sou 2020 45

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25080-8

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 14 juni 2018 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda vissa frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

Som ordförande förordnades den 14 juni 2018 justitierådet Henrik Jermsten. Den 6 september 2018 förordnades som leda- möter i kommittén chefredaktören Jesper Bengtsson (S), dåvarande riksdagsledamoten Per-Ingvar Johnsson (C), riksdagsledamoten Ida Karkiainen (S), dåvarande riksdagsledamöterna Niclas Malmberg (MP) och Jonas Millard (SD), riksdagsledamöterna Andreas Norlén (M), Christer Nylander (L) och Marta Obminska (M), dåvarande riks- dagsledamoten Heléne Petersson (S), riksdagsledamoten Mia Sydow Mölleby (V), dåvarande riksdagsledamoten Caroline Szyber (KD) och dåvarande distriktsordföranden Brita Wessinger (MP).

Den 11 oktober 2018 entledigades Jonas Millard och Caroline Szyber. Samma dag förordnades som ledamöter riksdagsleda- moten Angelika Bengtsson (SD) och förbundsordföranden Leif Hallberg (KD). Den 16 oktober 2018 entledigades Andreas Norlén. Samma dag förordnades som ledamot riksdagsledamoten Maria Malmer Stenergard (M). Den 1 november 2018 entledigades Jesper Bengtsson. Samma dag förordnades som ledamot f.d. statsrådet Lars Engqvist (S). Den 24 januari 2019 entledigades Christer Nylander. Samma dag förordnades som ledamot riksdagsledamoten Bengt Eliasson (L). Den 20 augusti 2019 entledigades Leif Hallberg. Samma dag förordnades som ledamot riksdagsledamoten Tuve Skånberg (KD). Den 3 oktober 2019 entledigades Maria Malmer Stenergard. Samma dag förordnades som ledamot riksdagsledamoten Erik Ottoson (M). Den 14 november 2019 entledigades Bengt Eliasson. Samma dag för- ordnades som ledamot riksdagsledamoten Tina Acketoft (L).

Som sakkunnig i kommittén förordnades den 6 september 2018 rättssakkunniga Karin Friberg. Hon entledigades den 17 januari 2019. Samma dag förordnades som sakkunnig rättssakkunniga Zlata Tuco.

Som experter i kommittén förordnades den 6 september 2018 kanslirådet Emma Alskog, chefsjuristen Kerstin Bröms Lumpus, chefsjuristen Henrik Grinbaum, verkställande direktören Patrik Hadenius, juristen Per Hultengård, byråchefen Daniel Kjellgren, kanslirådet Mia Wieslander, stabschefen och bolagsjuristen Lena Strand, departementssekreteraren Anna Sööder, juristen Ola Vigström, förbundsjuristen Olle Wilöf och juristen Mikaela Zabrodsky.

Den 4 oktober 2018 entledigades Per Hultengård. Samma dag för- ordnades som expert verkställande direktören Jeanette Gustafsdotter. Den 11 mars 2019 förordnades som expert hovrättsrådet och vice ordföranden Daniel Gustavsson. Den 19 september 2019 förordna- des som expert avdelningsdirektören Hans Kärnlöf. Den 30 januari 2020 entledigades Mikaela Zabrodsky. Samma dag förordnades som expert juristen Maria Wande. Den 1 mars 2020 entledigades Jeanette Gustafsdotter. Samma dag förordnades som expert juristen Per Hultengård. Den 1 april 2020 entledigades Patrik Hadenius och den 8 april 2020 entledigades Anna Sööder.

Som sekreterare anställdes den 25 juni 2018 kanslirådet Lisa Englund Krafft, den 20 augusti 2018 hyresrådet Katarina Berglund Siegbahn och den 19 augusti 2019 dåvarande justitiesekreteraren Daniel Wållander.

Kommittén har antagit namnet 2018 års tryck- och yttrandefrihets- kommitté.

Härmed överlämnas kommitténs betänkande Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten (SOU 2020:45). Kommitténs uppdrag är härigenom slutfört.

Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden.

Stockholm i augusti 2020

Henrik Jermsten
Tina Acketoft	Angelika Bengtsson
Lars Engqvist	Per-Ingvar Johnsson
Ida Karkiainen	Niclas Malmberg
Mia Sydow Mölleby	Marta Obminska
Erik Ottoson	Heléne Petersson
Tuve Skånberg	Brita Wessinger
	/Lisa Englund Krafft
	Katarina Berglund Siegbahn
	Daniel Wållander

Innehåll

SOU 2020:45

11.5.8 De registrerades rättigheter..................................

258

11.5.9Organisatoriska krav på verksamheter

11.7.2Skyddet för den personliga integriteten

		bör stärkas .............................................................	268
	11.7.3 Hur bör regleringen utformas? ............................		271
12	Grundlagsskyddet för förpackningar ...........................		279
12.1	Uppdraget .............................................................................		279
12.2	Vad är en förpackning? ........................................................		280
12.3	Tryckfrihetsförordningens tillämplighet
	på förpackningstryck............................................................		282
12.4	Reglering av förpackningars utformning ............................		286
	12.4.1	EU-förhandlingar om rättsakter ..........................	286
	12.4.2	Tobaksförpackningar ............................................	287
	12.4.3	Produktinformation..............................................	291
	12.4.4 Andra förpackningar än tobak .............................		293
12.5	Vad gäller utanför tryckfrihetsförordningens
	tillämpningsområde? ............................................................		295
12.6	Synpunkter från näringsliv och branschorganisationer......		296
12.7	Överväganden .......................................................................		297
13	Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster.........		303
13.1	Uppdraget .............................................................................		303
13.2	Tekniska tilläggstjänster.......................................................		304

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag

2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté är en parlamentariskt sammansatt kommitté som har haft i uppdrag att, med utgångspunkt i det nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet, se över grundlagsregleringen på området i ett antal hänseenden.

Ett av kommitténs uppdrag har varit att analysera hur möjlighe- ten att utkräva ansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) för- håller sig till reglerna i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) när det är fråga om satellitsändningar som utgår från utlandet.

Vidare har kommittén haft i uppdrag att överväga om det finns skäl att föreslå ändringar i lag eller grundlag för att kunna upprätt- hålla skyddslagens (2010:305) avbildningsförbud även när det är fråga om anskaffande för publicering i grundlagsskyddade medier.

Kommittén har också haft till uppgift att göra en översyn och en analys av den s.k. webbsändningsregeln samt att analysera och ta ställ- ning till behovet av att inskränka grundlagsskyddet för uppgiftssam- lingar avseende lagöverträdelser.

Ytterligare uppdrag har varit att överväga om förpackningar bör undantas från tryckfrihetsförordningens (TF) tillämpningsområde och om det behövs grundlagsändringar för att kunna ställa krav på vidaresändningsplikt av tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsättning.

Vad gäller public service har kommittén haft i uppdrag att över- väga om det bör vara möjligt att ställa upp villkor för public service- företagens sändningar och tillhandahållanden oavsett vilken teknik som används. Kommittén har även haft att analysera om oberoendet

Sammanfattning

SOU 2020:45

för public service behöver stärkas och om detta i så fall bör ske genom ändringar i grundlag.

Kommittén har slutligen haft till uppgift att överväga om förfat- tare kan och bör vara primärt ansvariga för innehållet i digitala böcker utan tryckt förlaga.

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt huvudregeln om sändningar till- lämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och som är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (1 kap. 3 § första stycket YGL). Genom ett tillägg till huvudregeln har yttrande- frihetsgrundlagen även gjorts tillämplig på program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige, trots att dessa sänd- ningar inte anses vara riktade till allmänheten (1 kap. 3 § tredje stycket YGL). Om satellitsändningen inte utgår från Sverige är utgångs- punkten att yttrandefrihetsgrundlagen inte är tillämplig.

Det avgörande för var en satellitsändning utgår ifrån är var be- stämmandet över programinnehållet utövas vid sändningen, inte var ett program faktiskt kommer till eller hur den tekniska transporten sker (NJA 2002 s. 314). Om programverksamheten är förlagd till ut- landet anses alltså satellitsändningen utgå därifrån. För det fall att programmen vidaresänds här samtidigt och oförändrat är dock ändå vissa bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen tillämpliga, däribland reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet (11 kap. 1 § YGL).

Meddelarfriheten motsvaras emellertid inte i dessa fall av något ensamansvar enligt ansvarsordningen i yttrandefrihetsgrundlagen. Konsekvensen av detta är att personer som medverkar i programmen kan omfattas av meddelarfrihet utan att det finns någon som an- svarar för innehållet i programmet enligt yttrandefrihetsgrundlagen.

Europadomstolen har i en dom den 1 mars 2016 i målet Arlewin mot Sverige gjort bedömningen att det inte gått att ställa någon till svars i Sverige för ett uttalande i ett program i TV3 – som anses utgå från Storbritannien – när den som gjorde uttalandena hade meddelar- frihet. Domstolen ansåg att Sverige därmed inte uppfyllde Europa- konventionens krav på tillgång till en effektiv domstolsprövning. Det förhållandet att en prövning möjligen kunnat ske i Storbritannien ansågs inte kunna kompensera för denna brist.

SOU 2020:45

Sammanfattning

Kommittén har analyserat förutsättningarna i det fall som var föremål för Europadomstolens prövning och gjort bedömningen att det i och för sig inte med säkerhet går att dra slutsatsen att Arlewin varit helt rättslös i den uppkomna situationen, eftersom det inte går att utesluta att det funnits möjlighet att föra en talan enligt vanlig lag. Det går å andra sidan inte heller att med säkerhet säga att Arlewin hade kunnat få sin rätt till en effektiv domstolsprövning tillgodosedd på detta sätt.

Kommittén anser att det är rimligt att en person som anser sig t.ex. förtalad i ett program med så stark anknytning till Sverige som det aktuella inte ska behöva vända sig till en utländsk domstol för att få sin sak prövad. Kommittén har därför övervägt olika lösningar, bl.a. att inskränka meddelarfriheten vad gäller program som utgår från utlandet men som vidaresänds här. En sådan inskränkning har dock ansetts vara ett alltför stort ingrepp i en av hörnpelarna i tryck- och yttrandefriheten.

Kommittén föreslår i stället att yttrandefrihetsgrundlagens till- lämpningsområde ska utvidgas till att avse vissa satellitsändningar som i dag anses utgå från utlandet. Meddelarfriheten kommer då att motsvaras av ett ensamansvar. Utvidgningen begränsas till sådana sändningar som har en särskilt stark anknytning till Sverige och som i många avseenden kan uppfattas som svenska. Innebörden är att endast program som vidaresänds här och som huvudsakligen är av- sedda att tas emot här omfattas. För att det sistnämnda kriteriet ska vara uppfyllt är det inte tillräckligt att sändningen av programmet rent tekniskt är riktad mot Sverige utan andra faktorer som kan vägas in är t.ex. om programmet är på svenska, om det riktar sig mot en svensk publik och om det är inspelat eller producerat här.

Eftersom det, trots programmens starka svenska anknytning, i realiteten är fråga om programverksamhet som bedrivs i utlandet, kan det dock finnas svårigheter att ställa någon till svars om reglerna om att utse en utgivare inte följs. Kommittén föreslår därför att ansvarskedjan i dessa fall kompletteras med ett ansvar för ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten. Ansvaret ska gå över på denne i fall den som bedriver sändningsverksamheten inte hade känd hemvist i Sverige vid tiden för brottet och inte heller kan påträffas här under rättegången.

Sammanfattning

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

Skyddslagen har till syfte att ge ett förstärkt skydd till vissa byggna- der, områden, anläggningar och andra objekt mot bl.a. sabotage, terro- ristbrott och spioneri. Vilka objekt som kan beslutas vara skydds- objekt anges i skyddslagen. Ett beslut om att t.ex. en byggnad eller ett område ska vara skyddsobjekt innebär att det råder tillträdesför- bud. Tillträdesförbudet kan kompletteras med, eller ersättas av, ett avbildningsförbud som innebär att det är förbjudet att göra avbild- ningar, mätningar och beskrivningar av eller inom skyddsobjektet. Överträdelser av förbudet är straffbelagda.

Uppfattningen har tidigare varit att skyddslagens avbildnings- förbud går att upprätthålla även när det är fråga om anskaffande av uppgifter för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsför- ordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I rättsfallet NJA 2015 s. 298 har emellertid Högsta domstolen klargjort att skyddslagens avbild- ningsförbud inte tar sikte på sättet för anskaffande utan på vad som avbildas. En överträdelse av avbildningsförbudet kan därför inte jäm- ställas med de metoder för anskaffande av information som undantas från grundlagsskyddet i 1 kap. 12 § 6 TF och 1 kap. 18 § YGL. Det går därför inte att upprätthålla avbildningsförbudet när det är fråga om anskaffande för publicering i grundlagsskyddade medier.

Med utgångspunkt i det angivna rättsfallet konstaterar kommit- tén att en tillämpning av avbildningsförbudet står i strid med an- skaffarfriheten när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte och att exempelvis beslag och andra tvångsmedel vid ett ingripande kan komma att utgöra otillåtna hindrande åtgärder. Däremot är kom- mitténs bedömning att reglerna i och för sig inte strider mot censur- förbudet, dvs. förbudet mot förhandsgranskning.

Kommitténs bedömning är vidare att det förhållandet att avbild- ningsförbudet inte går att upprätthålla när avbildningen sker i publi- ceringssyfte innebär en risk för att information om skyddsobjektet inhämtas och sprids och t.ex. kan komma till främmande makts känne- dom. Enligt kommittén är det grundläggande för Sveriges säkerhet att kunna upprätthålla totalförsvarets skyddsvärden. Skyddslagens be- stämmelser är en viktig del i detta och det har aldrig varit avsikten att anskaffarfriheten ska ha företräde i detta sammanhang. Kommit- tén anser att det finns skäl att begränsa anskaffarfriheten vad gäller

SOU 2020:45

Sammanfattning

avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt för att dessa skyddsvärden ska kunna upprätthållas på det sätt som varit avsett.

Kommittén har övervägt olika lösningar, bl.a. ändringar i skydds- lagen, men funnit att en delegationsregel bör införas i grundlagarna, som ger utrymme för lagstiftning i vanlig lag när det gäller avbild- ningsförbud av och inom skyddsobjekt.

Grundlagsskyddet för webbsändningar

Huvudregeln om sändningar i 1 kap. 3 § första stycket YGL innebär att traditionella linjära sändningar av tv- och radioprogram har auto- matiskt grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen. I andra stycket återfinns den s.k. webbsändningsregeln, som omfattar sänd- ningar via internet som antingen direktsänds eller utgörs av förinspe- lat material som spelas upp utan att mottagaren kan påverka start- tidpunkten själv. Dessa sändningar omfattas också av automatiskt grundlagsskydd.

Webbsändningsregeln var från början avsedd att träffa främst traditionella tv-sändningar som simultant sänds över internet. I och med teknikens utveckling har dock regeln fått ett mycket bredare tillämpningsområde. Kommittén har låtit genomföra en kartlägg- ning av hur dagens utbud ser ut vad gäller inspelning av ljud och bild och vilka plattformar det finns för sändningar på internet. Kartlägg- ningen visar att utbudet är stort och att i princip vem som helst enkelt kan starta en sändning t.ex. på Facebook, YouTube eller Instagram som kan omfattas av webbsändningsregeln.

Kommittén finner skäl att utgå från att webbsändningar före- kommer i stor omfattning och att de är av vitt skilda slag. Många av dem som webbsänder känner varken till eller efterfrågar yttrande- frihetsgrundlagens skydd och följer inte heller dess regler och för- pliktelser. Mot den bakgrunden anser kommittén att webbsänd- ningsregeln inte längre kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. Kommittén har därför övervägt om webbsändningsregeln bör av- skaffas, men gjort bedömningen att skyddet för vissa webbsändningar bör kvarstå. Regelns tillämpningsområde bör därför i stället begrän- sas till sådana aktörer som omfattas av den s.k. databasregeln, dvs. aktörer som har automatiskt grundlagsskydd eller grundlagsskydd genom utgivningsbevis. Med denna lösning kommer skyddet fort-

Sammanfattning

SOU 2020:45

farande att bestå bl.a. för de traditionella mediernas webbsändningar, oavsett på vilken plattform sändningarna sker. Skyddet kommer även bestå för de webbsändningar som tillhandahålls av någon som har utgivningsbevis.

En konsekvens av att någon webbsänder ett program är, enligt kommitténs bedömning, att denne också får automatiskt grundlags- skydd för övrigt innehåll i sina databaser. Denna konsekvens är i många fall inte motiverad. Kommittén föreslår därför en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen med innebörd att redaktioner för webb- sändningar inte längre ges automatiskt grundlagsskydd för sina data- baser. Detta utesluter dock inte att den som webbsänder kan ha grund- lagsskydd för sina databaser på annan grund, t.ex. genom att vara en redaktion för ett radio- eller tv-program eller genom utgivningsbevis.

Kommittén föreslår i samband med detta också att hänvisningen till webbsändningsregeln i databasregelns sista stycke utgår. Någon ändring av rättsläget är dock inte avsedd i denna del.

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ger ett visst skydd för enskilda individers personliga integritet genom den s.k. brottskatalogen. I övrigt är möjligheterna att värna enskildas person- liga integritet mycket begränsade inom de båda grundlagarnas områ- den. Exempelvis tillämpas inte personuppgiftsregleringen i de fall denna är oförenlig med grundlagarna.

De aktörer som har automatiskt eller frivilligt grundlagsskydd kan därför som utgångspunkt fritt offentliggöra personuppgifter om lagöverträdelser. Detta har gett förutsättningar för framväxten av ett antal rena söktjänster på internet som offentliggör sådana uppgifter. Användare av tjänsterna kan genom att söka på exempelvis namn eller adress få reda på om en viss person har dömts för brott. Detta trots att sådana uppgifter enligt EU:s dataskyddsförordning har getts ett särskilt skydd på grund av deras känsliga natur.

Att uppgifter om enskilda individers brottslighet tillhandahålls fritt på internet leder enligt kommittén till risker för allvarliga in- trång i enskildas personliga integritet. Även om det kan finnas legi- tima skäl att ta del av den här typen av information framstår behovet

SOU 2020:45

Sammanfattning

av att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna som begränsat.

Kommittén föreslår därför att de befintliga delegationsbestäm- melserna om s.k. känsliga personuppgifter ändras på så sätt att per- sonuppgifter om lagöverträdelser läggs till i uppräkningen av de kate- gorier av personuppgifter som kan regleras genom vanlig lag.

För att uppnå en rimlig avvägning mellan yttrandefriheten och skyddet för enskildas personliga integritet bör emellertid delegations- bestämmelsernas tillämpningsområde begränsas. I likhet med vad som gäller i dag bör en förutsättning för bestämmelsernas tillämpning vara att personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som är sök- eller sam- manställbar. Delegationsbestämmelserna ska emellertid bara tillämpas om det med hänsyn till den offentliggjorda uppgiftssamlingens karak- tär står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Det är viktigt att en betydande mar- ginal tillämpas till förmån för intresset av en vid yttrandefrihet i gräns- fall eller svårbedömda situationer. I tveksamma fall bör alltså yttrande- frihetsintresset väga tyngst.

Grundlagsskyddet för förpackningar

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens formella tillämpningsområde bestäms utifrån vilken teknik som yttrandena framställs med. En konsekvens av detta är att tryckta förpackningar omfattas av tryckfrihetsförordningen eftersom de framställs med tryckteknik. Det kan dock enligt kommitténs direktiv ifrågasättas om förpackningar bör omfattas av det särskilda grundlagsskydd som ges i tryckfrihetsförordningen. Kommittén har därför haft i uppgift att överväga om det finns behov av och är lämpligt att undanta för- packningar från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde.

Kommittén har vägt skälen för och emot en utmönstring av för- packningarna från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde mot varandra.

Ett skäl som skulle kunna tala för att exkludera förpackningarna från tryckfrihetsförordningen är de frågeställningar som uppkom- mer i EU-samarbetet i samband med reglering av förpackningars ut- formning. Sverige lägger i sådana förhandlingar ner ett omfattande arbete på att kraven som ställs på förpackningar ska vara förenliga

Sammanfattning

SOU 2020:45

med tryckfrihetsförordningen, även när kraven i övriga avseenden kan uppfattas som berättigade. Betoningen på att regleringen ska vara förenlig med tryckfrihetsförordningen kan också innebära att andra viktiga frågor måste prioriteras ner. Andra länders acceptans för våra grundlagar kan också minska om de åberopas för ofta. För- troendet för grundlagarna riskerar också att försämras på ett inhemskt plan om de omfattar företeelser som ligger långt bort från kärnområdet.

De materiella undantag från tillämpningsområdet som redan finns innebär dock att problematiken är mindre än den annars skulle ha varit. Dels finns det uttryckliga delegationsregler som kan aktualise- ras när det gäller förpackningars utformning, dels finns det undantag som har växt fram i praxis genom en tolkning av tryckfrihetsförord- ningens ändamål. Därigenom finns det möjlighet att t.ex. reglera viss produktinformation och ren reklam på förpackningar. Det går dock t.ex. inte att ställa krav på förhandsgranskning av informationen och det går inte heller att reglera hela förpackningens yta. Ett visst ut- rymme måste finnas kvar för näringsidkaren att förse med egen text.

Kommitténs uppfattning är att text på förpackningar oftast har andra syften än dem som det talas om i tryckfrihetsförordningen. Det kan emellertid också förekomma yttranden som omfattas av tryckfrihetsförordningens ändamål. Ett undantag för förpackningar skulle innebära att även t.ex. rent opinionsbildande yttranden på för- packningar skulle mista sitt skydd enligt tryckfrihetsförordningen. Regeringsformens skydd är i och för sig mer flexibelt och anpass- ningsbart, men baksidan av detta är att skyddet inte är lika starkt. Att undanta förpackningar från tryckfrihetsförordningens skydd skulle enligt kommitténs bedömning kunna leda till mindre genom- tänkta regleringar av sådan förpackningsinformation som i och för sig kan anses omfattas av tryckfrihetsförordningens syften. Det skulle också kunna få spridningseffekter. Vidare skulle ett undantag för för- packningar innebära att dessa i yttrandefrihetsrättsligt hänseende behandlades annorlunda än andra tryckta skrifter, vilket innebär att yttranden skulle kunna bedömas olika beroende på om de har tryckts på en förpackning eller t.ex. i en broschyr. Kommittén är inte över- tygad om att detta är en önskvärd konsekvens.

Kommitténs sammantagna bedömning är att det i vissa avseenden kan uppfattas som problematiskt att förpackningar omfattas av tryck- frihetsförordningen men att det inte finns tillräckligt starka skäl för att särreglera denna typ av tryckta skrifter genom att undanta dem

SOU 2020:45

Sammanfattning

från tryckfrihetsförordningens skydd. Kommittén föreslår därför inte någon ändring i denna del.

Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster

Den s.k. vidaresändningsplikten syftar till att ge den som tar del av tv genom ett kabel- eller ip-nät tillgång till public services linjära tv- sändningar på samma sätt som om han eller hon skulle ha haft till- gång till tv genom marknätet. Detta åstadkoms genom krav i radio- och tv-lagen (2010:696) på vidaresändning av vissa tv-sändningar. I dagsläget vidaresänds SVT1, SVT2, Kunskapskanalen och Barn- kanalen/SVT24 med stöd av radio- och tv-lagens regler.

Vidaresändningsplikten utgör ett avsteg från principen om etabler- ingsfrihet för sändningar genom tråd. Stöd för detta avsteg finns i en delegationsregel i 3 kap. 2 § 1 YGL. Delegationsregeln är formulerad i förhållande till program.

Det har funnits viss osäkerhet kring om sådana tekniska tilläggs- tjänster som krävs för att innehåll i tv ska göras tillgängligt för per- soner med funktionsnedsättning – t.ex. textning, tolkning och upp- läst text – omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp och om krav på vidaresändning av sådana tjänster kan ställas.

Kommitténs analys av programbegreppet leder kommittén till slut- satsen att övervägande skäl talar för att tillgänglighetstjänster av be- skrivet slag kan betraktas som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Det innebär att yttrandefrihetsgrundlagen medger lagstad- gade krav på vidaresändning av sådana tjänster, under förutsättning att de svarar mot övriga krav enligt delegationsregeln.

Med hänsyn till den osäkerhet som har funnits kring programbegrep- pets räckvidd föreslås dock ett klargörande i yttrandefrihetsgrundlagen med innebörden att krav på vidaresändning av tillgänglighetstjänster kan ställas i lag. En förutsättning är att tillgänglighetstjänsten hör till ett redan vidaresändningspliktigt program.

Kommittén har även haft att analysera programbegreppet i för- hållande till andra tekniska tilläggstjänster. I det hänseendet har kom- mittén identifierat tjänster som möjliggör aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet. Sådana tjänster innebär att den som tittar på linjär tv via en smart-tv med internetanslutning upp-

Sammanfattning

SOU 2020:45

märksammas på att visst innehåll finns tillgängligt. Det kan t.ex. röra textning, tolkning eller uppläst text.

Kommitténs bedömning är att denna typ av aktiveringstjänster inte är att betrakta som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Därmed träffas de inte av det nuvarande utrymmet för vidaresänd- ningsplikt. Krav på vidaresändning kan alltså inte ställas.

Enligt kommitténs mening bör grundlagsregleringen vara platt- formsneutral i det hänseendet att inte bara tjänster som innehålls- mässigt svarar mot yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp ska kunna omfattas av vidaresändningsplikt, utan att motsvararande krav ska kunna ställas också på tjänster som rent tekniskt underlättar an- vändarens tillgång till tillgänglighetstjänster. Kommittén ser det som viktigt att grundlagsregleringen inte i onödan står i vägen för den tek- niska utvecklingen när det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att ta del av programinnehåll. Kommittén före- slår därför en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen med innebörd att krav på vidaresändning även ska kunna ställas för tjänster som under- lättar tillgången till tillgänglighetstjänster.

När det i övrigt gäller tekniska tilläggstjänster är det inte möjligt att förutse vilken typ tjänster som kan komma att följa av den tekniska utvecklingen och vilket behov som kommer att finnas av vidare- sändning.

Public service och sändningar genom tråd

Public service-företagens uppdrag i allmänhetens tjänst formuleras i huvudsak genom villkor i sändningstillstånden. Villkoren innefattar bl.a. att ett mångsidigt programutbud ska erbjudas som speglar för- hållandena i hela landet, att programutbudet som helhet ska präglas av folkbildningsambitioner, att nyhetsverksamheten ska bedrivas så att en mångfald i nyhetsurval, analyser och kommentarer kommer till uttryck, att ett varierat utbud av program för barn och med barn och unga ska erbjudas, att behoven hos personer med funktionsned- sättning ska beaktas och att en viss del av programutbudet ska erbju- das på minoritetsspråk. Det utbud som erbjuds ska svara mot krav på saklighet och opartiskhet. Public service har också en viktig del i totalförsvaret, vilket följer bl.a. av de villkor som gäller för beredskaps- frågor.

SOU 2020:45

Sammanfattning

Dessa villkor gäller i dagsläget endast för public service-företagens sändningar i marknätet. För verksamhet genom tråd medger yttrande- frihetsgrundlagen inte motsvarande villkor. En stor del av den pro- gramverksamhet som bedrivs på internet, t.ex. genom företagens playtjänster och appar, är att betrakta som sändningar och tillhanda- hållanden genom tråd.

Yttrandefrihetsgrundlagen medger inte heller granskning av inne- håll som sänds genom tråd. Det innebär att en person som anser att innehållet i ett tv- eller radioprogram som tillhandahålls exklusivt i public service-företagens playtjänster t.ex. är osakligt eller partiskt inte kan få sin sak prövad.

Kommittén anser att det förhållandet att en stor och dessutom växande del av public service-företagens verksamhet inte kan inord- nas under de villkor som är bärande för public service är att betrakta som otillfredsställande. I det sammanhanget noterar kommittén sär- skilt att regelverket innebär att finansiering med allmänna medel som går till public service används till verksamhet som i det närmaste är oreglerad. I längden riskerar detta att minska allmänhetens förtro- ende för verksamheten vilket kan äventyra verksamhetens legitimitet. Detta talar med styrka för en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen som medger att innehållsvillkor kan ställas även för public service- företagens verksamhet genom tråd.

En sådan ändring utgör en begränsning av etableringsfriheten för sändningar och tillhandahållanden genom tråd i förhållande till public service-företagen. Kommittén konstaterar dock att etableringsfrihe- ten i förhållande till just public service snarare utgör ett avsteg från vad som varit grunden för verksamheten – ett uppdrag i allmänhetens tjänst – än en utgångspunkt för densamma.

Mot denna bakgrund föreslås ett undantag från etableringsfri- heten för trådsändningar med innebörd att det i lag får meddelas föreskrifter om villkor för att sända program för verksamhet som be- drivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel.

För att på motsvarande sätt öppna för granskning av public service- företagens verksamhet på internet föreslås en ändring av yttrande- frihetsgrundlagens bestämmelse om innehållsgranskning i efterhand. Ändringen innebär att begränsningen till sändningar på annat sätt än genom tråd tas bort. I den mån det ställs villkor även för sändningar

Sammanfattning

SOU 2020:45

genom tråd kan sändningarna alltså granskas av samma nämnd som i dag granskar sändningar i etern.

Oberoendet hos public service

Att public service-företagen kan upprätthålla integritet och redak- tionellt oberoende så att verksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till ekonomiska och politiska intressen i samhället har återkommande betonats som en grundläggande förutsättning för public service. Det har också framhållits att det ur ett medborgar- och demokratiperspektiv är viktigt att det finns de som granskar sam- hällets olika maktsfärer, det offentliga och det privata, det korpora- tiva och det ideella. En oberoende nyhetsförmedling har i det sam- manhanget betraktats som en hörnsten i det demokratiska systemet.

I förarbetena till lagstiftningen om det nya finansieringssystemet för public service beskrivs det förhållandet att public service-företagens verksamhet präglas av oberoende och stark integritet som public services fundament.

En tidigare kommitté, Parlamentariska public service-kommit- tén, lämnade flera förslag i syfte att stärka public service-företagens oberoende. Även med dessa ansåg dock den kommittén att frågan om oberoendet för public service skulle kunna stärkas i grundlag borde övervägas i ett annat sammanhang.

Uppdraget för 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté har varit att analysera om nuvarande reglering i grundlag och vanlig lag är tillräcklig för att garantera public service-företagens oberoende och att överväga om oberoendet annars kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar av grundlag.

Kommittén konstaterar att frågan om oberoendet hos public service har flera olika dimensioner och att man kan närma sig frågan från olika utgångspunkter. Det kan hävdas att oberoendet för public service bör stärkas genom en ändring av grundlag, men det kan också hävdas att det befintliga skyddet är tillräckligt. Dessutom finns det både för- och nackdelar förknippade med de olika modeller för en eventuell grundlagsförstärkning av oberoendet som kommittén har funnit skäl att överväga närmare.

När det gäller stiftande och ändring av grundlag eftersträvas nor- malt största möjliga politiska enighet. Det har därför varit en grund-

SOU 2020:45

Sammanfattning

läggande utgångspunkt för kommittén att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring.

Kommittén har noga prövat de olika argumenten och reglerings- modellerna men ett tillräckligt brett stöd för någon viss handlings- linje har inte kunnat samlas.

Mot bakgrund av att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte har uppnåtts, har kommittén därför beslutat att avstå från att lägga fram något förslag till ändring av grundlag. Vid denna bedömning har beaktats att public service-företagens oberoende inte torde gynnas av att stora reformer genomdrivs med stöd av endast begränsade parlamentariska majoriteter.

Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker

E-böcker och ljudböcker som tillhandahålls från en databas som hör till ett bokförlag kan omfattas av grundlagsskydd enligt yttrande- frihetsgrundlagens databasregel. Med sådant grundlagsskydd är det en utgivare som har utsetts av bokförlaget som ansvarar för innehållet.

Detta skiljer sig från ansvarsordningen för tryckta böcker. Enligt tryckfrihetsförordningen ansvarar nämligen författaren primärt för innehållet i skrifter som inte är periodiska.

För att samma person ska ansvara när en och samma bok publi- ceras i både tryckt och digital form gäller sedan den 1 januari 2019 en s.k. bilageregel i tryckfrihetsförordningen. Innebörden är att en digital publikation som tillhandahålls med samma innehåll som en tryckt förlaga under vissa förutsättningar ses som en bilaga till den tryckta skriften. Därmed ansvarar samma person – primärt författa- ren – för innehållet i både den tryckta och den digitala publikationen. För att bilageregeln ska vara tillämplig krävs att innehållet i den tryckta förlagan återges oförändrat och att det anges att innehållet är en bilaga enligt bilageregeln.

För e-böcker eller ljudböcker som visserligen tillhandahålls på ett sådant sätt att databasregeln är tillämplig men som saknar tryckt för- laga eller som bilageregeln av något annat skäl inte tillämpas på gäller emellertid fortfarande det ansvar som följer av yttrandefrihetsgrund- lagen, dvs. med utgivaren först i ansvarskedjan.

Sammanfattning

SOU 2020:45

Kommittén ser ett problem i att utvecklingen med utgivning av digitala böcker har medfört en förskjutning av det straffrättsliga an- svaret från författaren. Enligt kommittén talar detta i och för sig för att införa en ordning som innebär att samma ansvarsförhållanden så långt som möjligt gäller för innehållet i böcker, oavsett om dessa är tryckta eller enbart publiceras i digital form.

Samtidigt går det inte att komma ifrån att tryckfrihetsförord- ningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler är uppbyggda utifrån delvis olika förutsättningar och behov.

För att ansvarsförhållanden motsvarande dem enligt tryckfrihets- förordningen ska kunna gälla även på yttrandefrihetsgrundlagens område krävs att en sådan reglering kan ges en ändamålsenlig ut- formning utan att samtidigt bryta mot grundläggande principer som yttrandefrihetsgrundlagen bygger på.

Kommittén bedömer i det hänseendet att ett ansvar för förfat- taren i yttrandefrihetsgrundlagen visserligen är rättsligt sett genom- förbart men att regleringen skulle bli komplicerad och behöva bygga på många olika och var för sig fristående krav. Risken för att regel- verket skulle bli svårtillämpat är uppenbar.

Det finns också flera omständigheter som gör att nyttan av en sådan reglering kan ifrågasättas. Det är t.ex. en öppen fråga vilken ”träffyta” regleringen rent faktiskt skulle komma att få. Till detta kommer att ett författaransvar skulle behöva förenas med regler om att en utgivare ska utses om upphovsmannen avlider. Det innebär att förlag och författare även med ett författaransvar i yttrandefrihets- grundlagen skulle behöva kalkylera med risken för att straffansvaret går tillbaka på förlaget i händelse av upphovsmannens död.

Sammantaget bedömer kommittén att det visserligen kan hävdas goda skäl för att införa ett författaransvar även i yttrandefrihets- grundlagen. En sådan reglering förutsätter emellertid ingripande och omfattande förändringar i den nuvarande ansvarsordningen. Sådana ändringar bör enligt kommittén kräva att nyttan av regleringen inte kan ifrågasättas. I det hänseendet är inte kommittén övertygad. Kom- mittén lämnar därför inget förslag i denna del.

Summary

The Committee’s remit

The 2018 All-Party Committee of Inquiry on Freedom of the Press and Freedom of Expression has been tasked with reviewing, with the existing legal framework for freedom of the press and freedom of expression as its starting point, the constitutional provisions in this area in a number of respects.

One of the tasks entrusted to the Committee has been to analyse how the possibility of imposing liability under the Fundamental Law on Freedom of Expression (FLFE) relates to the provisions of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (the European Convention) in the case of satellite transmissions emanating from outside Sweden.

In addition, the Committee’s remit has included considering whether there is reason to propose amendments to fundamental (constitutional) or other laws in order to be able to uphold a prohibi- tion on the making of images under the Installations Protection Act (2010:305), even when such images are procured for publication in media enjoying constitutional protection.

The Committee has also been tasked with carrying out a review and analysis of the “internet transmission rule”, and with analysing and reaching a position on the need to limit constitutional protec- tion for collections of data relating to criminal offences.

Further tasks have been to consider whether packaging should be excluded from the scope of the Freedom of the Press Act (FPA) and whether constitutional amendments are needed to be able to impose a “must carry” obligation with respect to complementary services for people with disabilities.

As regards public service broadcasting, the Committee’s remit has included, on the one hand, analysing whether its independence needs

Summary

SOU 2020:45

to be strengthened and, if so, whether this should be achieved by constitutional amendments; and on the other, considering whether it should be possible to lay down conditions for transmissions and services provided in this sector, regardless of the technology used.

The Committee has also been asked to consider whether authors can and should be primarily liable for digital books not based on a printed original.

Constitutional protection for certain transmissions of programmes by satellite

Under the main rule on transmissions, the Fundamental Law on Freedom of Expression is applicable to transmissions of program- mes that are directed to the general public and intended for reception using technical aids (Chapter 1, Article 3, first paragraph of the FLFE). An addition to this main rule has extended the application of the Fundamental Law to programmes made available by satellite transmission emanating from Sweden, even though these transmis- sions are not considered to be directed to the general public (Chapter 1, Article 3, third paragraph of the FLFE). If the satellite transmission does not emanate from Sweden, the basic premise is that the Funda- mental Law on Freedom of Expression is not applicable.

What decides the question of where a satellite transmission em- anates from is where the programme content transmitted is deter- mined, and not where a programme is in fact produced or how it is technically transported (Supreme Court, NJA 2002, p. 314). If pro- gramming activities are located abroad, in other words, the satellite transmission is considered to emanate from there. If the programmes are retransmitted simultaneously and unmodified in Sweden, how- ever, certain provisions of the Fundamental Law on Freedom of Expression are nonetheless applicable, including the rules on free- dom to communicate and procure information (Chapter 11, Article 1 of the FLFE).

In such cases, though, the freedom to communicate information is not counterbalanced by sole liability under the liability provisions of the Fundamental Law on Freedom of Expression. The conse- quence of this is that individuals taking part in such a programme may be covered by the freedom to communicate information, with-

SOU 2020:45

Summary

out there being anyone who is liable for the content of the pro- gramme under the Fundamental Law.

In its judgment of 1 March 2016 in the case of Arlewin v. Sweden, the European Court of Human Rights (ECHR) made the assess- ment that it had not been possible to hold anybody in Sweden liable for a statement in a programme on TV3 – which is considered to emanate from the United Kingdom – when the person who made the statements had the freedom to communicate information. The Court took the view that Sweden consequently did not meet the European Convention’s requirement of effective access to a court. The fact that the applicant’s claim could possibly have been exam- ined by a court in the United Kingdom was not considered to com- pensate for this deficiency.

The Committee has analysed the basic premises of the case tried by the ECHR and made the assessment that it is not, as such, possible to conclude with certainty that Mr Arlewin was completely without legal remedy in the situation that arose, as it cannot be ruled out that it would have been possible to institute proceedings under ordinary law. Equally, however, it is not possible to say with cer- tainty that Mr Arlewin would have been able to secure his right to effective access to a court in that way.

The Committee considers it reasonable that a person who believes that they have suffered defamation, for example, in a programme with such strong connections to Sweden as the one in question should not need to have recourse to a foreign court for a determination of their claim. The Committee has therefore considered various options, including limiting the freedom to communicate information in the case of programmes emanating from abroad, but retransmitted in Sweden. Such a limitation, however, has been regarded as too great an encroachment on one of the cornerstones of freedom of the press and freedom of expression.

Instead, the Committee proposes that the scope of application of the Fundamental Law on Freedom of Expression should be ex- tended to include certain satellite transmissions that are currently considered to emanate from abroad. The freedom to communicate information will then be counterbalanced by sole liability. This exten- sion will be limited to transmissions that have a particularly strong connection to Sweden and that in many respects can be perceived to be Swedish. This means that only programmes that are retransmitted

Summary

SOU 2020:45

here and are mainly intended to be received here will be covered. For the last-mentioned criterion to be met, it will not be sufficient for the transmission of a programme to be directed to Sweden in a purely technical sense; other factors that might be taken into account in- clude whether the programme is in Swedish, whether it is aimed at a Swedish audience and whether it is recorded or produced here.

However, since – despite the strong Swedish connection of such programmes – it will in reality be a matter of programming activities carried on abroad, it may be difficult to hold anyone liable if the provisions on appointing an editor are not followed. The Committee therefore proposes that, in such cases, the chain of liability should be supplemented to include liability for the owner of the enterprise operating the transmission activities. Liability will pass to the owner in cases where the operator of the transmission activities had no known domicile in Sweden at the time of the offence and, in addi- tion, cannot be reached here during the court proceedings.

Constitutional protection for the making of images, descriptions and measurements of protected objects

The purpose of the Installations Protection Act is to give certain buildings, areas, installations and other objects enhanced protection, inter alia against sabotage, terrorist offences and espionage. The range of facilities and sites that can be designated as protected objects is set out in the Act. A decision to designate, for example, a building or an area as a protected object means that access to it is prohibited. This prohibition of access can be supplemented with, or replaced by, a prohibition on the making of images, which includes the making of images, measurements or descriptions of or within the protected object. Violations of such a prohibition constitute a criminal offence.

It used to be the view that a prohibition on the making of images under the Installations Protection Act could also be upheld in cases where it was a matter of procuring information for publication in media covered by the Freedom of the Press Act or the Fundamental Law on Freedom of Expression. In the case reported in NJA 2015, p. 298, however, the Supreme Court made it clear that a prohibition on making images under the Installations Protection Act does not take aim at the manner in which the information is procured, but at what is depicted. A violation of such a prohibition therefore cannot

SOU 2020:45

Summary

be equated with the methods of procuring information that are ex- cluded from constitutional protection in Chapter 1, Article 12, point 6 of the FPA and Chapter 1, Article 18 of the FLFE. It is thus not possible to uphold a prohibition on the making of images when it is a matter of procuring information for publication in media with constitutional protection.

With the case cited as a starting point, the Committee notes that the application of a prohibition on making images comes into con- flict with the freedom to procure information when such images are procured for purposes of publication, and that, for example, seizure and other coercive measures taken in conjunction with an interven- tion could constitute inadmissible obstructive measures. On the other hand, it is the Committee’s assessment that these provisions do not, as such, conflict with the prohibition of censorship, i.e. the prohibition of prior scrutiny.

In the Committee’s assessment, moreover, the fact that a pro- hibition on the making of images cannot be upheld when those images are made for purposes of publication entails a risk of information about a protected object being obtained and disseminated and, for example, possibly coming to the knowledge of a foreign power. In the Committee’s view, it is fundamental to Sweden’s security that the critical assets of the total defence system can be safeguarded. The provisions of the Installations Protection Act are an important element in achieving this, and it has never been the intention that the free- dom to procure information should take precedence in this context. The Committee considers that there is reason to limit the freedom to procure information when it comes to the making of images, descriptions and measurements of protected objects, to enable these critical assets to be safeguarded in the manner intended.

The Committee has considered various options, including amend- ments to the Installations Protection Act, but has concluded that a delegation provision should be introduced in the fundamental laws, creating scope for ordinary legislation prohibiting the making of images of and within protected objects.

Summary

SOU 2020:45

Constitutional protection for internet transmissions

The main rule on transmissions in Chapter 1, Article 3, first para- graph of the FLFE means that traditional linear transmissions of television and radio programmes automatically enjoy constitutional protection under the Fundamental Law on Freedom of Expression. The second paragraph contains the “internet transmission rule”, which covers transmissions via the internet that are either broadcast live or consist of pre-recorded material that is played back without the receiver him- or herself being able to influence the starting time. These transmissions also fall within the scope of automatic constitutional protection.

The internet transmission rule was originally intended to apply chiefly to traditional television broadcasts that are simultaneously transmitted over the internet. With advances in technology, how- ever, the rule has come to be applied much more broadly. The Com- mittee has commissioned a survey of the kinds of material now available in terms of recordings of sounds and images, and of the platforms that exist for internet transmissions. The survey shows that the range of material available is extensive and that basically anyone can easily start a transmission, e.g. on Facebook, YouTube or Instagram, that could be covered by the internet transmission rule.

The Committee believes there is reason to assume that internet transmissions occur on a large scale and vary widely in character. Many of those who transmit via the internet are neither aware of nor interested in the protections of the Fundamental Law on Freedom of Expression, nor do they comply with its rules and obligations. With this in mind, the Committee is of the opinion that the internet transmission rule can no longer be regarded as serving its intended purpose and striking the right balance. The Committee has therefore considered whether the rule should be abolished, but has made the assessment that protection for certain internet transmissions should remain in place. The scope of the rule should therefore instead be limited to actors covered by the “database rule”, i.e. actors that enjoy automatic constitutional protection or constitutional protection on the basis of a certificate of no legal impediment to publication (a “publishing certificate”). With such an approach, protection will remain in place for the internet transmissions of the traditional media, among others, regardless of what platform those transmissions occur

SOU 2020:45

Summary

on. Protection will also remain for internet transmissions provided by the holder of a publishing certificate.

In the Committee’s assessment, a consequence of someone trans- mitting a programme via the internet is that they also secure auto- matic constitutional protection for the other content of their data- bases. In many cases, that consequence is unwarranted. The Com- mittee therefore proposes an amendment to the Fundamental Law on Freedom of Expression, to the effect that the editorial offices re- sponsible for internet transmissions are no longer given automatic constitutional protection for their databases. However, this will not rule out the possibility of someone who transmits via the internet having constitutional protection for their databases on some other ground, for example as the editorial office of a radio or television programme, or based on a publishing certificate.

In connection with this, the Committee also proposes that the reference to the internet transmission rule in the last paragraph of the database rule should be deleted. This is not intended to change the legal position, however.

Constitutional protection for certain search services

The Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Free- dom of Expression provide a degree of protection for the personal privacy of individuals through their lists of offences constituting free- dom of the press and freedom of expression offences. Apart from that, there is very limited scope to safeguard personal privacy in the areas covered by these two fundamental laws. Data protection provi- sions, for example, are not applied in cases where they are incom- patible with the fundamental laws.

The basic position, therefore, is that actors that enjoy automatic or voluntary constitutional protection are able to freely publish personal data relating to criminal offences. This has paved the way for the emergence of a number of what are purely search services on the internet publishing such data. By searching by name or address for example, users of these services can find out whether a given individual has been convicted of an offence. This is despite the fact that such data have been given special protection under the EU’s

Summary

SOU 2020:45

General Data Protection Regulation on account of their sensitive nature.

In the Committee’s view, making information about the criminal activities of private individuals freely available on the internet creates a risk of serious invasions of their personal privacy. While there may in certain cases be legitimate reasons for gaining access to this type of information, the need for services of this kind to be fully pro- tected by the basic principles of freedom of the press and freedom of expression would seem to be limited.

The Committee therefore proposes that the existing delegation provisions concerning sensitive personal data should be amended by adding personal data relating to criminal offences to the list of cate- gories of personal data that can be regulated by ordinary law.

However, to strike a reasonable balance between freedom of ex- pression and the protection of individuals’ personal privacy, the scope of the delegation provisions should be limited. As is currently the case, one condition for the provisions to apply should be that the personal data in question form part of a collection of data that is searchable or collatable. The delegation provisions should only apply if, in view of the character of the collection of data published, it is clear that there is a particular risk of improper invasion of the per- sonal privacy of individuals. In borderline cases or situations that are difficult to assess, it is important to apply a significant margin in favour of the interest in wide freedom of expression. When in doubt, the interest in freedom of expression should carry most weight.

Constitutional protection for packaging

The formal scope of application of the Freedom of the Press Act and of the Fundamental Law on Freedom of Expression is determined on the basis of the technology used to convey the utterances in question. One consequence of this is that printed packaging is covered by the Freedom of the Press Act, as it is produced using printing technology. According to the Committee’s terms of reference, how- ever, it is open to question whether packaging should be covered by the special constitutional protection afforded by the Freedom of the Press Act. Therefore, the Committee has been asked to consider if it is needed and appropriate to exclude packaging from the scope of

SOU 2020:45

Summary

application of the Freedom of the Press Act. The Committee has weighed up the reasons for and against this.

One reason that could support the exclusion of packaging from the Freedom of the Press Act is the issues arising in EU cooperation on regulation of the design of packaging. In negotiations on this subject, Sweden puts considerable effort into ensuring that the re- quirements placed on packaging are compatible with the Freedom of the Press Act, even when those requirements can be regarded as justified in other respects. The emphasis on regulation in this area being compatible with the Freedom of the Press Act may also mean that lower priority has to be given to other important issues. In addition, there may be less acceptance among other countries for our fundamental laws if they are invoked too often. Confidence in the fundamental laws may also be undermined in a domestic context if they cover phenomena that are far removed from their core areas.

The material exceptions to the scope of application that already exist, however, mean that this is less of a problem than it would otherwise have been. First, there are express delegation provisions that may come into play when it comes to the design of packaging; and second, there are exceptions that have emerged in case law through an interpretation of the purposes of the Freedom of the Press Act. As a result, it is for example possible to regulate certain product infor- mation and pure advertising on packaging. It is not possible, how- ever, to require prior scrutiny of such information, for instance, nor is it possible to regulate the entire surface of the packaging. Some space must be left for business operators to provide with text of their own.

The Committee’s view is that text on packaging most commonly has other purposes than those referred to in the Freedom of the Press Act. However, such text may also include utterances that fall within the purposes of the Act. An exception for packaging would mean that purely opinion-forming utterances in that context, for example, would also lose their protection under the Freedom of the Press Act. The protection afforded by the Instrument of Govern- ment is admittedly more flexible and adaptable, but the downside is that that protection is not as strong. In the Committee’s assessment, excluding packaging from the protection of the Freedom of the Press Act could result in less carefully considered regulation of such packaging information as can be considered to fall within the pur- poses of the Act. It could also have spillover effects. In addition, an

Summary

SOU 2020:45

exception for packaging would mean that, from the standpoint of freedom of expression, it would be treated differently from other printed matter, which means that utterances could be assessed in different ways depending on whether they are printed on packaging or, say, in a brochure. The Committee is not convinced that this is a desirable consequence.

The Committee’s overall assessment is that, in certain respects, it may be considered problematic that packaging is covered by the Free- dom of the Press Act, but that there are not sufficiently strong reasons for separate regulation of this type of printed matter by excluding it from the protection afforded by the Freedom of the Press Act. The Committee therefore does not propose any change in this regard.

The “must carry” obligation for complementary services

The “must carry” obligation is designed to ensure that a person who receives television through a cable or IP network has access to linear public service television broadcasts in the same way as if they had had access to television through the terrestrial network. This is achieved by provisions of the Radio and Television Act (2010:696) requiring the retransmission of certain television broadcasts. Cur- rently, SVT1, SVT2, Kunskapskanalen and Barnkanalen/SVT24 are retransmitted by virtue of the provisions of that Act.

The “must carry” obligation represents a departure from the prin- ciple of freedom of establishment for transmissions by landline (i.e. cable, fibre etc.). Support for this is found in a delegation provision in Chapter 3, Article 2, point 1 of the FLFE. The provision is ex- pressed in terms of programmes.

There has been some uncertainty about whether complementary services of the kind needed to make television content accessible to people with disabilities – such as subtitling, interpretation and spoken subtitles – fall within the “programme” concept of the Fundamental Law on Freedom of Expression, and whether a “must carry” obliga- tion can be imposed with respect to such services.

The Committee’s analysis of the programme concept leads it to conclude that the balance of arguments supports the position that accessibility services of the kind described can be regarded as pro- grammes in the sense of the Fundamental Law on Freedom of

SOU 2020:45

Summary

Expression. This means that the Fundamental Law permits a “must carry” obligation to be imposed by law with respect to such services, provided that they meet the other requirements of the delegation provision.

Given the uncertainty that has existed regarding the scope of the programme concept, however, a clarification in the Fundamental Law on Freedom of Expression is proposed, to the effect that a “must carry” obligation with respect to accessibility services may be im- posed by law. For this to apply, the accessibility service must be related to a programme that is already subject to a “must carry” obligation.

The Committee’s remit has also included an analysis of the pro- gramme concept in relation to other complementary services. In that context, the Committee has identified services that permit the activa- tion of content available via the public internet. With such services, a person watching linear television on a smart television with an internet connection is made aware that certain content is available. That con- tent may, for example, consist of subtitling, interpretation or spoken subtitles.

The Committee’s assessment is that activation services of this type are not to be regarded as programmes in the sense of the Funda- mental Law on Freedom of Expression. That means that they do not fall within the scope currently provided for a “must carry” oblige- tion. Such an obligation therefore cannot be imposed.

In the view of the Committee, however, the constitutional pro- visions should be platform-neutral, in the sense that it should be possible to impose a “must carry” obligation not only with respect to services corresponding in content terms to the programme con- cept of the Fundamental Law on Freedom of Expression, but also with respect to services which technically facilitate the user’s access to accessibility services. The Committee considers it important that constitutional provisions should not unnecessarily stand in the way of technical advances in terms of enabling people with disabilities to gain access to programme content. The Committee therefore pro- poses an amendment to the Fundamental Law on Freedom of Ex- pression, to the effect that a “must carry” obligation may be imposed with respect also to services that facilitate access to accessibility services.

Summary

SOU 2020:45

As regards other complementary services, it is not possible to predict what types of services could arise from technical advances and to what extent they may need to be retransmitted.

Public service broadcasting and landline transmissions

The mission of the public service companies in the service of the general public is primarily defined by conditions in their broadcast- ing licences. Those conditions include, for example, a requirement to offer a diverse range of programmes, reflecting conditions across the whole of the country; to ensure that programming as a whole is informed by educational ambitions; to provide news services in such a way that a diversity of news items, analysis and commentary finds expression; to offer a varied range of programmes for children and involving children and young people; to take the needs of people with disabilities into account; and to offer a certain proportion of programming in minority languages. The range of programmes offered must meet the requirements of objectivity and impartiality. Public service broadcasting also plays an important part in Sweden’s total defence, a point made clear for instance by conditions relating to contingency planning.

At present, these conditions only apply to public service companies’ broadcasts on the terrestrial network. For services provided by land- line, the Fundamental Law on Freedom of Expression does not permit corresponding conditions. A large proportion of the programming activities undertaken on the internet, for example through the com- panies’ catch-up services and apps, are to be regarded as transmissions and services provided by landline.

Likewise, the Fundamental Law on Freedom of Expression does not permit scrutiny of content transmitted by landline. This means that a person who considers that the content of a television or radio programme provided exclusively through a public service company’s catch-up services is not objective or impartial, for instance, has no means of having a complaint investigated.

In the Committee’s view, it is to be regarded as unsatisfactory that a large and, moreover, growing proportion of the public service companies’ activities fall outside the scope of the conditions under- pinning public service broadcasting. In that context, the Committee

SOU 2020:45

Summary

notes in particular that, under the existing regulatory framework, public funding allocated to public service broadcasting is being used for activities that are virtually unregulated. In the long run, there is danger that this could erode public confidence in public service broad- casting, which could jeopardise its legitimacy. This is a powerful argument for amending the Fundamental Law on Freedom of Expres- sion so as to permit conditions regarding content also to be imposed on services which the public service companies provide by landline.

Such an amendment represents a limitation of the freedom of establishment for transmissions and services provided by landline in relation to the public service companies. The Committee notes however that, in the case of public service broadcasting, freedom of establishment is more of a departure from what has been the basis for such operations – a mission in the service of the public – than a starting point for them.

In view of this, an exception to the freedom of establishment for landline transmissions is proposed, permitting provisions to be laid down in law concerning conditions for the transmission of pro- grammes by operations run with a mission to broadcast radio or television in the public service, provided that that mission is publicly funded.

To allow in a corresponding manner for scrutiny of public service broadcasters’ activities on the internet, an amendment to the provi- sion of the Fundamental Law on Freedom of Expression concerning subsequent scrutiny of content is proposed. This amendment would remove the limitation to transmissions by other means than landline. To the extent that conditions have been laid down also for landline transmissions, these transmissions can be scrutinized by the same commission that currently scrutinizes transmissions in the ether.

The independence of public service broadcasting

The ability of the public service companies to maintain their integrity and editorial independence, so that their activities can be carried on independently of economic and political interests in society, has been emphasised repeatedly as a basic condition for public service broadcasting. It has also been stressed that, from a civic and demo- cratic point of view, it is important that there are those who scrutinise

Summary

SOU 2020:45

the various spheres of power in society, public and private, corporate and voluntary. In that context, independent news services have been regarded as a cornerstone of the democratic system.

In the preparatory work for the legislation regarding the new fund- ing system for public service broadcasting, the fact that the public service companies’ operations are informed by independence and a high degree of integrity is described as fundamental to this sector of broad- casting.

An earlier committee, the Cross-Party Committee of Inquiry on Public Service Broadcasting, presented a number of proposals aimed at strengthening the independence of the public service companies. Even with those proposals, however, that committee took the view that the question whether the independence of public service broad- casting could be strengthened in the constitution needed to be con- sidered in another context.

In this regard, the remit of the 2018 All-Party Committee of Inquiry on Freedom of the Press and Freedom of Expression has been to analyse whether the current provisions of the fundamental laws and the ordinary law are sufficient to guarantee the independence of the public service companies and, if not, to consider whether their independence can and should be further strengthened by amend- ments to the constitution.

The Committee notes that there are several different dimensions to the question of the independence of public service broadcasting and that it can be approached from different angles. It can be argued that the sector’s independence should be strengthened by amending the constitution, but it can also be argued that the existing protec- tion is sufficient. Furthermore, there are both advantages and dis- advantages to the various approaches to a possible strengthening of independence through the constitution which the Committee has found reason to consider more closely.

When a fundamental law is to be passed or amended, the greatest possible political agreement is normally sought. It has therefore been a basic starting point for the Committee that the proposals put for- ward should enjoy broad parliamentary support.

The Committee has carefully considered the different arguments and regulatory approaches, but has been unable to gather sufficiently broad support for any one course of action.

SOU 2020:45

Summary

Given that a proposal to amend the constitution should have broad parliamentary support, and that such support has not been achieved, the Committee has decided not to propose any constitutional amend- ments to strengthen the independence of public service broadcasting. One consideration in making this assessment has been that the public service companies’ independence is unlikely to be promoted by major reforms being pushed through with the backing of only limited parlia- mentary majorities.

Liability for the content of digital books

Audiobooks and eBooks supplied from a database belonging to a publishing company can enjoy constitutional protection under the database rule. In such cases, an editor appointed by the publishing company is liable for the content.

This differs from the liability position for printed books, since under the Freedom of the Press Act, primary liability for the content of printed matter that is not a periodical rests with the author.

To ensure that the same person will be liable when one and the same book is published both in print and in digital form, a “supple- ment rule” has applied under the Freedom of the Press Act since 1 January 2019. This means that a digital publication that is supplied with the same content as a printed original will, on certain condi- tions, be regarded as a supplement to the printed publication. Conse- quently, the same person – primarily the author – will be liable for the content of both the printed and the digital publication. For the supplement rule to be applicable, the content of the printed original must be reproduced unaltered and it must be stated that the content constitutes a supplement under the supplement rule.

However, for audiobooks or eBooks which are admittedly supplied in such a way that the database rule is applicable, but for which there is no printed original or to which the supplement rule does not apply for some other reason, liability as provided in the Fundamental Law on Freedom of Expression still applies, i.e. with the editor first in the chain of liability.

The Committee considers it problematic that developments in the publishing of digital books have resulted in a shift in criminal liability away from the author. In the Committee’s view, this is, in

Summary

SOU 2020:45

itself, an argument for introducing a system whereby, as far as possible, the same liability position would apply to the content of books, regardless of whether they are printed or published only digitally.

At the same time, there is no escaping the fact that the provisions of the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Free- dom of Expression build on partly different basic premises and needs. For liability rules corresponding to those of the Freedom of the Press Act also to apply in the area of application of the Fundamental Law on Freedom of Expression, in other words, it would need to be possible to give such provisions an appropriate design without at the same time breaching any of the basic principles on which the Funda- mental Law on Freedom of Expression rests.

In that respect, the Committee’s assessment is that liability for the author under the Fundamental Law on Freedom of Expression would admittedly be legally achievable, but that the provisions required would be complex and would need to build on many different and mutually independent requirements. There is a clear risk that such provisions would be difficult to apply.

There are also several considerations that mean that the benefits of such a regulatory arrangement can be questioned. It is an open question, for example, how many digital books it would in practice apply to. In addition, liability for the author would need to be com- bined with rules about appointing an editor if the author dies. That means that, even with liability for the author provided for in the Fundamental Law on Freedom of Expression, publishing companies and authors would need to reckon with the risk of criminal liability reverting to the publishing company in the event of the author dying.

To sum up, the Committee’s assessment is that good reasons can admittedly be advanced for also introducing liability for the author under the Fundamental Law on Freedom of Expression. Such an arrangement, however, would require radical and far-reaching changes to the current liability rules. In the Committee’s view, for such changes to be warranted, the benefits of the new arrangement would have to be beyond question. In that regard, the Committee is not convinced. The Committee therefore makes no proposal on the matter.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen 1 att 1 kap. 12 och 13 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 12 §

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag med- delas föreskrifter om

1.förbud mot kommersiella annonser vid marknadsföring av alkoholdrycker eller tobaksvaror,

2.förbud mot kommersiella annonser som används vid mark- nadsföring av andra varor än tobaksvaror eller av tjänster, om det i annonsen förekommer ett varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara eller som enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en tobaksvara,

3.förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlem- skapet i Europeiska unionen eller Europeiska atomenergigemen- skapen,

4.krav att införa och på ett visst sätt utforma varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande produktinformation om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd,

5. förbud mot offentliggörande	5. förbud mot offentliggörande
i yrkesmässig kreditupplysnings-	i yrkesmässig kreditupplysnings-
verksamhet av kreditupplysning	verksamhet av kreditupplysning

1Tryckfrihetsförordningen omtryckt 2018:1801.

Författningsförslag

SOU 2020:45

som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller miss- visande uppgift, om ersättnings- skyldighet för sådant offentlig- görande, om krav på berättigat behov hos den som beställer kre- ditupplysningen, om skyldighet att lämna information till den som avses med upplysningen och om rättelse av oriktig eller miss- visande uppgift, eller

6.ansvar och ersättningsskyl- dighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats.

6.ansvar och ersättningsskyl- dighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats, eller

7.ansvar och ersättningsskyl- dighet som avser en överträdelse av ett förbud mot att göra avbild- ningar, beskrivningar och mät- ningar av eller inom ett sådant objekt som omfattas av förstärkt skydd mot sabotage, terroristbrott, grovt rån eller spioneri och röjande

iandra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, eller som omfattas av skydd för allmänheten mot skada till följd av militär verk- samhet.

13 §

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag med- delas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av person- uppgifter

1.som avslöjar etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening,

2.om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning,

3.som består av genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, eller

SOU 2020:45

Författningsförslag

4.som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sam- manhängande säkerhetsåtgärder.

Vad som anges i första stycket gäller endast om

1.personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa, och

2. det med hänsyn till verk-	2. det med hänsyn till upp-
samheten och de former under	giftssamlingens karaktär står klart
vilka uppgiftssamlingen hålls till-	att det finns särskilda risker för
gänglig finns särskilda risker för	otillbörliga intrång i enskildas
otillbörliga intrång i enskildas	personliga integritet.
personliga integritet.

Som sändningar av program anses också tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren och programmet till- handahålls av någon som omfattas av 4 § första stycket 1 a–d.

Det som föreskrivs om pro- gram i denna grundlag gäller även program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige. Program i tv som förmed- las hit genom satellitsändning som utgår från utlandet men som huvudsakligen är avsedda att tas emot här i landet anses utgå från Sverige, under förutsättning att

Författningsförslag

SOU 2020:45

1.2Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

Härigenom föreskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen 1 dels att nuvarande 6 kap. 4–9 §§ ska betecknas 6 kap. 5–10 §§, dels att 1 kap. 3, 4, 18 och 20 §§, 3 kap. 2 § samt 7 kap. 5 § ska ha

följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 6 kap. 4 §, och en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §

Denna grundlag är tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel.

Det som föreskrivs om pro- gram i denna grundlag gäller även program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige.

1Yttrandefrihetsgrundlagen omtryckt 2018:1802.

SOU 2020:45

Författningsförslag

programmet samtidigt och oföränd- rat vidaresänds här.

4 §

Denna grundlags föreskrifter om sändningar av program till- lämpas också när information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten, tillhandahålls all- mänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor

1. av någon av följande:

a)en redaktion för en periodisk skrift eller ett program,

b)ett företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar,

c)en nyhetsbyrå, eller

d)någon annan, om det finns utgivningsbevis för verksamheten enligt 5 §, och

2. på något av följande sätt:

a)överföring på särskild begäran,

b)överföring enligt överenskommelse i förväg,

c) framställning av tekniska	c) framställning på särskild
upptagningar, skrifter eller bilder,	begäran av tekniska upptagningar,
eller	skrifter eller bilder, eller
d) offentlig uppspelning.

Även om viss information i databasen har tillförts av någon annan gäller grundlagen för sådana delar av databasen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten.

Vad som anges i denna para-	Första stycket 1 a gäller inte
graf gäller inte sådana tillhanda-	redaktioner för sådana	program
hållanden ur en databas som av-	som avses i 3 § andra stycket.
ses i 3 § andra stycket.
18 §
Det som sägs i 1 kap. 11 och	Det som sägs i 1 kap. 11 och
12 §§ tryckfrihetsförordningen	12 §§ tryckfrihetsförordningen
om att det i lag får meddelas före-	om att det i lag får meddelas före-
skrifter om upphovsmäns rättig-	skrifter om upphovsmäns rättig-
heter, vissa kommersiella annon-	heter, vissa kommersiella annon-
ser, kreditupplysningsverksamhet,	ser, kreditupplysningsverksamhet,
produktinformation och tillväga-	produktinformation,	tillväga-
gångssätt för anskaffande av upp-	gångssätt för anskaffande av upp-

Författningsförslag

SOU 2020:45

gifter gäller också i fråga om pro- gram och om innehållet i tekniska upptagningar.

gifter samt avbildningsförbud gäller också i fråga om program och om innehållet i tekniska upptagningar.

20 §

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag med- delas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av personupp- gifter

1.som avslöjar etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande för- hållande, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening,

2.om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning,

3.som består av genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, eller

4.som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sam- manhängande säkerhetsåtgärder.

Vad som anges i första stycket gäller endast om

1.personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa, och

2. det med hänsyn till verk-	2. det med hänsyn till upp-
samheten och de former under vilka	giftssamlingens karaktär står klart
uppgiftssamlingen hålls tillgänglig	att det finns särskilda risker för
finns särskilda risker för otill-	otillbörliga intrång i enskildas
börliga intrång i enskildas per-	personliga integritet.
sonliga integritet.

3kap. 2 §

Den frihet som följer av 1 § hindrar inte att det i lag meddelas

föreskrifter om
1. skyldighet för nätinnehavare	1. skyldighet för nätinnehavare
att ge utrymme för vissa program	att ge utrymme för
i den utsträckning det behövs med
hänsyn till allmänhetens intresse
av tillgång till allsidig upplysning,
	a) vissa program i den utsträck-
	ning det behövs med hänsyn till

SOU 2020:45

Författningsförslag

allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, och

b)tjänster som utgörs av eller underlättar tillgången till textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik som syftar till att göra pro- grammen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning,

2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar

iden utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av kon- kurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar,

3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillför- säkra mottagarkretsen inflytande över programvalet,

4.skyldighet för den som sänder program i tv eller tillhanda- håller sådana program genom överföring ur en databas enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik,

5. skyldighet för den som sän-		5. skyldighet för den som sän-
der program i tv eller tillhanda-		der program i tv eller tillhanda-
håller	sådana program genom	håller	sådana program genom
överföring ur en databas enligt		överföring ur en databas enligt
1 kap. 4 § första stycket 2 a att		1 kap. 4 § första stycket 2 a att
främja framställning av och till-		främja framställning av och till-
gång till program med europeiskt		gång till program med europeiskt
ursprung, eller		ursprung,
6. ingripanden mot fortsatt		6. ingripanden mot fortsatt
sändning av ett utbud som in-		sändning av ett utbud som in-
riktas	på våldsframställningar,	riktas	på våldsframställningar,
pornografiska bilder eller hets		pornografiska bilder eller hets
mot folkgrupp.		mot folkgrupp, eller

7.villkor för att sända program för verksamhet som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finan- sieras med allmänna medel.

Författningsförslag

SOU 2020:45

6kap.

Ägare 4 §

Ägaren är ansvarig för yttrande- frihetsbrott i stället för den som be- driver sändningsverksamheten om

1.det är fråga om ett sådant program som avses i 1 kap. 3 § tredje stycket andra meningen, och

2.den som bedriver sändnings- verksamheten saknar känd hem- vist i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.

7kap. 5 §

I lag får det meddelas före-	I lag får det meddelas före-
skrifter om att en nämnd vars	skrifter om att en nämnd vars
sammansättning är bestämd i lag	sammansättning är bestämd i lag
och vars ordförande ska vara eller	och vars ordförande ska vara eller
ha varit ordinarie domare ska	ha varit ordinarie domare ska
granska om program som någon	granska om program som någon
har sänt på annat sätt än genom	har sänt står i överensstämmelse
tråd står i överensstämmelse med	med de föreskrifter eller andra
de föreskrifter eller andra villkor	villkor som gäller för sänd-
som gäller för sändningarna.	ningarna.

En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får det före- skrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 7 §.

SOU 2020:45

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områ- den1 att 7 kap. 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

3 §2

Avgörande för var ett yttrandefrihetsmål ska tas upp är den ort

1.varifrån ett program har utgått för sändning,

2.varifrån information som avses i 1 kap. 4 § yttrandefrihets- grundlagen har tillhandahållits, eller

3.där en teknisk upptagning har lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.

Yttrandefrihetsmål om pro- gram som avses i 1 kap. 3 § tredje stycket andra meningen yttrande- frihetsgrundlagen ska tas upp av Stockholms tingsrätt.

1Lagen omtryckt 2002:911.

2SFS 2018:1913.

2 Kommitténs uppdrag och arbete

2.1Kommitténs uppdrag

Kommitténs direktiv återges i sin helhet i bilaga 1 och 2. Kommitténs uppdrag – att utreda vissa frågor på tryck- och yttrandefrihetens om- råde – kan beskrivas på följande sätt.

Kommittén har haft i uppdrag att, mot bakgrund av Europadom- stolens dom den 1 mars 2016 i målet Arlewin mot Sverige, analysera om svensk lag eller grundlag behöver ändras för att Sverige ska anses uppfylla de krav som den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) ställer på rätten till domstolsprövning.

Kommitténs uppdrag har vidare varit att analysera hur skydds- lagens (2010:305) avbildningsförbud förhåller sig till anskaffarfrihe- ten, censurförbudet och förbudet mot hindrande åtgärder. Kommit- tén har haft att överväga om det finns behov av lagändringar för att möjliggöra tillämpning av skyddslagens avbildningsförbud även när anskaffning sker för publicering i grundlagsskyddade medier. Det har dock inte ingått i kommitténs uppdrag att överväga eller föreslå in- skränkningar i censurförbudet.

I kommitténs uppdrag har också ingått att göra en översyn av den s.k. webbsändningsregelns tillämpningsområde i förhållande till dagens tekniska utbud för inspelningar av ljud och bild och plattformar för webbsändningar. Utifrån den översynen har kommittén haft i upp- drag att analysera om webbsändningsregeln är ändamålsenlig och väl avvägd och hur den förhåller sig till databasregeln.

När det gäller förpackningar som utgör tryckta skrifter har kom- mittén haft att överväga om det finns behov av och är lämpligt att undanta dessa från tryckfrihetsförordningens (TF) tillämpnings- område.

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2020:45

Kommitténs uppdrag har vidare innefattat att analysera om ytt- randefrihetsgrundlagen (YGL) medger att det i lag ställs upp krav på vidaresändning för tekniska tilläggstjänster. Om så inte är fallet har kommittén haft att lämna förslag på författningsändringar som med- ger krav på vidaresändning för tekniska tilläggstjänster såsom text- ning, tolkning, uppläst text och liknande teknik som syftar till att göra program tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Beträf- fande andra tekniska tilläggstjänster har uppdraget varit att överväga en sådan ändring.

Kommittén har också haft att överväga om det finns skäl att möj- liggöra villkor för public service som är oberoende av om en sänd- ning eller ett tillhandahållande sker genom tråd eller på annat sätt. Kommitténs uppdrag har varit begränsat i det hänseendet att det inte har ingått i uppdraget att föreslå ändringar i yttrandefrihetsgrund- lagen som påverkar etableringsfriheten i tråd för andra än dem som bedriver radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst.

Kommitténs uppdrag har vidare varit att analysera om public service- företagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande regler- ing i grundlag och i vanlig lag och annars överväga om oberoendet kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar av grundlag.

I fråga om ansvarsordningen för digitala böcker utan tryckt för- laga har kommittén haft i uppdrag att analysera förutsättningarna för en ordning med författaren som primärt ansvarig för innehållet i sådana böcker. Det har dock inte ingått i kommitténs uppdrag att överväga eller föreslå ändringar i tryckfrihetsförordningens eller ytt- randefrihetsgrundlagens respektive ansvarsordning för andra publi- kationer än digitala böcker.

Genom tilläggsdirektiv har kommittén getts i uppdrag att analy- sera och ta ställning till om det finns behov av att inskränka grund- lagsskyddet för sådana uppgiftssamlingar som innefattar ett offent- liggörande av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder.

SOU 2020:45

Kommitténs uppdrag och arbete

2.2Kommitténs arbete

Kommitténs arbete har bedrivits på sedvanligt sätt genom regelbundna sammanträden med kommitténs ledamöter. Det första kommitté- sammanträdet hölls i oktober 2018 och därefter har 14 sammanträ- den hållits. Ett av sammanträdena har varit längre och i internatform. Kommitténs sista fyra sammanträden har, med anledning av covid- 19-pandemin, hållits digitalt.

Inför kommittésammanträdena har möten hållits med de exper- ter som varit knutna till kommittén. Inriktningen för dessa möten har dels varit att behandla de juridiska frågeställningar som uppdra- get har innefattat, dels att utifrån de partsintressen experterna har representerat inhämta experternas inställning till de möjliga hand- lingslinjer som sekretariatet identifierat. Vid dessa möten har, utöver experterna och sekretariatet, ordföranden deltagit. Även expertgrupps- möten har under covid-19-pandemin hållits digitalt. Experterna har deltagit vid vissa av kommitténs sammanträden.

Kommitténs arbete med vart och ett av deluppdragen har i huvudsak bedrivits i tre olika faser.

I den första fasen har inriktningen varit att inhämta kunskap om respektive frågeställning. Detta har skett genom att sekretariatet har skrivit promemorior som har föredragits och diskuterats vid kom- mittésammanträdena. I den andra fasen har arbetet varit inriktat på att, efter diskussion i kommittén, kartlägga vilka närmare ståndpunk- ter som funnits i respektive delfråga. Inför kommitténs diskussioner i denna del har sekretariatets uppgift varit att redogöra för de huvud- sakliga handlingsalternativ som identifierats och att kommentera dessa närmare. Under den tredje fasen har arbetet inriktats på att finna en konkret lösning på respektive frågeställning. Förslag på författ- ningstext och motivtext har tagits fram av sekretariatet och fort- löpande behandlats vid kommittésammanträdena.

Kommittén har lämnat ett externt uppdrag. Det har avsett en kart- läggning av hur dagens utbud ser ut vad gäller inspelning av ljud och bild och vilka plattformar det finns för webbsändningar. Uppdraget har redovisats i form av en rapport. Rapportens innehåll återges i bilaga 3.

Kommitténs ordförande och sekretariat har haft möten och sam- rått med flera offentliga och privata aktörer inom ramen för de olika deluppdragen.

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2020:45

I de delar av utredningsuppdraget som direkt berör public service- företagen har samråd hållits med Sveriges Television AB (SVT), Sveriges Radio AB (SR) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR). Sekretariatet har vidare besökt SVT för information om hur före- taget arbetar med tekniska tilläggstjänster.

Samråd har hållits med Myndigheten för press, radio och tv, bl.a. inom ramen för deluppdraget om public services sändningar genom tråd.

Samråd har hållits med Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beträffande det del- uppdrag som rör skyddslagen. I denna del har sekretariatet även haft kontakter med Länsstyrelsen i Stockholms län.

I den del som rör tillämpningsområdet för yttrandefrihetsgrund- lagens bestämmelse om vidaresändningsplikt har samråd hållits med såväl representanter för funktionsrättsrörelsen som operatörer av kabel- och ip-nät. Funktionsrättsrörelsen representerades då av Funk- tionsrätt Sverige, med deltagare bl.a. från Dyslexiförbundet, och Lika Unika, med deltagare bl.a. från Hörselskadades Riksförbund, Sveriges Dövas Riksförbund och Synskadades Riksförbund. Sekre- tariatet har även haft kontakter med Nätverket Unga för tillgäng- lighet inom ramen för deluppdraget. Vid det samråd som hölls med operatörerna var Telia Sverige AB, Telenor Sverige AB, Canal Digital AB, Com Hem AB, Boxer AB, Tele2 Sverige AB och Svenska KabelTV Föreningen representerade.

I frågan om förpackningars grundlagsskydd har samråd hållits med näringslivet och vissa branschorganisationer. Närvarande var representanter för Alkoholgranskningsmannen, British American Tobacco, Livsmedelsföretagen, Skruf Snus AB, Svensk Handel, Svenska Snustillverkarföreningen, Svenska Tobaksleverantörsföre- ningen, Svenskt Näringsliv, Sveriges Annonsörer och Swedish Match.

Kommittén har vidare samrått och haft kontakter med Utredningen om radiospektrumanvändning i framtiden (N 2017:07), Riksbanks- kommittén (Fi 2016:15), Spelmarknadsutredningen (Fi 2018:03) och Utredningen om civilt försvar (JU 2018:05). Sekretariatet har även haft fortlöpande kontakter med 2018 års AV-utredning (Ku 2018:03), som hade i uppgift att utreda vissa frågor som är nära besläktade med frågor som kommittén har haft att utreda.

3Tryckfrihetsförordningens

och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

3.1Inledning

Enligt 2 kap. regeringsformen (RF) tillförsäkras var och en, gentemot det allmänna, vissa grundläggande fri- och rättigheter, däribland ytt- randefrihet och informationsfrihet.

Av bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket RF framgår att det finns ett viktigt undantag från regeringsformens regelsystem. Där anges att beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Yttrandefriheten i de här fallen regleras alltså i dessa grundlagar och inte i regerings- formen.

I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen läggs ett mycket detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medie- former. En viktig komponent i skyddet är att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de båda grundlagarna. Begränsningar av det slaget förutsätter alltså grundlags- ändring. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i regerings- formen, enligt vilken yttrandefriheten kan inskränkas genom vanlig lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20–23 §§, se kapitel 4.

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kom- pletteras av lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsför- ordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpnings-

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

lagen). I den lagen finns bestämmelser om tillämpningen av tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Yttrandefriheten skyddas även enligt Europakonventionen och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan), se kapitel 5.

3.2Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden

3.2.1Formella krav

Tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen bestäms utifrån vissa formella, materiella och terri- toriella krav.

Den särskilda grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefri- heten har konstruerats så att den bara omfattar vissa kommunika- tionstekniker. Bakgrunden är att det historiskt sett har ansetts vara effektivare att konstruera skyddet som ett värn för tekniken respek- tive förmedlingssättet, än för det egentliga yttrandet. Den här skydds- metoden har sitt ursprung i skyddet för tryckta skrifter och innebär att yttrandets innehåll som huvudregel inte är avgörande för grund- lagarnas tillämplighet. I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen pekas tre huvudsakliga förmedlingssätt ut: maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och kommunikation via elektromagnetiska vågor. Dessa tekniker omfattar ett antal olika medie- former, bl.a. tryckta böcker och tidningar, dvd-skivor, radio, tv och innehåll som tillhandahålls i digital form på vissa webbplatser.

En viktig konsekvens av att tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen har kopplats till användandet av viss teknik är att s.k. direkt kommunikation inte omfattas av det särskilda grund- lagsskyddet. Det innebär att yttranden som framförs vid t.ex. demon- strationer, teaterföreställningar eller konstutställningar inte skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. För dessa yttrandeformer gäller i stället det skydd som följer av regeringsformen, Europakonventionen och unionsrätten.

Ett annat grundläggande villkor för skydd enligt tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att det uppställs ett krav på spridning. Det här kravet vilar på tanken att den särskilda tryck-

SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

och yttrandefrihetsregleringen ska skydda friheten att sprida ytt- randen till allmänheten.

I det följande ges en översiktlig presentation av det formella till- lämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen respektive yttrande- frihetsgrundlagen.

Tryckfrihetsförordningens formella tillämpningsområde

Tryckta skrifter och skrifter framställda genom kopiering eller liknande teknik

Det är väsentligen två olika slag av skrifter som omfattas av tryck- frihetsförordningen.

För det första omfattas sådana skrifter som har framställts i tryck- press. Med begreppet tryckpress avses alla metoder för mångfal- digande som innebär att färg överförs från ett tryckmedium (t.ex. en tryckplåt) till en tryckbärare (t.ex. papper) genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem (se bl.a. SOU 2001:28 s. 359 och 360).

För det andra omfattas skrifter som har mångfaldigats genom fotokopiering eller någon liknande teknik. I dessa fall uppställs det även ett krav på att utgivningsbevis gäller för skriften eller att den har försetts med s.k. ursprungsuppgifter. Med ursprungsuppgifter avses en beteckning som visar att skriften är mångfaldigad och i anslut- ning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta. Bestämmelserna i tryckfrihetsförord- ningen avseende tryckta skrifter tillämpas som huvudregel även på skrifter av det här slaget.

Kravet på spridning kommer till uttryck i 1 kap. 3 §. Där anges att en skrift anses som en tryckt skrift när den är utgiven. Utgiv- ningskravet är uppfyllt om skriften har blivit utlämnad till försälj- ning eller för spridning på något annat sätt i Sverige. Det här innebär i fråga om skrifter som ska säljas, att de anses utgivna om de har nått en bokhandel eller ett annat försäljningsställe och där blivit tillgäng- liga för allmänheten. Kravet på spridning kan anses uppfyllt även om skriften bara finns i något eller några exemplar. Det förutsätts dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets.

En innebörd av kravet på utgivning är att ingripanden enligt tryck- frihetsförordningen mot en tryckt eller därmed jämställd skrift får

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

ske först efter utgivningen. Däremot innebär kravet på utgivning inte att tryckfrihetsförordningen bara är tillämplig på skrifter som är utgivna. Det framgår bl.a. av förbudet mot censur och hindrande åt- gärder som tar sikte på omständigheter som ligger före utgivnings- tidpunkten.

Bilagor till tryckta skrifter enligt bilagereglerna

Tryckfrihetsförordningen kan under vissa förutsättningar även bli tillämplig på program och tekniska upptagningar som avses i ytt- randefrihetsgrundlagen och som oförändrat återger innehållet i en tryckt skrift (1 kap. 5 och 6 §§). Programmet eller upptagningen an- ses då utgöra en bilaga till skriften och den som ansvarar för skriftens innehåll ansvarar därmed även för innehållet i programmet eller upp- tagningen.

Yttrandefrihetsgrundlagens formella tillämpningsområde

Olika kommunikationstekniker

Yttrandefrihetsgrundlagen är i huvudsak tillämplig på två olika kom- munikationstekniker.

Den första kategorien avser överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Detta benämns i grundlagen som ”ljudradio, tv och vissa liknande överföringar” (1 kap. 1 § första stycket). Bland överföringarna skiljer yttrandefrihetsgrund- lagen mellan sändningar och tillhandahållanden på särskild begäran.

Den andra kategorien är tekniska upptagningar, dvs. filmer, video- gram, ljudupptagningar på band m.m.

Sändningar av program

När det gäller överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor har begreppet program en särskild betydelse. Yttrandefrihetsgrundlagen är som huvudregel tillämplig på sändningar av program som är rik- tade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälp- medel (1 kap. 3 § första stycket). Det betyder att sändningen ska vara riktad till alla som önskar ta emot den. Det ska inte krävas någon

SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

särskild begäran från mottagaren. Överföringen startas av sändaren och mottagaren är bara aktiv genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal (SOU 2004:114 s. 69).

Bestämmelsen om sändningar av program omfattar i första hand traditionella ljudradio- och tv-sändningar, s.k. linjär radio och tv, där sändningen startar och slutar vid en given tidpunkt som den som sänder bestämmer. Med sändningar av program avses även vissa direktsända och – om starttidpunkten inte kan bestämmas av mot- tagaren – inspelade program ur en databas (webbsändningar).

Tillhandahållande av information ur databaser

Enligt den s.k. databasregeln ska yttrandefrihetsgrundlagens före- skrifter om sändningar av program också tillämpas när information ur databaser tillhandahålls allmänheten under vissa angivna förut- sättningar (1 kap. 4 §). Det krävs bl.a. att innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten.

En databas är en samling av information som är lagrad för auto- matiserad behandling.

Databasregeln omfattar t.ex. dagstidningars nätupplagor och vissa andra webbplatser på internet. Beställ-tv och beställradio kan också omfattas. Det är då fråga om ett tillhandahållande på särskild begäran, där användaren har möjlighet att själv bestämma vilket tv- eller radioprogram han eller hon vill ta del av och när programmet ska starta. Detta skiljer sig från de linjära sändningarna och webb- sändningarna där lyssnaren eller tittaren kommer in i sändningen där den råkar befinna sig.

Grundlagsskyddet enligt databasregeln gäller också för print on demand, dvs. att tekniska upptagningar, skrifter eller bilder fram- ställs på begäran i enstaka exemplar genom överföring av innehållet från en databas. En ytterligare form av tillhandahållande till allmän- heten som faller under databasregeln är överföringar som sker enligt en överenskommelse i förväg, s.k. push-teknik. Grundlagsskyddet enligt databasregeln omfattar även offentlig uppspelning ur en data- bas, något som bl.a. berör digital bio.

I första hand omfattar databasregeln verksamhet som bedrivs av traditionella massmedieföretag. Hit räknas bl.a. redaktioner för perio- diska skrifter och radio- och tv-program samt förlag, tryckerier och

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

nyhetsbyråer. Dessa aktörer har s.k. automatiskt grundlagsskydd, vilket innebär att någon särskild åtgärd inte behöver vidtas för att skyddet ska uppkomma, t.ex. för webbplatser som dessa aktörer till- handahåller.

Massmedieföretag som endast är verksamma på internet, t.ex. webb- tidningar utan tryckt upplaga, har däremot som huvudregel inte auto- matiskt grundlagsskydd.

Databasregeln gör det även möjligt för andra aktörer än tradi- tionella massmedieföretag att få grundlagsskydd för t.ex. en webb- plats på internet genom att ansöka om ett utgivningsbevis hos Myn- digheten för press, radio och tv. Man brukar här tala om att skyddet är frivilligt eftersom den som driver verksamheten kan välja om denna ska omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen eller inte.

För att utgivningsbevis ska utfärdas ställs vissa krav. Till att börja med måste verksamheten bedrivas enligt de förutsättningar som gäller generellt för att databasregeln ska tillämpas. Vidare ska överför- ingarna utgå från Sverige, databasen ha en behörig utgivare som åtagit sig uppdraget och verksamheten ha ett namn som är sådant att det inte lätt kan förväxlas med namnet på en annan verksamhet som om- fattas av databasregeln. Någon prövning av de tänkta yttrandenas inne- håll eller av verksamhetens karaktär sker däremot inte utan kraven är av formellt slag.

Tekniska upptagningar

Med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (1 kap. 2 §). Exempel på tekniska upptagningar är filmer, videogram, cd-skivor och dvd-skivor.

När det gäller kravet på spridning av tekniska upptagningar liknar regleringen den som gäller för tryckta skrifter. Yttrandefrihetsgrund- lagen är bara tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna (1 kap. 8 §). En upptagning anses utgiven då den har lämnats ut för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på något annat sätt. I fråga om upptagningar som sprids genom utlämning av exemplar krävs det att dessa framställs eller avses framställas i tillräckligt många exemplar för att kunna lämnas

SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (SOU 2009:14 s. 135 och 136).

På samma sätt som beträffande tryckta skrifter är innebörden av kravet på utgivning att ingripanden mot en teknisk upptagning får ske först efter utgivningen.

Den s.k. paraplyeffekten

I vissa lagstiftningssammanhang har diskuterats i vilken mån tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen undantagsvis kan erbjuda ett visst skydd även åt uttrycksformer som faller utanför grundlagarnas tillämpningsområden. Detta brukar kallas för grund- lagarnas paraplyeffekt. Paraplyeffekten kan aktualiseras vid ingri- panden mot yttranden som inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Ett ingripande kan underlåtas för det fall att yttrandet skulle ha varit lagligt vid publicering i ett grund- lagsskyddat medium. Grundlagarna fungerar alltså som ett ”paraply”.

Exempel som har getts på detta är att det kan te sig meningslöst för myndigheterna att ingripa mot en teaterpjäs om dess innehåll straffritt kan spridas genom tryck (se bl.a. SOU 1983:70 s. 79 och SOU 2006:96 s. 45). Ett annat exempel kan vara att samma yttrande publiceras på flera webbplatser, varav vissa omfattas av yttrandefrihets- grundlagen medan andra inte gör det.

Paraplyeffekten förefaller emellertid inte ha haft något större genomslag i rättstillämpningen, utan vanlig lag har tillämpats om ett yttrande inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefri- hetsgrundlagen. Uppsala tingsrätt har dock i en dom, med hänvis- ning till paraplyeffekten, ansett att det inte fanns större utrymme för att ingripa rättsligt mot ett yttrande när det tillhandahållits på ett sätt som föll utanför yttrandefrihetsgrundlagen än när det vidare- sändes med visst skydd av samma grundlag (Uppsala tingsrätts dom den 23 december 2013 i mål nr T 1958-12).

3.2.2Materiella krav

För att skyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen ska tillämpas är det inte tillräckligt att de formella kraven har tillgodosetts, dvs. att viss teknik har använts och att det aktuella

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

massmediet spritts. Det finns nämligen vissa ytterligare förutsättningar som ska vara uppfyllda. Dessa tar sikte på yttrandenas innehåll och kommer till uttryck i flera undantag från grundlagarnas tillämpnings- områden. När hänsyn har tagits till dessa undantag framträder det materiella tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Undantagen är av två slag. Det finns för det första ett antal undan- tag som uttryckligen har skrivits in i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. För det andra finns det oskrivna undan- tag som har sin grund främst i en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. Vilka principer som ska gälla vid denna tolkning är en av de mer komplicerade frågeställningarna inom tryck- och yttrande- frihetsrätten.

Det bör påpekas att de materiella undantagen som regel inte inne- bär att tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen undan- tas helt. Ofta kan resultatet bli att vissa delar av grundlagarna inte tillämpas (t.ex. de straffrättsliga aspekterna) medan de fortfarande gäller i andra avseenden (t.ex. i fråga om censurförbudet).

Uttryckliga undantag

I 1 kap. 12 § TF finns ett antal uttryckliga undantag från grundlagens tillämpningsområde, s.k. delegationsbestämmelser. Det handlar om begränsningar av tryck- och yttrandefriheten inom vissa områden där behovet av grundlagsskydd har ansetts vara mindre. På dessa om- råden har grundlagsstiftaren delegerat till lagstiftaren att reglera tryck- och yttrandefriheten i vanlig lag.

Undantagen ger möjlighet för riksdagen att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser, bl.a. i samband med mark- nadsföring av alkohol och tobak (punkterna 1–3). Från och med den

1januari 2019 ges även möjlighet att i lag ställa krav på införande och utformning av produktinformation om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd (punkt 4).

Lagstiftaren ges vidare möjlighet att under vissa förutsättningar meddela förbud m.m. som tar sikte på offentliggörande av kredit- upplysningar, bl.a. om upplysningen innebär ett otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet (punkt 5).

SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

De här förbuden ska alltså kunna tillämpas trots att det är fråga om en publicering som omfattas av tryckfrihetsförordningens for- mella tillämpningsområde, t.ex. i en dagstidning.

Dessutom gäller att regler i vanlig lag gäller i fråga om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats (punkt 6). Det här innebär t.ex. att man inte har rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa en uppgift som ska publiceras.

Delegationsbestämmelserna i 1 kap. 12 § TF tillämpas även på program och tekniska upptagningar (1 kap. 18 § YGL). När det gäller program finns det också en särskild bestämmelse om möjligheter att i lag meddela föreskrifter om förbud eller villkor när det gäller bl.a. kommersiell reklam och sponsring.

Från och med den 1 januari 2019 gäller även att det i vanlig lag kan meddelas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av vissa käns- liga personuppgifter – t.ex. uppgifter som avslöjar etniskt ursprung eller politiska åsikter – när det är fråga om vissa typer av uppgifts- samlingar och när det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen tillhandahålls finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet (1 kap. 13 § TF och 1 kap. 20 § YGL). Bestämmelsen ger, liksom andra delegations- bestämmelser som hänvisar till föreskrifter i lag, även utrymme för reglering genom EU-förordningar (se prop. 2017/18:49 s. 147 och 148).

Det finns även ett antal andra uttryckliga undantag från grund- lagsskyddet. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är inte tillämpliga på pornografiska bilder av personer vars pubertets- utveckling inte är fullbordad eller som är under 18 år (1 kap. 14 § TF och 1 kap. 21 § YGL). Barnpornografi faller alltså under vanlig lag. Vidare kan, något förenklat, viss hantering av pornografiska eller för- råande bilder m.m. bestraffas enligt vanlig lag trots att de förekom- mer i grundlagsskyddade medier. Här kan nämnas bestämmelserna i brottsbalken (BrB) om otillåten utlämning av teknisk upptagning (16 kap. 10 d §), otillåtet förfarande med pornografisk bild (16 kap. 11 §) och förledande av ungdom (16 kap. 12 §). I lag kan det också meddelas föreskrifter om spridning av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar (6 kap. 3 § TF och 3 kap. 9 § YGL).

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

Sådan reglering återfinns i lagen (2016:319) om skydd för geografisk information.

Ett annat undantag rör upphovsrätten (1 kap. 11 § TF och 1 kap.

18 § YGL). Innebörden av det undantaget är att upphovsrätten inte regleras i grundlagarna utan i vanlig lag, se främst upphovsrättslagen (1960:729).

Brott som begås av en meddelare bestraffas inte enligt tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen utan i stället enligt brottsbalken (7 kap. 22 § TF och 5 kap. 4 § YGL). Meddelarens straff- ansvar kan bli aktuellt vid en del grövre brott mot rikets säkerhet, upp- såtligt oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för var och en och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i vissa fall. Anskaffande av uppgifter i publiceringssyfte är också straffbart enligt brottsbalken när anskaffandet innefattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet.

I fråga om brott görs det undantag även för annonser och lik- nande där det inte av innehållet omedelbart framgår att meddelandet är straffbart (7 kap. 21 § TF och 5 kap. 3 § YGL). Sådana publicer- ingar kan bestraffas enligt vanlig lag.

Vidare finns det undantag som tar sikte på yttranden i program som består i ”direktsändningar av dagshändelser eller av sådana guds- tjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten”. Av 1 kap. 16 § YGL följer att brottsbalken, inte yttrandefrihetsgrundlagen, ska tillämpas vid straffrättsliga ingripanden mot sådana yttranden.

Undantag utifrån en tolkning av innebörden och syftet med tryck- och yttrandefriheten

Som har framgått ovan bestäms det materiella tillämpningsområdet inte enbart med utgångspunkt i de uttryckliga undantagen i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen utan även efter en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. En sådan tolkning blir framför allt aktuell på straffrättens område och i fråga om kom- mersiell reklam.

På dessa områden finns det viktiga undantag som följer av en tolkning utifrån innebörden och syftet med det särskilda grundlags- skyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Där anges att grundlagarna innebär en frihet för var

SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

och en att i de skyddade medierna uttrycka tankar, åsikter och käns- lor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Vidare anges att tryck- och yttrandefriheten syftar till att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- närligt skapande.

Med utgångspunkt i dessa bestämmelser går det – enligt det rådande synsättet – att fastställa vilket bruk av tryck- och yttrandefriheten som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är tänkta att omfatta. Om ett visst yttrande inte omfattas av grundlagarnas innebörd och syfte blir inte tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen tillämpliga. Yttrandet ligger då utanför det mate- riella tillämpningsområdet. Det kan t.ex. bli fallet om ett grundlags- skyddat medium används för att begå bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri eller något liknande brott. Gärningar av det slaget prövas enligt brottsbalken.

Eftersom utgångspunkten är att bara de gärningar som nämns i den s.k. brottskatalogen (se nedan) är brott när de begås i ett grund- lagsskyddat medium, innebär det nyss sagda ett slags undantag från en av tryck- och yttrandefrihetsrättens grundprinciper. Riktigt hur långt detta undantag sträcker sig är inte klart.

Synsättet att tryck- och yttrandefrihetens ändamål medför vissa undantag från det materiella tillämpningsområdet får även betydelse på området för kommersiell marknadsföring. Tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller vissa uttryckliga undantag i det avseendet. Även i andra fall kan det dock bli aktuellt att göra avsteg från grundlagarnas tillämpningsområden. Det brukar anses att marknadsföring i kommersiell verksamhet som har ett kommersiellt syfte och som har rent kommersiella förhållanden till föremål faller utanför det materiella tillämpningsområdet (se bl.a. NJA 2001 s. 319). Det här medför t.ex. att rent kommersiell reklam i grundlagsskyddade medier underkastas bestämmelserna i mark- nadsföringslagen (2008:486) om god marknadsföringssed.

Läget blir annorlunda för det bruk av de grundlagsskyddade medierna som faller inom det materiella tillämpningsområdet. I vissa situationer anses en sådan användning vara ett otillåtet missbruk av yttrandefriheten. Det är de fallen som är tryck- och yttrandefrihets- brott enligt brottskatalogerna i tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen. Andra yttranden som faller inom det mate- riella tillämpningsområdet kan inte bestraffas. Det skulle stå i strid

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

med exklusivitetsprincipen (se bl.a. NJA 1999 s. 275, jfr SOU 2001:28 s. 405–407).

3.2.3Territoriella krav

Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för ytt- randen i tryckta skrifter och tekniska upptagningar som både fram- ställs och sprids här. Det gäller även för program och databasöver- föringar som utgår från Sverige. Förutsättningen är att de formella och materiella kraven är uppfyllda.

Grundlagsskyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen är emellertid till viss del även tillämpligt på medier med en svagare anknytning till Sverige. I 13 kap. TF finns det regler om utrikes tryckta skrifter och 11 kap. YGL innehåller bestämmel- ser om program och tekniska upptagningar från utlandet.

Detta begränsade skydd kan, något förenklat, sägas innebära följande. Om det aktuella mediet inte ges ut i Sverige, eller om över- föringen inte utgår härifrån, gäller ändå ett skydd för den framställ- ning som eventuellt sker här i form av förbud mot censur och hind- rande åtgärder samt en något inskränkt meddelar- och anskaffarfrihet. Om mediet ges ut här gäller i princip fullt grundlagsskydd. Vissa begränsningar kan dock finnas, bl.a. om mediet framställs i utlandet men ges ut här.

Utgångspunkten har varit att grundlagsskyddet enligt tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen endast har gällt för svenska medborgare, även om det i grundlagarna har angetts att andra än svenska medborgare är likställda med svenska medborgare om inte annat anges i grundlagen eller i vanlig lag. Från den 1 januari 2019 har de uttryckliga kraven på svenskt medborgarskap tagits bort och ersatts med bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen om att begränsningar i tryck- och yttrande- friheten får göras genom lag för andra än svenska medborgare och svenska juridiska personer (14 kap. 5 § TF och 12 kap. 3 § YGL).

SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

3.3De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna

Den i dag gällande tryckfrihetsförordningen antogs 1949. Den bygger vidare på en lång svensk tradition med en detaljerad grundlagsregler- ing av tryckfriheten. I stora delar innehåller tryckfrihetsförordningen bestämmelser av straff- och processrättslig natur. Regleringen ska ge ett särskilt starkt skydd åt yttrandefriheten när den utövas med hjälp av det tryckta ordet. Tryckfrihetsförordningens konstruktion har dock även inslag som syftar till att underlätta beivrandet av brott som be- gås genom tryckta skrifter.

Genom ikraftträdandet av yttrandefrihetsgrundlagen den 1 januari 1992 gjordes den tryckfrihetsrättsliga ordningen tillämplig på ett antal andra medieformer, bl.a. ljudradio, tv och liknande överför- ingar samt tekniska upptagningar.

Det brukar framhållas att tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen vilar på vissa grundprinciper. Dessa kan beskrivas på olika sätt. Ett vanligt framställningssätt är att tala om att systemet bygger på principerna om

•censurförbud,

•etableringsfrihet,

•ensamansvar,

•meddelarskydd,

•särskild brottskatalog, och

•särskild rättegångsordning.

Av central betydelse för grundlagssystemet är även den s.k. exklusi- vitetsprincipen. Den ska garantera att tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens särställning som straff- och processlagar på tryck- och yttrandefrihetens områden inte urholkas.

Dessa principer presenteras kortfattat nedan.

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

Förbud mot censur och hindrande åtgärder

Förbudet mot censur

Censurförbudet innebär beträffande tryckta skrifter att framställ- ning och spridning inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg (1 kap. 8 § första stycket TF). Det grundläggande syftet med censurförbudet är att en skrift alltid ska kunna offent- liggöras före ett eventuellt ingripande mot dess innehåll. Tryckfri- hetsförordningen har därför konstruerats så att straffrättsliga åtgär- der med anledning av innehållet får ske först i efterhand.

Förbudet mot censur gäller som huvudregel även för de medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 11 § första meningen YGL). I ett avseende görs det dock undantag från förbudet mot för- handsgranskning. Det får nämligen i lag meddelas bestämmelser om granskning och godkännande av rörliga bilder i offentliga uppspel- ningar ur en databas. Detsamma gäller rörliga bilder i tekniska upp- tagningar som ska visas offentligt (s.k. biografcensur).

Förbudet mot hindrande åtgärder

Innebörden av förbudet mot hindrande åtgärder är, när det gäller tryckta skrifter, att det allmänna inte får hindra tryckning, utgivning eller spridning av skriften på grund av dess innehåll om åtgärden inte har stöd i tryckfrihetsförordningen (1 kap. 8 § andra stycket TF). Mot- svarande förbud gäller för de medier som omfattas av yttrande- frihetsgrundlagen (1 kap. 11 § andra meningen YGL). Förbudet mot hindrande åtgärder är inte absolut. Vissa åtgärder av det här slaget har stöd i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, t.ex. beslag eller konfiskering av en framställning som innefattar tryck- eller yttrandefrihetsbrott.

Till förbudet mot hindrande åtgärder hör även att det allmänna inte på grund av innehållet i en framställning får förbjuda eller hindra innehav av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot program eller uppfatta innehållet i tekniska upptagningar (t.ex. satellitmot- tagare eller dvd-spelare). Det får inte heller meddelas förbud mot att anlägga trådnät för sändning av program (1 kap. 13 § YGL).

SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

Etableringsfrihet

Tryckta skrifter

Den grundlagsskyddade etableringsfriheten innebär på tryckfrihe- tens område att varje fysisk och juridisk person har rätt att trycka och sprida tryckta skrifter.

Etableringsfriheten är en näringsfrihet. Den skyddar i princip alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier. Verksamhet som omfattas av etableringsfriheten kan dock vara under- kastad vissa formkrav, exempelvis kravet på att sätta ut s.k. ursprungs- uppgifter på skrifter samt skyldigheten att lämna pliktexemplar. Krav av det slaget måste ha stöd i grundlagen.

En innebörd av etableringsfriheten är att det inte krävs tillstånd för att driva t.ex. boktryckeri eller bokhandel.

Sändningar som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen

När det gäller etableringsfriheten på yttrandefrihetsgrundlagens om- råde skiljer grundlagen mellan sändningar genom tråd och sänd- ningar på annat sätt.

För sändningar genom tråd råder etableringsfrihet. Det kommer till uttryck i 3 kap. 1 § YGL där det anges att varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom tråd. Etableringsfriheten för sändningar genom tråd är emellertid inte helt oinskränkt utan i 3 kap. 2 § anges när krav trots huvudregeln får ställas.

För program som sänds på annat sätt än genom tråd (i etern) råder inte motsvarande etableringsfrihet. Anledningen är att eter- sändningar sker i ett begränsat frekvensutrymme. Det har därför av tekniska skäl ansetts nödvändigt att reglera användningen av detta utrymme (prop. 1990/91:64 s. 79 och 80). Rätten att sända program i etern får därför regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 § första stycket YGL). Sådana föreskrifter finns i radio- och tv-lagen (2010:696).

Yttrandefrihetsgrundlagen talar alltså om att sända genom tråd men vad som avses med ”tråd” definieras inte i grundlagstexten. Ut- trycket sändning genom tråd har emellertid en historisk bakgrund.

Upprinnelsen förefaller vara införandet av lagen (1905:18) om ut- förande och nyttjande af elektrisk anläggning för telegrafering eller

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

telefonering utan tråd. Den lagen, som föranleddes av framgångarna med försök att med hjälp av radiotelegrafering, dvs. ”utan tråd”, sända meddelanden mellan skilda orter, innebar tillståndskrav för den som ville utföra elektrisk anläggning för telegrafering eller telefo- nering i riket. Även om mycket återstod innan man uppnått samma säkerhet och tillförlitlighet som vid telegrafering genom metallisk ledare syntes vid införandet av 1905 års lag ”den tid ej vara långt af- lägsen, då telegraferingen utan tråd komme att intaga ett viktigt rum i den allmänna samfärdseln” (NJA II 1905 avd. 7 s. 17). Även om lag- stiftningen på området ändrades vid flera tillfällen under första halvan av 1900-talet så levde uttryckssättet ”utan tråd” vidare.

Vid tillkomsten av radiolagen (1966:755) infördes en särskild reglering för trådsändningar. Skälet var att begreppet radiovågor i det till 1959 års internationella telekonvention fogade radioreglemen- tet hade getts en definition som omfattade elektromagnetiska vågor av viss frekvens som fortplantar sig i rymden utan konstgjord ledare. Därmed uteslöts sändningar genom en särskilt anordnad ledare – i tråd.

Detta ställde krav på en klar åtskillnad mellan trådlösa sänd- ningar, dvs. radiosändningar, och trådbundna sändningar i den natio- nella regleringen, såväl i fråga om terminologi som i den rättsliga regleringen (prop. 1966:149 s. 6–8). Med anledning av SR:s ensam- rätt och strävan att hålla borta den kommersiella reklamen från radio och tv bedömdes det nämligen finnas behov av en särskild reglering för sändningar genom tråd. Bakgrunden var att trådsändningar hade ökat i betydelse. Det hade exempelvis börjat förekomma s.k. varu- hus-tv med reklaminslag och s.k. specialtelevision för bostadsområ- den där särskilda program fördes ”in på det trådnät som grenas ut från en centralantenn och som genom ledningar kan vara förbundet med andra centralantenners trådnät” (SOU 1965:46 s. 35–39).

I radiolagen definierades begreppet trådsändning som ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid en särskilt anordnad ledare. Enligt motiven innebar det förhållandet att de elektromagnetiska vågorna skulle vara bundna att ”energi inte fick stråla ut från ledaren på sådant sätt att sändningen kunde mottas utanför denna” (prop. 1966:149 s. 36).

Med trådsändning avsågs alltså överföring genom ledning av ljud, bild eller annat meddelande.

SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

Även Yttrandefrihetsutredningens ursprungliga förslag till ytt- randefrihetsgrundlag byggde på en distinktion mellan eter- och tråd- sändningar (se SOU 1983:70). Den distinktionen kom att följa med till den yttrandefrihetsgrundlag som gäller i dag. Vid yttrandefrihets- grundlagens tillkomst hänvisades till radiolagens definition av be- greppet trådsändning (prop. 1990/91:64 s. 83).

Vad som avsågs med trådsändningar i början av 1980-talet var främst kabelsändningar av radio och tv men även överföringar över det fasta telenätet. I dagens kontext kan konstateras att även ip-nät är exempel på trådnät. Sändningar och tillhandahållanden över inter- net sker ofta genom tråd, i huvudsak genom fiber eller via ADSL- bredband. Mobilnätet är däremot att betrakta som en trådlös teknik.

Ensamansvar och ansvarsordning

Principen om ensamansvar innebär att bara en person kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i en framställning som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. Vem som ansvarar för brott pekas ut i grundlagarna (8 kap. TF och 6 kap. YGL). Det finns således inte utrymme för att hålla någon ansvarig för medverkan till brott. I fråga om skadestånd kan dock ett solidariskt betalningsansvar gälla i vissa situationer (11 kap. 2–5 §§ TF samt 9 kap. 2–6 §§ YGL).

Utgångspunkten är att följande personer är ansvariga för de medie- former som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen;

•	periodisk skrift	– utgivare,
•	icke-periodisk skrift	– författare,
•	radio- och tv-program	– utgivare,
•	teknisk upptagning	– utgivare, och
•	databasöverföring	– utgivare.

Kan den som i första hand pekas ut som ansvarig inte åtalas, går ansvaret över på den som därefter anses stå närmast det aktuella brottet. Man brukar här tala om att ansvaret är successivt och följer en ansvarighetskedja. Som ett exempel kan nämnas fallet då någon

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

utgivare inte har anmälts för en periodisk skrift (t.ex. en tidskrift). I det läget går ansvaret över på skriftens ägare.

Den som pekas ut i grundlagarna ansvarar oavsett hur han eller hon har bidragit till framställningen och oberoende av om veder- börande faktiskt har känt till massmediets innehåll i förväg (den s.k. uppsåtspresumtionen). Undantag kan göras i vissa speciella fall, t.ex. om en utgivare har utsetts för skens skull.

Meddelarskydd

Ett sätt att betrakta meddelarskyddet är att se detta som uppbyggt av ett antal grundkomponenter: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforskningsförbud och repressalieförbud. Skyd- det för meddelaren gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ.

Meddelarfriheten hänger samman med principen om ensamansvar och innebär att det står var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett massmedium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 7 § första stycket TF och 1 kap. 10 § första stycket YGL). I vissa undan- tagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet.

Det gäller om lämnandet av uppgifter innefattar

•vissa grövre brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri),

•ett oriktigt utlämnande av en hemlig handling, eller

•ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess (bl.a. när det gäller sekretess inom vården och socialtjänsten).

Som en följd av det s.k. repressalieförbudet (se nedan) finns det utöver detta inga möjligheter för det allmänna att ingripa mot en meddelare, vare sig straffrättsligt eller genom disciplinära åtgärder.

Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt an- skaffa uppgifter avsedda för publicering i ett massmedium som om- fattas av grundlagarna (1 kap. 7 § andra stycket TF och 1 kap. 10 § andra stycket YGL). Undantag gäller om anskaffandet innefattar ett sådant grovt brott mot rikets säkerhet som har nämnts ovan. I de fallen kan anskaffaren dömas enligt bestämmelserna i brottsbalken.

SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

Det bör noteras att vanlig lag tillämpas på det sätt genom vilket anskaffandet sker (1 kap. 12 § 6 TF och 1 kap. 18 § YGL). Om an- skaffaren kommer över den aktuella uppgiften genom t.ex. datain- trång eller inbrott kan han eller hon dömas för den gärningen efter en vanlig straffrättslig prövning.

Rätten till anonymitet tillkommer enligt 3 kap. TF och 2 kap. YGL

•författare till tryckta skrifter,

•utgivare av tryckta skrifter som inte är periodiska,

•upphovsmannen till ett program eller en teknisk upptagning,

•den som har framträtt i ett program eller en teknisk upptagning, samt

•meddelare.

Rätten till anonymitet innebär att dessa personers identitet måste skyddas av dem som tagit befattning med tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Det här betyder att en journalist inte får avslöja namnet på en uppgiftslämnare som inte vill framträda öppet. Tystnadsplikten är straffsanktionerad i grund- lagarna. Det finns möjlighet att i speciella fall göra undantag från tyst- nadsplikten, bl.a. när det behövs för att lagföra vissa typer av brott.

En viktig del i anonymitetsrätten är vidare det förbud mot efter- forskning av källor som gäller för det allmänna.

Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra offent- liga organ inte får efterforska identiteten hos en sådan författare, upphovsman, meddelare m.fl. som omfattas av rätten till anonymitet (3 kap. 5 första stycket TF och 2 kap. 5 § första stycket YGL). Även här kan det göras undantag i speciella fall, bl.a. om ett ”vanligt” brott har anknytning till en framställning som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (t.ex. vid annonsbedrä- geri). Överträdelser av efterforskningsförbudet är straffsanktionerat i grundlagarna.

Repressalieförbudet innebär att uppgiftslämnandet inte får leda till negativa konsekvenser för meddelaren som inte har stöd i grund- lagarna. Den närmare innebörden av förbudet framgår i första hand av Riksdagens ombudsmäns (JO) och Justitiekanslerns praxis. Re-

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

pressalieförbudet är uttryckligen straffsanktionerat i grundlagarna, se 3 kap. 6 § TF och 2 kap. 6 § YGL.

Särskild brottskatalog

Tryckfrihetsförordningen innehåller en uttömmande uppräkning av de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift ”och är straffbara enligt lag” (7 kap. 1–19 §§). Här kan bl.a. nämnas ett antal olika brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri), uppvigling, hets mot folkgrupp, ärekränkningsbrott (dvs. förtal och förolämpning) samt flera brott som innefattar hot i olika avseenden (olaga hot och hot mot tjänsteman men även över- grepp i rättssak).

Till tryckfrihetsbrotten hör även vissa gärningar som innebär att själva publiceringen utgör ett otillåtet offentliggörande av hemliga handlingar, ett uppsåtligt åsidosättande av viss kvalificerad sekretess och – vid krig eller omedelbar krigsfara – ett brott mot rikets säker- het (7 kap. 20 §).

Genom en hänvisning i yttrandefrihetsgrundlagen ska tryckfrihets- brotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställ- ning som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 §). Den enda skillnaden mellan tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i det avseendet är att brottet olaga våldsskildring är något olika utformat i de två grundlagarna (jfr 7 kap. 7 § TF och 5 kap. 2 § YGL).

Gemensamt för tryck- och yttrandefrihetsbrotten är att det krävs att gärningen också är straffbar enligt lag (principen om dubbel täck- ning). Det innebär att om lagstiftaren ändrar brottsbalken och tar bort ett visst brott, t.ex. uppvigling, försvinner även möjligheten att döma till ansvar för motsvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott. Dessutom kan inte ansvarsområdet för tryck- och yttrandefrihets- brott utvidgas endast genom en ändring i brottsbalken. För det krävs också en ändring av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen.

En annan innebörd av principen om dubbel täckning är att ett brott inte kan införas enbart som ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Det krävs alltså att motsvarande straffbestämmelse också finns i vanlig lag (normalt i brottsbalken). En viss gärning ska således vara

SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

straffbar även om den utförs på andra sätt än genom en framställning som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. En utvidgning av tillämpningsområdet för något av tryck- eller yttrandefrihetsbrotten måste, enligt den här principen, motsvaras av samma utvidgning i brottsbalken.

Särskild rättegångsordning

Grundlagarna innehåller en särskild reglering om åtal och rättegång vid tryck- och yttrandefrihetsbrott (se 9 och 12 kap. TF samt 7 och

10kap. YGL). I tillämpningslagen finns det dessutom ett antal kom- pletterande bestämmelser om förfarandet. Grunddragen i denna ord- ning är följande.

Justitiekanslern är ensam allmän åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. För väckande av allmänt åtal gäller särskilda pre- skriptionstider som är kortare än vad som följer av allmänna regler i brottsbalken. Det ordinarie polis- och åklagarväsendet är i princip inte behörigt att agera i sådana ärenden. I praktiken anlitas dock ofta polis och vanlig åklagare att bistå Justitiekanslern under förunder- sökningen och, när det gäller åklagaren, med att föra talan vid dom- stol. I fråga om ärekränkningsbrott (förtal och förolämpning) gäller inskränkningar i Justitiekanslerns möjligheter att väcka åtal, även om det sedan den 1 juli 2014 inte längre krävs särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning (prop. 2013/14:47 s. 22–27). Det är därför vanligare att målsäganden väcker s.k. enskilt åtal för dessa brott.

Åtal om tryck- och yttrandefrihetsbrott prövas av en jury med nio ledamöter. Utgångspunkten är att ett brott föreligger om minst sex juryledamöter är ense om det. Rätten, som då består av tre yrkes- domare, har dock möjlighet att gå emot juryns utslag och meddela frikännande dom eller att döma enligt en mildare straffbestämmelse. Om juryn friar den tilltalade är utslaget dock bindande för rätten. Det gäller även om tingsrättens dom överklagas i något avseende. En högre instans är med andra ord lika bunden av juryns utslag som yrkesdomarna i tingsrätten. Parterna har möjlighet att avstå från jury- prövning. Domstolen är då i stället sammansatt enligt de bestämmel- ser som gäller för vanliga brottmål.

Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

Rätten kan besluta om konfiskering av en tryckt skrift eller en teknisk upptagning som innehåller tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Ett sådant ingripande innebär att alla exemplar som är avsedda för spridning förstörs och att det vidtas åtgärder för att förhindra ytter- ligare spridning (t.ex. genom att omöjliggöra fortsatt tryckning).

Under en förundersökning om brott har Justitiekanslern möjlig- het att besluta om beslag av en skrift eller teknisk upptagning i syfte att säkerställa en framtida dom om konfiskering (s.k. konfiskations- beslag).

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inne- håller genom den s.k. instruktionen en särskild erinran om vilket synsätt som ska tillämpas av den som tillämpar grundlagarna, främst Justitiekanslern och domstolarna (1 kap. 10 §) och yttrandefrihets- grundlagen (1 kap. 15 §). Instruktionen innebär att den som dömer över missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller vakar över denna alltid bör ha i åtanke att tryck- och yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid bör uppmärksamma ämnet och tanken mer än uttrycket, liksom syftet mera än framställningssättet samt i tveksamma fall hellre fria än fälla.

Exklusivitetsprincipen

En viktig aspekt av skyddet för tryck- och yttrandefriheten är att hela det detaljerade regelsystemet har placerats på grundlagsnivå. Det förhållandet får bl.a. som konsekvens att tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen i konfliktsituationer alltid ska ges företräde framför författningar som befinner sig längre ned i normhierarkin samt att lagstiftaren inte kan ändra reglerna utan att iaktta de former som gäller för grundlagsändringar.

Av särskild betydelse är också den s.k. exklusivitetsprincipen, eller exklusivitetsgrundsatsen som den ibland kallas, som återfinns i både tryckfrihetsförordningen (1 kap. 9 §) och yttrandefrihetsgrund- lagen (1 kap. 14 §). Bestämmelserna slår fast grundlagarnas ställning som exklusiv straff- och processlag vid missbruk av tryck- och ytt- randefriheten. I sådana fall får myndigheter och andra allmänna organ bara ingripa på ett sätt som är förenligt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det här innebär i första hand ett skydd mot straffrättsliga ingripanden och skadestånd som inte har

4Regeringsformens skydd för yttrandefriheten

4.1Inledning

Flera av de frågor som omfattas av kommitténs uppdrag berör grän- serna för tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden. Konsekvenserna av att ett yttrande faller utan- för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är dock inte att yttrandet står utan grundlagsskydd. I stället blir regerings- formens regler om skydd för yttrande- och informationsfriheten till- lämpliga. Yttrande- och informationsfriheten ges även skydd genom Europakonventionen och EU-rätten, se kapitel 5. I detta avsnitt redo- görs översiktligt för regeringsformens skydd och hur det förhåller sig till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vissa andra konsekvenser av att ett yttrande inte omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen tas också upp.

4.2Regleringen i regeringsformen

Den fria åsiktsbildningen är en grundläggande princip i det svenska statsskicket. Enligt portalstadgandet i 1 kap. 1 § RF bygger folksty- relsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den fria åsiktsbildningen och dess betydelse för demokratin framhölls också vid utformningen av regeringsformens bestämmelser om grundläg- gande fri- och rättigheter. Genom 2 kap. 1 § RF skyddas de s.k. posi- tiva opinionsfriheterna. Bestämmelsen innebär att medborgarna i förhållande till det allmänna tillförsäkras yttrandefrihet, informations- frihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religions- frihet. När det gäller yttrandefriheten- och informationsfriheten anges följande i 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2.

Regeringsformens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad

1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt med- dela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2.informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden.

Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. RF är inte absoluta. De kan enligt 2 kap. 20 § RF begränsas genom lag (undan- tagsvis genom förordning).

Riksdagens möjlighet att lagstifta i det här avseendet är dock inte obegränsad. Begränsningar av yttrandefriheten och informationsfri- heten får göras endast för vissa ändamål och om vissa villkor är upp- fyllda.

I 2 kap. 21 § RF anges de villkor som måste vara uppfyllda för att begränsa de fri- och rättigheter som räknas upp i den föregående paragrafen, däribland yttrande- och informationsfriheten. En begräns- ning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Den får aldrig gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En begräns- ning måste alltså vara proportionerlig. Vidare får en begränsning inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen ”såsom en av folkstyrelsens grundvalar”. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Specifikt för just yttrande- och informationsfriheten gäller att inskränkningar endast får ske för vissa särskilt angivna ändamål som anges i 2 kap. 23 § första stycket RF. Yttrandefriheten får enligt denna bestämmelse begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, folk- försörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, pri- vatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott.

Enligt bestämmelsens ordalydelse får friheten att yttra sig i närings- verksamhet dock begränsas utan att något av dessa ändamål behöver vara för handen. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och in- formationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

När det gäller friheten att yttra sig i näringsverksamhet torde avsikten, trots ordalydelsen, emellertid inte ha varit att göra undan- tag från begränsningarna generellt utan endast att möjliggöra regler- ing av kommersiell reklam, kreditupplysning och redares uppgifter

SOU 2020:45

Regeringsformens skydd för yttrandefriheten

om svenska fartyg. Med kommersiell reklam avses sådan reklam som är av mera utpräglat kommersiell natur och det framhålls i förarbetena att begränsningsgrunden inte medger ingrepp i reklam som är av opinionsbildande karaktär (SOU 1975:75 s. 204 och prop. 1975/76:209 s. 109, jfr bet. KU 1975/76:56 s. 97).

Vid bedömningen av vilka begränsningar som får göras ska enligt 2 kap. 23 § andra stycket RF särskilt beaktas vikten av vidaste möj- liga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fack- liga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Det bör också understrykas att lag eller annan föreskrift som inskränker yttrandefriheten inte får meddelas i strid med Europa- konventionen (2 kap. 19 § RF).

I formellt hänseende kan enligt 2 kap. 22 § RF ett särskilt för- farande bli tillämpligt på ett lagförslag som är rättighetsbegränsande. Förfarandet innebär att lagförslaget, om det inte avslås av riksdagen, på yrkande av lägst tio av riksdagens ledamöter ska vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet över förslaget an- mäldes i riksdagens kammare. Riksdagen får dock anta förslaget direkt, om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet.

4.3En jämförelse med skyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen

Begränsningar av yttrandefriheten

Det är alltså möjligt att begränsa yttrande- och informationsfriheten enligt regeringsformen genom vanlig lag om det sker inom de ramar och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 20–23 §§ RF. Detta skiljer sig från tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen, enligt vilka en begränsning av skyddet kräver grundlagsänd- ring. I detta hänseende kan ett yttrande sägas få ett svagare skydd om det faller utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens tillämpningsområden. Det måste dock betonas att även skyddet enligt regeringsformen är starkt eftersom en begränsning av yttrande- och informationsfriheten inte kan ske om inte samtliga villkor och ändamål som anges i regeringsformen är uppfyllda. Det förhållandet att skyddet enligt regeringsformen är mer flexibelt inne-

Regeringsformens skydd för yttrandefriheten

SOU 2020:45

bär dock att det enklare kan anpassas till olika situationer och för- hållanden.

Censur- och hindersförbuden, etableringsfriheten och meddelarskyddet

En annan konsekvens av att ett yttrande faller utanför tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen är att de grundläggande principerna i dessa grundlagar inte blir tillämpliga. Det finns t.ex. inte något uttryckligt skydd mot förhandsgranskning och hindrande åt- gärder i regeringsformen.

Skyddet för etableringsfriheten har inte heller någon direkt mot- svarighet i regeringsformen. Det finns dock ett skydd för närings- friheten i 2 kap. 17 § RF. I denna bestämmelse anges att begräns- ningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

Reglerna om meddelarskydd har inte heller någon uttrycklig mot- svarighet i regeringsformen. Meddelarskydd har dock genom vanlig lag införts i viss omfattning även utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Utan lagstöd anses också repressalieförbudet, som ses som del av meddelarskyddet, gälla som en allmän yttrandefrihetsrättslig princip utanför tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagens områden. En offentliganställd person är alltså skyddad mot repressa- lier från arbetsgivarens sida även när denne har yttrat sig i media som inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen (se t.ex. JO 2010/11 s. 605 och Justitiekanslerns beslut den 20 september 2011, dnr 5394-10-31).

Dessutom kan alla arbetstagare sägas ha ett visst skydd mot re- pressalier genom de arbetsrättsliga reglerna om t.ex. uppsägning och genom lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbets- tagare som slår larm om allvarliga missförhållanden.

Meddelarskydd kan också föreligga om en meddelare tror att grund- lagsskydd föreligger men det visar sig att så inte är fallet. Ett påstå- ende från meddelarens sida om att denne verkligen räknade med att uppgiften skulle publiceras i medier som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen får nämligen godtas, om uppgiften med hänsyn till omständigheterna inte framstår som helt

SOU 2020:45

Regeringsformens skydd för yttrandefriheten

osannolik (se prop. 1975/76:204 s. 129, jfr även Axberger, Tryckfri- hetens gränser, 1984, s. 311 och 312).

Brottskatalogen och den särskilda rättegångsordningen

Ytterligare en konsekvens av att ett yttrande faller utanför tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att brottskata- logen och den särskilda rättegångsordningen enligt dessa grundlagar inte blir tillämpliga. I stället är det de straff- och processrättsliga reg- lerna i vanlig lag som gäller för avgörande av frågan om ett yttrandes eventuella lagstridighet.

Detta innebär bl.a. att fler brott kan bli aktuella än om grundlags- skyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen gäller. De brott som främst aktualiseras vid publiceringar torde dock vara hets mot folkgrupp, förtal, förolämpning och olaga hot, vilka även utgör brott enligt tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen.

Ett annat brott som kan förekomma vid publiceringar är olaga integritetsintrång. Regleringen straffbelägger intrång i någon annans privatliv genom spridning av vissa slag av bilder eller andra uppgifter, om spridningen är ägnad att medföra allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör (4 kap. 6 c § BrB). Eftersom brottet inte finns med i tryckfrihetsförordningens brottskatalog är det inte straff- bart när publiceringen omfattas av tryckfrihetsförordningen eller ytt- randefrihetsgrundlagen.

Enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns alltså särskilda ansvarskedjor som avgör vem som ansvarar för ett yttrande. Den som pekas ut som ansvarig är ensamt straffrättsligt ansvarig och presumeras ha uppsåt oavsett om denne kände till brottet eller inte. Det anges även i grundlagarna vilka som kan bli ansvariga för skadestånd. Enligt brottsbalken är det i stället primärt den som uppfyller de subjektiva och objektiva brottsrekvisiten som kan dömas för brottet. Är det flera personer som tillsammans har skapat eller spritt ett brottsligt yttrande kan de alla anses som gärningsmän och bli ansvariga och skadeståndsskyldiga. Även en person som inte anses som gärningsman kan fällas till ansvar om han eller hon har medverkat till brottet som anstiftare eller medhjälpare.

5Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten

5.1Inledning

I Sverige tillmäts intresset av en vid yttrandefrihet stor vikt. Detta gäller i synnerhet inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens områden. De båda grundlagarna utmärker sig genom den detaljerade och uttömmande regleringen av tryck- och yttrande- friheten.

De internationella rättssystem som Sverige har åtagit sig att följa är konstruerade på ett delvis annorlunda sätt. Skillnaderna ligger inte enbart i olika grad av detaljreglering. De internationella rättssyste- men lägger generellt större vikt vid konkurrerande rättigheter, såsom respekten för privatlivet, än vad som är fallet inom tryckfrihetsför- ordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för FN:s dekla- ration om de mänskliga rättigheterna, Europakonventionen och EU- rätten. Dessutom lämnas en kortfattad redogörelse för relationen mellan EU-rätten och Sveriges grundlagar.

5.2FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna

Förenta nationernas generalförsamling antog den 10 december 1948 en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. Förklaringen definierar vilka de grundläggande mänskliga rättigheterna är.

När förklaringen antagits uppmanade generalförsamlingen alla med- lemsstater att offentliggöra förklaringens text och att göra den spridd, känd, läst och förstådd framför allt i skolor och andra undervisnings-

Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten

SOU 2020:45

institutioner utan hänsyn till olika länders eller regioners politiska förhållanden.

I artikel 19 finns en bestämmelse om rätt till åsiktsfrihet och ytt- randefrihet. Artikeln har följande lydelse.

Var och en har rätt till åsiktsfrihet och yttrandefrihet. Denna rätt inne- fattar frihet att utan ingripande hysa åsikter samt söka, ta emot och sprida information och idéer med hjälp av alla uttrycksmedel och obero- ende av gränser.

Inskränkningar i de rättigheter som följer av förklaringen får göras endast under vissa förutsättningar. Dessa följer av artikel 29.2 och

29.3som har följande lydelser.

29.2.Vid utövandet av sina rättigheter och friheter får en person endast underkastas sådana inskränkningar som har fastställts i lag och enbart i syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras rättigheter och friheter samt för att tillgodose ett demokratiskt samhälles berätti- gade krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd.

29.3.Dessa rättigheter och friheter får inte utövas på ett sätt som är oförenligt med Förenta Nationernas ändamål och grundsatser.

5.3Europakonventionen

5.3.1Allmänt

Efter andra världskriget bildade tio stater, däribland Sverige, Europa- rådet i syftet att skapa ett samarbete för att vidmakthålla och vidare- utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Samarbetet resulterade i antagandet av Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen. Konventionen trädde i kraft 1953 och var avsedd att bygga på FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna.

För närvarande är 47 stater medlemmar i Europarådet och där- med anslutna till Europakonventionen. Konventionen innebär att de anslutna staterna åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter (artikel 1). Vilka rättigheter som avses framgår av en omfattande och relativt detaljerad katalog över fri- och rättigheter (artiklarna 2–18). Konventionen har vidare kompletterats med olika tilläggsprotokoll varav vissa innehåller materiella bestämmelser.

SOU 2020:45

Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten

Ett viktigt inslag i Europakonventionen är att det finns ett inter- nationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina förplik- telser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är den rättsliga kontroll som utförs av Europadomstolen och enskilda män- niskors möjligheter att föra talan inför domstolen (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 22 och 23).

Enskilda kan klaga till Europadomstolen över att en medlemsstat inte har respekterat de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Ett klagomål förutsätter bl.a. att den enskilde först har uttömt alla nationella rättsmedel. Europadomstolens prövning kan resultera i att domstolen konstaterar att den berörda medlemsstaten har brutit mot konventionens bestämmelser och domstolen kan i vissa fall ålägga staten att betala skadestånd till klaganden. Europadomstolens avgöranden är rättsligt bindande för den berörda staten.

Samtliga konventionsstater till Europakonventionen har åtagit sig att garantera de fri- och rättigheter som fastställs i konventionen och dess tilläggsprotokoll. Sverige har alltså en folkrättslig skyldighet att följa konventionen och Europadomstolens uttolkning av denna.

Sverige ratificerade Europakonventionen 1952 men det dröjde till 1966 innan Sverige förklarade att landet underkastade sig Europa- domstolens kompetens.

Sverige ansåg sig redan uppfylla konventionens krav vid tillträdet och någon ny lagstiftning infördes därför inte med anledning av det. Även därefter präglades svensk rätt länge av en försiktig och avvak- tande inställning till Europakonventionen (se SOU 2008:125 s. 395 och 396).

Sedan den 1 januari 1995 har konventionen en annan ställning efter- som den har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. Konventionen är därmed direkt tillämplig vid domstolar och myndigheter i enskilda mål och ärenden. Samtidigt infördes en bestämmelse i regeringsformen enligt vilken lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med kon- ventionen, nuvarande 2 kap. 19 § RF.

Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten

SOU 2020:45

5.3.2Skyddet för yttrandefriheten

Yttrandefriheten skyddas genom artikel 10 i Europakonventionen. Artikeln har följande lydelse.

1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfri- het samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag.

2.Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyl- digheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränk- ningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till före- byggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolar- nas auktoritet och opartiskhet.

Av första stycket följer att rätten till yttrandefrihet även innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.

Europadomstolen har flera gånger framhållit att yttrandefriheten utgör en av demokratins grundvalar. I Europadomstolens dom den 7 december 1976 i målet Handyside mot Storbritannien uttalade Europadomstolen följande.

Yttrandefriheten utgör en av de väsentliga grundvalarna för ett [demo- kratiskt] samhälle, en av de grundläggande förutsättningarna för dess fram- steg och för varje människas utveckling. … den omfattar inte endast in- formation och idéer som mottas positivt eller anses ofarliga utan också dem som kränker, chockerar eller stör staten eller någon del av befolk- ningen. Detta är de krav som ställs av den pluralism, den tolerans och den vidsynthet utan vilka inget demokratiskt samhälle kan existera.

Av detta följer att inskränkningar av yttrandefriheten måste hållas inom snäva gränser och, för att kunna accepteras som konventions- enliga, vara grundade på övertygande skäl (Danelius, s. 458 och 459).

Artikel 10 skyddar mottagande och spridande av information och idéer och gäller oavsett om det är fråga om spridning mellan personer i en begränsad krets eller opinionsyttringar som är avsedda att få stor

SOU 2020:45

Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten

spridning genom böcker, tidningar, tidskrifter, radio, tv eller på elektronisk väg.

Europadomstolen har i flera avgöranden betonat betydelsen av en fri press och dess vikt i det demokratiska samhällsskick som Europa- konventionen syftar till att upprätthålla (se bl.a. Europadomstolens dom den 23 september 1994 i målet Jersild mot Danmark, och dom den 27 mars 1996 i målet Goodwin mot Storbritannien).

Yttrandefriheten enligt artikel 10 innebär främst att staten ska avhålla sig från att hindra eller bestraffa fri spridning av tankar och idéer. Det är alltså en negativ förpliktelse som åläggs staten. I vissa situationer kräver artikeln dock även att staten genom positiva åtgär- der, t.ex. genom ändamålsenlig lagstiftning, sörjer för att rätten att sprida tankar och idéer skyddas mot ingrepp från enskilda personer eller institutioner.

Rätten till yttrandefrihet är inte absolut. Av andra stycket fram- går under vilka förutsättningar yttrandefriheten får begränsas. Det uppställs tre krav för att en inskränkning ska vara förenlig med kon- ventionen. Dessa är

1.att begränsningar ska ske i lag,

2.att inskränkningen ska avse att tillfredsställa något av följande ända- mål: statens säkerhet, den territoriella integriteten eller den all- männa säkerheten, förebygga oordning eller brott, skydda hälsa eller moral eller annans goda namn och rykte eller rättigheter, för- hindra att förtroliga underrättelser sprids eller att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet, och

3.att inskränkningarna ska vara nödvändiga i ett demokratiskt sam- hälle för att tillgodose något av de ovan angivna ändamålen.

En åtgärd som innebär en inskränkning i konventionsskyddade rättig- heter kan alltså godtas om den är proportionerlig, dvs. om åtgärden står i rimlig relation till det intresse den är avsedd att tillgodose. Om åtgärden är oproportionerlig eller mer långtgående än vad som fram- står som rimligt för det angivna ändamålet, kan den däremot inne- bära ett brott mot konventionen.

Begränsningar i yttrandefriheten kan ske genom formföreskrif- ter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder. Det är alltså fråga inte bara om åtgärder som hindrar eller försvårar för någon att ge

Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten

SOU 2020:45

uttryck för åsikter och tankar utan också om påföljder, särskilt i form av straff, som drabbar någon i efterhand (Danelius, s. 461).

I målet Bucur och Toma mot Rumänien (dom den 8 januari 2013) hade en befattningshavare vid underrättelsetjänsten på en presskon- ferens avslöjat att underrättelsetjänsten illegalt avlyssnat journalis- ters och politikers telefonsamtal. Befattningshavaren dömdes för detta av rumänsk domstol till ett villkorligt fängelsestraff. Europa- domstolen ansåg att den rumänska domen var i strid med yttrande- friheten eftersom det rörde sig om viktiga frågor av allmänt intresse, försök först hade gjorts att uppmärksamma en chef inom underrät- telsetjänsten om missförhållandena och påföljden varit sträng.

I målet Delfi AS mot Estland (dom den 16 juni 2015) var frågan om yttrandefriheten hade kränkts då en nyhetsportal av en estnisk domstol ålagts att betala skadestånd om 320 euro för läsares kom- mentarer i anslutning till en artikel på internet. Kommentarerna var inte förhandsgranskade men Delfi kunde ta bort olämpliga kommen- tarer på eget initiativ eller efter påpekanden från läsare, ett s.k. notice and take down-system. Vissa av kommentarerna var grovt kränkande mot det bolag och dess ägare som artikeln hade handlat om.

Europadomstolen kom fram till att Estland inte hade kränkt ytt- randefriheten. Europadomstolen ansåg att den estniska domen var en rättfärdig och proportionerlig restriktion av nyhetsportalens ytt- randefrihet. Bedömningen grundade sig på att läsarnas kommentarer var mycket kränkande och att Delfi inte hindrade dem från att offentliggöras, profiterade på deras existens och tillät de som skrev att vara anonyma. Europadomstolen ansåg inte heller att skadestån- det var orimligt. Delfi kunde alltså hållas ansvarigt för kommentarer som skrivits av andra personer.

5.4EU-rätten

5.4.1Allmänt

EU har bildats genom fördrag som ingåtts av suveräna stater vilka har beslutat sig för att bedriva ett fördjupat samarbete inom vissa politikområden. Inom EU-samarbetet finns dels överstatligt sam- arbete, dels mellanstatligt samarbete. Det överstatliga samarbetet inne- bär begränsningar i medlemsstaternas självbestämmanderätt medan

SOU 2020:45

Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten

det mellanstatliga samarbetet i princip inte inskränker den nationella suveräniteten.

EU-rätten delas in i primärrätt och sekundärrätt. EU-rättens pri- märrätt består bl.a. av tre grundfördrag som utgör basen för EU- samarbetet: fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) samt Euratom-fördraget. Utöver fördragen finns EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna, EU-stadgan. Även stadgan räknas till primär- rätten.

5.4.2EU-stadgan

EU-stadgan godtogs politiskt av EU:s medlemsstater vid toppmötet i Nice 2000 med ett uttryckligt tillägg om att den inte var rättsligt bindande. Det främsta syftet med stadgan var att befästa och klargöra den skyldighet som EU redan hade att respektera grundläggande rättigheter. I stadgan behandlas medborgerliga, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter. Genom Lissabonfördraget blev EU-stadgan juridiskt bindande.

Redan tidigare tillämpades dock Europakonventionen och med- lemsstaternas skydd för de grundläggande rättigheterna som ”all- männa principer” inom unionsrätten. Stadgan går dock längre än kon- ventionen på vissa områden.

Stadgan är indelad i sju kapitel varav de sex första behandlar olika rättigheter och det sjunde kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om tolkning och tillämpning av stadgan.

Bestämmelserna i stadgan riktar sig, med beaktande av subsidia- ritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten.

Skyddet för yttrandefriheten

Yttrandefriheten regleras i artikel 11 som har följande lydelse.

2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras.

Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten

SOU 2020:45

Bestämmelsen motsvarar i stort sett artikel 10 i Europakonventio- nen. Punkten 2 om mediernas frihet och mångfald är dock ett tillägg. Möjligheten att inskränka en rättighet i stadgan följer av artikel 52.1 som har följande lydelse.

Varje begränsning i utövningen av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga skall vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beak- tande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

Förutsättningarna för att inskränka rättigheter är alltså upplagd på liknande sätt som i artikel 10.2 i Europakonventionen.

5.4.3Relationen mellan EU-rätten och Sveriges grundlagar

Genom EU-samarbetet avstår medlemsstaterna från makten att själva fatta beslut inom vissa områden och lämnar över denna till EU. Makten utövas i stället av staterna gemensamt genom EU:s institu- tioner. EU-organen kan således, inom de områden som berörs, sägas ha ersatt t.ex. de nationella parlamenten som beslutsfattare. I reger- ingens proposition inför ett svenskt medlemskap i EU benämndes detta som ”överlåtelse av beslutanderätt” och att staterna ”avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till EG-institutionerna” (prop. 1993/94:114 s. 12).

Bestämmelser om riksdagens överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet finns i 10 kap. 6 § RF. Enligt denna paragraf kan riksdagen inom ramen för samarbetet överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Vad som avses med ”prin- ciperna för statsskicket” är en fråga som har varit föremål för diskus- sion. I den diskussionen har bl.a. riksdagens ställning som det främsta statsorganet särskilt betonats liksom den fria åsiktsbildningens stora betydelse för det svenska statsskicket (se bl.a. bet. 1993/94:KU21).

Det är en sedan länge etablerad EU-rättslig grundprincip att unionsrätten har företräde framför nationell rätt, även framför med- lemsstaternas grundlagar (se bl.a. EU-domstolens domar i målen Costa/ENEL, C-6/64, och Internationale Handelsgesellschaft, C-11/70). EU-domstolens tolkning av företrädesprincipen betyder

100

SOU 2020:45

Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten

att medlemskapets innebörd helt och hållet bestäms av unionsrätten. Innehållet i en rättsakt som antas av EU kan inte, enligt EU-dom- stolens praxis, överprövas mot nationella rättsregler, inte ens mot medlemsstaternas grundlagar.

Det här synsättet har inte varit okontroversiellt. Särskilt på om- rådet för grundläggande fri- och rättigheter har det i flera medlems- stater hävdats att i vissa situationer måste det på nationell nivå kunna prövas om en EU-rättslig regel är förenlig med det rättighetsskydd som tillkommer medborgarna enligt den nationella grundlagen. Även i Sverige har en liknande diskussion förts med utgångspunkt i be- stämmelsen i 10 kap. 6 § RF om överlåtelse av beslutanderätt.

I samband med det svenska anslutningsavtalet till EU från juni 1994 gjorde Sverige en ensidig förklaring rörande offentlighetsprin- cipen och meddelarfriheten. Regeringen förklarade att offentlighets- principen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar, och grund- lagsskyddet för meddelarfriheten, är och förblir grundläggande prin- ciper som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv.

Den ensidiga svenska förklaringen avspeglar regeringens och kon- stitutionsutskottets uttalanden i samband med överlåtelsen av be- slutanderätt. Synsättet har varit att sådan överlåtelse inte omfattar grundläggande konstitutionella principer här i landet. Handlings- offentligheten samt principerna om censurförbud, meddelarskydd och ensamansvar m.m. har framhållits i det sammanhanget. De har ansetts utgöra förutsättningar för den fria åsiktsbildningen. I kon- stitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU21 som gällde anpass- ningar i regeringsformen med anledning av EU-inträdet framhölls de nämnda principerna som icke överlåtbara. Detta hindrade dock inte utskottet från att godta ett par anpassningar av tryckfrihets- förordningen till EU-rätten. De gällde en ny delegationsregel avse- ende kommersiella annonser till skydd för hälsa och miljö och ut- ökade möjligheter för utländska medborgare att äga periodiska skrifter.

I en svarsförklaring från medlemsstaterna förklarades att de för- utsatte att Sverige som medlem i Europeiska unionen fullt ut kom- mer att följa gemenskapsrätten i detta avseende.

De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågorna blev återigen aktuella i samband med godkännandet av Lissabonfördraget. Bak- grunden var att fördraget utökade EU:s behörighet på det straff- rättsliga och polisiära området, vilket ansågs göra viss ytterligare över-

101

Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten

SOU 2020:45

låtelse av beslutanderätt nödvändig. Regeringen betonade att det var svårt att förutse hur det samarbetet skulle utvecklas. Regeringen ansåg dock att överlåtelsen inte kunde anses leda till att riksdagens ställning som det främsta statsorganet skulle urholkas i väsentlig grad och att den inte heller rörde någon av de grundläggande kon- stitutionella principer som framhölls av konstitutionsutskottet i grund- lagsärendet 1993/94 (prop. 2007/08:168 s. 66 och 67).

Konstitutionsutskottet uttalade i ett yttrande inför godkännan- det av Lissabonfördraget att utskottet vidhöll sin tidigare uppfattn- ing, nämligen att en rättsakt från EU, som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel, inte ligger inom det område där beslutanderätt har överlåtits. Om det inom ramen för EU-sam- arbetet uppstår behov av reglering som inte låter sig förenas med viktiga principer i det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet förutsätter ett deltagande från svensk sida, enligt utskottets mening, grundlagsändring och överlåtelse av ny beslutanderätt till EU som möjliggör för EU att fatta beslut i frågan (2008/09:KU3y, bet. 2008/09:UU8 s. 123 och 124).

Utskottets uttalande framstår emellertid som tveksamt från ett rent EU-rättsligt perspektiv. Enligt unionsrätten har medlemssta- terna överlåtit till EU-domstolen att avgöra var gränserna för EU:s kompetens går.

Samtidigt kan hävdas att eftersom det är medlemsstaterna som har ansett att det finns konstitutionella förutsättningar för anslut- ning till unionen och för att godkänna de olika ändringsfördragen, är det också medlemsstaterna som avgör var gränserna för den över- låtna kompetensen går. Så har t.ex. författningsdomstolen i Tyskland i de s.k. Solange-målen intagit förhållningssättet att tysk grundlag står över unionsrätten men ändå accepterat unionsrätten eftersom den inte ännu (=so lange) ansetts strida mot tysk grundlag (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 505 och 506).

Det finns olika uppfattningar i frågan om den svenska grund- lagsregleringens förhållande till EU-rätten. Detta framgår bl.a. av en debatt som under 2014 och 2015 fördes i Svensk Juristtidning (se inlägg av Olle Abrahamsson och Henrik Jermsten i SvJT 2014 s. 201 och 2015 s. 8, Göran Lambertz i SvJT 2014 s. 440 samt Magnus Schmauch i SvJT 2014 s. 520 och 2015 s. 199) och även senare diskus- sion (se t.ex. David Törngren i Ord och rätt, Festskrift till Hans- Gunnar Axberger, 2020, s. 605–608).

102

6 Tidigare lagstiftningsarbete

6.1Inledning

Det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten med detaljerade regler på grundlagsnivå har en lång historisk bakgrund. Flera av principerna i dagens tryckfrihetsförordning och yttrande- frihetsgrundlag har sitt ursprung i vår allra första tryckfrihetsförord- ning från 1766. I detta kapitel ges en kortfattad bakgrundsbeskrivning rörande grundlagarnas tillkomst.

De senaste 25 åren har lagstiftningsarbetet varit inriktat på att an- passa grundlagsskyddet till den snabba teknikutvecklingen. I kapitlet redogörs därför översiktligt för de senare årens lagstiftningsarbete och då särskilt för Mediegrundlagskommitténs betänkande.

6.2Historisk tillbakablick

1766 års tryckfrihetsförordning

År 1766 infördes Förordning om skriv- och tryckfriheten, vilket blev Sveriges första tryckfrihetsförordning. Förordningen skulle enligt sin lydelse ge den fullkomliga trygghet som en grundlag medför och förordningen gavs därför grundlagsstatus. Sverige blev därigenom det första landet i Europa med grundlagsskydd för tryckfriheten.

Före 1766 års tryckfrihetsförordning fanns bestämmelser om att alla boktryckare i riket skulle vara sammanslutna i en boktryckar- societet under kanslikollegiets uppsikt och ledning. För att starta tryckeriverksamhet krävdes tillstånd och för att trycka och ge ut en skrift krävdes dessutom godkännande av den statligt utsedda censorn. Syftet med dessa regler var att upprätthålla en statlig censur och att tillförsäkra boktryckarna vissa privilegier.

105

Tidigare lagstiftningsarbete

SOU 2020:45

Genom 1766 års tryckfrihetsförordning infördes flera av de prin- ciper som ligger till grund för det nu gällande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga systemet. Förordningen innehöll inte något allmänt censurförbud, men de censurbestämmelser som dittills gällt upphäv- des och censorsämbetet avskaffades. Offentlighetsprincipen och prin- cipen om att ingripande mot missbruk av tryckfriheten endast får göras i efterhand infördes. Undantag gjordes dock för förhandsgransk- ning av religiösa skrifter. I den nya förordningen infördes vidare en variant av exklusivitetsprincipen, dvs. principen att ingripanden på grund av missbruk av tryckfriheten inte får göras på annat sätt eller i andra fall än som anges i förordningen. Något ensamansvar för tryckfrihetsbrott infördes däremot inte men skriftens författare an- svarade i första hand. Boktryckaren kunde dock bli ansvarig om denne inte angav författarens namn på titelbladet eller inte kunde ange vem författaren var.

Utvecklingen fram till 1949 års tryckfrihetsförordning

Den starka tryckfrihet som Sverige fick genom 1766 års tryckfri- hetsförordning upprätthölls inte särskilt länge. Genom Gustav III:s statskupp 1772 var den första tiden av tryckfrihet förbi och 1774 infördes en ny tryckfrihetsförordning. Under denna tid gjordes en mängd inskränkningar av tryckfriheten och den s.k. indragningsmakten introducerades. Indragningsmakten gav hovkanslern och i sista hand Kungl. Maj:t möjligheter att hindra vidare utgivning av en periodisk skrift, således en betydande inskränkning av tryckfriheten.

Efter mordet på Gustav III 1792 vidtogs ytterligare åtgärder som begränsade tryckfriheten, bl.a. infördes censur för alla politiska skrifter.

Efter 1809 års statsvälvning intog frågan om tryckfriheten en fram- trädande plats i lagstiftningsarbetet. I 1809 års regeringsform inför- des ett principiellt stadgande som återgav tryckfrihetsförordningen dess grundlagsstatus och 1766 års principer återupplivades. Innehållet i stadgandet finns i dag i redigerat skick i den inledande ändamåls- paragrafen i 1 kap. 1 § TF.

Redan 1812 infördes dock återigen en ny och mer restriktiv tryck- frihetsförordning. Denna innefattade bl.a. en bestämmelse om krav på tillståndsbevis för att ge ut periodisk skrift och indragningsmak- ten infördes på nytt.

106

SOU 2020:45

Tidigare lagstiftningsarbete

1812 års tryckfrihetsförordning kom att gälla ända fram till att den nu gällande 1949 års tryckfrihetsförordning började tillämpas. Flera ändringar gjordes dock under åren. Bland annat infördes jury- institutionen 1815 och 1844 avskaffades indragningsmakten. År 1876 lyftes bestämmelserna om den litterära äganderätten (upphovsrätten) ut ur tryckfrihetsförordningen. En rad förändringar gjordes 1937 bl.a. avseende juryinstitutet och även avseende offentlighetsprincipen, genom att det mesta av sekretessregleringen bröts ut och fördes in i vanlig lag.

Under andra världskriget inskränktes tryckfriheten, bl.a. genom att föråldrade regler om konfiskation började tillämpas igen och att en ny ansvarsordning med ökat ansvar för tryckare infördes. Vidare infördes det ett transportförbud för skrifter vilkas innehåll kunde skada förhållandet till främmande makt. En inskränkning av censur- förbudet gjordes också, vilken innebar att riksdagen i vanlig lag kunde föreskriva om förhandsgranskning av tryckta skrifter och om förbud mot införsel av sådana skrifter till Sverige samt mot utgivning av periodisk skrift. Någon sådan lag stiftades dock inte.

6.31949 års tryckfrihetsförordning

1944 års tryckfrihetssakkunniga

År 1944 tillsattes en utredning för en fullständig översyn av tryck- frihetslagstiftningen. Utredningen (1944 års tryckfrihetssakkunniga) kom till som en reaktion på de hårda restriktioner som gällde för medierna under andra världskriget. Utredningen presenterade 1947 betänkandet Förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60). En proposition utarbetades på grundval av förslagen (prop. 1948:230) och den nya tryckfrihetsförordningen började tillämpas den 1 januari 1950.

Den nya grundlagen präglades av erfarenheterna från krigsåren och får anses ha inneburit en väsentligt förbättrad systematik och ett mera lättillgängligt regelverk. Inskränkningar som hade gjorts i tryck- friheten under andra världskriget och dessförinnan upphävdes. Den nya tryckfrihetsförordningen byggde på grundsatser som hade kom- mit till uttryck redan i 1766 års tryckfrihetsförordning och som ut- vecklats under tidens gång, bl.a. exklusivitetsprincipen, censurför- budet samt en särskild brottskatalog och rättegångsordning. Genom

107

Tidigare lagstiftningsarbete

SOU 2020:45

1949 års tryckfrihetsförordning infördes principen om dubbel täck- ning och meddelarfriheten fick ett direkt grundlagsskydd.

Utvecklingen fram till yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst

Sedan tryckfrihetsförordningen trädde i kraft 1950 har utvecklingen av skyddet för yttrandefriheten främst rört grundlagsskyddets tillämp- ningsområde. Det formella skyddet har utvidgats till att omfatta även andra skrifter än sådana som har framställts i tryckpress och till att omfatta nya medier som bl.a. tv och vissa databasöverföringar.

Vad gäller det materiella tillämpningsområdet har detta begrän- sats vid flera tillfällen genom olika undantagsbestämmelser. Här kan t.ex. nämnas att all tillämpning av grundlagsskyddet har uteslutits när det gäller barnpornografiska bilder. Det har även införts flera s.k. delegationsbestämmelser som innebär att en fråga kan regleras i van- lig lag. Så har bl.a. skett avseende marknadsföring i vissa fall och i fråga om kreditupplysningsverksamhet.

År 1966 tillkom särskild lagstiftning för radio och tv, nämligen radiolagen och radioansvarighetslagen (1966:756). Lagarna byggde i väsentliga delar på de tryckfrihetsrättsliga principerna.

Regeringen tillsatte 1970 Massmedieutredningen, en parlamenta- risk kommitté med uppdrag att utreda frågan om en enhetlig regler- ing i grundlag av yttrandefriheten i massmedier. Utredningen förslog en ny massmediegrundlag som skulle omfatta såväl tryckta skrifter som radio, television och film. Utredningen föreslog även en särskild domstol för dessa medier, en yttrandefrihetsdomstol. Förslagen kritiserades och ledde inte till ny lagstiftning utan resulterade endast i mindre ändringar i tryckfrihetsförordningen. En av ändringarna var införandet av den s.k. stencilregeln, vilken innebar att grundlags- skyddet även skulle omfatta skrifter framställda genom t.ex. stenci- lering under förutsättning att det av skriften framgick vem som hade låtit mångfaldiga den samt var och när det hade skett. Som skäl för utvidgningen anfördes att tryckningen blivit så dyr att det för den enskilde medborgarens rätt att utnyttja grundlagens skydd var av stor betydelse att billigare framställningsmetoder kunde användas (prop. 1975/76:204 s. 90). En annan förändring var att grundlagsskyd- det byggdes ut med en särskild regel om anskaffarfrihet (a. prop. s. 96–99 och 125–131).

108

SOU 2020:45

Tidigare lagstiftningsarbete

6.4Yttrandefrihetsgrundlagen

Yttrandefrihetsutredningen

År 1977 tillsattes en ny parlamentarisk kommitté, Yttrandefrihets- utredningen, med uppdrag att utreda frågan om en ny yttrandefri- hetsgrundlag. I direktiven till utredningen angavs att den nya grund- lagsregleringen i princip borde omfatta alla de medier som kunde ha särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i Sverige. Utredningen föreslog i slutbetänkandet Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) en ny yttrandefrihetsgrundlag som skulle gälla parallellt med tryckfri- hetsförordningen. Den nya grundlagen skulle omfatta program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sceniska framställningar och utställningar. En förutsätt- ning för att de två sistnämnda kategorierna skulle omfattas var att det hade utsetts en ansvarig utgivare för verksamheten.

Yttrandefrihetsutredningen förslag genomfördes inte. I stället fort- satte beredningen av frågan om grundlagsskydd för nya medier i Regeringskansliet och först 1990 kunde ett förslag till en ny yttrande- frihetsgrundlag läggas fram (prop. 1990/91:64). Yttrandefrihetsgrund- lagen antogs av riksdagen och trädde i kraft den 1 januari 1992.

Yttrandefrihetsgrundlagens innehåll

När yttrandefrihetsgrundlagen trädde i kraft omfattades yttranden i ljudradio, television och vissa massmedieföretags databaser, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupp- tagningar. Sceniska framställningar och utställningar lämnades utan- för grundlagens tillämpningsområde eftersom regeringen ansåg att det fanns många svagheter med ett sådant system och att värdet av grundlagsskydd för sådana framställningar kunde ifrågasättas.

Den s.k. databasregeln gällde under förutsättning att databasen tillhandahölls allmänheten och att den mottagande inte kunde ändra innehållet i den. För sådana databaser gav regeln grundlagsskydd om verksamheten drevs av en sådan aktör som angavs i bestämmelsen, dvs. en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå. Databasregeln innebar att det blev möjligt för massmedie- företag att i yttrandefrihetsrättsligt skyddade former erbjuda allmän-

109

Tidigare lagstiftningsarbete

SOU 2020:45

heten information också genom andra moderna medier än de som mera direkt liknade de traditionella radio- och tv-sändningarna. I det sammanhanget nämndes bl.a. videotex (ett modembaserat system för textinformation via det fasta telenätet) och andra liknande medier (se prop. 1990/91:64 s. 112).

I samband med att yttrandefrihetsgrundlagen antogs infördes också en regel avseende nya medier i dåvarande 1 kap. 7 § TF (nuvarande 1 kap. 5 § TF), den s.k. bilageregeln.

Efter tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen har arbetet med att utreda grundlagsregleringen av yttrandefriheten fortsatt och kom- mittéer och utredningar har avlöst varandra. Redan 1994 tillsattes Mediekommittén och därefter Mediegrundlagsutredningen 1999. År 2003 tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen som 2008 ombildades till Yttrandefrihetskommittén. Därefter tillsattes Medie- grundlagskommittén år 2014. Samtliga utredningar har haft i upp- drag att utreda grundlagsskyddet i förhållande till den tekniska ut- veckling som skett sedan yttrandefrihetsgrundlagens ikraftträdande.

6.5Utredningar och kommittéer efter yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst

Mediekommittén

Mediekommittén tillsattes alltså 1994. Uppdraget var att bl.a. utreda behovet av ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i nya medie- former som används för att förmedla yttranden och annan informa- tion till allmänheten. I betänkandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) föreslog kommittén bl.a. att samlingstermen tek- niska upptagningar skulle införas i yttrandefrihetsgrundlagen och att särregleringen av ljudupptagningar skulle utgå. Vidare föreslogs att databasregeln skulle utvidgas till att gälla även andra aktörer än mass- medieföretag under förutsättning att utgivningsbevis hade sökts och utfärdats för verksamheten. Kommittén övervägde även frågan om en teknikoberoende grundlagsreglering men föreslog i stället föränd- ringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Regeringen ansåg inte att tiden var mogen för den utvidgning av databasregeln som kommittén föreslagit. Kommitténs förslag i fråga om tekniska upptagningar genomfördes dock. Detta innebar att grundlagens tillämpningsområde vidgades till att omfatta även upp-

110

SOU 2020:45

Tidigare lagstiftningsarbete

tagningar med enbart text eller stillbilder (eller båda), att det klargjordes att grundlagen omfattade upptagningar med olika kombinationer av innehåll och att särbehandlingen av ljudupptagningar upphörde (se prop. 1997/98:43 och bet. 1997/98:KU19).

Mediegrundlagsutredningen

Mediegrundlagsutredningen var en parlamentarisk kommitté som tillsattes 1999, med uppdrag att bl.a. närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén lämnade i januari 2001 betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28). Även Mediegrundlagsutredningen kom till slutsatsen att kraven på teknik- oberoende kunde uppfyllas genom ändringar i den befintliga regler- ingen, dvs. i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

I enlighet med ett av Mediegrundlagsutredningens förslag utvid- gades databasregeln till att även omfatta print on demand-framställ- ningar av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder ur en databas samt viss användning av s.k. push-teknik, dvs. att en databasinne- havare som råder över innehållet i databasen sänder meddelanden till mottagarna med innehåll och tidsintervaller som har angetts i förväg (prop. 2001/02:74 och bet. 2002/03:KU8).

Vidare infördes det en möjlighet för andra än sådana massmedie- företag som nämns i databasregeln att få grundlagsskydd för data- basverksamhet genom ansökan om utgivningsbevis. Ett tillägg gjor- des även i dåvarande 1 kap. 6 § första stycket YGL (nuvarande 1 kap.

3§ andra stycket YGL) för att klargöra att direktsändningar via internet och uppspelningar via internet som startar på tider som sändaren bestämmer omfattas av regeln och alltså inte faller under databas- regeln (den s.k. webbsändningsregeln). Grundlagsändringarna trädde i kraft den 1 januari 2003.

Tryck- och yttrandefrihetsberedningen

I april 2003 tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, en stå- ende beredning som gavs uppdraget att bl.a. följa teknikutvecklingen och föreslå förändringar av tryckfrihetsförordningen och yttrande-

111

Tidigare lagstiftningsarbete

SOU 2020:45

frihetsgrundlagen. Beredningen skulle bl.a. överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen i längden var möjligt att bibehålla en teknikberoende grundlagsreglering eller om det på sikt fanns anledning att slå ihop tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen till en enda grundlag.

Beredningen lämnade i december 2004 delbetänkandet Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114) som främst hand- lade om internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen och vissa processuella frågor. I betänkandet lämnades också förslag till juster- ing av webbsändningsregelns lydelse. Förslaget syftade i den delen till att klargöra att det som faller in under regeln är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar, som består av direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer. Vidare skulle klargöras att s.k. omodererade chattsidor, dvs. webbplatser där läsarna kan skriva inlägg som inte kontrolleras före publicering, faller utanför databas- regeln. Skälet till det sistnämnda var att det inte ansågs rimligt att ensamansvaret skulle gälla för innehåll som den ansvarige inte kan påverka.

Förslagen ledde inte till lagstiftning då men frågan behandlades senare vidare av Yttrandefrihetskommittén.

Beredningen lämnade i november 2006 även debattbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). Genom betänkandet ville beredningen främst ge underlag för en bred diskussion om ett teknikoberoende grundlagsskydd och några kon- kreta förslag till lagändringar lämnades inte.

Yttrandefrihetskommittén

I maj 2008 ombildades Tryck- och yttrandefrihetsberedningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté som antog namnet Yttrande- frihetskommittén.

Yttrandefrihetskommitténs direktiv omfattade ett stort antal frågor där huvuduppgiften var att försöka hitta en ny teknikobero- ende regleringsmodell inom ramen för de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Om kommittén skulle komma fram till att det inte var möjligt att hitta en ny teknikoberoende regler- ingsmodell som gav ett tillräckligt starkt skydd var uppdraget att göra

112

SOU 2020:45

Tidigare lagstiftningsarbete

en allmän översyn av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Syftet med denna översyn skulle vara att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt.

Yttrandefrihetskommittén presenterade två delbetänkanden och ett slutbetänkande.

Det första delbetänkandet, Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14), låg till grund för regeringens proposition 2009/10:81 och ledde fram till ett antal ändringar av grundlagarna som trädde i kraft den 1 januari 2011. Dessa ändringar innebar bl.a. att grundlagsskyddet enligt yttrandefrihets- grundlagen utvidgades till att omfatta s.k. digital bio och annan offent- lig uppspelning ur databaser, att det gavs möjlighet att i lag ställa krav på viss anpassning av tv-sändningar genom tråd till personer med funk- tionsnedsättning samt en utvidgning av undantaget från censur så att det blev tillåtet med granskning och godkännande i förväg av rörliga bilder i en sådan offentlig uppspelning ur en databas som avsågs i den nya regeln. Ändringarna innebar även en förstärkning av meddelar- skyddet, bl.a. genom att det s.k. repressalieförbudet uttryckligen straffsanktionerades i grundlagarna. Vidare gjordes ändringar i webb- sändningsregeln mot bakgrund av de behov som redan Tryck- och yttrandefrihetsberedningen hade identifierat samt infördes ett för- tydligande i databasregeln av den regelns förhållande till webbsänd- ningsregeln.

I det andra delbetänkandet, Ny yttrandefrihetsgrundlag? Yttrande- frihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68), presen- terades tre möjliga regleringsmodeller för en ny yttrandefrihetsgrund- lag. Dessa benämndes ansvarsmodellen, verksamhetsmodellen och ändamålsmodellen.

Yttrandefrihetskommittén lämnade sitt slutbetänkande, En över- syn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55), i augusti 2012. Kommittén hade utarbetat ett förslag till en ny och mer teknik- oberoende grundlag, men kom i sitt slutbetänkande fram till att ytt- randefriheten bäst stärks och utvecklas genom att tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen förbättras. Ordföranden reserverade sig dock mot kommitténs bedömning och presenterade ett förslag till en ny mer teknikoberoende grundlag.

Kommittén föreslog i betänkandet bl.a. redaktionella och språkliga förändringar av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen i syfte att göra dem så tydliga och lättillämpade som möjligt.

113

Tidigare lagstiftningsarbete

SOU 2020:45

I vissa fall föreslogs att bestämmelser skulle flyttas från grundlagarna till vanlig lag. I materiellt hänseende föreslogs bl.a. vissa förändringar i databasregeln och en ny bestämmelse om internationellt rättsligt bistånd. Dessa förslag ledde dock inte till lagstiftning.

Betänkandet låg emellertid till grund för vissa lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2015. Det handlade bl.a. om att krav på särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning togs bort så att allmän åklagare och Justitiekanslern i högre grad skulle kunna bistå enskilda som t.ex. har utsatts för förtal på internet. Det var också bl.a. fråga om att införa en viss möjlighet för målsä- gande att slippa att betala rättegångskostnader i tryck- och yttrande- frihetsmål, även om han eller hon förlorar målet (prop. 2013/14:47).

Mediegrundlagskommittén

År 2014 tillsatte regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, som antog namnet Mediegrundlagskommittén. Kommittén hade till uppdrag dels att utreda vissa materiella frågor, dels att se över grund- lagarnas språk och struktur.

Språk och struktur

I sitt betänkande Ändrade mediegrundlagar (SOU 2016:58) föreslog kommittén genomgripande språkliga och redaktionella ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i syfte att underlätta förståelsen och tillämpningen av dessa. Förslagen inne- bar, förutom en modernisering av språket, bl.a. att längre paragrafer delades upp i flera och att en del paragrafer flyttades till andra ställen i grundlagarna där de ansågs passa in bättre systematiskt. Ett stort antal paragrafer fick en ny beteckning och en ny lydelse. Några be- stämmelser flyttades till tillämpningslagen.

Preskriptionsregler och ansvar för innehållet i databaser

Kommittén föreslog också vissa bestämmelser som reglerar grund- lagsskyddet för publiceringar på internet. Bland annat föreslogs ett klargörande av det förhållandet att viss information i en databas, t.ex.

114

SOU 2020:45

Tidigare lagstiftningsarbete

användarkommentarer, har tillförts av någon annan än den som driver verksamheten inte utesluter grundlagsskydd för sådana delar av data- basen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten.

Även en ny s.k. bilageregel i tryckfrihetsförordningen föreslogs. Innebörden var att innehåll i bl.a. ljud- och e-böcker under vissa för- hållanden kan ses som en bilaga till en tryckt bok. Därigenom hålls ansvaret för innehållet samlat hos en och samma person.

Kommittén föreslog vidare en ordning som ger en utgivare möj- lighet att undgå ansvar för yttrandefrihetsbrott för yttranden i en databas som publicerats för mer än ett år sedan. Om utgivaren, efter en underrättelse av Justitiekanslern eller en målsägande om att en databas innehåller sådant äldre material som innefattar yttrandefri- hetsbrott, tar bort materialet inom två veckor kan ansvar inte utkrä- vas. Bakgrunden till förslaget var ett ifrågasättande av att utgivaren ansvarade för allt innehåll på t.ex. en dagstidnings webbplats, alltså även för innehåll som publicerats efter beslut av en tidigare utgivare.

Personlig integritet, produktinformation och neutrala tobaksförpackningar

Kommittén föreslog även delegationsbestämmelser som medger be- stämmelser i vanlig lag om förbud mot offentliggörande av vissa per- sonuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär – t.ex. uppgifter om lagöverträdelser, etniskt ursprung och hälsa – när det är fråga om vissa typer av uppgiftssamlingar och när det med hänsyn till verksam- heten och de former under vilka uppgiftssamlingen tillhandahålls finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet.

I betänkandet föreslogs även att det skulle bli möjligt att i lag föreskriva om krav på att införa och på visst sätt utforma varnings- text, innehållsdeklaration eller annan liknande produktinformation.

Vad gällde frågan om krav på neutrala tobaksförpackningar kon- staterade kommittén att ett sådant krav kan komma i konflikt med tryckfrihetsrättsliga principer om etableringsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder. Kommittén lämnade ett förslag på hur en grund- lagsbestämmelse skulle kunna utformas för att möjliggöra en regler- ing i vanlig lag. Kommittén tog dock inte ställning till om någon sådan bestämmelse skulle införas.

115

Tidigare lagstiftningsarbete

SOU 2020:45

Internationell rättslig hjälp samt tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner

Vidare föreslog kommittén att det under vissa förutsättningar skulle vara möjligt att lämna internationellt rättsligt bistånd i straffrättsliga och civilrättsliga ärenden.

Kommittén föreslog också att samma krav som kan ställas på den som sänder program i tv att göra programmen tillgängliga för per- soner med funktionsnedsättning skulle kunna ställas på den som till- handahåller s.k. beställ-tv. Vidare föreslogs att det skulle bli möjligt att i lag föreskriva om skyldighet för den som sänder program i tv i tråd eller tillhandahåller beställ-tv i tråd att främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung.

2018 års grundlagsändringar

Kommitténs förslag har lett till lagstiftning som trätt i kraft den 1 januari 2019. Riksdagen antog dock inte förslaget om förbud mot offentliggörande av vissa personuppgifter, i den del det avsåg uppgifter om lagöverträdelser genom brott och liknande (prop. 2017:18/49 och bet. 2017/18:KU16). Regeringen lämnade inte något förslag rörande neutrala tobaksförpackningar.

116

7 Utvecklingen på medieområdet

7.1Inledning

Förändringen av mediemarknaden och mediekonsumtionen pågår kontinuerligt. Det är framför allt digitaliseringen och globaliseringen som ligger bakom förändringarna.

Nyheter, information och underhållning som tidigare bara var tillgänglig i tryckt form eller sändes på förbestämda tider finns nu- mera tillgänglig och uppdaterad dygnet runt. Kostnaden för att sprida information till en stor målgrupp är låg och enskilda personer kan delta i debatten på ett helt annat sätt än tidigare. Tillgången till s.k. smarta mobiltelefoner och surfplattor innebär också en möjlighet att både konsumera och producera medieinnehåll i princip oberoende av var man befinner sig. Konsumtion, men även produktion, blir alltså allt mindre bestämd till tid och rum.

Digitaliseringen har medfört att konsumtionen av traditionell tv, radio och tryckta dagstidningar minskar, medan en allt större del av mediekonsumtionen sker över internet. Det innebär att det tillkom- mer nya internetbaserade aktörer på mediemarknaden men även att de traditionella medieaktörerna i allt högre grad publicerar digitalt. Samma medieinnehåll sprids ofta på flera plattformar. När olika medier och deras användningsområden slås samman brukar man tala om medie- konvergens. Exempelvis kan samma artikel publiceras både i en tryckt tidning, på tidningsföretagets webbplats, i en app och på tidningsföre- tagets ytor i sociala medier. Artikeln kan sedan enkelt spridas vidare på andra webbplatser och i sociala medier.

Gränserna mellan olika medieformer blir också mer diffusa. Det kan vara fråga om att tidningsföretag sänder tv på sina webbplatser eller att tv-kanaler tillhandahåller skrivna artiklar.

117

Utvecklingen på medieområdet

SOU 2020:45

Det kan också handla om hur medierna konsumeras. Det är nu- mera möjligt t.ex. att titta på tv på sin dator, att surfa på sin smarta tv och att se strömmad film på mobiltelefonen.

I detta kapitel ges en översiktlig redogörelse för vissa delar av den medieutveckling som har skett i Sverige på senare år samt hur medie- konsumtionen och mediemarknaden ser ut i dag. Den statistik som redovisas är om inget annat anges hämtad från Internetstiftelsen i Sveriges rapport Svenskarna och internet 2019 (Svenskarna och inter- net), Mediebarometern 2019 från Nordicom (Mediebarometern) och Myndigheten för press, radio och tv:s rapport Medieutveckling 2019 Mediekonsumtion (Mediekonsumtion).

Rapporten Svenskarna och internet bygger på en återkommande undersökning av svenska folkets internetvanor och kartlägger inter- netanvändningens utveckling och förändring hos den svenska befolk- ningen (12 år och uppåt, utan övre gräns).

Mediebarometern är en räckviddsundersökning som belyser hur stor andel av den svenska befolkningen mellan 9 och 79 år som en genomsnittlig dag tar del av medier på olika plattformar.

Rapporten Mediekonsumtion från Myndigheten för press, radio och tv är liksom som Mediebarometern årligt återkommande och en del av myndighetens uppdrag att bevaka och följa medieutvecklingen i Sverige. Myndigheten använder sig av statistik från olika källor, bl.a. Mediebarometern och årsrapporter över tv-tittande och radio- lyssnande från MMS respektive Kantar Sifos Radiopanel TNS Sifo.

Myndigheten för press, radio och tv har också gett ut ytterligare rapporter i serien Medieutvecklingen 2019: Medieekonomi, Medie- politik och Mediemångfald.

7.2Internet och tekniken

I mitten av 1990-talet blev internet mer allmänt tillgängligt. Sverige satsade tidigt på internetinfrastruktur och subventionering av hem- datorer, vilket innebar att internetanvändningen spreds snabbt. I dag har 95 procent av befolkningen tillgång till internet i hushållet, varav mer än hälften via fiber. Av befolkningen använder 88 procent inter- net dagligen. Skillnaden är dock fortfarande stor mellan unga och gamla. Det är emellertid i den äldsta åldersgruppen som användningen ökar mest. De senaste tio åren har internetanvändningen i gruppen

118

SOU 2020:45

Utvecklingen på medieområdet

över 75 år ökat markant, vilket antas bero på att fler i denna grupp än tidigare hann bli vana internetanvändare på sina arbetsplatser. Internetanvändandet har också ökat i de lägsta åldrarna. I dag använ- der 80 procent av förskolebarnen internet. Framför allt tittar de på tv eller film i föräldrarnas mobiltelefon eller surfplatta, men de an- vänder också pedagogiska program och olika spel (Barnen och internet 2019, rapport från Internetstiftelsen i Sverige, sammanfattningen).

Bland dem som inte använder internet dagligen eller inte använ- der internet över huvud taget är äldre personer överrepresenterade. I denna grupp är det också fler som bor på landsbygden, som enbart har grundskoleutbildning eller som har låg hushållsinkomst. Den vanligaste orsaken till att inte använda internet är att man inte ser det som användbart eller intressant. Ett annat vanligt skäl är att man inte kan använda internet eller tycker att det är för krångligt.

Den största förändringen i internetvanorna beror på introduk- tionen av de smarta mobiltelefonerna. Utvecklingen för smarta tele- foner har varit explosionsartad. År 2010 hade endast 14 procent till- gång till en smart telefon och i dag har 94 procent en sådan. Numera ökar inte användningen av smarta telefoner i samma takt som tidi- gare, men telefonerna har helt förändrat våra digitala vanor. I alla åldersgrupper utom bland de allra äldsta är det numera fler som an- vänder mobiltelefon än dator vid det dagliga internetnyttjandet.

För surfplattor har utvecklingen inte varit fullt lika snabb och i dag är det 64 procent som använder en surfpatta. Användandet av surfplatta har minskat något det senaste året och är högst i ålders- gruppen 66–75 år.

En faktor som är av stor betydelse för digitaliseringen är tillgången till en säker och snabb uppkoppling. De flesta internetanvändare kopplar upp sig från hemmet och regeringens mål är att 95 procent av befolkningen ska ha tillgång till en uppkopplingshastighet om 100 Mbit/sekund senast 2020. Det finns dock fortfarande platser som har begränsad eller ingen uppkoppling.

Utbyggnaden av fibernät fortsätter emellertid, numera med högst takt på landsbygden. Befolkningen på landsbygden är nu nästan ikapp städerna vad gäller tillgång till internet via fiber. I genomsnitt är det 57 procent av befolkningen som i dag har tillgång via fiber, vilket är en dubblering sedan 2015. Under samma tid har även tillgången till mobilt bredband nära nog fördubblats. Det är dock färre och färre som tar emot internet via ADSL eller kabel-tv.

119

Utvecklingen på medieområdet

SOU 2020:45

7.3Mediekonsumtionen

Allmänt om mediekonsumtionen

I genomsnitt lägger Sveriges befolkning omkring sex timmar på medier en vanlig dag. Av den tiden utgörs cirka två timmar av rörlig bild och ytterligare cirka två timmar av ljudmedier. Drygt en timme ägnas åt textmedier medan knappt en timme ägnas åt sociala medier.

De åldersgrupper som avviker mest från genomsnittstiden är de yngsta grupperna. Den grupp som ägnar mest tid per dag åt medie- konsumtion, nästan åtta timmar, är gruppen 15–24 år. Det som är unikt för denna grupp är den omfattande tid som ägnas åt musik. Den allra yngsta åldersgruppen, 9–14 år, är den som ägnar minst tid, fem timmar, åt medier.

Även om den totala mediekonsumtionen är ganska stabil över tid har den tid som vi lägger på olika medier en vanlig dag förändrats. Allt mer mediekonsumtion sker digitalt. De medier som tidsmässigt har ökat mest är traditionella medier på digitala plattformar. Använd- ningstiden för deras traditionella plattformar har på motsvarande sätt minskat.

Den faktor som främst särskiljer traditionell mediekonsumtion från digital är ålder. De som är födda på 1990- och 2000-talet väljer i högre grad bort mediekonsumtion i traditionell form. Ett undantag är dock läsningen av tryckta böcker som fortfarande håller ställningen, kanske delvis beroende på att tryckt kurslitteratur omfattas av statistiken.

En annan trend är att antalet abonnemangstjänster på marknaden ökar. Det blir allt vanligare att ha ett eller flera abonnemang på t.ex. musik eller film. År 2018 var det första året som det var fler internet- användare som betalade för ett abonnemang på film/tv/video än för en tidningsprenumeration. Även prenumerationerna på musiktjäns- ter översteg i antal tidningsprenumerationerna. I dag har 63 procent tillgång till ett abonnemang på en strömningstjänst för tv och lika många har tillgång till en strömningstjänst för musik eller podcast/ podradio. Skillnaden är dock stor mellan yngre och äldre. Fram- för allt är det pensionärer som betalar för en tidningsprenumeration medan yngre åldersgrupper i betydligt högre grad betalar för musik- tjänster och abonnemang på film.

Fler abonnemang innebär att hushållens utgifter för medier har ökat. Utgiftsökningen har dock stannat av och uppgår nu till cirka 20 000 kronor per hushåll och år. De största utgifterna är kostnaderna

120

SOU 2020:45

Utvecklingen på medieområdet

för bredbandsuppkoppling och mobilabonnemang, därefter kom- mer utgifter för rörlig bild, inklusive public-service-avgiften, och andra abonnemang. Utgifterna för abonnemang på film, tv och musik ökade med 400 procent mellan 2014 och 2018. Utgifterna för nyhetsmedier minskar däremot. Förutom att betala i reda pengar för olika tjänster kan konsumenter sägas betala indirekt i form av användardata som kan bearbetas och kapitaliseras av telekombolag, sökmotorer och sociala nätverksmedier. Ur dessa datamängder kan beteendemönster identifieras för att t.ex. sända direktreklam (SOU 2018:50 s. 47 och 48).

Utvecklingen för olika medieslag

Dagstidningar

Den tryckta tidningen är den traditionella medieform som har på- verkats mest av de nya medievanorna. Läsningen av papperstidningar har minskat i många år. År 2002 läste 80 procent av befolkningen en dagstidning tryckt på papper en vanlig dag. I dag är den siffran 31 pro- cent. En del av minskningen kompenseras i och för sig av att det digitala läsandet har ökat. Minskningen av dagstidningsläsandet är dock även med beaktande av detta markant. Framför allt är det yngre personer som har valt bort dagstidningen medan pensionärernas dags- tidningsläsande fortfarande är högt.

Det minskade läsandet återspeglas också i att antalet prenumera- tioner på morgontidningar har sjunkit. Trenden verkar dock numera ha avstannat, vilket beror på att ökningen av digitala prenumeratio- ner i viss mån kompenserar för minskningen av prenumerationer på papperstidningar. I dag har knappt hälften av befolkningen i åldern 9–79 år tillgång till en prenumeration på en morgontidning i någon form. Med tanke på att det i åldersgruppen 25–44 år endast är 25 pro- cent som har sådan tillgång, jämfört med 70 procent i åldern 65–79 år, kan dock nedgången tänkas fortsätta framöver.

Till skillnad från morgontidningarna har den ökade digitala läs- ningen av kvällstidningar kompenserat för att läsningen av tryckta kvällstidningar har minskat. Tidningsföretag som Aftonbladet och Expressen har också i en ökad grad satsat på rörlig bild på sina webb- platser. Läsningen av kvällstidningar är mer jämnt fördelad mellan åldersgrupperna än vad beträffar morgontidningarna. Det är bara de yngsta åldersgrupperna som sticker ut med ett lägre antal läsande.

121

Utvecklingen på medieområdet

SOU 2020:45

De som läser en morgon- eller kvällstidning ägnar detta cirka

50 minuter per dag, varav i genomsnitt 20 minuter avser digital läs- ning och 30 minuter avser läsning av en papperstidning.

Tidskrifter

Tidskriftsläsandet har också minskat. I statistiken skiljer man på vecko-/månadstidningar och special-/facktidskrifter. I båda dessa kategorier har antalet läsare en genomsnittlig vecka minskat tydligt under de senaste tjugo åren. I dag läser ungefär hälften av befolk- ningen en tidskrift en genomsnittlig vecka. Även om de digitala läsarna successivt ökar är det fortfarande en majoritet som läser tidskrifter i tryckt form.

Böcker

Tryckta böcker är den enda medieform vars användning har varit relativt konstant över tid. Även om läsning och lyssnande på digitala böcker har ökat har alltså inte läsandet av tryckta böcker minskat i någon större omfattning. En genomsnittlig dag läser 34 procent av befolkningen (9–79 år) en tryckt bok. Sett på veckobasis är dock siffran högre, 48 procent läser en tryckt bok en vanlig vecka. Skönlitteratur är mest populärt. Kvinnor läser något mer än män. De flesta köper boken som de vill läsa, men det är även vanligt att låna på bibliotek.

Även om läsandet av tryckta böcker håller i sig har konsumtionen av digitala böcker stigit markant på senare år. Mellan 2016 och 2019 för- dubblades konsumtionen av digitala böcker. I åldersgruppen 12–45 år läser eller lyssnar hälften av internetanvändarna någon gång på digi- tala böcker. Sett på daglig basis är dock siffrorna lägre. Det är cirka 10 procent av befolkningen som lyssnar på en ljudbok en vanlig dag medan motsvarande siffra för läsning av e-böcker är cirka 5 procent. De som läser böcker i någon form lägger dock en genomsnittlig dag mer tid på att lyssna på ljudböcker än att läsa tryckta böcker eller e-böcker.

Försäljningen av digitala böcker sker främst via digitala abonne- mangstjänster. Övrig försäljning, av enstaka exemplar, kan ske via internetbokhandeln. Digitala böcker kan även lånas på bibliotek. Under 2019 ökade den totala bokförsäljningen med 4,9 procent räk-

122

SOU 2020:45

Utvecklingen på medieområdet

nat i antal böcker. Förklaringen till ökningen är en starkt ökande försäljning i digitala abonnemangstjänster. Försäljningen i fysisk butiksmiljö minskar dock, liksom försäljningen av tryckta böcker (Bokförsäljningsstatistiken, helåret 2019, Svenska bokhandlareföre- ningen och Svenska förläggareföreningen, s. 7).

Rörlig bild

Den totala användningen av rörlig bild på tv eller annan skärm är relativt stabil över tid. Däremot har plattformarna för tv-tittande förändrats. Det är i och för sig fortfarande 58 procent som tittar på linjär (tablålagd) tv en vanlig dag. Siffran minskar dock kontinuer- ligt. Tittartiden varierar mycket mellan olika åldersgrupper. Medan de äldre åldersgrupperna tittar allra mest på linjär tv, och då gärna på public service-kanaler, gör de yngre det i mycket mer begränsad om- fattning. Ungdomar i åldern 15–24 år tittar bara i genomsnitt 37 minu- ter per dag, till skillnad från personer över 60 år som tittar betydligt mer, 255 minuter per dag. I grupperna upp till 34 år är det i stället YouTube, tv-kanalernas play-tjänster och betaltjänster som Netflix och Viaplay som dominerar. Barn tittar mycket på videoklipp och ungdomar tittar mycket på strömmad film.

Den abonnemangsfria tjänst som har högst daglig räckvidd i be- folkningen (9–99 år) är YouTube med cirka 43 procent. Den dagliga räckvidden för SVT Play är cirka 20 procent. YouTube är även störst mätt i daglig tittartid, följt av Netflix och SVT Play. Mest tittartid över- lag läggs på SVT1 följt av TV4 (Årsrapport 2019, MMS, s. 9).

Ljudmedier (utom ljudböcker)

Det totala radiolyssnandet har gått ner över tid och framför allt är det de yngre som väljer bort radiolyssnandet. Förskjutningen från analog radio till digitalt lyssnande sker inte på motsvarande sätt som för tv-tittandet. I befolkningen är det i dag 73 procent som lyssnar på radio en genomsnittlig dag. De flesta lyssnar analogt i en radio- apparat eller i bilradion medan cirka 20 procent lyssnar på strömmad radio, dvs. direktsändningar via internet eller podcast/podradio (beställ- radio). De äldre lyssnar betydligt mer på analog radio än yngre, som i högre grad lyssnar digitalt.

123

Utvecklingen på medieområdet

SOU 2020:45

Lyssnandet på podcast/podradio innefattande både program som producerats av oberoende producenter och av traditionella radio- företag (t.ex. SR), har ökat signifikant på senare år. Sedan 2015 har lyssnandet nästan fördubblats och i dag lyssnar 55 procent av befolk- ningen (12 år och uppåt) på podcast/podradio någon gång ibland. De som lyssnar mest frekvent finns i åldersgruppen 16–35 år.

En stor förändring de senaste tio åren är hur musik konsumeras.

Idag har 63 procent av befolkningen (9–79 år) tillgång till ett abonne- mang på en musiktjänst. På daglig basis har lyssnandet fördubblats sedan 2011. Spotify är den överlägset största musiktjänsten. Bland de yngre internetanvändarna lyssnar 9 av 10 på Spotify.

Sociala medier

Användningen av sociala medier har ökat stort de senaste tio åren och i dag använder 79 procent i åldrarna 9–79 år någon social nät- verkstjänst en vanlig dag. Bland dem som använder sociala medier ägnas en genomsnittlig dag en dryg timme åt detta. Mest tid, cirka två timmar per dag, lägger åldersgruppen 15–24 år ner medan ålders- gruppen 65–79 år endast ägnar en halvtimme om dagen åt sociala medier.

Användningen av sociala medier ökar dock inte lika snabbt som tidigare. I och för sig ökar användningen av Facebook fortfarande bland äldre personer men den minskar samtidigt bland yngre. Det syns också en tydlig minskning av andelen användare som skriver och lägger upp egna inlägg och delar andras inlägg. Facebook är dock fortfarande större än andra sociala medier. Det är 61 procent av be- folkningen som använder Facebook en genomsnittlig dag. Bland barn och ungdomar är det dock Snapchat och Instagram som dominerar. Twitter och Linkedin används i betydligt mindre omfattning på dag- lig basis.

Sociala medier används framför allt för att följa vänner och familj och för underhållning. Konsumenterna är också producenter och vem som helst kan lägga ut bilder eller filmer, som andra kan ta del av och sprida. Sociala medier har också, framför allt bland de yngre, blivit en nyhetskälla och t.ex. använder 28 procent en genomsnittlig dag Facebook för nyheter och information, även om det kan noteras att många av nyheterna har sitt ursprung i traditionella medier.

124

SOU 2020:45

Utvecklingen på medieområdet

7.4Mediemarknaden

De traditionella medieföretagens ställning och villkor har i hög grad påverkats av teknikutvecklingen. Public service-företagen var t.ex. tidigare ensamma om att sända radio och tv till det svenska folket. Detta berodde på tekniska begränsningar och på att public service- företagen länge hade en monopolställning.

Islutet av 1980-talet och början av 1990-talet lanserades dock TV3, TV4 och Kanal 5 och dessa kanaler började konkurrera med public service-företagen när det gällde tv-sändningar. År 1993 med- delades de första tillstånden för kommersiell radio i FM-bandet och därmed blev även radiomediet konkurrensutsatt.

Numera finns det ett stort antal aktörer som erbjuder ett brett utbud av radio- och tv-kanaler via olika plattformar. Möjligheten att sända och tillhandahålla tv och radio via internet har sänkt många av de tidigare etableringshindren för nya aktörer och gör det lättare både för etablerade och nya aktörer, såväl svenska som internatio- nella, att nå ut med sitt innehåll till konsumenterna (Mediemångfald, s. 8–14). Mediekonvergensen gör även att gränserna mellan olika medier och medieaktörer blir mindre tydliga. I dag konkurrerar de olika medieaktörerna inte bara med dem som tillhandahåller tekniskt sett samma medier utan i större utsträckning med alla andra medie- aktörer.

Den svenska mediemarknaden präglas av en ökad ägarkoncentra- tion. Flera av landets ledande mediekoncerner har i dag verksamhet inom flera olika medieformer och förmedlar medieinnehåll via en rad olika plattformar. Den kommersiella tv-marknaden utgörs huvud- sakligen av tre aktörer, Bonnier, Nent Group och Discovery, och marknaden för kommersiell radio av två, Bauer Media och Nent Group. Det är dock SVT och SR som har störst publikandelar. Under 2018 svarade SVT för 35 procent av det traditionella tv-tittandet och SR för 75 procent av radiolyssnandet. (Medieekonomi, s. 5).

Övergången till mediekonsumtion över internet och beställ-tv innebär att andra aktörer också blivit stora. Bland dessa finns Netflix och YouTube. På området för digitala böcker är Storytel och Nextory exempel på företag som tillhandahåller abonnemangstjänster.

På musikmarknaden utmärker sig Spotify som i dag är Sveriges största medieföretag i fråga om omsättning (Medieekonomi, s. 14). Spotify tillhandahåller både musik och podcast/podradio. Den ut-

125

Utvecklingen på medieområdet

SOU 2020:45

ländska konkurrensen är dock stor, på pod-området framför allt från Apple iTunes.

Över huvud taget har globaliseringen en påtaglig inverkan på medie- marknaden. Facebook och Google är jättar i detta sammanhang. De påverkar inte bara annonsmarknaden utan även medievanor och affärs- modeller. I både USA och Europa förs debatt om hur Facebook och Googles marknadspåverkan skulle kunna regleras i t.ex. skatte- och konkurrensfrågor samt hur den användargenererade datan används. I Europa har dataskyddsförordningen (GDPR), upphovsrättsdirek- tivet och det nya AV-direktivet antagits, med skydd för konsumen- terna och upphovsrättsägarnas intressen. Hur dessa kommer att på- verka medielandskapet framöver återstår att se (Mediemångfald, s. 27).

Globaliseringen påverkar även på andra sätt det svenska medie- landskapet, bl.a. genom att ett stort antal film- och tv-producerande bolag ägs av stora utländska koncerner, t.ex. franska Banijay.

Trots ökad konkurrens klarar sig dock den svenska tv- och radio- branschen överlag relativt bra. Dagspressen har däremot drabbats hårt. Under 2018 minskade försäljningen med 6,1 procent och under de senaste tio åren har branschen förlorat cirka en tredjedel av sina intäkter. Den största förklaringen till de sjunkande intäkterna är en minskande annonsförsäljning. Även om svenska annonsörer köper reklamutrymme i större omfattning än tidigare förflyttas reklam- investeringarna från traditionella medieslag till internetbaserade re- klamkanaler och i dag går ungefär hälften av investeringarna till digi- tal marknadsföring. Konkurrensen är emellertid hård på den digitala marknaden och en allt större andel av reklamförsäljningen kan hän- föras till sökordsannonsering och reklam i sociala medier. Det här är marknadssegment som i mycket hög grad kontrolleras av Google och Facebook. Uppskattningsvis tillfaller ungefär en tredjedel av den totala reklamförsäljningen i Sverige något av de globala teknikföre- tagen (Medieekonomi, s. 5–7, 10 och 11).

Tidningsbranschen har hanterat denna situation genom struktu- rella förändringar med nedläggningar, samgåenden, samarbeten, kon- cernbildningar och stora neddragningar, inte minst redaktionellt. Antalet journalister har minskat och lokalredaktioner har lagts ner. Sedan 2013 har det också blivit allt vanligare att innehåll läggs bakom betalväggar och att olika digitala abonnemang införs (Medieekonomi, s. 39 och Mediemångfald, s. 19).

126

SOU 2020:45

Utvecklingen på medieområdet

7.5Nyhetsförmedling och demokrati

Ur ett demokratiskt perspektiv har naturligtvis medieutvecklingen stor betydelse eftersom det framför allt är via medierna som vi tar del av nyheter och annan samhällsinformation (se t.ex. Strömbäck, Demo- kratin och det förändrade medielandskapet, 2015, s. 42).

Som har framgått är det tydligt att utvecklingen går mot allt mer digital konsumtion av medier. Det finns inte anledning att tro att denna utveckling kommer att stanna av, särskilt med hänsyn till hur konsumtionen ser ut bland de yngre åldersgrupperna. Internetanvänd- ningen har krupit neråt i åldrarna, nästan alla tonåringar har en smart mobiltelefon och en stor de av de ungas liv levs på internet. För de yngre generationerna är det naturligt att all information och under- hållning finns tillgänglig dygnet runt i mobiltelefonen medan det för de äldre, som är uppvuxna i en annan tid, fortfarande är naturligt att söka information och ta del av underhållning på mer traditionella vis. Även de äldres konsumtion av digitala medier ökar dock (Medie- mångfald, s. 17 samt Svenskarna och internet, s. 13).

Det förhållandet att medier allt mer konsumeras och produceras digitalt kan förstås vara ett demokratiskt problem såtillvida att en del av befolkningen faktiskt inte använder internet över huvud taget och att det fortfarande kan finnas områden där internetkapaciteten är för låg för att t.ex. ta emot rörlig bild som kräver höghastighetsupp- koppling (se SOU 2015:94 s. 48–52).

För dem som är internetanvändare med en god uppkoppling innebär dock digitaliseringen och globaliseringen ett enormt till- gängligt utbud av information och underhållning. Eftersom tiden för medieanvändning inte ökat nämnvärt över tid innebär detta att den enskilde i mycket högre grad kan – och måste – välja vad han eller hon vill ta del av (Mediemångfald, s. 22.) Det har diskuterats om detta i ökad grad leder till att människor söker sig till källor som bekräftar de åsikter de själva redan har i olika samhällsfrågor – och därmed inte tar del av olika synvinklar (se t.ex. Weibull m.fl., Det svenska medie- landskapet: traditionella och sociala medier i samspel, 2018, s. 189).

Åandra sidan innebär digitaliseringen ökade möjligheter att på ett enkelt sätt just ta del av olika åsikter, nyheter och information samt att själv delta i samhällsdebatten, t.ex. genom att kommentera artiklar, starta en egen blogg eller YouTube-kanal eller föra diskus- sioner på sociala medier (se bl.a. Mediemångfald, s. 14). Det kan vara

127

Utvecklingen på medieområdet

SOU 2020:45

en diskussion i den lokala Facebook-gruppen eller ett upprop som får en global omfattning, t.ex. metoo-rörelsen som fick sin spridning i sociala medier.

För den svenska mediemarknaden innebär globaliseringen en ökad konkurrens, både om konsumenter och annonsörer. Det kan vara svårt för ett lokaltidningsföretag att få tillräckliga annonsintäk- ter och/eller tillräckligt många prenumeranter för att driva verksam- heten vidare. Det kan även vara svårt för större medieföretag att bedriva lokaljournalistik. Följden kan bli s.k. vita fläckar där någon egentlig mediabevakning inte finns. Även om medborgarinitiativ kan bidra till att sprida lokal information, t.ex. genom sociala medier, riskerar det bli en demokratisk förlust när lokaljournalistiken uteblir (se t.ex. SOU 2016:5 s. 109 och 110 samt Mediemångfald, s. 19).

Trots alla förändringar på mediemarknaden är det fortfarande SVT och morgontidningarna som är de största nyhetsförmedlarna. Det är 46 procent respektive 31 procent av befolkningen mellan 9 och 79 år som tar del av nyheter från dessa plattformar en genom- snittlig dag. Därefter följer i storleksordning SR, TV4, Facebook och kvällstidningar följda av andra sociala medier och YouTube. Föga förvånande är det fler äldre som tillgodogör sig nyheterna via SVT, SR och morgontidningarna medan unga i mycket högre grad än äldre använder sig av sociala medier och YouTube för att konsumera nyheter. Valet av plattform förklaras således i stor utsträckning av individens ålder. Även om det alltid har funnits större eller mindre skillnader mellan yngre och äldres nyhetsvanor, är det tydligt att det nu finns en markant generationsklyfta (Myndigheten för press, radio och tv, Medieutveckling 2018, Nyhetsvanor, s. 17).

Exakt hur mediemarknaden och mediekonsumtionen kommer att se ut framöver går det dock förstås inte att säga. Det är emellertid rimligt att anta att utvecklingen mot digitala medier och digital nyhets- konsumtion kommer att fortsätta, men hur fort utvecklingen kom- mer att gå är det svårt att sia om (Mediemångfald, s. 5).

128

8Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

8.1Uppdraget

Yttrandefrihetsgrundlagen gäller för program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige. Enligt praxis från Högsta domstolen kan programverksamhet som bedrivs i utlandet och som förmedlas hit via satellit inte anses utgå från Sverige. Avgörande för om programverksamheten bedrivs i Sverige eller i utlandet bör enligt Högsta domstolen vara var bestämmandet av programinnehållet ut- övas vid sändningen och inte var ett program faktiskt kommer till eller hur den tekniska transporten sker (NJA 2002 s. 314).

En konsekvens av att en sändning anses utgå från utlandet är att endast vissa av yttrandefrihetsgrundlagens regler kan bli tillämpliga på sändningen. Bland annat tillämpas inte yttrandefrihetsgrundlagens regler om ensamansvar på innehållet i sådana sändningar. En talan om ansvar för förtalsbrott eller andra yttrandefrihetsbrott kan där- med inte riktas mot en utgivare med stöd av yttrandefrihetsgrund- lagens bestämmelser.

Även om reglerna om ensamansvar inte gäller för dessa sändningar kan en person som medverkar i ett sådant program omfattas av ytt- randefrihetsgrundlagens regler om meddelarfrihet (11 kap. YGL och NJA 2005 s. 884).

Den sammantagna innebörden av yttrandefrihetsgrundlagens regler och Högsta domstolens praxis är att den situationen kan uppstå att en person som i egenskap av meddelare fäller ett yttrande som utgör brott inte kan hållas personligen ansvarig i en svensk domstol för sitt yttrande och att en talan med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen inte heller kan riktas mot någon utgivare här i landet.

131

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

Europadomstolen har i målet Arlewin mot Sverige (dom den 1 mars 2016) prövat en sådan situation och funnit att Sverige brutit mot artikel 6.1 i Europakonventionen om rätten till en effektiv domstols- prövning.

Mot bakgrund av denna dom och regleringens utformning ska kommittén enligt direktiven analysera hur yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för utkrävande av ansvar vid sändningar som sänds via satellit och som utgår från utlandet förhåller sig till artikel 6.1 i Europakon- ventionen. Kommittén ska vidare överväga om yttrandefrihetsgrund- lagens regler om var sändningar utgår ifrån går att upprätthålla eller om ändringar av grundlag eller annan lag krävs för att Sverige ska kunna uppfylla Europakonventionens krav på rätten till domstols- prövning när det gäller förtal och andra yttrandefrihetsbrott i sänd- ningar som sänds via satellit och som utgår från utlandet.

8.2Yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpningsområde

För att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ska vara tillämpliga krävs, förutom att ett yttrande omfattas av grund- lagarnas formella och materiella tillämpningsområde, att det också faller under deras territoriella tillämpningsområde.

Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för yttranden i tryckta skrifter och tekniska upptagningar som både framställs och sprids i Sverige. Det gäller även för program och data- basöverföringar som utgår från Sverige.

Grundlagarna omfattar dock inte enbart de medier som har en uppenbar anknytning till Sverige. Även massmedier som inte alls, eller bara i begränsad utsträckning når den svenska allmänheten kan i vissa avseenden omfattas av grundlagarnas skydd.

Reglerna om det territoriella tillämpningsområdet finns främst i

13 kap. TF och 11 kap. YGL och innebär, något förenklat, att det även i fråga om medier som inte ges ut i Sverige eller utgår härifrån, gäller ett skydd för den framställning som eventuellt sker här. Det är främst förbuden mot censur och hindrande åtgärder och en något inskränkt meddelar- och anskaffarfrihet som är tillämpliga.

132

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

8.2.1Satellitsändningar

I 1 kap. 3 § första stycket YGL anges att yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmän- heten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I tredje stycket sägs att det som föreskrivs om program i yttrandefrihets- grundlagen även gäller för program som förmedlas genom satellit- sändning som utgår från Sverige. Det som avses är alltså satellitsänd tv där signalen skickas via en satellit och tas emot med en parabol- antenn. Parabolantennen kan användas av ett hushåll eller delas av flera. Satellitsändningar kan också fångas upp och vidaresändas i kabelnätet eller i marknätet, dvs. via en radiomast med utnyttjande av frekvenser i etern (radiospektrum).

Bakgrunden till regleringen i bestämmelsens tredje stycke är att satellitsändningar inte anses riktade till allmänheten utan till satelli- ten. De omfattas alltså inte av det första stycket. Om sändningarna är avsedda att slutligt tas emot av allmänheten har det dock ansetts att de i yttrandefrihetsrättsligt hänseende ska behandlas på samma sätt som andra sändningar. Enligt tredje stycket gäller alltså det som föreskrivs om program i yttrandefrihetsgrundlagen även för program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige. Detta gäller oavsett om programmen är avsedda för den svenska allmän- heten eller ska tas emot på annat håll. För upplänkar som är ”svenska” i den i grundlagen avsedda bemärkelsen blir alltså yttrandefrihets- grundlagen som huvudregel tillämplig oavsett om sändningen riktar sig till en svensk publik eller till publik i utlandet.

Högsta domstolen tog i rättsfallet NJA 2002 s. 314 ställning till yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet på programmet Efterlyst i TV3. Programmet producerades av Strix Television Sverige AB för TV3 Broadcasting Group Limited med säte i London. Två personer som var anställda i Strixbolaget medverkade i programmet som pro- gramledare. En person väckte talan mot programledarna och Strix- bolaget och hävdade att programledarna hade uttalat sig om honom i programmet på ett sätt som utgjorde grovt förtal, eller i vart fall förtal. Han begärde skadestånd för detta. Till grund för talan mot bolaget åberopades att bolaget i egenskap av arbetsgivare svarade för de anställdas agerande i tjänsten. Programledarna och bolaget begärde att käromålet skulle avvisas på grund av rättegångshinder. De ansåg

133

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

att talan, om den över huvud taget skulle prövas enligt svensk rätt, skulle prövas enligt yttrandefrihetsgrundlagen.

Högsta domstolen prövade frågan om yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet. Domstolen konstaterade att frågan om var en sändning utgår från måste besvaras med ledning av de principer som det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet bygger på.

En sändning anses enligt förarbetena till yttrandefrihetsgrund- lagen utgå från Sverige bl.a. om upplänkningen äger rum från ut- landet efter programtransport från Sverige genom tråd eller radio- länk. Domstolen ansåg att begreppet programtransport kunde antas syfta på en rent ”teknisk” programtransport till en satellit i utlandet varifrån programmen sprids direkt till Sverige. I de fallen bedrivs ingen egentlig programverksamhet utanför Sverige och yttrandefri- hetsgrundlagen borde vara tillämplig.

Om programverksamheten däremot bedrivs i utlandet saknas i mycket förutsättningar för en tillämpning av det tryckfrihetsrätts- liga systemet med ensamansvar. Det avgörande borde enligt dom- stolen alltså inte vara var ett program faktiskt kommer till eller hur den tekniska transporten sker utan var bestämmandet över program- innehållet utövas vid sändningen.

Mot den bakgrunden och det förhållandet att det aktuella pro- grammet först sändes till TV3 i London, som stod för program- verksamheten, ansågs sändningen utgå från utlandet. Därmed var 1–9 kap. YGL (nuvarande 1–10 kap.) inte tillämpliga på sändningen.

Genom Högsta domstolens avgörande är det alltså klarlagt att även program som i många hänseenden kan uppfattas som svenska kan anses utgå från utlandet när programverksamheten bedrivs utomlands.

8.2.2Yttrandefrihetsgrundlagens reglering för sändningar som utgår från utlandet

Avgränsningen av det skydd som gäller för sändningar som inte ut- går från Sverige följer av 11 kap. YGL. Enligt 11 kap. 1 § YGL gäller endast vissa begränsade delar av yttrandefrihetsgrundlagen vid sam- tidig och oförändrad vidaresändning här i landet av program som kommer från utlandet eller förmedlas hit genom satellitsändning men som inte utgår från Sverige.

För vidaresändning i marknätet krävs sändningstillstånd. Sådana tillstånd meddelas, såvitt är aktuellt nu, av Myndigheten för press,

134

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

radio och tv. I myndighetens tillståndsregister finns bl.a. tillstånd för programtjänsterna TV3, TV6, TV10 och Kanal 5 som alla utgår från Storbritannien. Det finns även tillstånd för sändningar som utgår från t.ex. Nederländerna och Spanien. Av registret framgår inte på vilket sätt sändningarna förmedlas från utlandet till Teracom, som äger och driver marknätet. Detta kan ske både genom tråd (fiber) och via satellit. Vidaresändning kan också ske t.ex. i kabelnät. I kabel- näten vidaresänds inte bara tv-program utan även vidaresändning av radioprogram förekommer. Det är då möjligt att lyssna på radio via sin tv-box. Det kan vara både svenska och utländska radiosändningar som vidaresänds. Exempel på det sistnämnda är norska, finska och danska radiokanaler samt BBC World Service.

För dessa vidaresändningar gäller bl.a. reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet, censurförbud, förbudet mot andra hindrande åtgär- der, exklusivitetsprincipen och rätten att sända program genom tråd.

Skälen till att reglerna om ansvarsordning och ensamansvar inte har gjorts tillämpliga har snarare varit praktiska än principiella. När en sändning utgår från utlandet är det nämligen ofta inte rimligt eller möjligt att upprätthålla reglerna om ensamansvar och ansvarsord- ning. Det kan t.ex. vålla praktiska svårigheter att ställa krav på att det verkligen finns en utsedd och anmäld ansvarig utgivare.

Det har inte heller bedömts vara rimligt att låta principen om ensamansvar gälla för den som ombesörjer den samtidiga och oför- ändrade vidaresändningen, då denne saknar möjlighet att ändra inne- hållet i vad som vidareförmedlas och inte heller kan publicera några egna uppgifter. Eftersom uppgifter inte kan lämnas till vidareför- medlaren för publicering faller också ett viktigt syfte med ensam- ansvaret bort. Till detta kommer att ingen bör göras ansvarig för innehållet i en sändning som denne inte kan kontrollera i förväg (se prop. 1990/91:64 s. 54).

För program som sänds från en sändare utanför Sverige och inte samtidigt och oförändrat vidaresänds här, t.ex. program som sänds från en direktsändande satellit utan svensk anknytning, gäller bara rätten att meddela och anskaffa uppgifter och att vara anonym, och detta endast om uppgifterna har meddelats eller anskaffats här (11 kap. 7 § YGL). Den enda anknytningen till Sverige kan i dessa fall vara just att anskaffandet eller meddelandet av uppgifterna har skett här.

135

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

Meddelarfrihet

Som har nämnts ger grundlagarna alltså ett visst skydd för med- delare, anskaffare, författare och andra upphovsmän även när det rör sig om medier som inte ges ut eller på annat sätt offentliggörs i Sverige.

Typiskt sett träffar bestämmelserna korrespondenter för utländska medier som befinner sig här i landet och andra personer som lämnar meddelanden till utländska medier. Det skydd som ges brukar därför kallas för korrespondentskyddet. Korrespondentskyddet är begränsat till när uppgiftslämnandet eller anskaffandet av uppgifter sker i Sverige.

Att meddelarskydd och anskaffarfrihet gäller när det är fråga om samtidig och oförändrad vidaresändning av program som kommer från utlandet eller förmedlas hit genom satellitsändning men som inte utgår från Sverige framgår av 11 kap. 1 § andra stycket YGL jäm- förd med 11 kap. 4 och 7 §§.

Genom hänvisningen i 11 kap. 4 § till 3 § gäller dock vissa in- skränkningar i meddelarskyddet och anskaffarfriheten. Dessa är mer långtgående än när det är fråga om inhemska förhållanden. Bland annat är alla uppsåtliga åsidosättanden av tystnadsplikt undantagna, inte bara åsidosättanden som avser uppgifter som är föremål för kva- lificerad sekretess. Skyddet gäller inte heller om meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot Sveriges säkerhet. Det görs alltså inte bara undantag för de meddelar- och anskaffarbrott som räknas upp i 5 kap. 4 § första stycket YGL.

I rättsfallet NJA 2005 s. 884 prövade Högsta domstolen frågan om programledarna i samma program som i NJA 2002 s. 314 (se avsnitt 8.2.1) omfattades av meddelarfrihet enligt yttrandefrihets- grundlagen. Skadeståndstalan i målet vid tingsrätten riktades fort- farande både mot programledarna och produktionsbolaget, men frågan om programledarnas meddelarfrihet prövades i en separat mellan- dom som överklagades till Högsta domstolen.

Högsta domstolen konstaterade att reglerna om meddelarfrihet gäller för uppgifter i tv-program som sänds från sändare utanför Sverige, t.ex. vid direktsändning via satellit. Meddelarfriheten om- fattar medverkande i tv-program när meddelandet lämnas till en sådan mottagare som avses i 1 kap. 2 § YGL (nuvarande 1 kap. 10 §) för offentliggörande, dvs. till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, nyhetsbyråer och företag för framställning av

136

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

tekniska upptagningar. Ett sådant lämnande ansågs ha skett även när uppgifterna lämnats i ett direktsänt program som, efter att via kom- munikationssatellit ha sänts till ett programföretag utomlands, hade förmedlats till allmänheten. Det ansågs vidare uppenbart att det var fråga om ett publiceringsmeddelande i grundlagens mening.

Högsta domstolen slog alltså fast att programledarna omfattades av meddelarfrihet enligt yttrandefrihetsgrundlagen och att de därmed inte kunde åläggas något skadeståndsansvar, även om meddelarfri- heten i denna situation inte motsvarades av en möjlighet att utkräva ensamansvar för ett eventuellt brott mot yttrandefrihetsgrundlagen.

8.3Rätten till en effektiv domstolsprövning

Europakonventionen och Europadomstolen

I Europakonventionen, inklusive de tilläggsprotokoll till konventio- nen som har tillkommit genom åren, anges de grundläggande mate- riella fri- och rättigheter som omfattas av konventionens tillämp- ningsområde. I konventionen finns t.ex. bestämmelser om vars och ens rätt till liv och om förbud mot tortyr och omänsklig och för- nedrande behandling eller bestraffning. Det finns också bestäm- melser om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet.

Europadomstolen har primärt att pröva påstådda brott mot Europa- konventionen men kan också döma ut skadestånd till sökanden. Europadomstolen är dock ingen överinstans till nationella domstolar och myndigheter och kan därför inte upphäva en dom eller ett beslut som fattats av en nationell myndighet eller domstol.

För att konventionssystemet ska fungera tillfredsställande anses det vara viktigt att staterna, när en fråga om tolkningen av konven- tionen avgjorts av Europadomstolen, anpassar sin lagstiftning eller vidtar andra åtgärder som medför att nya situationer av samma eller liknande slag inte uppkommer eller kan klaras av utan hänvändelse till Europadomstolen (Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 41).

Några egentliga verkställighetsåtgärder kan i och för sig inte vid- tas mot en stat men konventionssystemet bygger på att staterna full- gör de förpliktelser som åläggs dem av Europadomstolen. Europa- rådets ministerkommitté har dock enligt artikel 46 i konventionen övervakande uppgifter och kan utöva påtryckningar på staterna.

137

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

Genom det fjortonde tilläggsprotokollet har dessutom en procedur införts för att utöva press på en stat som inte lojalt fullgör sin för- pliktelse att verkställa en dom av Europadomstolen. Europarådets ministerkommitté kan, om kommittén anser att en stat inte fullgör sina förpliktelser enligt en dom, hänskjuta frågan till Europadomstolen, som prövar om staten brutit mot sina förpliktelser i fråga om verk- ställigheten och som, när förpliktelserna inte fullgjorts, överlämnar till ministerkommittén att överväga vilka åtgärder detta bör föranleda (a.a. s. 39).

Artikel 6.1

I artikel 6.1 regleras rätten till domstolsprövning och till en rätts- säker process. Enligt artikeln ska var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upp- rättats enligt lag.

När det gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter har Europadomstolen slagit fast att artikel 6.1 är tillämplig under förut- sättning

•att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller en myndighet,

•att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och

•att denna rättighet är en civil rättighet.

Tvisten måste alltså vara ”reell” och ”seriös” (”genuine and of a serious nature”). Den måste gälla ett anspråk på något som är eller påstås vara en rättighet enligt inhemsk rätt. Det krävs inte att anspråket är välgrundat, utan det är tillräckligt att någon på rimliga grunder kan hävda att han eller hon har en sådan rättighet.

En typ av mål som artikel 6.1 ansetts tillämplig på är mål om skade- stånd. När målsäganden i ett brottmål för en skadeståndstalan, anses alltså målet i den delen angå målsägandens civila rättigheter.

Artikel 6.1 är också tillämplig på prövning av anklagelser för brott. Det som åsyftas är i första hand rättegångar i brottmål som mynnar

138

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

ut i ett avgörande av om en anklagad person är skyldig till brott och i fastställande av påföljden för brottet.

Även om det inte uttryckligen framgår av artikeln, innefattar artikel 6.1 en grundläggande rätt till domstolsprövning, s.k. access to court. Om det enligt nationell rätt inte finns någon behörig dom- stol i en fråga som omfattas av artikel 6.1 är det alltså fråga om ett brott mot artikeln.

Europadomstolen har i ett stort antal avgöranden slagit fast att artikel 6.1 kränkts när administrativa beslut inte har kunnat över- prövas av domstol. Det finns bl.a. flera sådana fällande domar mot Sverige med anledning av att det tidigare saknades möjlighet att få vissa förvaltningsbeslut prövade i domstol.

Europadomstolen har ofta framhållit att konventionen är avsedd att skydda rättigheter som är reella och effektiva och inte endast formella och illusoriska. För att rätten till domstolsprövning ska bli effektiv och meningsfull räcker det inte med att det finns en behörig domstol utan det måste också krävas t.ex. att domstolen prövar talan medan ett avgörande fortfarande kan få praktisk betydelse för parten och att domen kan verkställas. Det kan också finnas andra förhållan- den som gör att en dom inte får avsedd praktisk verkan. Exempelvis har kravet på en effektiv domstolsprövning inte ansetts uppfyllt när ett utdömt skadestånd reducerades genom ett åläggande att betala dom- stolskostnader som var nästan lika höga som skadeståndet (Europa- domstolens dom den 18 juli 2013 i målet Klauz mot Kroatien).

8.4Europadomstolens dom i målet Arlewin mot Sverige

Prövningen i svenska domstolar

Det aktuella programmet

Upprinnelsen till målet i Europadomstolen var att en privatperson – Arlewin – ansåg sig förtalad i tv-programmet Insider, som sändes i TV3. Programmet sändes via en satellitlänk från Sverige till det Londonbaserade företaget Viasat Broadcasting UK Ltd och därifrån skickades programmet omedelbart till en satellit som förde över pro- grammet i direktsändning till den svenska publiken.

139

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

Genom enskilt åtal avseende grovt förtal stämde Arlewin program- ledaren och begärde skadestånd. Arlewin menade att programledaren var ansvarig eftersom han också var vd för produktionsbolaget, som enligt Arlewin borde ha utsett en ansvarig utgivare.

Tingsrätten uppfattade Arlewin som att han i första hand utkrävde ansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagens regler och i andra hand enligt brottsbalken.

Med hänvisning till rättsfallet NJA 2005 s. 885 (se ovan) bestred programledaren talan. Han invände att han inte var utgivare av pro- grammet utan omfattades av meddelarfrihet enligt dåvarande 10 kap. 2 § YGL.

Domstolarnas bedömningar

Tingsrätten konstaterade i ett beslut att programmet inte hade utgått från Sverige och att föreskrifterna i 1–9 kap. (nuvarande 1–10 kap.) YGL inte var tillämpliga. Programledaren kunde därmed inte hållas ansvarig med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen. Tingsrätten avvisade därför talan i den del den avsåg ansvar och skadestånd grundat på yttrandefrihetsgrundlagen och meddelade att frågan om ansvar och skadestånd enligt brottsbalken skulle avgöras efter huvudförhand- ling i målet. Tingsrätten erinrade i beslutet om innehållet i dåvarande 10 kap. 2 § YGL och NJA 2005 s. 884, dvs. om meddelarfriheten.

Arlewin överklagade tingsrättens beslut. Vid sin prövning av över- klagandet uttalade hovrätten att Arlewin hade bevisbördan för ytt- randefrihetsgrundlagens tillämplighet, men att han inte hade visat att bestämmande över programinnehållet vid sändningen utövades från Sverige. Yttrandefrihetsgrundlagen var alltså inte tillämplig. Hovrätten avslog därför överklagandet och uttalade att annat inte hade fram- kommit i målet än att det skulle vara möjligt att föra talan vid brittisk domstol.

Arlewin överklagade till Högsta domstolen och yrkade att målet skulle återförvisas till tingsrätten. Hans argumentation utgick från att skadan uppkommit i Sverige och att han därför enligt unions- rätten, framför allt Bryssel I-förordningen,1 hade rätt att få sin talan prövad i Sverige. Han begärde också att Högsta domstolen skulle

1Rådets förordning (EG) nr 44/2001 om domstols behörighet och om erkännande och verk- ställighet av domar på privaträttens område.

140

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

inhämta ett förhandsavgörande från EU-domstolen i frågan om rätten att få talan prövad i Sverige.

Högsta domstolen avslog denna begäran med hänvisning till att tingsrätten funnit sig behörig att pröva Arlewins yrkande om skade- stånd i de delar talan vilade på annan grund än yttrandefrihetsgrund- lagen.

Domstolen avslog också begäran om prövningstillstånd. Målet lämnades åter till tingsrätten.

I tingsrätten återkallade Arlewin dock sin talan i de delar den inte redan hade avvisats. I Europadomstolen förklarade han detta med att det i realiteten inte fanns någon möjlighet till framgång med en fort- satt process eftersom domstolarna ansett att sändningen inte utgått från Sverige. Tingsrätten skrev av målet från vidare handläggning.

Prövningen i Europadomstolen

Ansökan

Arlewin vände sig till Europadomstolen och gjorde gällande att han hade berövats rätten till en effektiv domstolsprövning.

Arlewin menade att programmet var att betrakta som svenskt och att det var för dyrt och för svårt för en svensk person att väcka talan i Storbritannien för att den möjligheten skulle svara mot Europa- konventionens krav på tillgång till en effektiv domstolsprövning.

Han gjorde även gällande att Sverige hade brutit mot artikel 8 i Europakonventionen genom att inte skydda honom mot anklagelser som kränkte hans rätt till privatliv och att han inte hade fått tillgång till ett effektivt rättsmedel för att få denna kränkning prövad (artikel 13).

Europadomstolen bedömde att frågan i Arlewins fall handlade om hans rätt till skydd för privatliv på det sätt som avses i artikel 8 i konventionen. Förtalsprocessen ansågs mot den bakgrunden röra hans civila rättigheter och artikel 6.1 ansågs tillämplig. Frågan som domstolen skulle pröva var alltså i första hand om Arlewin hade fått tillgång till en effektiv domstolsprövning.

141

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

Sveriges processuella invändningar

Sveriges regering gjorde i första hand processuella invändningar. Sverige hävdade dels att Sverige inte var ansvarigt enligt konventionen eftersom programmet var utländskt, dels att Arlewin inte hade ut- tömt sina inhemska rättsmedel eftersom han inte först hade begärt ersättning av svenska staten för den påstådda konventionskränkningen.

Domstolen underkände båda dessa invändningar och Sverige fick i stället ange sin inställning i sak.

Sveriges inställning i sak

I sak motsade Sverige inte Arlewins påstående om att han saknade möjlighet till en domstolsprövning i Sverige. Sverige framhöll i stället att en stat inte behöver tillhandhålla effektiva rättsmedel för sådant som har skett i en annan stat för det fall att den andra staten har jurisdiktion. I detta fall stod det klart att Viasat Broadcasting UK Ltd hade sitt säte i Storbritannien och att Storbritannien var sändarland för TV3 enligt AV-direktivets2 regler. Detta indikerade enligt Sverige att Storbritannien hade jurisdiktion.

Dessutom pekade Sverige på att brittiska domstolar var behöriga enligt Bryssel I-förordningen. Bryssel I-förordningen innebar visser- ligen att svenska domstolar också hade jurisdiktion, men det för- hållandet att svensk domstol inte ansåg sig kunna pröva saken på- verkade enligt Sverige inte förordningens effektivitet eftersom en prövning kunde ske i Storbritannien.

Enligt den svenska regeringen hade Arlewin alltså haft tillgång till domstolsprövning, om än inte i Sverige.

Europadomstolens bedömning

Europadomstolen konstaterade att Sverige saknade ett regelverk som gjorde det möjligt för Arlewin att hålla någon ansvarig i svensk domstol för den påstådda kränkningen av hans privatliv. Frågan var då om det förhållandet att en annan stat kunde tillhandahålla ett sådant regelverk befriade Sverige från den skyldigheten.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 20 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster.

142

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

Domstolen konstaterade vidare att AV-direktivet, när det är fråga om att någons namn och rykte vanäras, inte reglerar förtalsprocessen och rätten till skadestånd för den enskilde, utan endast rätten till genmäle och liknande påföljder. Domstolen lät sig alltså inte över- tygas om att AV-direktivets jurisdiktionsregler – ens ur ett EU-rätts- ligt perspektiv – skulle avgöra vilket land som har jurisdiktion i ett fall som det aktuella.

Snarare ansågs Bryssel I-förordningen reglera jurisdiktionen en- ligt EU-rätten. Domstolen ansåg att både Storbritannien och Sverige hade jurisdiktion enligt förordningen, eftersom Viasat ansågs ha sin hemvist i Storbritannien och den skadegörande handlingen (sänd- ningen) hade skett där, medan skadan däremot hade manifesterat sig i Sverige.

Domstolen lämnade dock frågan öppen om någon EU-reglering skulle ha påverkat Sveriges skyldighet att garantera de mänskliga rättigheterna och konstaterade i stället att Sverige i vart fall inte hade visat att svensk jurisdiktion var utesluten på grund av någon sådan regel utan att det snarare var den inhemska rätten, tolkad av Högsta domstolen, som hade uteslutit jurisdiktion.

Europadomstolen hade inte några invändningar mot systemet med ensamansvar som sådant men kom fram till att innebörden av lagstiftning och praxis var att Arlewin i den aktuella situationen inte kunde hålla någon ansvarig enligt svensk lag, varken enligt yttrande- frihetsgrundlagen eller brottsbalken.

Domstolen konstaterade att det aktuella programmet hade pro- ducerats i Sverige, av svenskar, för svenskar, på det svenska språket och att annonsörerna riktade sig till den svenska marknaden. Vidare handlade programmet om kriminalitet i Sverige och den påstådda skadan hade uppstått i Sverige. Det var direktsänt och domstolen hade inte fått förklarat för sig att någon redigering eller annan inne- hållskontroll bedrevs från utlandet. Domstolen konstaterade att pro- grammet och dess sändning till sin natur var helt svenskt och menade att den svenska staten under dessa omständigheter hade en skyldighet enligt artikel 6.1 i Europakonventionen att tillhandahålla en effektiv tillgång till domstolsprövning.

Europadomstolen konstaterade att de nationella domstolarna hade tillämpat regelverket på ett sätt som gjorde att Arlewin inte kunde göra någon ansvarig för sändningen i Sverige. Att kräva att han skulle väcka talan i Storbritannien ansågs inte rimligt. Sverige hade där-

143

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

igenom förnekat honom hans rätt till domstolsprövning. Därmed förelåg en kränkning av artikel 6.1. Med denna utgång prövade inte domstolen den påstådda kränkningen av artiklarna 8 och 13 eftersom påståendena om kränkning enligt dessa artiklar inte gav upphov till några separata frågor som inte redan omfattades av prövningen av artikel 6.1.

Arlewin tilldömdes ett skadestånd om 12 000 euro.

8.5AV-direktivets regler om ursprungslandsprincipen

Som har framgått ovan byggde Sveriges argumentation i Arlewin- målet bl.a. på att Storbritannien var sändarland enligt AV-direktivet. Det direktivet är ett inremarknadsdirektiv vars huvudsakliga syfte är att underlätta för tv-sändningar mellan medlemsländerna. Direktivet omfattade ursprungligen endast tv-sändningar men utvidgades 2007 till att omfatta också beställ-tv-tjänster. Efter ändringar som antogs i november 2018 (ändringsdirektivet3) omfattar direktivet dessutom s.k. videodelningsplattformstjänster.

AV-direktivet bygger på den s.k. ursprungslands- eller sändar- landsprincipen. Principen innebär att den ansvariga medlemsstaten är skyldig att säkerställa att alla tv-sändningar som sänds av program- företag inom dess jurisdiktion överensstämmer med regelverket som gäller för sändningar avsedda för allmänheten i den egna medlems- staten. En leverantör av audiovisuella medietjänster kommer alltså att omfattas av en enda medlemsstats jurisdiktion.

Regleringen i AV-direktivet avser huvudsakligen utformning av reklam, annonsmängd och placering av annonser, skydd av minder- åriga samt innehåll som uppmanar till hat och våld.

Artikel 2 i direktivet reglerar vilken medlemsstat som är ansvarig, dvs. vilket land som har jurisdiktion.

I första hand avgörs detta utifrån var en leverantör av medietjäns- ter är etablerad. Avgörande för det är primärt var leverantören har sitt huvudkontor och var de redaktionella besluten fattas, men om detta sker i olika länder kan det avgörande bli bl.a. var en betydande del av arbetsstyrkan är verksam. Om etableringskriterierna inte är tillämp-

3Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808 av den 14 november 2018 om änd- ring av direktiv 2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlems- staternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktivet om audiovisuella medietjänster), mot bakgrund av ändrade marknadsförhållanden.

144

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

liga bestäms ansvarig medlemsstat i stället utifrån tekniska kriterier, som exempelvis var en satellitupplänk är belägen.

8.6Överväganden och förslag

8.6.1Vilken slutsats kan dras av Europadomstolens avgörande?

Kommitténs bedömning: Utifrån vad som är känt om omstän- digheterna kring det aktuella fallet går det inte att med säkerhet säga att Arlewin hade kunnat få sin rätt till en effektiv domstols- prövning tillgodosedd.

Utgångspunkter

Kommittén ska enligt direktiven analysera hur yttrandefrihetsgrund- lagens utrymme för utkrävande av ansvar vid sändningar som sänds via satellit och som utgår från utlandet förhåller sig till artikel 6.1 i Europakonventionen.

Kommitténs uppdrag i denna del har sin grund i Europadomsto- lens fällning av Sverige i Arlewin-målet och en viktig parameter är förstås hur Europadomstolens dom ska uppfattas och om Sverige, trots vad som sägs i domen, ändå skulle kunna tillgodose rätten till en effektiv domstolsprövning i en motsvarande situation.

Det går inte att utläsa ur domen att Europadomstolen ställer något krav på att det krävs en straffrättslig prövning, utan även en civil- rättslig talan om skadestånd borde kunna uppfylla Europakonven- tionens krav på en effektiv domstolsprövning. Detta är i linje med Europadomstolens bedömning i andra fall och det förhållandet att för- tal inte är straffbelagt i alla konventionsstater.

Utgångspunkten för kommittén är därför att både förutsättningarna för en straffrättslig och en skadeståndsrättslig prövning bör beaktas vid kommitténs bedömning.

Europadomstolen uttalade i och för sig att det i den aktuella situa- tionen inte fanns någon möjlighet att hålla någon ansvarig enligt den generella regleringen i brottsbalken. Huruvida ansvar enligt brotts- balken verkligen har varit helt uteslutet är dock enligt kommittén svårt att uttala sig om i efterhand eftersom Arlewin återkallade sin talan vid tingsrätten. Hans talan enligt brottsbalken prövades alltså

145

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

inte av svensk domstol. Det tycks inte heller i praxis finnas något exempel på en motsvarande situation där någon har försökt få en pröv- ning med stöd av allmänna regler i brottsbalken eller skadestånds- lagen. Något generellt hinder finns dock inte mot att föra en talan enligt brottsbalken eller skadeståndslagen när ansvarsordningen i ytt- randefrihetsgrundlagen inte är tillämplig.

Kommittén har därför analyserat vilka möjligheter det finns att i en motsvarande situation föra en sådan talan och vilka förutsätt- ningar som då måste vara uppfyllda.

Kan någon annan än meddelaren ställas till svars?

Som har framgått ovan omfattas t.ex. en programledare som uttalar sig i ett tv-program av meddelarfrihet. Så kan även vara fallet när det är fråga om en sändning av ett program från utlandet. I den situa- tionen motsvaras dock inte meddelarfriheten av något ensamansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen. För att någon annan i den situatio- nen ska ansvara straffrättsligt enligt allmänna regler krävs att denne har agerat som gärningsman eller uppfyller förutsättningarna för ett medverkansansvar.

För ett medverkansansvar krävs dock att det är fråga om medverkan till ett brott. Ett uttalande som sker med meddelarfrihet kan inte anses vara brottsligt. Kommitténs bedömning är mot den bakgrun- den att ett medverkansansvar till en gärning som omfattas av med- delarfrihet bör vara uteslutet. På samma sätt bör ett skadeståndsrätts- ligt ansvar för kränkning till följd av uttalandet inte kunna uppkomma, eftersom skadeståndsansvar för kränkning endast kan uppkomma vid brott (om meddelarfrihet och skadeståndsansvar för arbetsgivare, se Justitiekanslerns beslut den 28 januari 2003, dnr 3559-02-40).

Detta utesluter dock inte att det kan vara möjligt att utkräva straff- eller skadeståndsrättsligt ansvar av andra aktörer än med- delaren, t.ex. personer som är inblandade i produktionen, sändningen eller försäljningen av ett visst program. För straffrättsligt ansvar krävs det emellertid att personen ifråga har begått ett eget brott och alltså själv är gärningsman. Det är alltså inte fråga om medverkan till den gärning som omfattas av meddelarfrihet. Ett gärningsmannaansvar kan bli aktuellt t.ex. när någon sprider vidare ett uttalande som har ut- talats med meddelarfrihet men som annars skulle ha varit att bedöma

146

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

som förtal. Eftersom det utgör förtal även att sprida ett sådant ytt- rande vidare kan spridaren genom sitt agerande göra sig skyldig till ett eget förtalsbrott och bli straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för detta. En skadeståndstalan kan också riktas mot en juridisk per- son, men det krävs alltså att ett brott har begåtts för att det ska finnas rätt till kränkningsersättning.

Av det anförda kan den slutsatsen dras att t.ex. en vd för ett pro- duktionsbolag – om alla förutsättningar är uppfyllda – skulle kunna hållas ansvarig för spridning av ett yttrande som utgör förtal, trots att yttrandet som sådant omfattats av meddelarfrihet.

IArlewin-fallet komplicerades dock saken av att talan väcktes mot den person som var vd för produktionsbolaget men som sam- tidigt i egenskap av programledare hade meddelarfrihet. Den frågan kan ställas om det alls finns möjlighet att ställa t.ex. en vd till svars som gärningsman enligt brottsbalken trots att han eller hon i rollen som programledare har agerat med meddelarfrihet enligt yttrandefri- hetsgrundlagen. Kommitténs bedömning är att detta rimligen bör vara uteslutet.

Även frågan om uppsåt blir komplicerad när det som i Arlewin- fallet är fråga om en direktsändning och det dessutom är samma person som uttalar sig med meddelarfrihet och som möjligen skulle kunna ansvara enligt brottsbalken. I och för sig skulle en vd kunna ha uppsåt till det som sägs av någon annan i en direktsändning, i vart fall om detta sker enligt ett förutbestämt manus. Men är det fråga om ett spontant yttrande av oväntat innehåll är det inte säkert att bedöm- ningen blir densamma. I Arlewin-fallet skulle i och för sig vd:n möj- ligen kunna anses ha uppsåt oavsett om yttrandena var förutbestämda eller inte, eftersom det var han själv som uttalade dem. Detta är dock inte någon självklar bedömning.

Slutsatser

Som har framgått ovan kan det alltså t.ex. vid förtal finnas möjlighet att föra talan enligt brottsbalken och/eller skadeståndslagen i de situa- tioner när meddelarfriheten inte motsvaras av något ensamansvar. Det kan vara fråga om att föra en talan t.ex. mot vd:n för ett produk- tionsbolag eller någon annan som kan anses ansvara för sändningen av programmet.

147

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

Mot den bakgrunden kan Europadomstolens slutsats – att det varken går att föra talan enligt yttrandefrihetsgrundlagen eller brotts- balken – uppfattas som väl kategorisk. Domstolen uttalar sig dock i det enskilda fallet och utifrån den inställning som Sverige hade i målet. Som har framgått ovan invände inte Sverige mot Arlewins påstående om att det inte gick att ställa någon till svars i den aktuella situatio- nen, vilket innebär att domstolen hade att utgå från detta.

Sveriges inställning i målet kan ha sin förklaring i hur Arlewin hade lagt upp sin talan. Hans talan riktades mot den person som både var programledare för programmet och vd för produktionsbolaget. I egenskap av programledare hade personen i fråga meddelarfrihet vilket, i linje med den bedömning kommittén nyss gjort, torde inne- bära att det inte heller gick att ställa honom till svars i egenskap av vd. Det var dessutom fråga om en direktsändning vilket komplicerar uppsåtsbedömningen.

Det sätt som de svenska domstolarna har formulerat sig på ute- sluter dock inte att en prövning hade varit möjlig. Tvärtom hänvisar både tingsrätten och Högsta domstolen till den prövning som skulle ske i tingsrätten enligt brottsbalkens regler efter det att frågan om ansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen hade avvisats.

Eftersom Arlewin återkallade sin talan kom emellertid inte frågan att prövas av domstol. Det kan dock inte uteslutas att en prövning i tingsrätten hade kunnat svara mot Europakonventionens krav på en effektiv domstolsprövning. Det kan inte heller, utifrån vad som är känt, helt uteslutas att Arlewin skulle ha kunnat rikta sin talan mot någon annan person som var inblandad i produktionen eller sänd- ningen, vilket i så fall också borde kunna anses tillgodose rätten till en effektiv domstolsprövning i Europakonventionens mening.

Sammantaget anser kommittén att det, utifrån vad som är känt om omständigheterna kring det aktuella fallet, inte med säkerhet går att dra slutsatsen att Arlewin varit helt rättslös i den aktuella situa- tionen. Det är inte helt uteslutet att Arlewin hade kunnat få sin rätt till en effektiv domstolsprövning tillgodosedd. Men i avsaknad av praxis på området går det inte att säga hur en svensk domstol skulle bedöma en liknande situation.

148

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

8.6.2En effektiv domstolsprövning i Sverige

Kommitténs bedömning: Påståenden om t.ex. förtal i program av den karaktär som Europadomstolen har tagit ställning till i det aktuella målet bör kunna prövas i svensk domstol.

Trots att Arlewin-målet är ett enskilt fall och att omständigheterna var speciella visar analysen att det även kan uppkomma andra situa- tioner där det är svårt, eller kanske till och med omöjligt, att ställa någon till svars i Sverige för uttalanden i ett program som kan upp- fattas som i allt väsentligt svenskt. Även om det inte är uteslutet att någon kan ansvara för t.ex. ett eget förtalsbrott när denne sprider ett yttrande finns det andra brott, bl.a. olaga hot, där den som sprider uttalandet vidare inte ansvarar på motsvarande sätt.

Det grundläggande problemet ligger i att meddelarfriheten inte motsvaras av något ensamansvar när sändningarna inte utgår från Sverige i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Denna diskrepans kan uppfattas som motiverad och godtagbar när det är fråga om sänd- ningar med ingen eller mycket begränsad anknytning till Sverige. Det är då närmast fråga om att någon utnyttjar sin meddelarfrihet här i Sverige i förhållande till utländska medier som i huvudsak riktar sig mot en utländsk publik. Ju starkare anknytning programmen har till Sverige desto mer kan dock diskrepansen ifrågasättas och när det är fråga om sändningar av program som har så pass stark anknytning till Sverige som t.ex. program i TV3 och Kanal 5 ställs frågan på sin spets. Dessa sändningar är i allt väsentligt inriktade på en publik som bor i Sverige och som talar svenska. Programmen kan spelas in och produceras i Sverige och de vidaresänds här på ett sätt som innebär att en tittare sannolikt inte uppfattar vissa program som mindre svenska än t.ex. program i TV4.

Kommittén delar Europadomstolens bedömning att det inte är rimligt att en person som anser sig t.ex. förtalad i ett program av denna karaktär ska behöva vända sig till utländsk domstol för att få sin sak prövad. Det finns därför goda skäl för att se över den nuva- rande ordningen.

149

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

8.6.3Hur bör regleringen utformas?

Kommitténs förslag: Yttrandefrihetsgrundlagens territoriella till- lämpningsområde utvidgas genom att sådana program i tv som för- medlas hit genom satellitsändning från utlandet, men som huvud- sakligen är avsedda att tas emot här i landet, anses utgå från Sverige under förutsättning att programmet samtidigt och oförändrat vidaresänds här.

Alternativ som har förkastats

En ändring inom straffrätten eller skadeståndsrätten?

Kommittén har inledningsvis övervägt om en ändring i vanlig lag skulle kunna tillgodose enskildas rätt till en effektiv domstolspröv- ning när det är fråga om sändningar av program från utlandet som kan uppfattas som svenska. En sådan ändring skulle vara ett mindre ingripande alternativ än ändring av grundlag. Ändringen skulle syfta till att en person som anser sig vara t.ex. förtalad i ett program i exempelvis TV3 eller Kanal 5 kan få sin sak prövad i domstol trots att den som gör uttalandet omfattas av meddelarfrihet. Som har nämnts ovan är det kommitténs bedömning att både en straffrättslig prövning och en skadeståndsprocess bör kunna uppfylla kravet på en effektiv domstolsprövning.

Det straffrättsliga systemet bygger på krav på uppsåt om det inte är fråga om s.k. oaktsamhetsbrott som är straffbara även vid oakt- samhet. För att med säkerhet kunna ställa någon till svars straffrätts- ligt i den aktuella situationen skulle dock kravet på uppsåt eller oakt- samhet behöva frångås, eftersom det i vissa situationer, särskilt vid direktsändning, sannolikt inte kommer att finnas någon annan än meddelaren som har agerat uppsåtligt eller oaktsamt. Att tillskapa en straffrättslig bestämmelse som inte kräver någon form av uppsåt eller oaktsamhet vore främmande för straffrätten. Kommittén har gjort be- dömningen att detta därför inte är en framkomlig väg.

Även inom skadeståndsrätten är huvudregeln att det krävs uppsåt eller oaktsamhet. Det förekommer dock också strikt ansvar, dvs. ett ansvar oberoende av någons vållande. Rätten till skadestånd uppstår i stället genom det sätt på vilket skadan har uppstått, t.ex. genom elektrisk ström, genom luftfart eller genom oljeutsläpp från fartyg.

150

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

Det handlar alltså främst om särskilt farliga verksamheter där det bedömts att den som bedriver verksamheten bör bära ansvaret för skador som orsakas.

Kommittén har bedömt att en skadeståndsbestämmelse med strikt ansvar i och för sig skulle kunna möjliggöra ett ansvarsutkrävande. En sådan bestämmelse är dock systematiskt sett svår att förena med de situationer där det i dag förekommer strikt ansvar. Mot bakgrund av detta har alternativet med ett strikt skadeståndsansvar inte heller ansetts vara en framkomlig väg.

Kommittén har alltså inte funnit några lämpliga lösningar genom ändring av vanlig lag. Detta alternativ har därför avfärdats och kom- mittén har i stället undersökt vilka ändringar i grundlag som skulle kunna aktualiseras för att komma till rätta med problemet.

En inskränkning av meddelarfriheten?

Det förhållandet att det kan vara svårt att ställa någon till svars i de aktuella situationerna beror alltså på att meddelarfriheten inte mot- svaras av något ensamansvar.

För att lösa detta skulle meddelarfriheten kunna inskränkas av- seende vidaresändningar av program från utlandet. Detta skulle med- föra att den som lämnar uppgifter för publicering eller uttalar sig t.ex. i program i TV3 och Kanal 5 inte omfattas av meddelarfrihet utan skulle kunna ställas till svars, t.ex. för förtal, enligt brottsbalkens eller skadeståndslagens regler. Det problem som Europadomstolens avgörande tar sikte på skulle lösas med ett sådant förslag.

Eftersom en inskränkning av meddelarfriheten är en ingripande åtgärd har kommittén övervägt olika alternativ för att göra en inskränk- ning så begränsad som möjligt. Det minst ingripande alternativet skulle vara att inskränka meddelarfriheten endast för de sändningar av pro- gram som kan sägas omfattas av Europadomstolens ställningstagan- den, dvs. satellitsändningar som vidaresänds här och har stark anknyt- ning hit. Eftersom problemet torde vara störst vid direktsändningar borde inskränkningen också kunna snävas in ytterligare genom att endast avse sådana sändningar.

Kommittén anser dock att redan en sådan inskränkning av med- delarfriheten skulle utgöra ett väsentligt ingrepp i det skydd som ansetts vara en av hörnpelarna i tryck- och yttrandefrihetsrätten. En

151

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

sådan inskränkning skulle kunna minska incitamentet att lämna upp- gifter eller att medverka i de berörda tv-programmen. Kommittén anser därför att en sådan åtgärd inte kan motiveras, särskilt inte när en inskränkning skulle träffa just de program från utlandet som har starkast anknytning till Sverige.

Yttrandefrihetsgrundlagen görs helt eller delvis tillämplig på vissa vidaresändningar?

Eftersom kommittén anser att det inte finns förutsättningar att inskränka meddelarfriheten behöver en eventuell grundlagsändring säkerställa att någon annan än meddelaren kan ställas till svars. Då det rör sig om programverksamhet utomlands skulle en sådan regler- ing behöva fjärma sig från det principiella ställningstagandet att det i stora delar saknas förutsättningar att tillämpa det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga systemet med ensamansvar när programverk- samheten bedrivs i utlandet. Detta alternativ förutsätter alltså att systemet med ensamansvar i någon form kan tillämpas även om pro- gramverksamheten bedrivs utomlands.

En lösning skulle kunna vara att göra ett tillägg i den paragraf där det anges vilka delar av yttrandefrihetsgrundlagen som är tillämpliga på vidaresändning av program som kommer från utlandet eller som förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från Sverige (11 kap. 1 § YGL). Genom ett sådant tillägg skulle ytterligare bestäm- melser i yttrandefrihetsgrundlagen, däribland reglerna om ensam- ansvar och ansvarsordning, kunna göras tillämpliga på de vidaresänd- ningar som har en särskilt stark anknytning hit och för vilka det enligt kommitténs uppfattning bör finnas en möjlighet att föra en talan här.

En hänvisning skulle emellertid även behöva göras bl.a. till brotts- katalogen och de processuella bestämmelserna. Dessa regler hänger dock nära samman med övriga bestämmelser i grundlagen och kom- mitténs bedömning är att en hänvisning skulle behöva göras även till resterande bestämmelser för att undvika risken att regleringen inte blir sammanhängande.

En hänvisning i 11 kap. 1 § till grundlagen i dess helhet skulle innebära att yttrandefrihetsgrundlagens alla regler tillämpas på vissa vidaresändningar som inte utgår från Sverige. Yttrandefrihetsgrund- lagen, liksom tillämpningslagen, skiljer dock på sändningar och vidare- sändningar och det är inte självklart att den slutsatsen kan dras att

152

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

reglerna om sändningar i alla sammanhang kan tillämpas på vidare- sändningar. Det är också grundläggande för yttrandefrihetsgrund- lagens tillämpning att sändningarna utgår från Sverige. Kommittén är mot den bakgrunden inte övertygad om att det är lämpligt att för- söka lösa frågan genom en ändring av 11 kap. 1 §.

En utvidgning bör ske av det territoriella tillämpningsområdet

En utvidgning genom ett tillägg i sändningsregeln

Kommittén har kommit fram till att en bättre lösning är att utvidga yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpningsområde genom en ändring i den s.k. sändningsregeln (1 kap. 3 § YGL). Regeln om- fattar satellitsändningar som utgår från Sverige men inte satellitsänd- ningar från utlandet. Det avgörande för var en satellitsändning utgår ifrån är var programverksamheten bedrivs (NJA 2002 s. 314).

Genom ett tillägg i sändningsregeln skulle yttrandefrihetsgrund- lagens tillämplighet kunna utvidgas till vissa utländska satellitsänd- ningar av program genom att de anses utgå från Sverige även om pro- gramverksamheten bedrivs utomlands. Grundlagen skulle därmed göras tillämplig i sin helhet på sändningar av sådana program.

Det kan i och för sig tyckas inkonsekvent att uttryckligen i sänd- ningsregeln reglera vad som gäller vissa sändningar av program när det i övrigt framgår av förarbeten och praxis vad som är avgörande för om en sändning utgår från utlandet eller inte. Kommittén har därför övervägt att i lagtexten även ange vad som i dag framgår av praxis och förarbeten. Det finns dock svårigheter med att heltäckande kodifiera gällande rätt och en sådan reglering riskerar också att bli oflexibel. Kommittén har mot denna bakgrund avfärdat detta alternativ.

Den närmare utformningen av bestämmelsen

Det är förstås en långtgående åtgärd att utvidga yttrandefrihets- grundlagens tillämpningsområde till satellitsändningar som utgår från utlandet. Det finns därför skäl att noga överväga vilka sändningar som i så fall ska omfattas. Det handlar då inte bara om att någon ska kunna ställas till svars för dessa sändningars innehåll utan även om

153

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

konsekvenserna av att dessa sändningar kommer att åtnjuta grund- lagens starka skydd.

I detta sammanhang bör särskilt beaktas risken för utländsk pro- paganda och desinformation i medier av olika slag som riktas mot Sverige.

Hittills har, såvitt känt, utländska propagandasändningar inte varit riktade mot Sverige utan det har snarast varit fråga om att t.ex. en stat har använt svensk satellitkapacitet för sändningar riktade mot andra stater. Det är dock inte uteslutet att främmande makt eller icke-statliga aktörer från annat land också skulle kunna rikta sändningar mot Sverige i liknande syften. Som exempel kan nämnas desinforma- tion och annan informationspåverkan syftande till att destabilisera Sverige eller minska befolkningens försvarsvilja och motståndskraft eller t.ex. Daesh/IS-propaganda i syfte att sprida skräck eller rekry- tera anhängare.

Kommitténs utgångspunkt är att satellitsändningar av denna typ inte bör omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Över huvud taget får inte regleringen träffa för brett och bli oöverblickbar. En utvidgning av yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde bör där- för göras så snäv som möjligt och i görligaste mån begränsas till tv- program av den typ som kommitténs uppdrag avser och som Europa- domstolen har uttalat sig om.

Mot bakgrund av ovanstående anser kommittén att utvidgningen endast bör omfatta sådana satellitsändningar som vidaresänds här på det sätt som anges i 11 kap. 1 §. Det huvudsakliga skälet till detta är att program som vidaresänds här – i marknät eller kabelnät – överlag kan antas ha en avsevärt starkare anknytning till Sverige än sändningar som endast kan tas emot med en egen parabolantenn. Bestämmelsen i 11 kap. 1 § omfattar dock inte bara vidaresändning av satellitsänd- ningar av tv-program av det slag som var aktuellt i Europadom- stolens dom utan även andra satellitsändningar som når Sverige från utlandet och där anknytningen är betydligt svagare. Ibland kan den enda anknytningen till Sverige vara just att programmet vidaresänds här. Yttrandefrihetsgrundlagen bör inte omfatta sådana program utan utvidgningen bör begränsas till de program som har en tydlig och väsentlig anknytning hit och som i många avseenden uppfattas som svenska. För dessa program bör det däremot inte ha någon bety- delse att programverksamheten är förlagd utomlands utan deras starka

154

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

anknytning till Sverige i övrigt bör innebära att de ska anses utgå från Sverige.

Avgörande för anknytningen hit skulle t.ex. kunna vara att pro- grammet spelas in eller produceras i Sverige, uteslutande har en svensk publik och svenska medverkande eller att sändningen är på svenska

–eller kanske en kombination av dessa kriterier. Flera av de tänkbara kriterierna är dock svårdefinierade och ett mer övergripande krite- rium är därför att föredra.

Ett exempel på ett sådant kriterium finns i 1 kap. 17 § YGL där det anges att det i lag får meddelas föreskrifter för sändningar av program som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. Be- stämmelsen ger en öppning för att meddela föreskrifter i vanlig lag t.ex. när det är fråga om satellitsändningar som i och för sig utgår från Sverige men som huvudsakligen är avsedda att tas emot utom- lands. I 3 kap. 11 § andra stycket tillämpningslagen finns en sådan före- skrift om undantag från delar av yttrandefrihetsgrundlagen när det är fråga om program som sänds av andra än svenska programföretag och som inte är avsedda att tas emot i Sverige. Liknande uttryck an- vänds även i 11 kap. 3 § YGL och i 13 kap. 3, 4 och 7 §§ TF.

Uttrycket ”huvudsakligen är avsedda att tas emot” används alltså redan för att avgränsa yttrandefrihetsgrundlagens territoriella till- lämplighet. Det talar för att uttrycket bör kunna användas för att utvidga yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpningsområde till vissa sändningar av program som har en stark anknytning till Sverige på liknande sätt som det program som var aktuellt i fallet Arlewin. Som har framgått ovan ansåg Europadomstolen att pro- grammet var helt svenskt till sin natur mot bakgrund av att program- met hade producerats i Sverige, av svenskar, för svenskar, på det svenska språket och att annonsörerna riktade sig till den svenska marknaden. Dessutom handlade programmet om kriminalitet i Sverige och den påstådda skadan hade uppstått i Sverige.

Kommittén har vidare ställt sig frågan om utvidgningen ska om- fatta både program i radio och tv eller vara begränsad till den typ av program som avsågs i Europadomstolens dom, dvs. tv-program. Såvitt kommittén känner till finns det inte i dag några program i radio som skulle omfattas av en utvidgning av det nu aktuella slaget. Visserligen förekommer det att utländska radiokanaler vidaresänds i kabelnät men det kan inte sägas vara fråga om sändningar som huvudsakligen är avsedda att tas emot i Sverige. I nuläget ser alltså inte kommittén

155

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

något behov av att sändningar av radioprogram bör omfattas. Genom att begränsa utvidgningen till program i tv minskar också risken för att utvidgningen får oönskade konsekvenser. Regleringen bör därför begränsas till program i tv.

Kommittén föreslår alltså att sådana program som ska omfattas av utvidgningen är

•program i tv som

•förmedlas hit genom en satellitsändning som inte utgår från Sverige, men som

•huvudsakligen är avsedda att tas emot här i landet,

•om programmet samtidigt och oförändrat vidaresänds här.

Utvidgningens tillämpningsområde

I dag finns ett antal utländska programföretag som har tillstånd för vidaresändning i marknätet och därför finns i tillståndsregistret hos Myndigheten för press, radio och tv. Tv-program som sådana pro- gramföretag tillhandahåller kan omfattas av den föreslagna regler- ingen. Även utländska tv-program som vidaresänds i olika typer av kabelnät kan omfattas. Det krävs dock att det är fråga om satellit- sändningar som huvudsakligen är avsedda att tas emot i Sverige. Det är alltså enbart sådana sändningar med stark anknytning hit som kom- mer att anses utgå från Sverige.

Även med en sådan snäv avgränsning finns det givetvis skäl att beakta sannolikheten för att utländska sändningar kan komma att anpassas för att få yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Det skulle kunna vara fråga om allt från ren underhållning till t.ex. sändningar med vinklad eller osann information som syftar till att destabilisera lan- det. De medverkande skulle då omfattas av meddelarfrihet medan det skulle kunna bli svårt att ställa någon till svars här om det inte finns någon utgivare utsedd.

För att få grundlagsskydd kommer det dock att krävas både att programmen vidaresänds i Sverige och att dessa huvudsakligen är avsedda att tas emot här, vilket förutsätter inte bara att sändningen är riktad mot Sverige tekniskt sett utan att den även i andra hänse- enden har stark svensk anknytning. Mot bakgrund av detta bedömer kommittén sannolikheten för sådana anpassningar som ytterst be-

156

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

gränsad. För att helt eliminera en sådan risk skulle det dock krävas en reglering som definierar visst innehåll och utesluter detta från grundlagens tillämpningsområde. Detta är något som bör undvikas i grundlagssammanhang och kommittén anser att en sådan reglering är utesluten.

Sammanfattningsvis anser kommittén att utvidgningen av grund- lagsskyddet genom de nämnda begränsningarna blir väl avgränsad och enbart kommer att omfatta sådana program som kan uppfattas som i allt väsentligt svenska.

Det mer begränsade skydd som gäller för andra vidaresändningar kommer även fortsättningsvis att regleras i 11 kap. YGL.

Vissa konsekvenser av att sändningarna ska anses utgå från Sverige

Innebörden av att programmen kommer att anses utgå från Sverige är att yttrandefrihetsgrundlagen i sin helhet blir tillämplig på dessa. Detta har till följd att bl.a. databasregeln blir tillämplig. Yttrande- frihetsgrundlagen kommer alltså att tillämpas på de databaser som tillhandahålls av de aktuella redaktionerna (1 kap. 4 § första stycket 1 a YGL, se NJA 2001 s. 445). Följden av detta är att en utgivare ska utses och att en anmälan ska göras till Myndigheten för press, radio och tv (4 kap. 1 § YGL och 3 kap. 18 § tillämpningslagen). Utgivaren, som ska ha hemvist i Sverige, ansvarar för de yttrandefrihetsbrott som eventuellt begås på de webbplatser som redaktionen för program- men tillhandahåller, medan de som lämnar information har meddelar- frihet. Eventuella yttrandefrihetsbrott kommer att hanteras i yttrande- frihetsmål med jury och med Justitiekanslern som allmän åklagare.

Det kan diskuteras om detta är en önskvärd konsekvens, särskilt som det kan uppkomma svårigheter med att avgöra vilka webbplatser en redaktion kan anses tillhandahålla. Det bör dock beaktas att huvudanledningen till att yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsregler bör göras tillämpliga är programmens nära anknytning till Sverige och dessas likheter med andra sändningar av program som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns mot den bakgrunden inte skäl att undanta vissa regler utan yttrandefrihetsgrundlagen bör ses som ett sammanhållet ”paket” av regler som – om inte mycket starka skäl talar för annat – bör gälla i sin helhet. Även databasregeln ska

157

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

alltså vara tillämplig. Vilka webbplatser som kan anses tillhandahållas av en viss redaktion får, som i dag, avgöras i rättstillämpningen.

Förslaget innebär vidare att yttrandefrihetsgrundlagens princi- per, t.ex. om censurförbud och etableringsfrihet kommer att tilläm- pas och att endast de brott som förekommer i brottskatalogen kom- mer att vara straffbara. Prövningen ska ske med jury och med Justitie- kanslern som åklagare.

Meddelarfrihet och anskaffarfrihet kommer att gälla enligt 1 kap.

10 § YGL. Det står alltså var och en fritt att meddela och anskaffa uppgifter för publicering i dessa program. De meddelar- och anskaffar- brott som trots detta kan bli aktuella är de som anges i 5 kap. 4 §, däribland uppror, högförräderi, spioneri och oriktigt utlämnande av en allmän handling som inte är tillgänglig för var och en. Till skillnad mot andra program som sänds från sändare i utlandet gäller alltså inte de begränsningar i meddelar- och anskaffarfriheten som beskrivs i 11 kap. och som innebär bl.a. att meddelar- och anskaffarfrihet inte gäller om meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot Sveriges säkerhet.

Det förhållandet att vissa program med stark anknytning hit kommer att anses utgå från Sverige och omfattas av yttrandefrihets- grundlagen innebär dock inte att jurisdiktionen enligt radio- och tv- lagen och AV-direktivet förändras. De sändningar som i dag anses utgå från ett visst land i radio- och tv-lagens mening kommer alltså att göra det även fortsättningsvis. Till stora delar reglerar dock radio- och tv-lagen och yttrandefrihetsgrundlagen olika, om än närliggande, rättsområden och det finns inget hinder mot att ha olika jurisdiktion i dessa avseenden.

För de program som enligt förslaget kommer att omfattas av ytt- randefrihetsgrundlagen kommer Justitiekanslern vara allmän åkla- gare och påstådda brott kunna prövas i Sverige. Det förhållandet att sändningarna fortfarande kommer att vara utländska i radio- och tv- lagens mening innebär dock att granskningsnämnden inte är behörig att pröva klagomål utan att sådana även fortsättningsvis kommer att prövas av nämndens motsvarigheter i utlandet.

Detta är möjligen inte helt idealiskt men ur en enskild drabbads perspektiv får det ändå anses vara till fördel att påstådda brott kan prövas här i Sverige. Det förhållandet att jurisdiktionen skulle komma att skilja sig åt är alltså enligt kommitténs mening inte något hinder mot att låta yttrandefrihetsgrundlagen bli tillämplig på sändningarna.

158

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

8.6.4Ett ansvar införs för ägare

Kommitténs förslag: Ägaren ska svara i stället för den som be- driver sändningsverksamheten när det är fråga om program som anses utgå från Sverige enligt det föreslagna tillägget i sändnings- regeln och den som bedriver sändningsverksamheten inte hade känd hemvist i Sverige vid tiden för brottet och inte heller kan påträffas här under rättegången.

Ansvar för utgivare när programverksamheten bedrivs utomlands

Kommitténs förslag medför en skyldighet att vid straffansvar utse en utgivare för de program som omfattas av bestämmelsen. Ut- givaren ska utses av den som bedriver sändningsverksamheten. Det är utgivaren eller dennes ställföreträdare, om någon sådan har utsetts och inträtt som utgivare, som ansvarar för eventuella yttrandefrihets- brott. För det fall att någon behörig utgivare inte fanns när brottet begicks, om utgivaren var utsedd för skens skull eller inte hade de lagstadgade befogenheterna – eller om uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmänheten på föreskrivet sätt – är det den som bedriver sändningsverksamheten som ansvarar i stället (6 kap. 1 och 3 §§ YGL).

Beroende på hur anknytningen till Sverige ser ut kan en sådan lösning anses mer eller mindre tillfredsställande. Det kan förstås finnas många situationer när programverksamheten bedrivs i utlandet och det – som Högsta domstolen uttalat i rättsfallet NJA 2002 s. 314 – egentligen i mycket saknas förutsättningar för en tillämpning av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet med ensamansvar. Exempel på problem som kan uppkomma är svårigheter att utse en utgivare, eftersom det finns ett krav på att denne ska ha hemvist i Sverige.

Finns det inte någon utgivare utsedd är det svårt att se att Justitie- kanslern med framgång skulle kunna driva den frågan i utlandet. Det finns i och för sig i den situationen möjlighet att i stället ställa den som bedriver sändningsverksamheten till svars. Det kan dock vara en ut- ländsk juridisk person, med de svårigheter som detta kan innebära att utkräva ansvar i svensk domstol. Det finns inte heller skäl att anta

159

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

att de regler som finns om internationell rättslig hjälp skulle vara till någon egentlig hjälp i sammanhanget, bl.a. på grund av de krav som finns på dubbel straffbarhet.

Det kan dock erinras om möjligheten att driva en talan om skade- stånd enligt 9 kap. yttrandefrihetsgrundlagen. Skadestånd kan krävas av den som ansvarar enligt ansvarskedjan, dvs. i första hand utgivaren eller ställföreträdaren. Den som bedriver programverksamheten är emellertid också skadeståndsrättsligt ansvarig (2 § andra stycket). Det är alltså möjligt att kräva skadestånd från denne även om någon ansvarsövergång inte har skett. Till detta kommer att om någon är ansvarig för skadestånd i egenskap av ställföreträdare för en juridisk person kan skadeståndskravet riktas direkt mot den juridiska perso- nen (5 § första stycket). Ansvaret är även i detta fall solidariskt (6 §).

Krav på skadestånd kan också framställas trots att straff för brottet inte kan dömas ut på grund av preskription eller av något annat skäl, t.ex. att den som ansvarar för brottet har avlidit (7 §).

Möjligheterna att föra en skadeståndstalan är alltså inte lika begrän- sade som för en straffrättslig talan. Liknande problem som redovisats ovan kan emellertid uppkomma när det är fråga om ett utländskt pro- gramföretag som ligger bakom sändningarna.

Mot bakgrund av det anförda anser kommittén att det, för att underlätta ett ansvarsutkrävande, bör införas ytterligare ett led i an- svarskedjan när det är fråga om programverksamhet som bedrivs utomlands. För en sådan ordning kan inspiration hämtas från ansvars- kedjan för tryckta skrifter.

Ansvar för ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten

För tryckta periodiska skrifter ansvarar i första hand den ansvariga utgivaren eller dennes ställföreträdare. Om utgivaren inte är ansvarig utkrävs i stället ett ägaransvar (8 kap. 3 § TF). Kan det inte visas vem som var ägare vid utgivningen ansvarar i stället tryckaren, och i sista hand kan spridaren bli ansvarig. För tryckta skrifter som inte är periodiska är det i första hand författaren som ansvarar och därefter, något förenklat, i tur och ordning, utgivaren, förläggaren, tryckaren och spridaren.

När det gäller skrifter som är tryckta utomlands men som ges ut i Sverige gäller dock inte ansvaret för tryckaren, utan i stället för

160

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

denne ansvarar den som har låtit lämna ut skriften för spridning i Sverige. Om det inte kan visas vem denne är, eller om denne inte hade hemvist i Sverige när skriften gavs ut, är det i stället den som anses som spridare enligt 6 kap. TF som ansvarar (13 kap. 5 § TF).

På liknande sätt skulle en spridare, vilket torde motsvaras av den som vidaresänder programmet, kunna ges ett presumtionsansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Detta har dock tidigare inte ansetts vara rimligt på yttrandefrihetsgrundlagens område, då den som ombesör- jer den samtidiga och oförändrade vidaresändningen normalt sett inte kan kontrollera innehållet i förväg, saknar möjlighet att påverka innehållet i vad som vidareförmedlas och inte heller kan publicera något själv (se prop. 1990/91:64 s. 54). Det är alltså svårt att motivera att spridaren ska få ett ensamansvar på motsvarande sätt som enligt tryckfrihetsförordningen, eftersom förutsättningarna skiljer sig åt.

Ett alternativ är att i stället införa ett ägaransvar, dvs. ett ansvar för ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten. Med ett sådant ansvar kommer ägaren att presumeras känna till vad som sänds även om denne kanske inte själv är inblandad i den konkreta pro- gramverksamheten. Ägaren får genom detta ansvar ett starkt incita- ment att se till att den som bedriver verksamheten uppfyller sin skyl- dighet att utse en utgivare.

Om det är fråga om en utländsk ägare kan det i och för sig finnas liknande svårigheter med detta alternativ som med att program- företaget kan bli ansvarigt. Det är dock inte uteslutet att ägaren är ett svenskt bolag när det rör sig om sändningar som huvudsakligen är avsedda att tas emot här. Ett exempel på detta är det brittiska bolag som har tillstånd att vidaresända bl.a. TV3 i marknätet. Bolaget ägs av ett svenskt bolag, som i sin tur ägs av svenska bolag i flera led.

Mot bakgrund av ovanstående anser kommittén att det bör finnas en möjlighet att ställa ägare till svars. Det bör alltså läggas till ytter- ligare ett led i ansvarskedjan för den aktuella typen av sändningar.

Ansvaret bör, på det sätt som är brukligt i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen vara successivt, i detta fall när- mast i förhållande till det ansvar som enligt 6 kap. 3 § YGL åligger den som bedriver sändningsverksamheten. Ansvaret bör, delvis med före- bild i 6 kap. 4 § 2 och 9 kap. 4 § YGL, gå över på ägaren om den som bedriver sändningsverksamheten inte hade känd hemvist i Sverige vid tiden för brottet och inte heller kan påträffas här under rättegången,

161

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

SOU 2020:45

eftersom det främst är i den situationen som det kan finnas svårig- heter att utkräva ansvar.

Normalt sett torde en ägare vara ett bolag. En annan sak är givet- vis att det endast är fysiska personer som kan ansvara för själva brottet. Detta innebär att det utifrån allmänna principer om före- tagsansvar måste bedömas vilken eller vilka personer inom t.ex. ett företag som ska ansvara (NJA 2004 s. 574). Även om det är fråga om företag som bedriver sändningsverksamheten och som är ägare är det alltså fysiska personer inom dessa företag som kommer att ansvara för brotten. Det avgörande för ansvarsövergången blir alltså, till följd av den systematik som finns i reglerna om ansvarsordning, om den person som ska ställas till svars inte har känd hemvist i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.

Har ansvaret gått över på ägaren kan denne också bli skadestånds- skyldig (9 kap. 2 § första stycket). Skadeståndstalan kan då riktas antingen mot den fysiska person som ansvarar enligt de straffrätts- liga reglerna eller mot den juridiska personen. Eftersom dessa ansva- rar solidariskt går det också att rikta talan mot båda. Dessutom går det att rikta en skadeståndstalan mot den som bedriver program- verksamheten. Det förhållandet att ägaren läggs till i ansvarskedjan innebär alltså också en ökad möjlighet att utkräva skadestånd.

Eftersom det handlar om sändningar som huvudsakligen är av- sedda att tas emot här kan dock anknytningen till Sverige ofta antas vara så stark att problemen med att ställa en utgivare till svars inte ska överdrivas. Förslaget innebär ju att det ska finnas en utgivare som har hemvist i Sverige, och följer programföretagen detta krav så kommer det att finnas en utgivare här som kan ställas till svars för eventuella brottsliga uttalanden. Det finns inte i nuläget skäl att över- driva risken för att detta krav inte kommer att uppfyllas, särskilt då det i flertalet fall rör sig om etablerade programföretag, med lång erfarenhet av publicistisk verksamhet och ofta med stark svensk an- knytning.

8.6.5Behörig domstol

Kommitténs förslag: Yttrandefrihetsmål om sådana program som anses utgå från Sverige enligt det föreslagna tillägget i sändnings- regeln ska tas upp av Stockholms tingsrätt.

162

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit

Ett syfte med det föreslagna tillägget i sändningsregeln är att ett påstående om att ett yttrandefrihetsbrott har begåtts i den aktuella typen av sändningar ska kunna prövas i svensk domstol. Frågan är då i vilken domstol detta ska ske. Enligt 10 kap. 1 § YGL som hän- visar till 12 kap. 2 § TF ska ett yttrandefrihetsmål prövas vid den tings- rätt inom vars domkrets länsstyrelsen har sitt säte. Det avgörande för bedömningen av vilken länsstyrelse som är aktuell är enligt 7 kap. 3 § tillämpningslagen den ort varifrån sändningen av programmet har utgått.

Innebörden av kommitténs förslag är att sändningarna kommer att betraktas som svenska, men eftersom det i praktiken är fråga om sändningar från utlandet går det inte att direkt knyta dem till någon svensk ort och därmed inte heller till någon länsstyrelse eller tings- rätt. Det finns därför ett behov av att i lag ange vilken tingsrätt som ska ta upp dessa mål. Kommittén anser att Stockholms tingsrätt bör vara behörig domstol.

163

9Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

9.1Uppdraget

Skyddslagen har till syfte att ge ett förstärkt skydd till vissa bygg- nader, områden, anläggningar och objekt mot bl.a. sabotage, terrorist- brott och spioneri. Ett beslut om att en byggnad eller anläggning etc. ska utgöra ett skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till objektet. Ett sådant tillträdesförbud kan antingen förenas med, eller ersättas av, ett avbildningsförbud. Ett avbildningsförbud inne- bär att det är förbjudet att göra avbildningar, beskrivningar och mät- ningar av eller inom skyddsobjektet. Förbudet syftar till att hindra spridning av information och därmed förstärka sekretesskyddet.

Tidigare har uppfattningen varit att skyddslagens avbildnings- förbud gäller oavsett i vilket syfte avbildningen sker. Det har således ansetts otillåtet att avbilda, beskriva och mäta ett skyddsobjekt även om detta skett i syfte att avbildningen, beskrivningen eller mätningen ska publiceras i grundlagsskyddade medier. Högsta domstolen har emellertid i rättsfallet NJA 2015 s. 298 gjort bedömningen att förbudet inte går att upprätthålla när det är fråga om fotografering eller annan avbildning som utgör anskaffande av bilder för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. Skälet till detta är den grundlagsreglerade anskaffarfriheten.

I kommitténs direktiv konstateras att inskränkningen av möjlig- heten att ingripa mot en överträdelse av avbildningsförbudet aldrig varit åsyftad och utgör en påtaglig försämring av skyddet av totalför- svaret. Kommittén har därför getts i uppdrag att analysera hur skydds- lagens regler om avbildningsförbud, överträdelse av sådant förbud samt om beslag och förverkande förhåller sig till tryckfrihetsförord-

165

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

ningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler om anskaffarfrihet, censurförbud och förbud mot hindrande åtgärder. Kommittén ska också överväga om det finns behov av lagändringar för att möjliggöra avbildningsförbud och ingripanden mot överträdelser av sådana förbud med stöd av skyddslagen även när anskaffning sker för publicering i grundlagsskyddade medier.

Det ingår inte i uppdraget att överväga eller föreslå inskränkningar i grundlagarnas censurförbud.

9.2Anskaffarfriheten

I tryckfrihetsförordningen regleras anskaffarfriheten i 1 kap. 7 § andra stycket. Där anges att det står var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för att göra dem offentliga i tryckt skrift eller för att lämna dem vidare för publicering.

Bestämmelsen infördes efter den s.k. IB-affären i början på 1970- talet. I affärens rättsliga efterspel klargjordes att obehörigt anskaffande

–som i det fallet ansågs ha skett genom spioneri – inte var under- kastat tryckfrihetsförordningens regler, även om anskaffandet lett till publicering.

Mot bakgrund av IB-affären ansågs att skyddet för anskaffare skulle komma till klart uttryck i tryckfrihetsförordningen, vilket skedde genom grundlagsändringar som trädde i kraft den 1 januari 1978 (prop. 1975/76:204 s. 96–99 och 125–131). Genom lagstift- ningen klargjordes att grundlagsskyddet inte ska kunna kringgås genom att rättsliga åtgärder riktas mot gärningar som föregår en publi- cering. Anskaffarfriheten skyddar således en stor del av det journa- listiska arbetet, bl.a. intervjuer och efterforskning i arkiv.

Rätten att anskaffa uppgifter tillkommer både dem som anges i paragrafens första stycke, bl.a. författare och utgivare, och dem som har skydd enligt samma stycke, nämligen meddelare. Såvitt gäller med- delare ligger en begränsning i detta. Den som anskaffar uppgifter med avsikt att de ska publiceras men som inte själv avser att offent- liggöra dem skyddas av bestämmelsen endast om han eller hon lämnar, eller avser att lämna, uppgifterna vidare till någon i den mottagar- krets som anges i första stycket, dvs. författare, annan upphovsman, utgivare, redaktion eller nyhetsbyrå. Den som tar emot uppgifter för

166

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

att vidarebefordra dem för publicering omfattas också av anskaffar- friheten.

Skyddet för anskaffaren är oberoende av om åtgärden har full- följts genom publicering eller meddelande eller om den stannat vid anskaffandet. En förutsättning för att skyddet ska inträda är dock att anskaffarens syfte har varit att uppgiften ska offentliggöras i tryck. En invändning om att hans eller hennes syfte har varit detta får enligt förarbetena bedömas enligt vanliga principer och godtas om påstå- endet inte kan vederläggas eller framstår som helt osannolikt. Den som utan tanke på offentliggörande i tryckt skrift har skaffat en upp- gift genom brott kan dock aldrig till sitt försvar åberopa att uppgiften sedermera har publicerats i tryckt skrift (prop. 1975/76:204 s. 129).

Bestämmelsen om anskaffarfriheten i tryckfrihetsförordningen har sin motsvarighet i 1 kap. 10 § andra stycket YGL. Enligt den be- stämmelsen står det var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att meddela eller offentliggöra dem i program eller tekniska upptagningar. Liksom i tryckfrihetsförordningen an- ges att inga andra begränsningar får göras i denna frihet än dem som följer av yttrandefrihetsgrundlagen.

Begränsningar i anskaffarfriheten

För att inskränka anskaffarfriheten krävs alltså stöd i grundlag. Det måste finnas ett uttryckligt medgivande i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen för att det ska vara möjligt att ingripa mot någon som har anskaffat uppgifter för publicering i ett grund- lagsskyddat medium.

En sådan begränsning i anskaffarfriheten är att det vid anskaf- fande kan utkrävas ansvar för grova brott mot rikets säkerhet. Av 7 kap. 23 § TF framgår nämligen att straffansvar enligt vanlig lag gäller för den som anskaffar uppgifter i publiceringssyfte och därigenom gör sig skyldig till vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet såsom spioneri, högförräderi och grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Mot- svarande reglering finns i 5 kap. 5 § YGL.

Även om det för dessa anskaffarbrott är fråga om straffansvar enligt vanlig lag hanteras brotten som tryck- eller yttrandefrihets- mål, om den som har anskaffat uppgiften har offentliggjort denna i en tryckt skrift, ett program, en teknisk upptagning eller har med-

167

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

delat uppgiften till någon annan för sådant offentliggörande. I annat fall prövas brottet i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål endast om det är uppenbart att anskaffandet har skett för sådant offentliggörande (12 kap. 1 § andra stycket TF och 10 kap. 1 § YGL).

Den andra begränsningen i anskaffarfriheten regleras i 1 kap.

12 § 6 TF och innebär att grundlagarna inte hindrar att det i vanlig lag meddelas föreskrifter om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller en underrättelse har anskaf- fats. Motsvarande bestämmelse vad gäller program och tekniska upp- tagningar finns i 1 kap. 18 § YGL.

Grundlagsskyddet för anskaffande innebär alltså inte att det är tillåtet att använda metoder för anskaffande som annars är brottsliga. De gärningar som avser sättet på vilket uppgiften eller underrättelsen anskaffats faller i stället utanför tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen i både straffrättsligt och processuellt hänseende.

I förarbetena ges som exempel på sådana gärningar som träffas av undantaget brott mot post- eller telehemligheten, intrång i förvar och olovlig avlyssning eller gärningar som innefattar inbrott, egen- mäktigt förfarande, hemfridsbrott, olaga tvång, olaga hot eller mut- brott (prop. 1975/76:204 s. 97, 98 och 131).

För att en ansvarsbestämmelse angående anskaffande inte ska komma i konflikt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen krävs alltså att den avser sättet för anskaffande och inte riktar in sig på anskaffandet av viss information. Detta är inte alltid någon självklar gränsdragning. När det gäller avbildningsförbud kan det exempelvis vara svårt att avgöra om en bestämmelse endast riktar in sig på metoden för anskaffandet, t.ex. själva fotograferingen, eller om bestämmelsens tillämplighet är beroende av vad som fotogra- feras, dvs. bildinnehållet.

Det kan dock noteras att det förhållandet att anskaffandet har begåtts genom ett brott och att det inte föreligger anskaffarfrihet inte alltid behöver betyda att ansvar kan utkrävas. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2015 s. 45 uttalat att det kan finnas fall där brott i journalistiskt efterforskningsarbete inte ska medföra ansvar trots att brottet faller utanför tryckfrihetsförordningens område, eftersom ett ansvarsutkrävande i en viss situation skulle kunna stå i strid med 2 kap. 21 § regeringsformen. Enligt den bestämmelsen får yttrande- friheten och informationsfriheten begränsas i lag med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säkerhet samt förebyggande och beivrande av

168

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

brott. Det krävs dock att en sådan begränsning är godtagbar i ett demokratiskt samhälle och inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

I det angivna rättsfallet var det fråga om en reporter som på upp- drag av den ansvarige utgivaren införskaffade ett vapen i syfte att i ett reportage belysa frågan om hur lätt det är att få tag i vapen. Högsta domstolen konstaterade att det aktuella vapeninnehavet hade utgjort ett sätt att anskaffa uppgifter som föll utanför tryckfrihetsförord- ningens tillämpningsområde och resonerade kring regeringsformens bestämmelser men ansåg inte att det fanns förutsättningar för ansvars- frihet i det aktuella fallet. Däremot ansågs förutsättningar finnas för att döma till en lindrigare påföljd än vad som var föreskrivet för brottet.

9.3Censurförbudet och förbudet mot hindrande åtgärder

Förbudet mot censur

Censurförbudet innebär beträffande tryckta skrifter att framställ- ning och spridning inte får villkoras av att det allmänna granskar inne- hållet i förväg, innan det får publiceras (1 kap. 8 § första stycket TF). Förhandsgranskning är alltså förbjudet. Det grundläggande syftet med censurförbudet är att en skrift alltid ska kunna offentliggöras före ett eventuellt ingripande mot dess innehåll. Tryckfrihetsförord- ningen har därför konstruerats så att straffrättsliga åtgärder med an- ledning av innehållet får ske först i efterhand.

Förbudet mot censur gäller som huvudregel även för de medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 11 § första meningen YGL). Endast i ett avseende görs det undantag från förbudet mot förhandsgranskning. Det rör granskning och godkännande av rörliga bilder i offentliga uppspelningar ur en databas och i tekniska upp- tagningar som ska visas offentligt, s.k. biocensur. För sådan granskning och godkännande får bestämmelser meddelas i lag (1 kap. 12 YGL).

Censurförbudet gäller endast i förhållande till det allmänna och kan inte kringgås genom mer eller mindre frivilliga överenskommel- ser mellan myndigheter och den som publicerar. En myndighet kan dock erbjuda sig att granska material före en publicering, t.ex. för att kontrollera att fakta är korrekta. Det måste dock vara helt frivilligt

169

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

och får inte förknippas med något krav på att publicisten ska följa myndighetens synpunkter.

Förbudet mot hindrande åtgärder

Att nå ut med en grundlagsskyddad framställning kan förhindras genom andra åtgärder än regelrätt censur. Censurförbudet komplet- teras därför av förbudet mot hindrande åtgärder. Det innebär, när det gäller tryckta skrifter, att en myndighet eller annat allmänt organ inte får hindra tryckning, utgivning eller spridning av skriften på grund av dess innehåll om åtgärden inte har stöd i tryckfrihetsförordningen (1 kap. 8 § andra stycket TF). Motsvarande förbud gäller för de medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen och innebär att myndig- heter eller andra allmänna organ inte på grund av innehållet får för- bjuda eller hindra framställning, offentliggörande eller spridning av program eller tekniska upptagningar (1 kap. 11 § andra meningen YGL).

För att en åtgärd ska vara otillåten krävs inte att det är fråga om ett oöverstigligt hinder utan det är tillräckligt att åtgärden negativt påverkar möjligheten för en framställning att nå ut.

Hindersförbudet är begränsat till hinder som grundar sig på fram- ställningens kända eller förväntade innehåll. Det innebär att gene- rella hinder, t.ex. pappersransonering eller skatt på tidningar, inte berörs av regeln, i vart fall inte så länge som de inte grundar sig på det förväntade innehållet i tidningarna. Ordningsregler är också accep- tabla så länge som de är generella och inte grundar sig på innehållet i en framställning.

Detta innebär att det är i sin ordning att ha ett förbud mot att sälja tidningar på allmän på plats, om förbudet inte beror på inne- hållet. Det är också acceptabelt att i en lokal ordningsstadga t.ex. kräva polistillstånd för att affischera på allmän plats. Däremot är det otillåtet att specifikt förbjuda t.ex. valaffischering, eftersom ett sådant beslut riktar in sig på affischernas innehåll. På en plats där det i och för sig är tillåtet att sprida tryckta skrifter kan ordningsmakten inte ingripa mot spridandet med hänvisning till att dess innehåll ger upp- hov till ordningsstörningar. Om det däremot är själva spridningssättet som är ordningsstörande kan ingripande ske. Denna gräns kan ibland vara svår att dra.

170

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

Till förbudet mot hindrande åtgärder hör även att det allmänna inte på grund av innehållet i en framställning får förbjuda eller hindra innehav av tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot program eller kunna uppfatta innehållet i tekniska upptagningar. Det får inte heller meddelas förbud mot att anlägga trådnät för sändning av radio- eller tv-program (1 kap. 13 § YGL).

Förbudet mot hindrande åtgärder gäller, liksom censurförbudet, endast det allmänna. Det står alltså privata näringsidkare fritt att t.ex. besluta att inte sälja vissa typer av tidningar.

Förbudet mot hindrande åtgärder gäller inte för åtgärder som har stöd i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Det innebär att t.ex. grundlagarnas bestämmelser om beslag, kon- fiskering och utgivningsförbud inte påverkas av förbudet. Ett annat sådant exempel är yttrandefrihetsgrundlagens undantag från etabler- ingsfriheten för bl.a. marksänd ljudradio och tv.

9.4Regler om beslag på tryck- och yttrandefrihetens område

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller särskilda regler om beslag. Reglerna gäller dels utredningsbeslag, dels konfiskationsbeslag (10 kap. TF och 8 kap. YGL).

Bestämmelserna om utredningsbeslag innebär att en tryckt skrift, en teknisk upptagning eller en print on demand-framställning kan tas i beslag för att säkra bevis om brott eller få tillgång till ett utrednings- underlag. Ett sådant beslag kan endast omfatta enstaka exemplar och får inte syfta till att begränsa spridningen av framställningen.

Framställningens spridning kan dock begränsas genom konfiska- tionsbeslag som syftar till att säkerställa en eventuell konfiskation. För sådant beslag krävs att det bedöms vara fråga om ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott och att framställningen inte redan har spritts på ett sådant sätt så att konfiskation saknar mening.

I övrigt gäller rättegångsbalkens regler om tvångsmedel enligt grundlagarnas hänvisning till vanlig lag i frågor som inte har reglerats i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (14 kap. 6 § TF och 12 kap. 4 § YGL).

171

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

9.5Totalförsvarets skyddsbehov

Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Det består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Under högsta beredskap är totalförsvaret all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Detta framgår av 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Enligt 1 § förordningen (2007:1266) med instruktion för För- svarsmakten ska Försvarsmakten upprätthålla och utveckla ett militärt försvar som ytterst kan möta ett väpnat angrepp. Försvarsmakten ska försvara Sverige och främja svensk säkerhet samt upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet (2 §).

Det civila försvaret utgörs av verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situa- tioner då beredskapen höjs. Verksamheten bedrivs av statliga myndig- heter, kommuner, regioner, privata företag och frivilligorganisationer, och avser skydd av befolkningen, säkerställande av samhällsviktiga funktioner och övriga samhällets stöd till Försvarsmakten.

Att kunna upprätthålla totalförsvarets skyddsvärden är grundläg- gande för Sveriges säkerhet. En viktig del i detta är skyddet av upp- gifter som rör totalförsvaret och som omfattas av försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). För- svarssekretess gäller för uppgifter som rör verksamhet för att för- svara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verk- samhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller som huvudregel i högst 40 år, men den kan i vissa fall gälla längre. Enligt 4 § offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:641) gäller sekretessen i högst 150 år om uppgifterna rör geografisk information om militärgeografiska förhållanden, rikets fasta försvarsanläggningar för krigsbruk, underhållsanläggningar som kan röja försvarets grupperingar, planerade försvarsanläggningar i form av mineringar och andra hinder eller militärtekniska forskningsresul- tat. Vidare gäller sekretessen i högst 95 år om uppgifterna rör under- rättelseverksamheten inom underrättelse- och säkerhetstjänsten.

Att de intressen som försvarssekretessen avser att skydda har be- dömts vara särskilt skyddsvärda framgår även av att det i offentlig- hets- och sekretesslagen ges utrymme att föreskriva att endast viss

172

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

myndighet får pröva frågan om utlämnande till enskild av allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet och att meddelarfriheten är inskränkt då det handlar om uppgifter som om- fattas av försvarssekretess (2 kap. 17 § andra stycket TF samt 15 kap.

5och 6 §§ offentlighets- och sekretesslagen). Innebörden av detta är att en meddelare kan göra sig skyldig till vissa uppräknade meddelar- brott, bl.a. spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, oriktigt utlämnande av allmän handling som omfattas av sekretess och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i sär- skild lag, dvs. offentlighets- och sekretesslagen (7 kap. 22 § TF och

5kap. 4 § YGL).

Försvarshemliga uppgifter särregleras även på andra sätt. Det är t.ex. enbart vissa statsråd eller regeringen som är behöriga att i vissa fall pröva en begäran om utlämnande när det är fråga om kvalificerat hemliga handlingar (1 § offentlighets- och sekretessförordningen).

9.6Skyddslagen

Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet). Säkerhetsskydds- lagen fastställer att det i sådana verksamheter ska finnas det säker- hetsskydd som behövs för att skydda verksamheten mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten, samt för att skydda säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter i andra fall (1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen). Säkerhetsskydd består av tre typer av säkerhetsskyddsåtgärder: informationssäkerhet, fysisk säker- het och personalsäkerhet (2 kap. 2–4 §§).

Skyddslagen ger möjlighet att förstärka säkerhetsskyddsåtgärden fysisk säkerhet för de särskilt känsliga verksamheter som omfattas av skyddslagen. Lagen har till syfte att ge ett förstärkt skydd för vissa byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabo- tage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga upp- gifter som rör totalförsvaret och grovt rån (1 §). Ett beslut om skydds- objekt kan omfatta vissa civila och militära byggnader, anläggningar, områden och objekt. I lagen preciseras närmare vilka typer av bygg- nader m.m. det kan vara fråga om (4–6 §§). Beslutet innebär att skydds-

173

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

objektet kan bevakas på ett visst sätt och att obehöriga personer inte har tillträde dit. Den som överträder förbud enligt skyddslagen kan dömas till straffansvar.

9.6.1Beslut om skyddsobjekt

Vad kan beslutas vara skyddsobjekt?

Som exempel på byggnader, andra anläggningar, områden och objekt som kan beslutas vara civila skyddsobjekt kan nämnas statschefens, tronföljarens och statsministerns bostäder samt byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjande- rätt till och som disponeras av riksdagen eller riksdagsförvaltningen. Enligt lagen kan även beslut fattas om att vissa andra byggnader och anläggningar som används av staten och kommunerna för specifika ändamål ska vara skyddsobjekt, och också andra byggnader, anlägg- ningar och områden, bl.a. sådana som är avsedda för energiförsörj- ning, vattenförsörjning och för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Exempel på detta är flygplatser, kärnkraftverk, vatten- kraftverk, polisstationer, kriminalvårdsanstalter och sådana byggnader

m.m.som används för posthantering, alarmering och försörjning med livsmedel, men även fartyg som används för transport av kärnämnen.

Bland byggnader, anläggningar och områden som kan beslutas vara militära skyddsobjekt finns sådana som ägs eller nyttjas av För- svarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut. Vidare omfattas sådana områden där dessa myndigheter tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territoriet eller för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige. Det kan också bl.a. vara områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete bedriver övningar. Även militära fartyg och luftfartyg och vissa militära fordon kan vara skyddsobjekt.

Beslut kan fattas om att även andra byggnader, anläggningar och områden ska vara skyddsobjekt, om de är av betydelse för totalför- svaret och det råder höjd beredskap, eller under annan tid som reger- ingen beslutar om med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap. Under samma förhållanden kan lok och järnvägsvagnar beslutas vara skydds- objekt.

174

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

Vem beslutar om skyddsobjekt?

Beslut om skyddsobjekt fattas, förutom av regeringen, av Försvars- makten när det gäller militära skyddsobjekt, av Säkerhetspolisen be- träffande statsministerns tjänstebostäder och av länsstyrelserna när det är fråga om andra civila skyddsobjekt.

Ett sådant beslut, som innefattar tillträdesförbud eller andra for- mer av förbud enligt skyddslagen, kan medföra begränsningar i den enskildes rättigheter bl.a. enligt regeringsformen. Ett beslut får därför inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. Så långt det är möjligt ska det tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen (18 § skyddslagen).

9.6.2Tillträdesförbud och avbildningsförbud

Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Genom ett särskilt beslut kan tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Tillträdesförbudet kan också ersättas med bl.a. ett avbildningsförbud om ett sådant räcker för att tillgodose skyddsbehovet. Ett avbildningsförbud kan alltså antingen ersätta ett tillträdesförbud eller kombineras med ett sådant (7 § skyddslagen).

Syftet med ett avbildningsförbud är att hindra spridning av infor- mation och därmed förstärka sekretesskyddet för skyddsobjektet. Förbudet är utformat för att gälla avbildningar som sker både inom skyddsobjektet och från en plats utanför detta. Skyddslagen inne- håller inga regler om hur långt avbildningsförbudet sträcker sig i höjdled. I stället anges i förarbetena som en generell regel att ett skyddsobjekts rättsverkningar i höjdled naturligen begränsas av bevakningspersona- lens möjligheter att med gängse metoder hävda objektets skyddsstatus (SOU 2008:50 s. 157 och prop. 2009/10:87 s. 57).

Som en särskilt svårbedömd fråga nämns hur man ska se på av- bildningsförbud vid fall av flygfotografering på hög höjd eller satellit- fotografering. I förarbetena sägs att avbildningsförbudet under vissa sådana förhållanden i praktiken blir verkningslöst, men att det är omöjligt att generellt ange var gränsen går, varför detta får bedömas från fall till fall (a. bet. s. 157 och a. prop. s. 57). Det förhållandet att

175

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

drönare och andra obemannade farkoster har blivit allt vanligare har dock lett fram till ett tydliggörande i 7 § av att tillträdesförbudet omfattar även dessa farkoster, t.ex. drönare utrustade med kamera. Det är alltså lika förbjudet att bereda sig tillträde till ett skyddsobjekt med hjälp av en obemannad farkost som att fysiskt ta sig in där. En överträdelse av tillträdesförbudet för att inhämta uppgifter är då att bedöma som en sådan brottslig anskaffningsmetod som inte omfattas av anskaffarfriheten. Om ett ingripande mot farkosten övervägs utan att tillträdesförbudet har överträtts, kan emellertid anskaffarfriheten aktualiseras. Regeringen konstaterade dock att bestämmelsen inte får tillämpas om det uppstår en situation där ett ingripande skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 2018/19:127 s. 44–56 och 64).

Vidare sägs i förarbetena att möjligheten för en skyddsvakt att utöva sina befogenheter sträcker sig längre än skyddsobjektets be- slutade geografiska gränser. Det framgår genom skyddslagens begrepp ”invid ett skyddsobjekt” eller ”i dess närhet”. En avgörande omstän- dighet för att tolka begreppen torde vara skyddsobjektets geogra- fiska belägenhet. Är objektet t.ex. beläget i stadsbebyggelse med kvar- tersstruktur och flervåningshus tätt inpå, är det naturligt att tolka begreppen förhållandevis snävt, medan tolkningen kan bli vidare om skyddsobjektet ligger i ett öppet område med fri sikt. När skydds- objektet avser ett vattenområde bör skyddsobjektets rättsverkan ha giltighet även i djupled, dvs. också botten och vattenmassorna mellan denna och ytan. När det kommer till militära fartyg bör en skydds- vakt kunna utöva sina befogenheter på fartygskroppen, men även i vattenområdet invid fartyget (prop. 2009/10:87 s. 62).

Enligt 22 § skyddslagen ansvarar den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt för att upplysning lämnas om beslutet om skydds- objekt genom tydlig skyltning eller på annat sätt. Försvarsmakten har med stöd av 14 § skyddsförordningen (2010:523) meddelat före- skrifter om utformningen av skyltar som används för att upplysa om beslut om skyddsobjekt. Dessa föreskrifter gäller för både civila och militära skyddsobjekt.

176

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

9.6.3Beslag och förverkande

Ett skyddsobjekt får bevakas av polismän samt av militär personal och annan särskilt utsedd personal (skyddsvakt). Med bevakningen följer särskilda befogenheter enligt skyddslagen. Skyddsvakterna har rätt att ta föremål i beslag som de påträffar vid kroppsvisitation som genomförs med stöd av 11 § skyddslagen eller då de med stöd av 13 § skyddslagen griper en person som det finns skäl att anhålla för spio- neri, sabotage, terroristbrott eller grovt rån, eller förberedelse till dessa brott. Rätten att ta föremål i beslag vid ett sådant gripande framgår direkt av 13 §.

Skyddslagen innehåller också en bestämmelse (14 §) som innebär att den som bevakar ett skyddsobjekt får ta föremål i beslag om före- målet skäligen kan antas vara av betydelse för utredning av brott enligt skyddslagen eller skäligen kan antas vara förverkat. Bestäm- melsen avser att vara en förstärkning av beslagsreglerna i rättegångs- balken, vars definition av kroppsvisitation inte tillåter undersökning av bilar, andra fordon, fartyg och luftfartyg.

Avbildningar som har tillkommit genom brott enligt lagen ska förklaras förverkade. Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt lagen får också förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Det- samma gäller egendom som har varit avsedd att användas som hjälp- medel vid brott enligt skyddslagen, om brottet har fullbordats. I stället för egendomen kan dess värde förverkas (32 § skyddslagen).

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett tillträ- desförbud eller olovligen stannar kvar inom skyddsobjektet döms för obehörigt tillträde till skyddsobjekt till fängelse i högst två år, eller om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader (30 § skyddslagen). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mät- ningar döms för olovlig avbildning av skyddsobjekt till böter eller fängelse i högst ett år (30 a § skyddslagen).

177

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

9.7Förhållandet mellan skyddslagens avbildningsförbud och anskaffarfriheten

Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2015 s. 298 bedömt att skydds- lagens avbildningsförbud inte omfattas av yttrandefrihetsgrundlagar- nas undantag från anskaffarfriheten. Frågan om förhållandet mellan avbildningsförbudet och anskaffarfriheten har dock varit aktuell även tidigare och en annan bedömning har då gjorts.

9.7.1Tidigare lagstiftningsarbeten och praxis

Som har framgått infördes anskaffarfriheten i tryckfrihetsförord- ningen först 1978, medan regleringen om avbildningsförbud har fun- nits längre. Frågan om förhållandet mellan skyddslagens avbildnings- förbud och tryckfrihetsförordningens regler har därefter aktualiserats vid flera tillfällen.

På 1980-talet var frågeställningen aktuell för JO i två ärenden an- gående fotografering och filmning vid försvarets ubåtsjakt i Karlskrona skärgård. I samband med detta togs film och videokassetter i beslag. JO konstaterade att förbudet mot förhandsgranskning inte i och för sig hindrade att film togs om hand och undersöktes i ett fall som det förevarande. Att man som led i en utredning av om ett brott begåtts undersökte fotografiskt material som eventuellt skulle kunna tas in i en tidning eller visas i tv torde nämligen inte kunna betecknas som en förhandsgranskning av tidningen eller tv-programmet, eftersom syftet var att utreda brott och inte att censurera tidningen eller tv- programmet.

Vad gällde förhållandet mellan skyddslagens bestämmelser om fotograferingsförbud och den grundlagsskyddade anskaffarfriheten konstaterade JO att förarbetena inte gav någon säker vägledning, men att mycket talade för att det var möjligt att döma en pressfoto- graf till straff för brott mot skyddslagens fotograferingsförbud även när bilderna tagits för att publiceras i grundlagsskyddade medier. JO ansåg dock inte att detta var helt självklart eftersom den aktuella straffbestämmelsen inte enbart tog sikte på sättet för att anskaffa uppgifter utan också hade ett samband med en viss typ av uppgifter. Mot bakgrund av att rättsläget bedömdes något oklart ansåg JO att det kunde finnas skäl för statsmakterna att i lämpligt sammanhang

178

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

överväga en författningsändring (JO:s beslut den 1 december 1984, dnr 759-1984 och 1029-1984, se JO 1985/86 s. 224).

I samband med vissa ändringar i tryckfrihetsförordningen berör- des också frågan. Justitieministern hänvisade till JO:s beslut och var benägen att instämma i JO:s tolkning, dvs. att mycket talade för att anskaffarfriheten inte hindrade straff för brott mot fotografer- ingsförbudet enligt skyddslagen och att detta också föreföll vara den rimligaste lösningen. Han ansåg att det saknades tillräcklig anledning att ta upp anskaffarfriheten till förnyat övervägande (prop. 1986/87:151 s. 161 och 162).

I förarbetena till 1990 års skyddslag berördes också frågan. Som en utgångspunkt uttrycktes att den begränsning av informations- friheten som lagstiftningen innebär kräver en noggrann avvägning mellan å ena sidan berättigade säkerhetsintressen och å andra sidan intresset av fri insyn i det allmännas verksamhet. Av särskild vikt ansågs vara att massmediernas möjligheter till rapportering skyddades (prop. 1989/90:54 s. 29).

När det kom till förslagen om tillståndsprövning och ansvar ansågs dock inte anskaffarfriheten utgöra något hinder och försvars- ministern uttryckte att han inte hade någon annan åsikt om förhållan- det mellan fotograferingsförbudet och anskaffarfriheten än JO, dvs. att anskaffarfriheten inte hindrar lagföring för brott mot skydds- lagens fotograferingsförbud (a. prop. s. 52, 53, 56 och 57). Varken konstitutionsutskottet eller försvarsutskottet gjorde någon annan bedömning (1989/90:KU4y s. 7 och 8 samt bet. 1989/90:FöU6 s. 23 och 24).

I specialmotiveringen till bestämmelsen om fotograferingsförbud uttalades att en anledning till att särskilt förbjuda fotografering inom ett tillträdesskyddat område – trots att redan vistelsen där är för- bjuden – kunde vara att förhållandet mellan skyddslagens regler och tryckfrihetsförordningens regler om anskaffarfrihet därmed blev tyd- ligare (a. prop. s. 64 och 65).

År 2010 trädde den nuvarande skyddslagen i kraft. I förarbetena angavs att reglerna om tillträdesskydd och andra former av förbud samt tvångsmedel medför begränsningar i enskildas grundlagsfästa fri- och rättigheter i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det betonades att en avgränsning av regler- ingens tillämpningsområde därför är beroende av en avvägning mellan behovet av skydd och andra motstående intressen och att begräns-

179

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

ningarna givetvis inte får stå i strid med de fri- och rättigheter som skyddas i grundlagarna (prop. 2009/10:87 s. 25).

Vad gäller avbildningsförbudet konstaterades sedan att inget annat framkommit än att det skydd som den dåvarande skyddslagen gav var ändamålsenligt, flexibelt och tillräckligt samt att det även fortsättningsvis skulle finnas ett behov av tillträdesförbud samt möj- lighet att meddela förbud mot att ta fotografier eller göra andra av- bildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjek- ten. Det sistnämnda förbudet ansågs vara en förutsättning för att upprätthålla ett förstärkt sekretesskydd och förhindra att hemlig information sprids. Vidare framhölls vikten av den proportionali- tetsprincip som också fortsättningsvis skulle komma till uttryck i lagen, och att det så långt möjligt ska undvikas att ett beslut medför skada eller olägenhet för allmänna eller enskilda intressen. Ett beslut ska därför i varje enskilt fall föregås av en noggrann avvägning mellan de rättigheter som stadgas i grundlagen, kravet på proportionalitet enligt skyddslagen och det eller de skyddsintressen som gör sig gällande (a. prop. s. 56–59).

9.7.2Högsta domstolens avgörande NJA 2015 s. 298

Som har framgått har alltså både JO och lagstiftaren utgått ifrån att tillämpningen av skyddslagens regel om avbildningsförbud inte hind- ras av reglerna om anskaffarfrihet. Högsta domstolen har dock, som nämnts, gjort en annan bedömning i rättsfallet NJA 2015 s. 298.

Målet gällde ett vattenområde i Berga utanför Stockholm som är klassat som skyddsobjekt enligt skyddslagen. Där gäller både till- trädes- och avbildningsförbud. Under oktober 2014 bedrev Försvars- makten ubåtsjakt i området. En fotograf från Dagens Nyheter befann sig i en båt och fotograferade skyddsobjektet. Militärpolis ingrep. Fotografen förklarade att fotografierna var avsedda för publicering i Dagens Nyheter, men militärpolis tog trots detta kamerans minnes- kort i beslag. Minneskortet innehöll 47 fotografier som var tagna mot skyddsobjektet. Allmän åklagare fastställde beslaget. Dagens Nyheter yrkade vid tingsrätten att beslaget skulle hävas och gjorde gällande att beslaget stod i strid med censurförbudet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen samt att anskaffarfriheten hade före- träde. Åklagaren bestred yrkandet.

180

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

Tingsrätten hävde beslaget då det ansågs strida mot anskaffarfri- heten medan hovrätten ansåg att beslaget skulle bestå eftersom reglerna om anskaffarfrihet inte hindrade beslaget.

Högsta domstolen konstaterade att en överträdelse av ett förbud mot fotografering av ett skyddsobjekt inte omfattas av undantaget från anskaffarfriheten i 7 kap. 3 § 1 TF (nuvarande 7 kap. 23 §) eller motsvarande bestämmelse i yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmel- sen i 1 kap. 9 § 5 TF (nuvarande 1 kap. 12 § 6) ger dock utrymme för bestämmelser i vanlig lag när det gäller det sätt på vilket en uppgift anskaffas. Den tar alltså sikte på själva tillvägagångssättet för an- skaffandet.

Högsta domstolen konstaterade att fotograferingsförbudet i skydds- lagen tar sikte på vad som avbildas och inte sättet för anskaffandet. Eftersom det alltså är informationsinnehållet som skyddas genom straffbestämmelsen kan en överträdelse av fotograferingsförbudet inte jämställas med sådana brottsliga metoder för anskaffande av information som avses i 1 kap. 9 § 5 TF (nuvarande 1 kap. 12 § 6). Slutsatsen var att denna bestämmelse och dess motsvarighet i yttrande- frihetsgrundlagen inte medger att fotografering straffbeläggs i vanlig lag om straffbestämmelsen tar sikte på innehållet i det som avbildas och fotograferingen sker i publiceringssyfte. Enligt domstolen på- verkades denna slutsats inte av att ett förbud mot fotografering av ett skyddsobjekt i och för sig kan vara motiverat av angelägna säker- hetsskäl.

En tillämpning av ansvarsbestämmelsen i 30 § (nuvarande 30 a §) skyddslagen ansågs därmed stå i strid med den grundlagsskyddade anskaffarfriheten. Bestämmelsen fick alltså inte tillämpas och där- med saknades också grund för förverkande och beslag. Högsta dom- stolen tillade att ett beslag av en avbildning av ett skyddsobjekt också kan stå i strid med censurförbudet i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium. Beslaget hävdes.

En ledamot var skiljaktig i fråga om motiveringen. Han ansåg att skyddslagens fotograferingsförbud straffbelägger sättet för anskaf- fande av information och att undantaget från anskaffarfriheten i 1 kap. 9 § 5 TF (nuvarande 1 kap. 12 § 6) därför är tillämpligt. Han ansåg alltså att skyddslagens fotograferingsförbud inte stod i strid med anskaffarfriheten, men att utgivaren för Dagens Nyheter genom beslaget hade berövats möjligheten att ta ställning till huruvida inne-

181

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

hållet skulle publiceras. Han menade att beslaget därför stred mot censurförbudet och på den grunden skulle hävas.

9.8Synpunkter från vissa berörda myndigheter

Kommittén har inhämtat synpunkter i fråga om vilka konsekvenser Högsta domstolens klargörande av rättsläget får för Sveriges total- försvar. I detta hänseende har samråd hållits med Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap. Kommittén har även inhämtat upplysningar från Länsstyrelsen i Stockholms län.

Myndigheterna har allmänt beskrivit att främmande makts under- rättelseverksamhet i och mot Sverige är omfattande. Den under- rättelseinhämtning främmande makt bedriver i fredstid tar sikte på att skaffa fördelar inför kris och krig. Sådan verksamhet bedrivs på många olika sätt, men detta kan bl.a. ske genom utnyttjande av jour- nalister och journalistisk verksamhet.

Säkerhetspolisen har pekat på att täckmanteln som journalist är passande eftersom journalister i sin yrkesutövning har skäl att be- finna sig i forum där frågor av stor vikt avhandlas och där få andra har skäl att vara. De har anledning att träffa många olika människor och kan utan att bli misstänkta ställa ingående frågor. Även rollen som t.ex. frilansfotograf, filmare eller författare kan på liknande sätt användas av underrättelsetjänsterna.

Myndigheterna har uppgett att främmande makts underrättelse- tjänster regelmässigt använder sig av bilder, bl.a. genom att skanna av bilder på internet av olika skyddsobjekt och se hur dessa förändras över tid. Underrättelseinhämtning genom fotografering används även för att kartlägga vilken verksamhet som bedrivs inom skydds- objekten och vilken personal som deltar i verksamheten. Det finns möjlighet att få bilder av skyddsobjekten även t.ex. genom satelliter, men de ger inte motsvarande detaljerade information som foto- grafier och filmer. Myndigheterna har även påtalat att den tekniska utvecklingen har medfört kraftigt ökade möjligheter till spridning och sammanställning av information.

Vidare har myndigheterna framhållit att nuvarande rättsläge inne- bär att det är lätt att kringgå de avbildningsförbud som meddelas med stöd av skyddslagen, t.ex. genom att skaffa sig ett utgivnings-

182

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

bevis, och därmed få grundlagsskydd för en webbsida. Detta kan ut- nyttjas av främmande makt. Även en journalist som saknar uppsåt att gå främmande makt till handa kan dock ge främmande under- rättelsetjänst material som de har användning för genom en publicer- ing som betraktas som motiverad av helt andra skäl.

Det förhållandet att avbildningsförbudet inte kan upprätthållas när det rör anskaffande för publicering i grundlagsskyddade medier kan, enligt myndigheterna, medföra att de behöver ställa in verksam- het eller kan behöva sätta in andra, mer långtgående skyddsåtgärder, t.ex. besluta om utvidgade områden med tillträdesförbud. Försvars- makten har uppgett att man vid varje beslut om skyddsobjekt beak- tar att ett eventuellt avbildningsförbud inte kan upprätthållas i för- hållande till anskaffarfriheten.

Länsstyrelsen har bl.a. uppgett att det är ett problem att skydds- objekt med avbildningsförbud kan fotograferas straffritt när det finns ett publiceringssyfte. Exempelvis kan det röra sig om att inhämta information om tele- och it-anläggningar och om att ta bilder av myn- dighetspersonal, t.ex. poliser, som kan missbrukas.

9.9Överväganden och förslag

Av direktiven följer alltså att kommittén ska analysera hur skydds- lagens regler om avbildningsförbud, om överträdelse av sådant för- bud samt om beslag och förverkande förhåller sig till tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler om

•anskaffarfrihet,

•censurförbud, och

•förbud mot andra hindrande åtgärder.

Kommittén ska också överväga om det finns behov av ändringar i lag eller grundlag för att möjliggöra avbildningsförbud och ingripanden mot överträdelser av sådana även när anskaffning sker för publicer- ing i grundlagsskyddade medier.

183

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

9.9.1Avbildningsförbudets förhållande till grundlagsregleringen

Kommitténs bedömning: Skyddslagens regler om avbildnings- förbud, om överträdelse av sådant förbud samt om beslag och för- verkande är inte förenliga med anskaffarfriheten när avbildningen har skett i syfte att bilderna ska publiceras i grundlagsskyddade medier. Reglerna står i och för sig inte i strid med censurförbudet, men kan däremot komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder.

Anskaffarfriheten

En överträdelse av förbud mot avbildning av ett skyddsobjekt om- fattas inte av undantagen från anskaffarfriheten i 7 kap. 23 § TF och 5 kap. 5 § YGL. Det avgörande för bedömningen av om det råder anskaffarfrihet blir då om 1 kap. 12 § 6 TF, som innebär att undantag görs för föreskrifter i lag om ansvar och ersättningssättningsskyl- dighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats, är till- lämplig. I det hänseendet har genom Högsta domstolens avgörande klarlagts att skyddslagens bestämmelser om avbildningsförbud inte träffas av detta undantag.

Eftersom avbildningsförbudet alltså inte omfattas av något av undantagen från anskaffarfriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen står det alltså numera klart att ansvars- bestämmelsen i skyddslagen inte är förenlig med anskaffarfriheten när det är fråga om fotografering i syfte att publicera bilderna i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. Bestämmelsen får då inte tillämpas. Det finns därmed inte heller grund för förverkande enligt 32 § skyddslagen och då saknas också förutsättningar för beslag enligt 14 §. Kommittén kan alltså inte dra någon annan slutsats än att skyddslagens bestämmelser om ansvar, beslag och förverkande inte går att tillämpa när det är fråga om fotografering av ett skyddsobjekt som utgör anskaffande i publi- ceringssyfte.

Det kan noteras att Högsta domstolen tillagt att det inte har gjorts gällande att beslaget behövts för att utreda en överträdelse av till- trädesförbudet. Hade så varit fallet hade resultatet möjligen kunnat bli

184

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

ett annat. Tillträdesförbudet inskränker förstås också möjligheten att anskaffa information för publicering, men förbudet är inte inrik- tat på visst bildinnehåll utan gäller generellt. Som har framgått ovan anses en överträdelse av ett tillträdesförbud för att inhämta uppgifter utgöra en brottslig anskaffningsmetod som inte omfattas av anskaffar- friheten.

Censurförbudet

Uttrycket censurförbud används ibland som ett samlingsbegrepp för förbuden mot förhandsgranskning och mot hindrande åtgärder. Ett exempel på detta är när Högsta domstolen förklarar censurförbudets innebörd i det aktuella rättsfallet. Under rubriken ”Censurförbudet” behandlar domstolen både förhandsgranskning och förbudet mot hindrande åtgärder.

I lagtexten behandlas förhandsgranskning och hindrande åtgär- der var för sig. Med denna uppdelning, som görs även i kommitténs direktiv, har begreppet censurförbud en mer begränsad innebörd, näm- ligen att spridning och framställning av grundlagsskyddade medier inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg, dvs. förhandsgranskning.

Mot den bakgrunden kan man, när Högsta domstolen uttalar att beslaget också kan ”stå i strid med censurförbudet”, ledas att tro att det är förbudet mot förhandsgranskning som Högsta domstolen talar om.

När Högsta domstolen förklarar att beslaget skulle kunna stå i strid med censurförbudet ”i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium”, blir det dock tydligare att det inte är censur i betydelsen förhandsgranskning som domstolen syftar på utan på förbudet mot andra hindrande åtgärder.

Även om beslaget i slutändan skulle kunna påverka vad som kan publiceras sker ju inte heller beslaget i syfte att förhandsgranska en publicering utan i syfte att utreda ett brott. Kommitténs bedömning är alltså att skyddslagens avbildningsförbud med sammanhängande bestämmelser inte står i strid med censurförbudet i dess betydelse förhandsgranskning. För det fall att ett beslag enligt skyddslagen skulle anses strida mot censurförbudet skulle detta också få konse- kvenser på andra områden, särskilt som censurförbudet är i det när-

185

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

maste utan undantag. En sådan slutsats skulle i princip omöjliggöra en tillämpning av beslagsreglerna när det är fråga om anskaffarbrott eller fråga om brottsliga anskaffningsmetoder, eftersom ett sådant beslag alltid skulle kunna sägas påverka möjligheten för publicisten att ta ställning till eventuell publicering.

Förbudet mot hindrande åtgärder

Förbudet mot hindrande åtgärder är begränsat till hinder som grun- dar sig på framställningens kända eller förväntade innehåll. Som har framgått ovan har det inte i alla lägen varit självklart om ett foto- graferingsförbud tar sikte på innehållet i fotografierna eller om det är själva förfaringssättet som förbjuds.

Högsta domstolen har dock gjort bedömningen att skyddslagens bestämmelse om avbildningsförbud tar direkt sikte på vad som av- bildas, dvs. att det avgörande för förbudet är informationsinnehållet. Därmed kan, enligt Högsta domstolen, ett beslag av en avbildning av ett skyddsobjekt också utgöra en otillåten hindrande åtgärd i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium.

En fråga som aktualiseras är då om denna bedömning beror på att undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder inte är tillämpligt eller om det kan vara fråga om en otillåten hindrande åtgärd även när det är fråga om en brottslig anskaffningsmetod som ska bedömas enligt vanlig lag. Det är inte möjligt att dra någon klar slutsats i denna fråga utifrån Högsta domstolens avgörande. Det kan dock konsta- teras att det, när det är fråga om inskränkningar av anskaffarfriheten med stöd i grundlagarna, dvs. vid anskaffarbrott och när undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder aktualiseras, inte har påtalats att tvångsmedel skulle kunna ses som hindrande åtgärder trots inskränk- ningarna i anskaffarfriheten. Tvärtom förefaller det främmande att betrakta ett beslag med stöd av allmänna regler av t.ex. en stulen kamera eller ett minneskort som otillåtet med hänvisning till att inne- hållet varit tänkt att publiceras i ett grundlagsskyddat medium. I det sammanhanget kan noteras att åtalet för en sådan stöld inte hand- läggs som tryck- eller yttrandefrihetsmål.

En annan sak är om det är fråga om beslag av t.ex. en handling eller en dator som skulle kunna innehålla information som omfattas av källskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund-

186

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

lagen. Om så är fallet aktualiseras det s.k. beslagsförbudet i rätte- gångsbalken (27 kap. 2 § rättegångsbalken). Detta förbud avser att skydda identiteten på upphovsmän, uppgiftslämnare m.fl. som valt att vara anonyma, eller vars identitet i vart fall inte framgår. Förbudet innebär, kortfattat, att handlingar som skulle kunna röja identiteten på dessa personer inte får tas i beslag.

Något motsvarande beslagsförbud som tar sikte på hindrande åtgärder finns inte i rättegångsbalken. Ett beslag måste dock enligt reglerna i rättegångsbalken vara proportionerligt. När proportionali- tetsprincipen infördes i reglerna om tvångsmedel talades särskilt om att principen kunde aktualiseras vid tvångsmedelsanvändning hos medieföretag. Även om ett beslag i och för sig inte är uteslutet, t.ex. genom att det utgör en otillåten hindrande åtgärd, kan alltså pro- portionalitetsprincipen hindra användning av tvångsmedel hos ett medieföretag och även mot personer med anknytning till medie- företag, t.ex. journalister (prop. 1988/89:124 s. 27 och 28).

Kommitténs slutats är att det förhållandet att undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder inte är tillämpligt inte bara innebär att en tillämpning av ansvarsbestämmelsen i 30 § skyddslagen står i strid med anskaffarfriheten, utan även att beslag och andra tvångs- medel kan komma att utgöra otillåtna hindrande åtgärder. För det fall att avbildningsförbudet hade omfattats av delegationsregeln be- döms slutsatsen bli den motsatta. Så har bestämmelsen även tidigare tillämpats, dvs. beslag och förverkande enligt skyddslagen har inte ansetts vara hindrande åtgärder då avbildningsförbudet ansetts om- fattas av undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder.

Sammanfattning

Högsta domstolens avgörande innebär att skyddslagens regler om ansvar för överträdelse av avbildningsförbudet och därmed samman- hängande regler om förverkande och beslag inte kan tillämpas på av- sett sätt eftersom de står i strid med den grundlagsskyddade anskaffar- friheten.

De aktuella reglerna i skyddslagen står däremot inte, enligt kom- mitténs bedömning, i strid med censurförbudet i dess betydelse för- handsgranskning, men kan komma i konflikt med förbudet mot hind- rande åtgärder. Exempelvis kan ett beslag eller ett förverkande som

187

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

inte har stöd i grundlagarna anses vara en otillåten hindrande åtgärd om det riktar in sig på informationsinnehållet och hindrar en publi- cering i ett grundlagsskyddat medium. Det sistnämnda förhållandet bedöms dock, i de fall anskaffarfriheten har inskränkts, sakna själv- ständig betydelse.

9.9.2Avbildningsförbudet bör kunna upprätthållas

Kommitténs bedömning: Skyddslagens förbud mot avbildning av skyddsobjekt bör kunna upprätthållas och eventuella bilder som tas i strid med förbudet bör kunna beslagtas och förverkas även när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte.

Skyddslagens förbud mot avbildning är alltså inte förenligt med an- skaffarfriheten. Det innebär att förbudet inte går att upprätthålla när avbildningen sker i syfte att anskaffa uppgifter för publicering i grund- lagsskyddade medier. En journalist eller annan person som foto- graferar ett skyddsobjekt som omfattas av avbildningsförbud kan alltså inte straffas för detta om syftet är att publicera bilderna i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrande- frihetsgrundlagen. En skyddsvakt får inte heller ingripa mot ett sådant förfarande och en kamera eller ett minneskort får inte tas i beslag eller förverkas om det inte samtidigt skulle vara fråga t.ex. om brott mot tillträdesförbudet.

Detta innebär att bilder av skyddsobjekt kan produceras och spridas på ett sätt som inte varit avsett vid bestämmelsens tillkomst. Det finns därigenom en uppenbar risk att information om skydds- objekt inhämtas och kommer till t.ex. främmande makts kännedom. Detta kan ske genom att representanter för främmande makt ser till att agera i skydd av anskaffarfrihet, t.ex. genom att infiltrera en tid- ningsredaktion eller agera som exempelvis en frilansfotograf, men det kan lika gärna ske genom att främmande makt tar del av etable- rade mediers publicering av bilder som anskaffats med stöd av an- skaffarfriheten. Oavsett på vilket sätt inhämtandet sker kan det leda till stor skada för totalförsvaret.

Möjligheten att meddela avbildningsförbud som gäller oavsett vem som står bakom avbildningen är alltså av stor vikt för att upp- rätthålla skyddet mot att hemlig information sprids. Spridning av

188

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

hemliga uppgifter är visserligen straffbelagt i brottsbalken, men ett förbud mot själva inhämtandet av information genom fotografering, oavsett syfte, förstärker skyddet mot spridning (jfr prop. 1989/90:54 s. 38). Det är alltså av vikt att avbildning, oavsett syfte, är förbjudet och att förbudet kan upprätthållas. I sammanhanget kan det också noteras att det aldrig har funnits någon avsikt att anskaffande i publi- ceringssyfte ska exkluderas från bestämmelsens tillämpningsområde då ett sådant undantag motverkar skyddslagens syfte.

Det finns alltså goda skäl för en reglering som innebär att förbud mot avbildning av skyddsobjekt kan upprätthållas även i dessa sam- manhang och att eventuella bilder som tas i strid med förbudet kan beslagtas och förverkas oavsett vem som står för avbildningen.

Det finns dock även skäl emot detta, varvid det starkaste argu- mentet är att det skulle bli fråga om en minskad möjlighet att an- skaffa material för publicering i grundlagsskyddade medier. Även om syftet har varit att skyddslagens avbildningsförbud ska kunna upprätthållas även när det är fråga om anskaffande i publicerings- syfte innebär ju Högsta domstolens avgörande att så inte är möjligt.

En lagändring som innebär att avbildningsförbudet går att upp- rätthålla oavsett syftet med informationsinhämtandet kommer alltså att begränsa bl.a. mediernas möjlighet att anskaffa information om skyddsobjekten och att få fram upplysningar t.ex. om missförhållan- den eller oegentligheter. Med hänsyn till anskaffarfrihetens stora vikt bör en sådan begränsning ske endast om det finns goda skäl för den.

Vid en bedömning av om en förändring bör ske konstaterar kom- mittén att det är grundläggande för Sveriges säkerhet att kunna upp- rätthålla totalförsvarets skyddsvärden. Skyddslagen och dess be- stämmelser om tillträdes- och avbildningsförbud är en viktig del av detta och avsikten har aldrig varit att anskaffarfriheten skulle kunna göras gällande i detta sammanhang. Avsaknaden av förbud för var och en mot att avbilda skyddsobjekt och av möjligheter att ingripa mot överträdelser kan i stället resultera i mer omfattande tillträdesförbud i syfte att upprätthålla Sveriges säkerhet. Det alternativet får anses utgöra en väsentligen mer ingripande åtgärd än en inskränkning av anskaffarfriheten.

Kommitténs bedömning är att det i dag finns minst lika starka säkerhetsskyddsintressen som funnits tidigare och att konsekven- serna kan bli stora av att avbildningar går att anskaffa i publicerings- syfte utan att detta går att beivra. Mot denna bakgrund bedömer

189

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

kommittén att en ändring av rättsläget är motiverad. Den som bryter mot avbildningsförbudet bör alltså kunna ställas till svars för detta oavsett syftet med agerandet.

9.9.3Hur bör regleringen utformas?

Kommitténs förslag: En ny delegationsregel införs i tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som möjliggör föreskrifter i lag som avser ansvar och ersättningsskyldighet för överträdelser av förbud mot avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt.

Alternativ som har förkastats

En ändring av skyddslagens regler?

Kommittén har övervägt olika alternativ för att skyddslagens avbild- ningsförbud ska kunna upprätthållas oavsett i vilket syfte informa- tionsinhämtandet sker.

I första hand har kommittén övervägt att föreslå ändringar i skyddslagen. Utgångspunkten har då varit att delegationsregeln om brottsliga anskaffningsmetoder möjliggör att t.ex. fotografering straff- beläggs i vanlig lag om straffbestämmelsen tar sikte på det sätt som uppgiften har anskaffats på. Högsta domstolens avgörande innebär att avbildningsförbud som meddelats enligt skyddslagen tar direkt sikte på vad som avbildas, och straffbestämmelsen går därmed enligt dom- stolen inte att förstå på så sätt att den avser sättet för anskaffande. För det fall att skyddslagens avbildningsförbud skulle kunna kon- strueras så att det inte tar sikte på själva skyddsobjektet utan enbart på sättet för anskaffandet av uppgifter skulle delegationsbestäm- melsen däremot kunna vara tillämplig.

Det kan därvid konstateras att både förbudet mot fotografering vid rättegångar (5 kap. 9 b § första stycket och 9 kap. 5 a § rätte- gångsbalken) och bestämmelsen om kränkande fotografering (4 kap. 6 a § brottsbalken) anses avse sättet för anskaffande av uppgifter. I båda dessa bestämmelser beskrivs förfarandet som att någon med tekniskt hjälpmedel tar upp bild. I det ena fallet handlar det om att ta upp bild i eller in i en rättssal och i det andra fallet om att olovligen,

190

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

i hemlighet, ta upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande ut- rymme. Bestämmelserna är således avgränsade utifrån var fotogra- feringen sker, men även utifrån att ett tekniskt hjälpmedel används.

Till skillnad från dessa bestämmelser är skyddslagens avbildnings- förbud inte begränsat till att avse upptagande av bild med tekniskt hjälpmedel, utan syftet med bestämmelsen är att förbjuda alla typer av avbildning, beskrivning och mätning. Det går alltså inte att, med bibehållet syfte, begränsa regeln till att avse visst sätt för anskaffande.

Kommittén har därför övervägt möjligheten att begränsa bestäm- melsens tillämpningsområde utifrån de områden där avbildning, be- skrivning och mätning inte får ske. Bestämmelsen skulle i så fall, i stället för att rikta in sig på informationsinnehållet i avbildningen, dvs. skyddsobjektet, snarare beskriva ett område där avbildning, be- skrivning och mätning är förbjudet. I första hand är detta förstås inom själva skyddsobjektet. Även en sådan bestämmelse skulle alltså ha nära koppling till skyddsobjektet som sådant. Det förhållandet att ett avbildningsförbud inte bara gäller inom ett skyddsobjekt utan även avbildningar, beskrivningar och mätningar av ett skyddsobjekt komplicerar dock saken. Förbudet i denna del träffar en person som befinner sig utanför skyddsobjektets gränser när han eller hon t.ex. fotograferar det. Förbudet är då alltså direkt avhängigt vad som av- bildas.

Ett alternativ skulle då kunna vara att utöka skyddsobjektens fysiska omfattning så att det blir tillräckligt att avbildningsförbudet gäller inom skyddsobjektet. En sådan utvidgning skulle dock inne- bära att all avbildning förbjuds inom ett större område, vilket får anses vara en alltför långtgående inskränkning av enskildas fri- och rättigheter.

Kommittén anser det alltså inte vara möjligt att formulera en ändring av skyddslagen, som med bibehållen skyddsnivå skulle inne- bära att bestämmelsen om olovlig avbildning av skyddsobjekt endast skulle rikta in sig på sättet för anskaffande. Och även om en sådan bestämmelse skulle kunna gå att formulera är det ändå underförstått att det är skyddsobjektet som skyddas av regleringen. Det skulle alltså kunna sägas att en sådan bestämmelse, oavsett hur den utformas, ändå tar sikte på informationsinnehållet. Kommitténs bedömning är alltså att det inte är en framkomlig väg att ändra bestämmelserna i skyddslagen.

191

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

Olovlig avbildning görs till ett anskaffarbrott?

Alternativet till förändringar i skyddslagen är att föreslå ändringar i grundlagarna.

Kommittén har övervägt att lägga till brottet olovlig avbildning av skyddsobjekt i uppräkningen av anskaffarbrott (7 kap. 23 § TF resp. 5 kap. 5 § YGL). Därmed skulle det vara möjligt att bestraffa olovlig avbildning av skyddsobjekt även när avbildningen skett med publiceringssyfte.

De brott som i dag utgör anskaffarbrott är uppror, högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig upp- gift, landsförräderi och landssvek. Det rör sig alltså om grova brott mot rikets säkerhet som regleras i brottsbalken men som också har sin motsvarighet i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens brottskatalog. Förberedelse, försök och stämpling till brotten är också straffbart.

Till skillnad mot dessa brott är olovlig avbildning av skyddsobjekt inte något brottsbalksbrott. Brottet har inte heller någon motsvarig- het i grundlagarnas brottskatalog. Dessutom kategoriseras inte brottet som ett allvarligt brott mot rikets säkerhet och har en betydligt lägre straffskala än de andra brotten. Till skillnad från de befintliga an- skaffarbrotten är inte heller olovlig avbildning straffbart på försöks- eller förberedelsestadiet. Att låta olovlig avbildning av skyddsobjekt omfattas av bestämmelsen om anskaffarbrott skulle alltså bryta mot den systematik som gäller och riskera att luckra upp principen om att det endast är allvarliga brott mot rikets säkerhet som utgör an- skaffarbrott. Detta talar mot detta alternativ.

Alternativet skulle också innebära att olovlig avbildning av skydds- objekt som huvudregel skulle hanteras som ett tryck- och yttrande- frihetsmål när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte, men annars hanteras som ett vanligt brottmål. Konsekvensen av detta kan bli att likartade gärningar bedöms olika beroende på om de har be- gåtts med publiceringssyfte eller inte, bl.a. på grund av att den s.k. instruktionen gäller i tryck- och yttrandefrihetsmål, men inte i van- liga brottmål. Innebörden av instruktionen är bl.a. att Justitiekanslern och domstolarna särskilt ska beakta att yttrandefriheten är en grund- val för ett fritt samhällsskick och i tveksamma fall hellre fria än fälla. Det är dock tveksamt om de skäl som finns för att behandla t.ex. spioneri som ett tryck- och yttrandefrihetsmål när det är fråga om

192

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

anskaffning i publiceringssyfte är lika starka när det är fråga om brott mot skyddslagens avbildningsförbud. Det har ju inte funnits något syfte i skyddslagen att behandla t.ex. journalister annorlunda än andra.

Sammanfattningsvis har kommittén, mot bakgrund av ovanstå- ende, avfärdat alternativet att låta olovlig avbildning av skyddsobjekt utgöra ett anskaffarbrott.

En delegationsregel bör införas

Det återstår då att överväga om det finns skäl att införa en delega- tionsregel som medför att avbildningsförbudet går att upprätthålla även när det är fråga om anskaffande av information i syfte att publi- cera denna i grundlagsskyddade medier. Detta sker i så fall genom att delegationsregeln ger utrymme för lagstiftning i vanlig lag på det område som annars skulle omfattas av grundlagarna.

Införandet av en ny delegationsbestämmelse bör övervägas noga. Det finns redan ett antal sådana på vitt skilda områden och genom att tillföra en ny tillskapas ytterligare ett undantag från grundlagar- nas tillämpningsområde, med risken att detta öppnar upp för fler undantag i framtiden. Det är dock grundläggande för Sveriges säker- het att totalförsvarets skyddsvärden kan upprätthållas och i detta fall anser kommittén att en delegationsregel är nödvändig för att skydds- lagen ska kunna tillämpas på avsett sätt. Detta kommer förstås med- föra en inskränkning av anskaffarfriheten men samtidigt innebära en anpassning till det rättsläge som ansågs gälla före Högsta domstolens avgörande. Det är således inte någon egentlig nyhet att tillämpa en delegationsregel på detta område. Kommittén anser mot denna bak- grund att en ny delegationsregel bör införas.

Det kan i detta sammanhang noteras att ett undantag från an- skaffarfriheten inte innebär att yttrande- och informationsfriheten står helt utan skydd. Bland annat ska hänsyn tas till yttrande- och informationsfriheten när ett beslut fattas om att något ska vara skydds- objekt och eventuellt omfattas av ett avbildningsförbud. Ett sådant beslut ska nämligen alltid föregås av en noggrann avvägning mellan de rättigheter som stadgas i grundlagarna och de skyddsintressen som gör sig gällande. Vid en sådan proportionalitetsbedömning ska in- formationsfriheten – och då särskilt massmediernas legitima behov av att fritt kunna rapportera – beaktas (prop. 2009/10:87 s. 58, 67 och 68).

193

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

Bestämmelsen bör omfatta ansvar och ersättningsskyldighet

I 1 kap. 12 § TF (till vilken det hänvisas i 1 kap. 18 § YGL) finns ett antal delegationsregler, men det finns också delegationsregler i andra paragrafer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

De befintliga delegationsreglerna är inte formulerade på ett en- hetligt vis och det finns inget allmänt rådande synsätt när det gäller den närmare rättsliga innebörden av dem. Flera av delegationsbestäm- melserna ger enligt ordalydelsen möjlighet att i lag meddela förbud i de frågor som omfattas av respektive bestämmelse. Detta anses även inkludera en möjlighet att i lag införa åtgärder som är mindre in- gripande än förbud, t.ex. att uppställa olika typer av villkor. Vidare öppnar bestämmelser av det här slaget för straffpåföljder och andra typer av rättsverkningar av överträdelser. Dessa delegationsbestäm- melser har dock inte ansetts innebära att det görs undantag från prin- cipen om censurförbud (se bl.a. prop. 2001/02:64 s. 55).

Den delegationsregel som avser brottsliga anskaffningsmetoder är uppbyggd på ett annat sätt. Enligt bestämmelsen gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats. De gärningar som omfattas av bestämmelsen faller i både straffrättsligt och processuellt hänse- ende utanför grundlagarnas särskilda reglering. Det är alltså rätte- gångsbalkens regler som blir gällande. Bestämmelsen ger således inte utrymme bara för utdömande av påföljd utan även för beslut om ersättningsskyldighet, utvisning, förverkande och annan särskild rätts- verkan av brott. Denna bestämmelse har, före Högsta domstolens avgörande, ansetts omfatta anskaffanden i strid med skyddslagens avbildningsförbud och därmed även gett utrymme för ingripanden enligt skyddslagen, inklusive beslag och förverkanden.

I 3 kap. 12 § YGL, som rör bl.a. visning av pornografiska bilder uttrycks delegationen i stället som att det i lag får meddelas före- skrifter om straff och särskild rättsverkan. Även detta uttryck öpp- nar upp för straffrättsliga bestämmelser i vanlig lag. Till skillnad från uttrycket ”ansvar och ersättningsskyldighet” omfattar dock inte detta uttryck skadeståndsskyldighet.

Den bestämmelse som nu föreslås bör vara så begränsad som möjligt men ändå ge utrymme för att avbildningsförbudet i dess hel- het kan upprätthållas. Bestämmelsen måste alltså ge utrymme för både påföljd och särskild rättsverkan. Ersättningsskyldighet torde

194

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

inte vara vanligt förekommande vid brott mot avbildningsförbudet. Det är dock inte uteslutet att ersättningsskyldighet kan uppkomma om kostnader uppstår t.ex. för att ändra installationer eller skalskydd som har avbildats. Mot den bakgrunden anser kommittén att bestäm- melsen, med förebild i 1 kap. 12 § 6 TF, bör möjliggöra föreskrifter om både ansvar och ersättningsskyldighet. I detta ligger även en möj- lighet att tillgripa tvångsmedel, t.ex. beslag och förverkande.

Bestämmelsen bör placeras i en egen punkt i 1 kap. 12 § TF efter- som den inte har något direkt samband med övriga delegations- bestämmelser.

Till skillnad från sådana delegationsregler som vid tillkomsten av- sågs öppna upp för eventuellt kommande reglering i vanlig lag innebär den delegationsbestämmelse som nu föreslås att det görs en öppning i grundlagen för redan befintlig lagstiftning.

Bestämmelsen bör omfatta både avbildning, beskrivning och mätning

Kommittén har beaktat de ändringar i skyddslagen som trädde i kraft den 1 juli 2018, dvs. efter Högsta domstolens avgörande och även efter det att kommitténs direktiv beslutades. Brott mot skydds- lagens avbildningsförbud benämns nu olovlig avbildning av skydds- objekt och regleras separat i 30 a § skyddslagen.

Av förarbetena till straffbestämmelsen framgår att bestämmelsen omfattar både avbildningar, beskrivningar och mätningar, men att begreppet avbildning har valts i brottsrubriceringen för att det skulle vara otympligt att i rubriceringen räkna upp även beskrivningar och mätningar. På motsvarande sätt används begreppet avbildningsför- bud i 7 § tredje stycket skyddslagen, dvs. som en benämning för både förbud mot avbildningar och förbud mot mätningar och beskrivningar (prop. 2017/18:102 s. 37 och 38). Begreppet avbildning i skyddslagen inkluderar dock inte generellt beskrivningar och mätningar.

Högsta domstolen har i sitt avgörande endast uttalat sig om foto- grafering och annan avbildning av skyddsobjekt när syftet har varit att publicera bilderna. Det handlar alltså om förfaranden som ger upphov till bilder. Domstolen har inte uttryckligen tagit ställning till hur förbudet mot beskrivning och mätning av skyddsobjekt – eller de beskrivningar och mätresultat som dessa ger upphov till – för- håller sig till anskaffarfriheten. Det går alltså inte att av det avgöran-

195

Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt

SOU 2020:45

det omedelbart dra slutsatsen att skyddslagens förbud mot beskriv- ning och mätning av skyddsobjekt inte går att upprätthålla med gällande lagstiftning i en anskaffarsituation. Kommittén har därför ställt sig frågan om delegationsregeln bör omfatta även beskrivningar och mätningar.

Det kan då konstateras att avbildning, beskrivning och mätning är likställda förfaranden i skyddslagens mening och att mätningar och beskrivningar av skyddsobjekt får sägas ha lika stark koppling till skyddsobjektet och dess informationsinnehåll som avbildningar av ett skyddsobjekt. Det finns alltså skäl att anta att Högsta dom- stolens tolkning, att dagens lagstiftning inte förhindrar anskaffande i publiceringssyfte, inte bara har bäring på avbildningar utan även på beskrivningar och mätningar.

Till saken hör också att avbildningar, beskrivningar och mätningar kan förekomma i samma sammanhang, t.ex. genom foto-appar som gör att man kan mäta ett objekt samtidigt som man fotograferar det, eller beskrivningar i anslutning till ett fotografi. Det finns då förstås en fördel med att med säkerhet veta att alla dessa former av infor- mationsinhämtning kan hanteras på samma sätt som en regelrätt av- bildning. Det skulle ge en mer teknikneutral reglering som under- lättar för tillämparen genom en tydlighet i att ingripanden kan ske oavsett om det är fråga om avbildning, beskrivning eller mätning och oavsett i vilket syfte anskaffandet sker.

Kommitténs uppfattning är alltså att även beskrivningar och mät- ningar bör omfattas av delegationsregeln, för att säkerställa att av- bildningsförbudet går att upprätthålla även i dessa delar.

Bestämmelsen bör anknyta till skyddslagens syften och skyddsändamål

Med hänsyn till anskaffarfrihetens stora vikt i det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga systemet är det av betydelse att delegations- bestämmelsen inte får ett vidare tillämpningsområde än vad som är motiverat. Delegationsbestämmelsen kan därför inte vara allmänt hållen utan bör lämpligen anknyta till brottet olovlig avbildning av skyddsobjekt. Hänvisningen kan dock inte endast göras till skydds- lagen och till brottsrubriceringen eftersom detta skulle innebära att delegationsbestämmelsens innebörd enkelt skulle kunna ändras genom ändringar i vanlig lag. Delegationsregeln bör därför snarare beskriva

196

10Grundlagsskyddet för webbsändningar

10.1Uppdraget

Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt 1 kap. 3 § första stycket YGL tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel, typiskt sett tradi- tionella radio- och tv-sändningar.

Av andra stycket i bestämmelsen, den s.k. webbsändningsregeln, följer att som sändningar av program avses även tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade pro- gram, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mot- tagaren. Det som avses är, något förenklat, sändningar via internet som antingen sker direkt (live) eller som utgör uppspelningar av förinspelat material, där mottagaren inte kan välja starttidpunkt för sändningen själv.

Vid införandet av webbsändningsregeln 2003 var regeringens be- dömning att denna form av tillhandahållanden i och för sig redan omfattades av grundlagsskydd genom den befintliga regleringen av sändningar av program, men att det fanns skäl att förtydliga regler- ingen så att detta uttryckligen framgick.

Bestämmelsen har förtydligats ytterligare därefter, varvid det har gjorts klart att webbsändningar skiljer sig från traditionella radio- och tv-sändningar genom att det är mottagaren som ser till att sänd- ningen startas. Det har också förtydligats i databasregeln att data- basregeln inte gäller för webbsändningar.

Sedan webbsändningsregeln infördes har såväl de tekniska möjlig- heterna för inspelning som tillgången till sändningsfunktioner ut- vecklats avsevärt. Webbsändningar är i dag till allt större del separata sändningar och inte simultansändningar av traditionellt sända tv-

199

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

och radioprogram, vilket var det som främst åsyftades när regeln infördes.

Kommittén har mot den bakgrunden getts i uppdrag att göra en översyn av hur dagens utbud för inspelning och tillhandahållande av sändningar via internet förhåller sig till webbsändningsregeln. Det finns enligt direktiven också skäl att överväga om webbsändnings- regeln, med hänsyn till den tekniska utvecklingen, fortfarande kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd.

Eftersom det i förarbetena anges att den ursprungliga regeln om sändningar av program omfattar de tillhandahållanden webbsändnings- regeln vid införandet var avsedd att träffa bör enligt direktiven över- synen omfatta även den bestämmelsen.

Kommittén ska också analysera webbsändningsregelns förhållande till databasregeln och lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade.

10.2Sändningar över internet

Huvudregeln vad gäller publiceringar på internet är att dessa faller utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden, vilket innebär att grundlagsskyddet i stället finns i regeringsformen. Det medför bl.a. att meddelarskydd och en- samansvar inte gäller och att yttranden som huvudregel prövas enligt vanlig lag. Det är allmän åklagare, alltså inte Justitiekanslern, som leder förundersökningen och väcker åtal. Det blir inte heller fråga om någon yttrandefrihetsrättegång med jury, utan åtal väcks vid allmän dom- stol där det hanteras som ett vanligt brottmål. Den s.k. instruktionen gäller inte vid denna prövning.

Från huvudregeln görs det dock undantag genom databasregeln och webbsändningsregeln (se nedan).

Syftet med webbsändningsregeln var alltså vid införandet främst att simultana sändningar via internet skulle få samma grundlags- skydd som de traditionella radio- och tv-sändningarna, dvs. omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (se prop. 2001/02:74 s. 41). Sålunda tillämpas webbsändningsregeln i dag på program som direktsänds i programföretagens s.k. playtjänster parallellt med etersändningen. Det har dock med teknikens utveckling också tillkommit nya sänd- ningssätt som kan omfattas av webbsändningsregeln.

200

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

Kommittén har låtit genomföra en kartläggning av hur dagens ut- bud ser ut vad gäller inspelning av ljud och bild och vilka plattformar det finns för sändningar på internet. Kartläggningen är inte begrän- sad till webbsändningar i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Kom- mitténs ställningstaganden till vilka sändningar över internet som i dag omfattas av webbsändningsregeln finns i avsnitt 10.5.1.

Den kartläggning som kommittén låtit göra redovisas i sin helhet i bilaga 3. Nedan lämnas en sammanfattning av delar av kartläggningen.

10.2.1Sammanfattning av kartläggning

Olika typer av sändningar

Sändningar över internet – direktsändningar eller sändningar enligt tablå

–är i dag av mycket skilda slag. Det kan t.ex. vara fråga om privatper- soners livesändningar på Facebook eller Instagram från en mobiltelefon, surfplatta eller dator. Det kan också vara fråga om mer organiserade sänd- ningar av t.ex. datorspelande på webbplatser för e-sport eller sändningar av möten, föreställningar och evenemang. Utbildning och information kan livesändas t.ex. via YouTube. Det förekommer också olika typer av obemannade sändningar, från fast kamera eller från drönare, t.ex. från byggarbetsplatser, vägar, fågelholkar och utfodringsplatser. Man kan få tillgång till sändningarna via webbplatser eller applikationer (”appar”).

Radiosändningar över internet förekommer också. Det är både fråga om sändningar av etablerade programföretag och av enskilda personer, föreningar och liknande som med dagens teknik enkelt kan starta sin egen radiostation med hjälp av ett abonnemang för webbsänd radio.

Det förekommer vidare sändningar över internet som används i olag- liga eller moraliskt tvivelaktiga sammanhang. Även sådana sändningar kan göras enkelt med god bildkvalitet och innehålla tilläggstjänster som betalväxel eller integritetsskydd för tittaren. Det kan t.ex. vara fråga om sändningar av sexualbrott som tittaren ser vid ett givet tillfälle mot betal- ning. Det förekommer också vadslagning på olagliga verksamheter, t.ex. kamphundsfighter. Direktsändningar kan ske från olyckor och dödsfall, t.ex. vid självmord. Det förekommer dessutom att tittarna kan beställa ett visst innehåll. Det kan bl.a. vara fråga om att beställa en viss typ av brott, t.ex. våldsbrott, sexuella övergrepp eller inbrott. Den person som sedan utför brottet live-sänder detta så att beställaren och andra kan se brottet i realtid.

Sociala medier kan användas som tablåer för att avisera sändningstid och innehåll för sändningarna. Materialet kan tas bort från internet när sändningen är klar. En del webbsändningstjänster har filter som ska hindra vissa typer av sändningar men det är sannolikt enkelt att kringgå dessa filter eller att använda en egen webbserver för att undvika upptäckt. Tro- ligen förekommer sändningar av olagliga handlingar i stor omfattning.

201

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

Marknaden för sändningar över internet

Mycket talar för att marknaden för sändningar över internet ökar. Enligt rapporten Mediekonsumtion 2018 från Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) ökar konsumtionen av webbaserad media medan tradi- tionell tv ser ut att nära nog stagnera. Radio samt dagstidningar minskar i betydande utsträckning.

Framför allt är det live-streaming och e-sport som ökar snabbt. Det förhållandet att sociala nätverk som Facebook, YouTube och Twitter har infört kostnadsfria livestreamingfunktioner bidrar till detta. Det gör även det förhållandet att det för t.ex. företag och föreningar finns många alternativ för att sända över internet, utan att det krävs stor kunskap eller stora investeringar.

Teknik för sändningar över internet

Det finns två huvudsakliga principer för sändning över internet. An- tingen svarar sändaren själv för all teknik och utrustning eller så köper sändaren utsändningsfunktionen som en molnbaserad tjänst. Sändaren behöver då bara hantera själva kameran, vanligtvis en mobiltelefon. Det finns också ett antal kombinationer av de två huvudprinciperna.

Det finns en stor mängd leverantörer som erbjuder plattformar för direktsänd webbsändning av video och ljud. Däribland finns sociala medier som YouTube, Facebook, Instagram och Twitter. Alla dessa har tilläggs- funktioner som tillåter direktsänd video. Det finns andra specialiserade plattformar för bl.a. gaming och e-sport, t.ex. Twitch, samt kommersiella plattformar som riktar sig till föreningar, offentliga organisationer och företag. Vanligtvis kallas denna grupp av tjänsteleverantörer av direkt- sändningar och on demand-tjänster för Content Delivery Network, CDN (innehålls- och distributionsnät).

Flera CDN-leverantörer erbjuder sina kunder en egen kanal och egen webbplats för sändningen samt möjlighet att lagra tidigare sändningar och ladda upp annat inspelat material. Vissa CDN-leverantörer till- handahåller också programvara för att administrera och tekniskt anpassa sändningarna, exempelvis mixning av flera ljud- och videokällor.

För det fall att man själv vill ta ansvar för sändningen när det gäller teknik, programvara och utsändning finns det färdiga paket med server och programvaror för 10–20 000 kronor. Därutöver tillkommer kost- nader för att hålla sig uppdaterad med den tekniska utvecklingen och att vid behov skala upp verksamheten.

Att i stället sända över en molntjänst innebär att det finns möjlighet att utvidga verksamheten utan att behöva betala för ny utrustning. Sän- daren betalar för sina behov och för hur mycket tjänsten används. CDN- leverantören får anpassa sin kapacitet efter hur många tittare som finns. En annan fördel är att det endast behövs en begränsad kunskap om internetsändningar eftersom tjänsterna hanterar de flesta delmoment som behövs för en sådan sändning.

Det enklaste sättet är att använda en mobiltelefon eller en surfplatta med CDN-leverantörens app installerad. Det kan t.ex. vara fråga om direktsändning via Facebook eller YouTube.

202

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

För att få bättre kvalitet och t.ex. kunna använda externa kameror och flera mikrofoner krävs annan utrustning och programvara samt an- tingen en CDN-leverantör med rätt kapacitet och tjänster eller en egen medieserver med all teknik.

För mer avancerade sändningar från event eller publika platser kan en bärbar box vara ett alternativ. En sådan box kan hantera flera kameror och även inspelat material. Den kan dessutom användas med batteri- drift. En sådan hårdvara kan kopplas direkt till en CDN-leverantör för sändning.

När det gäller obemannade sändningar från t.ex. fågelholkar finns det färdiga paket med webbkamera, minidator och 4G-abonnemang i en vattentät låda. För miljöer där det saknas elförsörjning kan paketet kom- pletteras med ett batteri som laddas av solenergi.

Ett alternativ för att genomföra mer avancerade sändningar över internet är att köpa teknik och utsändning som tjänst. Det finns flera produk- tionsbolag som erbjuder både studio för inspelning av program och platt- form för direktsändningar på internet. Produktionsbolagen har all nöd- vändig utrustning som behövs och bistår med personal som sköter denna.

Det finns också billiga webbaserade sändningstjänster för mobila en- heter. I dessa tjänster ingår all teknik och alla funktioner. Ett exempel är Solidsport som riktat in sig mot idrottsklubbar och föreningsliv. En klubb kan skapa en egen kanal hos Solidsport och via deras tjänst live- sända klubbens matcher eller träningar antingen på den egna kanalen eller på Solidsports webbplats. Det som behövs är ett kostnadsfritt abonne- mang, en internetuppkoppling och en mobilkamera eller surfplatta av god kvalitet med aktuell app installerad.

Att starta en webbradiostation kan vara lika enkelt som att starta en sändning av video med mobiltelefon. Det som behövs är en dator med programvara och en mikrofon kopplad till ett abonnemang från någon av de kostnadsfria eller kommersiella sändningsplattformarna som finns för radio, t.ex. Radionomy eller Radio.co. Dessa plattformar står för i stort sett all teknik som krävs för att sända över internet. De publicerar även radiostationen på officiella stationslistor och för statistik över antal lyssnare m.m.

10.3Databasregeln

Som nämnts ovan faller publiceringar på internet utanför tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden om de inte omfattas av databasregeln eller webbsändningsregeln.

Databasregeln ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden till allmänheten ur data- baser. En databas definieras i yttrandefrihetsgrundlagen som en sam- ling av information lagrad för automatiserad behandling.

203

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

Databasregeln har funnits sedan yttrandefrihetsgrundlagens till- komst. Bakgrunden till regeln var att traditionella massmedieföretag hade börjat använda överföringar via elektromagnetiska vågor för att förmedla upplysningar till allmänheten på liknande sätt som de gjorde med det tryckta ordet. Uttryckssättet ”med hjälp av elektromagnetiska vågor ” var ett sätt att få grundlagen att bli tillämplig på alla då kända varianter av radio- och trådsändningar oberoende av om de förmed- lade yttranden genom ljudradio, television, videotex (se avsnitt 6.4), telefax, eller i andra moderna tekniska format och oberoende av om digital teknik kom till användning (prop. 1990/91:64 s. 107 och 108). Skyddet utformades som ett kompletterande skydd till den traditio- nella verksamhet som bedrevs i form av tryckta skrifter, radio och tv.

Databasregeln har ändrats flera gånger sedan dess tillkomst, fram- för allt för att anpassa bestämmelsen till teknikutvecklingen.

10.3.1Databasregelns tillämpningsområde

Ett övergripande krav för att databasregeln ska vara tillämplig är att det ska vara fråga om ett tillhandahållande ur en databas med hjälp av elektromagnetiska vågor.

De tillhandahållanden som databasregeln omfattar är:

•överföring på särskild begäran (traditionell databasverksamhet, webbplatser på internet),

•överföring enligt överenskommelse i förväg (push-teknik, t.ex. push-notiser med nyheter),

•framställning av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder på särskild begäran (print on demand), och

•offentlig uppspelning (främst biofilmer som hämtas från en databas).

För att databasregeln ska vara tillämplig ställs det också upp ytter- ligare krav. Det ska till att börja med vara fråga om tillhandahållande av information till allmänheten. Innebörden är att databasens inne- håll ska vara utformat så att i princip vem som helst kan ta del av det. Det måste inte vara gratis men om verksamheten bedrivs kommer- siellt ska erbjudandet riktas till var och en. Slutna nätverk, t.ex. inom ett företag eller en förening, omfattas inte.

204

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

Vidare ska det vara fråga om enkelriktad kommunikation. Inne- hållet ska styras av avsändaren. Skälet till detta är det ensamansvar som i första hand åligger databasens utgivare. Ensamansvaret bygger på tanken att den som ansvarar ska ha möjlighet att granska material innan det publiceras.

Databasregeln gäller huvudsakligen tillhandahållanden av lagrad information från webbplatser på begäran. Om tillhandahållandet sker vid en tidpunkt som avsändaren bestämmer gäller i stället webbsänd- ningsregeln, vilket tydliggörs i databasregelns sista stycke. Detta kan t.ex. avse direktsändningar via internet. Däremot faller s.k. beställ-tv i programföretagens play-tjänster, där mottagaren själv bestämmer starttidpunkten, under databasregeln.

Automatiskt grundlagsskydd

I första hand omfattar databasregeln databaser som drivs av tradi- tionella massmedieföretag. De aktörer som omfattas av detta auto- matiska grundlagsskydd är bl.a. redaktioner för periodiska skrifter (t.ex. tidningsföretag som Dagens Nyheter och Göteborgsposten) och redaktioner för program (t.ex. TV4 och SR).

Begreppet redaktion har en central betydelse för det automatiska grundlagsskyddet. Någon definition av begreppet finns inte i lag- texten men genom praxis har begreppet fått en relativt vid innebörd (se t.ex. RÅ 2003 ref. 30). Med redaktion avses i princip den eller de som faktiskt råder över informationen i databasen (se vidare av- snitt 10.4.3).

Databasregeln ger även automatiskt skydd åt företag för yrkes- mässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsför- ordningen jämställda skrifter (t.ex. bokförlag) eller av tekniska upp- tagningar, såsom cd-skivor och filmer (t.ex. skivbolag). Det bör noteras att något motsvarande krav på yrkesmässighet inte finns när det gäller redaktioner för periodiska skrifter och tv- eller radioprogram. Vidare har nyhetsbyråer automatiskt grundlagsskydd för sina databaser.

För ett massmedieföretag som bara är verksamt på internet finns det däremot som huvudregel inte något automatiskt grundlagsskydd. Detta innebär att t.ex. en tidning som inte ges ut i pappersform utan bara publiceras på en webbplats saknar automatiskt grundlagsskydd.

205

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

Frivilligt grundlagsskydd

Grundlagsskyddet enligt databasregeln gäller också om det finns ut- givningsbevis för verksamheten. Denna möjlighet till s.k. frivilligt grundlagsskydd infördes 2003 till följd av att internet blivit mer till- gängligt och att även andra än traditionella massmedieföretag startade webbplatser med liknande syften, som därmed också ansågs skydds- värda.

Privatpersoner, företag, organisationer och myndigheter kan få grundlagsskydd för sina webbplatser genom att ansöka om utgiv- ningsbevis hos Myndigheten för press, radio och tv. Det kan t.ex. vara fråga om webbtidningar eller bloggar, men även andra typer av webbplatser.

För att ett utgivningsbevis ska utfärdas ställs vissa krav i 1 kap. 5 § YGL. Till att börja med måste verksamheten bedrivas enligt de förutsättningar som gäller generellt för att databasregeln ska till- lämpas. Vidare ska överföringarna utgå från Sverige, databasen ha en behörig utgivare som åtagit sig uppdraget och verksamheten ha ett namn som inte lätt kan förväxlas med namnet på någon annan verk- samhet som omfattas av databasregeln. Någon prövning av de tänkta yttrandenas innehåll eller av verksamhetens karaktär sker inte utan kraven är av formellt slag. Ansökningsavgiften är 2 000 kronor.

Närmare bestämmelser om utfärdande av utgivningsbevis finns i tillämpningslagen.

10.3.2Grundlagsskydd för en del av en webbplats

Grundlagsskyddet innebär som huvudregel att hela databasen, t.ex. ett medieföretags webbplats, skyddas. Det har dock diskuterats hur grundlagsskyddet påverkas av om någon utomstående kan tillföra information, t.ex. genom att skriva en kommentar på en webbplats. Om en sådan kommentar inte granskas före publicering, en s.k. omode- rerad kommentar, innebär det att utomstående kan påverka inne- hållet på webbplatsen, vilket ju i sin tur innebär att en av förutsätt- ningarna för grundlagsskydd inte är uppfylld.

Frågeställningen har berörts i förarbeten till ändringar i databas- regeln, varvid det uttalades att man borde kunna se ett omodererat diskussionsforum på en webbplats som en egen databas, om detta är naturligt med hänsyn till hur innehållet är ordnat på adressen.

206

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

I sådant fall skulle endast den delen falla utanför grundlagsskyddet (prop. 2001/02:74 s. 98).

Frågan har sedan behandlats av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2014 s. 128, där det var fråga om en omodererad kommentar i ett kommentarsfält. Domstolen ansåg att det fick anses mest för- enligt med de intressen som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen att information som, utan föregående åtgärd av den som driver verk- samheten, tillförs av en utomstående användare i anslutning till en grundlagsskyddad databas, kan betraktas som en egen databas i ytt- randefrihetsgrundlagens mening om den är tydligt avskild. Det av- görande för om ett tillräckligt avskiljande av det redaktionella mate- rialet har skett är enligt domstolen hur webbplatsen framstår för den som tar del av informationen. Det är alltså hur webbplatsen vid en objektiv bedömning ter sig för användaren som är avgörande. I det aktuella fallet ansågs avskiljandet ha varit tillräckligt tydligt varför kommentaren inte ansågs ha ändrat innehållet i databasen med auto- matiskt grundlagsskydd.

Högsta domstolen uttalade inte vad som skulle ha gällt om av- skiljandet inte varit tillräckligt tydligt. Avgörandet kunde dock tolkas som att grundlagsskyddet upphör för hela databasen vid ett bris- tande avskiljande. För att klargöra att så inte är fallet finns det sedan den 1 januari 2019 en bestämmelse i databasregeln som anger att även om viss information i databasen har tillförts av någon annan, gäller grundlagen för sådana delar av databasen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten (1 kap. 4 § andra stycket YGL). En utomståendes kommentar på en webbplats innebär alltså inte att grundlagsskyddet för webbplatsen upphör, så länge som det är tydligt vilka delar som härrör från redak- tionen eller motsvarande (prop. 2017/18:49 s. 129–131).

10.3.3Grundlagsskydd för sociala medier

Sociala medier som Facebook och YouTube har som sådana inte något grundlagsskydd då de varken omfattas av automatiskt grund- lagsskydd eller har förutsättningar att få utgivningsbevis.

Frågan har dock uppkommit om massmediers yttranden på av- skilda ytor på sociala medier skulle kunna ha automatiskt grundlags- skydd, exempelvis Expressens eller SVT:s Facebooksidor. Medie-

207

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

grundlagskommittén behandlade denna fråga och konstaterade att det av rättsfallen NJA 2007 s. 309 och NJA 2014 s. 128 framgår att visst innehåll på en webbplats kan utgöra en egen databas, i den större databasen, förutsatt att det är naturligt att betrakta innehållet som en enhet, skild från resterande innehåll på webbplatsen. Kommittén uttalade bl.a. följande (SOU 2016:58 s. 335).

Möjligheten för massmedieföretaget att ordna webbplatsen så att dess innehåll är avskilt från övrigt innehåll på webbplatsen ser dock olika ut för olika internettjänster. På t.ex. Facebook kan kontoinnehavaren inte själv styra över hur dess material ska vara avskilt från övrigt material på webbplatsen utan detta styrs helt av Facebook som bestämmer hur layou- ten på webbplatsen ska se ut. Många andra sociala medier fungerar på samma sätt. Detta torde dock inte hindra att innehållet skulle kunna anses tillhandahållet av kontoinnehavaren och att det kan vara tillräck- ligt avskilt och därmed kunna utgöra en egen databas i den betydelse begreppet har fått i praxis i anslutning till databasregeln. En bedömning måste dock göras i varje enskilt fall.

En annan förutsättning för grundlagsskydd enligt databasregeln är dock att innehållet kan ändras endast av den som driver verksam- heten. Mediegrundlagskommittén tog i detta hänseende del av an- vändarvillkoren på olika sociala medier och konstaterade att Face- book och YouTube bl.a. förbehåller sig rätten att ta bort innehåll i strid med villkoren. Liknande villkor finns hos andra sociala medier men också vid tillhandahållanden av bl.a. webbhotell och olika publi- ceringsverktyg. För det fall att denna typ av villkor alltid skulle inne- bära att grundlagsskydd är uteslutet skulle det kunna medföra att inte bara massmediernas avskilda ytor på sociala medier, utan även deras andra webbpubliceringar, saknar grundlagsskydd. Ett sådant synsätt ansågs inte önskvärt och bl.a. mot bakgrund av detta menade Mediegrundlagskommittén att det inte var uteslutet att massmediers avskilda ytor på sociala medier skulle kunna omfattas av grundlags- skydd. Det borde i stället kunna göras en bedömning i varje enskilt fall.

Frågan om vilken betydelse som användarvillkor av nu nämnt slag har i sammanhanget har såvitt känt inte prövats i domstol och är så- ledes inte avgjord.

208

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

10.4Webbsändningsregeln

10.4.1Sändningar och webbsändningar

Som har framgått ovan är yttrandefrihetsgrundlagen enligt 1 kap. 3 § första stycket YGL tillämplig på

•sändningar av program som är

•riktade till allmänheten och

•avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel.

Det här betyder att sändningen ska vara riktad till alla som önskar ta emot den. Det ska inte krävas någon särskild begäran från mottaga- ren. Överföringen startas av sändaren och mottagaren är bara aktiv genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal. I förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen uttalades följande (prop. 1990/91:64 s. 110).

Denna beskrivning särskiljer de sändningar som omfattas av grundlags- skyddet från andra på samma sätt som det förslag som remitterades till Lagrådet år 1986 (jämför prop. 1986/87:151 s. 164). Grundlagens huvud- regel om radioprogram gäller alltså inte interaktiva medier eller använd- ning av högtalaranläggningar på estrader och idrottsarenor etc. Det typiska fall som avses är rundradiosändning genom etern. Även likvär- diga sändningar genom tråd avses.

Bestämmelsen om program omfattar alltså i första hand traditionella ljudradio- och tv-sändningar och den är tillämplig oavsett om sänd- ningen är avsedd att tas emot i Sverige eller utomlands.

Av 1 kap. 3 § andra stycket YGL, webbsändningsregeln, följer att som sändningar av program även avses

•tillhandahållande till allmänheten

•på särskild begäran

•av direktsända eller inspelade program

•om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren.

209

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

10.4.2Den ursprungliga utformningen

Webbsändningsregeln trädde i kraft den 1 januari 2003. I förarbetena konstaterades att sändningar av ljudradio och tv-program kunde ske samtidigt både på traditionellt sätt och via internet (simultansänd- ningar) och att internetsändningar som kunde tas emot både av tv:n och datorn så småningom skulle kunna ta över. Det var alltså denna typ av sändningar som webbsändningsregeln främst tog sikte på.

Det konstaterades vidare att en sändning via internet som består i att mottagaren på en tidpunkt som han eller hon själv bestämmer startar en uppspelning av en lagrad inspelning omfattas av databas- regeln under förutsättning att sändaren är en sådan aktör som avses i databasregeln.

Direktsändningar och uppspelningar av inspelade program på tid som sändaren själv bestämmer ansågs dock skilja sig från tillhanda- hållanden enligt databasregeln på det sättet att tillhandahållandet av sändningarna är momentant. Mottagarens medverkan är begränsad till att slå på datorn, gå till en adress och där aktivera en länk. De ansågs därmed likna de traditionella radio- och tv-sändningarna.

Frågan uppkom då om dessa tillhandahållanden kunde anses om- fattas av huvudregeln om sändningar av program.

Det avgörande var enligt förarbetena om sändningarna kunde an- ses riktade till allmänheten, vilket ansågs kräva att det var fråga om sändningar riktade till vem som helst som önskade ta emot dem utan någon särskild begäran av mottagaren. Om det krävdes en särskild begäran skulle i stället databasregeln vara tillämplig. Det ansågs vik- tigt att veta vilket som var fallet eftersom databasregeln ju endast ger skydd åt vissa aktörer medan huvudregeln om sändningar ger skydd åt var och en.

Regeringen konstaterade att det i dessa fall är sändaren som svarar för när sändningarna börjar och slutar, precis som vid traditionella radio- och tv-sändningar. Mottagarens medverkan är begränsad till att slå på datorn, gå till en adress och där aktivera en länk, vilket liknar att slå på en radio eller tv och välja kanal. De överföringar som mottagaren startar får ses som en vidareförmedling som saknar bety- delse för frågan om vem som startat sändningarna. Det är alltså sän- daren som startat sändningen och den får därmed anses riktad till allmänheten. Även om det skulle krävas ett abonnemang hindrar det inte att sändningen är riktad till allmänheten så länge som vem som

210

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

helst kan teckna ett sådant abonnemang. Regeringen konstaterade att det förhållandet att sändningarna ansågs riktade till allmänheten innebar att de redan omfattades av huvudregeln om sändningar av program. För klarhetens skull tydliggjordes dock detta genom in- förandet av webbsändningsregeln (prop. 2001/02:74 s. 41, 42 och 97).

Syftet med webbsändningsregeln var alltså att klargöra att sådana sändningar omfattas av huvudregeln om sändningar, under förut- sättning att allmänheten kan ta emot dessa och de är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Någon ändring i sak i förhållande till vad som tidigare gällt var inte avsedd.

Det kan noteras att det förslag som lades fram i propositionen och som ledde till lagstiftning skilde sig från det förslag som Medie- grundlagsutredningen hade presenterat (SOU 2001:28 s. 60, 226 och 227). Utredningen hade föreslagit att automatiskt grundlagsskydd skulle gälla för direktsändningar på begäran endast när de bedrevs av sådana traditionella massmedieföretag som angavs i databasregeln. Om verksamheten bedrevs av andra aktörer skulle i stället en möjlig- het till grundlagsskydd genom utgivningsbevis finnas.

10.4.3Den nuvarande utformningen

Webbsändningsregeln hade vid införandet följande lydelse.

Med sådana sändningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas.

Lydelsen ansågs sedermera inte vara tillräckligt tydlig. Exempelvis framgick det inte av bestämmelsen att det beträffande inspelade pro- gram endast var de uppspelningar som startades på tider som sän- daren bestämde som omfattades av regeln. Det framgick inte heller att en förutsättning för tillämpningen var att direktsändningarna eller uppspelningarna tillhandahölls allmänheten.

Regeln ansågs inte heller utesluta s.k. omodererade chattsidor, dvs. webbplatser där läsarna kan skriva inlägg som inte kan kon- trolleras före publicering. Dessa chattsidor hade uteslutits från grund- lagsskydd enligt databasregeln eftersom det inte ansågs rimligt med ensamansvar för innehåll som den ensamansvarige inte kunde på- verka. Men om dessa chattsidor skulle kunna ses som ett slags direkt- sändning skulle de i stället ges grundlagsskydd genom webbsändnings- regeln, vilket skulle vara inkonsekvent.

211

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

Det ansågs vidare vara otydligt hur gränsdragningen mellan data- basregeln och webbsändningsregeln skulle ske. Regeringen ansåg att distinktionen mellan de två bestämmelserna var viktig eftersom regeln om sändningar av program ger grundlagsskydd åt var och en medan databasregeln endast ger skydd åt vissa aktörer.

På grund av dessa otydligheter ändrades webbsändningsregeln så att den kom att avse tillhandahållanden av direktinspelade eller in- spelade program

•till allmänheten

•på särskild begäran

•om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagarna.

Vad gällde rekvisitet ”på särskild begäran” konstaterade regeringen att det behövdes ett rekvisit som särskilde webbsändningar från tra- ditionella ljudradio- och TV-sändningar. Även i fråga om sådana sändningar gäller ju att deras starttidpunkt och innehåll inte kan på- verkas av mottagaren. Överföring ur en databas via internet sker dock inte till alla utan endast till den som själv startar överföringen till sig, dvs. letar upp webbplatsen och det önskade innehållet samt beordrar överföringen av innehållet. Överföring av webbsändningar, oavsett om innehållet utgörs av direktsändningar eller uppspelningar av tidi- gare inspelningar, startas alltså av mottagaren. De sker således ”på sär- skild begäran” i den mening som uttrycket har i yttrandefrihets- grundlagen. Detta skiljer tillhandahållande ur en databas via internet från traditionella ljudradio- och tv-sändningar vars signaler kontinuer- ligt når ända fram till tittare och lyssnare (prop. 2009/10:81 s. 47–49).

Förhållandet till databasregeln

I samband med att webbsändningsregeln förtydligades gjordes även ett tillägg i databasregeln för att klargöra att sändningar som om- fattas av webbsändningsregeln är undantagna från databasregelns till- lämpningsområde. Hänvisningen till webbsändningsregeln har i dag följande lydelse.

Vad som anges i denna paragraf gäller inte sådana tillhandahållanden ur en databas som avses i 3 § andra stycket.

212

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

Detta kan inte tolkas på annat sätt än att de sändningar som omfattas av webbsändningsregeln får sitt skydd genom den regeln och inte genom databasregeln. Det har dock ansetts oklart om innebörden också är att det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln inte gäller för de databaser som tillhandahålls av redaktionen för en webbsändning. Innebörden av hänvisningen har diskuterats bl.a. i det beslut av Justitiekanslern den 12 september 2017 (dnr 4037-17-3.2) som det hänvisas till i kommitténs direktiv.

I ärendet var det fråga om en webbplats där en viss publicerad mening påstods utgöra hets mot folkgrupp. På webbplatsen angavs att där ibland genomfördes webbsändningar. Anmälaren menade att webbplatsen därmed drevs av redaktionen för ett program och att allt redaktionellt innehåll på webbplatsen därför var grundlagsskyd- dat enligt databasregeln. Justitiekanslern uttalade följande.

Det är inte självklart om databasregeln ska tolkas på detta sätt. Data- basregeln innebär, i den del som här är aktuell, att grundlagens föreskrifter om radioprogram är tillämpliga också när redaktionen för ett radiopro- gram med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhanda- håller upplysningar direkt ur en databas vars innehåll inte kan ändras av mottagaren. Med denna formulering avses bl.a. att det innehåll på en webb- plats som redaktionen har kontroll över får grundlagsskydd. Från dat- abasregeln finns emellertid i samma stycke ett uttryckligt undantag för webbsändningar. Den avgörande frågan för yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet i ett fall som det nu aktuella är hur detta undantag ska upp- fattas.

Justitiekanslern redogjorde i sitt beslut för två möjliga tolkningar utifrån hänvisningens ordalydelse.

Den ena tolkningen innebär att hänvisningen endast avser själva webbsändningen. Eftersom en webbsändning är att betrakta som ett program i databasregelns mening kan databasregeln i så fall bli tillämp- lig på resten av databasen, om webbsändningen tillhandahålls allmän- heten på särskild begäran och av en redaktion.

Den andra tolkningen innebär att det automatiska grundlags- skyddet inte gäller för databaser med webbsändningar som omfattas av webbsändningsregeln.

Justitiekanslerns slutsats var att övervägande skäl talade för att det var den första tolkningen som skulle ha företräde, med hänsyn till systematik och förarbetsuttalanden. Hänvisningen fick alltså an- ses avse endast själva sändningen. Justitiekanslern konstaterade att detta också är den bedömning som Mediegrundlagskommittén och

213

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

Yttrandefrihetskommittén har gjort (se nedan). Justitiekanslern ut- talade vidare följande.

Den nu aktuella situationen har av allt att döma inte förutsetts av grund- lagsstiftaren. Det framstår som klart man inte heller sett framför sig denna effekt av reglernas utformning. En tillämpning av databasregeln som inkluderar redaktionen för en webbsändning innebär att grundlags- skyddet omfattar åtskilliga webbplatser som inte innehas av massmedie- företag och innebär en avsevärd utvidgning av det grundlagsskyddade om- rådet på internet. Även om det ligger närmast till hands att uppfatta data- basregeln på detta sätt, bör den därför tolkas med försiktighet. Det kan hävdas att det bör kunna ställas krav på viss varaktighet och omfattning av webbsändningsverksamheten eller finnas ett visst tidsmässigt samband för att databasregeln ska vara tillämplig.

Rättsläget är således inte klart. Det är också i detta fall osäkert i vilken omfattning som webbsändningar har förekommit och vilka som till- handahåller innehållet i webbsändningarna respektive på webbplatsen. Justitiekanslern anser dock att prövningen i detta fall kan utgå från att webbplatsen har grundlagsskydd enligt databasregeln.

Justitiekanslerns tolkning grundar sig på bedömningen att den som i yttrandefrihetsgrundlagens mening webbsänder utgör en redaktion för ett program, och därmed har automatiskt grundlagsskydd för sina databaser enligt databasregeln.

Bakgrunden till detta får sägas vara den breda innebörd som be- greppet redaktion anses ha. Enligt databasregeln ges redaktionen för en tryckt skrift eller ett program automatiskt grundlagsskydd. Det automatiska grundlagsskyddet omfattar dock inte bara massmedier som Dagens Nyheter och SVT utan även privatpersoner, myndigheter och organisationer som sänder radio eller tv eller ger ut en tryckt tidning.

Yttrandefrihetskommittén konstaterade att det för att vara fråga om en redaktion inte krävs t.ex. att det handlar om en verksamhet av viss omfattning eller att den sker yrkesmässigt. Det automatiska grundlagsskyddet för databaser gäller även för databaser som till- handahålls av t.ex. en privatperson som direktsänder ett radiopro- gram över internet. Det ställs inte heller krav på att det ska handla om traditionell massmedieverksamhet som innefattar nyhetsförmed- ling och opinionsbildning (jfr RÅ 2003 ref. 30).

Med hänvisning till rättsfallet NJA 2007 s. 309 (se avsnitt 10.3.3) ansåg Yttrandefrihetskommittén att det avgörande för frågan om en viss redaktion tillhandahåller en databas fick anses vara att det är redaktionen som faktiskt råder över informationen i databasen. Det

214

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

automatiska grundlagsskyddet gäller utifrån den förutsättningen om redaktionen – dvs. de personer som har hand om utgivningen av tid- ningen, radio- eller tv-programmet – bestämmer vilket material som ska publiceras i databasen.

Mot bakgrund av detta resonemang ansåg Yttrandefrihetskom- mittén – och även den därpå följande Mediegrundlagskommittén – att den som sänder enligt webbsändningsregeln omfattas av auto- matiskt grundlagsskydd. Som exempel gavs att en bloggare som via internet, förutom att tillhandahålla sin blogg, sänder ett program direkt eller vid en särskild tidpunkt får automatiskt grundlagsskydd för sin webbplats enligt databasregeln. Enligt de båda kommittéerna får alltså den som sänder program enligt webbsändningsregeln auto- matiskt grundlagsskydd inte bara för webbsändningen utan även för sina databaser (SOU 2012:55, Del 1, s. 365 och SOU 2016:58 s. 268).

10.4.4Begränsningar i webbsändningsregelns tillämplighet

Programbegreppet

Webbsändningsregelns tillämplighet är bl.a. beroende av vad som av- ses med begreppet program.

Begreppet program är centralt för tillämpningen av yttrandefri- hetsgrundlagen. Fram till den 1 januari 2019 användes i stället be- greppet radioprogram.

Ändringen från radioprogram till program motiverades bl.a. med att termen radioprogram har en klart teknikinriktad prägel och att en läsare utan fördjupad kunskap kan uppfatta den som att den bara omfattar program i ljudradio. Någon ändring i sak är dock inte av- sedd och begreppet program har alltså samma innebörd som det tidigare begreppet radioprogram (prop. 2017/18:49 s. 103 och 248).

Sedan den 1 januari 2019 finns det en definition i 1 kap. 2 § YGL där det anges att med program avses innehållet i ljudradio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i offentliga uppspelningar ur en databas.

Termen program avser alltså innehållet i sändningar och andra överföringar som behandlas i grundlagen och således inte den kom- munikationsteknik som används.

215

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

Begreppet är inte begränsat till visst innehåll utan uttrycket pro- gram ska omfatta innehåll i vilket ämne som helst. Det är i stället det sätt på vilket sändningar sker som avgör om yttrandefrihetsgrund- lagen är tillämplig.

Högsta domstolens uttalanden angående begreppet program

Högsta domstolen har i ett avgörande från 2018 (NJA 2018 s. 562) uttalat sig om innebörden av begreppet program när det gällde en direktsändning över internet. Rättsfallet gällde huruvida en person skulle dömas för underlåtenhet att avslöja en våldtäkt och vilken påföljd han i så fall skulle få. Personen hade i hovrätten även dömts för grovt förtal och narkotikabrott. Det grova förtalet bestod i att personen från sin mobiltelefon hade direktsänt våldtäkten på Face- book. Fråga uppkom om denna gärning omfattades av webbsänd- ningsregeln, vilket i så fall skulle innebära att brottet dittills inte hade prövats i den föreskrivna ordningen för tryck- och yttrandefrihets- brott och att så inte heller skulle kunna ske eftersom preskription i så fall hade inträtt.

Högsta domstolen konstaterade att webbsändningsregeln kom- mit till för att tillgodose medieföretagens behov av att deras radio- och tv-sändningar via internet med säkerhet skulle omfattas av ytt- randefrihetsgrundlagen. Vidare konstaterades att även sändningar av privatpersoner via internet kan uppfylla kraven för grundlagsskydd. En förutsättning för detta är att vad som sänds är att se som ett pro- gram i webbsändningsregelns mening. Beträffande begreppet pro- gram uttalade domstolen följande.

I huvudregeln om grundlagsskydd för sändningar som är riktade till all- mänheten anges att det som omfattas är radioprogram. Begreppet defi- nieras inte i lagtexten. I förarbetena uttalas att med radioprogram avses sändning med hjälp av elektromagnetiska vågor; uttrycket utgör närmast en teknisk beskrivning (jfr prop. 1990/91:64 s. 59 och 108). Det finns numera ett förslag om att yttrandefrihetsgrundlagen ska tillföras en be- stämmelse med definitioner (se prop. 2017/18:49 s. 248). Uttrycket radio- program föreslås bli ersatt av termen program utan någon förändring i sak. Termen tar alltså sikte på överföringssättet.

Vid bestämmandet av grundlagsskyddet bör begreppet program likväl ges en viss självständig betydelse. Med utgångspunkt i språkbruket vid grundlagens tillkomst får begreppet anses syfta på ett tematiskt avgrän- sat ljud/bildinnehåll som normalt har ett namn och ingår i ett program- utbud (jfr Hans-Gunnar Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, Zeteo

216

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

den 15 augusti 2017, s. 46). Tillkomsten av webbsändningsregeln kan inte anses ha medfört att begreppet fått en annan innebörd.

Mot den bakgrunden bör en sändning som i allt väsentligt är obestämd till format, inriktning och tid inte anses utgöra ett program i webbsänd- ningsregelns mening. En sändning som är att se som ett rent spontan- utflöde från en enskild sändares sida bör därför inte anses vara omfattad av regeln. En sådan tolkning är väl förenlig med lagtextens ordalydelse och i linje med lagstiftningens ändamål.

Den aktuella sändningen hade skett i en sluten Facebookgrupp med cirka 60 000 medlemmar. Som det verkade kunde vem som helst som anmälde intresse få bli medlem. Även om personen var en frekvent sändare inom gruppen var den aktuella sändningen, enligt Högsta domstolen, i allt väsentligt obestämd till format, inriktning och tid och kunde därför inte anses utgöra ett program i webbsändnings- regelns mening. Sändningen omfattades alltså inte av yttrandefrihets- grundlagens skydd.

Kravet på att innehållet inte kan påverkas av mottagaren

En annan förutsättning för webbsändningsregelns tillämplighet är att innehållet inte kan påverkas av mottagaren. Detta utesluter enligt förarbetena omodererade chattsidor, dvs. webbplatser där läsarna kan skriva inlägg som inte kontrolleras före publicering, från paragrafens tillämpningsområde (prop. 2009/10:81 s. 66). Det kan dock ifråga- sättas vad som gäller när det är fråga om direktsändningar med möj- lighet för tittare att kommentera sändningar i realtid, utan föregående granskning av den som sänder. Kommentarerna kan ses av alla som tar del av sändningen. Så var situationen vid den Facebook-sändning som var föremål för Högsta domstolens prövning i det nyss nämnda rättsfallet. Riksåklagaren argumenterade i sin inlaga till domstolen för att kommentarerna innebar att webbsändningsregeln inte var till- lämplig på sändningen. Domstolen gick dock inte in på denna fråga. Något klart svar finns det alltså inte på frågan i vilken mån kommen- tarer påverkar grundlagsskyddet för en webbsändning.

Det bör dock gå att dra paralleller till vad som gäller för omode- rerade kommentarer enligt databasregeln. Utomståendes kommen- tarer på själva webbsändningen bör alltså inte innebära att grundlags- skyddet för hela webbsändningen upphör, så länge som det är tydligt vilka delar som härrör från redaktionen eller motsvarande.

217

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

Undantaget för direktsändningar

Till bilden hör vidare att skyddet enligt yttrandefrihetsgrundlagen till stora delar inte gäller för vissa direktsändningar, vare sig det är fråga om traditionella ljudradio- och tv-program eller om sändningar som omfattas av webbsändningsregeln.

Det handlar då om direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten. I fråga om sådana sändningar gäller enligt 1 kap. 16 § YGL inte källskyddet, in- struktionen, exklusivitetsregeln, brottskatalogen, ensamansvaret eller bestämmelserna om tillsyn, åtal, särskilda tvångsmedel och rättegången. Bestämmelserna om censurförbudet, skyldigheten att utse utgivare, reglerna i 3 kap. om rätten att sända m.m. och reglerna om skade- stånd i 9 kap. gäller emellertid.

Regleringen innebär att yttranden som förmedlas via sådana direkt- sändningar ska bedömas enligt allmänna straffrättsliga regler och i vanlig rättegång. Motivet för detta undantag från grundlagens tillämp- ningsområde ligger i att de händelser som utspelas i sådana direkt- sändningar äger rum oavsett om det sker en utsändning eller ej. Ut- givarens roll vid direktsändningar av detta slag är i praktiken att han eller hon kan avbryta sändningen (prop. 1966:156 s. 46 och 50).

Yttrandefrihetsgrundlagen ger även utrymme för att den som fram- träder i direktsända program av annat slag kan få ansvara för sina ytt- randen själv. Sådana bestämmelser finns bl.a. i 3 kap. 2 och 17 §§ till- lämpningslagen. Där framgår att programföretaget får besluta att var och en som framträder i programmet själv ska svara för yttrande- frihetsbrott som han eller hon begår. Ett sådant beslut ska meddelas de berörda före sändningen och antecknas i ett register hos program- företaget.

10.4.5Förekomsten av webbsändningar

Några närmare siffror på hur många sändningar per dag eller år som omfattas av webbsändningsregeln finns inte att tillgå.

Sändningarna ska i och för sig registreras hos Myndigheten för press, radio och tv och en anmälan om vem som är ansvarig utgivare ska också ges in till myndigheten. Det är den som bedriver verksam- heten som vid straffansvar ska utse utgivare. Grundlagsskyddet är

218

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

dock automatiskt och för det fall att någon utgivare inte anmäls är det i stället den som bedriver verksamheten som ansvarar för even- tuella yttrandefrihetsbrott.

I Myndighetens register fanns i slutet på maj 2020 nästan 600 webb- sändningar registrerade, varav drygt två tredjedelar avsåg webb-tv och resterande avsåg webb-radio. Detta är närapå en fördubbling av anmälda sändningar på mindre än ett halvår. Framför allt är det olika religiösa samfund som har tillkommit i registret, vilket främst antas bero på att deras sammankomster i allt högre grad webbsänds under covid-19-pandemin.

Vad gäller de tidigare anmälda sändningarna utgår myndigheten ifrån att det inryms sådana som inte längre är aktuella eller vars regi- strering borde ändras i något avseende. Myndigheten utgår också från att det finns ett stort mörkertal, dvs. sändningar som inte är registre- rade fast de borde vara det. Myndigheten är beroende av att aktörerna fullgör sin anmälningsskyldighet för att registret ska återge korrekta uppgifter.

Bakom de flesta registrerade webbradiosändningarna står privatper- soner eller privata företag. Flertalet av dessa företag tycks vara medie- företag. Närradioföreningar och studentradioföreningar förekom- mer också, men även föreningar som främst kan antas ha andra syften än webbradiosändningar, bl.a. religiösa samfund, kulturföreningar och någon enstaka politisk organisation. Bland sändningarna finns också några gymnasieskolor vars medie-program har anmält webbsändningar. Något tiotal kommuner och regioner finns också i registret.

Bland registrerade webbtv-sändningar är privatpersoner inte lika vanliga. Kommuner och regioner är däremot mer frekventa. Ett sjuttio- tal sådana har anmält sina webbtv-sändningar. Precis som bland webb- radiosändarna finns det gymnasieskolor, politiska organisationer och olika föreningar. Bland sändarna finns även några fackförbund, banker och myndigheter. Många är också medieföretag men efter de frekventa nyanmälningarna under våren 2020 dominerar de religiösa samfunden.

Det kan noteras att ett antal av de registrerade webbsändningarna tillhandahålls av kommuner och regioner och främst avser sändningar från kommunfullmäktiges eller regionfullmäktiges sammanträden. Grundlagsskyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen skyddar dock i första hand enskilda från ingripanden från det allmänna. Då statliga och kommunala myndigheter är en del av det allmänna kan dessa inte på samma sätt som enskilda åberopa

219

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

grundlagarna för att komma undan förpliktelser de har enligt lag. En kommun bör t.ex. inte kunna åberopa grundlagsskydd för sina webb- sändningar för att undkomma sina skyldigheter enligt personupp- giftslagen (se Datainspektionens svar på en förfrågan den 24 april 2012, dnr 1347-2011). På liknande sätt hindrar grundlagsskyddet inte att staten förbjuds att använda vissa uttryck vid marknadsföring i tryckt skrift (NJA 1995 s. 677). Grundlagsskyddet är alltså i viss mån begränsat för det allmännas sändningar.

10.5Överväganden och förslag

10.5.1Är webbsändningsregeln ändamålsenlig och väl avvägd?

Kommitténs bedömning: Det finns skäl att utgå från att webb- sändningar i yttrandefrihetsgrundlagens mening förekommer i mycket stor omfattning och att det är fråga om sändningar av vitt skilda slag.

Genom den tekniska utvecklingen har webbsändningsregelns tillämpningsområde fått en sådan omfattning att regeln inte längre kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. Även det förhållan- det att den som tillhandahåller webbsändningar utgör en redak- tion för ett program och därigenom har automatiskt grundlags- skydd för sina databaser talar för att webbsändningsregeln inte längre kan anses vara väl avvägd.

Webbsändningsregelns tillämpningsområde

Av kartläggningen som gjorts på uppdrag av kommittén framgår att utbudet för inspelning och tillhandahållande av sändningar via inter- net är stort. I kartläggningen ges också exempel på olika typer av sändningar och plattformar för sådana. Det är uppenbart att sänd- ningar över internet förekommer i mycket stor omfattning och på de mest skilda områden. Det är dock inte alla sändningar som om- fattas av webbsändningsregeln, även om det är fråga om direktsänd- ningar av program eller sändningar av inspelade program där starttid- punkten inte kan påverkas av mottagaren.

220

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

Rättsfallet NJA 2018 s. 562 innebär exempelvis att somliga av direktsändningarna över internet inte är att betrakta som webbsänd- ningar i yttrandefrihetsgrundlagens mening.

Högsta domstolen har i domen uttalat att en sändning som i allt väsentligt är obestämd till format, inriktning och tid inte kan anses vara ett program i webbsändningsregelns mening. Det räcker alltså inte att en sändning är obestämd i tid för att den ska falla utanför grundlagsskyddet utan det krävs att den är obestämd även till format och inriktning. Vilken närmare betydelse som ska läggas in i begrep- pen format, inriktning och tid är dock inte givet eftersom domstolen inte har definierat begreppen eller utvecklat närmare vad som avses. Några högre krav kan dock inte ställas vad gäller något av kriterierna eftersom det ju enligt domstolen räcker att sändningen inte ”i allt väsentligt” är obestämd till tid, format och innehåll för att program- begreppet ska anses uppfyllt. Därigenom utesluts endast de mest oplanerade och spontana sändningarna från yttrandefrihetsgrund- lagens tillämpningsområde (se vidare Mikael Ruotsi i SvJT 2019 s. 329).

Frågan är då vilka sändningar som undantas. Domen gäller ju en Facebook-sändning och det ligger nära till hands att anta att det är den typen av sändningar som domstolen främst har haft i åtanke. Sådana mer spontana sändningar kan antas ofta vara i allt väsentligt obestämda till tid, format och innehåll. Det är dock ingen självklar- het, utan även sändningar på sociala medier kan vara planerade på ett sådant sätt att alla, eller i vart fall något av kriterierna är uppfyllda och yttrandefrihetsgrundlagen därmed kan vara tillämplig.

Sändningar som liknar traditionell radio och tv, t.ex. direktsänd- ningar på SVT Play, uppfyller rimligen kraven för att vara program men det finns mängder av olika typer av webbsändningar som är mer eller mindre bestämda till tid, format och innehåll. Det är omöjligt att utifrån Högsta domstolens dom säga var den exakta gränsen går, men så mycket kan konstateras att domstolen inte har uteslutit annat än de mest spontana sändningarna som sker utan någon som helst planering eller förberedelse. Sådana sändningar kan i och för sig antas vara vanligt förekommande, t.ex. på Facebook och andra sociala medier, men flertalet andra typer av sändningar torde omfattas av webbsänd- ningsregeln.

Det kan alltså antas att en stor del av de direktsändningar som tas upp i kartläggningen omfattas av webbsändningsregelns tillämp- ningsområde eftersom de i vart fall i viss mån är planerade. Det kan

221

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

t.ex. röra sig om direktsändningar av influencers eller dataspelare som sker på en i förväg bestämd tid. Ett annat exempel är förbeställda brott som direktsänds. Tablålagda sändningar torde alltid svara mot programbegreppet eftersom de rimligen är bestämda både till for- mat, inriktning och tid.

Det bör dock erinras om att det gäller särskilda förutsättningar beträffande grundlagsskyddet för direktsändningar av s.k. dagshän- delser eller av sådana gudstjänster och offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten (1 kap. 16 § YGL). Det kan t.ex. vara fråga om en sändning från en fotbollsmatch eller från en demonstration, där webbsändaren passivt, utan redigering, bearbetning eller annan inverkan på innehållet endast återger skeendet. För webbsändningar av det slaget gäller t.ex. inte en- samansvaret. Kravet på att vid straffansvar utse utgivare gäller dock.

Hur många sändningar som omfattas av webbsändningsregeln är alltså omöjligt att säga. Antalet registrerade sändningar hos Myndig- heten för press, radio och tv borde kunna ge viss vägledning men vid stickprovsvisa nedslag kan det konstateras att många av de sänd- ningar som varit registrerade längre än ett halvår har upphört eller i vart fall inte kan nås på de angivna platserna. Det är således mycket svårt att av registret dra några direkta slutsatser om vilka typer av sändningar som verkligen förekommer och i vilken omfattning. Med hänsyn till det som framkommit om hur enkelt det är att själv sända över internet, hur stor marknaden tycks vara för tjänster på detta område och alla exempel som finns på plattformar och sändningar kan det dock på goda grunder antas att det endast är en mycket liten andel av webbsändningarna som anmäls till Myndigheten för press, radio och tv. Detta beror sannolikt inte i någon högre grad på med- veten underlåtenhet utan snarare på bristande kännedom om vad som är en webbsändning och hur regelverket ser ut för dessa sändningar.

Sammanfattningsvis finner kommittén skäl att utgå från att till- handahållanden som är att betrakta som webbsändningar i yttrande- frihetsgrundlagens mening förekommer i mycket stor omfattning och är av de mest skilda slag.

222

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

Skyddet för webbsändningarna

Tanken har varit att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen främst ska ge skydd för traditionella medier – även när de publicerar sig på internet – och för nya kommunikationsformer som är av samma betydelse som traditionell media. Som har framgått var också syftet vid införandet av webbsändningsregeln att förtyd- liga att även radio- och tv-sändningar som simultant sändes på inter- net hade ett grundlagsskydd.

Med anledning av den tekniska utvecklingen har dock webbsänd- ningsregeln kommit att få ett betydligt bredare tillämpningsområde. Det är numera mycket enkelt för vem som helst att sända över inter- net på ett sätt som kan göra webbsändningsregeln tillämplig, t.ex. genom sändningar på sociala medier.

Det kan diskuteras om många av de sändningar som numera om- fattas verkligen är av det slaget att de bör omfattas av yttrandefri- hetsgrundlagens skydd eller om det skulle vara tillräckligt med det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen och Europakon- ventionen ger.

En utgångspunkt är då att grundlagsskyddet inte bör gälla yttran- den där den som yttrar sig inte har något intresse av grundlagsskydd och inte heller är villig att följa de förpliktelser som följer av detta. Det sistnämnda är viktigt att poängtera eftersom det är fråga om för- pliktelser som är förenade med straffansvar, bl.a. skyldigheten att anmäla utgivare till Myndigheten för press, radio och tv och att spela in och bevara program i minst sex månader.

Ett fortsatt grundlagsskydd för samtliga sådana webbsändningar som i dag omfattas av regleringen innebär att grundlagarnas brotts- katalog ska tillämpas och att prövningen av om ett yttrandefrihets- brotten begåtts sker i särskild, yttrandefrihetsvänlig ordning med Justitiekanslern som allmän åklagare och med jury. Det ändamåls- enliga i detta kan enligt kommitténs mening ifrågasättas beträffande många av de sändningar som är aktuella nu. När det är fråga om t.ex. direktsändningar av beställda brott eller av terrordåd är detta direkt stötande, även om förstås brotten som sådana är straffbara. Exempel på sådana sändningar – om än inte svenska – är livesändningen vid terrorattacken mot två moskéer i Christchurch i Nya Zeeland i mars 2019. Även vid attentatet mot en moské i norska Bæ֥ rum i augusti

223

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

2019 filmade gärningsmannen dådet, enligt uppgift i syfte att live- sända detta.

Mot bakgrund av det ursprungliga syftet med webbsändnings- regeln och det breda tillämpningsområde som regeln sedermera har kommit att få, anser kommittén att regeln inte längre kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. För många av de sändningar som om- fattas måste yttrandefrihetsgrundlagens skydd, liksom de förpliktelser som är förknippade med skyddet, anses alltför långtgående. Efter- som det inte heller finns några praktiska möjligheter att vare sig upp- rätthålla skyddet eller ingripa när förpliktelserna inte följs, riskerar man på sikt att förtroendet för grundlagarna urholkas. Enligt kom- mitténs mening talar således starka skäl för att överväga begränsningar av grundlagsskyddet för webbsändningar.

Skyddet för webbsändarnas databaser

Till det nu redovisade problemet med webbsändningsregeln ska ytter- ligare en faktor läggas. Som tidigare har nämnts hänvisar databas- regeln till webbsändningsregeln på ett sätt som lämnar ett utrymme för tolkning av huruvida webbsändares databaser omfattas av auto- matiskt grundlagsskydd enligt databasregeln. Enligt kommittén ligger det närmast till hands att instämma i den tolkning som Yttrande- frihetskommittén, Mediegrundlagskommittén och Justitiekanslern tidigare har gjort (se avsnitt 10.4.3). Denna tolkning innebär att andra webbplatser som en webbsändare kan driva också omfattas av grund- lagsskydd – alltså även webbplatser som inte har något samband med den aktuella webbsändningen – så länge det kan anses vara samma ”redaktion” som tillhandahåller webbplatserna.

Om t.ex. en fotbollsklubb sänder matcher eller träningar över inter- net på ett sådant sätt att webbsändningsregeln blir tillämplig kom- mer alltså inte bara webbsändningen som sådan att vara grundlags- skyddad utan även den eller de webbplatser som fotbollsklubben i egenskap av redaktion tillhandahåller.

Det grundlagsskyddet kan vara såväl okänt som oönskat av fot- bollsklubben. Grundlagsskyddet medför ju inte bara ett starkare skydd för yttranden utan innefattar också skyldigheter och förplik- telser som kan vara svåra att leva upp till, i synnerhet om man inte ens är medveten om dem. Det förhållandet att vem som helst som

224

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

bedriver en webbsändning får grundlagsskydd för sina webbplatser rimmar också illa med databasregelns begränsning till vissa typer av aktörer. Kommittén anser att även denna konsekvens talar för att webbsändningsregeln inte längre kan anses vara väl avvägd.

10.5.2Webbsändningsregeln bör begränsas

Kommitténs förslag: Webbsändningsregelns tillämpningsområde begränsas så att endast de webbsändningar som tillhandahålls av aktörer som omfattas av databasregeln får grundlagsskydd genom webbsändningsregeln.

Redaktioner för webbsändningar undantas från databasregelns tillämpningsområde, vilket innebär att dessa inte får grundlags- skydd för sina databaser endast på den grunden att de webbsänder.

Mindre ingripande ändringar som kommittén har förkastat

För att inskränka ett befintligt grundlagsskydd bör det finnas mycket starka skäl och det bör först uteslutas att det saknas godtagbara, alternativa lösningar. Kommittén har mot den bakgrunden övervägt om det finns mindre ingripande alternativ än att avskaffa webbsänd- ningsregeln eller begränsa dess tillämpningsområde.

Ett sådant alternativ skulle kunna vara att föreslå lättnader i de skyldigheter som åvilar dem som webbsänder för att komma tillrätta med i vart fall delar av de olägenheter som dagens system vållar. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om lättnader i skyldigheten att anmäla utgivare till Myndigheten för press, radio och tv eller i skyldigheten att spela in och bevara program. Dessa skyldigheter kan upplevas som betungande och kanske även omotiverade när det är fråga om sändningar av enklare typ. Dessutom är det få webbsändare som kän- ner till och följer dessa regler.

Reglerna har dock sin bakgrund i det yttrandefrihetsrättsliga an- svarssystemet och syftar till att detta system ska kunna upprätthållas. Det är fråga om ett paket av regler som gäller för alla typer av pro- gram. Så länge webbsändningarna omfattas av yttrandefrihetsgrund- lagen gäller ansvarssystemet och kommitténs bedömning är att det inte går att göra lättnader endast för webbsändningarna. Skyldig-

225

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

heterna bör alltså kvarstå i den mån sändningarna fortfarande om- fattas av yttrandefrihetsgrundlagen.

Utgångspunkter för en begränsning eller ett avskaffande av webbsändningsregeln

Kommittén har mot den bakgrunden kommit till slutsatsen att det frågan gäller är om webbsändningsregeln bör avskaffas eller om dess tillämplighet bör begränsas.

En utgångspunkt är då att sändningar över internet ändå kan om- fattas av yttrandefrihetsgrundlagen i den mån förutsättningarna för grundlagsskydd genom databasregeln är uppfyllda. Både webbsänd- ningsregeln och databasregeln avser ju i praktiken tillhandahållanden till allmänheten genom överföringar på särskild begäran av informa- tion ur databaser. Vare sig ett avskaffande eller en begränsning skulle således innebära att samtliga sändningar som i dag får skydd genom webbsändningsregeln nödvändigtvis skulle stå utan yttrandefrihets- grundlagens skydd.

En annan utgångspunkt är att det är önskvärt att skyddet enligt yttrandefrihetsgrundlagen i möjligaste mån består för det slags sänd- ningar som webbsändningsregeln från början var avsedd att skydda, dvs. traditionella radio- och tv-sändningar som simultant med eter- sändningen sänds via internet. Det finns också andra sändningar som numera skulle kunna motivera ett grundlagsskydd på grund av sin karaktär, t.ex. webbtidningars sändningar på internet, när dessa har utgivningsbevis för sin övriga verksamhet. I möjligaste mån bör även sådana sändningar fortsättningsvis omfattas av grundlagsskydd.

Webbsändningsregeln bör inte avskaffas

Ett avskaffande av webbsändningsregeln tillsammans med ett klar- görande av att webbsändningar inte omfattas av huvudregeln om sänd- ningar skulle innebära att webbsändningar får grundlagsskydd endast i den mån de omfattas av databasregeln. Som nyss nämnts kan webb- sändningar omfattas av detta skydd om sändningarna förekommer på webbplatser som har grundlagsskydd: antingen webbplatser som tillhör de traditionella massmedieföretag som har automatiskt grund- lagsskydd eller webbplatser med frivilligt grundlagsskydd, dvs. genom

226

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

utgivningsbevis. Detta innebär alltså att de webbsändningar som t.ex. Aftonbladet, SR, SVT och Bonniers bedriver på de egna webb- platserna som huvudregel skulle omfattas av yttrandefrihetsgrund- lagen även vid ett avskaffande av webbsändningsregeln.

När sändningarna bedrivs på någon annans webbplats är det där- emot inte givet att den egna sändningen omfattas av plattformens grundlagsskydd – om nu plattformen har sådant – eftersom databas- regeln ställer upp krav på att det endast är den som driver verksam- heten som ska kunna ändra innehållet. Det finns också en betydande osäkerhet om i vilken mån det genom utgivningsbevis går att få grund- lagsskydd för den egna sändningen på någon annans plattform, t.ex. Facebook, Instagram, Radionomy.se (där man kan starta sin egen webbradiostation) eller Twitch.tv (där det bl.a. läggs ut dataspelssänd- ningar). En förutsättning för detta är i så fall att det är fråga om en avgränsad yta som kan ses som en egen databas.

När det gäller massmedieföretags sändningar på sociala medier delar kommittén Mediegrundlagskommitténs bedömning att det inte är uteslutet att deras avskilda ytor skulle kunna omfattas av före- tagens automatiska grundlagsskydd (se avsnitt 10.3.3). Detta inne- bär att det inte är uteslutet att en webbsändning som finns på t.ex. SVT:s Facebook-sida skulle kunna vara grundlagsskyddad även om webbsändningsregeln avskaffas – men detta är inte givet utan något som får avgöras i rättstillämpningen. Myndigheten för press, radio och tv har prövat om visst innehåll på Facebook kunde utgöra en egen databas men funnit att det inte varit tillräckligt avskilt. Frågan har inte förts vidare till domstol. Detta innebär att det inte med visshet går att säga exakt vilka – om några – av massmedieföretagens sändningar på andra plattformar än den egna som skulle omfattas av grundlagsskydd vid ett avskaffande av webbsändningsregeln.

Som har framgått ovan anser kommittén att det är av vikt att den typ av tillhandahållanden som webbsändningsregeln från början var avsedd att omfatta kommer att ha grundlagsskydd även framöver. Mot den bakgrunden anser kommittén att det är viktigt att säker- ställa grundlagsskyddet för de traditionella mediernas webbsändningar, t.ex. tv-sändningar som sker parallellt på internet, vare sig detta sker på den egna webbplatsen eller någon annan plattform. Ett avskaf- fande av webbsändningsregeln innebär dock att ett sådant skydd inte kan garanteras. Kommitténs bedömning är mot den bakgrunden att webbsändningsregeln inte bör avskaffas.

227

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

Webbsändningsregelns tillämpningsområde bör begränsas

Alternativet till ett avskaffande är att begränsa webbsändningsregelns tillämpningsområde. Det finns då skäl att inledningsvis överväga vilka kriterier som skulle kunna användas för att uppnå en godtagbar av- gränsning.

En begränsning av webbsändningsregeln kan inte utgå från inne- hållet i sändningarna eftersom en viktig princip i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att innehållet som sådant inte är avgörande för grundlagsskydd. Tanken med regleringen är tvärtom att den ska vara innehållsneutral. Det är alltså svårförenligt med systemet i övrigt att exempelvis exkludera sändningar av visst innehåll, t.ex. sändningar av brott eller annat anstötligt innehåll.

Rent principiellt vore det därför betydligt mer närliggande att låta en eventuell begränsning bygga på den teknik som används för sänd- ningar. Som har framgått av den kartläggning som kommittén har låtit göra (se bilaga 3) kan dock webbsändningar ske med många olika typer av teknisk utrustning och denna kan antas komma att utveck- las framöver. Mot den bakgrunden är det kommitténs bedömning att det knappast är en framkomlig väg att utgå från den tekniska ut- rustningen eller från viss sändningsteknik för att begränsa webb- sändningsregelns tillämpningsområde.

Det behövs alltså någon annan typ av kriterium för att begränsa regelns tillämpning till det område som den från början främst var avsedd att träffa, dvs. i huvudsak simultansändningar av traditionell radio och tv, samt kommunikationsformer som är av motsvarande betydelse.

Med den utgångspunkten är det snarast aktörerna och inte tekni- ken som bör vara avgörande. Det skulle alltså inte, som i dag, vara ett skydd för var och en som webbsänder, utan webbsändningsregelns tillämplighet skulle begränsas till vissa aktörer.

Kommittén har mot den bakgrunden övervägt att begränsa webb- sändningsregeln till företag för yrkesmässig framställning av pro- gram. En liknande formulering finns i databasregeln som ger skydd bl.a. för ”företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar”.

Det finns dock avsevärda gränsdragningsproblem med en lösning av det slaget och det kan uppkomma situationer där det är svårt att avgöra vad som skyddas. SVT, SR och TV4 bör t.ex. kunna anses vara

228

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

företag för yrkesmässig framställning, men det kan uppkomma tvek- samheter bl.a. när det gäller andra tjänsteleverantörer som i olika hög grad är behjälpliga vid sändningar över internet. Det kan vara svårt att avgöra om sådana leverantörer är att bedöma som företag för yrkesmässig framställning av program och det är dessutom tveksamt om alla sändningar som de bistår med bör omfattas av grundlags- skydd endast på den grunden.

Kommittén har också övervägt att begränsa webbsändningsregeln till ”massmedieföretag” eller ”massmedier”. Inte heller dessa begrepp har dock någon tydlig avgränsning. Tvärtom är begreppet massmedier oprecist och omfattande (se SOU 2012:55, Del 1, s. 297–299). Även med användning av detta begrepp finns det en risk att aktörer som inte har något intresse av grundlagsskydd skulle komma att omfattas.

Kommittén anser i stället att det alternativ som bäst ringar in de typer av webbsändningar som bör ha grundlagsskydd är en begräns- ning av webbsändningsregelns tillämpningsområde till att avse sådana webbsändningar som tillhandahålls av någon av de aktörer som har grundlagsskydd för sina webbplatser med stöd av databasregeln. Det är

a)redaktioner för en periodisk skrift eller ett program,

b)företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar,

c)nyhetsbyråer, och

d)andra, om det finns utgivningsbevis för verksamheten.

Med detta alternativ skulle de traditionella medierna fullt ut få behålla grundlagsskyddet för sina webbsändningar. De webbsändningar som t.ex. SVT, Expressen och Bonniers tillhandahåller skulle alltså även fortsättningsvis omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen, även om de förekommer på andra plattformar än de egna.

Även andra sändningar skulle omfattas av webbsändningsregeln, under förutsättning att de tillhandahålls av någon som bedriver en verksamhet med utgivningsbevis. Det kan t.ex. vara fråga om en ren- odlad webbtidning med utgivningsbevis som bedriver sändningar på den egna webbplatsen eller någon annan plattform. Det kan också vara fråga om en bloggare som har utgivningsbevis för sin blogg. Sändningarna på bloggen kommer att omfattas av grundlagsskydd men även andra webbsändningar som han eller hon bedriver.

229

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

I vilken mån det sistnämnda är eftersträvansvärt kan kanske disku- teras. Det kan antas att vissa av dessa sändningar, som inte bedrivs från databasen med utgivningsbevis, är sådana att det knappast är motiverat med grundlagsskydd. Det kan också vara så att webbsända- ren, även om denne har utgivningsbevis för en databas, inte efter- frågar eller efterföljer grundlagsskyddet för andra webbsändningar. Detta innebär dock ingen skillnad i förhållande till vad som redan gäller, eftersom alla webbsändningar i dagsläget har grundlagsskydd.

De som inte omfattas av punkterna a–d ovan kommer däremot inte längre att ha automatiskt grundlagsskydd enligt webbsändnings- regeln. På goda grunder kan det dock antas att det absoluta flertalet av sådana aktörers sändningar aldrig har varit tänkta att ges ett star- kare skydd för yttrandefriheten än det som regeringsformen erbjuder. Det är knappast fråga om sändningar av sådan massmedial karaktär som yttrandefrihetsgrundlagen i första hand är tänkt att skydda. Det finns också skäl att anta att det absoluta flertalet av dessa sändare inte känner till grundlagsskyddet och varken efterfrågar det eller lever upp till de krav som det innefattar.

Till detta kommer att den som faktiskt vill ha grundlagsskydd för sin webbsändning även fortsättningsvis kommer kunna söka utgiv- ningsbevis för sin webbplats. Skillnaden är att skyddet inte längre ges automatiskt.

Skyddet för webbsändares databaser

Innebörden av en begränsning av ovan nämnt slag är att det för- hållandet att webbsändares webbplatser automatiskt, ofta med all sannolikhet både omedvetet och oönskat, får grundlagsskydd kom- mer att få mindre betydelse. Den som omfattas av webbsändnings- regeln kommer i och för sig fortfarande vara att anse som redak- tionen för ett program – som därigenom har automatiskt grundlags- skydd för sina databaser – men webbsändaren kommer normalt sett redan att ha sådant grundlagsskydd i egenskap av att vara någon av aktörerna enligt a–d ovan. Fortfarande kan det dock uppkomma situa- tioner när en databas får sitt grundlagsskydd endast på grund av att det är en webbsändare som tillhandahåller webbplatsen. Ett exempel är när en bloggare har flera databaser, varav en med utgivningsbevis. Även de andra databaserna kommer då att få automatiskt grundlags-

230

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

skydd om bloggaren webbsänder och därmed utgör redaktionen för ett program.

Denna effekt skulle kunna undvikas genom att göra webbsänd- ningsregeln tillämplig endast på aktörerna med automatiskt grund- lagsskydd (1 kap. 4 § första stycket 1 a–c). Verksamheter med utgiv- ningsbevis skulle alltså inte få grundlagsskydd för sina webbsändningar såvida de inte omfattas av databasregeln.

Detta skulle dock i hög grad innebära en särbehandling av tradi- tionella massmedieföretag. Exempelvis skulle en webbtidning med utgivningsbevis sannolikt inte få skydd för sina webbsändningar om de bedrivs någon annanstans än på den egna webbplatsen. Det skulle inte ligga i linje med tanken om att även nya kommunikationsfor- mer, som är av samma betydelse som traditionell media, ska kunna få grundlagsskydd på motsvarande sätt.

Istället bör därför en begränsning av webbsändningsregeln kom- bineras med en ändring av databasregeln som innebär att det auto- matiska grundlagsskyddet för webbsändares databaser avskaffas. Ingen webbsändare bör således få grundlagsskydd för sina databaser endast genom att vara en redaktion för en webbsändning.

10.5.3Hur bör regleringen utformas?

Kommitténs förslag: Webbsändningsregelns tillämplighet be- gränsas på så sätt att det krävs att programmet tillhandahålls av någon av aktörerna i databasregeln för att webbsändningsregeln ska vara tillämplig.

Databasregelns tillämplighet begränsas genom en ny bestäm- melse där det anges att det som sägs i paragrafen om redaktioner för program inte gäller för redaktioner för sådana program som omfattas av webbsändningsregeln.

Hänvisningen från databasregeln till webbsändningsregeln tas bort.

231

Grundlagsskyddet för webbsändningar

SOU 2020:45

Sändningsregeln och webbsändningsregeln

Som har framgått angavs det i de ursprungliga förarbetena till webb- sändningsregeln att webbsändningar redan omfattades av huvudregeln om sändningar och att webbsändningsregeln endast syftade till att klargöra detta. När webbsändningsregeln förtydligades ett antal år senare betonades det dock att det finns en skillnad mellan webbsänd- ningar som startas på begäran och traditionell radio och tv där sänd- ningarna ligger ute för den som vill ta emot dem. Även om likheten mellan webbsändningar och andra sändningar är slående finns det således skillnader och det är endast om ett tillhandahållande uppfyller kraven i webbsändningsregeln som tillhandahållandet kan anses vara en sändning av ett program i yttrandefrihetsgrundlagens mening.

För att säkerställa effekten av en begränsning av webbsändnings- regeln – alltså att regeln begränsas till att avse framför allt sådana sändningar av mer massmedial karaktär som yttrandefrihetsgrund- lagen i första hand är tänkt att skydda – bör en ändring göras som innebär att andra tillhandahållanden inte är att betrakta som sänd- ningar av program. Detta bör ske genom att det i webbsändnings- regeln anges att en förutsättning för skydd enligt den regeln är att det är någon av aktörerna i databasregeln som tillhandahåller sändningen. Är det inte fråga om någon sådan aktör kommer det alltså inte anses vara fråga om en sändning av ett program i yttrandefrihetsgrundlagens mening.

Databasregeln

Redaktioner för webbsändningar bör alltså enligt kommitténs mening undantas från det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln.

Kommittén har övervägt att reglera detta genom att direkt i data- basregelns första stycke undanta redaktioner för webbsändningar. Denna lösning har emellertid förkastats eftersom det riskerar att leda till oklarheter om hur den föreslagna begränsningen av webb- sändningsregeln ska tolkas. Ett bättre sätt är att i det sista stycket i databasregeln införa en ny bestämmelse i vilken det anges att det som sägs i första stycket 1 a om redaktioner för program inte gäller för redaktioner för sådana program som omfattas av webbsändningsregeln.

Webbsändare kommer alltså inte längre få automatiskt grund- lagsskydd för sina databaser endast på den grunden att databaserna

232

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för webbsändningar

tillhandahålls av redaktionen för en webbsändning. Det kan dock antas att databaserna i många fall ändå kommer att omfattas av data- basregeln, på den grunden att den som tillhandahåller webbsänd- ningen är en sådan aktör som har automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln på annan grund, t.ex. genom att utgöra en redaktion för en traditionell tv-sändning.

Som har framgått ovan är den hänvisning som i dag finns i sista stycket endast ett klargörande av vad som redan anses gälla, nämligen att tillhandahållanden som uppfyller webbsändningsregelns kriterier inte får sitt skydd genom databasregeln. Hänvisningen har således inte någon materiell betydelse, utan dess uppgift är endast att i ytt- randefrihetsgrundlagen tydliggöra hur gränsdragningen mellan webb- sändningsregeln och databasregeln ska ske (se prop. 2009/10:81 s. 48 och 49).

Kommittén har mot den bakgrunden övervägt om hänvisningen behöver finnas kvar.

De förändringar som nu föreslås minskar avsevärt behovet av hän- visningen. Till det kommer att hänvisningen riskerar att leda till oklar- heter beträffande betydelsen av begränsningen i webbsändningsregeln. Kommittén anser mot den bakgrunden att det finns skäl att låta den nuvarande hänvisningen utgå. Detta innebär dock inte någon föränd- ring av rättsläget, utan de tillhandahållanden som uppfyller kriterierna i webbsändningsregeln får även fortsättningsvis sitt skydd genom den regeln och inte genom databasregeln.

233

11Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

11.1Uppdraget

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gäller inte endast för de aktörer som har automatiskt grundlagsskydd. Sedan 2003 kan var och en genom att skaffa ett utgivningsbevis få s.k. fri- villigt grundlagsskydd. Tryck- och yttrandefrihetsregleringen ger de aktörer som har frivilligt grundlagsskydd motsvarande skydd som det som tillkommer aktörer med automatiskt grundlagsskydd.

Införandet av det frivilliga grundlagsskyddet har medfört att en bredare krets kan sprida information under tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Strävan att åstadkomma ett starkt skydd för yttrandefriheten måste samtidigt vägas mot intres- set av ett rimligt skydd för enskildas personliga integritet. Redan vid införandet av möjligheten till frivilligt grundlagsskydd uttalade kon- stitutionsutskottet att det skulle kunna uppstå konflikter med skyd- det för den personliga integriteten.

Sedan dess har flera utredningar haft i uppdrag att utreda om regler- ingen i Sverige i olika avseenden är utformad så att en rimlig balans mellan dessa båda intressen uppnås. Några utredningar har mer spe- cifikt utrett om enskildas privatliv är tillräckligt skyddat inom tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Den frågan utreddes av de två senaste parlamentariskt sammansatta kom- mittéerna på området, Yttrandefrihetskommittén och Mediegrund- lagskommittén.1

1En heltäckande sammanfattning av utredningar m.m. som har berört skyddet för den person- liga integriteten mer allmänt inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden har lämnats av Yttrandefrihetskommittén i slutbetänkandet SOU 2012:55 Del 1 s. 420–424.

235

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

SOU 2020:45

Mediegrundlagskommittén behandlade bl.a. det faktum att det i Sverige sedan en tid tillbaka finns söktjänster på internet som till- handahåller uppgifter om att enskilda individer förekommer i domar i brottmål. Eftersom dessa söktjänster regelmässigt åtnjuter skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen kan personuppgifter av detta slag till- handahållas utan att personuppgiftsregleringen blir tillämplig. Medie- grundlagskommittén lämnade ett förslag på inskränkt grundlagsskydd som avsåg att träffa bl.a. sådana tillhandahållanden. Förslaget ledde till lagstiftning, dock inte i den del det avsåg söktjänster som tillhanda- håller uppgifter om brottslighet. Riksdagen ansåg dock att rena sök- tjänster av det här slaget utgör ett allvarligt intrång i enskildas person- liga integritet och att frågan därför borde utredas vidare.

I kommitténs tilläggsdirektiv konstateras att det fortfarande till- handahålls söktjänster som innehåller uppgifter om att enskilda före- kommer i domar i brottmål. Eftersom dessa söktjänster åtnjuter skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen kan personuppgifter hållas tillgängliga utan att personuppgiftsregleringen blir tillämplig. Det kan enligt till- läggsdirektiven alltjämt ifrågasättas om det är motiverat att låta verk- samheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefri- hetsrättsliga grundprinciperna.

Kommittén har därför fått i uppdrag att analysera och ta ställning till om det finns behov av att inskränka grundlagsskyddet för sådana uppgiftssamlingar som innefattar ett offentliggörande av person- uppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder (fort- sättningsvis personuppgifter om lagöverträdelser) och vid en sådan analys särskilt bedöma effekterna av ett inskränkt grundlagsskydd. Kommittén ska vidare i sin analys göra en noggrann avvägning mellan intresset av yttrande- och informationsfrihet och intresset att skydda enskildas personliga integritet. Kommittén ska även redogöra för de regler som kommer att gälla för det fall kommittén bedömer att dele- gationsbestämmelser bör införas i tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen. Slutligen ska kommittén föreslå de författ- ningsändringar som anses nödvändiga.

236

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

11.2Exempel på söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser

Under senare tid har antalet rena söktjänster som offentliggör per- sonuppgifter om lagöverträdelser ökat. Utmärkande för dessa tjäns- ter är att de har frivilligt grundlagsskydd och att personuppgiftsregler- ingen därför inte kan tillämpas.

Sådana rena söktjänster innehåller regelmässigt en databas med domar och beslut från olika domstolar. Vissa tjänster erbjuder även rapportering av aktuella händelser från de rättsvårdande myndig- heterna. Typiskt sett kan användare söka på specifika individer genom namn, personnummer eller adress. På så sätt kan användaren få in- formation om ifall en viss person förekommer i ett brottmål. Ofta kan användaren sedan välja att betala för att få mer detaljerad infor- mation. Den ytterligare informationen består av den aktuella domen i sin helhet och i vissa fall även en sammanfattning av domen.

Lexbase2 är ett exempel på en söktjänst av detta slag. Tjänsten marknadsförs som en nyhetstjänst med rättslig information om per- soner och företag. Utöver information om personer som förekommer i brottmålsdomar tillhandahåller Lexbase även uppgifter om legiti- merade läkare och tandläkare som har varit föremål för disciplinpåfölj- der föranledda av yrkesutövningen.

Verifiera3 är ett annat exempel. Tjänsten marknadsförs som Sveriges ledande tjänst avseende onlinebaserade bakgrundskontroller. Tjäns- ten vänder sig till bl.a. myndigheter, företag och journalister med behov av bakgrundskontroller och en snabb tillgång till handlingar från svenska domstolar och andra myndigheter. Tjänsten innehåller domar och beslut från domstolar samt information om läkare och övrig sjukhuspersonal samt deras behörighet.

Mrkoll4 är ytterligare en tjänst av liknande slag. Tjänsten marknads- förs som en söktjänst för information om privatpersoner, utvecklad för konsumenter. Användare av tjänsten kan söka efter specifika individer genom personnummer, namn, adress och telefonnummer.

Under en period tillhandahöll Mrkoll även uppgifter om betal- ningsanmärkningar. Detta ledde till att Datainspektionen inledde en tillsyn mot bolaget Nusvar AB, som äger Mrkoll. I ett tillsynsbeslut

2www.lexbase.se.

3www.verifiera.se.

4www.mrkoll.se.

237

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

SOU 2020:45

fann Datainspektionen att Nusvar hade bedrivit kreditupplysnings- verksamhet. Datainspektionen konstaterade i det sammanhanget att uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brott- mål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberö- vanden inte får behandlas i kreditupplysningsverksamhet utan med- givande av Datainspektionen. Något sådant medgivande fanns inte. Nusvar hade således i strid med regleringen behandlat uppgifter om lagöverträdelser för kreditupplysningsändamål (Datainspektionens beslut den 13 december 2019, DI-2018-22737).

Det finns även andra exempel på tjänster som på olika sätt och i olika omfattning offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser. Exempelvis ett antal rättsdatabaser som innehåller uppgiftssamlingar som bl.a. innefattar domar i brottmål. Domarna publiceras som regel utan att personuppgifter avidentifieras. Det krävs medlemskap för att använda tjänsterna som riktar sig till professionella användare. Även om det inte framstår som det primära syftet med tjänsterna går det att söka på exempelvis namn eller personnummer och på så sätt få fram information om huruvida en viss person har förekommit i en brottmålsprocess.

Andra verksamheter av liknande slag kan förekomma. Mediegrund- lagskommittén anförde i sitt betänkande som exempel nättjänstföre- tag som själva benämner sig nyhetsbyråer eller liknande. En central del av verksamheten består i att bevaka domstolar och myndigheter. Domar och beslut inhämtas, digitaliseras och indexeras. Begrepp som ”nyhetsgrossist” och ”researchdatabas” används när tjänsterna be- skrivs och marknadsförs på internet. Intrycket är att tjänsterna i första hand vänder sig till professionella aktörer, t.ex. tidningsredaktioner (SOU 2016:58 s. 390).

11.3Skyddet för personuppgifter i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen

Inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens respek- tive tillämpningsområde upprätthålls skyddet för enskildas personliga integritet främst genom den s.k. brottskatalogen. I brottskatalogen ingår bl.a. yttrandefrihetsbrottet förtal. I den mån offentliggöranden

238

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

av lagöverträdelser skulle omfattas av den bestämmelsen tillhanda- håller således de båda grundlagarna ett visst skydd för enskilda.

Möjligheterna i övrigt att inom tryckfrihetsförordningens och ytt- randefrihetsgrundlagens områden reglera offentliggöranden av integ- ritetskänsliga personuppgifter, som exempelvis uppgifter om brotts- lighet, är mycket begränsad. De regleringar som i första hand ska säkerställa skyddet för enskilda individers personuppgifter – dataskydds- förordningen5 och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) – tillämpas alltså inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna i de båda grundlagarna.

Som utgångspunkt gäller således att aktörer som åtnjuter skydd enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen inte behöver följa personuppgiftsregleringen i den mån denna inte är för- enlig med grundlagarna. Undantagsbestämmelser har emellertid in- förts för vissa offentliggöranden av s.k. känsliga personuppgifter. Den regleringen innebär i korthet att regler i vanlig lag gäller för vissa sär- skilt angivna typer av personuppgifter – bl.a. uppgifter om sexuell läggning, etnicitet och genetiska uppgifter, men även uppgifter om fackföreningstillhörighet – om det finns särskilda risker för otillbör- liga intrång i enskildas personliga integritet. I de fall undantagsbestäm- melserna är tillämpliga gäller personuppgiftsregleringen enligt data- skyddsförordningen.

Något motsvarande undantag har dock inte gjorts för offentlig- göranden av uppgifter om lagöverträdelser.

11.4Skyddet för personuppgifter i Europakonventionen och i EU:s stadga om grundläggande rättigheter

11.4.1Europakonventionen

Skyddet för privatlivet slås fast i artikel 8 i Europakonventionen. Artikeln har följande lydelse.

1.Var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.

5Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

239

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

SOU 2020:45

2.Offentlig myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller lan- dets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.

Artikel 8 innebär en förpliktelse för staten att avhålla sig från in- grepp i den skyddade rättigheten. Den primära skyldigheten för sta- ten i dessa fall kan alltså beskrivas som en negativ skyldighet, dvs. att inte handla på ett visst sätt. Med artikel 8 följer dock även positiva skyldigheter. Dessa positiva skyldigheter kan bli aktuella då enskilda på olika sätt behandlar personuppgifter om andra enskilda. Frågan ur ett konventionsrättsligt perspektiv kan sägas vara om staten har en skyldighet att begränsa sådan verksamhet.

Registrering av personuppgifter kan, beroende på omständighe- terna, beröra rätten till respekt för privatlivet. Det gäller särskilt om personuppgifterna rör vissa typer av känslig information, såsom tidi- gare brottslighet. I Europadomstolens dom den 13 november 2012 i målet M.M. mot Storbritannien diskuterade domstolen myndig- heters behandling av personuppgifter av detta slag. Europadomstolen påpekade vikten av att ha klara och detaljerade regler om behand- lingen av sådana uppgifter samt föreskrifter om hur länge uppgifterna får lagras, hur de får användas, när andra personer kan få tillgång till uppgifterna och när de ska raderas.

De rättigheter som fastställs i Europakonventionen kommer rela- tivt ofta i konflikt med varandra. Europadomstolen ställs då inför frågan vilken rättighet som ska väga tyngst. Ett typfall är att en enskild in- divids rätt till yttrandefrihet ställs mot en annan individs rätt till respekt för sitt privatliv. Europadomstolen har flera gånger uttalat att dessa båda rättigheter förtjänar samma respekt på ett generellt plan. Sam- tidigt måste en avvägning göras i varje enskilt fall. I en sådan situation blir Europadomstolens uppgift att kontrollera att staterna har tagit tillräckligt stor hänsyn till båda rättigheterna. Det har då betydelse både hur den nationella lagstiftningen är utformad och hur de natio- nella domstolarna har resonerat.

När två rättigheter som båda skyddas av Europakonventionen står mot varandra på detta sätt ges staterna ofta en vid bedömningsmar- ginal. Om det på nationell nivå har gjorts en grundlig avvägning med

240

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

beaktande av Europadomstolens praxis krävs det starka skäl för att Europadomstolen ska frångå de nationella domstolarnas bedömning.

Europadomstolen har ett flertal gånger uttalat sig om denna av- vägning. Domstolen har då anfört att skyddet för yttrandefriheten och skyddet för den personliga integriteten förtjänar samma respekt och att utgången av ett fall i princip inte ska variera beroende av om klagomålet har gjorts utifrån skyddet för yttrandefrihet eller utifrån rätten till personlig integritet. Vid bedömningen har Europadom- stolen i sin praxis beaktat

a)om publiceringen bidragit till en debatt av allmänt intresse,

b)hur känd den person är som informationen gällt och ämnet för publiceringen,

c)personens egna tidigare uppträdande,

d)den metod som använts för att hämta in informationen och informationens tillförlitlighet,

e)publiceringens innehåll, form och konsekvenser, samt

f)hur stränga de sanktioner varit som följt på publiceringen.

Listan är inte uttömmande utan måste anpassas till omständigheterna i varje enskilt fall.

Dessa kriterier tillämpades i ett s.k. storkammarmål mot Finland (dom den 27 juni 2017 i målet Satakunnan Markkinapörssi Oy och Satamedia Oy mot Finland). I domen behandlade Europadomstolen balansen mellan yttrandefrihet och respekt för privatlivet i förhål- lande till en finländsk tjänst som publicerade uppgifter om ett stort antal privatpersoners taxeringsuppgifter.

Det finländska bolaget Satakunnan Markkinapörssi Oy samlade in offentliga uppgifter från skattemyndigheterna och publicerade årligen i tidningar uppgifter om över en miljon finländares beskatt- ningsuppgifter. Bolaget lämnade även uppgifterna vidare till ett annat bolag, Satamedia Oy, som gjorde uppgifterna tillgängliga för allmän- heten via en sms-tjänst.

I Finland ansvarar Dataombudsmannen och Datasekretessnämn- den för skyddet av personuppgifter. Dataombudsmannen ansåg att en så omfattande publicering av personuppgifter som det var fråga om stred mot den finska personuppgiftslagen, som utgjorde en imple-

241

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

SOU 2020:45

mentering av det då gällande dataskyddsdirektivet.6 Ombudsmannen begärde därför att Datasekretessnämnden skulle förbjuda bolagen att publicera informationen. Datasekretessnämnden avslog dock be- gäran, varefter ombudsmannen klagade ändå upp till den finska Högsta förvaltningsdomstolen.

Efter att ha begärt ett förhandsavgörande från EU-domstolen (se avsnitt 11.5.4) angående tolkningen av det då gällande dataskydds- direktivet kom den finska Högsta förvaltningsdomstolen fram till att publiceringarna inte hade bidragit till en debatt av allmänt intresse och att bolagen inte kunde anses ha agerat uteslutande för journalistiska ändamål i den mening som avsågs i personuppgiftsregleringen.

Ärendet återförvisades därför till Datasekretessnämnden, som för- bjöd vidare publicering. Efter att bolagen hade överklagat nämndens beslut i nationella domstolar vände de sig till Europadomstolen och anförde att deras rätt till yttrandefrihet enligt artikel 10 i konventio- nen hade kränkts.

En aspekt i målet var om de enskilda skattebetalarna kunde hävda en rätt till privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen, trots att publiceringen hade rört offentliga uppgifter. Europadomstolen fann att det förhållandet inte uteslöt skydd enligt artikel 8. De uppgifter som hade publicerats gällde detaljer om inkomster och kapitalinkomster

m.m.och rörde enligt domstolen uppenbart den privata sfären. Europadomstolen fann att förbudet mot publiceringen inte stred

mot yttrandefriheten enligt artikel 10. Förbudet hade haft stöd i lag och hade syftat till att skydda enskilda personers privatliv. Den in- skränkning i yttrandefriheten som förbudet innebar var proportio- nerlig. Europadomstolen framhöll i det sammanhanget att en sådan massdistribution av personuppgifter som det var fråga om inte kunde anses ha tjänat behovet av en allmän diskussion om enskilda perso- ners ekonomiska förhållanden. Det förhållandet att uppgifterna här- rörde från offentliga källor medförde inte per automatik att en vidare- publicering av uppgifterna bidrog till en debatt av allmänt intresse. Europadomstolen ansåg inte att publiceringen kunde anses ha skett för rent journalistiska ändamål.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.

242

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

11.4.2EU:s stadga om grundläggande rättigheter

EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna innehåller, i likhet med Europakonventionen, bestämmelser till skydd för privatlivet. Rättigheterna i EU-stadgan motsvarar också i stora delar rättighe- terna enligt Europakonventionen, och de senare gäller som allmänna principer inom EU-rätten.

I den mån rättigheterna i stadgan har en motsvarighet i Europa- konventionen ska de dessutom ges samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen. Detta hindrar dock inte unionen från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.

Bestämmelserna i stadgan riktar sig till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när de tillämpar unions- rätten.

Av artikel 7 framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.

Stadgan innehåller därutöver en bestämmelse som ger skydd spe- cifikt för personuppgifter. Bestämmelsen finns i artikel 8 som har följande lydelse.

1.Var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne.

2.Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade upp- gifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem.

3.En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs.

Rättigheterna i artiklarna 7 och 8 kan begränsas i enlighet med arti- kel 52.1 som har följande lydelse:

Varje begränsning i utövningen av de rättigheter och friheter som er- känns i denna stadga skall vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nöd- vändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som er- känns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

243

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

SOU 2020:45

EU-stadgan innehåller motsvarande skydd för yttrandefriheten som Europakonventionen. I likhet med vad som gäller enligt Europadom- stolens praxis görs ingen rangordning mellan rätten till skydd för privatliv, inkluderat skydd för personuppgifter, å ena sidan och skyddet för yttrandefriheten å den andra. Dessa rättigheter ges alltså samma tyngd på ett allmänt plan och eventuella konflikter dem emellan måste lösas genom en avvägning i enskilda fall.

Som har framgått ovan har Europadomstolen i sin praxis angett olika kriterier för hur avvägningen mellan yttrandefriheten och den personliga integriteten bör göras. EU-domstolen har anfört att dessa kriterier är relevanta även vid tillämpningen av EU:s rättighetsstadga (EU-domstolens dom i målet Sergei Buivids, C-345/17, punkt 65 och 66).

Iden s.k. Google Spain-domen (Google Spain, C-131/12) ansåg EU-domstolen att en enskild med hänsyn till dennes grundläggande rättigheter enligt artiklarna 7 och 8 i stadgan i princip har rätt att begära att sökmotorer inte längre ska visa vissa resultat vid sökning på den enskildes namn (”rätten att bli bortglömd”).

Omständigheterna i målet var i korthet följande. Den spanske medborgaren Mario Costeja González invände mot att en google- sökning på hans namn visade länkar till tolv år gamla annonser med kungörelser som avsåg tvångsförsäljning av fastigheter som hade ut- mätts hos honom. Spanska myndigheter biföll González begäran att Google skulle se till att länken till tidningen togs bort.

Frågan inför EU-domstolen var bl.a. om sökmotorleverantörer som Google omfattades av det då gällande dataskyddsdirektivet och vilket ansvar företagen i så fall hade när det gällde skyddet för en- skildas privatliv.

Enligt EU-domstolen innebar det då gällande dataskyddsdirek- tivet att sökmotorleverantören under vissa förutsättningar var skyl- dig att från sökresultat som visas vid sökning på en individs namn, avlägsna länkar till webbsidor som publicerats av tredje män och som innehåller information om denna individ. Detta gällde oavsett om uppgifterna fanns kvar på dessa webbsidor och även om tillhanda- hållandet där var lagligt. Domstolen anförde vidare följande (punkt 99).

För att en sådan rätt ska anses föreligga krävs det inte att den berörda personen orsakas skada av att informationen i fråga återfinns i förteck- ningen över sökresultat. Eftersom den berörda personen, med beak- tande av dennes grundläggande rättigheter enligt artiklarna 7 och 8 i stad- gan, får begära att informationen i fråga inte längre ska göras tillgänglig

244

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

för den breda allmänheten genom att upptas i en sådan förteckning över sökresultat, väger dessa rättigheter i princip inte bara tyngre än sökmotor- leverantörens ekonomiska intressen, utan också tyngre än den breda allmänhetens intresse av att få tillgång till denna information vid en sök- ning på den berörda personens namn. Så är emellertid inte fallet om in- greppet i den berörda personens grundläggande rättigheter av särskilda skäl, såsom den roll den berörda personen spelar i det offentliga livet, är motiverat av den breda allmänhetens övervägande intresse av att få till- gång till informationen i fråga genom att den upptas i förteckningen över sökresultat.

11.5Skyddet för personuppgifter enligt dataskyddsförordningen och dataskyddslagen

11.5.1Inledning

Av tilläggsdirektiven följer att kommittén ska redogöra för de regler som blir tillämpliga för det fall en undantagsbestämmelse införs för personuppgifter om lagöverträdelser. Denna redogörelse ges i detta avsnitt.

Den lagstiftning som i första hand blir tillämplig för de aktörer som påverkas av en delegationsbestämmelse i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är dataskyddsförordningen. Trots att dataskyddsförordningen är en förordning ges ett visst utrymme för kompletterande nationell lagstiftning. Sådan kompletterande lagstift- ning har antagits i Sverige bl.a. genom dataskyddslagen. Den lagen kompletteras i sin tur av förordningen (2018:219) med komplette- rande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (kompletterings- förordningen).

11.5.2Personuppgiftsregleringen fram till 2018 års ändringar

Dataskyddslagstiftning har funnits i Sverige sedan 1973. Då antogs datalagen (1973:289), den första nationella dataskyddslagstiftningen i världen. Datalagen ersattes 1998 av personuppgiftslagen (1998:204), som genomförde det EU-rättsliga dataskyddsdirektivet.

Bestämmelserna i personuppgiftslagen hade till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behand- ling av personuppgifter. Personuppgiftslagen innehöll, liksom data- skyddsdirektivet, bestämmelser om bl.a. personuppgiftsansvar, grund-

245

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

SOU 2020:45

läggande krav för behandling av personuppgifter och information till den registrerade. Vidare reglerades under vilka förutsättningar per- sonuppgifter om lagöverträdelser m.m. fick behandlas.

Dataskyddsdirektivet hade genomförts på delvis olika sätt i med- lemsstaterna. Bland annat därför ersattes direktivet 2018 av dataskydds- förordningen. Avsikten var bl.a. att säkerställa en enhetlig skyddsnivå i hela unionen och därigenom ge fysiska personer i alla medlemsstater samma rättigheter och skyldigheter. Dessutom skulle övervakningen av behandling av personuppgifter bli enhetlig, sanktionerna i alla med- lemsstater bli likvärdiga och samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna i olika medlemsstater kunna bedrivas effektivt.

I samband med att dataskyddsförordningen trädde i kraft upp- hävdes personuppgiftslagen.

11.5.3Dataskyddsförordningens syfte

Dataskyddsförordningens syfte är dubbelt. Avsikten är dels att skapa förutsättningar för ett fritt flöde av personuppgifter inom EU, dels att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter. Förordningen utgör en kompromiss mellan olika motstående intressen. Detta framgår av skäl 4 som har följande lydelse.

Behandlingen av personuppgifter bör utformas så att den tjänar män- niskor. Rätten till skydd av personuppgifter är inte en absolut rättighet; den måste förstås utifrån sin uppgift i samhället och vägas mot andra grund- läggande rättigheter i enlighet med proportionalitetsprincipen. Denna förordning respekterar alla grundläggande rättigheter och iakttar de fri- heter och principer som erkänns i stadgan, såsom de fastställts i fördragen, särskilt skydd för privat- och familjeliv, bostad och kommunikationer, skydd av personuppgifter, tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfri- het, yttrande- och informationsfrihet, näringsfrihet, rätten till ett effek- tivt rättsmedel och en opartisk domstol samt kulturell, religiös och språk- lig mångfald.

Det kan alltså konstateras att dataskyddsförordningen inte uteslu- tande fokuserar på fysiska personers rätt till skydd för sina person- uppgifter. Andra viktiga intressen, såsom behovet av en vid yttrande- frihet, ska också tas i beaktande vid tillämpningen av förordningen.

Det bör också framhållas att avvägningen mellan skyddet för en- skildas personliga integritet å ena sidan, och intresset av en stark

246

SOU 2020:45

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

informations- och yttrandefrihet å andra, görs på delvis olika sätt i olika rättssystem. Detta gäller även inom EU. Den avvägning som måste göras mellan intresset av en vid informationsfrihet och skyd- det för personuppgifter leder därför inte nödvändigtvis till samma resultat i samtliga EU:s medlemsstater. Detta är inte i sig oförenligt med dataskyddsförordningen (se EU-domstolens dom i målet Google, C-507/17, punkt 67).

11.5.4Tillämpningsområde och undantag för yttrandefriheten

Dataskyddsförordningen är som utgångspunkt tillämplig på all helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter. Dessutom gäller den för manuell behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register.

Med personuppgifter avses alla upplysningar om en identifierad eller identifierbar person. Namn och personnummer är typiska exem- pel på personuppgifter. Men även en uppgift om ip-adress, fysiska kännetecken och liknande kan vara en personuppgift, om uppgiften kan användas för att identifiera en viss person. Med behandling av personuppgifter avses i princip all hantering av personuppgifter.

Från huvudregeln att dataskyddsförordningen är tillämplig på i princip all behandling av personuppgifter görs ett antal undantag. Bland annat gäller att personuppgiftsbehandling som är helt och hållet privat, eller har samband med individers hushåll och därmed saknar koppling till yrkes- eller affärsmässig verksamhet, är undantagen från dataskyddsförordningen.

Dataskyddsförordningen har getts ett relativt brett territoriellt till- lämpningsområde. Förordningen är givetvis tillämplig på behandling av personuppgifter inom ramen för verksamhet som bedrivs inom unionen. Därutöver tillämpas den i vissa situationer även på verk- samheter utanför EU. Detta är fallet om behandlingen av personupp- gifter har anknytning till unionen, bl.a. genom försäljning av tjänster till registrerade i unionen eller övervakning av deras beteende inom unionen.

247

Grundlagsskyddet för vissa söktjänster

SOU 2020:45

Undantag med hänsyn till yttrandefriheten

Enligt det tidigare gällande dataskyddsdirektivet förutsattes att med- lemsstaterna skulle besluta om undantag och avvikelser från delar av direktivet för behandling av personuppgifter som skedde uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande, om det var nödvändigt för att förena rätten till privatlivet med reg- lerna om yttrandefriheten.

Även dataskyddsförordningen förutsätter att medlemsstaterna gör undantag med hänsyn till intresset av yttrande- och informa- tionsfriheten. Detta utvecklas i skäl 153 till dataskyddsförordningen som har följande lydelse.

Medlemsstaterna bör i sin lagstiftning sammanjämka bestämmelserna om yttrandefrihet och informationsfrihet, vilket inbegriper journalis- tiska, akademiska, konstnärliga och/eller litterära uttrycksformer, med rätten till skydd av personuppgifter i enlighet med denna förordning. Behandling av personuppgifter enbart för journalistiska, akademiska, konstnärliga eller litterära ändamål bör undantas från vissa av kraven i denna förordning, så att rätten till skydd av personuppgifter vid behov kan förenas med rätten till yttrandefrihet och informationsfrihet, som följer av artikel 11 i stadgan. Detta bör särskilt gälla vid behandling av personuppgifter inom det audiovisuella området och i nyhetsarkiv och pressbibliotek. Medlemsstaterna bör därför anta lagstiftningsåtgärder som fastställer de olika undantag som behövs för att skapa en balans mellan dessa grundläggande rättigheter. Medlemsstaterna bör fastställa sådana undantag med avseende på allmänna principer, de registrerades rättigheter, personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden, över- föring av uppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer, de oberoende tillsynsmyndigheterna, samarbete och enhetlighet samt specifika situationer där personuppgifter behandlas. Om sådana undan- tag varierar från en medlemsstat till en annan, ska den nationella rätten i den medlemsstat vars lag den personuppgiftsansvarige omfattas av till- lämpas. För att beakta vikten av rätten till yttrandefrihet i varje demo- kratiskt samhälle måste det göras en bred tolkning av vad som innefattas i denna frihet, som till exempel journalistik.

Detta konkretiseras i artikel 85 som har följande lydelse.

1.Medlemsstaterna ska i lag förena rätten till integritet i enlighet med denna förordning med yttrande- och informationsfriheten, inbegripet behandling som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande.

248

	all personuppgiftsbehandling................................	253
11.5.6	Behandling av känsliga personuppgifter...............	255
11.5.7	Behandling av personuppgifter
	om lagöverträdelser ...............................................	256

		när personuppgifter behandlas .............................	259
	11.5.10	Tillsyn ....................................................................	261
	11.5.11	Rättsmedel, sanktioner och skadestånd...............	261
11.6	Tidigare överväganden..........................................................		262
	11.6.1	Yttrandefrihetskommittén ...................................	262
	11.6.2	Mediegrundlagskommittén ..................................	264
	11.6.3	2018 års grundlagsändringar .................................	265
11.7	Överväganden och förslag....................................................		267
	11.7.1	Utgångspunkter ....................................................	267

	13.2.1	Tillgänglighetstjänster ...........................................	304
	13.2.2	Andra tekniska tilläggstjänster .............................	307
13.3	Gällande rätt ..........................................................................		309
	13.3.1	Vidaresändningsplikt.............................................	309
	13.3.2	Krav på tillgänglighetstjänster ..............................	312
	13.3.3	Tidigare överväganden...........................................	315
13.4	Synpunkter från funktionsrättsrörelsen, operatörer
	och nätinnehavare .................................................................		316
	13.4.1	Funktionsrättsrörelsen..........................................	316
	13.4.2	Operatörer och nätinnehavare ..............................	317
13.5	Överväganden och förslag ....................................................		318
	13.5.1 Det befintliga utrymmet för
		vidaresändningsplikt..............................................	318
	13.5.2 Ett klargörande i yttrandefrihetsgrundlagen
		rörande tillgänglighetstjänster ..............................	322
	13.5.3 Ett tillägg rörande vissa tjänster ...........................		323
III. RADIO OCH TV I ALLMÄNHETENS TJÄNST..................			327
14	Radio och tv i allmänhetens tjänst.............................		329
14.1	Uppdraget..............................................................................		329
14.2	Disposition ............................................................................		330
14.3	Uttrycket public service .......................................................		330
14.4	Ägandestrukturen rörande public service-företagen ..........		331
14.5	Regleringen av public service ...............................................		333
14.6	Public service-företagens uppdrag i allmänhetens tjänst....		334
	14.6.1	Formulering av uppdraget.....................................	334
	14.6.2 Sändningstillstånden för perioden 2020–2025.....		335
14.7	Granskning och uppföljning av public
	service-företagens verksamhet .............................................		337
14.8	Finansieringssystemet...........................................................		339
14.9	Public service i Europa..........................................................		340

15	Public service och sändningar genom tråd..................	349
15.1	Inledning ...............................................................................	349
15.2	Yttrandefrihetsgrundlagen och uppdraget
	i allmänhetens tjänst .............................................................	350
	15.2.1 Etableringsfriheten för medier som omfattas
	av yttrandefrihetsgrundlagen................................	350
	15.2.2 Public service-företagens verksamhet
	genom tråd.............................................................	351
15.3	Granskning av innehåll.........................................................	352
15.4	Vissa förarbetsuttalanden om public service-företagens
	verksamhet genom tråd ........................................................	355
15.5	Överväganden och förslag....................................................	356
	15.5.1 Villkor för public service-företagens
	verksamhet genom tråd.........................................	356
	15.5.2 Hur bör regleringen om villkor utformas?..........	359
	15.5.3 Hur bör regleringen om granskning utformas? .. 364

16	Oberoendet hos public service...................................		367
16.1	Inledning ...............................................................................		367
16.2	Komponenter till skydd för oberoendet .............................		368
16.3	Synpunkter från Parlamentariska public
	service-kommittén och public service-företagen................		373
	16.3.1	Parlamentariska public service-kommittén .........	373
	16.3.2	Public service-företagen........................................	373
16.4	Överväganden .......................................................................		375

Sammanfattning ................................................................		17
Summary ..........................................................................		31
1	Författningsförslag.....................................................	47
1.1	Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.........	47
1.2	Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen .......	50

	och yttrandefrihetsgrundlagens områden..............................	55
I. INLEDNING ...................................................................		57
2	Kommitténs uppdrag och arbete .................................	59
2.1	Kommitténs uppdrag ..............................................................	59
2.2	Kommitténs arbete .................................................................	61
3	Tryckfrihetsförordningens och
	yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten ...	63
3.1	Inledning..................................................................................	63

yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden ................		64
3.2.1	Formella krav ...........................................................	64
3.2.2	Materiella krav .........................................................	69
3.2.3	Territoriella krav ......................................................	74
3.3 De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna.....		75
		7

4	Regeringsformens skydd för yttrandefriheten.................	87
4.1	Inledning .................................................................................	87
4.2	Regleringen i regeringsformen ..............................................	87

	tryckfrihetsförordningen och
	yttrandefrihetsgrundlagen......................................................	89
5	Yttrandefrihet i internationell rätt och i EU-rätten .........	93
5.1	Inledning .................................................................................	93

	rättigheterna............................................................................		93
5.3	Europakonventionen ..............................................................		94
	5.3.1	Allmänt ....................................................................	94
	5.3.2	Skyddet för yttrandefriheten..................................	96
5.4	EU-rätten ................................................................................		98
	5.4.1	Allmänt ....................................................................	98
	5.4.2	EU-stadgan..............................................................	99
	5.4.3	Relationen mellan EU-rätten och Sveriges
		grundlagar ..............................................................	100
6	Tidigare lagstiftningsarbete.......................................		105
6.1	Inledning ...............................................................................		105
6.2	Historisk tillbakablick..........................................................		105
6.3	1949 års tryckfrihetsförordning...........................................		107
6.4	Yttrandefrihetsgrundlagen...................................................		109
6.5	Utredningar och kommittéer efter
	yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst..................................		110

SOU 2020:45		Innehåll
7	Utvecklingen på medieområdet .................................	117
7.1	Inledning................................................................................	117
7.2	Internet och tekniken ...........................................................	118
7.3	Mediekonsumtionen .............................................................	120
7.4	Mediemarknaden...................................................................	125
7.5	Nyhetsförmedling och demokrati .......................................	127

	TILLÄMPNINGSOMRÅDEN...........................................	129
8	Grundlagsskyddet för vissa sändningar
	av program via satellit...............................................	131
8.1	Uppdraget..............................................................................	131

tillämpningsområde ..............................................................		132
8.2.1	Satellitsändningar...................................................	133

		för sändningar som utgår från utlandet................	134
8.3	Rätten till en effektiv domstolsprövning.............................		137
8.4	Europadomstolens dom i målet Arlewin mot Sverige ........		139
8.5	AV-direktivets regler om ursprungslandsprincipen ...........		144
8.6	Överväganden och förslag ....................................................		145
	8.6.1	Vilken slutsats kan dras av Europadomstolens
		avgörande? .............................................................	145
	8.6.2	En effektiv domstolsprövning i Sverige ...............	149
	8.6.3	Hur bör regleringen utformas?.............................	150
	8.6.4	Ett ansvar införs för ägare.....................................	159
	8.6.5	Behörig domstol ....................................................	162

9	Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning
	och mätning av skyddsobjekt.....................................	165
9.1	Uppdraget .............................................................................	165
9.2	Anskaffarfriheten .................................................................	166
9.3	Censurförbudet och förbudet mot hindrande åtgärder .....	169

	yttrandefrihetens område.....................................................		171
9.5	Totalförsvarets skyddsbehov ...............................................		172
9.6	Skyddslagen...........................................................................		173
	9.6.1	Beslut om skyddsobjekt........................................	174
	9.6.2	Tillträdesförbud och avbildningsförbud..............	175
	9.6.3	Beslag och förverkande .........................................	177

och anskaffarfriheten............................................................		178
9.7.1	Tidigare lagstiftningsarbeten och praxis..............	178

		NJA 2015 s. 298.....................................................	180
9.8	Synpunkter från vissa berörda myndigheter .......................		182
9.9	Överväganden och förslag....................................................		183
	9.9.1	Avbildningsförbudets förhållande
		till grundlagsregleringen .......................................	184
	9.9.2	Avbildningsförbudet bör kunna upprätthållas ....	188
	9.9.3	Hur bör regleringen utformas? ............................	190
10	Grundlagsskyddet för webbsändningar........................		199
10.1	Uppdraget .............................................................................		199
10.2	Sändningar över internet ......................................................		200
	10.2.1	Sammanfattning av kartläggning ..........................	201
10.3	Databasregeln........................................................................		203
	10.3.1	Databasregelns tillämpningsområde ....................	204
	10.3.2	Grundlagsskydd för en del av en webbplats ........	206
	10.3.3	Grundlagsskydd för sociala medier......................	207

SOU 2020:45		Innehåll
10.4 Webbsändningsregeln ...........................................................		209
10.4.1	Sändningar och webbsändningar ..........................	209
10.4.2	Den ursprungliga utformningen...........................	210
10.4.3	Den nuvarande utformningen...............................	211

tillämplighet ...........................................................	215
10.4.5 Förekomsten av webbsändningar .........................	218
10.5 Överväganden och förslag ....................................................	220

		och väl avvägd?.......................................................	220
	10.5.2	Webbsändningsregeln bör begränsas....................	225
	10.5.3 Hur bör regleringen utformas?.............................		231
11	Grundlagsskyddet för vissa söktjänster .......................		235
11.1	Uppdraget..............................................................................		235
11.2	Exempel på söktjänster som offentliggör
	personuppgifter om lagöverträdelser ...................................		237
11.3	Skyddet för personuppgifter i tryckfrihetsförordningen
	och yttrandefrihetsgrundlagen .............................................		238
11.4	Skyddet för personuppgifter i Europakonventionen
	och i EU:s stadga om grundläggande rättigheter ................		239
	11.4.1	Europakonventionen .............................................	239
	11.4.2 EU:s stadga om grundläggande rättigheter..........		243
11.5	Skyddet för personuppgifter enligt
	dataskyddsförordningen och dataskyddslagen ...................		245
	11.5.1	Inledning ................................................................	245

ändringar ................................................................	245
11.5.3 Dataskyddsförordningens syfte............................	246

IV. ANDRA YTTRANDEFRIHETSRÄTTSLIGA FRÅGOR .........		381
17	Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker............	383
17.1	Uppdraget .............................................................................	383
17.2	Vad är en databas? ................................................................	384
17.3	Vad är en digital bok?...........................................................	387

17.4	Marknaden för digitala böcker .............................................		388
	17.4.1	Förlagens digitala utgivning..................................	388
	17.4.2 Distributionen av digitala böcker .........................		388
17.5	Grundlagsskyddet för innehåll i digitala böcker .................		389
17.6	Ansvaret för innehåll i grundlagsskyddade databaser.........		393
	17.6.1	Principen om ensamansvar....................................	393
	17.6.2	Yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsordning ........	394
17.7	Skyldigheten att utse och anmäla utgivare ..........................		397
17.8	Synpunkter från författar- och förläggarbranschen............		397
17.9	Överväganden .......................................................................		398
	17.9.1 Grundlagsskyddet för digitala böcker som
		tillhandahålls av bibliotek och återförsäljare........	398
	17.9.2 Författaransvar för böcker oavsett form
		för publicering?......................................................	401
V. ÖVRIGA FRÅGOR.........................................................			415
18	Övriga författningsfrågor...........................................		417
18.1	Ändring av rättelsekaraktär ..................................................		417
19	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		419
20	Konsekvenser..........................................................		421
20.1	Inledning................................................................................		421
20.2	Ekonomiska konsekvenser ...................................................		422
20.3	Övriga konsekvenser ............................................................		426

21	Författningskommentar ............................................		427
21.1	Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ...		427
21.2	Förslaget till lag om ändring
	i yttrandefrihetsgrundlagen..................................................		430
21.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559)
	med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens
	och yttrandefrihetsgrundlagens områden ...........................		438
Reservationer...................................................................			439
Särskilda yttranden ..........................................................			443
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2018:51...........................................	449
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2019:29...........................................	473
Bilaga 3		Kartläggning av plattformar för webbsändning
		och tekniskt utbud för inspelning av ljud och bild ... 479