrar har invandrat. Evidensen på detta område är begränsad6, men eftersom en lång rad studier visat att förskolan har särskilt positiva effekter för barn från socioeko- nomiskt svaga hem är det rimligt att anta att barn med invandrar- bakgrund är särskilt gynnade, då de i genomsnitt har en sämre eko- nomisk standard än barn med svensk bakgrund. En särskild utredare har fått i uppdrag att lägga förslag som kan leda till ökat deltagande i förskolan för barn i åldern 3 till 5 år med syfte att stärka språk- utvecklingen inom denna grupp.7

Deltagande i förskola bland barn med invandrarbakgrund kan också vara gynnsamt ur andra perspektiv. En norsk studie har visat att utökad förskola för barn med utländsk bakgrund om 4 timmar per dag också hade en positiv effekt på mödrarnas arbetsmarknads- utfall.8

Kvaliteten i förskoleverksamheten är viktig och starkt beroende av personalens utbildnings- och kompetensnivå. År 2019 hade 39,6 pro- cent av de anställda i förskolan en förskollärarexamen. Andelen per- sonal med förskollärarexamen hade då minskat med 2,9 procent- enheter sedan 2014.9

Förskolan är en del av det svenska utbildningssystemet och den första skolform som barnen möter. Införandet av en egen skolform, reviderad läroplan med bland annat krav på skolchef för förskolan och ansvaret för tillsyn av både kommunala och fristående förskolor har ökat kompetensbehovet hos kommunerna, samtidigt som an- delen utbildad personal minskar.

Förskolan som skolform riskerar att hamna i bakgrunden när nationella initiativ tas för att höja kvaliteten i den svenska utbild- ningen. Exempelvis har de riktade statsbidragen i huvudsak riktats till de andra skolformerna. Då har barnen i många fall redan befunnit sig i förskolans utbildningsverksamhet i 4–5 år, där tidiga insatser kan sättas in. När förskolans kvalitet är hög, kan den kompensera

6Se dock Bris (2019) och Drange & Telle (2017).

7Dir. 2019:71. Fler barn i förskolan för bättre språkutveckling i svenska.

8Drange & Telle (2017).

9Skolverket (2019).

290

SOU 2020:46

Utbildningsåren

för brister i hemmiljön, ge möjligheter till bättre skolstart och för- hindra eller bryta social exkludering.

8.3Grundskola

Den svenska grundskolan har genomgått stora förändringar under de senaste tre–fyra decennierna, av både organisatorisk och substan- tiell natur. Skolan kommunaliserades i slutet av 1980-talet, och det statliga inflytandet minskade genom att länsskolnämnder och läro- medelsgranskning avvecklades, att sektorbidraget till skolan avskaf- fades och att uppdraget till de centrala myndigheter som fanns kvar förändrades.

Några år in på 1990-talet infördes så skolval (egentligen en möj- lighet att uttrycka önskemål om skola i de kommuner som införde detta) och fri etableringsrätt för nya huvudmän inom skolan. Den offentliga finansieringen till fristående huvudmän blev år 1997 mer generös än tidigare och har kommit att utformats som en skolpeng som följer eleven till den skola den går på.

Parallellt med dessa förändringar ändrades också den domine- rande pedagogiska doktrinen i riktning mot vad som i olika samman- hang har kallats elevcentrerad eller konstruktivistisk pedagogik.10 Betygssystemet har också reformerats, från ett relativt betygssystem till ett mål- och kunskapsrelaterat system.

Till dessa förändringar kommer vad som har skett i omvärlden med direkta och indirekta konsekvenser för skolan. Den starkt ökade migrationen har lett till att en stor andel barn i den svenska skolan nu har utländsk bakgrund. Vissa är födda i Sverige, andra utomlands. Språkbarriärer och skillnader mellan olika länders skol- system har inneburit att den svenska skolan under senare decennier haft en svårare uppgift att lösa.

Mot det ökade inslaget av barn med utländsk bakgrund ska ställas den allmänt stigande utbildningsnivån i det svenska samhället. Det är väl känt att barn med minst en förälder som har eftergymnasial bakgrund har bättre förutsättningar att klara skolans krav. Från sekelskiftet till i dag har andelen barn med denna förutsättning vuxit från drygt 40 procent till drygt 60 procent. I detta avseende har vill- koren för lärandet alltså blivit gynnsammare.

10Läroplanen Lpo 1994.

291

Utbildningsåren

SOU 2020:46

Blotta mängden av förändringar – listan är långt ifrån komplett – gör det svårt att värdera vad de olika bidragen har betytt, när man dessutom tar hänsyn till de förändringar som skett i omvärlden – internationell migration, förändrade samlevnadsförhållanden, ut- byggnad av elektroniska medier och annat. Denna komplexitet får dock inte stå i vägen för seriösa försök att analysera effekterna av fattade politiska beslut.

Den ekonomiska samarbetsorganisationen OECD, som har följt och analyserat utbildningspolitiken inom de industrialiserade länder under många decennier, utvärderade svensk utbildningspolitik 1967, 1979 och en tredje gång 1992, då reformintensiteten var som högst.11 Man konstaterade att Sverige hade ett internationellt rykte som ett föregångsland när det gällde utbildningspolitiskt tänkande. Utbild- ning var ett starkt offentligt åtagande, med förhållandevis höga offentliga utgifter, väl utbildade lärare och en idé om utbildning som både ett egenvärde och ett medel att hålla en hög kulturell nivå i befolkningen. Man lovordade också den starka egalitära traditionen, där en hög lägstanivå skulle garanteras oberoende av kön, region, social klass, etnisk bakgrund eller funktionsnedsättningar. Detta är för övrigt en stabil observation i OECD:s analyser genom åren; länder med framgångsrika utbildningssystem når denna framgång bland annat genom att hålla en hög lägstanivå.12

8.3.1Att mäta kunskaper, resultatskillnader och skolors kvalitet

Skolan har ett kunskapsuppdrag, ett demokratiuppdrag och ett kom- pensatoriskt uppdrag. Hur skolsystemet presterar måste därför be- dömas utifrån alla dessa delar. Kunskaper och färdigheter kan mätas med olika typer av kunskapsprov, men det är svårare att mäta hur skolan lyckas med att förmedla demokratiska värderingar och bidra till individens delaktighet i samhället. Uppföljningar av skolsystemet fokuserar därför oftare på de mätbara uppdragen, det vill säga kun- skapsuppdraget och det kompensatoriska uppdraget.

Uppföljningar av skolsystemet i termer av elevers kunskaper be- höver inte utgöras av totalundersökningar men måste vara represen- tativa och jämförbara över tid, det vill säga proven måste konstrueras

11OECD (1992).

12Se exempelvis OECD (2017 b).

292

SOU 2020:46

Utbildningsåren

och rättas på ett sätt som gör att resultaten är jämförbara över tid. I Sverige genomfördes sådana undersökningar 1992 och 2003, de så kallade NU-undersökningarna. Därefter har resultatutvecklingen i Sverige främst kunnat följas genom de internationella kunskaps- undersökningarna PIRLS, PISA och TIMSS. Diskussionen om re- sultatutvecklingen i den obligatoriska skolan bygger därför i stor utsträckning på dessa. De internationella undersökningarna har kri- tiserats från olika håll på metodologiska grunder, både inom den akademiska sfären och i den allmänna debatten.13 Det finns skillna- der i de deltagande ländernas skolsystem som måste beaktas i jäm- förelser, exempelvis när det gäller ålder vid skolstarten och vid vilken ålder elever delas in i yrkesinriktad respektive teoretiskt inriktad utbildning. Testernas innehåll i förhållande till nationella läroplaner kan också påverka utfallet. Kritiken är främst inriktad mot svårig- heter att jämföra resultat mellan olika skolsystem, men även inom ett och samma system kan resultaten vara svårtolkade om faktorer som elevernas motivation att prestera väl på proven förändras över tid.

De nationella proven är inte konstruerade för att följa upp re- sultatutvecklingen över tid. Betyg och poäng eller provbetyg från de nationella proven kan dock standardiseras årsvis på ett sätt som möj- liggör relativa jämförelser inom ett visst betygssystem. På så sätt är det möjligt att undersöka hur skillnader i skolresultat mellan olika elevgrupper eller skolor har utvecklats över tid. En sådan jämförelse bygger dock på att man kan anta att betygssättningen är rättvisande. Ett flertal studier indikerar att skolor lokalt ger högre provbetyg än vad som ges vid en central omrättning av de nationella proven, och att det finns systematiska avvikelser mellan resultat på de nationella proven och elevers betyg.14

Skolors kvalitet kan mätas genom mått som fångar elevers resul- tat, efter det att hänsyn tagits till elevernas förutsättningar (t.ex. familjens socioekonomiska situation och migrationsbakgrund) och tidigare skolresultat. Måttet sammanfattar hur mycket eleverna på en skola har lärt sig under den tid de tillbringat i skolan, relativt elever i andra skolor.

13Se t.ex. Kreiner & Christensen (2014).

14Se t.ex. Skolverket (2019 b).

293

Utbildningsåren

SOU 2020:46

8.3.2Resultatutvecklingen i den svenska grundskolan

PISA-undersökningen, OECD:s internationella kunskapsundersök- ning, har genomförts i Sverige vart tredje år sedan år 2000. Under- sökningen testar kunskaper inom tre områden: läsförståelse, mate- matik och naturvetenskap. Figur 8.1 visar resultatutvecklingen bland svenska elever i PISA. Mellan 2000 och 2012 skedde en kraftig re- sultatförsämring och 2012 låg svenska elever under OECD-genom- snittet på alla områden. Därefter har resultaten förbättrats och 2018 ligger svenska elever på ungefär samma nivå som 2006; de ligger nu lika mycket över OECD-genomsnittet 2018 som de gjorde 2006. Det bör dock noteras att kretsen av OECD-länder har vuxit mellan 2000 och 2015 och att detta har bidragit till en mindre sänkning av OECD-medelvärdet.

Figur 8.1 Svenska elevers resultatutveckling i PISA 2000−2018

Uppifrån: svensk bakgrund, genomsnitt för alla elever, svenskfödda med utländska föräldrar respektive utlandsfödda med utländska föräldrar

550

500

450

Resultat

400

350

300

2000	2003	2006	2009	2012	2015	2018
			År
Genomsnitt	Svensk bakgrund		Utländsk bakgrund		Utrikes födda

Not: Kurvorna visar det samlade resultatet för läsförståelse, matematik och naturvetenskap.

Källa: Skolverket (2019).

Resultatutvecklingen beror som tidigare nämnts på hur väl skolan lyckas med sitt uppdrag, men också på elevers initiala förutsätt- ningar. Den svenska skolan har under den period som mätningarna

294

SOU 2020:46

Utbildningsåren

gjorts sett en växande andel elever födda utomlands, och åldern vid invandring har stigit.15 Dessa elever har i genomsnitt sämre förut- sättningar att prestera väl på kunskapstester, eftersom de först måste lära sig svenska och totalt sett har gått färre år i den svenska skolan. Därutöver kan många barn ha fått bristfällig undervisning i sitt ursprungsland, något som ibland förvärrats av politiska och militära konflikter.16

Det är därför motiverat att försöka få ett grepp om hur stor del av de förändrade skolresultaten som beror på denna ökning. Ett sätt att ta hänsyn till att de initiala förutsättningarna bland elever har förändrats över tid är att dela upp analysen utifrån elevers ursprung. Gruppen elever som vuxit upp i Sverige och har svensk bakgrund har sannolikt haft relativt jämförbara förutsättningar över tid. För denna grupp är resultaten i läsförståelse 2018 tillbaka på samma nivå som resultaten vid den första mätningen. Utifrån detta resultat kan man dra slutsatsen att den svenska skolan, givet elevers förutsättningar, har återhämtat sig resultatmässigt, åtminstone för gruppen med svensk bakgrund. För gruppen svenskfödda med utländsk bakgrund är tendensen osäker men snarast nedåtgående. För gruppen utlands- födda sker en trendmässig nedgång under hela perioden.17 Elever i denna grupp har allt svagare förutsättningar över tid, och det är där- för svårt att dra slutsatser om i vilken utsträckning nedgången kan förklaras av att skolans kvalitet har försämrats för denna grupp.18 Skolan har dock fått ett svårare uppdrag genom att den fått en större andel elever med svaga förutsättningar.

Tidigare studier har analyserat hur stor del av försämringen i PISA fram till 2012 som kan förklaras av den ökande andelen barn med migrationsbakgrund. Skolverket uppskattar att mellan 7 och 25 procent av försämringen kan förklaras av denna ökning, lägst för matematik och högst för naturvetenskap.19 Heller Sahlgren redovisar

15Holmlund m.fl. (2019).

16En granskning genomförd av tidningen Expressen under medverkan av Magnus Henrekson (publ. 2020-06-02) indikerar att alltför många elever med utländsk bakgrund har sållats bort i urvalet och att bilden som har spritts därför är alltför gynnsam för denna kategori och för svenska elever sammantaget. Detta bekräftar att integrationen av elever med utländsk bakgrund utgör en stor utmaning, även om bilden av de svenskfödda elevernas resultat inte påverkas. Se Henrekson & Wennström (2019).

17Skolverket (2019 c) reserverar sig mot allt för långtgående slutsatser kring denna trend; PISA är en urvalsundersökning och därför är underlaget begränsat för gruppen utlandsfödda.

18Skolverket (2019 c).

19Skolverket (2016).

295

Utbildningsåren

SOU 2020:46

en något högre siffra, 29 procent.20 Dessa siffror avser endast den direkta effekten. Till denna kommer dels påverkan på det totala undervisningsuppdraget, dels de extra resurser som har tillförts för att möta denna påverkan – vars effekter som är svåra att uppskatta.

Utifrån ett jämlikhetsperspektiv är det särskilt relevant att under- söka hur resultatförändringarna har fördelat sig över elevpopulation- en. Figur 8.2 nedan visar utvecklingen över tid i matematik över hela resultatfördelningen och visar att nedgång och uppgång finns repre- senterade i både botten och toppen av fördelningen. I läsförståelse (ej visat i diagrammet) har nedgången dock varit särskilt kraftig i den nedre delen av fördelningen. Att resultatnedgången drabbat elever både i toppen och botten av fördelningen indikerar att skolans pro- blem inte kan förklaras enbart av brister i det kompensatoriska upp- draget – det är rimligt att också försöka finna andra förklaringar till utvecklingen. Generella resultatförsämringar kan dock särskilt drabba grupper som ligger i den nedre delen av resultatfördelningen, efter- som deras kunskaper och färdigheter faller från redan låga nivåer.

Figur 8.2 Resultatutvecklingen i PISA i olika delar av fördelningen

–matematik, 2003–2018

650
650

600
600			90:e percentil
			90:e percentil

550
550			75:e percentil
			Medelvärde
500			Medelvärde

450			25:e percentil
			10:e percentil
400			10:e percentil

350
350

300
300
2003	2012	2015	2018

Not: Intervallet kring medelvärdet är ett 95-procentigt konfidensintervall.

Källa: Skolverket (2019 c) PISA.

20Heller Sahlgren (2015).

296

SOU 2020:46

Utbildningsåren

Som tidigare nämnts har det riktats en del kritik mot PISA-under- sökningen. Trots denna är resultaten vad gäller den långsiktiga ut- vecklingen för Sverige så entydiga att den allmänna slutsatsen om en resultatförsämring och uppgång för eleverna med svensk bakgrund knappast kan ifrågasättas. Visst stöd för att PISA-testernas bild är rättvisande fås också i de tester av vuxnas färdigheter i motsvarande kohorter som har genomförts, den så kallade PIAAC-undersök- ningen.21

I samband med resultatnedgången genomförde OECD återigen en analys av den svenska skolan.22 Man bedömde att skolan uppvisade brister i flera avseenden, bland annat avseende det kompensatoriska uppdraget och styrningen av skolan. OECD:s rekommendationer låg till grund för regeringens skolkommission, som tillsattes 2015.

Nuläge

Resultatnedgången i den svenska skolan har lett till skolpolitiska initiativ och åtgärder på en rad områden. Den återhämtning som har skett kan sannolikt förklaras delvis av detta. Tillsättandet av en skol- kommission med ett brett uppdrag, många experter och representanter för olika intressenter bidrog till en nationell samling kring skolfrå- gorna. Att Sverige bjöd in experter från OECD till en extern genom- lysning av den svenska skolan var ett tecken på krismedvetande.23

Skolkommissionen sammanfattade problembilden i den svenska skolan på följande sätt:24

•Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän.

•För svag kompensatorisk resursfördelning.

•Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledaryrkena och bristande förutsättningar för professionsutveckling.

•Brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet.

•Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor.

•Problem i lärandemiljön.

•Splittrad och över tid oenig nationell styrning av skolan.

21Gustafsson (2014).

22OECD (2015b).

23Ibid.

24SOU 2017:35, s. 14.

297

Utbildningsåren

SOU 2020:46

Åtskilliga förbättringar har skett och sker, men mycket av problem- beskrivningen är fortfarande giltigt.

Skolkommissionens betänkande blev utgångspunkt för ytterligare utredningar, exempelvis om lärarprofessionen, skolforskningen och en likvärdig skola.25 Också på de olika områden som har berörts ovan finns signaler som tyder på självprövning och omorientering. Inom pedagogik och didaktik förs inomdisciplinära debatter i vilka tidigare positioner omprövas.26 Krav på strukturerad undervisning under lärares ledning har skrivits in i läroplanen för grundskolan från 2011.27

Krav på ett starkare statligt ansvar för skolans utveckling har också rests från olika håll – vissa politiska partier, lärarfack och i Leif Lewins utredning om kommunaliseringen av skolan.28 Ett antal rik- tade statsbidrag har skapats för att förstärka kommunernas skolbud- getar, och Skolverket bedriver en stödverksamhet, ”Samverkan för bästa skola”, som bistår skolor med problem runt om i landet. Kurs- planer har reviderats, förstelärare har införts och lärarfortbildningen stärkts för att höja kvaliteten i undervisningen.

Missförhållanden inom fristående skolor har bland annat lett till en lagändring som innebär en noggrannare prövning av ansökningar om att få driva sådana skolor, så kallad ägar- och ledningsprövning. De fristående skolornas egna kösystem har ifrågasatts.29

Tillströmningen av elever med utländsk bakgrund har också för- anlett beslut om stödåtgärder av olika slag. Både denna fråga och den bredare problematiken kring skolans kompensatoriska uppdrag har lett till att ett antal utredningar initierats, exempelvis om en likvärdig skola (dir. 2018:71), likvärdiga fritidshem och pedagogisk omsorg (dir. 2018:102), fler barn i förskolan för bättre språkkunskaper (dir. 2019:71), planering och dimensionering av gymnasieskolan (dir. 2018:17), sfi och vuxenutbildning (2018:73), stärkta skolbiblio- tek och läromedel (2019:91) och ökade möjligheter för Skolinspek- tionen att stänga skolor vid allvarliga missförhållanden. Jämlikhets- kommissionen har haft kontakter av varierande intensitet med flera av dessa utredningar.

25SOU 2018:17, SOU 2018:19 respektive SOU 2020:28.

26För ett exempel, se Linderoth (2016).

27”Skolan ska erbjuda eleverna strukturerad undervisning under lärares ledning, såväl i helklass som enskilt.” Lgr 11 (rev. 2018), s. 11.

28SOU 2014:5.

29Förutom i Skolkommissionens betänkande också i SOU 2020:28.

298

SOU 2020:46

Utbildningsåren

Dessa utredningar och andra som redan har avslutats är fortsätt- ningar av Skolkommissionens arbete. Även de förslag som presen- teras i det följande kan ses som en del av denna vidarebearbetning, även om tonvikten och argumenten i vissa fall är annorlunda.

8.3.3Skolornas resurser

Resurser kan mätas dels som de totala finansiella resurserna som läggs på skolan, dels konkreta delmått som lärartäthet, lokalkostnader och så vidare.

Totala resurser

Internationella jämförelser av resurserna i skolan är svåra av flera anledningar. Förutsättningarna skiljer sig i en rad avseenden, till exempel vad avser kostnadsläge för olika varor och tjänster, befolk- ningstäthet med mera. På basis av det material som årligen samman- ställs av OECD kan man ändå dra slutsatsen att den svenska skolans resurser i stora drag motsvarar vad som kan förväntas av ett rikt land. Detta säger ingenting om huruvida resurserna används effektivt. En punkt där Sverige avviker är att antalet undervisningstimmar per år är lågt.30

Mellan 1998 och 2018 växte utgifterna för grundskolan med 28,5 procent. Elevkullarna varierar emellertid sedan länge ganska kraftigt med en period av omkring 20 år, vilket leder till att kostna- derna per elev varierar mellan åren, eftersom vissa resurser är svåra att variera i takt med elevkullarnas storlek. Dessutom har inflödet av barn med utländsk bakgrund krävt mer än genomsnittliga resurser. Den behovskorrigerade resursinsatsen visar därför har sjunkit något under den aktuella perioden.31

De kostnader per elev som redovisas av kommunerna varierar starkt över landet. Kvoten mellan den högsta och den lägsta kostnaden är nästan 2, närmare 180 000 kronor respektive drygt 90 000 kronor per elev. Till viss del kan detta bero på att principerna för kostnads- redovisning varierar mellan kommunerna.32 Vissa skillnader beror på

30OECD (2019 d), indikator D1.1.

31SOU 2020:28, s. 411.

32Ibid., avsnitt 7.3.

299

Utbildningsåren

SOU 2020:46

elevunderlaget, andra på driftsförutsättningar, till exempel lokalt löne- läge eller glesbygd. Kommunernas metoder för att beräkna tilläggs- anslag för elever som kräver extra insatser varierar också starkt.

En dominerande faktor i kostnadsbilden hänger samman med elevkullarnas variation. Kommunerna har ansvar för att bereda plats för alla barn, även för dem som går i fristående skolor, och måste därför ha beredskap för att ta hand om ett större antal barn än som faktiskt går i de kommunala skolorna. När elevkullarnas storlek varierar, kommer också kostnaderna per elev att variera, eftersom de fasta kostnaderna slås ut på färre elever när elevkullarna är små. De fristående skolorna följer inte alls i samma grad med dessa variatio- ner, varför den kommunala skolan bär den absoluta huvuddelen av den kostnad som följer med variationen.

Utgifterna för skolan påverkas också av kommunernas ekono- miska situation, som rimligen har betydelse för ambitionsnivån när skolans behov ska vägas mot andra sektorers. Det kan också finnas skillnader i effektivitet, även om de uppskattningar som har gjorts måste förses med reservationer på grund av de svårigheter med stati- stiken som nämndes ovan.

Lärarresursen

Inom utbildningsforskningen råder nu bred enighet om att skolans resurser påverkar elevernas resultat positivt. Bilden har också preci- serats i ett antal avseenden.33 Ett allmänt resultat är att resurser har avtagande avkastning; nyttan av ytterligare resurser minskar ju mer resurser som har tillförts. Ett annat stabilt resultat är att de positiva effekterna är större för elever som på grund av hemförhållanden eller socioekonomi har relativt svaga försättningar. Att omfördela resur- ser till skolor vars elever har svaga förutsättningar kan alltså förvän- tas höja de genomsnittliga resultaten, samtidigt som livschanserna utjämnas.

Lärarresursen är viktig, både vad avser lärartäthet och lärarkom- petens. Volymsfaktorn – lärartätheten – kan beräknas ur statistiken, medan kvaliteten – lärarkompetens – är svårare att mäta. Effekten av formell utbildning har varit svår att belägga, men erfarenhet har be-

33För en översikt, se SOU 2020:28, kapitel 7. Detta innehåller referenser till den forskning som återges i det följande.

300

SOU 2020:46

Utbildningsåren

tydelse, och lärarna på skolor med goda förutsättningar är i genom- snitt mer erfarna. Tidigare undersökningar tyder på att skolor vars elever har goda förutsättningar har lättare att rekrytera lärare.34 Det är sannolikt att detta har konsekvenser för de svårmätbara aspek- terna av lärarkompetensen.

8.3.4Likvärdighet i den svenska grundskolan

Likvärdighetsbegreppet

Skollagen föreskriver i 1 kap. 9 §: ”Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oav- sett var i landet den anordnas.” Begreppet definieras inte i lagtexten och kan tolkas på mer än ett sätt.35

En svag tolkning (1) är att undervisningen ska hålla samma stan- dard vad gäller lärarkompetens och andra resurser oberoende av re- gion, skola, klass etcetera. En något starkare tolkning (2) utgår från lagens formulering i 4 § i samma kapitel: ”I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.” Lagens formulering är här ganska vag, eftersom anordnaren bara avkrävs en strävan efter att uppväga skillnader. Ytterligare en möjlighet (3) är att ta fasta på skolplikten och kräva att sådana kompensatoriska insatser ska göras att elever kan godkännas – alltså en plikt för anordnaren som motsvarar bar- nets plikt att gå i skolan. Den starkaste tolkningen (4) torde vara att kräva att effekten av alla bakgrundsvariabler som eleven själv inte rår över kompenseras, vilket är orealistiskt.36 Sammanfattningsvis inne- bär de fyra olika tolkningarna:

34SOU 2019:40, avsnitt 4.3.

35För olika tolkningar av begreppet och empiriska undersökningar av likvärdighet, se Erikson & Unemo (red.) (2019).

36Statistiskt skulle det innebära att en regressionsmodell som innehåller sådana variabler inte skulle ge signifikant utslag för någon av dem.

301

Utbildningsåren

SOU 2020:46

1.Kvaliteten ska inte variera systematiskt med region, skola etcetera.

2.Påvisbara kompensatoriska resursförstärkningar ska göras till elever med större behov än genomsnittet.

3.Resursförstärkningarna till elever med större behov ska så långt möjligt säkerställa att alla elever klarar kunskapskraven för godkänt.

4.Resursförstärkningarna till elever med missgynnande bakgrunds- faktorer ska eliminera effekten av dessa faktorer.

Att mäta likvärdigheten i skolan

I och med skollagens skrivningar om att skolan ska uppväga skill- nader i elevers förutsättningar blir en central fråga hur skolan löser sitt kompensatoriska uppdrag. Svaret kan sökas genom att studera antingen insats- eller utfallssidan. När det gäller insatssidan görs differentiering av resursinsatserna efter bedömt behov hos huvud- mannen och kan bli beroende av politisk majoritet i kommunen eller prioriteringar hos privata anordnare. Sedan 2014 stipuleras i skol- lagen att kommuner ska fördela resurser efter elevers behov men inte närmare hur detta ska gå till. Det finns också statliga medel avsedda för stöd till elever med särskilda behov, men erfarenhetsmässigt fun- gerar sådana stödformer dåligt, då framför allt små kommuner ofta inte bedömer sig ha administrativa resurser för att söka.37

På utfallssidan kan resultatet av det kompensatoriska uppdraget studeras genom att undersöka skillnader i skolutfall mellan skolor och mellan elever med olika familjebakgrund. Utifrån denna uppdelning i insats- och utfallsmått analyseras likvärdigheten ofta med tre olika indikatorer: i) resursfördelning utifrån elevers behov; ii) resultatskill- nader mellan skolor, som fångar skillnader i kvalitet; och iii) familje- bakgrundens betydelse, som fångar hur väl skolan lyckas utjämna skillnader i förutsättningar.

37Skolverket (2008). Se också Skolverket (2019 d).

302

SOU 2020:46

Utbildningsåren

Resursfördelning

Det finns en omfattande forskning om betydelsen av skolresurser mätt i termer av lärartäthet och klasstorlek. Den internationella forsk- ningen visar blandade resultat, men en svensk studie har visat tydliga positiva effekter av minskad klasstorlek.38 Effekterna är större för elever med svag studiesocial bakgrund, och dessutom märkbara upp i vuxen ålder i form av genomsnittligt längre utbildning och högre inkomst.39 En annan svensk studie av klasstorlek visar att hög- inkomsttagare kompenserar sina barn mer med skolarbetet, när de går i en stor än i en liten klass. Barn till låginkomsttagare anser också att de har svårare att följa med i skolundervisningen när klassen är stor. Vårdnadshavarna har alltså olika möjligheter att kompensera för upplevd resursbrist.40 Resursfördelningsfrågan är därmed viktig utifrån skolans utjämnande uppdrag.

Förändringen i skollagen 2014 tydliggjorde att särskilt stöd ska definieras som insatser av ingripande karaktär som normalt sett inte är möjliga att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen. I och med lagändringen om extra anpassningar minskade andelen elever med åtgärdsprogram kraftigt, från 13,9 procent läsåret 2012/2013 till omkring 5 procent de senaste läsåren.41

Grundsärskolan ger elever med utvecklingsstörning anpassad ut- bildning.42 Drygt 12 000 elever eller omkring 1,1 procent av landets grundskoleelever går i denna skolform.

I Sverige saknas nationell statistik över skolors budgetar; däremot är det möjligt att på ett jämförbart sätt följa upp lärarresursernas ut- veckling och fördelning under perioden 1995–2016. Figurerna 8.3 och 8.4 visar hur lärartäthet och lärarkompetens (ett index som väger samman bl.a. formell behörighet och erfarenhet) fördelar sig över elever som går på kommunala skolor med olika förutsättningar.

38Fredriksson & Öckert (2008).

39Fredriksson et al. (2013).

40Fredriksson m.fl. (2016).

41Skolverket (2019e).

4211 kap. 2 § skollagen.

303

Utbildningsåren

SOU 2020:46

Figur 8.3 Lärartäthet i kommunala skolor med olika elevförutsättningar

8,5

7,5

6,5

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

Svaga Medel Starka

Not: Avser 1995–2016. Figuren visar genomsnittlig lärartäthet på skolnivå (antal lärare per 100 elever)

i tre elevgrupper utifrån skolornas förutsättningar: den tredjedel som går i skola med svagast, genom- snittliga och starkast förutsättningar. Elevförutsättningar beräknas med förväntade årskurs 9 -betyg. Beräkningarna inkluderar enbart kommunala skolor med årskurs 9.

Källa: Holmlund m.fl. (2019).

Figur 8.4 Lärarkompetens i kommunala skolor med olika elevförutsättningar

1,4

1,35

1,3

1,25

1,2

1,15

1,1

1,05

0,95

0,9

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

Svag Medel Stark

Not: Avser 1995–2016. Figuren visar genomsnittlig lärarkompetens på skolnivå i tre elevgrupper utifrån

skolornas förutsättningar: den tredjedel som går i skola med svagast, genomsnittliga och starkast förut - sättningar. Elevförutsättningar beräknas med förväntade årskurs 9 -betyg. Beräkningarna inkluderar enbart kommunala skolor med årskurs 9.

Källa: Holmlund m.fl. (2019).

304

SOU 2020:46

Utbildningsåren

Figur 8.4 visar att lärarkompetensen är känslig för elevkullarnas stor- lek; nedgången i kompetens under andra halvan av 1990-talet förklaras av att särskilt stora födelsekohorter då befann sig i grundskoleåldern och att skolan fick anställa obehöriga lärare för att möta behoven av nya lärare. Antalet lärare per elev har däremot uppvisat måttliga variationer under samma tidsperiod.

När det gäller differentiering av resurser utifrån elevers behov visar figur 8.3 att lärartätheten är högre i skolor vars elever har sva- gare studiesocial bakgrund och att det kompensatoriska inslaget i resursfördelningen har ökat över tid, i och med att resurstillskotten framför allt har tillförts skolor med svaga förutsättningar. Skillna- derna i resurser beror dock inte bara på kommunernas omfördel- ningsnycklar, utan på att kommunala huvudmän måste ha en viss reservkapacitet och att denna ofta finns i de minst populära skolorna med svaga socioekonomiska förutsättningar.43 Bakgrunden till att lärartätheten är högre i vissa skolor är alltså ibland en bieffekt av att dessa skolor håller reservkapacitet. Fristående skolor håller generellt lägre lärartäthet och har fler yngre och fler obehöriga lärare, sam- tidigt som elever från gynnad bakgrund är överrepresenterade i dessa skolor. Detta bidrar till att utjämna villkoren, men bör inte ses som ett resultat av kompensatorisk resursfördelningspolitik.

Fördelningen av lärares kompetens inom den kommunala sfären är däremot inte kompensatorisk utan förstärker tvärtom elevers initiala förutsättningar – elever på skolor med svagast studiesocial elevsammansättning har lägst lärarkvalitet, medan skolor med goda förutsättningar har högst lärarkompetens.44 Ur ett fördelnings- perspektiv är bristen på differentiering av lärarkompetens olycklig. Lärarkompetens är en faktor vars betydelse för utbildningsresultaten är belagd i både svenska och utländska analyser.45 Slutsatserna i olika studier varierar något; vissa trycker framför allt på vad som händer i klassrummet och på lärarnas erfarenhet, medan exempelvis den cite- rade svenska studien får en signifikant effekt också av formella meriter.

43”Hemkommunen ansvarar för att utbildning i grundskolan kommer till stånd för alla som enligt denna lag har rätt att gå i grundskolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt.” (10 kap. 24 § skollagen).

44Om fristående skolor inkluderas i analysen minskar skillnaderna i lärarkompetens mellan skoltyper, eftersom fristående skolor i genomsnitt har elever med goda studieförutsättningar och lärare med lägre kompetens (Holmlund m.fl. 2019).

45Hanushek & Rivkin (2006), Aaronson et al. (2007), Koedel (2008) och Andersson et al. (2011).

305

Utbildningsåren

SOU 2020:46

Fördelningen av lärarkompetens kan komma att bli en särskilt viktig policyfråga framgent. Eftersom Skolverket förutser en stor lärarbrist de kommande åren är fördelningen av de behöriga och er- farna lärarna en viktig jämlikhetsfråga. 46

Resultat- och kvalitetsskillnader mellan skolor

Med resultat kan avses dels skolresultat, dels mer långsiktiga utfall som framtida studiedeltagande, löner och risk för fattigdom.

Spridningen i skolresultat har ökat avsevärt mellan landets skolor under en lång period. En jämförelse mellan slutet av 1980-talet och 2017 visar att den skola en elev går på vid slutet av perioden förklarar 14–15 procent av de totala variationerna i elevresultat, vilket är mer än en tredubbling under perioden. Eftersom skolsegregationen har ökat kraftigt under samma period,47 kan en bidragande orsak till ökade resultatskillnader vara att förutsättningarna på olika skolor skiljer sig mer i dag än för 20–30 år sedan. Om man tar hänsyn till att elevsammansättningen också har förändrats blir ökningen av resultatskillnaderna mer begränsad i absoluta (men inte i relativa) termer, men skolan tycks ha fått en något större betydelse för elev- resultaten över tid. Detta kan tolkas som att kvalitetsskillnaderna mellan skolor har ökat något.

Även om den ökade skolsegregationen inte i sig tycks ha drivit isär skolresultaten mycket mer än vad som rent mekaniskt förklaras av elevers förutsättningar, innebär den att elever i dag möter en socialt och kulturellt mindre blandad kamratgrupp än tidigare. Segregationen kan därför betraktas som en policyfråga i sig själv, dels eftersom den kan påverka skolans demokrati- och värdegrundsarbete, dels eftersom elevgruppens sammansättning kan påverka ”sociala” utfall som beteenden, attityder och värderingar.48

Analyser av skolors kvalitet, det vill säga skolors mervärde som beskrivits tidigare, visar att det finns relativt stora skillnader i kvali- tet mellan de bästa och sämsta skolorna. I Holmlund m.fl. (2019)

46Skolverket (2019 f). Prognosen är nedskriven sedan föregående tillfälle framför allt på grund av fallande födelsetal.

47Holmlund m.fl. (2019)

48Se Sacerdote (2014) för en forskningsöversikt om kamrateffekter, samt Paluck et al. (2018) för en metastudie om kontakthypotesen.

306

SOU 2020:46

Utbildningsåren

analyseras skolors kvalitet genom att beräkna hur väl skolor preste- rar i årskurs 9, efter att hänsyn tagits till elevernas förutsättningar och tidigare skolresultat i årskurs 6. Med denna metod finner man att skillnaden mellan bästa och sämsta skolan motsvarar cirka 1 stan- dardavvikelse i resultatfördelningen för hela elevpopulationen.49 Skol- kvaliteten varierar på ett systematiskt sätt mellan elever med olika förutsättningar och mellan olika kommuntyper, men dessa systema- tiska skillnader är relativt små i förhållande till de totala skillnaderna i kvalitet. Figur 8.5 visar sambandet mellan elevers förutsättningar (rangordnade från lägst till högst på den horisontella axeln) och skol- kvalitet. Elever med de bästa förutsättningarna går på skolor med högre kvalitet; skattningarna visar att skillnaden i kvalitet mellan elever med svagast och starkast förutsättningar motsvarar som mest 0,2 av en standardavvikelse vilket alltså är 20 procent av de totala skillnaderna.50

Figur 8.5 Samband mellan elevförutsättningar och skolkvalitet

Skolkvalitet och enskilda elevers förutsättningar, percentilrankade

0,2

0,15

0,1

0,05

Skolkvalitet 0

-0,05

-0,1

-0,15

-0,2

Elevförutsättningar, percentilrankade

MV 6-9 NP Gy1		MV9 betyg åk 9

Not: Skolkvaliteten mäts dels med prestationerna i gymnasiets åk 1 (streckad kurva) justerat för elever - nas prestationer i åk 6, dels med betygen i åk 9 (heldragen). Det senare måttet tar alltså inte hänsyn till elevernas förkunskaper i kvalitetsmätningen.

Källa: Holmlund m.fl. (2019).

49En standardavvikelse motsvarar cirka 69 meritpoäng.

50Notera att negativa värden på den vertikala axeln inte innebär negativ kunskapsutveckling, utan sämre relativ kvalitet i förhållande till genomsnittet, som är 0.

307

Utbildningsåren

SOU 2020:46

Figur 8.6 visar fördelningen av skolors kvalitet över olika kommun- typer. Landsbygdsskolor dominerar i den nedre delen av fördel- ningen – 60–80 procent av eleverna som går i skolor av sämst kvalitet bor i landsbygdskommuner. Genomsnittligt håller storstadsskolorna högst kvalitet, medan landsbygdsskolorna lyckas sämre. Skillnaden mellan genomsnittlig skolkvalitet i storstadskommuner och lands- bygdskommuner uppgår till 0,10 av en standardavvikelse, det vill säga 10 procent av de totala kvalitetsskillnaderna mellan skolor. Det är viktigt att understryka att det rör sig om genomsnitt och att de största variationerna i skolkvalitet återfinns inom kommuner. Det finns också skolor på landsbygden som lyckas hålla hög kvalitet i undervisningen.

Figur 8.6 Fördelningen av skolors kvalitet (ökande kvalitet åt höger

i diagrammet) i olika kommuntyper (landsbygd, övriga städer resp. storstäder)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

100

Storstad Övrig Landsbygd

Not: Skolkvalitet mäts med ett mervärdesmått för högstadiet. Figuren visar andelen av skolorna vid en given punkt i fördelningen över skolors kvalitet som är belägen i olika kommuntyper. Andelarna är be - räknade i tjugo lika stora grupper i fördelningen av skolors kvalitet, som rangordnas från svagast till starkast förutsättningar på den horisontella axeln.

Källa: Holmlund m.fl. (2019).

Sammanfattningsvis kan man konstatera att det finns en tendens till ökade resultatskillnader mellan skolor, även efter det att hänsyn tagits till den ökade skolsegregationen, och att det finns vissa systematiska

308

SOU 2020:46

Utbildningsåren

skillnader i kvalitet mellan elever med olika förutsättningar och mel- lan olika kommuntyper.

Uppväxtmiljöns betydelse

Barn växer upp med olika familjeförhållanden, olika boendeförhål- landen och i olika grannskap, och det slår igenom i skolresultaten. Barn i låginkomsthushåll och med föräldrar med kort utbildning är missgynnade på mer än ett sätt. Trångboddhet gör hemarbete svå- rare för barnen. Föräldrar med kort utbildning kan inte ge samma hjälp med inlärningen som föräldrar med längre. Barn med migra- tionsbakgrund har också svårare förutsättningar. Inom denna grupp är det tydligt att åldern när barnen kommer till Sverige spelar stor roll. Betygen hos utrikes födda elever som kommer till Sverige före skolstarten vid 7 års ålder ligger stabilt omkring 0,3 standardavvikelser under inrikes födda elevers, vilket är en skillnad av samma storleks- ordning som skillnaden mellan flickors och pojkars betyg. För den grupp som kommer senare ligger betygen i nuläget mer än en stan- dardavvikelse under de inrikes föddas.

Dessa skillnader får stor betydelse för fortsättningen inom ut- bildningssystemet. Medan strax över 90 procent av alla inrikes födda elever uppnår gymnasiebehörighet, är motsvarande siffra för utrikes födda elever cirka 65 procent.51

Bilden är emellertid mer komplicerad än vad dessa siffror kan ge intryck av. Utrikes födda är en mycket heterogen grupp; störst svårigheter har barn från vissa afrikanska länder och ensamkommande ungdomar. I själva verket har de utrikes födda som grupp ett starkare föräldrastöd än inrikes födda med svag studiesocial bakgrund.52 En etniskt segregerad miljö är generellt ogynnsam, men ju fler högutbil- dade det finns i ett område som har samma nationalitet som eleven själv, desto bättre blir skolresultaten. Särskilt för missgynnade grup- per finns också långsiktigt positiva effekter på skolgången.53

Skolans kompensatoriska uppdrag handlar om att skapa förut- sättningar för dessa grupper att lyckas i skolan. En av indikatorerna på hur skolan lever upp till detta är därför styrkan i sambandet mel-

51Grönqvist & Niknami (2017).

52Jonsson & Treuter (2019). Generellt ligger föräldrastödet i Sverige något över genomsnittet inom OECD (figur III.1.4, part 2/2, OECD 2017 c).

53Åslund et al. (2011).

309

Utbildningsåren

SOU 2020:46

lan mått på familjebakgrund och skolresultat. Ju lägre sambandet är, desto bättre har skolan lyckats med sitt uppdrag. Om familjebak- grundens betydelse ökar eller minskar över tid, kan det ses som en indikation på att skolans utjämnande funktion har förändrats, men det är viktigt att komma ihåg att sambandet mellan familjebakgrund och skolresultat också kan påverkas av andra förändringar i samhället som ligger utanför skolans område.

Familjebakgrundens betydelse kan mätas på flera sätt, och olika metoder har sina styrkor och svagheter. De mått som används har ingen tydlig referenspunkt, utan måste jämföras antingen med mot- svarande mått i andra länder, eller över tid inom ett och samma land för att kunna tolkas. Av dessa skäl är det viktigt att måttens kvalitet håller för sådana jämförelser.

Ett vanligt mått är sambandet mellan mätbara indikatorer på för- äldrabakgrund och barns skolresultat, och mätbara indikatorer ut- görs ofta av föräldrars inkomster eller utbildningsnivå. Sådana mått är lätta att tolka och möjliga att beräkna i många datamaterial. Dessa mått har dock svagheten att de dels påverkas av att innebörden av indikatorer på föräldrars bakgrund förändras över tid, dels att data- kvaliteten både när det gäller föräldrars bakgrund och elevers skol- resultat kan förändras över tid. Exempelvis är föräldrar med endast grundläggande obligatorisk utbildning i dag en annorlunda grupp än för 20–30 år sedan, vilket gör att en jämförelse mellan barn med hög- och lågutbildade föräldrar fångar upp att sammansättningen i utbild- ningskategorierna har förändrats över tid. Därför är det problematiskt att hänföra trender över tid endast till förändringar inom skolan.

Mätbara indikatorer på föräldrabakgrund fångar endast upp en delmängd av de bakgrundsfaktorer som samvarierar med elevens chanser att lyckas i skolan. Förutom dessa direkta mått på socioeko- nomisk status finns många andra faktorer i uppväxtmiljön som kan ha betydelse: föräldrars engagemang och ambitioner, bostadsområde och kamratgrupp.54

En vanlig ansats som fångar upp betydelsen av uppväxtmiljö i bred bemärkelse är så kallade syskonkorrelationer i skolresultat. Syskon delar uppväxtmiljö i vid bemärkelse, både familjeförhållanden och grannskap, och de går ofta i samma skola. Genom att undersöka hur lika syskon är avseende skolprestationer får man ett sammanfattande

54Se Björkund & Jäntti (2020).

310

SOU 2020:46

Utbildningsåren

mått på betydelsen av uppväxtmiljö som inkluderar både de mätbara och de icke-mätbara faktorerna i hemmiljön.

Syskonkorrelationer har en metodmässig fördel i att de inte krä- ver jämförbara data på föräldrars socioekonomiska position, vilket underlättar tolkningen av trender över tid. De kan däremot vara känsliga för hur man mäter elevers skolprestationer, och påverkas av byte av betygssystem och liknande förändringar i utfallsmåtten.

Om sambandet mellan syskon (mätt som statistisk korrelation) har ökat, ses detta som ett tecken på att uppväxtmiljön har fått större genomslag och som att skolans kompensatoriska uppdrag fungerar sämre. Oavsett vilken metod som används är det tydligt att familje- bakgrunden har stor betydelse för elevers skolprestationer.55

Studier som fokuserar på mätbara bakgrundsfaktorer, visar att den mätbara socioekonomiska bakgrunden har fått ökad betydelse. Holmlund m.fl. visar att den senaste tioårsperioden har skillnader i skolresultat mellan barn med föräldrar i olika delar av utbildnings- och inkomstfördelningen ökat. Ökningen i betydelsen av mätbar familjebakgrund är särskilt tydlig bland utrikes födda elever, och relativt begränsad bland de svenskfödda. Skolverket finner också att familjeinkomsten fått större betydelse för skolresultaten och Skol- verket visar att detta även gäller specifikt för elever med svensk bakgrund.56 En ökad betydelse av familjeinkomst har också noterats i andra rapporter.57 En annan studie som specifikt undersöker be- tydelsen av föräldrarnas utbildningsnivå finner att denna ökat även för elever med svensk bakgrund men att ökningen ägde rum främst under 1990-talet.58

Syskonkorrelationer som fångar upp även de dolda uppväxtfakto- rernas betydelse har länge visat på stabila samband över tid – och visar att omkring 50 procent av de totala skillnaderna i skolresultat kan förklaras av faktorer som delas av syskon.59 Detta är en hög andel

–enskilda indikatorer på föräldrars inkomst eller utbildningsnivå förklarar inte alls så stor andel av variationen. Detta innebär att

”dolda” faktorer i uppväxtmiljön är minst lika viktiga för att förklara elevers förutsättningar som exempelvis föräldrarnas utbildningsnivå.

55Holmlund m.fl. (2019), Skolverket (2018 b), Gustafsson m.fl. (2009).

56Skolverket (2018b), figur B.2.3 och B.2.3a; Holmlund m.fl. (2019), figur 6.13.

57Fredriksson & Vlachos (2011), s. 53.; Böhlmark & Holmlund (2012), s. 31 ff.; Holmlund m.fl. (2014), s. 157 ff.

58Gustafsson & Yang-Hansen (2018).

59Se t.ex. Björklund m.fl. (2003), Böhlmark och Holmlund (2012), Holmlund m.fl. (2014).

311

Utbildningsåren

SOU 2020:46

De senaste åren har dock den tidigare stabila trenden brutits, och syskonkorrelation i årskurs 9-betyg har stigit något i genomsnitt. Detta har dock skett under samma period som invandringen varit stor och invandringsåldern stigit, vilket är externa faktorer som kan påverka måtten. Det har därför varit relevant att undersöka syskon- korrelationerna för en mer homogen grupp elever som både gått i svensk förskola och skola, för komma närmare en tolkning om sko- lans utjämnade funktion.

Figur 8.7 visar syskonkorrelationen uppdelat på svenskfödda ele- ver och utrikes födda elever. Omkring 50 procent av de totala skill- naderna i svenskfödda elevers årskurs 9-betyg kan förklaras av familj och uppväxtmiljö, och denna andel har varit konstant under lång tid. Bland utrikes födda elever har uppväxtmiljöns betydelse ökat över tid. Sammansättningen inom denna grupp har förändrats över tid, med en växande andel elever som invandrat efter skolstartsålder, vil- ket innebär att skolans fått mindre tid på sig för att utjämna skillna- der i förutsättningar. Det kan dock inte uteslutas att skolans utjäm- nande funktion blivit sämre för just denna grupp.

Mätbara bakgrundsfaktorer har alltså ökat något i betydelse över tid, samtidigt som syskonkorrelationerna är stabila för svenskfödda elever. Dessa resultat står inte i motsats till varandra, eftersom mät- bara faktorer kan bli viktigare, samtidigt som ”dolda” faktorer tappar betydelse och den sammanlagda betydelsen av bakgrund förblir oför- ändrad.60

Vid en bedömning av det totala kunskapsunderlaget om familje- bakgrundens betydelse får syskonkorrelationerna stor tyngd, efter- som de fångar uppväxtmiljö i vid mening och är mindre känsliga för mätfel i familjebakgrundsvariablerna. Utifrån detta drar Långtids- utredningen slutsatsen att familjebakgrunden haft i stort sett kon- stant betydelse för svenskfödda, medan Skolverket bedömer att det finns en liten ökning även för elever födda i Sverige.61

60Holmlund m.fl. (2019) visar att betydelsen av ”dolda” faktorer har minskat över tid.

61Skolverket (2018 b), figur 2.2. Möjligen beror de något olika resultaten på skillnader i defini- tionen av svenskfödda och att Skolverket i sin analys inkluderat bidragsberoende i den socio- ekonomiska bakgrunden.

312

SOU 2020:46Utbildningsåren

Figur 8.7 Andel av variationen i betyg i årskurs 9 som kan förklaras

av uppväxtmiljön, uppdelat på inrikes och utrikes födda elever

Uppväxtmiljöns betydelse mätt med syskonkorrelation

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

1988

1990

1992

1994

1996

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2014

2016

Svenskfödda Utlandsfödda

Not: Figuren visar syskonkorrelationer i betyg i kärnämnen i åk 9, uppdelat på elevernas födelseland. Analysen begränsas till syskon födda högst tre år ifrån varandra. Den första brottet i kurvan anger införandet av det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet i grundskolan, medan det andra avser införandet av nuvarande betygssystem.

Källa: Holmlund m.fl. (2019).

Sammanfattning – likvärdighetens utveckling

Sammanfattningsvis visar analyserna att likvärdigheten trots tydliga resursförstärkningar i svaga skolor över tid inte har omvandlats till högre lärarkompetens. Skolan har dessutom fått ett svårare uppdrag i och med en växande grupp elever med svaga förutsättningar. Skol- segregationen har ökat, vilket innebär att grundskolans elever i dag möter en mer socialt och etniskt mer begränsad kamratgrupp än tidigare.

Likvärdighet i bedömning

En till karaktären annorlunda likvärdighetsfråga, som inte i första hand handlar om skolans utjämnande uppdrag, är den om rättvis be- dömning i skolan. Den svenska skolan har en lång tradition av de- centraliserad bedömning och betygsättning, där ansvaret för rättvis

313

Utbildningsåren

SOU 2020:46

och likvärdig bedömning ligger på lärarprofessionen. I det relativa be- tygssystemet fanns inbyggda mekanismer som motverkade betygs- inflation och som garanterade viss likvärdighet i betygssättningen på skolnivå. Betygssystemets relativa konstruktion innebar per defini- tion att betygen höll sig inom en förutbestämd fördelning. På skol- nivå var betygen förankrade vid resultaten på centralproven, vilket innebar att skolors genomsnittliga betyg inte kunde avvika från re- sultaten på de nationella proven.

Efter införandet av det mål- och kunskapsrelaterade betygssyste- met har den svenska skolan fått större problem med betygsinflation och brister i likvärdig bedömning. Skolverket har i ett flertal rappor- ter visat på systematiska skillnader i bedömning mellan olika skol- typer.62 Ett tydligt resultat är att det finns ett kompensatoriskt inslag i betygssättningen, eftersom det givet samma resultat på de natio- nella proven är lättare att få ett högt betyg på en skola med genom- snittligt svagare elever. Detta gynnar alltså elever på svaga skolor i genomsnitt. Samtidigt finns det klara belägg för att elever med ut- ländsk härkomst diskrimineras i rättningen av prov.63 Effekten är betydande; vid blind rättning, det vill säga när den som rättar ett prov inte känner till elevens identitet, höjs resultatet för barn med ut- ländsk härkomst med i genomsnitt 0,2 standardavvikelser. Vi åter- kommer till frågan om likvärdighet i bedömningen i avsnitt 8.4.

8.3.5Skillnader mellan pojkar och flickor

Vid sidan av de rent individuella skillnaderna som finns mellan elever har skillnaden i studieprestationer mellan flickor och pojkar stude- rats ingående. Denna har på global nivå ökat stadigt under flera de- cennier, medan den har varit tämligen stabil i Sverige.64 Skillnaderna är i viss mån ämnesberoende, men pojkars försprång i matematik och naturvetenskap har krympt under senare år. Skillnaderna mellan medelvärden för pojkar och flickor är måttliga, men pojkar är över- representerade bland de lågpresterande eleverna.

Det finns i den internationella litteraturen indikationer på att flickor skulle vara gynnade i själva betygssättningen och att det alltså skulle finnas ett gap mellan faktiska kunskaper och betyg till flickors

62Se t.ex. Skolverket (2019 b); vidare avsnitt 8.4.

63Tyrefors Hinnerich et al. (2015).

64World Bank (2017); Holmlund m.fl. (2019), avsnitt 6.2.3.

314

SOU 2020:46

Utbildningsåren

fördel. Här finns två möjligheter till diskriminering. Den första avser om prov rättas mer gynnsamt för flickor än för pojkar. En under- sökning av provrättningen i svenska gymnasier gav inget belägg för att det skulle gälla i Sverige; provresultat bedöms lägre när de rättas externt, men skillnaderna är desamma för flickor och pojkar.65 Där- emot råder det konsensus om att skillnaden i betyg mellan flickor och pojkar är större än skillnaden i provresultat.66 Det kan dock råda olika uppfattningar om vad som ligger bakom denna större skillnad. En förklaring kan vara att betygen mäter mer än vad som täcks av proven, och att flickor presterar systematiskt bättre i dessa avseen- den. En annan förklaring är att pojkar av lärarna kan upplevas som mer svårhanterliga i klassrummet och detta leder till en negativ atti- tyd som återspeglas i betygssättningen – en effekt som i så fall är mindre legitim än den förstnämnda.

Skillnaderna i resultat påverkas i betydande utsträckning av attity- der. En studienegativ attityd är vanligare bland pojkar och unga män.67

8.3.6Skolstartsålder

Ett barns födelsetid på året kan ha långsiktiga konsekvenser. Många av barns aktiviteter inom skola och idrott bygger på att barnen sor- teras efter födelseår, och de som är födda i början av året kommer då att ha fördelen av att vara äldre än merparten av sina kamrater. Inom idrott ger detta tydliga utslag.68

Viktigare för de flesta barns framtid är emellertid hur ålder vid skolstart påverkar skolresultat, utbildning och inkomst. Både studie- resultat och utbildningsnivå ökar vid en senare skolstart, men livs- inkomsten minskar.69 I genomsnitt medför en senarelagd skolstart med ett år att en person avancerar 5 procentenheter i betygsfördel- ningen. Effekterna på prestationerna i skolan är dessutom något större för barn till föräldrar med svagare studiebakgrund, och den är större för flickor. Resultatet beror mer på elevernas absoluta mog- nadsnivå än på deras ålder i förhållande till klasskamraterna. Föränd-

65Tyrefors Hinnerich et al. (2011).

66Se exempelvis Berg et al. (2019).

67Zimmerman (2018). Se också OECD (2015c) och SKL (2018).

68Cobley et al. (2009).

69Fredriksson & Öckert (2014). Likartade effekter på norska data har observerats av Ström (2004).

315

Utbildningsåren

SOU 2020:46

ringar av åldern vid skolstart får alltså konsekvenser för hur mycket barnen lär sig i skolan.

Kunskapseffekterna får också betydelse för elevernas fortsatta utbildning. En person som börjar skolan ett år senare får i genom- snitt mellan 1 och 2½ månaders längre utbildning.

Inkomsteffekterna är mer blandade. Barn som börjar i skolan senare lär sig mer och får längre utbildning, men å andra sidan kommer de ut på arbetsmarknaden senare. Effekterna på arbetsinkomsterna avspeglar nettot av dessa båda effekter. Med den högre utbildnings- nivån följer emellertid också andra fördelar, som inte alla kommer till uttryck i högre lön. Den höjda livskvaliteten på individnivå kan väga upp den lägre livsinkomsten, och samhälleliga vinster med en högre bildningsnivå påverkar bedömningen i samma riktning. Ett högre pension och eventuellt också ett längre liv påverkar också kalkylen.70 Effekterna blir liksom för skolprestationerna störst för kvinnor och för barn till föräldrar med kort utbildning.

Sammantaget pekar dessa resultat på vikten av att noggrant följa barns utveckling under förskola, förskoleklass och de första åren i skolan och sätta in stödjande insatser av olika slag när så behövs. Oavsett om man är född sent på året, har föräldrar med kortare utbildning eller födda i ett annat land har alla barn samma rätt att utvecklas på bästa möjliga sätt. Detta kräver ett mer systematiskt arbete med tidiga kartläggningar för olika stödinsatser, vilket också tidigare utredningar pekat på.71

Från läsåret 2019/2020 genomförs Läsa, skriva, räkna, en garanti för tidiga stödinsatser, vilken bland annat inkluderar en obligato- risk kartläggning av läsning och matematik i förskoleklass. Riks- dagen har uppdragit åt regeringen att låta utvärdera effekterna av detta72, och en utvärdering genomförs av Skolinspektionen. Denna utvärdering tycks dock i första hand fokusera på hur det genomförs, inte vilka effekter detta får för likvärdigheten i termer av resultat för olika grupper av barn.

70Kalkylen i Fredriksson & Öckert (2014) omfattar endast perioden fram till pensionen.

71SOU 2016:59.

72Utbildningsutskottets betänkande 2017/18:UbU10.

316

SOU 2020:46

Utbildningsåren

8.3.7Skolans pedagogik och arbetsmiljö

En stor del av den offentliga debatten om skolan under senare decen- nier har handlat om institutionella frågor och mätbara karaktäristika som lärartäthet. Dessa är som framgått viktiga, men en fråga som inte får försummas är vad som händer i klassrummet och andra forum där lärandet äger rum. En aspekt av detta är vilka metoder som används i undervisningen – pedagogiken eller didaktiken, en annan vilken arbetsmiljö som råder under lärandeprocessen.

Pedagogiska val

Som framgår av kommissionens underlagsrapport om utbildnings- frågorna har pedagogik och didaktik varit ämne för tidvis animerade debatter inom professionen. Debattklimatet har varit polariserat, något förenklat mellan två läger som förordar en elevstyrd eller kon- struktivistisk metodik respektive en mer traditionell metodik med en mer central roll för läraren. Ur kommissionens perspektiv är den intressanta frågan om det finns systematiska skillnader i utbildnings- resultaten mellan dessa angreppssätt och om dessa skillnader i så fall har en fördelningsdimension, det vill säga gynnar eller missgynnar elever beroende på vilka förkunskaper de har med sig. I detta kapitel behandlas frågan om man i svenska skolan har tenderat att använda någon metodik i särskilt hög utsträckning; till frågan om det går att belägga skillnader i resultat återvänder vi i kapitel 17.

I OECD:s PISA-undersökning 2015 ingick bland annat frågor om vilken pedagogik som eleverna upplever att det tillämpas i skolan. På basis av svaren om hur ofta olika moment förekommer i undervis- ningen har man på OECD sammanfört olika undervisningsmetoder, inte i två utan i tre huvudansatser.73 För de naturvetenskapliga ämnena (biologi, fysik etc.) karaktäriseras de följande sätt:

•Elevstyrd undervisning bygger på att eleverna själva ska söka kun- skaper genom experiment som ska utmana dem att utveckla sin förståelse av vetenskapliga idéer. Eleverna ges möjlighet att dis- kutera vetenskap utifrån sina experiment. Läraren förklarar hur vetenskapliga idéer kan användas för att förstå olika fenomen i tillvaron.

73Se kapitel 2 i OECD (2016 a). En sammanfattning finns i OECD (2018 c).

317

Utbildningsåren

SOU 2020:46

•Lärarledd undervisning syftar till välstrukturerade, klara och in- formativa lektioner om ett ämne. Det omfattar bland annat för- klaringar från läraren, klassdiskussioner och frågor från eleverna som ger läraren möjligheter att förklara idéer.

•Adaptiv undervisning är en variant av lärarledd undervisning i vilken läraren lägger stor vikt vid att anpassa undervisningen till elevernas behov, förmåga och kunskapsnivå. Läraren ger indivi- duell hjälp när elever har problem med att förstå ett ämne eller en uppgift och ändrar struktur på lektionen, när många elever har gemensamma problem.

De olika metoderna är inte varandra helt uteslutande, men det kan ändå vara lämpligt med en renodling som gör det möjligt att statistiskt analysera effekterna av olika undervisningsmetoder. I kort samman- fattning ger analysen följande resultat:

•Den elevstyrda undervisningen fungerar endast i välordnad studie- miljö och med förhållandevis avancerade elever. För normala miljöer och merparten av elevkollektivet leder den till sämre studieresultat. En fördel är att den kan locka fram intresse hos nya elevgrupper, särskilt hos flickor.

•Den lärarledda undervisningen ger goda studieresultat och är inte känslig för inlärningsmiljön. Den befäster också tro på veten- skapliga ideal som objektivitet och sanning.

•Den adaptiva undervisningen leder liksom den föregående till goda studieresultat och fungerar också i mindre gynnade inlärnings- miljöer. Den befäster också liksom den tro på vetenskapliga ideal som objektivitet och sanning.

De olika metoderna är som sagt inte uteslutande, och i ett helt land finns alltid variationer. Sverige kan karaktäriseras genom en ovanligt hög användning av elevstyrd undervisning, en lärarledd undervisning strax under genomsnittet inom OECD och en adaptiv undervisning över genomsnittet. Situationen vad avser den elevstyrda undervis- ningen framgår av figur 8.8.

318

SOU 2020:46Utbildningsåren

Figur 8.8	Användningen av elevstyrd undervisning i Sverige jämfört med
	övriga OECD-länder (medelvärdet satt till 0)

	-0,8	-0,6	-0,4	-0,2	0	0,2	0,4	0,6

Mexiko

Danmark

USA Portugal Turkiet

Sverige Kanada

Slovenien

Australien Litauen Nya Zeeland Frankrike Schweiz Lettland Luxemburg Chile Tyskland Israel Irland

OECD medelv. Storbritannien Norge Tjeck. Rep. Estland Grekland Polen Island Italien Belgien Ungern Slovak. Rep. Spanien

Nederländerna

Österrike Finland Korea Japan

Källa: OECD (2016 a), figur II.2.16.

319

Utbildningsåren

SOU 2020:46

Den landspecifika analysen indikerar att Sverige resultatmässigt skulle vinna på en ökad användning av den lärarledda undervisningen och då särskilt i den adaptiva formen.74

Arbetsmiljön

Till uppdraget om en likvärdig skola hör att garantera en rimlig lägstanivå på arbetsmiljön i skolan. Bilden av denna i den svenska skolan är blandad. OECD sammanfattar i sin granskning från 2015 bilden på följande sätt:75

Sammanfattningsvis: fastän svenska skolor är inkluderande och karaktä- riseras av goda relationer mellan lärare och elever, har de många stora ut- maningar när det gäller arbetsron. Fakta talar för att många svenska skolor och deras inlärningsmiljö i stort inte alltid gynnar inlärningen och inte är tillräckligt utmanande för att eleverna ska utveckla sin fulla potential.

Bilden är som sagt blandad. Relationerna mellan lärare och elever är goda, men alla faktorer som påverkar en elevs uppfattning av läraren positivt gynnar inte säkert elevens långsiktiga intresse. Svenska ele- ver skolkar i lägre utsträckning än genomsnittet en hel skoldag men kommer oftare för sent till lektionerna. Arbetsron i svenska klass- rum är sämre än OECD-genomsnittet. Mobbning förekommer i något lägre utsträckning än genomsnittet inom OECD.76 Mycket tyder på att arbetsmiljön för både lärare och elever är bättre på skolor med starka elevförutsättningar.77

8.3.8Skolinspektionens iakttagelser

De analyser som presenterats ovan avser inriktning, styrning och resursfördelning och hur dessa återverkar på de resultat som uppnås. Skolinspektionen har i uppdrag att verka för att legaliteten i verk- samheten upprätthålls, vilket kräver ett något annorlunda fokus.78

74OECD (2016).

75OECD (2015b).

76Samtliga uppgifter från PISA-undersökningarna och föregående referens.

77Angående arbetsmiljön, se OECD (2019d), Table III. B1.3.5.

78Portalparagrafen i myndighetens instruktion inleds med orden ”Statens skolinspektion ska genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö” (1 § förord- ning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion).

320

SOU 2020:46

Utbildningsåren

I sin årliga översikt konstaterar myndigheten att det finns problem med likvärdigheten i skolan.79 Skolors kvalitet och huvudmäns för- måga att efterleva lagstiftningens krav varierar. I vissa skolor finns stora brister, och huvudmannen har inte säkerställt elevens rättig- heter enligt skolförfattningarnas krav.

De områden som fortsatt har störst andel brister är elevhälsa, arbete med extra anpassningar och särskilt stöd till elever, samt trygghet och studiero. På huvudmannanivån finns brister i styrning och kvalitetsarbete. Huvudmän delegerar alltför ofta strategiskt vik- tiga frågor till rektorerna, utan stöd eller uppföljning. Det kan inne- bära att den garanterade undervisningstiden inte följs upp eller att skolornas arbete med kompetensförsörjning brister. En hög andel skolor har också brister när det gäller rektors styrning och utveck- ling av verksamheten. Konkret handlar det om en låg andel behöriga lärare, hög rektorsomsättning på skolorna och att elever inte fått ämnesundervisning i alla de centrala delarna av ämnesplanerna i de olika ämnena. Flera huvudmän hanterar inte olikheter i pedagogiska resurser (vad som ibland kallas pedagogisk segregation).

Flera skolor redovisar lärarlösa lektioner inom undervisnings- tiden, i strid med gällande författning. Det förekommer också att undervisningstid faller bort på grund av att lärare av olika skäl inte utnyttjar hela lektionstiden.

8.4Skolval och fristående skolor

De teoretiska argumenten för marknadsinslag i skolsystemet utgår ifrån att offentliga utövare utgör lokala monopol som saknar incita- ment att hålla en god kvalitet på undervisningen. Det bärande argu- mentet, som introducerades av Friedman (1962), är att konkurrens mellan privata och offentliga utförare i kombination med offentlig finansiering i form av en individuell skolpeng skulle kunna förbättra resultaten i skolsystemet och samtidigt undvika oönskade fördelnings- effekter.80 Genom att finansieringen knyts till eleven, och eleven kan välja skola, är tanken att skolor ska konkurrera om elever genom att erbjuda utbildning av god kvalitet, och att vikande elevunderlag i dåliga skolor ska tvinga dessa skolor att stänga. Flera mekanismer

79Skolinspektionen (2019).

80Friedman (1962).

321

Utbildningsåren

SOU 2020:46

antas leda till förbättrade utbildningsresultat: privata aktörer skulle kunna ha lättare att hitta modeller för effektivt resursutnyttjande och kunna erbjuda utbildning till samma kvalitet men lägre kostnad, konkurrens skulle kunna leda till innovation och högre kvalitet, och matchningen mellan elevens behov och skolans inriktning skulle kunna förbättras.81 Även utan privata aktörer på marknaden kan ”hotet” om privata aktörers potentiella inträde leda till kvalitets- förbättringar i den offentliga sektorn.

Det finns dock en rad argument som talar emot att skolmarkna- den fungerar som marknader för varor och tjänster. Det är svårt att mäta och observera kvalitet i utbildningen, och marknaden präglas av informationsasymmetrier. Den som är missnöjd med sitt barns skola kan inte utan kostnad (både social och utbildningsmässig) byta skola. Individens motiv vid skolval kan därtill avvika från samhällets motiv för utbildningsväsendet, och leda till att skolor försöker attra- hera elever på oönskade sätt. Jämfört med närhetsprincipen erbjuder skolval en möjlighet att söka sig till skolor på större avstånd som har egenskaper som föräldrar och barn efterfrågar och därmed en möj- lighet för barn från mindre gynnade miljöer att nå en mer stimule- rande omgivning. Eftersom det är känt från andra system för val av tjänster att familjer med hög utbildning och goda ekonomiska resur- ser tenderar att utnyttja systemen mer aktivt, kan man dock förvänta sig att skolval leder till högre skolsegregation på systemnivå. Slutligen kan system som det svenska kräva detaljreglering för att garantera att vinstmaximerande aktörer inte gör avkall på skolans kvalitet. Om- fattande regelstyrning kan motverka de potentiellt positiva effekterna av ett konkurrensbaserat system med fri etableringsrätt, genom att regelefterlevnad går före annat kvalitetsarbete och att heterogeniteten i skolutbudet minskar.82 Dessa teoretiska utgångspunkter kan utgöra ett stöd för att tolka och förstå de svenska reformernas konsekvenser.

8.4.1Effekter av skolvalsreformerna i Sverige

Sedan reformerna i början av 1990-talet har en växande andel elever både i grundskola och gymnasieskola fått sin utbildning i fristående skolor. 15 procent av grundskoleeleverna går i dag i en fristående

81Shleifer (1998), Gibbons et al. (2008), Hoxby (2003), MacLeod & Urquiola (2014).

82Se Vlachos (2012) för en utförlig diskussion.

322

SOU 2020:46

Utbildningsåren

skola, och motsvarande siffra bland gymnasieelever är 26 procent. Trots att det är svårt att uttala sig om hur den svenska skolan hade utvecklat sig om dessa reformer inte hade genomförts, finns i dag en samlad bild av hur den fristående sektorn fungerar och vilka konse- kvenser dess expansion och införandet av skolval har haft för skol- systemet som helhet.83

Skolsegregation

Skolsegregationen har som konstaterats ovan ökat kraftigt i Sverige, och skolvalets bidrag till detta är inte obetydlig: knappt en tredjedel av den totala ökningen av skolsegregationen kan förklaras av skol- valet.84 Skolvalet förstärker därför den segregation som redan finns

–segregationen med ett skolvalssystem är starkare än den som råder i ett system baserat på närhetsprincipen, och där enbart bostads- segregation påverkar elevunderlagets sammansättning.85 Detta förkla- ras av att elever med goda studieförutsättningar är överrepresenterade i fristående skolor, medan det däremot inte finns några sociala skill- nader när det gäller sannolikheten att välja en annan kommunal skola än den närmaste.86 Inom både svensk och internationell forskning finns en samstämmig bild av att skolval leder till segregation.87

Att valmöjligheten får denna konsekvens kan ha flera förklar- ingar. Den förklaring som ligger närmast till hands är att urvalsgrun- derna (ofta kötid) gynnar socioekonomiskt starka familjer med god information om skolor och om skolvalssystemet. En del av förklar- ingen handlar om ofullständig information i de hushåll som even- tuellt skulle gynnas, liksom att en del familjer föredrar den närmast liggande skolan, trots att de har kunskap om alternativen. En bidra-

83Det s.k. skolvalet är inte ett val utan en möjlighet att uttrycka önskemål om vilken eller vilka skolor man önskar gå i. Hur ansökningarna hanteras för den händelse antalet ansökningar överstiger antalet tillgängliga platser är av kritisk betydelse för utfallet. Vi återvänder till denna fråga i kapitel 17.

84Holmlund m.fl. (2019). Enligt en annan analys beror hela ökningen i spridningen på skol- valet. Skillnaden i bedömning beror på olika antaganden om vad som skulle ha hänt i frånvaro av skolval; se Östh et al. (2013).

85Holmlund m.fl. (2014).

86Holmlund m.fl. (2019).

87Söderström & Uusitalo (2010), Andersson et al. (2019), Östh et al. (2013), Hsieh & Urquiola (2006), Hastings & Weinstein (2008). Se också översikten i OECD (2012).

323

Utbildningsåren

SOU 2020:46

gande orsak kan också vara att fristående skolor selekterar elever, i strid med gällande lagstiftning.88

Det finns också en självförstärkande effekt av föräldrars och elevers val, som kan få långtgående konsekvenser för hur eleverna fördelas över de tillgängliga skolorna. Valet baseras inte bara på objektiva parametrar som skolresultat eller mervärde utan också på hur andra elever väljer. Sådana beslutsregler kan ge upphov till tröskeleffekter (s.k. tipping points)89 och starkt segregerade fördel- ningar. I amerikansk forskning har fenomenet kallats white flight. Det typiska beteendet är att ett ökat inslag av någon minoritet, in- vandrare eller svarta, leder till viss minskning av majoritetsgruppen, men när minoritetsandelen når ett kritiskt värde, sker en radikal minskning av majoritetsandelen genom utflyttning och minskad in- flyttning i kombination.

De flesta studierna både av skolval och bosättning har gjorts i USA.90 En dansk studie av skolval indikerar att tröskeln bland danska hushåll ligger vid 35 procent elever med utländsk bakgrund.91 Effek- ten är starkare bland medel- och högutbildade. Hushåll där någon har utländsk bakgrund byter skola i mycket mindre omfattning, även om de talar danska i hemmet.

Svenska förhållanden har analyserats vad gäller boendeval – som har relevans för segregationen också i skolan – av Böhlmark och Willén och av Aldén m.fl.92 Aldén m.fl. studerar de 12 största kom- munerna i landet under perioden 1990–2007.93 I flertalet av dessa kan man identifiera tröskelvärden på ganska låg nivå, 9–10 procent för europeiska immigranter och 3–4 procent i relation till utomeuro- peiska immigranter.94 Effekten är å andra sidan måttlig, 5–6 procent fördelade på utflyttning och minskad inflyttning. Liksom i det danska fallet är benägenheten att flytta större bland dem som har hög ut- bildning.

88Ahmed et al. (2020). Även bland vissa kommunala skolor visade sig föreligga en svag diskri- minering. Studien ger dock inget svar på vad som karaktäriserar dessa kommuner. SVT Upp- drag granskning 2013-10-28 presenterade en liknande undersökning med likartat resultat.

89Clotfelter (1976).

90För exempel, se Clotfelter (2001) och Fairlie (2002).

91Rangvid (2010).

92Böhlmark & Willén (2020), Aldén et al. (2015).

93I Stockholms fall regionen.

94Ibid. tab. 4.

324

SOU 2020:46

Utbildningsåren

Någon studie av tröskeleffekter inom den svenska skolan lik- nande den danska som citerades ovan har veterligen inte gjorts. Er- farenheterna från Malmö och Nyköping visar dock att flykteffekter finns.95

Varför elever från mindre gynnade miljöer inte utnyttjar möjlig- heten att välja har undersökts av Bunar i intervjuer med ungdomar från sådana miljöer.96 Slutsatsen är att valet inte avgörs av informa- tionsbrist, transportkostnader eller kulturella begränsningar utan av den relativa sociala trygghet som ligger i de nätverk man ingår i på det lokala planet. Att förlora denna trygghet och att hamna i socialt underläge som outsider upplevs av många som ett alltför högt pris för att vinna tillträde till en skola dominerad av svenskfödda medel- klassbarn. Ett likartat beteende har observerats i Tyskland.97

Det finns en kostnad också för dem som väljer att stanna kvar i samma skola, om några utnyttjar möjligheten att söka sig bort. Be- tydelsen av nätverk och den stabilitet de ger inte bara i allmänhet utan också specifikt för skolresultaten bekräftas i en brittisk studie av Gibbons m.fl.98 En hög omsättning i ett grannskap försämrar resul- taten för dem i en viss åldersgrupp som går kvar, även sedan kontroll gjorts för egenskaper hos individer, grannskap och skolor. Rörlig- heten har alltså i sig en kostnad på samhällsnivå, även om den skulle gynna dem som söker sig bort.

Betygsinflation och systematiska skillnader i bedömning

Sverige har decentraliserat bedömning och betygssättning till lärar- professionen; det finns inte någon helt extern bedömning av elevers och skolors resultat eftersom även de nationella proven rättas lokalt på skolorna. Detta, i kombination med skolkonkurrens där skolor har incitament att uppvisa goda resultat, innebär uppenbara risker för systematiska skillnader i betygssättning mellan skolor och för betygsinflation.

Som tidigare nämnts visar flera studier glapp mellan faktiska kun- skaper (mätt med nationella prov) och betyg, som bland annat beror

95Se avsnitt 8.4.3.

96Bunar (2010).

97Kristen (2008).

98Gibbons et al. (2017).

325

Utbildningsåren

SOU 2020:46

på skoltyp.99 Fristående skolor har konstaterats vara mer generösa med betygen än kommunala.100 Även centrala omrättningar av de nationella proven har visat att fristående skolor är mer generösa i rättningen av dessa prov.101 Slutligen finns det också indikationer på att betygsinflationen har varit högre på mer konkurrensutsatta skol- marknader, det vill säga i kommuner där friskolesektorn vuxit som mest. Skillnaderna i betygsinflation mellan kommuner med mer eller mindre skolkonkurrens är dock relativt små.102

Skolresultat

Forskningen om effekter av generella skolvalssystem som det svenska är relativt begränsad, eftersom det finns få länder som genomfört liknande reformer. Att uppskatta effekterna av friskole- och skol- valsreformerna är svårt, eftersom det egentligen kräver en bild av hur skolan hade utvecklats om dessa reformer inte hade genomförts, den så kallade kontrafaktiska utvecklingen. Dels har många andra skol- reformer genomförts samtidigt, dels påverkas skolan av vad som händer i omvärlden, till exempel ekonomiska kriser och migrations- strömmar. Utvärderingarna försvåras också av avsaknaden av objek- tiva resultatmått, och av att de mekanismer som förväntas leda till högre skolresultat också kan förväntas leda till högre betygsinfla- tion. Studierna av det svenska systemet måste därför tolkas med viss försiktighet.

Eftersom den kontrafaktiska utvecklingen inte kan observeras, utnyttjar de studier som genomförts på området regionala jämförel- ser – jämförelser mellan regioner eller områden som påverkats olika mycket av ökad konkurrens eller ökat skolval. I grova drag har detta inneburit jämförelser mellan storstadsregioner och större städer å ena sidan och mindre orter och landsbygd å den andra. Eftersom dessa regioner skiljer sig åt i många olika avseenden, är det av vikt att metoderna så långt det är möjligt tar hänsyn till sådana skillnader.

I den internationella forskningslitteraturen är resultaten från Chile mest informativa för svensk del, eftersom man där haft ett generellt skolvalssystem som liknade det svenska. Hsieh & Urquiola

99Skolverket (2019b).

100Vlachos (2018).

101Tyrefors Hinnerich & Vlachos (2017).

102Vlachos (2010).

326

SOU 2020:46

Utbildningsåren

(2006) fann att införandet av skolpeng och skolkonkurrens inte hade några effekter på skolresultaten, däremot ökade skolsegregationen. I övrigt visar forskningen blandade effekter. Vissa studier har rappor- terat positiva effekter på resultaten (Hoxby 2000, Lavy 2010, 2015), några har inte funnit några effekter (Cullen et al. 2006), medan andra har observerat en negativ effekt (Abdulkadiroglu et al. 2018). Det bör noteras att de effekter som har uppmätts ibland avser hela syste- met, ibland endast dem som väljer.

Böhlmark & Lindahl (2015) studerar effekterna av de svenska reformerna genom att utnyttja variation i utbyggnaden av den fristå- ende sektorn i kommunerna och skattar effekten på genomsnitts- resultaten i hela skolsystemet.103 De finner att resultatutvecklingen i genomsnitt har varit relativt sett bättre i kommuner där den fristå- ende sektorn vuxit mer, jämfört med kommuner där den fristående sektorn inte vuxit. De härleder den positiva genomsnittseffekten i första hand till konkurrensen mellan skolorna. Genom att deras metod utnyttjar förändringar över tid på kommunnivå tar den hän- syn till att kommuner kan skilja sig åt i många olika avseenden (även sådana som inte går att observera i data), så länge dessa skillnader är konstanta över tid. Böhlmark & Lindahl beräknar att effekten av en tioprocentig ökning av andelen elever i fristående skola leder till en resultatförbättring motsvarande 1,7 percentilpoäng i årskurs 9.

I en tidigare version av Böhlmark och Lindahls studie104 under- söktes om effekterna skiljer sig mellan elever med olika familje- bakgrund. De fann att effekterna inte skiljer sig mellan elever med svensk respektive utländsk bakgrund. Elever med högutbildade för- äldrar tycks gynnas särskilt, medan elever med lågutbildade föräldrar inte uppvisar någon positiv eller negativ effekt.

Wondratschek et al. (2013) och Edmark et al. (2014) studerar vil- ken betydelse det har för skolresultaten att eleven har många skolor inom pendlingsavstånd.105 Innan skolvalet introducerades gav antalet skolor i närområdet inte upphov till större valmöjligheter; däremot kunde det finnas skillnader i andra (t.ex. socioekonomiska) avseen- den mellan bostadsområden med olika befolkningstäthet eller olika stadsplanering. Studien undersöker skolvalets effekter genom att studera hur betydelsen av att ha många skolor i närområdet föränd-

103Böhlmark & Lindahl (2015).

104IZA WP http://ftp.iza.org/dp2786.pdf.

105Wondratschek et al. (2013), Edmark et al. (2014).

327

Utbildningsåren

SOU 2020:46

rades i takt med att skolval blev vanligare och det uppstod en reell möjlighet för eleven att få tillgång till någon av dessa skolor. Studien beräknar genomgående elevens valmöjligheter utifrån antalet skolor innan skolvalsreformen genomfördes, eftersom nyetableringar kan vara ett direkt resultat av reformerna eller av resultatutvecklingen i området. Resultaten i Wondratschek et al. (2013) och Edmark et al. (2014) indikerar att det på kort sikt, innan skolvalet hade slagit igenom, inte fanns några resultatskillnader mellan elever med olika grad av valmöjligheter. För elevkullar som genomgått större delen av sin grundskoletid efter skolvalets införande ger studierna ett blandat intryck när det gäller effekter av större valmöjligheter. Wondratschek et al. (2013) finner att en ökning i valmöjligheterna motsvarande en standardavvikelse har lett till en resultatförbättring motsvarande 1,2 percentilpoäng i genomsnitt. Flera av de positiva effekterna i stu- dierna visar sig dock känsliga för val av specifikation; i vissa fall blir effekterna noll, och i några enstaka fall även negativa, när den empi- riska modellen tar hänsyn till att betydelsen av elevernas familjebak- grund kan variera över tid. Studiernas resultat måste därför tolkas med viss försiktighet.

Eftersom effekterna är känsliga för val av specifikation, är det svårt att dra slutsatser om effekternas riktning och storlek. Ett re- sultat som är robust är dock att det inte finns några betydande skill- nader i effekten utifrån elevers socioekonomiska bakgrund eller migrationsbakgrund – enligt Edmark et al. (2014) finns alltså inte något som tyder på att skolvalet har lett till ökad ojämlikhet mellan elever med olika bakgrund.

Ytterligare ett bidrag är Hennerdal et al. (2018).106 Precis som Böhlmark och Lindahl (2015) undersöks hur andelen elever i fristå- ende skola på kommunnivå är relaterad till skolresultaten. Denna studie tar hänsyn till detaljerad geografisk information om var bo- städer och skolor är belägna och tar därmed hänsyn till skolkaraktä- ristika. Studien använder dock en i grunden annorlunda metod än Böhlmark och Lindahl, en metod som inte tar hänsyn till underlig- gande (icke-observerade) skillnader mellan kommuner. Studien finner inte några effekter, varken positiva eller negativa, av utbredningen av friskolor.

En annan men relaterad förändring har varit de gradvis ökade möjligheterna att söka fritt till gymnasieskolan. Placeringen på gym-

106Hennerdal et al. (2018).

328

SOU 2020:46

Utbildningsåren

nasier har tidigare liksom för grundskolan styrts av närhetsprincipen, men friheten att söka både inom och utanför den egna kommunen har successivt ökat. År 2000 införde Stockholm och Malmö intag- ning på basis av betyg. Förändringarna innebär alltså ökade val- möjligheter och ett starkare inslag av konkurrens och är i så måtto intressanta för den allmänna diskussionen om skolvalets effekter. En tydlig och väntad effekt av antagningsreformerna var att de ökade elevsorteringen till gymnasieskolor utifrån årskurs 9-betyg.107 Där- utöver tycks detta även ha gett upphov till att lärarrörligheten ökade på de skolor som fick ett svagare elevunderlag som en konsekvens av Stockholmsreformen.108 Antagningsreformernas effekter ska alltså tolkas som resultatet av ökad skolkonkurrens, förändrad elevsamman- sättning och ökad lärarrörlighet på skolor med svaga elever.

Reformerna har analyserats av Riksrevisionen och Molin.109 Riks- revisionen finner inte att antagningsreformerna har påverkat elever- nas sannolikhet för att ha en inkomst, ha varit arbetslösa eller ha genomgått högre studier 10 år efter avslutat gymnasium men där- emot lett till en något högre lön än för jämförbara elever. I fördel- ningshänseende finner man också en viss utjämningseffekt såtillvida att föräldrarnas utbildningsnivå spelar mindre roll. Däremot miss- gynnas elever med utländsk bakgrund.

Riksrevisionens analys studerar dock endast elever som gått ut gymnasieskolan vilket innebär att effekterna på de svagaste eleverna inte finns med i studien, och denna grupp är särskilt relevant att ta i beaktande ur ett fördelningsperspektiv. I Molins studie ingår hela den relevanta populationen, det vill säga alla elever som gått ut års- kurs 9, och den fångar därför effekterna på hela skolsystemet (allmän-jämvikts-effekter). Liksom Riksrevisionen finner Molin vissa positiva långsiktiga effekter på utbildning och förväntad inkomst av skolvalet, men fördelningen av denna genomsnittliga effekt är ojämn. Barn till föräldrar med högre utbildning gynnas, medan ingen effekt registreras för andra barn. Detsamma gäller för barn med svensk re- spektive utländsk bakgrund; på denna punkt uppvisar studierna allt- så samma resultat. Därtill finner Molin att pojkar gynnas, medan det inte finns någon signifikant effekt på flickor.

107Söderström & Uusitalo (2010), Molin (2019).

108Karbownik (2014).

109Riksrevisionen (2018), Molin (2019).

329

Utbildningsåren

SOU 2020:46

En relaterad fråga är om skolkvaliteten mätt som mervärde skiljer sig mellan kommunala och fristående skolor och mellan vinstdrivande och ideella skolor inom den senare kategorin. Holmlund m.fl. (2019) finner en mindre skillnad i mervärde mellan fristående och kommu- nala skolor (0,07 standardavvikelser) men gör samtidigt reservatio- nen att denna skillnad också kan uppkomma på grund av selektering med avseende på dolda variabler eller på grund av kamrateffekter.110 Det kan i det senare fallet handla om att elever med goda förutsätt- ningar sporrar varandra, eller omvänt, att en hög koncentration av elever med ogynnsamma förutsättningar leder till en sämre arbetsmiljö och sämre resultat. En bidragande orsak kan också vara att de fristå- ende skolorna i genomsnitt har mer resurser per elev (se avsnitt 8.4.2).

Till bilden hör att dessa analyser använder genomsnittsresultat som utfallsvariabler. Vad konsekvenserna blir för elever i olika delar av fördelningen framgår inte. Mot bakgrund av hur skolornas mer- värde fördelar sig över elevkollektivet (se figur 8.5 ovan) är det inte osannolikt att merparten av eventuella vinsten tillfaller elever i den övre delen av fördelningen, och att förändringen därmed bidrar till en ökad spridning i resultaten. Som den tidigare citerade studien av Gibbons m.fl. (2017) visar uppstår en negativ effekt för dem som blir kvar, när vissa elever med relativt bättre förutsättningar flyttar.111

8.4.2De fristående skolornas resurser

Kommunerna har som skolhuvudmän ett större ansvar är de enskilda huvudmännen. De viktigare skillnaderna sammanfattas i tabell 8.1.

Uppskattningen av vilka skillnader i resurstilldelningen mellan offentliga och fristående skolor som dessa skillnader motiverar har varierat. Den ursprungliga resurstilldelningen till de fristående sko- lorna efter införandet 1992 var 85 procent av den offentliga resursen per elev i kommunen. En offentlig utredning 1992 indikerade att kostnadsläget i de fristående var 75–85 procent av den offentliga i genomsnitt.112 Nivån 85 procent behölls dock. År 1997 höjdes er- sättningsnivån till 100 procent efter krav från Miljöpartiet som ett inslag i en allmänpolitisk uppgörelse. Något nytt underlag fanns inte

110Holmlund m.fl. (2019), s. 253.

111Gibbons et al. (2017). En uppföljning av de svagaste elevernas resultat fanns i en tidigare version av Böhlmark & Lindahls uppsats, men den har utgått i slutversionen.

112SOU 1992:38.

330

SOU 2020:46

Utbildningsåren

för denna förändring. Till detta har kommit en möjlighet i skol- förordningen att subventionera lokaler för en fristående skola, om kommunledningen anser att det finns ett särskilt intresse av att en sådan etableras.113

Ett ambitiöst försök att beräkna kostnadsskillnaderna har gjorts i SOU 2020:28. Den kommunala redovisningen är svårgenomträng- lig, och statistiken över de fristående skolornas kostnader framstår som osäker.114 En slutsats av analysen som förefaller stabil är dock att den dominerande posten i sammanställningen ovan härrör från variationerna i storleken på elevkullarna. Det är kommunerna som bär kostnaderna för variationerna, och kostnader finns i både upp- och nedgång. När elevkullarna är stora, utnyttjas infrastrukturen mer effektivt, och kostnaden per elev blir lägre. Samtidigt innebär detta en lägre lärartäthet, vilket som konstaterats ovan påverkar studie- resultaten negativt.

Tabell 8.1 Kommunala huvudmäns ansvar

KategoriKomponenter

Verksamhet

Myndighetsutövning

Planeringsansvar Beredskap

Andra skillnader

Skolskjuts

Information och antagning till kommunal skola

Erbjuda allmänheten insyn i fristående skolor i kommunen Skolpliktsbevakning

Beslut om tilläggsbelopp

Placering vid grundsärskola

Lokalförsörjning grundskola

Platstillgång grundsärskola

Ta över elever vid nedläggning av fristående skola Platsgaranti

Skolor i glesbygd

Högre krav på anpassning till elever med funktionsnedsättningar*

*Den sista punkten tillagd här. Källa: SOU 2020:28, tabell 7.6.

11314 kap. 6 § skolförordningen (2011:85). Motsvarande bestämmelse finns i 13 kap. 5 § gym- nasieförordningen.

114SOU 2020:28, kapitel 8.

331

Utbildningsåren

SOU 2020:46

8.4.3Fri etableringsrätt

Det är viktigt att skilja mellan skolval och fri etableringsrätt inom skolsystemet. Skolval kan existera också inom ramen för ett offent- ligt administrerat system, med eller utan privata inslag (där de senare i förekommande fall upphandlas). Detta är den ordning som råder inom den högre utbildningen, där studenter har möjlighet att söka till vilken läroanstalt de önskar men där det inte råder frihet att starta ett nytt universitet eller en ny högskola.

Den fria etableringsrätten ställde fram till 2019 tämligen svaga krav på den som önskade bjuda ut tjänster inom området. Dessa krav har nu skärpts, men det är alltjämt en svår uppgift för tillsyns- myndigheten Skolinspektionen att bedöma kompetens och finan- siell stabilitet på lång sikt hos dem som anmäler intresse av att be- driva undervisning.

Den fria etableringsrätten kan försvåra för det offentliga att mot- verka segregationstendenser på lokal nivå. I Nyköping fanns i början av 2010-talet några kommunala skolor med måttliga eller starka segregationsproblem. För att råda bot på situationen beslöt kommu- nen att slå samman de kommunala skolorna till en enhet och fördela de elever som tidigare gick i de segregerade skolorna jämnt över hela elevpopulationen. Detta genomfördes framgångsrikt, men samtidigt öppnade två nya fristående skolor i kommunen, och antalet elever i de fristående skolorna steg med 400, från drygt 600 till drygt 1 000.115 En liknande erfarenhet gjordes i Malmö, när en grupp elever flyttades mellan två skolor, liksom i den danska kommunen Holstebro i ett liknande försök att motverka segregationen.116 De nya skolorna ut- märkte sig inte genom någon speciell profil, varför det torde vara svårt att genom restriktioner på urvalsgrunderna för elever förhindra denna typ av initiativ.

Den fria etableringsrätten är också kostnadsdrivande, eftersom kommunen måste ha beredskap att ta över eleverna för samma popu- lation som tidigare, samtidigt som kostnaderna slås ut på färre elever.

115Bender & Kornhall (2018).

116Ang. Malmö, se Wigerfelt (2010), ang. Holstebro, rektor Ole Priess, pers. medd. 2019-12-13.

332

SOU 2020:46

Utbildningsåren

8.4.4Sammanfattning

Resultaten från den svenska forskningen om skolval och fristående skolor kan sammanfattas på följande sätt:

•Reformerna har bidragit till ökad skolsegregation.

•Den uppskattade effekten på de genomsnittliga skolresultaten är i de flesta fall noll eller svagt positiv, i något fall svagt negativ, i de regioner som har påverkats mest av skolvalet.

•Någon studie finner inga fördelningseffekter, medan andra finner att skolvalet gynnar de elever som har bäst förutsättningar. I den mån det senare är korrekt, står det i strid med skolans uppdrag att kompensera för skillnader i förutsättningar.

•De fristående skolorna är finansiellt överkompenserade.

Sammanfattningsvis ger de svenska studierna ingen anledning att av- vika från de slutsatser som har dragits i en internationell litteratur- översikt från OECD:117

Som framgått motiveras skolvalsmöjligheter ofta som en strategi för att förbättra utbildningsmöjligheterna. Detta bygger på tanken att miss- gynnade föräldrar blir offer för villkoren i dåliga skolor, så att om man erbjuder dem en väg ut ur dessa skolor, till exempel genom skolcheckar eller öppen registrering, får dessa föräldrar en möjlighet att sätta sina barn i bättre skolor. Men vi har också sett empirisk evidens för att detta inte blir fallet i praktiken. Till och med i de fall då skolvalsprogram har utformats specifikt för att rätta till orättvisor (som Milwaukees voucher- program) är de föräldrar som utnyttjar valmöjligheten också de som har längre utbildning och högre inkomster (inom låginkomstkategorin) och mer engagerade i sina barns utbildning än de föräldrar som inte deltar i dessa program.

8.5Skolan och värdegrunden

Diskussionen har hittills gällt kunskaper och färdigheter av det slag som prövas i tester och nationella prov. Skolan har emellertid också som ett av sina uppdrag att grundlägga och befästa vissa värderingar. I 1 kap. 4 § skollagen anges: ”Utbildningen ska också förmedla och

117OECD (2012).

333

Utbildningsåren

SOU 2020:46

förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.” Skolans uppdrag som rör demokratisk fostran är som tidigare nämnts svår att följa upp. Det finns dock viss kunskap även på detta område. Sverige har deltagit i den internationella undersökningen ICCS (International Civic and Citizenship Education Study), som undersöker hur väl ungdomar i olika länder förbereds för att delta som medborgare i samhället. Enligt denna undersökning har svenska elever 2016 goda kunskaper i demokrati- och samhällsfrågor: inget land i undersökningen har ett statistiskt säkerställt högre resultat än

Sverige.118

Även på detta område är dock bilden något splittrad. Var tionde elev i Sverige tycker att män är mer lämpade än kvinnor att vara politiska ledare, och var tionde elev i Sverige håller inte med om att alla människor ska uppmuntras att ställa upp i politiska val, oavsett etnisk tillhörighet. 18 procent av eleverna i Sverige håller inte med om att invandrare ska ha möjlighet att fortsätta tala sitt eget språk, och 17 procent håller inte med om att invandrare ska ha möjlighet att fortsätta med sina egna seder och bruk. Elever med gynnad studiebakgrund visar genomgående större respekt för demokrati och rättigheter.

Den splittrade bilden bekräftas i andra undersökningar. I en enkät genomförd år 2017 på uppdrag av studieförbunden ansåg totalt 40 procent av de intervjuade att det vore ganska eller mycket bra om politiska beslut överlämnades från politiker till experter.119 Bland de yngre var siffran 48 procent. En stark ledare som inte behöver bry sig om riksdag eller allmänna val ansåg 9 procent vara ett ganska eller mycket bra alternativ. Att det är viktigt att stötta organisationer som arbetar för att utveckla och stärka demokratin ansåg 91 procent av de tillfrågade, men bara 55 procent var själva beredda att engagera sig för det.

I en annan analys, baserad på en enkät gjord i anslutning till World Values Survey i Sverige 2011, visade det sig att var femte svensk mellan 18 och 29 år kan tänka sig att sälja sin röst för en mindre summa pengar. Var fjärde ung svensk tyckte inte att det är så viktigt att de får leva i en demokrati och tycker att det vore bra, eller mycket bra, om Sverige styrdes av en stark ledare som inte be-

118Skolverket (2017).

119Studieförbunden (2017).

334

SOU 2020:46

Utbildningsåren

höver bry sig om riksdagen eller allmänna val. Nästan 15 procent av de unga ansåg i denna undersökning att det vore bra, eller mycket bra, om Sverige styrdes av militären.120 Analysen visade stor spridning över olika grupper. Den enda bakgrundsvariabeln med klar signifi- kans var utbildningsnivån – ju högre utbildningsnivå, desto större respekt för demokratiska värden.

Den positiva slutsatsen är att utbildning är ett verksamt medel mot demokratifientliga värderingar. Den negativa slutsatsen är att den grundläggande utbildningen i Sverige i dag inte fullt ut klarar sitt uppdrag att förankra respekt för demokratiska värderingar.

En del av skillnaderna mellan dessa undersökningar kan förklaras av hur frågorna är ställda. Det är en allmän observation från enkäter att de som deltar har en tendens att svara på ett sätt som de tror för- väntas av den som ställer frågorna.121 Men bortom denna effekt kan finnas ett större problem knutet till utbildningssystemets organisa- tion. Som Meira Levinson konstaterar i en diskussion av utbildningen i ett liberalt samhälle är det ”inte tillräckligt att barnen diskuterar den liberala demokratins principer abstrakt utifrån ömsesidigt uteslutande positioner. I stället hävdar jag att man måste skapa ett offentligt rum där barnen deltar gemensamt och som de kan identifiera sig med.”122 Den splittrade bilden i demokratiundersökningarna kan alltså åter- spegla att barnen i och för sig har lärt sig vilka normer som råder i samhället men att den praxis som Levinson efterlyser blir alltmer sällsynt i en skola som präglas av växande segregation.

Det finns empiriska undersökningar som styrker denna slutsats. Den tidigare citerade litteraturen om etnisk mångfald och social sammanhållning är relevant också för skolområdet.123 Förutsätt- ningar för en framgångsrik integration blir, översatt till skolområdet, att elever med olika bakgrund har någorlunda jämbördiga utgångs- punkter, att de har nära kontakt i det dagliga livet och löser gemen- samma problem och att ledningen – rektor, lärare och annan perso- nal – ger tydliga signaler om att likabehandling är normen. Det finns också specifika undersökningar från skolmiljön med likartade slut- satser.124

120Lindberg & Svensson (2011).

121Så kallad response bias.

122Levinson (1999).

123Se avsnitt 5.7.

124Rao (2014). Se också Johnson & Nazaryan (2019).

335

Utbildningsåren

SOU 2020:46

8.6Gymnasieskolan

Gymnasieskolan är frivillig men har samtidigt stor betydelse både för möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden och för chan- serna senare i livet. I den meningen kan valet inför gymnasiet vara livsavgörande.

Gymnasiet består av nationella program och introduktionsprogram, alla treåriga. I de nationella programmen ingår totalt tolv yrkespro- gram och sex högskoleförberedande program. Läsåret 2018/2019 följde drygt 300 000 elever något av dessa program, två tredjedelar hög- skoleförberedande och en tredjedel yrkesprogram.

Utöver de nationella programmen finns även fem introduktions- program, som ska ge obehöriga elever möjlighet att komma in på ett nationellt program eller att få ett arbete. Utbildningen är på heltid och eleven följer en individuell studieplan. Omkring 45 000 elever följde denna utbildning läsåret 2019/2020, motsvarande 12–13 pro- cent av det totala antalet gymnasieelever.

Valen till gymnasiet följer i hög utsträckning bakgrundsfaktorerna kön och social bakgrund.125 Av de 18 programmen är 6 mansdomine- rade, 8 kvinnodominerade och 4 balanserade. Könsfaktorn slår dock igenom mer eller mindre starkt beroende på hur prestigefylld utbild- ningen är, framför allt i betydelsen vilka möjligheter den öppnar på sikt, på så sätt att de mest prestigefyllda programmen har jämnare könsfördelning. Yrkesprogrammen uppvisar ett kraftigt genomslag, styrt av vilket kön som dominerar inom respektive yrke i nuläget. De högskoleförberedande programmen ekonomi och naturvetenskap är också de mest balanserade.

Frågan vad som styr dessa val på individnivå har studerats och diskuterats länge under rubriken social snedrekrytering. Eriksons och Jonssons utredning från 1993 är fortfarande aktuell, även om mycket i omvärlden har ändrats.126 Utredarna identifierar två källor till sned- rekrytering: att barn med viss social bakgrund presterar bättre i skolan men också att barn på samma prestationsnivå väljer olika beroende på den sociala bakgrunden. Dessa båda faktorer är ungefär lika starka, vilket bekräftar den hypotes som kommissionens uppdrag vilar på, nämligen att det finns en outnyttjad potential som skulle kunna mobi-

125Lidegran m.fl. (2014).

126SOU 1993:85.

336

SOU 2020:46

Utbildningsåren

liseras, om andra förutsättningar för valet av utbildning och livsbana skapades. Både jämlikhet och effektivitet skulle därmed gynnas.

Vidare konstateras att snedrekryteringen är en process som pågår under lång tid men som blir synlig i gränsytan mellan olika faser i livet. I det äldre skolsystemet var valet mellan realskola och fortsatt folkskola en sådan viktig förgreningspunkt. Med grundskolans in- förande försvann denna, och valet till gymnasielinje blir i stället en motsvarande viktig punkt.

De dominerande bakgrundsfaktorerna är föräldrarnas samhälls- klass, utbildning och ekonomiska situation. Av dessa är utbildning något viktigare än de andra för barnens val. Men utredarna noterar att andra faktorer bidrar; exempelvis kan förflyttning till en annan skola ge andra förebilder och bidra till att eleven frigör sig från sin sociala bakgrund – ett exempel på en kamrateffekt.127

I en bilaga till 2008 års långtidsutredning uppdateras analysen, och påfallande många av de tidigare observationerna står sig.128 Den sociala bakgrunden är alltjämt av stor betydelse. Betingat på denna bakgrund förefaller ekonomiska incitament spela roll, mer så för män än för kvinnor. Liksom tidigare konstateras att barn med in- vandrarbakgrund är mer benägna att välja lång utbildning, allt annat lika. Författarnas slutsats att insatser för att få barn och ungdomar att välja ”rätt” utbildningsväg, det vill säga en väg som givet deras förut- sättningar har hög sannolikhet att i efterhand upplevas som lyckat, måste göras tidigt i livet.

I en uppföljning av introduktionsprogrammen (exklusive språkpro- grammen) konstaterar Skolverket att en majoritet av eleverna som följt dem, 74 procent, är sysselsatta efter sina gymnasiestudier, an- tingen i förvärvsarbete eller i fortsatta studier. Andelen sysselsatta varierar mellan de olika programmen. Högst sysselsättning har ele- ver som började på programinriktat individuellt val, 84 procent; lägst har elever som började på individuellt alternativ, 65 procent. De flesta av eleverna som arbetar efter avslutat introduktionsprogram är syssel- satta inom vård och omsorg, oavsett vilket introduktionsprogram de började på.

Att inte ha avgångsbetyg från gymnasiet är en nackdel, när man söker arbete. Förändringar i gymnasieskolan under senare decennier

127Ibid., s. 20.

128Johansson m.fl. (2008).

337

Utbildningsåren

SOU 2020:46

har bidragit till att andelen elever utan avgångsbetyg har ökat. En sådan förändring var när samtliga yrkesutbildningar förlängdes till tre år och fick ett mer teoretiskt innehåll. Tanken var att underlätta övergång till högre studier och mer generellt att öka möjligheterna att få anställning, när ekonomin förändras. I stället bidrog reformen till att andelen elever som inte slutför sin gymnasieutbildning ökade. Det tredje året hade däremot ingen effekt på övergången till högre studier och tycks inte heller ha minskat arbetslöshetsrisken i lågkon- junktur.129

En annan förändring under 1990-talet var att det relativa betygs- systemet ersattes med ett mål- och kunskapsrelaterat system. Efter- som kunskapskraven var kopplade till varje kurs, innebar de målrela- terade betygen också att elevernas slutbetyg i lika stor del kom att baseras på kursbetygen under första, andra och tredje året. Björklund m.fl. (2010) visar att införandet av de nya målrelaterade kursbetygen minskade andelen elever som fick ett slutbetyg på utsatt tid, och att elever i yrkesförberedande program med svag studiebakgrund var särskilt drabbade.130 Dessa elever var dock i stor utsträckning när- varande i skolan, men uppnådde inte kraven för slutbetyg.131

En ny gymnasiereform 2011 syftade till att öka genomström- ningen på gymnasiet. Det teoretiska innehållet i yrkesutbildningarna minskades, och de ger inte längre automatiskt högskolebehörighet. Dessutom skärptes inträdeskraven till de nationella programmen i syfte att endast anta de elever som är väl förberedda för sina gym- nasiestudier. Det individuella programmet ersattes med fem individ- anpassade introduktionsprogram avsedda enbart för elever som inte uppfyller behörighetskraven. Andelen elever på yrkesprogrammen har minskat kraftigt, medan den i stället har ökat på de högskole- förberedande programmen och på introduktionsprogrammen. I den sista kategorin ingår nyanlända elever som följer språkintroduktions- programmet.

Syftet med denna senare reform har inte heller uppnåtts. Andelen elever med yrkesexamen minskar för elever med både höga och låga betyg. Minskningen bland de elever som hade låga grundskolebetyg beror på att betydligt färre fullföljer gymnasiet. För dem med högre betyg är orsaken i stället att de tar en studieförberedande examen.

129Hall (2012), (2013).

130Björklund m.fl. (2010).

131Holmlund m.fl. (2014).

338

SOU 2020:46

Utbildningsåren

Andelen elever som inte slutför gymnasiet på utsatt tid tycks dock ha ökat för båda grupperna. Sammantaget sammanfaller 2011 års gym- nasiereform med en relativt kraftig minskning av genomströmningen i gymnasieskolan.

8.7Kulturskolor

Liksom på många andra områden grundläggs intressen och beteende- mönster under uppväxtåren. Den som inte har utvecklat ett kultur- intresse kring tjugoårsåldern har svårare att komma över trösklarna till ett kulturaktivt liv senare i livet.

Något lagstadgat krav på kulturskolor i landets kommuner finns inte i dag, men sådana finns trots det i de allra flesta kommuner. Kulturskolorna har spelat och spelar ännu en viktig roll för utveck- lingen av barns och ungdomars kulturintresse, och det stora flertalet kommuner har också kulturskolor med musik som dominerande in- slag i utbudet. Musikindustrin har varit en näringspolitisk framgång som delvis hämtat näring från de kommunala musikskolorna. Även andra generella färdigheter som att stå på scen och framträda inför publik utvecklas i denna miljö.132

Totalt fanns närmare 238 000 elevplatser i kulturskolan 2018.133 Antalet barn i kö uppskattas till 45 000. Bland de unga i åldrarna 6– 19 år i kulturskolan hade 78 procent minst en förälder eller vårdnads- havare med någon eftergymnasial utbildning. Motsvarande andel i landet som helhet var 59 procent. Barn och unga med föräldrar med längre utbildning är alltså överrepresenterade. Av eleverna hade 18 pro- cent utländsk bakgrund, medan motsvarande andel i befolkningen var 27 procent. Det råder alltså en underrepresentation, men skill- naderna minskar med den tid som personerna varit i landet. På elev- platserna i samtliga ämnen fanns 62 procent flickor och 38 procent pojkar.

132För en översikt över forskningen om kulturskolorna i Norden, se Rønningen (red.) (2019).

133Denna och följande siffror från Kulturrådet (2019).

339

Utbildningsåren

SOU 2020:46

8.8Högre utbildning

Mycket av vad som tidigare sagts om val till gymnasielinjer går igen i beslutet om man ska gå vidare till högre utbildning, och i så fall med vilken inriktning. Man kan teckna en bild av högskolefältet som re- producerar den tidigare skissen av gymnasiefältet. Kön och social bak- grund är dominerande variabler bakom valet av inriktning, men de är viktigare för kortare och mer yrkesinriktade utbildningar. Kvinno- dominansen är markant i antagningen till högre utbildning; inför höstterminen 2019 vara andelen kvinnliga antagna 62 procent.134

Inom ramen för högskoleutbildningen är bakgrundsfaktorerna märkbara. Till nyare universitet och högskolor är antagningen rela- tivt bred, medan de äldre universiteten och mer prestigefyllda hög- skolorna domineras av barn till högutbildade. Lidegran m.fl. urskiljer tre olika sfärer, en manligt dominerad som i stor utsträckning åter- finns på tekniska utbildningar, en kvinnlig motsvarighet, där utbild- ningar inom vård och utbildning dominerar och en mer könsneutral sfär, som rymmer en större social spännvidd och där studenter med större resurser samlas.135

Bland dem som går vidare till högre utbildning är barn med utländsk bakgrund överrepresenterade, givet deras sociala bakgrund.136 De väljer också längre utbildningar i högre utsträckning än svenskfödda.

Det finns en geografisk dimension i rekryteringen, synlig som en skillnad mellan centrum och periferi eller mellan stad och land. Unga män på landsbygden är minst intresserade av högre utbildning.137 I detta perspektiv är det ett viktigt resultat att geografisk närhet spelar roll. Forskning har visat att expansionen av universitet och högskolor till nya orter har lett till en breddning av rekryteringen till högre utbildning.138 Även om de nyare högskolorna och universite- ten generellt har en tydligare fackinriktning, innebär den ökade till- gängligheten till högre utbildning att produktionen av humankapital har spritts till nya grupper och regioner. Samtidigt finns tendenser på övergripande nivå till koncentration av den ekonomiska aktivi- teten, vilket drar i en annan riktning; vi återvänder till denna proble- matik i kapitel 12.

134UHR (2019).

135Lidegran m.fl. (2014), s. 26.

136UHR (2017).

137Ibid.

138Eliasson (2006), Tano (2014).

340

SOU 2020:46

Utbildningsåren

Högre utbildning som investering

I ekonomiska analyser av utbildningsbeslut spelar ekonomiska in- citament stor roll. Man föreställer sig då att beslutet att välja en viss utbildning ses som en investering, där kostnaden framför allt i form av utebliven lön vägs mot lönevinster längre fram i livet, den så kallade utbildningspremien. Så argumenterar fackliga organisationer, och så genomförs också analyser av OECD på området.

De nordiska länderna Danmark, Norge och Sverige har jämte Nya Zeeland låga utbildningspremier.139 Höga utbildningspremier återfinns i länder med hög ojämlikhet och i östeuropeiska, tidigare kommunistiska länder. Inte desto mindre kan konstateras att ande- len av befolkningen i Sverige med högre utbildning i dag uppgår till 48 procent, att jämföra med OECD-genomsnittet 44 procent.140 För- klaringen ligger i att kalkyler av det här slaget i flera avseenden är ofullständiga. Med högre utbildning följer genomsnittligt en bättre hälsa och en ökad förväntad livslängd. En högre lön leder till en högre pension, som dessutom bärs upp under fler år till följd av den ökade livslängden. Till detta kommer en normalt högre status. Men utöver dessa värden kan utbildningen och det yrke som är kopplat till den upplevas ha ett egenvärde av den som väljer den; med ekono- miskt språkbruk har utbildningen och yrket ett konsumtionsvärde. Alstadsaeter har beräknat detta egenvärde för lärarutbildning i Norge med utbildning till företagsekonom som referens, betingat på studen- ter med samma betygsnivå då de lämnade gymnasiet.141 Resultatet är att konsumtionsvärdet av lärarutbildningen – egenvärdet som vissa studenter tillskriver läraryrket – uppgår till så mycket som en tredje- del av den förväntade framtida inkomsten.

Här ligger en del av förklaringen till att ekonomiska analyser bara ger begränsade insikter i vilka faktorer som påverkar valet av utbild- ning och levnadsbana. Av samma anledning kommer diskussioner om åtgärder för att minska snedrekryteringen som bygger enbart på ekonomiska incitament – subventioner och skatter – att vara ofull- ständig. Det handlar om ett väsentligt bredare spektrum av åtgärder

–information, påverkan på attityder, förebilder och annat – som dess- utom måste sättas in i tidiga skeden, långt innan barn och ungdomar kan förväntas börja göra kalkyler över framtida livsinkomster.

139OECD (2011 b). Sverige har tyvärr inte bidragit till jämförelserna under senare år.

140OECD (2019 d).

141Alstadsaeter (2009).

341

Utbildningsåren

SOU 2020:46

Även om man ser den högre utbildningen i första hand som en investering, finns det systematiska skillnader mellan kvinnor och mäns hantering av detta humankapital. Som Lidegran m.fl. konsta- terar, görs det val inom respektive utbildningsväg som påverkar framtida positioner inom arbetslivet.142 En del av förklaringen är att det finns en kostnad förknippad med att bryta etablerade könsroller.

Avhopp

Avhopp från utbildning innebär förluster både för enskilda och för utbildningsanstalterna. UKÄ har i en rapport analyserat avhoppen från de tio största yrkesexamensprogrammen.143 Andelen tidiga av- hopp varierar stort – från 8 procent på läkarprogrammet till 35 pro- cent på ämneslärarprogrammet. Några av slutsatserna är förväntade. Män hoppar överlag av i högre utsträckning än kvinnor, särskilt på kvinnodominerade utbildningar. En något högre andel yngre än äldre nybörjare hoppar av. Variationen är dock stor mellan programmen. Studenter med utländsk bakgrund har på vissa program högre risk för avhopp, tydligast på lärarutbildningar; på jurist- och läkarprogram- men är dock skillnaderna mycket små.144 Låga gymnasiebetyg ökar risken att hoppa av på alla program utom socionomprogrammet.

Social bakgrund har i undersökningen mätts som den högst ut- bildade förälderns utbildningsnivå. Något förvånande är det bara inom civilingenjörsprogrammet som social bakgrund spelar roll. Den positiva slutsatsen av detta är att en aktiv breddning av under- laget till högskolan med studenter från mindre studievana miljöer inte behöver påverka genomströmningen negativt, så länge kraven på förkunskaper vidmakthålls.

8.9Andra konsekvenser av utbildning och skolmiljö

En stor del av detta kapitel har ägnats åt olika faktorer som bidrar till ojämlikhet i kunskaper och kompetenser på ett sätt som har direkta konsekvenser för inkomster och inkomstojämlikhet. Men skolgången och skolmiljön har också andra konsekvenser som påverkar framtida

142Lidegran m.fl. (2014), s. 36 f.

143UKÄ (2017).

144Ibid. s. 22.

342

SOU 2020:46

Utbildningsåren

möjligheter till arbete och inkomst. Detta gäller i synnerhet olika slags skolmisslyckanden som ofullständiga betyg och avhopp, men även bland dem som klarar skolan bra finns det tecken på negativa bieffekter med konsekvenser för inkomsterna på längre sikt. Detta avsnitt behandlar två sådana områden, psykisk ohälsa och krimina- litet, där skolan och skolmiljön ibland spelar en problematisk roll. Detta får sannolikt störst konsekvenser för grupper av barn och ung- domar som redan har sämre förutsättning i skolan.

Psykisk ohälsa

Psykisk ohälsa hos barn och unga är ett växande problem i samhäl- let.145 Eftersom barnen och ungdomarna tillbringar en så stor del av sin tid i skolan, har mycket av diskussionen kring problemet kretsat kring skolan. Problemet är emellertid bredare än så.

Beteckningen psykisk ohälsa avser både mindre psykiska problem som oro och nedstämdhet och mer allvarliga symptom som upp- fyller kriterierna för psykiatrisk diagnos. Symptomen kan vara både psykiska (sömnsvårigheter, nedstämdhet, irritation, nervositet) och somatiska (huvudvärk, ont i magen, ont i ryggen, yrsel).

Källor till ohälsa hos de unga kan finnas inom familjen, specifikt i dess ekonomiska situation, i skolmiljön eller i mer övergripande samhällsförändringar. Enligt Folkhälsomyndighetens bedömning har den genomsnittliga familjemiljön åtminstone inte försämrats. An- talet separationer ligger på relativt stabil nivå, och gemensam vård- nad har blivit vanligare. Det finns en allmän rörelse mot mindre auktoritära uppfostringsmetoder, vilket minskar risken för psykiska problem, men vad som i verkligheten sker i hushållen är naturligtvis svårt att bedöma.

Den ekonomiska situationen har förbättrats i absoluta tal, men andelen hushåll i utsatt situation definierat på basis av relativ inkomst har ökat.146 Osäkra boendeförhållanden kan skapa särskilda problem.

Vad gäller generella samhällsförändringar som villkoren på arbets- marknaden, den ökade användningen av elektronisk utrustning och liknande breda samhällsprocesser är forskningsläget för närvarande

145Folkhälsomyndigheten (2018 b).

146Se avsnitt 3.4.

343

Utbildningsåren

SOU 2020:46

för osäkert för att man ska kunna säga något säkert om effekterna på den psykiska hälsan.

Huvudintresset har därför riktats mot skolan och dess betydelse på olika nivåer. Psykiska symptom är vanligare bland barn som har problem att klara skolan, och de allmänt försämrade resultaten i sko- lan är alltså en tänkbar källa till ohälsa. Flickor rapporterar problem oftare än pojkar, trots att de generellt presterar bättre i skolan.147 Mobbning är en känd orsak, men det finns ännu så länge inga indi- kationer på att mobbning har blivit vanligare, även om det blivit mer uppmärksammat.

Kungliga Vetenskapsakademien har på basis av en omfattande inventering av forskningen sökt formulera en uppsättning stiliserade fakta om sambanden mellan problem i skolan och psykisk ohälsa.148 Huvudresultaten kan sammanfattas på följande sätt:

•Det finns tydliga och stabila samband mellan barns framsteg i skolan och deras psykiska hälsa. Psykisk ohälsa uppvisar ett brett spektrum av somatiska och psykosomatiska reaktioner.

•Sambanden är ömsesidiga, det vill säga misslyckanden i skolan kan leda till psykisk ohälsa, vilken i sin tur ytterligare försämrar resultaten. Särskilt om barnen upplever att de anstränger sig sam- tidigt som framstegen uteblir, finns risk för depression.

•Problem kan uppkomma tidigt. I synnerhet om läsförståelsen bris- ter, finns risk för både inåtvända och utagerande reaktioner, som i viss utsträckning är könsrelaterade.

•Framsteg i skolan stärker självkänslan. Självkänsla leder i sig inte till bättre resultat men är förbunden med egenskaper som påver- kar resultaten positivt.

•Kamratgrupper och relationer till lärarna påverkar hur skolresul- taten samspelar med den psykiska hälsan. Denna påverkan kan vara positiv eller negativ, beroende på omständigheterna.

•Problemen tenderar att minska, när eleverna når gymnasienivån och deras sociala arenor expanderar.

147Folkhälsomyndigheten (2018 b).

148Gustafsson et al. (2010).

344

SOU 2020:46

Utbildningsåren

Utifrån dessa fakta drar författarna några policyslutsatser:

•Åtgärder för hjälpa upp brister måste sättas in tidigt för att för- hindra negativa spiraler av ohälsa och otillräckliga framsteg i skolan.

•Stödåtgärder måste baseras på bedömningar av barnens individu- ella utveckling, men det är viktigt att dessa bedömningar inte blir stigmatiserande och att de kopplas till åtgärder där sådana behövs. Negativa utlåtanden i tidig ålder som överlåts åt föräldrar och barn att hantera gör mer skada än nytta.

Problem i ungdomen och kriminalitet

De flesta kriminella karriärer inleds i tonåren, men endast en mindre del av dem som begår brott i ungdomen fortsätter denna bana upp i vuxenåldern.149 Flertalet får en ordnad tillvaro med arbete och familj, även om välfärden mätt med gängse mått utvecklas sämre. Utveck- lingen påverkas av en kombination av personlig läggning, händelser i tidig barndom och under skolåren. Styrkan i sambandet mellan fäders och söners benägenhet att begå grott är något svagare än sam- bandet när det gäller utbildning (uttryckt som fullbordat gymnasium eller eftergymnasial utbildning).150 Fäders förebild spelar stor roll; om föräldern har dömts för brott eller inte är, jämte familjestruk- turen, viktigare än utbildningsbakgrund och inkomst.151

Betydelsen av skolmisslyckanden har vuxit över tid.152 Effekten är dock uttalad bara för män.153 Ibland utvecklas en problematisk relation mellan elever som har svårigheter å ena sidan och andra elever och lärare å den andra. I en enkät gjord hösten 2018 uppgav 14 procent av eleverna i årskurs 9 att de inte känner sig trygga i skolan. Siffran för åk 5 och gymnasieskolans år 2 är 10 respektive

9procent. Närmare sex av tio elever uppger att andra elever stör ord- ningen i klassrummet. Nästan var tredje elev uppger att de inte har studiero på lektionerna.154 Exkluderande åtgärder mot dem som stör riskerar emellertid att leda till mycket negativa konsekvenser på sikt.

149För en analys av kriminella karriärer, se Nilsson & Estrada (2009) och Sivertsson (2018).

150Hjalmarsson & Lindquist (2012).

151Hederos Eriksson et al. (2016).

152Bäckman m.fl. (2013).

153Bäckman (2017).

154Skolinspektionen (odat.).

345

Utbildningsåren

SOU 2020:46

Av en analys på amerikanska data framgår att elever som placeras i en skola som har en standardavvikelse högre benägenhet att suspen- dera elever löper 15 till 20 procents högre sannolikhet att dömas till fängelse som vuxna. Effekten är starkast för män och för olika mino- riteter.155

Ett återvändande till skolan minskar risken för en fortsatt krimi- nell karriär, vilket illustrerar betydelsen av vuxenutbildning för en komplettering av de delar av grundutbildningen som saknas.

Ekonometriska studier av sambandet mellan utbildning och brotts- lighet bekräftar utbildningens betydelse för att reducera brottslig- heten. Hjalmarsson m.fl. har utnyttjat den svenska grundskolerefor- men som instrument och funnit att ett extra år i den grundläggande utbildningen minskat risken för att dömas med 6,7 procent och risken för fängelsedom med 15,5 procent.156 I en annan studie foku- serades i stället utvidgningen av den gymnasiala yrkesutbildningen med ett tredje år.157 Den berörda elevgruppen har en högre brotts- frekvens än genomsnittet, vilket gör förändringen särskilt intressant. Det tredje året visade sig minska antalet egendomsbrott men hade ingen effekt på våldsbrotten. Endast manliga elever påverkades. Huvuddelen av effekten inföll under det tredje året, vilket indikerar att det är vistelsen i skolan och dess ordnade tillvaro som har betydelse.

8.10Policyfrågor

Förskola

•En bred och samstämmig forskning om barnomsorg och för- skolor i åldrarna upp till 6 år visar på positiva resultat för barnens utveckling på både kort och längre sikt. Särskilt viktiga är sådana verksamheter för barn från mindre gynnad bakgrund. De fyller alltså en funktion för att jämna ut barns uppväxtvillkor.

•I Sverige har förskolan relativt hög anslutningsgrad, åtminstone från 4 års ålder, vilket alltså ur ett jämlikhetsperspektiv är posi- tivt. Samtidigt är det sannolikt att vissa riskgrupper återfinns just i den kategori som inte är ansluten. En viktig policyfråga blir där-

155Bacher-Hicks et al. (2019). Studien har en kvasiexperimentell uppläggning som säkerställer att orsakssambandet går från skolregim till långsiktiga konsekvenser.

156Hjalmarsson et al. (2014).

157Åslund et al. (2018).

346

SOU 2020:46

Utbildningsåren

för hur dessa riskgrupper ska identifieras och nås med åtgärder för ökat deltagande. Forskningen om sambanden mellan problem i skolan och psykisk ohälsa tyder på att problemen börjar tidigt, och tidiga insatser är därför motiverade ur både det individuella och samhälleliga perspektivet.

•Kvaliteten i förskolan är viktig. Andelen utbildade förskolelärare är relativt låg och dessutom avtagande.

•Förbättrade förutsättningar för en ökad likvärdighet och kun- skapsutveckling i förskolan skulle gynna barns lärande och utveck- ling samt minska och förebygga behovet av insatser i grundskolan. Förskolan som skolform står ofta i bakgrunden när det presenteras nationella satsningar för att lyfta den svenska utbildningen. Utöver satsningar på att fler barn ska gå i förskolan, behöver förskolans styrka och särart speglas i den nationella utbildningspolitiken.

Grundskolan

•Den obligatoriska skolan fyller en viktig funktion för att utjämna uppväxtvillkor. Ännu på 1980-talet var den svenska skolan ett in- ternationellt föredöme i kraft av goda utbildningsresultat gene- rellt och en hög lägstanivå. Den kraftiga resultatförsämringen under 2000-talets första decennium har dock lett till en reviderad syn på den svenska skolan, och många av de reformer som ge- nomförts under 1990-talet har kommit att ifrågasättas. Ett antal motåtgärder har också vidtagits.

•De senaste två PISA-mätningarna har visat att kunskaperna hos inrikes födda elever med svensk bakgrund har återhämtat sig rela- tivt väl. För elever med utländsk bakgrund är situationen mindre gynnsam. Till en del beror detta på att barn och ungdomar kom- mit till Sverige i högre åldrar, men det finns indikationer på att de resurser som har satts in för att möta den större uppgiften inte har varit tillräckliga.158

•Resultatskillnaderna mellan kommuner och skolor har ökat. Detta förklaras framför allt av ökade skillnader i elevers studieförutsätt- ningar, det vill säga en ökad sortering, och mindre av ökade kva-

158SOU 2020:28, s. 411.

347

Utbildningsåren

SOU 2020:46

litetsskillnader mellan skolor. Det finns dock vissa systematiska skillnader i skolkvalitet; de mindre kommunerna har genomsnitt- ligt sämre kvalitet i skolorna än de större. Huvudorsaker till den ökade spridningen mellan skolor är dels en ökad boendesegrega- tion, dels en ökad både medveten och omedveten sortering av eleverna till följd av skolvalet.

•Lärarresurstilldelningen är kompenserande vad avser lärartäthet men inte när det gäller kompetens. De skolor som har minst gynn- samma förutsättningar har visserligen fler lärare per elev men också de minst kvalificerade lärarna. I genomsnitt finns en tydlig diffe- rentiering av resurser både på skolnivå och individnivå. Skolan lyckas dock inte omvandla resurserna till högre lärarkompetens på de skolor som har störst behov. Det finns alltså utrymme för att ytterligare förstärka det kompensatoriska inslaget i skolans re- sursfördelning.

•Familjebakgrunden och de uppväxtvillkor som är förknippade med den påverkar resultaten i skolan starkt; mer än hälften av variationen i resultat förklaras av bakgrunden. Den ökning av familjebakgrundens betydelse som har observerats under senare år beror dock på att familjebakgrunden fått större betydelse bland utrikes födda barn. Bland svenskfödda har uppväxtmiljöns bety- delse varit oförändrad under lång tid. Föräldrarnas inkomster har dock kommit att spela en ökande roll för barnens resultat.

•Skolvalets effekter på den allmänna prestationsnivån varierar i gjorda uppskattningar mellan noll och svagt positiva, i något en- staka fall negativa. De eventuella positiva effekterna fördelar sig i någon studie neutralt men förefaller i andra komma elever med gynnsamma förutsättningar till del, vilket i så fall motverkar sko- lans kompenserande uppdrag. Tydliga effekter finns som nämnts på segregationen, liksom på betygsinflationen.

•De fristående skolorna har enligt en uppskattning ett något högre mervärde än de offentliga, vilket kan bero på antingen högre kva- litet i undervisningen eller på selektion och kamrateffekter. De är också finansiellt överkompenserade.

•Den fria etableringsrätten försvårar kommuners försök att mot- verka segregation. Den verkar också kostnadsdrivande.

348

SOU 2020:46

Utbildningsåren

Gymnasiet

•Valet till gymnasiet har avgörande betydelse för den fortsatta ut- bildningen och yrkesvalet. Det styrs i stor utsträckning av bak- grundsfaktorer som kön och föräldrars utbildning, i synnerhet för de utbildningslinjer som är yrkesinriktade.

•Denna tröghet i rekryteringsmönstren indikerar att olika subven- tioner och andra åtgärder i ett senare skede inte får så stora effek- ter. Slutsatsen stärker den allmänna bilden att tidiga åtgärder i livscykeln har bäst förutsättningar att påverka skeendet.

Högre utbildning

•Även valen till den högre utbildningen påverkas starkt av familje- bakgrunden och därmed sammanhängande uppväxtvillkor. Mönst- ret att de mest generella och prestigefyllda utbildningarna också är de som är minst styrda av bakgrundsfaktorerna går igen. Inom respektive utbildningar finns vissa könsbundna mönster kvar.

•Utbyggnaden av nya högskolor och universitet i landet har dock inneburit en viss breddning av rekryteringen och därmed också av humankapitalbildningen i landet. Samtidigt verkar starka kraf- ter i näringslivets utveckling i motsatt riktning och bidrar till en koncentration av humankapitalet till storstadsområdena.

Utbildningsgapet

•Flickor presterar bättre än pojkar i skolan, och skillnaderna mellan kvinnor och män tenderar att växa också vad gäller högre utbild- ning.159 Det växande utbildningsgapet mellan kvinnor och män är ett mångdimensionellt problem som på sikt rymmer sociala och politiska risker.

159OECD (2019 a), kapitel A.

349

Utbildningsåren

SOU 2020:46

Värdegrunden

•Värderingsundersökningar visar att demokratiska grundvärderingar är svagt förankrade bland en förhållandevis stor grupp svenskar i allmänhet och särskilt bland yngre.

Andra konsekvenser av skolmiljön

•En omfattande forskning har etablerat samband mellan psykiska diagnoser och därmed sammanhängande problem, svårigheter i skolan och kriminalitet. Åtgärder för att tidigt identifiera risk- grupper och ge nödvändigt stöd för att minska främlingskap och förebygga kriminella karriärer är angelägna.

•Exkluderande åtgärder i händelse av brott begångna av unga är kontraproduktiva genom att öka risken för avhopp från skolan, minska sannolikheten för framtida integrering på arbetsmarkna- den och åtminstone inte minska risken för återfall.

350

9 Arbetslivet

Inträde och etablering på arbetsmarknaden är viktig för delaktighet och integration i det svenska samhället. Etablering och en fast för- ankring på arbetsmarknaden ger en marknadsinkomst som möjlig- gör egen försörjning, egen kapitalbildning och därmed möjligheter att fatta långsiktiga livsbeslut som att skaffa barn, köpa bostad etcetera, med en hög nivå av trygghet via de arbetsbaserade försäk- ringssystemen. Högt ställda välfärds- och utbildningsambitioner ger även möjligheter att löpande utveckla färdigheter för ett långt och hållbart arbetsliv. För invandrade i vuxen ålder har inträdet och eta- bleringen på arbetsmarknaden till och med större betydelse, då det utöver ekonomisk trygghet och identifiering med samhället för dem själva påverkar hur det går för deras barn.

Föregående kapitel fokuserade på utbildning och utvecklingen över tid inom detta politikområde. Arbetsmarknaden och arbetslivet utgör den fas i livet där misslyckanden inom utbildningsområdet blir tydliga och kännbara för såväl individ som samhälle. Arbetsmarkna- dens förväntningar på utbildningssektorn är i Sverige högt ställda, eftersom det på den svenska arbetsmarknaden finns relativt få arbe- ten med låga kvalifikationskrav. Utbildningsprofilen hos invandrade överensstämmer ofta inte med kvalifikationskraven på den svenska arbetsmarknaden. I den mån nya arbeten inte kan tillskapas är huvud- alternativen utbildning och subventioner. Såväl jämlikhets- som effektivitetsskäl talar för investeringar i utbildning, men en andel av de invandrade kan komma vara i behov av lönesubventioner under lång tid.

Den svenska arbetsmarknaden fungerar väl för det stora flertalet i vuxen ålder. En stor majoritet av befolkningen kommer att efter avslutad utbildning kunna se fram emot 40 till 50 års arbetsliv, möj- ligen med kortare avbrott för föräldraledighet, sjukdom, semester, utbildning eller arbetslöshet. Heltid och tillsvidareanställningar är

351

Arbetslivet

SOU 2020:46

fortfarande normen för både kvinnor och män, vilket medför att majoriteten av den vuxna befolkningen spenderar en femtedel av all tillgänglig tid under de yrkesverksamma åren på arbetet. Detta får därmed stor betydelse inte bara för den egna försörjningen på kort och lång sikt utan också för identitet, trygghet, status, sociala nät- verk och utvecklingsmöjligheter. En god arbetsmiljö är en förutsätt- ning för att kunna orka arbeta fram till pension.

Staten har således ett stort ansvar för att tillse att den valda mark- nadsmodellen såväl skapar jämlikhet i förutsättningar som att olika delar av arbetsmarknaden fungerar effektivt.

9.1Den svenska arbetsmarknadsmodellen

Den svenska arbetsmarknadsmodellen, som är en central del av den politiskt bredare så kallade svenska modellen, har visat sig vara en styrka för ekonomin i en kontinuerligt pågående strukturomvandling. Lag- stiftningen är förhållandevis översiktlig, med ett betydande utrymme för arbetsmarknadens parter att reglera villkoren. Genom kollektiv- avtal i stället för lagstiftning har anpassning till olika branschers och sektorers specifika villkor kunnat ske. Centrala löneförhandlingar och under senare decennier en strikt penningpolitik har drivit på en kontinuerlig och relativt stabil strukturomvandling. Omställnings- åtgärder har medfört att strukturarbetslöshet och sjunkande arbets- kraftsdeltagande i stor utsträckning har kunnat undvikas.

Valet av arbetsmarknadsmodell har kommit att innebära att den arbetsrättsliga tillsynen och till viss del även tillsynen av arbetsmiljön på arbetsmarknaden bedrivits av de fackliga organisationerna. Statens uppgift i denna fördelning av makt och ansvar har varit att tillse att de rättsliga regler som finns efterföljs av arbetsmarknadens parter. Primärt gäller detta att tillse att arbetsmiljön håller en sådan nivå att arbetsgivaren inte kan använda dålig arbetsmiljö som ett konkurrens- medel och att kostnaderna för statens åtaganden i socialförsäkringen till följd av arbetsmiljöproblem hålls på en låg nivå. I det statliga an- svaret ligger även att medla mellan parterna, när de inte kan nå en överenskommelse.

Den dominerande uppgiften för staten i arbetsmarknadsmodel- len har varit att tillhandahålla det skyddsnät för anställda som på grund av lågkonjunktur ellerstrukturomvandling förlorat sin anställ-

352

SOU 2020:46

Arbetslivet

ning. Det innebär att mildra de negativa ekonomiska och sociala effekterna av att bli uppsagd och förlora sin inkomst men också att tillse att den arbetskraft som finns ledig i ekonomin så snart som möjligt finner ny sysselsättning för att undvika arbetskraftsbrist och upprätthålla en hög nivå av sysselsättning. Det senare har staten löst genom en utbyggd aktiv arbetsmarknadspolitik, väsentligen de in- satser som görs av Arbetsförmedlingen.

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken är, till skillnad från exem- pelvis arbetsmarknadspolitiken i stort eller utbildningspolitiken, en marginalpolitik och ett försök att på nationell nivå förena tre olika ekonomiska mål: effektivitet, fördelning och stabilitet. Med andra ord är den ett försök att intervenera och bedriva insatser som på marginalen förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt genom att bidra till att förse arbetsgivare med den arbetskraft dessa efterfrågar, samtidigt som den enskildes förmåga till egen försörjning förstärks och ekonomin genom en generös arbetslöshetsförsäkring ger indivi- der en inkomsttrygghet. Detta verkar samtidigt som en finanspoli- tisk stabilisator vid nationella eller regionala ekonomiska chocker. Arbetslöshetsförsäkringen spelar en central roll för att bidra till att upprätthålla köpkraften i ekonomin vid större internationella eko- nomiska kriser som finanskrisen 2008–2009 och kommer även ha en betydande roll att spela i den nu pågående pandemin. Sett ur ett något annat perspektiv utgör även förekomsten av arbetsmarknads- politiska insatser ett skydd för överutnyttjande av arbetslöshets- försäkringen, då insatserna inte bara avser att underlätta reguljära anställningar utan även se till att bara de som aktivt söker arbete kan ta del av försäkringen.

Effekterna av de arbetsmarknadspolitiska verktygen är relativt väl kända. Kort uttryckt har subventionerad anställning relativt gott ut- fall på individnivå, men med betydande undanträngningseffekter.1 Arbetsmarknadsutbildning har svagt positiva eller inga nämnvärda effekter. Kommunala program för unga har haft blandade resultat med små eller till och med negativa individeffekter och samtidigt undanträngning.2 Den största effekten av arbetsmarknadspolitiska program har dock visat sig vara den indirekta och preventiva; risken

1Forslund och Vikström (2011) och Forslund (2018).

2Forslund och Nordström Skans (2006), Hartman (2000) Carling and Larsson (2005).

353

Arbetslivet

SOU 2020:46

för att tvingas delta i arbetsmarknadspolitiska program eller förstärkt matchning påverkar sökintensiteten och ökar sannolikheten för arbete.3 Kopplat till den aktiva arbetsmarknadspolitiken har man även in- fört generella subventioner, arbetsmarknadsmotiverade skatterefor- mer, som varit riktade till olika grupper eller arbetsgivare som för tillfället uppfattas som svaga i syfte att öka sysselsättningen. Ofta har detta skett via nedsättningar av de sociala avgifterna för anställ- ning. Gentemot arbetsgivare har sådana subventioner kommit att rikta sig bland annat till småföretagare och stödområden, med i stort sett små eller inga effekter på sysselsättningen, men med stora kostnader för samhället i uteblivna skatteintäkter.4 Generella arbets- marknadsmotiverade reformer gentemot grupper med hög arbetslös- het har företrädelsevis varit riktade till invandrade, långtidsinskrivna vid Arbetsförmedlingen och unga. I den utsträckning dessa har kun- nat utvärderas uppvisar även de låg effekt på sysselsättningen och

höga kostnader i uteblivna skatteintäkter.5

En nyare studie pekar dock på att nedsättning av de sociala avgif- terna för unga på längre sikt lett till en högre sysselsättning i grup- pen, även efter det att subventionen tagits bort.6 En komplikation är att flera reformer jämfördes samtidigt med den som analyseras i stu- dien, till exempel sänkt moms på hotell- och restaurangtjänster och förändrad beskattning av fåmansföretag, vilka kan ha haft asymmet- riska effekter på arbetskraftsefterfrågan. Hotell- och restaurang- branschen har en arbetskraft vars medelålder hör till de lägsta på arbetsmarknaden. Det är således i viss mån en öppen fråga om gene- rella lönesubventioner i form av bidrag eller minskade arbetsgivar- avgifter riktade till breda grupper eller arbetsgivare är en kostnads- effektiv politik jämfört med mer selektiva nedsättningar av inkomster som sker med aktiv arbetsmarknadspolitik. Det finns dock utrymme för förbättringar vad avser subventionernas träffsäkerhet och nega- tiva effekter på ekonomin i stort.

En förhållandevis stor del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken har haft ett jämlikhetsskapande mål. Dessa insatser har, till skillnad från insatser riktade till arbetssökande på den reguljära arbetsmark- naden, varit inriktade på att tillvarata restarbetsförmåga hos dem som på grund av funktionsnedsättning eller sjukdom har mer lång-

3Hägglund (2009).

4Bennmarker m.fl. (2008), Riksrevisionen (2008).

5Riksrevisionen (2008).

6Saez et al. (2019).

354

SOU 2020:46

Arbetslivet

siktigt nedsatt arbetsförmåga och därmed svårigheter att såväl på kort som lång sikt motsvara arbetsmarknadens krav på produkti- vitet. Denna del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken har även haft högt ställda välfärdsambitioner och för enskilda syftat till att skapa förutsättningar för egen försörjning och delaktighet i samhället. Arbetsmarknadspolitiska verktyg för att uppnå detta är primärt kraf- tigt subventionerad sysselsättning under förhållandevis lång tid, in- dividuellt stöd samt rehabiliterande insatser.

Det kan finnas jämlikhets- och delaktighetargument för att denna typ av långsiktigt och relativt omfattande stöd även skulle kunna rikta sig till arbetssökande vars kvalifikationer är låga i relation till arbetsmarknadens krav och där satsningar i det reguljära utbildnings- systemet inte bedöms vara kostnadseffektiva. Bland annat skulle detta kunna omfatta flykting- och anhöriginvandrade vars utbild- ning är mycket låg och där övriga kvalifikationer inte bedöms kunna matchas mot de lediga arbetena i ekonomin. Eventuella undanträng- ningseffekter måste dock beaktas.

Under lågkonjunktur, då även relativt kvalificerad arbetskraft kan komma att friställas, är ett viktigt mål med politiken att försöka över- brygga nedgången och samtidigt upprätthålla arbetskraftsutbudet. Under de senaste decennierna har det i stället varit stora externa inflö- den i arbetslöshet som arbetsmarknadspolitiken haft att hantera, och de tillkommande arbetslösa som skrivs in och kvarstår har i genomsnitt haft låga kvalifikationer i förhållande till arbetsmarknadens krav. Primärt beror detta på en ökad asyl- och flyktinginvandring och på att relativt stora grupper unga inte har fullständiga betyg från grund- och gymnasieskola. Under de senaste fem åren har även personer som fått avslag på sin sjukförsäkring kommit att höra till denna grupp.

En del av välfärdsambitionerna i den svenska modellens framväxt under efterkrigstiden motiverades inte bara som välfärds- eller jäm- ställdhetsreformer utan även utifrån arbetsmarknadens behov av arbetskraft. Efterkrigstiden präglades av brist på arbetskraft, och det uppstod ett politiskt och ekonomiskt tryck för att bryta upp den historiska uppdelningen av hemarbetande kvinnor och lönearbetande män. Genom en utökad barn- och äldreomsorg samt en successiv övergång från folkskola till 9-årig grundskola skapades förutsätt- ningar för ett ökat kvinnligt arbetskraftsdeltagande och därmed självförsörjning. Med avskaffandet av de så kallade kvinnolönerna i kollektivavtalen (1965) och införandet av individuell beskattning

355

Arbetslivet

SOU 2020:46

(1971) förstärktes drivkrafterna för kvinnor att delta på arbetsmark- naden. Välfärds- och jämställdhetsreformerna kom således att stärka kopplingen mellan den generella välfärdsstaten, och de politiska och ekonomiska målen med arbetsmarknadspolitiken. Neddragningar i välfärdssektorn i dag kan komma att ha negativ påverkan på antalet arbetade timmar i ekonomin, kopplad till ett minskat arbetskrafts- utbud framför allt bland kvinnor som ofta tar ett större ansvar för hem och familj.

9.2Jämlikhetsproblem

på den svenska arbetsmarknaden

Analysen av jämlikhetsproblemen på den svenska arbetsmarknaden i det följande baserar sig på den situation som rådde på arbetsmark- naden fram till mars 2020 och behandlar endast perifert konsekven- serna av den nu pågående pandemin.7

Den svenska arbetsmarknaden har, generellt sett, fungerat väl de senaste 10 åren och var vid inbromsningen av ekonomin i mars 2020 i ett relativt starkt läge. Sysselsättningen och arbetskraftsdeltagande var i Sverige bland de högsta i hela EU,8 antalet lediga arbeten i ekonomin på en hög nivå,9 och antalet personer i öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska program har varit relativt konstant.10 Att den totala arbetslösheten inte minskat över tid har mindre berott på att personer inte fått arbete än på att arbetskraften ökat i storlek till följd av att allt fler av de flykting- och anhöriginvandrade som kom i mitten och senare delen av 2010-talet skrivits in som arbets- sökande. Ett annat stort inflöde består av personer som fått avslag på sin sjukpenning och blivit arbetslösa, eftersom de inte kunnat återgå till sin tidigare anställning på grund av sjukdom och nedsatt arbetsförmåga.

Ungdomsarbetslösheten kan betecknas som hög i ett internationellt perspektiv, men denna siffra beror delvis på sättet på vilket arbetslöshet beräknas. Sett till hur stor andel av unga, 20–24 år, som varken är i

7För allmänna översikter över jämlikhetsproblemen på arbetsmarknaden, se exempelvis Eriksson m.fl. (2017) samt SOU 2019:65 (Långtidsutredningen 2019, huvudbetänkandet).

8OECD Statistics: Labour force participation rates.

9Arbetsförmedlingens statistik.

10Ibid.

356

SOU 2020:46

Arbetslivet

arbete eller utbildning (UVAS) har Sverige bland de lägsta andelarna i OECD.11 Utmärkande för Sverige är även att spridningen mellan unga män och kvinnor också är låg jämfört med övriga OECD-länder.

På arbetsmarknaden sker en kontinuerlig utjämning i lön och in- komst mellan män och kvinnor. De så kallade oförklarade löneskill- naderna12 och skillnaden i arbetade timmar mellan män och kvinnor sakta sjunker13. Arbetsmarknaden är dock kraftigt könssegregerad i Sverige, vilket gör att analyser som snarare ser till ansvar i arbetet, krav på utbildning etcetera pekar på fortsatt stora skillnader mellan män och kvinnor.14

Det goda arbetsmarknadsläget har även medfört att statens kost- nader för arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska programmen de senare åren varit relativt låga i ett historiskt perspek- tiv. Detta har drivits både av att de som har tillräckliga kompetenser för att få ett reguljärt arbete har haft lätt att finna anställning och att många som har skrivits in på Arbetsförmedlingen saknat tillräcklig etablering på arbetsmarknaden för att uppfylla villkoren i arbetslös- hetsförsäkringen och därmed i stället belastat det kommunala för- sörjningsstödet. Sammansättningen av gruppen arbetslösa har därför över tid förändrats, och andelen med svårigheter eller betydande svårigheter att finna ett arbete på egen hand har ökat, vilket i hög grad även förändrat Arbetsförmedlingens förutsättningar och målet för den aktiva arbetsmarknadspolitiken.

Detta återspeglas i att endast 37 procent av dem som är inskrivna som öppet arbetslösa vid Arbetsförmedlingen hade ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under 2019. En stor del av dessa uppbar endast grundbeloppet, och en annan stor del hade deltids- eller tim- anställningar.

Sedan tidigt 2000-tal har det i stort sett rått arbetsfred på den svenska arbetsmarknaden. Trots lagfästa rättigheter till strejk respek- tive lockout för svenska arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer råder samförstånd mellan parterna. Sverige har den senare tiden drabbats av såväl av få strejker som att de strejker och lockouter har antingen varit begränsade eller kortvariga.

Arbetsmarknaden har således på ett generellt plan fungerat till- fredställande. Samtidigt har detta lett till att existerande ojämlik-

11OECD Data: Youth not in employment, education or training.

12Medlingsinstitutet (2019).

13Antalet arbetade timmar fortsätter att öka. Statistiknyhet från SCB 2019-02-14.

14SOU 2015:50, s. 191–195.

357

Arbetslivet

SOU 2020:46

heter och effektivitetsbrister i trygg- och välfärdssystemen blivit tydliga. Det finns ett flertal tänkbara reformer som inte bara skulle förbättra jämlikheten utan även effektivisera arbetsmarknaden genom att bättre ta tillvara på arbetskraftsutbudet i ekonomin. Arbetsmark- naden är tudelad; för det stora flertalet har den fungerat bra, för andra har det visat sig svårt att komma in trots många lediga jobb. De flesta arbetar heltid eller deltid i enlighet med önskemål, men det finns stora grupper av individer som arbetar mindre än de önskar. Skillnaderna i lagstadgat skydd mellan den som har fast anställning och den som är tillfälligt anställd har ökat, och det finns indikationer på att detta, precis som underinvestering i arbetsmiljöarbetet, ut- nyttjas för att vinna konkurrensfördelar.

9.3Inträde, etablering och förankring på arbetsmarknaden

Under den högkonjunktur som pågick fram till årsskiftet 2019/2020 fanns det tydligt identifierbara, och i viss mån överlappande, grupper som har betydande svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden oavsett konjunkturläge och geografi: unga utan fullständiga gym- nasiebetyg, unga med funktionsnedsättningar, unga med utländsk bakgrund15, flyktingar och anhöriginvandrare som kommit i vuxen ålder, personer med vikande hälsa samt äldre individer som förlorat sin anställning.

Unga på arbetsmarknaden

Trots att Sverige har en arbetsmarknad med internationellt sett låg andel (även unga) som står utanför utbildning eller arbete, har de unga som saknar slutbetyg från gymnasiet en svag ställning på arbets- marknaden. Inträdet på arbetsmarknaden sker i genomsnitt betyd- ligt senare än för dem som saknar ett slutbetyg. Deras etablering är också trög. Unga som tillhört gruppen som varken arbetar eller studerar kvarstår med hög sannolikhet utanför arbetsmarknaden och utbildningsväsendet under långa perioder eller hamnar under perio-

15För en översikt, se Engdahl och Forslund (2015).

358

SOU 2020:46

Arbetslivet

der återigen utanför. Niknami och Schröder fann att cirka 30 pro- cent av de unga som varken arbetade eller studerade år 2000 inte heller var i arbete eller studier 10 år senare.16

Bland de unga som saknar grundläggande behörighet till gym- nasieskolans ordinarie utbildningsprogram och som hänvisas till det så kallade Individuella programmet är det få som lämnar gymnasie- skolan med slutbetyg. Slutbetyget från gymnasiet har ett egenvärde på arbetsmarknaden; när man kontrollerar för föräldrarnas utbild- ningsnivå, ursprung och andra bakgrundsfaktorer, visar sig betydel- sen av att ha slutbetyg för framgång på arbetsmarknaden vara hög.

Även de betyg som individen får i grundskolan förutsäger relativt väl hur eleverna lyckas med etableringen på arbetsmarknaden. Syssel- sättningsgraden för dem som tillhör de 20 procent som har lägst be- tyg är mer än 10 procentenheter lägre vid 33 års ålder.

Förändringar i gymnasieskolan under senare decennier har bidragit till att andelen elever utan avgångsbetyg har ökat.17 En sådan föränd- ring var när samtliga yrkesutbildningar förlängdes till tre år och fick ett mer teoretiskt innehåll. Tanken med reformen var att underlätta övergång till högre studier och mer generellt att öka möjligheterna att få anställning, när ekonomin förändras. I stället bidrog reformen till att andelen elever som inte slutför sin gymnasieutbildning ökade, vilket fick en betydande negativ effekt på arbetsmarknaden. Det tredje året hade ingen effekt på övergången till högre studier och tycks inte heller ha minskat arbetslöshetsrisken i lågkonjunktur.18

Personer med funktionsnedsättningar

Det stora flertalet personer som har en funktionsnedsättning deltar på den svenska arbetsmarknaden. Men graden av funktionshinder varierar kraftigt och påverkar förutsättningarna till arbete på olika sätt. Individer med funktionsnedsättningar är därför överrepresen- terade bland dem som har betydande svårigheter på arbetsmarkna- den, även när arbetsmarknaden är god. Ser man till dem som vid något tillfälle registrerats med ett funktionshinder på Arbetsförmed- lingen, uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning eller handikappersätt-

16Niknami och Schröder (2014).

17Se kapitel 8.

18Hall ((2012, 2013).

359

Arbetslivet

SOU 2020:46

ning är förutsättningarna på den reguljära arbetsmarknaden svåra.19 Detta gäller i synnerhet för unga med funktionshinder, och sedan några decennier har arbetsmarknadsutvecklingen för denna grupp dessutom varit negativ. Allt färre från dessa kategorier har slutbetyg från gymnasieskolan, och anknytningen till arbetsmarknaden har därtill försvagats kraftigt. Denna grupp överlappar till viss del med den tidigare redovisade, eftersom utbildningsnivån bland dem som har funktionsnedsättningar är lägre än i befolkningen i stort. De låga utbildningsnivåerna är dock inte alltid konsekvenser av funktions- nedsättningen i sig utan beror i viss – okänd – omfattning på bar- riärer som hindrar individer med funktionsnedsättning att få tillgång till utbildningsväsendet.20 Gruppen unga med funktionsnedsättning, mätt som antal unga med aktivitetsersättning, har vuxit under senare decennier, vilket är en internationell utveckling.21 Antalet mottagare av ersättning har ökat kraftigt under senare år och uppgick till 39 000 i december 2016. År 2018 uppskattades andelen unga med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga till 6,7 procent av befolkningen i samma åldersintervall.22 En majoritet hade en psykia- trisk diagnos, och de flesta var män.

Deltagandet på arbetsmarknaden – sysselsatta eller arbetssökande

–är trots omfattande insatser och starka ekonomiska drivkrafter lägre för individer med funktionsnedsättningar. I befolkningen som helhet mellan 16 och 64 år tillhörde 85 procent arbetskraften under 2018, medan motsvarande siffra för individer med funktionsned- sättning var 71 procent. Från 2013 har sysselsättningsgraden ökat i befolkningen från 76 procent till 80 procent, medan andelen syssel- satta bland individer med funktionsnedsättning legat stabilt på drygt 60 procent.23 Den starka arbetsmarknaden de senaste åren har inte kommit denna grupp till del i samma utsträckning som andra grup- per. Detta medför en betydande risk att situationen även kan komma att försämras snabbare, när konjunkturen vänder och konkurrensen om arbetena i ekonomin ökar.

Uppemot två tredjedelar av dem som får aktivitetsersättning blir mottagare av sjukersättning, när aktivitetsersättningen upphör vid

19Ersätts successivt av merkostnadsersättning från den 1 januari 2019.

20Socialstyrelsen (2010).

21ISF (2013).

22SCB (2019 f).

23Ibid.

360

SOU 2020:46

Arbetslivet

30 års ålder.24 Inspektionen för socialförsäkringen konstaterar i en analys att tiden med aktivitetsersättning, namnet till trots, inte i till- räcklig utsträckning innehåller aktiviteter och gör bedömningen att en del av dem som beviljas sjukersättning hade kunnat återfå åtmin- stone någon arbetsförmåga, om rätt aktiviteter och insatser satts in redan i ett tidigare skede.

Utrikes födda

Sverige har även en stor andel utrikes födda, varav en stor andel invandrat till Sverige som flyktingar eller skyddsbehövande samt som anhöriga till dessa. Vanliga ursprungsländer för migranterna på senare tid är Irak och Syrien, som nu är större än de tidigare stora ursprungsländerna Finland och Polen.25 Dessa har kommit av andra skäl än primärt för att delta på arbetsmarknaden eller genomgå ut- bildning.26 Andelen utrikes födda i Sveriges befolkning, en femtedel, är i dag internationellt sett mycket hög efter att de senaste 20 åren stigit med närmare en miljon.27 Gruppen är i genomsnitt yngre än den svenskfödda befolkningen.

Generellt sett har de som invandrat en svagare anknytning till arbetsmarknaden, och mönstren är stabila för individer som kommit under olika tidsperioder och förutsättningar. Den första arbetsgivar- kontakten är för många en väg till en mer stabil anställning. De första arbetena återfinns jämförelsevis ofta i små låglöneföretag, som över tid koncentrerats mer till tjänstesektorn.28

Skillnaden i förvärvsfrekvens mellan inrikes och utrikes födda är hög, cirka 15 procentenheter, men den bör ställas i relation till den allmänt höga förvärvsfrekvensen i Sverige. Sysselsättningsgraden hos utrikes födda är högre än den i Danmark och Finland men lägre än den i Norge. I internationella jämförelser måste man beakta också immigrationens omfattning och hur den fördelar sig på arbetskrafts- invandring och flyktinginvandring.

Sysselsättningsgraden för inrikes och utrikes födda inom OECD- området framgår av figur 9.1.

24ISF (2017).

25Migrationsverket: Beviljade uppehållstillstånd.

26Denna grupps första tid i Sverige – under asylprocessen och som nyanlända – diskuteras i kapitel 13.

27SCB: Befolkningsstatistik.

28Forslund m.fl. (2017).

361

Arbetslivet

SOU 2020:46

Figur 9.1 Sysselsättningsgrad bland inrikes och utrikes födda inom OECD, 15–64 år

Grekland

Belgien

Frankrike

Italien

Spanien

Finland

Nederländerna

Danmark

Sverige

Slovenien

Österrike

Lettland

Tyskland

Norge

Estland

Irland

Litauen

Luxemburg

USA

Ungern

Australien

Kanada

Polen

Slovak. Rep.

Storbritannien

Portugal

Schweiz

Nya Zeeland

Tjeck. Rep.

Island

0	20		40	60	80	100
		Inrikes födda		Utrikes födda

Not: Länderna är ordnade efter sysselsättningsgraden hos de utrikes födda.

Källa: OECD Data: Foreign-born and native-born employment.

362

SOU 2020:46

Arbetslivet

I en ekonomi som den svenska och övriga nordiska länder, där stora delar av välfärdssystemen är baserade på arbetskraftsdeltagande, är en hög sysselsättningsgrad förväntad. Den stora skillnaden innebär emellertid att en stor andel av den invandrade befolkningen inte kommer i åtnjutande av detta skydd.

En förklaring till skillnaderna i sysselsättning mellan inrikes födda och invandrade är att det tar lång tid, innan invandrade kommer i sysselsättning.

Figur 9.2 Sysselsättningsgrad bland flyktinginvandrare och deras anhöriga efter vistelsetid, fördelad på män och kvinnor

0 år 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år 7 år 8 år 9 år 10 år 11 år 12 år 13 år 14 år 15 år 16 år

Kvinnor Män

Not: Avser kommunmottagna flyktingar och anhöriga under perioden 2000–2016.

Källa: SCB: Statistikdatabasen.

Som framgår av figur 9.2 etableras män betydligt snabbare och i högre grad än kvinnor, även om skillnaderna minskar med antalet år i Sverige. Det tar dock 6 år innan hälften funnit sysselsättning.

Sysselsättningsgraden visar dock inte hela bilden. Arbetslöshets- nivån bland utrikes födda är i ett internationellt perspektiv betydligt högre än i de flesta andra OECD-länder. Endast Grekland och Spanien, vilka till skillnad från Sverige haft dåligt fungerande arbets- marknader, uppvisar högre arbetslöshetsnivåer för utlandsfödda. En förklaring till diskrepansen mellan sysselsättningsgraden och en hög

363

Arbetslivet

SOU 2020:46

arbetslöshet kan vara att de som invandrat har fler arbetslöshets- perioder och att en stor del av välfärdssystemen kräver närvaro på arbetsmarknaden för att kunna ta del av dem, vilket ökar arbets- kraftsdeltagandet hos grupper med dåliga förutsättningar att finna en anställning. Vidare har de invandrade som är sysselsatta betydligt lägre inkomster, vilket beror på både lägre löner och färre arbetade timmar.29

En indikation på detta är att det, utöver krav på omställning i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna, i socialtjänstlagen finns krav på att mottagaren ska stå till arbetsmarknadens förfogande. Detta har lett till att nära hälften av dem som i dag är inskrivna vid Arbets- förmedlingen är födda utanför Europa.30

Många faktorer påverkar etableringen på arbetsmarknaden. Födelseland, skäl för migration, ålder och utbildning vid ankomsten är några av de viktigare som är knutna till individen.31 Men också konjunkturläget, arbetsmarknaden på bosättnings- eller placerings- orten, attityder hos arbetsgivare, nätverk och kommunikationer spelar roll, liksom arbetsmarknadslagstiftningen och tillgången till arbets- marknadspolitiska program.

Äldre på arbetsmarknaden

Även äldre som förlorat sitt arbete har betydande problem att åter- inträda och återetableras på arbetsmarknaden. De är dock färre. De äldres situation behandlas vidare i kapitel 11.

Olika hinder för inträde

En gemensam faktor bakom svårigheterna att finna en anställning ligger i bristande utbildningsnivå i grupperna. Utöver utbildning finns även andra egenskaper som i genomsnitt innebär att de har lägre produktivitet än andra grupper – funktionsnedsättning med en arbetsförmågebegränsning eller begränsade kunskaper i svenska språket, vilka båda utgör begränsningar för att kunna konkurrera om

29Se avsnitt 9.2.3.

30Arbetsförmedlingens statistik; november 2019.

31Engdahl och Forslund (2015); Böhlmark et al. (2015).

364

SOU 2020:46

Arbetslivet

arbete. Sverige har relativt höga ingångslöner,32 och andelen enkla arbeten i den svenska ekonomin i internationell jämförelse är därför låg.33 Den traditionella arbetsmarknadspolitiken kan endast på mar- ginalen påverka detta; för en diskussion om andra sätt att möta dessa problem, se kapitlen 8 och 13.

Anknytningen till arbetsmarknaden kan också påverkas av rela- tionen mellan arbetsinkomster och inkomster från transfererings- system, alltså hur lönsamt det är att söka och ta ett arbete i relation till möjligheterna till annan försörjning, till exempel ekonomiskt bi- stånd.34 Detta påverkar, till skillnad från ovan angivna problem, be- teendet hos den potentiella arbetskraften. Den disponibla inkoms- ten beror inte bara på lönen utan också på hur mycket man arbetar, det vill säga både tröskeleffekter och marginaleffekter kan vara av betydelse. För nyanlända som har etableringsersättning är den genom- snittliga ersättningsgraden ungefär 70 procent; den disponibla in- komsten vid deltagande i etableringsprogrammet motsvarar i genom- snitt ungefär 70 procent av en arbetsinkomst. Variationen är dock stor och beror på hushållets sammansättning. Hushåll utan barn har lägre ersättningsgrad, cirka 60 procent i genomsnitt, och hushåll med barn högre. Ytterst få nyanlända flyktingar får arbetslöshets- ersättning under första året. Däremot är aktivitetsstöd en vanlig er- sättning, vid sidan av etableringsersättning. Många av dem som läm- nat etableringsprogrammet går över till jobb- och utvecklingsgaran- tin och får då aktivitetsstöd som ligger på en så låg nivå att det ofta behövs kompletterande försörjningsstöd. För sammanboende med barn ger försörjningsstödet en nivå som kräver lön i närheten av ingångslönen för ett låglöneyrke för att den som börjar arbeta ska få ett positivt netto. Med etableringsersättning blir det ekonomiska ut- bytet av arbete högre för den första personen i hushållet som börjar arbeta. Eftersom detta regelmässigt är mannen utgör detta ett jäm- ställdhetsproblem.

De genomsnittliga marginaleffekterna är sådana att det lönar sig bättre för nyanlända flyktingar än för befolkningen i genomsnitt med en extra arbetsinsats.

I en diskussion om transfereringarna till utrikes födda under eta- bleringsperioden måste man anlägga ett bredare perspektiv än det

32Skedinger (2005).

33Enligt Eriksson m.fl. (2017) är den cirka 5 procent (figur 14).

34Löfbom (2018).

365

Arbetslivet

SOU 2020:46

snävt offentligfinansiella och de kortsiktiga ekonomiska incitamen- ten. En dansk studie av effekterna av kraftigt sänkta transfereringar till denna mottagarkategori visar på å ena sidan ökad sysselsättnings- grad och ökade arbetsinkomster men å andra sidan starkt minskat kvinnornas arbetskraftsdeltagande och en kraftig inkomstminskning för berörda hushåll. Dessutom ökade antalet egendomsbrott bland både män och kvinnor, barnens deltagande i barnomsorg och för- skola minskade, och tonårskriminaliteten ökade.35

Problemen med inträde och etablering på arbetsmarknaden för- stärks av att individer i ovan redovisade grupper kan mötas av dis- kriminering eller negativ särbehandling på arbetsmarknaden. Diskri- minering på etniska eller andra grunder är ett faktum på svensk arbetsmarknad, vilket har visats i olika undersökningar baserade på registerdata eller experiment.36 Registerbaserade studier kan baseras på namnbyten37 eller andra metoder att isolera diskriminerings- effekten38 men är alltid behäftade med viss osäkerhet, eftersom re- sultatet kan påverkas av bakomliggande faktorer som inte obser- veras. Experiment är i det avseendet säkrare. Carlsson och Rooth har visat att sannolikheten att kallas till anställningsintervju är 50 pro- cent högre om man har ett svenskklingande efternamn än om man har ett arabiskt.39 Resultaten visar också att män med personalansvar och arbetsplatser med färre än 20 anställda i lägre utsträckning än andra, kallar ansökande med arabiskt klingande namn till intervju.

Utöver renodlad diskriminering kan grupperna drabbas av nega- tiv särbehandling baserad på andra grunder, och den behöver inte heller vara medveten. I en studie baserad på associationstester har man mött omedvetna attityder hos studenter och arbetsgivare gent- emot arabmuslimska män relativt infödda svenska män och motsva- rande stereotyper gentemot överviktiga individer relativt normal- viktiga.40 Resultaten visar att studenter och arbetsgivare på implicit nivå associerar arabmuslimska män och överviktiga med lägre presta- tion jämfört med infödda svenska män och normalviktiga män, och

35Andersen, L.H. (2019).

36För en översikt, se Carlsson och Rooth (2007).

37Arai and Vilhelmsson (2004).

38Le Grand and Szulkin (2002).

39Carlsson and Rooth (2007). Se också Bursell (2012).

40Agerström and Rooth (2009).

366

SOU 2020:46

Arbetslivet

att de har en mer negativ attityd till arabmuslimska män än till in- födda svenska män.

I en annan experimentell studie har fler diskrimineringsgrunder undersökts.41 Arbetsgivarna får först beskriva en anställd som nyli- gen har slutat och därefter välja mellan två hypotetiska sökande att kalla till en anställningsintervju eller anställa som ersättare för den tidigare anställda. De sökande skiljer sig med avseende på kön, ålder, utbildning, erfarenhet, etnicitet, religiös trosuppfattning, familje- situation, vikt och hälsa. Det visar sig att arbetsgivare väljer bort sökande som är äldre, icke-européer, muslimer eller judar, som har flera barn, som är överviktiga eller har en historik av sjukfrånvaro. I denna studie var skillnaderna i graden av diskriminering mellan olika typer av rekryterare och företag små. Ett uttryck för detta kan vara att chefer tenderar att anställa individer med en bakgrund som liknar deras egen – invandrade anställer därför andra invandrade, infödda anställer andra infödda.42 Dessa mönster kvarstår när man jämför arbetsplatser som är helt lika vad avser verksamhetsområde, storlek och personalsammansättning. Detta gäller också på olika arbetsplatser inom samma företag och bekräftas på arbetsplatser där man byter chef. Sambanden är starkast på de minsta arbetsplatserna, och starkare i privat än i offentlig sektor. Anställda med en annan bakgrund än chefens lämnar också oftare arbetsplatsen under an- ställningens första två år. Ingångslönerna påverkas dock inte. Under- representationen av invandrade i chefsposition kan därför vara en ytterligare förklaring till invandrades svårigheter på arbetsmarknaden.

Långtidsutredningen 2015 redovisade resultat som gav ett mer positivt perspektiv på diskrimineringen av utrikes födda.43 Genom att kontrollera för resultat uppnådda i tester av vuxnas färdigheter (Programme for the International Assessment of Adult Competencies, PIAAC) visade man att löneutvecklingen för utrikes födda ungefär motsvarar de individuella färdigheterna, det vill säga att det inte finns någon särskild diskrimineringsfaktor. Detta gäller alltså i genom- snitt och på sikt. För den enskilda person som inte blir kallad till intervju och får en möjlighet att visa sina färdigheter kan det lika fullt upplevas som ett problem.

41Johansson et al. (2016).

42Hensvik et al. (2014).

43SOU 2015:104, s. 12.

367

Arbetslivet

SOU 2020:46

Drygt var fjärde individ med funktionsnedsättning menar sig ha utsatts för diskriminering de senaste fem åren, 33 procent av kvin- norna och 22 procent av männen.44 Bland individer med nedsatt arbetsförmåga har 37 procent upplevt att de utsatts för diskriminer- ing, jämfört med 10 procent bland dem som inte har nedsatt arbets- förmåga. Detta gäller oftare bland kvinnor än bland män.45 Det är viktigt att dessa grupper trots i genomsnitt låga kvalifikationer fort- sätter att söka arbete och att de får hjälp med att matchas mot de arbeten som faktiskt genereras i ekonomin.

Etablering på arbetsmarknaden

Nätverk och kontakter med arbetslivet viktiga för ungdomars eta- blering på arbetsmarknaden, och familjebakgrunden spelar stor roll. Arbetslivserfarenhet och referenser underlättar för arbetsgivare att bedöma de sökandes förmågor. Ungdomar med svenskfödda föräld- rar som har fått arbete via sina föräldrars kontaktnät fick det betyd- ligt snabbare än andra ungdomar.46 Även sommar- och extrajobb underlättar väsentligt.47 Effekter finns för alla unga, men är störst för dem vars föräldrar saknar anställning. Effekterna av ett sommarjobb förklarar cirka 30 procent av direkta övergångar mellan utbildning och arbete, och effekterna kvarstannar i tio år.48 Detta kan ses som ett skäl för det offentliga att kompensera svaga grupper med för- stärkt förmedlingsverksamhet på grund av skillnader i kontakter.

När individer i dessa grupper själva, med stöd från Arbetsförmed- ling eller i förekommande fall kommunala arbetsmarknadsenheter, inte finner anställning, finns det för att öka anställningsbarheten i huvudsak två övergripande alternativ. Det första är att stärka indivi- dens humankapital genom utbildning eller andra erfarenheter för att öka sannolikheten att få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden

–det andra är att påverka arbetsgivaren kalkyl för att göra anställ- ningen lönsam. Här finns i huvudsak tre handlingsalternativ – att sänka ingångslöner, att sänka arbetsgivarnas lönekostnader tempo-

44SCB (2019 f).

45Jämställdhetsmyndigheten och Myndigheten för delaktighet (2019).

46Kramarz and Nordström Skans (2013).

47Hensvik et. al. (2017).

48Ibid.

368

SOU 2020:46

Arbetslivet

rärt med tillfällig lönesubvention och att genom långvariga subven- tioner eller skyddade arbeten kraftigt sänka kostnadsnivån.

Forskning tyder på att sänkta lägstalöner har förhållandevis små effekter på sysselsättningen som helhet, men sammansättningen av gruppen anställda förefaller förändras i en riktning som kan försvåra för de mest studiesvaga ungdomarna. Avtalade löneökningar inom avtalsområden som anställer förhållandevis många unga bidrar till att relativt sett färre anställningar avslutas bland individer med höga be- tyg, och fler anställningar avslutas bland individer med låga betyg.49

Ett annat sätt att möta de lågutbildades svårigheter är subven- tioner väl anpassade för den osäkerhet som det innebär att anställa individer ur grupper med i genomsnitt lägre kvalifikationer. Ett krav är dock att sådana subventioner riktas till just de grupper som står längst ifrån arbetsmarknaden, för att undvika undanträngningseffek- ter och onödiga kostnader.

Efter regeringsskiftet 2006 genomfördes en rad riktade skatte- reformer för att öka efterfrågan på arbetskraft, såsom sänkt arbets- givaravgifter för unga och sänkt egenavgift för unga egenföretagare. Sänkningen av arbetsgivaravgiften tycks dock inte ha påverkat ung- domars sysselsättning och löner i någon större utsträckning.50 Det finns också så kallade yrkesintroduktionsavtal, som dock har utnytt- jats i mycket liten omfattning, delvis beroende på otillräcklig infor- mation, delvis beroende på att andra stödformer är attraktivare och att kvalifikationskraven i vissa fall har satts högt.51

För individer med varaktigt nedsatt arbetsförmåga har Arbets- förmedlingens insatser riktats mot att på olika sätt subventionera arbetsgivare som anställer individer ur denna grupp. Subventionerna skiljer sig i belopp och varaktighet, men som regel är de mer långva- riga än subventioner till anställningar för arbetslösa utan funktions- nedsättningar. Subventioner kan också avse arbetshjälpmedel. Trots att en stor del av Arbetsförmedlingens totala arbete är riktad till denna grupp, finns det relativt få utvärderingar av arbetsmarknads- politiska program för individer med funktionsnedsättningar. Angelov och Eliasson har studerat lönebidrag, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare och anställning hos Samhall.52 Författarna fann bety- dande effekter för programdeltagarna – högre förvärvsinkomst, dis-

49Forslund m.fl. (2014).

50Egebark och Kaunitz (2013).

51Statskontoret (2015); Konjunkturinstitutet (2016).

52Angelov och Eliasson (2014).

369

Arbetslivet

SOU 2020:46

ponibel inkomst och sysselsättning på både kort och medellång sikt

–men också negativa effekter på osubventionerad sysselsättning, vilket tyder på att programmen hade inlåsningseffekter.

Regnér (2014) fann en positiv effekt för individer med funktions- nedsättningar som gått en arbetsmarknadsutbildning – snabbare väg till arbete, högre inkomster och minskat beroende av ekonomiskt bistånd.53

En experimentell utvärdering av stöd till unga med aktivitets- ersättning har genomförts av Arbetsförmedlingen och Försäkrings- kassan.54 Projektet byggde på en randomiserad försöksverksamhet, där drygt 1 000 deltagare erbjöds att delta och slumpvis erhöll någon av tre insatser (Förstärkt samarbete,, Supported Employment eller Case Management). Slutsatsen var att Supported Employment lyckades bäst med att få deltagare i arbete, vilket sammanfaller med slutsatser från utländska studier. Femton månader efter insatsens start för re- spektive deltagare var 26 procent av deltagarna i den insatsen i arbete, medan motsvarande siffror för deltagarna i Case Management och Förstärkt samarbete var 18 respektive 20 procent.

Vad gäller arbetsmarknadspolitiska program och insatser påverkas unga med utländsk bakgrund självfallet av alla åtgärder som berör unga, men därutöver finns ett antal insatser som i dag delvis ligger utanför den aktiva arbetsmarknadspolitiken och som är avsedda spe- cifikt för individer med utländsk bakgrund, unga eller gamla. Dit hör bland andra etableringsinsatserna för nyanlända, svenska för invand- rare (SFI), validering och ett antal arbetsmarknadspolitiska insatser.

Det finns ganska få utvärderingar av insatser inom detta område. Ett vanligt resultat när man jämför effekter på inrikes och utrikes födda är att rangordningen av olika insatsers effekter för utrikes födda liknar rangordningen för inrikes födda.55 Vidare tycks inten- sifierad arbetsförmedling vara effektiv för utrikes födda.56 Resurs- förstärkningar inom Arbetsförmedlingen skulle göra det möjligt för arbetsförmedlarna att odla arbetsgivarkontakter, så att de i viss ut- sträckning kan kompensera de utrikes föddas mindre utvecklade nät- verk.

53Regnér (2014).

54Arbetsförmedlingen (2017).

55Calmfors (2004); Forslund och Vikström (2011).

56Johansson and Åslund (2006a); Johansson och Åslund (2006b); Andersson Joona and Nekby (2012).

370

SOU 2020:46

Arbetslivet

Egenföretagande har lanserats som en väg in på arbetsmarknaden som alternativ till anställning.57 Utrikes födda driver inte företag i väsentligt annorlunda omfattning än inrikes födda, men de tenderar att anställa fler utrikes födda.58 Det finns emellertid problem med denna typ av åtgärd. Bland utrikes födda har män med låg utbildning svårt att få lån i bank, om det inte råkar finnas någon bankanställd med samma ursprung som bedömer låneansökan.59 Otillräckliga kunskaper om kraven på bokföring med mera gör också att många individer med denna bakgrund fälls för bokföringsbrott, som är ett av de vanligaste brotten inom kategorin ekonomisk brottslighet.60

Även det så kallade rut-avdraget har motiverats med att det skulle skapa arbetstillfällen för individer med utländsk bakgrund och då särskilt kvinnor. Företag som subventionerats på detta sätt anställer dock ungefär samma andel kvinnor med flyktingbakgrund som pri- vat sektor i allmänhet. Andelen är högre inom övrig lokalvård och inom hemtjänsten. Många av de sysselsatta inom rut-subventionerade företag är visserligen kvinnor, men merparten av de utrikes födda kommer från europeiska länder och saknar flyktingbakgrund.61

Den stora friheten vad gäller tidsbegränsade anställningar kan förväntas leda till att sådana anställningar avbryts innan de övergår i tillsvidareanställningar, vilket minskar sannolikheten för en starkare etablering på arbetsmarknaden. De potentiella vinster som kan finnas för ekonomin vad avser flexibiliteten med tidsbegränsade anställningar och inträde på arbetsmarknaden kan samtidigt ha negativa effekter för individernas möjligheter att få fotfäste på arbetsmarknaden.

9.4Anställningsvillkor

Tillfälliga anställningar och deltidsanställningar utgör båda anställ- ningsformer som underlättar för enskilda att göra inträde och eta- blera sig på arbetsmarknaden samt att själv avgöra i vilken omfatt- ning man vill stå till arbetsmarknadens förfogande. Samtidigt är de attraktiva anställningsförhållande för arbetsgivaren, då det är betyd-

57https://tillvaxtverket.se/amnesomraden/kompetensforsorjning/utrikes-fodda-och- foretagande.html.

58Hammarstedt and Miao (2018).

59Eliasson (2014).

60Ekobrottsmyndigheten (2019).

61Rickne (2019).

371

Arbetslivet

SOU 2020:46

ligt lättare att avsluta en visstidsanställning eller, som vid deltid, billigare att beordra anställda att arbeta mertid.

Det senare kan leda till att dessa typer av anställningar över- utnyttjas, vilket kan leda till negativa effekter för den enskilde och för samhället i stort.

Tillfälliga anställningar

Andelen tidsbegränsade anställningar varierar vanligtvis över kon- junkturen. Ofta stiger andelen när konjunkturen förstärks och det finns fler lediga arbeten, vilka ofta inleds som tillfälliga anställningar. Andelarna brukar därefter sjunka igen när konjunkturen avmattas eller sviktar. Anledningarna till att tidsserien beter sig på detta sätt är att de tillfälliga anställningarna över tid antingen omvandlats till tillsvidareanställning eller att individerna sägs upp, eftersom det på grund av lagstiftningen är lättare att säga upp tillfälligt anställda. Tillfälliga anställningar sänker tröskeln något för inträdet, men kan samtidigt både vara en väg till ökad etablering och därmed trygghet samtidigt som det kan skapa en rundgång mellan olika tillfälliga arbete. En underliggande och generell förändring som skett på arbets- marknaden är ett ökat arbetskraftsdeltagande bland individer över 67 års ålder. Sådana anställningar faller i enlighet med LAS under tillfälliga anställningar. Över en längre tidsperiod har andelen till- fälligt anställda ökat och ligger i dag 4 procentenheter högre än för 30 år sedan.62 En bidragande faktor till denna ökning är den stora expansionen av högre utbildning som skett och de konsekvenser detta har haft på tidpunkten för arbetsmarknadsinträdet.

I den omfattning tillfälliga anställningar fungerar som en språng- bräda till arbetsmarknaden och kan utgöra möjligheter för arbets- givare att såväl bedöma medarbetares produktivitet, som att anpassa personalstocken till rådande konjunktur och efterfrågan är förekoms- ten effektiv för ekonomin. Det finns dock en rangordning mellan de olika typerna av tillfälliga anställningar vad avser sannolikheten att den leder till tillsvidareanställning.63 Provanställningar och vikariat leder med högre sannolikhet till tillsvidareanställning än andra for- mer. Ser man i stället till egenskaper hos de arbetande gäller att män

62SCB: AKU.

63Berglund (2017).

372

SOU 2020:46

Arbetslivet

och individer med hög utbildning har bättre utsikter än säsongs- anställda, kvinnor och individer med låg utbildning. När alla andra faktorer hålls konstanta, har kvinnor ungefär hälften så stor chans att övergå till fast anställning under en tvåårsperiod. För de senare grupperna är risken större att den tidsbegränsade anställningen var- vas med andra tidsbegränsade anställningar och perioder av arbets- löshet.64 Mellan yrkeskategorierna arbetare och tjänstemän råder stora skillnader. Andelen arbetare med tillfälliga anställningar är närmare 10 procentenheter (21 procent) högre än bland tjänstemän (12 procent), och det är skillnader som visat sig vara relativt kon- stanta över tid.65 Skillnaden i andelarna är som störst, 15 procent- enheter, mellan män i tjänstemannayrken och kvinnor i arbetar- yrken. I detta kan det ligga en förklaring till varför andelen tillfälligt anställda inte sjönk dramatiskt under krisåren 2008–2009, eftersom denna kris i stort sett enbart påverkade arbetslösheten och syssel- sättningen i mansdominerade och privata sektorer.66

Personer med utländsk bakgrund är i högre grad än inrikes födda utsatta för dessa risker.67 Utrikes födda förlorar sina anställningar i högre grad, är tidsbegränsat anställda i betydligt högre grad och blir uppsagda i högre utsträckning än de svenskfödda. Utrikes födda har ofta kort anställningstid. Skillnaderna är störst i de minst kvalifice- rade yrkena. Effekterna kan bero på indelning i turordningskretsar och bedömning av kvalifikationer, avtalsturlistor, frivillig avgång och rätten till återanställning, varför förbud mot etnisk diskrimi- nering sällan ger tillräckligt skydd.

Nya anställningsformer

Bakom denna bild finns även en mer generell rörelse mot ännu lösare anställningsliknande former under rubriker som gig-ekonomi, platt- formar med flera, vilka inte är reglerade i lag. Att produktionen är rumsligt splittrad är i och för sig inget nytt; i industrialismens barn- dom var det vanligt att delar av textilproduktionen var spridd på ett större antal hushåll inom så kallade förlagssystem. Dagens föränd-

64Håkansson (2001).

65LO (2017).

66Statistik från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

67Calleman (2003).

373

Arbetslivet

SOU 2020:46

ringar har emellertid andra drivkrafter och bygger på annan tekno- logi.

Osäkerhet medför kostnader för arbetsgivare, eftersom vissa kost- nadsposter i produktionsbudgeten är fasta. Gig-ekonomin bygger på att delar av arbetskraften ska ha ständig beredskap att rycka när efterfrågan är hög och dra sig tillbaka när den viker. Den kostnads- minskning som detta innebär registreras hos arbetsgivaren som en ökning av produktiviteten, men det är inte fråga om någon genuin produktivitetsökning i traditionell mening utan om en övervältring av risker och kostnader på arbetskraften.68

Andra inslag i den nya bilden är crowdworking och work on demand via apps. Det kan till exempel röra sig om delvis kvalificerade uppgifter inom it-sektorn, där kommunikation sker via internet och de som utför arbetsuppgifterna arbetar enskilt och levererar sina tjänster via nätet. Ofta står den arbetande för en del av kapital- kostnaden, som kan avse ett fordon eller en dator.

Omfattningen är svår att ange, eftersom det är svårt, om inte omöj- ligt, att i statistiken särskilja dessa typer av anställning från egenföre- tagande som kan vara påtvingat eller mellanformer i vilka mäklar- firmor tar mer eller mindre arbetsgivaransvar för dem som arbetar.

De lösare anställningsliknande formerna kan försvåra facklig organisering och kan därmed på sikt få effekter på lönebildning och inkomstfördelning.69 Även kollektivavtal blir svårare att sluta. Både internationellt och i Sverige har de fackliga organisationerna dock gjort vissa framsteg med organisering och avtal för de kategorier som kan betecknas som falskt egenföretagande, alltså egenföretagande men med endast en kund.

Förändringarna får konsekvenser också för arbetsbaserade trygg- hetsförsäkringar, som har utvecklats med avseende på andra anställ- ningsformer än dem som diskuterats här. Vi återkommer till detta i avsnitt 9.5.

Nära kopplat till de tidsbegränsade anställningarna är deltids- arbete. Liksom dessa kan det underlätta inträdet på arbetsmarknaden men kan samtidigt innebära ökad osäkerhet, svagare etablering på arbetsmarknaden och ett sämre försäkringsskydd i de offentligt finansierade försäkringarna. Drygt var femte anställd i åldern 20– 64 år i Sverige är deltidsanställd, och förekomsten av deltidsanställ-

68För en översikt över området, se De Stefano (2016).

69Hyman and Gumbrell-McCormick (2017); Palm (2017).

374

SOU 2020:46

Arbetslivet

ningar är en möjlighet för personer att under delar av sitt liv, små- barnsåren, studier etcetera, anpassa sitt utbud av arbetade timmar efter egna önskningar. För arbetsgivare kan det vara en tillgång att ha anställda som enklare än heltidsanställda har möjlighet att under perioder av ökad efterfrågan gå upp i tid.

Deltidsanställningarna är inte jämnt fördelade över branscher, sektorer, klass, kön eller inkomstgrupp utan utgör normen vid an- ställningar i många kvinnodominerade branscher. I detaljhandeln är 69 procent av de anställda deltidsanställda, och i bristyrken som vård och omsorg är drygt 50 procent deltidsanställda.70 Ser man till bransch, inkomstklasser och kön, är det tydligt att det finns både en jämlik- hetsaspekt och en jämställdhetsaspekt på deltidsarbetet.

En stor del av denna deltid – omkring 30 procent – inom arbetar- yrkena är ofrivillig.71 Utöver att många har svårigheter att försörja sig på sina inkomster och är beroende av makes eller makas inkomst eller kompletterade ersättningar från arbetslöshetsförsäkringen, inne- bär detta att det tillgängliga arbetskraftsutbudet i den svenska eko- nomin inte allokeras effektivt. Samtidigt finns en stor mängd lediga arbeten,72 och arbetsmarknadsprognoser tyder på att vissa sektorer kommer att vara allvarligt underförsörjda på arbetskraft.73

I arbetstidslagstiftningen finns regleringar som ur ett arbetsgivar- perspektiv främjar deltidsanställningar före heltid. Detta beror på att personer som är deltidsanställda kan kommenderas till arbete i 200 timmar per år (drygt en månads arbete) med ersättning som är betydligt lägre än den som heltidsanställda erhåller vid övertid, så kallad mertid. Det är således lönsamt att endast erbjuda deltidstjäns- ter, eftersom deltidsanställda när behov uppstår är billigare och ofta enklare att kommendera in än heltidsanställda. Kostnaden för osäker- heten i efterfrågan övervältras på detta sätt på de anställda. I någon mån dämpas denna kostnad av möjligheterna till deltidsarbetslöshet. Nuvarande utformning av reglerna i arbetslöshetsförsäkringen med- för att det är lönsamt att kombinera deltidsarbete med deltidsarbets- löshet.

70LO (2019).

71Ibid.

72Nivån på nyanmälda platser (lediga arbeten) till Arbetsförmedlingen har de senaste åren i genomsnitt överstigit 100 000 per månad, vilket fyra gånger fler sedan 1990-talet och en för- dubbling från de höga nivåerna på 2000-talet.

73SOU 2015:104, s. 265 f.

375

Arbetslivet

SOU 2020:46

9.5Löner och inkomster

Det stora flertalet som arbetar är anställda med heltid eller önskad deltid eller är tillsvidareanställda. Det har heller inte skett några dramatiska ökningar av tillfälliga anställningar74, och antalet med ofri- villig deltid har minskat i takt med det förbättrade arbetsmarknads- läget under de senaste 10 åren.75 På så sätt fungerar den svenska arbetsmarknaden även inom detta område väl i det stora hela. Inte desto mindre föreligger skillnader i löner och inkomster som beror på faktorer som enskilda har begränsat eller inget inflytande över – kön, social bakgrund och annan förhistoria. För de grupper som har svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden – unga utan fullständiga gymnasiebetyg, unga med funktionsnedsättningar och unga med utländsk bakgrund – kvarstår problem även efter det första mötet med arbetsmarknaden. Många ur de båda första grupperna har svårt att över huvud taget göra inträde och etableras på arbetsmarknaden, som den stora grupp med aktivitetsersättning som övergår till att motta sjukersättning vid 30 års ålder.

Bland dem som är utrikes födda är det sällsynt att man når samma genomsnittliga nivåer på sysselsättning och inkomster som hos inrikes födda. Nivåerna ökar med vistelsetiden, men är ännu efter 15–20 år i Sverige klart lägre än inrikes föddas. De som fått uppehållstillstånd i Sverige på grund av asyl- eller skyddsskäl har efter 5 år i Sverige en sysselsättningsgrad på 35–40 procent, beroende på vilket år gruppen invandrat. Sysselsättningsgraden stiger för att stabiliseras på 60–

65procent.76 Sättet att mäta sysselsättningsgraden på döljer dock det faktum att den arbetstid, löner och därmed de arbetsinkomster denna grupp erhåller är betydligt lägre än för övriga sysselsatta. Skill- naden mellan svenskfödda och invandrades förmåga till självförsörj- ning är större än skillnaderna i sysselsättningsgrad. Lägst självför- sörjningsgrad uppvisar invandrade från Afrika och Mellanöstern, där självförsörjningsgraden är 38 respektive 36 procent, jämfört med

73procent för personer födda i Sverige eller i våra nordiska grann- länder. 77

Skillnader i sysselsättningsgrad förklarar en del, men en stor del av förklaringen ligger i antalet arbetade timmar, som är lägre bland

74SCB (2020 b).

75Konjunkturinstitutet (2017).

76Forslund och Åslund (2016).

77Eklund och Larsson (2020).

376

SOU 2020:46

Arbetslivet

invandrade än bland personer födda i Norden. De som är födda utan- för Europa har även i genomsnitt lägre lön än svenskfödda. Detta gäller såväl vid en enkel jämförelse av medelvärden som när hänsyn tagits till andra bakgrundsfaktorer. Löneskillnaderna minskar med vistelsetid i Sverige, men det går långsamt.78 Lönegapet mellan in- rikes och utrikes födda med samma utbildningsnivå är störst för dem som har en eftergymnasial utbildning. Det är också denna grupp som får den högsta relativlöneökningen, från minus 19 procent av de svenskföddas löner till omkring minus 11 procent efter 30 år. Inom denna grupp ökar relativlönen genom bättre lönetillväxt huvudsak- ligen på arbetsplatserna och inom yrken och mindre genom byte av anställning, som är en viktig faktor bakom lönehöjningar för inrikes födda. Till en del beror detta självfallet på objektiva faktorer som bättre språkkunskaper och allmänt ökat kunnande om hur svenskt arbetsliv fungerar, men delvis bör det ses som att diskriminerings- faktorn försvagas i takt med att arbetsgivare får en bättre bild av de anställdas faktiska kompetens.

Skillnader i löner och inkomster mellan män och kvinnor

Vid sidan av de skillnader i sysselsättning och inkomster som ovan- nämnda grupper upplever består skillnaden mellan kvinnor och män. Som framgått av avsnitt 3.4 har konvergensen mellan mäns och kvin- nors inkomster under senare år avstannat, trots att skillnaderna i arbetad tid mellan män och kvinnor över tid har minskat. Huvud- sakligen beror detta på kapitalinkomsternas ökade betydelse, vilken i sin tur till en del förklaras av att löneinkomster har omvandlats till kapitalinkomster. Men även lönerna i sig uppvisar tröghet i utjäm- ningen mellan könen.

Hederos et al. har behandlat könsproblematiken i en analys av generell ojämlikhet i förutsättningar.79 Som bakgrundsfaktorer, det vill säga sådant som ligger utom räckhåll för individen att påverka, används i analysen föräldrars ackumulerade inkomst, föräldrars ut- bildning, familjestruktur, resultat på kognitiva tester, skattningar av icke-kognitiva färdigheter samt kön. Författarna finner att 38 procent av variationen i lönenivå kan hänföras till de nämnda bakgrunds-

78Eliasson (2014).

79Hederos et al. (2017).

377

Arbetslivet

SOU 2020:46

faktorerna. Kön är den viktigaste av dessa och förklarar 13 procent av variationen.

I Medlingsinstitutets analys av löneskillnaderna mellan kvinnor och män för år 2018 har kvinnor i genomsnitt 89,3 procent av mäns lön, vilket är en fortsatt minskning med 0,6 procent.80 Löneskillna- den mellan män och kvinnor är alltså 10,7 procent, vilket motsvarar närmare 4 000 kronor i månadslön. Variationen mellan olika sekto- rer är stor. Störst genomsnittlig löneskillnad finns inom landstingen, där löneskillnaden är 20,0 procent. Minst är den inom kommunerna, där den är 2,8 procent. När man tar hänsyn till de skillnader som uppstår mellan könen på grund av att kvinnor och män fördelar sig olika över yrke, sektor, utbildning, ålder och arbetstid, återstår en statistiskt oförklarad löneskillnad på 4,4 procent. Efter en sådan väg- ning är det inte längre landstingen som har den största löneskillna- den år 2018 utan tjänstemän i privat sektor.

Även efter dessa justeringar kvarstår frågor. Om den normerande lönen i en viss sektor eller ett visst yrke är lägre än den genomsnitt- liga, beror det då på att sektorn eller yrket är kvinnodominerade? Om kvinnor med en viss tid i yrket når en lägre genomsnittlig löne- nivå än män med samma erfarenhet och detta förklaras av att de mindre ofta innehar chefspositioner, tillsätts dessa chefstjänster på basis av faktiska meriter? I vilken utsträckning styrs kvinnors val av arbetstid av sociala normer rörande ansvarsfördelningen för barn och hem?

Som konstaterades i föregående kapitel har kvinnor, mätt i antal utbildningsår, generellt längre utbildning än män. Ju högre utbild- ningsnivån är, desto mer jämställd är den också. Men inom kategorin utbildningsstarka studenter tenderar de manliga studenterna att välja de utbildningar och inriktningar som är de mest prestigefulla vägarna genom högskolan.81 Även om det råder numerär balans mellan könen, kan dessa utbildningar hävdas vara manligt dominerade. Dels för- bereder de för yrkeskarriärer inom områden där männen intar mer dominanta positioner, dels väljer männen i högre utsträckning in- riktningar i anslutning till eller inom utbildningarna som har hög status, som kirurgi på läkarutbildningen och finansiell ekonomi på civilekonomprogrammet. Kvinnliga studenter tenderar att göra ut-

80Medlingsinstitutet (2019).

81Lidegran (2009). Exempel är civilekonomutbildningen på Handelshögskolan i Stockholm, läkarutbildningen på Karolinska Institutet och civilingenjörsutbildningarna i teknisk fysik och industriell ekonomi på Kungliga Tekniska högskolan.

378

SOU 2020:46

Arbetslivet

bildningen mer samhällsorienterad, mindre professionsinriktad och i högre grad förberedande för offentliga tjänster, medan männen i större utsträckning siktar mot en arbetsmarknad inom det privata näringslivet. Även om kvinnor avancerat i utbildningssystemet, talar mycket för att män fortfarande definierar värdehierarkin inom ut- bildningsväsendet och därmed också vad som ytterst ska räknas som utbildningskapital.82

Dock förklarar inte detta helt varför olika, till synes innehålls- mässigt likartade, yrken värderas olika och det i dessa jämförelser tydligt framgår att yrken som domineras av kvinnor har lägre löner. Sådana analyser saknas i dag i den offentliga löneanalysen. Vid syste- matiskt genomförda jämförelser av löner mellan könen, där hänsyn tas till ansvar, krav i yrket etcetera framträder ett annat mönster, och större skillnader, än vad som kan förklaras av enklare regressioner över oförklarade skillnader.83 Genomförda yrkesvärderingar pekar på att löneskillnader mellan män och kvinnor inom den största gruppen på arbetsmarknaden är 30 procent, vilket motsvarar drygt 12 000 kronor.84 Även bland yrken med stort ansvar och höga krav på kvalifikationer råder stora skillnader i lön, cirka 20 procent.

En annan infallsvinkel på den bestående löneskillnaden mellan könen kan hämtas från analyser av hur värderingen av kognitiva och icke-kognitiva förmågor har förändrats under senare decennier. Vad som definieras som sociala förmågor värderas allt högre i förhållande till kognitiva förmågor, speciellt inom den privata sektorn och i de högre löneskikten. Detta är ett internationellt fenomen som belagts också i Sverige.85 Personer med högre social förmåga har i ökande utsträckning rekryterats till yrken med arbetsuppgifter som uppfat- tas som abstrakta och icke rutinmässiga. Edin m.fl. tolkar detta som att den optimala kombinationen av förmågor inom yrken har ändrats över tiden och att arbetsgivarnas sortering av arbetskraften baseras på komparativa fördelar. Brynjolfson och McAfee (2014) hävdar att fortsatt teknisk utveckling leder till att allt fler arbetsuppgifter kan utföras av datorer och därmed har blivit rutinstyrda, medan arbets- uppgifter som förutsätter social interaktion inte låter sig datoriseras i samma utsträckning.

82Ibid.

83SOU 2015:50.

84Exemplet är hämtat ur Lönelotsarna (2018).

85Edin m.fl. (2018).

379

Arbetslivet

SOU 2020:46

Möjligen är detta att rationalisera en utveckling som kan ha ett delvis annat ursprung. Inom många sektorer dominerar män fort- farande chefspositioner och har därmed det avgörande inflytandet över vem som ska anställas. Om då kvinnor successivt har flyttat fram sina positioner vad avser det klassiska humankapitalet som i huvudsak bygger på kognitiva färdigheter, kan en uppvärdering av icke-kognitiva förmågor vara ett sätt att söka bevara en manlig domi- nans. Sådana förmågor låter sig inte dokumenteras med samma pre- cision som de kognitiva och lämnar därför ett större bedömnings- utrymme vid anställningen.

Ett belägg för regelrätt könsdiskriminering i karriären är Wennerås och Wolds analys av Medicinska forskningsrådets rangordning av ansökningarna om forskningsanslag.86 Dominerande förklaringsfak- torer bakom rådets rangordning var, förutom självklart den veten- skapliga produktionen, kön och anknytning till individer i bedöm- ningsgrupperna. Kvinnliga forskare visade sig behöva vara omkring 2,5 gånger så produktiva som manliga för att rangordnas på samma nivå.87 Analysen avser forskningsanslag, så effekten på inkomst- utvecklingen är indirekt.

Fördelningen av mäns och kvinnors ansvar för familjen förefaller också förklara en del av skillnaden mellan mäns och kvinnors löner och inkomster. En jämförelse mellan kvinnors och mäns inkomst- och löneutveckling före och efter första barnets födelse visar att skillnaderna är små före barnens födelse, men efter 15 år har köns- gapet i löner med 10 procentenheter och gapet i inkomster med hela 35 procentenheter.88 Inkomstutvecklingen visas i figur 9.3.

86Wennerås and Wold (1997).

87En uppdaterad analys visar att nepotismfaktorn fortfarande var betydelsefull ett drygt de- cennium senare; se Sandström and Hällsten (2008).

88Angelov et al. (2016).

380

SOU 2020:46

Arbetslivet

Figur 9.3 Inkomstutvecklingen för kvinnor och män före och efter det första barnets födelse.

Källa: Angelov et al. (2016).

Ökningen är störst i par där kvinnan även utan barn skulle ha haft en långsammare inkomst- och löneutveckling än mannen. Förfat- tarna tolkar detta som att kvinnor tar ett större familjeansvar, och att skillnaden är särskilt uttalad i de hushåll där kvinnan har lägre förväntad relativ inkomst- och löneutveckling och där kostnaderna för hushållet därför blir lägre med denna ansvarsfördelning.89

9.6De arbetsbaserade trygghets- och välfärdssystemen

En stor del av trygghets- och välfärdssystemen i Sverige baserade på en aktiv delaktighet på arbetsmarknaden. Mest uppenbara och ut- nyttjade arbetsbaserade trygghetssystemen är arbetslöshetsförsäk- ringen och aktivitetsstödet, som är en central del i den svenska

89Vi återkommer till denna problematik i kapitel 10.

381

Arbetslivet

SOU 2020:46

arbetsmarknadsmodell och syftar till att ge individer ekonomisk trygghet när de drabbas av arbetslöshet och under den tid de ställer om till ett nytt arbete. Sjukförsäkringen och pensionssystemet har motsvarande syfte, ekonomisk trygghet vid nedsatt arbetsförmåga och ålderdom. De flesta som är aktiva på den svenska arbetsmark- naden får någon gång under livet ersättning från dessa försäkringar. Även om arbetstagaren sällan eller aldrig tar del av försäkringen ger själva vetskapen om att vara försäkrad en trygghet.

Staten har successivt tagit en allt mer passiv roll för försäk- ringarna, trots att den ekonomiska integrationen har fortsatt och fördjupats under hela efterkrigstiden. Export- och importvolymer i relation till BNP ligger väl över 50 procent. Medlemskapet i EU sedan 1995 har bidragit, men både handel och finansiell integration intensifieras också på global nivå. Mot denna bakgrund och att det finns en bred politisk enighet bakom att de offentligt finansierade försäkringarna ska ha en uttalad inkomstbortfallsprincip90 borde de arbetsbaserade trygghetssystemen behållit sin relativa styrka. Detta är dock inte vad som har skett; tvärtom har den offentliga försäk- ringen under senare decennier försvagats mätt med ersättningsnivån.91 Mellan 1992 och 2013 ökade reallönerna med omkring 50 procent i genomsnitt, samtidigt som merparten av de arbetsbaserade trygg- hetsförsäkringarna var realt oförändrade. Arbetslöshetsförsäkringen minskade till och med något i reala termer.

Under den senaste mandatperioden har en viss återställning av er- sättningstaken skett under delar av ersättningsperioden, men huvud- bilden förändras inte av detta.

Löntagarnas organisationer har inte passivt accepterat denna ut- veckling utan har förhandlat fram kompletterande avtalsbaserade försäkringar (sjukförsäkringen) och gett medlemmar möjligheten att via medlemskap i en facklig organisation teckna en tilläggsför- säkring (arbetslöshetsförsäkringen). Man har alltså avstått löne- utrymme för att finansiera tilläggsförsäkringar och på så sätt försöka realisera en inkomstbortfallsprincip, vars skydd dock varierar över branscher och fackförbund.

Avtals- och de av fackförbunden erbjudna försäkringarnas växande betydelse är problematisk ur flera perspektiv. Effektiviteten och stabiliteten i en försäkring påverkas negativt, när riskspridningen

90Se SOU 2015:21, s. 48.

91ISF (2014 a).

382

SOU 2020:46

Arbetslivet

sker över ett mindre kollektiv. Att det krävs två administrativa system för att förvalta en försäkring ökar kostnaden, vid sidan av den kostnad som själva förhandlingen leder till.

Än mer problematiskt ur ett fördelningsperspektiv är att tilläggs- försäkringarna inte utjämnar på det sätt som den offentliga försäk- ringen gör. Premiesättningen i det offentliga systemet är oberoende av faktisk utnyttjandegrad, vilket i sig innebär en utjämning, efter- som exempelvis sjukfrånvaron är högre i de lägre inkomstskikten. Uppdelningen över olika avtalsområden och branscher bidrar i samma riktning, eftersom premierna sätts efter risk på respektive avtals- område. En effekt som är svår att värdera är att avtalsförsäkringarna finansieras genom avstått löneutrymme, medan de i stor utsträck- ning har kommit de högre inkomstskikten till del, eftersom den drivande kraften har varit att många löntagare haft inkomster över taket i den offentliga försäkringen. För att uppskatta denna effekt krävs att man på något sätt skulle rekonstruera löneutvecklingen i en situation utan avtalsförsäkringar, vilket är svårt.

De fackförbundsspecifika försäkringarna har ett inbyggt problem med negativ selektion. Individer inom kollektivet som anser sig ha låg risk för arbetslöshet väljer att stå utanför systemet, vilket gör försäkringen dyrare. Tilläggsförsäkringarna har även ett mycket stort problem i underutnyttjandet då de, i olika grad, ställer de krav på enskilda att de måste ansöka om dem. Har man inte kunskap om detta, uteblir försäkringen. Underutnyttjandet av de kollektiv- avtalade försäkringarna är omfattande.92 Inom offentlig sektor (stat, kommun och region) var det mer än var femte ersättningsberättigad (22,6 procent) med ett sjukfall som översteg 120 dagar som inte lyfte ersättning från de kollektivavtalade försäkringarna under åren 2003–2014. Detta motsvarar att ersättning inte betalades ut till de försäkrade i 74 000 fall.

Underutnyttjandet har varierat något över tid men utan någon tydlig tendens till ökning eller minskning. En relevant aspekt är dock att underutnyttjandet varierar över olika grupper bland de offentligt anställda. På en övergripande nivå är underutnyttjandet av försäk- ringen störst i primärkommunal sektor, men gemensamt för samt- liga sektorer är att underutnyttjandet är störst bland de unga, bland män, bland dem som har lägst inkomst och bland invandrade från länder utanför Europa. Individer som är sjukskrivna för psykiska

92ISF (2018 a); LO (2017).

383

Arbetslivet

SOU 2020:46

sjukdomar och beteendestörningar går miste om sin avtalsersättning i högre utsträckning än individer med andra diagnoser under perio- der med sjukpenning. Något förvånande har individer med efter- gymnasial utbildning och höga inkomster högt underutnyttjande.

Uppgifterna ovan avser offentlig sektor, men det finns ingen anled- ning att tro att problemet är mindre inom den privata. I den enda studie som tidigare undersökt underutnyttjandet i avtalssjukförsäkringen studerades privatanställda arbetare och anställda inom den kommunala sfären.93 Det konstaterades att underutnyttjandet år 2004 i dessa grupper uppgick till 25–30 procent för dem som hade sjukpenning.

Okunnigheten är ett problem, eftersom ersättningen från avtals- sjukförsäkringen utgör en stor och ökande del av inkomstskyddet, särskilt viktig för den som blir sjukskriven under en längre period. Detta gäller framför allt för individer som inte väntas kunna åter- vända till arbetslivet, det vill säga individer med sjukersättning.

Försäkringen och den ekonomiska politiken

I Sverige har det under lång tid rått relativt bred enighet på arbets- marknaden om fördelarna med en öppen ekonomisk politik, baserad på omfattande handelsutbyte och snabb strukturomvandling. Sam- tidigt som en rimligt öppen ekonomi bedöms vara gynnsam för tek- nisk utveckling och ekonomisk tillväxt, innebär den risker för de hushåll och företag som drabbas av strukturomvandlingens negativa sidor, arbetslöshet och nedläggning. En väl utbyggd socialförsäkring blir därför ett nödvändigt komplement till den ekonomiska politiken för att denna ska uppfattas som legitim och ha brett stöd i befolk- ningen. Detta bekräftas av ett stabilt samband som är belagt på inter- nationell nivå: ju öppnare ekonomierna är, desto större är också den offentliga sektorn.94

Kvalificering för de arbetsbaserade trygghetsförsäkringarna

En grundläggande princip för de svenska arbetsbaserade trygghets- systemen är att man kvalificerar sig för förmåner genom arbete. Be- roende på system, sjukförsäkring eller arbetslöshetsförsäkring, be-

93Sjögren Lindquist och Wadensjö (2007).

94Rodrik (1998); Bertola and Lo Prete (2008).

384

SOU 2020:46

Arbetslivet

stäms rätten till förmånen och förmånens ersättningsnivå av arbets- inkomsten respektive den arbetade tiden och lönen. På detta sätt kan man ha ett generöst system och samtidigt bevara ett starkt incita- ment till arbete. En svaghet i systemet är emellertid att individer med sämre möjligheter att kvalificera sig för förmånerna då får ersättning på en mycket låg nivå eller blir helt utan.

Individer med en svag ställning på arbetsmarknaden, exempelvis timanställda och behovsanställda, har ett begränsat skydd i sjuk- försäkringen. Detta gäller oavsett hur mycket de arbetat historiskt och bidragit via skattsedeln. Anledningen till detta är att den sjuk- penninggrundande inkomsten, vilken ligger till grund för beräkning av sjukpenning och andra försäkringar, i sin konstruktion är framåt- blickande, vilket medför att den anställningsform den försäkrade har vid insjuknandet kan komma att påverka såväl rätten till som nivån på ersättningen.

Försäkringsskyddet i arbetslöshetsförsäkringen baseras däremot primärt på historiskt arbetad tid, vilket gör att det i detta trygghets- system förutsätts en hög nivå av arbete för att omfattas. Därutöver förutsätts medlemskap i en arbetslöshetskassa för att ersättningen ska kopplas till ovan nämnda arbetade tid.

Reglerna i sjukförsäkringen är olika för anställda och arbetslösa. Om en individ anses som anställd eller inte, kan därför ha stor be- tydelse både för rätten till sjukpenning och för ersättningsnivån på sjukpenningen. Vid prövningen av rätten till sjukpenning är det inte alltid är tydligt när tidsbegränsat anställda ska betraktas som anställda och när de ska betraktas som arbetslösa. Det gäller framför allt dem som är tim- eller behovsanställda. Detta medför att skyddet för in- komstbortfall vid sjukdom kan se olika ut beroende på anställnings- form.

Konsekvensen av detta kan då bli att individer inom denna kate- gori saknar en anställning om de insjuknar eller skadar sig.95 Indivi- der med tidsbegränsade anställningar i kommun och region nekas i större omfattning sjukpenning eller har generellt färre ersättnings- dagar i sjukförsäkringen, även när hänsyn tagits till ålder, yrke och kön. I den mån dessa resultat för de kommunala sektorerna skulle vara representativa även för andra sektorer har detta en jämställd- hetsaspekt, eftersom de sektorer som har högst andel tidsbegränsade anställningar också är kvinnodominerade.

95ISF (2016 a).

385

Arbetslivet

SOU 2020:46

Andra kategorier som får svårt att kvalificera sig är de som har problem att överhuvudtaget ta sig in på arbetsmarknaden, liksom de som kommit till Sverige i vuxen ålder och då inte hinner arbeta upp pensionsrättigheter som är tillräckliga för att säkerställa en pension på rimlig nivå.

9.7Arbetsmiljö

Arbetsmiljöns utveckling innehåller i ett länge perspektiv både posi- tiva och negativa inslag. Ny teknik och förändrad organisation har reducerat eller eliminerat många klassiska risker som tunga lyft och kemisk exponering. Å andra sidan har nya organisationsformer och breda samhällsförändringar ibland bidragit till ökade risker. Det senare har varit märkbart inte minst inom vårdyrken i offentlig sektor.

Efter en period med fallande tendens har antalet arbetsplats- olyckor med sjukskrivning under senare år ökat. Även antalet olyckor med dödlig utgång har ökat och de senaste åren legat på 50 per år.96 Även bland unga har antalet arbetsplatsolyckor ökat.97 Problemens karaktär har förändrats över tid.98 Av tradition har in- tresset och det förebyggande arbetet riktats mot vissa typer av risker, som fallolyckor, olyckor med verktyg och fordon och så vidare. Kvinnor och män råkar ut för olika typer av arbetsolyckor. Antalet anmälda arbetssjukdomar är för kvinnor störst inom vård och om- sorg och för män inom tillverkning. Psykiska problem kopplade till hot och våld eller dåliga relationer på arbetsplatsen ökar i omfatt- ning. De olika riskbilderna för kvinnor och män förklaras till stor del av könssegregationen i arbetslivet. En konsekvens av denna segrega- tion och av eftersläpningen i forskningen är att kvinnor har svårare att få ersättning för arbetsskada.99 Den psykosociala arbetsmiljön har vuxit i betydelse för riskpanoramat, men forskningen kring orsaks- samband är mer komplicerad på det området och har släpat efter. Sverke m.fl. (2016) identifierade i en systematisk litteraturöversikt ett antal olika organisatoriska och psykosociala faktorer som har be- tydelse för arbetsrelaterade och hälsorelaterade utfall. De psyko-

96Arbetsmiljöverket (2019 a).

97Arbetsmiljöverket (2019 b).

98För översikter över riskpanoramats förändring, se Arbetsmiljöverket (2015) och SCB (2018 h).

99ISF (2011). För ett genusperspektiv på arbetsmiljöfrågorna, se också Arbetsmiljöverket (2017 a).

386

SOU 2020:46

Arbetslivet

sociala faktorerna delas in i ett antal krav och resurser förknippade med arbetet. En större andel kvinnor än män arbetar deltid (en organisatorisk faktor), har skiftarbete och anger höga krav och lägre resurser. En större andel män har långa arbetstider (organisatorisk faktor). För övriga faktorer var andelarna relativt jämförbara mellan kvinnor och män. De drar slutsatsen att faktorerna är ungefär lika viktiga för arbete och hälsa för kvinnor och män; kvinnor är inte ”känsligare” än män.100

Den ökande andelen tillfälliga anställningar och ett växande inslag av utländsk arbetskraft hör till bilden.101 Tillfälligt inhyrd arbetskraft har i mindre grad möjlighet att medverka i utformningen av sin arbetssituation och är överrepresenterad i arbeten som kan beskrivas som stressgenererande (låg egenkontroll, höga krav). Inhyrning är mer utbredd inom verksamheter som har en riskfylld arbetsmiljö. Med osäkra anställningsförhållanden får anställda också svårare att ställa krav på skyddsutrustning och andra arbetsvillkor.

Den utländska arbetskraften har särskilda problem.102 Språkhinder kan göra det svårt att tillägna sig innehållet i manualer, skyddsföre- skrifter med mera. Efter inträffad olycka har arbetskraftsinvandraren ofta återvänt hem, när skador eller sjukdomar blir kända. Trots ett relativt tunt forskningsunderlag på området är en övergripande slutsats ändå att arbetskraftsinvandrare jämfört med den inhemska arbetskraften har sämre arbetsrelaterad hälsa, sämre arbetsvillkor och sämre socioekonomiska livsvillkor.

Mot bakgrund av det växande inslaget av arbetskraft med svag ställning på arbetsmarknaden ökar riskerna för att dålig arbetsmiljö blir ett konkurrensmedel och att antalet arbetsmiljöbrott ökar.103 Omkring hälften av de tillfrågade i en enkät104 svarade att det är van- ligt att arbetsgivare föredrar att anlita egenföretagare, konsulter, be- manningsföretag eller andra entreprenörer i stället för att anställa samt att arbetstagare bryter mot arbetsmiljöregelverket. Mer ovan- ligt är det att arbetsgivare betalar ut svarta löner till sina arbetstagare, något vanligare att arbetsgivare har arbetstagare som inte har till- stånd för att arbeta i Sverige.

100Sverke m.fl. (2016).

101Arbetsmiljöverket (2013 a).

102Arbetsmiljöverket (2012).

103Arbetsmiljöverket (2013 b).

104Arbetsmiljöverket (2017 b).

387

Arbetslivet

SOU 2020:46

Arbetsmiljöverket gör bedömningen att antalet ”grå” företag ökar, det vill säga företag som systematiskt bryter mot arbetsmiljöregel- verket för att få konkurrensfördelar. Även kopplingarna till krimi- nell verksamhet ökar i omfattning. För att möta dessa utmaningar genomförs i dag bredare och mer samordnade insatser i samverkan med andra myndigheter för att på så sätt få större genomslag i insat- serna – Skatteverket, Konkurrensverket, Ekobrottsmyndigheten och Polisen med flera.

9.8Arbetsliv i förändring, livslångt lärande

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken – hjälp att söka arbete genom information om lediga arbete eller aktiv förmedling, generell utbild- ning eller mer specifik arbetsmarknadsutbildning, olika sorters prak- tik och subventionerade arbeten – används i många länder för att förbättra de arbetssökandes chanser på arbetsmarknaden. Sådana åt- gärder blir särskilt viktiga på en arbetsmarknad där förändrings- trycket är starkt och kraven på kompetensutveckling är höga.

Forskningen om effekterna av aktiv arbetsmarknadspolitik är omfattande och bygger på både registerstudier och experiment. Vissa stabila slutsatser kan dras, medan det på andra områden finns divergerande observationer som kan bero på olika förutsättningar vid skilda tidpunkter eller olika länder.105

Den internationella erfarenheten av arbetsmarknadsutbildning visar på svaga positiva effekter på kortare sikt. I länder där det kvinnliga arbetskraftsdeltagandet är lägre är effekterna större för kvinnor än för män. En anledning till att utbildningen inte ger några stora kort- siktiga effekter på sysselsättningen är att de som går en utbildning söker arbete i mindre utsträckning och därför blir de kvar i arbets- löshet en längre tid än de som är öppet arbetslösa.

Svenska erfarenheter är positivare. Forslund och Vikström (2011) sammanfattar med att arbetsmarknadsutbildningen fungerar bra. Reglerna för utnyttjandet av insatserna påverkar dock sannolikheten för övergång till arbete, och utformningen av dem är därför viktig.

En analys av de kort- och långsiktiga effekterna av den svenska arbetsmarknadsutbildningen under åren 1996–2010 visar att den leder

105För översikter, se Forslund & Vikström (2011) och van den Berg and Crépon (2016).

388

SOU 2020:46

Arbetslivet

till högre arbetsinkomst som kvarstår under en lång tid.106 Under hela perioden fanns en positiv effekt på den årliga arbetsinkomsten tre år efter året att utbildningen startade, men med varierande effekt över tid.

I en annan analys studerade den yrkesinriktade arbetsmarknads- utbildningen under åren 1999–2013. I den tidigare delen av perioden kom deltagarna snabbare i arbete och fick en stabilare ställning på arbetsmarknaden av att delta. Från 2007 och framåt har resultaten försämrats. Det sammanfaller i tid med att fler arbetssökande som stod längre ifrån arbetsmarknaden deltog i programmet och att kurs- utbudet förändrades. Det finns dock inget stöd för att den föränd- rade deltagarsammansättningen eller de ändrade kursvolymerna i sig skulle ha drivit den allmänna nedgången i resultaten. Effekterna minskar både för arbetssökande relativt nära arbetsmarknaden och för långtidsarbetslösa. För de flesta deltagargrupper och för de flesta kursinriktningarna leder programmet fortsatt till en högre andel sysselsatta efter två år, men andelen i arbete minskar över tid och andelen som är kvar vid Arbetsförmedlingen ökar. För deltagare med en funktionsnedsättning är nedgången mindre.

En viktig fråga är vilket innehåll utbildningen ska ges. Det finns internationellt en uppfattning bland både forskare och politiker att arbetsmarknadspolitisk utbildning bör vara yrkesinriktad. Tanken är att en specifik kunskap ska förenkla övergången från arbetslöshet till arbete. Även svensk arbetsmarknadsutbildning har historiskt sett varit yrkesinriktad. Ett undantag från regeln var det så kallade Kun- skapslyftet 1997–2002, då arbetslösa även kunde välja teoretiska stu- dier vid Komvux. Teoretiskt sett kan generella eller mer teoretiska kunskaper öka flexibiliteten inför förändringar på arbetsmarknaden, och därför på lång sikt vara en mer effektiv utbildningsåtgärd. I en studie har man jämfört arbetsinkomster 1990–2010 för individer som 1997 deltog i program med yrkesinriktad respektive mer generell utbildning.107 Slutsatsen är att yrkesutbildning är förknippad med högre inkomster 5–7 år efter påbörjade program. I ett längre tids- perspektiv skiljer sig effekterna mellan olika grupper. För kvinnor med korta utbildningar är generell utbildning förknippad med högre arbetsinkomster än för dem som deltog i yrkesutbildningar.

106Vikström och van den Berg (2017).

107Stenberg och Westerlund (2014).

389

Arbetslivet

SOU 2020:46

Subventionerade anställningar har ofta en positiv effekt för den individ som får subventionen, men effekten avtar snabbt när subven- tionen tas bort. Denna typ av åtgärd tränger också undan arbets- tillfällen för individer som kunde ha fått anställning i stället. Subven- tionerade arbeten i privat sektor har internationellt sett visat sig effektivare än motsvarande arbeten i offentlig sektor. Det finns dock problem med att jämföra grupperna som får subventionerade arbeten i de båda sektorerna.

Även om effekterna av den aktiva politiken är begränsade i ge- nomsnitt, är utfallen bättre för vissa grupper. Genom profilering, inriktade åtgärder och matchning mellan arbetssökande och arbets- tillfällen söker man öka träffsäkerheten och effekten.108 Exempelvis bör de som löper större risk att bli långtidsarbetslösa eller att inte kunna göra ett arbetsmarknadsinträde bli föremål för intensivare och längre insatser än de som hittar en anställning utan assistans utifrån.

Vid en värdering av effektiviteten i åtgärderna är det viktigt att få med de totala samhällsekonomiska kostnaderna, inklusive hur de på- verkar de arbetssökandes hälsa, kriminalitet och de berörda familjer- nas allmänna situation.

9.9Hinder för ett fullt deltagande på arbetsmarknaden

Vissa välfärdsreformer som genomfördes på 1950-, 1960- och 1970- talen hade som delmålsättning att utjämna ekonomiska förutsätt- ningar mellan män och kvinnor samt skapa ett större arbetsutbud för att minska inflationstrycket i ekonomin. Två av dessa var utbygg- naden av barnomsorgen och omsorgen av de äldre, som har bidragit till att Sverige i ett internationellt perspektiv har ett högt arbets- kraftsdeltagande och sysselsättning bland kvinnor. Trots omfattande reformer kvarstår en hel del brister som såväl skapar jämlikhets-, jämställdhets- som effektivitetsproblem.

Arbetsgivare har rätt att besluta när på dygnet arbetet ska utföras, så länge arbetsuppgifterna faller inom den anställdas arbetsskyldig- het. Det står således arbetsgivaren relativt fritt att omplacera en arbetstagare avseende arbetsuppgifter, arbetsplats och förläggningen av arbetstid om inget annat reglerats. Det som faller inom arbets-

108Jansson Dahlén (2009).

390

SOU 2020:46

Arbetslivet

skyldigheten regleras främst i kollektivavtalet, vilket anger ramarna för hur arbetsschema tas fram, och mer specifikt i anställningsavta- let. Det står dock inte arbetsgivaren helt fritt att ändra arbetstidens förläggning, utan besked om förändringar ska ske minst två veckor före förändringen.109 Arbetsgivaren får inte heller använda denna makt till att provocera fram uppsägning hos den anställda.

En dryg tredjedel av de sysselsatta arbetar i varierande grad på obekväm arbetstid, och en majoritet av dessa är kvinnor, företrädes- vis yngre kvinnor.110

Samtidigt som krav på anpassningsförmåga läggs på den arbets- tagare, är inte det omgivande samhällets välfärdsambitioner anpassat för att stödja arbetstagaren vid förändringen av exempel arbets- schemaförändringar eller andra förändringar av arbetsmarknadskarak- tär som kraftigt påverkar individens möjligheter att fortsätta arbeta och samtidigt ta ansvar för hushållet.

Det mest uppenbara problemet uppstår för ensamstående med barn, vilka redan i genomsnitt har en ekonomiskt utsatt situation111 och vilka företrädelsevis är kvinnor, men även för föräldrar där båda arbetar skift uppstår problem. För dessa grupper finns inte någon rätt till omsorg om barnen, när föräldrar arbetar på obekväm arbetstid. Högsta förvaltningsdomstolen fastslog år 2007 att barnomsorg under obekväm arbetstid inte är en rättighet, och i senare lagstiftning ska kommunerna sträva efter att erbjuda omsorg under tid då förskola inte erbjuds.112 Statsbidrag lämnas enligt förordningen (2012:994) om statsbidrag för omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds. Syftet med statsbidraget är att stimulera kommunerna att i ökad utsträckning erbjuda omsorg under kvällar, nätter och helger. Statsbidrag lämnas ett kalenderår i sänder i mån av tillgång på medel.

Enligt en rapport från Skolinspektionen 2016 var det cirka 70 kom- muner som inte erbjöd sådan omsorg, och vissa av dessa hade till och med fattat beslut om att inte erbjuda omsorg på obekväm tid.113 Det bör observeras att kommuner som bedriver barnomsorg på obekväm tid inte infört detta som en rättighet, utan det erbjuds i mån av plats. En tredjedel av kommunerna hade inte undersökt behovet av om-

109Arbetstidslag (1982:673) 12 §. Lagen är dock semidisponibel och kan förhandlas bort i kol- lektivavtal.

110SCB (2019 g).

111Försäkringskassan (2017).

112Skollagen (2010:800) 8 och 25 kap.

113Skolinspektionen (2016).

391

Arbetslivet

SOU 2020:46

sorg på obekväm tid, och kvaliteten på de tjänster av detta slag som erbjöds varierade. Kommunernas olika tillämpning av skollagen inne- bär stora konsekvenser för familjer som bor i kommuner där det inte finns möjlighet att få omsorg på obekväm tid. Det finns en risk för att kommunernas otillräckliga tillhandahållande av omsorg när för- skolan är stängd särskilt drabbar vissa grupper, framför allt ensam- stående föräldrar och personer med utländsk bakgrund.114 Dessa har oftare än andra oregelbundna arbeten och arbeten på obekväm tid och ofta sämre möjligheter än andra att ordna barnomsorgen privat.

Välfärdsstaten bör ge alla samma förutsättningar och drivkrafter att försörja sig själva och se till att ett effektivt arbetsutbud upprätt- hålls. Detta kan regleras genom ändring i skollagens ovan nämnda delar. Kommunerna behöver också bättre kartlägga behov och skapa beredskap för att tillhandahålla tjänsten med tillräcklig kvalitet.

Omsorg om äldre

Ett närbesläktat problem är vuxna barns omsorg om behövande för- äldrar. Den svenska välfärdsmodellen lämnade tidigare mer offentligt finansierad omsorg, vilket bidragit till att anhöriga kunnat behålla anknytningen till arbetslivet. Sedan 1990-talet har allt färre äldre fått omsorg, något som framför allt ersatts av döttrars anhörigomsorg; se vidare avsnitt 10.2.

Szebehely m.fl. (2014) visade att drygt 40 procent av kvinnor och män i åldern 45–66 år minst en gång i månaden ger omsorg till en anhörig. Ju mer omsorg som ges, desto större psykisk belastning. Av dem som gav omsorg var det i undersökningen 13 procent av kvin- norna och 8 procent av männen som gått ner i arbetstid, sagt upp sig eller gått i pension tidigare än planerat.

Socialstyrelsen (2014) har undersökt hur omsorg om föräldrar påverkar möjligheterna att förvärvsarbeta. Närmare tre fjärdedelar av de medelålders barn som hade gått ner i arbetstid, lämnat arbetet, blivit sjukskrivna eller haft svårt att få arbete är kvinnor. Även när det gäller psykisk påfrestning drabbas kvinnor mer än män.115

114Ibid.

115Szebehely m.fl. (2014).

392

SOU 2020:46

Arbetslivet

För att den svenska välfärdsmodellen ska fortsätta att ge god omsorg efter behov, lika möjligheter till betalt arbete och anhörigomsorg på frivillig basis, bör den offentligt finansierade äldreomsorgen enligt kommissionens mening inte minska i omfattning eller kvalitet. Inter- nationell forskning visar att en universell välfärdsmodell innebär att anhörigomsorgen blir frivillig från både givare och mottagares sida. I andra välfärdsmodeller, där det offentliga överlåter omsorgen åt anhöriga, frivilligorganisationer respektive marknaden är det färre anhöriga som ger omsorg, men de ger betydligt mer och intensivare och omsorgsarbetet är betydligt mer ojämställt.116 En fortsatt ned- trappning av offentligt finansierad äldreomsorg, framför allt i form av äldreboende och hemtjänst, skulle få ogynnsamma jämlikhets- och jämställdhetskonsekvenser.

Daly (2002) anför att välfärdsstaten kan påverka anhörigomsor- gens effekter genom att ge olika policysvar på det omsorgsbehov som existerar: tid, pengar och tjänster. Rätt till ledighet, med eller utan betalning, för olika lång tid är ovanligt i Europa. Att ge pengar till den omsorgsbehövande eller omsorgsgivaren för att kunna köpa tjänsten privat är vanligare i europeiska länder.

Reglerna för arbetslöshetsersättningen påverkar arbetstagarens förutsättningar

Bristerna i omsorg kan komma att ställa arbetstagare inför svåra val. Kan en ensamstående med barn som schemalagts på nattskift inte själv ordna barnomsorg eller få arbetet förlagt på andra tider, ställs han eller hon inför ett mycket svårt val – att lämna barnet utan tillsyn eller att säga upp sig från sitt arbete. Regelverket i arbetslöshetsför- säkringen tar samtidigt ingen hänsyn till ett sådant dilemma, utan en individ som säger upp sig själv drabbas, utöver de sex dagarnas karens även av en avstängning på 40 ersättningsdagar, vilket i kalendertid sammantaget motsvarar utebliven inkomst i nästan 3 månader.

Det finns skäl att inte bara se på omsorg av äldre och av barn som välfärds- eller utbildningspolitik, utan de utgör även i stor utsträck- ning arbetsmarknadspolitik. Med höga välfärdsambitioner och med relativt stora grupper som har problem att etablera sig på arbets-

116Colombo et al. (2011).

393

Arbetslivet

SOU 2020:46

marknaden är Sverige beroende av att de som har förutsättningar att arbeta också ges möjlighet till detta.

9.10Kort om pandemin

Det kan generellt konstateras att de grupper som redan hade be- tydande problem på arbetsmarknaden när pandemin bröt ut kommer att drabbas hårdare än andra grupper. De som haft svårt att etablera sig på arbetsmarknaden kommer att få svårare, då både antalet lediga arbeten i ekonomin kommer minskar och konkurrensen från perso- ner som nyligen har arbetat ökar. Personer som har en tillfällig an- ställning löper större risk att drabbas av arbetslöshet. Vissa sektorer kommer att drabbas mer än andra.

Det är vidare svårt att i inledningsskedet av denna kraftiga eko- nomiska nedgång uttala sig om de kort- och långsiktiga effekterna på jämlikheten. Det finns en risk att nedgången kommer att på- skynda strukturomvandlingen med strukturarbetslöshet som följd och leda till att det uppstår nya grupper med stora svårigheter på arbetsmarknaden.

9.11Policyfrågor

En allmän kommentar till det arbetsmarknadspolitiska området är att vad som hänförs dit har begränsade effekter på hur arbete och liv formas i det stora hela för majoriteten av befolkningen. För den be- ror de fundamentala avvägningarna mer på befolkningens utbildnings- nivå, värdering av arbete kontra fritid, pensionssystemets utformning och andra faktorer. För de grupper som har svårigheter att vinna inträde på arbetsmarknaden, oavsett orsak, kan arbetsmarknadspoli- tiken göra desto större skillnad. I ett fördelningspolitiskt perspektiv är detta ett viktigt politikområde.

Brister i utbildningen och utfall på arbetsmarknaden

Den svenska arbetsmarknadsmodellen driver på flera sätt fram allt högre krav på arbetskraftens kunskaper och färdigheter. Samtidigt har en betydande andel av dem som går ut grundskola och gymna-

394

SOU 2020:46

Arbetslivet

sium kunskapsbrister. Lösningar på detta problem står i liten grad att finna inom arbetsmarknadspolitiken, utan insatser måste sättas in tidigare.

Subventioner och deras träffsäkerhet

Flera delvis överlappande grupper har problem med arbetsmarknads- inträdet. I allmänna ordalag handlar åtgärderna om att stärka indi- vidernas humankapital, kompensera för svaga nätverk och, i den ut- sträckning det handlar om permanenta problem, olika former av subventioner. En del av åtgärderna hör därmed hemma i utbildnings- systemet snarare än i arbetsmarknadspolitiken i egentlig mening. En allmän erfarenhet, även om det kan finnas undantag, är att generella åtgärder som sänkta ingångslöner och gruppbaserade sänkta arbets- givaravgifter inte har särskilt stor effekt. Riktade åtgärder, där så är möjligt baserade på profilering av de arbetssökande, har bättre förut- sättningar att vara samhällsekonomiskt effektiva. Detta innebär att träffsäkerheten i de subventioner som ges måste var hög och sällan kan avgöras på en variabel, exempelvis att vara född utomlands, då det finns stor variation i såväl utbildningsnivå som andra kompeten- ser inom så grovt definierade grupper.

Diskriminering och negativ särbehandling

Den svenska arbetsmarknaden fungerar i det stora hela väl, men med problem för vissa grupper. Unga utan slutbetyg från grundskola och gymnasium, individer med funktionsnedsättningar och individer med utländsk bakgrund har genomgående större problem att ta sig in på arbetsmarknaden än andra. Effekter kvarstår för dessa grupper under lång tid, även om de så småningom vinner insteg på arbets- marknaden, och kan i allvarligare fall bli livslånga.

Till stor del beror problemen på objektivt sämre förutsättningar att hitta arbetsuppgifter som motsvarar förmågan vid den aktuella tidpunkten, men diskriminering eller negativ särbehandling – att arbetsgivare väljer bort arbetssökande utan att fullt ut undersöka möjligheterna – utgör ett problem på den svenska arbetsmarknaden framför allt vid inträdet.

395

Arbetslivet

SOU 2020:46

Kvinnor diskrimineras fortfarande på arbetsmarknaden i ett antal avseenden – tillsättning av tjänster, löner och inkomster. Bakgrunden är mångfacetterad; det finns inga enkla förklaringar och därmed inte heller några enkla motåtgärder. Till en del handlar det om kvinnors val – inriktning av utbildningen är ett exempel – och i sådana fall bör åtgärderna inriktas mot att exponera unga kvinnor för fler alternativ snarare än att försöka korrigera i vuxenlivet. I andra fall står åtgär- derna att söka i familjepolitik och skattepolitik. Men huvudinrikt- ningen bör ändå vara att arbeta för förändringar av strukturer och attityder i själva arbetslivet.

Arbetsvillkor och arbetsmiljö

Arbetsvillkor och arbetsmiljöfrågor hänger samman. Andelen tids- begränsade anställningar och andra osäkra anställningsformer, exem- pelvis gig-anställningar, är betydande, med negativa effekter på stabi- liteten i inkomsterna, på försäkringsskyddet och i vissa fall också på arbetsmiljöriskerna. I många fall rör det sig om en övervältring av risker och osäkerheter på den enskilde och inte om några produk- tivitetsökningar i egentlig mening. Grupper som redan har en svag ställning på arbetsmarknaden – individer med kort utbildning, ut- rikes födda – drabbas i särskilt hög utsträckning.

Brister i de arbetsbaserade trygghetsförsäkringarna

Problemen med de arbetsbaserade trygghetssystemen gäller emeller- tid inte bara utsatta grupper. Det dominerande problemet är en allmän försvagning av den offentliga försäkringen, som har lett till framväxten av en komplicerad mängd av avtalsförsäkringar. Den hybridförsäkring som på detta sätt har uppkommit är administrativt kostsam, har sämre utjämningseffekt och är dessutom underutnyttjad av framför allt de grupper som är i störst behov av inkomstförstärk- ningar – individer med kort utbildning och utrikes födda.

396

10 Vuxenlivet

Mönstren för familjebildning och familjeliv har under lång tid för- ändrats i Sverige. Förbättrad hälsa och stigande medellivslängd, längre utbildning och kvinnors ökade förvärvsfrekvens är några av de vik- tigare faktorerna. Som för alla större förändringar gäller att de ser olika ut i olika delar av befolkningen. Också på detta område lämnar faktorer som kön, utbildning och inkomst avtryck.

Utbyggnaden av den offentliga sektorn under den senare delen av 1900-talet har radikalt förändrat livsvillkoren. Särbeskattning, utbyggd barnomsorg och föräldraförsäkring har framför allt för kvinnorna ökat möjligheterna att kombinera yrkesliv med föräldraskap.

10.1Förutsättningarna för familjebildning

Sveriges drygt 10 miljoner invånare lever i 4,7 miljoner hushåll. Drygt 1,8 miljoner av dessa består av en person. Antalet personer i ensamhushåll motsvarade 18 procent av befolkningen, ungefär lika många män som kvinnor. En del av dessa var änkor eller änklingar – dödsfall är alltjämt den dominerande orsaken till att äktenskap upp- löses – medan andra var separerade eller aldrig hade gift sig. Ensam- het är kopplad till ohälsa med orsakssamband som kan gå i båda riktningarna. Den återstående förväntade livslängden vid 65 års ålder är drygt 3,5 år för kvinnor som aldrig har gift sig och för män med samma bakgrund drygt 4 år.1

1SCB Befolkningsstatistik.

397

Vuxenlivet

SOU 2020:46

Familjebildning

Familjebildningen styrs av många faktorer, både beständiga och mer tillfälliga. Även i ett modernt samhälle spelar männens försörjnings- förmåga stor roll för både självkänsla och attraktivitet2, fastän förut- sättningarna är helt annorlunda än under den långa tidsrymd under vilken normer och värderingar har utvecklats.

Längre utbildningstid bidrar till senare parbildning och barna- födande. Föräldraförsäkringen har dessutom gjort det ekonomiskt fördelaktigt att etablera sig på arbetsmarknaden innan man skaffar barn, vilket ytterligare bidrar till en senareläggning. Under 2019 var medelåldern för kvinnor som fick sitt första barn 29,6 år och för män 31,8 år.3

Också konjunkturläget påverkar familjebildningsprocessen.4 Kvinnor med låga betyg går in i varaktiga förhållanden och skaffar barn tidigare, när arbetslösheten är hög. De bildar då ofta par med män som har lägre betyg och lägre arbetsinkomster. Bland dessa par är separationer vanligare, mödrarna blir ofta ensamstående och där- igenom oftare beroende av ekonomiskt bistånd, en effekt som kvar- står ännu tjugo år efter examen.

Antalet giftermål i Sverige har under lång tid legat kring 50 000 per år, med variationer som framför allt styrts av antalet personer i de åldrar då varaktiga förhållanden bildas. Från mitten av 1960-talet minskade antalet giftermål, när samboförhållanden blev vanligare. Samboendet ökade snabbt i popularitet, särskilt bland yngre. Under 1980-talet utgjorde sambor mer än 60 procent av alla sammanboende

i25-årsåldern, en siffra som varit stabil.5 Samboalternativet har inneburit att giftermålet har senarelagts eller helt ersatts; av dem som föddes i början av 1900-talet hade hälften gift sig vid 29 års ålder, medan motsvarande ålder för dem som föddes 1975 var 36 år.6

Män är i genomsnitt 2–3 år äldre än kvinnor när par bildas, och så har det varit under lång tid. Det är sannolikt inte bara åldern i sig som har betydelse; för en person i 25-årsåldern betyder några år mycket för ställningen på arbetsmarknaden. Tydligt blir detta när

2Buss (1989).

3SCB Föräldrars ålder i Sverige.

4Engdahl m.fl. (2018).

5SCB (2014).

6Ibid. tabell 5.1.

398

SOU 2020:46

Vuxenlivet

man beaktar utbildningsnivån och därmed inkomstpotentialen. För akademiskt utbildade är sannolikheten för män i den yngre medel- åldern att leva i ett hushåll med barn högre än för män med kort utbildning.7 För kvinnor i samma åldersgrupp är sannolikheten att leva i ett hushåll med barn oberoende av utbildningsnivån, omkring 75 procent. Betydelsen av ställningen på arbetsmarknaden blir ännu tydligare, om man inkluderar arbetslösa och långtidssjukskrivna; i dessa grupper är sannolikheten för att leva i äktenskap eller sambo- förhållanden ännu lägre.

Bakom svårigheter på arbetsmarknaden ligger som vi tidigare sett ofta misslyckanden i skolan. Till detta kommer alltså en ökad risk för utebliven familjebildning eller för separation för dem som inte motsvarar förväntningarna på försörjningsförmågan.

Ju högre utbildningsnivån är, desto högre är också sannolikheten att man får barn. Låg sannolikhet att skaffa barn har personer i arbets- löshet, deltidsanställning eller en livssituation som upplevs som osäker eller bara kortsiktigt trygg.8

10.2Familjeliv, föräldraansvar och anhörigomsorg

Förvärvsarbete

I början av 1960-talet var en majoritet av de gifta kvinnorna hem- arbetande och skötte i stort sett allt hushållsarbete. I dag arbetar mycket få kvinnor i Sverige hemma på heltid. I stället utgör kvinnorna hälften av förvärvsarbetskraften, och fördelningen av omsorgs- och hushållsarbetet i familjen är jämnare än den var för femtio år sedan. Samtidigt kvarstår betydande könsskillnader i arbetstid och lön, liksom i fördelningen av omsorgs- och hushållsarbetet. Även om kvinnor sedan flera decennier utgör ungefär hälften av arbetskraften, är de fortfarande inte heltidsanställda i samma utsträckning som män och har betydligt längre frånvaroperioder från arbetslivet än män.

Med ökningen av kvinnors förvärvsarbetstid och utjämningen av könslönegapet på arbetsmarknaden från 1960-talet ökade också kvinnors ekonomiska oberoende. Det fortsatte att öka under 1970- talet i något långsammare takt under de följande två decennierna.

7Rothstein (2013); för en uppdatering, se SCB (2019).

8SCB (2015).

399

Vuxenlivet

SOU 2020:46

Under 2000-talets första årtionde tycks dock minskningen av detta beroende ha avstannat. I par där båda förvärvsarbetar bidrar i dag kvinnan i genomsnitt med cirka 40 procent av hushållsinkomsten.9

Betalt och obetalt arbete

Den svenska välfärdsmodellen är som konstaterats ämnad att göra det möjligt för varje människa att försörja sig själv på lika villkor. Ett väl utbyggt socialt system med socialförsäkringar, barnomsorg till låg kostnad för förvärvsarbetande föräldrar, en utbyggd offentligt finansierad omsorg om äldre och andra behövande och individuell beskattning ska ge lika drivkrafter till förvärvsarbete och möjligheter till inkomstskydd vid nedsatt arbetsförmåga. Välfärdsstatens ut- formning spelar stor roll för hur arbete och omsorg fördelas, dels mellan det offentliga och individerna, dels inom familjer. Genom att tillhandahålla omsorg om barn och äldre bidrar den nordiska väl- färdsstaten till ett högre kvinnligt arbetskraftsdeltagande och ett i internationell jämförelse relativt jämställt föräldraskap.10

Men det är inte bara välfärdsmodellen som påverkar individens drivkrafter och val. Normer om arbete, omsorg och kön inverkar också. Historiskt har de allra flesta samhällen tilldelat kvinnor ett omfattande omsorgsansvar för barn och andra anhöriga och för hus- hållsarbete. Män har i stället haft ett mer ekonomiskt försörjnings- ansvar.11 Föreställningar om en sådan grundläggande könsmässig arbetsfördelning påverkar fortfarande enskilda människors och grup- pers normer, liksom de samhälleliga normerna. Det gäller till exempel vad som är lämpliga karriärvägar för flickor respektive pojkar, vad som förväntas av mammor respektive pappor i hemmet och i arbetslivet och vad som förväntas av anhöriga till omsorgsbehövande vuxna. Traditionella genusnormer kan alltså motverka de ekonomiska driv- krafter till förvärvsarbete och delat ansvar för omsorg och försörjning som skapats i och med det moderna samhället och utbyggnaden av den offentliga sektorn.

Könsskillnader när det gäller förvärvsarbete – såsom arbetskrafts- deltagande, yrke, arbetstid – som beskrevs i föregående kapitel, kan därför förklaras med att kvinnor och män fattar olika individuella

9Boye och Evertsson (2014).

10Se Stanfors och Welander Tärneberg (2020), s. 19–22.

11Se t.ex. Inglehart and Norris (2003).

400

SOU 2020:46

Vuxenlivet

beslut baserat på individuella preferenser, ekonomiska drivkrafter och normer (egna, inom familjen, bekantskapskretsen, på arbets- platsen och i samhället i stort). Detta leder till att många kvinnor tar huvudansvaret för hem och omsorg, och när det blir omfattande, minskar många av dem tiden för förvärvsarbete. Om många kvinnor tar huvudansvar för hem och familj, kan det vara rationellt för arbets- givare att diskriminera alla kvinnor på basis av att man kan vänta att de i genomsnitt kommer att vara mindre produktiva på grund av familjeansvaret. Samtidigt kan förhållandena på arbetsmarknaden också påverka engagemanget. Den som kan förvänta sig sämre villkor, får lägre incitament att satsa på arbetslivet och kanske därför tar mer tid för hem och föräldraskap. I praktiken är det svårt att urskilja effekter av individuella val (där normer spelar in) respektive förhål- landen i arbetslivet.12

Det obetalda hemarbetet sätter villkor för förvärvsarbetet

Kvinnor och män fördelar sin tillgängliga tid mellan förvärvsarbete, obetalt hemarbete, personliga behov, studier och fritid.13 Hur tids- användningen ser ut bland svenska folket undersöks av SCB ungefär vart tionde år i den så kallade Tidsanvändningsundersökningen. Den första genomfördes 1990/1991 och den senaste 2010/2011. Det obe- talda hemarbetet består av produktiv sysselsättning som utföraren inte får ersättning för. Hit räknas framför allt hushållsarbete, under- hållsarbete, inköp, omsorg om barn och andra anhöriga samt resor i samband med hemarbetet. Sedan 1990/1991 års undersökning har svenska kvinnor minskat sin tid i obetalt hemarbete, medan män, framför allt pappor, har ökat sin. Den totala mängden hemarbete har minskat. Under samma tid har kvinnorna ökat sitt förvärvsarbete, medan männen minskat sitt.14 Trots denna utjämnande utveckling kvarstår relativt stora könsskillnader i betalt och obetalt arbete. Kvinnor utför i genomsnitt drygt 5,5 timmar mer obetalt hemarbete i veckan. Både hushållsarbete – disk, tvätt, matlagning och städning

–och omsorg om egna barn bidrar till könsskillnaden, som framgår av tabell 10.1.

12Magnusson och Nermo (2014).

13Dessa följer internationell standardkategorisering för tidsanvändningsstudier.

14Se t.ex. Stanfors och Welander Tärneberg (2020), s. 17–18 och 30–34.

401

Vuxenlivet

SOU 2020:46

Tabell 10.1 Genomsnittlig tid för obetalt arbete för kvinnor och män 20–64 år, 2010/2011

Efter aktivitet. Timmar och minuter per vecka

	Kvinnor	Män	Differens
Hushållsarbete	12:20	7:14	5:06
Därav: Matlagning	4:25	2:58	1:27
Diskning, avdukning	1:50	1:04	0:46
Städning av bostaden	3:46	2:08	1:38
Tvätt, strykning	1:37	0:31	1:06

Underhållsarbete	2:23	4:16	−1:53
Omsorg om egna barn	3:57	2:26	1:31

Omsorg om andra	0:52	0:53	−0:01
Inköp av varor och tjänster	3:11	2:26	0:45
Annat hemarbete	0:59	0:46	0:13
Resor i samband m hemarbete	3:10	3:12	−0:02
Totalt	26:52	21:14	5:38

Källa: SCB: Tidsanvändningsundersökningen 2010/2011.

Tendensen att kvinnor utför mer hemarbete än män förstärks när de sammanbor (utom för de yngre) och framför allt när de har små barn hemma, som framgår av tabell 10.2. Med småbarn hemma ökar inte bara tiden för omsorg utan även för andra slags hushållsarbete; både mammor och pappor med småbarn hemma utför mer än 10 timmar mer hemarbete än barnlösa par.

Tabell 10.2 Genomsnittlig tid för obetalt arbete för kvinnor och män 20–64 år, 2010/2011

Efter livscykel, timmar och minuter per vecka

	Kvinnor	Män	Differens
Ensamstående 20–44 år utan barn	16:17	11:07	5:10
Sammanboende 20–44 år utan barn	18:56	18:58	−0:02
Ensamstående 45–64 år utan barn	22:04	23:08	−1:04
Sammanboende 45–64 år utan barn	28:02	22:06	5:56
Ensamstående småbarnsföräldrar	43:30	..	..
Sammanboende småbarnsföräldrar	39:55	32:20	7:35
Ensamstående föräldrar med barn 7–17 år	27:06	..	..
Sammanboende föräldrar med barn 7–17 år	28:25	22:53	5:37
Genomsnitt	26:52	21:14	5:38

Not: ”..” indikerar för få observationer för att redovisa.

Källa: SCB: Tidsanvändningsundersökningen 2010/2011.

402

SOU 2020:46

Vuxenlivet

Föräldraledighet och föräldrapenning

Uttaget av föräldrapenning har blivit alltmer jämnt fördelat mellan mammor och pappor, och 2019 tog män ut 29 procent av all föräldra- penning. Om man ser till hur fördelningen ser ut när barnet är litet, innan det börjat på förskola, är mönstret inte lika jämställt. För barn födda 2008 använde mammorna 83 procent av de föräldrapenning- dagar som togs ut före 2-årsdagen. Nästan hälften av pappors totala uttag av föräldrapenningdagar togs ut efter det att barnet fyllt två år.15

Både kvinnor och män kombinerar föräldrapenningen med obetald föräldraledighet. En något äldre enkätstudie från Försäkringskassan undersökte detta. Under barnets första två år var de tillfrågade kvin- norna i genomsnitt föräldralediga 15,5 månader, varav 9,5 med för- äldrapenning. Männen var föräldralediga 3,8 månader i genomsnitt, varav 2,2 månader med föräldrapenning. Framför allt kvinnornas från- varoperioder från arbetet var således mycket längre än vad föräldra- penninguttaget antyder. Pappor tog också i högre utsträckning ut sin föräldraledighet på deltid.16

Hur enskilda föräldrar väljer att dela föräldraledigheten varierar; ju högre utbildning och inkomst kvinnan har, desto jämnare blir för- delningen, och motsvarande för män. Kvinnor i statlig sektor delar jämnare.17 Föräldrapenninguttaget bland kvinnor och män med ut- ländsk bakgrund skiljer sig markant från inrikes föddas; kvinnorna tar ut mer föräldrapenning och männen mindre.18

Tidsanvändningsundersökningen är statisk, det vill säga den föl- jer inte individer över tid. Annan forskning visar dock att fördel- ningen av det obetalda arbetet under första föräldraledigheten blir bestående även efteråt.19 Kvinnor som tagit ut lång föräldraledighet fortsätter att ta ett huvudansvar för hemarbetet och deltidsarbete är en vanlig strategi för att hantera detta.

15SOU 2017:101.

16Försäkringskassan (2013).

17SOU 2017:101.

18SOU 2016:73.

19Boye och Nermo (red) (2014). Se också Duvander m.fl. (2015).

403

Vuxenlivet

SOU 2020:46

Omsorg om äldre anhöriga

Forskning visar att välfärdsstatens insatser för dem som behöver omfattande omsorg medför att deras anhöriga förvärvsarbetar mer samtidigt som fler anhöriga ger omsorg. Den anhörigomsorg som ges är också mer jämställt fördelad. I länder där mer av omsorgen överlåts åt anhöriga, frivilligorganisationer och marknaden, är det färre anhöriga som ger omsorg, men de ger betydligt mer och intensivare omsorg och omsorgsarbetet är betydligt mindre jämställt fördelat. Omsorgsgivarna avstår ofta helt från förvärvsarbete.20 I internatio- nell jämförelse finns i Sverige en relativt omfattande offentligt finan- sierad omsorg om behövande, för äldre i form av hemtjänst och äldreboenden. Den offentligfinansierade omsorgen är alltså viktig för ett högt arbetskraftsdeltagande hos kvinnor och avlastar från den omsorg som framför allt kvinnor utför i andra delar av Europa.21 De flesta äldre i Sverige föredrar offentlig hjälp framför hjälp från an- höriga. Preferenser hos hjälpbehövande äldre följer varken utbild- ning eller kön. Det finns inga bra undersökningar på omsorgsprefe- renser och etnicitet.22

Den svenska äldreomsorgen byggdes ut under 1950-, 1960- och 1970-talen med äldreboenden och hemtjänst, men har sedan 1980- talet minskat. Under 1990-talet minskade framför allt hemtjänstens täckningsgrad, vilket fick till följd att anhörigomsorgen ökade, fram- för allt bland döttrar till lågutbildade äldre.23 Äldre med högre ut- bildning började köpa tjänster på marknaden i växande grad. Under 2000-talet minskade antalet äldreboendeplatser med en fjärdedel, något som inte till fullo kompenserades med ökad hemtjänst. Detta medförde att anhörigomsorgen till både högutbildade och lågut- bildade ökade ytterligare; trots rut-avdrag kunde privat köpt hjälp inte kompensera neddragningen fullt ut.24 Denna utveckling innebär en påtaglig risk för att anhörigomsorgens grad av frivillighet har minskat.25 vilket mest har missgynnat döttrar till lågutbildade äldre.26

20Se Stanfors och Welander Tärneberg (2020), s. 45–58 för en utförlig översikt över sambandet mellan anhörigas omsorg, dess karaktär, normer, välfärdsinstitutioner och arbetsmarknad.

21Colombo et al. (2011).

22Szebehely (2017), s. 41. Ungefär en tiondel av de äldre föredrar dock att få hjälp av en an- hörig utanför det egna hushållet.

23Samtidigt som täckningsgraden minskade, ökade resursinsatsen; se Börjesson (2008).

24Ulmanen and Szebehely (2015).

25Ulmanen (2013).

26Ulmanen & Szebehely (2015).

404

SOU 2020:46

Vuxenlivet

Som framgår av tabell 10.1 utgör omsorg om andra än egna barn mellan en femtedel och en fjärdedel av hushållens totala omsorg. Bland personer i 45–64-årsåldern är den vanligaste anhörigomsorgen riktad till föräldrar, medan personer över 65 år oftare ger omsorg åt sin make eller maka.

När en anhörig blir sjuk eller behöver omsorg av annan anledning, kan valmöjligheterna för den anhöriga upplevas som begränsade. Det gäller dels när behovet uppstår oväntat och plötsligt och inte kan planeras i tid och omfattning, dels när känslor av ansvar och för- pliktelse väger tungt, därför att det handlar om en anhörigs behov. De senare kan ofta vara knutna till normer och förväntningar, inte minst relaterade till kön.27 Att anhörigomsorgen på detta sätt kan vara ett begränsat val innebär att den blir en given förutsättning när individen ska besluta om sin användning av övrig tid, framför allt förvärvsarbete och fritid. Sammantaget visar forskning om Europa och Nordamerika att relationen mellan anhörigomsorg och arbets- marknadsutfall mätt med sysselsättning, arbetade timmar eller lön är negativ. Möjliga tolkningar av detta samband är att omsorgsansvar tränger ut förvärvsarbete eller att de som i högre grad har arbets- marknadsanknytning inte tar på sig omsorgsansvar.28

I en underlagsrapport till kommissionen visar Stanfors och Welander Tärneberg att i länder med mer offentlig omsorg och stöd till anhöriga blir det lättare att kombinera anhörigomsorg och för- värvsarbete, vilket gynnar kvinnor och bidrar till jämställdhet. Kvinnor i dessa länder utför visserligen även de mer obetalt hemarbete och arbetar deltid i högre utsträckning än män, men skillnaderna i könsarbetsdelning är mindre än i länder med mindre offentlig om- sorg.29 I underlagsrapporten skattas tidsanvändningen för svenska kvinnor och män i åldern 44–65 år utifrånindividuella- och hushålls- karaktäristika. Resultatet visar att bland äldre kvinnor och män finns betydande skillnader i tidsanvändning; kvinnor utför mer obetalt arbete, mindre betalt arbete och har mindre fri tid än män. Resultaten indikerar att detta tidsanvändningsmönster styrs av könsnormer snarare än ekonomiska faktorer på hushållsnivå.30 För undergruppen

27Stanfors och Welander Tärneberg (2020) ger en översikt av anhörigomsorg och normer om kön, s. 50–51.

28Stanfors och Welander Tärneberg, s. 51.

29Ibid, s. 54–55.

30Ibid, s. 74.

405

Vuxenlivet

SOU 2020:46

som har ett omsorgsansvar för en anhörig, är ansvaret däremot för- knippat med likartade effekter för både kvinnor och män, fram- för allt i form av mindre fri tid än för personer utan omsorgsansvar.31 Anhörigomsorg är ofta krävande, dels därför att den inte helt kan planeras i tid och omfattning, dels på grund av relationen mellan givare och mottagare. Den skapar därmed mer stress och har visat sig förknippad med sämre psykisk hälsa, vilket i sin tur är negativt för den fysiska hälsan. Sammantaget visar litteraturen att kvinnor

som ger omfattande omsorg till nära anhörig drabbas mest.32

Som beskrivits tidigare innebär den förväntade demografiska ut- vecklingen i Sverige att människor lever allt längre och att färre i arbetsför ålder ska försörja fler yngre och äldre. För att möta utveck- lingen har bland annat pensionsåldern höjts. I och med att andelen äldre och äldre äldre i befolkningen ökar, ökar även behovet av äldre- omsorg. Om inte det offentliga möter utvecklingen med åtminstone en realt bibehållen offentligt finansierad äldreomsorg i form av hem- tjänst och äldreboenden, kommer pressen öka på anhöriga. Som vi sett från länder med mindre offentlig omsorg riskerar kvinnor att få ta merparten av anhörigomsorgen, samtidigt som de förväntas för- värvsarbeta både fler timmar och fler år. Risken för ökad ohälsa i samband med en sådan utveckling är stor. Mer resurser till den offentligt finansierade äldreomsorgen innebär ökade offentliga ut- gifter men kan också bidra till anhöriga kvinnors arbetsutbud genom minskad sjukfrånvaro. Även för dem som arbetar i äldreomsorgen kan det medföra ökad sysselsättning och bättre hälsa. Konjunktur- institutet har beräknat att om alla som arbetar ofrivillig deltid skulle få heltidsarbete, skulle antalet arbetade timmar öka med 1,6 procent i offentliga sektorn och 0,4 procent i hela ekonomin.33

Ett förslag som har diskuterats är ett system för ledighet med ersättning vid tillfälliga behov av omsorg hos anhöriga. Det skulle innebära lättnader för dem som har mest anhörigansvar men skulle förmodligen bli kostsamt. Dessutom föreligger stor risk att uttaget skulle förstärka ekonomisk ojämlikhet mellan kvinnor och män. Det är svårt att tänka sig en konstruktion som skulle kunna motverka

31Ibid.

32Ibid, s. 57–58 sammanfattar litteraturen.

33Konjunkturinstitutet (2017). I uppgifterna ingår dock även annan ofrivillig deltid än den som orsakats av anhörigvård.

406

SOU 2020:46

Vuxenlivet

detta. Trenden att allt fler kvinnor förvärvsarbetar mer och längre bör inte brytas på grund av otillräckliga omsorgstjänster.

Rut-avdraget innebär enligt en beräkning att uppskattningsvis

60 procent av den tid som frigörs av tjänsten leder till ökat löne- arbete.34 Skattereduktioner har dock en regressiv fördelningseffekt; de kan utnyttjas i mindre utsträckning av personer med låga inkoms- ter, vilket utvecklingen av anhörigomsorg efter sekelskiftet visade (se ovan). Utökade rut-tjänster är därför enligt kommissionens be- dömning inte någon lösning för jämlik omsorg efter behov.35

10.3Separation

Att en parrelation upplöses ska inte nödvändigtvis ses som ett pro- blem. Både makar och barn kan må sämre av att fortsätta att leva i en dysfunktionell relation än att ta de problem som en separation trots allt innebär. Eftersom en skilsmässa kan få långsiktiga konsekvenser får både föräldrar och barn, är det viktigt att ha en korrekt bild av både motiven bakom separationen och vilka följderna kan bli.

Synen på separation har som konstaterades i kapitel 7 genomgått stora förändringar under det senaste århundradet.36 Det är en högre andel separationer i samboförhållanden än bland gifta, både i Sverige och internationellt. Statistik från 1990-talet och 00-talet visar att sambopar med gemensamma barn uppvisar ungefär dubbelt så hög risk att separera som gifta par med barn. Effekten torde främst bero på selektion, det vill säga att de par som väljer ett samboförhållande i stället för äktenskap också tenderar att uppfatta relationen som mindre bindande.37

Med ökat lönearbete blev kvinnor i större utsträckning ekonomiskt oberoende, och det blev möjligt att klara ekonomin även efter en sepa- ration. Den traditionella arbetsfördelningen luckrades samtidigt upp.38 Högre utbildningsnivå hos parterna har blandade effekter; hos män minskar det risken för separation, medan effekten av ökad utbild- ningsnivå hos kvinnor beror på både relationerna inom äktenskapet och normerna i det omgivande samhället. I länder som domineras av

34Halldén och Stenberg (2014).

35Utöver tidigare angivna referenser, se Szebehely (2014). Se också Takter (ed.) (2015).

36Sandström (2012).

37SCB statistik Barn och familj; Hovde Lyngstad and Jalovaara (2010).

38Oláh and Gähler (2014).

407

Vuxenlivet

SOU 2020:46

traditionell rollfördelning mellan könen ökar risken, medan det mot- satta gäller i mer moderna kulturer.

Lagstiftningen har självfallet betydelse. Att det blev lättare att skilja sig i och med en ny skilsmässolag i Sverige 1974 är en av orsakerna till att separationer har blivit mer vanliga. Även föräldraförsäkringen förefaller ha spelat en roll.39 Bland par som delade föräldraledigheten mer lika efter införandet av en mer individualiserad försäkring ökade sannolikheten att separera inom 3 år med omkring 10 procent. Sepa- rationerna ökade mest i par som före reformen karaktäriserades av en traditionell rollfördelning.

Konsekvenserna av en separation beror i hög utsträckning på hur lagstiftningen är utformad, vad avser både skilsmässolagstiftning och socialförsäkringen. Av internationella jämförelser mellan europeiska länder framgår att skilsmässor i allmänhet har negativa ekonomiska effekter och att kvinnor drabbas av mer negativa ekonomiska effekter än män. Det finns dock skillnader mellan länderna, och Sverige hävdar sig väl i jämförelsen vad avser både effekterna generellt och skillnaden mellan könen.40

Föräldraansvaret efter separationen blir i växande utsträckning gemensamt, men kvinnor har oftare ansvaret i de fall vårdnaden inte är gemensam.41 Ensamstående med barn är en grupp där risken för låg ekonomisk standard är hög. Beräkningen av standarden i hushållet försvåras av att alla transfereringar mellan parterna inte registreras och också av att nya relationer som inte registreras kan förbättra den faktiska hushållsekonomin.

Barn som har upplevt separationer har i vuxen ålder i genomsnitt kortare total utbildningstid, men den effekten förefaller bero på selek- tion och ska inte tolkas som en konsekvens av själva separationen.42

Våld i nära relationer

Om gemensam vårdnad blir det valda alternativet efter en separation, tyder det på att eventuella konflikter kan hanteras i ordnade former. I vissa relationer leder konflikterna dock till våld. I Sverige uppger

39Avdic and Karimi (2018).

40Uunk (2004), Andreß et al. (2006).

41SCB Barn och familj.

42Björklund and Sundström (2006).

408

SOU 2020:46

Vuxenlivet

sig 14 procent av kvinnorna och 5 procent av männen ha utsatts för våld i en nära relation.43 Negativa konsekvenser för kvinnor och barn av våld i nära relationer som har observerats är missfall, depression, posttraumatisk stress och ökad risk för självmord.44 På global nivå är en uppskattning av de totala kostnaderna 5 procent av BNP.45 Siffran kan vara en överskattning och är lägre i utvecklade länder, men en rimlig uppskattning av kostnaderna här ligger i intervallet ½ till 1 procent av BNP.46 Individuella konsekvenser av att utsättas för våld är bland annat lägre arbetsinkomster, högre sjukfrånvaro och ökad självmordsrisk. Kostnaderna på individnivå uppskattas till i genomsnitt 1,5 miljoner kronor.47

10.4Hälsa i vuxenlivet

Sveriges befolkning har i internationell jämförelse en god hälsa. Det finns dock betydande skillnader knutna till kön, yrke, inkomst, region och andra bakgrundsfaktorer.48 Skillnaderna blir särskilt tydliga för kombinationer av dessa faktorer.

Inkomst, utbildning, social status

Mätt med ett standardmått på hälsa – sannolikheten att en person avlider inom de närmaste tre åren – är ojämlikheten i dödsrisker större bland män än bland kvinnor. Detta beror framför allt på köns- skillnader längst ned i inkomst- och utbildningsfördelningen. Sam- bandet mellan disponibel inkomst och dödlighet är särskilt starkt för låga inkomster, mer än för låga utbildningsnivåer. Sambandet mellan inkomst och hälsa går i båda riktningarna; dålig hälsa kan vara en orsak till låga inkomster.

Dödsrisken har minskat över befolkningen sedan mitten av 1990- talet med ett undantag: kvinnor med de lägsta inkomsterna. Den sociala ojämlikheten i dödsrisker har ökat bland kvinnor med 30 till

43NCK (2014).

44Hydén m.fl. (2016).

45Hoeffler (2017).

46Dvs. 25–45 miljarder kronor; Durewall (2018).

47Se Ornstein (2017).

48För en översikt, se Hartman och Sjögren (2017). Uppgifterna i den text som följer är häm- tade från denna, där inte annat anges.

409

Vuxenlivet

SOU 2020:46

36 procent mätt över inkomstfördelningen och mellan 11 och 30 pro- cent mätt över utbildningsfördelningen. Bland män finns ingen lika tydlig ökning.

Samma tendens återfinns när befolkningen indelas i utbildnings- kategorier. Skillnaden i återstående förväntad livslängd vid 30 års ålder mellan högutbildade och personer med högst förgymnasial utbildning uppgick år 2017 till 6 år. Mellan 2012 och 2017 steg den återstående förväntade livslängden vid 30 års ålder för högutbildade män med 1 år, medan den sjönk med 0,2 år för kvinnor med högst förgymnasial utbildning.49 I ett längre tidsperspektiv har kategorin med endast förgymnasial utbildning krympt, så det kan finnas en viss selektionseffekt här. Att det inte endast rör sig om en selektions- effekt är dock klart, eftersom den negativa utvecklingen härrör från åldersgruppen 40–64 år bland kvinnorna, medan både yngre och äldre kvinnor har utvecklats positivt.50

Det finns flera orsaker till att det uppstår skillnader i dödlighet mellan exempelvis högutbildade och dem som har kortare utbild- ning, eller mellan gifta och skilda. Det kan gälla kunskaper om hur risker för ohälsa kan undvikas, skillnader i levnadsvanor eller skillnader i stöd från nätverk och andra sociala resurser som varierar med utbild- ningsnivå och civilstånd och som påverkar den förväntade livslängden.

Begreppet socioekonomiska skillnader används ofta som en sam- lingsbeteckning för skillnader i utbildning, klass, social status och in- komst.51 En noggrann analys av effekterna i dessa dimensioner visar emellertid att det finns skillnader dem emellan.52 Medan utbildning är kopplad till bättre hälsa för båda könen, finns det en oberoende effekt av klass och inkomst för män (men inte för kvinnor) och en obe- roende effekt av social status för kvinnor (men inte för män).

Den ökade ojämlikheten i hälsa gäller alla åldersgrupper. Bland männen har ojämlikhet i dödsrisker entydigt ökat i yngre ålders- grupper. Man får samma resultat om man endast studerar den del av befolkningen som är född i Norden; detta är alltså inte en förändring som förorsakas av invandringen.

49SCB (2018 c). Siffrorna gäller endast kvinnor som är födda i Sverige.

50SCB (2016 b).

51Medan utbildning, inkomst och det yrkesrelaterade klassbegreppet förhållandevis väl åter- speglas i objektivt mätbara indikatorer, avser status mer en upplevd känsla av jämlikhet och är mer relaterad till likheter i livsstil.

52Torssander and Erikson (2010).

410

SOU 2020:46

Vuxenlivet

Regionala skillnader

Ojämlikheten i hälsa – mätt som skillnad i dödlighet mellan den socioekonomiskt svagaste och den starkaste gruppen – varierar ock- så över landet. Framför allt varierar dödligheten bland fattiga och personer med kort utbildning. Liksom i USA53 finns en tendens att dödsrisker för fattiga kvinnor och män och lågutbildade kvinnor är lägre på platser med allmänt högre välstånd, utbildning och mer positiva livsstilsfaktorer. Mönstren för lågutbildade män är mer komplicerade. Av den kommunala variationen i dödsrisker bland fattiga och lågt utbildade kan grovt sett hälften förklaras av kommunala skillnader i demografi, utbildning, ekonomi och arbetsmarknad, folkhälsopolitik, vårdtillgång och livsstilsfaktorer. Generellt sett har de regionala skill- naderna i dödlighet bland fattiga och lågutbildade minskat, vilket medför att de övergripande regionala skillnaderna i ojämlikhet också har minskat.

Kvinnors och mäns hälsa

Det är ett gammalt diskussionsämne att kvinnor har sämre hälsa och är sjukskrivna i större omfattning än män, samtidigt som de har högre förväntad livslängd. Olika hypoteser har framförts, med anknytning till både fysiologiska skillnader mellan könen och sociala faktorer som fördelningen av familjeansvaret inom hushållet. Som framgår av figur 10.1 är skillnaden i sjuktal mellan kvinnor och män ganska liten före det första barnets födelse men blir väsentligt större när barn har fötts och föräldraledigheten har passerats. I diagrammet nedan visas skillnaden mellan kvinnor och män med hjälp av indikatorn sjuk- skrivning.

53Chetty et al. (2016).

411

Vuxenlivet

SOU 2020:46

Figur 10.1 Effekten av barnafödande på skillnaden mellan kvinnor och män i sjukskrivning

Källa: Angelov et al. (2018), fig. 4.

Det finns dock ingen större skillnad mellan könen i sjukhusinlägg- ning efter barnens födelse (ej visat i figuren), vilket författarna tolkar som att skillnaden i sjukfrånvaro beror på kvinnors tyngre ansvar för familj och hushåll.

Värt att notera är att skillnaden i sjuktal är större när kvinnan har en förhållandevis låg lön, vilket kan tolkas på olika sätt. Om exempel- vis hela familjen drabbas av en virusinfektion och barnen ska stanna hemma och föräldrarna har möjlighet att välja vem som ska vara hemma, är det rationellt att den lägst avlönade tar på sig detta, efter- som inkomstbortfallet ofta blir lägre då.

Men skillnaden kan också återspegla en djupare obalans i hushål- let. En ojämn fördelning av inkomsterna mellan makarna skapar en ojämn maktrelation, vilket har visat sig vara en riskfaktor för både psykisk och fysisk ohälsa.54 Det innebär att det eventuellt finns ett orsakssamband av ett annat slag, från inkomstskillnad till ohälsa.

54Cassidy and Davies (2003).

412

SOU 2020:46

Vuxenlivet

Mot sjukhusinläggning som indikator kan man invända att all ohälsa inte leder till sjukhusinläggning. Att barnafödande innebär en belastning på kropp och hälsa blir klart, när man ser barnafödande i ett längre historiskt perspektiv där många barn förr var vanligt. Bland de kvinnor som levde tillräckligt länge för att kunna fullborda sitt barnafödande var livslängden högre för dem som födde få barn. Utbytesförhållandet mellan många barn och ett långt liv var särskilt uttalat i fattigare hushåll.55 I tidsserier som är så långa att man kan följa den så kallade demografiska transitionen, under vilken både dödlighet och barnafödande gick ner till moderna nivåer, kan man kon- statera att kvinnors högre medellivslängd är ett modernt fenomen.56

Sammanfattningsvis råder det knappast någon motsättning mellan de båda förklaringsperspektiven. Barnafödande innebär en belastning på kropp och hälsa som kan göra kvinnor i genomsnitt mer predispo- nerade för ohälsoepisoder.57 Ett större ansvar för familj och hushåll, eventuellt kombinerat med en asymmetrisk relation inom hushållet, får effekter i samma riktning. Kvinnors genomsnittligt högre medel- livslängd är av allt att döma ett resultat av evolutionen och har mindre att göra med moderna sociala relationer och socialförsäkringssystem.

Åtgärder för bättre hälsa

Vad gäller konkreta åtgärder identifieras i regeringens folkhälsopolitik åtta målområden som avgörande för hälsoutvecklingen. Dessa är:

•Det tidiga livets villkor

•Kunskaper, kompetenser och utbildning

•Arbete, arbetsförhållanden och arbetsmiljö

•Inkomster och försörjningsmöjligheter

•Boende och närmiljö

•Levnadsvanor

•Kontroll, inflytande och delaktighet

•En jämlik och hälsofrämjande hälso- och sjukvård.58

55Westenorp and Kirkwood (1998), Lycett et al. (2000).

56Bolund et al. (2018).

57Se vidare underlagsrapport till kommissionen av Fransson m.fl. (2020).

58Prop. 2017/18:249.

413

Vuxenlivet

SOU 2020:46

En komplex fråga är på vilket sätt utbildning påverkar hälsan posi- tivt. Som framgått föreligger ett klart statistiskt samband mellan ut- bildning och hälsa. Ett sådant samband kan ha olika förklaringar: ut- bildning kan leda till bättre hälsa, ohälsa i barndom och ungdom kan lägga hinder i vägen för utbildning, och det kan finnas gemensamma faktorer bakom hälsa och utbildning. Det finns både argument och empirisk evidens för alla tre förklaringsfaktorerna.

För den första förklaringsfaktorn talar att utbildning ger formell kompetens för ett visst yrke, vilket ökar sannolikheten för att man ska få ett arbete och dessutom ett arbete med mer självbestämmande och lägre stress; detta är inte omstritt. Utbildning ger också en allmänt användbar förmåga att ta till sig information om hälsosamma levnadsmönster, undvika risker och försvara sina intressen på olika nivåer i vardagen. Styrkan i evidensen varierar. Två studier på svenska data tyder på vissa men tämligen svaga effekter.59 Oreopoulos & Salvanes drar i en översikt slutsatsen att det finns ett orsakssamband från utbildning till hälsa, men att styrkan i sambandet varierar.60 Mazumder trycker i en annan översikt på de metodologiska svårig- heterna och menar att evidensen för effekter generellt sett är svag.61 I en kommentar konstaterar Salvanes att med exempelvis mortalitet som utfallsvariabel kommer effekterna med nödvändighet att bli svaga i OECD-länder, eftersom mortaliteten är låg utom i de höga åldrarna.62 Det är dessutom relativt sällsynt med situationer som skapar de experimentliknande förhållanden som är önskvärda för att ett odiskutabelt kausalt samband ska kunna visas.

Även den andra länken är uppenbarligen relevant i vissa fall. Barn som drabbas av olyckor eller svår ohälsa kommer i vissa fall inte att ha möjligheter att uppnå en genomsnittlig utbildningsnivå. En gemen- sam bakomliggande faktor – den tredje länken – kan vara genetiken. En forskargrupp menar sig ha funnit en sådan genetisk länk; på det studerade materialet motsvarade en ökning med en standardavvikelse i benägenheten för utbildning hos de studerade personerna en ökning av den förväntade livslängden hos deras föräldrar med 2–3 procent.63 Även här finns emellertid utrymme för olika tolkningar av orsaks- sambanden.

59Lager and Torssander (2012), Meghir et al. (2017).

60Oreopoulos and Salvanes (2011).

61Mazumder (2012).

62Salvanes (2012).

63Marioni et al. (2016).

414

SOU 2020:46

Vuxenlivet

Med kommissionens uppdrag i åtanke finns det två aspekter som är särskilt relevanta för policydiskussionen. Den första är att immi- grationen har ökat spännvidden i utbildningsnivåerna hos den svenska befolkningen och att det därför kan vara motiverat att se till erfaren- heter från utbildningsinsatser utanför kretsen av OECD-länder.64

Den andra viktiga aspekten gäller effekten på nästa generation. Barnen till mer välutbildade föräldrar tenderar att ha bättre hälsa, och denna bättre hälsa ökar i sin tur sannolikheten för framgång i studier och på arbetsmarknaden.65

Ojämlik tillgång till vård och ojämlikt vårdutnyttjande

De senaste tio åren har antalet vårdcentraler ökat, men nyetableringen av vårdcentraler har varierat kraftigt mellan regionerna.66 Det finns också skillnader i uppsökande av vård, där grupper med enbart grund- skoleutbildning och utrikes födda i lägre utsträckning söker vård trots ett upplevt behov.67 Generella stöd från vården såsom föräldra- stöd når i lägre utsträckning låginkomsttagare, personer födda i ut- landet och ensamstående.68

Hälso- och sjukvårdslagen stipulerar att den som har det största behovet av vård ska ges företräde till vården. Studier av vårdvals- reformen inom primärvården ger inget entydigt svar på frågan om reformen har påverkat olika socioekonomiska gruppers tillgång till vård. Däremot kan reformen ha bidragit till större regionala skill- nader.69

Det har skett en stor ökning av antalet privata sjukvårdsförsäk- ringar under de senaste 20 åren. Frågan hur köer hanteras hos privata vårdgivare har utretts av Myndigheten för vårdanalys.70 Myndig- heten drar slutsatsen att personer med sjukvårdsförsäkringar ges vård snabbare, sannolikt utan att det finns skillnader i medicinska behov, men har svårt att bedöma hur stor effekten är för patient- kollektivet i stort. Kombinationen av offentliga och privata vård- givare inom delvis samma system skapar en brist på transparens.

64Se diskussionen i Cutler and Lleras-Muney (2012).

65Currie (2009).

66SOU 2018:55.

67SOU 2017:47.

68Ibid.

69SOU 2019:42.

70Vårdanalys (2020).

415

Vuxenlivet

SOU 2020:46

10.5Alkohol, tobak, narkotika och spel

Alkohol, tobak, narkotika och spel medför alla risker för beroenden, som på olika sätt är kopplade till ojämlikhet. Beroendet kan i sig leda till försämrad ekonomi och hota relationer till närstående, arbets- förmåga och så vidare. Men personer med olika inkomster och andra resurser löper också olika risker att hamna i problematiska situa- tioner, och de har också olika möjligheter att hantera svårigheter när de väl uppträder.

Ett beroende påverkar en människas beslutskraft och försvagar rationaliteten. En person som drabbas av beroende kan mycket väl vilja ändra sitt beteende men sakna egen kraft att komma ur det. De underliggande mekanismerna är av neurobiologisk natur och är för- hållandevis väl kartlagda.71 Den brist på autonomi som blir resultatet är, vid sidan av skadeverkningar och negativa konsekvenser för män- niskor i omgivningen, en grund för att diskutera offentliga ingrepp av olika slag för att begränsa både bruket i sig och skadeverkningarna på brukare och omgivning.

Missbruk i olika former har alltid följt med människan, även om substanser och former har skiftat genom historien. Av de fyra pro- blemen som nämns i rubriken förenas de tre förstnämnda – alkohol, tobak och narkotika – av att man fysiskt intar främmande substanser som har skadliga effekter på kroppen, medan spel handlar om ett be- teende som har indirekta effekter på hälsa och omgivning. Konse- kvenserna av spelmissbruk kan inte desto mindre vara lika negativa som konsekvenserna av andra former av missbruk.

Alkohol, tobak och narkotika

Både konsumtionsmönster och skadeverkningar skiljer sig mellan alkohol, tobak och narkotika. Alkohol konsumeras någon gång av

86procent i befolkningen, snus och cigaretter av 13 respektive 12 pro- cent och narkotikaklassade preparat används av 8–9 procent.72 Bland narkotikaklassade preparat är cannabis det mest förekommande. Skill- naderna mellan substanserna är mindre om man fokuserar på dem som använder dem mer frekvent. Både narkotika och dopnings-

71För en översikt över det aktuella forskningsläget, se Heilig (2019).

72Siffrorna som följer är hämtade från CAN (2017) och från Sundin m.fl. (2018).

416

SOU 2020:46

Vuxenlivet

preparat används dock frekvent av väsentligt färre personer, om- kring 1 procent av befolkningen.

Problembilden ser också olika ut. Totalt hade 4 procent av befolk- ningen ett alkoholberoende enligt gängse kriterier, medan 14 pro- cent hade påverkats negativt av någon närståendes drickande och 12 procent av en okänd persons drickande. Fler män än kvinnor är alkoholberoende, medan fler kvinnor påverkas mer negativt av andras alkoholkonsumtion. Yngre har generellt mer problem än äldre både vad gäller beroende och utsatthet för andras alkoholkonsumtion. Alkoholkonsumtionen har minskat något under senare år, men an- delen alkoholberoende i befolkningen var densamma 2017 som 2013.

Omkring var femte motorfordonsförare som är involverad i en olycka har otillåten halt av alkohol i blodet, och detsamma gäller förare som avlider i trafiken.73 Det finns en stark koppling mellan alkohol och brott. Andelen gärningspersoner som är berusade vid misshandel är 62 procent (män mer än 70 procent), vid sexualbrott 55 procent och vid hot och rån 52 procent.74

Alkohol orsakade cirka 84 000 förlorade år i för tidig död och sjukdom 2010 bland män och kvinnor tillsammans, vilket motsva- rade 3,4 procent av den totala sjukdomsbördan, det vill säga förlus- ten i form av förlorad hälsa och för tidig död.75 Bruk i ungdomsåren ökar risken för missbruk i vuxen ålder, för beroende av försörjnings- stöd och för psykiska störningar.76 Det finns vissa sjukdomar för vilka ett begränsat alkoholintag kan utgöra ett visst skydd, men som visats i den tidigare citerade internationella översiktsrapporten är nettoeffekten när samtliga sjukdomar tas i beaktande negativ för alla intagsnivåer.77

Den totala tobakskonsumtionen har sjunkit stadigt under en följd av år som en konsekvens av både förändrade normer och skärpta restriktioner på rökning. Kvinnors konsumtion har under samma tid ökat och är numera högre än männens. Snus har expanderat på be- kostnad av cigarretter. Trots den avtagande konsumtionen står tobaken för den största sjukdomsbördan av de tre substanserna,

73Trafikanalys (2016).

74Brå (2015b).

75Agardh m.fl. (2015). Sjukdomsbördan mäts med funktionsjusterade levnadsår, disability adjusted life years (DALY).

76Thern et al. (2017).

77GBD 2016 Alcohol Collaborators (2018).

417

Vuxenlivet

SOU 2020:46

7,7 procent av den totala sjukdomsbördan i samhället. Den över- vägande delen berodde på för tidig död.

Narkotikabruket har bedömts öka något under senare decennier. Det förorsakar 1,3 procent av den totala sjukdomsbördan, huvud- sakligen bland män och genom sjukdom snarare än för tidig död. Till de externa effekterna hör trafikolyckor; illegala droger uppskattas förekomma hos 6 procent och narkotikaklassade läkemedel hos 9 procent av förarna av lastbilar och bussar, vilket är ungefär samma nivåer som för personbilar.78 Narkotika är också starkt kopplad till organiserad brottslighet.

Missbruket varierar mer eller mindre starkt med sociala bakgrunds- faktorer. Gemensamt för de tre kategorierna är dock att förmågan att hantera missbruk är bättre hos personer med större ekonomiska och sociala resurser till sitt förfogande. Över tid har det också skett en koncentration av missbruket till personer med svagare socioekono- misk ställning.79

Spel

Spelberoende är sedan 2013 klassificerat som ett beroendesyndrom. Diagnoskriterier är att man spelar för allt större summor, lider av rastlöshet eller irritabilitet vid försök att sluta (”abstinenssymtom”), gör upprepade misslyckade försök att sluta, ständigt tänker på spel, spelar när man mår psykiskt dåligt, försöker vinna tillbaka förluster, ljuger om spelandets omfattning och riskerar arbete och relationer på grund av spelande och ekonomiskt beroende av andra.80 Samsjuklig- heten med andra beroenden och med sjukdomar är hög. Tillståndet har mycket gemensamt med substansberoenden (alkohol etc.) när det gäller epidemiologi, genetik, psykiatrisk samsjuklighet och neuro- biologi.

Omkring 2 procent av befolkningen lider av beroende, och 0,4 procent har svårt beroende. Beroende är vanligare hos kvinnor. Inberäknas närstående som på olika sätt påverkas av missbruket, stiger andelen berörda till 8,3 procent av den vuxna befolkningen (omkring 600 000 personer). Antalet berörda barn uppgår till drygt

78Ekström och Forsman (2018).

79Spika et al. (2018).

80Widinghoff och Håkansson (2018).

418

SOU 2020:46

Vuxenlivet

80 000.81 Mer än en tredjedel av dem som är spelberoende utsätter andra för våld eller utsätts för våld.82

Utslaget per vuxen medborgare i landet är spelandet inte särskilt omfattande, men spelandet är inte jämt fördelat över den vuxna befolkningen. En stor del av befolkningen (40 procent) spelade inte alls om pengar under år 2017. Bland dem som spelade stod 2 procent för omkring 50 procent av den totala omsättningen på spelmark- naden. En knapp fjärdedel av de spelande stod för 80 procent av om- sättningen.

Det har i svenska data inte etablerats något enkelt samband mel- lan inkomst och risken för att drabbas av spelmissbruk och problem- spelande.83 I förhållande till den disponibla inkomsten kan skillna- derna dock vara stora mellan låg- och medelinkomsttagare. Personer med högre inkomster eller förmögenheter har självfallet lättare att hantera förluster till följd av spel, men om spelandet blir omfattande, kan konekvenserna också för medelinkomsttagare bli kännbara. Om en person med relativt goda inkomster tillhör de 2 procent av be- folkningen som spelar mest, innebär detta att man i genomsnitt år- ligen spelar bort närmare 200 000 kronor av sin disponibla inkomst. Detta motsvarar hela den disponibla inkomsten i decilgrupp 4 och cirka 50 procent av den disponibla inkomsten i decilgrupp 9. Ekono- miskt starka individer kan alltså på grund av sitt missbruk få en låg ekonomisk standard.

Internationella studier tyder på att den mest riskabla spelformen är så kallade nätkasinon. Inte i någon annan beroendeform kan en människa på så kort tid utsätta sig själv och sina närmaste för så stor skada på så kort tid. Den socioekonomiska profilen är den förväntade: personer med högre inkomster spelar i genomsnitt för större belopp, men i relation till inkomsten är låginkomsttagare mer utsatta.84 Svenska data ger stöd åt att det internetbaserade spelandet representerar ett betydligt större problem än det traditionella. Andelen av dem som har problemspelande utgör 24 procent av alla som spelat kasinospel, men dessa står för 79 procent av den totala omsättningen.85

81Folkhälsomyndigheten (2018). För internationella litteraturöversikter, se Riley et al. (2018) och Williams et al. (2012).

82Dowling et al. (2016).

83Detta innebär inte att det inte finns sådana, utan att spel, än så länge, är relativt obeforskat. Folkhälsomyndigheter har i uppdrag att förbättra kunskapsläget.

84Williams et al. (2011).

85Se Folkhälsomyndighetens webbsida för statistik från undersökningarna Swelog.

419

Vuxenlivet

SOU 2020:46

Den tekniska utvecklingen har gjort att utbudet av spel har ökat, vilket har lett till både ett ökat spelande och en uppkomst av oreglerat spelande. Därmed har statens möjligheter att kontrollera hur spelandet bedrivs minskat. Den gemensamma marknaden inom EU har försvårat den nationella regleringen.86 Spellagen (2018:1138) har syftat till att samtidigt liberalisera spelmarknaden och att få en något bättre kon- troll över det spelande som tidigare skedde oreglerat.

Spelandet har negativa ekonomiska konsekvenser på det indivi- duella planet men är samtidigt något vissa personer väljer att göra. Det kan gälla spänningsmomentet men torde ofta också röra sig om överdrivna föreställningar om möjligheterna att göra nettovinster på spelandet, föreställningar som underhålls och förstärks av de kom- mersiella aktörerna. Det reglerade spelandet ger inkomster till staten i form av skatter och avgifter samt vinstutdelning. Intäkterna mot- svarar inte de samhällsekonomiska kostnaderna. Den av Jämlikhets- kommissionen och Folkhälsomyndigheten beställda underlagsrappor- ten ”Samhällets kostnader för spelproblem i Sverige” som använder en sjukdomskostnadskalkyl, indikerar att de samhällsekonomiska kostnaderna 2018 var cirka 14,4 miljarder kronor, vilket är drygt dubbelt så mycket som de statliga intäkterna från spelverksamheten.

Det är de indirekta kostnaderna, produktionsbortfall i ekonomin, som medför de största kostnaderna. I dessa kostnader ingår bland annat frånvaro från arbetet, arbetslöshet och för tidig död. Direkta kostnader är kostnader som det offentliga hanterar, såsom vård, rättsväsende med mera. De materiella kostnaderna är en skattning av de förluster spelandet innebär för både den spelande och närstående. Även påfrestningar för brottsoffer till följd av spelmissbruk kan föras till denna kategori.

På samma sätt som med alkoholpolitiken behöver politiken in- riktas på att genom avvägda insatser förhindra missbruk snarare än att begränsa allt spelande. Alltför starka restriktioner eller höga skatter kan leda till ökad andel av oreglerat spelande. Detta förut- sätter dock att det offentliga har möjligheter att utveckla metoder och får tillgång till data för att med bättre precision identifiera och studera riskgrupper och därmed kunna utveckla preventiva och be- handlande metoder för att minska de individuella och samhälleliga kostnaderna.

86Se underlagsrapport till kommissionen av Jörgen Hettne, kap. 5.

420

SOU 2020:46

Vuxenlivet

10.6Föreningsliv och civilsamhälle

Begreppet det civila samhället används för de delar av samhället som inte utgörs av staten, marknaden eller enskilda hushåll. I området ingår allt från informella nätverk och idrottsföreningar till trossamfund och välgörenhetsorganisationer. Begreppet fick ett uppsving efter Berlin- murens fall, eftersom regimerna i Östeuropa medvetet hade under- tryckt organisationer som inte kontrollerades politiskt och dessa organisationer därmed kom att förknippas med demokratiskt mot- stånd. Statsvetaren Robert Putnam bidrog till denna föreställning genom att hävda att ett starkt civilsamhälle är liktydigt med en stark demokrati.87 Tesen har kritiserats, bland andra av Sheri Berman, som i en studie av Weimarrepubliken har visat att ett starkt civilsamhälle i kombination med svaga politiska institutioner i själva verket är en del av förklaringen till det nazistiska maktövertagandet.88 Reflexen att förknippa begreppet civilsamhälle med allt som är samhällsnyttigt är uppenbarligen fel, eftersom det inkluderar bildningar som kriminella motorcykelorganisationer, maffian och Ku Klux Klan.

Inte desto mindre lämnar civilsamhället viktiga positiva bidrag till samhället i stort, samtidigt som det skapar delaktighet och mening för dem som deltar i det. Statistiska centralbyrån har på regeringens uppdrag uppskattat det ekonomiska värdet av den civila sektorns arbete i Sverige.89 Totalt fanns det 2016 drygt 250 000 föreningar i Sverige, varav 95 000 var ekonomiskt aktiva. Det civila samhällets produktion hade år 2014 ett förädlingsvärde på 126 miljarder kronor 2014 eller 3,2 procent av BNP. De kategorier som bidrog mest var organisationer med social inriktning och idrottsorganisationer. Läg- ger man till detta värdet av den arbetade tid som inte registreras i de ordinarie nationalräkenskaperna, får man ett totalt värde motsvarande 6,3 procent av BNP. Detta kan jämföras exempelvis med handeln, som år 2014 hade ett förädlingsvärde på 3,3 procent av BNP.

Inom Europa är det de nordiska länderna jämte Nederländerna och Schweiz som har den högsta andelen av befolkningen engagerad i ideellt arbete.90

87Putnam (1993).

88Berman (1997). Se också Putzel (1997) och Carothers (2000).

89SCB (2018d) och SCB (2018e).

90SCB (2018f).

421

Vuxenlivet

SOU 2020:46

Det offentliga stödet till organisationer uppgick 2014 till 54 mil- jarder kronor. Det finns olika motiv för sådana stöd.91 Ett argument är att verksamhet i föreningar ökar både ungdomars och vuxnas förmåga att samverka i grupp och respektera kollektiva beslutsformer och därigenom bidrar till den demokratiska infrastrukturen i landet. Ett annat, rent produktionsekonomiskt argument är att det offentliga genom stöd till organisationer kan få högre utväxling på resurser som sätts in för att lösa politiskt beslutade uppgifter. Oavsett motiv är det mot bakgrund av det offentliga stödets storlek väsentligt att undersöka hur den faktiska fördelningen ser ut.

Idrott är som framgått en viktig fritidsaktivitet, i synnerhet för ungdomar och då särskilt de yngre. I åldrarna 16–24 år är det runt

17procent av männen och 15 procent av kvinnorna som aktivt deltar i en idrotts- eller friluftsförening som tränare, ledare eller som annan stödjande funktion. En gynnsam socioekonomisk bakgrund ökar sannolikheten för att aktivt delta i olika former av idrott.92 Del- tagande i föreningsidrott är starkast kopplat till socioekonomiska resurser. Även kön och bostadsområde påverkar engagemanget. Ungdomars etniska ursprung förefaller inte ha någon betydelse för medlemskap i en idrottsförening. Personer med någon form av funk- tionsnedsättning idrottar i lika hög utsträckning som andra, kvinnor något mer än män; däremot förefaller risken för stillasittande vara större bland dem som inte idrottar inom denna kategori.93

Andra aktiviteter som engagerar ungdomar är scouterna, teater, musikskola eller körsång. En fjärdedel av ungdomar mellan 12 och

15år och 14 procent av ungdomar mellan 16 och 18 år deltar minst en gång i veckan i sådana aktiviteter.94

Fritidsgården kan vara en viktig mötesplats för ungdomar, där många spenderar delar av sin fritid. Den besöks frivilligt av ung- domar, utan direkta krav att delta i särskilda aktiviteter. Avsaknad av krav men också stöd från vuxna och jämnåriga är viktiga motiv för ungdomar att komma till fritidsgårdarna. Fritidsgårdar som är beläg- na i socioekonomiskt utsatta bostadsområden får en kompensato- risk roll där många ungdomar får tillgång till bland annat internet.95

91Bohm (1985).

92Larsson (2008).

93SCB (2017) respektive Lobenius Palmér (2017).

94SCB (2017 b).

95Geidne et al. (2016).

422

SOU 2020:46

Vuxenlivet

Vissa gårdar har en könsjämn fördelning, medan andra besöks främst av pojkar.

Ser man till personer från de övre tonåren och uppåt är det 36 pro- cent som ägnar sig åt ideellt arbete någon gång under en 12-månads- period. Det är vanligare att personer med hög utbildning arbetar ideellt. Det gäller både män och kvinnor och även internationellt.

ISverige hade 28 procent av dem som har högst förgymnasial utbild- ning ägnat sig åt någon form av ideellt arbete, jämfört med 41 pro- cent bland dem som har en eftergymnasial utbildning på minst två år. Man kan sammanfattningsvis konstatera att barn och ungdomar från socioekonomiskt gynnade hushåll får större del av organisations- stödet men att detta motsvaras av en högre arbetsinsats av föräldrar med hög utbildning, som hör till denna kategori.

10.7Kulturliv

Begreppet kultur används med olika mer eller mindre generella bety- delser. I den allmännaste meningen, som ibland används inom antro- pologin, kan det avse levnadsmönster i samhället på alla nivåer. En mer avgränsad innebörd med en kvalitetsdimension är olika former av andlig odling – litteratur, konst, musik, teater och så vidare – som ofta, men inte alltid, är knutna till institutioner.

De nationella kulturpolitiska målen96 anger att kulturen ska vara

en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling.

För att uppnå målen ska kulturpolitiken:

•främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att ut- veckla sina skapande förmågor,

•främja kvalitet och konstnärlig förnyelse,

•främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas,

•främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan,

•särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur.

96Prop. 2009/10:3, bet. 2009/10: KrU5, rskr. 2009/10:145.

423

Vuxenlivet

SOU 2020:46

De kulturpolitiska målen anger att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Det kan förstås som att kön, funktionsnedsättningar, utländsk bakgrund eller hemort i landet inte ska påverka delaktighet. Delaktighetsmålet motiverar också att betydelsen av socioekono- miska faktorer som exempelvis utbildning och inkomst analyseras.

Det grundläggande motivet för ett offentligt åtagande på kultur- området är att hitta fram till och aktivera grupper som annars inte skulle efterfråga kulturupplevelser. Som konstaterades i kapitel 8 grundläggs kulturvanor liksom många andra av vuxenlivets vanor i barn- och ungdomsåren. Både den obligatoriska skolan och kultur- skolorna är därför centrala för det kulturpolitiska uppdraget.

De uppföljningar och utvärderingar som görs återkommande av Myndigheten för kulturanalys tyder dock på att politiken behöver utvecklas för att uppfylla målet att nå fram till nya grupper.97 Stabila observationer är att kvinnor i högre utsträckning än män är delaktiga i kulturlivet, att yngre är mer aktiva i kulturlivet än äldre, att social här- komst, uppnådd klass och inkomst påverkar i vilken utsträckning män- niskor deltar i kulturlivet och att kulturdeltagandet är högre i städer.

10.8Brottslighet

Brottslighet i vuxen ålder grundläggs som framgått av tidigare kapitel ofta i unga år.98 Både individuella faktorer och bakgrund i närmiljö och samhället i stort påverkar risken för ett kriminellt livsmönster. En del av dessa faktorer, till exempel utbildning, kan påverkas med politiska beslut. Längre utbildning och en andra chans i vuxenutbild- ningen underlättar inträdet på arbetsmarknaden och minskar risken för brott. Insatser för att bryta länken mellan föräldrars och barns benägenhet att begå brott kan också vara effektiva.

Mycket av diskussionen under senare år har handlat om det rätts- vårdande systemets förmåga att klara upp och beivra brott och om påföljder. Forskningen inom området är inte i alla avseenden entydig, men vissa stiliserade fakta kan trots allt sägas vara etablerade.99

I ett rationalistiskt perspektiv – mest relevant när det handlar om egendomsbrott – bestäms benägenheten att begå ett brott av vinsten med brottet i relation till sannolikheten för upptäckt och påföljden.

97Kulturanalys (2018 a), (2018b).

98Se avsnitt 8.9.

99För en översikt, se Priks (2015).

424

SOU 2020:46

Vuxenlivet

Det som gör att benägenheten varierar mellan olika personer under i övrigt lika förutsättningar är att de värderar kostnader och nyttor på kort och lång sikt på olika sätt; den som har ett kort tidsperspek- tiv kommer att vara mer benägen att begå brott. Empirisk forskning ger stöd för kopplingen mellan en kort tidshorisont och benägen- heten att begå brott.100 Samma observation har gjorts i näringslivet, där verkställande direktörer och finanschefer som har ett kriminellt förflutet – vilket gäller i ungefär samma omfattning som befolk- ningen i stort – visar sig ha hög riskbenägenhet och vissa andra sär- drag, vilket i sin tur påverkar hur företagen sköts.101

Redan denna enkla observation leder till två allmänna preliminära slutsatser. Den första är att risken för upptäckt är betydelsefull, efter- som upptäckten normalt kommer nära i tiden, om den sker. Den andra slutsatsen är att längre straff inte kan förväntas ha någon stark effekt; 4 eller 5 års fängelse spelar mindre roll för en person med ett kort tidsperspektiv. För denna senare slutsats talar också att straff- satserna i många fall inte torde vara kända av dem som överväger att begå brott.

Erfarenheten ger stöd för dessa slutsatser. En hög sannolikhet för upptäckt och tydlighet beträffande konsekvenserna minskar risken för brott mer än förlängningar av redan långa straff.102 Konkret betyder det att resurser på polisiär närvaro, övervakningskameror, tillgång till elektroniskt lagrad information och snabb lagföring bör vara att föredra framför mer resurser till Kriminalvården för att hålla dömda personer inspärrade under längre tid.

Psykisk ohälsa bland intagna

Psykisk ohälsa i olika former och därmed sammanhängande miss- lyckanden i skolan kan få långsiktiga, mycket negativa följder. I en kartläggning av olika riskfaktorer för kriminellt beteende konstate- rar Kriminalvården att diagnosen ADHD, traumatisk hjärnskada och lägre generell kognitiv förmåga (IQ) är viktiga individanknutna faktorer.103 Diagnoser av detta slag ökar sannolikheten för skolmiss- lyckanden. Det innebär att åtgärder för att förebygga kriminella kar-

100Åkerlund et al. (2014).

101Blickle et al. (2006), Amir et al. (2014).

102Durlauf & Nagin (2011).

103Kriminalvården (2013).

425

Vuxenlivet

SOU 2020:46

riärer måste sättas in på ett tidigt stadium i livet. Indikationer på de nämnda problemen finns också tidigt.

Den psykiska hälsan är betydligt sämre bland Kriminalvårdens inskrivna än i befolkningen i stort. Nästan hälften av dem som varit intagna på anstalt har fått en diagnos för psykisk sjukdom, syndrom eller beteendestörningar under sin tid i Kriminalvården. Noteras bör att Kriminalvården inte låter undersöka klienter generellt, utan dessa diagnoser har tillkommit efter det att de inskrivna själva sökt vård under verkställigheten.104 ADHD är enligt Ginsberg (2013) 10 gånger vanligare bland fängelseintagna män än bland män i befolkningen.105 Även hos de intagna kvinnorna finns en överrepresentation. Bland Kriminalvårdens klienter finns också en överrepresentation av per- soner som har rätt till insatser enligt LSS.

Internationell forskning från olika länder ger vid handen att två tredjedelar av unga lagöverträdare har ADHD, liksom hälften av den vuxna fängelsepopulationen. Självmordsförsök och självmordsuttryck är överrepresenterade bland klienterna jämfört med befolkningen i stort.

Multiproblematik är vanlig. Endast 5 procent av Kriminalvårdens klienter hade inga kända problem inom något av de kartlagda pro- blemområdena utbildning, försörjning, fysisk hälsa, psykisk hälsa, missbruk, nätverk, bostad och tidigare kriminalitet. Bland de övriga var psykisk ohälsa, kort utbildning, missbruk och försörjning de vanligaste problemen. Tre fjärdedelar av klienterna hade minst tre av dessa fyra problem.106

Vissa identifierade faktorer som ökar risken för kriminellt be- teende, till exempel hög ålder hos fadern eller låg ålder hos modern när barnet föds, kan inte påverkas när de väl föreligger. För andra, exempelvis ADHD, finns läkemedel som påverkar symptomen och som dessutom visat sig vara mycket effektiva och överlag säkra, när de kombineras med Kriminalvårdens återfallspreventiva program, skolundervisning och yrkesutbildning.

Vilken påföljd som unga brottslingar ådöms har betydelse för den fortsatta utvecklingen. De som döms till öppna påföljder, exempel- vis elektronisk fotboja eller samhällstjänst, har högre sannolikhet att

104Ibid. s. 26.

105Ginsberg (2013).

106Kriminalvården (2013), s. 29.

426

SOU 2020:46

Vuxenlivet

senare fullborda skolgången och att få en plats på arbetsmarkna- den.107 Sluten ungdomsvård eller fängelse i unga år minskar inte risken för återfall utan kan tvärtom öka risken, enligt både svenska och utländska erfarenheter.108 Sänkt straffålder från 15 till 14 år visade sig i en dansk studie inte avhålla från brott utan ökade i stället risken för avhopp från skolan bland dem som berördes.109

Det finns en omfattande litteratur om effekterna av olika på- följder i allmänhet, främst i valet mellan fängelse och mindre in- gripande påföljder som samhällstjänst och elektronisk fotboja. Den dominerande bilden är att de senare alternativen är att föredra när så är möjligt. En ofta framförd förklaring till den negativa effekten av en fängelsevistelse är att grupptryck förstärker den kriminella sam- hällssynen och i någon mån också att det sker en viss kunskaps- uppbyggnad på det brottsliga området.110 Denna slutsats har ifråga- satts i en norsk studie, som tillämpar en mer sofistikerad statistisk metodik i analysen än vad som ofta varit fallet tidigare.111 Metoden, som dock inte är ny,112 utnyttjar att olika domare gör olika bedöm- ningar av vad som är lämplig påföljd. Om målen fördelas slump- mässigt, skapar detta en experimentliknande situation, som gör det möjligt att värdera effekterna av strafftiden. Den norska forskar- gruppens slutsats, baserad på norska data, är att fängelsevistelse leder till en signifikant minskning av risken för återfall.113 Det är dock viktigt att notera dels att fängelse också inkluderar öppna anstalter, dels att effekten härrör enbart från interner som inte hade någon kontakt med arbetsmarknaden före intagningen; för dem som hade arbete noterades ingen effekt. Fängelsevistelsen hjälper alltså de intagna genom återanpassningsprogram och utbildning att öka sin kompetens och kapacitet att strukturera vardagstillvaron. Ett alterna- tiv till fängelse skulle därmed kunna vara en mindre ingripande metod för övervakning kombinerad med yrkesutbildning. Just erfarenheten av arbetsmarknaden före intagning visar sig vara en viktig faktor vid

107Larsen (2017), Apel & Sweeten (2010).

108Pettersson (2017 a), svensk sammanfattning Pettersson (2017 b). Vidare Mulvey et al. (2010), McGrath & Weatherburn (2012).

109Damm et al. (2017).

110Se t.ex. Bayer (2009),

111Bhuller et al. (under publ.).

112Se t.ex. Kling (2006).

113Den ofta använda minsta-kvadrat-metoden ger tvärtom ett positivt samband mellan fängelse- vistelse och risk för återfall, vilket illustrerar betydelsen av vilken statistisk metod som används.

427

Vuxenlivet

SOU 2020:46

jämförelser mellan olika länder, och även inom den nordiska grup- pen av länder finns viktiga skillnader i detta avseende.114

Den norska forskargruppen har också analyserat effekter på bar- nen till dömda.115 För den grupp som har barn finner man ingen effekt på återfallsrisken av fängelsevistelsen men däremot en minsk- ning av arbetsutbudet med 20 procent. Man finner ingen effekt på barnens skolresultat eller brottsbenägenhet. En studie genomförd på svenska data med precis samma metodik visar tvärtom klart negativa effekter av fängelsevistelsen.116 Risken för brottslighet och graviditet i tonåren ökar, och inträdet på arbetsmarknaden försenas. Effek- terna är märkbara främst i familjer med ogynnsamma levnadsvillkor, medan barn med gynnad bakgrund inte uppvisar några effekter av att föräldern hamnar i fängelse. Mekanismen förstärker sambandet mel- lan generationer och bidrar därmed till minskad rörlighet. Denna slutsats stämmer också med internationella erfarenheter.117 Även makor till dömda med små barn påverkas negativt genom ökad risk för depressiva perioder.118

Ytterligare en aspekt på valet av påföljd som analyserats med hjälp av de norska data är effekterna på kriminella nätverk.119 Man finner här betydande effekter av att någon döms till fängelse; risken för att yngre bröder och andra i de dömdas nätverk ska begå brott minskar väsentligt. Detta stöder vad som ovan sagts om demonstrations- effekten – att en närstående på samma nivå drabbas av en påföljd synliggör konsekvenserna av brott. Den positiva effekten måste vägas mot de negativa på makar och eventuella barn, samtidigt som alter- nativa behandlingsformer övervägs.

10.9Policyfrågor

Jämställdhet

Den dominerande frågan på det familjepolitiska området är fort- farande bristen på jämställdhet mellan män och kvinnor. Stora fram- steg har gjorts när det gäller kvinnors utbildning, deltagande i arbets-

114Aaltonen et al. (2017).

115Bhuller et al. (2018).

116Dobbie et al. (2018).

117Se exempelvis från Danmark Wildeman & Hald Andersen (2017).

118Wildeman et al. (2012).

119Bhuller et al. (2018b).

428

SOU 2020:46

Vuxenlivet

livet, löner och ekonomisk självständighet, men många problem kvar- står. Ansvaret för hem och familj vilar fortfarande i högre utsträck- ning på kvinnor, vilket med den ökande arbetsinsatsen på den for- mella arbetsmarknaden riskerar att leda till stress och sjukskrivning. I de fall kvinnan kompenserar det större ansvaret för familjen med deltidsarbete eller ett lägre betalt arbete närmare hemmet får det långsiktiga effekter på inkomstutveckling och pension.120

Det finns också frågetecken när det gäller löneutveckling. I de jämförelser som görs mellan mäns och kvinnors löner kompenserar man för skillnader i utbildning, ålder, yrke och sektor som objektivt sett bör påverka löneläget. Men om tillsättningen av högre tjänster lider av en slagsida till kvinnors nackdel, riskerar man att på detta sätt dölja en faktisk diskriminering.

Det råder också stabila skillnader i lönenivåer mellan mans- och kvinnodominerade yrken även efter justeringar för skillnader i utbild- ningstidens längd, ansvar och andra faktorer som bör påverka lönen.

Det obetalda arbetet

Det obetalda arbetet sätter villkor för förvärvsarbete och köns- bundna mönster etablerar sig och blir bestående i samband med familjebildning. Det leder till att kvinnor får långa frånvaroperioder från arbetslivet och arbetar deltid i högre utsträckning än män som en strategi för att hantera huvudansvaret för hemarbetet. Fördel- ningen av hemarbete är svår att påverka med offentliga ingrepp, men ett mer jämställt och koncentrerat uttag av föräldraledighet skulle kunna bidra.

Många äldre i arbetskraften – företrädesvis kvinnor – har omsorgs- ansvar för anhöriga, framför allt äldre föräldrar. Samtidigt förväntas de arbeta längre. För att de ska orka detta krävs en hög ambitionsnivå beträffande den offentliga vården och omsorgen.

Män med sämre resurser

På ett område – utbildning – har kvinnor i dag genomsnittligt en position som är klart överlägsen männens. Flickor lyckas bättre i skolan och går i väsentligt högre utsträckning till högre utbildning.

120Lundborg m.fl. (2018).

429

Vuxenlivet

SOU 2020:46

Eftersom mäns försörjningsförmåga därmed försämras relativt, mins- kar också deras attraktivitet vid familjebildning. Det tredubbla miss- lyckande som drabbar många pojkar och – i skolan, på arbetsmark- naden och på äktenskapsmarknaden – riskerar att skapa en stor grupp män vars liv präglas av isolering och hopplöshet.121 Det innebär inte bara en förlorad resurs i samhället utan också sociala och politiska risker.

Ett modernt samhälle och traditionella normer

Forskning visar att risker för konflikter i hushållet, separation och i värsta fall våld är störst i de miljöer där traditionella levnadsmönster och värderingar bryts mot moderna krav på jämställdhet. På det här området har invandrarkvinnor från många länder stora hinder att övervinna, även om migranterna i genomsnitt har värderingar som avviker från dem som dominerar i hemländerna och i vissa fall har lämnat sina hemländer just av det skälet.122

Hälsa

Hälsan är ojämnt fördelad och följer kända socioekonomiska skilje- linjer. Ojämlikheten är störst bland män och då kopplat till inkomst. Ojämlikheten har å andra sidan ökat mer bland kvinnor, och kvinnor med kort utbildning har uppvisat en ökad dödlighet. Det finns också skillnader mellan könen; kvinnor har högre sjuktal men å andra sidan högre förväntad livslängd. Vilken roll barnafödandet spelar här är inte helt klarlagt.

En stor del av de påverkbara bestämningsfaktorerna för hälsan ligger utanför det rent sjukvårdspolitiska området. Det innebär att åtgärder inom flera delar av det här betänkandet har relevans för målet jämlik hälsa. De åtgärder som diskuteras med direkt hänvis- ning till den jämlika hälsan presenteras i kapitel 23.

121Rothstein (2013).

122Puranen (2019).

430

SOU 2020:46

Vuxenlivet

Beroenden – alkohol, tobak, narkotika och spel

Beroenden av olika slag skapar stora problem i samhället och ligger bakom en betydande del av ohälsan och brottsligheten. Det finns många likheter mellan de olika typerna, men politiken på de berörda områdena skiljer sig. Tobaksbruket har reducerats väsentligt under några decennier till följd av strängare lagstiftning i ett antal avseenden, men står fortfarande för den största sjukdomsbördan. Konsumtio- nen av alkohol har sjunkit något, medan narkotikaanvändningen har ökat. Kommersiella spel är för närvarande det snabbast växande pro- blemet, med aggressiv marknadsföring och hög risk för snabbt rase- rad hushållsekonomi i många familjer.

Civilsamhället

Det civila samhället i Sverige – om man begränsar perspektivet till de delar som bidrar positivt till samhället i stort – står starkt i inter- nationell jämförelse. Anknytningen till civilsamhällets olika delar – föreningsliv, ideellt arbete med flera – varierar dock med den socio- ekonomiska bakgrunden. Med tanke på betydelsen för nätverk och social samhörighet finns alltså ett utrymme för en mer inkluderande politik.

Kulturpolitik

Ett uttalat mål för kulturpolitiken är att nå och aktivera grupper som annars inte skulle efterfråga kulturupplevelser. Uppföljningar visar att politiken kan utvecklas i detta avseende.

Brottslighet

Att öka sannolikheten för upptäckt och tydligheten beträffande konsekvenserna av brott är effektivare än att förlänga strafftiderna. Mindre ingripande påföljder med träning för arbetsmarknaden är att föredra, när så är möjligt. Konsekvenserna för eventuella makar och barn måste också beaktas, så att inte påföljden bidrar till att perma- nenta dysfunktionella handlingsmönster inom en familj.

431

11 De äldre i arbetslivet1

Ojämlikheter i de medelålders och äldres situation liknar på många sätt de ojämlikheter som präglar tidigare skeden av livscykeln. Samma mekanismer är aktiva här, vid sidan av de problem som är knutna till åldern i sig. Pensionssystemet är konstruerat för att spegla vad som har hänt under hela arbetslivet och reproducerar därmed de skillnader som råder där. Detta gäller för löneskillnader mellan män och kvinnor, skillnader i ansvarstagande för obetalt hemarbete, omsorg för åldrande föräldrar med mera.

I kommissionens uppdrag ligger marknadsinkomsterna i fokus. De skillnader som råder bland pensionärer och mellan pensionärer och andra grupper i samhället faller därmed utanför uppdraget. I detta kapitel behandlas därför enbart de äldres situation på arbets- marknaden och övergången från arbetsliv till pensionärsliv. Två problem är särskilt viktiga: dels vilka förutsättningar som finns att arbeta vidare på den arbetsplats där man är, dels vilka förutsätt- ningarna är för att finna en ny anställning om man som äldre skulle friställas.

Pandemin påverkar också de äldres situation på arbetsmarknaden. Det är dock för tidigt att uttala sig om hur effekterna fördelar sig på olika åldersgrupper inom arbetskraften, varför kommissionen avstår från analyser i detta avseende.

11.1De äldre och arbetsmarknaden

I internationell jämförelse fungerar den svenska arbetsmarknaden för äldre tämligen väl. Arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningen är relativt höga. Samtidigt är de äldres arbetsmarknad mindre dyna-

1Med termen de äldre på arbetsmarknaden brukar avses personer över 55 år som fortfarande arbetar, vilket skiljer sig från användningen av begreppet äldre på andra områden, där ofta personer över 65 år avses, ibland preciserat till äldre-äldre för dem som är över 80 år.

433

De äldre i arbetslivet

SOU 2020:46

misk. De äldre med fast anställning har ett starkare anställnings- skydd på grund av turordningsreglerna, men om en äldre person för- lorar sitt arbete till följd av arbetsbrist, är sannolikheten att få ett nytt lägre än för genomsnittet. Den genomsnittliga arbetslöshets- tiden är lång för äldre, som framgår av tabell 11.1.2

Tabell 11.1 Arbetsmarknadssituationen för olika åldersgrupper 2015

	Sysselsätt-	Relativ	Långtids-	Genomsnittlig	Utanför
	ningsgrad,	arbetslöshet,	arbetslöshet,	tid i arbets-	arbetskraften,
	%	%	%	löshet, veckor	%
25–54 år:
Alla	85,6	5,8	39,6	39,7	9,1
Män	87,9	5,8	42,6	43,5	26,7
Kvinnor	83,3	5,8	36,1	35,3	11,7

55–64 år:
Alla	74,6	5,3	55,6	63,9	21,2
Män	77,0	6,0	56,3	69,7	18,0
Kvinnor	72,3	4,6	55,0	55,6	24,3

Not: Med långtidsarbetslöshet avses > 6 månader.

Källa: Eriksson m.fl. (2015).

Som framgår av tabellen är den genomsnittliga tiden i arbetslöshet omkring 40 procent längre för personer i åldersgruppen 55 till 64 år. Drygt dubbelt så stor andel av befolkningen i denna åldersgrupp står också utanför arbetsmarknaden.

Äldres arbetsmarknadssituation kan påverkas av faktorer hos personerna själva, av arbetsgivarnas uppträdande och av arbets- marknadspolitiken. Förbättrad hälsa och högre utbildningsnivå talar generellt för ett längre arbetsliv, men normer och regler på arbets- marknaden spelar också en betydande roll.3

Individuella faktorer

I den första kategorin handlar det framför allt om de äldres human- kapital: utbildning, yrkeserfarenhet, andra färdigheter och nätverk. Den formella utbildningen är genomsnittligt lägre i de äldre grupperna,

2Eriksson m.fl. (2017), kap. 5.

3Laun & Palme (2019).

434

SOU 2020:46

De äldre i arbetslivet

vilket kan bli ett problem om de lediga arbetena finns i branscher där arbetsgivarna ställer krav på att de sökande ska ha en viss formell utbildning. Andelen som enbart har förgymnasial utbildning är unge- fär dubbelt så hög bland de äldre (omkring 10 procentenheter), och andelen med längre eftergymnasial utbildning är motsvarande lägre.4

Värdet av tidigare yrkeserfarenhet och andra kompetenser kan vara svårt att överföra till andra branscher, om kunskapen är företags- eller branschspecifik. På en arbetsmarknad som den svenska, där 95 pro- cent av arbetena förutsätter goda eller höga kvalifikationer, blir det svårt för äldre med kort utbildning att finna ett arbete.

Äldres möjligheter att vidareutbilda sig begränsas av vissa restrik- tioner på åldern i studiestödssystemet. Förslag om höjda åldersgränser har dock presenterats av regeringen.5 Beträffande arbetsmarknads- utbildning finns inga formella hinder, men det finns indikationer på att äldre beviljas sådana insatser i mindre utsträckning än yngre arbetssökande.6 Även när det gäller kompetensutveckling via arbets- givaren för dem som har ett arbete eller via de kollektivavtalsbase- rade omställningsförsäkringar, finns en naturlig tendens att äldre anställda får ta del av detta i lägre utsträckning än yngre anställda, eftersom utbildningsinvesteringen inte kan återbetalas under lika lång tid som för yngre.

Relativt få studier som undersöker effekterna av utbildnings- insatser är specifikt riktade mot äldre. Sådana insatser har av allt att döma en viss men begränsad effekt på chansen att få ett jobb.7 Pro- blemet är naturligtvis att den tid under vilken utbildningen kan ge avkastning blir kortare ju äldre personen är; samhällsekonomiskt kan ändå kortare insatser löna sig.

En viktig faktor är viljan och förmågan att stanna kvar på arbets- marknaden. Besluten påverkas både av individuella egenskaper, pre- ferenser och livssituation. Viljan att stanna kvar på arbetsmarknaden efter den lagstadgade pensionsåldern är enligt en undersökning rela- tivt låg i Sverige.8 Bland EU-länder utmärker sig Sverige i den aktu- ella undersökningen genom att det är en låg andel som önskar arbeta så länge som möjligt, 5 procent av arbetstagarna jämfört med EU- genomsnittet på 20 procent. De upplevda möjligheterna att fortsätta

4SCB: Befolkningens utbildning.

5Utbildningsdepartementet (2019 a).

6Statskontoret (2007).

7Mayhew et al. (2008), Midtsundstad et al. (2012).

8Eurofound (2017).

435

De äldre i arbetslivet

SOU 2020:46

arbeta är dock högst i EU, till i genomsnitt 68 års ålder för män och

67år för kvinnor. Detta medför att politik som hindrar arbetskrafts- deltagande har en negativ effekt på möjligheterna att arbeta i den omfattning vissa önskar och därmed på arbetsutbudet. En växande sådan problematik gäller anhörigvård, riktad antingen till maka eller make eller till föräldrar. Som beskrivs i kapitel 9 och 10 är det ofta kvinnor som i högre utsträckning än män tar detta ansvar, vilket kan påverka också deras egen framtida pension.9

Arbetsgivarsidan

Bland faktorer knutna till arbetsgivarna är risken för åldersdiskrimi- nering viktig. Arbetsgivare har mer eller mindre välgrundade upp- fattningar om äldres produktivitet jämfört med yngres och kan tillämpa statistisk diskriminering, eller helt enkelt ha en allmänt skeptisk inställning till äldre när de ska anställa.10 En studie visar att åldersdiskriminering förekommer redan i väsentligt lägre åldrar än de som är aktuella här.11 En annan studie bekräftar att åldersdiskri- mineringen startar så tidigt som i 45-årsåldern, och i åldrar nära pen- sioneringen är sannolikheten att bli kallad till anställningsintervju mycket låg.12 Även en bredare upplagd diskrimineringsstudie finner stöd för att svenska arbetsgivare väljer bort personer över 55 år.13 Sammantaget visar detta att åldersdiskriminering är ett stort pro- blem på den svenska arbetsmarknaden.

Det finns också enkäter bland arbetsgivare eller arbetstagare om diskriminering. De mäter upplevd snarare än faktisk diskriminering men kan ändå ge en indikation på om diskriminering förekommer. En enkätstudie riktad till arbetsgivare gjord av Pensionsmyndig- heten visade att många, men inte alla, arbetsgivare i undersökningen sade sig vara relativt positivt inställda till äldre arbetskraft i allmänhet men att de samtidigt uttryckte farhågor om att äldre är mindre an- passbara och sämre på att ta till sig ny kunskap.14 För de yngre ansågs

9Se underlagsrapport av Stanfors och Welander Tärneberg.

10För en översikt, se Carlsson och Eriksson (2019).

1146-åringar diskriminerades jämfört med 31-åringar; Ahmed et al. (2012).

12Carlsson and Eriksson (2019b).

13Eriksson et al. (2017).

14Pensionsmyndigheten (2012).

436

SOU 2020:46

De äldre i arbetslivet

tala att de är bättre utbildade i genomsnitt, för de äldre att de kan vara både mer produktiva och mer motiverade.

Diskriminering är en komplex fråga. Även om det finns en dis- krimineringslagstiftning som i vissa delar är tillämplig, är denna av allt att döma inte tillräcklig; information och attitydpåverkan måste också till.15

Arbetsgivarens kostnader för att anställa äldre personer beror till en del på i vilken utsträckning lönen motsvarar den anställdes pro- duktivitet. Det empiriska underlaget för att bedöma hur produkti- viteten varierar med stigande ålder är blandat. I yrken där problem- lösningsförmåga, fysisk styrka och förändringskapacitet är viktiga har yngre en fördel, medan krav på erfarenhet och verbal förmåga gynnar äldre.16 Något överraskande förefaller bilden inte signifikant skilja sig mellan sektorer; den allmänna näringslivsstrukturen är alltså av mindre betydelse för de äldres situation.17

Imånga OECD-länder stiger lönen med åldern, men svenska kol- lektivavtal innehåller sällan regler om att lönen ska stiga med anställ- ningstiden. Det finns inte heller några tecken på att äldre personer betalas högre löner av rena senioritetsskäl i Sverige. Däremot kan kostnader för premier till kollektivavtalsbaserade tjänstepensioner på vissa avtalsområden göra det dyrt för arbetsgivaren att anställa äldre arbetslösa.18 Vissa av dessa avtal innehåller regler som gör att premierna stiger med den anställdes ålder.19

Av den tidigare citerade enkäten från Pensionsmyndigheten framgår att omkring 20 procent av de tillfrågade arbetsgivarna i vissa branscher anser att tjänstepensionspremier gör att det är för dyrt att anställa och behålla äldre arbetskraft.20 Pensionspremierna innebär alltså en risk för att en del arbetsgivare avstår från att anställa äldre arbetssökande på grund av höga förväntade kostnader. För närvarande pågår dock en övergång från förmånsbestämda till avgiftsbestämda pensioner, vilket kommer att på sikt minska detta problem.

15Svensson (2020).

16Skirbekk (2008). Se också Vingård (2019).

17Göbel & Zwick (2012); studien gjord på tyska data.

18För en genomgång, se Baroni (2020).

19För en översikt, se ISF (2018b). Jfr dock Baroni a.a.

20Pensionsmyndigheten (2012).

437

De äldre i arbetslivet

SOU 2020:46

Arbetsmarknadspolitik för den äldre arbetskraften

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder och regler som berör äldres arbets- marknad vid sidan av möjligheter att vidareutbilda sig, är anställ- ningssubventioner och olika obligatoriska åtgärder. Äldre långtids- arbetslösa är alltså en grupp med svag ställning på arbetsmarknaden för vilken subventioner kan vara motiverade. Dessa är framför allt de så kallade nystartsjobben (som är en rättighet för den som uppfyller villkoren) och särskilt anställningsstöd (som beslutas i varje indivi- duellt fall av Arbetsförmedlingen). Reglerna för nystartsjobb är spe- ciellt förmånliga för äldre arbetslösa, som kan få stöd under dubbelt så lång tid som de har varit arbetslösa. Nystartsjobben har haft viss effekt men är inte analyserade specifikt för de äldre arbetslösa.21 Särskilt anställningsstöd kan uppgå till 85 procent av lönekostnaden upp till ett takbelopp, och ges i 12 månader med möjlighet till för- längning i ytterligare 12 månader.

Ännu en möjlighet är sänkta arbetsgivaravgifter för äldre perso- ner oavsett arbetslöshetshistoria. En utvärdering av effekten av den sänkning av arbetsgivaravgiften för personer över 65 år som genom- fördes 2007 tillsammans med införandet av det förstärkta jobbskatte- avdraget för äldre visar att totaleffekten på sysselsättningen var positiv, men det är inte möjligt att särskilja effekten av arbetsgivar- avgifts- och inkomstskattesänkningen.22

Också obligatoriska aktiveringsåtgärder kan ha positiva effekter på äldre arbetslösas sannolikhet att få ett nytt jobb.23

11.2Utträdet från arbetsmarknaden

Det finns olika möjligheter för äldre att lämna arbetskraften, till exempel via deltidsarbete, tidigt pensionsuttag och avtalspension, eventuellt i kombination. En del äldre som förlorar sin anställning kan föredra att partiellt eller helt lämna arbetsmarknaden, om dessa alternativ är tillräckligt attraktiva. Omvänt kan personer som upp- nått normal pensionsålder se sig tvingade att arbeta vidare helt enkelt därför att den pension de skulle få ut inte räcker för att täcka vad de

21Sjögren &, Vikström (2015).

22Laun (2017).

23Bennmarker et al. (2013).

438

SOU 2020:46

De äldre i arbetslivet

uppfattar som rimliga levnadsomkostnader.24 Problemet är vanligare bland kvinnor.

Hälsoläget är självklart viktigt. Hälsoproblem är ett skäl att lämna arbetsmarknaden, och arbetsgivare är ovilliga att anställa om det finns indikationer på sådana.

Även sociala normer påverkar vad som förväntas på arbetsmark- naden och vad som uppfattas som en naturlig pensionsålder.

Medelpensioneringsåldern, definierad som medelåldern för uttag av ålderspension, stiger för närvarande långsamt. Det relativt stabila uttaget av pension döljer dock det faktum att man kan ta ut ålders- pension och samtidigt fortsätta att arbeta. Sedan år 2005 har antalet personer som arbetar efter att de fyllt 65 år nästan tredubblats,25 vilket tyder på att gruppen äldre, trots uttag av ålderspension, bidrar med betydligt fler arbetade timmar i ekonomin än tidigare.

Pensionsåldersutredningen förordade starkt ett längre arbetsliv med olika argument som förbättrad hälsa, ökad förväntad livslängd och finansiell stabilitet i pensionssystemet mot bakgrund av förut- sedda demografiska förskjutningar.26 Utredningen konstaterade att forskningen inte ger något entydigt stöd för att tidig pensionering generellt förbättrar hälsan, minskar dödligheten eller höjer livskvali- teten för de äldre. Det finns inte heller något stöd för att personer som fortsätter att arbeta tränger ut yngre från arbetsmarknaden. I ett samhälle där allt fler hushåll blir ensamhushåll betyder arbetet mycket för delaktighet i sociala nätverk. En högre inkomst än den som pensionen ger ökar självfallet också individens självbestäm- mande. Utredningen lämnade också en rad förslag med effekter på kort och längre sikt.

Som framgått av tidigare kapitel är bilden inte så entydig som den framstår i den korta sammanfattningen av Pensionsåldersutredningens beskrivning ovan. Medellivslängden för kvinnor med kort utbildning har i själva verket sjunkit något under åren sedan utredningens be- tänkande.27 Det är förvisso korrekt att arbetsplatsen betyder mycket för mångas sociala nätverk, men samtidigt står en del av orsakerna bakom ökande ohälsa att söka just på arbetsplatsen.

Incitamenten för fortsatt arbete är positiva för det stora flertalet arbetande. Dels ökar pensionen vid fortsatt arbete, eftersom det

24Pensionsmyndigheten (2018 a).

25SCB, AKU.

26SOU 2013:25.

27SCB (2018 c). Siffrorna gäller endast kvinnor som är födda i Sverige.

439

De äldre i arbetslivet

SOU 2020:46

ökar den intjänade pensionsrätten, dels får man ett fördelaktigare skatteavdrag på pensionen vid ett uttag från och med januari det år personen fyller 66 år jämfört med om pensionen tas ut tidigare. Dessutom är tid med lön oftast en tid med högre inkomst än vad tiden som pensionär blir, vilket i sig också är en fördel. Skillnaderna framgår av Pensionsmyndighetens beräkningar för ett antal typfall, se tabell 11.2.28

Tabell 11.2 Inkomster och skatt vid olika kombinationer av pension och arbete

Typfall vid 62 och 66 års ålder

Typfall		Ålder		Inkomstbrutto		Skatteavdrag		Skatt i %
Typfall		Ålder		Inkomstbrutto		Skatteavdrag		Skatt i %
				per månad		per månad
1.	Ta ut pension	62	15		000	3 950	26
och sluta arbeta		66	15		000	2 600	17

2.	Fortsätta arbeta	62		15	000			17
och inte ta ut pension		66		15	000			7

3.	Fortsätta arbeta	62	30		000*	7 880	26
och ta ut pension		66	30		000*	5 820	19

4.	Fortsätta arbeta	62		40 000**		10 860		27
och ta ut pension		66		40 000**		9 020		23

Not: * 50 % lön, 50 % pension. ** Cirka 80 % lön, 20 % pension.

Källa: Pensionsmyndigheten (2019).

För den som fortsätter att arbeta i stället för att ta ut pension blir skatten i vissa fall negativ; man får lön från arbetsgivaren men också betalt av staten för att arbeta, eftersom inkomsten ligger till grund för pensionsrätt. Först vid en inkomst över 370 000 kronor betalas skatt som överstiger pensionsrättens värde.

Det är framför allt för personer som endast omfattas av pensions- systemets grundtrygghet som incitamenten till arbete kan bli svaga, antingen därför att de har haft låga inkomster eller inte arbetat under ett helt arbetsliv, till exempel därför att de har kommit till Sverige i vuxen ålder. En annan grupp som kan drabbas är de som efter det att de blivit föräldrar har gått ner i arbetstid för att vara hemma med barn och som i ett senare skede känt sig tvingade att återigen gå ner i tid för att ta om hand om åldrande föräldrar.29 Företrädesvis gäller

28Pensionsmyndigheten (2018 b).

29Se kapitel 9 och kapitel 10.

440

SOU 2020:46

De äldre i arbetslivet

detta kvinnor i arbetaryrken som fortsätter att vara sysselsatta, men sysselsättningsnivån och därmed deras inkomster blir låga.

Personer som har tjänat in relativt lite till sin allmänna pension och som kommer att ha rätt till bostadstillägg vid 65 års ålder kan under vissa förutsättningar vinna på att börja ta ut sin allmänna pen- sion så tidigt som möjligt.30 En lönsam variant för den som kan arbeta vidare kan vara att ta ut pensionen från 62 års ålder och arbeta vidare till 65 års ålder, med dagens regler för garantipension och bo- stadstillägg.31

Sedan 2000-talets början har andelen som täcks av olika avtals- baserade delpensionslösningar ökat.32 Tanken med delpensioner är att arbetstagaren ska kunna gå ned i arbetstid och arbeta deltid fram till hel pension.

Sammanfattningsvis kan sägas att flexibiliteten i valet av pen- sionsålder ökar, med olika kombinationer av fortsatt arbete på hel- eller deltid och pensionsutbetalningar från olika källor. Men pro- blem finns för grupper som har låga intjänade pensionsrätter, som inte omfattas av kompletterande avtalslösningar eller har problem med hälsan.

Pensionsåldersutredningens förslag

De allmänna tendenserna till bättre hälsa och högre utbildningsnivå och en successivt mer problematiskt demografisk situation har skapat politisk samsyn kring en önskan att förlänga den yrkesverk- samma perioden i livet. Pensionsåldersutredningen sammanställde befintlig forskning och utredning kring detta problemkomplex och presenterade en rad förslag med detta syfte. Utredningens förslag lyder i korthet:33

•Stärk de äldres förmåga att arbeta längre: Arbetsmiljöverkets arbete förstärks bland annat vad gäller tillsyn och tillsynsutveckling, det systematiska arbetsmiljöarbetet, samt att återkommande rappor- tera om arbetsmiljöns utveckling. En kunskapssatsning för skydds- ombud föreslås, och att grundläggande arbetsmiljökunskap ska ingå i vissa högskoleutbildningar. En ny funktion inrättas för

30Pensionsmyndigheten (odat.).

31Bostadstilläggen är för närvarande under utredning.

32ISF (2018).

33SOU 2013:25.

441

De äldre i arbetslivet

SOU 2020:46

forskning om samband mellan arbetsmiljö, hälsa och arbetsför- måga och för utvärdering av arbetsmiljöpolitiken.

•Stärk skyddet mot åldersdiskriminering: Lagstiftningen mot ålders- diskriminering förstärks. Läget när det gäller frågor som rör åldersdiskriminering bör regelbundet undersökas och rapporte- ras. Olikheter i lagar, regler och avtal som gäller behandlingen av äldre och åldersregler som styr mot pensionering bör kartläggas och följas upp. En forskningssatsning för ökad kunskap om frå- gor som rör åldersdiskriminering behövs.

•Bättre villkor för kompetenshöjning bland äldre: Höjda åldersgränser och generösare villkor i studiestödet. Utveckling av kursutbudet anpassat till äldres efterfrågan. Resurser till Arbetsförmedlingen för karriärrådgivning till äldre. Ökade möjligheter till arbets- marknadsutbildning för äldre.

•Tjänstepensioner som bidrar till ett längre arbetsliv: Trepartssamtal med arbetsmarknadens huvudorganisationer bör genomföras, i vilka man systematiskt prövar hur de avtalade tjänstepensionerna och lagstiftningen avseende tjänstepensioner kan utvecklas för att bidra till ett längre arbetsliv.

•Ökade möjligheter till flexibel arbetstid: Trepartssamtal med denna inriktning.

•Höjd LAS-ålder: En arbetstagare har enligt lagen om anställnings- skydd (LAS) rätt att kvarstå i anställningen med fullt anställnings- skydd till utgången av den månad då han eller hon fyller 67 år. LAS-åldern 67 år höjs till 69 år och anpassas sedan till riktåldern (se nedan).

•Informationsinsatser: Förbättrad information om pensionssyste- mets regler, jämte utvärderingar av hur sådan information på- verkar det faktiska arbetsutbudet.

•Höjda åldersgränser: Ett icke-valsalternativ för dem som inte kan eller vill analysera effekterna av olika pensioneringstidpunkter och fatta egna beslut. Styrning av åldersgränser i pensionssystemet och andra näraliggande försäkringssystem med hjälp av ett nytt begrepp, riktålder. Det innebär att åldern för när man tidigast kan ta ut allmän pension, eller få garantipension och bostadstillägg, kommer att kopplas till medellivslängdens utveckling. Årlig juster-

442

SOU 2020:46

De äldre i arbetslivet

ing med medellivslängdens utveckling för personer i 65-årsålder. 61-årsgränsen för uttag av pension höjs successivt till 63 år. 65- årsgränsen för uttag av garantipension höjs i takt med riktåldern, i praktiken till 67 år.

•Garantipensionärer ska också tjäna på fortsatt arbete: Inkomster intjänade efter 65 år ålder eller riktåldern bör inte påverka garanti- pensionen eller bostadstillägget. Personer med färre än 40 bosätt- ningsår bör få möjlighet tjäna in mer pensionsrätter efter 65 års ålder.

•Följdändringar i socialförsäkringen: Andra förmåner i socialförsäk- ringen som har varit knutna till 65-årsmärket bör följdändras.

•55-årsgränsen i inkomstskattelagen höjs: Arbetsgivarnas kostnader för pensioner till anställda är avdragsgilla enligt inkomstskattelagen (IL) under förutsättning att pensionen inte betalas tidigare än vid 55 års ålder. Tjänstepensionsavtalen har därför vanligen 55 år som lägsta ålder för uttag av pension. Samma kvalifikationskrav gäller för privat pensionssparande. 55-årsgränsen höjs till 62 år.

Utredningens förslag framstår enligt kommissionen som välgrun- dade och har också vunnit bred politisk anslutning i den så kallade Pensionsarbetsgruppen och utvecklats mer i detalj.34 Principbeslut finns nu om en successiv höjning av pensionsåldern i systemets olika delar, med de följdändringar som krävs i övriga delar socialförsäk- ringen och om höjd LAS-ålder. Låginkomsttagarnas intressen har tillgodosetts i så måtto att fortsatt rätt till garantipension från 65 års ålder om personen under minst 44 år har haft pensionsgrundande inkomst som för vart och ett av åren har uppgått till lägst två in- komstbasbelopp. Arbete pågår för att förbättra incitamenten för personer med låga pensioner. Även utbildnings- och arbetsmiljö- frågorna har uppmärksammats.

34Ds 2019:2.

443

De äldre i arbetslivet

SOU 2020:46

11.3Policyfrågor

•Att den äldre arbetskraftens arbetsförmåga utnyttjas så långt det är möjligt är önskvärt både ur enskildas och samhällsekonomins perspektiv. Men enskilda måste kunna, vilja och ges möjlighet att arbeta för att detta ska lyckas.

•För att kunna arbeta längre måste man ha god hälsa och nöd- vändiga kunskaper och färdigheter. Det förutsätter i sin tur aktiv arbete med arbetsmiljön, både den fysiska och den psykosociala. För att kunskapskravet ska uppfyllas krävs återkommande kom- petensutveckling.

•För att vilja arbeta längre behöver människor dels ha ett tillräck- ligt attraktivt arbete att gå till, dels uppleva att fördelarna i andra avseenden är tillräckliga – känsla av mening, ett bibehållet nätverk och ekonomiska fördelar. Incitamenten måste vara tillräckliga i alla inkomstskikt. Regler för tjänstepension och andra system utanför den offentliga sektorn får inte skapa incitament i fel rikt- ning.

•Äldre måste också ges möjligheter att arbeta i den omfattning som de vill och kan. Pensionsåldersutredningens förslag i detta avseende är rimliga, men det handlar också om attityder hos arbetsgivare och omvärld.

•Inrättandet av en riktålder i pensionssystemet och därmed en knytning till medellivslängden är också rimlig, men man bör hålla i åtanke att medellivslängden inte utvecklas homogent över be- folkningen; för kvinnor med kort utbildning har den i själva verket sjunkit något under senare år. Låginkomsttagarnas intressen be- höver bevakas, både generellt och med ett jämställdhetsperspek- tiv, i den fortsatta utvecklingen av pensionssystemet och andra villkor för äldres deltagande i arbetslivet.

444

12 Den rumsliga dimensionen

Var människan befinner sig rent rumsligt påverkar hennes livsförut- sättningar i livets alla skeenden. Ett boende som ger trygghet och goda uppväxtvillkor gör det möjligt att delta aktivt i samhällslivet. Även närområdet och den region man lever i spelar stor roll för en människas utveckling. I närområdet skapas och upprätthålls lokala kulturer, normer och värderingar som påverkar handlingsmönster både i skolvärlden och på arbetsmarknaden. Dessutom är när- området den plats där flera av de sociala nätverken utvecklas, med inverkan på framtida möjligheter. Kvaliteten på den samhälleliga servicen har betydelse, och avståndet från den ort där man växer upp till högre lärosäten kan påverka sannolikheten för att man går vidare till högre utbildning.

12.1Boende

Bostadens betydelse för människans deltagande i samhällslivet är oomtvistlig. Men en välfungerande bostadsförsörjning är också av stor betydelse för samhällsekonomin genom sin påverkan på flexi- biliteten på arbetsmarknaden och tillgängligheten till högre studier. Enligt en uppskattning uppgår de uteblivna årliga skatteintäkterna på grund av bostadsbristen i Stockholmsregionen till 4 miljarder kronor och kostnaden för utebliven tillväxt till 36 miljarder kronor årligen.1 För att människor ska kunna ta de arbeten och utbildnings- möjligheter som erbjuds måste det finnas en bostad på rimligt av- stånd från arbetet eller högskolan.

Utöver detta är bostaden för många i dag den enskilt största till- gången, och värdeutvecklingen på det ägda boendet under de senaste

1Utredning gjord av konsultföretaget WSP för Stockholms handelskammare: www.chamber.se/nyheter/over-fyra-miljarder-i-tappade-skatteintakter.htm, 2020-03-09.

445

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

decennierna har gynnat dem som har ägt sitt boende under tiden. De ökande bostadspriserna har bidragit till ökade kapitalinkomster, vilka i sin tur har bidragit till den ökade inkomstspridningen.2

Bostadsbristen är ett av de stora samhällsproblemen i dag, och i en situation med ökad inkomstspridning har den också gett upphov till social utsatthet. Både ägt och hyrt boende har inträdeshinder. För ägt boende handlar det framför allt om kapitalinsatsen och banker- nas kreditvillkor. För det hyrda boendet handlar det både om de krav som hyresvärdarna kan ställa på hyresgästerna och om att unga och nyanlända missgynnas, när kötiden avgör tillgången till en lägenhet. Människor med låga eller oregelbundna inkomster har på dagens bostadsmarknad svårt att efterfråga en bostad och hamnar därför i hemlöshetssituationer där de lever med korttidskontrakt, illegala andra- eller tredjehandslösningar eller sociala kontrakt från kommu- nernas socialtjänster. Hemlösheten har ökat, och en femtedel av alla akut hemlösa i Socialstyrelsens senaste kartläggning är så kallat strukturellt hemlösa; de har alltså inget annat behov än att de saknar en bostad.3

Nedan presenteras översiktligt de problem som råder i dag, hur de påverkar människors möjligheter och hur bostadspolitiken har bidragit till den uppkomna situationen. Det bör understrykas att det faktum att stora grupper har svårt att efterfråga ett boende på mark- naden i dag inte är ett misslyckande enbart för bostadspolitiken utan ett resultat också av ojämlikheter i försörjningsmöjligheter som dis- kuteras i andra delar av betänkandet. Ojämlikheten i boendet kan alltså inte lösas separerat från inkomstojämlikhetens problem.

12.1.1Bostadsbrist

Bakom behovet av nya bostäder ligger både en starkt ökande befolk- ning och en urbaniseringstrend. Sedan sekelskiftet har befolkningen vuxit med drygt 1,4 miljoner personer. En stor del av befolknings- ökningen förklaras av att invandringen har varit större än utvand- ringen, framför allt de senaste åren, då det har kommit fler männi- skor till Sverige än någonsin tidigare.4 Detta har bidragit till en ökad befolkning i alla regioner, men befolkningsökningen har i de glesare

2Prop. 2018/19:100, Fördelningspolitisk bilaga.

3Socialstyrelsen (2017).

4SCB befolkningsstatistik.

446

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

regionerna motverkats av ett negativt födelsenetto och flyttning inom landet.

De demografiska förändringarna ställer sammantaget stora krav på bostadsförsörjningen framför allt i växande regioner. Enligt Bo- verkets prognos från 2019 krävs 64 000 färdigställda bostäder per år mellan 2018 och 2027 för att möta behovet från befolkningsökningen. Av dessa behöver 3 av 4 tillkomma i storstadsområdena.5 Under 2019 färdigställdes 58 800 bostäder, men den fortsatta utvecklingen är svår att bedöma.6 Boverkets bedömning är att byggandet under 2020 ökar totalt sett mest i de större städerna utanför storstadsområ- dena. I Stockholm bedöms byggandet öka något 2020, i Göteborg är det i stort sett oförändrat medan byggandet spås minska i Malmö. I mindre kommuner bedöms bostadsbyggandet minska under 2020.

Det råder fortsatt underskott på bostäder i 240 av landets 290 kommuner, framför allt i centralorterna.7 Men bristen är inte lika påtaglig för alla grupper. Framför allt drabbar bostadsbristen de grupper som har oregelbundna eller låga inkomster och därmed svårt att få tillgång till de bostäder som finns. Unga och nyanlända har det svårast på bostadsmarknaden, då det generellt sett finns för få bo- städer som dessa hushåll kan efterfråga.8 Den specifika bostadssitua- tionen för asylsökande och nyanlända diskuteras mer utförligt i kapitel 13.

En bostadsmarknad där en stor grupp människor har svårt att ta sig in har lett till att andelen unga som bor hemma har ökat. Enligt Hyresgästföreningens undersökning av unga vuxnas boende som görs vartannat år har andelen hemmaboende unga vuxna ökat från 15 till 27 procent sedan 1997. Av dessa bor omkring 85 procent hemma ofrivilligt, vilket motsvarar 238 000 unga vuxna.9 Bostadsbristen har också lett till att människor har svårt att bosätta sig där arbeten och utbildningsmöjligheter finns.10 Cirka en av fem mellan 20 och 40 år uppger i en enkät från banken SBAB att de har låtit bli att söka en utbildning på grund av bostadssituationen. En lika stor andel har låtit bli att söka ett arbete.11 Dessa siffror bör tolkas med försiktighet, eftersom datainsamlingen i de två undersökningarna har skett med

5Boverket (2019 c).

6SCB (2020) respektive Boverket (2019 a).

7Boverket (2019 b).

8Boverket (2018 a).

9Hyresgästföreningen (2019).

10Andersson, L.F. (2017).

11SBAB (2019).

447

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

hjälp av en webbpanel (Hyresgästföreningen) och en digital enkät (SBAB), varför det inte är säkert att de svarande utgör ett represen- tativt urval av dagens unga. Trots osäkerheten ger det en indikation om att många unga påverkas negativt av dagens bostadssituation.

Att man som student kan få tag i en bostad där man får en studie- plats är av stor betydelse för att alla grupper ska kunna utbilda sig på lika villkor. Sveriges förenade studentkårer (SFS) sammanställer i sin årliga bostadsrapport bostadsläget för Sveriges studenter. År 2019 kan inte ett långsiktigt tryggt boende erbjudas nya studenter under höstterminen i de fyra största studentstäderna. Kötiden till student- bostad är i genomsnitt 3,5 år i Uppsala. I de andra stora student- städerna är kötiderna kortare, men i Lund får man vänta mellan 6 och 12 månader, innan man kan få tillgång till ett korridorrum, och i Stockholm är väntetiden cirka 13 månader. Över tid har bostads- situationen för studenter förbättrats på vissa orter och försvårats på andra.12

De bostäder som finns används inte heller alltid effektivt. De är ojämnt fördelade, och trångboddhet är vanlig bland hushåll med låga inkomster. Lösningar på bostadsbristen behöver därför omfatta både byggande och ett effektivare och mer jämlikt nyttjande av det befintliga beståndet. De faktorer som kan påverka användningen av beståndet diskuteras mer i detalj under avsnitten om den hyrda och den ägda marknaden. Nedan fokuseras på finansiering och förut- sättningar för nyproduktionen.

Förändrade förutsättningar för bostadsbyggandet

Hur bostadsbyggandet finansieras får betydelse för nivån på byggan- det och vilken sorts fastigheter som byggs, vilket i sin tur inverkar på olika gruppers tillgång till boende. Fram till början av 1990-talet hade Sverige ett system med frikostig kreditgivning, höga statliga räntesubventioner och statliga topplån. Detta gjorde att det togs gynnsamma lån för att bygga fastigheter som sedan i vissa fall möttes av en låg efterfrågan. Staten drog sig från början av 1990-talet tillbaka från bostadsmarknaden, både finansiellt och genom en minskad re-

12Sveriges förenade studentkårer (2019).

448

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

glering av bostadsbyggandet.13 De statliga bostadslånen ersattes av statliga kreditgarantier, som i praktiken innebar lägre stödnivåer.14

Subventionerna till bostäder trappades ner samtidigt som fastig- hetsskatten ökade. Detta var en del av 1990-talets skattereform, vil- ken var tänkt att vara inkomstneutral för befolkningen, då de höjda boendekostnaderna skulle kompenseras av den sänkta inkomstskat- ten. För dem som hade en låg beskattningsbar inkomst blev det dock i praktiken en kännbar försämring av ekonomin.15

Genom den minskade statliga finansieringen valde det offentliga att förlita sig på marknaden för att tillgodose bostadsbehovet.16 Bo- städer skiljer sig dock i viktiga avseenden från andra varor, dels därför att de utgör ett grundläggande behov för människor, dels för att de är praktiskt taget orörliga. Ett kraftigt ökat lokalt bostads- utbud kan därför leda till lägre intäkter för bostadsbolagen, vilket ger befintliga fastighetsägare incitament att hålla nere byggtakten. Dessutom är privata aktörer bundna av krav på marknadsmässig av- kastning och bygger därför inte gärna i tider av ekonomisk ned- gång.17 Minskat statligt ansvar för bostadsinvesteringarna har därför lett till dels att byggandet blivit starkt konjunkturberoende, dels att priserna har ökat. Produktiviteten i byggbranschen har också visat sig minska i tider av stark byggkonjunktur.18

Mycket av det som byggs ligger också utom räckhåll för hushåll med lägre inkomster.19 Under senare år har det främst byggts bo- stadsrätter, framför allt i Stockholm, där tillskottet av nya bostäder skett nästan uteslutande inom bostadsrättssegmentet. För 30 år sedan byggdes i hela landet cirka 3 gånger fler hyresrätter än bostads- rätter, men i dag utgör upplåtelseformerna var för sig ungefär halva nyproduktionen inom flerbostadsbeståndet.20 För att kunna efter- fråga en bostadsrätt krävs en kapitalinsats som många hushåll har svårt att klara av, vilket gör att dessa bostäder inte blir tillgängliga för stora grupper av hushåll.

13SOU 2017:108.

14Bengtsson, B. (2015).

15SOU 2017:108.

16SOU 2017:108.

17Lind (2015).

18Andersson, L.F. (2017).

19Hyresgästföreningen (2017).

20SCB (2020).

449

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

Även de hyresrätter som byggs har höga hyror och är därför svårtillgängliga för grupper med lägre inkomster.21 Här har sannolikt lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, som stipule- rar att allmännyttan ska drivas i enlighet med affärsmässiga principer, fått betydelse.22 För att kunna bygga nytt i mindre attraktiva om- råden kan man som fastighetsägare behöva göra en direktnedskriv- ning av fastighetens värde efter färdigställande, vilket innebär att en sådan investering inte säkert anses affärsmässig och att den därmed blir svår att genomföra. I svagare marknadslägen är det också, som en konsekvens av den lägre marknadsvärderingen, svårare att få finansiering för byggande. Detta gäller i mindre orter med en större osäkerhet kring hur bostadsefterfrågan ska utvecklas framöver.23

Trots detta syntes det en förskjutning mot ett ökat antal på- började hyresrätter under 2018, vilket kan bero på investeringsstödet för byggande av hyresrätter med överkomlig hyra, som infördes 2016 och utökades 2018.24 Stödet avvecklades i och med budgeten för 2019, men genom vårändringsbudgeten 2019 återinfördes det och bemyndiganderamen höjdes.25

Totalt sett i landet har cirka 22 procent av de nybyggda hyres- rätterna 2018 byggts med hjälp av investeringsstödet, och hyrorna i dessa är lägre än i andra nybyggda lägenheter.26 Investeringsstödet kan vara anledningen till att den inbromsning som skett under 2020 i påbörjat bostadsbyggande framför allt gäller bostadsrätter.27

Förutsättningarna för att bygga bostäder förändrats har på senare år också på grund av de högre hållbarhetskrav som ställs på ny- produktionen. Det finns en risk att en konflikt uppstår mellan målet att bygga bra bostäder från miljömässig hållbarhetssynpunkt och målet att bygga billigt för breda grupper. Enligt forskning från Centrum för Boendets Arkitektur vid Chalmers och Boinstitutet är det dock möjligt att bygga ekologiskt hållbara bostäder som kan vara ekonomiskt överkomliga genom att de miljömässigt bättre material- valen leder till mindre underhållsbehov och därmed längre avskriv- ningstider för investeringarna.28

21Hyresgästföreningen (2017).

22SFS 2010:879; diskuteras vidare under avsnittet om Allmännyttan.

23SOU 2017:108.

24Förordning 2016:881 om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande.

25Prop. 2019/20:1, Utgiftsområde 18, s. 47, respektive prop. 2019/20:100.

26SCB (2019 e).

27Boverket (2019 a).

28Kurvinen (2020).

450

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

Kommunernas planering för bostäder för olika grupper

Den internationella forskningen kring städer indikerar att städer ibland konkurrerar med varandra om de mest attraktiva företagen och invånarna.29 I ett svenskt perspektiv skulle det innebära att kommunerna har större incitament att planlägga mark för att locka höginkomsttagare som förbättrar skattebasen än att planlägga för hyresrätter med lägre hyror, som kan ge upphov till en annan befolk- ningssammansättning och en svagare skattebas. Dock innebär in- komstutjämningen mellan kommunerna att dessa mekanismer tro- ligen är av mindre vikt i Sverige än i andra länder. Ett exempel på hur nära förknippad bostadsfrågan är med kommunernas ekonomi är dock de larm om social dumpning som har kommit från kommu- nerna och via media under hösten 2019. Social dumpning innebär att kommuner aktivt verkar för att kommunmedborgare ska bosätta sig i en annan kommun. Många av de fall som har uppmärksammats gäl- ler medborgare som har behov av insatser från samhället sida, som befinner sig långt från arbetsmarknaden eller är nyanlända. Ett sådant agerande kan motiveras av bostadsbrist för människor med lägre in- komster i den exporterande kommunen, men kan också innebära att kostnader för försörjningsstöd eller andra sociala insatser förs över från en kommun till en annan.30

Låg produktivitetsutveckling i byggbranschen

Mellan 1995 och 2014 har priserna inom byggsektorn ökat med 2,4 pro- cent mer per år än priserna i den övriga ekonomin. Det innebär att byggandet har blivit 60 procent dyrare de senaste 20 åren.31 Till stor del kan den relativa prisökningen förklaras av en lägre produktivitets- utveckling i byggbranschen, men det finns andra faktorer som bidrar. Både materialpriser (som utgör en stor kostnadspost inom bygg- branschen) och löner har stigit mer än konsumentprisindex sedan 1980.32

Mikael Anjou, tidigare VD på ett av Sveriges större byggföretag, menar i sin bok Den ineffektiva byggbranschen att den negativa pro-

29Se exempelvis Listerborn (2018) för en översikt över denna litteratur.

30Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utreda omfattningen av detta problem; se regeringsuppdrag till Statskontoret 2020-02-13.

31Andersson, L.F. (2017).

32Ibid.

451

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

duktivitetsutvecklingen beror mer på strukturella problem än på konkurrensbrist. Anjou lyfter faktorer som att kollektivavtalen inom byggbranschen inte premierar kompetensutveckling, att kom- munerna använder sig av särkrav som gör det svårt att bygga stan- dardiserat och att de också i många fall direktanvisar markrätter

istället för att auktionera ut dem till högstbjudande. Upphandlandet av underleverantörer och tjänster inom varje specifikt byggprojekt motverkar också ett rationellt byggande och långvariga relationer mellan leverantörer, vilka skulle kunna leda till lägre kostnader. Slut- ligen betonar han att det faktum att hyran vid nyproduktion av hyreslägenheter sätts utifrån produktionskostnaden (presumtions- hyra) inte heller ökar företagens incitament att sänka kostnaderna.33

Allmän bostadsbrist eller en ineffektiv och ojämlik fördelning av det befintliga beståndet?

Ofta framförs att inte bara bostadsbyggandet behöver öka utan att nyttjandet av det befintliga bostadsbeståndet också måste förbättras. Graden av felallokering av bostadsbeståndet kan dock vara svår att beräkna. En indikation är att man har en relativt stor kvadratmeter- yta per person i Sverige34, men att dessa boytor är ojämnt och i viss mån också ineffektivt fördelade. Av SCB:s undersökning av levnads- vanor framgår att medan 15 procent av alla med utländsk bakgrund är trångbodda enligt norm 2 (dvs. mer än två boende per sovrum), gäller detta enbart 2 procent av alla med svensk bakgrund. Äldre har i Sverige i dag i hög utsträckning hög utrymmesstandard, vilket definieras som att det i bostaden finns mer än ett sovrum per person. Medan 19 procent av personer mellan 25 och 34 år har hög utrym- messtandard, har 62 procent av alla mellan 65 och 74 år det.35 Att äldre har så hög utrymmesstandard kan också tyda på en ineffektiv användning av bostadsbeståndet, då de ibland bor kvar i större bo- städer efter det att bostadsbehovet har förändrats. Detta kan vara mer eller mindre frivilligt, då alternativet till att bo kvar kan innebära högre löpande boendekostnader.

33Anjou (2019).

34Enligt SCB:s data över hushållens boende var kvadratmeterytan per person 41 kvm år 2018, och den har varit så gott som oförändrad sedan 2012.

35SCB:s undersökning av levnadsförhållanden, boende.

452

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

Dessutom används en stor andel av befintliga bostäder inte som permanentboende. År 2018 fanns det i Sverige cirka 4,7 miljoner bo- städer i flerbostadshus, småhus och i övriga fastigheter. Utöver detta fanns cirka 580 000 fastigheter där ingen var folkbokförd.36 En del av dessa skulle möjligen kunna fungera som permanentboende.

12.1.2Bostadsojämlikhet

Ett samhälle med både ojämlika inkomster och bostadsbrist har lett till en situation med bostadsojämlikhet, där olika grupper har olika trygghet och kvalitet i boendet. En stor andel av hushållen med genomsnittliga inkomster har i dag svårt att ta sig in på marknaden för ägt boende, då de inte har något uppbyggt kapital. Det gör att stora grupper är hänvisade till hyresrätten, en boendeform som ut- gör en mindre andel av vårt bostadsbestånd i dag än för 30 år sen.37 Mest begränsade i valet av boende är självklart de hushåll som har låga inkomster. År 1980 bodde 30 procent av både de mest resurs- starka och de mest resurssvaga hushållen i hyresrätt. I dag är det fyra gånger vanligare att låginkomsthushåll bor i hyresrätt än att hushåll med de högsta inkomsterna gör det. Av de boende i allmännyttan utgör låginkomsttagarna en ännu större andel. 38

Sverige har, i motsats till många andra länder, inte en social bo- stadspolitik med särlösningar för utsatta grupper. I stället har man ända sedan 1940-talet fört en generell bostadspolitik, som i princip inte har fördelat boende utifrån behov.39 Systemet har inneburit sub- ventioner till bostadsmarknaden och bostadsbidrag till dem som har behövt det för att kunna efterfråga bostäder i hela beståndet. Den generella politiken motiverades utifrån negativa erfarenheter från de tidigare behovsprövade barnrikehusen, som många ansåg leda till förslumning.40

Trots att hyresrätten för många är den mest tillgängliga boende- formen, utgör fastighetsägarnas regler för vilka inkomster som räknas för blivande hyresgäster ett hinder för stora grupper. Hyresvärden avgör själv vilka krav som ska ställas på framtida hyresgäster. I Bo-

36SCB: Lägenhetsregistret.

37Andersson, L.F. (2017).

38Grander (2018 c).

39Bengtsson (2015).

40Ibid.

453

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

verkets kartläggning från 2017 räknar 15 procent av de allmännyttiga och 30 procent av de privata fastighetsbolagen inte försörjningsstöd som inkomst, vilket får konsekvenser för de hushåll som har försörj- ningsstödet som inkomstkälla åtminstone under perioder. Vidare godkänner 25 procent av de privata bolagen och 4 procent av de all- männyttiga bolagen inte a-kassa som inkomst. Bostadsbidraget, som delvis har som syfte att förbättra särskilda hushålls möjlighet att efterfråga en bostad, godkänns inte som inkomst av 14 procent av de privata och 10 procent av de allmännyttiga bolagen. Det finns dock indikationer på att allmännyttiga hyresvärdar delvis lättat på sina in- komstkrav mellan en undersökning gjord 2016 och den som utför- des 2017.41 Kötid som fördelningsinstrument missgynnar unga och nyanlända, som normalt inte har väntat så länge.

Förutom det hinder som inkomstkraven på blivande hyresgäster utgör för vissa grupper finns det internationella studier som tyder på att personer med arabiskklingande namn i västländer diskrimineras av privata hyresvärdar. De studier som har gjorts i Sverige visar blandade resultat, men de flesta indikerar att de som har svensk- klingande namn i större utsträckning får svar på sina intresseanmäl- ningar för hyreslägenheter än de som har arabiskklingande namn.42

Då fler och fler hänvisas till en krympande hyressektor, uppstår också en sekundär bostadsmarknad. Här återfinns både en legal och en illegal andrahandshyresmarknad.43 Utöver detta finns en fram- växande social boendeform, där kommunerna hyr ut lägenheter via sociala kontrakt med socialtjänsten som hyresvärd. Dessa kontrakt används för att ge möjlighet till boende för hushåll med låga inkoms- ter och svårigheter att få ett kontrakt på den reguljära bostadsmark- naden. År 2017 utställdes cirka 26 000 sociala kontrakt i Sveriges kommuner, fler än någon gång tidigare. 44 Detta har varit ett sätt för kommunerna att motverka den ökande trenden av strukturell hem- löshet. Boverket skattar 2014 kommunernas kostnader för boende- lösningar för hemlösa i stadigvarande boendelösningar ordnade av

41Boverket (2017).

42Ahmed (2015).

43Boverket (2018 b). Boverket uppskattar att ungefär 150 000 hushåll vid varje givet tillfälle har ordnat sitt boende via andrahandsmarknaden, men uppskattningarna bygger på undersök- ningar bland boende och säger ingenting om i vilken utsträckning det är legala andrahands- kontrakt som de boende har.

44SOU 2018:35.

454

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

kommunen till cirka 1,4 miljarder kronor. Av de hemlösa i denna boendesituation bedöms en tredjedel vara strukturellt hemlösa.45

På ett sätt kan det ökande antalet sociala kontrakt tolkas som att det i dag finns ett system med socialt anpassat boende för de grupper som har särskilda behov, men att detta inte är en konsekvens av något nationellt bostadspolitiskt beslut. De som får ett boende via kommunens sociala kontrakt är de som har sämst förutsättningar att själva ta sig in på bostadsmarknaden. Den grupp som har en inkomst, men som inte uppfyller hyresvärdarnas krav, kan inte få tillgång till en lägenhet på det sättet och riskerar därför att hamna i ett tomrum. Den gruppen lyckas varken få tillgång till bostad på den reguljära eller på den sociala bostadsmarknaden.46

Boendekostnader

Under perioden 2006 till och med 2013 har den genomsnittliga dis- ponibla inkomsten ökat för alla grupper, oavsett boendeform. Under samma period har även boendekostnaderna ökat. För boende i hyres- rätt har inkomsterna endast ökat 2 procentenheter mer än boende- utgifterna, medan samma siffra för dem som bor i bostads- och äganderätt är cirka 20 procentenheter.47

Ovanstående innebär att de boende i hyresrätt i genomsnitt an- vänder en större del av den disponibla inkomsten till boendeutgifter än boende i andra boendeformer. En etablerad norm är att bostads- kostnaden inte bör uppgå till mer än 30 procent av hushållsbud- geten. År 2015 gick ungefär 28 procent av den disponibla inkomsten för hushåll i hyresrätt till boendet. För hushåll i bostadsrätt var andelen 21 procent och för hushåll i ägt småhus 15 procent.48 Den skillnad som bostadskostnaderna spelar för hushållsekonomin för boende i hyresrätt och ägt boende kan spegla det faktum att de som bor i hyresrätt har lägre disponibla inkomster i genomsnitt. Men en undersökning från Boverket visar att för dem som har lägst inkoms- ter ligger kostnaderna för boende i hyresrätt 23 procent högre än för boende i likvärdig bostadsrätt.49 Även inom hyressektorn skiljer sig

45Boverket (2015 a).

46Grander (2018 c). För illustrationer av detta, se också intervjuer i Esaiasson (2019).

47Boverket (2016 a).

48SCB: Hushållens boendeutgifter.

49Boverket (2016 a).

455

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

boendekostnaderna mellan äldre lägenheter och nyproducerade lägen- heter, de senare med väsentligt högre hyror.

Boverkets undersökning visar också att av de 40 procent av hus- hållen som har de lägsta inkomsterna är det 42 procent som lägger mer än 30 procent av sin inkomst på boende och 46 procent som har svårt att klara en baskonsumtion. Detta motsvarar att cirka 770 000 hus- håll eller 1,5 miljoner personer har svårt att klara en baskonsumtion. Marginalerna är minst för dem som bor i andra hand, följt av dem som bor i hyresrätt.50

Höjningen av det maximala beloppet i bostadsbidraget och in- komstgränserna har under många år understigit utvecklingen av löner men även av KPI, vilket har gjort att grupperna som är berät- tigade inte har följt med utvecklingen av disponibel inkomst. Det krävs allt lägre reala inkomster för att kvalificera sig för bidraget, och de som får bidraget får i dag större bidragsbelopp och under en längre tid. Ungefär en tredjedel av alla som får bostadsbidrag får också ekonomiskt bistånd.51 Att de som får bostadsbidrag i dag har allt lägre inkomster ger bidraget en tydligare progressiv profil, men att färre kan få bidraget gör att den totala omfördelningen har mins- kat.52 Den högsta bidragsgrundande boendekostnaden har inte änd- rats sedan 1997, och ersättningsgraden sänktes 2006, vilket gör att bostadsbidraget i dag bara i liten utsträckning kompenserar för höga boendekostnader.

En stor andel av hyresbeståndet står inför renoveringar. I dags- läget ger lagen rätt till hyreshöjning vid renovering men inte vid löpande underhåll, vilket har lett till eftersatt underhåll och renover- ingar som är kostsamma när de genomförs. En kartläggning har visat att en stor andel av de boende inte har råd att bo kvar vid renover- ingar, som i många fall innefattar mer standardhöjningar än vad som är nödvändigt. Att behöva flytta från sitt hem kan få svåra sociala konsekvenser och påverkar särskilt barnfamiljer.53

Vissa privata fastighetsägare använder sig av konceptrenovering som affärsmodell, vilket innebär att lägenheter renoveras vid vakan- ser. Ofta innehåller en sådan renovering nya ytskikt och nytt kök och badrum, men inte alltid renovering av stammar och andra tek- niskt motiverade underhållsinsatser. Den nya hyresgästen får en

50Ibid.

51Riksrevisionen (2017 a).

52Ibid.

53Boverket (2014 b).

456

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

markant högre hyra än den föregående hyresgästen. Det har argu- menterats för att man genom denna affärsmodell kan höja mark- nadsvärderingen av beståndet relativt snabbt och att företagen då kan göra stor vinst genom att sälja beståndet vidare.54 FN varnade Sverige i ett öppet brev i mars 2019 för utvecklingen av bostaden som en finansiell investering i Sverige, den så kallade ”finansialiser- ingen”. FN:s rapportörer uttrycker en oro över att bostaden i Sverige har gått från att ses som en mänsklig rättighet till att ses som en vara bland andra.55

Fördyringar av tidigare tillgängliga bostadsområden kan också leda till ytterligare segregation efter inkomst (och därmed också en etnisk segregation) i områden längre ut. För de områden där en stor andel boende behöver flytta som en följd av högre boendekostnader uppstår en lägre kontinuitet i boendet, vilket kan påverka de sociala nätverken negativt.

Trångboddhet och hemlöshet

För dem som har allra lägst inkomster och störst sociala svårigheter utgör bostadsbristen en risk för utsatthet. Det gäller familjer som trängs ihop i för små lägenheter och dem som inte har möjlighet att få tag i ett varaktigt boende och som därför lever i olika sorters till- fälliga boendelösningar. Sådana påfrestningar gör det svårt att foku- sera på arbete och utbildning eller omsorg om barn.56

Trångboddhet är vanligare i Sverige än i övriga nordiska länder och vanligast i hushåll med låga inkomster.57 För denna grupp är trångboddhet fyra gånger vanligare än för hushåll med höga inkoms- ter.58 Bland personer födda utanför Europa är cirka 20 procent trång- bodda, medan bara 2 procent av personer födda i Sverige är trång- bodda.59 De som har kommit till Sverige från länder utanför Europa och som har vistats kortare tid än tio år i Sverige är mer trångbodda än de som har varit längre tid i Sverige.60 Möjligheten för asylsökande

54Hyresgästföreningen (2017).

55Farha and Deva (2019). En likartad bild fås från Landshypotek Bank (2016). Tendensen är tydligast i storstadsområdena.

56Framkommer t.ex. i de intervjuer som finns i Listerborn (2018).

57Boverket (2016 a).

58Boverket (2016 b).

59SCB (2018 g).

60SCB (2019 a).

457

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

att ordna eget boende har bidragit till trångboddheten bland ny- anlända.61

Internationella studier visar att barn som delar rum har sämre skolresultat än barn som inte gör det.62 Svenska studier bekräftar dock inte den bilden. Tvärtom har man i Sverige inte sett några effek- ter på skolresultat, hälsa och sjukfrånvaro av trångboddhet enligt norm 3. Norm 3 är dock relativt generös, och ett hushåll med två vuxna och två barn behöver bo i minst 4 rum och kök för att inte betraktas som trångbott. Det innebär att den svenska studien inte kan uttala sig om potentiella konsekvenser av den mer extrema trång- boddheten, vilken har ökat över tid.63

Den akuta hemlösheten har ökat mellan Socialstyrelsens kart- läggningar 2011 och 2017. Detta gäller även för föräldrar med omyn- diga barn, särskilt bland utrikes födda.64 De hemlösa kan delas in i de socialt hemlösa, som har annan problematik som grund för hemlös- heten, och de strukturellt hemlösa som enbart har bostadsproblema- tiken som grund för hemlösheten. I Socialstyrelsens kartläggning från 2017 är det ungefär en femtedel av de akut hemlösa som inte har något annat problem än att de saknar boende. En tredjedel av föräld- rarna med hemmavarande i barn i Socialstyrelsens kartläggning hade inget annat problem än bostadsbrist som grund för hemlösheten. I absoluta tal handlar det om ungefär 1 700 föräldrar som under mät- veckan 2017 befann sig i någon av Socialstyrelsens fyra hemlöshets- situationer och som inte hade annat skäl för hemlösheten än att de har haft svårt att finna en bostad på den reguljära marknaden.65

Antalet kvinnor i akut hemlöshet ökar, och en tredjedel av dessa kvinnor har angett våld i nära relationer som bidragande orsak till hemlösheten.66 Socialstyrelsens kartläggning, som görs vart sjätte år, är den enda nationella mätningen av hemlösheten, vilket gör det svårt att få en bild av hemlösheten. Stadsmissionen har granskat hur kommunerna kartlägger hemlösheten och funnit att ett 20-tal kom- muner kartlägger varje eller vartannat år hemlöshetssituationen i kommunen, men att resultaten från dessa kartläggningar ofta skiljer

61Se diskussion i kapitel 13.

62Se Boverket (2016 b) för en översikt av den internationella litteraturen.

63Riksrevisionen (2019 a).

64Boverket (2018 a).

65Socialstyrelsen (2017).

66Boverket (2018 a).

458

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

sig från resultaten i Socialstyrelsens kartläggning på grund av att kommunerna mäter och definierar hemlöshet på olika sätt.67

Vräkningsstatistiken kan ge ytterligare en bild av omfattningen av otrygga boendesituationer. Antalet barn som berördes av vräk- ning har sjunkit under det senaste decenniet men ökade igen 2018, och ökningen har fortsatt under 2019. I absoluta tal rör det sig om 467 barn som berördes av vräkning under 2019.68 Men forskning visar också att siffrorna för verkställd vräkning underskattar det antal barn som befinner sig i den akuta situationen att de står inför hot om vräkning, eftersom många familjer lämnar ett boende före en avhysning och då inte kommer med i statistiken.69

De barn som växer upp under otrygga boendeförhållanden på- verkas negativt på flera sätt. De har små möjligheter till avskildhet för läxläsning och rum för vila och lek.70 Barnombudsmannen pekar på att äldre barn ibland hoppar av skolan när familjen vräks.71

12.1.3Det ägda och det hyrda boendet

Ungefär 40 procent av de svenska hushållen bor i småhus, cirka 22 pro- cent i bostadsrätt och cirka 30 procent i hyresrätt. Hur människor bor varierar dock stort över landet. I Stockholms län bor cirka 24 procent i småhus, medan andelen hushåll i småhus är cirka 56 procent i Dalarnas län. Andelen hushåll i bostadsrätt är störst i Stockholm, där den uppgår till omkring 39 procent av hushållen. I Blekinge och Kronoberg utgör däremot de som bor i bostadsrätt enbart cirka 10 procent av alla hushåll. Även andelen hushåll i hyresrätt skiljer sig åt, med den högsta andelen i Östergötland på 37 procent och den lägsta i Uppsala på 21 procent.72

Det har sedan millennieskiftet skett en omfattande ombildning av hyresrätter till bostadsrätter, framför allt i Stockholm. Mellan 1991 och 2015 minskade hyresrättbeståndet i Storstockholm med en fjärdedel på grund av ombildningar och en nyproduktion som under-

67Stockholms stadsmission (2019).

68Statistik från Kronofogdemyndigheten, Barn berörda av verkställd avhysning.

69Kjellbom (2014).

70Rädda barnen (2017).

71Barnombudsmannen (2016).

72SCB, Hushållens boende. I Uppsala bor dock en större grupp i specialbostäder, troligen studentbostäder.

459

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

steg det antal som ombildades.73 Från och med 2012 har dock an- delen hushåll i hyresrätt totalt sett i riket varit näst intill konstant, medan andelen i bostadsrätt enbart har ökat med ungefär en pro- centenhet.74 Nedan diskuteras några aspekter av hur bostadsmarkna- derna fungerar vad gäller både det hyrda och det ägda boendet.

Hyressättning

Den modell med kollektivt förhandlade hyror som tillämpas i Sverige har växt fram gradvis under lång tid. Modellen innebär att hyrorna inom både det allmännyttiga och det privatägda beståndet bestäms genom kollektiva förhandlingar mellan fastighetsägarna och Hyresgästföreningen. Fram till och med 2011 var hyrorna i allmän- nyttan starkt normerande för hyressättningen inom det privata bestån- det, men i och med lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag (SFS 2010:879) förlorade allmännyttan sin hyresnormerande roll. Vid nyproduktion kan i dag en så kallad presumtionshyra an- vändas, vilket innebär att hyran förhandlas utifrån produktionskost- naden och gäller under 15 år. Under den perioden ingår inte lägen- heten som jämförelseobjekt i hyresförhandlingarna.

Det kollektivt förhandlade hyressystemet varierar mellan de lokala bostadsmarknaderna, och många orter (främst de större) har i dag varianter av systematisk hyressättning, vilket innebär att faktorer som läge, storlek och skick ska ha en tydlig koppling till hyresnivån. Det innebär att det kollektivt förhandlade systemet har rört sig när- mare en marknadsanpassning.75 Från år 2020 ska också hyrorna inom de kommunala bostadsbolagen i Stockholm börja fasas in enligt den nya modellen, kallad Stockholmshyra, som ska ge större differen- tiering utifrån läge av hyrorna inom hyresbeståndet i Stockholm.

Trots detta system med kollektivt förhandlade hyror (som kan ses som hyresmarknadens motsvarighet till de kollektivt förhand- lade lönerna på arbetsmarknaden) förs debatten ofta i termer av hyresreglering kontra marknadshyror. Ofta lyfts friare hyressättning fram som en lösning för att öka rörligheten på bostadsmarknaden och leda till ett bättre utnyttjande av beståndet. På sikt antas utbudet av lägenheter öka.

73Finanspolitiska rådet (2017).

74SCB: Hushållens boende.

75Grander (2015).

460

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

Finanspolitiska rådets analys från 2017 av hur hyrorna i Stor- stockholm skulle förändras vid en övergång till marknadshyra tyder på att hyrorna i nästan alla studerade områden skulle höjas med marknadsprissättning. I Storstockholm skulle de i genomsnitt höjas med omkring 33 procent, men i innerstaden med cirka 54 procent.76

I en analys från 2019 studerar Finanspolitiska rådet i en liknande modell hur marknadshyror skulle förändra boendekostnaden i orter av olika storlek. Studien visar att det främst är i storstadsområdena som en övergång till marknadshyror skulle få de stora konsekvenser som kunde ses i studien av Stockholm. I tätortskommuner skulle hyresökningarna vara ungefär 20 procent, och i kommuner i övriga landet skulle ökningarna vara omkring 2 procent. 77

I analysen från 2017 över Storstockholm studeras fördelnings- effekter av de hypotetiska marknadshyrorna. Boendekostnadens andel av den disponibla inkomsten skulle öka och då framför allt för ensamstående, med eller utan barn. Bland dessa hushåll är det de som har lägst inkomster som skulle få den största ökningen av hyran rela- tivt den disponibla inkomsten. Bland hushåll med två vuxna ser man inte en lika tydlig fördelningseffekt.78

Det finns fördelningseffekter även av dagens kollektivt förhand- lade hyressystem. Under den period som priserna på bostadsrätter har ökat i framför allt storstäderna har hyresökningarna varit väsent- ligt lägre.79 Det innebär att de som har varit inne på hyresmarknaden och bostadsrättsmarknaden, så kallade insiders, har varit gynnade jämfört med dem som har stått utanför bostadsmarknaden (outsiders) i den bristsituation som har uppstått i tillväxtorterna.

Efterfrågeöverskottet innebär också att en andel av hyresrätts- beståndet hyrs ut i andra hand, både vitt och svart. Boverket upp- skattar att ungefär 150 000 hushåll vid ett givet tillfälle har ordnat sitt boende via andrahandsmarknaden.80 Hyrorna vid andrahands- uthyrning är i många fall redan i närheten av vad den marknadsmäs- siga hyran skulle vara. Siffror från 2016 visar att totalt sett i landet är

76Rådet studerar ett stort antal hushåll i Storstockholm och jämför bruksvärdeshyran (härledd från uppgifter från Bostadsförmedlingen) för dem som bor i hyresrätt i dataunderlaget med vad en marknadshyra skulle vara i samma läge. En marknadshyra definieras som den boende- kostnad som en bostadsrättsinnehavare med samma storlek och läge på lägenheten har.

77Finanspolitiska rådet (2019).

78Finanspolitiska rådet (2017).

79Ibid.

80Boverket (2018 b).

461

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

andrahandshyrorna av hyreslägenheter cirka 50 procent högre än förstahandhyrorna, och i Stockholm är de 70 procent högre.81 Detta är hyror som anses vara oskäliga enligt gällande lagstiftning, och i och med de skärpningar av reglerna som började gälla oktober 2019 kan hyresavtal sägas upp vid oskälig andrahandshyra.82

Då de höga hyrorna på andrahandsmarknaden troligen bestäms främst av bostadsbristen, vilken inte påverkas av marknadshyror på kort sikt, är det inte troligt att en övergång till marknadshyror skulle förbättra denna situation nämnvärt.

Hyressättningen påverkar även var hushåll bosätter sig och där- med också segregationen. Med dagens system syns en tydlig skikt- ning bland de folkbokförda i hyresrätt i Storstockholm. De som har de högsta disponibla inkomsterna bor i hyresrätt i innerstaden, sedan följer de som bor i hyresrätt i närförort, och de lägsta inkomsterna har de som bor i hyresrätt i norrförort och söderförort.83 En studie av segregationen i Stockholm (med avseende på inkomst, utbildning, ålder och etnisk bakgrund) visar däremot att inkomstsegregationen är lägre i hyresbeståndet än inom bostadsrättsbeståndet.84 I stället är det utbildningsnivå, ålder och utländsk bakgrund som varierar mer med avståndet till centrum inom hyresbeståndet än inom bostads- rättsbeståndet. Det är i viss mån i linje med de ekonomiska teorierna om effekter av reglerade hyror, där människor förväntas stanna längre i sina bostäder. Det minskar rörligheten och missgynnar ny- komlingar på bostadsmarknaden, som unga och utrikes födda.85

Ett annat argument för marknadshyror har varit att de kan för- bättra rörligheten på arbetsmarknaden. Argumentationen förefaller rimlig, då det är troligt att mer marknadsanpassade hyror skulle kunna underlätta för företag i expansiva regioner att få tag i kvalificerad personal som i och med sin position på arbetsmarknaden skulle kunna betala marknadshyran. Den vinsten som den förbättrade arbetskraftstillgången skulle innebära för företagen bör dock vägas mot den potentiellt försämrade tillgången till lägre betald arbets-

81SOU 2017:86.

82Prop. 2018/19:107.

83Finanspolitiska rådet (2017).

84Studien fokuserar på hur faktorer såsom inkomst, utbildning, ålder och etnicitet varierar med avstånd till centrum inom hyres- och bostadsrättsbeståndet. Författarna gör tolkningen att i de fall det inte finns något samband mellan den studerade faktorn och avstånd till centrum inom det beståndet så är bostadsbeståndet heller inte segregerat i just den faktorn.

85Enström Öst m.fl. (2014).

462

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

kraft, som också är av betydelse för välfärdssektorn och tjänste- sektorn i stort.

Finanspolitiska rådet diskuterar i sin analys av marknadshyrorna i Stockholmsområdet hur de negativa effekterna på hushållens dis- ponibla inkomster av höjda hyror skulle kunna begränsas. Rådet skissar på en modell med ytterligare beskattning av fastighetsägarna som skulle kunna bekosta höjningar av bostadsbidraget och bostads- tillägget för pensionärer. Taket i bostadsbidraget skulle i det scena- riot behöva höjas för att kompensera för höjda bostadskostnader, eftersom enbart 5 procent av hyreshushållen har en bruksvärdeshyra som ligger under taket för att berättiga till ytterligare bostadsbidrag.86

Allmännyttan

Allmännyttiga bostadsbolag började bildas på bred front av de större kommunerna i slutet av 1940-talet med syftet att motverka speku- lation och bidra till en stabilare och mindre konjunkturkänslig bo- stadsproduktion.87 Ungefär hälften av alla som bor i hyresrätt i dag bor i en allmännyttig fastighet. Fram till och med början av 1990- talet hade de allmännyttiga bolagen särskilda beskattnings- och finansieringslösningar som skilde dem från de privata bolagen. Dessa togs bort i och med 1990-talets förändringar av bostadspolitiken, vilket ledde till ökade krav på de bostadssökandes ekonomi.88 Om- läggningarna av politiken under 1990-talet ledde till en allmännytta som i större utsträckning än tidigare fick bära risken för vakanser och som därför i flera fall upplevde att den behövde agera mer affärs- mässigt. I och med dessa förändringar höjdes hyrorna markant.89 Enligt lagstiftningen drevs bolagen fortfarande enligt principen om självkostnad, och det var först i och med den nya lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag som trädde i kraft 2011 som det fastslogs att allmännyttan skulle drivas i ett allmän- nyttigt syfte och enligt affärsmässiga principer.90 Bolagen ålades ock- så marknadsmässiga avkastningskrav i och med denna lag.91 Den nya

86Finanspolitiska rådet (2017).

87Bengtsson, B. (2015).

88Bengtsson, B. (2013).

89Grander (2018 c).

90Grander (2018 c), s. 112 f.

91Prop 2009/10:185, s. 43.

463

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

lagstiftningen tillkom med hänvisning till EU:s konkurrenslagstift- ning, då statsstödsreglerna innebär att bostadspolitiken måste ut- formas så att den inte försvårar för utländska företag eller snedvrider konkurrensen.92

Bakgrunden var följande. Redan 2002 reste Fastighetsägarna Sverige genom sin europeiska paraplyorganisation ett klagomål till EU-kommissionen med innebörden att skillnaderna i förutsätt- ningar för de kommunalägda allmännyttiga bolagen och de privat- ägda bolagen utgjorde ett brott mot EU:s konkurrensregler. Ett ytterligare klagomål inkom, men efter det att de båda klagomålen dragits tillbaka, lades ärendet ner av EU-kommissionen. Processen ledde dock till att man i Sverige påbörjade en utredning om hur bostadspolitiken skulle kunna anpassas för att inte strida mot EU- lagstiftningen. Utredningen lämnade två förslag med olika grad av förändring av det dåvarande systemet. Det ena förslaget hade stora likheter med hur systemet tidigare hade varit uppbyggt, medan det andra innebar att allmännyttan skulle drivas i enlighet med affärs- mässiga principer.93 Det var det andra förslaget som förordades av utredningen, då det ansågs troligast att det skulle accepteras enligt EU:s statsstödsregler.94

Remissinstanserna var negativa till utredningens förslag, vilket för- anledde Hyresgästföreningen och SABO att tillsammans inkomma med ett kompromissförslag. Lagen som trädde i kraft 2011 utgick i stort från detta kompromissförslag. Enligt förslaget skulle allmän- nyttan drivas affärsmässigt, och allmännyttans hyresnormerande roll skulle avskaffas och ersättas av kollektivt förhandlade hyror gene- rellt. Däremot skulle företagen fortsatt främja kommunens bostads- försörjning och erbjuda bostäder till alla typer av hushåll.95

Därmed hade Sverige genomfört en långtgående anpassning av bostadspolitiken till EU:s statsstödsregler, men detta gjordes alltså utan att invänta EU:s bedömning av i vilken utsträckning den all- männytta som hade varit modellen fram till dess faktiskt stod i strid med EU-lagstiftningen. Inom EU ansågs det oproblematiskt med stöd till aktörer som tillhandahåller behovsprövat boende för en definierad målgrupp, så kallat ”social housing”, eftersom dessa kunde

92Hettne (2020).

93Grander (2018 c), s. 106 f.

94Hettne (2020).

95Bengtsson (2015).

464

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och de var därför inte var föremål för statsstödsreglerna96. En möjlig anpassning till EU-reglerna hade således kunnat vara att fortsatt driva allmän- nyttan utan krav på affärsmässig avkastning men att begränsa den målgrupp för vilken allmännyttan var tänkt och därmed definiera allmännyttans bostadsförsörjning som en tjänst av allmänt ekono- miskt intresse.

Nederländerna, som har en modell där icke-vinstdrivande bo- stadsbolag med särskilt samhällsansvar agerar på samma marknad som vinstdrivande bostadsbolag, tog strid för sin modell i diskussio- nen med EU-kommissionen. De icke-vinstdrivande bostadsbolagen kunde erhålla förmånliga kommunala lån och beviljas offentligt stöd, vilket kunde anses stå i strid med statsstödsreglerna, och diskussio- nen som Nederländerna sedan förde med kommissionen handlade om i vilken utsträckning som dessa bolags tjänster kunde anses ut- göra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Efter det att Neder- länderna hade gått med på att begränsa målgruppen för detta boende till dem med inkomst under 33 000 Euro97, vilket vid tidpunkten var 43 procent av befolkningen, fick landet klartecken från kommissio- nen att behålla sin modell med stöd till en social bostadssektor. Att Nederländerna prövade detta mot Kommissionen innebar alltså att man kunde behålla en ordning där allmännyttiga bostadsbolag kunde verka på samma marknad som vinstdrivande.98

Enligt kommissionens underlagsrapport från Jörgen Hettne kan Sveriges EU-anpassning av villkoren för allmännyttan ses som en överanpassning. Sverige har i den nationella lagstiftningen gått längre än vad EU-rätten kräver, när det gäller att marknadsanpassa bostadspolitiken. Detta handlar till del om att Sverige inte har valt att definiera bostadsförsörjningen som en tjänst av allmänt ekono- miskt intresse, vilket hade inneburit att vi i högre grad hade kunnat upprätthålla en icke-vinstdriven allmännytta.99

Vad har då den förändrade lagstiftningen fått för konsekvenser för allmännyttan? Som konstaterats ovan drevs de allmännyttiga

96EU-kommissionen har utformat ett EU-gemensamt gruppundantag som anger att denna typ av stöd är tillåten, eftersom det har en minimal inverka på marknaden (enligt gruppundantags- förordningen 651/2014). Se Hettne (2020).

97I praktiken var det ytterligare ett antal anpassningar som gjordes av systemet med de icke- vinstdrivande bostadsbolagen. Se Hettne (2020) för en översikt av dessa.

98Hettne (2020).

99Ibid.

465

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

bolagen i många fall som kommersiella företag redan före denna lag- stiftning, även om de formellt drevs enligt självkostnadsprincipen.

Att allmännyttan nu uttryckligen ska drivas enligt affärsmässiga principer kan påverka de samhällsinsatser, såsom bostadsområdes- utveckling och sponsring av lokala fritidsaktiviteter, som företag utför i de områden där de verkar, såväl som hyresnivåer och takten i nyproduktion och renoveringar. Forskning visar att den nya lag- stiftningen inte behöver betyda speciellt stora förändringar i allmän- nyttans handlingsutrymme, men också att den har inneburit stora lokala variationer, då anpassningarna till lagen tolkas olika av de olika kommunala ägarna till bolagen.100 Det är dock främst stora kommu- ner med bostadsbrist och stor allmännytta som uppfattar sig ha ett relativt stort handlingsutrymme trots kravet på affärsmässighet. Det beror på att det för allmännyttiga bolag i dessa kommuner är lättare att motivera insatser genom att de ger positiv inverkan på värder- ingen av hela beståndet.101

Det är främst bostadsförsörjningen för vissa grupper som före- faller påverkad av den nya lagstiftningen. Detta styrs av redovis- ningsprinciper som gör att värdet på fastigheter i mindre attraktiva lägen måste skrivas ner kort efter färdigställandet. Därmed blir dessa investeringar inte affärsmässiga, och de kommer därför inte till stånd i samma utsträckning under den nya lagen.102 Dessutom kan lagen ha bidragit till de strikta krav som många allmännyttiga hyresvärdar, i likhet med privata hyresvärdar, ställer på blivande hyresgäster. Grander menar i sin studie av de allmännyttiga bostadsbolagens anpassning till den nya lagen att inkomstkrav på hyresgäster används i princip av alla bostadsbolagen och att de har blivit vanligare efter 2011 års lagstiftning.103

De samhällsinsatser som bolagen fortsatt ska utföra i och med den nya lagen är dock förenliga med marknadsmässighet. Många allmännyttiga bolag utför samhällsinsatser där de verkar, men även flera privata bolag utför sådana insatser, vilket tyder på att dessa insatser anses vara i linje med affärsmässighet. Vad som anses affärs- mässigt ändras över tiden, och i ett modernt varumärkesbyggande ingår ofta att bidra till det samhälle man agerar i.104

100Grander (2015).

101Ibid.

102Grander (2015), Grander (2018 c), artikel 3, Westerdahl (2015).

103Grander (2018 c), artikel 2.

104Windell (2015).

466

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

Avsaknad av en nationell social bostadssektor

Som konstaterats ovan har Sverige valt att inte definiera en andel av bostadssektorns som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket hade kunnat öppna upp möjligheter för offentligt stöd. De flesta andra länder har någon form av social bostadssektor för specifika målgrupper. Sverige har i stället valt en generell bostadspolitik, där bostadsbidragen och bostadstilläggen är de behovsprövade delarna som ska göra att alla har möjlighet att efterfråga en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Dagens situation med en ökande struk- turell hemlöshet och ökade kostnader för kommunernas sociala bo- endelösningar kräver ett antal olika åtgärder, vilket bland annat har aktualiserat diskussionen om huruvida det krävs en nationell social bostadssektor i Sverige.

Marknaden för ägt boende

Under lång tid har de som har ägt ett boende upplevt en värdesteg- ring, vilken över tid har ökat ojämlikheten mellan dem som är inne på ägandemarknaden och dem som inte är det. I samtliga stora städer i Sverige har fastighetsprisindexet i runda tal fyrdubblats under perio- den 1990–2016, medan KPI har ökat med 50 procent.105 Samtidigt som fastigheterna har ökat i värde har också hushållens skulder ökat. År 2016 motsvarade skulderna i genomsnitt cirka 180 procent av dis- ponibel inkomst.106

De värdeökningar som har ägt rum de senaste 20 åren har tillfallit dem som köpte ett hus eller en bostadsrätt i gynnsamt läge. En studie av bostadskarriärerna mellan 1995 och 2010 för en kohort födda i början på 1970-talet visar att de största värdeökningarna har tillfallit dem som har högst inkomster107 och att invandrade har gjort lägst kapitalvinster på sitt boende under perioden.108 Även om bo- stadspriserna har ökat stadigt under de senaste 20 åren, är det inte säkert att denna utveckling kommer att fortgå. Priserna på bostads- marknaden påverkas av konjunkturen i övrigt, och exempelvis under 1990-talskrisen påverkades bostadspriserna kraftigt negativt. Även

105Andersson, L.F. (2017).

106Ibid.

107Definierat som individens genomsnittliga disponibla inkomst mellan 2008 och 2010.

108Hedman & Wind (2018).

467

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

under finanskrisen 2008 var utvecklingen svag. Det är därför svårt att på förhand avgöra vilka bostadsköp som kommer att generera kapitalvinster eller förluster, och ett ägt boende innebär alltid en viss risk.109

Ojämlikheterna i boendekostnader och möjlighet till kapital- ackumulation mellan ägt och hyrt boende kan i stor utsträckning hänföras till ränteläget och till de olika skattereglerna för de två upp- låtelseformerna. En viktig beståndsdel i den svenska bostadspoliti- ken historiskt har varit att de olika boendeformerna ska beskattas och subventioneras neutralt, alltså att staten inte ska gynna någon viss boendeform. De senaste decennierna har den skatteneutraliteten urholkats. I dag räknar EU-kommissionen Sverige som ett land med mycket gynnsamma ekonomiska regler för dem som äger sin bostad, vilket kan förklaras av en rad politiska åtgärder som har totalt sett har minskat skatten avsevärt på bostadsrätter och småhus.110 Hyres- bostäder är i dag skattemässigt missgynnade i jämförelse med ägt boende.111

År 2008 avskaffades fastighetsskatten till förmån för en fastig- hetsavgift med lägre skattesats och med ett lågt satt tak. Fastighets- avgiften är regressiv och omfördelande från glesare regioner till stor- stad, då taxeringsvärdena i de större städerna ofta ligger långt över taket på avgiften och skattesatsen alltså blir lägre för boende i attrak- tiva lägen i tillväxtregionerna.

Inträdeshinder på marknaden för ägt boende

Prisutvecklingen på fastigheter bidrar till en förhöjd tröskel att ta sig in på marknaden för dem som står utanför.112 Två av tre unga tjänste- män som har köpt en bostad i Stockholm har fått hjälp ekonomiskt av föräldrar eller andra närstående.113 Det visar att de unga som inte har möjlighet att få ekonomisk hjälp hemifrån också har stora svårig- heter att ta sig in på bostadsmarknaden i Stockholm, och att de där- med har större svårigheter att ta del av både arbets- och utbildnings- utbud i den tillväxtregion som Stockholm är.

109Om kapitaliseringens betydelse på olika marknader, se avsnitt 6.6.

110European Commission (2018).

111SOU 2014:1.

112Salvi del Pero et al. (2016).

113Meddelande från fackförbundet Unionen, 2019-09-06.

468

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

Att prisökningar och skuldsättning håller sig på en rimlig nivå har stor betydelse för den samhällsekonomiska stabiliteten. Men många av de åtstramningar av regelverket som har gjorts skapar inträdes- hinder för dem som inte har kommit in på ägandemarknaden. Sam- tidigt som begränsade prisökningar förbättrar förutsättningarna att ta sig in på ägandemarknaden för dem som står utanför, kan de åt- gärder som används för att uppnå detta också leda till en motsatt effekt. Det skärpta bolånetaket, amorteringskraven och bankernas kvar att leva på-kalkyler med en hög kalkylränta och schablon- kostnader hindrar vissa grupper från att kunna låna för att köpa en bostad.114 Även begränsningar av ränteavdraget som åtgärd för att begränsa prisstegringen drabbar främst dem som har behövt ta stora lån för att kunna få tillgång till det ägda boendet.

12.2Närområdet

Det område man bor och lever i påverkar levnadsvillkoren under alla skeden av livet. Platsen får inverkan genom sin fysiska utformning, tillgången till service, arbetsplatser och skolor av god kvalitet och genom den sammansättning av människor som man delar området med.

I Sverige finns i dag ett stort antal bostadsområden med en hög koncentration av personer med låga inkomster eller en hög andel arbetslösa. Det finns även ett stort antal områden med en låg andel svenskfödda. Det betyder att många barn i Sverige i dag växer upp på platser där den sociala sammansättningen i sig kan inverka nega- tivt på barnets framtida livschanser. Sverige avviker inte internationellt i termer av vare sig etnisk eller social boendesegregation. En studie av etnisk boendesegregation i Belgien, Danmark, Nederländerna och Sverige visar att segregationen i Sverige (med avseende på personer födda utanför Europa) ligger på ungefär samma nivå som i övriga länder.115 Den etniska segregationen i Sverige är högre än den in- komstbaserade, men medan den förra är stabil över tid, ökade den senare i 70 av 100 lokala arbetsmarknadsregioner mellan 1990 och 2010.116

114Finansinspektionen (2019).

115Wimark (2018).

116Andersson och Holmqvist (2019).

469

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

Grannskapseffekter117

Effekterna av den sociala sammansättningen i ett bostadsområde på framtida utfall brukar benämnas grannskapseffekter. Grannskapet kan påverka individens framtida livschanser på ett antal olika sätt. Nätverksteorierna betonar att personer som växer upp i socialt ut- satta områden kan ta till sig lokala sociala normer, enligt vilka arbete och utbildning inte premieras. De kan också sakna sociala nätverk som förmedlar kontakter och information om vägar mot arbete och utbildning. I socialt utsatta områden håller också den offentliga ser- vicen ofta lägre kvalitet, då det kan vara svårt att rekrytera personal. Det kan även råda brist på affärer och övrigt utbud i områden med låg köpkraft. Den socioekonomiska sammansättningen kan också påverka möjligheterna till arbete för boende i området.

En sammanfattning av internationell och svensk forskning visar att boende i socioekonomiskt svaga områden har sämre skolresultat, utbildningsnivå, arbetsmöjligheter, hälsa och levnadsvanor, även när hänsyn tas till individernas egna bakgrundsfaktorer som social bak- grund och utbildning.118 Omvänt visar forskningen också att de som växer upp i resursstarka områden tenderar att få mer gynnsamma livsförutsättningar. Det är sällan möjligt att utifrån kvantitativa stu- dier härleda vad som orsakar det observerade sambandet, varför de mekanismer genom vilka närområdet får betydelse för människors framtida utfall fortfarande är oklara.

Många områden som kallas utsatta har också en hög andel boende med utländsk bakgrund, och sambandet mellan områdens koncen- tration av låginkomsttagare och koncentration av utomeuropeiska invandrare har förstärkts.119 Men en uppväxt i ett område med låg andel svenskfödda kan innebära något annorlunda utfall än en upp- växt i ett socialt utsatt område. I dessa områden kan unga ha svårig- heter att lära sig språket och övriga kulturella koder som gäller i landet. De som växer upp i ett område där de vuxna upplever sig diskriminerade på arbetsmarknaden kan också ha förväntningar om diskriminering och därmed lägre utbildningsambitioner.

Det finns dock studier som under vissa förutsättningar visar på positiva effekter av koncentration av individer födda i samma land i

117Det här avsnittet bygger i stor utsträckning på underlagsrapporten till kommissionen av Roger Andersson och Emma Holmqvist.

118Ibid.

119Ibid.

470

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

närområdet. En studie av Åslund m.fl. indikerar att medan en hög andel utlandsfödda i grannskapet riskerar att försämra skolresultaten för flyktingbarn generellt, förbättras resultaten för barn i flykting- familjer med kort utbildning av en högre andel från den egna grup- pen i närområdet. Om dessutom de egna landsmännen har hög ut- bildning, är den positiva inverkan ännu större.120 Samma mönster kan ses gällande arbete; en hög lokal koncentration av den egna gruppen kan vara positiv för arbetsmarknadsutfallet för invandrade med kort utbildning, när de från den egna gruppen som är bosatta i området har god förankring på arbetsmarknaden.121

Nyare forskning om flyktingar från Iran, Irak och Somalia som har bosatt sig i etniskt segregerade områden visar tydliga köns- mönster, där kvinnorna upplever negativa effekter av den rumsliga segregeringen, medan man inte ser samma effekter för männen.122 Internationella studier visar att grannskapets sammansättning påver- kar barn i störst utsträckning, då de spenderar mest tid i sitt när- område, och att effekterna kan vara långvariga. Barn som är uppväxta i utsatta områden bor i hög grad i utsatta områden även som vuxna. Amerikansk forskning tyder på att tidiga flyttningar till ”bättre områden” får stor inverkan på framtida livsmöjligheter.123 För unga kan en del av områdets inverkan på framtida möjligheter gå via den skola som är lokaliserad i närområdet. Från 1990 har skillnaden i skol- resultat mellan skolor ökat, och 60 procent av ökningen kan hän- föras till ökad boendesegregation. Övriga 40 procent kan förklaras av skolvalet.124

En ofta framförd slutsats från forskningen om grannskapseffek- ter är att områdets påverkan på framtida livsmöjligheter är liten jäm- förd med den betydelse för framtida utfall som familjebakgrund och egen förmåga har. En reservation mot denna slutsats är dock att det är svårt att skilja familjebakgrundens effekter från grannskapets. Om familjebakgrundens effekt mäts med hjälp av syskonkorrelationer, kommer grannskapseffekterna att inkluderas.125 Det är möjligt att de negativa effekterna av grannskapets sammansättning uppstår främst

120Åslund et al. (2011).

121Edin m.fl. (2003).

122Andersson, R. et al. (2018).

123Andersson, R. m.fl. (2017).

124Holmlund m.fl. (2019).

125Se avsnitt 8.3.

471

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

vid en hög grad av social exkludering. De europeiska studier som har gjorts av detta visar blandade resultat.126

Närområdet kan också påverka individers livschanser genom sitt geografiska läge, om området är lokaliserat på långt avstånd från arbetstillfällen. En svensk studie har visat att invandrade bor i om- råden med färre arbetstillfällen i närområdet än svenskfödda, och att för invandrare är tillgången till lågkvalificerade jobb i närområdet av betydelse för sannolikheten att ha ett arbete.127 Att det är främst de som söker arbete inom lågkvalificerade yrken som påverkas av arbets- tillgången lokalt är väntat, då det är lågkvalificerade arbeten som annonseras ut lokalt och drivkraften att pendla långt för dessa arbe- ten är lägre.

Utsatta områden

Polisen bedömer 2019 att det i landet finns ett 60-tal så kallade ut- satta områden, varav 22 definieras som särskilt utsatta.128 Ett utsatt område definieras som ett geografiskt avgränsat område med låg socioekonomisk status, där kriminella aktörer har en inverkan på lokalsamhället. Ett särskilt utsatt område kännetecknas av en allmän ovilja att bistå det allmänna i rättsprocesser. Polisen bedömer det som mycket svårt att utreda och förebygga brott i dessa områden.129 Utöver dessa definieras vissa av de utsatta områdena som risk- områden till att bli ett särskilt utsatt område.

Det bodde 2018 cirka 556 000 personer i de 61 områden som polisen 2017 betraktade som utsatta. Detta motsvarar 5,4 procent av befolkningen.130 De boende i dessa områden är yngre än i resten av Sverige, och cirka 155 000 personer är yngre än 20 år. Andelen med utländsk bakgrund i dessa områden är mycket högre än i det om- givande samhället, och allra högst är andelen i de särskilt utsatta om- rådena. Drygt 16 procent av alla med utländsk bakgrund i Sverige bor i ett av dessa utsatta områden. Befolkningen här utmärker sig också genom att de har kort utbildning och låg förvärvsgrad. Det är också större skillnader mellan män och kvinnors förvärvsgrad och

126Andersson och Holmqvist (2019).

127Zenou m fl (2006).

128Polisen (2019).

129Ibid.

130Stiftelsen The Global Village (2019). Baserat på statistik från SCB. Statistiken gäller för befolkningen 2018 för de områden som definierades som utsatta av Polisen 2017.

472

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

medianinkomster i dessa områden än i det omgivande samhället. Av kvinnorna i dessa områden förvärvsarbetade 2018 bara 57 procent, medan 65,5 procent av männen var förvärvsarbetande. Motsvarande siffror för hela Sverige var 2018 77,9 procent för kvinnor och 80,3 pro- cent för män.131

Barnombudsmannen har genomfört en studie av uppväxtförhål- landen i det som den myndigheten definierar som utsatta områden. Detta är områden som har en högre grad av trångboddhet, större otrygghet, sämre ekonomi, sämre hälsa och sämre skolresultat än den stad som de ligger i. Barnombudsmannens sammanställning visar att uppväxt i ett socialt utsatt område ofta präglas av otrygghet och våld. Barnen i studien upplever våld i sin vardag, i hemmet, på gården eller till och med i förskolan. Våldet får konsekvenser för barnen, då det begränsar deras liv och rörelsefrihet. Barnen upplever också att det är svårt att få studiero i skolan och att vuxenvärlden har låga förvänt- ningar på dem.132

Politik mot segregation

År 2018 antog regeringen en långsiktig strategi för att minska och motverka segregation och skapa jämlika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livschanser för alla.133 I strategin definieras segregation som ett relationellt fenomen som innefattar hela staden, där även de delar som har en hög andel höginkomsttagare anses som segregerade då människorna där lever skilda från människor i andra delar av staden. På sätt och vis markerar strategin alltså ett avsteg från en tidigare politik, som ofta har inneburit riktade insatser till socioekonomiskt utsatta områden. Regeringen konstaterar att det inte räcker med någon enskild åtgärd för att uppnå målet, utan att det krävs ett struk- turellt arbete inom områdena boende, utbildning, arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle och brottslighet. Att motverka segrega- tion genom ett strukturellt arbete som involverar flera sektorer i samhället är i linje med forskningen, som visar att segregationen är starkast i samhällen med hög inkomstojämlikhet.134 Däremot foku- serar strategin främst på att åtgärda de aspekter av segregationen

131Ibid.

132Barnombudsmannen (2018).

133Regeringen (2018 a).

134Andersson och Holmqvist (2019).

473

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

som har negativ inverkan på människors livsmöjligheter, och inom områdena arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle och brotts- lighet är de formulerade delmålen tydligt riktade mot förbättrade förutsättningar i socioekonomiskt utsatta områden.135 Det är alltså framför allt inom områdena utbildning och bostad som regeringen definierar delmål som i större utsträckning handlar om relationen inom hela staden.

Politik mot segregation handlar om att minska inkomstskillna- derna, om att motverka den geografiska koncentrationen av vissa befolkningsgrupper och om att minska de negativa effekterna av att människor bor segregerat. För att konkret motverka det segregerade boendet har man på vissa orter fört en politik för blandad bebyg- gelse. Det är dock inte säkert att blandad bebyggelse alltid leder till en blandad befolkning.

Kort sammanfattat tyder forskningen på att det bästa alternativet för att påverka segregationen är att använda blandningsverktyget all- mänt över hela staden och i relation till befintlig bebyggelse. För att kommunerna ska kunna bedriva denna politik krävs det att de har tillgång till mark, vilket inte alla kommuner har.136 Eftersom segrega- tionen drivs främst av dem som har möjlighet att välja sitt boende, leder inte alltid ensidiga åtgärder i resurssvaga områden till en blan- dad stad. Som konstaterats tidigare styrs människors val i stor ut- sträckning av hur andra människors agerar. I en studie av så kallade tipping points137 observeras att redan när andelen europeiska immi- granter är omkring 9–10 procent eller andelen utomeuropeiska im- migranter är omkring 3–4 procent, påbörjas en ökad utflyttning från, och minskad inflyttning till, området. De som flyttar har högre utbildning än de som stannar kvar.138 Det mest effektiva medlet för att åstadkomma blandad befolkning i stadens olika områden verkar vara att förbättra möjligheterna för de resurssvaga att bosätta sig i resursstarkare områden.139

I andra länder har blandningspolitik i många fall inneburit att man har rivit bostäder i socialt utsatta områden, men då dessa inte har ersatts med bostäder i mer gynnade områden, har politiken snarare

135Regeringen (2018 a).

136SOU 2018:67.

137Se avsnitten 4.2 och 8.4.

138Se vidare i avsnitt om skolsegregation i kapitel 8.

139Andersson och Holmqvist (2019).

474

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

förstärkt koncentrationen av låginkomsthushåll till de områden som fortfarande är tillgängliga för dem.140

Det förs även ibland en politik för att förhindra låginkomsttagare att flytta in i vissa områden. Ett långsiktig studie av en sådan blocker- ingsstrategi i Rotterdam visar att området snarast har utvecklats negativt genom denna blockering.141 I Sverige är ett exempel på en liknande strategi de införda begränsningarna avseende asylsökandes rätt till eget boende, vilka innebär att asylsökande som väljer eget boende i ett av de utpekade områdena i 32 olika kommuner går miste om sin dagersättning. Begränsningarna har som syfte att minska den etniska segregationen och trångboddheten som finns i dessa områ- den och som asylsökandes möjlighet till egenbosättning har bidragit till.142

Eftersom de som väljer att bosätta sig i eget boende under asyl- tiden inte är föremål för kommunplacering i enlighet med bosätt- ningslagen vid uppehållstillstånd, har bosättningen under asyltiden stor betydelse för samhällets möjlighet att solidariskt sprida ansvaret för de nyanländas etablering över hela landet. Som ovanstående dis- kussion av studier av rivning i resurssvaga områden visar är det vik- tigt att strategier som innebär begränsningar för låginkomsttagare eller andra utsatta grupper att bosätta sig var de vill kombineras med insatser för att öka gruppernas möjligheter att bosätta sig på andra ställen.

För att minska de negativa effekterna av segregationen har man ofta genomfört områdesbaserade interventioner. Utvärdering av dessa har visat att de många gånger leder till att enskilda individer får det bättre men att dessa då flyttar från området, och deras boende tas över av personer med lägre inkomster. Området som sådant änd- ras alltså inte, även om de som initialt bodde i området kan ha fått bättre förutsättningar. Ett mindre vanligt utfall av områdesbaserade interventioner är att området gentrifieras, vilket innebär att områ- dets status höjs och att låginkomsttagare i viss mån lämnar plats för boende med högre inkomster. Här sker alltså en förändring av om- rådet, medan de låginkomsttagare som har svårt att bo kvar när om- rådet renoveras och hyrorna höjs flyttar vidare till andra, mindre

140Ibid.

141Ibid.

142Se diskussion om dessa regler i kapitel 13 och 19.

475

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

välmående, områden. Slutsatsen som forskarna drar om områdes- baserade interventioner är att de inte leder till en markant ökning av genomsnittsinkomsterna för dem som ursprungligen bor i området, vilket oftast är insatsernas uttalade mål.143

12.3Regionala frågor

Tillväxten, som under mer än ett sekel har varit geografiskt spridd över landet, koncentreras nu i högre grad till storstadsregionerna och inkomstklyftorna mellan städerna och landsbygden växer. De ökande inkomstskillnaderna mellan storstadsregionerna och de gle- sare delarna av landet riskerar att få konsekvenser i form av ökad polarisering och minskat förtroende för samhällets institutioner.144

Högre tillväxt i tätare regioner kan delvis förklaras av att kun- skapsspridning och matchning av kompetenser leder till högre pro- duktionsvärden. Men till stor del kan också de divergerande in- komsterna mellan regioner förklaras av att yngre välutbildade lämnar mindre och perifera regioner och flyttar till större regioner.145 Den demografiska effekten av att unga lämnar glesare regioner och flyttar till de mer tätbefolkade regionerna är att födelsetalen blir lägre i de glesa regionerna och andelen i arbetsför ålder minskar. Som ett re- sultat av invandring har befolkningen vuxit i alla regioner, men i gle- sare regioner motverkas befolkningsökningen av inrikes utflyttning och negativa födelsenetton.146 Det är främst unga med goda studie- resultat eller välutbildade föräldrar som flyttar, vilket utöver regionala skillnader i åldersfördelning leder till ökande skillnader i human- kapital mellan regionerna.147

Antalet arbeten ökar främst i storstäderna, vilket är en utveckling som återfinns i flera andra europeiska länder.148 Sverige utmärker sig dock genom den höga andel av det totala antalet arbetstillfällen som finns i huvudstadsregionen. I Sverige finns i dag cirka 25 procent av alla arbetstillfällen i huvudstadsregionen, vilket är ungefär dubbelt så

143Andersson och Holmqvist (2019).

144SOU 2019:65 refererar till en litteratur på detta område. Se också Dal Bó et al. (2018).

145Eliasson (2018).

146SOU 2019:65.

147Eliasson (2018).

148Eurofound and European Commission Joint Research Centre (2019). Rapporten studerar utvecklingen av arbetstillfällen i nio europeiska länder.

476

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

stor andel som i övriga studerade EU-länder. Däremot är andelen arbetstillfällen i de andra svenska storstadsregionerna närmare det europeiska genomsnittet. Stockholm utmärker sig dessutom gent- emot resten av Sverige genom den högre andelen högkvalificerade och den lägre andelen lågkvalificerade arbeten.149

Den ekonomiska standarden150 i Stockholmsregionen är högst i landet och var 2013 omkring 19 procent högre än i den regionen som hade lägst ekonomisk standard. År 1995 var samma skillnad 13 pro- cent. Till viss del kan en del regioners lägre ekonomiska standard kompenseras av lägre boendekostnader, men när hänsyn tas till bo- endekostnader i olika regioner minskar skillnaden i ekonomisk stan- dard mellan Stockholm och Norra Mellansverige bara från 22 till

20procent.151

Den ekonomiska standarden skiljer sig dock i regel mer inom re-

gioner än mellan regioner. År 2017 hade de 20 procenten med högst ekonomisk standard i Stockholm ungefär 6 gånger så hög ekonomisk standard som de 20 procent som hade lägst ekonomisk standard. Samtidigt hade den genomsnittliga stockholmaren ungefär 1,4 gånger högre ekonomisk standard än en genomsnittlig person i en lands- bygdsregion långt från en större tätort.152 Den stora skillnaden inom Stockholm mellan dem som har högst och dem som har lägst eko- nomisk standard härrör från höga kapitalinkomster bland de först- nämnda. Ett alternativt mått på inkomstfördelning mäter kvoten mellan den ekonomiska standarden i den 80:e percentilgruppen och den 20:e. För Stockholms län var denna kvot 2,27 år 2018, således lägre än den ovannämnda.153

Skillnaderna mellan regionerna i Sverige ger inte hela bilden av hur levnadsvillkoren skiljer sig, då det även inom regionerna råder stora skillnader mellan olika kommuntyper. Många små kommuner, främst de som ligger utanför pendlingsavstånd till urbana centrum, krymper i dag befolkningsmässigt och ställs inför stora demogra- fiska problem.154 Konsekvensen för dem som bor i dessa kommuner blir att underlaget för service minskar.

149Ibid.

150Mätt som disponibel inkomst justerat för försörjningsbörda.

151Korrigeringen för boendekostnader görs på data från 2012. Prop. 2014/15:100, Bilaga 2.

152SOU 2019:65.

153SCB: Inkomststatistiken efter region.

154Gränsen för pendlingsavstånd går kring en timmes pendling (något längre för högutbildade; se Tillväxtanalys 2016).

477

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

Skattenivån i många av Sveriges små kommuner är väsentligt högre än i de stora städerna trots ett utjämningssystem som ska utjämna för förutsättningarna.155 Det kommunalekonomiska kost- nadsutjämningssystemet ändrades den 1 januari 2020, då det bland annat tidigare inte i tillräcklig utsträckning har kunnat kompensera för merkostnaderna i glesbygd. En rapport från Riksrevisionen indikerar dock att de förändringar som gjorts inte fullt ut kommer att kompensera mindre och glesbebyggda kommuner och regioner för deras merkostnader.156 På grund av det växande välfärdsbehovet skulle mycket avlägsna glesbygdskommuner, i en framskrivning i en bilaga till Långtidsutredningen 2015, till år 2040 behöva höja skatte- satsen med 6 procentenheter för att upprätthålla samma service som 2013. Storstadskommunerna skulle i samma framskrivning behöva höja kommunalskatten med 1 procentenhet.157

Förutom merkostnaderna för produktion av välfärd i glesbygd lider de minsta arbetsmarknadsområdena (s.k. FA-regioner158) också av problem med kompetensförsörjning. I en framskrivning kring kom- munernas utmaningar 2040 framstår de minsta FA-regionerna som de som kommer att ha störst problem med kompetensförsörjningen, både med högskoleutbildad arbetskraft och med arbetskraft med motsvarande treårigt gymnasium.159 Strukturomvandlingen i form av minskad tillverkningsindustri till förmån för tjänstenäringar kan ock- så leda till regionala obalanser i arbetskraftsutbud och efterfrågan.160

Långtidsutredningen 2019 har studerat risken för att arbetstill- fällen ska ersättas av digital teknik och störst i de glesaste regionerna. Digitaliseringen kan leda till högre produktivitet och kan alltså vara en möjlighet till inkomstförbättringar i de glesare regionerna, men strukturomvandlingen kan också innebära ett högt tryck på omställ- ning och omskolning.161

En del mindre kommuner har redan i dag problem med kompetens- försörjningen inom skolan,162 vilket kan vara en bidragande orsak till

155Se avsnitt 6.7.

156Riksrevisionen (2019 b).

157SOU 2015:101, s. 203.

158En funktionell analysregion (FA-region) är en region, inom vilken människor kan bo och arbeta utan att behöva göra alltför tidsödande resor. Den senaste indelningen gjorde Tillväxt- analys 2015 och den delar in Sverige i 60 FA-regioner.

159SOU 2015:101.

160Ibid.

161SOU 2019:65.

162SOU 2017:1.

478

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

att betygsskillnaderna mellan skolor i små och stora kommuner har ökat de senaste decennierna.163 Mellan 60 och 80 procent av de elever som går i de svagaste skolorna (mätt som mervärde för högstadiet baserat på nationella provresultat i gymnasiet) bor på landsbygden.164 Medan kommuner med generellt sett hög utbildningsnivå, låga ohälsotal och höga inkomster har en hög grad av ungdomar med gymnasiebehörighet, minskar andelen unga med sådan i kommuner med mindre gynnsamma förutsättningar. Detta sammanfaller till viss del med en ökning av andelen födda utanför EU/EFTA i kommu- nerna, men nedgången i gymnasiebehörighet har pågått de senaste 12 åren, och det är först under de senaste åren som invandringen har

varit förhållandevis hög.165

Statlig närvaro

Viktig för människors livschanser är att kvaliteten på välfärden kan upprätthållas i alla Sveriges kommuner. En avgörande faktor för möjligheten att upprätthålla en välfärd av god kvalitet är tillgången till service. Under perioden 2008 till 2014 lades statlig verksamhet ner i alla tätortsstorlekar, men i absoluta tal minskade de statliga arbetsställena mest i de allra minsta tätorterna. Detta är ett poten- tiellt problem; statlig närvaro representerad av myndigheter som Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Polisen har betydelse för statsförvaltningens legitimitet. Sådan närvaro är av allt att döma mer betydelsefull än vad som kan uppnås med utlokalisering av specialistmyndigheter som Strålsäkerhetsmyndigheten eller E-hälso- myndigheten.

Under samma period har mer avlägsna orter och glesbygder sett både apoteks- och postombud samt dagligvarubutiker stänga.166 Driftskostnaderna för service i glesbygd är högre än i städerna, och kostnadsbesparingar har gjorts genom indragen service. Vid avregler- ingar har man förlitat man sig på att marknaden ska leverera tjänster i hela landet, men exempelvis avregleringar av post och apotek har

163SOU 2019:40, kapitel 6.

164SOU 2019:40, s. 227.

165Forsberg (2019).

166SOU 2017:1.

479

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

inte ökat tillgängligheten till tjänsterna i de avlägsna landsbygds- kommunerna.167

För att främja jämlika livschanser över hela landet är det också viktigt att uppväxtorten inte avgör möjligheten att utbilda sig på högskola. Studier har visat att längre avstånd till högskola kan mot- verka övergång till högre studier.168 Dessutom finns det studier som indikerar att avstånd till högskolan spelar större roll i högskole- beslutet för unga från studieovana hem än för unga med välutbildade föräldrar, varför frågan om högskolans lokalisering även kan ha koppling till den sociala snedrekryteringen till högskolan.169

12.4Policyfrågor

Bostadsbrist

Det råder i dag stor bostadsbrist i tillväxtorterna, särskilt för unga och nyanlända. Finansieringen av bostadsbyggandet kommer fort- satt att vara av stor vikt för stabilitet i byggandet över konjunktu- rerna. I mindre attraktiva lägen kommer det att krävas ett starkare offentligt engagemang eller förändrade avkastningskrav hos fastig- hetsbolagen.

Många av de värden som skapas genom tillgängliga bostäder, i form av förbättrad matchning och därmed tillväxt, tillfaller inte alltid den kommun inom vilken bostaden finns. Ansvaret för bostadsförsörj- ningen kan därför inte enbart läggas på kommunerna, varför vissa problem med bostadsförsörjningen bara kan lösas på regional nivå.

Tillgängliga bostäder i det befintliga beståndet

För att öka resurssvagare gruppers möjlighet att efterfråga en bostad på den reguljära marknaden kan ett antal olika åtgärder behöva vid- tas. Det handlar exempelvis om statliga insatser för att garantera rim- liga hyresnivåer för inkomstsvaga hushåll och reglering av hyres- höjningar i samband med renoveringar. Bostadsbidragen behöver också återupprättas som bostadspolitiskt instrument. Utöver dessa

167Ibid.

168Ranehill (2002), Eliasson (2006).

169Resultaten pekar i olika riktningar. SOU 1993:85 fann inga belägg för breddad social rekry- tering, medan Ranehill (2002) och Eliasson (2006) redovisar sådana.

480

SOU 2020:46

Den rumsliga dimensionen

konkreta åtgärder finns det också, i ett läge med ett ökande antal kommunala sociala bostadskontrakt, anledning att föra en diskus- sion om den generella bostadspolitikens för- och nackdelar i jäm- förelse med en modell med en social bostadssektor. I detta samman- hang bör även det handlingsutrymme som allmännyttan har för att föra social bostadspolitik tydliggöras.

Bostadsbeskattning

Det ägda boendet har under lång tid uppvisat en betydande värde- stegring, som dock har avtagit på senare år. Kapitalvinsterna från fastigheter har bidragit till växande inkomstskillnader. En åtgärd som skulle verka återhållande på prisutvecklingen men få positiva fördelningseffekter är en proportionell fastighetsskatt. En sådan åt- gärd skulle också bidra till att marknadsvärderingen av det ägda boendet slog igenom i boendekostnaden i större utsträckning, vilket kan få effekter på rörligheten och hur effektivt beståndet utnyttjas. Bostadsbeskattningen bör också vara neutral mellan upplåtelse- formerna.

Marknadshyror

Förändringarna av hyresmarknaden under senare decennier har inne- burit ett statligt tillbakadragande och en allmän rörelse mot marknads- styrning, både i det bestånd som förvaltas av allmännyttan och i det privata. Detta har skapat problem framför allt för låginkomsthushåll. Det är svårt att se hur en generell övergång till marknadsprissättning skulle lösa bostadsförsörjningsfrågan för dessa grupper.

Segregation

Då segregationen till del drivs av inkomstojämlikheten kommer en stor del av betänkandets förslag att ha bäring på segregationsfrågan.

Förutom generellt minskade socioekonomiska skillnader före- faller det mest effektiva medlet för att åstadkomma blandad befolk- ning i stadens olika områden att vara förbättrade möjligheter för de resurssvaga att bosätta sig i resursstarkare områden. De förslag som

481

Den rumsliga dimensionen

SOU 2020:46

presenteras inom det bostadspolitiska avsnittet kommer i stort att fokusera på detta, både genom riktad nyproduktion och genom till- gängliggörande av boenden i befintligt bestånd. En viktig åtgärd för att minska de negativa konsekvenserna av segregationen är att säker- ställa att skolan, vården och övrig offentlig service håller en hög kva- litet i alla områden.

Möjligheten för asylsökande att bosätta sig var de vill har bidragit till ökad segregation och trångboddhet och försvårat ett solidariskt flyktingmottagande mellan kommunerna. Den möjligheten bör där- för begränsas.

Statlig närvaro i hela landet

Kvaliteten i lokal service och tillgänglighet till myndigheter inverkar på medborgarnas tilltro till det offentliga. Statlig lokal närvaro genom myndigheter som Skatteverket, Försäkringskassan, Arbetsförmed- lingen och Polisen är i det avseendet effektivare än utflyttning av expertmyndigheter.

Kommunalekonomisk utjämning

För att utjämna förutsättningarna för att bedriva välfärd i alla Sveriges kommuner är det angeläget att det kommunalekonomiska utjämningssystemet uppdateras för att bättre kompensera för fak- tiska kostnadsskillnader i demografi och avstånd. Situationen är dock sådan att det på lång sikt krävs strukturella åtgärder avseende kom- munsystemet och kommunernas arbetsuppgifter för en långsiktigt hållbar situation i landets kommuner.

Tillgång till utbildning i hela landet

För att öka antalet arbetstillfällen i hela landet bör högre utbildning tillgängliggöras i alla delar av landet. Digitaliseringen kan vara till hjälp i ett sådant program. Sådana insatser har också potential att förbättra arbetskraftsförsörjningen i glesare regioner.

482

13Invandring, mottagande och integration

Antalet utrikes födda personer i Sverige var 2 020 000 personer i de- cember 2019, och ytterligare 615 000 personer har två utrikes födda föräldrar. Sverige har varit ett invandringsland sedan 1930-talet, men särskilt under senare år har utvecklingen gått fort. Sedan 2000 har andelen utrikes födda personer i befolkningen ökat från drygt 11 till närmare 20 procent.1

De som invandrat till Sverige är inte någon homogen grupp; människor har sökt sig hit vid olika tidpunkter, av olika orsaker och med olika förutsättningar. De delar dock erfarenheten av att ha migrerat, att initialt inte behärska svenska och att inte känna till samhällsinstitutioner och koder. För att de som kommer till Sverige ska ges möjlighet att etablera sig i samhället och på goda villkor skapa sig ett liv med arbete och egen försörjning krävs därför betydande ansträngningar av alla berörda parter.

För barn och ungdomar som kommer till Sverige är det fram- för allt skolan som är vägen in i det svenska samhället. Vuxna får ta del av svenskundervisning och andra etableringsinsatser där målet är att komma i arbete. En egen försörjning är vägen in i det svenska samhället.2 Men integrationsfrågorna sträcker sig också över fler politikområden som är relevanta ur ett jämlikhetsperspektiv: bo- stadsförsörjning, hälso- och sjukvård, socialtjänst och andra. För att ge utrikes födda i Sverige goda och likvärdiga möjligheter krävs att systemen har adekvata resurser och fungerar väl. De flesta samhälls- områden berörs och behöver tillämpa ett integrationsperspektiv.

1SCB: Befolkningsstatistik, utländsk/svensk bakgrund.

2Se t.ex. Reg.skr. 2008/09:24, Egenmakt mot utanförskap – regeringens strategi för integration.

483

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

13.1Invandringen till Sverige

Sedan 2004 har 1 329 000 personer invandrat till Sverige. De har haft olika skäl för att flytta hit; vissa kommer under en begränsad tid för att studera, andra för att arbeta, och många har också flytt från krig och förföljelse i hemlandet. Till dessa grupper kommer också an- höriginvandrare. Omfattningen av de olika grupperna beskrivs i figur 13.1. Kvinnor är i högre utsträckning anhöriginvandrare, medan män utgör en större andel av övriga kategorier. Sedan 2014 regi- streras inte invandringsorsak för EU/EES-medborgare; dessa utgör merparten i kategorin Uppgift saknas.

Figur 13.1 Total invandring till Sverige 2004–2019, tusental personer

Tusental

Efter invandringsorsak och kön

250

200

150

100

Kvinnor

Män

Kvinnor

Män

Kvinnor

Män

Kvinnor

Män

Kvinnor

Män

Kvinnor

Män

Kvinnor

Män

Flyktingar Flykting-

Arbete

Studier

Övr

Övriga

Uppg

anhöriga

saknas

Not: Kategorin Uppgift saknas omfattar till största delen EU/EES-medborgare som inte registreras med grund för bosättning.

Källa: SCB: Befolkning: Invandringar efter grund för bosättning.

De människor som invandrat till Sverige har i genomsnitt varit be- tydligt yngre än totalbefolkningen. I figur 13.2 visas de invandrades åldersfördelning jämfört med inrikes föddas, och man kan konsta- tera att utrikes födda är överrepresenterade i arbetsföra åldrar. Flest utrikes födda i Sverige har kommit från Syrien, Finland, Irak, Polen och Iran. Största andelen kvinnor fanns bland dem som var födda i Thailand, 78 procent, medan 65 procent av afghanerna i Sverige är män.

484

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

Den så kallade försörjningskvoten – andelen barn och äldre som ska försörjas av den arbetande delen av befolkningen – är 15–16 pro- cent lägre med de utrikes födda inräknade än utan. Därmed finns det en potential för att invandrade genom egen försörjning bidrar till samhällsekonomisk balans och till att möta arbetskraftsbrist i olika sektorer på arbetsmarknaden. För att den gynnsammare demogra- fiska potentialen ska kunna utnyttjas krävs emellertid att etablering och integration fungerar. I annat fall kan förbättringen av försörj- ningsbalansen utebli och förbytas i sin motsats.

Pandemin har hittills medfört minskad invandring och ett mins- kat återvändande, och effekterna bedöms kvarstå under året. Effek- terna på längre sikt är dock svårbedömda.

Figur 13.2 Befolkningen 2019, efter ålder och bakgrund

Inrikes födda		Utrikes födda

800000

700000

600000

500000

400000

300000

200000

100000

0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 90-94 95-99 100+

Ålder

Källa: SCB: Befolkning: utländsk/svensk bakgrund, 2019.

Flyktingar och deras anhöriga

Flyktingar3 kommer till Sverige av andra orsaker och är annorlunda rustade än de som kommer för att arbeta eller studera. Deras väg in i det svenska samhället är därför längre än andra gruppers. Först ska

3Här avses människor som flytt från hemlandet av olika skäl. I juridiska termer består kate- gorin av ett antal grupper som anges i 4 kap. 1–3 §§ utlänningslagen.

485

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

deras asylansökan behandlas, vilket tar tid. De som sedan får stanna i Sverige behöver i regel mottagande- och etableringsinsatser för att stödja och rusta dem för ett självständigt liv i Sverige.

Anhöriga till flyktingar som fått uppehållstillstånd i Sverige kan också få uppehållstillstånd och omfattas då av samma stödsystem.

Sedan kulmen på flyktingvågen år 2015 har regering och riksdag genom införandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten till uppehållstillstånd i Sverige begränsat inflödet både av asylsökande och anhöriga. Den tillfälliga lagen medförde vissa förändringar, dels genom att som huvudregel bevilja tillfälliga uppe- hållstillstånd (mot tidigare permanenta), dels genom ett skärpt för- sörjningskrav för anhöriga. Försörjningskravet innebär att anknyt- ningspersonen ska kunna försörja sig själv och den anhöriga och ha en bostad av tillräcklig standard och storlek. Det finns dock flera undantag från försörjningskravet, exempelvis när anknytningsper- sonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller är ett barn.4

Tredjelandsmedborgare med arbetstillstånd i Sverige

Utrikes födda som inte är EU/EES-medborgare, så kallade tredje- landsmedborgare, kan sedan 2005 få arbetstillstånd i Sverige, om de har ett anställningsavtal med en arbetsgivare. Anställningen ska mot- svara en lön som arbetskraftsinvandraren ska kunna försörja sig på, och lön och övriga anställningsvillkor ska inte vara sämre än de villkor som följer av kollektivavtalsvillkor eller praxis i yrke eller bransch.5 Arbetstillstånd beslutas av Migrationsverket och är bundet till ett visst yrke och en viss arbetsgivare.6 Före 2005 prövades anställ- ningen mot arbetsmarknadens behov. Mellan åren 2005 och 2009 ökade antalet uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl med 200 pro- cent och har sedan dess legat på en stadig nivå om cirka 20 000 per år. Något mer än en tredjedel av arbetstillstånden rör kvalificerade arbeten såsom ingenjörer, programmerare med flera. En stor andel av arbetskraftsinvandringen rör dock relativt lågkvalificerade arbe- ten i branscher som lokalvård, hotell och restaurang och omsorg.7

49–10 §§ lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av uppehållstillstånd i Sverige.

56 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716).

66 kap. 2 a § utlänningslagen.

7Migrationsverkets statistik: Beviljade arbetstillstånd 2019.

486

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

Vid årsskiftet 2019/2020 fanns 71 600 personer i Sverige som hade arbetstillstånd eller var anhöriga till person med arbetstillstånd. Drygt 31 000 var arbetstagare; övriga omfattade artister, företagare och anhöriga.8

Under senare år har ett antal fall inträffat där personer med arbetstillstånd utvisats, därför att deras arbetsgivare inte uppfyllt an- ställningsvillkoren.9 Mycket talar också för att denna möjlighet till arbetstillstånd i Sverige är en grund för missbruk och kriminalitet.10

Övriga anhöriga

Som anhörig till någon som är bosatt i Sverige kan man också få uppehållstillstånd. Den bosatta ska kunna försörja den anhöriga och ha en tillräcklig bostad.11 Anhöriginvandrare har rätt att studera sam- hällsorientering och svenska för invandrare, sfi, inom den kommu- nala vuxenutbildningen och har också rätt att få vissa arbetsmark- nadsinsatser som extratjänster. Hemkommunen ska aktivt verka för att nå anhöriginvandrarna och motivera dem att delta i samhälls- orientering,12 men det är oklart i vilken grad detta görs, och i många kommuner går det inte att urskilja vilka deltagare som är anhöriga (”den utökade målgruppen”) och vilka som är flyktingar och flyk- tinganhöriga.13 Det finns därmed en risk att anhöriginvandrare isole- ras och hamnar i beroendeställning till anknytningspersonen.14

13.2Asylsökande och mottagandet i Sverige

Mellan åren 2010 och 2019 har drygt 500 000 personer sökt om asyl i Sverige.15 Som framgår av figur 13.3 ökade antalet asylsökande sta- digt efter 2010 för att under 2015 uppgå till 163 000 personer, varav nära 36 000 ensamkommande barn.

8Uppgift från Migrationsverket, e-post, 2020-01-02.

9Se t.ex. Migrationsöverdomstolen, mål nr 10747-16.

10Se t.ex. Arbetsmiljöverket m.fl. (2019).

11https://www.migrationsverket.se/Privatpersoner/Flytta-till-nagon-i-Sverige/Gift-registrerad- partner-eller-sambo/For-dig-som-ar-anhorig-i-Sverige/Forsorjningskrav.html

124–5 §§ i lag (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, samt 4 § i förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

13Länsstyrelsen i Jönköpings län (2018), s. 9.

14Se t.ex. SOU 2012:45, som kartlägger förekomsten av våld, hot och kränkningar som drabbar utländska kvinnor och deras barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning.

15SCB:s statistikdatabas: Asylsökande.

487

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

Figur 13.3 Antal asylsökande till Sverige, åren 2002–2019

Antal

180000

160000

140000

120000

100000

80000

60000

40000

20000


2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008		2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
			Män				Kvinnor					Totalt
			Män				Kvinnor					Totalt

älla: SCB: Befolkningen: asylsökande, 2002–2019.

Beviljandegraden, det vill säga andelen som får bifall på sin asylansö- kan, har varierat relativt kraftigt över tid. År 2016 var den 60 pro- cent, medan den 2019 var endast 27 procent.16 För ensamkommande barn har beviljandegraden generellt sett varit högre; de senaste fyra åren har den legat mellan 38 och 73 procent.17

Den som fått avslag på sin asylansökan ska frivilligt lämna landet. Mellan 2010 och 2019 avvek sammanlagt nära 85 000 personer18 under asylprocessen i Sverige. Hur många som stannat kvar i Sverige illegalt efter avslagsbeslut respektive rest hem är inte känt. Sådana, så kallat papperslösa personer, liksom vissa EU-migranter och andra, lever utanför samhället under svåra villkor i ett delvis oreglerat arbets- liv.19 Seriösa företag riskerar att konkurreras ut.20

16Migrationsverkets statistik: Avgjorda ärenden, respektive årgångar. Beviljandekvoten beräk- nas som antal bifall/totalt antal ansökningar, dvs. Dublin-ärenden och övriga oprövade ären- den ingår.

17Ibid.

18Uppgift från Migrationsverket, e-post, 20-02-13. Den omfattar personer som fått en vis- telsestatuskod för avviken. Det finns ingen egentlig koppling till asylbeslutet; personen kan ha avvikit även före beslutet. Vanligast är dock att man gör det efter avslag, antingen efter beslut i första instans eller efter avslag i domstol.

19För några inblickar i denna tillvaro, se Torp (2018).

20Se vidare avsnitt 9.2.5.

488

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

13.2.1Asyltiden

Ansökan om asyl kan lämnas vid gränsen, på poliskontor eller till Migrationsverket. Migrationsverket genomför asylutredningen: grans- kar handlingar, genomför intervjuer med mera. Under asyltiden kan de sökande ordna eget boende (EBO), eller också erbjuds de att bo på något av Migrationsverkets anläggningsboenden (ABO). Migra- tionsverket fattar beslut i asylärendet. Den som bor i anläggnings- boende och får uppehållstillstånd erbjuds bostad i en kommun (enligt bosättningslagen). De som får avslag kan överklaga eller ska annars lämna Sverige.

Inflödet av asylsökande, Migrationsverkets och migrations- domstolarnas handläggningstider, kommunernas mottagande och de sökandes vilja att återvända vid ett avslag påverkar alla den genom- snittliga vistelsetiden inom mottagandet. Under de senaste åren har handläggningstiderna i asylprövningen lett till ökade vistelsetider för i stort sett samtliga kategorier inom asylprövningen.21 Enligt Migra- tionsverket var den genomsnittliga handläggningstiden runt 500 dagar åren 2017−18. Under 2019 hade den minskat till 288 dagar.22

Vistelsetiderna innebär i stor utsträckning passiv väntan för de flesta asylsökande. Under väntetiden erbjuds de sökande så kallade tidiga insatser i form av språkträning och samhällsinformation (fri- villigt tillhandahållet av civilsamhälle, kommuner eller regioner) samt en kompetenskartläggning (som Arbetsförmedlingen erbjuder digitalt). Aktiviteterna täcker bara en mindre del av tiden. Det är därmed i hög grad individens eget ansvar att göra väntetiden meningsfull. Tillgången på tidiga insatser har varierat, och kvinnor har deltagit i lägre utsträckning än män. Lång väntan kan innebära försämrad hälsa och förlorad kompetens.23

Asylprocess och mottagande av ensamkommande barn

Ensamkommande barn följer en relativt annorlunda asylprocess. När de har lämnat in sin asylansökan, placeras de i en kommun som Migrationsverket anvisar.24 Anvisningskommunen ansvarar för bar- nets boende och sociala stöd. Boendet kan upphandlas i andra kom-

21Prop 2019/20:1, utgiftsområde 8, s. 14.

22Migrationsverkets statistik: Avgjorda asylärenden, respektive årgångar.

23Se exempelvis Tinghög m.fl. (2016).

243 §, lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

489

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

muner, som då blir barnets vistelsekommun. Vistelsekommunen an- svarar för skolgång och god man. Ansvarsfördelningen för de ensam- kommande barnen mellan offentliga aktörer har kritiserats för att inte vara ändamålsenlig.25 Det uppstår ofta problem, när ensamkommande barn av anvisningskommunen placeras i en annan kommun.

Under 2015 sökte nära 36 000 ensamkommande barn asyl i Sverige.

92 procent var pojkar, och lika många var över 12 år. 22 800 var poj- kar från Afghanistan.26 De drabbades extra hårt av långa väntetider, inte minst på grund av problemen med åldersutredningar. Enligt den så kallade gymnasielagen tillåts vissa ensamkommande barn stanna kvar i Sverige under förutsättning att de tar del av en gymnasie- utbildning. Även för dem som fått stanna enligt gymnasielagen kan situationen dock bli svår; exempelvis har de inte längre rätt att bo i Migrationsverkets anläggningsboenden under studietiden.27

Många unga som fått avslag på sin asylansökan respektive an- sökan enligt gymnasielagen har avvikit, och myndigheterna känner ofta inte till vilka som är kvar i landet och vilka som flyttat till andra länder.

13.2.2Boende under asyltiden

ABO och EBO under asyltiden

Som tidigare nämnts kan asylsökande sedan 1994 välja att ordna eget boende under asyltiden. En stor andel av de asylsökande har också valt detta alternativ. Syftet med att uppmuntra till eget boende var att integrationen skulle snabbas upp och förbättras om människor får bosätta sig hos släkt eller vänner. Men det har visat sig att möj- ligheten till eget boende även bidragit till ökad segregation, olaglig andrahandsuthyrning, trångboddhet och andra problem, liksom att de ökade boendekostnader för asylsökande har kommit att drabba kommunernas socialtjänst.28 Bland de inskrivna i asylmottagningen har andelen med egen bosättning varierat över tid. Under de senaste åren har den ökat och låg åren 2018 och 2019 på 57 procent.29 En

25Zetterqvist Nelson & Hagström (2016).

26SCB:s statistikdatabas: Asylsökande.

27Kammarrätten i Jönköping, mål nr 3270-18.

28Boverket (2008).

29Uppgifter från Migrationsverket, e-post, 20-01-23.

490

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

asylsökande kan byta mellan boendeformerna under asyltiden och detta förekommer relativt ofta. Under 2018 flyttade drygt 7 800 per- soner från Migrationsverkets anläggningsboenden till eget boende, och nära 5 000 personer gjorde den omvända flyttningen.30

Under asylutredningens gång har vuxna asylsökande rätt till dag- ersättning med 71 kronor (för ensamstående) respektive 61 kronor (för sammanboende) i eget boende. För dem som bor i anläggnings- boende där mat ingår är motsvarande ersättning 24 respektive 19 kro- nor. Beloppen är oförändrade sedan 1994.31

Från och med 1 januari 2020 finns begränsningar där vissa kom- muner med särskilt utsatta områden är undantagna från egen bosätt- ning. Asylsökande som bosätter sig där mister rätten till dagersätt- ning.32

13.2.3Vilka asylsökande har fått stanna i Sverige?

Under de senaste 10 åren har 110 000 asylsökande kvinnor och 178 000 asylsökande män fått uppehållstillstånd i Sverige. Utöver det har drygt 65 000 kvinnor och 49 000 män fått uppehållstillstånd som anhörig till någon som fått asyl i Sverige. Summerat innebär det att under de senaste 10 åren har det tillkommit drygt 400 000 per- soner (175 000 kvinnor och 225 000 män) i kategorin flyktingar och deras anhöriga.33

De grupper av flyktingar som fått uppehållstillstånd kommer, i storleksordning, från Syrien, Afghanistan, Eritrea, statslösa, Somalia och Irak.34 Flyktingarna är förhållandevis unga; en tredjedel är under 18 år och ungefär hälften är under 39 år.35 Integrationsförutsätt- ningarna påverkas inte bara av ursprungsland och ålder; även utbild- ningsbakgrund, kön och social bakgrund hos de nyanlända spelar en viktig roll.

30Uppgift från Migrationsverket, e-post, 20-02-11.

316 § Förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.

32Prop. 2019/20:10, Ett socialt hållbart boende för asylsökande, Bet. 2019/20:SfU11, rskr 2019/20:73.

33Migrationsverkets statistik: Avgjorda asylärenden samt uppgifter från Migrationsverket, e-post,

19-11-21.

34Migrationsverket: Beviljade asylansökningar 2009–2018.

35Ibid.

491

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

13.3De första åren i Sverige

Bosättning i en svensk kommun

De som bor i anläggningsboende när de får beslut om uppehålls- tillstånd får ett erbjudande om bostad i en kommun av Migrations- verket. Kommunerna är skyldiga att ta emot anvisade nyanlända. Principen om ett flyktingmottagande efter bärkraft styr bosätt- ningen; kommunens arbetsmarknadsläge och tidigare mottagande vägs in och därefter den sökandes behov. Ett problem som följt migrationspolitiken länge, men som accentuerats på senare tid, är att det i kommuner där det finns bättre arbetsmarknadsutsikter råder bostadsbrist och tvärtom. Principen om ett proportionellt motta- gande har också urholkats till följd av att så många asylsökande har valt eget boende.

Ännu ett problem med bosättningslagen är att den lämnar ett tolkningsutrymme för hur länge kommunen är skyldig att ordna bo- stad åt de kommunplacerade nyanlända. Färre än hälften av kommu- nerna erbjuder permanenta bostadskontrakt, och bland övriga varie- rar kontraktens längd. Det finns indikationer på att kommuner och andra aktörer aktivt medverkar till att individer bosätter sig i en annan kommun.36

13.3.1Nyanlända elever i svensk skola

År 2015, när drygt 160 000 människor sökte asyl i Sverige, var nära hälften av dem barn. Över 90 procent av barnen var 13 år eller äldre.37 Ungefär hälften av barnen kom utan vårdnadshavare, så kallade en- samkommande barn, av vilka 92 procent var pojkar.

Den centrala integrationsinsatsen för barn och unga är naturligt nog det svenska skolsystemet. Skolan, inklusive förskolan, lär bar- nen svenska och andra skolämnen, och den är också viktig för att skapa struktur i vardagen och ge barn och unga möjlighet att ut- veckla sociala nätverk.38 Antalet nyanlända elever i den svenska grundskolan har fördubblats sedan 2012 och ligger för närvarande på

36Se regeringsbeslut om uppdrag rörande social dumpning till Statskontoret 2020-02-13, Fi2019/03535/K, Fi2019/03928/K, Fi2020/00543/K.

37Migrationsverkets statistik: Asylsökande 2015.

38Zetterqvist Nelson & Hagström (2016), s. 33.

492

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

cirka 80 000 elever, vilket motsvarar närmare 8 procent av alla elever.39 Skillnaderna är stora mellan kommunerna; vissa små kommuner på stort avstånd från storstadsområdena har tagit emot förhållandevis många nyanlända elever.

När en nyanländ elev kommer till en skola, ska kunskaperna kart- läggas. Därefter fattar rektor beslut om placering i undervisningsform: förberedelseklass eller direktintegrering. När elevens kunskaper kart- lagts och hen behärskar svenska tillräckligt väl, ska överflyttning till en ordinarie skolklass ske. Eleven har rätt till modersmålsunder- visning samt studiestöd på modersmål. Andra insatser som skolan kan göra för nyanlända elever omfattar prioriterad timplan (studier i svenska prioriteras framför andra ämnen) och anpassad timplan (skolämnen prioriteras bort till förmån för de ämnen som ger gym- nasiebehörighet samt hälsa och idrott).

Det är främst äldre nyanlända elever som tas emot i förberedelse- klass, medan yngre barn direktintegreras i vanliga undervisnings- grupper.40 De äldre får ofta stanna i förberedelseklass under längre perioder, vilket till övervägande del styrs av skolans organisatoriska behov snarare än elevernas behov. Övergången till ordinarie under- visningsgrupp, det vill säga en vanlig skolklass, försenas ofta på grund av brist på modersmålsstödjare och andra organisatoriska förhål- landen. Tidigare forskning visar att förseningen är negativ både pedagogiskt och socialt. De nyanlända eleverna riskerar att få en parallell vardag i sina förberedande grupper.

Ju äldre ett barn är vid ankomsten till Sverige, desto sämre blir i genomsnitt skolresultaten.41 Flyktinginvandringens sammansättning under senare år har medfört att gruppen nyanlända barn som kom- mer efter skolstart har ökat. Även andelen elever som kommer från länder med svaga utbildningssystem har ökat.

Det finns ett antal utmaningar i arbetet med nyanlända elever: brist på lärare, modersmålslärare och studiestödjare på modersmål.42 Ett annat problem rör undervisningen i svenska. Den svenska skolan ger relativt få timmar språkundervisning för utrikes födda elever, vilket främst beror på att den svenska skolan har få undervisnings-

39Mörtlund (2020).

40Zetterqvist Nelson & Hagström (2016). Se även Skowronski (2018).

41Holmlund, H. m.fl. (2019), s. 281–283.

42Mörtlund (2020), s. 26 ff.

493

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

timmar generellt.43 Enligt Nationellt centrum för svenska som andra- språk råder det också stor brist på behöriga lärare i svenska som andra språk.44 Andra problem är brist på ekonomiska resurser och lokaler, liksom skolornas samverkan med vårdnadshavare respektive med Migrationsverket.45

13.3.2Nyanlända vuxna

Etableringsprogrammet och dess deltagare

Personer som fyllt 20 men inte 65 år och som nyligen har fått uppe- hållstillstånd som flykting, skyddsbehövande eller anhörig kan ta kontakt med Arbetsförmedlingen för en eventuell anvisning till etableringsprogrammet.46 Efter en inledande kartläggning47 av indi- videns kompetenser ska insatserna inom etableringsprogrammet i normalfallet omfatta heltidsaktiviteter under upp till två år. En hand- lingsplan ska omfatta samhällsorientering, som ska ge en grundläg- gande förståelse för det svenska samhället. Svenska för invandrare, sfi, kan ges på olika nivåer beroende på behov och förutsättningar. Förutom sfi och samhällsorientering ska individen ta del av insatser som kan underlätta och påskynda arbetsmarknadsetablering.48 Arbets- marknadspolitiska program omfattar exempelvis så kallad förberedande eller orienterande utbildning, arbetsmarknadsutbildning, arbetsprak- tik, och arbetsträning med handledare. Så kallade arbetsförberedande insatser omfattar arbetsförberedande aktiviteter, sociala aktiviteter inför arbete samt att söka arbete. En inskriven kan också arbeta parallellt med etableringsinsatser. De allra flesta som arbetar har något slags subvention. Ett fåtal har ett osubventionerat arbete. In- skrivna kan också delta i reguljär utbildning, oftast i form av kom- munal vuxenutbildning.49 Sedan 2018 kan inskrivna som har kort utbildning och som bedöms inte kunna matchas mot arbete under

43Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017), s. 171.

44https://www.andrasprak.su.se/om-oss/aktuella-nyheter/problematiskt-d%C3%B6lja-bristen- p%C3%A5-sva-l%C3%A4rare-1.247521, hämtad 2019-12-20.

45Mörtlund (2020).

462 och 4 §§ lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

47Kartläggningen kan ha skett under asyltiden, se avsnitt 13.2.1.

4815 § förordning (2017:820) om vissa etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

49Se Arbetsförmedlingen (2019) för en mer detaljerad beskrivning av de olika insatser som ryms inom etableringen.

494

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

de två åren anvisas till utbildningsplikt. Det innebär att de under tiden i etableringsprogrammet ska närma sig den svenska arbetsmarkna- den genom att ta del av reguljär utbildning.

Nyanlända inom etableringsprogrammet får etableringsersätt- ning under två år.50 Ersättningen är individuell för att ge kvinnor och män lika incitament att delta i programmet, men det finns relativt stora tillägg för barn och bostad, som är hushållsbaserade.51

Under sommaren 2017 nådde antalet inskrivna i etableringen hos Arbetsförmedlingen en topp om 76 000 personer, varefter deltagar- antalet stadigt har minskat. Minskningen beror framför allt på att färre nyanlända tas emot i kommunerna, men ett nytt regelverk för vem som skrivs in bidrar också.52 Sedan den tillfälliga lagen infördes och tillfälliga uppehållstillstånd blivit vanligare är det också fler, framför allt kvinnor, som väljer att inte skriva in sig. Arbetsförmed- lingen bedömer i en rapport att de kvinnor som avstår är de som bäst skulle behöva stöd för sin etablering.53

Liksom de asylsökande är de nyanlända unga jämfört med hela befolkningen. Många har emellertid svag utbildningsbakgrund; av dem som deltagit i etableringsuppdraget sedan 2010 har mer än hälften endast förgymnasial utbildning.

Tabell 13.1 Utbildningsnivå för deltagare i etableringsuppdraget 2010–2018

	Antal kvinnor	andel	Antal män	andel
Förgymnasial utbildning	38 689	57	46 986	51
Gymnasial utbildning	13 026	19	19 517	21
Eftergymnasial utbildning < 2 år	2 868	4	4 499	5

Högskoleutbildning > 2 år	13 650	20	20 745	23
Summa	68 233	100	91 747	100

Källa: Arbetsförmedlingen (2019), tabell 4.2.

Kategorin Förgymnasial utbildning omfattar allt från ingen utbild- ning alls till 9–10-årig grundskola. År 2017 var det 7 procent av alla

502 kap. 12 § förordning (2017:819) om ersättning till deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser.

513 kap. 10 och 13 §§ i förordning (2017:819).

52Prop. 2019/20:1, Utgiftsområde 14, s. 35. Det är framför allt föräldralediga och sjuka som inte längre skrivs in i etableringsprogrammet.

53Wickström Östervall (2019).

495

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

kvinnor och 3 procent av alla män i etableringen som helt saknade grundläggande utbildning.54 Ytterligare en fjärdedel av både kvinnor och män hade förgymnasial utbildning kortare än 9 år.55

Allt fler kommer i arbete och studier, men problem kvarstår

Utvärderingar har visat att något fler nyanlända får arbete under eller efter etableringsprogrammet än före 2010, då kommunerna stod för integrationsinsatserna för de nyanlända. Etableringsreformens in- förande från december 2010 förbättrade möjligheten att följa resul- tatet efter insatser. Haodong m.fl. (2019) visar också att den positiva effekten av etableringsprogrammet ökar över tid. För män ger pro- grammet positiv sysselsättningseffekt oavsett tidigare utbildning, medan det för kvinnor främst är de som har högre utbildning som drar fördel av etableringsprogrammet.56 Andelen som var i arbete eller studier 90 dagar efter avslutad etablering har ökat över tid sedan 2010, men det råder en klar skillnad mellan könen – 50 procent av männen mot 23 procent av kvinnorna. I vilken utsträckning det är etableringsinsatserna som blivit bättre eller om det är den allmänt goda konjunkturen som orsakat förändringen är inte klarlagt.57

Några grundläggande problem har identifierats inom etableringen. Den initiala kartläggningen av individens färdigheter och kompeten- ser håller inte alltid önskvärd kvalitet, vilket påverkar effektiviteten i den efterföljande planeringen av etableringstiden.58 Det råder också brist på adekvata insatser, så att vissa inskrivna tvingats delta i akti- viteter som inte passar deras behov eller gå om samma insats flera gånger.59 Statskontoret (2019) konstaterade att 20 procent av delta- garna i etableringen inte hade fått något beslut om någon aktivitet.60 Över tid har också arbetsförmedlarna som arbetar med etableringen fått allt fler inskrivna per handläggare, vilket lämnar mindre tid för

54Dahlin (2017).

55Ibid.

56Haodong, Q. m.fl. (2019).

57Forslund m.fl. (2017) och Andersson Joona (2018).

58Riksrevisionen (2015) och Cheung m.fl. (2017).

59Larsson, J.K. (2019), s. 24.

60Statskontoret (2019).

496

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

tidkrävande men effektivare uppgifter som personliga möten.61 Ut- budet av insatser varierar också över landet.

Slutligen brister det i likvärdighet i insatser för kvinnor och män. Ett antal undersökningar, däribland från Arbetsförmedlingen, visar att myndigheten inte behandlar nyanlända kvinnor och män likvär- digt; kvinnorna får sämre stöd och insatser för sin integration.62 Liknande förhållanden råder internationellt; kvinnliga flyktingar och flyktinganhöriga som kommer till de nordiska länderna respektive OECD-länder har inte fått adekvata, likvärdiga integrationsinsat- ser.63 Flera studier visar att detta delvis beror på att arbetsförmedlare arbetar utifrån stereotypa föreställningar om utrikes födda kvinnor och män. Inte minst när det är ont om tid och adekvata resurser sam- verkar stereotypa föreställningar med resursbristen på ett sätt som leder till att män får träffa arbetsförmedlare tidigare och oftare än kvinnorna.64 Under vissa omständigheter är det också en nackdel när nyanlända kvinnors makar följer med dem till möten på Arbets- förmedlingen.65

Några allmänna slutsatser

Andersson Joona (2018) har sammanfattat forskningen om arbets- marknadspolitiska insatser för nyanlända och angivit tre områden för framtidens prioriteringar inom etableringsinsatserna.66 För det första behöver de nyanländas humankapital förbättras, framför allt genom utbildning men också validering av befintliga utbildningar och kompetenser. Enligt Andersson Joona (2020) finns det skäl att tro att kortare arbetsmarknadsutbildningar skulle kunna ha en posi- tiv effekt för nyanlända. Dessa kräver dock oftast relativt goda språkkunskaper.67

För det andra behöver man öka arbetsgivarnas efterfrågan på att anställa nyanlända. Eftersom subventionsgraden redan är hög, är inte

61Larsson, J. K. (2019). I rapporten intervjuas arbetsförmedlare som arbetar inom etableringen och många ger uttryck för en hög och växande arbetsbelastning.

62Se t.ex. Riksrevisionen (2015), Dahlin (2017), Wickström Österwall (2017, 2019), Cheung (2018), Larsson, J. K. (2019).

63Se t.ex. Nordiska Ministerrådet (2018) för evidens från Norden och för OECD-länder Liebig & Tronstad (2018).

64Larsson, J. K. (2019).

65Ibid.

66Andersson Joona (2018).

67Andersson Joona (2020).

497

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

högre ersättning till arbetsgivarna effektivt. I stället förordas förenk- lade subventionsmodeller och en reducering av arbetsgivarens risk, exempelvis genom att Arbetsförmedlingen eller ett bemannings- företag tar över personalansvaret för den stödanställda. En tredje slutsats från forskningen är att intensifierad matchning kan spela stor roll för nyanlända med kort utbildning och begränsade formella färdigheter.68 I denna matchning kan såväl kommuner som Arbets- förmedling och privat sektor medverka.

13.4Integrationsutfall

I detta avsnitt beskrivs kort utfallet på några viktiga områden för integrationen; utbildning, arbetsmarknad, hälsa, boende levnads- förhållanden samt självupplevd integration. Framställningen bygger på olika källor, vilket innebär att observationerna gäller olika grupper med utländsk bakgrund i olika stycken. Svårast är integrationen av flyktingar och deras anhöriga, framför allt dem med utomeuropeisk bakgrund, så fokus ligger i möjligaste mån på dem.

13.4.1Utbildning

Barn och ungdomar

Ungas skolresultat är viktiga för deras möjligheter till fortsatt ut- bildning och arbete senare i livet. Ojämlika studieresultat kommer därför att leda till ökad ekonomisk ojämlikhet längre fram. En studie av skolresultaten för inrikes och utrikes födda elever konstaterar att elever som invandrat efter 7 års ålder, elever med svagare socio- ekonomisk bakgrund, ensamkommande barn samt elever födda i Afrika når sämre skolresultat än andra elevgrupper.69 Gapet mellan utrikes födda och inrikes födda elever minskar med den tid de till- bringar i skolan, det vill säga skillnaden är mindre mellan samma elever i årskurs 9 än vad den är i årskurs 6. I sammanhanget är det värt att nämna att samtliga grupper av flickor utom de utomeuro- peiskt födda med mindre än 9 år i Sverige har högre genomsnittligt

68För studier av effekten av arbetsnära insatser såsom jobbcoacher, arbetspraktik och subven- tionerade anställningar, se t.ex. Andersson Joona & Nekby (2012) och Liljeberg m.fl. (2012).

69Grönqvist & Niknami (2017).

498

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

meritvärde än inrikes födda pojkar med minst en inrikes född för- älder.70 Drygt 90 procent av inrikes födda elever uppnår gymnasie- behörighet, medan endast 65 procent av de utrikes födda eleverna når dit.71 Gapet kan till stor del statistiskt förklaras av att de utrikes födda elevernas föräldrar har mindre gynnsam socioekonomisk bakgrund, att de bor i andra områden och av skolsegregationen.72

När det kommer till att avsluta en gymnasieutbildning är det framför allt de som är födda utanför Europa med mindre än 9 års vistelsetid som lyckas i lägre utsträckning än övriga grupper. An- delen som klarar av att fullfölja en gymnasieutbildning inom fem år är endast hälften av motsvarande andel bland inrikes födda.73 Även när det gäller gymnasiebehörighet och avslutat gymnasium presterar flickor signifikant bättre än pojkar.

För ensamkommande barn, som oftast kommer till Sverige i övre tonåren, är skolresultaten ännu blygsammare. Få ensamkommande når examen från en treårig gymnasieutbildning, fastän många av dem studerar inom gymnasieskolan eller på gymnasial nivå inom vuxen- utbildningen.74 Detta påverkar kraftigt möjligheterna på arbets- marknaden, och bland 27-åringar som tidigare kommit ensamma till Sverige är väsentligt färre i arbete än inrikes födda.75

En faktor som är av betydelse för barns integration är föräldrarnas socioekonomiska ställning. OECD (2017) studerar den sociala rörlig- heten hos immigranter och deras barn. Ett tydligt resultat är att det för utomeuropeiskt födda kvinnor finns en korrelation mellan deras förvärvsarbete och barnens utfall, och då särskilt för döttrar.76 OECD (2016) argumenterar för att relativt omfattande investeringar i vuxna med låga kvalifikationer ska ses som en investering med avkastning på nästa generations skolresultat.77

Vissa ungdomar varken arbetar eller studerar.78 Problemet är be- tydligt större bland unga med utländsk bakgrund och särskilt för

70SCB (2019 a).

71Grönqvist & Niknami (2017). Språksvårigheter spelar rimligen en roll i sammanhanget. Något som dock maskeras när elevernas bostadsområde tas med i analysen.

72Ibid.

73SCB (2019 a). Uppgiften avser elever som påbörjat gymnasiet läsåret 2012/2013, s. 24.

74Çelikaksoy & Wadensjö (2018).

75Ibid.

76OECD (2017 d).

77OECD (2016 b).

78S.k. UVAS, ungdomar som varken arbetar eller studerar (eng. NEET, not in employment, education or training).

499

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

ensamkommande ungdomar.79 Störst andel inaktiva finns bland de unga kvinnorna. I gruppen 25‒29 år står var fjärde utrikes född kvinna utanför arbete och studier, att jämföra med drygt var femte utrikes född man och knappt var tionde inrikes född kvinna eller man.80 Föräldrars inkomster, sysselsättning och utbildning påverkar om ungdomar blir inaktiva eller inte.81

Vuxnas utbildning och färdigheter

Som framgick av avsnitt 13.3.2 har en stor andel av de nyanlända vuxna kort utbildning. För hela gruppen utrikes födda ser det bättre ut, men det finns ett fortsatt utbildningsglapp gentemot inrikes födda, framför allt hos dem som är födda i Afrika och Asien, se figur 13.4. Kvinnor födda i Afrika har lägst andel med gymnasieutbildning och är den enda grupp där kvinnorna har lägre andel än män.

Figur 13.4 Andel med minst gymnasieutbildning, 2018

Folkbokförda i Sverige efter födelseregion och kön

Kvinnor Män

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

födda Inrikes

Sydamerika

utom Norden Sverige

utom EU28 Norden

utom Europa Nord o EU28

Asien

Afrika

Källa: SCB: Utbildningsregistret, uppgifter för 2018.

79Çelikaksoy & Wadensjö (2018), s. 34–36. De jämför ensamkommande med ungdomar som kommit med föräldrar och inrikes födda ungdomar.

80Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällefrågor (2017b).

81Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällefrågor (2017a), s. 27–31, ger en översikt över institutionella, individuella och strukturella faktorer som enligt litteraturen ökar sannolik-

heten för att unga ska bli inaktiva.

500

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

Enligt Långtidsutredningen 2015 är grundläggande färdigheter – förmåga att kunna läsa, räkna, tala och skriva samt problemlösnings- förmåga, samarbetsförmåga och noggrannhet – avgörande för att en individ ska komma in på arbetsmarknaden.82 OECD:s program för internationell mätning av vuxnas färdigheter, PIAAC, mäter läs- kunnighet, beräkningsfärdighet samt problemlösning med dator och internet. Sverige har den största skillnaden i färdigheter mellan in- rikes och utrikes födda bland de 24 länder som undersöktes. Det förklaras både av en genomsnittligt hög nivå bland inrikes födda och en genomsnittligt låg nivå bland de utrikes födda, vilket i sin tur beror på ett högre flyktingmottagande. Färdighetsmåtten reflekterar en sämre bild av arbetsmarknadsförutsättningarna än vad utbild- ningsmåtten gör; även bland utrikes födda med hög utbildning finns en ansenlig andel med svaga färdigheter.83

13.4.2Arbetsmarknadsetablering

Etablering för de vanligaste utomeuropeiska invandrargrupperna

I en studie från IFAU 2017 kombinerar författarna inkomstdata med uppgifter från Arbetsförmedlingen för att beräkna hur lång tid det tar för invandrare från de vanligaste icke-västliga ursprungs- länderna att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden.84 I genom- snitt tar det drygt 5 år innan hälften av en kohort invandrare nått denna etableringsstatus och 15 år tills 80 procent har etablerat sig. Om något ser det ut som om detta framgent kan komma att gå något fortare.85 Hur lång tid arbetsmarknadsetableringen tar varierar emel- lertid med konjunktur, ursprungsland, kön, ålder vid ankomsten och utbildning.

Det tar betydligt längre tid för kvinnor att komma i sysselsätt- ning, vilket bland annat kan förklaras av att många flyktingar är i familjebildande ålder när de kommer till Sverige och att det oftast är kvinnorna som tar ansvar för hem och familj. Däremot når de i

82SOU 2015: 104, s. 197 ff.

83Ibid.

84Forslund m.fl. (2017). Den person som har minst hälften av medianinkomsten för en 45-åring räknas som etablerad på arbetsmarknaden.

85Ibid. Se även budgetpropositionen för 2020, utgiftsområde 13, Andelen nyanlända i arbete eller studier 90 dagar efter etableringsprogrammet har ökat under senare år. Pandemin kan få effekter i motsatt riktning.

501

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

många fall slutligen upp till mäns sysselsättningsgrad, även om detta tar mer än 10 år. Även för äldre invandrare ökar sysselsättningen långsammare. Som för andra grupper är utbildning central för både tiden till arbetsmarknadsinträde, uppnådd sysselsättning och in- komst.86 Särskilt för kvinnor födda utanför Europa innebär kort utbildning svårigheter på arbetsmarknaden.87

De ovan beskrivna integrationsmönstren har varit stabila i Sverige, trots att många enkla jobb har försvunnit och att antalet utrikes födda har ökat markant. De sektorer där de nyanlända från de vanligaste flyktingländerna får sitt första arbete är för kvinnor framför allt omsorg, företagstjänster, utbildning samt tillverkning och för män tillverkning, företagstjänster samt hotell och restau- rang.88 Enligt regeringen har tiden för arbetsmarknadsetableringen förbättrats under det senaste året; mer än hälften är i arbete efter 5 år i Sverige,89 och allt fler kommer i arbete eller studier efter etabler- ingstiden (se avsnitt 13.3.2 ovan).

Samtidigt är utrikes föddas anknytning till arbetsmarknaden sämre än vad sysselsättningssiffrorna visar. Även som sysselsatta har utrikes födda en svagare anknytning till arbetsmarknaden; de har i lägre grad fast anställning och arbetar i mindre omfattning heltid.90 När det kommer till arbetets villkor har utrikes födda i högre ut- sträckning än inrikes födda enformiga arbeten, saknar inflytande över sin arbetssituation och oroar sig för att bli arbetslösa. Detta gäller särskilt för unga och kortutbildade utrikes födda.91

Utanför arbetskraften står den som inte arbetar eller aktivt söker arbete. Vanliga orsaker till att vara utanför arbetskraften är studier, långvarig sjukdom och hemarbete. Mellan 2010 och 2018 minskade andelen som står utanför arbetskraften bland flyktingar och deras anhöriga, övriga utrikes födda och inrikes födda. Minskningen var störst bland de utrikes födda. Stora skillnader mellan grupperna kvarstår dock, och kvinnor står utanför arbetskraften i högre ut- sträckning än män i samtliga grupper. År 2018 stod 15,0 respektive 28,4 procent flyktingar och flyktinganhöriga män respektive kvin- nor utanför arbetskraften.

86Forslund m.fl. (2017) och SCB (2019 b).

87SCB (2019 b), s. 32.

88Forslund m.fl. (2017).

89Prop. 2019/20:1, Utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering.

90Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017), s. 115–148, Calmfors m.fl. (2018), s. 40–63.

91SCB (2019 b), s.38–40. Uppgifterna var inte uppdelade på kön.

502

SOU 2020:46Invandring, mottagande och integration

Tabell 13.2 Andel utanför arbetskraften 2018

Efter bakgrund och kön, procent

	Flyktingar och anhöriga till flyktingar	Övriga utrikes födda	Inrikes födda
Kvinnor	28,4	18,8	12,3
Män	15,0	10,6	9,3

Källa: SCB (2019 a).

De vanligaste orsakerna till att stå utanför arbetskraften bland flyktingar och flyktinganhöriga var studier och sjukdom; 58 procent av kvinnorna och 74 procent av männen. Den tredje vanligaste orsa- ken bland kvinnor var hemarbete: var sjätte kvinna utanför arbets- kraften ägnade sig åt hemarbete, något som endast 2 procent av männen gjorde. För männen var arbetssökande (utan att vara inskri- ven hos Arbetsförmedlingen) den tredje vanligaste orsaken: nära 10 procent.92 Heltidsstudier var betydligt vanligare bland flyktingar och flyktinganhöriga med eftergymnasial utbildning än bland dem med kortare utbildning; 43 procent jämfört med 28 respektive 30 pro- cent för dem med förgymnasial respektive gymnasial utbildning.

Det finns en omfattande forskning som visar att det förekommer diskriminering av utrikes födda och personer med utländsk bak- grund på den svenska arbetsmarknaden.93

13.4.3Hälsa

Utrikes föddas hälsa kan skilja sig från majoritetspopulationens hälsa på grund av omständigheter i ursprungslandet, själva migra- tionen eller livsvillkoren i mottagarlandet. I många europeiska länder är det en större andel personer med utländsk bakgrund som har hälso- problem som diabetes, hjärt- och kärlsjukdomar, högt blodtryck, kronisk njursjukdom, fetma och metabolt syndrom än i majoritets- befolkningen.

Nyanlända invandrare har generellt sätt bättre hälsa än migranter som har bott i mottagarlandet i några år. Detta fenomen har obser- verats i flera länder, inklusive Sverige. Det tyder på att livet under de första åren i ett nytt land påverkar hälsan negativt. I Sverige är väl-

92SCB (2019 a), s. 54–58. Uppgifterna är hämtade från AKU.

93Se tex. Aldén & Hammarstedt (2015). Se vidare kapitel 9.

503

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

färdssjukdomar som diabetes, högt blodtryck och fetma vanligare bland dem som har bott mer än fem år i landet än bland dem som har varit här kortare tid.94 Något som också talar för att omständig- heterna i Sverige påverkar hälsan är att andra generationens invand- rare, inrikes födda med två utrikes födda föräldrar, har högre död- lighet än resten av befolkningen.95 Däremot förbättras tandhälsan generellt efter en tid i Sverige.96

Både barn och vuxna som har flytt från krig har i större utsträck- ning psykiska problem som posttraumatiskt stressyndrom och depres- sion. Asylprocessen kan också bidra till psykiska besvär, speciellt om väntetiden är lång och om de asylsökande behöver flytta inom Sverige och därmed gå miste om de trygghetsskapande plattformar som skola, vård och sociala kontakter som de har byggt upp. Det är också, som förväntat, vanligare med psykisk ohälsa hos migranter, om de har låg socioekonomisk status eller lever i utanförskap i mot- tagarlandet.97

13.4.4Boende

Nyanlända är, tillsammans med unga, den grupp som har störst svårighet att få tag i boende. Boverkets bedömning är att denna brist- situation kommer att bestå under många år framöver.98 Svårigheterna att tillgodose bostadsbehovet har att göra både med gruppens svårig- heter på arbetsmarknaden, och därmed deras svaga ekonomiska ställ- ning, och med att de hyresrätter som fördelas efter kötid blir svår- uppnåeliga för dem som är nya i landet. Till det ska läggas att studier har visat att ett arabiskklingande namn minskar sannolikheten att få svar från en hyresvärd vid en intresseanmälan.99

Bostadsbristen och de ojämlika resurserna ger en situation där omkring 45 procent av dem som har utländsk bakgrund bor i hyres- rätt, jämfört med omkring 19 procent bland dem som har svensk bakgrund.100 16 procent av alla med utländsk bakgrund bor också i

94Folkhälsomyndigheten (2019).

95SCB (2019 b).

96Folkhälsomyndigheten (2019).

97Folkhälsomyndigheten (2019).

98Boverket (2020 b).

99Ahmed (2015).

100SCB: Hushållens boende, uppgifter för 2018.

504

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

ett så kallat utsatt område. I de utsatta områdena utgör personer med utländsk bakgrund nära tre fjärdedelar av befolkningen.101 För grup- pen utrikes födda föräldrar med barn under 18 år har den akuta hem- lösheten också ökat under se senaste åren102, och personer födda utanför Europa är överrepresenterade i trångboddhet. Bland dem som vistats mindre än tio år i Sverige var 36 procent av kvinnorna och 28 procent av männen trångbodda. Möjligheten att ordna eget boende bidrar till detta; för nyanlända med mycket begränsade nät- verk kan alternativet till att bo trångt med släkt eller bekanta vara att inte få någon egen bostad över huvud taget. Minst trångbodda är in- rikes födda med minst en inrikes född förälder: 2 procent.103

13.4.5Ekonomiska förhållanden

Enligt SCB:s rapport om integrationsläget är utrikes födda och per- soner med utländsk bakgrund överrepresenterade bland dem som har låg ekonomisk standard, mätt som mindre än 60 procent av medianen. Bland dem i åldern 30–64 år hade närmare hälften av utomeuropeiskt födda som varit mindre än 10 år i Sverige en sådan ekonomisk stan- dard.104 Även andelen i gruppen som har ekonomiska problem105 är hög; det är 4 gånger vanligare än i hela befolkningen (16 respektive 4 procent).

Ekonomisk utsatthet i barndomen, ”barnfattigdom”, är särskilt all- varlig, eftersom den inverkar på livschanserna. 9 procent av Sveriges barn är födda utomlands, och ytterligare 15 procent har utländsk bakgrund.106 Enligt SCB:s rapport om uppväxtvillkoren för barn med utländsk bakgrund tillhör 64 procent av de utrikes födda barnen hushållen med de 20 procent lägsta inkomsterna. För inrikes födda barn med utländsk bakgrund var det 43 procent, och bland barn med

101Se vidare avsnitt 12.2.

102Boverket (2018 a).

103SCB (2019 a), s. 57–58.

104SCB (2019 a), s. 46. Andelen varierar över åldersgrupperna. Åldersgruppen 30–64 år har lägst andel med låg ekonomisk standard, eftersom flest arbetar i den gruppen. Andelen varierar också med olika bakgrund; utomeuropéer har lägre ekonomisk standard än de som är födda i Europa.

105Ekonomiska problem definieras som att den svarande låtit bli att betala räkningar i tid till följda av ekonomiska svårigheter (SCB 2019 b).

106SCB (2020 c). Utländsk bakgrund definieras här som inrikes fött barn med två utrikes födda föräldrar.

505

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

svensk bakgrund var det 11 procent,107 se diagram 13.5. Jämfört med 2014 hade andelen inrikes födda barn med utländsk bakgrund mins- kat i den lägsta kvintilen. För barn med utländsk bakgrund varierar familjens inkomstnivå framför allt med hur länge föräldrarna har bott i Sverige och av vilken orsak de invandrat. 79 procent av utrikes födda barn till flyktinginvandrare återfinns i den lägsta kvintilen.108

Figur 13.5 Familjens inkomstnivå (kvintiler) för barn 0–17 år, 2018

Olika bakgrund jämfört med samtliga

Utrikes födda

Inrikes födda, utl bakgrund

Svensk

bakgrund

Samtliga barn

0		20		40		60		80	100
	Kvintil 1		Kvintil 2		Kvintil 3		Kvintil 4			Kvintil 5

Källa: SCB 2020:3, diagram 8.

Föräldrars brist på arbete är den största källan till ekonomisk ut- satthet. Utöver själva försörjningen är det också normerande för barn att se sin mamma och pappa gå till arbetet eller studier. År 2019 hade nära var femte barn en mamma som var arbetslös eller stod utanför arbetskraften (6 resp. 13 procent).109 Utrikes födda kvinnor är överrepresenterade i båda dessa kategorier.

107Ibid.

108Ibid, s. 20–21.

109SCB: Barn- och familjestatistik: föräldrars sysselsättning, uppgifter för 2019.

506

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

13.4.6Självrapporterad integration och värderingar

Subjektiv integration – att känna sig hemma, delaktig och stolt

Enligt SCB:s (2019 a) beskrivning av integrationsläget i Sverige finns det inga statistiskt säkerställda skillnader mellan dem som har ut- ländsk bakgrund och dem som är födda i Sverige när det gäller an- delen som känner sig delaktiga i samhället och är lyckliga. Också enligt forskning baserad på World Values Survey känner sig de flesta migranter sig som hemma i Sverige, identifierar sig med landet och känner stolthet över sitt nya land.110 Där visas dock att det finns ett bestående könsgap, som innebär att män rapporterar en högre sub- jektiv integration (mätt på detta sätt). En hypotes är att det kan för- klaras av att situationen för män som familjeförsörjare förbättras för många som kommer till Sverige. För kvinnor, som oftast tar hand om hemmet, barn och äldre släktingar, ändras situationen mindre.111

Värderingar och attityder

Även om värderingar är något subjektivt, kan de beskrivas som gemensamma normsystem på gruppnivå, exempelvis inom socio- ekonomiska grupper. Även på landnivå kan man tala om gemen- samma samhälleliga normer. Inglehart och Welzel (2005) kartlägger världens länder efter dess värderingar längs två skalor: sekulära – religiösa värderingar respektive frihetliga – patriarkala värderingar.112 Sverige och övriga Norden uppvisar de mest sekulära och frihetliga samhälleliga värderingarna av alla undersökta länder. Dessa vär- deringar avspeglas bland annat i den nordiska välfärdsmodellen (be- skriven på annan plats i betänkandet). På ett liknande sätt kopplar Inglehart och Norris (2003) länders könsnormer till samhällets tek- niska och ekonomiska utveckling.113 Där framkommer att Sveriges befolkning har bland de mest jämställda könsnormerna i världen. Flera av Sveriges stora migrantgrupper kommer från länder där normerna är betydligt mer könskonservativa.

110Norris & Puranen (2020, forthcoming).

111Ibid.

112Inglehart & Welzel (2005). Boken beskriver hur utvecklingen av länders värderingar kan förklaras av deras ländernas grundläggande förhållanden och utveckling.

113Inglehart & Norris (2003).

507

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

Enligt tidigare undersökningar anpassar sig migranters värder- ingar till det nya hemlandets. Enligt undersökningarna ligger de unge- fär mittemellan det gamla hemlandets och det nya hemlandets.114 Detta bekräftas också i den svenska vågen av Migrant Values Survey. Migranternas värderingar på olika områden visar sig dock vara olika benägna att ändras i det nya landet. Områden där migranternas vär- deringar inte ändras lika mycket och därmed i genomsnitt skiljer sig mer från de inrikes föddas är kvinnors rättigheter (exempelvis skils- mässa och abort) respektive barns rättigheter (barnaga, könsstymp- ning, val av utbildning, fritid, partner osv.).115

En extrem yttring av religiösa och patriarkala värderingar är så kallat hedersrelaterade normer, vilka är de som ändrats minst hos migranterna under tiden i Sverige.116 Hedersnormerna handlar om att upprätthålla en grupps, till exempel en familjs, släkts eller lands- mäns, heder genom att begränsa framför allt kvinnors och flickors sexuella handlingsfrihet, fri- och rättigheter. Hedersrelaterat våld och förtryck117 omfattar barn- och tvångsgifte, könsstympning och i extremfallet mord, men även vardagliga begränsningar som att inte få välja kläder, utbildning eller umgänge. Om en flicka eller kvinna bryter mot hedersreglerna, måste hedern återupprättas genom att familjemedlemmar eller släktingar bestraffar henne. Hederskulturen medför alltså både kontroll, förtryck och våld mot flickor och kvin- nor. Normerna innebär ett maktsystem där flickor och unga kvinnor befinner sig längst ner. Det faktum att det är hela släkten eller klanen som hävdar hedersnormerna gör att den utsatta blir än mer skydds- lös. Även pojkar och män kan drabbas.118

Långt ifrån alla familjer i Sverige med utländsk bakgrund omfattar hedersnormer. För att mäta förekomsten av hedersnormer ställdes i en enkät riktad till samtliga elever i årskurs 9 i kommunala skolor i Uppsala frågan om familjen förväntade sig att de skulle vänta med sexuellt umgänge tills de gifter sig. Två tredjedelar av alla flickor med två föräldrar födda utanför Norden svarade att detta stämde helt och hållet eller ganska bra. Bland flickor med inrikes födda föräldrar var motsvarande siffra 3 procent. Bland flickor som med detta mått mätt

114Litteratur refererad i Norris och Puranen (2020 forthcoming). Se också avsnitt 5.7.

115Puranen (2019), s. 57 ff.

116Puranen (2019), s. 260.

117Begreppet hedersrelaterat våld och förtryck diskuteras i relation till andra våldsbegrepp i SOU 2015:55, s. 49–54. Stycket bygger på Ghadimi & Gunnarsson (2019), s. 17–19.

118SOU 2015:55, s. 89–90.

508

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

lever under hedersnormer var det vanligt med krav gällande för- äktenskapliga relationer som i stort sett inte förekommer för övriga ungdomar. En femtedel av flickorna kände oro för att inte få be- stämma över sin utbildning, fritid och vänner. Dubbelt så många, drygt 40 procent, kände oro över att inte få bestämma själva vem de ska gifta sig med. Även pojkar i familjer med hedersnormer var be- gränsade i dessa avseenden. Av de senare uppgav en stor andel att de kommer att tvingas till äktenskap om de blir tillsammans med någon som familjen eller släkten inte accepterar.119 Flickor som lever under hedersnormer rapporterar att de är utsatta för fysiskt, psykiskt och socialt våld signifikant mer än flickor som inte levde med sådana normer.120 En nationell kartläggning visar liknande resultat.121

Problemen för de drabbade skiljer sig väsentligt från annan pro- blematik som samhällets institutioner som förskola, skola, social- tjänst, rättsväsende har mer erfarenhet av. Därför finns en nationell stödtelefon för rådgivning i ärenden rörande hedersrelaterat våld för yrkesverksamma. Erfarenheter från den visar att det ofta rör sig om ärenden där den utsatta är ett barn och med flera förövare såsom föräldrar, syskon och andra släktingar. De professionella har mindre erfarenhet av utredning och insatser i sådana ärenden än exempelvis vuxna utsatta för våld i nära relationer.122 En undersökning inom Kriminalvården pekar mot samma slutsats; gärningspersoner dömda för brott som kan härledas till hedersnormer skiljer sig markant från andra dömda.123

Regeringen har antagit en nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, och i den ingår hedersrelaterat våld och förtryck. Vikten av förebyggande insatser understryks bland annat. Vidare har regeringen tillsatt en utredning som ska lämna för- slag på om och hur hedersbrott kan bli en egen brottsrubricering.124

119Ibid.

120Ibid. Däremot var frekvensen sexuellt våld likartad mellan grupperna: 3 respektive 4 pro- cent sade sig ha utsatts, s. 41–42. Pojkar som lever under hedersnormer rapporterar signifikant mer sexuellt våld än andra pojkar: 5 respektive 1 procent.

121Jernbro och Landberg (2018).

122Länsstyrelsen i Östergötland (2020), s. 15.

123Yourstone m.fl. (2018).

124Dir. 2019:43, Straffansvar för hedersrelaterat våld och förtryck.

509

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

13.5Offentliga intäkter och utgifter för flyktinginvandringen

Varje människa i ett land bidrar till de offentliga finanserna och till samhällsekonomin med både intäkter och kostnader över sin livstid. I unga och äldre åldrar är man nettomottagare och under arbetsföra år nettoinbetalare till de offentliga finanserna. Beroende på vars och ens olika förutsättningar bidrar människor olika mycket, men i genom- snitt går det i stort sett jämnt upp. Som konstaterades i kapitlets inledning har den utrikesfödda delen av befolkningen en gynnsam åldersprofil, såtillvida att en större andel är i arbetsför ålder än be- folkningen i övrigt.

Ruist (2018) har beräknat de offentligfinansiella kostnaderna och intäkterna för Sveriges flyktinginvandrare och flyktinganhöriga.125 Flyktinginvandrare lever i Sverige i genomsnitt 58 år. Särskilt under de första åren, då få av dem arbetar, innebär invandringen offentliga kostnader; därefter ökar intäkterna när allt fler kommer i arbete, betalar skatt och bidrar till sin egen försörjning. Baserat på integ- rationsutfallet för tidigare flyktinginvandrare gör Ruist en prognos för flyktinginvandringens långsiktiga påverkan på de offentliga finanserna. Kalkylen bygger på historiska integrationsutfall för olika grupper flyktingar och antagandet att den fortsatta politiken på området kommer att ha samma karaktäristika som den tidigare. En- ligt den beräknas flyktinginvandringen komma att kosta i genom- snitt 74 000 kronor netto per flykting och år. Som jämförelse var den offentliga sektorns bruttoutgifter cirka 240 000 kronor per capita och BNP 488 000 kronor per capita år 2019. Flyktinginvandringen kan också medföra dynamiska effekter som är svåra att mäta. På arbetsmarknaden kan de som får arbete antingen tränga undan andra eller möjliggöra att det skapas bättre arbeten för andra.126

Rapporten beräknar att även om flyktinginvandrarnas integra- tionstakt skulle höjas avsevärt, kommer det att kvarstå betydande offentligfinansiella kostnader för Sveriges flyktinginvandring.127 Eklund och Larsson (2020) beräknar att det tog 12–13 år innan hälften av de utrikes födda i åldern 20–64 år blivit självförsörjande i

125Ruist (2018). Fortsättningsvis sammantaget benämnda ”flyktinginvandrare”.

126Ruist (2018), s. 65.

127Ibid. s. 79.

510

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

Sverige.128 Ökade offentliga utgifter är nödvändiga under flykting- invandrarnas etableringsperiod i Sverige, men med effektiva integra- tionsinsatser bör fler kunna få arbete fortare, inte minst i bristyrken, så att den demografiska potentialen utnyttjas bättre.

Enligt kommissionens mening bör den här typen betraktas som räkneexempel som illustrerar kostnader och effekter av den hittills förda politiken och inte uppfattas som normerande. Liknande kalky- ler kan genomföras för andra grupper vars genomsnittliga produk- tivitet ligger under medelvärdet för befolkningen i stort. Kalkylerna kan dock ha viss relevans för diskussionen om hur åtgärderna ska finansieras; vi återkommer till detta i kapitel 29.

Kostnadsfördelning mellan staten och kommunerna

Staten ansvarar för kostnaderna för flyktingmottagningen under asyltiden och under de två första åren efter uppehållstillstånd. Den ersätter alltså kommunerna för kostnader i samband med mottagan- det enligt bosättningslagen. När många nyanlända kommit ut i kom- munerna, har kötiden för att kunna skriva in sig i etableringsprogram- met hos Arbetsförmedlingen och därmed få etableringsersättning ökat. Under denna väntetid krävs försörjningsstöd, och kostnaderna för detta har ökat för berörda kommuner. Även de som inte fått egen försörjning efter de två åren i etableringsprogrammet är hänvisade till försörjningsstöd. Kommunernas utgifter i detta avseende har ökat.129

13.6Policyfrågor

De utrikes födda som demografisk tillgång

Åldersstrukturen bland de utrikes födda är gynnsam och skulle där- för kunna bidra till att mildra en framtida utveckling där allt färre i arbetsför ålder ska försörja allt fler unga och gamla. För det krävs det dock att en större andel kan få arbete och egen försörjning. Arbete och egen försörjning är också något som skyddar individen själv mot olika slags ekonomiska och sociala risker. En betydande

128Eklund & Larsson (2020). Författarna sätter gränsen för självförsörjning till 4 prisbas- belopp, ungefär i nivå med de bidrag man kan få och under kollektivavtalade minimilöner.

129SKL (2019), s. 28–30.

511

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

andel av de utrikes födda och särskilt de nyanlända saknar dock de kvalifikationer och färdigheter som behövs på svensk arbetsmark- nad. Det ska vara både en rättighet och skyldighet att skaffa sig så- dana färdigheter så att man kan få ett arbete på svensk arbetsmark- nad. För att lyckas med detta kommer det att krävas ett större och tydligare statligt ansvar, effektiviseringar av mottagandet och eta- bleringen och tydligare samverkansstrukturer samt mer finansiella och reala resurser.

Utan sådana åtgärder riskerar man i stället förstärka ojämlikheten med en växande grupp utrikes födda som inte fått reella möjligheter att komma in i samhället och bidra och som i stället kommer att upplevas som en samhällsekonomisk belastning. Enskilda har ett stort eget ansvar, men det nya hemlandet måste bistå, framför allt med ett ordnat och effektivt mottagande i form av behövlig infor- mation, språkundervisning och arbetsmarknadsinsatser, liksom bo- städer. Det är kommissionens bedömning att detta inte kan ske utan ett betydande resurstillskott. Uteblir det, riskerar ojämlikheten att öka under lång tid framöver till följd av misslyckad integration.

Men finansieringen är bara en del av utmaningen. Svårare är att fylla de faktiska behov som uppstår på samhällets olika områden; det saknas bostäder, lärare, gode män, läkare med flera. Såväl när det gäller skolan som arbetsmarknaden och bostaden är det tydligt att det inte finns några enkla lösningar. I stället gäller det att arbeta med ett brett spektrum av åtgärder för att utnyttja alla möjligheter som kan bidra till snabbare integration på de olika samhällsområdena.

Ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna

Det har uppstått ett antal obalanser i relation till flyktinginvand- ringen. Mottagandet är ojämnt fördelat över Sveriges kommuner, och tillgången till bostäder och goda arbetsmarknadsförutsättningar är också ojämn. Inom skolan råder liknande förhållanden; elever med utländsk bakgrund är koncentrerade till vissa skolor. Det utbildnings- behov som finns hos flyktinginvandrarna ställer omfattande och framgent växande krav på skolan, vuxenutbildningen och arbets- marknadspolitiken.

Samtidigt är det inte realistiskt att tro att två år med statligt finan- sierade integrationsinsatser, ersättning och bostäder kommer att vara

512

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

tillräckliga för en stor andel av de nyanlända. Många flyktinginvand- rare och deras anhöriga kommer inte på den tiden att ha kunnat upp- nå en nivå där de kan jämställas med motsvarande grupper inrikes födda, så att samhällets generella system blir ändamålsenliga och till- räckliga. Det har resulterat i ökande kommunala kostnader för för- sörjningsstöd, vilket även nedläggningarna av lokala Arbetsförmed- lingskontor har gjort.130

Detta talar för att staten bör ta ett större finansiellt ansvar under en längre period och för att få fungerande system på plats, så att den demografiska potentialen hos flyktinginvandrarna kan tas tillvara bättre.

Asylmottagande och bosättning

Asylmottagningssystemet var ansträngt redan tidigare, och under den stora strömmen av flyktingar under senare halvan av 2015 ut- sattes det för stora påfrestningar. Även om Migrationsverket nu har kommit ifatt med den ärendebalans som följde i spåren av flykting- vågen, är väntetiderna i asylsystemet fortfarande långa, och vänte- tider över ett år är vanliga. Detta är värdefull tid som skulle kunna användas för att förbereda för framtiden på ett mer konstruktivt sätt än i dag. Mottagandet av asylsökande och av nyanlända invandrare är i dag komplexa system med många offentliga aktörer inblandade, liksom civilsamhället. Effektiviserad asylprövning och mottagning genom centralisering och ärendesortering skulle kunna vara en väg framåt.

Asylsökandes rätt att bosätta sig var man vill under asyltiden motiverades av att man menade att det skulle underlätta integra- tionen, men den har skapat problem både i asylsystemet och i kom- muner där många bosatt sig.

Skolan

En gymnasieutbildning ökar sannolikheten för att man ska få ett arbete. Samtidigt har den svenska skolan fått ta emot stora grupper utrikes födda elever som kommer till Sverige i högre åldrar. Detta ställer relativt nya krav både på skolan och sedermera på vuxen-

130SKL (2019).

513

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

utbildningen, dit många som inte klarat av ordinarie skolgång hän- visas. Samtidigt råder brist på kvalificerade lärare, modersmålsstödjare och andra professioner, liksom på ekonomiska resurser och lokaler.

Hur nyanlända elever som kommit till Sverige efter skolstart tas emot i skolan är viktigt för att skapa jämlika livsvillkor. En grupp med särskilda svårigheter är de som kommit under tonåren, med eller utan föräldrar.

Etableringsinsatser och övrig arbetsmarknadspolitik

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan påverka nyanländas och utrikes föddas arbetsmarknadsetablering genom effektiviseringar och förbättringar på flera olika områden inom politiken som leder till små förbättringar i utfallet.131 Det rör sig om insatser för att validera den kompetens som finns från ursprungslandet och att stärka de utrikes föddas utbildning och kvalifikationer. Arbetsgivar- nas efterfrågan på utrikes föddas arbetskraft kan också ökas något, framför allt genom förenklingar och riskreducering i olika slags sub- ventionerade anställningar. Forskning visar också att utrikes födda gynnas mer än andra grupper av arbetsförmedlarens stöd och hjälp, vilket talar för att utökade insatser av den typen för nyanlända och övriga utrikes födda kan vara effektiva.

Inom forskningen framhålls också vikten av att tala svenska och av fullgjord gymnasieutbildning för att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Både inom gymnasieskolan och vuxenutbildningen finns utbildningar som leder till medelkvalificerade jobb exempelvis inom industrin och välfärdssektorn. Sådana arbeten innebär själv- försörjning i motsats till lågkvalificerade arbeten, där staten måste betala en mellanskillnad i bidrag, antingen till arbetsgivaren eller arbetstagaren, under en lång tid.132

Arbetsförmedlingsfunktionen skulle behöva stärkas för att kunna ge fler inskrivna utrikes födda adekvata insatser. Detta bör påverka aktuella planer på förändringar av organisation och gränssnitt mellan offentlig och privat sfär. Vi återvänder till dessa frågor i kapitel 18.

131Andersson Joona (2019); se även Forslund m.fl. (2017).

132Resonemanget hämtat från Sanandaji (2017), s. 308–309.

514

SOU 2020:46

Invandring, mottagande och integration

Jämställd integration

Arbetsmarknadsintegrationen är avhängig av ursprungslandets ut- bildningssystem och arbetsmarknad.133 På samma sätt kan faktiska arbetsdelningsmönster och värderingar om jämställdhet från ur- sprungslandet också påverka arbetsmarknadsintegreringen – takten och slutpunkten – framför allt för kvinnor.134

Det svenska samhället har samtidigt en viktig uppgift i att leva som man lär och ta emot och stödja kvinnor och män på ett lik- värdigt sätt. Kvinnor och män, oavsett om de är flyktingar eller an- höriga, ska få del av adekvat information om hur det svenska sam- hället fungerar, om rättigheter och skyldigheter och om att såväl kvinnor som män förväntas bidra till sin egen försörjning.

Många nyanlända är i familjebildande ålder, och det är vanligt att de får barn under första åren i Sverige.135 I praktiken innebär det att mammornas arbetsmarknadsetablering pausas. Det är viktigt att inte förlora mer tid för integrering än nödvändigt på detta. Frågan om tidig och ändamålsenlig samhällsinformation blir allt viktigare, efter- som allt färre nyanlända kvinnor anvisas till Arbetsförmedlingens etableringsprogram. Etableringsinsatserna för de första åren måste utformas flexibelt nog för att kunna erbjudas även till kvinnor med små barn. Tillgången till förskola och fördelarna med den behöver nå alla föräldrar.

Fler unga kvinnor än män med utländsk bakgrund är så kallat ”inaktiva”, det vill säga de varken arbetar eller studerar. För inrikes födda ungdomar är könsskillnaden liten. Många unga med utländsk bakgrund hämmas av hedersrelaterade normsystem, som ibland tar sig repressiva och våldsamma uttryck. Flickor och kvinnor drabbas mest, men även pojkar och män kan drabbas. Det är en viktig jämlikhets- och framtidsfråga att flickor och pojkar med utländsk bakgrund också i praktiken får samma fri- och rättigheter som alla andra. Ett problem i sammanhanget är att kunskap om hedersnor- mer och hedersrelaterat våld och förtryck i offentliga institutioner som skola, socialtjänst och rättsväsende ibland är låg. Liksom på

133Se t.ex. Forslund m.fl. (2017), Ruist (2018), Aldén och Hammarstedt (2015).

134Exempelvis visar Bredtmann & Otten (2014) och Neuman (2018) att kvinnors arbets- kraftsdeltagande i det nya landet återspeglar det i ursprungslandet. Det avtar dock med tiden i det nya landet.

135Liebig & Tronstad (2018).

515

Invandring, mottagande och integration

SOU 2020:46

många andra områden är det viktigt att arbeta förebyggande och att brott beivras.

Offentliga finanser

Flyktinginvandringen kommer att påverka Sverige under lång tid framöver. Som nämndes ovan finns det stora investeringsbehov som kan kräva omprövningar både inom ett antal sektorer och inom den makroekonomiska politiken. Detta diskuteras närmare i kapitel 29.

516

14Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

En av huvudpunkterna i kommissionens uppdrag är att lägga fram förslag som kan bidra till att stärka enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen. Formuleringen är abstrakt, men tre tillämp- ningsområden ligger nära till hands: anställdas intressen på arbets- marknaden, konsumenters intressen gentemot producenters och mellanhänders på konsumentmarknaderna och slutligen enskildas resurser, deltagande och inflytande i det politiska systemet. Arbets- marknadens problem behandlades i kapitel 9 och ska därför bara kort rekapituleras här, medan diskussionen om de båda andra om- rådena är ny.

14.1Arbetsmarknaden

Det finns en grundläggande asymmetri mellan arbetsgivare och an- ställda i den meningen att arbetsgivaren i normalfallet disponerar väsentligt mer resurser än anställda. Skillnaden kan vara större eller mindre, beroende på företagsstorlek och andra faktorer. En generell tendens under senare decennier är att denna skillnad har ökat. Inter- nationaliseringen av marknaderna för kapital, arbetskraft, varor och tjänster har öppnat nya möjligheter, men rörligheten för kapitalet har ökat mer än för arbetskraften, eftersom den inte begränsas av språkbarriärer, sociala restriktioner och liknande hinder. Fyra pro- blemområden framstår som särskilt viktiga:1

•diskriminering: Diskriminering bedrivs på arbetsmarknaden med avseende på kön, etnisk bakgrund, ålder, religion, funktionsned- sättningar och andra avvikelser från det som uppfattas som norm.

1Se kapitel 9 för referenser.

517

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

SOU 2020:46

•anställningsförhållanden: I Sverige är skillnaden i villkor för per- soner med tillsvidareanställning och tidsbegränsad anställning stora, vilket har gjort det attraktivt för arbetsgivare att anställa med sämre anställningstrygghet, utan kollektivavtal och åtföljande svårigheter för de anställda att kvalificera sig för socialförsäkrings- förmåner. Personer med utländsk bakgrund är särskilt utsatta.

•arbetsmiljö: Den har i viktiga avseenden förbättras i ett längre per- spektiv, men på senare år finns indikationer om försämringar. Problemen hänger delvis samman med osäkra arbetsförhållanden, eftersom sådana försämras de anställdas förhandlingssituation. Även på detta område är personer med utländsk bakgrund särskilt utsatta.

•egenföretagande: En relaterad problematik gäller små kontra stora företag. Inte alla som startar företag gör det av fri vilja, utan vissa tvingas till det av de större företag som använder deras arbets- kraft. På så sätt undviker de större företagen administration och kostnader för sociala försäkringar, samtidigt som ersättningen blir en förhandlingsfråga med den enskilda individen.

14.2Konsumentfrågor

Även på konsumentmarknader råder en asymmetri, i detta fall i rela- tionen mellan konsumenter å ena sidan och producenter och mellan- händer å den andra. Producenter och mellanhänder vet alltid mer om de varor och tjänster som bjuds ut än konsumenterna. Asymmetrin är mer eller mindre utpräglad, beroende på vilka varor och tjänster det handlar om.

Bostadsmarknaden

För mindre produkter som omsätts snabbt är asymmetrin mellan konsument och producent inte något stort problem. Den konsu- ment som finner produkten otillfredsställande kan lätt byta till en annan. Problemen är större på områden där köp sker sällan och till höga priser eller där kostnaderna för att byta är höga. Bostaden är ett exempel på detta, där problemen också skärps till följd av den allmänna obalansen mellan efterfrågan och tillgång. Kreditrestrik-

518

SOU 2020:46

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

tioner kan för vissa köpare skapa ytterligare problem. Även för den som hyr är kostnaden för att byta bostad hög, inte bara vad gäller själva flyttkostnaden utan också för de sociala nätverk som går för- lorade och måste byggas upp på nytt.

Finansmarknaden

Finansiella tjänster är ett annat problemfyllt område. Finansiella kalkyler och transaktioner upplevs av de flesta som inte har special- kunnande på området som komplicerade, och risken för felaktiga beslut och dyra lösningar är hög. Hälften av den vuxna befolkningen i Sverige klarar inte att svara på enkla frågor om procenträkning och räntekostnader inom området.2

Personer med låga inkomster och små marginaler väljer ofta kort- siktiga och dyra lösningar. Lån utan säkerhet har ofta höga kostna- der, och lån utökas ofta eller läggs om till konsumentens nackdel, så att den totala kostnaden för lånet ofta ökar vid omläggningen.3 De flesta konsumtionslån är små och dyra och kan dessutom vara början på en skuldspiral. Det är relativt vanligt att lån ersätts eller utökas i stället för att avbetalas. På sikt kan det leda till att konsumenten blir överskuldsatt.

Ett räntefritt lån kan framstå som gratis för en konsument. Men räntefria lån har ofta olika avgifter. En revolverande kredit är ett utrymme som låntagaren kan använda, till exempel, genom köp med kreditkort eller kontokredit på internet och i fysisk butik. Utrym- met kan vara bestämt på förhand, men behöver inte vara det. En revolverande kredit har oftast ingen amorteringsplan eller förfallo- dag. Dessa krediter är räntefria, om de betalas tillbaka före förfallo- datumet. De minsta inrapporterade revolverande krediterna som inte betalats tillbaka i tid har under de fem första månaderna en genomsnittlig kostnad, inklusive den ränta som uppstår, som mot- svarar 70 procent av lånet.4 Situationen illustreras i figur 14.1.

2Finansinspektionen (2015). Siffran var något bättre i Tyskland men sämre i andra OECD- länder där samma frågor ställdes.

3Finansinspektionen (2018).

4Ibid.

519

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

SOU 2020:46

Figur 14.1 Totala räntekostnader (%) för revolverande krediter fördelade efter lånets storlek (tkr)

< 2

2 - 5

5 - 10

10 - 20

20 - 50

50 - 100

> 100

Not: Kostnaderna avser de första fem månaderna.

Källa: Finansinspektionen (2018).

Personer med högre inkomster tar i genomsnitt större lån. Som framgår av figur 14.1 innebär det att låginkomsttagare har väsentligt högre kostnader per lånad krona.

Finansinspektionen har utfört stresstester som tyder på att andelen låntagare som kan få problem att klara sin ekonomi i en stressad situation ökar. Dessutom blir många låntagares marginaler i sådana situationer små. Även de som fortfarande har goda margi- naler kan få ökade skuldbetalningar i relation till inkomsten. Det gäller framför allt låntagare med både bolån och andra stora lån.

I sin Konsumentskyddsrapport 2020 efterlyser Finansinspektio- nen förbättrade möjligheter att få en helhetsbild över låntagares skuldsituation.5 Ett skuldregister skulle öka säkerheten i kreditgiv- ningen och har efterfrågats också av branschföreträdare.6 Pandemin kan förväntas öka behovet av ett register.

5Finansinspektionen (2020).

6Se exempelvis Redhe och Eliasson (2020).

520

SOU 2020:46

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

Infrastrukturtjänster

Vissa infrastrukturtjänster har karaktären av lokala eller regionala monopol. Elförsörjning och vatten och avlopp är typiska exempel. Av tradition har sådana system ägts och förvaltats i offentlig regi med självkostnadsprissättning. Privatiseringen av elförsörjningen har skapat en mer utsatt position för konsumenterna, eftersom pris- sättningen då sker på rent kommersiella grunder. Problemet behand- las mer utförligt i kapitel 27.

Offentlig tjänsteproduktion

System för val av tjänsteproducent inom den offentliga sektorn har under senare decennier tillkommit som ett område som ställer krav på brukarens förmåga att bedöma även ganska kvalificerade tjänster. Sjukvård är som tidigare konstaterats7 en sektor präglad av mycket stark informationsasymmetri mellan vårdgivare och patient, och där risken för överbehandling eller onödigt kostsamma insatser är hög, när producenterna är vinstdrivande.

Skolval är en annan komplicerad uppgift, där få föräldrar och skolbarn torde ha den kompetens som krävs för att bedöma kvalite- ten på de tjänster som erbjuds. De som har vana att läsa diagram och statistik kan tillgodogöra sig betygsstatistik, men den är svårbedömd som mätare av kvaliteten på undervisningen. Från årsskiftet 2018/2019 har den skärpningen skett att Skolinspektionen och inte föräldrar ansvarar för bedömningen av den finansiella stabiliteten hos dem önskar driva skolor. Att bedöma långsiktig finansiell stabilitet är emellertid ett svårt problem även för aktörer på finansmarknaden som har detta som huvuduppgift i sitt arbete, som erfarenheten visar. Ett problem är att de föräldrar eller barn som av olika skäl avstår från att välja kan drabbas av utträngning från den skola som ligger när- mast, om denna är efterfrågad av dem som väljer aktivt.

Ytterligare en komplikation när det gäller kvalificerade välfärds- tjänster är att kostnaderna för att byta är högre än när det gäller nor- mal konsumtion av varor och tjänster. Ett byte av skola kan innebära att en elev förlorar en stor del av sitt sociala nätverk.

7Avsnitt 6.8.

521

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

SOU 2020:46

Kunskap, beslutsförmåga och andra resurser

Utbildning har självklart stor betydelse för ställningen som konsu- ment. Personer med längre utbildning har lättare att ta till sig och bedöma information, göra kalkyler över räntor och andra kostnader och så vidare. Personer med låga inkomster löper större risk att hamna i utsatta ekonomiska situationer och blir då som framgår av tidigare citerad litteratur sämre beslutsfattare.8 De som har både kort utbildning och låga inkomster – en vanlig kombination – blir alltså dubbelt drabbade.

De varor och tjänster som är kopplade till olika former av beroen- den utgör en speciell kategori, där konsumenten riskerar att förlora sin autonomi. På detta område kan därför också finnas motiv för offentliga insatser av olika slag.9

14.3Demokrati och politiskt deltagande

Den ideala demokratin är tänkt för fysiska personer. Torget i det klassiska Aten får ofta fungera som modell. Den atenska demokratin omfattade förvisso endast fria män, men föreställningen att man träffas fysiskt på ett torg och diskuterar politiska frågor, låter olika argument brytas mot varandra och sedan fattar välgrundade beslut är ändå en tankefigur som påverkar vad som uppfattas som ett demo- kratiskt ideal. Modellen innehåller ett antal komponenter: involver- ing av alla röstberättigade på lika villkor, en öppen beslutsprocess, argument som framförs och kommenteras i ordnade former och be- slut där majoritetens åsikt fäller avgörandet.

Verkligheten avviker naturligtvis från detta ideal på många punk- ter. Redan i små grupper bestående av en handfull personer finns skillnader i inflytande, och det är inte alltid kunskaper och omdöme som avgör vilka som påverkar de kollektiva besluten mest. På torget i Aten skulle potentiellt tusentals personer fatta gemensamma be- slut, och det är fysiskt omöjligt att låta alla yttra sig och dessutom bereda alla möjligheter till kommentarer och genmälen. När demo- kratin så småningom kom att omfatta hela nationer, blev idealet än mer orealistiskt. Lösningen blev den representativa demokratin, som

8Shah et al. (2012), Mani et al. (2013), Mullainathan and Shafir (2013).

9Se avsnitt 10.5.

522

SOU 2020:46

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

gjorde beslutsfattandet hanterligt men samtidigt skapade problem med representativiteten.

Successivt har det offentliga åtagandet vuxit i både omfattning och komplexitet. Det innebär att framtagning och bearbetning av beslutsunderlaget, som idealt ska föregå den demokratiska debatten, också har blivit mer komplicerade operationer. Debatten har i växande utsträckning kommit att föras via massmedia, vilket i sin tur innebär andra villkor för opinionsbildningen.

Faktorer som påverkar det politiska deltagandet

Sverige är ett land med förhållandevis hög politisk aktivitet. Valdel- tagandet är traditionellt högt, delvis beroende på gynnsamma förut- sättningar för deltagande i själva valet (ingen förhandsregistrering, liberala regler för poströstning, valdag på en söndag m.m.). Valdelta- gandet i riksdagsvalet 2018, totalt sett 87,2 procent, varierar dock över befolkningsgrupperna. Ser man till utbildningsnivå röstade 95 procent bland personer med eftergymnasial utbildning, 88 procent bland dem med gymnasial och 80 procent bland dem med förgymnasial ut- bildning. Valdeltagandet var därmed 15 procentenheter högre bland dem som har högskoleutbildning än bland dem som endast har för- gymnasial utbildning. Skillnaden mellan låginkomsttagare och hög- inkomsttagare är av samma storleksordning.10

Även mellan andra befolkningsgrupper finns tydliga skillnader. Andelen röstande är lägre bland ensamstående än bland gifta och sammanboende. Kvinnor röstar i större utsträckning än män, men skillnaden är liten. Personer med funktionsnedsättningar röstar i lägre utsträckning än andra, men skillnaden varierar inom denna grupp.

Inrikes födda deltog i större utsträckning än utrikes födda, 90 pro- cent jämfört med 74 procents valdeltagande. Det finns skillnader be- roende på ursprungsland, men generellt ökar röstandet med vistelse- tiden i Sverige.11

De geografiska skillnaderna är också betydande. På kommunnivå skilde det 21 procentenheter mellan högsta och lägsta valdeltagande. Bland landets drygt 6 000 valdistrikt var valdeltagandet över 90 pro- cent i 1 000, medan det var under 50 procent i några.

10SCB (2019 k).

11För en grundlig genomgång av utrikes föddas politiska deltagande, se Bevelander och Spång (red.) (2017).

523

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

SOU 2020:46

Valdeltagande är självklart inte den enda indikatorn på en demo- kratis livskraft. Deltagande i politiska partiers verksamhet, offentliga samråd, demonstrationer eller protester är andra relevanta aktiviteter, som dessutom växer i betydelse. I europeisk jämförelse har Sverige även i sådana avseenden en ledande plats, tillsammans med Finland, Frankrike, Island, Nederländerna och Schweiz. Det politiska delta- gandet fördelar sig dock inte jämnt över befolkningen. Det skiljer sig mellan kvinnor och män och beror dessutom ganska starkt av utbildningsnivå.12

Intresset för att ta på sig politiska uppdrag är ytterligare en indi- kator.13 Mönstret skiljer sig något från valdeltagandet bland olika befolkningsgrupper. Män är förhållandevis mer benägna, och yngre mer än äldre. Utbildningsnivån slår igenom med stor tydlighet; be- nägenheten att ta på sig uppdrag ökar med utbildningsnivån.

Intresset för politiska frågor och politiskt engagemang är en del av personligheten, och det är därför knappast förvånande att det finns indikationer på att gener spelar roll för det politiska engage- manget och för ideologisk inriktning.14 Som väntat finns det ingen särskild gen som kan pekas ut som särskilt viktig, utan utfallet beror i liten grad av ett mycket stort antal genvariationer. Benägenheten att kandidera till politiska poster påverkas starkt av familjebakgrun- den, och gjorda analyser indikerar att gener och påverkan genom uppfostran har ungefär lika stor betydelse. Som i andra studier visar sig mödrar vara särskilt viktiga.15

Att det finns en genetisk faktor innebär självfallet inte att det inte finns möjligheter att genom politiska beslut påverka förutsättningarna för den enskilde. En analys av grundskolereformen visar att den innebar ökade möjligheter för individer med bakgrund i socioekono- miskt svaga förhållanden att både engagera sig politiskt och att få förtroendeposter i det politiska systemet.16

12Marien et al. (2010).

13Johansson (2010).

14Hatemi et al. (2014).

15Oskarsson et al. (2017).

16Lindgren et al. (2017). Se också Dinesen et al. (2016).

524

SOU 2020:46

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

Opinionsbildning

Den som har engagerat sig i den demokratiska processen möter där likasinnade i de forum där den utspelar sig. Villkoren för dessa möten bestäms av tekniska förutsättningar, organisation och resur- ser. När demokratin i modern tid kom att utvidgas till stora grupper eller hela länder, ändrades förutsättningarna för opinionsbildningen. Massmedia som tidningar och böcker, så småningom radio och tv, blev avgörande för hur opinion bildades och spreds. Det innebar att makten över massmedia blev en hävstång för politisk påverkan; den som behärskar en kanal agerar grindvakt och avgör vilka fakta och åsikter som ska ges spridning.17

Med framväxten av Internet skapades nya mediekanaler, och för- hoppningar om en spridning av mediemakten väcktes. Exempel på effekterna av en sådan spridning var spridningen av den så kallade arabiska våren. Erfarenheterna från länder där den digitala infrastruk- turen har nått mognad indikerar dock att traditionella makthavare förmår utnyttja den nya tekniken bättre och att teknikutvecklingen kan komma att konservera ojämlika maktstrukturer i stället för att förändra dem.18

Tanken att det nya medielandskapet skulle demokratisera till- gången och användningen av tillgänglig information har inte heller den förverkligats. Snarare har informationsanvändandet polariserats, så att kvalificerade användare nu utnyttjar tillgängliga källor mer, medan den andel av befolkningen som inte har kontakt med kvalifi- cerade källor har ökat.19

Ojämlik påverkan på den politiska processen

Nästa fas i den demokratiska beslutsprocessen är den som äger rum inom de politiska institutionerna, där de valda representanterna fat- tar de beslut som så småningom ska förverkliga de politiska inten- tionerna. I den representativa demokratin är ett centralt krav att de politiska besluten återspeglar uppfattningarna hos de väljare som beslutsfattarna representerar. Med statsvetaren Robert Dahls ord:

17Medieutvecklingens betydelse för den politiska jämlikheten analyseras i en underlagsrapport till kommissionen skriven av Lars Nord.

18Norris (2001), Hindman (2009), Schradie (2019).

19Strömbäck et al. (2013).

525

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

SOU 2020:46

”… ett kännetecknande drag för demokratin är att regeringen troget styrs av medborgarnas åsikter, och att medborgarna därvid är jäm- likar.”20

Frågan hur väl medborgarnas åsikter återspeglas i de politiska be- slut som faktiskt fattas har varit förvånansvärt lite undersökt av statsvetare. En expertgrupp tillsatt av den amerikanska statsvetar- organisationen American Political Science Association konstaterade i sin rapport 2004: ”… vi vet föga om sambanden mellan den för- ändrade ekonomiska ojämlikheten och förändringar i politiskt bete- ende, styrande institutioner och förd politik”.21 Sedan dess har några klargörande studier publicerats. Bartels analyserade besluten i den amerikanska senaten i tre kongresser under perioden 1989–1994 och fann att höginkomsttagarnas intressen tillgodosågs väsentligt bättre än medelinkomsttagarnas och att låginkomsttagarnas intressen helt ignorerades.22

Likartade slutsatser har dragit av Gilens i en mycket omfattande analys av beslut i den amerikanska kongressen.23 I en jämförelse mel- lan olika aktörer i det politiska systemet – genomsnittsmedborgaren, ekonomiska eliter, massbaserade respektive näringslivsstyrda påtryck- ningsgrupper – finner man att ekonomiska eliter och näringsliv har ett betydande inflytande över den förda politiken, medan de båda andra lämnar små eller inga avtryck.

I Sverige har veterligen bara begränsade insatser gjorts på detta område. På basis av SOM-institutets mångåriga undersökningar av svenska väljares åsikter har dock Nilsson identifierat viktiga skill- nader i frågan om vinstdrivande företags verksamhet i välfärdssek- torn.24 Stabiliteten i väljares åsikter är påfallande hög när det gäller den offentliga sektorn i allmänhet. Specifikt när det gäller vinst- drivande verksamhet i välfärdssektorn finns en tydlig majoritet mot detta, även om man inkluderar borgerligt röstande väljare, medan riksdagsledamöterna i de borgerliga partierna hyser en starkt positiv inställning till sådan verksamhet. Undersökningen, som samman- fattas i figur 14.2, bygger på en enkät bland riksdagsledamöter från 2014. Efter detta bytte Sverigedemokraterna i riksdagen position, varför gapet mellan väljares och riksdagsledamöter har ökat.

20Dahl (1971).

21Task Force on Inequality and American Democracy (2004).

22Bartels (2008), kap. 9.

23Gilens (2012), Gilens and Page (2014). För en något divergerande syn, se Erikson (2015).

24Nilsson, L. (2020).

526

SOU 2020:46

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

Figur 14.2 Skillnaden mellan väljares och riksdagsledamöters åsikter i frågan om vinstdrivande verksamhet i välfärdssektorn. Staplarna visar andelen av väljarna (ljusgrå) respektive av riksdagsledamöterna (mörkgrå) som var kritisk till vinstdrivande verksamhet (%)

100

Not: Staplarna visar andelen bland partiernas väljare respektive r iksdagsledamöter som stödde påståendet ”Vinstutdelning ska inte tillåtas i skattefinansierad sjukvård, skola eller socialtjänst”.

Källa: Nilsson, L. (2020).

En studie av invandrares politiska genomslag har gjorts av Larsson Taghizadeh.25 Analysen visar att invandrare får sämre utdelning på sitt politiska engagemang än inhemskt födda, i den meningen att de mindre ofta når framgång i sina frågor. Detta gäller även sedan kom- pensation har skett för invandrares generellt lägre deltagande i poli- tiska processer. Studien avser lokala politiska frågor kring exempel- vis grannskap och skolor. Även i detta avseende finns alltså ett glapp mellan medborgares intressen och den förda politiken.

14.4Policyfrågor

Anställda kontra arbetsgivare

Behandlat i kapitel 9.

25Taghizadeh (2015). Se också kapitel i Bengtsson, B. (red.) (2015).

527

Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen

SOU 2020:46

Konsument kontra producent

Det råder en asymmetri mellan konsumenter och producenter på alla marknader, eftersom producenterna har mer information om de varor och tjänster som bjuds ut. Asymmetrin kan vara mer eller mindre uttalad beroende på varornas och tjänsternas art, möjlig- heterna att hitta alternativ och andra faktorer. Exempel finns på bostadsmarknaden, kreditmarknaden och elmarknaden. Hälso- och sjukvården och skolan riskerar att bli exempel på liknande problem i den utsträckning som vinstdrivande aktörer vinner insteg i välfärds- sektorn. Det offentliga kan bidra till att jämna ut förhållandet genom olika typer av konsumentskydd eller verksamhet i egen regi.

En huvudkälla för information om produkterna är producenter- nas marknadsföring. På denna råder vissa restriktioner – den får inte vara direkt vilseledande – men några objektivitetskrav av den typ som råder inom forskning eller förvaltning finns inte. Framför allt på de områden där konsumenterna ka råka ut för olika typer av be- roenden (alkohol, spel etc.) finns det anledning att bevaka agerandet från producenternas sida.

Hushåll med små marginaler löper stora risker att råka in i perma- nenta skuldfällor, om de drabbas av oförutsedda utgifter. Reglerna för skuldhantering, preskription och relaterade frågor är betydelse- fulla för dessa hushålls livssituation.

Politisk representation och representativitet

Demokratin bygger på ett ideal om politisk jämlikhet. Samhälls- utvecklingen och utformningen av de demokratiska institutionerna har dock lett till betydande skillnader mellan enskilda medborgare och juridiska personer i detta avseende. Relationerna mellan de poli- tiska partierna å ena sidan och väljare och olika intresseorgan å den andra måste bevakas. Det finns på viktiga områden ett glapp mellan väljarpreferenser och den förda politiken. Trots representativitets- problemens betydelse för demokratins funktionssätt och utveckling är de otillräckligt kartlagda och utforskade.

528