Bilaga 3
Kartläggning av plattformar för webbsändning och tekniskt utbud för inspelning av ljud och bild
På uppdrag av Regeringskansliet
Februari 2019
Ett ändamålsenligt skydd
för tryck- och yttrandefriheten
Betänkande av 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté
Stockholm 2020
SOU 2020:45
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020
ISBN
ISSN
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 14 juni 2018 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda vissa frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.
Som ordförande förordnades den 14 juni 2018 justitierådet Henrik Jermsten. Den 6 september 2018 förordnades som leda- möter i kommittén chefredaktören Jesper Bengtsson (S), dåvarande riksdagsledamoten
Den 11 oktober 2018 entledigades Jonas Millard och Caroline Szyber. Samma dag förordnades som ledamöter riksdagsleda- moten Angelika Bengtsson (SD) och förbundsordföranden Leif Hallberg (KD). Den 16 oktober 2018 entledigades Andreas Norlén. Samma dag förordnades som ledamot riksdagsledamoten Maria Malmer Stenergard (M). Den 1 november 2018 entledigades Jesper Bengtsson. Samma dag förordnades som ledamot f.d. statsrådet Lars Engqvist (S). Den 24 januari 2019 entledigades Christer Nylander. Samma dag förordnades som ledamot riksdagsledamoten Bengt Eliasson (L). Den 20 augusti 2019 entledigades Leif Hallberg. Samma dag förordnades som ledamot riksdagsledamoten Tuve Skånberg (KD). Den 3 oktober 2019 entledigades Maria Malmer Stenergard. Samma dag förordnades som ledamot riksdagsledamoten Erik Ottoson (M). Den 14 november 2019 entledigades Bengt Eliasson. Samma dag för- ordnades som ledamot riksdagsledamoten Tina Acketoft (L).
Som sakkunnig i kommittén förordnades den 6 september 2018 rättssakkunniga Karin Friberg. Hon entledigades den 17 januari 2019. Samma dag förordnades som sakkunnig rättssakkunniga Zlata Tuco.
Som experter i kommittén förordnades den 6 september 2018 kanslirådet Emma Alskog, chefsjuristen Kerstin Bröms Lumpus, chefsjuristen Henrik Grinbaum, verkställande direktören Patrik Hadenius, juristen Per Hultengård, byråchefen Daniel Kjellgren, kanslirådet Mia Wieslander, stabschefen och bolagsjuristen Lena Strand, departementssekreteraren Anna Sööder, juristen Ola Vigström, förbundsjuristen Olle Wilöf och juristen Mikaela Zabrodsky.
Den 4 oktober 2018 entledigades Per Hultengård. Samma dag för- ordnades som expert verkställande direktören Jeanette Gustafsdotter. Den 11 mars 2019 förordnades som expert hovrättsrådet och vice ordföranden Daniel Gustavsson. Den 19 september 2019 förordna- des som expert avdelningsdirektören Hans Kärnlöf. Den 30 januari 2020 entledigades Mikaela Zabrodsky. Samma dag förordnades som expert juristen Maria Wande. Den 1 mars 2020 entledigades Jeanette Gustafsdotter. Samma dag förordnades som expert juristen Per Hultengård. Den 1 april 2020 entledigades Patrik Hadenius och den 8 april 2020 entledigades Anna Sööder.
Som sekreterare anställdes den 25 juni 2018 kanslirådet Lisa Englund Krafft, den 20 augusti 2018 hyresrådet Katarina Berglund Siegbahn och den 19 augusti 2019 dåvarande justitiesekreteraren Daniel Wållander.
Kommittén har antagit namnet 2018 års tryck- och yttrandefrihets- kommitté.
Härmed överlämnas kommitténs betänkande Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten (SOU 2020:45). Kommitténs uppdrag är härigenom slutfört.
Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden.
Stockholm i augusti 2020
Henrik Jermsten |
|
Tina Acketoft |
Angelika Bengtsson |
Lars Engqvist |
|
Ida Karkiainen |
Niclas Malmberg |
Mia Sydow Mölleby |
Marta Obminska |
Erik Ottoson |
Heléne Petersson |
Tuve Skånberg |
Brita Wessinger |
|
/Lisa Englund Krafft |
|
Katarina Berglund Siegbahn |
|
Daniel Wållander |
Innehåll
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens
3.2Tryckfrihetsförordningens och
Innehåll |
SOU 2020:45 |
4.3En jämförelse med skyddet enligt
5.2FN:s allmänna deklaration om de mänskliga
8
II.TRYCKFRIHETSFÖRORDNINGENS OCH YTTRANDEFRIHETSGRUNDLAGENS
8.2Yttrandefrihetsgrundlagens territoriella
tillämpningsområde .............................................................. |
||
Satellitsändningar................................................... |
||
8.2.2Yttrandefrihetsgrundlagens reglering
9
Innehåll |
SOU 2020:45 |
9.4Regler om beslag på tryck- och
9.7Förhållandet mellan skyddslagens avbildningsförbud
och anskaffarfriheten............................................................ |
||
9.7.2Högsta domstolens avgörande
10
SOU 2020:45 |
|
Innehåll |
10.4 Webbsändningsregeln ........................................................... |
||
10.4.4Begränsningar i webbsändningsregelns
10.5.1Är webbsändningsregeln ändamålsenlig
11.5.2Personuppgiftsregleringen fram till 2018 års
ändringar ................................................................ |
|
11.5.3 Dataskyddsförordningens syfte............................ |
11.5.4Tillämpningsområde och undantag
för yttrandefriheten............................................... |
11.5.5Vägledande principer för
|
all personuppgiftsbehandling................................ |
|
|
||
|
om lagöverträdelser ............................................... |
11
Innehåll |
SOU 2020:45 |
11.5.8 De registrerades rättigheter.................................. |
11.5.9Organisatoriska krav på verksamheter
11.7.2Skyddet för den personliga integriteten
12
SOU 2020:45Innehåll
13
Innehåll |
SOU 2020:45 |
14
SOU 2020:45Innehåll
15
Innehåll |
SOU 2020:45 |
16
Sammanfattning
Kommitténs uppdrag
2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté är en parlamentariskt sammansatt kommitté som har haft i uppdrag att, med utgångspunkt i det nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet, se över grundlagsregleringen på området i ett antal hänseenden.
Ett av kommitténs uppdrag har varit att analysera hur möjlighe- ten att utkräva ansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) för- håller sig till reglerna i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) när det är fråga om satellitsändningar som utgår från utlandet.
Vidare har kommittén haft i uppdrag att överväga om det finns skäl att föreslå ändringar i lag eller grundlag för att kunna upprätt- hålla skyddslagens (2010:305) avbildningsförbud även när det är fråga om anskaffande för publicering i grundlagsskyddade medier.
Kommittén har också haft till uppgift att göra en översyn och en analys av den s.k. webbsändningsregeln samt att analysera och ta ställ- ning till behovet av att inskränka grundlagsskyddet för uppgiftssam- lingar avseende lagöverträdelser.
Ytterligare uppdrag har varit att överväga om förpackningar bör undantas från tryckfrihetsförordningens (TF) tillämpningsområde och om det behövs grundlagsändringar för att kunna ställa krav på vidaresändningsplikt av tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsättning.
Vad gäller public service har kommittén haft i uppdrag att över- väga om det bör vara möjligt att ställa upp villkor för public service- företagens sändningar och tillhandahållanden oavsett vilken teknik som används. Kommittén har även haft att analysera om oberoendet
17
Sammanfattning |
SOU 2020:45 |
för public service behöver stärkas och om detta i så fall bör ske genom ändringar i grundlag.
Kommittén har slutligen haft till uppgift att överväga om förfat- tare kan och bör vara primärt ansvariga för innehållet i digitala böcker utan tryckt förlaga.
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit
Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt huvudregeln om sändningar till- lämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och som är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (1 kap. 3 § första stycket YGL). Genom ett tillägg till huvudregeln har yttrande- frihetsgrundlagen även gjorts tillämplig på program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige, trots att dessa sänd- ningar inte anses vara riktade till allmänheten (1 kap. 3 § tredje stycket YGL). Om satellitsändningen inte utgår från Sverige är utgångs- punkten att yttrandefrihetsgrundlagen inte är tillämplig.
Det avgörande för var en satellitsändning utgår ifrån är var be- stämmandet över programinnehållet utövas vid sändningen, inte var ett program faktiskt kommer till eller hur den tekniska transporten sker (NJA 2002 s. 314). Om programverksamheten är förlagd till ut- landet anses alltså satellitsändningen utgå därifrån. För det fall att programmen vidaresänds här samtidigt och oförändrat är dock ändå vissa bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen tillämpliga, däribland reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet (11 kap. 1 § YGL).
Meddelarfriheten motsvaras emellertid inte i dessa fall av något ensamansvar enligt ansvarsordningen i yttrandefrihetsgrundlagen. Konsekvensen av detta är att personer som medverkar i programmen kan omfattas av meddelarfrihet utan att det finns någon som an- svarar för innehållet i programmet enligt yttrandefrihetsgrundlagen.
Europadomstolen har i en dom den 1 mars 2016 i målet Arlewin mot Sverige gjort bedömningen att det inte gått att ställa någon till svars i Sverige för ett uttalande i ett program i TV3 – som anses utgå från Storbritannien – när den som gjorde uttalandena hade meddelar- frihet. Domstolen ansåg att Sverige därmed inte uppfyllde Europa- konventionens krav på tillgång till en effektiv domstolsprövning. Det förhållandet att en prövning möjligen kunnat ske i Storbritannien ansågs inte kunna kompensera för denna brist.
18
SOU 2020:45 |
Sammanfattning |
Kommittén har analyserat förutsättningarna i det fall som var föremål för Europadomstolens prövning och gjort bedömningen att det i och för sig inte med säkerhet går att dra slutsatsen att Arlewin varit helt rättslös i den uppkomna situationen, eftersom det inte går att utesluta att det funnits möjlighet att föra en talan enligt vanlig lag. Det går å andra sidan inte heller att med säkerhet säga att Arlewin hade kunnat få sin rätt till en effektiv domstolsprövning tillgodosedd på detta sätt.
Kommittén anser att det är rimligt att en person som anser sig t.ex. förtalad i ett program med så stark anknytning till Sverige som det aktuella inte ska behöva vända sig till en utländsk domstol för att få sin sak prövad. Kommittén har därför övervägt olika lösningar, bl.a. att inskränka meddelarfriheten vad gäller program som utgår från utlandet men som vidaresänds här. En sådan inskränkning har dock ansetts vara ett alltför stort ingrepp i en av hörnpelarna i tryck- och yttrandefriheten.
Kommittén föreslår i stället att yttrandefrihetsgrundlagens till- lämpningsområde ska utvidgas till att avse vissa satellitsändningar som i dag anses utgå från utlandet. Meddelarfriheten kommer då att motsvaras av ett ensamansvar. Utvidgningen begränsas till sådana sändningar som har en särskilt stark anknytning till Sverige och som i många avseenden kan uppfattas som svenska. Innebörden är att endast program som vidaresänds här och som huvudsakligen är av- sedda att tas emot här omfattas. För att det sistnämnda kriteriet ska vara uppfyllt är det inte tillräckligt att sändningen av programmet rent tekniskt är riktad mot Sverige utan andra faktorer som kan vägas in är t.ex. om programmet är på svenska, om det riktar sig mot en svensk publik och om det är inspelat eller producerat här.
Eftersom det, trots programmens starka svenska anknytning, i realiteten är fråga om programverksamhet som bedrivs i utlandet, kan det dock finnas svårigheter att ställa någon till svars om reglerna om att utse en utgivare inte följs. Kommittén föreslår därför att ansvarskedjan i dessa fall kompletteras med ett ansvar för ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten. Ansvaret ska gå över på denne i fall den som bedriver sändningsverksamheten inte hade känd hemvist i Sverige vid tiden för brottet och inte heller kan påträffas här under rättegången.
19
Sammanfattning |
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt
Skyddslagen har till syfte att ge ett förstärkt skydd till vissa byggna- der, områden, anläggningar och andra objekt mot bl.a. sabotage, terro- ristbrott och spioneri. Vilka objekt som kan beslutas vara skydds- objekt anges i skyddslagen. Ett beslut om att t.ex. en byggnad eller ett område ska vara skyddsobjekt innebär att det råder tillträdesför- bud. Tillträdesförbudet kan kompletteras med, eller ersättas av, ett avbildningsförbud som innebär att det är förbjudet att göra avbild- ningar, mätningar och beskrivningar av eller inom skyddsobjektet. Överträdelser av förbudet är straffbelagda.
Uppfattningen har tidigare varit att skyddslagens avbildnings- förbud går att upprätthålla även när det är fråga om anskaffande av uppgifter för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsför- ordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I rättsfallet NJA 2015 s. 298 har emellertid Högsta domstolen klargjort att skyddslagens avbild- ningsförbud inte tar sikte på sättet för anskaffande utan på vad som avbildas. En överträdelse av avbildningsförbudet kan därför inte jäm- ställas med de metoder för anskaffande av information som undantas från grundlagsskyddet i 1 kap. 12 § 6 TF och 1 kap. 18 § YGL. Det går därför inte att upprätthålla avbildningsförbudet när det är fråga om anskaffande för publicering i grundlagsskyddade medier.
Med utgångspunkt i det angivna rättsfallet konstaterar kommit- tén att en tillämpning av avbildningsförbudet står i strid med an- skaffarfriheten när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte och att exempelvis beslag och andra tvångsmedel vid ett ingripande kan komma att utgöra otillåtna hindrande åtgärder. Däremot är kom- mitténs bedömning att reglerna i och för sig inte strider mot censur- förbudet, dvs. förbudet mot förhandsgranskning.
Kommitténs bedömning är vidare att det förhållandet att avbild- ningsförbudet inte går att upprätthålla när avbildningen sker i publi- ceringssyfte innebär en risk för att information om skyddsobjektet inhämtas och sprids och t.ex. kan komma till främmande makts känne- dom. Enligt kommittén är det grundläggande för Sveriges säkerhet att kunna upprätthålla totalförsvarets skyddsvärden. Skyddslagens be- stämmelser är en viktig del i detta och det har aldrig varit avsikten att anskaffarfriheten ska ha företräde i detta sammanhang. Kommit- tén anser att det finns skäl att begränsa anskaffarfriheten vad gäller
20
SOU 2020:45 |
Sammanfattning |
avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt för att dessa skyddsvärden ska kunna upprätthållas på det sätt som varit avsett.
Kommittén har övervägt olika lösningar, bl.a. ändringar i skydds- lagen, men funnit att en delegationsregel bör införas i grundlagarna, som ger utrymme för lagstiftning i vanlig lag när det gäller avbild- ningsförbud av och inom skyddsobjekt.
Grundlagsskyddet för webbsändningar
Huvudregeln om sändningar i 1 kap. 3 § första stycket YGL innebär att traditionella linjära sändningar av tv- och radioprogram har auto- matiskt grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen. I andra stycket återfinns den s.k. webbsändningsregeln, som omfattar sänd- ningar via internet som antingen direktsänds eller utgörs av förinspe- lat material som spelas upp utan att mottagaren kan påverka start- tidpunkten själv. Dessa sändningar omfattas också av automatiskt grundlagsskydd.
Webbsändningsregeln var från början avsedd att träffa främst traditionella
Kommittén finner skäl att utgå från att webbsändningar före- kommer i stor omfattning och att de är av vitt skilda slag. Många av dem som webbsänder känner varken till eller efterfrågar yttrande- frihetsgrundlagens skydd och följer inte heller dess regler och för- pliktelser. Mot den bakgrunden anser kommittén att webbsänd- ningsregeln inte längre kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. Kommittén har därför övervägt om webbsändningsregeln bör av- skaffas, men gjort bedömningen att skyddet för vissa webbsändningar bör kvarstå. Regelns tillämpningsområde bör därför i stället begrän- sas till sådana aktörer som omfattas av den s.k. databasregeln, dvs. aktörer som har automatiskt grundlagsskydd eller grundlagsskydd genom utgivningsbevis. Med denna lösning kommer skyddet fort-
21
Sammanfattning |
SOU 2020:45 |
farande att bestå bl.a. för de traditionella mediernas webbsändningar, oavsett på vilken plattform sändningarna sker. Skyddet kommer även bestå för de webbsändningar som tillhandahålls av någon som har utgivningsbevis.
En konsekvens av att någon webbsänder ett program är, enligt kommitténs bedömning, att denne också får automatiskt grundlags- skydd för övrigt innehåll i sina databaser. Denna konsekvens är i många fall inte motiverad. Kommittén föreslår därför en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen med innebörd att redaktioner för webb- sändningar inte längre ges automatiskt grundlagsskydd för sina data- baser. Detta utesluter dock inte att den som webbsänder kan ha grund- lagsskydd för sina databaser på annan grund, t.ex. genom att vara en redaktion för ett radio- eller
Kommittén föreslår i samband med detta också att hänvisningen till webbsändningsregeln i databasregelns sista stycke utgår. Någon ändring av rättsläget är dock inte avsedd i denna del.
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster
Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ger ett visst skydd för enskilda individers personliga integritet genom den s.k. brottskatalogen. I övrigt är möjligheterna att värna enskildas person- liga integritet mycket begränsade inom de båda grundlagarnas områ- den. Exempelvis tillämpas inte personuppgiftsregleringen i de fall denna är oförenlig med grundlagarna.
De aktörer som har automatiskt eller frivilligt grundlagsskydd kan därför som utgångspunkt fritt offentliggöra personuppgifter om lagöverträdelser. Detta har gett förutsättningar för framväxten av ett antal rena söktjänster på internet som offentliggör sådana uppgifter. Användare av tjänsterna kan genom att söka på exempelvis namn eller adress få reda på om en viss person har dömts för brott. Detta trots att sådana uppgifter enligt EU:s dataskyddsförordning har getts ett särskilt skydd på grund av deras känsliga natur.
Att uppgifter om enskilda individers brottslighet tillhandahålls fritt på internet leder enligt kommittén till risker för allvarliga in- trång i enskildas personliga integritet. Även om det kan finnas legi- tima skäl att ta del av den här typen av information framstår behovet
22
SOU 2020:45 |
Sammanfattning |
av att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna som begränsat.
Kommittén föreslår därför att de befintliga delegationsbestäm- melserna om s.k. känsliga personuppgifter ändras på så sätt att per- sonuppgifter om lagöverträdelser läggs till i uppräkningen av de kate- gorier av personuppgifter som kan regleras genom vanlig lag.
För att uppnå en rimlig avvägning mellan yttrandefriheten och skyddet för enskildas personliga integritet bör emellertid delegations- bestämmelsernas tillämpningsområde begränsas. I likhet med vad som gäller i dag bör en förutsättning för bestämmelsernas tillämpning vara att personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som är sök- eller sam- manställbar. Delegationsbestämmelserna ska emellertid bara tillämpas om det med hänsyn till den offentliggjorda uppgiftssamlingens karak- tär står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Det är viktigt att en betydande mar- ginal tillämpas till förmån för intresset av en vid yttrandefrihet i gräns- fall eller svårbedömda situationer. I tveksamma fall bör alltså yttrande- frihetsintresset väga tyngst.
Grundlagsskyddet för förpackningar
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens formella tillämpningsområde bestäms utifrån vilken teknik som yttrandena framställs med. En konsekvens av detta är att tryckta förpackningar omfattas av tryckfrihetsförordningen eftersom de framställs med tryckteknik. Det kan dock enligt kommitténs direktiv ifrågasättas om förpackningar bör omfattas av det särskilda grundlagsskydd som ges i tryckfrihetsförordningen. Kommittén har därför haft i uppgift att överväga om det finns behov av och är lämpligt att undanta för- packningar från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde.
Kommittén har vägt skälen för och emot en utmönstring av för- packningarna från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde mot varandra.
Ett skäl som skulle kunna tala för att exkludera förpackningarna från tryckfrihetsförordningen är de frågeställningar som uppkom- mer i
23
Sammanfattning |
SOU 2020:45 |
med tryckfrihetsförordningen, även när kraven i övriga avseenden kan uppfattas som berättigade. Betoningen på att regleringen ska vara förenlig med tryckfrihetsförordningen kan också innebära att andra viktiga frågor måste prioriteras ner. Andra länders acceptans för våra grundlagar kan också minska om de åberopas för ofta. För- troendet för grundlagarna riskerar också att försämras på ett inhemskt plan om de omfattar företeelser som ligger långt bort från kärnområdet.
De materiella undantag från tillämpningsområdet som redan finns innebär dock att problematiken är mindre än den annars skulle ha varit. Dels finns det uttryckliga delegationsregler som kan aktualise- ras när det gäller förpackningars utformning, dels finns det undantag som har växt fram i praxis genom en tolkning av tryckfrihetsförord- ningens ändamål. Därigenom finns det möjlighet att t.ex. reglera viss produktinformation och ren reklam på förpackningar. Det går dock t.ex. inte att ställa krav på förhandsgranskning av informationen och det går inte heller att reglera hela förpackningens yta. Ett visst ut- rymme måste finnas kvar för näringsidkaren att förse med egen text.
Kommitténs uppfattning är att text på förpackningar oftast har andra syften än dem som det talas om i tryckfrihetsförordningen. Det kan emellertid också förekomma yttranden som omfattas av tryckfrihetsförordningens ändamål. Ett undantag för förpackningar skulle innebära att även t.ex. rent opinionsbildande yttranden på för- packningar skulle mista sitt skydd enligt tryckfrihetsförordningen. Regeringsformens skydd är i och för sig mer flexibelt och anpass- ningsbart, men baksidan av detta är att skyddet inte är lika starkt. Att undanta förpackningar från tryckfrihetsförordningens skydd skulle enligt kommitténs bedömning kunna leda till mindre genom- tänkta regleringar av sådan förpackningsinformation som i och för sig kan anses omfattas av tryckfrihetsförordningens syften. Det skulle också kunna få spridningseffekter. Vidare skulle ett undantag för för- packningar innebära att dessa i yttrandefrihetsrättsligt hänseende behandlades annorlunda än andra tryckta skrifter, vilket innebär att yttranden skulle kunna bedömas olika beroende på om de har tryckts på en förpackning eller t.ex. i en broschyr. Kommittén är inte över- tygad om att detta är en önskvärd konsekvens.
Kommitténs sammantagna bedömning är att det i vissa avseenden kan uppfattas som problematiskt att förpackningar omfattas av tryck- frihetsförordningen men att det inte finns tillräckligt starka skäl för att särreglera denna typ av tryckta skrifter genom att undanta dem
24
SOU 2020:45 |
Sammanfattning |
från tryckfrihetsförordningens skydd. Kommittén föreslår därför inte någon ändring i denna del.
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster
Den s.k. vidaresändningsplikten syftar till att ge den som tar del av tv genom ett kabel- eller
Vidaresändningsplikten utgör ett avsteg från principen om etabler- ingsfrihet för sändningar genom tråd. Stöd för detta avsteg finns i en delegationsregel i 3 kap. 2 § 1 YGL. Delegationsregeln är formulerad i förhållande till program.
Det har funnits viss osäkerhet kring om sådana tekniska tilläggs- tjänster som krävs för att innehåll i tv ska göras tillgängligt för per- soner med funktionsnedsättning – t.ex. textning, tolkning och upp- läst text – omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp och om krav på vidaresändning av sådana tjänster kan ställas.
Kommitténs analys av programbegreppet leder kommittén till slut- satsen att övervägande skäl talar för att tillgänglighetstjänster av be- skrivet slag kan betraktas som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Det innebär att yttrandefrihetsgrundlagen medger lagstad- gade krav på vidaresändning av sådana tjänster, under förutsättning att de svarar mot övriga krav enligt delegationsregeln.
Med hänsyn till den osäkerhet som har funnits kring programbegrep- pets räckvidd föreslås dock ett klargörande i yttrandefrihetsgrundlagen med innebörden att krav på vidaresändning av tillgänglighetstjänster kan ställas i lag. En förutsättning är att tillgänglighetstjänsten hör till ett redan vidaresändningspliktigt program.
Kommittén har även haft att analysera programbegreppet i för- hållande till andra tekniska tilläggstjänster. I det hänseendet har kom- mittén identifierat tjänster som möjliggör aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet. Sådana tjänster innebär att den som tittar på linjär tv via en
25
Sammanfattning |
SOU 2020:45 |
märksammas på att visst innehåll finns tillgängligt. Det kan t.ex. röra textning, tolkning eller uppläst text.
Kommitténs bedömning är att denna typ av aktiveringstjänster inte är att betrakta som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Därmed träffas de inte av det nuvarande utrymmet för vidaresänd- ningsplikt. Krav på vidaresändning kan alltså inte ställas.
Enligt kommitténs mening bör grundlagsregleringen vara platt- formsneutral i det hänseendet att inte bara tjänster som innehålls- mässigt svarar mot yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp ska kunna omfattas av vidaresändningsplikt, utan att motsvararande krav ska kunna ställas också på tjänster som rent tekniskt underlättar an- vändarens tillgång till tillgänglighetstjänster. Kommittén ser det som viktigt att grundlagsregleringen inte i onödan står i vägen för den tek- niska utvecklingen när det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att ta del av programinnehåll. Kommittén före- slår därför en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen med innebörd att krav på vidaresändning även ska kunna ställas för tjänster som under- lättar tillgången till tillgänglighetstjänster.
När det i övrigt gäller tekniska tilläggstjänster är det inte möjligt att förutse vilken typ tjänster som kan komma att följa av den tekniska utvecklingen och vilket behov som kommer att finnas av vidare- sändning.
Public service och sändningar genom tråd
Public
26
SOU 2020:45 |
Sammanfattning |
Dessa villkor gäller i dagsläget endast för public
Yttrandefrihetsgrundlagen medger inte heller granskning av inne- håll som sänds genom tråd. Det innebär att en person som anser att innehållet i ett tv- eller radioprogram som tillhandahålls exklusivt i public
Kommittén anser att det förhållandet att en stor och dessutom växande del av public
En sådan ändring utgör en begränsning av etableringsfriheten för sändningar och tillhandahållanden genom tråd i förhållande till public
Mot denna bakgrund föreslås ett undantag från etableringsfri- heten för trådsändningar med innebörd att det i lag får meddelas föreskrifter om villkor för att sända program för verksamhet som be- drivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel.
För att på motsvarande sätt öppna för granskning av public service- företagens verksamhet på internet föreslås en ändring av yttrande- frihetsgrundlagens bestämmelse om innehållsgranskning i efterhand. Ändringen innebär att begränsningen till sändningar på annat sätt än genom tråd tas bort. I den mån det ställs villkor även för sändningar
27
Sammanfattning |
SOU 2020:45 |
genom tråd kan sändningarna alltså granskas av samma nämnd som i dag granskar sändningar i etern.
Oberoendet hos public service
Att public
I förarbetena till lagstiftningen om det nya finansieringssystemet för public service beskrivs det förhållandet att public
En tidigare kommitté, Parlamentariska public
Uppdraget för 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté har varit att analysera om nuvarande reglering i grundlag och vanlig lag är tillräcklig för att garantera public
Kommittén konstaterar att frågan om oberoendet hos public service har flera olika dimensioner och att man kan närma sig frågan från olika utgångspunkter. Det kan hävdas att oberoendet för public service bör stärkas genom en ändring av grundlag, men det kan också hävdas att det befintliga skyddet är tillräckligt. Dessutom finns det både för- och nackdelar förknippade med de olika modeller för en eventuell grundlagsförstärkning av oberoendet som kommittén har funnit skäl att överväga närmare.
När det gäller stiftande och ändring av grundlag eftersträvas nor- malt största möjliga politiska enighet. Det har därför varit en grund-
28
SOU 2020:45 |
Sammanfattning |
läggande utgångspunkt för kommittén att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring.
Kommittén har noga prövat de olika argumenten och reglerings- modellerna men ett tillräckligt brett stöd för någon viss handlings- linje har inte kunnat samlas.
Mot bakgrund av att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte har uppnåtts, har kommittén därför beslutat att avstå från att lägga fram något förslag till ändring av grundlag. Vid denna bedömning har beaktats att public
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker
Detta skiljer sig från ansvarsordningen för tryckta böcker. Enligt tryckfrihetsförordningen ansvarar nämligen författaren primärt för innehållet i skrifter som inte är periodiska.
För att samma person ska ansvara när en och samma bok publi- ceras i både tryckt och digital form gäller sedan den 1 januari 2019 en s.k. bilageregel i tryckfrihetsförordningen. Innebörden är att en digital publikation som tillhandahålls med samma innehåll som en tryckt förlaga under vissa förutsättningar ses som en bilaga till den tryckta skriften. Därmed ansvarar samma person – primärt författa- ren – för innehållet i både den tryckta och den digitala publikationen. För att bilageregeln ska vara tillämplig krävs att innehållet i den tryckta förlagan återges oförändrat och att det anges att innehållet är en bilaga enligt bilageregeln.
För
29
Sammanfattning |
SOU 2020:45 |
Kommittén ser ett problem i att utvecklingen med utgivning av digitala böcker har medfört en förskjutning av det straffrättsliga an- svaret från författaren. Enligt kommittén talar detta i och för sig för att införa en ordning som innebär att samma ansvarsförhållanden så långt som möjligt gäller för innehållet i böcker, oavsett om dessa är tryckta eller enbart publiceras i digital form.
Samtidigt går det inte att komma ifrån att tryckfrihetsförord- ningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler är uppbyggda utifrån delvis olika förutsättningar och behov.
För att ansvarsförhållanden motsvarande dem enligt tryckfrihets- förordningen ska kunna gälla även på yttrandefrihetsgrundlagens område krävs att en sådan reglering kan ges en ändamålsenlig ut- formning utan att samtidigt bryta mot grundläggande principer som yttrandefrihetsgrundlagen bygger på.
Kommittén bedömer i det hänseendet att ett ansvar för förfat- taren i yttrandefrihetsgrundlagen visserligen är rättsligt sett genom- förbart men att regleringen skulle bli komplicerad och behöva bygga på många olika och var för sig fristående krav. Risken för att regel- verket skulle bli svårtillämpat är uppenbar.
Det finns också flera omständigheter som gör att nyttan av en sådan reglering kan ifrågasättas. Det är t.ex. en öppen fråga vilken ”träffyta” regleringen rent faktiskt skulle komma att få. Till detta kommer att ett författaransvar skulle behöva förenas med regler om att en utgivare ska utses om upphovsmannen avlider. Det innebär att förlag och författare även med ett författaransvar i yttrandefrihets- grundlagen skulle behöva kalkylera med risken för att straffansvaret går tillbaka på förlaget i händelse av upphovsmannens död.
Sammantaget bedömer kommittén att det visserligen kan hävdas goda skäl för att införa ett författaransvar även i yttrandefrihets- grundlagen. En sådan reglering förutsätter emellertid ingripande och omfattande förändringar i den nuvarande ansvarsordningen. Sådana ändringar bör enligt kommittén kräva att nyttan av regleringen inte kan ifrågasättas. I det hänseendet är inte kommittén övertygad. Kom- mittén lämnar därför inget förslag i denna del.
30
Summary
The Committee’s remit
The 2018
One of the tasks entrusted to the Committee has been to analyse how the possibility of imposing liability under the Fundamental Law on Freedom of Expression (FLFE) relates to the provisions of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (the European Convention) in the case of satellite transmissions emanating from outside Sweden.
In addition, the Committee’s remit has included considering whether there is reason to propose amendments to fundamental (constitutional) or other laws in order to be able to uphold a prohibi- tion on the making of images under the Installations Protection Act (2010:305), even when such images are procured for publication in media enjoying constitutional protection.
The Committee has also been tasked with carrying out a review and analysis of the “internet transmission rule”, and with analysing and reaching a position on the need to limit constitutional protec- tion for collections of data relating to criminal offences.
Further tasks have been to consider whether packaging should be excluded from the scope of the Freedom of the Press Act (FPA) and whether constitutional amendments are needed to be able to impose a “must carry” obligation with respect to complementary services for people with disabilities.
As regards public service broadcasting, the Committee’s remit has included, on the one hand, analysing whether its independence needs
31
Summary |
SOU 2020:45 |
to be strengthened and, if so, whether this should be achieved by constitutional amendments; and on the other, considering whether it should be possible to lay down conditions for transmissions and services provided in this sector, regardless of the technology used.
The Committee has also been asked to consider whether authors can and should be primarily liable for digital books not based on a printed original.
Constitutional protection for certain transmissions of programmes by satellite
Under the main rule on transmissions, the Fundamental Law on Freedom of Expression is applicable to transmissions of program- mes that are directed to the general public and intended for reception using technical aids (Chapter 1, Article 3, first paragraph of the FLFE). An addition to this main rule has extended the application of the Fundamental Law to programmes made available by satellite transmission emanating from Sweden, even though these transmis- sions are not considered to be directed to the general public (Chapter 1, Article 3, third paragraph of the FLFE). If the satellite transmission does not emanate from Sweden, the basic premise is that the Funda- mental Law on Freedom of Expression is not applicable.
What decides the question of where a satellite transmission em- anates from is where the programme content transmitted is deter- mined, and not where a programme is in fact produced or how it is technically transported (Supreme Court, NJA 2002, p. 314). If pro- gramming activities are located abroad, in other words, the satellite transmission is considered to emanate from there. If the programmes are retransmitted simultaneously and unmodified in Sweden, how- ever, certain provisions of the Fundamental Law on Freedom of Expression are nonetheless applicable, including the rules on free- dom to communicate and procure information (Chapter 11, Article 1 of the FLFE).
In such cases, though, the freedom to communicate information is not counterbalanced by sole liability under the liability provisions of the Fundamental Law on Freedom of Expression. The conse- quence of this is that individuals taking part in such a programme may be covered by the freedom to communicate information, with-
32
SOU 2020:45 |
Summary |
out there being anyone who is liable for the content of the pro- gramme under the Fundamental Law.
In its judgment of 1 March 2016 in the case of Arlewin v. Sweden, the European Court of Human Rights (ECHR) made the assess- ment that it had not been possible to hold anybody in Sweden liable for a statement in a programme on TV3 – which is considered to emanate from the United Kingdom – when the person who made the statements had the freedom to communicate information. The Court took the view that Sweden consequently did not meet the European Convention’s requirement of effective access to a court. The fact that the applicant’s claim could possibly have been exam- ined by a court in the United Kingdom was not considered to com- pensate for this deficiency.
The Committee has analysed the basic premises of the case tried by the ECHR and made the assessment that it is not, as such, possible to conclude with certainty that Mr Arlewin was completely without legal remedy in the situation that arose, as it cannot be ruled out that it would have been possible to institute proceedings under ordinary law. Equally, however, it is not possible to say with cer- tainty that Mr Arlewin would have been able to secure his right to effective access to a court in that way.
The Committee considers it reasonable that a person who believes that they have suffered defamation, for example, in a programme with such strong connections to Sweden as the one in question should not need to have recourse to a foreign court for a determination of their claim. The Committee has therefore considered various options, including limiting the freedom to communicate information in the case of programmes emanating from abroad, but retransmitted in Sweden. Such a limitation, however, has been regarded as too great an encroachment on one of the cornerstones of freedom of the press and freedom of expression.
Instead, the Committee proposes that the scope of application of the Fundamental Law on Freedom of Expression should be ex- tended to include certain satellite transmissions that are currently considered to emanate from abroad. The freedom to communicate information will then be counterbalanced by sole liability. This exten- sion will be limited to transmissions that have a particularly strong connection to Sweden and that in many respects can be perceived to be Swedish. This means that only programmes that are retransmitted
33
Summary |
SOU 2020:45 |
here and are mainly intended to be received here will be covered. For the
However, since – despite the strong Swedish connection of such programmes – it will in reality be a matter of programming activities carried on abroad, it may be difficult to hold anyone liable if the provisions on appointing an editor are not followed. The Committee therefore proposes that, in such cases, the chain of liability should be supplemented to include liability for the owner of the enterprise operating the transmission activities. Liability will pass to the owner in cases where the operator of the transmission activities had no known domicile in Sweden at the time of the offence and, in addi- tion, cannot be reached here during the court proceedings.
Constitutional protection for the making of images, descriptions and measurements of protected objects
The purpose of the Installations Protection Act is to give certain buildings, areas, installations and other objects enhanced protection, inter alia against sabotage, terrorist offences and espionage. The range of facilities and sites that can be designated as protected objects is set out in the Act. A decision to designate, for example, a building or an area as a protected object means that access to it is prohibited. This prohibition of access can be supplemented with, or replaced by, a prohibition on the making of images, which includes the making of images, measurements or descriptions of or within the protected object. Violations of such a prohibition constitute a criminal offence.
It used to be the view that a prohibition on the making of images under the Installations Protection Act could also be upheld in cases where it was a matter of procuring information for publication in media covered by the Freedom of the Press Act or the Fundamental Law on Freedom of Expression. In the case reported in NJA 2015, p. 298, however, the Supreme Court made it clear that a prohibition on making images under the Installations Protection Act does not take aim at the manner in which the information is procured, but at what is depicted. A violation of such a prohibition therefore cannot
34
SOU 2020:45 |
Summary |
be equated with the methods of procuring information that are ex- cluded from constitutional protection in Chapter 1, Article 12, point 6 of the FPA and Chapter 1, Article 18 of the FLFE. It is thus not possible to uphold a prohibition on the making of images when it is a matter of procuring information for publication in media with constitutional protection.
With the case cited as a starting point, the Committee notes that the application of a prohibition on making images comes into con- flict with the freedom to procure information when such images are procured for purposes of publication, and that, for example, seizure and other coercive measures taken in conjunction with an interven- tion could constitute inadmissible obstructive measures. On the other hand, it is the Committee’s assessment that these provisions do not, as such, conflict with the prohibition of censorship, i.e. the prohibition of prior scrutiny.
In the Committee’s assessment, moreover, the fact that a pro- hibition on the making of images cannot be upheld when those images are made for purposes of publication entails a risk of information about a protected object being obtained and disseminated and, for example, possibly coming to the knowledge of a foreign power. In the Committee’s view, it is fundamental to Sweden’s security that the critical assets of the total defence system can be safeguarded. The provisions of the Installations Protection Act are an important element in achieving this, and it has never been the intention that the free- dom to procure information should take precedence in this context. The Committee considers that there is reason to limit the freedom to procure information when it comes to the making of images, descriptions and measurements of protected objects, to enable these critical assets to be safeguarded in the manner intended.
The Committee has considered various options, including amend- ments to the Installations Protection Act, but has concluded that a delegation provision should be introduced in the fundamental laws, creating scope for ordinary legislation prohibiting the making of images of and within protected objects.
35
Summary |
SOU 2020:45 |
Constitutional protection for internet transmissions
The main rule on transmissions in Chapter 1, Article 3, first para- graph of the FLFE means that traditional linear transmissions of television and radio programmes automatically enjoy constitutional protection under the Fundamental Law on Freedom of Expression. The second paragraph contains the “internet transmission rule”, which covers transmissions via the internet that are either broadcast live or consist of
The internet transmission rule was originally intended to apply chiefly to traditional television broadcasts that are simultaneously transmitted over the internet. With advances in technology, how- ever, the rule has come to be applied much more broadly. The Com- mittee has commissioned a survey of the kinds of material now available in terms of recordings of sounds and images, and of the platforms that exist for internet transmissions. The survey shows that the range of material available is extensive and that basically anyone can easily start a transmission, e.g. on Facebook, YouTube or Instagram, that could be covered by the internet transmission rule.
The Committee believes there is reason to assume that internet transmissions occur on a large scale and vary widely in character. Many of those who transmit via the internet are neither aware of nor interested in the protections of the Fundamental Law on Freedom of Expression, nor do they comply with its rules and obligations. With this in mind, the Committee is of the opinion that the internet transmission rule can no longer be regarded as serving its intended purpose and striking the right balance. The Committee has therefore considered whether the rule should be abolished, but has made the assessment that protection for certain internet transmissions should remain in place. The scope of the rule should therefore instead be limited to actors covered by the “database rule”, i.e. actors that enjoy automatic constitutional protection or constitutional protection on the basis of a certificate of no legal impediment to publication (a “publishing certificate”). With such an approach, protection will remain in place for the internet transmissions of the traditional media, among others, regardless of what platform those transmissions occur
36
SOU 2020:45 |
Summary |
on. Protection will also remain for internet transmissions provided by the holder of a publishing certificate.
In the Committee’s assessment, a consequence of someone trans- mitting a programme via the internet is that they also secure auto- matic constitutional protection for the other content of their data- bases. In many cases, that consequence is unwarranted. The Com- mittee therefore proposes an amendment to the Fundamental Law on Freedom of Expression, to the effect that the editorial offices re- sponsible for internet transmissions are no longer given automatic constitutional protection for their databases. However, this will not rule out the possibility of someone who transmits via the internet having constitutional protection for their databases on some other ground, for example as the editorial office of a radio or television programme, or based on a publishing certificate.
In connection with this, the Committee also proposes that the reference to the internet transmission rule in the last paragraph of the database rule should be deleted. This is not intended to change the legal position, however.
Constitutional protection for certain search services
The Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Free- dom of Expression provide a degree of protection for the personal privacy of individuals through their lists of offences constituting free- dom of the press and freedom of expression offences. Apart from that, there is very limited scope to safeguard personal privacy in the areas covered by these two fundamental laws. Data protection provi- sions, for example, are not applied in cases where they are incom- patible with the fundamental laws.
The basic position, therefore, is that actors that enjoy automatic or voluntary constitutional protection are able to freely publish personal data relating to criminal offences. This has paved the way for the emergence of a number of what are purely search services on the internet publishing such data. By searching by name or address for example, users of these services can find out whether a given individual has been convicted of an offence. This is despite the fact that such data have been given special protection under the EU’s
37
Summary |
SOU 2020:45 |
General Data Protection Regulation on account of their sensitive nature.
In the Committee’s view, making information about the criminal activities of private individuals freely available on the internet creates a risk of serious invasions of their personal privacy. While there may in certain cases be legitimate reasons for gaining access to this type of information, the need for services of this kind to be fully pro- tected by the basic principles of freedom of the press and freedom of expression would seem to be limited.
The Committee therefore proposes that the existing delegation provisions concerning sensitive personal data should be amended by adding personal data relating to criminal offences to the list of cate- gories of personal data that can be regulated by ordinary law.
However, to strike a reasonable balance between freedom of ex- pression and the protection of individuals’ personal privacy, the scope of the delegation provisions should be limited. As is currently the case, one condition for the provisions to apply should be that the personal data in question form part of a collection of data that is searchable or collatable. The delegation provisions should only apply if, in view of the character of the collection of data published, it is clear that there is a particular risk of improper invasion of the per- sonal privacy of individuals. In borderline cases or situations that are difficult to assess, it is important to apply a significant margin in favour of the interest in wide freedom of expression. When in doubt, the interest in freedom of expression should carry most weight.
Constitutional protection for packaging
The formal scope of application of the Freedom of the Press Act and of the Fundamental Law on Freedom of Expression is determined on the basis of the technology used to convey the utterances in question. One consequence of this is that printed packaging is covered by the Freedom of the Press Act, as it is produced using printing technology. According to the Committee’s terms of reference, how- ever, it is open to question whether packaging should be covered by the special constitutional protection afforded by the Freedom of the Press Act. Therefore, the Committee has been asked to consider if it is needed and appropriate to exclude packaging from the scope of
38
SOU 2020:45 |
Summary |
application of the Freedom of the Press Act. The Committee has weighed up the reasons for and against this.
One reason that could support the exclusion of packaging from the Freedom of the Press Act is the issues arising in EU cooperation on regulation of the design of packaging. In negotiations on this subject, Sweden puts considerable effort into ensuring that the re- quirements placed on packaging are compatible with the Freedom of the Press Act, even when those requirements can be regarded as justified in other respects. The emphasis on regulation in this area being compatible with the Freedom of the Press Act may also mean that lower priority has to be given to other important issues. In addition, there may be less acceptance among other countries for our fundamental laws if they are invoked too often. Confidence in the fundamental laws may also be undermined in a domestic context if they cover phenomena that are far removed from their core areas.
The material exceptions to the scope of application that already exist, however, mean that this is less of a problem than it would otherwise have been. First, there are express delegation provisions that may come into play when it comes to the design of packaging; and second, there are exceptions that have emerged in case law through an interpretation of the purposes of the Freedom of the Press Act. As a result, it is for example possible to regulate certain product infor- mation and pure advertising on packaging. It is not possible, how- ever, to require prior scrutiny of such information, for instance, nor is it possible to regulate the entire surface of the packaging. Some space must be left for business operators to provide with text of their own.
The Committee’s view is that text on packaging most commonly has other purposes than those referred to in the Freedom of the Press Act. However, such text may also include utterances that fall within the purposes of the Act. An exception for packaging would mean that purely
39
Summary |
SOU 2020:45 |
exception for packaging would mean that, from the standpoint of freedom of expression, it would be treated differently from other printed matter, which means that utterances could be assessed in different ways depending on whether they are printed on packaging or, say, in a brochure. The Committee is not convinced that this is a desirable consequence.
The Committee’s overall assessment is that, in certain respects, it may be considered problematic that packaging is covered by the Free- dom of the Press Act, but that there are not sufficiently strong reasons for separate regulation of this type of printed matter by excluding it from the protection afforded by the Freedom of the Press Act. The Committee therefore does not propose any change in this regard.
The “must carry” obligation for complementary services
The “must carry” obligation is designed to ensure that a person who receives television through a cable or IP network has access to linear public service television broadcasts in the same way as if they had had access to television through the terrestrial network. This is achieved by provisions of the Radio and Television Act (2010:696) requiring the retransmission of certain television broadcasts. Cur- rently, SVT1, SVT2, Kunskapskanalen and Barnkanalen/SVT24 are retransmitted by virtue of the provisions of that Act.
The “must carry” obligation represents a departure from the prin- ciple of freedom of establishment for transmissions by landline (i.e. cable, fibre etc.). Support for this is found in a delegation provision in Chapter 3, Article 2, point 1 of the FLFE. The provision is ex- pressed in terms of programmes.
There has been some uncertainty about whether complementary services of the kind needed to make television content accessible to people with disabilities – such as subtitling, interpretation and spoken subtitles – fall within the “programme” concept of the Fundamental Law on Freedom of Expression, and whether a “must carry” obliga- tion can be imposed with respect to such services.
The Committee’s analysis of the programme concept leads it to conclude that the balance of arguments supports the position that accessibility services of the kind described can be regarded as pro- grammes in the sense of the Fundamental Law on Freedom of
40
SOU 2020:45 |
Summary |
Expression. This means that the Fundamental Law permits a “must carry” obligation to be imposed by law with respect to such services, provided that they meet the other requirements of the delegation provision.
Given the uncertainty that has existed regarding the scope of the programme concept, however, a clarification in the Fundamental Law on Freedom of Expression is proposed, to the effect that a “must carry” obligation with respect to accessibility services may be im- posed by law. For this to apply, the accessibility service must be related to a programme that is already subject to a “must carry” obligation.
The Committee’s remit has also included an analysis of the pro- gramme concept in relation to other complementary services. In that context, the Committee has identified services that permit the activa- tion of content available via the public internet. With such services, a person watching linear television on a smart television with an internet connection is made aware that certain content is available. That con- tent may, for example, consist of subtitling, interpretation or spoken subtitles.
The Committee’s assessment is that activation services of this type are not to be regarded as programmes in the sense of the Funda- mental Law on Freedom of Expression. That means that they do not fall within the scope currently provided for a “must carry” oblige- tion. Such an obligation therefore cannot be imposed.
In the view of the Committee, however, the constitutional pro- visions should be
41
Summary |
SOU 2020:45 |
As regards other complementary services, it is not possible to predict what types of services could arise from technical advances and to what extent they may need to be retransmitted.
Public service broadcasting and landline transmissions
The mission of the public service companies in the service of the general public is primarily defined by conditions in their broadcast- ing licences. Those conditions include, for example, a requirement to offer a diverse range of programmes, reflecting conditions across the whole of the country; to ensure that programming as a whole is informed by educational ambitions; to provide news services in such a way that a diversity of news items, analysis and commentary finds expression; to offer a varied range of programmes for children and involving children and young people; to take the needs of people with disabilities into account; and to offer a certain proportion of programming in minority languages. The range of programmes offered must meet the requirements of objectivity and impartiality. Public service broadcasting also plays an important part in Sweden’s total defence, a point made clear for instance by conditions relating to contingency planning.
At present, these conditions only apply to public service companies’ broadcasts on the terrestrial network. For services provided by land- line, the Fundamental Law on Freedom of Expression does not permit corresponding conditions. A large proportion of the programming activities undertaken on the internet, for example through the com- panies’
Likewise, the Fundamental Law on Freedom of Expression does not permit scrutiny of content transmitted by landline. This means that a person who considers that the content of a television or radio programme provided exclusively through a public service company’s
In the Committee’s view, it is to be regarded as unsatisfactory that a large and, moreover, growing proportion of the public service companies’ activities fall outside the scope of the conditions under- pinning public service broadcasting. In that context, the Committee
42
SOU 2020:45 |
Summary |
notes in particular that, under the existing regulatory framework, public funding allocated to public service broadcasting is being used for activities that are virtually unregulated. In the long run, there is danger that this could erode public confidence in public service broad- casting, which could jeopardise its legitimacy. This is a powerful argument for amending the Fundamental Law on Freedom of Expres- sion so as to permit conditions regarding content also to be imposed on services which the public service companies provide by landline.
Such an amendment represents a limitation of the freedom of establishment for transmissions and services provided by landline in relation to the public service companies. The Committee notes however that, in the case of public service broadcasting, freedom of establishment is more of a departure from what has been the basis for such operations – a mission in the service of the public – than a starting point for them.
In view of this, an exception to the freedom of establishment for landline transmissions is proposed, permitting provisions to be laid down in law concerning conditions for the transmission of pro- grammes by operations run with a mission to broadcast radio or television in the public service, provided that that mission is publicly funded.
To allow in a corresponding manner for scrutiny of public service broadcasters’ activities on the internet, an amendment to the provi- sion of the Fundamental Law on Freedom of Expression concerning subsequent scrutiny of content is proposed. This amendment would remove the limitation to transmissions by other means than landline. To the extent that conditions have been laid down also for landline transmissions, these transmissions can be scrutinized by the same commission that currently scrutinizes transmissions in the ether.
The independence of public service broadcasting
The ability of the public service companies to maintain their integrity and editorial independence, so that their activities can be carried on independently of economic and political interests in society, has been emphasised repeatedly as a basic condition for public service broadcasting. It has also been stressed that, from a civic and demo- cratic point of view, it is important that there are those who scrutinise
43
Summary |
SOU 2020:45 |
the various spheres of power in society, public and private, corporate and voluntary. In that context, independent news services have been regarded as a cornerstone of the democratic system.
In the preparatory work for the legislation regarding the new fund- ing system for public service broadcasting, the fact that the public service companies’ operations are informed by independence and a high degree of integrity is described as fundamental to this sector of broad- casting.
An earlier committee, the
In this regard, the remit of the 2018
The Committee notes that there are several different dimensions to the question of the independence of public service broadcasting and that it can be approached from different angles. It can be argued that the sector’s independence should be strengthened by amending the constitution, but it can also be argued that the existing protec- tion is sufficient. Furthermore, there are both advantages and dis- advantages to the various approaches to a possible strengthening of independence through the constitution which the Committee has found reason to consider more closely.
When a fundamental law is to be passed or amended, the greatest possible political agreement is normally sought. It has therefore been a basic starting point for the Committee that the proposals put for- ward should enjoy broad parliamentary support.
The Committee has carefully considered the different arguments and regulatory approaches, but has been unable to gather sufficiently broad support for any one course of action.
44
SOU 2020:45 |
Summary |
Given that a proposal to amend the constitution should have broad parliamentary support, and that such support has not been achieved, the Committee has decided not to propose any constitutional amend- ments to strengthen the independence of public service broadcasting. One consideration in making this assessment has been that the public service companies’ independence is unlikely to be promoted by major reforms being pushed through with the backing of only limited parlia- mentary majorities.
Liability for the content of digital books
Audiobooks and eBooks supplied from a database belonging to a publishing company can enjoy constitutional protection under the database rule. In such cases, an editor appointed by the publishing company is liable for the content.
This differs from the liability position for printed books, since under the Freedom of the Press Act, primary liability for the content of printed matter that is not a periodical rests with the author.
To ensure that the same person will be liable when one and the same book is published both in print and in digital form, a “supple- ment rule” has applied under the Freedom of the Press Act since 1 January 2019. This means that a digital publication that is supplied with the same content as a printed original will, on certain condi- tions, be regarded as a supplement to the printed publication. Conse- quently, the same person – primarily the author – will be liable for the content of both the printed and the digital publication. For the supplement rule to be applicable, the content of the printed original must be reproduced unaltered and it must be stated that the content constitutes a supplement under the supplement rule.
However, for audiobooks or eBooks which are admittedly supplied in such a way that the database rule is applicable, but for which there is no printed original or to which the supplement rule does not apply for some other reason, liability as provided in the Fundamental Law on Freedom of Expression still applies, i.e. with the editor first in the chain of liability.
The Committee considers it problematic that developments in the publishing of digital books have resulted in a shift in criminal liability away from the author. In the Committee’s view, this is, in
45
Summary |
SOU 2020:45 |
itself, an argument for introducing a system whereby, as far as possible, the same liability position would apply to the content of books, regardless of whether they are printed or published only digitally.
At the same time, there is no escaping the fact that the provisions of the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Free- dom of Expression build on partly different basic premises and needs. For liability rules corresponding to those of the Freedom of the Press Act also to apply in the area of application of the Fundamental Law on Freedom of Expression, in other words, it would need to be possible to give such provisions an appropriate design without at the same time breaching any of the basic principles on which the Funda- mental Law on Freedom of Expression rests.
In that respect, the Committee’s assessment is that liability for the author under the Fundamental Law on Freedom of Expression would admittedly be legally achievable, but that the provisions required would be complex and would need to build on many different and mutually independent requirements. There is a clear risk that such provisions would be difficult to apply.
There are also several considerations that mean that the benefits of such a regulatory arrangement can be questioned. It is an open question, for example, how many digital books it would in practice apply to. In addition, liability for the author would need to be com- bined with rules about appointing an editor if the author dies. That means that, even with liability for the author provided for in the Fundamental Law on Freedom of Expression, publishing companies and authors would need to reckon with the risk of criminal liability reverting to the publishing company in the event of the author dying.
To sum up, the Committee’s assessment is that good reasons can admittedly be advanced for also introducing liability for the author under the Fundamental Law on Freedom of Expression. Such an arrangement, however, would require radical and
46
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen1 att 1 kap. 12 och 13 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1kap. 12 §
Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag med- delas föreskrifter om
1.förbud mot kommersiella annonser vid marknadsföring av alkoholdrycker eller tobaksvaror,
2.förbud mot kommersiella annonser som används vid mark- nadsföring av andra varor än tobaksvaror eller av tjänster, om det i annonsen förekommer ett varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara eller som enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en tobaksvara,
3.förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlem- skapet i Europeiska unionen eller Europeiska atomenergigemen- skapen,
4.krav att införa och på ett visst sätt utforma varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande produktinformation om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd,
5. förbud mot offentliggörande |
5. förbud mot offentliggörande |
i yrkesmässig kreditupplysnings- |
i yrkesmässig kreditupplysnings- |
verksamhet av kreditupplysning |
verksamhet av kreditupplysning |
1Tryckfrihetsförordningen omtryckt 2018:1801.
47
Författningsförslag |
SOU 2020:45 |
som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller miss- visande uppgift, om ersättnings- skyldighet för sådant offentlig- görande, om krav på berättigat behov hos den som beställer kre- ditupplysningen, om skyldighet att lämna information till den som avses med upplysningen och om rättelse av oriktig eller miss- visande uppgift, eller
6.ansvar och ersättningsskyl- dighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats.
som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller miss- visande uppgift, om ersättnings- skyldighet för sådant offentlig- görande, om krav på berättigat behov hos den som beställer kre- ditupplysningen, om skyldighet att lämna information till den som avses med upplysningen och om rättelse av oriktig eller miss- visande uppgift,
6.ansvar och ersättningsskyl- dighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats, eller
7.ansvar och ersättningsskyl- dighet som avser en överträdelse av ett förbud mot att göra avbild- ningar, beskrivningar och mät- ningar av eller inom ett sådant objekt som omfattas av förstärkt skydd mot sabotage, terroristbrott, grovt rån eller spioneri och röjande
iandra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, eller som omfattas av skydd för allmänheten mot skada till följd av militär verk- samhet.
13 §
Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag med- delas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av person- uppgifter
1.som avslöjar etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening,
2.om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning,
3.som består av genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, eller
48
SOU 2020:45 |
Författningsförslag |
4.som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sam- manhängande säkerhetsåtgärder.
Vad som anges i första stycket gäller endast om
1.personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa, och
2. det med hänsyn till verk- |
2. det med hänsyn till upp- |
samheten och de former under |
giftssamlingens karaktär står klart |
vilka uppgiftssamlingen hålls till- |
att det finns särskilda risker för |
gänglig finns särskilda risker för |
otillbörliga intrång i enskildas |
otillbörliga intrång i enskildas |
personliga integritet. |
personliga integritet. |
|
49
Författningsförslag |
SOU 2020:45 |
1.2Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen
Härigenom föreskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen1 dels att nuvarande 6 kap.
följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 6 kap. 4 §, och en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 kap.
3 §
Denna grundlag är tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel.
Som sändningar av program anses också tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren.
Det som föreskrivs om pro- gram i denna grundlag gäller även program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige.
1Yttrandefrihetsgrundlagen omtryckt 2018:1802.
50
SOU 2020:45 |
Författningsförslag |
programmet samtidigt och oföränd- rat vidaresänds här.
4 §
Denna grundlags föreskrifter om sändningar av program till- lämpas också när information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten, tillhandahålls all- mänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor
1. av någon av följande:
a)en redaktion för en periodisk skrift eller ett program,
b)ett företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar,
c)en nyhetsbyrå, eller
d)någon annan, om det finns utgivningsbevis för verksamheten enligt 5 §, och
2. på något av följande sätt:
a)överföring på särskild begäran,
b)överföring enligt överenskommelse i förväg,
c) framställning av tekniska |
c) framställning på särskild |
upptagningar, skrifter eller bilder, |
begäran av tekniska upptagningar, |
eller |
skrifter eller bilder, eller |
d) offentlig uppspelning. |
|
Även om viss information i databasen har tillförts av någon annan gäller grundlagen för sådana delar av databasen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten.
Vad som anges i denna para- |
Första stycket 1 a gäller inte |
|
graf gäller inte sådana tillhanda- |
redaktioner för sådana |
program |
hållanden ur en databas som av- |
som avses i 3 § andra stycket. |
|
ses i 3 § andra stycket. |
|
|
18 § |
|
|
Det som sägs i 1 kap. 11 och |
Det som sägs i 1 kap. 11 och |
|
12 §§ tryckfrihetsförordningen |
12 §§ tryckfrihetsförordningen |
|
om att det i lag får meddelas före- |
om att det i lag får meddelas före- |
|
skrifter om upphovsmäns rättig- |
skrifter om upphovsmäns rättig- |
|
heter, vissa kommersiella annon- |
heter, vissa kommersiella annon- |
|
ser, kreditupplysningsverksamhet, |
ser, kreditupplysningsverksamhet, |
|
produktinformation och tillväga- |
produktinformation, |
tillväga- |
gångssätt för anskaffande av upp- |
gångssätt för anskaffande av upp- |
|
51
Författningsförslag |
SOU 2020:45 |
gifter gäller också i fråga om pro- gram och om innehållet i tekniska upptagningar.
gifter samt avbildningsförbud gäller också i fråga om program och om innehållet i tekniska upptagningar.
20 §
Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag med- delas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av personupp- gifter
1.som avslöjar etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande för- hållande, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening,
2.om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning,
3.som består av genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, eller
4.som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sam- manhängande säkerhetsåtgärder.
Vad som anges i första stycket gäller endast om
1.personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa, och
2. det med hänsyn till verk- |
2. det med hänsyn till upp- |
samheten och de former under vilka |
giftssamlingens karaktär står klart |
uppgiftssamlingen hålls tillgänglig |
att det finns särskilda risker för |
finns särskilda risker för otill- |
otillbörliga intrång i enskildas |
börliga intrång i enskildas per- |
personliga integritet. |
sonliga integritet. |
|
3kap. 2 §
Den frihet som följer av 1 § hindrar inte att det i lag meddelas
föreskrifter om |
|
1. skyldighet för nätinnehavare |
1. skyldighet för nätinnehavare |
att ge utrymme för vissa program |
att ge utrymme för |
i den utsträckning det behövs med |
|
hänsyn till allmänhetens intresse |
|
av tillgång till allsidig upplysning, |
|
|
a) vissa program i den utsträck- |
|
ning det behövs med hänsyn till |
52
SOU 2020:45 |
Författningsförslag |
allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, och
b)tjänster som utgörs av eller underlättar tillgången till textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik som syftar till att göra pro- grammen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning,
2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar
iden utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av kon- kurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar,
3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillför- säkra mottagarkretsen inflytande över programvalet,
4.skyldighet för den som sänder program i tv eller tillhanda- håller sådana program genom överföring ur en databas enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik,
5. skyldighet för den som sän- |
5. skyldighet för den som sän- |
||
der program i tv eller tillhanda- |
der program i tv eller tillhanda- |
||
håller |
sådana program genom |
håller |
sådana program genom |
överföring ur en databas enligt |
överföring ur en databas enligt |
||
1 kap. 4 § första stycket 2 a att |
1 kap. 4 § första stycket 2 a att |
||
främja framställning av och till- |
främja framställning av och till- |
||
gång till program med europeiskt |
gång till program med europeiskt |
||
ursprung, eller |
ursprung, |
||
6. ingripanden mot fortsatt |
6. ingripanden mot fortsatt |
||
sändning av ett utbud som in- |
sändning av ett utbud som in- |
||
riktas |
på våldsframställningar, |
riktas |
på våldsframställningar, |
pornografiska bilder eller hets |
pornografiska bilder eller hets |
||
mot folkgrupp. |
mot folkgrupp, eller |
||
7.villkor för att sända program för verksamhet som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finan- sieras med allmänna medel.
53
Författningsförslag |
SOU 2020:45 |
6kap.
Ägare 4 §
Ägaren är ansvarig för yttrande- frihetsbrott i stället för den som be- driver sändningsverksamheten om
1.det är fråga om ett sådant program som avses i 1 kap. 3 § tredje stycket andra meningen, och
2.den som bedriver sändnings- verksamheten saknar känd hem- vist i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.
7kap. 5 §
I lag får det meddelas före- |
I lag får det meddelas före- |
skrifter om att en nämnd vars |
skrifter om att en nämnd vars |
sammansättning är bestämd i lag |
sammansättning är bestämd i lag |
och vars ordförande ska vara eller |
och vars ordförande ska vara eller |
ha varit ordinarie domare ska |
ha varit ordinarie domare ska |
granska om program som någon |
granska om program som någon |
har sänt på annat sätt än genom |
har sänt står i överensstämmelse |
tråd står i överensstämmelse med |
med de föreskrifter eller andra |
de föreskrifter eller andra villkor |
villkor som gäller för sänd- |
som gäller för sändningarna. |
ningarna. |
En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får det före- skrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 7 §.
54
SOU 2020:45 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områ- den1 att 7 kap. 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
7 kap.
3 §2
Avgörande för var ett yttrandefrihetsmål ska tas upp är den ort
1.varifrån ett program har utgått för sändning,
2.varifrån information som avses i 1 kap. 4 § yttrandefrihets- grundlagen har tillhandahållits, eller
3.där en teknisk upptagning har lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.
Yttrandefrihetsmål om pro- gram som avses i 1 kap. 3 § tredje stycket andra meningen yttrande- frihetsgrundlagen ska tas upp av Stockholms tingsrätt.
1Lagen omtryckt 2002:911.
2SFS 2018:1913.
55
I. INLEDNING
2 Kommitténs uppdrag och arbete
2.1Kommitténs uppdrag
Kommitténs direktiv återges i sin helhet i bilaga 1 och 2. Kommitténs uppdrag – att utreda vissa frågor på tryck- och yttrandefrihetens om- råde – kan beskrivas på följande sätt.
Kommittén har haft i uppdrag att, mot bakgrund av Europadom- stolens dom den 1 mars 2016 i målet Arlewin mot Sverige, analysera om svensk lag eller grundlag behöver ändras för att Sverige ska anses uppfylla de krav som den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) ställer på rätten till domstolsprövning.
Kommitténs uppdrag har vidare varit att analysera hur skydds- lagens (2010:305) avbildningsförbud förhåller sig till anskaffarfrihe- ten, censurförbudet och förbudet mot hindrande åtgärder. Kommit- tén har haft att överväga om det finns behov av lagändringar för att möjliggöra tillämpning av skyddslagens avbildningsförbud även när anskaffning sker för publicering i grundlagsskyddade medier. Det har dock inte ingått i kommitténs uppdrag att överväga eller föreslå in- skränkningar i censurförbudet.
I kommitténs uppdrag har också ingått att göra en översyn av den s.k. webbsändningsregelns tillämpningsområde i förhållande till dagens tekniska utbud för inspelningar av ljud och bild och plattformar för webbsändningar. Utifrån den översynen har kommittén haft i upp- drag att analysera om webbsändningsregeln är ändamålsenlig och väl avvägd och hur den förhåller sig till databasregeln.
När det gäller förpackningar som utgör tryckta skrifter har kom- mittén haft att överväga om det finns behov av och är lämpligt att undanta dessa från tryckfrihetsförordningens (TF) tillämpnings- område.
59
Kommitténs uppdrag och arbete |
SOU 2020:45 |
Kommitténs uppdrag har vidare innefattat att analysera om ytt- randefrihetsgrundlagen (YGL) medger att det i lag ställs upp krav på vidaresändning för tekniska tilläggstjänster. Om så inte är fallet har kommittén haft att lämna förslag på författningsändringar som med- ger krav på vidaresändning för tekniska tilläggstjänster såsom text- ning, tolkning, uppläst text och liknande teknik som syftar till att göra program tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Beträf- fande andra tekniska tilläggstjänster har uppdraget varit att överväga en sådan ändring.
Kommittén har också haft att överväga om det finns skäl att möj- liggöra villkor för public service som är oberoende av om en sänd- ning eller ett tillhandahållande sker genom tråd eller på annat sätt. Kommitténs uppdrag har varit begränsat i det hänseendet att det inte har ingått i uppdraget att föreslå ändringar i yttrandefrihetsgrund- lagen som påverkar etableringsfriheten i tråd för andra än dem som bedriver radio- och
Kommitténs uppdrag har vidare varit att analysera om public service- företagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande regler- ing i grundlag och i vanlig lag och annars överväga om oberoendet kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar av grundlag.
I fråga om ansvarsordningen för digitala böcker utan tryckt för- laga har kommittén haft i uppdrag att analysera förutsättningarna för en ordning med författaren som primärt ansvarig för innehållet i sådana böcker. Det har dock inte ingått i kommitténs uppdrag att överväga eller föreslå ändringar i tryckfrihetsförordningens eller ytt- randefrihetsgrundlagens respektive ansvarsordning för andra publi- kationer än digitala böcker.
Genom tilläggsdirektiv har kommittén getts i uppdrag att analy- sera och ta ställning till om det finns behov av att inskränka grund- lagsskyddet för sådana uppgiftssamlingar som innefattar ett offent- liggörande av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder.
60
SOU 2020:45 |
Kommitténs uppdrag och arbete |
2.2Kommitténs arbete
Kommitténs arbete har bedrivits på sedvanligt sätt genom regelbundna sammanträden med kommitténs ledamöter. Det första kommitté- sammanträdet hölls i oktober 2018 och därefter har 14 sammanträ- den hållits. Ett av sammanträdena har varit längre och i internatform. Kommitténs sista fyra sammanträden har, med anledning av covid-
Inför kommittésammanträdena har möten hållits med de exper- ter som varit knutna till kommittén. Inriktningen för dessa möten har dels varit att behandla de juridiska frågeställningar som uppdra- get har innefattat, dels att utifrån de partsintressen experterna har representerat inhämta experternas inställning till de möjliga hand- lingslinjer som sekretariatet identifierat. Vid dessa möten har, utöver experterna och sekretariatet, ordföranden deltagit. Även expertgrupps- möten har under
Kommitténs arbete med vart och ett av deluppdragen har i huvudsak bedrivits i tre olika faser.
I den första fasen har inriktningen varit att inhämta kunskap om respektive frågeställning. Detta har skett genom att sekretariatet har skrivit promemorior som har föredragits och diskuterats vid kom- mittésammanträdena. I den andra fasen har arbetet varit inriktat på att, efter diskussion i kommittén, kartlägga vilka närmare ståndpunk- ter som funnits i respektive delfråga. Inför kommitténs diskussioner i denna del har sekretariatets uppgift varit att redogöra för de huvud- sakliga handlingsalternativ som identifierats och att kommentera dessa närmare. Under den tredje fasen har arbetet inriktats på att finna en konkret lösning på respektive frågeställning. Förslag på författ- ningstext och motivtext har tagits fram av sekretariatet och fort- löpande behandlats vid kommittésammanträdena.
Kommittén har lämnat ett externt uppdrag. Det har avsett en kart- läggning av hur dagens utbud ser ut vad gäller inspelning av ljud och bild och vilka plattformar det finns för webbsändningar. Uppdraget har redovisats i form av en rapport. Rapportens innehåll återges i bilaga 3.
Kommitténs ordförande och sekretariat har haft möten och sam- rått med flera offentliga och privata aktörer inom ramen för de olika deluppdragen.
61
Kommitténs uppdrag och arbete |
SOU 2020:45 |
I de delar av utredningsuppdraget som direkt berör public service- företagen har samråd hållits med Sveriges Television AB (SVT), Sveriges Radio AB (SR) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR). Sekretariatet har vidare besökt SVT för information om hur före- taget arbetar med tekniska tilläggstjänster.
Samråd har hållits med Myndigheten för press, radio och tv, bl.a. inom ramen för deluppdraget om public services sändningar genom tråd.
Samråd har hållits med Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beträffande det del- uppdrag som rör skyddslagen. I denna del har sekretariatet även haft kontakter med Länsstyrelsen i Stockholms län.
I den del som rör tillämpningsområdet för yttrandefrihetsgrund- lagens bestämmelse om vidaresändningsplikt har samråd hållits med såväl representanter för funktionsrättsrörelsen som operatörer av kabel- och
I frågan om förpackningars grundlagsskydd har samråd hållits med näringslivet och vissa branschorganisationer. Närvarande var representanter för Alkoholgranskningsmannen, British American Tobacco, Livsmedelsföretagen, Skruf Snus AB, Svensk Handel, Svenska Snustillverkarföreningen, Svenska Tobaksleverantörsföre- ningen, Svenskt Näringsliv, Sveriges Annonsörer och Swedish Match.
Kommittén har vidare samrått och haft kontakter med Utredningen om radiospektrumanvändning i framtiden (N 2017:07), Riksbanks- kommittén (Fi 2016:15), Spelmarknadsutredningen (Fi 2018:03) och Utredningen om civilt försvar (JU 2018:05). Sekretariatet har även haft fortlöpande kontakter med 2018 års
62
3Tryckfrihetsförordningens
och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
3.1Inledning
Enligt 2 kap. regeringsformen (RF) tillförsäkras var och en, gentemot det allmänna, vissa grundläggande fri- och rättigheter, däribland ytt- randefrihet och informationsfrihet.
Av bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket RF framgår att det finns ett viktigt undantag från regeringsformens regelsystem. Där anges att beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Yttrandefriheten i de här fallen regleras alltså i dessa grundlagar och inte i regerings- formen.
I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen läggs ett mycket detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medie- former. En viktig komponent i skyddet är att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de båda grundlagarna. Begränsningar av det slaget förutsätter alltså grundlags- ändring. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i regerings- formen, enligt vilken yttrandefriheten kan inskränkas genom vanlig lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap.
Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kom- pletteras av lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsför- ordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpnings-
63
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
lagen). I den lagen finns bestämmelser om tillämpningen av tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Yttrandefriheten skyddas även enligt Europakonventionen och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna
3.2Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden
3.2.1Formella krav
Tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen bestäms utifrån vissa formella, materiella och terri- toriella krav.
Den särskilda grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefri- heten har konstruerats så att den bara omfattar vissa kommunika- tionstekniker. Bakgrunden är att det historiskt sett har ansetts vara effektivare att konstruera skyddet som ett värn för tekniken respek- tive förmedlingssättet, än för det egentliga yttrandet. Den här skydds- metoden har sitt ursprung i skyddet för tryckta skrifter och innebär att yttrandets innehåll som huvudregel inte är avgörande för grund- lagarnas tillämplighet. I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen pekas tre huvudsakliga förmedlingssätt ut: maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och kommunikation via elektromagnetiska vågor. Dessa tekniker omfattar ett antal olika medie- former, bl.a. tryckta böcker och tidningar,
En viktig konsekvens av att tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen har kopplats till användandet av viss teknik är att s.k. direkt kommunikation inte omfattas av det särskilda grund- lagsskyddet. Det innebär att yttranden som framförs vid t.ex. demon- strationer, teaterföreställningar eller konstutställningar inte skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. För dessa yttrandeformer gäller i stället det skydd som följer av regeringsformen, Europakonventionen och unionsrätten.
Ett annat grundläggande villkor för skydd enligt tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att det uppställs ett krav på spridning. Det här kravet vilar på tanken att den särskilda tryck-
64
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
och yttrandefrihetsregleringen ska skydda friheten att sprida ytt- randen till allmänheten.
I det följande ges en översiktlig presentation av det formella till- lämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen respektive yttrande- frihetsgrundlagen.
Tryckfrihetsförordningens formella tillämpningsområde
Tryckta skrifter och skrifter framställda genom kopiering eller liknande teknik
Det är väsentligen två olika slag av skrifter som omfattas av tryck- frihetsförordningen.
För det första omfattas sådana skrifter som har framställts i tryck- press. Med begreppet tryckpress avses alla metoder för mångfal- digande som innebär att färg överförs från ett tryckmedium (t.ex. en tryckplåt) till en tryckbärare (t.ex. papper) genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem (se bl.a. SOU 2001:28 s. 359 och 360).
För det andra omfattas skrifter som har mångfaldigats genom fotokopiering eller någon liknande teknik. I dessa fall uppställs det även ett krav på att utgivningsbevis gäller för skriften eller att den har försetts med s.k. ursprungsuppgifter. Med ursprungsuppgifter avses en beteckning som visar att skriften är mångfaldigad och i anslut- ning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta. Bestämmelserna i tryckfrihetsförord- ningen avseende tryckta skrifter tillämpas som huvudregel även på skrifter av det här slaget.
Kravet på spridning kommer till uttryck i 1 kap. 3 §. Där anges att en skrift anses som en tryckt skrift när den är utgiven. Utgiv- ningskravet är uppfyllt om skriften har blivit utlämnad till försälj- ning eller för spridning på något annat sätt i Sverige. Det här innebär i fråga om skrifter som ska säljas, att de anses utgivna om de har nått en bokhandel eller ett annat försäljningsställe och där blivit tillgäng- liga för allmänheten. Kravet på spridning kan anses uppfyllt även om skriften bara finns i något eller några exemplar. Det förutsätts dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets.
En innebörd av kravet på utgivning är att ingripanden enligt tryck- frihetsförordningen mot en tryckt eller därmed jämställd skrift får
65
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
ske först efter utgivningen. Däremot innebär kravet på utgivning inte att tryckfrihetsförordningen bara är tillämplig på skrifter som är utgivna. Det framgår bl.a. av förbudet mot censur och hindrande åt- gärder som tar sikte på omständigheter som ligger före utgivnings- tidpunkten.
Bilagor till tryckta skrifter enligt bilagereglerna
Tryckfrihetsförordningen kan under vissa förutsättningar även bli tillämplig på program och tekniska upptagningar som avses i ytt- randefrihetsgrundlagen och som oförändrat återger innehållet i en tryckt skrift (1 kap. 5 och 6 §§). Programmet eller upptagningen an- ses då utgöra en bilaga till skriften och den som ansvarar för skriftens innehåll ansvarar därmed även för innehållet i programmet eller upp- tagningen.
Yttrandefrihetsgrundlagens formella tillämpningsområde
Olika kommunikationstekniker
Yttrandefrihetsgrundlagen är i huvudsak tillämplig på två olika kom- munikationstekniker.
Den första kategorien avser överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Detta benämns i grundlagen som ”ljudradio, tv och vissa liknande överföringar” (1 kap. 1 § första stycket). Bland överföringarna skiljer yttrandefrihetsgrund- lagen mellan sändningar och tillhandahållanden på särskild begäran.
Den andra kategorien är tekniska upptagningar, dvs. filmer, video- gram, ljudupptagningar på band m.m.
Sändningar av program
När det gäller överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor har begreppet program en särskild betydelse. Yttrandefrihetsgrundlagen är som huvudregel tillämplig på sändningar av program som är rik- tade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälp- medel (1 kap. 3 § första stycket). Det betyder att sändningen ska vara riktad till alla som önskar ta emot den. Det ska inte krävas någon
66
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
särskild begäran från mottagaren. Överföringen startas av sändaren och mottagaren är bara aktiv genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal (SOU 2004:114 s. 69).
Bestämmelsen om sändningar av program omfattar i första hand traditionella ljudradio- och
Tillhandahållande av information ur databaser
Enligt den s.k. databasregeln ska yttrandefrihetsgrundlagens före- skrifter om sändningar av program också tillämpas när information ur databaser tillhandahålls allmänheten under vissa angivna förut- sättningar (1 kap. 4 §). Det krävs bl.a. att innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten.
En databas är en samling av information som är lagrad för auto- matiserad behandling.
Databasregeln omfattar t.ex. dagstidningars nätupplagor och vissa andra webbplatser på internet.
Grundlagsskyddet enligt databasregeln gäller också för print on demand, dvs. att tekniska upptagningar, skrifter eller bilder fram- ställs på begäran i enstaka exemplar genom överföring av innehållet från en databas. En ytterligare form av tillhandahållande till allmän- heten som faller under databasregeln är överföringar som sker enligt en överenskommelse i förväg, s.k.
I första hand omfattar databasregeln verksamhet som bedrivs av traditionella massmedieföretag. Hit räknas bl.a. redaktioner för perio- diska skrifter och radio- och
67
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
nyhetsbyråer. Dessa aktörer har s.k. automatiskt grundlagsskydd, vilket innebär att någon särskild åtgärd inte behöver vidtas för att skyddet ska uppkomma, t.ex. för webbplatser som dessa aktörer till- handahåller.
Massmedieföretag som endast är verksamma på internet, t.ex. webb- tidningar utan tryckt upplaga, har däremot som huvudregel inte auto- matiskt grundlagsskydd.
Databasregeln gör det även möjligt för andra aktörer än tradi- tionella massmedieföretag att få grundlagsskydd för t.ex. en webb- plats på internet genom att ansöka om ett utgivningsbevis hos Myn- digheten för press, radio och tv. Man brukar här tala om att skyddet är frivilligt eftersom den som driver verksamheten kan välja om denna ska omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen eller inte.
För att utgivningsbevis ska utfärdas ställs vissa krav. Till att börja med måste verksamheten bedrivas enligt de förutsättningar som gäller generellt för att databasregeln ska tillämpas. Vidare ska överför- ingarna utgå från Sverige, databasen ha en behörig utgivare som åtagit sig uppdraget och verksamheten ha ett namn som är sådant att det inte lätt kan förväxlas med namnet på en annan verksamhet som om- fattas av databasregeln. Någon prövning av de tänkta yttrandenas inne- håll eller av verksamhetens karaktär sker däremot inte utan kraven är av formellt slag.
Tekniska upptagningar
Med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (1 kap. 2 §). Exempel på tekniska upptagningar är filmer, videogram,
När det gäller kravet på spridning av tekniska upptagningar liknar regleringen den som gäller för tryckta skrifter. Yttrandefrihetsgrund- lagen är bara tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna (1 kap. 8 §). En upptagning anses utgiven då den har lämnats ut för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på något annat sätt. I fråga om upptagningar som sprids genom utlämning av exemplar krävs det att dessa framställs eller avses framställas i tillräckligt många exemplar för att kunna lämnas
68
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (SOU 2009:14 s. 135 och 136).
På samma sätt som beträffande tryckta skrifter är innebörden av kravet på utgivning att ingripanden mot en teknisk upptagning får ske först efter utgivningen.
Den s.k. paraplyeffekten
I vissa lagstiftningssammanhang har diskuterats i vilken mån tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen undantagsvis kan erbjuda ett visst skydd även åt uttrycksformer som faller utanför grundlagarnas tillämpningsområden. Detta brukar kallas för grund- lagarnas paraplyeffekt. Paraplyeffekten kan aktualiseras vid ingri- panden mot yttranden som inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Ett ingripande kan underlåtas för det fall att yttrandet skulle ha varit lagligt vid publicering i ett grund- lagsskyddat medium. Grundlagarna fungerar alltså som ett ”paraply”.
Exempel som har getts på detta är att det kan te sig meningslöst för myndigheterna att ingripa mot en teaterpjäs om dess innehåll straffritt kan spridas genom tryck (se bl.a. SOU 1983:70 s. 79 och SOU 2006:96 s. 45). Ett annat exempel kan vara att samma yttrande publiceras på flera webbplatser, varav vissa omfattas av yttrandefrihets- grundlagen medan andra inte gör det.
Paraplyeffekten förefaller emellertid inte ha haft något större genomslag i rättstillämpningen, utan vanlig lag har tillämpats om ett yttrande inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefri- hetsgrundlagen. Uppsala tingsrätt har dock i en dom, med hänvis- ning till paraplyeffekten, ansett att det inte fanns större utrymme för att ingripa rättsligt mot ett yttrande när det tillhandahållits på ett sätt som föll utanför yttrandefrihetsgrundlagen än när det vidare- sändes med visst skydd av samma grundlag (Uppsala tingsrätts dom den 23 december 2013 i mål nr T
3.2.2Materiella krav
För att skyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen ska tillämpas är det inte tillräckligt att de formella kraven har tillgodosetts, dvs. att viss teknik har använts och att det aktuella
69
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
massmediet spritts. Det finns nämligen vissa ytterligare förutsättningar som ska vara uppfyllda. Dessa tar sikte på yttrandenas innehåll och kommer till uttryck i flera undantag från grundlagarnas tillämpnings- områden. När hänsyn har tagits till dessa undantag framträder det materiella tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Undantagen är av två slag. Det finns för det första ett antal undan- tag som uttryckligen har skrivits in i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. För det andra finns det oskrivna undan- tag som har sin grund främst i en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. Vilka principer som ska gälla vid denna tolkning är en av de mer komplicerade frågeställningarna inom tryck- och yttrande- frihetsrätten.
Det bör påpekas att de materiella undantagen som regel inte inne- bär att tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen undan- tas helt. Ofta kan resultatet bli att vissa delar av grundlagarna inte tillämpas (t.ex. de straffrättsliga aspekterna) medan de fortfarande gäller i andra avseenden (t.ex. i fråga om censurförbudet).
Uttryckliga undantag
I 1 kap. 12 § TF finns ett antal uttryckliga undantag från grundlagens tillämpningsområde, s.k. delegationsbestämmelser. Det handlar om begränsningar av tryck- och yttrandefriheten inom vissa områden där behovet av grundlagsskydd har ansetts vara mindre. På dessa om- råden har grundlagsstiftaren delegerat till lagstiftaren att reglera tryck- och yttrandefriheten i vanlig lag.
Undantagen ger möjlighet för riksdagen att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser, bl.a. i samband med mark- nadsföring av alkohol och tobak (punkterna
1januari 2019 ges även möjlighet att i lag ställa krav på införande och utformning av produktinformation om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd (punkt 4).
Lagstiftaren ges vidare möjlighet att under vissa förutsättningar meddela förbud m.m. som tar sikte på offentliggörande av kredit- upplysningar, bl.a. om upplysningen innebär ett otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet (punkt 5).
70
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
De här förbuden ska alltså kunna tillämpas trots att det är fråga om en publicering som omfattas av tryckfrihetsförordningens for- mella tillämpningsområde, t.ex. i en dagstidning.
Dessutom gäller att regler i vanlig lag gäller i fråga om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats (punkt 6). Det här innebär t.ex. att man inte har rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa en uppgift som ska publiceras.
Delegationsbestämmelserna i 1 kap. 12 § TF tillämpas även på program och tekniska upptagningar (1 kap. 18 § YGL). När det gäller program finns det också en särskild bestämmelse om möjligheter att i lag meddela föreskrifter om förbud eller villkor när det gäller bl.a. kommersiell reklam och sponsring.
Från och med den 1 januari 2019 gäller även att det i vanlig lag kan meddelas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av vissa käns- liga personuppgifter – t.ex. uppgifter som avslöjar etniskt ursprung eller politiska åsikter – när det är fråga om vissa typer av uppgifts- samlingar och när det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen tillhandahålls finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet (1 kap. 13 § TF och 1 kap. 20 § YGL). Bestämmelsen ger, liksom andra delegations- bestämmelser som hänvisar till föreskrifter i lag, även utrymme för reglering genom
Det finns även ett antal andra uttryckliga undantag från grund- lagsskyddet. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är inte tillämpliga på pornografiska bilder av personer vars pubertets- utveckling inte är fullbordad eller som är under 18 år (1 kap. 14 § TF och 1 kap. 21 § YGL). Barnpornografi faller alltså under vanlig lag. Vidare kan, något förenklat, viss hantering av pornografiska eller för- råande bilder m.m. bestraffas enligt vanlig lag trots att de förekom- mer i grundlagsskyddade medier. Här kan nämnas bestämmelserna i brottsbalken (BrB) om otillåten utlämning av teknisk upptagning (16 kap. 10 d §), otillåtet förfarande med pornografisk bild (16 kap. 11 §) och förledande av ungdom (16 kap. 12 §). I lag kan det också meddelas föreskrifter om spridning av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar (6 kap. 3 § TF och 3 kap. 9 § YGL).
71
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
Sådan reglering återfinns i lagen (2016:319) om skydd för geografisk information.
Ett annat undantag rör upphovsrätten (1 kap. 11 § TF och 1 kap.
18 § YGL). Innebörden av det undantaget är att upphovsrätten inte regleras i grundlagarna utan i vanlig lag, se främst upphovsrättslagen (1960:729).
Brott som begås av en meddelare bestraffas inte enligt tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen utan i stället enligt brottsbalken (7 kap. 22 § TF och 5 kap. 4 § YGL). Meddelarens straff- ansvar kan bli aktuellt vid en del grövre brott mot rikets säkerhet, upp- såtligt oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för var och en och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i vissa fall. Anskaffande av uppgifter i publiceringssyfte är också straffbart enligt brottsbalken när anskaffandet innefattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet.
I fråga om brott görs det undantag även för annonser och lik- nande där det inte av innehållet omedelbart framgår att meddelandet är straffbart (7 kap. 21 § TF och 5 kap. 3 § YGL). Sådana publicer- ingar kan bestraffas enligt vanlig lag.
Vidare finns det undantag som tar sikte på yttranden i program som består i ”direktsändningar av dagshändelser eller av sådana guds- tjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten”. Av 1 kap. 16 § YGL följer att brottsbalken, inte yttrandefrihetsgrundlagen, ska tillämpas vid straffrättsliga ingripanden mot sådana yttranden.
Undantag utifrån en tolkning av innebörden och syftet med tryck- och yttrandefriheten
Som har framgått ovan bestäms det materiella tillämpningsområdet inte enbart med utgångspunkt i de uttryckliga undantagen i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen utan även efter en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. En sådan tolkning blir framför allt aktuell på straffrättens område och i fråga om kom- mersiell reklam.
På dessa områden finns det viktiga undantag som följer av en tolkning utifrån innebörden och syftet med det särskilda grundlags- skyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Där anges att grundlagarna innebär en frihet för var
72
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
och en att i de skyddade medierna uttrycka tankar, åsikter och käns- lor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Vidare anges att tryck- och yttrandefriheten syftar till att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- närligt skapande.
Med utgångspunkt i dessa bestämmelser går det – enligt det rådande synsättet – att fastställa vilket bruk av tryck- och yttrandefriheten som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är tänkta att omfatta. Om ett visst yttrande inte omfattas av grundlagarnas innebörd och syfte blir inte tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen tillämpliga. Yttrandet ligger då utanför det mate- riella tillämpningsområdet. Det kan t.ex. bli fallet om ett grundlags- skyddat medium används för att begå bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri eller något liknande brott. Gärningar av det slaget prövas enligt brottsbalken.
Eftersom utgångspunkten är att bara de gärningar som nämns i den s.k. brottskatalogen (se nedan) är brott när de begås i ett grund- lagsskyddat medium, innebär det nyss sagda ett slags undantag från en av tryck- och yttrandefrihetsrättens grundprinciper. Riktigt hur långt detta undantag sträcker sig är inte klart.
Synsättet att tryck- och yttrandefrihetens ändamål medför vissa undantag från det materiella tillämpningsområdet får även betydelse på området för kommersiell marknadsföring. Tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller vissa uttryckliga undantag i det avseendet. Även i andra fall kan det dock bli aktuellt att göra avsteg från grundlagarnas tillämpningsområden. Det brukar anses att marknadsföring i kommersiell verksamhet som har ett kommersiellt syfte och som har rent kommersiella förhållanden till föremål faller utanför det materiella tillämpningsområdet (se bl.a. NJA 2001 s. 319). Det här medför t.ex. att rent kommersiell reklam i grundlagsskyddade medier underkastas bestämmelserna i mark- nadsföringslagen (2008:486) om god marknadsföringssed.
Läget blir annorlunda för det bruk av de grundlagsskyddade medierna som faller inom det materiella tillämpningsområdet. I vissa situationer anses en sådan användning vara ett otillåtet missbruk av yttrandefriheten. Det är de fallen som är tryck- och yttrandefrihets- brott enligt brottskatalogerna i tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen. Andra yttranden som faller inom det mate- riella tillämpningsområdet kan inte bestraffas. Det skulle stå i strid
73
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
med exklusivitetsprincipen (se bl.a. NJA 1999 s. 275, jfr SOU 2001:28 s.
3.2.3Territoriella krav
Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för ytt- randen i tryckta skrifter och tekniska upptagningar som både fram- ställs och sprids här. Det gäller även för program och databasöver- föringar som utgår från Sverige. Förutsättningen är att de formella och materiella kraven är uppfyllda.
Grundlagsskyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen är emellertid till viss del även tillämpligt på medier med en svagare anknytning till Sverige. I 13 kap. TF finns det regler om utrikes tryckta skrifter och 11 kap. YGL innehåller bestämmel- ser om program och tekniska upptagningar från utlandet.
Detta begränsade skydd kan, något förenklat, sägas innebära följande. Om det aktuella mediet inte ges ut i Sverige, eller om över- föringen inte utgår härifrån, gäller ändå ett skydd för den framställ- ning som eventuellt sker här i form av förbud mot censur och hind- rande åtgärder samt en något inskränkt meddelar- och anskaffarfrihet. Om mediet ges ut här gäller i princip fullt grundlagsskydd. Vissa begränsningar kan dock finnas, bl.a. om mediet framställs i utlandet men ges ut här.
Utgångspunkten har varit att grundlagsskyddet enligt tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen endast har gällt för svenska medborgare, även om det i grundlagarna har angetts att andra än svenska medborgare är likställda med svenska medborgare om inte annat anges i grundlagen eller i vanlig lag. Från den 1 januari 2019 har de uttryckliga kraven på svenskt medborgarskap tagits bort och ersatts med bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen om att begränsningar i tryck- och yttrande- friheten får göras genom lag för andra än svenska medborgare och svenska juridiska personer (14 kap. 5 § TF och 12 kap. 3 § YGL).
74
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
3.3De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna
Den i dag gällande tryckfrihetsförordningen antogs 1949. Den bygger vidare på en lång svensk tradition med en detaljerad grundlagsregler- ing av tryckfriheten. I stora delar innehåller tryckfrihetsförordningen bestämmelser av straff- och processrättslig natur. Regleringen ska ge ett särskilt starkt skydd åt yttrandefriheten när den utövas med hjälp av det tryckta ordet. Tryckfrihetsförordningens konstruktion har dock även inslag som syftar till att underlätta beivrandet av brott som be- gås genom tryckta skrifter.
Genom ikraftträdandet av yttrandefrihetsgrundlagen den 1 januari 1992 gjordes den tryckfrihetsrättsliga ordningen tillämplig på ett antal andra medieformer, bl.a. ljudradio, tv och liknande överför- ingar samt tekniska upptagningar.
Det brukar framhållas att tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen vilar på vissa grundprinciper. Dessa kan beskrivas på olika sätt. Ett vanligt framställningssätt är att tala om att systemet bygger på principerna om
•censurförbud,
•etableringsfrihet,
•ensamansvar,
•meddelarskydd,
•särskild brottskatalog, och
•särskild rättegångsordning.
Av central betydelse för grundlagssystemet är även den s.k. exklusi- vitetsprincipen. Den ska garantera att tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens särställning som straff- och processlagar på tryck- och yttrandefrihetens områden inte urholkas.
Dessa principer presenteras kortfattat nedan.
75
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
Förbud mot censur och hindrande åtgärder
Förbudet mot censur
Censurförbudet innebär beträffande tryckta skrifter att framställ- ning och spridning inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg (1 kap. 8 § första stycket TF). Det grundläggande syftet med censurförbudet är att en skrift alltid ska kunna offent- liggöras före ett eventuellt ingripande mot dess innehåll. Tryckfri- hetsförordningen har därför konstruerats så att straffrättsliga åtgär- der med anledning av innehållet får ske först i efterhand.
Förbudet mot censur gäller som huvudregel även för de medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 11 § första meningen YGL). I ett avseende görs det dock undantag från förbudet mot för- handsgranskning. Det får nämligen i lag meddelas bestämmelser om granskning och godkännande av rörliga bilder i offentliga uppspel- ningar ur en databas. Detsamma gäller rörliga bilder i tekniska upp- tagningar som ska visas offentligt (s.k. biografcensur).
Förbudet mot hindrande åtgärder
Innebörden av förbudet mot hindrande åtgärder är, när det gäller tryckta skrifter, att det allmänna inte får hindra tryckning, utgivning eller spridning av skriften på grund av dess innehåll om åtgärden inte har stöd i tryckfrihetsförordningen (1 kap. 8 § andra stycket TF). Mot- svarande förbud gäller för de medier som omfattas av yttrande- frihetsgrundlagen (1 kap. 11 § andra meningen YGL). Förbudet mot hindrande åtgärder är inte absolut. Vissa åtgärder av det här slaget har stöd i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, t.ex. beslag eller konfiskering av en framställning som innefattar tryck- eller yttrandefrihetsbrott.
Till förbudet mot hindrande åtgärder hör även att det allmänna inte på grund av innehållet i en framställning får förbjuda eller hindra innehav av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot program eller uppfatta innehållet i tekniska upptagningar (t.ex. satellitmot- tagare eller
76
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
Etableringsfrihet
Tryckta skrifter
Den grundlagsskyddade etableringsfriheten innebär på tryckfrihe- tens område att varje fysisk och juridisk person har rätt att trycka och sprida tryckta skrifter.
Etableringsfriheten är en näringsfrihet. Den skyddar i princip alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier. Verksamhet som omfattas av etableringsfriheten kan dock vara under- kastad vissa formkrav, exempelvis kravet på att sätta ut s.k. ursprungs- uppgifter på skrifter samt skyldigheten att lämna pliktexemplar. Krav av det slaget måste ha stöd i grundlagen.
En innebörd av etableringsfriheten är att det inte krävs tillstånd för att driva t.ex. boktryckeri eller bokhandel.
Sändningar som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen
När det gäller etableringsfriheten på yttrandefrihetsgrundlagens om- råde skiljer grundlagen mellan sändningar genom tråd och sänd- ningar på annat sätt.
För sändningar genom tråd råder etableringsfrihet. Det kommer till uttryck i 3 kap. 1 § YGL där det anges att varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom tråd. Etableringsfriheten för sändningar genom tråd är emellertid inte helt oinskränkt utan i 3 kap. 2 § anges när krav trots huvudregeln får ställas.
För program som sänds på annat sätt än genom tråd (i etern) råder inte motsvarande etableringsfrihet. Anledningen är att eter- sändningar sker i ett begränsat frekvensutrymme. Det har därför av tekniska skäl ansetts nödvändigt att reglera användningen av detta utrymme (prop. 1990/91:64 s. 79 och 80). Rätten att sända program i etern får därför regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 § första stycket YGL). Sådana föreskrifter finns i radio- och
Yttrandefrihetsgrundlagen talar alltså om att sända genom tråd men vad som avses med ”tråd” definieras inte i grundlagstexten. Ut- trycket sändning genom tråd har emellertid en historisk bakgrund.
Upprinnelsen förefaller vara införandet av lagen (1905:18) om ut- förande och nyttjande af elektrisk anläggning för telegrafering eller
77
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
telefonering utan tråd. Den lagen, som föranleddes av framgångarna med försök att med hjälp av radiotelegrafering, dvs. ”utan tråd”, sända meddelanden mellan skilda orter, innebar tillståndskrav för den som ville utföra elektrisk anläggning för telegrafering eller telefo- nering i riket. Även om mycket återstod innan man uppnått samma säkerhet och tillförlitlighet som vid telegrafering genom metallisk ledare syntes vid införandet av 1905 års lag ”den tid ej vara långt af- lägsen, då telegraferingen utan tråd komme att intaga ett viktigt rum i den allmänna samfärdseln” (NJA II 1905 avd. 7 s. 17). Även om lag- stiftningen på området ändrades vid flera tillfällen under första halvan av
Vid tillkomsten av radiolagen (1966:755) infördes en särskild reglering för trådsändningar. Skälet var att begreppet radiovågor i det till 1959 års internationella telekonvention fogade radioreglemen- tet hade getts en definition som omfattade elektromagnetiska vågor av viss frekvens som fortplantar sig i rymden utan konstgjord ledare. Därmed uteslöts sändningar genom en särskilt anordnad ledare – i tråd.
Detta ställde krav på en klar åtskillnad mellan trådlösa sänd- ningar, dvs. radiosändningar, och trådbundna sändningar i den natio- nella regleringen, såväl i fråga om terminologi som i den rättsliga regleringen (prop. 1966:149 s.
I radiolagen definierades begreppet trådsändning som ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid en särskilt anordnad ledare. Enligt motiven innebar det förhållandet att de elektromagnetiska vågorna skulle vara bundna att ”energi inte fick stråla ut från ledaren på sådant sätt att sändningen kunde mottas utanför denna” (prop. 1966:149 s. 36).
Med trådsändning avsågs alltså överföring genom ledning av ljud, bild eller annat meddelande.
78
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
Även Yttrandefrihetsutredningens ursprungliga förslag till ytt- randefrihetsgrundlag byggde på en distinktion mellan eter- och tråd- sändningar (se SOU 1983:70). Den distinktionen kom att följa med till den yttrandefrihetsgrundlag som gäller i dag. Vid yttrandefrihets- grundlagens tillkomst hänvisades till radiolagens definition av be- greppet trådsändning (prop. 1990/91:64 s. 83).
Vad som avsågs med trådsändningar i början av
Ensamansvar och ansvarsordning
Principen om ensamansvar innebär att bara en person kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i en framställning som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. Vem som ansvarar för brott pekas ut i grundlagarna (8 kap. TF och 6 kap. YGL). Det finns således inte utrymme för att hålla någon ansvarig för medverkan till brott. I fråga om skadestånd kan dock ett solidariskt betalningsansvar gälla i vissa situationer (11 kap.
Utgångspunkten är att följande personer är ansvariga för de medie- former som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen;
• |
periodisk skrift |
– utgivare, |
• |
– författare, |
|
• |
radio- och |
– utgivare, |
• |
teknisk upptagning |
– utgivare, och |
• |
databasöverföring |
– utgivare. |
Kan den som i första hand pekas ut som ansvarig inte åtalas, går ansvaret över på den som därefter anses stå närmast det aktuella brottet. Man brukar här tala om att ansvaret är successivt och följer en ansvarighetskedja. Som ett exempel kan nämnas fallet då någon
79
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
utgivare inte har anmälts för en periodisk skrift (t.ex. en tidskrift). I det läget går ansvaret över på skriftens ägare.
Den som pekas ut i grundlagarna ansvarar oavsett hur han eller hon har bidragit till framställningen och oberoende av om veder- börande faktiskt har känt till massmediets innehåll i förväg (den s.k. uppsåtspresumtionen). Undantag kan göras i vissa speciella fall, t.ex. om en utgivare har utsetts för skens skull.
Meddelarskydd
Ett sätt att betrakta meddelarskyddet är att se detta som uppbyggt av ett antal grundkomponenter: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforskningsförbud och repressalieförbud. Skyd- det för meddelaren gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ.
Meddelarfriheten hänger samman med principen om ensamansvar och innebär att det står var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett massmedium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 7 § första stycket TF och 1 kap. 10 § första stycket YGL). I vissa undan- tagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet.
Det gäller om lämnandet av uppgifter innefattar
•vissa grövre brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri),
•ett oriktigt utlämnande av en hemlig handling, eller
•ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess (bl.a. när det gäller sekretess inom vården och socialtjänsten).
Som en följd av det s.k. repressalieförbudet (se nedan) finns det utöver detta inga möjligheter för det allmänna att ingripa mot en meddelare, vare sig straffrättsligt eller genom disciplinära åtgärder.
Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt an- skaffa uppgifter avsedda för publicering i ett massmedium som om- fattas av grundlagarna (1 kap. 7 § andra stycket TF och 1 kap. 10 § andra stycket YGL). Undantag gäller om anskaffandet innefattar ett sådant grovt brott mot rikets säkerhet som har nämnts ovan. I de fallen kan anskaffaren dömas enligt bestämmelserna i brottsbalken.
80
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
Det bör noteras att vanlig lag tillämpas på det sätt genom vilket anskaffandet sker (1 kap. 12 § 6 TF och 1 kap. 18 § YGL). Om an- skaffaren kommer över den aktuella uppgiften genom t.ex. datain- trång eller inbrott kan han eller hon dömas för den gärningen efter en vanlig straffrättslig prövning.
Rätten till anonymitet tillkommer enligt 3 kap. TF och 2 kap. YGL
•författare till tryckta skrifter,
•utgivare av tryckta skrifter som inte är periodiska,
•upphovsmannen till ett program eller en teknisk upptagning,
•den som har framträtt i ett program eller en teknisk upptagning, samt
•meddelare.
Rätten till anonymitet innebär att dessa personers identitet måste skyddas av dem som tagit befattning med tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Det här betyder att en journalist inte får avslöja namnet på en uppgiftslämnare som inte vill framträda öppet. Tystnadsplikten är straffsanktionerad i grund- lagarna. Det finns möjlighet att i speciella fall göra undantag från tyst- nadsplikten, bl.a. när det behövs för att lagföra vissa typer av brott.
En viktig del i anonymitetsrätten är vidare det förbud mot efter- forskning av källor som gäller för det allmänna.
Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra offent- liga organ inte får efterforska identiteten hos en sådan författare, upphovsman, meddelare m.fl. som omfattas av rätten till anonymitet (3 kap. 5 första stycket TF och 2 kap. 5 § första stycket YGL). Även här kan det göras undantag i speciella fall, bl.a. om ett ”vanligt” brott har anknytning till en framställning som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (t.ex. vid annonsbedrä- geri). Överträdelser av efterforskningsförbudet är straffsanktionerat i grundlagarna.
Repressalieförbudet innebär att uppgiftslämnandet inte får leda till negativa konsekvenser för meddelaren som inte har stöd i grund- lagarna. Den närmare innebörden av förbudet framgår i första hand av Riksdagens ombudsmäns (JO) och Justitiekanslerns praxis. Re-
81
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
pressalieförbudet är uttryckligen straffsanktionerat i grundlagarna, se 3 kap. 6 § TF och 2 kap. 6 § YGL.
Särskild brottskatalog
Tryckfrihetsförordningen innehåller en uttömmande uppräkning av de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift ”och är straffbara enligt lag” (7 kap.
Till tryckfrihetsbrotten hör även vissa gärningar som innebär att själva publiceringen utgör ett otillåtet offentliggörande av hemliga handlingar, ett uppsåtligt åsidosättande av viss kvalificerad sekretess och – vid krig eller omedelbar krigsfara – ett brott mot rikets säker- het (7 kap. 20 §).
Genom en hänvisning i yttrandefrihetsgrundlagen ska tryckfrihets- brotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställ- ning som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 §). Den enda skillnaden mellan tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i det avseendet är att brottet olaga våldsskildring är något olika utformat i de två grundlagarna (jfr 7 kap. 7 § TF och 5 kap. 2 § YGL).
Gemensamt för tryck- och yttrandefrihetsbrotten är att det krävs att gärningen också är straffbar enligt lag (principen om dubbel täck- ning). Det innebär att om lagstiftaren ändrar brottsbalken och tar bort ett visst brott, t.ex. uppvigling, försvinner även möjligheten att döma till ansvar för motsvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott. Dessutom kan inte ansvarsområdet för tryck- och yttrandefrihets- brott utvidgas endast genom en ändring i brottsbalken. För det krävs också en ändring av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen.
En annan innebörd av principen om dubbel täckning är att ett brott inte kan införas enbart som ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Det krävs alltså att motsvarande straffbestämmelse också finns i vanlig lag (normalt i brottsbalken). En viss gärning ska således vara
82
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
straffbar även om den utförs på andra sätt än genom en framställning som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. En utvidgning av tillämpningsområdet för något av tryck- eller yttrandefrihetsbrotten måste, enligt den här principen, motsvaras av samma utvidgning i brottsbalken.
Särskild rättegångsordning
Grundlagarna innehåller en särskild reglering om åtal och rättegång vid tryck- och yttrandefrihetsbrott (se 9 och 12 kap. TF samt 7 och
10kap. YGL). I tillämpningslagen finns det dessutom ett antal kom- pletterande bestämmelser om förfarandet. Grunddragen i denna ord- ning är följande.
Justitiekanslern är ensam allmän åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. För väckande av allmänt åtal gäller särskilda pre- skriptionstider som är kortare än vad som följer av allmänna regler i brottsbalken. Det ordinarie polis- och åklagarväsendet är i princip inte behörigt att agera i sådana ärenden. I praktiken anlitas dock ofta polis och vanlig åklagare att bistå Justitiekanslern under förunder- sökningen och, när det gäller åklagaren, med att föra talan vid dom- stol. I fråga om ärekränkningsbrott (förtal och förolämpning) gäller inskränkningar i Justitiekanslerns möjligheter att väcka åtal, även om det sedan den 1 juli 2014 inte längre krävs särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning (prop. 2013/14:47 s.
Åtal om tryck- och yttrandefrihetsbrott prövas av en jury med nio ledamöter. Utgångspunkten är att ett brott föreligger om minst sex juryledamöter är ense om det. Rätten, som då består av tre yrkes- domare, har dock möjlighet att gå emot juryns utslag och meddela frikännande dom eller att döma enligt en mildare straffbestämmelse. Om juryn friar den tilltalade är utslaget dock bindande för rätten. Det gäller även om tingsrättens dom överklagas i något avseende. En högre instans är med andra ord lika bunden av juryns utslag som yrkesdomarna i tingsrätten. Parterna har möjlighet att avstå från jury- prövning. Domstolen är då i stället sammansatt enligt de bestämmel- ser som gäller för vanliga brottmål.
83
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
Rätten kan besluta om konfiskering av en tryckt skrift eller en teknisk upptagning som innehåller tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Ett sådant ingripande innebär att alla exemplar som är avsedda för spridning förstörs och att det vidtas åtgärder för att förhindra ytter- ligare spridning (t.ex. genom att omöjliggöra fortsatt tryckning).
Under en förundersökning om brott har Justitiekanslern möjlig- het att besluta om beslag av en skrift eller teknisk upptagning i syfte att säkerställa en framtida dom om konfiskering (s.k. konfiskations- beslag).
Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inne- håller genom den s.k. instruktionen en särskild erinran om vilket synsätt som ska tillämpas av den som tillämpar grundlagarna, främst Justitiekanslern och domstolarna (1 kap. 10 §) och yttrandefrihets- grundlagen (1 kap. 15 §). Instruktionen innebär att den som dömer över missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller vakar över denna alltid bör ha i åtanke att tryck- och yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid bör uppmärksamma ämnet och tanken mer än uttrycket, liksom syftet mera än framställningssättet samt i tveksamma fall hellre fria än fälla.
Exklusivitetsprincipen
En viktig aspekt av skyddet för tryck- och yttrandefriheten är att hela det detaljerade regelsystemet har placerats på grundlagsnivå. Det förhållandet får bl.a. som konsekvens att tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen i konfliktsituationer alltid ska ges företräde framför författningar som befinner sig längre ned i normhierarkin samt att lagstiftaren inte kan ändra reglerna utan att iaktta de former som gäller för grundlagsändringar.
Av särskild betydelse är också den s.k. exklusivitetsprincipen, eller exklusivitetsgrundsatsen som den ibland kallas, som återfinns i både tryckfrihetsförordningen (1 kap. 9 §) och yttrandefrihetsgrund- lagen (1 kap. 14 §). Bestämmelserna slår fast grundlagarnas ställning som exklusiv straff- och processlag vid missbruk av tryck- och ytt- randefriheten. I sådana fall får myndigheter och andra allmänna organ bara ingripa på ett sätt som är förenligt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det här innebär i första hand ett skydd mot straffrättsliga ingripanden och skadestånd som inte har
84
SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten
stöd i grundlagarna. Principen omfattar dock även andra sanktioner från det allmännas sida, såsom avskedande och liknande disciplinära åtgärder, t.ex. omplacering.
Exklusivitetsprincipen gäller enbart under förutsättning att tryck- frihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig. Om så inte är fallet kan ett ingripande ske enligt vanlig lag, t.ex. enligt brottsbalken om det är fråga om brott.
85
4Regeringsformens skydd för yttrandefriheten
4.1Inledning
Flera av de frågor som omfattas av kommitténs uppdrag berör grän- serna för tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden. Konsekvenserna av att ett yttrande faller utan- för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är dock inte att yttrandet står utan grundlagsskydd. I stället blir regerings- formens regler om skydd för yttrande- och informationsfriheten till- lämpliga. Yttrande- och informationsfriheten ges även skydd genom Europakonventionen och
4.2Regleringen i regeringsformen
Den fria åsiktsbildningen är en grundläggande princip i det svenska statsskicket. Enligt portalstadgandet i 1 kap. 1 § RF bygger folksty- relsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den fria åsiktsbildningen och dess betydelse för demokratin framhölls också vid utformningen av regeringsformens bestämmelser om grundläg- gande fri- och rättigheter. Genom 2 kap. 1 § RF skyddas de s.k. posi- tiva opinionsfriheterna. Bestämmelsen innebär att medborgarna i förhållande till det allmänna tillförsäkras yttrandefrihet, informations- frihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religions- frihet. När det gäller yttrandefriheten- och informationsfriheten anges följande i 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2.
87
Regeringsformens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad
1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt med- dela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,
2.informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden.
Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. RF är inte absoluta. De kan enligt 2 kap. 20 § RF begränsas genom lag (undan- tagsvis genom förordning).
Riksdagens möjlighet att lagstifta i det här avseendet är dock inte obegränsad. Begränsningar av yttrandefriheten och informationsfri- heten får göras endast för vissa ändamål och om vissa villkor är upp- fyllda.
I 2 kap. 21 § RF anges de villkor som måste vara uppfyllda för att begränsa de fri- och rättigheter som räknas upp i den föregående paragrafen, däribland yttrande- och informationsfriheten. En begräns- ning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Den får aldrig gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En begräns- ning måste alltså vara proportionerlig. Vidare får en begränsning inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen ”såsom en av folkstyrelsens grundvalar”. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.
Specifikt för just yttrande- och informationsfriheten gäller att inskränkningar endast får ske för vissa särskilt angivna ändamål som anges i 2 kap. 23 § första stycket RF. Yttrandefriheten får enligt denna bestämmelse begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, folk- försörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, pri- vatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott.
Enligt bestämmelsens ordalydelse får friheten att yttra sig i närings- verksamhet dock begränsas utan att något av dessa ändamål behöver vara för handen. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och in- formationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.
När det gäller friheten att yttra sig i näringsverksamhet torde avsikten, trots ordalydelsen, emellertid inte ha varit att göra undan- tag från begränsningarna generellt utan endast att möjliggöra regler- ing av kommersiell reklam, kreditupplysning och redares uppgifter
88
SOU 2020:45 |
Regeringsformens skydd för yttrandefriheten |
om svenska fartyg. Med kommersiell reklam avses sådan reklam som är av mera utpräglat kommersiell natur och det framhålls i förarbetena att begränsningsgrunden inte medger ingrepp i reklam som är av opinionsbildande karaktär (SOU 1975:75 s. 204 och prop. 1975/76:209 s. 109, jfr bet. KU 1975/76:56 s. 97).
Vid bedömningen av vilka begränsningar som får göras ska enligt 2 kap. 23 § andra stycket RF särskilt beaktas vikten av vidaste möj- liga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fack- liga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.
Det bör också understrykas att lag eller annan föreskrift som inskränker yttrandefriheten inte får meddelas i strid med Europa- konventionen (2 kap. 19 § RF).
I formellt hänseende kan enligt 2 kap. 22 § RF ett särskilt för- farande bli tillämpligt på ett lagförslag som är rättighetsbegränsande. Förfarandet innebär att lagförslaget, om det inte avslås av riksdagen, på yrkande av lägst tio av riksdagens ledamöter ska vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet över förslaget an- mäldes i riksdagens kammare. Riksdagen får dock anta förslaget direkt, om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet.
4.3En jämförelse med skyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen
Begränsningar av yttrandefriheten
Det är alltså möjligt att begränsa yttrande- och informationsfriheten enligt regeringsformen genom vanlig lag om det sker inom de ramar och under de förutsättningar som anges i 2 kap.
89
Regeringsformens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
bär dock att det enklare kan anpassas till olika situationer och för- hållanden.
Censur- och hindersförbuden, etableringsfriheten och meddelarskyddet
En annan konsekvens av att ett yttrande faller utanför tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen är att de grundläggande principerna i dessa grundlagar inte blir tillämpliga. Det finns t.ex. inte något uttryckligt skydd mot förhandsgranskning och hindrande åt- gärder i regeringsformen.
Skyddet för etableringsfriheten har inte heller någon direkt mot- svarighet i regeringsformen. Det finns dock ett skydd för närings- friheten i 2 kap. 17 § RF. I denna bestämmelse anges att begräns- ningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.
Reglerna om meddelarskydd har inte heller någon uttrycklig mot- svarighet i regeringsformen. Meddelarskydd har dock genom vanlig lag införts i viss omfattning även utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.
Utan lagstöd anses också repressalieförbudet, som ses som del av meddelarskyddet, gälla som en allmän yttrandefrihetsrättslig princip utanför tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagens områden. En offentliganställd person är alltså skyddad mot repressa- lier från arbetsgivarens sida även när denne har yttrat sig i media som inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen (se t.ex. JO 2010/11 s. 605 och Justitiekanslerns beslut den 20 september 2011, dnr
Dessutom kan alla arbetstagare sägas ha ett visst skydd mot re- pressalier genom de arbetsrättsliga reglerna om t.ex. uppsägning och genom lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbets- tagare som slår larm om allvarliga missförhållanden.
Meddelarskydd kan också föreligga om en meddelare tror att grund- lagsskydd föreligger men det visar sig att så inte är fallet. Ett påstå- ende från meddelarens sida om att denne verkligen räknade med att uppgiften skulle publiceras i medier som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen får nämligen godtas, om uppgiften med hänsyn till omständigheterna inte framstår som helt
90
SOU 2020:45 |
Regeringsformens skydd för yttrandefriheten |
osannolik (se prop. 1975/76:204 s. 129, jfr även Axberger, Tryckfri- hetens gränser, 1984, s. 311 och 312).
Brottskatalogen och den särskilda rättegångsordningen
Ytterligare en konsekvens av att ett yttrande faller utanför tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att brottskata- logen och den särskilda rättegångsordningen enligt dessa grundlagar inte blir tillämpliga. I stället är det de straff- och processrättsliga reg- lerna i vanlig lag som gäller för avgörande av frågan om ett yttrandes eventuella lagstridighet.
Detta innebär bl.a. att fler brott kan bli aktuella än om grundlags- skyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen gäller. De brott som främst aktualiseras vid publiceringar torde dock vara hets mot folkgrupp, förtal, förolämpning och olaga hot, vilka även utgör brott enligt tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen.
Ett annat brott som kan förekomma vid publiceringar är olaga integritetsintrång. Regleringen straffbelägger intrång i någon annans privatliv genom spridning av vissa slag av bilder eller andra uppgifter, om spridningen är ägnad att medföra allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör (4 kap. 6 c § BrB). Eftersom brottet inte finns med i tryckfrihetsförordningens brottskatalog är det inte straff- bart när publiceringen omfattas av tryckfrihetsförordningen eller ytt- randefrihetsgrundlagen.
Enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns alltså särskilda ansvarskedjor som avgör vem som ansvarar för ett yttrande. Den som pekas ut som ansvarig är ensamt straffrättsligt ansvarig och presumeras ha uppsåt oavsett om denne kände till brottet eller inte. Det anges även i grundlagarna vilka som kan bli ansvariga för skadestånd. Enligt brottsbalken är det i stället primärt den som uppfyller de subjektiva och objektiva brottsrekvisiten som kan dömas för brottet. Är det flera personer som tillsammans har skapat eller spritt ett brottsligt yttrande kan de alla anses som gärningsmän och bli ansvariga och skadeståndsskyldiga. Även en person som inte anses som gärningsman kan fällas till ansvar om han eller hon har medverkat till brottet som anstiftare eller medhjälpare.
91
Regeringsformens skydd för yttrandefriheten |
SOU 2020:45 |
Vid misstanke om brott är det allmän åklagare – inte Justitie- kanslern – som väcker åtal vid allmän domstol. I rättegångsbalken finns bestämmelser som reglerar förundersökningen och rättegången i allmän domstol i brottmål. Alla vanliga tvångsmedel kan tillämpas, och alla särskilda rättsverkningar av brott, t.ex. förverkande av egen- dom, kan bli aktuella. Jury medverkar inte i rättegången utan målet avgörs av juristdomare och nämndemän. Någon motsvarighet till den s.k. instruktionen finns inte utanför tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
92
5Yttrandefrihet i internationell rätt och i
5.1Inledning
I Sverige tillmäts intresset av en vid yttrandefrihet stor vikt. Detta gäller i synnerhet inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens områden. De båda grundlagarna utmärker sig genom den detaljerade och uttömmande regleringen av tryck- och yttrande- friheten.
De internationella rättssystem som Sverige har åtagit sig att följa är konstruerade på ett delvis annorlunda sätt. Skillnaderna ligger inte enbart i olika grad av detaljreglering. De internationella rättssyste- men lägger generellt större vikt vid konkurrerande rättigheter, såsom respekten för privatlivet, än vad som är fallet inom tryckfrihetsför- ordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.
I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för FN:s dekla- ration om de mänskliga rättigheterna, Europakonventionen och EU- rätten. Dessutom lämnas en kortfattad redogörelse för relationen mellan
5.2FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna
Förenta nationernas generalförsamling antog den 10 december 1948 en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. Förklaringen definierar vilka de grundläggande mänskliga rättigheterna är.
När förklaringen antagits uppmanade generalförsamlingen alla med- lemsstater att offentliggöra förklaringens text och att göra den spridd, känd, läst och förstådd framför allt i skolor och andra undervisnings-
93
Yttrandefrihet i internationell rätt och i |
SOU 2020:45 |
institutioner utan hänsyn till olika länders eller regioners politiska förhållanden.
I artikel 19 finns en bestämmelse om rätt till åsiktsfrihet och ytt- randefrihet. Artikeln har följande lydelse.
Var och en har rätt till åsiktsfrihet och yttrandefrihet. Denna rätt inne- fattar frihet att utan ingripande hysa åsikter samt söka, ta emot och sprida information och idéer med hjälp av alla uttrycksmedel och obero- ende av gränser.
Inskränkningar i de rättigheter som följer av förklaringen får göras endast under vissa förutsättningar. Dessa följer av artikel 29.2 och
29.3som har följande lydelser.
29.2.Vid utövandet av sina rättigheter och friheter får en person endast underkastas sådana inskränkningar som har fastställts i lag och enbart i syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras rättigheter och friheter samt för att tillgodose ett demokratiskt samhälles berätti- gade krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd.
29.3.Dessa rättigheter och friheter får inte utövas på ett sätt som är oförenligt med Förenta Nationernas ändamål och grundsatser.
5.3Europakonventionen
5.3.1Allmänt
Efter andra världskriget bildade tio stater, däribland Sverige, Europa- rådet i syftet att skapa ett samarbete för att vidmakthålla och vidare- utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Samarbetet resulterade i antagandet av Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen. Konventionen trädde i kraft 1953 och var avsedd att bygga på FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna.
För närvarande är 47 stater medlemmar i Europarådet och där- med anslutna till Europakonventionen. Konventionen innebär att de anslutna staterna åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter (artikel 1). Vilka rättigheter som avses framgår av en omfattande och relativt detaljerad katalog över fri- och rättigheter (artiklarna
94
SOU 2020:45 |
Yttrandefrihet i internationell rätt och i |
Ett viktigt inslag i Europakonventionen är att det finns ett inter- nationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina förplik- telser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är den rättsliga kontroll som utförs av Europadomstolen och enskilda män- niskors möjligheter att föra talan inför domstolen (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 22 och 23).
Enskilda kan klaga till Europadomstolen över att en medlemsstat inte har respekterat de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Ett klagomål förutsätter bl.a. att den enskilde först har uttömt alla nationella rättsmedel. Europadomstolens prövning kan resultera i att domstolen konstaterar att den berörda medlemsstaten har brutit mot konventionens bestämmelser och domstolen kan i vissa fall ålägga staten att betala skadestånd till klaganden. Europadomstolens avgöranden är rättsligt bindande för den berörda staten.
Samtliga konventionsstater till Europakonventionen har åtagit sig att garantera de fri- och rättigheter som fastställs i konventionen och dess tilläggsprotokoll. Sverige har alltså en folkrättslig skyldighet att följa konventionen och Europadomstolens uttolkning av denna.
Sverige ratificerade Europakonventionen 1952 men det dröjde till 1966 innan Sverige förklarade att landet underkastade sig Europa- domstolens kompetens.
Sverige ansåg sig redan uppfylla konventionens krav vid tillträdet och någon ny lagstiftning infördes därför inte med anledning av det. Även därefter präglades svensk rätt länge av en försiktig och avvak- tande inställning till Europakonventionen (se SOU 2008:125 s. 395 och 396).
Sedan den 1 januari 1995 har konventionen en annan ställning efter- som den har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. Konventionen är därmed direkt tillämplig vid domstolar och myndigheter i enskilda mål och ärenden. Samtidigt infördes en bestämmelse i regeringsformen enligt vilken lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med kon- ventionen, nuvarande 2 kap. 19 § RF.
95
Yttrandefrihet i internationell rätt och i |
SOU 2020:45 |
5.3.2Skyddet för yttrandefriheten
Yttrandefriheten skyddas genom artikel 10 i Europakonventionen. Artikeln har följande lydelse.
1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfri- het samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för
2.Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyl- digheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränk- ningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till före- byggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolar- nas auktoritet och opartiskhet.
Av första stycket följer att rätten till yttrandefrihet även innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.
Europadomstolen har flera gånger framhållit att yttrandefriheten utgör en av demokratins grundvalar. I Europadomstolens dom den 7 december 1976 i målet Handyside mot Storbritannien uttalade Europadomstolen följande.
Yttrandefriheten utgör en av de väsentliga grundvalarna för ett [demo- kratiskt] samhälle, en av de grundläggande förutsättningarna för dess fram- steg och för varje människas utveckling. … den omfattar inte endast in- formation och idéer som mottas positivt eller anses ofarliga utan också dem som kränker, chockerar eller stör staten eller någon del av befolk- ningen. Detta är de krav som ställs av den pluralism, den tolerans och den vidsynthet utan vilka inget demokratiskt samhälle kan existera.
Av detta följer att inskränkningar av yttrandefriheten måste hållas inom snäva gränser och, för att kunna accepteras som konventions- enliga, vara grundade på övertygande skäl (Danelius, s. 458 och 459).
Artikel 10 skyddar mottagande och spridande av information och idéer och gäller oavsett om det är fråga om spridning mellan personer i en begränsad krets eller opinionsyttringar som är avsedda att få stor
96
SOU 2020:45 |
Yttrandefrihet i internationell rätt och i |
spridning genom böcker, tidningar, tidskrifter, radio, tv eller på elektronisk väg.
Europadomstolen har i flera avgöranden betonat betydelsen av en fri press och dess vikt i det demokratiska samhällsskick som Europa- konventionen syftar till att upprätthålla (se bl.a. Europadomstolens dom den 23 september 1994 i målet Jersild mot Danmark, och dom den 27 mars 1996 i målet Goodwin mot Storbritannien).
Yttrandefriheten enligt artikel 10 innebär främst att staten ska avhålla sig från att hindra eller bestraffa fri spridning av tankar och idéer. Det är alltså en negativ förpliktelse som åläggs staten. I vissa situationer kräver artikeln dock även att staten genom positiva åtgär- der, t.ex. genom ändamålsenlig lagstiftning, sörjer för att rätten att sprida tankar och idéer skyddas mot ingrepp från enskilda personer eller institutioner.
Rätten till yttrandefrihet är inte absolut. Av andra stycket fram- går under vilka förutsättningar yttrandefriheten får begränsas. Det uppställs tre krav för att en inskränkning ska vara förenlig med kon- ventionen. Dessa är
1.att begränsningar ska ske i lag,
2.att inskränkningen ska avse att tillfredsställa något av följande ända- mål: statens säkerhet, den territoriella integriteten eller den all- männa säkerheten, förebygga oordning eller brott, skydda hälsa eller moral eller annans goda namn och rykte eller rättigheter, för- hindra att förtroliga underrättelser sprids eller att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet, och
3.att inskränkningarna ska vara nödvändiga i ett demokratiskt sam- hälle för att tillgodose något av de ovan angivna ändamålen.
En åtgärd som innebär en inskränkning i konventionsskyddade rättig- heter kan alltså godtas om den är proportionerlig, dvs. om åtgärden står i rimlig relation till det intresse den är avsedd att tillgodose. Om åtgärden är oproportionerlig eller mer långtgående än vad som fram- står som rimligt för det angivna ändamålet, kan den däremot inne- bära ett brott mot konventionen.
Begränsningar i yttrandefriheten kan ske genom formföreskrif- ter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder. Det är alltså fråga inte bara om åtgärder som hindrar eller försvårar för någon att ge
97
Yttrandefrihet i internationell rätt och i |
SOU 2020:45 |
uttryck för åsikter och tankar utan också om påföljder, särskilt i form av straff, som drabbar någon i efterhand (Danelius, s. 461).
I målet Bucur och Toma mot Rumänien (dom den 8 januari 2013) hade en befattningshavare vid underrättelsetjänsten på en presskon- ferens avslöjat att underrättelsetjänsten illegalt avlyssnat journalis- ters och politikers telefonsamtal. Befattningshavaren dömdes för detta av rumänsk domstol till ett villkorligt fängelsestraff. Europa- domstolen ansåg att den rumänska domen var i strid med yttrande- friheten eftersom det rörde sig om viktiga frågor av allmänt intresse, försök först hade gjorts att uppmärksamma en chef inom underrät- telsetjänsten om missförhållandena och påföljden varit sträng.
I målet Delfi AS mot Estland (dom den 16 juni 2015) var frågan om yttrandefriheten hade kränkts då en nyhetsportal av en estnisk domstol ålagts att betala skadestånd om 320 euro för läsares kom- mentarer i anslutning till en artikel på internet. Kommentarerna var inte förhandsgranskade men Delfi kunde ta bort olämpliga kommen- tarer på eget initiativ eller efter påpekanden från läsare, ett s.k. notice and take
Europadomstolen kom fram till att Estland inte hade kränkt ytt- randefriheten. Europadomstolen ansåg att den estniska domen var en rättfärdig och proportionerlig restriktion av nyhetsportalens ytt- randefrihet. Bedömningen grundade sig på att läsarnas kommentarer var mycket kränkande och att Delfi inte hindrade dem från att offentliggöras, profiterade på deras existens och tillät de som skrev att vara anonyma. Europadomstolen ansåg inte heller att skadestån- det var orimligt. Delfi kunde alltså hållas ansvarigt för kommentarer som skrivits av andra personer.
5.4
5.4.1Allmänt
EU har bildats genom fördrag som ingåtts av suveräna stater vilka har beslutat sig för att bedriva ett fördjupat samarbete inom vissa politikområden. Inom
98
SOU 2020:45 |
Yttrandefrihet i internationell rätt och i |
det mellanstatliga samarbetet i princip inte inskränker den nationella suveräniteten.
5.4.2
Redan tidigare tillämpades dock Europakonventionen och med- lemsstaternas skydd för de grundläggande rättigheterna som ”all- männa principer” inom unionsrätten. Stadgan går dock längre än kon- ventionen på vissa områden.
Stadgan är indelad i sju kapitel varav de sex första behandlar olika rättigheter och det sjunde kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om tolkning och tillämpning av stadgan.
Bestämmelserna i stadgan riktar sig, med beaktande av subsidia- ritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten.
Skyddet för yttrandefriheten
Yttrandefriheten regleras i artikel 11 som har följande lydelse.
1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfri- het samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.
2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras.
99
Yttrandefrihet i internationell rätt och i |
SOU 2020:45 |
Bestämmelsen motsvarar i stort sett artikel 10 i Europakonventio- nen. Punkten 2 om mediernas frihet och mångfald är dock ett tillägg. Möjligheten att inskränka en rättighet i stadgan följer av artikel 52.1 som har följande lydelse.
Varje begränsning i utövningen av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga skall vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beak- tande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
Förutsättningarna för att inskränka rättigheter är alltså upplagd på liknande sätt som i artikel 10.2 i Europakonventionen.
5.4.3Relationen mellan
Genom
Bestämmelser om riksdagens överlåtelse av beslutanderätt inom
Det är en sedan länge etablerad
100
SOU 2020:45 |
Yttrandefrihet i internationell rätt och i |
att medlemskapets innebörd helt och hållet bestäms av unionsrätten. Innehållet i en rättsakt som antas av EU kan inte, enligt
Det här synsättet har inte varit okontroversiellt. Särskilt på om- rådet för grundläggande fri- och rättigheter har det i flera medlems- stater hävdats att i vissa situationer måste det på nationell nivå kunna prövas om en
I samband med det svenska anslutningsavtalet till EU från juni 1994 gjorde Sverige en ensidig förklaring rörande offentlighetsprin- cipen och meddelarfriheten. Regeringen förklarade att offentlighets- principen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar, och grund- lagsskyddet för meddelarfriheten, är och förblir grundläggande prin- ciper som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv.
Den ensidiga svenska förklaringen avspeglar regeringens och kon- stitutionsutskottets uttalanden i samband med överlåtelsen av be- slutanderätt. Synsättet har varit att sådan överlåtelse inte omfattar grundläggande konstitutionella principer här i landet. Handlings- offentligheten samt principerna om censurförbud, meddelarskydd och ensamansvar m.m. har framhållits i det sammanhanget. De har ansetts utgöra förutsättningar för den fria åsiktsbildningen. I kon- stitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU21 som gällde anpass- ningar i regeringsformen med anledning av
I en svarsförklaring från medlemsstaterna förklarades att de för- utsatte att Sverige som medlem i Europeiska unionen fullt ut kom- mer att följa gemenskapsrätten i detta avseende.
De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågorna blev återigen aktuella i samband med godkännandet av Lissabonfördraget. Bak- grunden var att fördraget utökade EU:s behörighet på det straff- rättsliga och polisiära området, vilket ansågs göra viss ytterligare över-
101
Yttrandefrihet i internationell rätt och i |
SOU 2020:45 |
låtelse av beslutanderätt nödvändig. Regeringen betonade att det var svårt att förutse hur det samarbetet skulle utvecklas. Regeringen ansåg dock att överlåtelsen inte kunde anses leda till att riksdagens ställning som det främsta statsorganet skulle urholkas i väsentlig grad och att den inte heller rörde någon av de grundläggande kon- stitutionella principer som framhölls av konstitutionsutskottet i grund- lagsärendet 1993/94 (prop. 2007/08:168 s. 66 och 67).
Konstitutionsutskottet uttalade i ett yttrande inför godkännan- det av Lissabonfördraget att utskottet vidhöll sin tidigare uppfattn- ing, nämligen att en rättsakt från EU, som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel, inte ligger inom det område där beslutanderätt har överlåtits. Om det inom ramen för
Utskottets uttalande framstår emellertid som tveksamt från ett rent
Samtidigt kan hävdas att eftersom det är medlemsstaterna som har ansett att det finns konstitutionella förutsättningar för anslut- ning till unionen och för att godkänna de olika ändringsfördragen, är det också medlemsstaterna som avgör var gränserna för den över- låtna kompetensen går. Så har t.ex. författningsdomstolen i Tyskland i de s.k.
Det finns olika uppfattningar i frågan om den svenska grund- lagsregleringens förhållande till
102
SOU 2020:45 |
Yttrandefrihet i internationell rätt och i |
För det fall en konflikt mellan de svenska överlåtelsevillkoren och en rättsakt från EU skulle komma under
103
6 Tidigare lagstiftningsarbete
6.1Inledning
Det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten med detaljerade regler på grundlagsnivå har en lång historisk bakgrund. Flera av principerna i dagens tryckfrihetsförordning och yttrande- frihetsgrundlag har sitt ursprung i vår allra första tryckfrihetsförord- ning från 1766. I detta kapitel ges en kortfattad bakgrundsbeskrivning rörande grundlagarnas tillkomst.
De senaste 25 åren har lagstiftningsarbetet varit inriktat på att an- passa grundlagsskyddet till den snabba teknikutvecklingen. I kapitlet redogörs därför översiktligt för de senare årens lagstiftningsarbete och då särskilt för Mediegrundlagskommitténs betänkande.
6.2Historisk tillbakablick
1766 års tryckfrihetsförordning
År 1766 infördes Förordning om skriv- och tryckfriheten, vilket blev Sveriges första tryckfrihetsförordning. Förordningen skulle enligt sin lydelse ge den fullkomliga trygghet som en grundlag medför och förordningen gavs därför grundlagsstatus. Sverige blev därigenom det första landet i Europa med grundlagsskydd för tryckfriheten.
Före 1766 års tryckfrihetsförordning fanns bestämmelser om att alla boktryckare i riket skulle vara sammanslutna i en boktryckar- societet under kanslikollegiets uppsikt och ledning. För att starta tryckeriverksamhet krävdes tillstånd och för att trycka och ge ut en skrift krävdes dessutom godkännande av den statligt utsedda censorn. Syftet med dessa regler var att upprätthålla en statlig censur och att tillförsäkra boktryckarna vissa privilegier.
105
Tidigare lagstiftningsarbete |
SOU 2020:45 |
Genom 1766 års tryckfrihetsförordning infördes flera av de prin- ciper som ligger till grund för det nu gällande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga systemet. Förordningen innehöll inte något allmänt censurförbud, men de censurbestämmelser som dittills gällt upphäv- des och censorsämbetet avskaffades. Offentlighetsprincipen och prin- cipen om att ingripande mot missbruk av tryckfriheten endast får göras i efterhand infördes. Undantag gjordes dock för förhandsgransk- ning av religiösa skrifter. I den nya förordningen infördes vidare en variant av exklusivitetsprincipen, dvs. principen att ingripanden på grund av missbruk av tryckfriheten inte får göras på annat sätt eller i andra fall än som anges i förordningen. Något ensamansvar för tryckfrihetsbrott infördes däremot inte men skriftens författare an- svarade i första hand. Boktryckaren kunde dock bli ansvarig om denne inte angav författarens namn på titelbladet eller inte kunde ange vem författaren var.
Utvecklingen fram till 1949 års tryckfrihetsförordning
Den starka tryckfrihet som Sverige fick genom 1766 års tryckfri- hetsförordning upprätthölls inte särskilt länge. Genom Gustav III:s statskupp 1772 var den första tiden av tryckfrihet förbi och 1774 infördes en ny tryckfrihetsförordning. Under denna tid gjordes en mängd inskränkningar av tryckfriheten och den s.k. indragningsmakten introducerades. Indragningsmakten gav hovkanslern och i sista hand Kungl. Maj:t möjligheter att hindra vidare utgivning av en periodisk skrift, således en betydande inskränkning av tryckfriheten.
Efter mordet på Gustav III 1792 vidtogs ytterligare åtgärder som begränsade tryckfriheten, bl.a. infördes censur för alla politiska skrifter.
Efter 1809 års statsvälvning intog frågan om tryckfriheten en fram- trädande plats i lagstiftningsarbetet. I 1809 års regeringsform inför- des ett principiellt stadgande som återgav tryckfrihetsförordningen dess grundlagsstatus och 1766 års principer återupplivades. Innehållet i stadgandet finns i dag i redigerat skick i den inledande ändamåls- paragrafen i 1 kap. 1 § TF.
Redan 1812 infördes dock återigen en ny och mer restriktiv tryck- frihetsförordning. Denna innefattade bl.a. en bestämmelse om krav på tillståndsbevis för att ge ut periodisk skrift och indragningsmak- ten infördes på nytt.
106
SOU 2020:45 |
Tidigare lagstiftningsarbete |
1812 års tryckfrihetsförordning kom att gälla ända fram till att den nu gällande 1949 års tryckfrihetsförordning började tillämpas. Flera ändringar gjordes dock under åren. Bland annat infördes jury- institutionen 1815 och 1844 avskaffades indragningsmakten. År 1876 lyftes bestämmelserna om den litterära äganderätten (upphovsrätten) ut ur tryckfrihetsförordningen. En rad förändringar gjordes 1937 bl.a. avseende juryinstitutet och även avseende offentlighetsprincipen, genom att det mesta av sekretessregleringen bröts ut och fördes in i vanlig lag.
Under andra världskriget inskränktes tryckfriheten, bl.a. genom att föråldrade regler om konfiskation började tillämpas igen och att en ny ansvarsordning med ökat ansvar för tryckare infördes. Vidare infördes det ett transportförbud för skrifter vilkas innehåll kunde skada förhållandet till främmande makt. En inskränkning av censur- förbudet gjordes också, vilken innebar att riksdagen i vanlig lag kunde föreskriva om förhandsgranskning av tryckta skrifter och om förbud mot införsel av sådana skrifter till Sverige samt mot utgivning av periodisk skrift. Någon sådan lag stiftades dock inte.
6.31949 års tryckfrihetsförordning
1944 års tryckfrihetssakkunniga
År 1944 tillsattes en utredning för en fullständig översyn av tryck- frihetslagstiftningen. Utredningen (1944 års tryckfrihetssakkunniga) kom till som en reaktion på de hårda restriktioner som gällde för medierna under andra världskriget. Utredningen presenterade 1947 betänkandet Förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60). En proposition utarbetades på grundval av förslagen (prop. 1948:230) och den nya tryckfrihetsförordningen började tillämpas den 1 januari 1950.
Den nya grundlagen präglades av erfarenheterna från krigsåren och får anses ha inneburit en väsentligt förbättrad systematik och ett mera lättillgängligt regelverk. Inskränkningar som hade gjorts i tryck- friheten under andra världskriget och dessförinnan upphävdes. Den nya tryckfrihetsförordningen byggde på grundsatser som hade kom- mit till uttryck redan i 1766 års tryckfrihetsförordning och som ut- vecklats under tidens gång, bl.a. exklusivitetsprincipen, censurför- budet samt en särskild brottskatalog och rättegångsordning. Genom
107
Tidigare lagstiftningsarbete |
SOU 2020:45 |
1949 års tryckfrihetsförordning infördes principen om dubbel täck- ning och meddelarfriheten fick ett direkt grundlagsskydd.
Utvecklingen fram till yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst
Sedan tryckfrihetsförordningen trädde i kraft 1950 har utvecklingen av skyddet för yttrandefriheten främst rört grundlagsskyddets tillämp- ningsområde. Det formella skyddet har utvidgats till att omfatta även andra skrifter än sådana som har framställts i tryckpress och till att omfatta nya medier som bl.a. tv och vissa databasöverföringar.
Vad gäller det materiella tillämpningsområdet har detta begrän- sats vid flera tillfällen genom olika undantagsbestämmelser. Här kan t.ex. nämnas att all tillämpning av grundlagsskyddet har uteslutits när det gäller barnpornografiska bilder. Det har även införts flera s.k. delegationsbestämmelser som innebär att en fråga kan regleras i van- lig lag. Så har bl.a. skett avseende marknadsföring i vissa fall och i fråga om kreditupplysningsverksamhet.
År 1966 tillkom särskild lagstiftning för radio och tv, nämligen radiolagen och radioansvarighetslagen (1966:756). Lagarna byggde i väsentliga delar på de tryckfrihetsrättsliga principerna.
Regeringen tillsatte 1970 Massmedieutredningen, en parlamenta- risk kommitté med uppdrag att utreda frågan om en enhetlig regler- ing i grundlag av yttrandefriheten i massmedier. Utredningen förslog en ny massmediegrundlag som skulle omfatta såväl tryckta skrifter som radio, television och film. Utredningen föreslog även en särskild domstol för dessa medier, en yttrandefrihetsdomstol. Förslagen kritiserades och ledde inte till ny lagstiftning utan resulterade endast i mindre ändringar i tryckfrihetsförordningen. En av ändringarna var införandet av den s.k. stencilregeln, vilken innebar att grundlags- skyddet även skulle omfatta skrifter framställda genom t.ex. stenci- lering under förutsättning att det av skriften framgick vem som hade låtit mångfaldiga den samt var och när det hade skett. Som skäl för utvidgningen anfördes att tryckningen blivit så dyr att det för den enskilde medborgarens rätt att utnyttja grundlagens skydd var av stor betydelse att billigare framställningsmetoder kunde användas (prop. 1975/76:204 s. 90). En annan förändring var att grundlagsskyd- det byggdes ut med en särskild regel om anskaffarfrihet (a. prop. s.
108
SOU 2020:45 |
Tidigare lagstiftningsarbete |
6.4Yttrandefrihetsgrundlagen
Yttrandefrihetsutredningen
År 1977 tillsattes en ny parlamentarisk kommitté, Yttrandefrihets- utredningen, med uppdrag att utreda frågan om en ny yttrandefri- hetsgrundlag. I direktiven till utredningen angavs att den nya grund- lagsregleringen i princip borde omfatta alla de medier som kunde ha särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i Sverige. Utredningen föreslog i slutbetänkandet Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) en ny yttrandefrihetsgrundlag som skulle gälla parallellt med tryckfri- hetsförordningen. Den nya grundlagen skulle omfatta program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sceniska framställningar och utställningar. En förutsätt- ning för att de två sistnämnda kategorierna skulle omfattas var att det hade utsetts en ansvarig utgivare för verksamheten.
Yttrandefrihetsutredningen förslag genomfördes inte. I stället fort- satte beredningen av frågan om grundlagsskydd för nya medier i Regeringskansliet och först 1990 kunde ett förslag till en ny yttrande- frihetsgrundlag läggas fram (prop. 1990/91:64). Yttrandefrihetsgrund- lagen antogs av riksdagen och trädde i kraft den 1 januari 1992.
Yttrandefrihetsgrundlagens innehåll
När yttrandefrihetsgrundlagen trädde i kraft omfattades yttranden i ljudradio, television och vissa massmedieföretags databaser, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupp- tagningar. Sceniska framställningar och utställningar lämnades utan- för grundlagens tillämpningsområde eftersom regeringen ansåg att det fanns många svagheter med ett sådant system och att värdet av grundlagsskydd för sådana framställningar kunde ifrågasättas.
Den s.k. databasregeln gällde under förutsättning att databasen tillhandahölls allmänheten och att den mottagande inte kunde ändra innehållet i den. För sådana databaser gav regeln grundlagsskydd om verksamheten drevs av en sådan aktör som angavs i bestämmelsen, dvs. en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå. Databasregeln innebar att det blev möjligt för massmedie- företag att i yttrandefrihetsrättsligt skyddade former erbjuda allmän-
109
Tidigare lagstiftningsarbete |
SOU 2020:45 |
heten information också genom andra moderna medier än de som mera direkt liknade de traditionella radio- och
I samband med att yttrandefrihetsgrundlagen antogs infördes också en regel avseende nya medier i dåvarande 1 kap. 7 § TF (nuvarande 1 kap. 5 § TF), den s.k. bilageregeln.
Efter tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen har arbetet med att utreda grundlagsregleringen av yttrandefriheten fortsatt och kom- mittéer och utredningar har avlöst varandra. Redan 1994 tillsattes Mediekommittén och därefter Mediegrundlagsutredningen 1999. År 2003 tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen som 2008 ombildades till Yttrandefrihetskommittén. Därefter tillsattes Medie- grundlagskommittén år 2014. Samtliga utredningar har haft i upp- drag att utreda grundlagsskyddet i förhållande till den tekniska ut- veckling som skett sedan yttrandefrihetsgrundlagens ikraftträdande.
6.5Utredningar och kommittéer efter yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst
Mediekommittén
Mediekommittén tillsattes alltså 1994. Uppdraget var att bl.a. utreda behovet av ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i nya medie- former som används för att förmedla yttranden och annan informa- tion till allmänheten. I betänkandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) föreslog kommittén bl.a. att samlingstermen tek- niska upptagningar skulle införas i yttrandefrihetsgrundlagen och att särregleringen av ljudupptagningar skulle utgå. Vidare föreslogs att databasregeln skulle utvidgas till att gälla även andra aktörer än mass- medieföretag under förutsättning att utgivningsbevis hade sökts och utfärdats för verksamheten. Kommittén övervägde även frågan om en teknikoberoende grundlagsreglering men föreslog i stället föränd- ringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Regeringen ansåg inte att tiden var mogen för den utvidgning av databasregeln som kommittén föreslagit. Kommitténs förslag i fråga om tekniska upptagningar genomfördes dock. Detta innebar att grundlagens tillämpningsområde vidgades till att omfatta även upp-
110
SOU 2020:45 |
Tidigare lagstiftningsarbete |
tagningar med enbart text eller stillbilder (eller båda), att det klargjordes att grundlagen omfattade upptagningar med olika kombinationer av innehåll och att särbehandlingen av ljudupptagningar upphörde (se prop. 1997/98:43 och bet. 1997/98:KU19).
Mediegrundlagsutredningen
Mediegrundlagsutredningen var en parlamentarisk kommitté som tillsattes 1999, med uppdrag att bl.a. närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén lämnade i januari 2001 betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28). Även Mediegrundlagsutredningen kom till slutsatsen att kraven på teknik- oberoende kunde uppfyllas genom ändringar i den befintliga regler- ingen, dvs. i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
I enlighet med ett av Mediegrundlagsutredningens förslag utvid- gades databasregeln till att även omfatta print on
Vidare infördes det en möjlighet för andra än sådana massmedie- företag som nämns i databasregeln att få grundlagsskydd för data- basverksamhet genom ansökan om utgivningsbevis. Ett tillägg gjor- des även i dåvarande 1 kap. 6 § första stycket YGL (nuvarande 1 kap.
3§ andra stycket YGL) för att klargöra att direktsändningar via internet och uppspelningar via internet som startar på tider som sändaren bestämmer omfattas av regeln och alltså inte faller under databas- regeln (den s.k. webbsändningsregeln). Grundlagsändringarna trädde i kraft den 1 januari 2003.
Tryck- och yttrandefrihetsberedningen
I april 2003 tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, en stå- ende beredning som gavs uppdraget att bl.a. följa teknikutvecklingen och föreslå förändringar av tryckfrihetsförordningen och yttrande-
111
Tidigare lagstiftningsarbete |
SOU 2020:45 |
frihetsgrundlagen. Beredningen skulle bl.a. överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen i längden var möjligt att bibehålla en teknikberoende grundlagsreglering eller om det på sikt fanns anledning att slå ihop tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen till en enda grundlag.
Beredningen lämnade i december 2004 delbetänkandet Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114) som främst hand- lade om internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen och vissa processuella frågor. I betänkandet lämnades också förslag till juster- ing av webbsändningsregelns lydelse. Förslaget syftade i den delen till att klargöra att det som faller in under regeln är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar, som består av direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer. Vidare skulle klargöras att s.k. omodererade chattsidor, dvs. webbplatser där läsarna kan skriva inlägg som inte kontrolleras före publicering, faller utanför databas- regeln. Skälet till det sistnämnda var att det inte ansågs rimligt att ensamansvaret skulle gälla för innehåll som den ansvarige inte kan påverka.
Förslagen ledde inte till lagstiftning då men frågan behandlades senare vidare av Yttrandefrihetskommittén.
Beredningen lämnade i november 2006 även debattbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). Genom betänkandet ville beredningen främst ge underlag för en bred diskussion om ett teknikoberoende grundlagsskydd och några kon- kreta förslag till lagändringar lämnades inte.
Yttrandefrihetskommittén
I maj 2008 ombildades Tryck- och yttrandefrihetsberedningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté som antog namnet Yttrande- frihetskommittén.
Yttrandefrihetskommitténs direktiv omfattade ett stort antal frågor där huvuduppgiften var att försöka hitta en ny teknikobero- ende regleringsmodell inom ramen för de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Om kommittén skulle komma fram till att det inte var möjligt att hitta en ny teknikoberoende regler- ingsmodell som gav ett tillräckligt starkt skydd var uppdraget att göra
112
SOU 2020:45 |
Tidigare lagstiftningsarbete |
en allmän översyn av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Syftet med denna översyn skulle vara att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt.
Yttrandefrihetskommittén presenterade två delbetänkanden och ett slutbetänkande.
Det första delbetänkandet, Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14), låg till grund för regeringens proposition 2009/10:81 och ledde fram till ett antal ändringar av grundlagarna som trädde i kraft den 1 januari 2011. Dessa ändringar innebar bl.a. att grundlagsskyddet enligt yttrandefrihets- grundlagen utvidgades till att omfatta s.k. digital bio och annan offent- lig uppspelning ur databaser, att det gavs möjlighet att i lag ställa krav på viss anpassning av
I det andra delbetänkandet, Ny yttrandefrihetsgrundlag? Yttrande- frihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68), presen- terades tre möjliga regleringsmodeller för en ny yttrandefrihetsgrund- lag. Dessa benämndes ansvarsmodellen, verksamhetsmodellen och ändamålsmodellen.
Yttrandefrihetskommittén lämnade sitt slutbetänkande, En över- syn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55), i augusti 2012. Kommittén hade utarbetat ett förslag till en ny och mer teknik- oberoende grundlag, men kom i sitt slutbetänkande fram till att ytt- randefriheten bäst stärks och utvecklas genom att tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen förbättras. Ordföranden reserverade sig dock mot kommitténs bedömning och presenterade ett förslag till en ny mer teknikoberoende grundlag.
Kommittén föreslog i betänkandet bl.a. redaktionella och språkliga förändringar av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen i syfte att göra dem så tydliga och lättillämpade som möjligt.
113
Tidigare lagstiftningsarbete |
SOU 2020:45 |
I vissa fall föreslogs att bestämmelser skulle flyttas från grundlagarna till vanlig lag. I materiellt hänseende föreslogs bl.a. vissa förändringar i databasregeln och en ny bestämmelse om internationellt rättsligt bistånd. Dessa förslag ledde dock inte till lagstiftning.
Betänkandet låg emellertid till grund för vissa lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2015. Det handlade bl.a. om att krav på särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning togs bort så att allmän åklagare och Justitiekanslern i högre grad skulle kunna bistå enskilda som t.ex. har utsatts för förtal på internet. Det var också bl.a. fråga om att införa en viss möjlighet för målsä- gande att slippa att betala rättegångskostnader i tryck- och yttrande- frihetsmål, även om han eller hon förlorar målet (prop. 2013/14:47).
Mediegrundlagskommittén
År 2014 tillsatte regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, som antog namnet Mediegrundlagskommittén. Kommittén hade till uppdrag dels att utreda vissa materiella frågor, dels att se över grund- lagarnas språk och struktur.
Språk och struktur
I sitt betänkande Ändrade mediegrundlagar (SOU 2016:58) föreslog kommittén genomgripande språkliga och redaktionella ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i syfte att underlätta förståelsen och tillämpningen av dessa. Förslagen inne- bar, förutom en modernisering av språket, bl.a. att längre paragrafer delades upp i flera och att en del paragrafer flyttades till andra ställen i grundlagarna där de ansågs passa in bättre systematiskt. Ett stort antal paragrafer fick en ny beteckning och en ny lydelse. Några be- stämmelser flyttades till tillämpningslagen.
Preskriptionsregler och ansvar för innehållet i databaser
Kommittén föreslog också vissa bestämmelser som reglerar grund- lagsskyddet för publiceringar på internet. Bland annat föreslogs ett klargörande av det förhållandet att viss information i en databas, t.ex.
114
SOU 2020:45 |
Tidigare lagstiftningsarbete |
användarkommentarer, har tillförts av någon annan än den som driver verksamheten inte utesluter grundlagsskydd för sådana delar av data- basen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten.
Även en ny s.k. bilageregel i tryckfrihetsförordningen föreslogs. Innebörden var att innehåll i bl.a. ljud- och
Kommittén föreslog vidare en ordning som ger en utgivare möj- lighet att undgå ansvar för yttrandefrihetsbrott för yttranden i en databas som publicerats för mer än ett år sedan. Om utgivaren, efter en underrättelse av Justitiekanslern eller en målsägande om att en databas innehåller sådant äldre material som innefattar yttrandefri- hetsbrott, tar bort materialet inom två veckor kan ansvar inte utkrä- vas. Bakgrunden till förslaget var ett ifrågasättande av att utgivaren ansvarade för allt innehåll på t.ex. en dagstidnings webbplats, alltså även för innehåll som publicerats efter beslut av en tidigare utgivare.
Personlig integritet, produktinformation och neutrala tobaksförpackningar
Kommittén föreslog även delegationsbestämmelser som medger be- stämmelser i vanlig lag om förbud mot offentliggörande av vissa per- sonuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär – t.ex. uppgifter om lagöverträdelser, etniskt ursprung och hälsa – när det är fråga om vissa typer av uppgiftssamlingar och när det med hänsyn till verksam- heten och de former under vilka uppgiftssamlingen tillhandahålls finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet.
I betänkandet föreslogs även att det skulle bli möjligt att i lag föreskriva om krav på att införa och på visst sätt utforma varnings- text, innehållsdeklaration eller annan liknande produktinformation.
Vad gällde frågan om krav på neutrala tobaksförpackningar kon- staterade kommittén att ett sådant krav kan komma i konflikt med tryckfrihetsrättsliga principer om etableringsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder. Kommittén lämnade ett förslag på hur en grund- lagsbestämmelse skulle kunna utformas för att möjliggöra en regler- ing i vanlig lag. Kommittén tog dock inte ställning till om någon sådan bestämmelse skulle införas.
115
Tidigare lagstiftningsarbete |
SOU 2020:45 |
Internationell rättslig hjälp samt tillgänglighet och främjande av europeiska produktioner
Vidare föreslog kommittén att det under vissa förutsättningar skulle vara möjligt att lämna internationellt rättsligt bistånd i straffrättsliga och civilrättsliga ärenden.
Kommittén föreslog också att samma krav som kan ställas på den som sänder program i tv att göra programmen tillgängliga för per- soner med funktionsnedsättning skulle kunna ställas på den som till- handahåller s.k.
2018 års grundlagsändringar
Kommitténs förslag har lett till lagstiftning som trätt i kraft den 1 januari 2019. Riksdagen antog dock inte förslaget om förbud mot offentliggörande av vissa personuppgifter, i den del det avsåg uppgifter om lagöverträdelser genom brott och liknande (prop. 2017:18/49 och bet. 2017/18:KU16). Regeringen lämnade inte något förslag rörande neutrala tobaksförpackningar.
116
7 Utvecklingen på medieområdet
7.1Inledning
Förändringen av mediemarknaden och mediekonsumtionen pågår kontinuerligt. Det är framför allt digitaliseringen och globaliseringen som ligger bakom förändringarna.
Nyheter, information och underhållning som tidigare bara var tillgänglig i tryckt form eller sändes på förbestämda tider finns nu- mera tillgänglig och uppdaterad dygnet runt. Kostnaden för att sprida information till en stor målgrupp är låg och enskilda personer kan delta i debatten på ett helt annat sätt än tidigare. Tillgången till s.k. smarta mobiltelefoner och surfplattor innebär också en möjlighet att både konsumera och producera medieinnehåll i princip oberoende av var man befinner sig. Konsumtion, men även produktion, blir alltså allt mindre bestämd till tid och rum.
Digitaliseringen har medfört att konsumtionen av traditionell tv, radio och tryckta dagstidningar minskar, medan en allt större del av mediekonsumtionen sker över internet. Det innebär att det tillkom- mer nya internetbaserade aktörer på mediemarknaden men även att de traditionella medieaktörerna i allt högre grad publicerar digitalt. Samma medieinnehåll sprids ofta på flera plattformar. När olika medier och deras användningsområden slås samman brukar man tala om medie- konvergens. Exempelvis kan samma artikel publiceras både i en tryckt tidning, på tidningsföretagets webbplats, i en app och på tidningsföre- tagets ytor i sociala medier. Artikeln kan sedan enkelt spridas vidare på andra webbplatser och i sociala medier.
Gränserna mellan olika medieformer blir också mer diffusa. Det kan vara fråga om att tidningsföretag sänder tv på sina webbplatser eller att
117
Utvecklingen på medieområdet |
SOU 2020:45 |
Det kan också handla om hur medierna konsumeras. Det är nu- mera möjligt t.ex. att titta på tv på sin dator, att surfa på sin smarta tv och att se strömmad film på mobiltelefonen.
I detta kapitel ges en översiktlig redogörelse för vissa delar av den medieutveckling som har skett i Sverige på senare år samt hur medie- konsumtionen och mediemarknaden ser ut i dag. Den statistik som redovisas är om inget annat anges hämtad från Internetstiftelsen i Sveriges rapport Svenskarna och internet 2019 (Svenskarna och inter- net), Mediebarometern 2019 från Nordicom (Mediebarometern) och Myndigheten för press, radio och tv:s rapport Medieutveckling 2019 Mediekonsumtion (Mediekonsumtion).
Rapporten Svenskarna och internet bygger på en återkommande undersökning av svenska folkets internetvanor och kartlägger inter- netanvändningens utveckling och förändring hos den svenska befolk- ningen (12 år och uppåt, utan övre gräns).
Mediebarometern är en räckviddsundersökning som belyser hur stor andel av den svenska befolkningen mellan 9 och 79 år som en genomsnittlig dag tar del av medier på olika plattformar.
Rapporten Mediekonsumtion från Myndigheten för press, radio och tv är liksom som Mediebarometern årligt återkommande och en del av myndighetens uppdrag att bevaka och följa medieutvecklingen i Sverige. Myndigheten använder sig av statistik från olika källor, bl.a. Mediebarometern och årsrapporter över
Myndigheten för press, radio och tv har också gett ut ytterligare rapporter i serien Medieutvecklingen 2019: Medieekonomi, Medie- politik och Mediemångfald.
7.2Internet och tekniken
I mitten av
118
SOU 2020:45 |
Utvecklingen på medieområdet |
över 75 år ökat markant, vilket antas bero på att fler i denna grupp än tidigare hann bli vana internetanvändare på sina arbetsplatser. Internetanvändandet har också ökat i de lägsta åldrarna. I dag använ- der 80 procent av förskolebarnen internet. Framför allt tittar de på tv eller film i föräldrarnas mobiltelefon eller surfplatta, men de an- vänder också pedagogiska program och olika spel (Barnen och internet 2019, rapport från Internetstiftelsen i Sverige, sammanfattningen).
Bland dem som inte använder internet dagligen eller inte använ- der internet över huvud taget är äldre personer överrepresenterade. I denna grupp är det också fler som bor på landsbygden, som enbart har grundskoleutbildning eller som har låg hushållsinkomst. Den vanligaste orsaken till att inte använda internet är att man inte ser det som användbart eller intressant. Ett annat vanligt skäl är att man inte kan använda internet eller tycker att det är för krångligt.
Den största förändringen i internetvanorna beror på introduk- tionen av de smarta mobiltelefonerna. Utvecklingen för smarta tele- foner har varit explosionsartad. År 2010 hade endast 14 procent till- gång till en smart telefon och i dag har 94 procent en sådan. Numera ökar inte användningen av smarta telefoner i samma takt som tidi- gare, men telefonerna har helt förändrat våra digitala vanor. I alla åldersgrupper utom bland de allra äldsta är det numera fler som an- vänder mobiltelefon än dator vid det dagliga internetnyttjandet.
För surfplattor har utvecklingen inte varit fullt lika snabb och i dag är det 64 procent som använder en surfpatta. Användandet av surfplatta har minskat något det senaste året och är högst i ålders- gruppen
En faktor som är av stor betydelse för digitaliseringen är tillgången till en säker och snabb uppkoppling. De flesta internetanvändare kopplar upp sig från hemmet och regeringens mål är att 95 procent av befolkningen ska ha tillgång till en uppkopplingshastighet om 100 Mbit/sekund senast 2020. Det finns dock fortfarande platser som har begränsad eller ingen uppkoppling.
Utbyggnaden av fibernät fortsätter emellertid, numera med högst takt på landsbygden. Befolkningen på landsbygden är nu nästan ikapp städerna vad gäller tillgång till internet via fiber. I genomsnitt är det 57 procent av befolkningen som i dag har tillgång via fiber, vilket är en dubblering sedan 2015. Under samma tid har även tillgången till mobilt bredband nära nog fördubblats. Det är dock färre och färre som tar emot internet via ADSL eller
119
Utvecklingen på medieområdet |
SOU 2020:45 |
7.3Mediekonsumtionen
Allmänt om mediekonsumtionen
I genomsnitt lägger Sveriges befolkning omkring sex timmar på medier en vanlig dag. Av den tiden utgörs cirka två timmar av rörlig bild och ytterligare cirka två timmar av ljudmedier. Drygt en timme ägnas åt textmedier medan knappt en timme ägnas åt sociala medier.
De åldersgrupper som avviker mest från genomsnittstiden är de yngsta grupperna. Den grupp som ägnar mest tid per dag åt medie- konsumtion, nästan åtta timmar, är gruppen
Även om den totala mediekonsumtionen är ganska stabil över tid har den tid som vi lägger på olika medier en vanlig dag förändrats. Allt mer mediekonsumtion sker digitalt. De medier som tidsmässigt har ökat mest är traditionella medier på digitala plattformar. Använd- ningstiden för deras traditionella plattformar har på motsvarande sätt minskat.
Den faktor som främst särskiljer traditionell mediekonsumtion från digital är ålder. De som är födda på 1990- och
En annan trend är att antalet abonnemangstjänster på marknaden ökar. Det blir allt vanligare att ha ett eller flera abonnemang på t.ex. musik eller film. År 2018 var det första året som det var fler internet- användare som betalade för ett abonnemang på film/tv/video än för en tidningsprenumeration. Även prenumerationerna på musiktjäns- ter översteg i antal tidningsprenumerationerna. I dag har 63 procent tillgång till ett abonnemang på en strömningstjänst för tv och lika många har tillgång till en strömningstjänst för musik eller podcast/ podradio. Skillnaden är dock stor mellan yngre och äldre. Fram- för allt är det pensionärer som betalar för en tidningsprenumeration medan yngre åldersgrupper i betydligt högre grad betalar för musik- tjänster och abonnemang på film.
Fler abonnemang innebär att hushållens utgifter för medier har ökat. Utgiftsökningen har dock stannat av och uppgår nu till cirka 20 000 kronor per hushåll och år. De största utgifterna är kostnaderna
120
SOU 2020:45 |
Utvecklingen på medieområdet |
för bredbandsuppkoppling och mobilabonnemang, därefter kom- mer utgifter för rörlig bild, inklusive
Utvecklingen för olika medieslag
Dagstidningar
Den tryckta tidningen är den traditionella medieform som har på- verkats mest av de nya medievanorna. Läsningen av papperstidningar har minskat i många år. År 2002 läste 80 procent av befolkningen en dagstidning tryckt på papper en vanlig dag. I dag är den siffran 31 pro- cent. En del av minskningen kompenseras i och för sig av att det digitala läsandet har ökat. Minskningen av dagstidningsläsandet är dock även med beaktande av detta markant. Framför allt är det yngre personer som har valt bort dagstidningen medan pensionärernas dags- tidningsläsande fortfarande är högt.
Det minskade läsandet återspeglas också i att antalet prenumera- tioner på morgontidningar har sjunkit. Trenden verkar dock numera ha avstannat, vilket beror på att ökningen av digitala prenumeratio- ner i viss mån kompenserar för minskningen av prenumerationer på papperstidningar. I dag har knappt hälften av befolkningen i åldern
Till skillnad från morgontidningarna har den ökade digitala läs- ningen av kvällstidningar kompenserat för att läsningen av tryckta kvällstidningar har minskat. Tidningsföretag som Aftonbladet och Expressen har också i en ökad grad satsat på rörlig bild på sina webb- platser. Läsningen av kvällstidningar är mer jämnt fördelad mellan åldersgrupperna än vad beträffar morgontidningarna. Det är bara de yngsta åldersgrupperna som sticker ut med ett lägre antal läsande.
121
Utvecklingen på medieområdet |
SOU 2020:45 |
De som läser en morgon- eller kvällstidning ägnar detta cirka
50 minuter per dag, varav i genomsnitt 20 minuter avser digital läs- ning och 30 minuter avser läsning av en papperstidning.
Tidskrifter
Tidskriftsläsandet har också minskat. I statistiken skiljer man på
Böcker
Tryckta böcker är den enda medieform vars användning har varit relativt konstant över tid. Även om läsning och lyssnande på digitala böcker har ökat har alltså inte läsandet av tryckta böcker minskat i någon större omfattning. En genomsnittlig dag läser 34 procent av befolkningen
Även om läsandet av tryckta böcker håller i sig har konsumtionen av digitala böcker stigit markant på senare år. Mellan 2016 och 2019 för- dubblades konsumtionen av digitala böcker. I åldersgruppen
Försäljningen av digitala böcker sker främst via digitala abonne- mangstjänster. Övrig försäljning, av enstaka exemplar, kan ske via internetbokhandeln. Digitala böcker kan även lånas på bibliotek. Under 2019 ökade den totala bokförsäljningen med 4,9 procent räk-
122
SOU 2020:45 |
Utvecklingen på medieområdet |
nat i antal böcker. Förklaringen till ökningen är en starkt ökande försäljning i digitala abonnemangstjänster. Försäljningen i fysisk butiksmiljö minskar dock, liksom försäljningen av tryckta böcker (Bokförsäljningsstatistiken, helåret 2019, Svenska bokhandlareföre- ningen och Svenska förläggareföreningen, s. 7).
Rörlig bild
Den totala användningen av rörlig bild på tv eller annan skärm är relativt stabil över tid. Däremot har plattformarna för
Den abonnemangsfria tjänst som har högst daglig räckvidd i be- folkningen
Ljudmedier (utom ljudböcker)
Det totala radiolyssnandet har gått ner över tid och framför allt är det de yngre som väljer bort radiolyssnandet. Förskjutningen från analog radio till digitalt lyssnande sker inte på motsvarande sätt som för
123
Utvecklingen på medieområdet |
SOU 2020:45 |
Lyssnandet på podcast/podradio innefattande både program som producerats av oberoende producenter och av traditionella radio- företag (t.ex. SR), har ökat signifikant på senare år. Sedan 2015 har lyssnandet nästan fördubblats och i dag lyssnar 55 procent av befolk- ningen (12 år och uppåt) på podcast/podradio någon gång ibland. De som lyssnar mest frekvent finns i åldersgruppen
En stor förändring de senaste tio åren är hur musik konsumeras.
Idag har 63 procent av befolkningen
Sociala medier
Användningen av sociala medier har ökat stort de senaste tio åren och i dag använder 79 procent i åldrarna
Användningen av sociala medier ökar dock inte lika snabbt som tidigare. I och för sig ökar användningen av Facebook fortfarande bland äldre personer men den minskar samtidigt bland yngre. Det syns också en tydlig minskning av andelen användare som skriver och lägger upp egna inlägg och delar andras inlägg. Facebook är dock fortfarande större än andra sociala medier. Det är 61 procent av be- folkningen som använder Facebook en genomsnittlig dag. Bland barn och ungdomar är det dock Snapchat och Instagram som dominerar. Twitter och Linkedin används i betydligt mindre omfattning på dag- lig basis.
Sociala medier används framför allt för att följa vänner och familj och för underhållning. Konsumenterna är också producenter och vem som helst kan lägga ut bilder eller filmer, som andra kan ta del av och sprida. Sociala medier har också, framför allt bland de yngre, blivit en nyhetskälla och t.ex. använder 28 procent en genomsnittlig dag Facebook för nyheter och information, även om det kan noteras att många av nyheterna har sitt ursprung i traditionella medier.
124
SOU 2020:45 |
Utvecklingen på medieområdet |
7.4Mediemarknaden
De traditionella medieföretagens ställning och villkor har i hög grad påverkats av teknikutvecklingen. Public
Islutet av
Numera finns det ett stort antal aktörer som erbjuder ett brett utbud av radio- och
Den svenska mediemarknaden präglas av en ökad ägarkoncentra- tion. Flera av landets ledande mediekoncerner har i dag verksamhet inom flera olika medieformer och förmedlar medieinnehåll via en rad olika plattformar. Den kommersiella
Övergången till mediekonsumtion över internet och
På musikmarknaden utmärker sig Spotify som i dag är Sveriges största medieföretag i fråga om omsättning (Medieekonomi, s. 14). Spotify tillhandahåller både musik och podcast/podradio. Den ut-
125
Utvecklingen på medieområdet |
SOU 2020:45 |
ländska konkurrensen är dock stor, på
Över huvud taget har globaliseringen en påtaglig inverkan på medie- marknaden. Facebook och Google är jättar i detta sammanhang. De påverkar inte bara annonsmarknaden utan även medievanor och affärs- modeller. I både USA och Europa förs debatt om hur Facebook och Googles marknadspåverkan skulle kunna regleras i t.ex. skatte- och konkurrensfrågor samt hur den användargenererade datan används. I Europa har dataskyddsförordningen (GDPR), upphovsrättsdirek- tivet och det nya
Globaliseringen påverkar även på andra sätt det svenska medie- landskapet, bl.a. genom att ett stort antal film- och
Trots ökad konkurrens klarar sig dock den svenska tv- och radio- branschen överlag relativt bra. Dagspressen har däremot drabbats hårt. Under 2018 minskade försäljningen med 6,1 procent och under de senaste tio åren har branschen förlorat cirka en tredjedel av sina intäkter. Den största förklaringen till de sjunkande intäkterna är en minskande annonsförsäljning. Även om svenska annonsörer köper reklamutrymme i större omfattning än tidigare förflyttas reklam- investeringarna från traditionella medieslag till internetbaserade re- klamkanaler och i dag går ungefär hälften av investeringarna till digi- tal marknadsföring. Konkurrensen är emellertid hård på den digitala marknaden och en allt större andel av reklamförsäljningen kan hän- föras till sökordsannonsering och reklam i sociala medier. Det här är marknadssegment som i mycket hög grad kontrolleras av Google och Facebook. Uppskattningsvis tillfaller ungefär en tredjedel av den totala reklamförsäljningen i Sverige något av de globala teknikföre- tagen (Medieekonomi, s.
Tidningsbranschen har hanterat denna situation genom struktu- rella förändringar med nedläggningar, samgåenden, samarbeten, kon- cernbildningar och stora neddragningar, inte minst redaktionellt. Antalet journalister har minskat och lokalredaktioner har lagts ner. Sedan 2013 har det också blivit allt vanligare att innehåll läggs bakom betalväggar och att olika digitala abonnemang införs (Medieekonomi, s. 39 och Mediemångfald, s. 19).
126
SOU 2020:45 |
Utvecklingen på medieområdet |
7.5Nyhetsförmedling och demokrati
Ur ett demokratiskt perspektiv har naturligtvis medieutvecklingen stor betydelse eftersom det framför allt är via medierna som vi tar del av nyheter och annan samhällsinformation (se t.ex. Strömbäck, Demo- kratin och det förändrade medielandskapet, 2015, s. 42).
Som har framgått är det tydligt att utvecklingen går mot allt mer digital konsumtion av medier. Det finns inte anledning att tro att denna utveckling kommer att stanna av, särskilt med hänsyn till hur konsumtionen ser ut bland de yngre åldersgrupperna. Internetanvänd- ningen har krupit neråt i åldrarna, nästan alla tonåringar har en smart mobiltelefon och en stor de av de ungas liv levs på internet. För de yngre generationerna är det naturligt att all information och under- hållning finns tillgänglig dygnet runt i mobiltelefonen medan det för de äldre, som är uppvuxna i en annan tid, fortfarande är naturligt att söka information och ta del av underhållning på mer traditionella vis. Även de äldres konsumtion av digitala medier ökar dock (Medie- mångfald, s. 17 samt Svenskarna och internet, s. 13).
Det förhållandet att medier allt mer konsumeras och produceras digitalt kan förstås vara ett demokratiskt problem såtillvida att en del av befolkningen faktiskt inte använder internet över huvud taget och att det fortfarande kan finnas områden där internetkapaciteten är för låg för att t.ex. ta emot rörlig bild som kräver höghastighetsupp- koppling (se SOU 2015:94 s.
För dem som är internetanvändare med en god uppkoppling innebär dock digitaliseringen och globaliseringen ett enormt till- gängligt utbud av information och underhållning. Eftersom tiden för medieanvändning inte ökat nämnvärt över tid innebär detta att den enskilde i mycket högre grad kan – och måste – välja vad han eller hon vill ta del av (Mediemångfald, s. 22.) Det har diskuterats om detta i ökad grad leder till att människor söker sig till källor som bekräftar de åsikter de själva redan har i olika samhällsfrågor – och därmed inte tar del av olika synvinklar (se t.ex. Weibull m.fl., Det svenska medie- landskapet: traditionella och sociala medier i samspel, 2018, s. 189).
Åandra sidan innebär digitaliseringen ökade möjligheter att på ett enkelt sätt just ta del av olika åsikter, nyheter och information samt att själv delta i samhällsdebatten, t.ex. genom att kommentera artiklar, starta en egen blogg eller
127
Utvecklingen på medieområdet |
SOU 2020:45 |
en diskussion i den lokala
För den svenska mediemarknaden innebär globaliseringen en ökad konkurrens, både om konsumenter och annonsörer. Det kan vara svårt för ett lokaltidningsföretag att få tillräckliga annonsintäk- ter och/eller tillräckligt många prenumeranter för att driva verksam- heten vidare. Det kan även vara svårt för större medieföretag att bedriva lokaljournalistik. Följden kan bli s.k. vita fläckar där någon egentlig mediabevakning inte finns. Även om medborgarinitiativ kan bidra till att sprida lokal information, t.ex. genom sociala medier, riskerar det bli en demokratisk förlust när lokaljournalistiken uteblir (se t.ex. SOU 2016:5 s. 109 och 110 samt Mediemångfald, s. 19).
Trots alla förändringar på mediemarknaden är det fortfarande SVT och morgontidningarna som är de största nyhetsförmedlarna. Det är 46 procent respektive 31 procent av befolkningen mellan 9 och 79 år som tar del av nyheter från dessa plattformar en genom- snittlig dag. Därefter följer i storleksordning SR, TV4, Facebook och kvällstidningar följda av andra sociala medier och YouTube. Föga förvånande är det fler äldre som tillgodogör sig nyheterna via SVT, SR och morgontidningarna medan unga i mycket högre grad än äldre använder sig av sociala medier och YouTube för att konsumera nyheter. Valet av plattform förklaras således i stor utsträckning av individens ålder. Även om det alltid har funnits större eller mindre skillnader mellan yngre och äldres nyhetsvanor, är det tydligt att det nu finns en markant generationsklyfta (Myndigheten för press, radio och tv, Medieutveckling 2018, Nyhetsvanor, s. 17).
Exakt hur mediemarknaden och mediekonsumtionen kommer att se ut framöver går det dock förstås inte att säga. Det är emellertid rimligt att anta att utvecklingen mot digitala medier och digital nyhets- konsumtion kommer att fortsätta, men hur fort utvecklingen kom- mer att gå är det svårt att sia om (Mediemångfald, s. 5).
128
II.TRYCKFRIHETS- FÖRORDNINGENS OCH
YTTRANDEFRIHETS-
GRUNDLAGENS
TILLÄMPNINGSOMRÅDEN
8Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit
8.1Uppdraget
Yttrandefrihetsgrundlagen gäller för program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige. Enligt praxis från Högsta domstolen kan programverksamhet som bedrivs i utlandet och som förmedlas hit via satellit inte anses utgå från Sverige. Avgörande för om programverksamheten bedrivs i Sverige eller i utlandet bör enligt Högsta domstolen vara var bestämmandet av programinnehållet ut- övas vid sändningen och inte var ett program faktiskt kommer till eller hur den tekniska transporten sker (NJA 2002 s. 314).
En konsekvens av att en sändning anses utgå från utlandet är att endast vissa av yttrandefrihetsgrundlagens regler kan bli tillämpliga på sändningen. Bland annat tillämpas inte yttrandefrihetsgrundlagens regler om ensamansvar på innehållet i sådana sändningar. En talan om ansvar för förtalsbrott eller andra yttrandefrihetsbrott kan där- med inte riktas mot en utgivare med stöd av yttrandefrihetsgrund- lagens bestämmelser.
Även om reglerna om ensamansvar inte gäller för dessa sändningar kan en person som medverkar i ett sådant program omfattas av ytt- randefrihetsgrundlagens regler om meddelarfrihet (11 kap. YGL och NJA 2005 s. 884).
Den sammantagna innebörden av yttrandefrihetsgrundlagens regler och Högsta domstolens praxis är att den situationen kan uppstå att en person som i egenskap av meddelare fäller ett yttrande som utgör brott inte kan hållas personligen ansvarig i en svensk domstol för sitt yttrande och att en talan med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen inte heller kan riktas mot någon utgivare här i landet.
131
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
Europadomstolen har i målet Arlewin mot Sverige (dom den 1 mars 2016) prövat en sådan situation och funnit att Sverige brutit mot artikel 6.1 i Europakonventionen om rätten till en effektiv domstols- prövning.
Mot bakgrund av denna dom och regleringens utformning ska kommittén enligt direktiven analysera hur yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för utkrävande av ansvar vid sändningar som sänds via satellit och som utgår från utlandet förhåller sig till artikel 6.1 i Europakon- ventionen. Kommittén ska vidare överväga om yttrandefrihetsgrund- lagens regler om var sändningar utgår ifrån går att upprätthålla eller om ändringar av grundlag eller annan lag krävs för att Sverige ska kunna uppfylla Europakonventionens krav på rätten till domstols- prövning när det gäller förtal och andra yttrandefrihetsbrott i sänd- ningar som sänds via satellit och som utgår från utlandet.
8.2Yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpningsområde
För att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ska vara tillämpliga krävs, förutom att ett yttrande omfattas av grund- lagarnas formella och materiella tillämpningsområde, att det också faller under deras territoriella tillämpningsområde.
Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för yttranden i tryckta skrifter och tekniska upptagningar som både framställs och sprids i Sverige. Det gäller även för program och data- basöverföringar som utgår från Sverige.
Grundlagarna omfattar dock inte enbart de medier som har en uppenbar anknytning till Sverige. Även massmedier som inte alls, eller bara i begränsad utsträckning når den svenska allmänheten kan i vissa avseenden omfattas av grundlagarnas skydd.
Reglerna om det territoriella tillämpningsområdet finns främst i
13 kap. TF och 11 kap. YGL och innebär, något förenklat, att det även i fråga om medier som inte ges ut i Sverige eller utgår härifrån, gäller ett skydd för den framställning som eventuellt sker här. Det är främst förbuden mot censur och hindrande åtgärder och en något inskränkt meddelar- och anskaffarfrihet som är tillämpliga.
132
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
8.2.1Satellitsändningar
I 1 kap. 3 § första stycket YGL anges att yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmän- heten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I tredje stycket sägs att det som föreskrivs om program i yttrandefrihets- grundlagen även gäller för program som förmedlas genom satellit- sändning som utgår från Sverige. Det som avses är alltså satellitsänd tv där signalen skickas via en satellit och tas emot med en parabol- antenn. Parabolantennen kan användas av ett hushåll eller delas av flera. Satellitsändningar kan också fångas upp och vidaresändas i kabelnätet eller i marknätet, dvs. via en radiomast med utnyttjande av frekvenser i etern (radiospektrum).
Bakgrunden till regleringen i bestämmelsens tredje stycke är att satellitsändningar inte anses riktade till allmänheten utan till satelli- ten. De omfattas alltså inte av det första stycket. Om sändningarna är avsedda att slutligt tas emot av allmänheten har det dock ansetts att de i yttrandefrihetsrättsligt hänseende ska behandlas på samma sätt som andra sändningar. Enligt tredje stycket gäller alltså det som föreskrivs om program i yttrandefrihetsgrundlagen även för program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige. Detta gäller oavsett om programmen är avsedda för den svenska allmän- heten eller ska tas emot på annat håll. För upplänkar som är ”svenska” i den i grundlagen avsedda bemärkelsen blir alltså yttrandefrihets- grundlagen som huvudregel tillämplig oavsett om sändningen riktar sig till en svensk publik eller till publik i utlandet.
Högsta domstolen tog i rättsfallet NJA 2002 s. 314 ställning till yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet på programmet Efterlyst i TV3. Programmet producerades av Strix Television Sverige AB för TV3 Broadcasting Group Limited med säte i London. Två personer som var anställda i Strixbolaget medverkade i programmet som pro- gramledare. En person väckte talan mot programledarna och Strix- bolaget och hävdade att programledarna hade uttalat sig om honom i programmet på ett sätt som utgjorde grovt förtal, eller i vart fall förtal. Han begärde skadestånd för detta. Till grund för talan mot bolaget åberopades att bolaget i egenskap av arbetsgivare svarade för de anställdas agerande i tjänsten. Programledarna och bolaget begärde att käromålet skulle avvisas på grund av rättegångshinder. De ansåg
133
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
att talan, om den över huvud taget skulle prövas enligt svensk rätt, skulle prövas enligt yttrandefrihetsgrundlagen.
Högsta domstolen prövade frågan om yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet. Domstolen konstaterade att frågan om var en sändning utgår från måste besvaras med ledning av de principer som det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet bygger på.
En sändning anses enligt förarbetena till yttrandefrihetsgrund- lagen utgå från Sverige bl.a. om upplänkningen äger rum från ut- landet efter programtransport från Sverige genom tråd eller radio- länk. Domstolen ansåg att begreppet programtransport kunde antas syfta på en rent ”teknisk” programtransport till en satellit i utlandet varifrån programmen sprids direkt till Sverige. I de fallen bedrivs ingen egentlig programverksamhet utanför Sverige och yttrandefri- hetsgrundlagen borde vara tillämplig.
Om programverksamheten däremot bedrivs i utlandet saknas i mycket förutsättningar för en tillämpning av det tryckfrihetsrätts- liga systemet med ensamansvar. Det avgörande borde enligt dom- stolen alltså inte vara var ett program faktiskt kommer till eller hur den tekniska transporten sker utan var bestämmandet över program- innehållet utövas vid sändningen.
Mot den bakgrunden och det förhållandet att det aktuella pro- grammet först sändes till TV3 i London, som stod för program- verksamheten, ansågs sändningen utgå från utlandet. Därmed var
Genom Högsta domstolens avgörande är det alltså klarlagt att även program som i många hänseenden kan uppfattas som svenska kan anses utgå från utlandet när programverksamheten bedrivs utomlands.
8.2.2Yttrandefrihetsgrundlagens reglering för sändningar som utgår från utlandet
Avgränsningen av det skydd som gäller för sändningar som inte ut- går från Sverige följer av 11 kap. YGL. Enligt 11 kap. 1 § YGL gäller endast vissa begränsade delar av yttrandefrihetsgrundlagen vid sam- tidig och oförändrad vidaresändning här i landet av program som kommer från utlandet eller förmedlas hit genom satellitsändning men som inte utgår från Sverige.
För vidaresändning i marknätet krävs sändningstillstånd. Sådana tillstånd meddelas, såvitt är aktuellt nu, av Myndigheten för press,
134
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
radio och tv. I myndighetens tillståndsregister finns bl.a. tillstånd för programtjänsterna TV3, TV6, TV10 och Kanal 5 som alla utgår från Storbritannien. Det finns även tillstånd för sändningar som utgår från t.ex. Nederländerna och Spanien. Av registret framgår inte på vilket sätt sändningarna förmedlas från utlandet till Teracom, som äger och driver marknätet. Detta kan ske både genom tråd (fiber) och via satellit. Vidaresändning kan också ske t.ex. i kabelnät. I kabel- näten vidaresänds inte bara
För dessa vidaresändningar gäller bl.a. reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet, censurförbud, förbudet mot andra hindrande åtgär- der, exklusivitetsprincipen och rätten att sända program genom tråd.
Skälen till att reglerna om ansvarsordning och ensamansvar inte har gjorts tillämpliga har snarare varit praktiska än principiella. När en sändning utgår från utlandet är det nämligen ofta inte rimligt eller möjligt att upprätthålla reglerna om ensamansvar och ansvarsord- ning. Det kan t.ex. vålla praktiska svårigheter att ställa krav på att det verkligen finns en utsedd och anmäld ansvarig utgivare.
Det har inte heller bedömts vara rimligt att låta principen om ensamansvar gälla för den som ombesörjer den samtidiga och oför- ändrade vidaresändningen, då denne saknar möjlighet att ändra inne- hållet i vad som vidareförmedlas och inte heller kan publicera några egna uppgifter. Eftersom uppgifter inte kan lämnas till vidareför- medlaren för publicering faller också ett viktigt syfte med ensam- ansvaret bort. Till detta kommer att ingen bör göras ansvarig för innehållet i en sändning som denne inte kan kontrollera i förväg (se prop. 1990/91:64 s. 54).
För program som sänds från en sändare utanför Sverige och inte samtidigt och oförändrat vidaresänds här, t.ex. program som sänds från en direktsändande satellit utan svensk anknytning, gäller bara rätten att meddela och anskaffa uppgifter och att vara anonym, och detta endast om uppgifterna har meddelats eller anskaffats här (11 kap. 7 § YGL). Den enda anknytningen till Sverige kan i dessa fall vara just att anskaffandet eller meddelandet av uppgifterna har skett här.
135
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
Meddelarfrihet
Som har nämnts ger grundlagarna alltså ett visst skydd för med- delare, anskaffare, författare och andra upphovsmän även när det rör sig om medier som inte ges ut eller på annat sätt offentliggörs i Sverige.
Typiskt sett träffar bestämmelserna korrespondenter för utländska medier som befinner sig här i landet och andra personer som lämnar meddelanden till utländska medier. Det skydd som ges brukar därför kallas för korrespondentskyddet. Korrespondentskyddet är begränsat till när uppgiftslämnandet eller anskaffandet av uppgifter sker i Sverige.
Att meddelarskydd och anskaffarfrihet gäller när det är fråga om samtidig och oförändrad vidaresändning av program som kommer från utlandet eller förmedlas hit genom satellitsändning men som inte utgår från Sverige framgår av 11 kap. 1 § andra stycket YGL jäm- förd med 11 kap. 4 och 7 §§.
Genom hänvisningen i 11 kap. 4 § till 3 § gäller dock vissa in- skränkningar i meddelarskyddet och anskaffarfriheten. Dessa är mer långtgående än när det är fråga om inhemska förhållanden. Bland annat är alla uppsåtliga åsidosättanden av tystnadsplikt undantagna, inte bara åsidosättanden som avser uppgifter som är föremål för kva- lificerad sekretess. Skyddet gäller inte heller om meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot Sveriges säkerhet. Det görs alltså inte bara undantag för de meddelar- och anskaffarbrott som räknas upp i 5 kap. 4 § första stycket YGL.
I rättsfallet NJA 2005 s. 884 prövade Högsta domstolen frågan om programledarna i samma program som i NJA 2002 s. 314 (se avsnitt 8.2.1) omfattades av meddelarfrihet enligt yttrandefrihets- grundlagen. Skadeståndstalan i målet vid tingsrätten riktades fort- farande både mot programledarna och produktionsbolaget, men frågan om programledarnas meddelarfrihet prövades i en separat mellan- dom som överklagades till Högsta domstolen.
Högsta domstolen konstaterade att reglerna om meddelarfrihet gäller för uppgifter i
136
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
tekniska upptagningar. Ett sådant lämnande ansågs ha skett även när uppgifterna lämnats i ett direktsänt program som, efter att via kom- munikationssatellit ha sänts till ett programföretag utomlands, hade förmedlats till allmänheten. Det ansågs vidare uppenbart att det var fråga om ett publiceringsmeddelande i grundlagens mening.
Högsta domstolen slog alltså fast att programledarna omfattades av meddelarfrihet enligt yttrandefrihetsgrundlagen och att de därmed inte kunde åläggas något skadeståndsansvar, även om meddelarfri- heten i denna situation inte motsvarades av en möjlighet att utkräva ensamansvar för ett eventuellt brott mot yttrandefrihetsgrundlagen.
8.3Rätten till en effektiv domstolsprövning
Europakonventionen och Europadomstolen
I Europakonventionen, inklusive de tilläggsprotokoll till konventio- nen som har tillkommit genom åren, anges de grundläggande mate- riella fri- och rättigheter som omfattas av konventionens tillämp- ningsområde. I konventionen finns t.ex. bestämmelser om vars och ens rätt till liv och om förbud mot tortyr och omänsklig och för- nedrande behandling eller bestraffning. Det finns också bestäm- melser om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet.
Europadomstolen har primärt att pröva påstådda brott mot Europa- konventionen men kan också döma ut skadestånd till sökanden. Europadomstolen är dock ingen överinstans till nationella domstolar och myndigheter och kan därför inte upphäva en dom eller ett beslut som fattats av en nationell myndighet eller domstol.
För att konventionssystemet ska fungera tillfredsställande anses det vara viktigt att staterna, när en fråga om tolkningen av konven- tionen avgjorts av Europadomstolen, anpassar sin lagstiftning eller vidtar andra åtgärder som medför att nya situationer av samma eller liknande slag inte uppkommer eller kan klaras av utan hänvändelse till Europadomstolen (Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 41).
Några egentliga verkställighetsåtgärder kan i och för sig inte vid- tas mot en stat men konventionssystemet bygger på att staterna full- gör de förpliktelser som åläggs dem av Europadomstolen. Europa- rådets ministerkommitté har dock enligt artikel 46 i konventionen övervakande uppgifter och kan utöva påtryckningar på staterna.
137
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
Genom det fjortonde tilläggsprotokollet har dessutom en procedur införts för att utöva press på en stat som inte lojalt fullgör sin för- pliktelse att verkställa en dom av Europadomstolen. Europarådets ministerkommitté kan, om kommittén anser att en stat inte fullgör sina förpliktelser enligt en dom, hänskjuta frågan till Europadomstolen, som prövar om staten brutit mot sina förpliktelser i fråga om verk- ställigheten och som, när förpliktelserna inte fullgjorts, överlämnar till ministerkommittén att överväga vilka åtgärder detta bör föranleda (a.a. s. 39).
Artikel 6.1
I artikel 6.1 regleras rätten till domstolsprövning och till en rätts- säker process. Enligt artikeln ska var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upp- rättats enligt lag.
När det gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter har Europadomstolen slagit fast att artikel 6.1 är tillämplig under förut- sättning
•att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller en myndighet,
•att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och
•att denna rättighet är en civil rättighet.
Tvisten måste alltså vara ”reell” och ”seriös” (”genuine and of a serious nature”). Den måste gälla ett anspråk på något som är eller påstås vara en rättighet enligt inhemsk rätt. Det krävs inte att anspråket är välgrundat, utan det är tillräckligt att någon på rimliga grunder kan hävda att han eller hon har en sådan rättighet.
En typ av mål som artikel 6.1 ansetts tillämplig på är mål om skade- stånd. När målsäganden i ett brottmål för en skadeståndstalan, anses alltså målet i den delen angå målsägandens civila rättigheter.
Artikel 6.1 är också tillämplig på prövning av anklagelser för brott. Det som åsyftas är i första hand rättegångar i brottmål som mynnar
138
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
ut i ett avgörande av om en anklagad person är skyldig till brott och i fastställande av påföljden för brottet.
Även om det inte uttryckligen framgår av artikeln, innefattar artikel 6.1 en grundläggande rätt till domstolsprövning, s.k. access to court. Om det enligt nationell rätt inte finns någon behörig dom- stol i en fråga som omfattas av artikel 6.1 är det alltså fråga om ett brott mot artikeln.
Europadomstolen har i ett stort antal avgöranden slagit fast att artikel 6.1 kränkts när administrativa beslut inte har kunnat över- prövas av domstol. Det finns bl.a. flera sådana fällande domar mot Sverige med anledning av att det tidigare saknades möjlighet att få vissa förvaltningsbeslut prövade i domstol.
Europadomstolen har ofta framhållit att konventionen är avsedd att skydda rättigheter som är reella och effektiva och inte endast formella och illusoriska. För att rätten till domstolsprövning ska bli effektiv och meningsfull räcker det inte med att det finns en behörig domstol utan det måste också krävas t.ex. att domstolen prövar talan medan ett avgörande fortfarande kan få praktisk betydelse för parten och att domen kan verkställas. Det kan också finnas andra förhållan- den som gör att en dom inte får avsedd praktisk verkan. Exempelvis har kravet på en effektiv domstolsprövning inte ansetts uppfyllt när ett utdömt skadestånd reducerades genom ett åläggande att betala dom- stolskostnader som var nästan lika höga som skadeståndet (Europa- domstolens dom den 18 juli 2013 i målet Klauz mot Kroatien).
8.4Europadomstolens dom i målet Arlewin mot Sverige
Prövningen i svenska domstolar
Det aktuella programmet
Upprinnelsen till målet i Europadomstolen var att en privatperson – Arlewin – ansåg sig förtalad i
139
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
Genom enskilt åtal avseende grovt förtal stämde Arlewin program- ledaren och begärde skadestånd. Arlewin menade att programledaren var ansvarig eftersom han också var vd för produktionsbolaget, som enligt Arlewin borde ha utsett en ansvarig utgivare.
Tingsrätten uppfattade Arlewin som att han i första hand utkrävde ansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagens regler och i andra hand enligt brottsbalken.
Med hänvisning till rättsfallet NJA 2005 s. 885 (se ovan) bestred programledaren talan. Han invände att han inte var utgivare av pro- grammet utan omfattades av meddelarfrihet enligt dåvarande 10 kap. 2 § YGL.
Domstolarnas bedömningar
Tingsrätten konstaterade i ett beslut att programmet inte hade utgått från Sverige och att föreskrifterna i
Arlewin överklagade tingsrättens beslut. Vid sin prövning av över- klagandet uttalade hovrätten att Arlewin hade bevisbördan för ytt- randefrihetsgrundlagens tillämplighet, men att han inte hade visat att bestämmande över programinnehållet vid sändningen utövades från Sverige. Yttrandefrihetsgrundlagen var alltså inte tillämplig. Hovrätten avslog därför överklagandet och uttalade att annat inte hade fram- kommit i målet än att det skulle vara möjligt att föra talan vid brittisk domstol.
Arlewin överklagade till Högsta domstolen och yrkade att målet skulle återförvisas till tingsrätten. Hans argumentation utgick från att skadan uppkommit i Sverige och att han därför enligt unions- rätten, framför allt Bryssel
1Rådets förordning (EG) nr 44/2001 om domstols behörighet och om erkännande och verk- ställighet av domar på privaträttens område.
140
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
inhämta ett förhandsavgörande från
Högsta domstolen avslog denna begäran med hänvisning till att tingsrätten funnit sig behörig att pröva Arlewins yrkande om skade- stånd i de delar talan vilade på annan grund än yttrandefrihetsgrund- lagen.
Domstolen avslog också begäran om prövningstillstånd. Målet lämnades åter till tingsrätten.
I tingsrätten återkallade Arlewin dock sin talan i de delar den inte redan hade avvisats. I Europadomstolen förklarade han detta med att det i realiteten inte fanns någon möjlighet till framgång med en fort- satt process eftersom domstolarna ansett att sändningen inte utgått från Sverige. Tingsrätten skrev av målet från vidare handläggning.
Prövningen i Europadomstolen
Ansökan
Arlewin vände sig till Europadomstolen och gjorde gällande att han hade berövats rätten till en effektiv domstolsprövning.
Arlewin menade att programmet var att betrakta som svenskt och att det var för dyrt och för svårt för en svensk person att väcka talan i Storbritannien för att den möjligheten skulle svara mot Europa- konventionens krav på tillgång till en effektiv domstolsprövning.
Han gjorde även gällande att Sverige hade brutit mot artikel 8 i Europakonventionen genom att inte skydda honom mot anklagelser som kränkte hans rätt till privatliv och att han inte hade fått tillgång till ett effektivt rättsmedel för att få denna kränkning prövad (artikel 13).
Europadomstolen bedömde att frågan i Arlewins fall handlade om hans rätt till skydd för privatliv på det sätt som avses i artikel 8 i konventionen. Förtalsprocessen ansågs mot den bakgrunden röra hans civila rättigheter och artikel 6.1 ansågs tillämplig. Frågan som domstolen skulle pröva var alltså i första hand om Arlewin hade fått tillgång till en effektiv domstolsprövning.
141
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
Sveriges processuella invändningar
Sveriges regering gjorde i första hand processuella invändningar. Sverige hävdade dels att Sverige inte var ansvarigt enligt konventionen eftersom programmet var utländskt, dels att Arlewin inte hade ut- tömt sina inhemska rättsmedel eftersom han inte först hade begärt ersättning av svenska staten för den påstådda konventionskränkningen.
Domstolen underkände båda dessa invändningar och Sverige fick i stället ange sin inställning i sak.
Sveriges inställning i sak
I sak motsade Sverige inte Arlewins påstående om att han saknade möjlighet till en domstolsprövning i Sverige. Sverige framhöll i stället att en stat inte behöver tillhandhålla effektiva rättsmedel för sådant som har skett i en annan stat för det fall att den andra staten har jurisdiktion. I detta fall stod det klart att Viasat Broadcasting UK Ltd hade sitt säte i Storbritannien och att Storbritannien var sändarland för TV3 enligt
Dessutom pekade Sverige på att brittiska domstolar var behöriga enligt Bryssel
Enligt den svenska regeringen hade Arlewin alltså haft tillgång till domstolsprövning, om än inte i Sverige.
Europadomstolens bedömning
Europadomstolen konstaterade att Sverige saknade ett regelverk som gjorde det möjligt för Arlewin att hålla någon ansvarig i svensk domstol för den påstådda kränkningen av hans privatliv. Frågan var då om det förhållandet att en annan stat kunde tillhandahålla ett sådant regelverk befriade Sverige från den skyldigheten.
2Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 20 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster.
142
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
Domstolen konstaterade vidare att
Snarare ansågs Bryssel
Domstolen lämnade dock frågan öppen om någon
Europadomstolen hade inte några invändningar mot systemet med ensamansvar som sådant men kom fram till att innebörden av lagstiftning och praxis var att Arlewin i den aktuella situationen inte kunde hålla någon ansvarig enligt svensk lag, varken enligt yttrande- frihetsgrundlagen eller brottsbalken.
Domstolen konstaterade att det aktuella programmet hade pro- ducerats i Sverige, av svenskar, för svenskar, på det svenska språket och att annonsörerna riktade sig till den svenska marknaden. Vidare handlade programmet om kriminalitet i Sverige och den påstådda skadan hade uppstått i Sverige. Det var direktsänt och domstolen hade inte fått förklarat för sig att någon redigering eller annan inne- hållskontroll bedrevs från utlandet. Domstolen konstaterade att pro- grammet och dess sändning till sin natur var helt svenskt och menade att den svenska staten under dessa omständigheter hade en skyldighet enligt artikel 6.1 i Europakonventionen att tillhandahålla en effektiv tillgång till domstolsprövning.
Europadomstolen konstaterade att de nationella domstolarna hade tillämpat regelverket på ett sätt som gjorde att Arlewin inte kunde göra någon ansvarig för sändningen i Sverige. Att kräva att han skulle väcka talan i Storbritannien ansågs inte rimligt. Sverige hade där-
143
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
igenom förnekat honom hans rätt till domstolsprövning. Därmed förelåg en kränkning av artikel 6.1. Med denna utgång prövade inte domstolen den påstådda kränkningen av artiklarna 8 och 13 eftersom påståendena om kränkning enligt dessa artiklar inte gav upphov till några separata frågor som inte redan omfattades av prövningen av artikel 6.1.
Arlewin tilldömdes ett skadestånd om 12 000 euro.
8.5
Som har framgått ovan byggde Sveriges argumentation i Arlewin- målet bl.a. på att Storbritannien var sändarland enligt
Regleringen i
Artikel 2 i direktivet reglerar vilken medlemsstat som är ansvarig, dvs. vilket land som har jurisdiktion.
I första hand avgörs detta utifrån var en leverantör av medietjäns- ter är etablerad. Avgörande för det är primärt var leverantören har sitt huvudkontor och var de redaktionella besluten fattas, men om detta sker i olika länder kan det avgörande bli bl.a. var en betydande del av arbetsstyrkan är verksam. Om etableringskriterierna inte är tillämp-
3Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808 av den 14 november 2018 om änd- ring av direktiv 2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlems- staternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktivet om audiovisuella medietjänster), mot bakgrund av ändrade marknadsförhållanden.
144
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
liga bestäms ansvarig medlemsstat i stället utifrån tekniska kriterier, som exempelvis var en satellitupplänk är belägen.
8.6Överväganden och förslag
8.6.1Vilken slutsats kan dras av Europadomstolens avgörande?
Kommitténs bedömning: Utifrån vad som är känt om omstän- digheterna kring det aktuella fallet går det inte att med säkerhet säga att Arlewin hade kunnat få sin rätt till en effektiv domstols- prövning tillgodosedd.
Utgångspunkter
Kommittén ska enligt direktiven analysera hur yttrandefrihetsgrund- lagens utrymme för utkrävande av ansvar vid sändningar som sänds via satellit och som utgår från utlandet förhåller sig till artikel 6.1 i Europakonventionen.
Kommitténs uppdrag i denna del har sin grund i Europadomsto- lens fällning av Sverige i
Det går inte att utläsa ur domen att Europadomstolen ställer något krav på att det krävs en straffrättslig prövning, utan även en civil- rättslig talan om skadestånd borde kunna uppfylla Europakonven- tionens krav på en effektiv domstolsprövning. Detta är i linje med Europadomstolens bedömning i andra fall och det förhållandet att för- tal inte är straffbelagt i alla konventionsstater.
Utgångspunkten för kommittén är därför att både förutsättningarna för en straffrättslig och en skadeståndsrättslig prövning bör beaktas vid kommitténs bedömning.
Europadomstolen uttalade i och för sig att det i den aktuella situa- tionen inte fanns någon möjlighet att hålla någon ansvarig enligt den generella regleringen i brottsbalken. Huruvida ansvar enligt brotts- balken verkligen har varit helt uteslutet är dock enligt kommittén svårt att uttala sig om i efterhand eftersom Arlewin återkallade sin talan vid tingsrätten. Hans talan enligt brottsbalken prövades alltså
145
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
inte av svensk domstol. Det tycks inte heller i praxis finnas något exempel på en motsvarande situation där någon har försökt få en pröv- ning med stöd av allmänna regler i brottsbalken eller skadestånds- lagen. Något generellt hinder finns dock inte mot att föra en talan enligt brottsbalken eller skadeståndslagen när ansvarsordningen i ytt- randefrihetsgrundlagen inte är tillämplig.
Kommittén har därför analyserat vilka möjligheter det finns att i en motsvarande situation föra en sådan talan och vilka förutsätt- ningar som då måste vara uppfyllda.
Kan någon annan än meddelaren ställas till svars?
Som har framgått ovan omfattas t.ex. en programledare som uttalar sig i ett
För ett medverkansansvar krävs dock att det är fråga om medverkan till ett brott. Ett uttalande som sker med meddelarfrihet kan inte anses vara brottsligt. Kommitténs bedömning är mot den bakgrun- den att ett medverkansansvar till en gärning som omfattas av med- delarfrihet bör vara uteslutet. På samma sätt bör ett skadeståndsrätts- ligt ansvar för kränkning till följd av uttalandet inte kunna uppkomma, eftersom skadeståndsansvar för kränkning endast kan uppkomma vid brott (om meddelarfrihet och skadeståndsansvar för arbetsgivare, se Justitiekanslerns beslut den 28 januari 2003, dnr
Detta utesluter dock inte att det kan vara möjligt att utkräva straff- eller skadeståndsrättsligt ansvar av andra aktörer än med- delaren, t.ex. personer som är inblandade i produktionen, sändningen eller försäljningen av ett visst program. För straffrättsligt ansvar krävs det emellertid att personen ifråga har begått ett eget brott och alltså själv är gärningsman. Det är alltså inte fråga om medverkan till den gärning som omfattas av meddelarfrihet. Ett gärningsmannaansvar kan bli aktuellt t.ex. när någon sprider vidare ett uttalande som har ut- talats med meddelarfrihet men som annars skulle ha varit att bedöma
146
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
som förtal. Eftersom det utgör förtal även att sprida ett sådant ytt- rande vidare kan spridaren genom sitt agerande göra sig skyldig till ett eget förtalsbrott och bli straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för detta. En skadeståndstalan kan också riktas mot en juridisk per- son, men det krävs alltså att ett brott har begåtts för att det ska finnas rätt till kränkningsersättning.
Av det anförda kan den slutsatsen dras att t.ex. en vd för ett pro- duktionsbolag – om alla förutsättningar är uppfyllda – skulle kunna hållas ansvarig för spridning av ett yttrande som utgör förtal, trots att yttrandet som sådant omfattats av meddelarfrihet.
I
Även frågan om uppsåt blir komplicerad när det som i Arlewin- fallet är fråga om en direktsändning och det dessutom är samma person som uttalar sig med meddelarfrihet och som möjligen skulle kunna ansvara enligt brottsbalken. I och för sig skulle en vd kunna ha uppsåt till det som sägs av någon annan i en direktsändning, i vart fall om detta sker enligt ett förutbestämt manus. Men är det fråga om ett spontant yttrande av oväntat innehåll är det inte säkert att bedöm- ningen blir densamma. I
Slutsatser
Som har framgått ovan kan det alltså t.ex. vid förtal finnas möjlighet att föra talan enligt brottsbalken och/eller skadeståndslagen i de situa- tioner när meddelarfriheten inte motsvaras av något ensamansvar. Det kan vara fråga om att föra en talan t.ex. mot vd:n för ett produk- tionsbolag eller någon annan som kan anses ansvara för sändningen av programmet.
147
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
Mot den bakgrunden kan Europadomstolens slutsats – att det varken går att föra talan enligt yttrandefrihetsgrundlagen eller brotts- balken – uppfattas som väl kategorisk. Domstolen uttalar sig dock i det enskilda fallet och utifrån den inställning som Sverige hade i målet. Som har framgått ovan invände inte Sverige mot Arlewins påstående om att det inte gick att ställa någon till svars i den aktuella situatio- nen, vilket innebär att domstolen hade att utgå från detta.
Sveriges inställning i målet kan ha sin förklaring i hur Arlewin hade lagt upp sin talan. Hans talan riktades mot den person som både var programledare för programmet och vd för produktionsbolaget. I egenskap av programledare hade personen i fråga meddelarfrihet vilket, i linje med den bedömning kommittén nyss gjort, torde inne- bära att det inte heller gick att ställa honom till svars i egenskap av vd. Det var dessutom fråga om en direktsändning vilket komplicerar uppsåtsbedömningen.
Det sätt som de svenska domstolarna har formulerat sig på ute- sluter dock inte att en prövning hade varit möjlig. Tvärtom hänvisar både tingsrätten och Högsta domstolen till den prövning som skulle ske i tingsrätten enligt brottsbalkens regler efter det att frågan om ansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen hade avvisats.
Eftersom Arlewin återkallade sin talan kom emellertid inte frågan att prövas av domstol. Det kan dock inte uteslutas att en prövning i tingsrätten hade kunnat svara mot Europakonventionens krav på en effektiv domstolsprövning. Det kan inte heller, utifrån vad som är känt, helt uteslutas att Arlewin skulle ha kunnat rikta sin talan mot någon annan person som var inblandad i produktionen eller sänd- ningen, vilket i så fall också borde kunna anses tillgodose rätten till en effektiv domstolsprövning i Europakonventionens mening.
Sammantaget anser kommittén att det, utifrån vad som är känt om omständigheterna kring det aktuella fallet, inte med säkerhet går att dra slutsatsen att Arlewin varit helt rättslös i den aktuella situa- tionen. Det är inte helt uteslutet att Arlewin hade kunnat få sin rätt till en effektiv domstolsprövning tillgodosedd. Men i avsaknad av praxis på området går det inte att säga hur en svensk domstol skulle bedöma en liknande situation.
148
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
8.6.2En effektiv domstolsprövning i Sverige
Kommitténs bedömning: Påståenden om t.ex. förtal i program av den karaktär som Europadomstolen har tagit ställning till i det aktuella målet bör kunna prövas i svensk domstol.
Trots att
Det grundläggande problemet ligger i att meddelarfriheten inte motsvaras av något ensamansvar när sändningarna inte utgår från Sverige i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Denna diskrepans kan uppfattas som motiverad och godtagbar när det är fråga om sänd- ningar med ingen eller mycket begränsad anknytning till Sverige. Det är då närmast fråga om att någon utnyttjar sin meddelarfrihet här i Sverige i förhållande till utländska medier som i huvudsak riktar sig mot en utländsk publik. Ju starkare anknytning programmen har till Sverige desto mer kan dock diskrepansen ifrågasättas och när det är fråga om sändningar av program som har så pass stark anknytning till Sverige som t.ex. program i TV3 och Kanal 5 ställs frågan på sin spets. Dessa sändningar är i allt väsentligt inriktade på en publik som bor i Sverige och som talar svenska. Programmen kan spelas in och produceras i Sverige och de vidaresänds här på ett sätt som innebär att en tittare sannolikt inte uppfattar vissa program som mindre svenska än t.ex. program i TV4.
Kommittén delar Europadomstolens bedömning att det inte är rimligt att en person som anser sig t.ex. förtalad i ett program av denna karaktär ska behöva vända sig till utländsk domstol för att få sin sak prövad. Det finns därför goda skäl för att se över den nuva- rande ordningen.
149
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
8.6.3Hur bör regleringen utformas?
Kommitténs förslag: Yttrandefrihetsgrundlagens territoriella till- lämpningsområde utvidgas genom att sådana program i tv som för- medlas hit genom satellitsändning från utlandet, men som huvud- sakligen är avsedda att tas emot här i landet, anses utgå från Sverige under förutsättning att programmet samtidigt och oförändrat vidaresänds här.
Alternativ som har förkastats
En ändring inom straffrätten eller skadeståndsrätten?
Kommittén har inledningsvis övervägt om en ändring i vanlig lag skulle kunna tillgodose enskildas rätt till en effektiv domstolspröv- ning när det är fråga om sändningar av program från utlandet som kan uppfattas som svenska. En sådan ändring skulle vara ett mindre ingripande alternativ än ändring av grundlag. Ändringen skulle syfta till att en person som anser sig vara t.ex. förtalad i ett program i exempelvis TV3 eller Kanal 5 kan få sin sak prövad i domstol trots att den som gör uttalandet omfattas av meddelarfrihet. Som har nämnts ovan är det kommitténs bedömning att både en straffrättslig prövning och en skadeståndsprocess bör kunna uppfylla kravet på en effektiv domstolsprövning.
Det straffrättsliga systemet bygger på krav på uppsåt om det inte är fråga om s.k. oaktsamhetsbrott som är straffbara även vid oakt- samhet. För att med säkerhet kunna ställa någon till svars straffrätts- ligt i den aktuella situationen skulle dock kravet på uppsåt eller oakt- samhet behöva frångås, eftersom det i vissa situationer, särskilt vid direktsändning, sannolikt inte kommer att finnas någon annan än meddelaren som har agerat uppsåtligt eller oaktsamt. Att tillskapa en straffrättslig bestämmelse som inte kräver någon form av uppsåt eller oaktsamhet vore främmande för straffrätten. Kommittén har gjort be- dömningen att detta därför inte är en framkomlig väg.
Även inom skadeståndsrätten är huvudregeln att det krävs uppsåt eller oaktsamhet. Det förekommer dock också strikt ansvar, dvs. ett ansvar oberoende av någons vållande. Rätten till skadestånd uppstår i stället genom det sätt på vilket skadan har uppstått, t.ex. genom elektrisk ström, genom luftfart eller genom oljeutsläpp från fartyg.
150
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
Det handlar alltså främst om särskilt farliga verksamheter där det bedömts att den som bedriver verksamheten bör bära ansvaret för skador som orsakas.
Kommittén har bedömt att en skadeståndsbestämmelse med strikt ansvar i och för sig skulle kunna möjliggöra ett ansvarsutkrävande. En sådan bestämmelse är dock systematiskt sett svår att förena med de situationer där det i dag förekommer strikt ansvar. Mot bakgrund av detta har alternativet med ett strikt skadeståndsansvar inte heller ansetts vara en framkomlig väg.
Kommittén har alltså inte funnit några lämpliga lösningar genom ändring av vanlig lag. Detta alternativ har därför avfärdats och kom- mittén har i stället undersökt vilka ändringar i grundlag som skulle kunna aktualiseras för att komma till rätta med problemet.
En inskränkning av meddelarfriheten?
Det förhållandet att det kan vara svårt att ställa någon till svars i de aktuella situationerna beror alltså på att meddelarfriheten inte mot- svaras av något ensamansvar.
För att lösa detta skulle meddelarfriheten kunna inskränkas av- seende vidaresändningar av program från utlandet. Detta skulle med- föra att den som lämnar uppgifter för publicering eller uttalar sig t.ex. i program i TV3 och Kanal 5 inte omfattas av meddelarfrihet utan skulle kunna ställas till svars, t.ex. för förtal, enligt brottsbalkens eller skadeståndslagens regler. Det problem som Europadomstolens avgörande tar sikte på skulle lösas med ett sådant förslag.
Eftersom en inskränkning av meddelarfriheten är en ingripande åtgärd har kommittén övervägt olika alternativ för att göra en inskränk- ning så begränsad som möjligt. Det minst ingripande alternativet skulle vara att inskränka meddelarfriheten endast för de sändningar av pro- gram som kan sägas omfattas av Europadomstolens ställningstagan- den, dvs. satellitsändningar som vidaresänds här och har stark anknyt- ning hit. Eftersom problemet torde vara störst vid direktsändningar borde inskränkningen också kunna snävas in ytterligare genom att endast avse sådana sändningar.
Kommittén anser dock att redan en sådan inskränkning av med- delarfriheten skulle utgöra ett väsentligt ingrepp i det skydd som ansetts vara en av hörnpelarna i tryck- och yttrandefrihetsrätten. En
151
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
sådan inskränkning skulle kunna minska incitamentet att lämna upp- gifter eller att medverka i de berörda
Yttrandefrihetsgrundlagen görs helt eller delvis tillämplig på vissa vidaresändningar?
Eftersom kommittén anser att det inte finns förutsättningar att inskränka meddelarfriheten behöver en eventuell grundlagsändring säkerställa att någon annan än meddelaren kan ställas till svars. Då det rör sig om programverksamhet utomlands skulle en sådan regler- ing behöva fjärma sig från det principiella ställningstagandet att det i stora delar saknas förutsättningar att tillämpa det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga systemet med ensamansvar när programverk- samheten bedrivs i utlandet. Detta alternativ förutsätter alltså att systemet med ensamansvar i någon form kan tillämpas även om pro- gramverksamheten bedrivs utomlands.
En lösning skulle kunna vara att göra ett tillägg i den paragraf där det anges vilka delar av yttrandefrihetsgrundlagen som är tillämpliga på vidaresändning av program som kommer från utlandet eller som förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från Sverige (11 kap. 1 § YGL). Genom ett sådant tillägg skulle ytterligare bestäm- melser i yttrandefrihetsgrundlagen, däribland reglerna om ensam- ansvar och ansvarsordning, kunna göras tillämpliga på de vidaresänd- ningar som har en särskilt stark anknytning hit och för vilka det enligt kommitténs uppfattning bör finnas en möjlighet att föra en talan här.
En hänvisning skulle emellertid även behöva göras bl.a. till brotts- katalogen och de processuella bestämmelserna. Dessa regler hänger dock nära samman med övriga bestämmelser i grundlagen och kom- mitténs bedömning är att en hänvisning skulle behöva göras även till resterande bestämmelser för att undvika risken att regleringen inte blir sammanhängande.
En hänvisning i 11 kap. 1 § till grundlagen i dess helhet skulle innebära att yttrandefrihetsgrundlagens alla regler tillämpas på vissa vidaresändningar som inte utgår från Sverige. Yttrandefrihetsgrund- lagen, liksom tillämpningslagen, skiljer dock på sändningar och vidare- sändningar och det är inte självklart att den slutsatsen kan dras att
152
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
reglerna om sändningar i alla sammanhang kan tillämpas på vidare- sändningar. Det är också grundläggande för yttrandefrihetsgrund- lagens tillämpning att sändningarna utgår från Sverige. Kommittén är mot den bakgrunden inte övertygad om att det är lämpligt att för- söka lösa frågan genom en ändring av 11 kap. 1 §.
En utvidgning bör ske av det territoriella tillämpningsområdet
En utvidgning genom ett tillägg i sändningsregeln
Kommittén har kommit fram till att en bättre lösning är att utvidga yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpningsområde genom en ändring i den s.k. sändningsregeln (1 kap. 3 § YGL). Regeln om- fattar satellitsändningar som utgår från Sverige men inte satellitsänd- ningar från utlandet. Det avgörande för var en satellitsändning utgår ifrån är var programverksamheten bedrivs (NJA 2002 s. 314).
Genom ett tillägg i sändningsregeln skulle yttrandefrihetsgrund- lagens tillämplighet kunna utvidgas till vissa utländska satellitsänd- ningar av program genom att de anses utgå från Sverige även om pro- gramverksamheten bedrivs utomlands. Grundlagen skulle därmed göras tillämplig i sin helhet på sändningar av sådana program.
Det kan i och för sig tyckas inkonsekvent att uttryckligen i sänd- ningsregeln reglera vad som gäller vissa sändningar av program när det i övrigt framgår av förarbeten och praxis vad som är avgörande för om en sändning utgår från utlandet eller inte. Kommittén har därför övervägt att i lagtexten även ange vad som i dag framgår av praxis och förarbeten. Det finns dock svårigheter med att heltäckande kodifiera gällande rätt och en sådan reglering riskerar också att bli oflexibel. Kommittén har mot denna bakgrund avfärdat detta alternativ.
Den närmare utformningen av bestämmelsen
Det är förstås en långtgående åtgärd att utvidga yttrandefrihets- grundlagens tillämpningsområde till satellitsändningar som utgår från utlandet. Det finns därför skäl att noga överväga vilka sändningar som i så fall ska omfattas. Det handlar då inte bara om att någon ska kunna ställas till svars för dessa sändningars innehåll utan även om
153
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
konsekvenserna av att dessa sändningar kommer att åtnjuta grund- lagens starka skydd.
I detta sammanhang bör särskilt beaktas risken för utländsk pro- paganda och desinformation i medier av olika slag som riktas mot Sverige.
Hittills har, såvitt känt, utländska propagandasändningar inte varit riktade mot Sverige utan det har snarast varit fråga om att t.ex. en stat har använt svensk satellitkapacitet för sändningar riktade mot andra stater. Det är dock inte uteslutet att främmande makt eller
Kommitténs utgångspunkt är att satellitsändningar av denna typ inte bör omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Över huvud taget får inte regleringen träffa för brett och bli oöverblickbar. En utvidgning av yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde bör där- för göras så snäv som möjligt och i görligaste mån begränsas till tv- program av den typ som kommitténs uppdrag avser och som Europa- domstolen har uttalat sig om.
Mot bakgrund av ovanstående anser kommittén att utvidgningen endast bör omfatta sådana satellitsändningar som vidaresänds här på det sätt som anges i 11 kap. 1 §. Det huvudsakliga skälet till detta är att program som vidaresänds här – i marknät eller kabelnät – överlag kan antas ha en avsevärt starkare anknytning till Sverige än sändningar som endast kan tas emot med en egen parabolantenn. Bestämmelsen i 11 kap. 1 § omfattar dock inte bara vidaresändning av satellitsänd- ningar av
154
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
anknytning till Sverige i övrigt bör innebära att de ska anses utgå från Sverige.
Avgörande för anknytningen hit skulle t.ex. kunna vara att pro- grammet spelas in eller produceras i Sverige, uteslutande har en svensk publik och svenska medverkande eller att sändningen är på svenska
–eller kanske en kombination av dessa kriterier. Flera av de tänkbara kriterierna är dock svårdefinierade och ett mer övergripande krite- rium är därför att föredra.
Ett exempel på ett sådant kriterium finns i 1 kap. 17 § YGL där det anges att det i lag får meddelas föreskrifter för sändningar av program som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. Be- stämmelsen ger en öppning för att meddela föreskrifter i vanlig lag t.ex. när det är fråga om satellitsändningar som i och för sig utgår från Sverige men som huvudsakligen är avsedda att tas emot utom- lands. I 3 kap. 11 § andra stycket tillämpningslagen finns en sådan före- skrift om undantag från delar av yttrandefrihetsgrundlagen när det är fråga om program som sänds av andra än svenska programföretag och som inte är avsedda att tas emot i Sverige. Liknande uttryck an- vänds även i 11 kap. 3 § YGL och i 13 kap. 3, 4 och 7 §§ TF.
Uttrycket ”huvudsakligen är avsedda att tas emot” används alltså redan för att avgränsa yttrandefrihetsgrundlagens territoriella till- lämplighet. Det talar för att uttrycket bör kunna användas för att utvidga yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpningsområde till vissa sändningar av program som har en stark anknytning till Sverige på liknande sätt som det program som var aktuellt i fallet Arlewin. Som har framgått ovan ansåg Europadomstolen att pro- grammet var helt svenskt till sin natur mot bakgrund av att program- met hade producerats i Sverige, av svenskar, för svenskar, på det svenska språket och att annonsörerna riktade sig till den svenska marknaden. Dessutom handlade programmet om kriminalitet i Sverige och den påstådda skadan hade uppstått i Sverige.
Kommittén har vidare ställt sig frågan om utvidgningen ska om- fatta både program i radio och tv eller vara begränsad till den typ av program som avsågs i Europadomstolens dom, dvs.
155
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
något behov av att sändningar av radioprogram bör omfattas. Genom att begränsa utvidgningen till program i tv minskar också risken för att utvidgningen får oönskade konsekvenser. Regleringen bör därför begränsas till program i tv.
Kommittén föreslår alltså att sådana program som ska omfattas av utvidgningen är
•program i tv som
•förmedlas hit genom en satellitsändning som inte utgår från Sverige, men som
•huvudsakligen är avsedda att tas emot här i landet,
•om programmet samtidigt och oförändrat vidaresänds här.
Utvidgningens tillämpningsområde
I dag finns ett antal utländska programföretag som har tillstånd för vidaresändning i marknätet och därför finns i tillståndsregistret hos Myndigheten för press, radio och tv.
Även med en sådan snäv avgränsning finns det givetvis skäl att beakta sannolikheten för att utländska sändningar kan komma att anpassas för att få yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Det skulle kunna vara fråga om allt från ren underhållning till t.ex. sändningar med vinklad eller osann information som syftar till att destabilisera lan- det. De medverkande skulle då omfattas av meddelarfrihet medan det skulle kunna bli svårt att ställa någon till svars här om det inte finns någon utgivare utsedd.
För att få grundlagsskydd kommer det dock att krävas både att programmen vidaresänds i Sverige och att dessa huvudsakligen är avsedda att tas emot här, vilket förutsätter inte bara att sändningen är riktad mot Sverige tekniskt sett utan att den även i andra hänse- enden har stark svensk anknytning. Mot bakgrund av detta bedömer kommittén sannolikheten för sådana anpassningar som ytterst be-
156
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
gränsad. För att helt eliminera en sådan risk skulle det dock krävas en reglering som definierar visst innehåll och utesluter detta från grundlagens tillämpningsområde. Detta är något som bör undvikas i grundlagssammanhang och kommittén anser att en sådan reglering är utesluten.
Sammanfattningsvis anser kommittén att utvidgningen av grund- lagsskyddet genom de nämnda begränsningarna blir väl avgränsad och enbart kommer att omfatta sådana program som kan uppfattas som i allt väsentligt svenska.
Det mer begränsade skydd som gäller för andra vidaresändningar kommer även fortsättningsvis att regleras i 11 kap. YGL.
Vissa konsekvenser av att sändningarna ska anses utgå från Sverige
Innebörden av att programmen kommer att anses utgå från Sverige är att yttrandefrihetsgrundlagen i sin helhet blir tillämplig på dessa. Detta har till följd att bl.a. databasregeln blir tillämplig. Yttrande- frihetsgrundlagen kommer alltså att tillämpas på de databaser som tillhandahålls av de aktuella redaktionerna (1 kap. 4 § första stycket 1 a YGL, se NJA 2001 s. 445). Följden av detta är att en utgivare ska utses och att en anmälan ska göras till Myndigheten för press, radio och tv (4 kap. 1 § YGL och 3 kap. 18 § tillämpningslagen). Utgivaren, som ska ha hemvist i Sverige, ansvarar för de yttrandefrihetsbrott som eventuellt begås på de webbplatser som redaktionen för program- men tillhandahåller, medan de som lämnar information har meddelar- frihet. Eventuella yttrandefrihetsbrott kommer att hanteras i yttrande- frihetsmål med jury och med Justitiekanslern som allmän åklagare.
Det kan diskuteras om detta är en önskvärd konsekvens, särskilt som det kan uppkomma svårigheter med att avgöra vilka webbplatser en redaktion kan anses tillhandahålla. Det bör dock beaktas att huvudanledningen till att yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsregler bör göras tillämpliga är programmens nära anknytning till Sverige och dessas likheter med andra sändningar av program som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns mot den bakgrunden inte skäl att undanta vissa regler utan yttrandefrihetsgrundlagen bör ses som ett sammanhållet ”paket” av regler som – om inte mycket starka skäl talar för annat – bör gälla i sin helhet. Även databasregeln ska
157
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
alltså vara tillämplig. Vilka webbplatser som kan anses tillhandahållas av en viss redaktion får, som i dag, avgöras i rättstillämpningen.
Förslaget innebär vidare att yttrandefrihetsgrundlagens princi- per, t.ex. om censurförbud och etableringsfrihet kommer att tilläm- pas och att endast de brott som förekommer i brottskatalogen kom- mer att vara straffbara. Prövningen ska ske med jury och med Justitie- kanslern som åklagare.
Meddelarfrihet och anskaffarfrihet kommer att gälla enligt 1 kap.
10 § YGL. Det står alltså var och en fritt att meddela och anskaffa uppgifter för publicering i dessa program. De meddelar- och anskaffar- brott som trots detta kan bli aktuella är de som anges i 5 kap. 4 §, däribland uppror, högförräderi, spioneri och oriktigt utlämnande av en allmän handling som inte är tillgänglig för var och en. Till skillnad mot andra program som sänds från sändare i utlandet gäller alltså inte de begränsningar i meddelar- och anskaffarfriheten som beskrivs i 11 kap. och som innebär bl.a. att meddelar- och anskaffarfrihet inte gäller om meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot Sveriges säkerhet.
Det förhållandet att vissa program med stark anknytning hit kommer att anses utgå från Sverige och omfattas av yttrandefrihets- grundlagen innebär dock inte att jurisdiktionen enligt radio- och tv- lagen och
För de program som enligt förslaget kommer att omfattas av ytt- randefrihetsgrundlagen kommer Justitiekanslern vara allmän åkla- gare och påstådda brott kunna prövas i Sverige. Det förhållandet att sändningarna fortfarande kommer att vara utländska i radio- och tv- lagens mening innebär dock att granskningsnämnden inte är behörig att pröva klagomål utan att sådana även fortsättningsvis kommer att prövas av nämndens motsvarigheter i utlandet.
Detta är möjligen inte helt idealiskt men ur en enskild drabbads perspektiv får det ändå anses vara till fördel att påstådda brott kan prövas här i Sverige. Det förhållandet att jurisdiktionen skulle komma att skilja sig åt är alltså enligt kommitténs mening inte något hinder mot att låta yttrandefrihetsgrundlagen bli tillämplig på sändningarna.
158
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
8.6.4Ett ansvar införs för ägare
Kommitténs förslag: Ägaren ska svara i stället för den som be- driver sändningsverksamheten när det är fråga om program som anses utgå från Sverige enligt det föreslagna tillägget i sändnings- regeln och den som bedriver sändningsverksamheten inte hade känd hemvist i Sverige vid tiden för brottet och inte heller kan påträffas här under rättegången.
Ansvar för utgivare när programverksamheten bedrivs utomlands
Kommitténs förslag medför en skyldighet att vid straffansvar utse en utgivare för de program som omfattas av bestämmelsen. Ut- givaren ska utses av den som bedriver sändningsverksamheten. Det är utgivaren eller dennes ställföreträdare, om någon sådan har utsetts och inträtt som utgivare, som ansvarar för eventuella yttrandefrihets- brott. För det fall att någon behörig utgivare inte fanns när brottet begicks, om utgivaren var utsedd för skens skull eller inte hade de lagstadgade befogenheterna – eller om uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmänheten på föreskrivet sätt – är det den som bedriver sändningsverksamheten som ansvarar i stället (6 kap. 1 och 3 §§ YGL).
Beroende på hur anknytningen till Sverige ser ut kan en sådan lösning anses mer eller mindre tillfredsställande. Det kan förstås finnas många situationer när programverksamheten bedrivs i utlandet och det – som Högsta domstolen uttalat i rättsfallet NJA 2002 s. 314 – egentligen i mycket saknas förutsättningar för en tillämpning av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet med ensamansvar. Exempel på problem som kan uppkomma är svårigheter att utse en utgivare, eftersom det finns ett krav på att denne ska ha hemvist i Sverige.
Finns det inte någon utgivare utsedd är det svårt att se att Justitie- kanslern med framgång skulle kunna driva den frågan i utlandet. Det finns i och för sig i den situationen möjlighet att i stället ställa den som bedriver sändningsverksamheten till svars. Det kan dock vara en ut- ländsk juridisk person, med de svårigheter som detta kan innebära att utkräva ansvar i svensk domstol. Det finns inte heller skäl att anta
159
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
att de regler som finns om internationell rättslig hjälp skulle vara till någon egentlig hjälp i sammanhanget, bl.a. på grund av de krav som finns på dubbel straffbarhet.
Det kan dock erinras om möjligheten att driva en talan om skade- stånd enligt 9 kap. yttrandefrihetsgrundlagen. Skadestånd kan krävas av den som ansvarar enligt ansvarskedjan, dvs. i första hand utgivaren eller ställföreträdaren. Den som bedriver programverksamheten är emellertid också skadeståndsrättsligt ansvarig (2 § andra stycket). Det är alltså möjligt att kräva skadestånd från denne även om någon ansvarsövergång inte har skett. Till detta kommer att om någon är ansvarig för skadestånd i egenskap av ställföreträdare för en juridisk person kan skadeståndskravet riktas direkt mot den juridiska perso- nen (5 § första stycket). Ansvaret är även i detta fall solidariskt (6 §).
Krav på skadestånd kan också framställas trots att straff för brottet inte kan dömas ut på grund av preskription eller av något annat skäl, t.ex. att den som ansvarar för brottet har avlidit (7 §).
Möjligheterna att föra en skadeståndstalan är alltså inte lika begrän- sade som för en straffrättslig talan. Liknande problem som redovisats ovan kan emellertid uppkomma när det är fråga om ett utländskt pro- gramföretag som ligger bakom sändningarna.
Mot bakgrund av det anförda anser kommittén att det, för att underlätta ett ansvarsutkrävande, bör införas ytterligare ett led i an- svarskedjan när det är fråga om programverksamhet som bedrivs utomlands. För en sådan ordning kan inspiration hämtas från ansvars- kedjan för tryckta skrifter.
Ansvar för ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten
För tryckta periodiska skrifter ansvarar i första hand den ansvariga utgivaren eller dennes ställföreträdare. Om utgivaren inte är ansvarig utkrävs i stället ett ägaransvar (8 kap. 3 § TF). Kan det inte visas vem som var ägare vid utgivningen ansvarar i stället tryckaren, och i sista hand kan spridaren bli ansvarig. För tryckta skrifter som inte är periodiska är det i första hand författaren som ansvarar och därefter, något förenklat, i tur och ordning, utgivaren, förläggaren, tryckaren och spridaren.
När det gäller skrifter som är tryckta utomlands men som ges ut i Sverige gäller dock inte ansvaret för tryckaren, utan i stället för
160
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
denne ansvarar den som har låtit lämna ut skriften för spridning i Sverige. Om det inte kan visas vem denne är, eller om denne inte hade hemvist i Sverige när skriften gavs ut, är det i stället den som anses som spridare enligt 6 kap. TF som ansvarar (13 kap. 5 § TF).
På liknande sätt skulle en spridare, vilket torde motsvaras av den som vidaresänder programmet, kunna ges ett presumtionsansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Detta har dock tidigare inte ansetts vara rimligt på yttrandefrihetsgrundlagens område, då den som ombesör- jer den samtidiga och oförändrade vidaresändningen normalt sett inte kan kontrollera innehållet i förväg, saknar möjlighet att påverka innehållet i vad som vidareförmedlas och inte heller kan publicera något själv (se prop. 1990/91:64 s. 54). Det är alltså svårt att motivera att spridaren ska få ett ensamansvar på motsvarande sätt som enligt tryckfrihetsförordningen, eftersom förutsättningarna skiljer sig åt.
Ett alternativ är att i stället införa ett ägaransvar, dvs. ett ansvar för ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten. Med ett sådant ansvar kommer ägaren att presumeras känna till vad som sänds även om denne kanske inte själv är inblandad i den konkreta pro- gramverksamheten. Ägaren får genom detta ansvar ett starkt incita- ment att se till att den som bedriver verksamheten uppfyller sin skyl- dighet att utse en utgivare.
Om det är fråga om en utländsk ägare kan det i och för sig finnas liknande svårigheter med detta alternativ som med att program- företaget kan bli ansvarigt. Det är dock inte uteslutet att ägaren är ett svenskt bolag när det rör sig om sändningar som huvudsakligen är avsedda att tas emot här. Ett exempel på detta är det brittiska bolag som har tillstånd att vidaresända bl.a. TV3 i marknätet. Bolaget ägs av ett svenskt bolag, som i sin tur ägs av svenska bolag i flera led.
Mot bakgrund av ovanstående anser kommittén att det bör finnas en möjlighet att ställa ägare till svars. Det bör alltså läggas till ytter- ligare ett led i ansvarskedjan för den aktuella typen av sändningar.
Ansvaret bör, på det sätt som är brukligt i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen vara successivt, i detta fall när- mast i förhållande till det ansvar som enligt 6 kap. 3 § YGL åligger den som bedriver sändningsverksamheten. Ansvaret bör, delvis med före- bild i 6 kap. 4 § 2 och 9 kap. 4 § YGL, gå över på ägaren om den som bedriver sändningsverksamheten inte hade känd hemvist i Sverige vid tiden för brottet och inte heller kan påträffas här under rättegången,
161
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
SOU 2020:45 |
eftersom det främst är i den situationen som det kan finnas svårig- heter att utkräva ansvar.
Normalt sett torde en ägare vara ett bolag. En annan sak är givet- vis att det endast är fysiska personer som kan ansvara för själva brottet. Detta innebär att det utifrån allmänna principer om före- tagsansvar måste bedömas vilken eller vilka personer inom t.ex. ett företag som ska ansvara (NJA 2004 s. 574). Även om det är fråga om företag som bedriver sändningsverksamheten och som är ägare är det alltså fysiska personer inom dessa företag som kommer att ansvara för brotten. Det avgörande för ansvarsövergången blir alltså, till följd av den systematik som finns i reglerna om ansvarsordning, om den person som ska ställas till svars inte har känd hemvist i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.
Har ansvaret gått över på ägaren kan denne också bli skadestånds- skyldig (9 kap. 2 § första stycket). Skadeståndstalan kan då riktas antingen mot den fysiska person som ansvarar enligt de straffrätts- liga reglerna eller mot den juridiska personen. Eftersom dessa ansva- rar solidariskt går det också att rikta talan mot båda. Dessutom går det att rikta en skadeståndstalan mot den som bedriver program- verksamheten. Det förhållandet att ägaren läggs till i ansvarskedjan innebär alltså också en ökad möjlighet att utkräva skadestånd.
Eftersom det handlar om sändningar som huvudsakligen är av- sedda att tas emot här kan dock anknytningen till Sverige ofta antas vara så stark att problemen med att ställa en utgivare till svars inte ska överdrivas. Förslaget innebär ju att det ska finnas en utgivare som har hemvist i Sverige, och följer programföretagen detta krav så kommer det att finnas en utgivare här som kan ställas till svars för eventuella brottsliga uttalanden. Det finns inte i nuläget skäl att över- driva risken för att detta krav inte kommer att uppfyllas, särskilt då det i flertalet fall rör sig om etablerade programföretag, med lång erfarenhet av publicistisk verksamhet och ofta med stark svensk an- knytning.
8.6.5Behörig domstol
Kommitténs förslag: Yttrandefrihetsmål om sådana program som anses utgå från Sverige enligt det föreslagna tillägget i sändnings- regeln ska tas upp av Stockholms tingsrätt.
162
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit |
Ett syfte med det föreslagna tillägget i sändningsregeln är att ett påstående om att ett yttrandefrihetsbrott har begåtts i den aktuella typen av sändningar ska kunna prövas i svensk domstol. Frågan är då i vilken domstol detta ska ske. Enligt 10 kap. 1 § YGL som hän- visar till 12 kap. 2 § TF ska ett yttrandefrihetsmål prövas vid den tings- rätt inom vars domkrets länsstyrelsen har sitt säte. Det avgörande för bedömningen av vilken länsstyrelse som är aktuell är enligt 7 kap. 3 § tillämpningslagen den ort varifrån sändningen av programmet har utgått.
Innebörden av kommitténs förslag är att sändningarna kommer att betraktas som svenska, men eftersom det i praktiken är fråga om sändningar från utlandet går det inte att direkt knyta dem till någon svensk ort och därmed inte heller till någon länsstyrelse eller tings- rätt. Det finns därför ett behov av att i lag ange vilken tingsrätt som ska ta upp dessa mål. Kommittén anser att Stockholms tingsrätt bör vara behörig domstol.
163
9Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt
9.1Uppdraget
Skyddslagen har till syfte att ge ett förstärkt skydd till vissa bygg- nader, områden, anläggningar och objekt mot bl.a. sabotage, terrorist- brott och spioneri. Ett beslut om att en byggnad eller anläggning etc. ska utgöra ett skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till objektet. Ett sådant tillträdesförbud kan antingen förenas med, eller ersättas av, ett avbildningsförbud. Ett avbildningsförbud inne- bär att det är förbjudet att göra avbildningar, beskrivningar och mät- ningar av eller inom skyddsobjektet. Förbudet syftar till att hindra spridning av information och därmed förstärka sekretesskyddet.
Tidigare har uppfattningen varit att skyddslagens avbildnings- förbud gäller oavsett i vilket syfte avbildningen sker. Det har således ansetts otillåtet att avbilda, beskriva och mäta ett skyddsobjekt även om detta skett i syfte att avbildningen, beskrivningen eller mätningen ska publiceras i grundlagsskyddade medier. Högsta domstolen har emellertid i rättsfallet NJA 2015 s. 298 gjort bedömningen att förbudet inte går att upprätthålla när det är fråga om fotografering eller annan avbildning som utgör anskaffande av bilder för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. Skälet till detta är den grundlagsreglerade anskaffarfriheten.
I kommitténs direktiv konstateras att inskränkningen av möjlig- heten att ingripa mot en överträdelse av avbildningsförbudet aldrig varit åsyftad och utgör en påtaglig försämring av skyddet av totalför- svaret. Kommittén har därför getts i uppdrag att analysera hur skydds- lagens regler om avbildningsförbud, överträdelse av sådant förbud samt om beslag och förverkande förhåller sig till tryckfrihetsförord-
165
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
ningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler om anskaffarfrihet, censurförbud och förbud mot hindrande åtgärder. Kommittén ska också överväga om det finns behov av lagändringar för att möjliggöra avbildningsförbud och ingripanden mot överträdelser av sådana förbud med stöd av skyddslagen även när anskaffning sker för publicering i grundlagsskyddade medier.
Det ingår inte i uppdraget att överväga eller föreslå inskränkningar i grundlagarnas censurförbud.
9.2Anskaffarfriheten
I tryckfrihetsförordningen regleras anskaffarfriheten i 1 kap. 7 § andra stycket. Där anges att det står var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för att göra dem offentliga i tryckt skrift eller för att lämna dem vidare för publicering.
Bestämmelsen infördes efter den s.k.
–som i det fallet ansågs ha skett genom spioneri – inte var under- kastat tryckfrihetsförordningens regler, även om anskaffandet lett till publicering.
Mot bakgrund av
Rätten att anskaffa uppgifter tillkommer både dem som anges i paragrafens första stycke, bl.a. författare och utgivare, och dem som har skydd enligt samma stycke, nämligen meddelare. Såvitt gäller med- delare ligger en begränsning i detta. Den som anskaffar uppgifter med avsikt att de ska publiceras men som inte själv avser att offent- liggöra dem skyddas av bestämmelsen endast om han eller hon lämnar, eller avser att lämna, uppgifterna vidare till någon i den mottagar- krets som anges i första stycket, dvs. författare, annan upphovsman, utgivare, redaktion eller nyhetsbyrå. Den som tar emot uppgifter för
166
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
att vidarebefordra dem för publicering omfattas också av anskaffar- friheten.
Skyddet för anskaffaren är oberoende av om åtgärden har full- följts genom publicering eller meddelande eller om den stannat vid anskaffandet. En förutsättning för att skyddet ska inträda är dock att anskaffarens syfte har varit att uppgiften ska offentliggöras i tryck. En invändning om att hans eller hennes syfte har varit detta får enligt förarbetena bedömas enligt vanliga principer och godtas om påstå- endet inte kan vederläggas eller framstår som helt osannolikt. Den som utan tanke på offentliggörande i tryckt skrift har skaffat en upp- gift genom brott kan dock aldrig till sitt försvar åberopa att uppgiften sedermera har publicerats i tryckt skrift (prop. 1975/76:204 s. 129).
Bestämmelsen om anskaffarfriheten i tryckfrihetsförordningen har sin motsvarighet i 1 kap. 10 § andra stycket YGL. Enligt den be- stämmelsen står det var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att meddela eller offentliggöra dem i program eller tekniska upptagningar. Liksom i tryckfrihetsförordningen an- ges att inga andra begränsningar får göras i denna frihet än dem som följer av yttrandefrihetsgrundlagen.
Begränsningar i anskaffarfriheten
För att inskränka anskaffarfriheten krävs alltså stöd i grundlag. Det måste finnas ett uttryckligt medgivande i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen för att det ska vara möjligt att ingripa mot någon som har anskaffat uppgifter för publicering i ett grund- lagsskyddat medium.
En sådan begränsning i anskaffarfriheten är att det vid anskaf- fande kan utkrävas ansvar för grova brott mot rikets säkerhet. Av 7 kap. 23 § TF framgår nämligen att straffansvar enligt vanlig lag gäller för den som anskaffar uppgifter i publiceringssyfte och därigenom gör sig skyldig till vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet såsom spioneri, högförräderi och grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Mot- svarande reglering finns i 5 kap. 5 § YGL.
Även om det för dessa anskaffarbrott är fråga om straffansvar enligt vanlig lag hanteras brotten som tryck- eller yttrandefrihets- mål, om den som har anskaffat uppgiften har offentliggjort denna i en tryckt skrift, ett program, en teknisk upptagning eller har med-
167
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
delat uppgiften till någon annan för sådant offentliggörande. I annat fall prövas brottet i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål endast om det är uppenbart att anskaffandet har skett för sådant offentliggörande (12 kap. 1 § andra stycket TF och 10 kap. 1 § YGL).
Den andra begränsningen i anskaffarfriheten regleras i 1 kap.
12 § 6 TF och innebär att grundlagarna inte hindrar att det i vanlig lag meddelas föreskrifter om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller en underrättelse har anskaf- fats. Motsvarande bestämmelse vad gäller program och tekniska upp- tagningar finns i 1 kap. 18 § YGL.
Grundlagsskyddet för anskaffande innebär alltså inte att det är tillåtet att använda metoder för anskaffande som annars är brottsliga. De gärningar som avser sättet på vilket uppgiften eller underrättelsen anskaffats faller i stället utanför tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen i både straffrättsligt och processuellt hänseende.
I förarbetena ges som exempel på sådana gärningar som träffas av undantaget brott mot post- eller telehemligheten, intrång i förvar och olovlig avlyssning eller gärningar som innefattar inbrott, egen- mäktigt förfarande, hemfridsbrott, olaga tvång, olaga hot eller mut- brott (prop. 1975/76:204 s. 97, 98 och 131).
För att en ansvarsbestämmelse angående anskaffande inte ska komma i konflikt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen krävs alltså att den avser sättet för anskaffande och inte riktar in sig på anskaffandet av viss information. Detta är inte alltid någon självklar gränsdragning. När det gäller avbildningsförbud kan det exempelvis vara svårt att avgöra om en bestämmelse endast riktar in sig på metoden för anskaffandet, t.ex. själva fotograferingen, eller om bestämmelsens tillämplighet är beroende av vad som fotogra- feras, dvs. bildinnehållet.
Det kan dock noteras att det förhållandet att anskaffandet har begåtts genom ett brott och att det inte föreligger anskaffarfrihet inte alltid behöver betyda att ansvar kan utkrävas. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2015 s. 45 uttalat att det kan finnas fall där brott i journalistiskt efterforskningsarbete inte ska medföra ansvar trots att brottet faller utanför tryckfrihetsförordningens område, eftersom ett ansvarsutkrävande i en viss situation skulle kunna stå i strid med 2 kap. 21 § regeringsformen. Enligt den bestämmelsen får yttrande- friheten och informationsfriheten begränsas i lag med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säkerhet samt förebyggande och beivrande av
168
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
brott. Det krävs dock att en sådan begränsning är godtagbar i ett demokratiskt samhälle och inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.
I det angivna rättsfallet var det fråga om en reporter som på upp- drag av den ansvarige utgivaren införskaffade ett vapen i syfte att i ett reportage belysa frågan om hur lätt det är att få tag i vapen. Högsta domstolen konstaterade att det aktuella vapeninnehavet hade utgjort ett sätt att anskaffa uppgifter som föll utanför tryckfrihetsförord- ningens tillämpningsområde och resonerade kring regeringsformens bestämmelser men ansåg inte att det fanns förutsättningar för ansvars- frihet i det aktuella fallet. Däremot ansågs förutsättningar finnas för att döma till en lindrigare påföljd än vad som var föreskrivet för brottet.
9.3Censurförbudet och förbudet mot hindrande åtgärder
Förbudet mot censur
Censurförbudet innebär beträffande tryckta skrifter att framställ- ning och spridning inte får villkoras av att det allmänna granskar inne- hållet i förväg, innan det får publiceras (1 kap. 8 § första stycket TF). Förhandsgranskning är alltså förbjudet. Det grundläggande syftet med censurförbudet är att en skrift alltid ska kunna offentliggöras före ett eventuellt ingripande mot dess innehåll. Tryckfrihetsförord- ningen har därför konstruerats så att straffrättsliga åtgärder med an- ledning av innehållet får ske först i efterhand.
Förbudet mot censur gäller som huvudregel även för de medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 11 § första meningen YGL). Endast i ett avseende görs det undantag från förbudet mot förhandsgranskning. Det rör granskning och godkännande av rörliga bilder i offentliga uppspelningar ur en databas och i tekniska upp- tagningar som ska visas offentligt, s.k. biocensur. För sådan granskning och godkännande får bestämmelser meddelas i lag (1 kap. 12 YGL).
Censurförbudet gäller endast i förhållande till det allmänna och kan inte kringgås genom mer eller mindre frivilliga överenskommel- ser mellan myndigheter och den som publicerar. En myndighet kan dock erbjuda sig att granska material före en publicering, t.ex. för att kontrollera att fakta är korrekta. Det måste dock vara helt frivilligt
169
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
och får inte förknippas med något krav på att publicisten ska följa myndighetens synpunkter.
Förbudet mot hindrande åtgärder
Att nå ut med en grundlagsskyddad framställning kan förhindras genom andra åtgärder än regelrätt censur. Censurförbudet komplet- teras därför av förbudet mot hindrande åtgärder. Det innebär, när det gäller tryckta skrifter, att en myndighet eller annat allmänt organ inte får hindra tryckning, utgivning eller spridning av skriften på grund av dess innehåll om åtgärden inte har stöd i tryckfrihetsförordningen (1 kap. 8 § andra stycket TF). Motsvarande förbud gäller för de medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen och innebär att myndig- heter eller andra allmänna organ inte på grund av innehållet får för- bjuda eller hindra framställning, offentliggörande eller spridning av program eller tekniska upptagningar (1 kap. 11 § andra meningen YGL).
För att en åtgärd ska vara otillåten krävs inte att det är fråga om ett oöverstigligt hinder utan det är tillräckligt att åtgärden negativt påverkar möjligheten för en framställning att nå ut.
Hindersförbudet är begränsat till hinder som grundar sig på fram- ställningens kända eller förväntade innehåll. Det innebär att gene- rella hinder, t.ex. pappersransonering eller skatt på tidningar, inte berörs av regeln, i vart fall inte så länge som de inte grundar sig på det förväntade innehållet i tidningarna. Ordningsregler är också accep- tabla så länge som de är generella och inte grundar sig på innehållet i en framställning.
Detta innebär att det är i sin ordning att ha ett förbud mot att sälja tidningar på allmän på plats, om förbudet inte beror på inne- hållet. Det är också acceptabelt att i en lokal ordningsstadga t.ex. kräva polistillstånd för att affischera på allmän plats. Däremot är det otillåtet att specifikt förbjuda t.ex. valaffischering, eftersom ett sådant beslut riktar in sig på affischernas innehåll. På en plats där det i och för sig är tillåtet att sprida tryckta skrifter kan ordningsmakten inte ingripa mot spridandet med hänvisning till att dess innehåll ger upp- hov till ordningsstörningar. Om det däremot är själva spridningssättet som är ordningsstörande kan ingripande ske. Denna gräns kan ibland vara svår att dra.
170
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
Till förbudet mot hindrande åtgärder hör även att det allmänna inte på grund av innehållet i en framställning får förbjuda eller hindra innehav av tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot program eller kunna uppfatta innehållet i tekniska upptagningar. Det får inte heller meddelas förbud mot att anlägga trådnät för sändning av radio- eller
Förbudet mot hindrande åtgärder gäller, liksom censurförbudet, endast det allmänna. Det står alltså privata näringsidkare fritt att t.ex. besluta att inte sälja vissa typer av tidningar.
Förbudet mot hindrande åtgärder gäller inte för åtgärder som har stöd i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Det innebär att t.ex. grundlagarnas bestämmelser om beslag, kon- fiskering och utgivningsförbud inte påverkas av förbudet. Ett annat sådant exempel är yttrandefrihetsgrundlagens undantag från etabler- ingsfriheten för bl.a. marksänd ljudradio och tv.
9.4Regler om beslag på tryck- och yttrandefrihetens område
Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller särskilda regler om beslag. Reglerna gäller dels utredningsbeslag, dels konfiskationsbeslag (10 kap. TF och 8 kap. YGL).
Bestämmelserna om utredningsbeslag innebär att en tryckt skrift, en teknisk upptagning eller en print on
Framställningens spridning kan dock begränsas genom konfiska- tionsbeslag som syftar till att säkerställa en eventuell konfiskation. För sådant beslag krävs att det bedöms vara fråga om ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott och att framställningen inte redan har spritts på ett sådant sätt så att konfiskation saknar mening.
I övrigt gäller rättegångsbalkens regler om tvångsmedel enligt grundlagarnas hänvisning till vanlig lag i frågor som inte har reglerats i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (14 kap. 6 § TF och 12 kap. 4 § YGL).
171
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
9.5Totalförsvarets skyddsbehov
Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Det består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Under högsta beredskap är totalförsvaret all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Detta framgår av 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.
Enligt 1 § förordningen (2007:1266) med instruktion för För- svarsmakten ska Försvarsmakten upprätthålla och utveckla ett militärt försvar som ytterst kan möta ett väpnat angrepp. Försvarsmakten ska försvara Sverige och främja svensk säkerhet samt upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet (2 §).
Det civila försvaret utgörs av verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situa- tioner då beredskapen höjs. Verksamheten bedrivs av statliga myndig- heter, kommuner, regioner, privata företag och frivilligorganisationer, och avser skydd av befolkningen, säkerställande av samhällsviktiga funktioner och övriga samhällets stöd till Försvarsmakten.
Att kunna upprätthålla totalförsvarets skyddsvärden är grundläg- gande för Sveriges säkerhet. En viktig del i detta är skyddet av upp- gifter som rör totalförsvaret och som omfattas av försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). För- svarssekretess gäller för uppgifter som rör verksamhet för att för- svara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verk- samhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.
Sekretessen gäller som huvudregel i högst 40 år, men den kan i vissa fall gälla längre. Enligt 4 § offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:641) gäller sekretessen i högst 150 år om uppgifterna rör geografisk information om militärgeografiska förhållanden, rikets fasta försvarsanläggningar för krigsbruk, underhållsanläggningar som kan röja försvarets grupperingar, planerade försvarsanläggningar i form av mineringar och andra hinder eller militärtekniska forskningsresul- tat. Vidare gäller sekretessen i högst 95 år om uppgifterna rör under- rättelseverksamheten inom underrättelse- och säkerhetstjänsten.
Att de intressen som försvarssekretessen avser att skydda har be- dömts vara särskilt skyddsvärda framgår även av att det i offentlig- hets- och sekretesslagen ges utrymme att föreskriva att endast viss
172
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
myndighet får pröva frågan om utlämnande till enskild av allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet och att meddelarfriheten är inskränkt då det handlar om uppgifter som om- fattas av försvarssekretess (2 kap. 17 § andra stycket TF samt 15 kap.
5och 6 §§ offentlighets- och sekretesslagen). Innebörden av detta är att en meddelare kan göra sig skyldig till vissa uppräknade meddelar- brott, bl.a. spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, oriktigt utlämnande av allmän handling som omfattas av sekretess och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i sär- skild lag, dvs. offentlighets- och sekretesslagen (7 kap. 22 § TF och
5kap. 4 § YGL).
Försvarshemliga uppgifter särregleras även på andra sätt. Det är t.ex. enbart vissa statsråd eller regeringen som är behöriga att i vissa fall pröva en begäran om utlämnande när det är fråga om kvalificerat hemliga handlingar (1 § offentlighets- och sekretessförordningen).
9.6Skyddslagen
Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet). Säkerhetsskydds- lagen fastställer att det i sådana verksamheter ska finnas det säker- hetsskydd som behövs för att skydda verksamheten mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten, samt för att skydda säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter i andra fall (1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen). Säkerhetsskydd består av tre typer av säkerhetsskyddsåtgärder: informationssäkerhet, fysisk säker- het och personalsäkerhet (2 kap.
Skyddslagen ger möjlighet att förstärka säkerhetsskyddsåtgärden fysisk säkerhet för de särskilt känsliga verksamheter som omfattas av skyddslagen. Lagen har till syfte att ge ett förstärkt skydd för vissa byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabo- tage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga upp- gifter som rör totalförsvaret och grovt rån (1 §). Ett beslut om skydds- objekt kan omfatta vissa civila och militära byggnader, anläggningar, områden och objekt. I lagen preciseras närmare vilka typer av bygg- nader m.m. det kan vara fråga om
173
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
objektet kan bevakas på ett visst sätt och att obehöriga personer inte har tillträde dit. Den som överträder förbud enligt skyddslagen kan dömas till straffansvar.
9.6.1Beslut om skyddsobjekt
Vad kan beslutas vara skyddsobjekt?
Som exempel på byggnader, andra anläggningar, områden och objekt som kan beslutas vara civila skyddsobjekt kan nämnas statschefens, tronföljarens och statsministerns bostäder samt byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjande- rätt till och som disponeras av riksdagen eller riksdagsförvaltningen. Enligt lagen kan även beslut fattas om att vissa andra byggnader och anläggningar som används av staten och kommunerna för specifika ändamål ska vara skyddsobjekt, och också andra byggnader, anlägg- ningar och områden, bl.a. sådana som är avsedda för energiförsörj- ning, vattenförsörjning och för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Exempel på detta är flygplatser, kärnkraftverk, vatten- kraftverk, polisstationer, kriminalvårdsanstalter och sådana byggnader
m.m.som används för posthantering, alarmering och försörjning med livsmedel, men även fartyg som används för transport av kärnämnen.
Bland byggnader, anläggningar och områden som kan beslutas vara militära skyddsobjekt finns sådana som ägs eller nyttjas av För- svarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut. Vidare omfattas sådana områden där dessa myndigheter tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territoriet eller för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige. Det kan också bl.a. vara områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete bedriver övningar. Även militära fartyg och luftfartyg och vissa militära fordon kan vara skyddsobjekt.
Beslut kan fattas om att även andra byggnader, anläggningar och områden ska vara skyddsobjekt, om de är av betydelse för totalför- svaret och det råder höjd beredskap, eller under annan tid som reger- ingen beslutar om med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap. Under samma förhållanden kan lok och järnvägsvagnar beslutas vara skydds- objekt.
174
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
Vem beslutar om skyddsobjekt?
Beslut om skyddsobjekt fattas, förutom av regeringen, av Försvars- makten när det gäller militära skyddsobjekt, av Säkerhetspolisen be- träffande statsministerns tjänstebostäder och av länsstyrelserna när det är fråga om andra civila skyddsobjekt.
Ett sådant beslut, som innefattar tillträdesförbud eller andra for- mer av förbud enligt skyddslagen, kan medföra begränsningar i den enskildes rättigheter bl.a. enligt regeringsformen. Ett beslut får därför inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. Så långt det är möjligt ska det tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen (18 § skyddslagen).
9.6.2Tillträdesförbud och avbildningsförbud
Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Genom ett särskilt beslut kan tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Tillträdesförbudet kan också ersättas med bl.a. ett avbildningsförbud om ett sådant räcker för att tillgodose skyddsbehovet. Ett avbildningsförbud kan alltså antingen ersätta ett tillträdesförbud eller kombineras med ett sådant (7 § skyddslagen).
Syftet med ett avbildningsförbud är att hindra spridning av infor- mation och därmed förstärka sekretesskyddet för skyddsobjektet. Förbudet är utformat för att gälla avbildningar som sker både inom skyddsobjektet och från en plats utanför detta. Skyddslagen inne- håller inga regler om hur långt avbildningsförbudet sträcker sig i höjdled. I stället anges i förarbetena som en generell regel att ett skyddsobjekts rättsverkningar i höjdled naturligen begränsas av bevakningspersona- lens möjligheter att med gängse metoder hävda objektets skyddsstatus (SOU 2008:50 s. 157 och prop. 2009/10:87 s. 57).
Som en särskilt svårbedömd fråga nämns hur man ska se på av- bildningsförbud vid fall av flygfotografering på hög höjd eller satellit- fotografering. I förarbetena sägs att avbildningsförbudet under vissa sådana förhållanden i praktiken blir verkningslöst, men att det är omöjligt att generellt ange var gränsen går, varför detta får bedömas från fall till fall (a. bet. s. 157 och a. prop. s. 57). Det förhållandet att
175
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
drönare och andra obemannade farkoster har blivit allt vanligare har dock lett fram till ett tydliggörande i 7 § av att tillträdesförbudet omfattar även dessa farkoster, t.ex. drönare utrustade med kamera. Det är alltså lika förbjudet att bereda sig tillträde till ett skyddsobjekt med hjälp av en obemannad farkost som att fysiskt ta sig in där. En överträdelse av tillträdesförbudet för att inhämta uppgifter är då att bedöma som en sådan brottslig anskaffningsmetod som inte omfattas av anskaffarfriheten. Om ett ingripande mot farkosten övervägs utan att tillträdesförbudet har överträtts, kan emellertid anskaffarfriheten aktualiseras. Regeringen konstaterade dock att bestämmelsen inte får tillämpas om det uppstår en situation där ett ingripande skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 2018/19:127 s.
Vidare sägs i förarbetena att möjligheten för en skyddsvakt att utöva sina befogenheter sträcker sig längre än skyddsobjektets be- slutade geografiska gränser. Det framgår genom skyddslagens begrepp ”invid ett skyddsobjekt” eller ”i dess närhet”. En avgörande omstän- dighet för att tolka begreppen torde vara skyddsobjektets geogra- fiska belägenhet. Är objektet t.ex. beläget i stadsbebyggelse med kvar- tersstruktur och flervåningshus tätt inpå, är det naturligt att tolka begreppen förhållandevis snävt, medan tolkningen kan bli vidare om skyddsobjektet ligger i ett öppet område med fri sikt. När skydds- objektet avser ett vattenområde bör skyddsobjektets rättsverkan ha giltighet även i djupled, dvs. också botten och vattenmassorna mellan denna och ytan. När det kommer till militära fartyg bör en skydds- vakt kunna utöva sina befogenheter på fartygskroppen, men även i vattenområdet invid fartyget (prop. 2009/10:87 s. 62).
Enligt 22 § skyddslagen ansvarar den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt för att upplysning lämnas om beslutet om skydds- objekt genom tydlig skyltning eller på annat sätt. Försvarsmakten har med stöd av 14 § skyddsförordningen (2010:523) meddelat före- skrifter om utformningen av skyltar som används för att upplysa om beslut om skyddsobjekt. Dessa föreskrifter gäller för både civila och militära skyddsobjekt.
176
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
9.6.3Beslag och förverkande
Ett skyddsobjekt får bevakas av polismän samt av militär personal och annan särskilt utsedd personal (skyddsvakt). Med bevakningen följer särskilda befogenheter enligt skyddslagen. Skyddsvakterna har rätt att ta föremål i beslag som de påträffar vid kroppsvisitation som genomförs med stöd av 11 § skyddslagen eller då de med stöd av 13 § skyddslagen griper en person som det finns skäl att anhålla för spio- neri, sabotage, terroristbrott eller grovt rån, eller förberedelse till dessa brott. Rätten att ta föremål i beslag vid ett sådant gripande framgår direkt av 13 §.
Skyddslagen innehåller också en bestämmelse (14 §) som innebär att den som bevakar ett skyddsobjekt får ta föremål i beslag om före- målet skäligen kan antas vara av betydelse för utredning av brott enligt skyddslagen eller skäligen kan antas vara förverkat. Bestäm- melsen avser att vara en förstärkning av beslagsreglerna i rättegångs- balken, vars definition av kroppsvisitation inte tillåter undersökning av bilar, andra fordon, fartyg och luftfartyg.
Avbildningar som har tillkommit genom brott enligt lagen ska förklaras förverkade. Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt lagen får också förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Det- samma gäller egendom som har varit avsedd att användas som hjälp- medel vid brott enligt skyddslagen, om brottet har fullbordats. I stället för egendomen kan dess värde förverkas (32 § skyddslagen).
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett tillträ- desförbud eller olovligen stannar kvar inom skyddsobjektet döms för obehörigt tillträde till skyddsobjekt till fängelse i högst två år, eller om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader (30 § skyddslagen). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mät- ningar döms för olovlig avbildning av skyddsobjekt till böter eller fängelse i högst ett år (30 a § skyddslagen).
177
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
9.7Förhållandet mellan skyddslagens avbildningsförbud och anskaffarfriheten
Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2015 s. 298 bedömt att skydds- lagens avbildningsförbud inte omfattas av yttrandefrihetsgrundlagar- nas undantag från anskaffarfriheten. Frågan om förhållandet mellan avbildningsförbudet och anskaffarfriheten har dock varit aktuell även tidigare och en annan bedömning har då gjorts.
9.7.1Tidigare lagstiftningsarbeten och praxis
Som har framgått infördes anskaffarfriheten i tryckfrihetsförord- ningen först 1978, medan regleringen om avbildningsförbud har fun- nits längre. Frågan om förhållandet mellan skyddslagens avbildnings- förbud och tryckfrihetsförordningens regler har därefter aktualiserats vid flera tillfällen.
På
Vad gällde förhållandet mellan skyddslagens bestämmelser om fotograferingsförbud och den grundlagsskyddade anskaffarfriheten konstaterade JO att förarbetena inte gav någon säker vägledning, men att mycket talade för att det var möjligt att döma en pressfoto- graf till straff för brott mot skyddslagens fotograferingsförbud även när bilderna tagits för att publiceras i grundlagsskyddade medier. JO ansåg dock inte att detta var helt självklart eftersom den aktuella straffbestämmelsen inte enbart tog sikte på sättet för att anskaffa uppgifter utan också hade ett samband med en viss typ av uppgifter. Mot bakgrund av att rättsläget bedömdes något oklart ansåg JO att det kunde finnas skäl för statsmakterna att i lämpligt sammanhang
178
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
överväga en författningsändring (JO:s beslut den 1 december 1984, dnr
I samband med vissa ändringar i tryckfrihetsförordningen berör- des också frågan. Justitieministern hänvisade till JO:s beslut och var benägen att instämma i JO:s tolkning, dvs. att mycket talade för att anskaffarfriheten inte hindrade straff för brott mot fotografer- ingsförbudet enligt skyddslagen och att detta också föreföll vara den rimligaste lösningen. Han ansåg att det saknades tillräcklig anledning att ta upp anskaffarfriheten till förnyat övervägande (prop. 1986/87:151 s. 161 och 162).
I förarbetena till 1990 års skyddslag berördes också frågan. Som en utgångspunkt uttrycktes att den begränsning av informations- friheten som lagstiftningen innebär kräver en noggrann avvägning mellan å ena sidan berättigade säkerhetsintressen och å andra sidan intresset av fri insyn i det allmännas verksamhet. Av särskild vikt ansågs vara att massmediernas möjligheter till rapportering skyddades (prop. 1989/90:54 s. 29).
När det kom till förslagen om tillståndsprövning och ansvar ansågs dock inte anskaffarfriheten utgöra något hinder och försvars- ministern uttryckte att han inte hade någon annan åsikt om förhållan- det mellan fotograferingsförbudet och anskaffarfriheten än JO, dvs. att anskaffarfriheten inte hindrar lagföring för brott mot skydds- lagens fotograferingsförbud (a. prop. s. 52, 53, 56 och 57). Varken konstitutionsutskottet eller försvarsutskottet gjorde någon annan bedömning (1989/90:KU4y s. 7 och 8 samt bet. 1989/90:FöU6 s. 23 och 24).
I specialmotiveringen till bestämmelsen om fotograferingsförbud uttalades att en anledning till att särskilt förbjuda fotografering inom ett tillträdesskyddat område – trots att redan vistelsen där är för- bjuden – kunde vara att förhållandet mellan skyddslagens regler och tryckfrihetsförordningens regler om anskaffarfrihet därmed blev tyd- ligare (a. prop. s. 64 och 65).
År 2010 trädde den nuvarande skyddslagen i kraft. I förarbetena angavs att reglerna om tillträdesskydd och andra former av förbud samt tvångsmedel medför begränsningar i enskildas grundlagsfästa fri- och rättigheter i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det betonades att en avgränsning av regler- ingens tillämpningsområde därför är beroende av en avvägning mellan behovet av skydd och andra motstående intressen och att begräns-
179
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
ningarna givetvis inte får stå i strid med de fri- och rättigheter som skyddas i grundlagarna (prop. 2009/10:87 s. 25).
Vad gäller avbildningsförbudet konstaterades sedan att inget annat framkommit än att det skydd som den dåvarande skyddslagen gav var ändamålsenligt, flexibelt och tillräckligt samt att det även fortsättningsvis skulle finnas ett behov av tillträdesförbud samt möj- lighet att meddela förbud mot att ta fotografier eller göra andra av- bildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjek- ten. Det sistnämnda förbudet ansågs vara en förutsättning för att upprätthålla ett förstärkt sekretesskydd och förhindra att hemlig information sprids. Vidare framhölls vikten av den proportionali- tetsprincip som också fortsättningsvis skulle komma till uttryck i lagen, och att det så långt möjligt ska undvikas att ett beslut medför skada eller olägenhet för allmänna eller enskilda intressen. Ett beslut ska därför i varje enskilt fall föregås av en noggrann avvägning mellan de rättigheter som stadgas i grundlagen, kravet på proportionalitet enligt skyddslagen och det eller de skyddsintressen som gör sig gällande (a. prop. s.
9.7.2Högsta domstolens avgörande NJA 2015 s. 298
Som har framgått har alltså både JO och lagstiftaren utgått ifrån att tillämpningen av skyddslagens regel om avbildningsförbud inte hind- ras av reglerna om anskaffarfrihet. Högsta domstolen har dock, som nämnts, gjort en annan bedömning i rättsfallet NJA 2015 s. 298.
Målet gällde ett vattenområde i Berga utanför Stockholm som är klassat som skyddsobjekt enligt skyddslagen. Där gäller både till- trädes- och avbildningsförbud. Under oktober 2014 bedrev Försvars- makten ubåtsjakt i området. En fotograf från Dagens Nyheter befann sig i en båt och fotograferade skyddsobjektet. Militärpolis ingrep. Fotografen förklarade att fotografierna var avsedda för publicering i Dagens Nyheter, men militärpolis tog trots detta kamerans minnes- kort i beslag. Minneskortet innehöll 47 fotografier som var tagna mot skyddsobjektet. Allmän åklagare fastställde beslaget. Dagens Nyheter yrkade vid tingsrätten att beslaget skulle hävas och gjorde gällande att beslaget stod i strid med censurförbudet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen samt att anskaffarfriheten hade före- träde. Åklagaren bestred yrkandet.
180
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
Tingsrätten hävde beslaget då det ansågs strida mot anskaffarfri- heten medan hovrätten ansåg att beslaget skulle bestå eftersom reglerna om anskaffarfrihet inte hindrade beslaget.
Högsta domstolen konstaterade att en överträdelse av ett förbud mot fotografering av ett skyddsobjekt inte omfattas av undantaget från anskaffarfriheten i 7 kap. 3 § 1 TF (nuvarande 7 kap. 23 §) eller motsvarande bestämmelse i yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmel- sen i 1 kap. 9 § 5 TF (nuvarande 1 kap. 12 § 6) ger dock utrymme för bestämmelser i vanlig lag när det gäller det sätt på vilket en uppgift anskaffas. Den tar alltså sikte på själva tillvägagångssättet för an- skaffandet.
Högsta domstolen konstaterade att fotograferingsförbudet i skydds- lagen tar sikte på vad som avbildas och inte sättet för anskaffandet. Eftersom det alltså är informationsinnehållet som skyddas genom straffbestämmelsen kan en överträdelse av fotograferingsförbudet inte jämställas med sådana brottsliga metoder för anskaffande av information som avses i 1 kap. 9 § 5 TF (nuvarande 1 kap. 12 § 6). Slutsatsen var att denna bestämmelse och dess motsvarighet i yttrande- frihetsgrundlagen inte medger att fotografering straffbeläggs i vanlig lag om straffbestämmelsen tar sikte på innehållet i det som avbildas och fotograferingen sker i publiceringssyfte. Enligt domstolen på- verkades denna slutsats inte av att ett förbud mot fotografering av ett skyddsobjekt i och för sig kan vara motiverat av angelägna säker- hetsskäl.
En tillämpning av ansvarsbestämmelsen i 30 § (nuvarande 30 a §) skyddslagen ansågs därmed stå i strid med den grundlagsskyddade anskaffarfriheten. Bestämmelsen fick alltså inte tillämpas och där- med saknades också grund för förverkande och beslag. Högsta dom- stolen tillade att ett beslag av en avbildning av ett skyddsobjekt också kan stå i strid med censurförbudet i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium. Beslaget hävdes.
En ledamot var skiljaktig i fråga om motiveringen. Han ansåg att skyddslagens fotograferingsförbud straffbelägger sättet för anskaf- fande av information och att undantaget från anskaffarfriheten i 1 kap. 9 § 5 TF (nuvarande 1 kap. 12 § 6) därför är tillämpligt. Han ansåg alltså att skyddslagens fotograferingsförbud inte stod i strid med anskaffarfriheten, men att utgivaren för Dagens Nyheter genom beslaget hade berövats möjligheten att ta ställning till huruvida inne-
181
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
hållet skulle publiceras. Han menade att beslaget därför stred mot censurförbudet och på den grunden skulle hävas.
9.8Synpunkter från vissa berörda myndigheter
Kommittén har inhämtat synpunkter i fråga om vilka konsekvenser Högsta domstolens klargörande av rättsläget får för Sveriges total- försvar. I detta hänseende har samråd hållits med Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap. Kommittén har även inhämtat upplysningar från Länsstyrelsen i Stockholms län.
Myndigheterna har allmänt beskrivit att främmande makts under- rättelseverksamhet i och mot Sverige är omfattande. Den under- rättelseinhämtning främmande makt bedriver i fredstid tar sikte på att skaffa fördelar inför kris och krig. Sådan verksamhet bedrivs på många olika sätt, men detta kan bl.a. ske genom utnyttjande av jour- nalister och journalistisk verksamhet.
Säkerhetspolisen har pekat på att täckmanteln som journalist är passande eftersom journalister i sin yrkesutövning har skäl att be- finna sig i forum där frågor av stor vikt avhandlas och där få andra har skäl att vara. De har anledning att träffa många olika människor och kan utan att bli misstänkta ställa ingående frågor. Även rollen som t.ex. frilansfotograf, filmare eller författare kan på liknande sätt användas av underrättelsetjänsterna.
Myndigheterna har uppgett att främmande makts underrättelse- tjänster regelmässigt använder sig av bilder, bl.a. genom att skanna av bilder på internet av olika skyddsobjekt och se hur dessa förändras över tid. Underrättelseinhämtning genom fotografering används även för att kartlägga vilken verksamhet som bedrivs inom skydds- objekten och vilken personal som deltar i verksamheten. Det finns möjlighet att få bilder av skyddsobjekten även t.ex. genom satelliter, men de ger inte motsvarande detaljerade information som foto- grafier och filmer. Myndigheterna har även påtalat att den tekniska utvecklingen har medfört kraftigt ökade möjligheter till spridning och sammanställning av information.
Vidare har myndigheterna framhållit att nuvarande rättsläge inne- bär att det är lätt att kringgå de avbildningsförbud som meddelas med stöd av skyddslagen, t.ex. genom att skaffa sig ett utgivnings-
182
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
bevis, och därmed få grundlagsskydd för en webbsida. Detta kan ut- nyttjas av främmande makt. Även en journalist som saknar uppsåt att gå främmande makt till handa kan dock ge främmande under- rättelsetjänst material som de har användning för genom en publicer- ing som betraktas som motiverad av helt andra skäl.
Det förhållandet att avbildningsförbudet inte kan upprätthållas när det rör anskaffande för publicering i grundlagsskyddade medier kan, enligt myndigheterna, medföra att de behöver ställa in verksam- het eller kan behöva sätta in andra, mer långtgående skyddsåtgärder, t.ex. besluta om utvidgade områden med tillträdesförbud. Försvars- makten har uppgett att man vid varje beslut om skyddsobjekt beak- tar att ett eventuellt avbildningsförbud inte kan upprätthållas i för- hållande till anskaffarfriheten.
Länsstyrelsen har bl.a. uppgett att det är ett problem att skydds- objekt med avbildningsförbud kan fotograferas straffritt när det finns ett publiceringssyfte. Exempelvis kan det röra sig om att inhämta information om tele- och
9.9Överväganden och förslag
Av direktiven följer alltså att kommittén ska analysera hur skydds- lagens regler om avbildningsförbud, om överträdelse av sådant för- bud samt om beslag och förverkande förhåller sig till tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler om
•anskaffarfrihet,
•censurförbud, och
•förbud mot andra hindrande åtgärder.
Kommittén ska också överväga om det finns behov av ändringar i lag eller grundlag för att möjliggöra avbildningsförbud och ingripanden mot överträdelser av sådana även när anskaffning sker för publicer- ing i grundlagsskyddade medier.
183
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
9.9.1Avbildningsförbudets förhållande till grundlagsregleringen
Kommitténs bedömning: Skyddslagens regler om avbildnings- förbud, om överträdelse av sådant förbud samt om beslag och för- verkande är inte förenliga med anskaffarfriheten när avbildningen har skett i syfte att bilderna ska publiceras i grundlagsskyddade medier. Reglerna står i och för sig inte i strid med censurförbudet, men kan däremot komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder.
Anskaffarfriheten
En överträdelse av förbud mot avbildning av ett skyddsobjekt om- fattas inte av undantagen från anskaffarfriheten i 7 kap. 23 § TF och 5 kap. 5 § YGL. Det avgörande för bedömningen av om det råder anskaffarfrihet blir då om 1 kap. 12 § 6 TF, som innebär att undantag görs för föreskrifter i lag om ansvar och ersättningssättningsskyl- dighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats, är till- lämplig. I det hänseendet har genom Högsta domstolens avgörande klarlagts att skyddslagens bestämmelser om avbildningsförbud inte träffas av detta undantag.
Eftersom avbildningsförbudet alltså inte omfattas av något av undantagen från anskaffarfriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen står det alltså numera klart att ansvars- bestämmelsen i skyddslagen inte är förenlig med anskaffarfriheten när det är fråga om fotografering i syfte att publicera bilderna i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. Bestämmelsen får då inte tillämpas. Det finns därmed inte heller grund för förverkande enligt 32 § skyddslagen och då saknas också förutsättningar för beslag enligt 14 §. Kommittén kan alltså inte dra någon annan slutsats än att skyddslagens bestämmelser om ansvar, beslag och förverkande inte går att tillämpa när det är fråga om fotografering av ett skyddsobjekt som utgör anskaffande i publi- ceringssyfte.
Det kan noteras att Högsta domstolen tillagt att det inte har gjorts gällande att beslaget behövts för att utreda en överträdelse av till- trädesförbudet. Hade så varit fallet hade resultatet möjligen kunnat bli
184
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
ett annat. Tillträdesförbudet inskränker förstås också möjligheten att anskaffa information för publicering, men förbudet är inte inrik- tat på visst bildinnehåll utan gäller generellt. Som har framgått ovan anses en överträdelse av ett tillträdesförbud för att inhämta uppgifter utgöra en brottslig anskaffningsmetod som inte omfattas av anskaffar- friheten.
Censurförbudet
Uttrycket censurförbud används ibland som ett samlingsbegrepp för förbuden mot förhandsgranskning och mot hindrande åtgärder. Ett exempel på detta är när Högsta domstolen förklarar censurförbudets innebörd i det aktuella rättsfallet. Under rubriken ”Censurförbudet” behandlar domstolen både förhandsgranskning och förbudet mot hindrande åtgärder.
I lagtexten behandlas förhandsgranskning och hindrande åtgär- der var för sig. Med denna uppdelning, som görs även i kommitténs direktiv, har begreppet censurförbud en mer begränsad innebörd, näm- ligen att spridning och framställning av grundlagsskyddade medier inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg, dvs. förhandsgranskning.
Mot den bakgrunden kan man, när Högsta domstolen uttalar att beslaget också kan ”stå i strid med censurförbudet”, ledas att tro att det är förbudet mot förhandsgranskning som Högsta domstolen talar om.
När Högsta domstolen förklarar att beslaget skulle kunna stå i strid med censurförbudet ”i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium”, blir det dock tydligare att det inte är censur i betydelsen förhandsgranskning som domstolen syftar på utan på förbudet mot andra hindrande åtgärder.
Även om beslaget i slutändan skulle kunna påverka vad som kan publiceras sker ju inte heller beslaget i syfte att förhandsgranska en publicering utan i syfte att utreda ett brott. Kommitténs bedömning är alltså att skyddslagens avbildningsförbud med sammanhängande bestämmelser inte står i strid med censurförbudet i dess betydelse förhandsgranskning. För det fall att ett beslag enligt skyddslagen skulle anses strida mot censurförbudet skulle detta också få konse- kvenser på andra områden, särskilt som censurförbudet är i det när-
185
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
maste utan undantag. En sådan slutsats skulle i princip omöjliggöra en tillämpning av beslagsreglerna när det är fråga om anskaffarbrott eller fråga om brottsliga anskaffningsmetoder, eftersom ett sådant beslag alltid skulle kunna sägas påverka möjligheten för publicisten att ta ställning till eventuell publicering.
Förbudet mot hindrande åtgärder
Förbudet mot hindrande åtgärder är begränsat till hinder som grun- dar sig på framställningens kända eller förväntade innehåll. Som har framgått ovan har det inte i alla lägen varit självklart om ett foto- graferingsförbud tar sikte på innehållet i fotografierna eller om det är själva förfaringssättet som förbjuds.
Högsta domstolen har dock gjort bedömningen att skyddslagens bestämmelse om avbildningsförbud tar direkt sikte på vad som av- bildas, dvs. att det avgörande för förbudet är informationsinnehållet. Därmed kan, enligt Högsta domstolen, ett beslag av en avbildning av ett skyddsobjekt också utgöra en otillåten hindrande åtgärd i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium.
En fråga som aktualiseras är då om denna bedömning beror på att undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder inte är tillämpligt eller om det kan vara fråga om en otillåten hindrande åtgärd även när det är fråga om en brottslig anskaffningsmetod som ska bedömas enligt vanlig lag. Det är inte möjligt att dra någon klar slutsats i denna fråga utifrån Högsta domstolens avgörande. Det kan dock konsta- teras att det, när det är fråga om inskränkningar av anskaffarfriheten med stöd i grundlagarna, dvs. vid anskaffarbrott och när undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder aktualiseras, inte har påtalats att tvångsmedel skulle kunna ses som hindrande åtgärder trots inskränk- ningarna i anskaffarfriheten. Tvärtom förefaller det främmande att betrakta ett beslag med stöd av allmänna regler av t.ex. en stulen kamera eller ett minneskort som otillåtet med hänvisning till att inne- hållet varit tänkt att publiceras i ett grundlagsskyddat medium. I det sammanhanget kan noteras att åtalet för en sådan stöld inte hand- läggs som tryck- eller yttrandefrihetsmål.
En annan sak är om det är fråga om beslag av t.ex. en handling eller en dator som skulle kunna innehålla information som omfattas av källskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund-
186
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
lagen. Om så är fallet aktualiseras det s.k. beslagsförbudet i rätte- gångsbalken (27 kap. 2 § rättegångsbalken). Detta förbud avser att skydda identiteten på upphovsmän, uppgiftslämnare m.fl. som valt att vara anonyma, eller vars identitet i vart fall inte framgår. Förbudet innebär, kortfattat, att handlingar som skulle kunna röja identiteten på dessa personer inte får tas i beslag.
Något motsvarande beslagsförbud som tar sikte på hindrande åtgärder finns inte i rättegångsbalken. Ett beslag måste dock enligt reglerna i rättegångsbalken vara proportionerligt. När proportionali- tetsprincipen infördes i reglerna om tvångsmedel talades särskilt om att principen kunde aktualiseras vid tvångsmedelsanvändning hos medieföretag. Även om ett beslag i och för sig inte är uteslutet, t.ex. genom att det utgör en otillåten hindrande åtgärd, kan alltså pro- portionalitetsprincipen hindra användning av tvångsmedel hos ett medieföretag och även mot personer med anknytning till medie- företag, t.ex. journalister (prop. 1988/89:124 s. 27 och 28).
Kommitténs slutats är att det förhållandet att undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder inte är tillämpligt inte bara innebär att en tillämpning av ansvarsbestämmelsen i 30 § skyddslagen står i strid med anskaffarfriheten, utan även att beslag och andra tvångs- medel kan komma att utgöra otillåtna hindrande åtgärder. För det fall att avbildningsförbudet hade omfattats av delegationsregeln be- döms slutsatsen bli den motsatta. Så har bestämmelsen även tidigare tillämpats, dvs. beslag och förverkande enligt skyddslagen har inte ansetts vara hindrande åtgärder då avbildningsförbudet ansetts om- fattas av undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder.
Sammanfattning
Högsta domstolens avgörande innebär att skyddslagens regler om ansvar för överträdelse av avbildningsförbudet och därmed samman- hängande regler om förverkande och beslag inte kan tillämpas på av- sett sätt eftersom de står i strid med den grundlagsskyddade anskaffar- friheten.
De aktuella reglerna i skyddslagen står däremot inte, enligt kom- mitténs bedömning, i strid med censurförbudet i dess betydelse för- handsgranskning, men kan komma i konflikt med förbudet mot hind- rande åtgärder. Exempelvis kan ett beslag eller ett förverkande som
187
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
inte har stöd i grundlagarna anses vara en otillåten hindrande åtgärd om det riktar in sig på informationsinnehållet och hindrar en publi- cering i ett grundlagsskyddat medium. Det sistnämnda förhållandet bedöms dock, i de fall anskaffarfriheten har inskränkts, sakna själv- ständig betydelse.
9.9.2Avbildningsförbudet bör kunna upprätthållas
Kommitténs bedömning: Skyddslagens förbud mot avbildning av skyddsobjekt bör kunna upprätthållas och eventuella bilder som tas i strid med förbudet bör kunna beslagtas och förverkas även när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte.
Skyddslagens förbud mot avbildning är alltså inte förenligt med an- skaffarfriheten. Det innebär att förbudet inte går att upprätthålla när avbildningen sker i syfte att anskaffa uppgifter för publicering i grund- lagsskyddade medier. En journalist eller annan person som foto- graferar ett skyddsobjekt som omfattas av avbildningsförbud kan alltså inte straffas för detta om syftet är att publicera bilderna i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrande- frihetsgrundlagen. En skyddsvakt får inte heller ingripa mot ett sådant förfarande och en kamera eller ett minneskort får inte tas i beslag eller förverkas om det inte samtidigt skulle vara fråga t.ex. om brott mot tillträdesförbudet.
Detta innebär att bilder av skyddsobjekt kan produceras och spridas på ett sätt som inte varit avsett vid bestämmelsens tillkomst. Det finns därigenom en uppenbar risk att information om skydds- objekt inhämtas och kommer till t.ex. främmande makts kännedom. Detta kan ske genom att representanter för främmande makt ser till att agera i skydd av anskaffarfrihet, t.ex. genom att infiltrera en tid- ningsredaktion eller agera som exempelvis en frilansfotograf, men det kan lika gärna ske genom att främmande makt tar del av etable- rade mediers publicering av bilder som anskaffats med stöd av an- skaffarfriheten. Oavsett på vilket sätt inhämtandet sker kan det leda till stor skada för totalförsvaret.
Möjligheten att meddela avbildningsförbud som gäller oavsett vem som står bakom avbildningen är alltså av stor vikt för att upp- rätthålla skyddet mot att hemlig information sprids. Spridning av
188
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
hemliga uppgifter är visserligen straffbelagt i brottsbalken, men ett förbud mot själva inhämtandet av information genom fotografering, oavsett syfte, förstärker skyddet mot spridning (jfr prop. 1989/90:54 s. 38). Det är alltså av vikt att avbildning, oavsett syfte, är förbjudet och att förbudet kan upprätthållas. I sammanhanget kan det också noteras att det aldrig har funnits någon avsikt att anskaffande i publi- ceringssyfte ska exkluderas från bestämmelsens tillämpningsområde då ett sådant undantag motverkar skyddslagens syfte.
Det finns alltså goda skäl för en reglering som innebär att förbud mot avbildning av skyddsobjekt kan upprätthållas även i dessa sam- manhang och att eventuella bilder som tas i strid med förbudet kan beslagtas och förverkas oavsett vem som står för avbildningen.
Det finns dock även skäl emot detta, varvid det starkaste argu- mentet är att det skulle bli fråga om en minskad möjlighet att an- skaffa material för publicering i grundlagsskyddade medier. Även om syftet har varit att skyddslagens avbildningsförbud ska kunna upprätthållas även när det är fråga om anskaffande i publicerings- syfte innebär ju Högsta domstolens avgörande att så inte är möjligt.
En lagändring som innebär att avbildningsförbudet går att upp- rätthålla oavsett syftet med informationsinhämtandet kommer alltså att begränsa bl.a. mediernas möjlighet att anskaffa information om skyddsobjekten och att få fram upplysningar t.ex. om missförhållan- den eller oegentligheter. Med hänsyn till anskaffarfrihetens stora vikt bör en sådan begränsning ske endast om det finns goda skäl för den.
Vid en bedömning av om en förändring bör ske konstaterar kom- mittén att det är grundläggande för Sveriges säkerhet att kunna upp- rätthålla totalförsvarets skyddsvärden. Skyddslagen och dess be- stämmelser om tillträdes- och avbildningsförbud är en viktig del av detta och avsikten har aldrig varit att anskaffarfriheten skulle kunna göras gällande i detta sammanhang. Avsaknaden av förbud för var och en mot att avbilda skyddsobjekt och av möjligheter att ingripa mot överträdelser kan i stället resultera i mer omfattande tillträdesförbud i syfte att upprätthålla Sveriges säkerhet. Det alternativet får anses utgöra en väsentligen mer ingripande åtgärd än en inskränkning av anskaffarfriheten.
Kommitténs bedömning är att det i dag finns minst lika starka säkerhetsskyddsintressen som funnits tidigare och att konsekven- serna kan bli stora av att avbildningar går att anskaffa i publicerings- syfte utan att detta går att beivra. Mot denna bakgrund bedömer
189
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
kommittén att en ändring av rättsläget är motiverad. Den som bryter mot avbildningsförbudet bör alltså kunna ställas till svars för detta oavsett syftet med agerandet.
9.9.3Hur bör regleringen utformas?
Kommitténs förslag: En ny delegationsregel införs i tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som möjliggör föreskrifter i lag som avser ansvar och ersättningsskyldighet för överträdelser av förbud mot avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt.
Alternativ som har förkastats
En ändring av skyddslagens regler?
Kommittén har övervägt olika alternativ för att skyddslagens avbild- ningsförbud ska kunna upprätthållas oavsett i vilket syfte informa- tionsinhämtandet sker.
I första hand har kommittén övervägt att föreslå ändringar i skyddslagen. Utgångspunkten har då varit att delegationsregeln om brottsliga anskaffningsmetoder möjliggör att t.ex. fotografering straff- beläggs i vanlig lag om straffbestämmelsen tar sikte på det sätt som uppgiften har anskaffats på. Högsta domstolens avgörande innebär att avbildningsförbud som meddelats enligt skyddslagen tar direkt sikte på vad som avbildas, och straffbestämmelsen går därmed enligt dom- stolen inte att förstå på så sätt att den avser sättet för anskaffande. För det fall att skyddslagens avbildningsförbud skulle kunna kon- strueras så att det inte tar sikte på själva skyddsobjektet utan enbart på sättet för anskaffandet av uppgifter skulle delegationsbestäm- melsen däremot kunna vara tillämplig.
Det kan därvid konstateras att både förbudet mot fotografering vid rättegångar (5 kap. 9 b § första stycket och 9 kap. 5 a § rätte- gångsbalken) och bestämmelsen om kränkande fotografering (4 kap. 6 a § brottsbalken) anses avse sättet för anskaffande av uppgifter. I båda dessa bestämmelser beskrivs förfarandet som att någon med tekniskt hjälpmedel tar upp bild. I det ena fallet handlar det om att ta upp bild i eller in i en rättssal och i det andra fallet om att olovligen,
190
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
i hemlighet, ta upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande ut- rymme. Bestämmelserna är således avgränsade utifrån var fotogra- feringen sker, men även utifrån att ett tekniskt hjälpmedel används.
Till skillnad från dessa bestämmelser är skyddslagens avbildnings- förbud inte begränsat till att avse upptagande av bild med tekniskt hjälpmedel, utan syftet med bestämmelsen är att förbjuda alla typer av avbildning, beskrivning och mätning. Det går alltså inte att, med bibehållet syfte, begränsa regeln till att avse visst sätt för anskaffande.
Kommittén har därför övervägt möjligheten att begränsa bestäm- melsens tillämpningsområde utifrån de områden där avbildning, be- skrivning och mätning inte får ske. Bestämmelsen skulle i så fall, i stället för att rikta in sig på informationsinnehållet i avbildningen, dvs. skyddsobjektet, snarare beskriva ett område där avbildning, be- skrivning och mätning är förbjudet. I första hand är detta förstås inom själva skyddsobjektet. Även en sådan bestämmelse skulle alltså ha nära koppling till skyddsobjektet som sådant. Det förhållandet att ett avbildningsförbud inte bara gäller inom ett skyddsobjekt utan även avbildningar, beskrivningar och mätningar av ett skyddsobjekt komplicerar dock saken. Förbudet i denna del träffar en person som befinner sig utanför skyddsobjektets gränser när han eller hon t.ex. fotograferar det. Förbudet är då alltså direkt avhängigt vad som av- bildas.
Ett alternativ skulle då kunna vara att utöka skyddsobjektens fysiska omfattning så att det blir tillräckligt att avbildningsförbudet gäller inom skyddsobjektet. En sådan utvidgning skulle dock inne- bära att all avbildning förbjuds inom ett större område, vilket får anses vara en alltför långtgående inskränkning av enskildas fri- och rättigheter.
Kommittén anser det alltså inte vara möjligt att formulera en ändring av skyddslagen, som med bibehållen skyddsnivå skulle inne- bära att bestämmelsen om olovlig avbildning av skyddsobjekt endast skulle rikta in sig på sättet för anskaffande. Och även om en sådan bestämmelse skulle kunna gå att formulera är det ändå underförstått att det är skyddsobjektet som skyddas av regleringen. Det skulle alltså kunna sägas att en sådan bestämmelse, oavsett hur den utformas, ändå tar sikte på informationsinnehållet. Kommitténs bedömning är alltså att det inte är en framkomlig väg att ändra bestämmelserna i skyddslagen.
191
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
Olovlig avbildning görs till ett anskaffarbrott?
Alternativet till förändringar i skyddslagen är att föreslå ändringar i grundlagarna.
Kommittén har övervägt att lägga till brottet olovlig avbildning av skyddsobjekt i uppräkningen av anskaffarbrott (7 kap. 23 § TF resp. 5 kap. 5 § YGL). Därmed skulle det vara möjligt att bestraffa olovlig avbildning av skyddsobjekt även när avbildningen skett med publiceringssyfte.
De brott som i dag utgör anskaffarbrott är uppror, högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig upp- gift, landsförräderi och landssvek. Det rör sig alltså om grova brott mot rikets säkerhet som regleras i brottsbalken men som också har sin motsvarighet i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens brottskatalog. Förberedelse, försök och stämpling till brotten är också straffbart.
Till skillnad mot dessa brott är olovlig avbildning av skyddsobjekt inte något brottsbalksbrott. Brottet har inte heller någon motsvarig- het i grundlagarnas brottskatalog. Dessutom kategoriseras inte brottet som ett allvarligt brott mot rikets säkerhet och har en betydligt lägre straffskala än de andra brotten. Till skillnad från de befintliga an- skaffarbrotten är inte heller olovlig avbildning straffbart på försöks- eller förberedelsestadiet. Att låta olovlig avbildning av skyddsobjekt omfattas av bestämmelsen om anskaffarbrott skulle alltså bryta mot den systematik som gäller och riskera att luckra upp principen om att det endast är allvarliga brott mot rikets säkerhet som utgör an- skaffarbrott. Detta talar mot detta alternativ.
Alternativet skulle också innebära att olovlig avbildning av skydds- objekt som huvudregel skulle hanteras som ett tryck- och yttrande- frihetsmål när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte, men annars hanteras som ett vanligt brottmål. Konsekvensen av detta kan bli att likartade gärningar bedöms olika beroende på om de har be- gåtts med publiceringssyfte eller inte, bl.a. på grund av att den s.k. instruktionen gäller i tryck- och yttrandefrihetsmål, men inte i van- liga brottmål. Innebörden av instruktionen är bl.a. att Justitiekanslern och domstolarna särskilt ska beakta att yttrandefriheten är en grund- val för ett fritt samhällsskick och i tveksamma fall hellre fria än fälla. Det är dock tveksamt om de skäl som finns för att behandla t.ex. spioneri som ett tryck- och yttrandefrihetsmål när det är fråga om
192
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
anskaffning i publiceringssyfte är lika starka när det är fråga om brott mot skyddslagens avbildningsförbud. Det har ju inte funnits något syfte i skyddslagen att behandla t.ex. journalister annorlunda än andra.
Sammanfattningsvis har kommittén, mot bakgrund av ovanstå- ende, avfärdat alternativet att låta olovlig avbildning av skyddsobjekt utgöra ett anskaffarbrott.
En delegationsregel bör införas
Det återstår då att överväga om det finns skäl att införa en delega- tionsregel som medför att avbildningsförbudet går att upprätthålla även när det är fråga om anskaffande av information i syfte att publi- cera denna i grundlagsskyddade medier. Detta sker i så fall genom att delegationsregeln ger utrymme för lagstiftning i vanlig lag på det område som annars skulle omfattas av grundlagarna.
Införandet av en ny delegationsbestämmelse bör övervägas noga. Det finns redan ett antal sådana på vitt skilda områden och genom att tillföra en ny tillskapas ytterligare ett undantag från grundlagar- nas tillämpningsområde, med risken att detta öppnar upp för fler undantag i framtiden. Det är dock grundläggande för Sveriges säker- het att totalförsvarets skyddsvärden kan upprätthållas och i detta fall anser kommittén att en delegationsregel är nödvändig för att skydds- lagen ska kunna tillämpas på avsett sätt. Detta kommer förstås med- föra en inskränkning av anskaffarfriheten men samtidigt innebära en anpassning till det rättsläge som ansågs gälla före Högsta domstolens avgörande. Det är således inte någon egentlig nyhet att tillämpa en delegationsregel på detta område. Kommittén anser mot denna bak- grund att en ny delegationsregel bör införas.
Det kan i detta sammanhang noteras att ett undantag från an- skaffarfriheten inte innebär att yttrande- och informationsfriheten står helt utan skydd. Bland annat ska hänsyn tas till yttrande- och informationsfriheten när ett beslut fattas om att något ska vara skydds- objekt och eventuellt omfattas av ett avbildningsförbud. Ett sådant beslut ska nämligen alltid föregås av en noggrann avvägning mellan de rättigheter som stadgas i grundlagarna och de skyddsintressen som gör sig gällande. Vid en sådan proportionalitetsbedömning ska in- formationsfriheten – och då särskilt massmediernas legitima behov av att fritt kunna rapportera – beaktas (prop. 2009/10:87 s. 58, 67 och 68).
193
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
Bestämmelsen bör omfatta ansvar och ersättningsskyldighet
I 1 kap. 12 § TF (till vilken det hänvisas i 1 kap. 18 § YGL) finns ett antal delegationsregler, men det finns också delegationsregler i andra paragrafer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
De befintliga delegationsreglerna är inte formulerade på ett en- hetligt vis och det finns inget allmänt rådande synsätt när det gäller den närmare rättsliga innebörden av dem. Flera av delegationsbestäm- melserna ger enligt ordalydelsen möjlighet att i lag meddela förbud i de frågor som omfattas av respektive bestämmelse. Detta anses även inkludera en möjlighet att i lag införa åtgärder som är mindre in- gripande än förbud, t.ex. att uppställa olika typer av villkor. Vidare öppnar bestämmelser av det här slaget för straffpåföljder och andra typer av rättsverkningar av överträdelser. Dessa delegationsbestäm- melser har dock inte ansetts innebära att det görs undantag från prin- cipen om censurförbud (se bl.a. prop. 2001/02:64 s. 55).
Den delegationsregel som avser brottsliga anskaffningsmetoder är uppbyggd på ett annat sätt. Enligt bestämmelsen gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats. De gärningar som omfattas av bestämmelsen faller i både straffrättsligt och processuellt hänse- ende utanför grundlagarnas särskilda reglering. Det är alltså rätte- gångsbalkens regler som blir gällande. Bestämmelsen ger således inte utrymme bara för utdömande av påföljd utan även för beslut om ersättningsskyldighet, utvisning, förverkande och annan särskild rätts- verkan av brott. Denna bestämmelse har, före Högsta domstolens avgörande, ansetts omfatta anskaffanden i strid med skyddslagens avbildningsförbud och därmed även gett utrymme för ingripanden enligt skyddslagen, inklusive beslag och förverkanden.
I 3 kap. 12 § YGL, som rör bl.a. visning av pornografiska bilder uttrycks delegationen i stället som att det i lag får meddelas före- skrifter om straff och särskild rättsverkan. Även detta uttryck öpp- nar upp för straffrättsliga bestämmelser i vanlig lag. Till skillnad från uttrycket ”ansvar och ersättningsskyldighet” omfattar dock inte detta uttryck skadeståndsskyldighet.
Den bestämmelse som nu föreslås bör vara så begränsad som möjligt men ändå ge utrymme för att avbildningsförbudet i dess hel- het kan upprätthållas. Bestämmelsen måste alltså ge utrymme för både påföljd och särskild rättsverkan. Ersättningsskyldighet torde
194
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
inte vara vanligt förekommande vid brott mot avbildningsförbudet. Det är dock inte uteslutet att ersättningsskyldighet kan uppkomma om kostnader uppstår t.ex. för att ändra installationer eller skalskydd som har avbildats. Mot den bakgrunden anser kommittén att bestäm- melsen, med förebild i 1 kap. 12 § 6 TF, bör möjliggöra föreskrifter om både ansvar och ersättningsskyldighet. I detta ligger även en möj- lighet att tillgripa tvångsmedel, t.ex. beslag och förverkande.
Bestämmelsen bör placeras i en egen punkt i 1 kap. 12 § TF efter- som den inte har något direkt samband med övriga delegations- bestämmelser.
Till skillnad från sådana delegationsregler som vid tillkomsten av- sågs öppna upp för eventuellt kommande reglering i vanlig lag innebär den delegationsbestämmelse som nu föreslås att det görs en öppning i grundlagen för redan befintlig lagstiftning.
Bestämmelsen bör omfatta både avbildning, beskrivning och mätning
Kommittén har beaktat de ändringar i skyddslagen som trädde i kraft den 1 juli 2018, dvs. efter Högsta domstolens avgörande och även efter det att kommitténs direktiv beslutades. Brott mot skydds- lagens avbildningsförbud benämns nu olovlig avbildning av skydds- objekt och regleras separat i 30 a § skyddslagen.
Av förarbetena till straffbestämmelsen framgår att bestämmelsen omfattar både avbildningar, beskrivningar och mätningar, men att begreppet avbildning har valts i brottsrubriceringen för att det skulle vara otympligt att i rubriceringen räkna upp även beskrivningar och mätningar. På motsvarande sätt används begreppet avbildningsför- bud i 7 § tredje stycket skyddslagen, dvs. som en benämning för både förbud mot avbildningar och förbud mot mätningar och beskrivningar (prop. 2017/18:102 s. 37 och 38). Begreppet avbildning i skyddslagen inkluderar dock inte generellt beskrivningar och mätningar.
Högsta domstolen har i sitt avgörande endast uttalat sig om foto- grafering och annan avbildning av skyddsobjekt när syftet har varit att publicera bilderna. Det handlar alltså om förfaranden som ger upphov till bilder. Domstolen har inte uttryckligen tagit ställning till hur förbudet mot beskrivning och mätning av skyddsobjekt – eller de beskrivningar och mätresultat som dessa ger upphov till – för- håller sig till anskaffarfriheten. Det går alltså inte att av det avgöran-
195
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
SOU 2020:45 |
det omedelbart dra slutsatsen att skyddslagens förbud mot beskriv- ning och mätning av skyddsobjekt inte går att upprätthålla med gällande lagstiftning i en anskaffarsituation. Kommittén har därför ställt sig frågan om delegationsregeln bör omfatta även beskrivningar och mätningar.
Det kan då konstateras att avbildning, beskrivning och mätning är likställda förfaranden i skyddslagens mening och att mätningar och beskrivningar av skyddsobjekt får sägas ha lika stark koppling till skyddsobjektet och dess informationsinnehåll som avbildningar av ett skyddsobjekt. Det finns alltså skäl att anta att Högsta dom- stolens tolkning, att dagens lagstiftning inte förhindrar anskaffande i publiceringssyfte, inte bara har bäring på avbildningar utan även på beskrivningar och mätningar.
Till saken hör också att avbildningar, beskrivningar och mätningar kan förekomma i samma sammanhang, t.ex. genom
Kommitténs uppfattning är alltså att även beskrivningar och mät- ningar bör omfattas av delegationsregeln, för att säkerställa att av- bildningsförbudet går att upprätthålla även i dessa delar.
Bestämmelsen bör anknyta till skyddslagens syften och skyddsändamål
Med hänsyn till anskaffarfrihetens stora vikt i det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga systemet är det av betydelse att delegations- bestämmelsen inte får ett vidare tillämpningsområde än vad som är motiverat. Delegationsbestämmelsen kan därför inte vara allmänt hållen utan bör lämpligen anknyta till brottet olovlig avbildning av skyddsobjekt. Hänvisningen kan dock inte endast göras till skydds- lagen och till brottsrubriceringen eftersom detta skulle innebära att delegationsbestämmelsens innebörd enkelt skulle kunna ändras genom ändringar i vanlig lag. Delegationsregeln bör därför snarare beskriva
196
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt |
vad som krävs för att det ska vara fråga om olovlig avbildning. Detta är jämförbart med hur brottsbeskrivningarna är formulerade i den s.k. brottskatalogen och syftet bakom detta (prop. 1948:230 s. 92).
Kommittén anser dock att det förhållandet att begreppet skydds- objekt, som används i brottsbeskrivningen, också får sin innebörd i lag, innebär att ytterligare avgränsning bör ske. Genom att hänvisa till skyddslagens syften och skyddsändamål begränsas delegations- regelns tillämpningsområde ytterligare. Delegationsregeln bör alltså inbegripa en beskrivning av lagens syften och skyddsändamål som knyter an till vad som anges i de inledande bestämmelserna i skydds- lagen.
197
10Grundlagsskyddet för webbsändningar
10.1Uppdraget
Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt 1 kap. 3 § första stycket YGL tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel, typiskt sett tradi- tionella radio- och
Av andra stycket i bestämmelsen, den s.k. webbsändningsregeln, följer att som sändningar av program avses även tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade pro- gram, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mot- tagaren. Det som avses är, något förenklat, sändningar via internet som antingen sker direkt (live) eller som utgör uppspelningar av förinspelat material, där mottagaren inte kan välja starttidpunkt för sändningen själv.
Vid införandet av webbsändningsregeln 2003 var regeringens be- dömning att denna form av tillhandahållanden i och för sig redan omfattades av grundlagsskydd genom den befintliga regleringen av sändningar av program, men att det fanns skäl att förtydliga regler- ingen så att detta uttryckligen framgick.
Bestämmelsen har förtydligats ytterligare därefter, varvid det har gjorts klart att webbsändningar skiljer sig från traditionella radio- och
Sedan webbsändningsregeln infördes har såväl de tekniska möjlig- heterna för inspelning som tillgången till sändningsfunktioner ut- vecklats avsevärt. Webbsändningar är i dag till allt större del separata sändningar och inte simultansändningar av traditionellt sända tv-
199
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
och radioprogram, vilket var det som främst åsyftades när regeln infördes.
Kommittén har mot den bakgrunden getts i uppdrag att göra en översyn av hur dagens utbud för inspelning och tillhandahållande av sändningar via internet förhåller sig till webbsändningsregeln. Det finns enligt direktiven också skäl att överväga om webbsändnings- regeln, med hänsyn till den tekniska utvecklingen, fortfarande kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd.
Eftersom det i förarbetena anges att den ursprungliga regeln om sändningar av program omfattar de tillhandahållanden webbsändnings- regeln vid införandet var avsedd att träffa bör enligt direktiven över- synen omfatta även den bestämmelsen.
Kommittén ska också analysera webbsändningsregelns förhållande till databasregeln och lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade.
10.2Sändningar över internet
Huvudregeln vad gäller publiceringar på internet är att dessa faller utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden, vilket innebär att grundlagsskyddet i stället finns i regeringsformen. Det medför bl.a. att meddelarskydd och en- samansvar inte gäller och att yttranden som huvudregel prövas enligt vanlig lag. Det är allmän åklagare, alltså inte Justitiekanslern, som leder förundersökningen och väcker åtal. Det blir inte heller fråga om någon yttrandefrihetsrättegång med jury, utan åtal väcks vid allmän dom- stol där det hanteras som ett vanligt brottmål. Den s.k. instruktionen gäller inte vid denna prövning.
Från huvudregeln görs det dock undantag genom databasregeln och webbsändningsregeln (se nedan).
Syftet med webbsändningsregeln var alltså vid införandet främst att simultana sändningar via internet skulle få samma grundlags- skydd som de traditionella radio- och
200
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
Kommittén har låtit genomföra en kartläggning av hur dagens ut- bud ser ut vad gäller inspelning av ljud och bild och vilka plattformar det finns för sändningar på internet. Kartläggningen är inte begrän- sad till webbsändningar i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Kom- mitténs ställningstaganden till vilka sändningar över internet som i dag omfattas av webbsändningsregeln finns i avsnitt 10.5.1.
Den kartläggning som kommittén låtit göra redovisas i sin helhet i bilaga 3. Nedan lämnas en sammanfattning av delar av kartläggningen.
10.2.1Sammanfattning av kartläggning
Olika typer av sändningar
Sändningar över internet – direktsändningar eller sändningar enligt tablå
–är i dag av mycket skilda slag. Det kan t.ex. vara fråga om privatper- soners livesändningar på Facebook eller Instagram från en mobiltelefon, surfplatta eller dator. Det kan också vara fråga om mer organiserade sänd- ningar av t.ex. datorspelande på webbplatser för
Radiosändningar över internet förekommer också. Det är både fråga om sändningar av etablerade programföretag och av enskilda personer, föreningar och liknande som med dagens teknik enkelt kan starta sin egen radiostation med hjälp av ett abonnemang för webbsänd radio.
Det förekommer vidare sändningar över internet som används i olag- liga eller moraliskt tvivelaktiga sammanhang. Även sådana sändningar kan göras enkelt med god bildkvalitet och innehålla tilläggstjänster som betalväxel eller integritetsskydd för tittaren. Det kan t.ex. vara fråga om sändningar av sexualbrott som tittaren ser vid ett givet tillfälle mot betal- ning. Det förekommer också vadslagning på olagliga verksamheter, t.ex. kamphundsfighter. Direktsändningar kan ske från olyckor och dödsfall, t.ex. vid självmord. Det förekommer dessutom att tittarna kan beställa ett visst innehåll. Det kan bl.a. vara fråga om att beställa en viss typ av brott, t.ex. våldsbrott, sexuella övergrepp eller inbrott. Den person som sedan utför brottet
Sociala medier kan användas som tablåer för att avisera sändningstid och innehåll för sändningarna. Materialet kan tas bort från internet när sändningen är klar. En del webbsändningstjänster har filter som ska hindra vissa typer av sändningar men det är sannolikt enkelt att kringgå dessa filter eller att använda en egen webbserver för att undvika upptäckt. Tro- ligen förekommer sändningar av olagliga handlingar i stor omfattning.
201
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
Marknaden för sändningar över internet
Mycket talar för att marknaden för sändningar över internet ökar. Enligt rapporten Mediekonsumtion 2018 från Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) ökar konsumtionen av webbaserad media medan tradi- tionell tv ser ut att nära nog stagnera. Radio samt dagstidningar minskar i betydande utsträckning.
Framför allt är det
Teknik för sändningar över internet
Det finns två huvudsakliga principer för sändning över internet. An- tingen svarar sändaren själv för all teknik och utrustning eller så köper sändaren utsändningsfunktionen som en molnbaserad tjänst. Sändaren behöver då bara hantera själva kameran, vanligtvis en mobiltelefon. Det finns också ett antal kombinationer av de två huvudprinciperna.
Det finns en stor mängd leverantörer som erbjuder plattformar för direktsänd webbsändning av video och ljud. Däribland finns sociala medier som YouTube, Facebook, Instagram och Twitter. Alla dessa har tilläggs- funktioner som tillåter direktsänd video. Det finns andra specialiserade plattformar för bl.a. gaming och
Flera
För det fall att man själv vill ta ansvar för sändningen när det gäller teknik, programvara och utsändning finns det färdiga paket med server och programvaror för
Att i stället sända över en molntjänst innebär att det finns möjlighet att utvidga verksamheten utan att behöva betala för ny utrustning. Sän- daren betalar för sina behov och för hur mycket tjänsten används. CDN- leverantören får anpassa sin kapacitet efter hur många tittare som finns. En annan fördel är att det endast behövs en begränsad kunskap om internetsändningar eftersom tjänsterna hanterar de flesta delmoment som behövs för en sådan sändning.
Det enklaste sättet är att använda en mobiltelefon eller en surfplatta med
202
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
För att få bättre kvalitet och t.ex. kunna använda externa kameror och flera mikrofoner krävs annan utrustning och programvara samt an- tingen en
För mer avancerade sändningar från event eller publika platser kan en bärbar box vara ett alternativ. En sådan box kan hantera flera kameror och även inspelat material. Den kan dessutom användas med batteri- drift. En sådan hårdvara kan kopplas direkt till en
När det gäller obemannade sändningar från t.ex. fågelholkar finns det färdiga paket med webbkamera, minidator och
Ett alternativ för att genomföra mer avancerade sändningar över internet är att köpa teknik och utsändning som tjänst. Det finns flera produk- tionsbolag som erbjuder både studio för inspelning av program och platt- form för direktsändningar på internet. Produktionsbolagen har all nöd- vändig utrustning som behövs och bistår med personal som sköter denna.
Det finns också billiga webbaserade sändningstjänster för mobila en- heter. I dessa tjänster ingår all teknik och alla funktioner. Ett exempel är Solidsport som riktat in sig mot idrottsklubbar och föreningsliv. En klubb kan skapa en egen kanal hos Solidsport och via deras tjänst live- sända klubbens matcher eller träningar antingen på den egna kanalen eller på Solidsports webbplats. Det som behövs är ett kostnadsfritt abonne- mang, en internetuppkoppling och en mobilkamera eller surfplatta av god kvalitet med aktuell app installerad.
Att starta en webbradiostation kan vara lika enkelt som att starta en sändning av video med mobiltelefon. Det som behövs är en dator med programvara och en mikrofon kopplad till ett abonnemang från någon av de kostnadsfria eller kommersiella sändningsplattformarna som finns för radio, t.ex. Radionomy eller Radio.co. Dessa plattformar står för i stort sett all teknik som krävs för att sända över internet. De publicerar även radiostationen på officiella stationslistor och för statistik över antal lyssnare m.m.
10.3Databasregeln
Som nämnts ovan faller publiceringar på internet utanför tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden om de inte omfattas av databasregeln eller webbsändningsregeln.
Databasregeln ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden till allmänheten ur data- baser. En databas definieras i yttrandefrihetsgrundlagen som en sam- ling av information lagrad för automatiserad behandling.
203
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
Databasregeln har funnits sedan yttrandefrihetsgrundlagens till- komst. Bakgrunden till regeln var att traditionella massmedieföretag hade börjat använda överföringar via elektromagnetiska vågor för att förmedla upplysningar till allmänheten på liknande sätt som de gjorde med det tryckta ordet. Uttryckssättet ”med hjälp av elektromagnetiska vågor ” var ett sätt att få grundlagen att bli tillämplig på alla då kända varianter av radio- och trådsändningar oberoende av om de förmed- lade yttranden genom ljudradio, television, videotex (se avsnitt 6.4), telefax, eller i andra moderna tekniska format och oberoende av om digital teknik kom till användning (prop. 1990/91:64 s. 107 och 108). Skyddet utformades som ett kompletterande skydd till den traditio- nella verksamhet som bedrevs i form av tryckta skrifter, radio och tv.
Databasregeln har ändrats flera gånger sedan dess tillkomst, fram- för allt för att anpassa bestämmelsen till teknikutvecklingen.
10.3.1Databasregelns tillämpningsområde
Ett övergripande krav för att databasregeln ska vara tillämplig är att det ska vara fråga om ett tillhandahållande ur en databas med hjälp av elektromagnetiska vågor.
De tillhandahållanden som databasregeln omfattar är:
•överföring på särskild begäran (traditionell databasverksamhet, webbplatser på internet),
•överföring enligt överenskommelse i förväg
•framställning av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder på särskild begäran (print on demand), och
•offentlig uppspelning (främst biofilmer som hämtas från en databas).
För att databasregeln ska vara tillämplig ställs det också upp ytter- ligare krav. Det ska till att börja med vara fråga om tillhandahållande av information till allmänheten. Innebörden är att databasens inne- håll ska vara utformat så att i princip vem som helst kan ta del av det. Det måste inte vara gratis men om verksamheten bedrivs kommer- siellt ska erbjudandet riktas till var och en. Slutna nätverk, t.ex. inom ett företag eller en förening, omfattas inte.
204
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
Vidare ska det vara fråga om enkelriktad kommunikation. Inne- hållet ska styras av avsändaren. Skälet till detta är det ensamansvar som i första hand åligger databasens utgivare. Ensamansvaret bygger på tanken att den som ansvarar ska ha möjlighet att granska material innan det publiceras.
Databasregeln gäller huvudsakligen tillhandahållanden av lagrad information från webbplatser på begäran. Om tillhandahållandet sker vid en tidpunkt som avsändaren bestämmer gäller i stället webbsänd- ningsregeln, vilket tydliggörs i databasregelns sista stycke. Detta kan t.ex. avse direktsändningar via internet. Däremot faller s.k.
Automatiskt grundlagsskydd
I första hand omfattar databasregeln databaser som drivs av tradi- tionella massmedieföretag. De aktörer som omfattas av detta auto- matiska grundlagsskydd är bl.a. redaktioner för periodiska skrifter (t.ex. tidningsföretag som Dagens Nyheter och Göteborgsposten) och redaktioner för program (t.ex. TV4 och SR).
Begreppet redaktion har en central betydelse för det automatiska grundlagsskyddet. Någon definition av begreppet finns inte i lag- texten men genom praxis har begreppet fått en relativt vid innebörd (se t.ex. RÅ 2003 ref. 30). Med redaktion avses i princip den eller de som faktiskt råder över informationen i databasen (se vidare av- snitt 10.4.3).
Databasregeln ger även automatiskt skydd åt företag för yrkes- mässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsför- ordningen jämställda skrifter (t.ex. bokförlag) eller av tekniska upp- tagningar, såsom
För ett massmedieföretag som bara är verksamt på internet finns det däremot som huvudregel inte något automatiskt grundlagsskydd. Detta innebär att t.ex. en tidning som inte ges ut i pappersform utan bara publiceras på en webbplats saknar automatiskt grundlagsskydd.
205
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
Frivilligt grundlagsskydd
Grundlagsskyddet enligt databasregeln gäller också om det finns ut- givningsbevis för verksamheten. Denna möjlighet till s.k. frivilligt grundlagsskydd infördes 2003 till följd av att internet blivit mer till- gängligt och att även andra än traditionella massmedieföretag startade webbplatser med liknande syften, som därmed också ansågs skydds- värda.
Privatpersoner, företag, organisationer och myndigheter kan få grundlagsskydd för sina webbplatser genom att ansöka om utgiv- ningsbevis hos Myndigheten för press, radio och tv. Det kan t.ex. vara fråga om webbtidningar eller bloggar, men även andra typer av webbplatser.
För att ett utgivningsbevis ska utfärdas ställs vissa krav i 1 kap. 5 § YGL. Till att börja med måste verksamheten bedrivas enligt de förutsättningar som gäller generellt för att databasregeln ska till- lämpas. Vidare ska överföringarna utgå från Sverige, databasen ha en behörig utgivare som åtagit sig uppdraget och verksamheten ha ett namn som inte lätt kan förväxlas med namnet på någon annan verk- samhet som omfattas av databasregeln. Någon prövning av de tänkta yttrandenas innehåll eller av verksamhetens karaktär sker inte utan kraven är av formellt slag. Ansökningsavgiften är 2 000 kronor.
Närmare bestämmelser om utfärdande av utgivningsbevis finns i tillämpningslagen.
10.3.2Grundlagsskydd för en del av en webbplats
Grundlagsskyddet innebär som huvudregel att hela databasen, t.ex. ett medieföretags webbplats, skyddas. Det har dock diskuterats hur grundlagsskyddet påverkas av om någon utomstående kan tillföra information, t.ex. genom att skriva en kommentar på en webbplats. Om en sådan kommentar inte granskas före publicering, en s.k. omode- rerad kommentar, innebär det att utomstående kan påverka inne- hållet på webbplatsen, vilket ju i sin tur innebär att en av förutsätt- ningarna för grundlagsskydd inte är uppfylld.
Frågeställningen har berörts i förarbeten till ändringar i databas- regeln, varvid det uttalades att man borde kunna se ett omodererat diskussionsforum på en webbplats som en egen databas, om detta är naturligt med hänsyn till hur innehållet är ordnat på adressen.
206
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
I sådant fall skulle endast den delen falla utanför grundlagsskyddet (prop. 2001/02:74 s. 98).
Frågan har sedan behandlats av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2014 s. 128, där det var fråga om en omodererad kommentar i ett kommentarsfält. Domstolen ansåg att det fick anses mest för- enligt med de intressen som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen att information som, utan föregående åtgärd av den som driver verk- samheten, tillförs av en utomstående användare i anslutning till en grundlagsskyddad databas, kan betraktas som en egen databas i ytt- randefrihetsgrundlagens mening om den är tydligt avskild. Det av- görande för om ett tillräckligt avskiljande av det redaktionella mate- rialet har skett är enligt domstolen hur webbplatsen framstår för den som tar del av informationen. Det är alltså hur webbplatsen vid en objektiv bedömning ter sig för användaren som är avgörande. I det aktuella fallet ansågs avskiljandet ha varit tillräckligt tydligt varför kommentaren inte ansågs ha ändrat innehållet i databasen med auto- matiskt grundlagsskydd.
Högsta domstolen uttalade inte vad som skulle ha gällt om av- skiljandet inte varit tillräckligt tydligt. Avgörandet kunde dock tolkas som att grundlagsskyddet upphör för hela databasen vid ett bris- tande avskiljande. För att klargöra att så inte är fallet finns det sedan den 1 januari 2019 en bestämmelse i databasregeln som anger att även om viss information i databasen har tillförts av någon annan, gäller grundlagen för sådana delar av databasen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten (1 kap. 4 § andra stycket YGL). En utomståendes kommentar på en webbplats innebär alltså inte att grundlagsskyddet för webbplatsen upphör, så länge som det är tydligt vilka delar som härrör från redak- tionen eller motsvarande (prop. 2017/18:49 s.
10.3.3Grundlagsskydd för sociala medier
Sociala medier som Facebook och YouTube har som sådana inte något grundlagsskydd då de varken omfattas av automatiskt grund- lagsskydd eller har förutsättningar att få utgivningsbevis.
Frågan har dock uppkommit om massmediers yttranden på av- skilda ytor på sociala medier skulle kunna ha automatiskt grundlags- skydd, exempelvis Expressens eller SVT:s Facebooksidor. Medie-
207
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
grundlagskommittén behandlade denna fråga och konstaterade att det av rättsfallen NJA 2007 s. 309 och NJA 2014 s. 128 framgår att visst innehåll på en webbplats kan utgöra en egen databas, i den större databasen, förutsatt att det är naturligt att betrakta innehållet som en enhet, skild från resterande innehåll på webbplatsen. Kommittén uttalade bl.a. följande (SOU 2016:58 s. 335).
Möjligheten för massmedieföretaget att ordna webbplatsen så att dess innehåll är avskilt från övrigt innehåll på webbplatsen ser dock olika ut för olika internettjänster. På t.ex. Facebook kan kontoinnehavaren inte själv styra över hur dess material ska vara avskilt från övrigt material på webbplatsen utan detta styrs helt av Facebook som bestämmer hur layou- ten på webbplatsen ska se ut. Många andra sociala medier fungerar på samma sätt. Detta torde dock inte hindra att innehållet skulle kunna anses tillhandahållet av kontoinnehavaren och att det kan vara tillräck- ligt avskilt och därmed kunna utgöra en egen databas i den betydelse begreppet har fått i praxis i anslutning till databasregeln. En bedömning måste dock göras i varje enskilt fall.
En annan förutsättning för grundlagsskydd enligt databasregeln är dock att innehållet kan ändras endast av den som driver verksam- heten. Mediegrundlagskommittén tog i detta hänseende del av an- vändarvillkoren på olika sociala medier och konstaterade att Face- book och YouTube bl.a. förbehåller sig rätten att ta bort innehåll i strid med villkoren. Liknande villkor finns hos andra sociala medier men också vid tillhandahållanden av bl.a. webbhotell och olika publi- ceringsverktyg. För det fall att denna typ av villkor alltid skulle inne- bära att grundlagsskydd är uteslutet skulle det kunna medföra att inte bara massmediernas avskilda ytor på sociala medier, utan även deras andra webbpubliceringar, saknar grundlagsskydd. Ett sådant synsätt ansågs inte önskvärt och bl.a. mot bakgrund av detta menade Mediegrundlagskommittén att det inte var uteslutet att massmediers avskilda ytor på sociala medier skulle kunna omfattas av grundlags- skydd. Det borde i stället kunna göras en bedömning i varje enskilt fall.
Frågan om vilken betydelse som användarvillkor av nu nämnt slag har i sammanhanget har såvitt känt inte prövats i domstol och är så- ledes inte avgjord.
208
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
10.4Webbsändningsregeln
10.4.1Sändningar och webbsändningar
Som har framgått ovan är yttrandefrihetsgrundlagen enligt 1 kap. 3 § första stycket YGL tillämplig på
•sändningar av program som är
•riktade till allmänheten och
•avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel.
Det här betyder att sändningen ska vara riktad till alla som önskar ta emot den. Det ska inte krävas någon särskild begäran från mottaga- ren. Överföringen startas av sändaren och mottagaren är bara aktiv genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal. I förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen uttalades följande (prop. 1990/91:64 s. 110).
Denna beskrivning särskiljer de sändningar som omfattas av grundlags- skyddet från andra på samma sätt som det förslag som remitterades till Lagrådet år 1986 (jämför prop. 1986/87:151 s. 164). Grundlagens huvud- regel om radioprogram gäller alltså inte interaktiva medier eller använd- ning av högtalaranläggningar på estrader och idrottsarenor etc. Det typiska fall som avses är rundradiosändning genom etern. Även likvär- diga sändningar genom tråd avses.
Bestämmelsen om program omfattar alltså i första hand traditionella ljudradio- och
Av 1 kap. 3 § andra stycket YGL, webbsändningsregeln, följer att som sändningar av program även avses
•tillhandahållande till allmänheten
•på särskild begäran
•av direktsända eller inspelade program
•om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren.
209
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
10.4.2Den ursprungliga utformningen
Webbsändningsregeln trädde i kraft den 1 januari 2003. I förarbetena konstaterades att sändningar av ljudradio och
Det konstaterades vidare att en sändning via internet som består i att mottagaren på en tidpunkt som han eller hon själv bestämmer startar en uppspelning av en lagrad inspelning omfattas av databas- regeln under förutsättning att sändaren är en sådan aktör som avses i databasregeln.
Direktsändningar och uppspelningar av inspelade program på tid som sändaren själv bestämmer ansågs dock skilja sig från tillhanda- hållanden enligt databasregeln på det sättet att tillhandahållandet av sändningarna är momentant. Mottagarens medverkan är begränsad till att slå på datorn, gå till en adress och där aktivera en länk. De ansågs därmed likna de traditionella radio- och
Frågan uppkom då om dessa tillhandahållanden kunde anses om- fattas av huvudregeln om sändningar av program.
Det avgörande var enligt förarbetena om sändningarna kunde an- ses riktade till allmänheten, vilket ansågs kräva att det var fråga om sändningar riktade till vem som helst som önskade ta emot dem utan någon särskild begäran av mottagaren. Om det krävdes en särskild begäran skulle i stället databasregeln vara tillämplig. Det ansågs vik- tigt att veta vilket som var fallet eftersom databasregeln ju endast ger skydd åt vissa aktörer medan huvudregeln om sändningar ger skydd åt var och en.
Regeringen konstaterade att det i dessa fall är sändaren som svarar för när sändningarna börjar och slutar, precis som vid traditionella radio- och
210
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
helst kan teckna ett sådant abonnemang. Regeringen konstaterade att det förhållandet att sändningarna ansågs riktade till allmänheten innebar att de redan omfattades av huvudregeln om sändningar av program. För klarhetens skull tydliggjordes dock detta genom in- förandet av webbsändningsregeln (prop. 2001/02:74 s. 41, 42 och 97).
Syftet med webbsändningsregeln var alltså att klargöra att sådana sändningar omfattas av huvudregeln om sändningar, under förut- sättning att allmänheten kan ta emot dessa och de är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Någon ändring i sak i förhållande till vad som tidigare gällt var inte avsedd.
Det kan noteras att det förslag som lades fram i propositionen och som ledde till lagstiftning skilde sig från det förslag som Medie- grundlagsutredningen hade presenterat (SOU 2001:28 s. 60, 226 och 227). Utredningen hade föreslagit att automatiskt grundlagsskydd skulle gälla för direktsändningar på begäran endast när de bedrevs av sådana traditionella massmedieföretag som angavs i databasregeln. Om verksamheten bedrevs av andra aktörer skulle i stället en möjlig- het till grundlagsskydd genom utgivningsbevis finnas.
10.4.3Den nuvarande utformningen
Webbsändningsregeln hade vid införandet följande lydelse.
Med sådana sändningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas.
Lydelsen ansågs sedermera inte vara tillräckligt tydlig. Exempelvis framgick det inte av bestämmelsen att det beträffande inspelade pro- gram endast var de uppspelningar som startades på tider som sän- daren bestämde som omfattades av regeln. Det framgick inte heller att en förutsättning för tillämpningen var att direktsändningarna eller uppspelningarna tillhandahölls allmänheten.
Regeln ansågs inte heller utesluta s.k. omodererade chattsidor, dvs. webbplatser där läsarna kan skriva inlägg som inte kan kon- trolleras före publicering. Dessa chattsidor hade uteslutits från grund- lagsskydd enligt databasregeln eftersom det inte ansågs rimligt med ensamansvar för innehåll som den ensamansvarige inte kunde på- verka. Men om dessa chattsidor skulle kunna ses som ett slags direkt- sändning skulle de i stället ges grundlagsskydd genom webbsändnings- regeln, vilket skulle vara inkonsekvent.
211
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
Det ansågs vidare vara otydligt hur gränsdragningen mellan data- basregeln och webbsändningsregeln skulle ske. Regeringen ansåg att distinktionen mellan de två bestämmelserna var viktig eftersom regeln om sändningar av program ger grundlagsskydd åt var och en medan databasregeln endast ger skydd åt vissa aktörer.
På grund av dessa otydligheter ändrades webbsändningsregeln så att den kom att avse tillhandahållanden av direktinspelade eller in- spelade program
•till allmänheten
•på särskild begäran
•om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagarna.
Vad gällde rekvisitet ”på särskild begäran” konstaterade regeringen att det behövdes ett rekvisit som särskilde webbsändningar från tra- ditionella ljudradio- och
Förhållandet till databasregeln
I samband med att webbsändningsregeln förtydligades gjordes även ett tillägg i databasregeln för att klargöra att sändningar som om- fattas av webbsändningsregeln är undantagna från databasregelns till- lämpningsområde. Hänvisningen till webbsändningsregeln har i dag följande lydelse.
Vad som anges i denna paragraf gäller inte sådana tillhandahållanden ur en databas som avses i 3 § andra stycket.
212
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
Detta kan inte tolkas på annat sätt än att de sändningar som omfattas av webbsändningsregeln får sitt skydd genom den regeln och inte genom databasregeln. Det har dock ansetts oklart om innebörden också är att det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln inte gäller för de databaser som tillhandahålls av redaktionen för en webbsändning. Innebörden av hänvisningen har diskuterats bl.a. i det beslut av Justitiekanslern den 12 september 2017 (dnr
I ärendet var det fråga om en webbplats där en viss publicerad mening påstods utgöra hets mot folkgrupp. På webbplatsen angavs att där ibland genomfördes webbsändningar. Anmälaren menade att webbplatsen därmed drevs av redaktionen för ett program och att allt redaktionellt innehåll på webbplatsen därför var grundlagsskyd- dat enligt databasregeln. Justitiekanslern uttalade följande.
Det är inte självklart om databasregeln ska tolkas på detta sätt. Data- basregeln innebär, i den del som här är aktuell, att grundlagens föreskrifter om radioprogram är tillämpliga också när redaktionen för ett radiopro- gram med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhanda- håller upplysningar direkt ur en databas vars innehåll inte kan ändras av mottagaren. Med denna formulering avses bl.a. att det innehåll på en webb- plats som redaktionen har kontroll över får grundlagsskydd. Från dat- abasregeln finns emellertid i samma stycke ett uttryckligt undantag för webbsändningar. Den avgörande frågan för yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet i ett fall som det nu aktuella är hur detta undantag ska upp- fattas.
Justitiekanslern redogjorde i sitt beslut för två möjliga tolkningar utifrån hänvisningens ordalydelse.
Den ena tolkningen innebär att hänvisningen endast avser själva webbsändningen. Eftersom en webbsändning är att betrakta som ett program i databasregelns mening kan databasregeln i så fall bli tillämp- lig på resten av databasen, om webbsändningen tillhandahålls allmän- heten på särskild begäran och av en redaktion.
Den andra tolkningen innebär att det automatiska grundlags- skyddet inte gäller för databaser med webbsändningar som omfattas av webbsändningsregeln.
Justitiekanslerns slutsats var att övervägande skäl talade för att det var den första tolkningen som skulle ha företräde, med hänsyn till systematik och förarbetsuttalanden. Hänvisningen fick alltså an- ses avse endast själva sändningen. Justitiekanslern konstaterade att detta också är den bedömning som Mediegrundlagskommittén och
213
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
Yttrandefrihetskommittén har gjort (se nedan). Justitiekanslern ut- talade vidare följande.
Den nu aktuella situationen har av allt att döma inte förutsetts av grund- lagsstiftaren. Det framstår som klart man inte heller sett framför sig denna effekt av reglernas utformning. En tillämpning av databasregeln som inkluderar redaktionen för en webbsändning innebär att grundlags- skyddet omfattar åtskilliga webbplatser som inte innehas av massmedie- företag och innebär en avsevärd utvidgning av det grundlagsskyddade om- rådet på internet. Även om det ligger närmast till hands att uppfatta data- basregeln på detta sätt, bör den därför tolkas med försiktighet. Det kan hävdas att det bör kunna ställas krav på viss varaktighet och omfattning av webbsändningsverksamheten eller finnas ett visst tidsmässigt samband för att databasregeln ska vara tillämplig.
Rättsläget är således inte klart. Det är också i detta fall osäkert i vilken omfattning som webbsändningar har förekommit och vilka som till- handahåller innehållet i webbsändningarna respektive på webbplatsen. Justitiekanslern anser dock att prövningen i detta fall kan utgå från att webbplatsen har grundlagsskydd enligt databasregeln.
Justitiekanslerns tolkning grundar sig på bedömningen att den som i yttrandefrihetsgrundlagens mening webbsänder utgör en redaktion för ett program, och därmed har automatiskt grundlagsskydd för sina databaser enligt databasregeln.
Bakgrunden till detta får sägas vara den breda innebörd som be- greppet redaktion anses ha. Enligt databasregeln ges redaktionen för en tryckt skrift eller ett program automatiskt grundlagsskydd. Det automatiska grundlagsskyddet omfattar dock inte bara massmedier som Dagens Nyheter och SVT utan även privatpersoner, myndigheter och organisationer som sänder radio eller tv eller ger ut en tryckt tidning.
Yttrandefrihetskommittén konstaterade att det för att vara fråga om en redaktion inte krävs t.ex. att det handlar om en verksamhet av viss omfattning eller att den sker yrkesmässigt. Det automatiska grundlagsskyddet för databaser gäller även för databaser som till- handahålls av t.ex. en privatperson som direktsänder ett radiopro- gram över internet. Det ställs inte heller krav på att det ska handla om traditionell massmedieverksamhet som innefattar nyhetsförmed- ling och opinionsbildning (jfr RÅ 2003 ref. 30).
Med hänvisning till rättsfallet NJA 2007 s. 309 (se avsnitt 10.3.3) ansåg Yttrandefrihetskommittén att det avgörande för frågan om en viss redaktion tillhandahåller en databas fick anses vara att det är redaktionen som faktiskt råder över informationen i databasen. Det
214
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
automatiska grundlagsskyddet gäller utifrån den förutsättningen om redaktionen – dvs. de personer som har hand om utgivningen av tid- ningen, radio- eller
Mot bakgrund av detta resonemang ansåg Yttrandefrihetskom- mittén – och även den därpå följande Mediegrundlagskommittén – att den som sänder enligt webbsändningsregeln omfattas av auto- matiskt grundlagsskydd. Som exempel gavs att en bloggare som via internet, förutom att tillhandahålla sin blogg, sänder ett program direkt eller vid en särskild tidpunkt får automatiskt grundlagsskydd för sin webbplats enligt databasregeln. Enligt de båda kommittéerna får alltså den som sänder program enligt webbsändningsregeln auto- matiskt grundlagsskydd inte bara för webbsändningen utan även för sina databaser (SOU 2012:55, Del 1, s. 365 och SOU 2016:58 s. 268).
10.4.4Begränsningar i webbsändningsregelns tillämplighet
Programbegreppet
Webbsändningsregelns tillämplighet är bl.a. beroende av vad som av- ses med begreppet program.
Begreppet program är centralt för tillämpningen av yttrandefri- hetsgrundlagen. Fram till den 1 januari 2019 användes i stället be- greppet radioprogram.
Ändringen från radioprogram till program motiverades bl.a. med att termen radioprogram har en klart teknikinriktad prägel och att en läsare utan fördjupad kunskap kan uppfatta den som att den bara omfattar program i ljudradio. Någon ändring i sak är dock inte av- sedd och begreppet program har alltså samma innebörd som det tidigare begreppet radioprogram (prop. 2017/18:49 s. 103 och 248).
Sedan den 1 januari 2019 finns det en definition i 1 kap. 2 § YGL där det anges att med program avses innehållet i ljudradio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i offentliga uppspelningar ur en databas.
Termen program avser alltså innehållet i sändningar och andra överföringar som behandlas i grundlagen och således inte den kom- munikationsteknik som används.
215
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
Begreppet är inte begränsat till visst innehåll utan uttrycket pro- gram ska omfatta innehåll i vilket ämne som helst. Det är i stället det sätt på vilket sändningar sker som avgör om yttrandefrihetsgrund- lagen är tillämplig.
Högsta domstolens uttalanden angående begreppet program
Högsta domstolen har i ett avgörande från 2018 (NJA 2018 s. 562) uttalat sig om innebörden av begreppet program när det gällde en direktsändning över internet. Rättsfallet gällde huruvida en person skulle dömas för underlåtenhet att avslöja en våldtäkt och vilken påföljd han i så fall skulle få. Personen hade i hovrätten även dömts för grovt förtal och narkotikabrott. Det grova förtalet bestod i att personen från sin mobiltelefon hade direktsänt våldtäkten på Face- book. Fråga uppkom om denna gärning omfattades av webbsänd- ningsregeln, vilket i så fall skulle innebära att brottet dittills inte hade prövats i den föreskrivna ordningen för tryck- och yttrandefrihets- brott och att så inte heller skulle kunna ske eftersom preskription i så fall hade inträtt.
Högsta domstolen konstaterade att webbsändningsregeln kom- mit till för att tillgodose medieföretagens behov av att deras radio- och
I huvudregeln om grundlagsskydd för sändningar som är riktade till all- mänheten anges att det som omfattas är radioprogram. Begreppet defi- nieras inte i lagtexten. I förarbetena uttalas att med radioprogram avses sändning med hjälp av elektromagnetiska vågor; uttrycket utgör närmast en teknisk beskrivning (jfr prop. 1990/91:64 s. 59 och 108). Det finns numera ett förslag om att yttrandefrihetsgrundlagen ska tillföras en be- stämmelse med definitioner (se prop. 2017/18:49 s. 248). Uttrycket radio- program föreslås bli ersatt av termen program utan någon förändring i sak. Termen tar alltså sikte på överföringssättet.
Vid bestämmandet av grundlagsskyddet bör begreppet program likväl ges en viss självständig betydelse. Med utgångspunkt i språkbruket vid grundlagens tillkomst får begreppet anses syfta på ett tematiskt avgrän- sat ljud/bildinnehåll som normalt har ett namn och ingår i ett program- utbud (jfr
216
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
den 15 augusti 2017, s. 46). Tillkomsten av webbsändningsregeln kan inte anses ha medfört att begreppet fått en annan innebörd.
Mot den bakgrunden bör en sändning som i allt väsentligt är obestämd till format, inriktning och tid inte anses utgöra ett program i webbsänd- ningsregelns mening. En sändning som är att se som ett rent spontan- utflöde från en enskild sändares sida bör därför inte anses vara omfattad av regeln. En sådan tolkning är väl förenlig med lagtextens ordalydelse och i linje med lagstiftningens ändamål.
Den aktuella sändningen hade skett i en sluten Facebookgrupp med cirka 60 000 medlemmar. Som det verkade kunde vem som helst som anmälde intresse få bli medlem. Även om personen var en frekvent sändare inom gruppen var den aktuella sändningen, enligt Högsta domstolen, i allt väsentligt obestämd till format, inriktning och tid och kunde därför inte anses utgöra ett program i webbsändnings- regelns mening. Sändningen omfattades alltså inte av yttrandefrihets- grundlagens skydd.
Kravet på att innehållet inte kan påverkas av mottagaren
En annan förutsättning för webbsändningsregelns tillämplighet är att innehållet inte kan påverkas av mottagaren. Detta utesluter enligt förarbetena omodererade chattsidor, dvs. webbplatser där läsarna kan skriva inlägg som inte kontrolleras före publicering, från paragrafens tillämpningsområde (prop. 2009/10:81 s. 66). Det kan dock ifråga- sättas vad som gäller när det är fråga om direktsändningar med möj- lighet för tittare att kommentera sändningar i realtid, utan föregående granskning av den som sänder. Kommentarerna kan ses av alla som tar del av sändningen. Så var situationen vid den
Det bör dock gå att dra paralleller till vad som gäller för omode- rerade kommentarer enligt databasregeln. Utomståendes kommen- tarer på själva webbsändningen bör alltså inte innebära att grundlags- skyddet för hela webbsändningen upphör, så länge som det är tydligt vilka delar som härrör från redaktionen eller motsvarande.
217
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
Undantaget för direktsändningar
Till bilden hör vidare att skyddet enligt yttrandefrihetsgrundlagen till stora delar inte gäller för vissa direktsändningar, vare sig det är fråga om traditionella ljudradio- och
Det handlar då om direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten. I fråga om sådana sändningar gäller enligt 1 kap. 16 § YGL inte källskyddet, in- struktionen, exklusivitetsregeln, brottskatalogen, ensamansvaret eller bestämmelserna om tillsyn, åtal, särskilda tvångsmedel och rättegången. Bestämmelserna om censurförbudet, skyldigheten att utse utgivare, reglerna i 3 kap. om rätten att sända m.m. och reglerna om skade- stånd i 9 kap. gäller emellertid.
Regleringen innebär att yttranden som förmedlas via sådana direkt- sändningar ska bedömas enligt allmänna straffrättsliga regler och i vanlig rättegång. Motivet för detta undantag från grundlagens tillämp- ningsområde ligger i att de händelser som utspelas i sådana direkt- sändningar äger rum oavsett om det sker en utsändning eller ej. Ut- givarens roll vid direktsändningar av detta slag är i praktiken att han eller hon kan avbryta sändningen (prop. 1966:156 s. 46 och 50).
Yttrandefrihetsgrundlagen ger även utrymme för att den som fram- träder i direktsända program av annat slag kan få ansvara för sina ytt- randen själv. Sådana bestämmelser finns bl.a. i 3 kap. 2 och 17 §§ till- lämpningslagen. Där framgår att programföretaget får besluta att var och en som framträder i programmet själv ska svara för yttrande- frihetsbrott som han eller hon begår. Ett sådant beslut ska meddelas de berörda före sändningen och antecknas i ett register hos program- företaget.
10.4.5Förekomsten av webbsändningar
Några närmare siffror på hur många sändningar per dag eller år som omfattas av webbsändningsregeln finns inte att tillgå.
Sändningarna ska i och för sig registreras hos Myndigheten för press, radio och tv och en anmälan om vem som är ansvarig utgivare ska också ges in till myndigheten. Det är den som bedriver verksam- heten som vid straffansvar ska utse utgivare. Grundlagsskyddet är
218
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
dock automatiskt och för det fall att någon utgivare inte anmäls är det i stället den som bedriver verksamheten som ansvarar för even- tuella yttrandefrihetsbrott.
I Myndighetens register fanns i slutet på maj 2020 nästan 600 webb- sändningar registrerade, varav drygt två tredjedelar avsåg
Vad gäller de tidigare anmälda sändningarna utgår myndigheten ifrån att det inryms sådana som inte längre är aktuella eller vars regi- strering borde ändras i något avseende. Myndigheten utgår också från att det finns ett stort mörkertal, dvs. sändningar som inte är registre- rade fast de borde vara det. Myndigheten är beroende av att aktörerna fullgör sin anmälningsskyldighet för att registret ska återge korrekta uppgifter.
Bakom de flesta registrerade webbradiosändningarna står privatper- soner eller privata företag. Flertalet av dessa företag tycks vara medie- företag. Närradioföreningar och studentradioföreningar förekom- mer också, men även föreningar som främst kan antas ha andra syften än webbradiosändningar, bl.a. religiösa samfund, kulturföreningar och någon enstaka politisk organisation. Bland sändningarna finns också några gymnasieskolor vars
Bland registrerade
Det kan noteras att ett antal av de registrerade webbsändningarna tillhandahålls av kommuner och regioner och främst avser sändningar från kommunfullmäktiges eller regionfullmäktiges sammanträden. Grundlagsskyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen skyddar dock i första hand enskilda från ingripanden från det allmänna. Då statliga och kommunala myndigheter är en del av det allmänna kan dessa inte på samma sätt som enskilda åberopa
219
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
grundlagarna för att komma undan förpliktelser de har enligt lag. En kommun bör t.ex. inte kunna åberopa grundlagsskydd för sina webb- sändningar för att undkomma sina skyldigheter enligt personupp- giftslagen (se Datainspektionens svar på en förfrågan den 24 april 2012, dnr
10.5Överväganden och förslag
10.5.1Är webbsändningsregeln ändamålsenlig och väl avvägd?
Kommitténs bedömning: Det finns skäl att utgå från att webb- sändningar i yttrandefrihetsgrundlagens mening förekommer i mycket stor omfattning och att det är fråga om sändningar av vitt skilda slag.
Genom den tekniska utvecklingen har webbsändningsregelns tillämpningsområde fått en sådan omfattning att regeln inte längre kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. Även det förhållan- det att den som tillhandahåller webbsändningar utgör en redak- tion för ett program och därigenom har automatiskt grundlags- skydd för sina databaser talar för att webbsändningsregeln inte längre kan anses vara väl avvägd.
Webbsändningsregelns tillämpningsområde
Av kartläggningen som gjorts på uppdrag av kommittén framgår att utbudet för inspelning och tillhandahållande av sändningar via inter- net är stort. I kartläggningen ges också exempel på olika typer av sändningar och plattformar för sådana. Det är uppenbart att sänd- ningar över internet förekommer i mycket stor omfattning och på de mest skilda områden. Det är dock inte alla sändningar som om- fattas av webbsändningsregeln, även om det är fråga om direktsänd- ningar av program eller sändningar av inspelade program där starttid- punkten inte kan påverkas av mottagaren.
220
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
Rättsfallet NJA 2018 s. 562 innebär exempelvis att somliga av direktsändningarna över internet inte är att betrakta som webbsänd- ningar i yttrandefrihetsgrundlagens mening.
Högsta domstolen har i domen uttalat att en sändning som i allt väsentligt är obestämd till format, inriktning och tid inte kan anses vara ett program i webbsändningsregelns mening. Det räcker alltså inte att en sändning är obestämd i tid för att den ska falla utanför grundlagsskyddet utan det krävs att den är obestämd även till format och inriktning. Vilken närmare betydelse som ska läggas in i begrep- pen format, inriktning och tid är dock inte givet eftersom domstolen inte har definierat begreppen eller utvecklat närmare vad som avses. Några högre krav kan dock inte ställas vad gäller något av kriterierna eftersom det ju enligt domstolen räcker att sändningen inte ”i allt väsentligt” är obestämd till tid, format och innehåll för att program- begreppet ska anses uppfyllt. Därigenom utesluts endast de mest oplanerade och spontana sändningarna från yttrandefrihetsgrund- lagens tillämpningsområde (se vidare Mikael Ruotsi i SvJT 2019 s. 329).
Frågan är då vilka sändningar som undantas. Domen gäller ju en
Sändningar som liknar traditionell radio och tv, t.ex. direktsänd- ningar på SVT Play, uppfyller rimligen kraven för att vara program men det finns mängder av olika typer av webbsändningar som är mer eller mindre bestämda till tid, format och innehåll. Det är omöjligt att utifrån Högsta domstolens dom säga var den exakta gränsen går, men så mycket kan konstateras att domstolen inte har uteslutit annat än de mest spontana sändningarna som sker utan någon som helst planering eller förberedelse. Sådana sändningar kan i och för sig antas vara vanligt förekommande, t.ex. på Facebook och andra sociala medier, men flertalet andra typer av sändningar torde omfattas av webbsänd- ningsregeln.
Det kan alltså antas att en stor del av de direktsändningar som tas upp i kartläggningen omfattas av webbsändningsregelns tillämp- ningsområde eftersom de i vart fall i viss mån är planerade. Det kan
221
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
t.ex. röra sig om direktsändningar av influencers eller dataspelare som sker på en i förväg bestämd tid. Ett annat exempel är förbeställda brott som direktsänds. Tablålagda sändningar torde alltid svara mot programbegreppet eftersom de rimligen är bestämda både till for- mat, inriktning och tid.
Det bör dock erinras om att det gäller särskilda förutsättningar beträffande grundlagsskyddet för direktsändningar av s.k. dagshän- delser eller av sådana gudstjänster och offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten (1 kap. 16 § YGL). Det kan t.ex. vara fråga om en sändning från en fotbollsmatch eller från en demonstration, där webbsändaren passivt, utan redigering, bearbetning eller annan inverkan på innehållet endast återger skeendet. För webbsändningar av det slaget gäller t.ex. inte en- samansvaret. Kravet på att vid straffansvar utse utgivare gäller dock.
Hur många sändningar som omfattas av webbsändningsregeln är alltså omöjligt att säga. Antalet registrerade sändningar hos Myndig- heten för press, radio och tv borde kunna ge viss vägledning men vid stickprovsvisa nedslag kan det konstateras att många av de sänd- ningar som varit registrerade längre än ett halvår har upphört eller i vart fall inte kan nås på de angivna platserna. Det är således mycket svårt att av registret dra några direkta slutsatser om vilka typer av sändningar som verkligen förekommer och i vilken omfattning. Med hänsyn till det som framkommit om hur enkelt det är att själv sända över internet, hur stor marknaden tycks vara för tjänster på detta område och alla exempel som finns på plattformar och sändningar kan det dock på goda grunder antas att det endast är en mycket liten andel av webbsändningarna som anmäls till Myndigheten för press, radio och tv. Detta beror sannolikt inte i någon högre grad på med- veten underlåtenhet utan snarare på bristande kännedom om vad som är en webbsändning och hur regelverket ser ut för dessa sändningar.
Sammanfattningsvis finner kommittén skäl att utgå från att till- handahållanden som är att betrakta som webbsändningar i yttrande- frihetsgrundlagens mening förekommer i mycket stor omfattning och är av de mest skilda slag.
222
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
Skyddet för webbsändningarna
Tanken har varit att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen främst ska ge skydd för traditionella medier – även när de publicerar sig på internet – och för nya kommunikationsformer som är av samma betydelse som traditionell media. Som har framgått var också syftet vid införandet av webbsändningsregeln att förtyd- liga att även radio- och
Med anledning av den tekniska utvecklingen har dock webbsänd- ningsregeln kommit att få ett betydligt bredare tillämpningsområde. Det är numera mycket enkelt för vem som helst att sända över inter- net på ett sätt som kan göra webbsändningsregeln tillämplig, t.ex. genom sändningar på sociala medier.
Det kan diskuteras om många av de sändningar som numera om- fattas verkligen är av det slaget att de bör omfattas av yttrandefri- hetsgrundlagens skydd eller om det skulle vara tillräckligt med det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen och Europakon- ventionen ger.
En utgångspunkt är då att grundlagsskyddet inte bör gälla yttran- den där den som yttrar sig inte har något intresse av grundlagsskydd och inte heller är villig att följa de förpliktelser som följer av detta. Det sistnämnda är viktigt att poängtera eftersom det är fråga om för- pliktelser som är förenade med straffansvar, bl.a. skyldigheten att anmäla utgivare till Myndigheten för press, radio och tv och att spela in och bevara program i minst sex månader.
Ett fortsatt grundlagsskydd för samtliga sådana webbsändningar som i dag omfattas av regleringen innebär att grundlagarnas brotts- katalog ska tillämpas och att prövningen av om ett yttrandefrihets- brotten begåtts sker i särskild, yttrandefrihetsvänlig ordning med Justitiekanslern som allmän åklagare och med jury. Det ändamåls- enliga i detta kan enligt kommitténs mening ifrågasättas beträffande många av de sändningar som är aktuella nu. När det är fråga om t.ex. direktsändningar av beställda brott eller av terrordåd är detta direkt stötande, även om förstås brotten som sådana är straffbara. Exempel på sådana sändningar – om än inte svenska – är livesändningen vid terrorattacken mot två moskéer i Christchurch i Nya Zeeland i mars 2019. Även vid attentatet mot en moské i norska Bæ֥ rum i augusti
223
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
2019 filmade gärningsmannen dådet, enligt uppgift i syfte att live- sända detta.
Mot bakgrund av det ursprungliga syftet med webbsändnings- regeln och det breda tillämpningsområde som regeln sedermera har kommit att få, anser kommittén att regeln inte längre kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. För många av de sändningar som om- fattas måste yttrandefrihetsgrundlagens skydd, liksom de förpliktelser som är förknippade med skyddet, anses alltför långtgående. Efter- som det inte heller finns några praktiska möjligheter att vare sig upp- rätthålla skyddet eller ingripa när förpliktelserna inte följs, riskerar man på sikt att förtroendet för grundlagarna urholkas. Enligt kom- mitténs mening talar således starka skäl för att överväga begränsningar av grundlagsskyddet för webbsändningar.
Skyddet för webbsändarnas databaser
Till det nu redovisade problemet med webbsändningsregeln ska ytter- ligare en faktor läggas. Som tidigare har nämnts hänvisar databas- regeln till webbsändningsregeln på ett sätt som lämnar ett utrymme för tolkning av huruvida webbsändares databaser omfattas av auto- matiskt grundlagsskydd enligt databasregeln. Enligt kommittén ligger det närmast till hands att instämma i den tolkning som Yttrande- frihetskommittén, Mediegrundlagskommittén och Justitiekanslern tidigare har gjort (se avsnitt 10.4.3). Denna tolkning innebär att andra webbplatser som en webbsändare kan driva också omfattas av grund- lagsskydd – alltså även webbplatser som inte har något samband med den aktuella webbsändningen – så länge det kan anses vara samma ”redaktion” som tillhandahåller webbplatserna.
Om t.ex. en fotbollsklubb sänder matcher eller träningar över inter- net på ett sådant sätt att webbsändningsregeln blir tillämplig kom- mer alltså inte bara webbsändningen som sådan att vara grundlags- skyddad utan även den eller de webbplatser som fotbollsklubben i egenskap av redaktion tillhandahåller.
Det grundlagsskyddet kan vara såväl okänt som oönskat av fot- bollsklubben. Grundlagsskyddet medför ju inte bara ett starkare skydd för yttranden utan innefattar också skyldigheter och förplik- telser som kan vara svåra att leva upp till, i synnerhet om man inte ens är medveten om dem. Det förhållandet att vem som helst som
224
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
bedriver en webbsändning får grundlagsskydd för sina webbplatser rimmar också illa med databasregelns begränsning till vissa typer av aktörer. Kommittén anser att även denna konsekvens talar för att webbsändningsregeln inte längre kan anses vara väl avvägd.
10.5.2Webbsändningsregeln bör begränsas
Kommitténs förslag: Webbsändningsregelns tillämpningsområde begränsas så att endast de webbsändningar som tillhandahålls av aktörer som omfattas av databasregeln får grundlagsskydd genom webbsändningsregeln.
Redaktioner för webbsändningar undantas från databasregelns tillämpningsområde, vilket innebär att dessa inte får grundlags- skydd för sina databaser endast på den grunden att de webbsänder.
Mindre ingripande ändringar som kommittén har förkastat
För att inskränka ett befintligt grundlagsskydd bör det finnas mycket starka skäl och det bör först uteslutas att det saknas godtagbara, alternativa lösningar. Kommittén har mot den bakgrunden övervägt om det finns mindre ingripande alternativ än att avskaffa webbsänd- ningsregeln eller begränsa dess tillämpningsområde.
Ett sådant alternativ skulle kunna vara att föreslå lättnader i de skyldigheter som åvilar dem som webbsänder för att komma tillrätta med i vart fall delar av de olägenheter som dagens system vållar. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om lättnader i skyldigheten att anmäla utgivare till Myndigheten för press, radio och tv eller i skyldigheten att spela in och bevara program. Dessa skyldigheter kan upplevas som betungande och kanske även omotiverade när det är fråga om sändningar av enklare typ. Dessutom är det få webbsändare som kän- ner till och följer dessa regler.
Reglerna har dock sin bakgrund i det yttrandefrihetsrättsliga an- svarssystemet och syftar till att detta system ska kunna upprätthållas. Det är fråga om ett paket av regler som gäller för alla typer av pro- gram. Så länge webbsändningarna omfattas av yttrandefrihetsgrund- lagen gäller ansvarssystemet och kommitténs bedömning är att det inte går att göra lättnader endast för webbsändningarna. Skyldig-
225
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
heterna bör alltså kvarstå i den mån sändningarna fortfarande om- fattas av yttrandefrihetsgrundlagen.
Utgångspunkter för en begränsning eller ett avskaffande av webbsändningsregeln
Kommittén har mot den bakgrunden kommit till slutsatsen att det frågan gäller är om webbsändningsregeln bör avskaffas eller om dess tillämplighet bör begränsas.
En utgångspunkt är då att sändningar över internet ändå kan om- fattas av yttrandefrihetsgrundlagen i den mån förutsättningarna för grundlagsskydd genom databasregeln är uppfyllda. Både webbsänd- ningsregeln och databasregeln avser ju i praktiken tillhandahållanden till allmänheten genom överföringar på särskild begäran av informa- tion ur databaser. Vare sig ett avskaffande eller en begränsning skulle således innebära att samtliga sändningar som i dag får skydd genom webbsändningsregeln nödvändigtvis skulle stå utan yttrandefrihets- grundlagens skydd.
En annan utgångspunkt är att det är önskvärt att skyddet enligt yttrandefrihetsgrundlagen i möjligaste mån består för det slags sänd- ningar som webbsändningsregeln från början var avsedd att skydda, dvs. traditionella radio- och
Webbsändningsregeln bör inte avskaffas
Ett avskaffande av webbsändningsregeln tillsammans med ett klar- görande av att webbsändningar inte omfattas av huvudregeln om sänd- ningar skulle innebära att webbsändningar får grundlagsskydd endast i den mån de omfattas av databasregeln. Som nyss nämnts kan webb- sändningar omfattas av detta skydd om sändningarna förekommer på webbplatser som har grundlagsskydd: antingen webbplatser som tillhör de traditionella massmedieföretag som har automatiskt grund- lagsskydd eller webbplatser med frivilligt grundlagsskydd, dvs. genom
226
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
utgivningsbevis. Detta innebär alltså att de webbsändningar som t.ex. Aftonbladet, SR, SVT och Bonniers bedriver på de egna webb- platserna som huvudregel skulle omfattas av yttrandefrihetsgrund- lagen även vid ett avskaffande av webbsändningsregeln.
När sändningarna bedrivs på någon annans webbplats är det där- emot inte givet att den egna sändningen omfattas av plattformens grundlagsskydd – om nu plattformen har sådant – eftersom databas- regeln ställer upp krav på att det endast är den som driver verksam- heten som ska kunna ändra innehållet. Det finns också en betydande osäkerhet om i vilken mån det genom utgivningsbevis går att få grund- lagsskydd för den egna sändningen på någon annans plattform, t.ex. Facebook, Instagram, Radionomy.se (där man kan starta sin egen webbradiostation) eller Twitch.tv (där det bl.a. läggs ut dataspelssänd- ningar). En förutsättning för detta är i så fall att det är fråga om en avgränsad yta som kan ses som en egen databas.
När det gäller massmedieföretags sändningar på sociala medier delar kommittén Mediegrundlagskommitténs bedömning att det inte är uteslutet att deras avskilda ytor skulle kunna omfattas av före- tagens automatiska grundlagsskydd (se avsnitt 10.3.3). Detta inne- bär att det inte är uteslutet att en webbsändning som finns på t.ex. SVT:s
Som har framgått ovan anser kommittén att det är av vikt att den typ av tillhandahållanden som webbsändningsregeln från början var avsedd att omfatta kommer att ha grundlagsskydd även framöver. Mot den bakgrunden anser kommittén att det är viktigt att säker- ställa grundlagsskyddet för de traditionella mediernas webbsändningar, t.ex.
227
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
Webbsändningsregelns tillämpningsområde bör begränsas
Alternativet till ett avskaffande är att begränsa webbsändningsregelns tillämpningsområde. Det finns då skäl att inledningsvis överväga vilka kriterier som skulle kunna användas för att uppnå en godtagbar av- gränsning.
En begränsning av webbsändningsregeln kan inte utgå från inne- hållet i sändningarna eftersom en viktig princip i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att innehållet som sådant inte är avgörande för grundlagsskydd. Tanken med regleringen är tvärtom att den ska vara innehållsneutral. Det är alltså svårförenligt med systemet i övrigt att exempelvis exkludera sändningar av visst innehåll, t.ex. sändningar av brott eller annat anstötligt innehåll.
Rent principiellt vore det därför betydligt mer närliggande att låta en eventuell begränsning bygga på den teknik som används för sänd- ningar. Som har framgått av den kartläggning som kommittén har låtit göra (se bilaga 3) kan dock webbsändningar ske med många olika typer av teknisk utrustning och denna kan antas komma att utveck- las framöver. Mot den bakgrunden är det kommitténs bedömning att det knappast är en framkomlig väg att utgå från den tekniska ut- rustningen eller från viss sändningsteknik för att begränsa webb- sändningsregelns tillämpningsområde.
Det behövs alltså någon annan typ av kriterium för att begränsa regelns tillämpning till det område som den från början främst var avsedd att träffa, dvs. i huvudsak simultansändningar av traditionell radio och tv, samt kommunikationsformer som är av motsvarande betydelse.
Med den utgångspunkten är det snarast aktörerna och inte tekni- ken som bör vara avgörande. Det skulle alltså inte, som i dag, vara ett skydd för var och en som webbsänder, utan webbsändningsregelns tillämplighet skulle begränsas till vissa aktörer.
Kommittén har mot den bakgrunden övervägt att begränsa webb- sändningsregeln till företag för yrkesmässig framställning av pro- gram. En liknande formulering finns i databasregeln som ger skydd bl.a. för ”företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar”.
Det finns dock avsevärda gränsdragningsproblem med en lösning av det slaget och det kan uppkomma situationer där det är svårt att avgöra vad som skyddas. SVT, SR och TV4 bör t.ex. kunna anses vara
228
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
företag för yrkesmässig framställning, men det kan uppkomma tvek- samheter bl.a. när det gäller andra tjänsteleverantörer som i olika hög grad är behjälpliga vid sändningar över internet. Det kan vara svårt att avgöra om sådana leverantörer är att bedöma som företag för yrkesmässig framställning av program och det är dessutom tveksamt om alla sändningar som de bistår med bör omfattas av grundlags- skydd endast på den grunden.
Kommittén har också övervägt att begränsa webbsändningsregeln till ”massmedieföretag” eller ”massmedier”. Inte heller dessa begrepp har dock någon tydlig avgränsning. Tvärtom är begreppet massmedier oprecist och omfattande (se SOU 2012:55, Del 1, s.
Kommittén anser i stället att det alternativ som bäst ringar in de typer av webbsändningar som bör ha grundlagsskydd är en begräns- ning av webbsändningsregelns tillämpningsområde till att avse sådana webbsändningar som tillhandahålls av någon av de aktörer som har grundlagsskydd för sina webbplatser med stöd av databasregeln. Det är
a)redaktioner för en periodisk skrift eller ett program,
b)företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar,
c)nyhetsbyråer, och
d)andra, om det finns utgivningsbevis för verksamheten.
Med detta alternativ skulle de traditionella medierna fullt ut få behålla grundlagsskyddet för sina webbsändningar. De webbsändningar som t.ex. SVT, Expressen och Bonniers tillhandahåller skulle alltså även fortsättningsvis omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen, även om de förekommer på andra plattformar än de egna.
Även andra sändningar skulle omfattas av webbsändningsregeln, under förutsättning att de tillhandahålls av någon som bedriver en verksamhet med utgivningsbevis. Det kan t.ex. vara fråga om en ren- odlad webbtidning med utgivningsbevis som bedriver sändningar på den egna webbplatsen eller någon annan plattform. Det kan också vara fråga om en bloggare som har utgivningsbevis för sin blogg. Sändningarna på bloggen kommer att omfattas av grundlagsskydd men även andra webbsändningar som han eller hon bedriver.
229
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
I vilken mån det sistnämnda är eftersträvansvärt kan kanske disku- teras. Det kan antas att vissa av dessa sändningar, som inte bedrivs från databasen med utgivningsbevis, är sådana att det knappast är motiverat med grundlagsskydd. Det kan också vara så att webbsända- ren, även om denne har utgivningsbevis för en databas, inte efter- frågar eller efterföljer grundlagsskyddet för andra webbsändningar. Detta innebär dock ingen skillnad i förhållande till vad som redan gäller, eftersom alla webbsändningar i dagsläget har grundlagsskydd.
De som inte omfattas av punkterna
Till detta kommer att den som faktiskt vill ha grundlagsskydd för sin webbsändning även fortsättningsvis kommer kunna söka utgiv- ningsbevis för sin webbplats. Skillnaden är att skyddet inte längre ges automatiskt.
Skyddet för webbsändares databaser
Innebörden av en begränsning av ovan nämnt slag är att det för- hållandet att webbsändares webbplatser automatiskt, ofta med all sannolikhet både omedvetet och oönskat, får grundlagsskydd kom- mer att få mindre betydelse. Den som omfattas av webbsändnings- regeln kommer i och för sig fortfarande vara att anse som redak- tionen för ett program – som därigenom har automatiskt grundlags- skydd för sina databaser – men webbsändaren kommer normalt sett redan att ha sådant grundlagsskydd i egenskap av att vara någon av aktörerna enligt
230
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
skydd om bloggaren webbsänder och därmed utgör redaktionen för ett program.
Denna effekt skulle kunna undvikas genom att göra webbsänd- ningsregeln tillämplig endast på aktörerna med automatiskt grund- lagsskydd (1 kap. 4 § första stycket 1
Detta skulle dock i hög grad innebära en särbehandling av tradi- tionella massmedieföretag. Exempelvis skulle en webbtidning med utgivningsbevis sannolikt inte få skydd för sina webbsändningar om de bedrivs någon annanstans än på den egna webbplatsen. Det skulle inte ligga i linje med tanken om att även nya kommunikationsfor- mer, som är av samma betydelse som traditionell media, ska kunna få grundlagsskydd på motsvarande sätt.
Istället bör därför en begränsning av webbsändningsregeln kom- bineras med en ändring av databasregeln som innebär att det auto- matiska grundlagsskyddet för webbsändares databaser avskaffas. Ingen webbsändare bör således få grundlagsskydd för sina databaser endast genom att vara en redaktion för en webbsändning.
10.5.3Hur bör regleringen utformas?
Kommitténs förslag: Webbsändningsregelns tillämplighet be- gränsas på så sätt att det krävs att programmet tillhandahålls av någon av aktörerna i databasregeln för att webbsändningsregeln ska vara tillämplig.
Databasregelns tillämplighet begränsas genom en ny bestäm- melse där det anges att det som sägs i paragrafen om redaktioner för program inte gäller för redaktioner för sådana program som omfattas av webbsändningsregeln.
Hänvisningen från databasregeln till webbsändningsregeln tas bort.
231
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
SOU 2020:45 |
Sändningsregeln och webbsändningsregeln
Som har framgått angavs det i de ursprungliga förarbetena till webb- sändningsregeln att webbsändningar redan omfattades av huvudregeln om sändningar och att webbsändningsregeln endast syftade till att klargöra detta. När webbsändningsregeln förtydligades ett antal år senare betonades det dock att det finns en skillnad mellan webbsänd- ningar som startas på begäran och traditionell radio och tv där sänd- ningarna ligger ute för den som vill ta emot dem. Även om likheten mellan webbsändningar och andra sändningar är slående finns det således skillnader och det är endast om ett tillhandahållande uppfyller kraven i webbsändningsregeln som tillhandahållandet kan anses vara en sändning av ett program i yttrandefrihetsgrundlagens mening.
För att säkerställa effekten av en begränsning av webbsändnings- regeln – alltså att regeln begränsas till att avse framför allt sådana sändningar av mer massmedial karaktär som yttrandefrihetsgrund- lagen i första hand är tänkt att skydda – bör en ändring göras som innebär att andra tillhandahållanden inte är att betrakta som sänd- ningar av program. Detta bör ske genom att det i webbsändnings- regeln anges att en förutsättning för skydd enligt den regeln är att det är någon av aktörerna i databasregeln som tillhandahåller sändningen. Är det inte fråga om någon sådan aktör kommer det alltså inte anses vara fråga om en sändning av ett program i yttrandefrihetsgrundlagens mening.
Databasregeln
Redaktioner för webbsändningar bör alltså enligt kommitténs mening undantas från det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln.
Kommittén har övervägt att reglera detta genom att direkt i data- basregelns första stycke undanta redaktioner för webbsändningar. Denna lösning har emellertid förkastats eftersom det riskerar att leda till oklarheter om hur den föreslagna begränsningen av webb- sändningsregeln ska tolkas. Ett bättre sätt är att i det sista stycket i databasregeln införa en ny bestämmelse i vilken det anges att det som sägs i första stycket 1 a om redaktioner för program inte gäller för redaktioner för sådana program som omfattas av webbsändningsregeln.
Webbsändare kommer alltså inte längre få automatiskt grund- lagsskydd för sina databaser endast på den grunden att databaserna
232
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för webbsändningar |
tillhandahålls av redaktionen för en webbsändning. Det kan dock antas att databaserna i många fall ändå kommer att omfattas av data- basregeln, på den grunden att den som tillhandahåller webbsänd- ningen är en sådan aktör som har automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln på annan grund, t.ex. genom att utgöra en redaktion för en traditionell
Som har framgått ovan är den hänvisning som i dag finns i sista stycket endast ett klargörande av vad som redan anses gälla, nämligen att tillhandahållanden som uppfyller webbsändningsregelns kriterier inte får sitt skydd genom databasregeln. Hänvisningen har således inte någon materiell betydelse, utan dess uppgift är endast att i ytt- randefrihetsgrundlagen tydliggöra hur gränsdragningen mellan webb- sändningsregeln och databasregeln ska ske (se prop. 2009/10:81 s. 48 och 49).
Kommittén har mot den bakgrunden övervägt om hänvisningen behöver finnas kvar.
De förändringar som nu föreslås minskar avsevärt behovet av hän- visningen. Till det kommer att hänvisningen riskerar att leda till oklar- heter beträffande betydelsen av begränsningen i webbsändningsregeln. Kommittén anser mot den bakgrunden att det finns skäl att låta den nuvarande hänvisningen utgå. Detta innebär dock inte någon föränd- ring av rättsläget, utan de tillhandahållanden som uppfyller kriterierna i webbsändningsregeln får även fortsättningsvis sitt skydd genom den regeln och inte genom databasregeln.
233
11Grundlagsskyddet för vissa söktjänster
11.1Uppdraget
Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gäller inte endast för de aktörer som har automatiskt grundlagsskydd. Sedan 2003 kan var och en genom att skaffa ett utgivningsbevis få s.k. fri- villigt grundlagsskydd. Tryck- och yttrandefrihetsregleringen ger de aktörer som har frivilligt grundlagsskydd motsvarande skydd som det som tillkommer aktörer med automatiskt grundlagsskydd.
Införandet av det frivilliga grundlagsskyddet har medfört att en bredare krets kan sprida information under tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Strävan att åstadkomma ett starkt skydd för yttrandefriheten måste samtidigt vägas mot intres- set av ett rimligt skydd för enskildas personliga integritet. Redan vid införandet av möjligheten till frivilligt grundlagsskydd uttalade kon- stitutionsutskottet att det skulle kunna uppstå konflikter med skyd- det för den personliga integriteten.
Sedan dess har flera utredningar haft i uppdrag att utreda om regler- ingen i Sverige i olika avseenden är utformad så att en rimlig balans mellan dessa båda intressen uppnås. Några utredningar har mer spe- cifikt utrett om enskildas privatliv är tillräckligt skyddat inom tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Den frågan utreddes av de två senaste parlamentariskt sammansatta kom- mittéerna på området, Yttrandefrihetskommittén och Mediegrund- lagskommittén.1
1En heltäckande sammanfattning av utredningar m.m. som har berört skyddet för den person- liga integriteten mer allmänt inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden har lämnats av Yttrandefrihetskommittén i slutbetänkandet SOU 2012:55 Del 1 s.
235
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
Mediegrundlagskommittén behandlade bl.a. det faktum att det i Sverige sedan en tid tillbaka finns söktjänster på internet som till- handahåller uppgifter om att enskilda individer förekommer i domar i brottmål. Eftersom dessa söktjänster regelmässigt åtnjuter skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen kan personuppgifter av detta slag till- handahållas utan att personuppgiftsregleringen blir tillämplig. Medie- grundlagskommittén lämnade ett förslag på inskränkt grundlagsskydd som avsåg att träffa bl.a. sådana tillhandahållanden. Förslaget ledde till lagstiftning, dock inte i den del det avsåg söktjänster som tillhanda- håller uppgifter om brottslighet. Riksdagen ansåg dock att rena sök- tjänster av det här slaget utgör ett allvarligt intrång i enskildas person- liga integritet och att frågan därför borde utredas vidare.
I kommitténs tilläggsdirektiv konstateras att det fortfarande till- handahålls söktjänster som innehåller uppgifter om att enskilda före- kommer i domar i brottmål. Eftersom dessa söktjänster åtnjuter skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen kan personuppgifter hållas tillgängliga utan att personuppgiftsregleringen blir tillämplig. Det kan enligt till- läggsdirektiven alltjämt ifrågasättas om det är motiverat att låta verk- samheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefri- hetsrättsliga grundprinciperna.
Kommittén har därför fått i uppdrag att analysera och ta ställning till om det finns behov av att inskränka grundlagsskyddet för sådana uppgiftssamlingar som innefattar ett offentliggörande av person- uppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder (fort- sättningsvis personuppgifter om lagöverträdelser) och vid en sådan analys särskilt bedöma effekterna av ett inskränkt grundlagsskydd. Kommittén ska vidare i sin analys göra en noggrann avvägning mellan intresset av yttrande- och informationsfrihet och intresset att skydda enskildas personliga integritet. Kommittén ska även redogöra för de regler som kommer att gälla för det fall kommittén bedömer att dele- gationsbestämmelser bör införas i tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen. Slutligen ska kommittén föreslå de författ- ningsändringar som anses nödvändiga.
236
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
11.2Exempel på söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser
Under senare tid har antalet rena söktjänster som offentliggör per- sonuppgifter om lagöverträdelser ökat. Utmärkande för dessa tjäns- ter är att de har frivilligt grundlagsskydd och att personuppgiftsregler- ingen därför inte kan tillämpas.
Sådana rena söktjänster innehåller regelmässigt en databas med domar och beslut från olika domstolar. Vissa tjänster erbjuder även rapportering av aktuella händelser från de rättsvårdande myndig- heterna. Typiskt sett kan användare söka på specifika individer genom namn, personnummer eller adress. På så sätt kan användaren få in- formation om ifall en viss person förekommer i ett brottmål. Ofta kan användaren sedan välja att betala för att få mer detaljerad infor- mation. Den ytterligare informationen består av den aktuella domen i sin helhet och i vissa fall även en sammanfattning av domen.
Lexbase2 är ett exempel på en söktjänst av detta slag. Tjänsten marknadsförs som en nyhetstjänst med rättslig information om per- soner och företag. Utöver information om personer som förekommer i brottmålsdomar tillhandahåller Lexbase även uppgifter om legiti- merade läkare och tandläkare som har varit föremål för disciplinpåfölj- der föranledda av yrkesutövningen.
Verifiera3 är ett annat exempel. Tjänsten marknadsförs som Sveriges ledande tjänst avseende onlinebaserade bakgrundskontroller. Tjäns- ten vänder sig till bl.a. myndigheter, företag och journalister med behov av bakgrundskontroller och en snabb tillgång till handlingar från svenska domstolar och andra myndigheter. Tjänsten innehåller domar och beslut från domstolar samt information om läkare och övrig sjukhuspersonal samt deras behörighet.
Mrkoll4 är ytterligare en tjänst av liknande slag. Tjänsten marknads- förs som en söktjänst för information om privatpersoner, utvecklad för konsumenter. Användare av tjänsten kan söka efter specifika individer genom personnummer, namn, adress och telefonnummer.
Under en period tillhandahöll Mrkoll även uppgifter om betal- ningsanmärkningar. Detta ledde till att Datainspektionen inledde en tillsyn mot bolaget Nusvar AB, som äger Mrkoll. I ett tillsynsbeslut
237
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
fann Datainspektionen att Nusvar hade bedrivit kreditupplysnings- verksamhet. Datainspektionen konstaterade i det sammanhanget att uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brott- mål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberö- vanden inte får behandlas i kreditupplysningsverksamhet utan med- givande av Datainspektionen. Något sådant medgivande fanns inte. Nusvar hade således i strid med regleringen behandlat uppgifter om lagöverträdelser för kreditupplysningsändamål (Datainspektionens beslut den 13 december 2019,
Det finns även andra exempel på tjänster som på olika sätt och i olika omfattning offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser. Exempelvis ett antal rättsdatabaser som innehåller uppgiftssamlingar som bl.a. innefattar domar i brottmål. Domarna publiceras som regel utan att personuppgifter avidentifieras. Det krävs medlemskap för att använda tjänsterna som riktar sig till professionella användare. Även om det inte framstår som det primära syftet med tjänsterna går det att söka på exempelvis namn eller personnummer och på så sätt få fram information om huruvida en viss person har förekommit i en brottmålsprocess.
Andra verksamheter av liknande slag kan förekomma. Mediegrund- lagskommittén anförde i sitt betänkande som exempel nättjänstföre- tag som själva benämner sig nyhetsbyråer eller liknande. En central del av verksamheten består i att bevaka domstolar och myndigheter. Domar och beslut inhämtas, digitaliseras och indexeras. Begrepp som ”nyhetsgrossist” och ”researchdatabas” används när tjänsterna be- skrivs och marknadsförs på internet. Intrycket är att tjänsterna i första hand vänder sig till professionella aktörer, t.ex. tidningsredaktioner (SOU 2016:58 s. 390).
11.3Skyddet för personuppgifter i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen
Inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens respek- tive tillämpningsområde upprätthålls skyddet för enskildas personliga integritet främst genom den s.k. brottskatalogen. I brottskatalogen ingår bl.a. yttrandefrihetsbrottet förtal. I den mån offentliggöranden
238
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
av lagöverträdelser skulle omfattas av den bestämmelsen tillhanda- håller således de båda grundlagarna ett visst skydd för enskilda.
Möjligheterna i övrigt att inom tryckfrihetsförordningens och ytt- randefrihetsgrundlagens områden reglera offentliggöranden av integ- ritetskänsliga personuppgifter, som exempelvis uppgifter om brotts- lighet, är mycket begränsad. De regleringar som i första hand ska säkerställa skyddet för enskilda individers personuppgifter – dataskydds- förordningen5 och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) – tillämpas alltså inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna i de båda grundlagarna.
Som utgångspunkt gäller således att aktörer som åtnjuter skydd enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen inte behöver följa personuppgiftsregleringen i den mån denna inte är för- enlig med grundlagarna. Undantagsbestämmelser har emellertid in- förts för vissa offentliggöranden av s.k. känsliga personuppgifter. Den regleringen innebär i korthet att regler i vanlig lag gäller för vissa sär- skilt angivna typer av personuppgifter – bl.a. uppgifter om sexuell läggning, etnicitet och genetiska uppgifter, men även uppgifter om fackföreningstillhörighet – om det finns särskilda risker för otillbör- liga intrång i enskildas personliga integritet. I de fall undantagsbestäm- melserna är tillämpliga gäller personuppgiftsregleringen enligt data- skyddsförordningen.
Något motsvarande undantag har dock inte gjorts för offentlig- göranden av uppgifter om lagöverträdelser.
11.4Skyddet för personuppgifter i Europakonventionen och i EU:s stadga om grundläggande rättigheter
11.4.1Europakonventionen
Skyddet för privatlivet slås fast i artikel 8 i Europakonventionen. Artikeln har följande lydelse.
1.Var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.
5Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.
239
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
2.Offentlig myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller lan- dets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.
Artikel 8 innebär en förpliktelse för staten att avhålla sig från in- grepp i den skyddade rättigheten. Den primära skyldigheten för sta- ten i dessa fall kan alltså beskrivas som en negativ skyldighet, dvs. att inte handla på ett visst sätt. Med artikel 8 följer dock även positiva skyldigheter. Dessa positiva skyldigheter kan bli aktuella då enskilda på olika sätt behandlar personuppgifter om andra enskilda. Frågan ur ett konventionsrättsligt perspektiv kan sägas vara om staten har en skyldighet att begränsa sådan verksamhet.
Registrering av personuppgifter kan, beroende på omständighe- terna, beröra rätten till respekt för privatlivet. Det gäller särskilt om personuppgifterna rör vissa typer av känslig information, såsom tidi- gare brottslighet. I Europadomstolens dom den 13 november 2012 i målet M.M. mot Storbritannien diskuterade domstolen myndig- heters behandling av personuppgifter av detta slag. Europadomstolen påpekade vikten av att ha klara och detaljerade regler om behand- lingen av sådana uppgifter samt föreskrifter om hur länge uppgifterna får lagras, hur de får användas, när andra personer kan få tillgång till uppgifterna och när de ska raderas.
De rättigheter som fastställs i Europakonventionen kommer rela- tivt ofta i konflikt med varandra. Europadomstolen ställs då inför frågan vilken rättighet som ska väga tyngst. Ett typfall är att en enskild in- divids rätt till yttrandefrihet ställs mot en annan individs rätt till respekt för sitt privatliv. Europadomstolen har flera gånger uttalat att dessa båda rättigheter förtjänar samma respekt på ett generellt plan. Sam- tidigt måste en avvägning göras i varje enskilt fall. I en sådan situation blir Europadomstolens uppgift att kontrollera att staterna har tagit tillräckligt stor hänsyn till båda rättigheterna. Det har då betydelse både hur den nationella lagstiftningen är utformad och hur de natio- nella domstolarna har resonerat.
När två rättigheter som båda skyddas av Europakonventionen står mot varandra på detta sätt ges staterna ofta en vid bedömningsmar- ginal. Om det på nationell nivå har gjorts en grundlig avvägning med
240
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
beaktande av Europadomstolens praxis krävs det starka skäl för att Europadomstolen ska frångå de nationella domstolarnas bedömning.
Europadomstolen har ett flertal gånger uttalat sig om denna av- vägning. Domstolen har då anfört att skyddet för yttrandefriheten och skyddet för den personliga integriteten förtjänar samma respekt och att utgången av ett fall i princip inte ska variera beroende av om klagomålet har gjorts utifrån skyddet för yttrandefrihet eller utifrån rätten till personlig integritet. Vid bedömningen har Europadom- stolen i sin praxis beaktat
a)om publiceringen bidragit till en debatt av allmänt intresse,
b)hur känd den person är som informationen gällt och ämnet för publiceringen,
c)personens egna tidigare uppträdande,
d)den metod som använts för att hämta in informationen och informationens tillförlitlighet,
e)publiceringens innehåll, form och konsekvenser, samt
f)hur stränga de sanktioner varit som följt på publiceringen.
Listan är inte uttömmande utan måste anpassas till omständigheterna i varje enskilt fall.
Dessa kriterier tillämpades i ett s.k. storkammarmål mot Finland (dom den 27 juni 2017 i målet Satakunnan Markkinapörssi Oy och Satamedia Oy mot Finland). I domen behandlade Europadomstolen balansen mellan yttrandefrihet och respekt för privatlivet i förhål- lande till en finländsk tjänst som publicerade uppgifter om ett stort antal privatpersoners taxeringsuppgifter.
Det finländska bolaget Satakunnan Markkinapörssi Oy samlade in offentliga uppgifter från skattemyndigheterna och publicerade årligen i tidningar uppgifter om över en miljon finländares beskatt- ningsuppgifter. Bolaget lämnade även uppgifterna vidare till ett annat bolag, Satamedia Oy, som gjorde uppgifterna tillgängliga för allmän- heten via en
I Finland ansvarar Dataombudsmannen och Datasekretessnämn- den för skyddet av personuppgifter. Dataombudsmannen ansåg att en så omfattande publicering av personuppgifter som det var fråga om stred mot den finska personuppgiftslagen, som utgjorde en imple-
241
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
mentering av det då gällande dataskyddsdirektivet.6 Ombudsmannen begärde därför att Datasekretessnämnden skulle förbjuda bolagen att publicera informationen. Datasekretessnämnden avslog dock be- gäran, varefter ombudsmannen klagade ändå upp till den finska Högsta förvaltningsdomstolen.
Efter att ha begärt ett förhandsavgörande från
Ärendet återförvisades därför till Datasekretessnämnden, som för- bjöd vidare publicering. Efter att bolagen hade överklagat nämndens beslut i nationella domstolar vände de sig till Europadomstolen och anförde att deras rätt till yttrandefrihet enligt artikel 10 i konventio- nen hade kränkts.
En aspekt i målet var om de enskilda skattebetalarna kunde hävda en rätt till privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen, trots att publiceringen hade rört offentliga uppgifter. Europadomstolen fann att det förhållandet inte uteslöt skydd enligt artikel 8. De uppgifter som hade publicerats gällde detaljer om inkomster och kapitalinkomster
m.m.och rörde enligt domstolen uppenbart den privata sfären. Europadomstolen fann att förbudet mot publiceringen inte stred
mot yttrandefriheten enligt artikel 10. Förbudet hade haft stöd i lag och hade syftat till att skydda enskilda personers privatliv. Den in- skränkning i yttrandefriheten som förbudet innebar var proportio- nerlig. Europadomstolen framhöll i det sammanhanget att en sådan massdistribution av personuppgifter som det var fråga om inte kunde anses ha tjänat behovet av en allmän diskussion om enskilda perso- ners ekonomiska förhållanden. Det förhållandet att uppgifterna här- rörde från offentliga källor medförde inte per automatik att en vidare- publicering av uppgifterna bidrog till en debatt av allmänt intresse. Europadomstolen ansåg inte att publiceringen kunde anses ha skett för rent journalistiska ändamål.
6Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.
242
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
11.4.2EU:s stadga om grundläggande rättigheter
EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna innehåller, i likhet med Europakonventionen, bestämmelser till skydd för privatlivet. Rättigheterna i
I den mån rättigheterna i stadgan har en motsvarighet i Europa- konventionen ska de dessutom ges samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen. Detta hindrar dock inte unionen från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
Bestämmelserna i stadgan riktar sig till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när de tillämpar unions- rätten.
Av artikel 7 framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.
Stadgan innehåller därutöver en bestämmelse som ger skydd spe- cifikt för personuppgifter. Bestämmelsen finns i artikel 8 som har följande lydelse.
1.Var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne.
2.Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade upp- gifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem.
3.En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs.
Rättigheterna i artiklarna 7 och 8 kan begränsas i enlighet med arti- kel 52.1 som har följande lydelse:
Varje begränsning i utövningen av de rättigheter och friheter som er- känns i denna stadga skall vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nöd- vändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som er- känns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
243
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
Som har framgått ovan har Europadomstolen i sin praxis angett olika kriterier för hur avvägningen mellan yttrandefriheten och den personliga integriteten bör göras.
Iden s.k. Google
Omständigheterna i målet var i korthet följande. Den spanske medborgaren Mario Costeja González invände mot att en google- sökning på hans namn visade länkar till tolv år gamla annonser med kungörelser som avsåg tvångsförsäljning av fastigheter som hade ut- mätts hos honom. Spanska myndigheter biföll González begäran att Google skulle se till att länken till tidningen togs bort.
Frågan inför
Enligt
För att en sådan rätt ska anses föreligga krävs det inte att den berörda personen orsakas skada av att informationen i fråga återfinns i förteck- ningen över sökresultat. Eftersom den berörda personen, med beak- tande av dennes grundläggande rättigheter enligt artiklarna 7 och 8 i stad- gan, får begära att informationen i fråga inte längre ska göras tillgänglig
244
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
för den breda allmänheten genom att upptas i en sådan förteckning över sökresultat, väger dessa rättigheter i princip inte bara tyngre än sökmotor- leverantörens ekonomiska intressen, utan också tyngre än den breda allmänhetens intresse av att få tillgång till denna information vid en sök- ning på den berörda personens namn. Så är emellertid inte fallet om in- greppet i den berörda personens grundläggande rättigheter av särskilda skäl, såsom den roll den berörda personen spelar i det offentliga livet, är motiverat av den breda allmänhetens övervägande intresse av att få till- gång till informationen i fråga genom att den upptas i förteckningen över sökresultat.
11.5Skyddet för personuppgifter enligt dataskyddsförordningen och dataskyddslagen
11.5.1Inledning
Av tilläggsdirektiven följer att kommittén ska redogöra för de regler som blir tillämpliga för det fall en undantagsbestämmelse införs för personuppgifter om lagöverträdelser. Denna redogörelse ges i detta avsnitt.
Den lagstiftning som i första hand blir tillämplig för de aktörer som påverkas av en delegationsbestämmelse i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är dataskyddsförordningen. Trots att dataskyddsförordningen är en förordning ges ett visst utrymme för kompletterande nationell lagstiftning. Sådan kompletterande lagstift- ning har antagits i Sverige bl.a. genom dataskyddslagen. Den lagen kompletteras i sin tur av förordningen (2018:219) med komplette- rande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (kompletterings- förordningen).
11.5.2Personuppgiftsregleringen fram till 2018 års ändringar
Dataskyddslagstiftning har funnits i Sverige sedan 1973. Då antogs datalagen (1973:289), den första nationella dataskyddslagstiftningen i världen. Datalagen ersattes 1998 av personuppgiftslagen (1998:204), som genomförde det
Bestämmelserna i personuppgiftslagen hade till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behand- ling av personuppgifter. Personuppgiftslagen innehöll, liksom data- skyddsdirektivet, bestämmelser om bl.a. personuppgiftsansvar, grund-
245
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
läggande krav för behandling av personuppgifter och information till den registrerade. Vidare reglerades under vilka förutsättningar per- sonuppgifter om lagöverträdelser m.m. fick behandlas.
Dataskyddsdirektivet hade genomförts på delvis olika sätt i med- lemsstaterna. Bland annat därför ersattes direktivet 2018 av dataskydds- förordningen. Avsikten var bl.a. att säkerställa en enhetlig skyddsnivå i hela unionen och därigenom ge fysiska personer i alla medlemsstater samma rättigheter och skyldigheter. Dessutom skulle övervakningen av behandling av personuppgifter bli enhetlig, sanktionerna i alla med- lemsstater bli likvärdiga och samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna i olika medlemsstater kunna bedrivas effektivt.
I samband med att dataskyddsförordningen trädde i kraft upp- hävdes personuppgiftslagen.
11.5.3Dataskyddsförordningens syfte
Dataskyddsförordningens syfte är dubbelt. Avsikten är dels att skapa förutsättningar för ett fritt flöde av personuppgifter inom EU, dels att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter. Förordningen utgör en kompromiss mellan olika motstående intressen. Detta framgår av skäl 4 som har följande lydelse.
Behandlingen av personuppgifter bör utformas så att den tjänar män- niskor. Rätten till skydd av personuppgifter är inte en absolut rättighet; den måste förstås utifrån sin uppgift i samhället och vägas mot andra grund- läggande rättigheter i enlighet med proportionalitetsprincipen. Denna förordning respekterar alla grundläggande rättigheter och iakttar de fri- heter och principer som erkänns i stadgan, såsom de fastställts i fördragen, särskilt skydd för privat- och familjeliv, bostad och kommunikationer, skydd av personuppgifter, tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfri- het, yttrande- och informationsfrihet, näringsfrihet, rätten till ett effek- tivt rättsmedel och en opartisk domstol samt kulturell, religiös och språk- lig mångfald.
Det kan alltså konstateras att dataskyddsförordningen inte uteslu- tande fokuserar på fysiska personers rätt till skydd för sina person- uppgifter. Andra viktiga intressen, såsom behovet av en vid yttrande- frihet, ska också tas i beaktande vid tillämpningen av förordningen.
Det bör också framhållas att avvägningen mellan skyddet för en- skildas personliga integritet å ena sidan, och intresset av en stark
246
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
informations- och yttrandefrihet å andra, görs på delvis olika sätt i olika rättssystem. Detta gäller även inom EU. Den avvägning som måste göras mellan intresset av en vid informationsfrihet och skyd- det för personuppgifter leder därför inte nödvändigtvis till samma resultat i samtliga EU:s medlemsstater. Detta är inte i sig oförenligt med dataskyddsförordningen (se
11.5.4Tillämpningsområde och undantag för yttrandefriheten
Dataskyddsförordningen är som utgångspunkt tillämplig på all helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter. Dessutom gäller den för manuell behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register.
Med personuppgifter avses alla upplysningar om en identifierad eller identifierbar person. Namn och personnummer är typiska exem- pel på personuppgifter. Men även en uppgift om
Från huvudregeln att dataskyddsförordningen är tillämplig på i princip all behandling av personuppgifter görs ett antal undantag. Bland annat gäller att personuppgiftsbehandling som är helt och hållet privat, eller har samband med individers hushåll och därmed saknar koppling till yrkes- eller affärsmässig verksamhet, är undantagen från dataskyddsförordningen.
Dataskyddsförordningen har getts ett relativt brett territoriellt till- lämpningsområde. Förordningen är givetvis tillämplig på behandling av personuppgifter inom ramen för verksamhet som bedrivs inom unionen. Därutöver tillämpas den i vissa situationer även på verk- samheter utanför EU. Detta är fallet om behandlingen av personupp- gifter har anknytning till unionen, bl.a. genom försäljning av tjänster till registrerade i unionen eller övervakning av deras beteende inom unionen.
247
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
Undantag med hänsyn till yttrandefriheten
Enligt det tidigare gällande dataskyddsdirektivet förutsattes att med- lemsstaterna skulle besluta om undantag och avvikelser från delar av direktivet för behandling av personuppgifter som skedde uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande, om det var nödvändigt för att förena rätten till privatlivet med reg- lerna om yttrandefriheten.
Även dataskyddsförordningen förutsätter att medlemsstaterna gör undantag med hänsyn till intresset av yttrande- och informa- tionsfriheten. Detta utvecklas i skäl 153 till dataskyddsförordningen som har följande lydelse.
Medlemsstaterna bör i sin lagstiftning sammanjämka bestämmelserna om yttrandefrihet och informationsfrihet, vilket inbegriper journalis- tiska, akademiska, konstnärliga och/eller litterära uttrycksformer, med rätten till skydd av personuppgifter i enlighet med denna förordning. Behandling av personuppgifter enbart för journalistiska, akademiska, konstnärliga eller litterära ändamål bör undantas från vissa av kraven i denna förordning, så att rätten till skydd av personuppgifter vid behov kan förenas med rätten till yttrandefrihet och informationsfrihet, som följer av artikel 11 i stadgan. Detta bör särskilt gälla vid behandling av personuppgifter inom det audiovisuella området och i nyhetsarkiv och pressbibliotek. Medlemsstaterna bör därför anta lagstiftningsåtgärder som fastställer de olika undantag som behövs för att skapa en balans mellan dessa grundläggande rättigheter. Medlemsstaterna bör fastställa sådana undantag med avseende på allmänna principer, de registrerades rättigheter, personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden, över- föring av uppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer, de oberoende tillsynsmyndigheterna, samarbete och enhetlighet samt specifika situationer där personuppgifter behandlas. Om sådana undan- tag varierar från en medlemsstat till en annan, ska den nationella rätten i den medlemsstat vars lag den personuppgiftsansvarige omfattas av till- lämpas. För att beakta vikten av rätten till yttrandefrihet i varje demo- kratiskt samhälle måste det göras en bred tolkning av vad som innefattas i denna frihet, som till exempel journalistik.
Detta konkretiseras i artikel 85 som har följande lydelse.
1.Medlemsstaterna ska i lag förena rätten till integritet i enlighet med denna förordning med yttrande- och informationsfriheten, inbegripet behandling som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande.
248
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
2.Medlemsstaterna ska, för behandling som sker för journalistiska ända- mål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande, fastställa undantag eller avvikelser från kapitel II (principer), kapitel III (den registrerades rättigheter), kapitel IV (personuppgiftsansvarig och person- uppgiftsbiträde), kapitel V (överföring av personuppgifter till tredjelän- der eller internationella organisationer), kapitel VI (oberoende tillsyns- myndigheter), kapitel VII (samarbete och enhetlighet) och kapitel IX (särskilda situationer vid behandling av personuppgifter) om dessa är nöd- vändiga för att förena rätten till integritet med yttrande- och informa- tionsfriheten.
3.Varje medlemsstat ska till kommissionen anmäla de bestämmelser i sin lagstiftning som den antagit i enlighet med punkt 2, samt utan dröjs- mål anmäla eventuell senare ändringslagstiftning eller ändringar som berör dem.
I dataskyddsförordningen görs alltså undantag för behandlingar med journalistiska ändamål. Formuleringen skiljer sig något från mot- svarande undantag i direktivet som krävde att behandlingarna skedde ”uteslutande” för journalistiska ändamål. Detta har i förarbetena till dataskyddslagen ansetts innebära att utrymmet för undantag är något större enligt dataskyddsförordningen jämfört med den tidi- gare regleringen i dataskyddsdirektivet (prop. 2017/18:105 s. 41). Sam- tidigt kan noteras att
Oavsett detta står det klart att begreppet journalistiska ändamål spelar en central roll för förståelsen av dataskyddsförordningen. Begreppet har i praxis getts en vid innebörd. Det tar inte sikte enbart på etablerade massmedier eller personer som är yrkesverksamma inom sådana medier. Frågan om vem som står bakom ett yttrande är av underordnad betydelse. Det är i stället ändamålet med själva ytt- randet som ska bedömas. Om syftet är att sprida information, åsikter eller idéer till allmänheten får normalt ett journalistiskt ändamål anses föreligga (se bl.a.
249
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
I förarbetena till dataskyddslagen intogs förhållningssättet att dataskyddsförordningen tillåter ett generellt undantag för behand- ling som sker inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens tillämpningsområden. Detta hade gällt även enligt per- sonuppgiftslagen. Det kan dock nämnas att Lagrådet i samband med införandet av personuppgiftslagen hade anfört att det fick anses tvek- samt om
I 1 kap. 7 § dataskyddslagen anges följaktligen i första stycket att dataskyddsförordningen och dataskyddslagen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I bestämmelsens andra stycke anges vad som gäller vid personuppgiftsbehandling utanför tryckfrihetsför- ordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Där framgår att större delen av förordningen och dataskyddslagen inte ska tilläm- pas vid behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Det innebär i praktiken att endast bestämmelserna om syfte, tillämp- ningsområde, säkerhet för personuppgifter och tillsyn ska tillämpas.
Som har framgått av avsnitt 11.4.1 har Europadomstolen avgjort ett mål mot Finland som rörde de finländska bolagen Satakunnan Markkinapörssi Oy och Satamedia Oy, som offentliggjorde taxerings- uppgifter om ett stort antal personer. Processen i Europadomstolen föregicks av ett förhandsavgörande från
Bolagen hade alltså med stöd av den finska offentlighetsprincipen samlat in taxeringsuppgifter om fler än en miljon individer, med det huvudsakliga ändamålet att publicera uppgifterna. Inför
250
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
är journalistiskt verksamma. Uttryck som yttrandefrihet och jour- nalistik måste enligt domstolen tolkas brett.
I det enskilda fallet kom
Högsta förvaltningsdomstolen i Finland kom därefter fram till att det inte rörde sig om behandling uteslutande för journalistiska ändamål. Domstolen ansåg inte att lagstiftningen kunde tolkas så att en gång publicerade personuppgifter, enbart på den grunden att de hade publicerats, därefter allmänt kunde behandlas på nytt i andra sammanhang och i andra syften utan att bestämmelserna om be- handling av personuppgifter på något sätt begränsade denna verk- samhet. Med hänsyn till
Buivids överklagade dataskyddsmyndighetens beslut ända upp till den lettiska högsta domstolen och åberopade rätten till yttrande- frihet. Högsta domstolen inhämtade ett förhandsavgörande från EU- domstolen för att få klarhet i bl.a. om Buivids agerande kunde utgöra behandling av personuppgifter som skett för journalistiska ändamål, i den mening som avsågs i artikel 9 i det då gällande dataskydds- direktivet.
I enlighet med sin tidigare praxis anförde
251
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
listik, ska tolkas i vid mening. Den omständigheten att Buivids inte var journalist till yrket uteslöt inte att undantagsbestämmelsen kunde vara tillämplig. Domstolen anförde i det sammanhanget att det ska beaktas att kommunikationsmöjligheterna och möjligheterna att sprida uppgifter har utvecklats och flerfaldigats. Det är inte formen eller mediet för informationsspridningen, antingen den är traditionell, som papper eller radio, eller elektronisk, som internet, som är avgörande för om behandlingen ska anses ske ”uteslutande för journalistiska ändamål” (punkt
–såvitt avser avvägningen mellan rätten till skydd för privatlivet och rätten till yttrandefrihet – utvecklat en rad relevanta kriterier som ska beaktas, bl.a. reportagets bidrag till en debatt av allmänintresse, hur känd den aktuella personen är, reportagets syfte, den aktuella per- sonens tidigare agerande, innehållet i, formen på och återverkningarna av offentliggörandet, sättet och omständigheterna då uppgifterna erhölls samt hur tillförlitliga dessa är. Vidare ska det enligt
252
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
att det enda syftet med att spela in och offentliggöra videoklippet varit att sprida information, åsikter eller idéer till allmänheten. Det ankom på den nationella domstolen att avgöra den frågan.
11.5.5Vägledande principer för all personuppgiftsbehandling
Dataskyddsförordningen innehåller ett antal grundläggande principer som gäller för all behandling av personuppgifter. Dessa principer klargör bl.a. vissa allmänna förhållningsregler för personuppgifts- behandling och i vilka fall sådan behandling över huvud taget får ske.
Enligt principen om laglighet måste den som behandlar person- uppgifter kunna stödja behandlingen på en bestämmelse i dataskydds- förordningen. Behandling av personuppgifter är laglig bara om
a)den registrerade har gett sitt samtycke (det är den personupp- giftsansvarige som har bevisbördan för att ett samtycke finns och den registrerade kan återta det när som helst),
b)behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal,
c)behandlingen krävs för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige,
d)behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person,
e)behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning,
f)behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personupp- giftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, sär- skilt när den registrerade är ett barn.
All personuppgiftsbehandling måste vidare följa principen om korrekt- het. Vad det handlar om är att personuppgifter måste behandlas på ett skäligt eller rättvist sätt, snarare än korrekt. I den engelska språk- versionen anges att behandlingar ska vara ”fair”. Principen har alltså fått en olycklig översättning. Det kan vara oförenligt med principen att behandla en viss personuppgift om behandlingen är oskälig i för-
253
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
hållande till den registrerade (Öman, Dataskyddsförordningen m.m.
–en kommentar, s. 113). Innebörden av principen är att den per- sonuppgiftsansvarige inte får tillskansa sig personuppgifter genom påtryckningar och måste dessutom beakta de registrerades berätti- gade förväntningar, inte minst på basis av den information om be- handlingen som den registrerade har rätt att få del av (Frydlinger m.fl., GDPR, juridik, organisation och säkerhet enligt dataskyddsförord- ningen, s. 36 och 37).
Öppenhetsprincipen innebär att personuppgifter ska behandlas på ett öppet sätt i förhållande till den registrerade. Detta innebär bl.a. att det bör vara klart och tydligt för enskilda hur personuppgifter som rör dem behandlas. All information och kommunikation i sam- band med behandling av personuppgifter måste vara lättillgänglig och lättbegriplig. Ett klart och tydligt språk ska användas. Principen innebär vidare att fysiska personer bör göras medvetna om risker, regler, skyddsåtgärder och rättigheter i samband med behandlingen av personuppgifter och om hur de kan utöva sina rättigheter enligt förordningen.
Enligt principen om ändamålsbegräsning får personuppgifter bara samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ända- mål. Uppgifterna får inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Vid bedömningen av om en behandling är för- enlig med de ursprungliga ändamålen ska den personuppgiftsansva- rige bl.a. beakta om det finns kopplingar mellan de ursprungliga och de nya ändamålen, det sammanhang inom vilket personuppgifterna sam- lats in och eventuella konsekvenser för den registrerade. Den person- uppgiftsansvarige ska också beakta förekomsten av lämpliga skydds- åtgärder, viket kan inbegripa kryptering eller pseudonymisering. Vidare har personuppgifternas art betydelse. Detta innebär att det ska beaktas om känsliga personuppgifter eller personuppgifter om lagöverträdel- ser behandlas.
Principen om uppgiftsminimering innebär att personuppgifterna ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till ändamålet med behandlingen. Behandling av personuppgifter bör en- dast ske om syftet med behandlingen inte rimligen kan uppnås genom andra medel.
Personuppgifterna ska vara riktiga och om nödvändigt uppda- terade (principen om riktighet). Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande
254
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
till ändamålet för behandlingen raderas eller rättas utan dröjsmål. Den personuppgiftsansvarige har alltså en skyldighet att på eget initiativ vidta rimliga åtgärder för att radera eller rätta felaktiga upp- gifter (Törngren, Dataskyddsförordningen, Artikel 5.1 d), Lexino
Personuppgifter får enligt principen om lagringsminimering inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt. Personuppgifter ska med andra ord anonymiseras eller raderas när de inte längre behövs. För att säkerställa att personuppgifter inte sparas längre än nödvän- digt bör den personuppgiftsansvarige införa tidsfrister för radering eller för regelbunden kontroll.
Enligt principen om integritet och konfidentialitet ska personupp- gifter behandlas på ett säkert sätt som bl.a. ska säkra skydd mot obehö- rig eller otillåten behandling och mot förlust, förstöring eller skada.
Principen om ansvarsskyldighet, slutligen, innebär att den person- uppgiftsansvarige ska ansvara för och kunna visa att de ovan nämnda principerna efterlevs.
11.5.6Behandling av känsliga personuppgifter
Det är enligt dataskyddsförordningen som utgångspunkt förbjudet att behandla s.k. känsliga personuppgifter. Med det avses personupp- gifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter eller filosofisk övertygelse och medlemskap i fackförening, genetiska upp- gifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk per- son, uppgifter om hälsa och uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Från förbudet att behandla känsliga person- uppgifter görs ett antal undantag, bl.a. för det fall den enskilde själv har offentliggjort uppgifterna. Om något av undantagen är tillämp- liga, och det finns en laglig grund för behandlingen, får alltså även känsliga personuppgifter behandlas.
255
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
11.5.7Behandling av personuppgifter om lagöverträdelser
Artikel 10 i dataskyddsförordningen handlar om behandling av per- sonuppgifter som rör lagöverträdelser. Artikeln har följande lydelse.
Behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lag- överträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säker- hetsåtgärder enligt artikel 6.1 får endast utföras under kontroll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller med- lemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de regi- strerades rättigheter och friheter fastställs. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast föras under kontroll av en myndighet.
Med ”därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder” avses straffpro- cessuella tvångsmedel.
En förutsättning för att andra än myndigheter ska få behandla personuppgifter av det här slaget är alltså att det finns ett uttryckligt stöd i
Sådan kompletterande lagstiftning har också meddelats för svensk del. Artikel 10 i dataskyddsförordningen kompletteras av 3 kap. 8 och 9 §§ dataskyddslagen. I 8 § anges att uppgifter om lagöverträ- delser får behandlas av myndigheter och även av andra än myndig- heter om det är nödvändigt för arkivändamål. Enligt 9 § första stycket gäller att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om i vilka fall andra än myndig- heter får behandla personuppgifter om lagöverträdelser.
Sådana föreskrifter har meddelats genom 5 § kompletteringsför- ordningen. Av den bestämmelsen framgår att andra än myndigheter får behandla uppgifter om lagöverträdelser om behandlingen är nöd- vändig för att rättsliga anspråk ska kunna fastställas, göras gällande eller försvaras, eller en rättslig förpliktelse enligt lag eller förordning ska kunna fullgöras.
Enligt 6 § samma förordning får Datainspektionen meddela ytter- ligare föreskrifter om i vilka fall andra än myndigheter får behandla personuppgifter som avses i artikel 10 i dataskyddsförordningen. Datainspektionen har i DIFS 2018:2 meddelat sådana föreskrifter.
Datainspektionen får enligt 3 kap. 9 § andra stycket dataskydds- lagen även i enskilda fall besluta att andra än myndigheter får be- handla personuppgifter om lagöverträdelser. Ett sådant beslut får
256
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
förenas med villkor som återkallelseförbehåll, tidsbegränsningar eller krav på återrapportering samt krav på att den personuppgiftsansva- rige ska vidta vissa åtgärder till skydd för de registrerades rättigheter och friheter.
Möjligheten till sådana tillstånd fanns även enligt personuppgifts- lagen. Rådande praxis var då att tillstånd skulle meddelas restriktivt (se bl.a. HFD 2016 ref. 8). I förarbetena till dataskyddslagen kon- staterade regeringen dock att dataskyddsförordningen – utöver kra- vet på lämpliga skyddsåtgärder – inte ställer upp några hinder för medlemsstaterna att i sin nationella rätt tillåta även andra än myn- digheter att behandla personuppgifter som rör lagöverträdelser. Ut- rymmet för att tillåta sådan behandling i enskilda fall ansågs därför större än vad som hade varit fallet enligt personuppgiftslagen. Data- inspektionens utrymme att avslå en begäran om tillstånd torde där- för enligt regeringen i princip vara begränsat till de fall där behand- lingen skulle vara oförenlig med dataskyddsförordningen i övrigt, i synnerhet principerna i artikel 5 och kravet på rättslig grund i artikel 6 (prop. 2017/18:105 s. 100).
Motsvarande reglering i personuppgiftslagen ansågs i praxis inne- bära att även misstankar om brott omfattades av bestämmelsen. I propositionen till dataskyddslagen konstaterade regeringen dock att artikel 10 i dataskyddsförordningen har en annan utformning än motsvarande reglering i dataskyddsdirektivet och personuppgifts- lagen. Det var därför inte säkert att praxis enligt personuppgiftslagen kring vilka uppgifter som omfattas av regleringen om personupp- gifter som rör lagöverträdelser fortfarande var aktuell. I det samman- hanget pekade regeringen på att ett av de huvudsakliga syftena med dataskyddsförordningen är att åstadkomma en ytterligare harmo- nisering av dataskyddsregleringen för att undanröja hindren för det fria flödet av personuppgifter inom EU. Det var därför angeläget att artikel 10 inte tolkas på ett mer extensivt sätt i Sverige än i andra medlemsstater (a. prop. s. 99).
Det kan alltså konstateras att man inte utan vidare kan utgå från att misstankar om brott omfattas av artikel 10 i dataskyddsförord- ningen. Det är en fråga som får avgöras genom
257
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
11.5.8De registrerades rättigheter
Rätt till information och tillgång till personuppgifter
Dataskyddsförordningen ger de registrerade – dvs. de personer vars personuppgifter behandlas – rätt att få information om att deras per- sonuppgifter behandlas. I vissa fall finns dessutom en rätt att få del av uppgifterna.
I förordningen görs skillnad mellan situationer när uppgifterna har samlats in från de registrerade själva respektive när uppgifterna samlats in från någon annan. Gemensamt för båda är dock att infor- mationsskyldigheten är omfattande. Information ska bl.a. lämnas om personuppgiftsbehandlingens ändamål och rättsliga grund, even- tuella mottagare som kan komma att ta del av personuppgifterna och under vilken tidsperiod uppgifterna kommer att behandlas.
Om personuppgifterna har samlats in från någon annan än den registrerade själv ska information även lämnas om varifrån person- uppgifterna kommer och huruvida de har sitt ursprung i allmänt till- gängliga källor.
I dataskyddsförordningen görs vissa undantag från informations- skyldigheten. Den gäller exempelvis inte om personuppgifterna har hämtats in från någon annan än den registrerade och det skulle med- föra en oproportionell ansträngning att lämna informationen.
Utöver skyldigheten för personuppgiftsansvariga att självmant lämna information till de registrerade har de registrerade rätt att på eget initiativ få bekräftelse av om deras personuppgifter behandlas. Om någon form av behandling sker har den enskilde rätt till infor- mation av olika slag, såsom ändamålen med behandlingen och vilken typ av uppgifter som behandlas.
Rättelse, radering och rätten att bli bortglömd
Som har framgått ovan måste den som behandlar personuppgifter självmant säkerställa att de uppgifter som behandlas är korrekta. Där- utöver har de registrerade rätt att i vissa fall få sina personuppgifter raderade samt felaktiga uppgifter rättade.
De registrerades rätt att i vissa situationer få sina personuppgifter raderade (”rätten att bli bortglömd”) behandlades av
258
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
Rätten att bli bortglömd stadgas i artikel 17 i dataskyddsförord- ningen. En registrerad har rätt att utan onödigt dröjsmål få sina per- sonuppgifter raderade i följande situationer.
a)Personuppgifterna är inte längre nödvändiga för de ändamål för vilka de samlats in eller på annat sätt behandlats.
b)Den registrerade återkallar det samtycke på vilket behandlingen grundar sig enligt artikel 6.1 a (generellt samtycke) eller artikel 9.2 a (samtycke avseende känsliga personuppgifter) och det finns inte någon annan rättslig grund för behandlingen.
c)Den registrerade invänder mot behandlingen i enlighet med arti- kel 21.1 (invändning mot behandling som grundar sig på en rätts- lig skyldighet eller intresseavvägning) och det saknas berättigade skäl för behandlingen som väger tyngre, eller den registrerade in- vänder mot behandlingen i enlighet med artikel 21.2 (invändning mot behandling av uppgifter i direktmarknadsföring).
d)Personuppgifterna har behandlats på olagligt sätt.
e)Personuppgifterna måste raderas för att uppfylla en rättslig för- pliktelse i unionsrätten eller i medlemsstaternas nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av.
f)Personuppgifterna har samlats in i samband med erbjudande av informationssamhällets tjänster, i de fall som avses i artikel 8.1 (behandling av personuppgifter rörande barn).
Rätten att bli bortglömd är dock inte undantagslös. Undantag gäller bl.a. om det är nödvändigt för att tillgodose andra viktiga rättigheter, som till exempel rätten till yttrande- och informationsfrihet.
11.5.9Organisatoriska krav på verksamheter när personuppgifter behandlas
Begreppet personuppgiftsansvarig spelar en viktig roll när det gäller ansvaret för behandling av personuppgifter. Personuppgiftsansvarig är den organisation eller i vissa fall fysiska person som bestämmer för vilka ändamål uppgifterna ska behandlas och hur behandlingen ska gå till. Den personuppgiftsansvarige kan överlåta den faktiska be- handlingen av personuppgifter men personuppgiftsansvaret i sig kan
259
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
aldrig överlåtas. Den personuppgiftsansvarige har ett generellt ansvar att genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa och kunna visa att behandlingen utförs i enlighet med data- skyddsförordningen.
Det innebär bl.a. en skyldighet att ha s.k. inbyggt dataskydd och dataskydd som standard. Med inbyggt dataskydd avses att dataskydds- reglerna ska beaktas redan vid utformningen av
Personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden är skyldiga att föra ett register eller en förteckning över behandlingar av person- uppgifter. Vissa undantag gäller från denna skyldighet, men behand- ling av uppgifter om lagöverträdelser ska alltid finnas med i den per- sonuppgiftsansvariges register över behandlingar.
Den personuppgiftsansvarige ska också vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att garantera en lämplig säkerhets- nivå för behandlingen av personuppgifter. Om det trots detta in- träffar en säkerhetsincident som kan innebära risker för människors friheter och rättigheter, en s.k. personuppgiftsincident, måste den personuppgiftsansvarige i vissa fall anmäla detta till tillsynsmyndig- heten. Om en personuppgiftsincident ”sannolikt resulterar i hög risk” för registrerades rättigheter och friheter ska den personuppgifts- ansvarige som huvudregel informera den registrerade.
Den personuppgiftsansvarige måste i vissa fall göra konsekvens- bedömningar och samråda med tillsynsmyndigheten. Genom en kon- sekvensbedömning kan organisationer ta reda på vilka risker som finns och ta fram rutiner och åtgärder för att bemöta dessa risker. En konsekvensbedömning måste göras på förhand om behandlingen av personuppgifter i stor omfattning innefattar uppgifter om lagöver- trädelser.
I vissa fall måste ett dataskyddsombud utses. Det gäller bl.a. om kärnverksamheten består av behandling i stor omfattning av lag- överträdelser. Dataskyddsombudets roll är att kontrollera att för- ordningen följs inom organisationen genom att till exempel utföra kontroller och informationsinsatser.
260
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
11.5.10 Tillsyn
Tillsynsmyndigheterna – i Sverige Datainspektionen – har till upp- gift att övervaka att förordningens bestämmelser efterlevs och att bidra till en enhetlig tillämpning av förordningen inom unionen. Tillsyns- myndigheten har ett stort antal uppgifter, bl.a. att behandla klagomål från registrerade och, om det är lämpligt, undersöka den sakfråga som klagomålet gäller. Tillsynsmyndigheterna har även getts ett antal be- fogenheter. De kan bl.a. vidta följande åtgärder.
•Beordra personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden att lämna all information som myndigheten behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter.
•Genomföra undersökningar i form av dataskyddstillsyn.
•Få tillträde till alla lokaler som tillhör den personuppgiftsansva- rige och personuppgiftsbiträdet, inbegripet tillgång till all utrust- ning och alla andra medel för behandling av personuppgifter i överensstämmelse med unionens processrätt eller medlemsstaternas nationella processrätt.
•Utfärda varningar till personuppgiftsansvariga och personuppgifts- biträden om att planerade behandlingar sannolikt kommer att bryta mot bestämmelserna i förordningen.
•Utfärda förelägganden om att tillmötesgå de registrerades begä- ran att få utöva sina rättigheter enligt förordningen.
•Påföra administrativa sanktioner.
11.5.11 Rättsmedel, sanktioner och skadestånd
Som har framgått kan enskilda individer vända sig till tillsynsmyn- digheten med klagomål. Dataskyddsförordningen ger också möjlig- het att överklaga tillsynsmyndighetens beslut. Till det kommer en rätt att klaga på beslut fattade av personuppgiftsansvariga och per- sonuppgiftsbiträden.
I förordningen regleras även ansvar och rätt till ersättning för skada från den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträden.
I dataskyddsförordningen finns dessutom regler om s.k. admi- nistrativa sanktionsavgifter. Dessa kan uppgå till avsevärda belopp.
261
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
Storleken på sanktionsavgifterna avgörs av flera faktorer, bl.a. över- trädelsens karaktär, svårighetsgrad och varaktighet, samt om över- trädelsen skett med uppsåt eller genom oaktsamhet. Andra faktorer av betydelse är antalet berörda registrerade, vilken skada de har lidit, om den personuppgiftsansvarige har försökt förebygga eller i efter- hand komma till rätta med överträdelsen och eventuell ekonomisk vinst som görs genom överträdelsen.
När det gäller beloppsgränser för överträdelser gör dataskydds- förordningen skillnad mellan mindre allvarliga och allvarliga över- trädelser. För de förstnämnda, exempelvis överträdelser av regler om inbyggt dataskydd, förteckningar och konsekvensbeskrivningar, kan det påföras sanktioner upp till det högsta av 10 000 000 euro eller, om det gäller ett företag, 2 procent av den totala globala årsomsätt- ningen. För överträdelser av det senare slaget, exempelvis överträdel- ser av reglerna om de grundläggande principerna för behandling, regi- strerades rätt till information samt rättelse och radering, gäller som gräns 20 000 000 euro eller 4 procent av den totala globala årsom- sättningen.
Enligt dataskyddsförordningen omfattas inte artikel 10, som alltså gäller behandling av personuppgifter som rör lagöverträdelser, av be- stämmelserna om sanktionsavgifter. Av dataskyddslagen framgår dock att tillsynsmyndigheten får ta ut sanktionsavgifter även vid sådana överträdelser (6 kap. 3 § dataskyddslagen).
Sanktionsavgifter kan påföras också vid underlåtelse att rätta sig efter tillsynsmyndighetens förelägganden eller beslut. En avgift kan då påföras med det högre maxbeloppet, dvs. 20 000 000 euro eller 4 procent av den totala globala årsomsättningen, beroende på vilket belopp som är högst.
11.6Tidigare överväganden
11.6.1Yttrandefrihetskommittén
Yttrandefrihetskommittén hade i uppdrag att utreda bl.a. om skyd- det för privatlivet behövde stärkas inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden. I det samman- hanget utredde kommittén om integritetsskyddet i svensk rätt be- hövde stärkas för att undvika konflikter med artikel 8 i Europakon- ventionen samt ett eventuellt införande i tryckfrihetsförordningen
262
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
och yttrandefrihetsgrundlagen av en straffbestämmelse till skydd för privatlivet.
Som en del i det arbetet undersökte Yttrandefrihetskommittén vid två tillfällen den verksamhet som bedrevs i databaser med utgiv- ningsbevis. Undersökningarna var inriktade på i vilken mån det före- kom integritetskränkningar på dessa webbplatser. Resultatet av den första undersökningen redovisades i delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14 s.
Enligt Yttrandefrihetskommittén gav den behovsanalys som hade gjorts vid handen att det i princip inte förekom några sådana integri- tetskränkningar inom det grundlagsskyddade området som kunde motivera en särskild straffbestämmelse. Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen kunde inte heller anses tillräckligt tydliga för att ensamma motivera införandet av ett nytt tryck- och yttrandefri- hetsbrott. Mot denna bakgrund föreslogs ingen straffbestämmelse. Yttrandefrihetskommitténs ordförande, justitierådet Göran Lambertz, reserverade sig och menade att en straffbestämmelse till skydd för den personliga integriteten borde införas (a. bet., Del 2, bilaga 10).
263
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
11.6.2Mediegrundlagskommittén
Mediegrundlagskommittén hade bl.a. i uppdrag att analysera kon- flikter med skyddet för den personliga integriteten som uppkommer när information tillhandahålls ur databaser med utgivningsbevis. I direktiven till Mediegrundlagskommittén noterade regeringen att tillhandahållande av personuppgifter på internet hade blivit vanligare. Regeringen nämnde specifikt webbplatser där det i stor omfattning publiceras uppgifter om brottmålsdomar. Enligt regeringen kunde det ifrågasättas om sådana webbplatser ägnar sig åt sådan massmedial verksamhet som det frivilliga grundlagsskyddet främst är avsett att skydda.
Mot bl.a. den bakgrunden fick Mediegrundlagskommittén i upp- drag att analysera de konflikter med skyddet för den personliga in- tegriteten som uppkommer när information tillhandahålls ur data- baser med utgivningsbevis.
Mediegrundlagskommittén utförde en liknande kartläggning som Yttrandefrihetskommittén hade gjort. Mediegrundlagskommitténs samlade intryck var att verksamheten i databaser med utgivnings- bevis i allt väsentligt bedrevs på ett seriöst och ansvarsfullt sätt. Det fanns dock ett antal databaser som utgjorde rena söktjänster och som tillhandahöll information om enskilda som hämtats ur offent- liga handlingar och register. Enligt Mediegrundlagskommittén var det uppenbart att enskilda riskerar att lida skada av att sådan infor- mation sprids till allmänheten.
Kommittén ansåg att undantag från grundlagarna borde införas för de mest integritetskänsliga typerna av personuppgifter. Enligt kommittén var det tydligaste exemplet på integritetskänsliga sök- tjänster sådana som innehåller uppgifter om att enskilda förekommer i domar i brottmål.
Mediegrundlagskommittén ansåg att även vissa andra känsliga per- sonuppgifter skulle omfattas av undantaget. Det rörde sig om upp- gifter om ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och om hälsa, sexualliv samt genetiska eller biometriska uppgifter, dvs. i princip sådana upp- gifter som enligt den dåvarande personuppgiftsregleringen benämndes känsliga personuppgifter, och som motsvaras av artikel 9 i den nu gällande dataskyddsförordningen.
264
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
Det skulle dock enligt kommittén leda för långt att införa ett generellt undantag från tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen för den här typen av uppgifter. Undantagsbestämmelsen behövde därför begränsas. Den skulle bara gälla om
•personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa, och
•det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka upp- giftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbör- liga intrång i enskildas personliga integritet.
11.6.32018 års grundlagsändringar
I den proposition där Mediegrundlagskommitténs förslag behand- lades delade regeringen kommitténs uppfattning att integritetshän- syn motiverade en begränsning av grundlagsskyddet för vissa sök- tjänster. Regeringen föreslog därför att en delegationsbestämmelse skulle införas i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. Bestämmelsen skulle omfatta samma typ av uppgifter som Mediegrundlagskommittén hade föreslagit.
Regeringen delade Mediegrundlagskommitténs uppfattning att formen för tillgängliggörande av en uppgiftssamling skulle vara en faktor att beakta vid bedömningen av om det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Detta inne- bar enligt regeringen att särskild vikt skulle fästas vid om en upp- giftssamling vänder sig till en bred allmänhet. En allmänt tillgänglig söktjänst fick typiskt sett sägas medföra ett större integritetsintrång än en uppgiftssamling som riktar sig till aktörer med behov av in- formationen i sin yrkesutövning. Rättsfallssamlingar som innehåller brottmålsdomar och som riktar sig till var och en borde exempelvis normalt sett kunna träffas av en lagreglering med stöd av bestäm- melsen, medan det motsatta skulle gälla som utgångspunkt för rätts- databaser med en professionell målgrupp (prop. 2017/18:49 s. 189 och 190).
Regeringen konstaterade vidare att uppgiftssamlingar som inne- håller personuppgifter om lagöverträdelser kunde förekomma även i traditionell massmedieverksamhet, bl.a. i anslutning till olika typer av granskande artiklar. Det var dock enligt vad regeringen uttalade
265
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
av största vikt att seriös, granskande journalistik inte på något sätt skulle kunna hämmas av regleringen (a. prop. s. 153).
Förslaget att begränsa grundlagsskyddet för söktjänster som offent- liggör uppgifter om enskildas lagöverträdelser blev under våren 2018 föremål för debatt. Invändningar riktades mot att lagförslaget gjorde en skillnad mellan tjänster som vänder sig till vissa professionella an- vändare och sådana som vänder sig till den breda allmänheten. Vidare ansågs att förslaget inte var tillräckligt tydligt när det gäller vilka verksamheter som skulle komma att omfattas av den föreslagna dele- gationsbestämmelsen. Förslaget ansågs också medföra en risk för vär- dering av journalistisk verksamhet. Denna kritik grundade sig till stor del i formuleringen i propositionen om att ”seriöst granskande jour- nalistik” inte skulle påverkas.
Under riksdagsbehandlingen uttalade konstitutionsutskottet att söktjänster som offentliggör uppgifter om lagöverträdelser utgör ett allvarligt ingrepp i enskildas personliga integritet. Utskottet konsta- terade samtidigt att det saknades ett brett samförstånd bland partierna när det gällde den delen av förslaget (bet. 2017/18:KU16 s.
Konstitutionsutskottet uttalade i samband med detta följande. Utskottet vände sig mot uttalanden i propositionen om att tillmäta målgruppen betydelse för frågan om en uppgiftssamling faller inom eller utom det grundlagsskyddade området. Bedömningen borde enligt utskottet i stället göras med utgångspunkt i syftet med till- handahållandet av uppgiftssamlingen och vilken typ av uppgifter som tillhandahålls. Integritetsintrång som följer av uppgiftssamlingar som tillhandahålls med syftet att bidra till ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning kunde inte anses vara otillbörliga och borde alltså som utgångspunkt falla utanför tillämpningsområ- det för delegationsbestämmelserna. Utskottet framhöll att det var mycket angeläget att en betydande marginal skulle tillämpas i fråga om vad som faller inom det grundlagsskyddade området så att in- tresset för yttrandefrihet inte får ge vika för intresset av att skydda enskildas integritet i gränsfall eller svårbedömda situationer. Rena söktjänster för tillhandahållande av känsliga personuppgifter enligt den uttömmande uppräkningen i bestämmelsen fick sägas ligga långt från de syften som grundlagarna är till för att skydda, och sådana tjänster skulle således typiskt sett träffas av delegationsbestämmelserna.
266
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
11.7Överväganden och förslag
11.7.1Utgångspunkter
Personuppgiftsregleringen har till syfte att skydda enskilda individer med avseende på behandlingen av deras personuppgifter. Av hänsyn till vikten av en vid yttrandefrihet tillämpas personuppgiftsregleringen dock inte inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens områden i de fall personuppgiftsregleringen är oförenlig med grundlagarna. Undantagsbestämmelser har som framgått införts för vissa offentliggöranden av s.k. känsliga personuppgifter. Något mot- svarande undantag har dock inte införts för offentliggöranden av upp- gifter om lagöverträdelser.
En fråga för kommittén är om detta ska gälla även fortsättnings- vis eller om det finns skäl att inskränka grundlagsskyddet även för offentliggöranden av personuppgifter om lagöverträdelser. I kom- mitténs uppdrag ingår att i detta sammanhang väga vikten av en vid informations- och yttrandefrihet mot vikten av att skydda enskildas personliga integritet.
Vid den avvägningen bör beaktas vad som är ändamålet med tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I 1 kap. 1 § TF respektive 1 kap. 1 § YGL anges att yttrandefriheten enligt grund- lagarna har till ändamål att ”säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande”. De uttryck som används är tänkta att garantera den politiska yttrandefriheten i olika avseenden, liksom yttrandefriheten från en mer vidsträckt kul- turell synpunkt. Den senare aspekten omfattar inte bara mer tradi- tionella kulturformer utan även ren underhållning, konsumentupp- lysning och annan mer vardaglig informationsförmedling (Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 4 uppl., 2019, s. 72).
En eventuell begränsning av yttrandefriheten får aldrig vara mer omfattande än vad som är nödvändigt. I det ligger också att en even- tuell begränsning ska vara förenlig med den försiktighetsprincip som brukar tillämpas vid inskränkningar av grundlagsskyddet på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.
267
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
11.7.2Skyddet för den personliga integriteten bör stärkas
Kommitténs bedömning: Det finns behov av att begränsa grund- lagsskyddet för vissa söktjänster som offentliggör personupp- gifter om lagöverträdelser.
I dagsläget kan de aktörer som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som utgångspunkt offentliggöra per- sonuppgifter om lagöverträdelser utan att ta personuppgiftsregler- ingen i beaktande. De enda begränsande åtgärder som kan vidtas är sådana som har uttryckligt stöd i tryckfrihetsförordningen eller ytt- randefrihetsgrundlagen. Sådant stöd kan finnas exempelvis om ett offentliggörande uppfyller förutsättningarna för tryck- och yttrande- frihetsbrottet förtal. I övrigt är möjligheterna att ingripa mot kränk- ningar av enskildas personliga integritet mycket begränsade.
Skyddet för yttrandefriheten är alltså i detta avseende starkt. Lag- stiftaren kan på ett generellt plan sägas ha gett yttrandefriheten en särskild vikt. Därigenom har en trygghet skapats för de aktörer som på olika sätt sprider information till allmänheten. Detsamma gäller för de individer som använder sig av det grundlagsstadgade med- delarskyddet.
Den befintliga regleringen har alltså i den meningen positiva kon- sekvenser. Dessutom kan söktjänster av det slag som har diskuterats ovan mer indirekt bidra till en stark yttrande- och informations- frihet, exempelvis genom att de används som en del i journalisters research.
Som har nämnts ovan bör det aldrig införas begränsningar i ytt- randefriheten som inte framstår som nödvändiga. Även om en enskild begränsning kan tyckas både rimlig och medföra endast begränsade effekter på yttrandefriheten finns det en risk att upprepade sådana begränsningar sammantaget får som konsekvens att grundlagsskyd- det för yttrandefriheten urholkas. Det kan även rent allmänt hävdas att lagstiftning som i förlängningen kan leda till svårigheter att sprida vad som i och för sig är offentliga uppgifter inte bör införas utan mycket goda skäl.
Samtidigt ska framhållas att lika väl som den tekniska och mediala utvecklingen för med sig nya uttrycksformer som förtjänar grund- lagarnas skydd kan den föra med sig företeelser för vilka grundlags- skydd inte framstår som önskvärt eller lämpligt. Utvecklingen kan
268
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
kräva nya överväganden, såväl när det gäller vad som bör ges grund- lagsskydd som vad som bör falla utanför. Att den typen av över- väganden görs är en viktig del av värnandet av en livskraftig tryck- och yttrandefrihetsreglering. Förekomsten av rena söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser utgör ett exempel på en företeelse som påkallar överväganden av det slaget.
Enligt kommitténs mening finns det ett antal faktorer som med varierande styrka talar för att en begränsning av yttrandefriheten är nödvändig såvitt avser offentliggörande av personuppgifter om lag- överträdelser.
Som har framgått varnade konstitutionsutskottet redan vid in- förandet av möjligheten till frivilligt grundlagsskydd för att det skulle kunna uppstå konflikter med skyddet för den personliga integrite- ten. Konstitutionsutskottet pekade särskilt på att grundlagsskyddet i värsta fall kunde komma att omfatta databaser som är rena person- register (bet. 2001/02:KU21 s. 32).
De rena söktjänster som tillhandahålls i dagsläget och som med stöd av det frivilliga grundlagsskyddet offentliggör vad som i prak- tiken kan liknas vid privata belastningsregister är ett exempel på detta.
Att handlingar var för sig och på särskild begäran kan begäras ut från olika myndigheter skiljer sig avsevärt från möjligheten att genom en enkel sökning få information som exempelvis visar vilka i ett om- råde som varit föremål för en straffrättslig process. De särskilda riskerna för kränkningar av den personliga integriteten ligger i att uppgifterna finns sammanställda eller med enkla medel kan sammanställas.
I sammanhanget bör framhållas att samma uppgifter i Polismyn- dighetens belastningsregister skyddas av absolut sekretess enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen i verksamhet som avser förande eller uttag av uppgifter i registret. Bestämmelsen tar sikte på att skydda uppgifter om enskildas personliga förhållanden i den verk- samheten. Enligt kommitténs uppfattning kan det med fog ifrågasättas att privata aktörer fritt kan tillhandahålla vad som alltså i praktiken kan liknas vid privata belastningsregister, när motsvarande uppgifter hos Polismyndigheten är föremål för absolut sekretess.
Av artikel 10 i dataskyddsförordningen följer vidare att behand- ling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lag- överträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder endast får utföras under kontroll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemssta-
269
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
ternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registre- rades rättigheter och friheter fastställs. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast föras under kontroll av en myn- dighet.
Enligt kommitténs uppfattning riskerar den nuvarande regler- ingen att medföra allvarliga konsekvenser för enskilda individers per- sonliga integritet. Allmänt tillgängliga register av detta slag kan stig- matisera enskilda individer för lång tid framåt. Det kan handla om svårigheter att få arbete eller bostad. Även i övrigt kan återanpass- ningen till samhället försvåras när vem som helst i omgivningen kan ta del av information om tidigare brottslighet. Därutöver finns det risk för att anhöriga drabbas av att uppgifter av det här slaget finns allmänt tillgängliga. Inte ens domstolar har rätt att ha register av denna typ.
Kommittén vill samtidigt framhålla att det kan föras fram argu- ment till stöd för den här typen av söktjänster. Det kan hävdas att det i vissa fall finns ett legitimt intresse av att få tillgång till uppgifter om att enskilda har dömts för brott. Det kan exempelvis handla om att en arbetsgivare ser ett behov av att kontrollera sökandes tidigare brottslighet i samband med ett anställningsförfarande. Det kan också handla om viljan att undersöka om en person man träffar tidigare har varit dömd för sexualbrott eller våld i nära relation.
Kommittén har förståelse för den typen av behov. Samtidigt måste sådana behov vägas mot de allvarliga konsekvenser som ett spridande av den här typen av uppgifter kan medföra.
Till detta kommer att exempelvis arbetsgivares intressen i nu nämnda situationer tillgodoses genom befintlig reglering i vanlig lag som anger i vilka situationer en arbetsgivare har rätt att begära ut utdrag ur belastningsregistret, trots den starka sekretess som vanligt- vis råder. Sådan lagstiftning kan lätt kringgås om samma uppgifter kan tillhandahållas och göras tillgängliga för var och en med stöd av tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Det bör också beaktas att grundlagsregleringen av personuppgif- ter om lagöverträdelser i dagsläget skiljer sig markant från regleringen avseende känsliga personuppgifter. Detta trots att känsliga person- uppgifter och personuppgifter om lagöverträdelser reser liknande fråge- ställningar om yttrandefrihet och skydd för den personliga integrite- ten. Personuppgifter om lagöverträdelser kan utgöra ett minst lika påtagligt hot mot den personliga integriteten som kategorin känsliga personuppgifter, som bl.a. innefattar typiskt sett mindre integritets-
270
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
känsliga uppgifter som exempelvis fackföreningstillhörighet och filo- sofisk övertygelse. Det kan därför hävdas att den nu gällande regler- ingen i viss mån är inkonsekvent.
Enligt kommitténs mening är det uppenbart att enskilda riskerar att lida skada av att information om lagöverträdelser som finns att tillgå genom vissa söktjänster på internet sprids till allmänheten. Även om kommittén som framgått har förståelse för att det kan finnas legitima skäl att ta del av den här typen av information fram- står behovet av att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna trots allt som begränsat. Rena söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser får sägas ligga långt från själva kärnan för det område som grundlagarna är tänkta att omfatta och det framstår som natur- ligare att sådana söktjänster omfattas av personuppgiftsregleringen.
Den nuvarande situationen innebär att grundlagsskyddet får kon- sekvenser som inte framstår som rimliga. Den ökade risken för att enskilda drabbas av allvarliga integritetsintrång riskerar att minska den allmänna förståelsen och acceptansen för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Detta bör föranleda åtgärder.
Kommittén anser sammantaget att det finns skäl att stärka skyd- det för den personliga integriteten genom att införa begränsningar i grundlagsskyddet för personuppgifter om lagöverträdelser.
11.7.3Hur bör regleringen utformas?
Kommitténs förslag: Delegationsbestämmelserna i 1 kap. 13 § TF och 1 kap. 20 § YGL utökas genom att personuppgifter om lag- överträdelser läggs till i uppräkningen av de kategorier av person- uppgifter som kan regleras genom vanlig lag.
Vidare ändras bestämmelserna på så sätt att de ska tillämpas bara om det med hänsyn till den offentliggjorda uppgiftssamlingens karaktär står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga in- trång i enskildas personliga integritet.
271
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
Begränsningarna i grundlagsskyddet bör ske genom införande av undantagsbestämmelser
Kommittén har övervägt olika sätt att åstadkomma ett förstärkt skydd för den personliga integriteten när det gäller personuppgifter om lagöverträdelser, bl.a. införande av nya materiella bestämmelser och sanktionsbestämmelser. Kommittén bedömer dock att det skulle riskera att medföra alltför stora inskränkningar i yttrandefriheten. Vidare riskerar sådana lösningar att medföra tillämpningsproblem. De avvägningar och bedömningar som i varje enskilt fall behöver göras lämpar sig bättre för reglering i vanlig lag.
Kommittén har även, i likhet med Mediegrundlagskommittén, över- vägt införandet av ett grundlagsundantag som skulle träffa enbart sådana aktörer som har frivilligt grundlagsskydd. Motivet för en sådan lösning skulle vara att det i praktiken är på det området som det finns ett behov av en förändrad reglering. Något motsvarande behov har inte framkommit när det gäller verksamheter som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet. Kommittén delar dock Mediegrund- lagskommitténs bedömning att en sådan reglering är olämplig av främst två skäl.
För det första finns det enligt kommitténs uppfattning principiella invändningar mot att göra en skillnad mellan olika typer av grund- lagsskydd på detta sätt. En sådan åtskillnad är svår att förena med tanken att nya kommunikationsformers grundlagsskydd ska bestäm- mas utifrån samma premisser som de som gäller för traditionell media.
För det andra delar kommittén Mediegrundlagskommitténs upp- fattning att det är relativt okomplicerat att organisera en verksamhet på ett sådant sätt att automatiskt grundlagsskydd uppkommer. Det kan ske exempelvis genom att en aktör ger ut en periodisk skrift. En reglering som omfattar enbart aktörer med frivilligt grundlagsskydd skulle alltså relativt enkelt kunna kringgås (jfr SOU 2016:58 s. 395).
Kommittén bedömer mot denna bakgrund att generella undan- tagsbestämmelser bör införas avseende personuppgifter om lagöver- trädelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. En sådan åtgärd stämmer väl överens med den regleringsmodell som brukar användas när inskränkningar av liknande slag görs i tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
272
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
Undantagsbestämmelserna bör införas genom tillägg till de befintliga undantagsbestämmelserna om känsliga personuppgifter
När det gäller utformningen av undantagsbestämmelserna är det natur- ligt att ta som utgångspunkt redan befintlig reglering avseende offent- liggöranden av liknande slag. Som kommittén har anfört ovan reser personuppgifter om lagöverträdelser liknande frågeställningar, och kräver liknande avvägningar, som beträffande känsliga personupp- gifter. Det är därför naturligt att reglera båda kategorierna av person- uppgifter på liknande sätt och i samma bestämmelser.
Grundlagsundantaget för personuppgifter om lagöverträdelser bör därför föras in som ett tillägg till uppräkningen av de kategorier av personuppgifter som omfattas av undantagen i 1 kap. 13 § TF respek- tive 1 kap. 20 § YGL.
Den närmare utformningen av bestämmelserna
Av undantagsbestämmelserna för känsliga personuppgifter, dvs. 1 kap. 13 § TF respektive 1 kap. 20 § YGL, framgår att respektive bestämmelse bara gäller om det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns sär- skilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet.
Enligt kommitténs uppfattning bör undantagsbestämmelserna även fortsättningsvis begränsas till att omfatta offentliggöranden som med- för särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga in- tegritet. På så sätt begränsas bestämmelsernas tillämpningsområde i syfte att undvika att de träffar yttranden som kan sägas röra kärnan av det som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är avsedda att skydda. En sådan regleringsmodell gör det också möj- ligt att i enskilda fall balansera intresset av att skydda enskildas per- sonliga integritet mot intresset av yttrandefrihet.
Enligt kommitténs mening finns det dock behov av justeringar i de kriterier som utgör grunden för den riskbedömning som ska göras. Enligt kommitténs uppfattning fanns det exempelvis fog för den kritik som riktades mot 2018 års lagförslag och som rörde det för- hållandet att målgruppen tillmättes betydelse för grundlagsskyddets avgränsning. Även konstitutionsutskottet invände mot en sådan till- lämpning och ansåg, som har framgått, att bedömningen skulle göras
273
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
med beaktande av andra faktorer. Lagtexten ändrades dock inte och den nuvarande utformningen riskerar enligt kommittén att felaktigt ge intrycket av att principiella skillnader ska göras mellan olika typer av söktjänster beroende på bl.a. vilken användarkrets som tjänsterna vänder sig till.
Bedömningen bör enligt kommitténs mening i stället göras med hänsyn till den offentliggjorda uppgiftssamlingens karaktär. Avsik- ten är att undantaget ska vara tillräckligt omfattande för att säker- ställa ett rimligt skydd för enskildas personliga integritet, men sam- tidigt så pass begränsat att det fria ordet även fortsatt värnas genom det särskilda skydd som tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen säkerställer i de situationer då starka yttrandefrihets- rättsliga intressen gör sig gällande. Kommitténs förslag innebär att en helhetsbedömning ska göras av karaktären på uppgiftssamlingen som sådan.
Vid den bedömningen kan det t.ex. ha betydelse om det med hänsyn till de förekommande individernas särskilda ställning finns ett stort allmänintresse i att uppgifterna sprids. Rena söktjänster som urskillningslöst offentliggör uppgifter om enskilda individers brottslighet medför i normalfallet risker för otillbörliga intrång i en- skildas personliga integritet. Om däremot de som får sina person- uppgifter spridda har åtagit sig förtroendeuppdrag eller har anställ- ningar av ett sådant slag att det torde finnas ett stort allmänintresse i att uppgifterna offentliggörs, bör utgångspunkten vara den motsatta.
Undantaget är exempelvis inte tänkt att träffa den situationen att det i anslutning till en redaktions granskning av kommunalpolitiker publiceras en lista över politiker i kommunfullmäktige som har dömts för brott. Samma sak kan gälla uppgifter om att utpekade individer har begått brott, om uppgifterna publiceras i anslutning till en kart- läggning av den organiserade brottsligheten. Visserligen kan offent- liggöranden även av sådana uppgiftssamlingar innebära risker för intrång i enskildas personliga integritet. Med hänsyn till det starka yttrandefrihetsrättsliga intresset av att sådana uppgifter kan spridas bör dock intrång av det slaget inte anses otillbörliga.
Att hänsyn ska tas till uppgiftssamlingens karaktär innebär vidare att det har betydelse vilken typ av uppgifter som tillhandahålls. Detta gäller redan enligt de befintliga bestämmelserna om känsliga person- uppgifter (bet. 2017/18:KU16 s. 41). En uppgiftssamling som inne- håller namn på politiker som har dömts för brott kan i normalfallet
274
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
inte anses otillbörlig. Om uppgiftssamlingen i stället innehåller upp- gifter om samma politikers sexuella läggning, eller andra liknade upp- gifter av påtagligt privat natur, bör bedömningen i normalfallet bli den motsatta. Skillnaden ligger i karaktären på de uppgifter som till- handahålls. Såväl yttrandefrihetsaspekter som hänsynen till respekt för privatlivet kräver att olika avvägningar görs i ett sådant fall.
Enligt de befintliga undantagsbestämmelserna för känsliga per- sonuppgifter gäller att integritetsintrång som följer av offentliggöran- den av uppgiftssamlingar som tillhandahålls med syftet att bidra till ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning inte kan anses vara otillbörliga. Sådana offentliggöranden faller alltså som ut- gångspunkt utanför tillämpningsområdet för den befintliga regler- ingen (bet. 2017/18:KU16 s. 41). Detsamma bör gälla beträffande den föreslagna bestämmelsen.
Traditionell medierapportering tillhandahålls regelmässigt med syfte att bidra till ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplys- ning. Sådan rapportering kan alltså i normalfallet inte anses otillbör- lig. Intresset av mediernas oberoende bevakning får i detta hänseende anses överordnat intresset av att skydda den personliga integriteten (jfr prop. 2017/18:49 s. 189).
Men samma sak kan gälla offentliggöranden av andra aktörer. Det bör inte göras någon principiell åtskillnad mellan traditionell media och andra aktörer som agerar i syfte att sprida information till all- mänheten. Enligt kommittén ska det exempelvis inte göras någon bedömning av vad som utgör ”seriös granskande journalistik” på det sätt som föreslogs i det lagförslag som lades fram 2018. Det avgö- rande är enbart om ett visst offentliggörande riskerar att innebära ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet.
I det sammanhanget vill kommittén framhålla följande. Det är av yttersta vikt att statsmakterna inte ges möjlighet att differentiera grundlagsskyddet baserat på vem som står bakom ett visst yttrande eller vad som uppfattas som ”god journalistik”. Teknikutvecklingen har medfört att aktörer utanför de traditionella nyhetsmedierna kan sprida information till allmänheten i en omfattning som tidigare har varit förbehållen traditionella medier. Detta har skapat förutsätt- ningar för en mer diversifierad debatt i frågor av allmänt intresse. Detta måste värnas.
Den föreslagna bestämmelsen är konstruerad på liknande sätt som undantagsbestämmelsen för viss kreditupplysningsverksamhet i 1 kap.
275
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
SOU 2020:45 |
12 § 5 TF. Enligt den bestämmelsen får det i vanlig lag meddelas förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksam- het av kreditupplysning som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift.
En skillnad är att det i den bestämmelse som kommittén nu före- slår preciseras vad som ska ligga till grund för bedömningen av even- tuella risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Det är dock ofrånkomligt att bestämmelsen i viss mån behöver ge ett utrymme för en prövning av omständigheterna i varje enskilt fall. En sådan bedömning av den typiska risken för otillbörligt integri- tetsintrång förekommer redan enligt såväl den befintliga regleringen om känsliga personuppgifter som enligt regleringen om kreditupp- lysningsverksamhet (jfr prop. 2017/18:49 s. 152).
Inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden är utgångspunkten att avgränsningen av grundlagsskyddet i största möjliga mån bör ske utan beaktande av vilket innehåll ett yttrande har. I likhet med övriga delegationsbestämmelser är det dock oundvikligt att bedömningen i viss mån inriktas på innehållet. Det bör emellertid framhållas att det huvudsakliga tillämpningsom- rådet för bestämmelsen bestäms med hänsyn till faktorer som inte är direkt knutna till innehållet i de enskilda yttrandena. Vid bedöm- ningen ska beaktas om de offentliggjorda uppgifterna ingår i en sök- eller sammanställbar uppgiftssamling. Vidare ska det beaktas om upp- giftssamlingen som helhet kan anses falla in under någon av de olika kategorier av personuppgifter som anges i bestämmelsen. På liknande sätt ska det vid bedömningen av eventuella risker för otillbörliga in- trång göras en helhetsbedömning av karaktären på uppgiftssamlingen. Det är alltså inte fråga om att enskilda uppgifter ska bedömas var för sig.
Som har framgått av avsnitt 11.6.3 innebar det lagförslag som lades fram 2018 en åtskillnad mellan å ena sidan rättsdatabaser som vänder sig till den breda allmänheten och å andra sidan rättsdatabaser som vänder sig till vissa professionella användarkategorier. Något för- enklat skulle de förra omfattas av den föreslagna delegationsbestäm- melsen medan de senare i normalfallet skulle ges fortsatt skydd av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Som har framgått anser kommittén att detta kan ifrågasättas. Enligt kommitténs uppfattning är det från principiella utgångspunkter tvek- samt om grundlagsskyddets avgränsning ska avgöras av sådana faktorer.
276
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster |
Den av kommittén föreslagna bestämmelsen lämnar därför inte ut- rymme för att göra någon skillnad beroende på den tänkta eller fak- tiska användarkretsen. Målgruppen i sig ska alltså inte tillmätas någon betydelse vid bedömningen av om en uppgiftssamling faller innanför eller utanför det grundlagsskyddade området (se även bet. 2017/18: KU16 s. 41).
Det bör understrykas att de bedömningskriterier som berörs ovan rör grundlagsskyddets avgränsning. Såvitt avser den reglering som meddelas eller tillämpas med stöd av bestämmelsen – i dagsläget främst dataskyddsförordningen och dataskyddslagen – bestäms den närmare innebörden i rättstillämpningen.
Kommittén vill avslutningsvis framhålla vikten av att en bred mar- ginal tillämpas till fördel för yttrandefriheten. Som konstitutions- utskottet har framhållit är det mycket angeläget att en betydande mar- ginal tillämpas i fråga om vad som faller inom det grundlagsskyddade området så att intresset för yttrandefrihet inte får ge vika för intresset av att skydda enskildas integritet i gränsfall eller svårbedömda situa- tioner (bet. 2017/18:KU16 s. 41). Detta kommer till uttryck i bestäm- melsen genom kravet på att det ska stå klart att det finns risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. I tveksamma fall ska således yttrandefrihetsintresset väga tyngst.
277
12Grundlagsskyddet för förpackningar
12.1Uppdraget
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämp- ningsområden bestäms med utgångspunkt i den kommunikations- teknik som används. Det är alltså som huvudregel inte innehållet i ett yttrande som avgör om grundlagarna blir tillämpliga. Innebörden av detta är att en tryckt skrift omfattas av tryckfrihetsförordningen oavsett vilket innehåll den har. Den omfattas därför att den är fram- ställd med tryckteknik. Följden är att grundlagsskydd kan finnas inte bara för böcker och tidningar utan även för t.ex. tryckta flaggor, förpackningar och bipacksedlar.
Grundlagsskyddet innebär bl.a. att det finns begränsningar be- träffande vilka krav som kan ställas på utformningen av texter och bilder. Sådana krav ställs dock återkommande inom ramen för EU- samarbetet. Även om kraven också från ett nationellt perspektiv kan tänkas framstå som berättigade framgår av kommitténs direktiv att Sverige lägger ner ett omfattande förhandlingsarbete på att se till att kraven ska vara förenliga med tryckfrihetsförordningen.
Det kan enligt direktiven ifrågasättas om förpackningar bör om- fattas av det särskilda grundlagsskydd som ges i tryckfrihetsförord- ningen eller om det skydd som regeringsformen ger är tillräckligt. Betydelsen för ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplys- ning framstår enligt direktiven inte alltid som självklar.
Kommittén har mot den bakgrunden i uppdrag att överväga om det finns behov av och är lämpligt att undanta förpackningar från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde. Kommittén ska i så fall lämna de förslag till författningsändringar som är motiverade.
279
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
12.2Vad är en förpackning?
Kommitténs uppdrag avser förpackningar. Vad som är en förpack- ning är dock inte alltid självklart. Det finns ingen given övergripande definition och gränsdragningsfrågor kan uppkomma. Exempelvis kan det vara svårt att veta om en etikett eller ett bokomslag ska anses vara en tryckt förpackning eller om det blad eller texthäfte som syns genom plastfodralet till en
Enligt Svensk ordbok är förpackning ett skyddande hölje som om- ger en vara under distributionen. Ordboken hänvisar till ordet emballage som i sin tur beskrivs som förpackning eller omslag.
I Nationalencyklopedin definieras förpackning som ett material- hölje som en vara utrustas med i samband med tillverkning eller senare. Enligt Nationalencyklopedin är syftet med förpackningen att underlätta varans hantering och distribution, lämna information och ge varan identitet samt att behålla ursprungskvaliteten och öka hållbarhetstiden. Förutom att skydda innehållet mot yttre påkän- ningar av olika slag ska förpackningen ibland även skydda omgiv- ningen för varan, t.ex. om den är ett bekämpningsmedel. Information på förpackningen kan ges i bildform och klartext eller i form av symboler eller streckkoder, vilket medger automatisk avläsning, pris- märkning och lagerkontroll. Beroende på var i hanteringsledet förpack- ningen gör sin huvudsakliga nytta kallas den för konsumentförpack- ning, butiksförpackning, säljförpackning eller transportförpackning.1
I förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar avses med förpackningar en produkt som har framställts för att inne- hålla, skydda eller presentera en vara eller för att användas för att leverera eller på annat sätt hantera en vara.
Definition av en förpackning enligt EU:s förpackningsdirektiv
Ytterligare ledning i frågan om vad som är en förpackning finns att få i det s.k. förpackningsdirektivet.2 Direktivet fastställer EU:s regler om hantering av förpackningar och förpackningsavfall och innehål- ler åtgärder för att förebygga att det produceras förpackningsavfall,
1www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/förpackning (hämtad
2Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall.
280
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
samt åtgärder för att främja återanvändning, materialutnyttjande och andra metoder för återvinning av avfallet.
Direktivet gäller alla förpackningar som släpps ut på marknaden inom EU. Vad som avses med en förpackning i direktivets mening anges i artikel 3. I en bilaga ges också exempel. Dessa definitioner och exempel avser förstås i första hand direktivets tillämpningsom- råde. Definitionerna är dock intressanta eftersom de illustrerar frågans komplexitet.
Enligt direktivet är förpackningar alla produkter som framställs av material av något slag och som används för att innehålla, skydda, hantera, leverera och presentera varor, från råmaterial till slutlig pro- dukt och från producent till användare och konsument. Även en- gångsartiklar som används i samma syfte ska betraktas som förpack- ningar. Det krävs dock att det är fråga om konsumentförpackningar, gruppförpackningar eller transportförpackningar.
Definitionen av förpackningar ska även grundas på nedanstående tre kriterier.
i)En artikel ska räknas som förpackning om den uppfyller den ovannämnda definitionen, oberoende av övriga funktioner som för- packningen eventuellt har, såvida inte artikeln är en fast del av en produkt och den behövs för att omfatta, stödja eller bevara produk- ten under hela dess livslängd och alla delar är avsedda att användas, konsumeras eller bortskaffas tillsammans. Enligt detta kriterium är t.ex. plastfolien runt ett
ii)En artikel som är konstruerad och avsedd att fyllas vid försälj- ningsstället och engångsartiklar som säljs, är fyllda eller är konstrue- rade och avsedda att fyllas vid försäljningsstället ska räknas som förpackningar, förutsatt att de fyller en förpackningsfunktion. Det kan vara fråga om bärkassar, engångstallrikar och aluminiumfolie. Engångsbestick och bakformar som säljs tomma är dock inte för- packningar.
iii)Förpackningskomponenter och underordnade element som är integrerade i förpackningar ska räknas som en del av den förpack- ning i vilken de är integrerade. Underordnade element som är hängda på eller fästade vid en produkt och som fyller en förpackningsfunk- tion ska räknas som förpackningar, såvida inte dessa är en fast del av
281
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
denna produkt och alla delar är avsedda att konsumeras eller bort- skaffas tillsammans. Som förpackningar räknas alltså etiketter som är hängda direkt på eller fästa på en vara. Är det däremot fråga om själv- häftande etiketter som är fästa på ett annat förpackningsföremål räknas etiketterna som del av denna förpackning på samma sätt som t.ex. häftklamrar. Radiofrekvensidentifieringsetiketter
12.3Tryckfrihetsförordningens tillämplighet på förpackningstryck
Inledning
Som har framgått av kapitel 3 krävs det att ett yttrande omfattas av både tryckfrihetsförordningens formella och materiella tillämpnings- område för att det ska omfattas av grundlagens skydd. Eftersom tryck- frihetsförordningens formella tillämpningsområde innefattar skrifter som har framställts i tryckpress omfattas en tryckt förpackning av det formella tillämpningsområdet.
Det materiella tillämpningsområdet bestäms dels utifrån syftet med grundlagarna, dvs. en ändamålstolkning, dels utifrån de uttryck- liga materiella undantagen i grundlagarna, de s.k. delegationsreglerna.
För förpackningar är det främst delegationsreglerna avseende produktinformation och kommersiella annonser som är relevanta. I sammanhanget aktualiseras också det undantag för ren kommersiell reklam som genom en ändamålstolkning har växt fram i praxis. Nedan redogörs för dessa undantag från det materiella tillämpningsområdet.
Det ska noteras att även om ett yttrande till följd av något av dessa undantag faller utanför tryckfrihetsförordningens materiella tillämpningsområde innebär det som utgångspunkt inte att undantag görs från tryckfrihetsförordningen i dess helhet. Flera viktiga prin- ciper är ändå tillämpliga. I första hand är det regler som syftar till att ett massmedium som omfattas av tryckfrihetsförordningen ska kunna framställas, ges ut och spridas till allmänheten utan att myndigheter eller andra allmänna organ hindrar detta på grund av innehållet. Censurförbudet, hindersförbudet och etableringsfriheten anses alltså gälla ändå.
Dessutom gäller regeringsformens skydd för dessa yttranden (se kapitel 4) och det skydd som finns i internationell rätt och i EU-
282
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
rätten (se kapitel 5). Yttranden som faller utanför tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen saknar alltså inte grund- lagsskydd och annat yttrandefrihetsrättsligt skydd.
Reklam och annan marknadsföring
Reklam och annan marknadsföring förekommer ofta i tryckta skrif- ter, vilket innebär att sådan marknadsföring omfattas av tryckfrihets- förordningens formella tillämpningsområde. Det har dock bedömts ligga utanför tryckfrihetsförordningens syfte att skydda en närings- idkares ekonomiska intressen. Därför anses viss reklam och annan marknadsföring falla utanför det materiella tillämpningsområdet.
Enligt praxis gäller detta undantag för framställningar som är av ut- präglat kommersiell natur. Med detta avses sådana framställningar som vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål (se t.ex. prop. 1973:123 s. 46 och 47 samt RÅ 2010 ref. 115).
Det kan dock vara svårt att dra gränsen mellan kommersiell mark- nadsföring och andra yttranden (se t.ex. NJA 1999 s. 749 och NJA 2001 s. 319). I tveksamma fall har regleringen i tryckfrihetsför- ordningen företräde.
En konkret innebörd av undantaget för framställningar av ut- präglat kommersiell natur är att tryckfrihetsförordningen inte hind- rar att sådan marknadsföring kan bedömas och blir föremål för åt- gärder enligt marknadsföringslagen (2008:486). Det går alltså att göra ingripanden i efterhand mot sådana framställningar som är otill- börliga mot konsumenter och näringsidkare. Däremot har det ansetts tveksamt om det går att förena tryckfrihetsförordningens bestäm- melser med generella förbud mot kommersiell reklam för vissa varor, generella förbud mot kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter eller begränsningar av reklamens volym.
Det är mot den bakgrunden man ska se de särskilda undantagen i 1 kap. 12 §
283
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
De nämnda bestämmelserna i 1 kap. 12 § TF ger inte endast möj- lighet att totalförbjuda reklam utan ger även möjlighet att t.ex. ställa upp villkor för annonseringen eller andra begränsningar som är mindre långtgående än ett förbud. Som har framgått får dock inte undantag från censurförbudet, hindersförbudet eller etableringsfriheten göras med stöd av bestämmelserna.
För att det ska vara fråga om en kommersiell annons krävs för det första att det ska vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons, t.ex. tidningsannonser och reklammeddelanden på affischer och i broschyrer. Redaktionell text omfattas inte av undan- taget. För det andra ska annonsen vara kommersiell. I detta ligger att annonsen utgör ett medel för att marknadsföra en vara. Det ska av innehållet framgå att meddelandet är avsett att främja avsättningen av varan. I begreppet kommersiell ligger även att annonsmeddelandet ska avse en näringsidkares verksamhet, dvs. ha rent kommersiella för- hållanden till föremål. Om en annons härrör från någon annan än den som har ett kommersiellt intresse av att främja avsättningen av varan är inte annonsen en kommersiell annons (se t.ex. prop. 1973:123 s. 46 och 47).
Begreppet kommersiell annons som används i delegationsbestäm- melserna är alltså snävare än begreppet marknadsföring. All mark- nadsföring omfattas alltså inte av de nämnda delegationsbestämmel- serna. Marknadsföring som inte omfattas av undantagsreglerna kan emellertid ändå undantas från tryckfrihetsförordningens tillämp- ningsområde, men då efter en sådan ändamålstolkning som beskri- vits ovan.
Enligt 1 kap. 12 § 4 TF finns det också möjlighet att i vanlig lag reglera viss produktinformation. Bestämmelsen behandlas i av- snitt 12.4.3.
Bild- och tillfällighetstryck
Som har framgått ovan omfattas tryckta förpackningar av tryck- frihetsförordningen om inte något undantag från det materiella till- lämpningsområdet är tillämpligt. Det finns dock skäl att nämna att det i 4 kap. 3 § TF finns viss särreglering av s.k. bild- eller tillfällig- hetstryck. Med bild- och tillfällighetstryck avses bl.a. vykort, visitkort, etiketter och affärstryck, såsom reklam- och emballagetryck – dvs.
284
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
tryck på förpackningar – om missbruk av tryckfriheten kan anses uteslutet på grund av texten eller framställningen i övrigt. Särregler- ingen har sin grund i
Massmedieutredningen beskrev i sitt delbetänkande, Tryckfriheten och reklamen (SOU 1972:49), hur bestämmelsen växt fram och konstaterade att vissa tidigare uttalanden skulle kunna tolkas som att bild- eller tillfällighetstryck helt föll utanför tryckfrihetsförordningen, men att den slutsatsen inte gick att dra av bestämmelsens lydelse. Tryckfrihetsförordningens regler om censurförbud, spridningsförbud osv. ansågs därför gälla även för dessa (a. bet. s.
Massmedieutredningen konstaterade vidare att i stort sett alla tryckta skrifter i och för sig innefattar någon form av information men att det informativa inslaget i vissa fall bara främjar sådana kom- mersiella och andra intressen som inte har med nyhetsförmedling och opinionsbildning att göra. Bild- och tillfällighetstryck ansågs tillhöra denna grupp. Utredningen föreslog därför att bild- och till- fällighetstryck, och även andra liknande tryckalster, inte längre skulle betraktas som tryckta skrifter i tryckfrihetsförordningens mening. Om tryckfrihetsbrott förekom i ett sådant alster skulle dock tryck- frihetsförordningen vara tillämplig och alstret i detta hänseende be- traktas som en tryckt skrift i tryckfrihetsförordningens mening (a. bet. s.
Flertalet remissinstanser var kritiska till förslaget, framför allt mot att detta skulle göra skillnad mellan affärs- och tillfällighets- tryck och annan reklam. Detta skulle kunna leda till att samma reklam- budskap behandlades olika på grund av valet av medium. Förslaget ledde inte till lagstiftning utan ansågs behöva övervägas ytterligare (prop. 1973:123 s.
Efter sådana överväganden lade Massmedieutredningen i sitt slut- betänkande fram ett mer begränsat förslag, men inte heller detta för- slag ledde till lagstiftning (SOU 1975:49 s.
285
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
12.4Reglering av förpackningars utformning
12.4.1
Frågor om reglering av förpackningars utformning har alltså aktuali- serats vid ett flertal tillfällen i förhandlingar om
Ett slags förpackningar som har varit återkommande i dessa sam- manhang är tobaksförpackningarna. De frågor som har väckts är bl.a. om förpackningstexten kan omfattas av delegationsreglerna om kom- mersiella annonser, vilken typ av information som går att reglera och hur omfattande denna kan vara, dvs. hur stor del av förpackningens yta som kan regleras. Förpackningsfrågor i förhållande till tryckfrihets- förordningen har också aktualiserats t.ex. när det gäller läkemedels- information (prop. 2005/06:70), leksakers säkerhet (prop. 2010/11:65) och marknadsföring av modersmjölksersättning (prop. 2013/14:17).
Vad beträffar förhandlingsarbetet i EU är det en given utgångs- punkt för Sverige att EU:s rättsakter inte ska stå i strid med tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
En primär uppgift för regeringen är alltså att vid förhandlingar om nya rättsakter, eller ändringar i befintliga rättsakter, få till stånd en förändring av sådana förslag som kan orsaka konflikter med tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det handlar inte alltid om konflikter som i första hand rör nyhetsförmedling, opinions- bildning och liknande, utan ofta om reglering av annat slag, t.ex. om olika typer av produktinformation, där det finns ett konsument- intresse som också från ett nationellt perspektiv ofta framstår som berättigat.
För det fall att ett direktiv inte är förenligt med svensk grundlag kan det inte genomföras utan grundlagsändring. Det finns dock ett visst utrymme för anpassningar när ett direktiv genomförs i svensk rätt. Är det i stället fråga om en förordning, som är direkt tillämplig, finns det däremot inte något sådant utrymme. En förordning ska till- lämpas oavsett vad som sägs i svensk lag eller grundlag.
286
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
12.4.2Tobaksförpackningar
I och med 1975 års lag om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror infördes för första gången en bestämmelse om skyldig- het att förse tobaksvaror med varningstext. Bestämmelsen ansågs inte strida mot tryckfrihetsförordningen. I förarbetena (prop. 1975/76:49 s. 12 och 13) angavs att de föreslagna reglerna tycktes vara väl före- nliga med grunderna för bestämmelsen i 1 kap. 9 § TF (nuvarande 1 kap. 12 §) som avser förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av bl.a. tobaksvaror.
Liknande frågeställningar aktualiserades vid införlivandet av EU:s s.k. märkningsdirektiv om tobaksvaror3 (prop. 2001/02:162).
Direktivet och regeringens förslag om ändringar i den dåvarande tobakslagen (1993:581) innebar att cigarettförpackningarna skulle förses med varningstexter. En allmän varningstext och en komplet- terande varningstext skulle täcka 30 respektive 40 procent av de ytor på cigarettpaketet där de trycktes.
Lagrådet uttalade i sitt yttrande över lagförslaget att en tryckt för- packning i och för sig inte är att betrakta som en kommersiell annons men att det har ansetts möjligt att reglera innehållet på förpackningar inom ramen för det undantag för kommersiell marknadsföring som har växt fram i praxis.
Vidare uttalade Lagrådet följande om de angivna varningstexterna (prop. 2001/02:162 s. 53 och 54):
Paragrafen har med endast mindre ändringar förts över till 1993 års tobakslag från 1975 års lag om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror. I propositionen till denna lagstiftning (prop. 1975/76:49
s.22) sägs att varningstexten måste ges ett konkret innehåll med upplys- ningar om vilka risker bruket medför och att det således skall vara fråga om en saklig information som bygger på resultaten av forskningen på området.
En bestämmelse som påbjuder att en skrift skall ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med TF, närmare bestämt med för- budet i 1 kap. 2 § andra stycket mot hindrande åtgärder. Ett visst ut- rymme lär dock finnas för ålägganden i vanlig lag att förse en skrift med texter av det slag som det nu är fråga om. TF:s tillämpningsområde be- stäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga
3Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror.
287
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går är i detta fall osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll skall kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt bör, i anslutning till det nyss återgivna motivuttalandet, krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär.
Lagrådet ifrågasatte om vissa av texterna hade den sakliga inriktning som krävdes och tillade:
Det är också tveksamt om inte kraven på texter blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse för- packningar med egen text. Vad som nu har sagts måste beaktas under det fortsatta normgivningsarbetet.
Konstitutionsutskottet tillstyrkte ändringarna i ett yttrande men angav att frågan om förenligheten med tryckfrihetsförordningen be- rodde på hur föreskrifterna utformades och därigenom var beroende av vilket innehåll texterna, illustrationerna och uppgifterna kunde få (2001/02:KU3y). De föreslagna ändringarna i tobakslagen godtogs av riksdagen (bet. 2001/02:SoU20).
Det som sägs i lagrådsyttrandet om att det inte ska röra sig om texter av en uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär har sedan dess tagits till intäkt för att det i och för sig går att ställa krav på information i tryckta skrifter, t.ex. förpackningar, om det rör sig om ”saklig information”. Dock får sådana krav inte gälla hela förpackningens yta utan ett visst utrymme måste finnas kvar för näringsidkaren att disponera för egen text och bild.
2014 års tobaksproduktdirektiv
Våren 2014 antog Europaparlamentet och rådet det s.k. tobakspro- duktdirektivet4 som ersätter det tidigare märkningsdirektivet.
Tobaksproduktdirektivet innebär bl.a. att en större del av för- packningarna, närmare bestämt 65 procent av tobaksförpackningarnas fram- och baksida, ska vara täckta av hälsovarningar med varnings- texter, ett motsvarande färgfoto och rökavvänjningsinformation. Var- ningstexterna liknar i stora drag de som föreskrevs enligt 2001 års direktiv, men kompletteras av tämligen obehagliga bilder. Ur ett tryck-
4Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG.
288
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
frihetsrättsligt perspektiv ansågs kraven på hälsovarningar kunna vara svåra att förena med Lagrådets uttalande om att en näringsidkare inte i för hög grad får beskäras möjligheten att förse förpackningarna med egen text.
Konstitutionsutskottet gjorde bedömningen att det var osäkert om direktivet skulle kunna genomföras i fråga om hälsovarningarnas storlek men att Sverige av folkhälsoskäl inte skulle motsätta sig en storlek som omfattade
Tobaksdirektivsutredningen tillsattes av regeringen i juli 2014 och gavs i uppdrag bl.a. att lämna förslag på hur tobaksprodukts- direktivet skulle genomföras i den nationella lagstiftningen. I del- betänkandet Mer gemensamma tobaksregler (SOU 2015:6) kom utredningen fram till att bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte hindrar att direktivets regler om hälsovarningar och s.k. kombinerade hälsovarningar genomförs. Slutsatsen gällde även om det beaktades att direktivet innebar att ytan för varningstexterna på paketen ökade markant i storlek jämfört med den tidigare regleringen. Det förhållandet att de kombinerade hälsovarningarna delvis bestod av obehagliga bilder ansågs inte heller utgöra något hinder mot ett genomförande, eftersom bilderna inte bedömdes utgöra osaklig information utan endast ansågs förstärka det grundläggande, sakliga budskapet i varningstexterna (a. bet. s.
I den därpå följande propositionen, med förslag till ändringar i den dåvarande tobakslagen, anförde regeringen att de intressen som skulle kunna komma i konflikt med den ökade storleken på hälso- varningarna inte främst var de intressen som tryckfrihetsförord- ningen primärt är satt att värna utan i stället näringsidkares intressen av marknadsföring och varukännetecken på förpackningen. Att var- ningstexternas yta utökades innebar dock inte att möjligheten att använda kännetecken m.m. hindrades. Regeringen konstaterade att det fortfarande skulle finnas utrymme kvar som näringsidkarna kunde förse med egen text och att ändringarna inte stod i strid med tryck- frihetsförordningen. De påbjudna hälsovarningarna ansågs också ha sådan saklig inriktning att de var godtagbara ur tryckfrihetsrättslig synvinkel (prop. 2015/16:82, bet. 2015/16:SoU10).
289
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
Neutrala tobaksförpackningar
Tobaksdirektivsutredningen utredde också bl.a. frågan om standar- disering av förpackningar för tobaksvaror, s.k. neutrala tobaksför- packningar. I utredningens tilläggsdirektiv beskrivs neutrala tobaks- förpackningar som dekorfria paket som alla har samma neutrala färg, oavsett märke, och där varumärket skrivs med ett neutralt typsnitt. Utredningen bedömde i sitt slutbetänkande En översyn av tobaks- lagen – Nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14) att ett införande av sådana förpackningar var tobakspolitiskt motiverat, men inte förenligt med tryckfrihetsförordningen, då det inte skulle återstå någon yta på förpackningarna som näringsidkaren kunde förse med egen text. Det skulle därför enligt utredningen krävas ett undan- tag i tryckfrihetsförordningen för att möjliggöra krav på neutrala tobaksförpackningar (a. bet. s.
Med anledning av Tobaksdirektivsutredningens slutsats gavs Medie- grundlagskommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att analysera frågan om neutrala tobaksförpackningar i förhållande till tryckfrihets- förordningen. Om kommittén skulle komma fram till att en grundlags- ändring var nödvändig för att en sådan reglering skulle kunna införas, skulle kommittén lämna nödvändiga författningsförslag (dir. 2016:11).
Kommittén konstaterade att kravet på neutrala tobaksförpack- ningar bygger på tanken att förpackningarna ska vara helt standar- diserade enligt vissa kriterier, vilket inte tycks lämna något utrymme alls för näringsidkaren att införa egen text på paketet. Kommitténs bedömning var att ett sådant krav skulle kunna hamna i konflikt med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna om etableringsfri- het, på grund av de begränsade möjligheterna att använda varumär- ket och att därigenom kommunicera med allmänheten om vem som är avsändaren av den tryckta skriften (förpackningen). Även för- budet mot hindrande åtgärder ansågs överträdas eftersom det inte lämnas något utrymme för näringsidkaren att förse förpackningen med egen text. En eventuell grundlagsbestämmelse som möjliggör neutrala tobaksförpackningar borde enligt kommittén utformas som en delegationsbestämmelse, som innebär att det görs undantag från dessa principer. Kommittén var dock noga med att poängtera att den inte tog ställning till om något sådant undantag skulle införas (SOU 2016:58 s.
290
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
12.4.3Produktinformation
Mediegrundlagskommitténs förslag
Mediegrundlagskommittén hade även i uppdrag att analysera om det fanns behov av och var lämpligt att uttryckligen i grundlag ange att bestämmelser om produktinformation, varningstexter och liknande information skulle kunna regleras i vanlig lag. Kommittén skulle också, redan enligt de ursprungliga direktiven, analysera hur en reglering som innebär att en stor del av en tryckt skrift ska vara täckt med varningstexter, bilder eller annan information förhåller sig till tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och om en änd- ring av dessa är nödvändig för att en sådan reglering ska vara grund- lagsenlig (dir. 2014:97).
Mediegrundlagskommittén konstaterade att varningstexter, inne- hållsdeklarationer och annan produktinformation på och i förpack- ningar (bl.a. cigarettpaket eller bipacksedlar till läkemedel) tillhör områden som kan träffas av tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen men som inte har en typisk tryck- och yttrande- frihetsrättslig prägel. Kommittén redovisade att det i och för sig redan
–med utgångspunkt i grundlagarnas syften – gjordes undantag från tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler för att möjliggöra krav på t.ex. produktinformation, så länge det ansågs handla om ”saklig information”. Kommittén bedömde dock att det fanns skäl att något utvidga det befintliga undantaget i praxis i syfte att underlätta för lagstiftaren att hantera situationer där intresset av att skydda tryck- och yttrandefriheten framstår som relativt svagt i frågor som har koppling till produktinformation.
Mot denna bakgrund föreslog kommittén en bestämmelse i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som uttryckligen skulle göra det möjligt med bestämmelser i lag om produktinforma- tion när syftet med kravet är skydd för hälsa eller miljö eller kon- sumentskydd (SOU 2016:58 s.
När det gällde krav på att produktinformationen skulle ha en viss omfattning ansåg kommittén att bedömningen måste göras med en innehållsneutral utgångspunkt, varvid det inte bara ska beaktas att näringsidkaren ges tillräcklig möjlighet att ange varumärken och andra kännetecken av kommersiell natur utan även att näringsidka- ren kan vilja använda den berörda ytan till att framföra text som är av opinionsbildande eller åsiktspåverkande karaktär. Hur stor andel
291
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
produktinformation som kan accepteras från tryck- och yttrande- frihetsrättsliga utgångspunkter skulle enligt kommittén få avgöras med beaktande av förhållandena i det enskilda fallet (a. bet. s. 463 och 464).
Delegationsregeln om produktinformation
Med utgångspunkt i Mediegrundlagskommitténs förslag infördes den 1 januari 2019 en ny delegationsbestämmelse i 1 kap. 12 § 4 TF som genom en hänvisning i yttrandefrihetsgrundlagen även gäller på yttrandefrihetsgrundlagens område. Undantaget avser krav på att införa – eller på visst sätt utforma – varningstext, innehållsdeklara- tion eller liknande produktinformation om syftet med detta är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd.
I propositionen vägde regeringen fördelar och nackdelar med en sådan bestämmelse mot varandra. Det som talade mot en undantags- bestämmelse var bl.a. att det redan fanns en möjlighet till undantag genom en flexibel ändamålstolkning av grundlagarna. Behovet av lag- stiftning kunde då ifrågasättas, särskilt som vissa andra undantag fort- farande inte skulle vara lagstadgade. För en grundlagsändring talade dock att tillämpningsområdet för undantaget skulle bli tydligare och att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekterna inte skulle be- höva vägas in i samma utsträckning i
Regeringens bedömning var att det fanns skäl att införa en dele- gationsbestämmelse som inte bara omfattade texter som saknade en uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär (”sak- lig information”) utan bestämmelsen skulle gälla även om den aktu- ella informationen omfattades av grundlagarnas skyddsändamål (det s.k. materiella tillämpningsområdet). Ett grundläggande krav på sak- lighet ansågs dock ligga i begreppet produktinformation, som be- dömdes inrymma ett visst krav på objektivitet och saklighet. Efter- som undantaget inte endast skulle omfatta ”saklig” information skulle gränsdragningsfrågor mellan saklig och åsiktspåverkande informa- tion inte behöva uppkomma.
Regeringen konstaterade att delegationsbestämmelsen inte inne- bar att undantag kan göras t.ex. från förbudet mot hindrande åt-
292
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
gärder. Hur stor andel produktinformation som därmed skulle få accepteras från tryck- och yttrandefrihetsrättslig synpunkt borde dock avgöras i det enskilda fallet. Vid en sådan bedömning borde beaktas både att näringsidkaren ges tillräcklig möjlighet att ange varu- märket och andra kännetecken av kommersiell natur och att denne kan vilja använda den berörda ytan till att framföra text som är av opinionsbildande eller åsiktspåverkande karaktär (a. prop. s. 174, jfr prop. 2015/16:82 s. 37 och 38 samt SOU 2016:14 s.
Sammanfattningsvis innebär bestämmelsen delvis en kodifiering av den praxis som inneburit att det har ansetts förenligt med grund- lag att ställa krav på s.k. saklig information på det kommersiella om- rådet även när det är fråga om ett grundlagsskyddat medium. Be- stämmelsen utvidgar dock detta undantag eftersom den inte bara omfattar saklig information utan även i viss mån opinionsbildande och åsiktspåverkande innehåll. Delegationsregeln innebär alltså att det i högre grad än tidigare går att lagstifta om förpackningars utform- ning, även om flera tänkbara konflikter med grundlagarna kvarstår.
12.4.4Andra förpackningar än tobak
Som har nämnts ovan har frågorna om möjligheten att ställa krav på texter på förpackningar aktualiserats även bl.a. vid införandet av lagen (2011:579) om leksakers säkerhet. Den lagen har också sin grund i ett
Kravet på informationens saklighet har även aktualiserats vid lag- stiftning som reglerar marknadsföring, bl.a. i samband med änd- ringar i alkohollagstiftningen angående informationstexter i annon- ser i periodiska tidskrifter och vid införandet av lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring.
5Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/48/EG av den 18 juni 2009 om leksakers säkerhet.
293
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
I båda fallen hänvisade regeringen till lagrådsuttalandet angående var- ningstexter på tobaksförpackningar och ansåg att den aktuella infor- mationen hade den sakliga inriktning som krävdes, trots att Lagrådet i det sistnämnda fallet ifrågasatte om formuleringen ”amningen har fördelar” fullt ut motsvarade kravet på saklighet (prop. 2003/04:161 s. 51 och 52 resp. prop. 2013/14:17 s. 45).
I propositionen om marknadsföring av modersmjölksersättning, som avsåg att genomföra ett
Flera tryckfrihetsrättsliga principer har också aktualiserats i för- handlingar angående
6Kommissionens direktiv 2006/141/EG av den 22 december 2006 om modersmjölksersätt- ning och tillskottsnäring och om ändring av direktiv 1999/21/EG.
7Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upp- rättande av gemenskapsregler för humanläkemedel.
294
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 2005/06:70 s. 199 och 200).
På det veterinärmedicinska området har det tidigare direktivet,8 som hade många likheter med läkemedelsdirektivet, ersatts med en förordning.9 Ett omfattande och i vart fall i viss mån framgångsrikt förhandlingsarbete har lett till att färre konflikter uppstår i förhål- lande till tryckfrihetsförordningen än med det ursprungliga förslaget. Förordningen ställer dock krav som innebär att informationen på förpackningen ska granskas för att ett läkemedel ska få släppas ut på marknaden. Förordningen ska tillämpas från den 28 januari 2022.
12.5Vad gäller utanför tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde?
För det fall att text och bild på förpackningar skulle kunna regleras utan beaktande av tryckfrihetsförordningens regler skulle yttrande- friheten i dessa hänseenden i stället skyddas av regeringsformens regler, men även av Europakonventionen och
Som har framgått innebär regeringsformens regler att yttrande- friheten kan inskränkas genom vanlig lag om förutsättningarna för detta är uppfyllda. Vilka begränsningar som tillåts i yttrandefriheten får utanför tryckfrihetsförordningens område avgöras i varje enskilt fall, utifrån proportionalitets- och intresseavvägningar. Detta inne- bär ett ökat bedömningsutrymme för lagstiftare och domstolar och ett något mindre förutsägbart, men mer flexibelt och anpassnings- bart skydd.
Det förhållandet att ett yttrande inte omfattas av tryckfrihets- förordningen får också andra konsekvenser (se kapitel 4). Exem- pelvis har tryckfrihetsförordningens förbud mot hindrande åtgärder inte någon motsvarighet i regeringsformen. Tryckfrihetsförordningens censurförbud har inte heller någon motsvarighet vilket innebär att det i det enskilda fallet skulle få avgöras om det är motiverat med en förhandsgranskning av förpackningen med hänsyn till de regler som
8Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG av den 6 november 2001 om upp- rättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel.
9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/6 av den 11 december 2018 om veterinärmedicinska läkemedel och om upphävande av direktiv 2001/82/EG.
295
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
gäller vid begränsningar av fri- och rättigheter. Etableringsfriheten saknar också en direkt motsvarighet i regeringsformen.
Tobaksdirektivutredningen hade, inom ramen för sin bedömning av huruvida det var möjligt att införa neutrala tobaksförpackningar, skäl att beakta regeringsformens skydd för näringsfriheten. Slut- satsen var att intresset av att skydda folkhälsan vägde tyngre och att det alltså inte skulle vara i strid med näringsfriheten att införa neu- trala tobaksförpackningar (SOU 2016:14 s. 380).
Utredningen ansåg också att ett krav på neutrala tobaksförpack- ningar inte kom i konflikt med regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd. Vad gällde skyddet för enskilds äganderätt till egen- dom som följer av första tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till Europakonventionen kom utredningen efter en proportionalitets- bedömning fram till att samhällsintresset av att minska tobaksbru- kets skadeverkningar borde väga över. De inskränkningar som ett krav på neutrala tobaksförpackningar innebär fick därför, enligt ut- redningen, anses rymmas inom gränserna även för vad som är tillåtet enligt Europakonventionen (a. bet. s. 379 och 380).
Det ska i sammanhanget framhållas att 2018 års tryck- och ytt- randefrihetskommitté inte har till uppdrag att utreda frågan om neu- trala förpackningar. Resonemangen har dock ändå ett visst intresse eftersom liknande frågor kan uppkomma om förpackningar undan- tas från tryckfrihetsförordningens område. Både när det gäller egen- domsskyddet enligt Europakonventionen och näringsfriheten enligt regeringsformen är det emellertid fråga om proportionalitetsbedöm- ningar i det enskilda fallet. Resultatet av en sådan avvägning skulle förstås kunna bli ett annat om det motstående intresset var svagare än vad skyddet för folkhälsan ansågs vara i tobaksfrågan.
12.6Synpunkter från näringsliv och branschorganisationer
Kommittén har inhämtat synpunkter från representanter för när- ingslivet och vissa branschorganisationer. De har framfört att det för dem är av största vikt att förpackningarna även fortsättningsvis om- fattas av tryckfrihetsförordningen. Även om förpackningarna, i vart fall konsumentförpackningarna, alltid har ett marknadsföringssyfte, ger tryckfrihetsförordningen ett starkt skydd för näringsidkarnas
296
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
yttrandefrihet som regeringsformen inte kan ge. Representanterna pekar särskilt på att många näringsidkare använder sig av s.k. livs- stilskommunikation på förpackningarna. Det handlar om att uttrycka vad företaget står för, t.ex. i miljöfrågor och sociala frågor. De beto- nar också det starka skydd som tryckfrihetsförordningen ger för an- vändningen av varumärken och andra immaterialrättsliga tillgångar. Över huvud taget anser de att näringsidkaren måste ha rätt att be- rätta om sig själv och presentera sin vara på förpackningen Ett starkt skydd kan uppmuntra innovation och introduktion av nya produk- ter på marknaden.
Vidare anser de att det inte finns några tillräckligt starka skäl för att utdefiniera förpackningar från tryckfrihetsförordningens tillämp- ningsområde. Det motiveras bl.a. med att förpackningsytan redan i dag kan regleras till stora delar. Det enda som kan motivera ett undantag för förpackningar skulle vara en vilja att införa ett totalt förbud mot egen utformning, dvs. helt neutrala förpackningar, vilket branschen starkt vänder sig emot.
12.7Överväganden
Kommitténs bedömning: Tryckta förpackningar bör även fort- sättningsvis omfattas av tryckfrihetsförordningens tillämpnings- område.
Vilken typ av information förekommer på förpackningar?
På förpackningar förekommer både text, bild och olika typer av symboler och annan märkning. Innehållet är alltså av varierande slag men det har framhållits att i vart fall konsumentförpackningar alltid har ett marknadsföringssyfte. Detta skulle kunna tala för att förpack- ningar kan undantas från tryckfrihetsförordningens skydd, eftersom det har ansetts falla utanför tryckfrihetsförordningens syfte att skydda en näringsidkares ekonomiska intressen. Emellertid är det endast sådana framställningar som är av utpräglat kommersiell natur som undantas enligt praxis. Annan marknadsföring och andra typer av yttranden omfattas av tryckfrihetsförordningen om inte något annat
297
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
materiellt undantag är tillämpligt, t.ex. delegationsregeln om produkt- information.
Även om förpackningar främst har andra syften än de som tryck- frihetsförordningen främst avser att skydda kan det alltså på för- packningarna förekomma yttranden som omfattas av tryckfrihets- förordningens ändamål. Ett exempel kan vara s.k. livsstilskommu- nikation som kan förekomma på förpackningar, t.ex. information om näringsidkarens engagemang i klimatfrågan eller sociala frågor. Det kan också vara fråga om ren opinionsbildning, som när politiska partier låter trycka upp tablettaskar med politiska budskap. Det skulle också kunna vara fråga om en näringsidkare som själv vill ut- trycka en politisk åsikt på förpackningen.
Det förekommer alltså yttranden på förpackningar som omfattas av tryckfrihetsförordningens ändamål och för vilka det även fortsätt- ningsvis kan anses motiverat med ett starkt grundlagsskydd.
Är regeringsformens skydd tillräckligt?
Kommittén har emellertid ställt sig frågan om inte regeringsformens skydd skulle vara tillräckligt för de yttranden på förpackningar som i dag omfattas av tryckfrihetsförordningen.
Vid en jämförelse kan det konstateras att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innebär en mer förutsägbar reglering än vad regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser om yttrandefrihet gör. Vilka begränsningar som tillåts i yttrandefriheten får med utgångspunkt i regeringsformen och konventionen avgöras i varje enskilt fall, vilket innebär ett ökat bedömningsutrymme för lagstiftare och domstolar. Detta gör lagstiftningen mer flexibel, vilket i många sammanhang kan vara positivt. En reglering kan anpassas efter det som regleringen avser, i stället för att samma regelverk gäller för t.ex. tryckta servetter som för tryckta dagstidningar.
Det innebär dock också mindre förutsägbarhet och att en begräns- ning av yttrandefriheten kan ske genom ett enkelt riksdagsbeslut om riksdagen anser att kraven för att begränsa yttrandefriheten är upp- fyllda. Detta kan göra det möjligt för en majoritet i riksdagen att inskränka yttrandefriheten utifrån snabbt skiftande värderingar i sam- hället. Det finns alltså en risk för att t.ex. tillfälliga politiska sväng-
298
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
ningar eller varierande åsikter om vad som är hälsosamt eller inte kan komma att påverka vad som får stå eller inte får stå på en förpackning.
Även om en sådan inskränkning måste vara förenlig med reger- ingsformen och annan reglering, även internationell sådan, kan det konstateras att skyddet inte är fullt lika starkt som tryckfrihetsför- ordningens. Det finns i och för sig många fördelar med ett flexibelt och anpassningsbart skydd men kommitténs bedömning är att reger- ingsformens skydd inte alltid är en fullgod ersättare till tryckfri- hetsförordningens. Detta måste beaktas vid bedömningen av om förpackningar ska undantas från tryckfrihetsförordningens skydd.
Vad skulle kunna motivera en förändring?
Som framgår av kommitténs direktiv har Sverige hittills, inom ramen för
–måste prioriteras ner, t.ex. skyddet för konsumenter.
Även om undantaget för produktinformation kan antas minska konfliktytorna med
Sverige kommer alltså även fortsättningsvis kunna ställas inför grundlagsrelaterade utmaningar vid förhandlingar om olika
299
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
Det kan också sägas att förtroendet för grundlagsregleringen även med ett rent inhemskt betraktelsesätt riskerar att minska om grundlagsskyddet omfattar företeelser som ligger långt från kärn- området. Tryckfrihetsförordningens skydd bör i huvudsak omfatta företeelser som har betydelse för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Också mot den bakgrunden kan behovet av tryckfrihetsförordningens skydd för förpackningar ifrågasättas. Förpackningar innehåller typiskt sett avsevärt mindre av den typen av information än många andra former av tryckta skrifter.
Vad talar mot en förändring?
Ett undantag för förpackningar skulle emellertid innebära att dessa i yttrandefrihetsrättsligt hänseende behandlas annorlunda än andra tryckta skrifter. Sådana yttranden som i dag omfattas av tryckfri- hetsförordningens skydd skulle alltså komma att behandlas olika beroende på om de framställs på en tryckt förpackning eller i ett annat tryckt medium. Detta skulle vara ett avsteg från principen om att det är den teknik som ett yttrande framställs med som avgör det formella tillämpningsområdet. Huvudregeln är ju att alla yttranden som är framställda med samma teknik ska omfattas av samma skydd. Kommittén anser att detta rent principiellt talar emot att förpack- ningar ska undantas från tryckfrihetsförordningens tillämpnings- område.
Ett undantag skulle också, precis som andra undantag, kunna medföra en risk för att fler typer av skrifter exkluderas från tryck- frihetsförordningens tillämpningsområde och att grundlagens skydd på det sättet succesivt riskerar att urholkas.
Till det kommer att det inte är självklart hur begreppet förpack- ning ska avgränsas och definieras. Även om en närmare beskrivning kan göras genom uttalanden i förarbetena är det oundvikligt att situa- tioner uppkommer där det är oklart om det är fråga om en förpack- ning eller inte. Ett undantag för förpackningar skulle alltså kunna få svårförutsägbara konsekvenser och riskera att bli mer långtgående än avsett.
I sammanhanget ska också framhållas att de undantag som finns från det materiella tillämpningsområdet gör det möjligt att i tämligen
300
SOU 2020:45 |
Grundlagsskyddet för förpackningar |
hög grad reglera förpackningarnas utformning. Delegationsbestäm- melsen om produktinformation är dessutom relativt ny. Även om denna bestämmelse varken omfattar alla typer av information eller medger undantag från censur- och hindersförbuden finns det skäl att tro att delegationsbestämmelsen ytterligare kommer att minska kon- flikterna mellan tryckfrihetsförordningen och
Kommitténs bedömning
Som har framgått ovan finns det skäl som talar för att förpackningar inte bör omfattas av tryckfrihetsförordningen, däribland deras ofta relativt svaga anknytning till opinionsbildning och åsiktspåverkan samt de resurser som de kräver i
Det förekommer dock att förpackningar förses med sådana ytt- randen som omfattas av tryckfrihetsförordningens syften. En kon- sekvens av att exkludera förpackningar skulle bli att ett yttrande som en näringsidkare framställer både på en förpackning och i en tryckt broschyr skulle behandlas olika, vilket bryter mot huvudregeln om att yttranden som är framställda med samma teknik ska omfattas av samma skydd. Kommittén är inte övertygad om att detta är en önsk- värd ordning.
Dessutom ser kommittén risker för att en utmönstring av för- packningar skulle kunna leda till mindre genomtänkta regleringar av förpackningsinformation som omfattas av tryckfrihetsförordningens syften och för vilken det faktiskt kan anses motiverat med tryck- frihetsförordningens skydd.
Ett undantag i tryckfrihetsförordningen skulle också riskera att få spridningseffekter genom att öppna upp för en diskussion om vilka andra företeelser som kan sägas ligga i utkanterna av tryckfrihets- förordningens ändamål, vilket på sikt skulle kunna urholka utgångs- punkten att det är tekniken snarare än innehållet som avgör tillämp- ningsområdet. Ett undantag riskerar också att bli otydligt, då det
301
Grundlagsskyddet för förpackningar |
SOU 2020:45 |
inte finns någon given definition av vad en förpackning är. Till detta kommer att förpackningars yta i relativt hög grad kan regleras redan i dag och att effekten av den nyligen införda delegationsregeln ännu inte har utvärderats.
Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att det visserligen i vissa hänseenden är problematiskt att förpackningar omfattas av tryckfrihetsförordningen men att skälen för att förändra den nu- varande ordningen inte är tillräckligt starka. Kommittén anser alltså att tryckta förpackningar även fortsättningsvis ska omfattas av tryck- frihetsförordningens tillämpningsområde.
302
13Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster
13.1Uppdraget
Den s.k. vidaresändningsplikten syftar till att ge den som tar del av tv genom ett kabel- eller
Vidaresändningsplikten utgör ett avsteg från principen om etabler- ingsfrihet för sändningar genom tråd. Stöd för detta finns i en dele- gationsregel i 3 kap. 2 § 1 YGL.
Som anges i kommitténs direktiv är delegationsregeln formulerad i förhållande till program. Det framhålls dock i direktiven att det framstår som naturligt att anse att yttrandefrihetsgrundlagens bestäm- melse ger utrymme även för lagstadgade krav på vidaresändning av sådana tekniska tilläggstjänster som krävs för att program ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, såsom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Det konstateras emeller- tid att det inte är självklart att det förhåller sig så.
Med hänvisning till att tjänster som syftar till att göra program tillgängliga för personer med funktionsnedsättning kan ha stor bety- delse för allmänhetens möjligheter att tillgodogöra sig en allsidig upp- lysning anges i direktiven att det är av stor vikt att det säkerställs att yttrandefrihetsgrundlagen medger krav på vidaresändning av sådana tjänster. Kommitténs uppdrag i denna del är därför att analysera om yttrandefrihetsgrundlagen medger att det i lag ställs upp krav på vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsättning. För det fall kommittén bedömer att sådana krav inte medges ska förslag på författningsändringar lämnas.
303
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
Även beträffande andra tekniska tilläggstjänster än tillgänglighets- tjänster har det konstaterats oklarheter i förhållande till yttrandefri- hetsgrundlagens delegationsregel om vidaresändningsplikt. I kom- mitténs direktiv nämns som exempel elektroniska programguider.
Idenna del innefattar dock uppdraget inget krav på förslag om grund- lagsändringar om kommittén gör bedömningen att yttrandefrihets- grundlagen hindrar vidaresändningsplikt. Kommittén ska i stället över- väga om det finns skäl att ändra yttrandefrihetsgrundlagen så att krav på vidaresändning ska kunna ställas.
13.2Tekniska tilläggstjänster
13.2.1Tillgänglighetstjänster
Tillgänglighetstjänster är tjänster som syftar till att göra program till- gängliga för personer med funktionsnedsättning. Nedan beskrivs de vanligaste tillgänglighetstjänsterna.
Textning
Den vanligast förekommande tillgänglighetstjänsten är textning. Tek- niken innebär att svensk text som återger vad som sägs i programmet visas i bilden, vanligtvis i dess nederkant.
Textningen kan innebära antingen att ett program som sänds på ett annat språk förses med en översättningstext eller att svenskt tal återges i en textremsa. Direktsända program kan textas simultant, s.k. direkttextning.
Textning av svenskt tal används främst av personer som är döva eller har nedsatt hörsel, men kan även vara till nytta t.ex. för personer med svenska som andraspråk och personer som har problem att för- stå talspråk.
Textningen kan vara öppen eller dold. Öppen text är s.k. inbränd text som alltid visas i
Översättningstexter är för det mesta inbrända i
304
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
Textning av förinspelade program som sänds på svenska i SVT och UR visas genom sidan 199 i
Teckenspråkstolkning
Teckenspråkstolkning innebär att det talade språket översätts till teckenspråk. I de flesta fall spelas teckenspråkstolkningen in i för- väg. Tolken klipps då in i en ruta som syns på en del av bildskärmen. Vid direktsända program kan talet simultantolkas t.ex. av en tolk som i en studio följer sändningen i realtid. Programmet sänds då med tolken i bild.
Teckenspråkstolkning används främst av döva och personer med hörselnedsättning som använder teckenspråk för att kommunicera. Även vissa personer med kognitiva funktionsnedsättningar kan ha nytta av teckenspråkstolkning.
Teckenspråkstolkning kan, beroende på teknisk lösning, vara an- tingen öppen eller dold. Vid öppen teckenspråkstolkning är pro- grammet förmixat och tolken syns hela tiden i bild. Vid dold tecken- språkstolkning används en teknik där en huvudvideo sänds i en kanal och teckenspråkstolken i en annan, varefter kanalerna mixas. Med sådan teknik är teckenspråkstolkningen valbar.
SVT och UR använder i dagsläget en teknik som innebär att tol- ken hela tiden syns i bild, dvs. en öppen form av teckenspråkstolk- ning. Det gäller både vid sändningar i marknätet och sändningar och tillhandahållanden över internet. Förinspelade teckenspråkstolkade program parallellsänds, företrädesvis i SVT24.
Syntolkning
Syntolkning innebär att en berättarröst beskriver vad som syns och sker i bild. Syntolkning används framför allt av personer med syn- nedsättning, men kan även vara till nytta för personer med kognitiva funktionsnedsättningar.
Syntolkning kan vara öppen eller dold. Vid öppen syntolkning är ljudspåret mixat med det vanliga ljudet och kan inte väljas bort. Med dold syntolkning ligger ljudspåret separat och aktiveras av användaren.
305
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
SVT sänder syntolkade program förmixade med originalljudet, vilket innebär att tolkningen inte kan väljas bort. Den syntolkning som SVT och UR använder i dagsläget är alltså att betrakta som öppen. Programmen sänds parallellt, företrädesvis i SVT24.
Parallellsändning av syntolkade program innebär att programmen ges eget kanalutrymme, vilket SVT och UR ser som välmotiverat be- träffande större produktioner. Skulle det allmänna ställa högre krav på andelen syntolkade program, eller om public
Dold syntolkning fungerar inte i analoga
Uppläst text
Uppläst text innebär att eventuella textremsor och annan text läses upp. Uppläst text används bl.a. av personer med synnedsättning och av personer som har läs- och skrivsvårigheter.
Uppläst text är främst avsedd för översättningstextning men kan användas även vid inbränd text som syftar till att förtydliga t.ex. när någon talar dialekt.
Uppläst text kan, beroende på teknik, tillhandahållas öppen eller dold. Öppen uppläst text innebär att ljudspåret har förmixats med ursprungsprogrammet. Tjänsten är därmed inte valbar, utan den som tar del av programmet hör också den upplästa texten. Vid dold upp- läst text kan användaren själv välja ett extra ljudspår, ofta benämnt NAR (Narrative), via menyinställningar i
SVT och UR sänder uppläst text i form av ett extra ljudspår. Upp- läsningen sker genom ett automatiserat förfarande med en digital röst som ordagrant läser upp texten.
Vissa operatörer sänder vidare ljudspåret separat, vilket innebär att ljudspåret finns som ett tillval till ursprungsprogrammet och är tillgängligt via fjärrkontrollen. Andra operatörer vidaresänder ljud-
306
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
spåret mixat med ursprungsprogrammet på en egen kanalplats i sina kabelnät.
Eftersom analoga
13.2.2Andra tekniska tilläggstjänster
Det finns även tekniska tilläggstjänster med andra syften än att till- gängliggöra programutbudet för personer med funktionsnedsättning. I kommitténs direktiv nämns som exempel s.k. elektroniska pro- gramguider. Kommittén har även identifierat tjänster som syftar till att uppmärksamma och möjliggöra aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet.
Elektroniska programguider
En elektronisk programguide är en tjänst som innebär att program- tablåer visas på skärmen. Tablåerna innehåller information om på- gående och kommande
SVT och UR har inga egna programguider. Dessa utformas i stället av operatörerna. Det har inte heller framkommit att det finns någon avsikt hos SVT eller UR att utveckla elektroniska programguider.
Tjänster som möjliggör aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet
På marknaden finns även tjänster vars syfte är att uppmärksamma tittaren på och möjliggöra aktivering av innehåll som finns tillgäng- ligt via öppna internet. Ett exempel på en sådan tjänst är s.k. HbbTV.
307
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
HbbTV står för Hybrid Broadcast Broadband TV och är en funk- tion som möjliggör för
HbbTV görs tillgänglig genom en signalering som det sändande programföretaget sänder ut tillsammans med
Myndigheten för press, radio och tv har i en rapport från 2016 angett att
Om SVT ska kunna använda
1Myndigheten för press, radio och tv:s rapport Vidaresändningsplikten, utrymmet för lokala kabelsändarorganisationer samt tillgång och upptäckbarhet i onlinemiljö, dnr 16/01858 s. 65.
308
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
13.3Gällande rätt
13.3.1Vidaresändningsplikt
Yttrandefrihetsgrundlagen
För sändningar genom tråd gäller etableringsfrihet (3 kap. 1 § YGL). Etableringsfriheten ger inte bara en rätt för programföretag att sända program utan innefattar även en rätt för nätinnehavare och opera- törer att sända andras program. Med operatör avses vanligen ett företag som sätter ihop olika paket med programtjänster (kanaler) som erbjuds hushållen.
Av etableringsfriheten följer att det bara får ställas upp krav som har stöd i yttrandefrihetsgrundlagen. Ett sådant uttryckligt stöd finns för s.k. vidaresändningsplikt (även kallad must
Yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för vidaresändningsplikt kom- mer till uttryck på så sätt att det i yttrandefrihetsgrundlagen föreskrivs att etableringsfriheten för sändningar genom tråd inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hän- syn till allmänhetens intresse av tillgång till en allsidig upplysning (3 kap. 2 § 1).
I 3 kap. 5 § YGL anges att det som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap.
309
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
Regler om vidaresändningsplikt
Föreskrifter i lag om vidaresändningsplikt finns i 9 kap. radio- och
Syftet med reglerna om vidaresändningsplikt är att säkerställa att den som bor i en fastighet som är ansluten till
Rent konkret innebär vidaresändningsplikten att innehavare och operatörer av kabelnät och
I förarbetena motiveras reglerna om vidaresändningsplikt med att det finns ett starkt allmänt intresse av att befolkningen i hela landet nås av det programutbud som sänds i allmänhetens tjänst och som finansieras av radio- och
2Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsom- fattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, se även prop. 2009/10:115 s. 193.
3Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om in- rättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation.
310
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
opartiskhet tar hänsyn till olika åldersgruppers behov, intresset av att spegla kulturell mångfald, behoven hos personer med funktions- nedsättning och andra samhällsviktiga intressen (prop. 2004/05:105 s. 16 och 17).
Att reglerna om vidaresändningsplikt är begränsade till trådsänd- ningar beror på att trådsändningen ofta utgör en nödvändig länk mellan den ursprungliga utsändningen och de boende i de anslutna fastig- heterna. Detta begränsar möjligheterna för de boende att ta emot tv- sändningar på annat sätt. När det gäller satellitsändningar och sänd- ningar i marknätet för radio och tv begränsas inte valmöjligheterna på samma sätt (a. prop. s. 19).
Det är den som äger eller på annat sätt förfogar över ett nät som ska se till att de boende i de anslutna hushållen kan ta emot sänd- ningarna (9 kap. 1 § första stycket radio- och
De vidaresändningspliktiga sändningarna ska kunna tas emot utan kostnad för själva mottagningen (9 kap. 1 § tredje stycket radio- och
Myndigheten för press, radio och tv får, om det finns särskilda skäl, i enskilda fall besluta om undantag från vidaresändningsplikten, antal kanaler som ska vidaresändas och den teknik som ska användas (9 kap. 7 § radio- och
Den som inte följer bestämmelserna om vidaresändningsplikt får enligt 17 kap. 11 § radio- och
311
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
Regeringen har numera föreslagit att även sökbar
13.3.2Krav på tillgänglighetstjänster
Yttrandefrihetsgrundlagen
Som har framgått skiljer yttrandefrihetsgrundlagen mellan sänd- ningar genom tråd och sändningar på annat sätt. Med sändningar på annat sätt avses bl.a. sändningar genom marknätet för radio och tv och sändningar via satellit. Medan etableringsfrihet gäller för sänd- ningar genom tråd kan sändningar på annat sätt bli föremål för krav på sändningstillstånd och villkor för sändningarna.
Villkorsutrymmet för sändningar på annat sätt än genom tråd inne- bär att krav kan ställas på att hela eller delar av ett programföretags utbud i marknätet eller via satellit ska göras tillgängligt för personer med funktionsnedsättning genom t.ex. textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik.
Även när det gäller sändningar genom tråd medges krav på till- gänglighetstjänster. Utrymmet är, liksom beträffande vidaresänd- ningsplikten, formulerat som en delegationsbestämmelse. Innebör- den är att etableringsfriheten för sändningar genom tråd inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om skyldighet för programföretag att göra sina program tillgängliga för personer med funktionsned- sättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik (3 kap. 2 § 4 YGL).
Delegationsbestämmelsen om tillgänglighetstjänster tillkom efter förslag från Yttrandefrihetskommittén. Det kan noteras att tilläggs- tjänsterna beskrivs som tekniker i bestämmelsen, vilket var en viktig utgångspunkt för Yttrandefrihetskommittén. Kommittén uttalade i sammanhanget att det är en väsentlig skillnad mellan en skyldighet att förse sändningar med tekniska hjälpmedel och en skyldighet att sända program vars innehåll är särskilt anpassat till personer med funktionsnedsättning (som t.ex. nyhetssändningar som har anpassats till personer med kognitiva funktionsnedsättningar). Enligt Yttrande- frihetskommittén kunde den förstnämnda skyldigheten inte anses röra yttrandets innehåll så länge det enbart är fråga om ett tekniskt
312
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
hjälpmedel. Bestämmelsen formulerades mot denna bakgrund med det uttryckliga syftet att endast vara tillämplig på tekniska hjälp- medel (SOU 2009:14 s. 269 och 270).
Den 1 januari 2019 utvidgades den nu aktuella delegationsbestäm- melsen till att också omfatta s.k.
Regler om krav på tillgänglighetstjänster
Bestämmelser om krav på att göra innehåll tillgängligt för personer med funktionsnedsättning finns i 5 kap. 12 § radio- och
Det är regeringen som beslutar om krav på tillgänglighetstjänster i förhållande till public
313
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
Den som inte följer ett beslut om tillgänglighetstjänster får meddelas de förelägganden som behövs i enskilda fall för att beslutet ska efterlevas. Ett föreläggande får, liksom vid brister i vidaresänd- ning, förenas med vite och beslutas av Myndigheten för press, radio och tv (17 kap. 11 § radio- och
Närmare om kraven på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning
Det är alltså regeringen som beslutar om krav på tillgänglighets- tjänster i förhållande till public
Skyldigheten avser SVT:s och UR:s samlade programutbud i SVT:s samtliga programtjänster som sänds i marknätet, via satellit och genom tråd, med undantag för de programtjänster som är parallell- sändningar i
Även andra programföretag än public
Exempelvis har TV4 AB under perioden 1 juli
4Regeringens beslut den 5 december 2019, Krav på tillgänglighet till
314
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
svenska för programtjänsterna TV4, Sjuan och TV12. Av de direkt- sända programmen på svenska har kravet varit textning av 55 pro- cent av programmen. Krav på syn- respektive teckenspråkstolkning har ställts för 4 procent av programutbudet på svenska. Av program- men med översättningstext har motsvarande siffra varit 2 procent för tillgänglighetstjänsten uppläst text. Kravet har varit att tillgäng- liggörandet ska ske i marknätet, via satellit och genom tråd, dvs. på samtliga plattformar som erbjuds. TV4 AB har, med beaktande av de aktuella målgruppernas behov, haft att avgöra den närmare för- delningen mellan dessa plattformar. Ett visst tillgängliggörande har dock krävts linjärt på alla plattformar. Skyldigheten har inte omfattat
För ett antal särskilt uppräknade programföretag har i stället gällt att tillgängligheten till
13.3.3Tidigare överväganden
Frågan om vidaresändningsplikt för tillgänglighetstjänster har tidi- gare varit föremål för överväganden i olika sammanhang.
Radio- och
5Myndigheten för press, radio och tv:s beslut den 29 juni 2016 (dnr 16/01344), förnyad pröv- ning i beslut den 20 juni 2019 (dnr 19/01849).
6A. beslut, förnyad prövning i beslut den 20 juni 2019 (dnr 19/01848).
315
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
stiftningsärende angavs att regeringen avsåg att återkomma i frågan (prop. 2009/10:115 s. 198 och 199).
Dåvarande Radio - och
Myndigheternas uppfattning har återkommande varit att tillgäng- lighetstjänster som hör till public
13.4Synpunkter från funktionsrättsrörelsen, operatörer och nätinnehavare
Vid samråd med företrädare för funktionsrättsrörelsen respektive för operatörer och nätinnehavare har kommittén inhämtat synpunk- ter beträffande vidaresändning av tillgänglighetstjänster och andra tekniska tilläggstjänster.
13.4.1Funktionsrättsrörelsen
Enligt funktionsrättsrörelsen finns det i dagsläget stora problem med vidaresändning av tillgänglighetstjänsten uppläst text. Även när det gäller textning av svenskt tal är vidaresändningen förenad med svå- righeter. Rent allmänt framhåller funktionsrättsrörelsen följande tre förutsättningar som avgörande för att deras målgrupper ska kunna till- godogöra sig programinnehåll med stöd av tillgänglighetstjänster.
•Tillgänglighetstjänsterna måste vidaresändas.
•Teknisk utrustning som
7Radio- och
316
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
•Både den tekniska utrustningen och tillgänglighetstjänsterna be- höver vara enkla att installera och använda.
Utgångspunkten bör enligt funktionsrättsrörelsen vara en reglering som är plattformsoberoende och som tar höjd för den tekniska ut- vecklingen. Oavsett om en användare tar del av tv via internet, mark- nätet, satellit eller genom ett kabel- eller
Vidare ifrågasätter funktionsrättsrörelsen att en eventuell utvid- gad vidaresändningsplikt för tillgänglighetstjänster ska begränsas till public
13.4.2Operatörer och nätinnehavare
Operatörer och nätinnehavare anser att frågor som rör vidaresänd- ningsplikt måste ses i ljuset av de förhållanden som rådde vid vidare- sändningspliktens införande. Regleringen tillkom i en tid då boende i flerfamiljshus med
Den som bor i ett hushåll som är anslutet till ett kabel- eller ip- nät kan numera ansluta sig till ett effektivt bredband och med en
Operatörer och nätinnehavare menar också att en utvidgad vidare- sändningsplikt, såväl för tillgänglighetstjänster som för andra till- läggstjänster, skulle orsaka betydande kostnader eftersom frekvens- utrymme tas i anspråk som annars hade kunnat användas för betal- tjänster. Dessutom kan anpassning behöva ske av näten, vilket med- för kostnader för såväl inköp som installation av utrustning. Det kan
317
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
också krävas anpassning av mottagarutrustningen, t.ex. av opera- törernas set
När det gäller HbbTV specifikt så framhåller operatörer och nät- innehavare att samma utrustning krävs för att ta del av HbbTV som för att ta del av SVT:s programutbud och tillgänglighetstjänster över internet – ett internetabonnemang och en
13.5Överväganden och förslag
13.5.1Det befintliga utrymmet för vidaresändningsplikt
Kommitténs bedömning: Yttrandefrihetsgrundlagen medger vidare- sändningsplikt för tillgänglighetstjänster.
Tjänster som syftar till att uppmärksamma och möjliggöra aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet omfattas däremot inte av yttrandefrihetsgrundlagens delegations- bestämmelse om vidaresändningsplikt.
I övrigt får tekniska tilläggstjänster bedömas från fall till fall utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.
Vidaresändningsplikt för program
Kommitténs uppdrag är att analysera om krav på vidaresändning av tillgänglighetstjänster och andra tekniska tilläggstjänster kan ställas med stöd av yttrandefrihetsgrundlagens delegationsbestämmelse om vidaresändningsplikt. Bedöms yttrandefrihetsgrundlagen hindra krav på vidaresändning ska ändring av grundlag föreslås såvitt avser till- gänglighetstjänster. För andra tekniska tilläggstjänster ska kommittén överväga om det finns skäl att medge lagstadgad vidaresändningsplikt.
Som har framgått är en grundläggande förutsättning för att en tjänst ska omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för krav på vidaresändning att tjänsten är att betrakta som ett program i ytt- randefrihetsgrundlagens mening. Det är nämligen bara för program
318
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
som vidaresändningsplikt kan föreskrivas. En inledande fråga är alltså i vilken mån tillgänglighetstjänster och andra tekniska tilläggstjänster kan anses omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp.
Kan tillgänglighetstjänster utgöra program?
Fram till den 1 januari 2019 användes begreppet radioprogram som en beskrivning av innehållet i bl.a. ljudradio och tv. Numera används i stället ordet program. Någon ändring i sak var inte avsedd.
I 1 kap. 2 § YGL anges att med program avses innehållet i ljud- radio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild och text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i offent- liga uppspelningar ur en databas.
Enligt kommitténs mening ligger det nära till hands att betrakta tillgänglighetstjänster som textning, tolkning, uppläst text och lik- nande teknik som tekniska hjälpmedel. Det är dock inte givet att ett sådant synsätt utesluter att tjänsterna samtidigt kan betraktas som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Sökbar
Såvitt avser tillgänglighetstjänster kan i det hänseendet följande noteras.
Det är inte självklart vad som ska anges i en textremsa eller hur en programsekvens ska tolkas. När det t.ex. gäller textning av svenskt tal så görs textningen manuellt och för att underlätta läsningen ute- lämnas ofta överflödiga ord. Ordföljden kan också ändras om det behövs för att öka förståelsen av det som sägs eller för att textremsan ska rymmas i
Även en översättningstext utformas utifrån en subjektiv bedöm- ning av vad som ska återges. Dels ska det som sägs översättas till
319
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
svenska, dels kan översättningen behöva kortas ner för att få plats i textrutan. Även teckenspråkstolkning innefattar ordval och menings- byggnader som inte alltid är självklara. När det gäller syntolkning krävs ofta i ännu högre grad subjektiva avvägningar kring vad av ett skeende i bild som ska beskrivas och hur det ska uttryckas.
När ett
Även med beaktande av att själva syftet med en tillgänglighets- tjänst är att tillgängliggöra ett redan bestämt innehåll talar det an- förda för att de aktuella tjänsterna också bör anses ha ett innehåll i den meningen att de omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens pro- grambegrepp.
Kommitténs utgångspunkt är alltså att tillgänglighetstjänster som huvudregel kan anses omfattas av programbegreppet.
Kan andra tekniska tilläggstjänster utgöra program?
När det gäller andra slag av tekniska tilläggstjänster kan emellertid den motsatta bedömningen göras. Det gäller exempelvis tjänster som möj- liggör aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet.
HbbTV är en sådan tjänst. Tjänsten innebär att tittaren upp- märksammas på annat innehåll som finns tillgängligt via internet. Genom en knapptryckning aktiveras innehållet via internetuppkopp- lingen. Signaleringen i sig bär däremot inte något eget innehåll. Efter- som denna typ av tjänst därmed knappast kan sägas omfattas av ytt- randefrihetsgrundlagens programbegrepp träffas den inte heller av det nuvarande utrymmet för vidaresändningsplikt.
I kommitténs direktiv nämns även s.k. elektroniska programguider som en teknisk tilläggstjänst som bör analyseras i sammanhanget. Såvitt kommittén har erfarit har emellertid varken SVT eller UR ut- vecklat några elektroniska programguider. Det finns inte heller några
320
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
planer på att ta fram sådana. I stället är det operatörerna som erbju- der tittarna information om bl. a. pågående och kommande program. Mot den angivna bakgrunden saknas enligt kommittén anledning att nu närmare överväga förutsättningarna för vidaresändningsplikt för elektroniska programguider.
Det är i övrigt inte möjligt att förutse vilken typ av tekniska till- läggstjänster som kan komma att följa av den tekniska utvecklingen och vilket behov det kan komma att finnas av vidaresändning av sådana tjänster. Bedöms krav på vidaresändning kunna komma i fråga får eventuella framtida tjänster bedömas från fall till fall, både i för- hållande till yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp och i fråga om tjänsternas betydelse för allmänhetens intresse av en allsidig upp- lysning.
Sammanfattning
Sammantaget är alltså kommitténs bedömning att tillgänglighets- tjänster som textning, tolkning, uppläst text och liknande teknik i sig är att betrakta som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Det innebär att yttrandefrihetsgrundlagen redan medger lagstadgade krav på vidaresändning av sådana tekniska tilläggstjänster under för- utsättning att de svarar mot övriga krav i bestämmelsen.
Andra tekniska tilläggstjänster måste bedömas från fall till fall. Avgörande för bedömningen är om tjänsterna kan betraktas som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Det kan dock konsta- teras att tjänster som endast syftar till att göra tittaren uppmärksam på och möjliggöra aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet enligt kommitténs bedömning inte är att betrakta som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Det gäller t.ex. tjänsten HbbTV. Krav på vidaresändning av tjänster av det slaget kräver alltså ändring av grundlag.
321
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
13.5.2Ett klargörande i yttrandefrihetsgrundlagen rörande tillgänglighetstjänster
Kommitténs förslag: Genom en ändring av yttrandefrihetsgrund- lagen klargörs att etableringsfriheten för sändningar genom tråd inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare som ger utrymme för ett vidaresändningspliktigt program att ge utrymme även för tjänster som utgörs av textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik som syftar till att göra programmet tillgängligt för personer med funktionsnedsättning.
Kommitténs bedömning: Vidaresändningsplikt bör inte medges utöver vad som behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning.
Enligt kommitténs bedömning medger alltså yttrandefrihetsgrund- lagen redan i sin nuvarande utformning lagstadgade krav på vidare- sändning av tillgänglighetstjänster. Det har dock under lång tid fun- nits en tveksamhet kring programbegreppets räckvidd i nu aktuellt hänseende. Med hänsyn till denna osäkerhet anser kommittén att det bör göras ett förtydligande i yttrandefrihetsgrundlagen med innebör- den att krav på vidaresändning av tillgänglighetstjänster kan ställas i lag.
När det gäller yttrandefrihetsgrundlagens nuvarande utrymme för vidaresändningsplikt är detta emellertid begränsat på så vis att vidare- sändning endast kan krävas i den utsträckning det behövs med hän- syn till allmänhetens intresse av en allsidig upplysning. Tidigare har utrymmet använts i förhållande till sändningar från SVT, UR och TV4 AB. Vidaresändningsplikten omfattar numera endast SVT:s pro- gramtjänster.
Funktionsrättsrörelsen anser att de lagstadgade kraven på vidare- sändning av tillgänglighetstjänster inte bör begränsas till public service- företagens tillgänglighetstjänster. I stället framhålls att intresset av tillgång till information på likvärdiga grunder motiverar krav på vidaresändning även för tillgänglighetstjänster som hör till kommer- siella kanalers programutbud och som operatörerna enligt avtal sän- der vidare, dvs. utan att programmen i sig är föremål för vidaresänd- ningsplikt.
Kommittén gör i det hänseendet följande överväganden.
322
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
I Sverige har det länge funnits en bred samsyn kring public service som en kollektiv nyttighet. Detta är också den grundläggande syn som avspeglas i den lagstiftning om vidaresändningsplikt som har meddelats med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen.
Med det kommersiella programutbudet förhåller det sig annor- lunda. De kommersiella programföretagen verkar på en öppen mark- nad där avtal mellan konsument och operatör bestämmer vilket ut- bud tittaren ges tillgång till.
Även relationen mellan operatörer och kommersiella program- företag styrs av avtal. Ett utrymme för en allmän vidaresändnings- plikt för tillgänglighetstjänster skulle alltså utgöra inte bara en in- skränkning i operatörernas etableringsfrihet utan också kunna för- anleda ingrepp i operatörernas och programföretagens avtalsfrihet. Med en sådan plikt skulle även resas frågor om vem som ska bära kostnaden för vidaresändningen.
Detta sammantaget innebär enligt kommitténs mening att ut- rymmet för krav på vidaresändning inte bör utvidgas i nu aktuellt hänseende. Vidaresändningsplikt ska alltså även i fortsättningen bara kunna omfatta program – vilket alltså inkluderar tillgänglighetstjäns- ter – i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens in- tresse av tillgång till allsidig upplysning.
13.5.3Ett tillägg rörande vissa tjänster
Kommitténs förslag: Genom en ändring av yttrandefrihetsgrund- lagen medges vidaresändningsplikt för tjänster som underlättar tillgången till textning, tolkning, uppläst text eller liknande tek- nik som syftar till att göra ett vidaresändningspliktigt program tillgängligt för personer med funktionsnedsättning.
Som har framgått beror tillgången till tillgänglighetstjänster inte bara på vidaresändningen av själva tjänsten utan även på möjligheterna att ta emot tjänsten. Sätten för att ta del av tillgänglighetstjänster såsom textning, tolkning och uppläst text beror bl.a. på om öppen eller dold teknik används. Även sättet för mottagning och valet av eller till- gången till operatör kan påverka hur en tillgänglighetstjänst tas emot.
Medan SVT sänder syn- och teckenspråkstolkning som en integre- rad del av programmen i parallellsända kanaler så aktiveras exem-
323
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
SOU 2020:45 |
pelvis textning av svenskt tal genom
Redan i dag används alltså olika tekniker och det kan antas att den framtida utvecklingen ytterligare kommer att utöka möjligheterna att tillgängliggöra program för personer med funktionsnedsättning genom olika typer av tilläggstjänster.
Som har framgått innebär en teknik som redan i dag finns på marknaden att tittaren uppmärksammas på innehåll som finns till- gängligt via öppna internet. HbbTV är ett exempel på en sådan tjänst. Denna typ av tjänster kan användas t.ex. för att förbättra möjlig- heterna för personer med funktionsnedsättning att ta del av tillgänglig- hetstjänster.
Det finns enligt kommittén goda skäl för en grundlagsreglering som är plattformsneutral i det hänseendet att inte bara tjänster som innehållsmässigt svarar mot yttrandefrihetsgrundlagens program- begrepp ska kunna omfattas av vidaresändningsplikt, utan att mot- svararande krav ska kunna ställas också på tjänster som rent tekniskt underlättar användarens tillgång till tillgänglighetstjänster.
Detta ska emellertid ställas mot att varje ytterligare vidgning av det utrymme som yttrandefrihetsgrundlagen ger för det allmänna att ta nätinnehavares nät i anspråk innebär en inskränkning i den grund- lagsstadgade etableringsfriheten för sändningar genom tråd.
När det gäller denna avvägning kan följande noteras.
Intresset av att underlätta för personer med funktionsnedsätt- ning att ta del av information har i tidigare lagstiftningsarbeten rent allmänt ansetts väga tungt. Det har t.ex. bedömts som angeläget att även
Samtidigt har den typ av tjänster som nu är i fråga sitt använd- ningsområde vid linjär
324
SOU 2020:45 |
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster |
som använder sina
Enligt kommittén är det angeläget att grundlagsregleringen tar viss höjd för den tekniska utvecklingen. Det är i det sammanhanget viktigt att grundlagsregleringen inte i onödan står i vägen för den tekniska utvecklingen såvitt avser det slag av tjänster för tillgänglig- görande som kan komma att aktualiseras framöver. Av väsentlig bety- delse här är att det inte är genom yttrandefrihetsgrundlagens regler som det bestäms vilka skyldigheter som kan komma att åläggas nätinne- havarna. Den närmare avvägningen och utformningen bör i stället bestämmas i vanlig lag.
En grundlagsreglering som inte bara medger krav som ger tillgång till tillgänglighetstjänster som i sig omfattas av programbegreppet utan som också underlättar möjligheterna att ta del av tjänster av det slaget genom andra tjänster som inte i sig själva är program förefaller mot den bakgrunden inte som ett oproportionerligt stort ingrepp i etableringsfriheten.
Enligt kommitténs mening talar alltså övervägande skäl för att yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för vidaresändningsplikt bör ut- vidgas till att även omfatta tjänster som underlättar tillgången till textning, tolkning, uppläst text och liknande teknik som hör till ett vidaresändningspliktigt program.
Avslutningsvis ska framhållas att kommitténs förslag att yttrande- frihetsgrundlagen ska medge vidaresändningsplikt även för tjänster som syftar till att underlätta tillgången till tillgänglighetstjänster inte får användas för lagkrav som är oproportionerligt betungande för nätinnehavare. En eventuell lagstiftning med stöd av yttrandefrihets- grundlagen måste bli föremål för noggranna proportionalitetsavväg- ningar. Att en sådan avvägning ska göras följer av hänvisningen i 3 kap. 5 § YGL till vad som föreskrivs om begränsningar av grund- läggande fri- och rättigheter i 2 kap.
325
III. RADIO OCH TV
I ALLMÄNHETENS TJÄNST
14Radio och tv i allmänhetens tjänst
14.1Uppdraget
Kommittén har getts i uppdrag att utreda två frågor som avser public service.
Den första delen av uppdraget rör public
Uppdragets andra del handlar om att analysera om public service- företagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande regler- ing i grundlag och i vanlig lag. Bedöms det finnas brister ska kommittén överväga om oberoendet kan och bör stärkas ytterligare genom änd- ring av grundlag. Regeringen påpekar i direktiven att det inte är själv- klart i vilken grundlag ett sådant skydd i så fall lämpligen regleras.
329
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
SOU 2020:45 |
Medan yttrandefrihetsgrundlagens skydd bygger på vilken teknik som väljs för förmedling av information så är regeringsformens regler- ing om oberoende formulerat i förhållande till vissa aktörer, före- trädesvis myndigheter. Denna systematik bör enligt regeringen inte utan vidare brytas upp. Regeringen betonar också vikten av att even- tuella förslag inte medför att public
14.2Disposition
Kapitlet inleds med en allmän genomgång av regleringen och uppbygg- naden av public service. Sedan behandlas först frågan om public service- företagens sändningar genom tråd och därefter frågan om oberoendet.
14.3Uttrycket public service
Sedan lång tid tillbaka har begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst använts som benämning för sändningsverksamhet som bedrivs på uppdrag av staten och som finansieras av allmänheten. Enligt pro- gramföretagens sändningstillstånd ska verksamheten präglas av obero- ende och stark integritet. Den ska bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Den centrala uppgiften är att erbjuda ett mångsidigt programutbud som är tillgängligt för alla, speglar mång- falden i hela landet och kännetecknas av god kvalitet, allsidighet och relevans.
Begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst motsvarar det engelska uttrycket public service broadcasting, som myntades på
I det följande används begreppet public service som en beskriv- ning av den verksamhet som företagen Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB bedriver. Samma innebörd läggs i begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst. De båda begreppen används alltså som liktydiga.
Som samlingsbegrepp för SR, SVT och UR används uttrycket public
330
SOU 2020:45 |
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
14.4Ägandestrukturen rörande public
Public
Modellen med stiftelseägande infördes 1994, då med en stiftelse för vart och ett av public
Tre olika ägandeformer övervägdes inför reformen. Utöver stif- telseformen behandlades möjligheten att övergå till en ordning där aktierna i public
Förvaltningsstiftelsens syfte är enligt stiftelseförordnandet att främja självständigheten hos företag som i den omfattning och på det sätt som riksdagen och regeringen bestämt, här i landet bedriver sändningar av ljudradio- och televisionsprogram i allmänhetens tjänst.
Stadgandet om förvaltningsstiftelsens syfte får enligt stiftelseför- ordnandet ändras eller upphävas endast om riksdagen beslutat att public
Huvuduppgiften för förvaltningsstiftelsens styrelse är att utse sty- relserna i public
Förvaltningsstiftelsens styrelse består av en ordförande och tolv övriga ledamöter. Styrelsen utses av regeringen på förslag från riks- dagspartierna utifrån krav på kompetens, integritet och lämplighet. Samma krav gäller för ordföranden. I styrelsen bör enligt stiftelse-
331
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
SOU 2020:45 |
förordnandet ingå personer med erfarenhet från olika verksamheter i samhället och olika delar av landet. En jämn könsfördelning ska efter- strävas. Ledamöter av regeringen och anställda i Regeringskansliet får inte vara styrelseledamöter. Sedan april 2019 får inte heller riks- dagsledamöter vara styrelseledamöter i förvaltningsstiftelsen. Som skäl har angetts att närvaron av verksamma riksdagsledamöter i sty- relsen medför en sammanblandning av roller som är olämplig efter- som den kan ge partipolitiken ett för stort inflytande över public service (prop. 2017/18:261 s. 51).
Samtliga partigrupper i riksdagen som motsvarar de partier som vid valet till riksdagen fått minst fyra procent av rösterna i hela riket får nominera en kandidat vardera. Övriga styrelseplatser fördelas i enlighet med en proportionerlig fördelningsmodell som återspeglar mandatfördelningen i riksdagen vid närmast föregående riksdagsval (se prop. 2005/06:112 s. 49 och 50). Det har uttalats att politisk enighet är viktig vid val av stiftelsens styrelses ledamöter (prop. 1992/93:236 s. 15).
Förvaltningsstiftelsens styrelseledamöter utses för åtta år, medan ordförandens mandatperiod är fyra år. Sex av ledamöterna samt ord- föranden väljs efter ordinarie riksdagsval. Denna ordning har moti- verats med att sammansättningen i och med stiftelsens långsiktiga arbete inte bör påverkas av regeringsskiften. Eftersom en stiftelse- styrelse normalt förutsätts vara enig har inte ett omedelbart genom- slag av valresultatet setts som vare sig naturligt eller nödvändigt (a. prop. s. 10, 15 och 16).
I samband med övergången till stiftelseägande uttalade reger- ingen att ägarkonstruktionen inte i sig är ett tillräckligt medel för att lösa balansgången mellan bl.a. statsmakternas ansvar för att pro- gramföretagen har en sådan ledning och styrning att syftet med public
Den kommitté som senast hade att utreda frågor om public service
–Parlamentariska public
332
SOU 2020:45 |
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
neras och utses (SOU 2017:79 s. 159). Kommitténs bedömning dela- des av regeringen (prop. 2017/18:261 s. 51).
14.5Regleringen av public service
Public
•Yttrandefrihetsgrundlagen. I yttrandefrihetsgrundlagen finns all- männa regler till skydd för bl.a. annat radio- och
•
•Radio- och
•Sändningstillstånd och särskilda beslut om tillgänglighetstjänster. Med stöd av radio- och
•Villkor för medelstilldelning. Medelsvillkoren rör bl.a. hur medlen får disponeras, organisationen ska utformas, verksamheten bedri- vas och hur redovisning och revision ska genomföras. Tidigare har regeringen årligen beslutat om villkor för tilldelning av medel
333
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
SOU 2020:45 |
till public
14.6Public
14.6.1Formulering av uppdraget
Public
Public
Innan beslut om tillstånd fattas ska public
Riktlinjer för public
334
SOU 2020:45 |
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
Regeringen fattar därutöver särskilda beslut om krav på tillgäng- lighetstjänster såsom textning, tolkning, uppläst text och liknande teknik i förhållande till public
Den senaste översynen av public
Riksdagen godkände under hösten 2019 den proposition som regeringen lämnat med anledning av förslagen om en ändamålsenlig reglering (prop. 2018/19:136, bet. 2019/20:KrU2 och rskr. 2019/20:20).
14.6.2Sändningstillstånden för perioden
Inu gällande sändningstillstånd för public
Programverksamhet
•Verksamheten ska präglas av oberoende och stark integritet och bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika eko- nomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället.
•Sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med be- aktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i ljudradio och tv.
•Hänsyn ska tas till ljudradions och televisionens särskilda genom- slagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning och tiden för sändning av programmen.
•Den som har ett befogat anspråk på att bemöta ett påstående ska ges tillfälle till genmäle.
•Den enskildes privatliv ska respekteras i programverksamheten om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat.
335
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
SOU 2020:45 |
•Reklam och produktplacering får inte förekomma i sändningarna. Indirekt sponsring är dock tillåten under vissa förutsättningar. För SR och SVT gäller detsamma för direkt sponsring.
Programutbud
•Företagen ska erbjuda ett mångsidigt programutbud som om- fattar allt från det breda anslaget till mer särpräglade programtyper. I detta ligger att tillhandahålla ett varierat utbud på det svenska språket.
•Programverksamheten ska som helhet bedrivas utifrån ett jäm- ställdhets- och mångfaldsperspektiv samt utmärkas av hög kvali- tet och nyskapande form och innehåll.
•Programmen ska utformas så att de genom tillgänglighet och mångsidighet tillgodoser skiftande förutsättningar och intressen hos befolkningen i hela landet.
•Programutbudet ska spegla förhållandena i hela landet och den variation som finns i befolkningen samt som helhet präglas av folkbildningsambitioner.
•Företagen ska beakta programverksamhetens betydelse för den fria åsiktsbildningen och utrymme ska ges åt en mångfald av åsikter och meningsyttringar.
•SR:s och SVT:s nyhetsverksamhet ska bedrivas så att en mångfald i nyhetsurval, analyser och kommentarer kommer till uttryck i olika program. Nyhetsförmedling och samhällsbevakning ska ha olika perspektiv, så att händelser speglas utifrån olika geografiska, sociala och andra utgångspunkter.
•Ett mångsidigt kulturutbud och ett varierat utbud av program för och med barn och unga ska erbjudas.
•Behoven hos personer med funktionsnedsättning ska beaktas och program ska produceras för särskilda målgrupper. Det långsiktiga målet är att hela utbudet görs tillgängligt för alla medborgare.
•En viss del av programutbudet ska erbjudas på minoritetsspråk. SVT och UR ska erbjuda en viss del av programutbudet på tecken- språk.
336
SOU 2020:45 |
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
•SR och SVT ska bereda utrymme för sändningar av program från UR.
Övriga villkor
•Krav på sändningsform och täckningsgrad inklusive krav på hög säkerhet för produktion och distribution.
•Krav på SVT och SR att kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det.
•Krav på beredskapsarbete, vilket bl.a. innefattar beredskapsplaner.
•Villkor om att om högsta beredskap råder i landet ska SR och SVT utgöra självständiga organisationer med totalförsvarsupp- gifter och lyda direkt under regeringen samt att UR:s resurser i en sådan situation ska tillföras SR och SVT. Om skärpt beredskap råder i landet får regeringen, om det finns särskilt behov, förordna om detta.
14.7Granskning och uppföljning av public
När det gäller innehållet i sända program sker granskningen av public
Av 7 kap. 5 § YGL följer att det i lag får meddelas föreskrifter om att en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ord- förande ska vara eller ha varit ordinarie domare ska granska om program som någon har sänt på annat sätt än genom tråd står i överensstäm- melse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sänd- ningarna. Nämnden får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas däremot alltid av domstol.
Uppdraget att i efterhand granska om innehåll i marknätet för radio och tv står i överensstämmelse med de villkor som gäller för sändningarna ankommer på granskningsnämnden för radio och tv
337
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
SOU 2020:45 |
(16 kap. 2 § radio- och
När det i övrigt gäller granskningsnämndens sammansättning så har regeringen föreslagit att det ska följa av lag att den som är riks- dagsledamot, statsråd eller anställd i Regeringskansliet inte ska få vara ledamot i granskningsnämnden (prop. 2019/20:168 s. 153).
Granskningsnämnden kan granska program både efter anmälan från
Följden av ett fällande beslut av granskningsnämnden beror på vilken typ av överträdelse det är fråga om. Vid överträdelse av regler om innehåll får granskningsnämnden besluta att det aktuella pro- gramföretaget ska offentliggöra beslutet på lämpligt sätt, s.k. plikt- sändning (17 kap. 10 § radio- och
Granskningsnämndens beslut rörande programinnehåll kan inte överklagas. Det följer av bestämmelserna i 7 kap. 5 § YGL. Beslut som innefattar sanktioner kan dock på olika sätt bli föremål för dom- stolsprövning.
Utöver innehållsgranskningen har granskningsnämnden i uppgift att årligen i efterhand och utifrån redovisningar från public service- företagen bedöma om public
338
SOU 2020:45 |
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
radio och tv). Bedömningen görs med utgångspunkt i de villkor som reglerar public
14.8Finansieringssystemet
Public
Sedan den 1 januari 2019 gäller ett nytt finansieringssystem för public service. Innebörden är att den apparatbundna radio- och tv- avgiften har ersatts med en individuell public
Uppbörden sköttes tidigare av Radiotjänst i Kiruna AB men han- teras numera av Skatteverket. Public
De public
Kammarkollegiet sköter förvaltningen av medlen på public service- kontot och betalar månadsvis ut medel till public
Genom detta förfarande hålls medlen åtskilda från övriga medel i statens budget. De intäkter som kommer från public
339
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
SOU 2020:45 |
självständigheten hos public service (se SOU 2017:79 s. 118 och 119 samt prop. 2017/18:261 s. 40 och 41).
Den nu gällande tillståndsperioden är sex år. Från och med år 2026 kommer tillståndsperioden för public
En viktig del i diskussionen om finansieringen av public service har handlat om finansieringssystemets betydelse för public service- företagens oberoende. Regeringen uttalar i förarbetena att ett centralt kriterium för det nya finansieringssystemet är att det bidrar till att värna verksamhetens självständighet och oberoende (prop. 2017/18:261 s. 19).
14.9Public service i Europa
Inom ramen för europarätten skyddas publicistisk verksamhet i all- mänhet bl.a. genom den princip om yttrandefrihet som följer av artikel 10 i Europakonventionen. Motsvarande princip finns i artikel 11 i
För medlemsstater i Europeiska unionen och EES påverkas public service även av unionsrättens regler. Det gäller t.ex. bestämmelserna i
När det gäller statsstödsreglerna sätter dessa ramarna för med- lemsstaternas möjligheter att med offentliga medel kunna stödja en viss verksamhet. Reglerna, som finns i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
I det s.k. Amsterdamprotokollet finns en särskild punkt beträffande finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst av följande lydelse.
Bestämmelserna i fördragen ska inte påverka medlemsstaternas behö- righet att svara för finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst i den utsträckning som denna finansiering beviljas radio- och
340
SOU 2020:45 |
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
lemsstat och i den utsträckning som finansieringen inte påverkar han- delsvillkoren och konkurrensen inom unionen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset, varvid kraven på att utföra upp- draget att verka i allmänhetens tjänst ska beaktas.
Med ett tillåtet statsstöd följer vissa skyldigheter. I förhållande till public service är en sådan skyldighet att uppdraget i allmänhetens tjänst ska vara tydligt definierat och att public
I många europeiska länder utgör public
Modellerna för hur verksamheten bedrivs och organiseras skiljer sig åt. I flera länder har det på senare år förts debatt om public service. Ingripande förändringar har också genomförts på flera håll.
Nedan ges en beskrivning av ett urval europeiska länders public
Danmark
I Danmark bedrivs public
DR:s public
341
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
SOU 2020:45 |
att finansieras med skattemedel. Under övergångsperioden finansie- ras DR genom en blandning av en medieskatt och en licensavgift.
Public
Ramarna för den danska public
Det nu gällande medieavtalet gäller för perioden 2019 till 2023 och ingicks mellan den tidigare regeringen (Venstre, Liberal Alliance och Konservative) och Dansk Folkeparti. Avtalet innefattar bl.a. nedskärningar av DR med 20 procent under fem år och ett minskat antal kanaler inom ramen för DR:s verksamhet. Diskussionen i Danmark har även rört förändringar i DR:s innehållsuppdrag och förslag om att åter lyfta frågan om delvis försäljning av TV 2.
Norge
INorge bedrivs public
NRK:s verksamhet har fram till 2020 finansierats med en licens- avgift. Numera finansieras dock verksamheten genom anslag i stats- budgeten. Var och en med en viss inkomst bidrar till finansieringen via skattsedeln. De ekonomiska ramarna för NRK:s verksamhet be- stäms av Stortinget för fyra år i taget.
Vid NRK:s bolagsstämma – generalförsamlingen – representeras norska staten av Kulturdepartementet. Generalförsamlingen utnäm- ner bl.a. fem av bolagets åtta styrelseledamöter och beslutar om dess bolagsordning. Övriga styrelseledamöter utses av bolagets anställda.
342
SOU 2020:45 |
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
Grundläggande regler om NRK:s organisation, ägarförhållanden, ändamål och finansiering finns i lag. Vidare följer av bolagsordningen hur NRK organiseras och styrs.
Stortingets krav och förväntningar på NRK definieras sedan 2007 genom regler i ett särskilt måldokument
Såvitt avser TV2 formuleras bolagets public
Finland
Public
År 2013 ersattes finansiering genom licensavgift med en indivi- duell rundradioskatt. Yles medelstilldelning utgår ur en särskild fond som hanteras utanför statsbudgeten. Fonden tilldelas årligen medel genom anslag i statsbudgeten. Anslagsbeloppet justeras och beräk- nas utifrån ett kostnadsindex. På grund av det statsfinansiella läget skedde ingen indexuppräkning mellan 2014 och 2018.
Yles verksamhet regleras genom en särskild lag som innehåller bestämmelser om riktlinjer och specialuppdrag. Av lagen följer att Yle ska tillhandahålla ett allmännyttigt tv- och radioutbud och att bolaget varken får sända reklam eller producera sponsrade program.
Styrelsen för Yle utses av förvaltningsrådet som i sin tur utses av riksdagen. Förvaltningsrådet beslutar även om bolagets strategi och om riktlinjer för ekonomi och verksamhet samt i ärenden som rör betydande inskränkningar eller utvidgningar av Yles verksamhet. För- valtningsrådet ska dessutom lämna en årlig berättelse till riksdagen om hur den allmännyttiga verksamheten har genomförts och hur rådet har fullgjort sina styrnings- och tillsynsuppgifter.
Till medlemmar i förvaltningsrådet ska enligt lag väljas personer som är förtrogna med vetenskap, konst, kulturarbete, näringsliv och
343
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
SOU 2020:45 |
ekonomiska frågor samt personer som företräder olika samhälls- och språkgrupper.
Storbritannien
I Storbritannien bedrivs public service i huvudsak inom ramen för BBC, ITV, STV, Channel 4, Channel 5 och S4C. Samtliga BBC:s kanaler sänder public
BBC och Channel 4 är offentligt ägda bolag. BBC finansieras huvudsakligen med licensavgifter medan finansieringen av Channel 4 vilar på kommersiella grunder. S4C, som är en
Under början av 2020 tillsatte regeringen en utredning som bl.a. ska behandla frågan om avkriminalisering av bristande betalning av licensavgiften.
Ramarna för BBC:s styrning och finansiering finns i dagsläget i BBC:s stadga (Royal Charter for the continuance of the BBC). Den nuvarande stadgan gäller för perioden
Styrningsfunktionerna ligger hos bolagsstyrelsen medan regler- ingsfrågor hanteras av branschens gemensamma regleringsmyndig- het (Ofcom). BBC:s bolagsstyrelse består av 14 ledamöter. Av dessa har fyra en beslutsfattande ställning medan övriga är rådgivande. Av de rådgivande ledamöterna utser regeringen, genom den process som allmänt gäller för offentliga utnämningar, fyra s.k. Nation Members som ska representera England, Skottland, Wales och Nordirland. Övriga rådgivande ledamöter samt de beslutande ledamöterna utses av styrelsen på förslag från valberedningen.
Kulturministern har mandat att genomföra en halvtidsöversyn som avser regleringen och styrningen av BBC. Översynen får inte om- fatta uppdraget eller finansieringsmodellen.
Public
344
SOU 2020:45 |
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
Tyskland
Tysklands public
Public
Den tyska författningsdomstolen har utifrån den konstitutionellt skyddade yttrandefriheten utvecklat en praxis kring självbestämmande, oberoende och finansiering såvitt avser public service.
Polen
Polens public
Med egen majoritet i parlamentets båda kammare drev partiet Lag och rättvisa under 2015 igenom förändringar i bolagens styrning. Genom en tillfällig public
Också i förhållande till public
345
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
SOU 2020:45 |
styrelseledamöter i public
Under 2016 ersattes, i avvaktan på större mediereformer, den tillfälliga lagen med en övergångsreglering med ramar för styrningen av public service. Rätten att utse och entlediga styrelseledamöter i public
Ungern
I Ungern bedrivs public
Public
Finansieringen sker genom statliga anslag. Under 2010 trädde nya medielagar i kraft som bl.a. innebar att public
Mediefonden förvaltas av ett medieråd som utgör en del i en större mediemyndighet. Myndigheten inrättades för att ansvara för tillsyn över samtliga mediesektorer och all mediereglering. Medierådet över- vakar bl.a. public services efterlevnad av medielagarnas innehållskrav.
346
SOU 2020:45 |
Radio och tv i allmänhetens tjänst |
Mediemyndighetens generaldirektör utses av regeringen. Under förutsättning att två tredjedelar av parlamentet godkänner det är generaldirektören även ordförande för medierådet. Övriga fyra leda- möter i medierådet utses av parlamentet med två tredjedelars majo- ritet efter nominering av en kommitté med representanter från parla- mentets partigrupper. Rösterna i kommittén viktas utifrån valresultat. Mandatperioden är nio år med möjlighet till förlängning. Rådets ledamöter valdes 2019 för en andra nioårsperiod. Liksom under den första perioden har majoritetsförhållandena i det ungerska parlamentet inneburit att samtliga rådets ledamöter utsetts på förslag av reger- ingspartiet Fidesz.
Medierådet utser i sin tur mediefondens styrelseledamöter, in- klusive ordföranden. Medierådets ordförande, som alltså som utgångs- punkt också är generaldirektör för mediemyndigheten, utser även den direktör som leder den nationella nyhetstjänsten och nominerar verkställande direktörer i public
När det gäller den stiftelse som förvaltar public
347
15Public service och sändningar genom tråd
15.1Inledning
Yttrandefrihetsgrundlagen skiljer på sändningar genom tråd och sänd- ningar på annat sätt. Som har framgått av avsnitt 3.3 avses med ordet tråd särskilt anordnade ledare.
Yttrandefrihetsgrundlagens uppdelning mellan trådburen och tråd- lös teknik innebär att grundlagsstödet för det allmännas styrning och granskning av public service skiljer sig åt beroende på sändningsform.
Kommitténs uppdrag är att överväga om det finns skäl att möjlig- göra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt. Kommittén ska även överväga om det finns skäl att utöka möjligheterna till granskning av den verksamhet som public service- företagen bedriver genom tråd.
349
Public service och sändningar genom tråd |
SOU 2020:45 |
15.2Yttrandefrihetsgrundlagen och uppdraget i allmänhetens tjänst
15.2.1Etableringsfriheten för medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen
En grundläggande princip på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området är etableringsfrihet. Syftet med etableringsfriheten är att aktörer ska kunna verka fritt på tryck- och yttrandefrihetens område utan hinder i förväg från det allmänna. Innebörden av etableringsfri- heten är att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyd- das av grundlagarna. Något krav på tillstånd för verksamheten får inte ställas upp och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i grundlag.
På det tryckfrihetsrättsliga området råder fri etablering. Varje fysisk och juridisk person har enligt 4 kap. 1 § TF rätt att själv eller med hjälp av andra trycka skrifter. Samma grundprincip gäller för de medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Sändningar på annat sätt än genom tråd är dock undantagna från etableringsfri- heten (3 kap. 3 § första stycket YGL). För sådana sändningar får det både ställas krav på sändningstillstånd och förordnas om villkor för sändningarna.
Skälet till detta avsteg från etableringsfriheten är att frekvens- utrymmet är begränsat. Av tekniska skäl har det därför betraktats som omöjligt att uppnå en grundlagsfäst etableringsfrihet när det gäller sändningar i etern. Av förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen fram- går att ett syfte också varit att lämna öppet för sådana särskilda regler som borde kunna finnas för verksamhet som bedrivs av ett företag med monopolställning (prop. 1990/91:64 s. 82).
Undantaget från etableringsfriheten kompletteras med en bestäm- melse om att det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (3 kap. 3 § andra stycket YGL).
Till skillnad från vad som gäller för sändningar i etern så gäller alltså etableringsfrihet för sändningar genom tråd. Detta kommer till uttryck i yttrandefrihetsgrundlagen genom att det föreskrivs att varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom tråd (3 kap. 1 § YGL). Eftersom grundlagens föreskrifter om program tillämpas också vid tillhandahållande av information till allmänheten
350
SOU 2020:45 |
Public service och sändningar genom tråd |
via databaser som omfattas av den s.k. databasregeln gäller etabler- ingsfriheten även vid denna typ av tillhandahållanden (se 1 kap. 4 § YGL).
Etableringsfriheten för sändningar och tillhandahållanden genom tråd innebär alltså att sändningstillstånd inte får krävas. Inte heller är det tillåtet att ställa upp villkor utöver vad som uttryckligen med- ges i yttrandefrihetsgrundlagen. Sådana uttryckliga medgivanden finns i en punktlista i 3 kap. 2 § YGL som bl.a. medger s.k. vidaresändnings- plikt och krav på att
I 1 kap. 19 § YGL finns vidare regler med innebörd att det i lag får meddelas föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i pro- gram eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annonsering och sändning av program som helt eller delvis bekostas av någon annan än den som bedriver programverksamheten. Detta undantag gäller för samtliga tekniker som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen, dvs. även beträffande sändningar och tillhandahållanden genom tråd.
15.2.2Public
Utöver sändningarna av radio och tv i marknätet tillhandahåller public
Etableringsfriheten innefattar en rätt att bedriva sändningsverk- samhet utan andra innehållsvillkor för sändningarna än de som ut- tryckligen medges enligt grundlagen. Detta innebär att krav mot- svarande dem som gäller för sändningar i marknätet inte kan ställas. De villkor som formulerar public
351
Public service och sändningar genom tråd |
SOU 2020:45 |
landet och att programutbudet som helhet ska präglas av folkbild- ningsambitioner.
Public
15.3Granskning av innehåll
Utrymmet för det allmännas granskning av grundlagsskyddad pro- gramverksamhet bestäms i yttrandefrihetsgrundlagen. Liksom i fråga om sändningstillstånd och innehållsvillkor skiljer yttrandefrihets- grundlagen mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt.
När det gäller sändningar på annat sätt, vilket alltså inbegriper sändningar i marknätet för radio och tv, medger yttrandefrihetsgrund- lagen granskning av om program som har sänts står i överensstäm- melse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna.
Eftersom det inte finns något generellt utrymme för att meddela villkor för sändningar och tillhandahållanden genom tråd finns inte något motsvarande granskningsutrymme beträffande innehåll som distribueras med sådan teknik. Det begränsade utrymmet för det all- männa att granska programinnehåll som sänds och tillhandahålls genom tråd innebär att sådan granskning i princip bara kan omfatta otillbörligt kommersiellt gynnande, reklam och annan annonsering samt frågor om våldsskildringar och pornografi. Stödet för gransk- ningen finns då i andra bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen (se prop. 2009/10:115 s. 92).
När det gäller granskningsnämndens hantering av anmälningar av innehåll som har sänts eller tillhandahållits i public
352
SOU 2020:45 |
Public service och sändningar genom tråd |
Anmälningar av program som sänts eller tillhandahållits exklusivt i public
Även kritik gentemot text på public
När det gäller public
Innebörden av en sådan utveckling är att public
Det kan noteras att yttrandefrihetsgrundlagen endast reglerar det allmännas granskning. Det medieetiska system som har skapats och hanteras av i huvudsak de traditionella kommersiella medierna be- gränsas inte på motsvarande sätt av yttrandefrihetsgrundlagens regler.
Enskilda har under lång tid kunnat vända sig till Allmänhetens Pressombudsman (PO) med klagomål mot tryckta tidningar samt vissa nättidningar. PO har även granskat anslutna företags publi- ceringar på konton i sociala medier. PO har kunnat välja att hän- skjuta ärenden till Pressens Opinionsnämnd (PON).
Verksamheten har utgjort en form av självreglering som varit fri- stående från staten och bekostats av branschens organisationer: TU
–Medier i Sverige, Sveriges Tidskrifter och Publicistklubben. Pröv-
353
Public service och sändningar genom tråd |
SOU 2020:45 |
ningen har skett utifrån de pressetiska reglerna som bl.a. rör korrekt och allsidig nyhetsförmedling, möjlighet till bemötande och respekt för den personliga integriteten.
Den 1 januari 2020 inrättades ett nytt, gemensamt medieetiskt system. Systemet bygger liksom tidigare på självreglering, vilket inne- bär att branschen även fortsättningsvis själv ska lösa och åtgärda eventuella övertramp i publiceringsverksamheten utan inblandning av det allmänna. Nytt är dock att public
Till skydd för enskildas privatliv har Allmänhetens Medieom- budsman och Mediernas etiknämnd inrättats. De ersätter PO och PON. Systemet omfattar alla plattformar oavsett teknik, vilket inne- bär att även publiceringar på webbplatser och i sociala medier om- fattas. Även anmälningar om publicitetsskador inom ramen för public
Det förhållandet att Medieombudsmannen kan pröva anmäl- ningar även beträffande public
Frågan om prövningen av frågor om respekt för enskildas privat- liv bör överföras från granskningsnämnden till Medieombudsmannen har övervägts av 2018 års
Frågor av medieetisk karaktär hanteras även av den yrkesetiska nämnd som drivs inom ramen för Svenska Journalistförbundet (YEN).
354
SOU 2020:45 |
Public service och sändningar genom tråd |
Nämnden, som består av en ordförande, yrkesverksamma journalister, en allmänhetens representant och en sekreterare, prövar anmälningar mot anslutna journalister som gäller övertramp av Journalistförbundets yrkesetiska regler.
15.4Vissa förarbetsuttalanden om public
Utöver att se över finansieringen av public service hade alltså Parla- mentariska public
Kommittén framhöll att det, med hänsyn till de förändrade kon- sumtionsmönstren, är viktigt att public
Med detta som utgångspunkt ansåg kommittén att public service- företagens programverksamhet genom tråd borde omfattas av samma innehållsvillkor som sändningarna i marknätet för radio och tv. Kommittén konstaterade att detta förutsätter att grundlagsändringar genomförs som medger dels ett teknikneutralt uppdrag, dels en möj- lighet att granska innehåll i trådsändningar. En grundlagsändring skulle innebära en möjlighet för staten att skapa en mer samman- hållen och därmed mer ändamålsenlig reglering av public service, en reglering som fokuserar på public
Regeringen har framhållit att ambitionen efter den tillstånds- period som löper ut 2025 bör vara att åstadkomma en mer teknik- neutral, mer enhetlig och mer ändamålsenlig reglering av public service. Hur en sådan reglering bäst utformas kommer dock att behöva u- tredas när nya förutsättningar finns på plats (prop. 2018/19:136 s. 22). Även regeringen har emellertid bedömt att den verksamhet
355
Public service och sändningar genom tråd |
SOU 2020:45 |
som public
15.5Överväganden och förslag
15.5.1Villkor för public
Kommitténs bedömning: Det finns behov av en ändring i ytt- randefrihetsgrundlagen som medger att villkor för public service- företagens uppdrag i allmänhetens tjänst kan ställas även för den del av verksamheten som bedrivs genom tråd. Däremot bör krav på tillstånd inte kunna uppställas.
Av kommitténs direktiv följer att kommittén ska överväga möjlig- heten att ge utrymme för villkor för public
Som har framgått innefattar public
Under lång tid har en viktig utgångspunkt varit att ramarna för den public
356
SOU 2020:45 |
Public service och sändningar genom tråd |
gett public
Vid yttrandefrihetsgrundlagens införande bedrev public service- företagen hela sin programverksamhet i marknätet. Eftersom mark- nätet undantogs från etableringsfriheten kunde verksamheten i sin helhet regleras genom sändningstillstånd och innehållsvillkor.
Den tekniska utvecklingen har emellertid inneburit att företagen i allt högre utsträckning bedriver programverksamhet på internet. Det innebär att en allt större del av verksamheten bedrivs genom tråd, dvs. med en teknik som i princip inte tillåter att verksamheten regleras eller granskas av det allmänna. Det gäller både den program- verksamhet som bedrivs i public
Såväl Parlamentariska public
2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté gör följande be- dömning.
Att en stor och dessutom växande del av public
En sådan ändring utgör en begränsning av etableringsfriheten för sändningar och tillhandahållanden genom tråd i förhållande till public
357
Public service och sändningar genom tråd |
SOU 2020:45 |
friheten i förhållande till just public service snarare utgör ett avsteg från vad som varit grunden för verksamheten – ett uppdrag i allmän- hetens tjänst – än en utgångspunkt för densamma. Kommittén anser att det mot denna bakgrund och sett till behovet av en ändring finns tillräckliga skäl för en begränsning av etableringsfriheten för sänd- ningar genom tråd såvitt avser public service.
Frågan om innehållsvillkor har ett nära samband med public
En omständighet som talar för att reglera den verksamhet som bedrivs av public service på internet både genom krav på tillstånd och genom innehållsvillkor är att det är på det sättet det befintliga upp- draget ges. Innehållsvillkoren ges ju i sändningstillstånden. Det är också i förhållande till sändningstillstånden som regelverket kring uppdragets varaktighet och finansiering är uppbyggd. Det kunde därför hävdas att ett utrymme som innefattar tillståndskrav även för tråd- sändningar ger bättre möjligheter till en effektiv styrning.
Mot en reglering som innefattar utrymme för sändningstillstånd för public service även beträffande trådsändningar talar emellertid principiella skäl.
Utgångspunkten på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga om- rådet är etableringsfrihet. När det gäller bl.a. marknätet har undantag gjorts på grund av att frekvensutrymmet är begränsat. Det finns helt enkelt inte plats för var och en att etablera sig i marknätet, utan utrymmet behöver fördelas. Mot den bakgrunden har det allmänna getts mandat att fördela frekvenserna genom sändningstillstånd.
Motsvarande argumentation kan inte användas i förhållande till tråd. Utrymmet i tråd är inte begränsat på samma sätt. En uppluck- ring av det som är grundläggande för etableringsfriheten – att krav på tillstånd inte får ställas – skulle därmed utgöra ett väsentligt avsteg från de principer som hittills har gällt.
När det gäller ordningen med innehållsvillkor i sändningstillstånd kan vidare noteras vad som har uttalats i tidigare förarbeten på radio- och
358
SOU 2020:45 |
Public service och sändningar genom tråd |
motivet att knyta nya villkor till verksamheten (se prop. 1992/93:75 s. 22). Det är ett förhållningssätt som enligt kommitténs mening bör vidmakthållas.
Mot den angivna bakgrunden anser kommittén att den ändring i yttrandefrihetsgrundlagen som bör vidtas ska begränsas till att öppna för att kunna ställa upp innehållsvillkor och alltså inte medge krav på sändningstillstånd för public
15.5.2Hur bör regleringen om villkor utformas?
Kommitténs förslag: Det införs en delegationsbestämmelse i ytt- randefrihetsgrundlagen som innebär att etableringsfriheten för sändningar genom tråd inte hindrar att det i lag meddelas före- skrifter om villkor för att sända program för verksamhet som be- drivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel.
Inskränkningen i etableringsfriheten bör ske genom en delegationsbestämmelse
Yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för villkor såvitt avser sänd- ningar på annat sätt än genom tråd är formulerat som en delega- tionsbestämmelse. Innebörden är att närmare föreskrifter medges i lag. Bestämmelsen om villkor när det gäller public
Av kommitténs direktiv följer att de förslag som kommittén lämnar inte får påverka etableringsfriheten för sändningar genom tråd för andra än dem som bedriver radio- och
359
Public service och sändningar genom tråd |
SOU 2020:45 |
Delegationsbestämmelsens avgränsning
Kommittén har övervägt olika alternativ för hur en avgränsning kan göras.
En möjlighet vore att specifikt peka ut de aktuella företagen, dvs. SVT, SR och UR, i grundlagstexten. En sådan avgränsning skulle utesluta en tillämpning av bestämmelsen i förhållande till andra medie- aktörer. Mot en sådan ordning talar dock att en grundlagsfäst bolags- struktur skulle utgöra en cementering av verksamhetens uppbyggnad. Till och med en så pass enkel åtgärd som ändring av företagsnamn skulle kräva grundlagsändring. Därtill skulle en grundlagsreglering som särskilt anger vissa namngivna aktiebolag utgöra ett helt nytt inslag i grundlagsregleringen och innebära ett betydande avsteg från den systematik som hittills har gällt. Lämpligheten i att särskilt peka ut de tre public
Ett annat alternativ vore att använda någon av de modeller som finns i vanlig lag för särreglering av verksamheten.
I dagsläget skiljs public service ut genom särskilda regler i både finansieringslagen och radio- och
I finansieringslagen avgränsas den verksamhet som ska finan- sieras med public
Som har framgått är kommitténs bedömning att sändningstill- stånd inte bör få krävas för public
SVT, SR och UR är i dagsläget de enda programföretag som har ett reklamförbud i sina sändningstillstånd. Kombinationen av krite- rierna att det ska vara fråga om radio och tv i allmänhetens tjänst och att det ska råda förbud mot att sända reklam skulle alltså, i vart fall med nuvarande förhållanden, endast träffa public
Följden av en reglering av denna modell är emellertid att den grund- lagsstadgade inskränkningens räckvidd kan utvidgas ensidigt av det
360
SOU 2020:45 |
Public service och sändningar genom tråd |
allmänna genom förändringar i kretsen av aktörer som omfattas av ett reklamförbud. Motsatsvis skulle en uppluckring av det reklam- förbud som för närvarande gäller för public
Den avgränsningsmodell som används i radio- och
Det är alltså inte lämpligt att bygga avgränsningen på någon av de modeller för särreglering av verksamheten som finns i vanlig lag.
Ett mer allmänt formulerat alternativ vore en avgränsning till sändningar som finansieras med allmänna medel. En sådan formu- lering riskerar dock att, om den används ensam, träffa betydligt bre- dare än avsett. Även t.ex. presstöd är att betrakta som en finansiering med allmänna medel och flera av de aktörer som tar emot presstöd tillhandahåller även radio eller tv inom ramen för sina verksamheter. Det finns en klar risk för att en inskränkning som avgränsas genom endast en allmän hänvisning till finansieringen öppnar för villkor även i förhållande till sådana aktörer.
En mer preciserad variant som också tar sikte på finansieringen är en allmän hänvisning till att verksamheten ska finansieras med en public
Att använda det i grunden engelska uttrycket public service i grund- lagstexten är enligt kommitténs mening knappast aktuellt. Ett bättre sätt att åstadkomma en lämplig avgränsning är i så fall att koppla
361
Public service och sändningar genom tråd |
SOU 2020:45 |
regleringen till uppdraget att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst. Uppdraget i allmänhetens tjänst har använts under lång tid för att beskriva den verksamhet som public
Enligt kommittén talar inte minst den långa traditionen bakom uttrycket för att uppdraget i allmänhetens tjänst kan användas även i grundlag som en avgränsning till den verksamhet som bedrivs av public
Inskränkningen i etableringsfriheten riskerar dock att träffa för brett om bestämmelsens tillämpning endast kräver ett uppdrag i allmänhetens tjänst. Ett uppdrag kan ju ges ensidigt av statsmakterna. Risken för att det allmänna ensidigt ska kunna påverka villkors- bestämmelsens räckvidd kan emellertid begränsas genom att upp- draget i allmänhetens tjänst kombineras med kravet på att uppdraget ska finansieras med allmänna medel.
Idagsläget är det endast public
Kommitténs bedömning är alltså att delegationsbestämmelsens tillämpningsområde bör avgränsas till verksamhet som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio och tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel.
362
SOU 2020:45 |
Public service och sändningar genom tråd |
Den lagtekniska utformningen i övrigt
Beträffande den lagtekniska utformningen av delegationsbestämmel- sen kan i övrigt anmärkas följande.
Public
Public
Yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp omfattar samtliga nu aktuella medieformer. Beroende på om innehållet sänds (bl.a. linjär radio och tv) eller tillhandahålls på särskild begäran (bl.a. beställ- tv, beställradio och textmässigt innehåll) formuleras utgångspunk- ten för grundlagsskyddet dock i olika bestämmelser (regeln om sänd- ningar i 1 kap. 3 § respektive databasregeln i 1 kap. 4 §). Den närmare innebörden av grundlagsskyddet är emellertid snarlik. Av databas- regeln följer nämligen att yttrandefrihetsgrundlagens föreskrifter om sändningar av program gäller även bl.a. tillhandahållanden på särskild begäran i grundlagsskyddade databaser. För att sådana tillhandahållan- den ska omfattas av t.ex. etableringsfriheten i tråd krävs alltså inget särskilt angivande. Detsamma gäller befintliga undantag från etabler- ingsfriheten.
Ett avsteg från detta har gjorts i den bestämmelse som medger krav på att
363
Public service och sändningar genom tråd |
SOU 2020:45 |
Gemensamt för dessa två bestämmelser är att de inte träffar alla sändningar av program. De har i stället formulerats i förhållande till sändningar av program i tv. Det är med anledning av detta – att be- stämmelserna avser en särskild typ av sändningar – den bedöm- ningen har gjorts att databasregeln inte kan tillämpas utan en särskild hänvisning.
Eftersom den inskränkning av etableringsfriheten som kommit- tén föreslår bör avse all den verksamhet som public
15.5.3Hur bör regleringen om granskning utformas?
Kommitténs förslag: Begränsningen till sändningar på annat sätt än genom tråd i yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelse om inne- hållsgranskning i efterhand tas bort.
Kommitténs bedömning: Det finns behov av en ändring i ytt- randefrihetsgrundlagen som medger granskning i efterhand av om program som har sänts genom tråd står i överensstämmelse med de villkor som har meddelats för sändningarna.
Frågan om utrymmet för innehållsvillkor för public
Som har framgått är yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelse om granskning av innehåll formulerad så, att det i lag får meddelas före-
364
SOU 2020:45 |
Public service och sändningar genom tråd |
skrifter om att en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare ska granska om program som någon har sänt på annat sätt än genom tråd står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningar. Begränsningen av granskningsutrymmet i förhål- lande till sändningar genom tråd hänger samman med att innehålls- villkor för sådana sändningar som utgångspunkt inte medges.
Att enskilda som upplever att public service brister i sitt uppdrag kan få sin sak prövad är grundläggande för allmänhetens förtroende och för verksamhetens legitimitet. I takt med att andelen program som sänds eller tillhandahålls exklusivt via internet ökar så ökar också problemet i omfattning. Kommittén ser det därför som ange- läget med en grundlagsreglering som medger granskning oavsett vilken teknik public service använder för sina sändningar och tillhanda- hållanden.
Yttrandefrihetsgrundlagens nuvarande bestämmelse om innehålls- granskning är formulerad som ett utrymme för granskning av om program som har sänts på annat sätt än genom tråd står i överens- stämmelse med de föreskrifter och villkor som gäller för sändningarna. Saknas det föreskrifter eller villkor finns det ingenting att granska.
I det hänseendet kan bestämmelsens uppdelning mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt än genom tråd betraktas som överflödig. De öppningar för krav på innehåll genom tråd som finns i 3 kap. 2 § 4 och 5 YGL och som avser tillgänglighetstjänster och främjande av europeiska produktioner, följs nämligen upp genom en allmän bedömning i förhållande till kvoter och inte genom en sådan innehållsgranskning i efterhand som regleras i 7 kap. 5 § YGL. När det gäller uppföljning i förhållande till 3 kap. 2 § 6 YGL, som medger ingripanden mot fortsatt sändning av utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder och hets mot folkgrupp, får det anses följa direkt av bestämmelsen att granskning inför ett eventuellt ingripande medges. Stöd krävs alltså inte i 7 kap. 5 § YGL.
Såvitt avser de villkor som kan ställas i nuläget skulle därmed ett granskningsutrymme utan den nuvarande uppdelningen mellan tråd- sändningar och sändningar på annat sätt i realiteten inte medföra någon ändring i sak.
Däremot skulle en teknikneutral bestämmelse ge det utrymme som behövs för det allmänna att granska om public
365
Public service och sändningar genom tråd |
SOU 2020:45 |
villkor och föreskrifter som meddelas med stöd av den nya delega- tionsbestämmelse som kommittén föreslår.
Alternativet till en teknikneutral bestämmelse om granskning är en bestämmelse som särskilt reglerar public
366
16 Oberoendet hos public service
16.1Inledning
Public
Att public
Detta förhållningssätt går så långt tillbaka som till försöken att definiera public service i 1960 års radioutredning (se SOU 1965:20 s. 160 och 161). Det har också framhållits att det ur ett medborgar- och demokratiperspektiv är viktigt att det finns de som granskar sam- hällets olika maktsfärer, det offentliga och det privata, det korporativa och det ideella. En oberoende nyhetsförmedling har i det samman- hanget betraktats som en hörnsten i det demokratiska systemet (se t.ex. SOU 2008:64 s. 64 och 65).
I förarbetena till den nya finansieringslagen beskrivs det förhål- landet att public
Parlamentariska public
367
Oberoendet hos public service |
SOU 2020:45 |
service skulle kunna stärkas i grundlag borde övervägas i ett annat sammanhang (SOU 2017:79 s. 161 och 162).
I 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommittés uppdrag ligger att analysera om nuvarande reglering i grundlag och vanlig lag är tillräck- lig för att garantera public
16.2Komponenter till skydd för oberoendet
Ägandestrukturen
Som har framgått av avsnitt 14.4 grundades valet av ägandestruktur för public service på att ägande genom en stiftelse bäst ansågs till- godose kraven på självständighet och integritet för public service- företagen i förhållande till staten.
Förvaltningsstiftelsen har inte något inflytande över public service- företagens programverksamhet eller programmens innehåll. Ägar- funktionen är alltså begränsad i jämförelse med motsvarande funk- tioner inom statligt ägda bolag. Inriktningen för verksamheten beslutas i stället av regering och riksdag och stiftelsen svarar inte för verksam- hetens finansiering eller deltar i löpande finansieringsbeslut avseende företagen. Denna fördelning av ansvaret för centrala beslut avseende public service har valts för att främja verksamhetens självständighet från statsmakterna (prop. 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28).
Ledamöter av regeringen och anställda i Regeringskansliet får inte vara styrelseledamöter. Sedan april 2019 får inte heller riksdagsleda- möter vara styrelseledamöter i förvaltningsstiftelsen. Som har fram- gått är skälet att närvaron av verksamma riksdagsledamöter i styrelsen har ansetts medföra en sammanblandning av roller som är olämplig eftersom den kan ge partipolitiken ett för stort inflytande över public service.
368
SOU 2020:45 |
Oberoendet hos public service |
Självständiga bolag
Verksamheten i public
Ett aktiebolag ska ha en styrelse med en eller flera ledamöter (8 kap. 1 § första stycket aktiebolagslagen [2005:551], ABL). Styrel- sen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter (8 kap. 4 § första stycket ABL). Verksamma riksdags- ledamöter utses enligt förvaltningsstiftelsens praxis inte till ledamöter i programföretagens styrelser. Såväl Parlamentariska public service- kommittén som regeringen har gett uttryck för att denna praxis av oberoendeskäl borde slås fast i public
Åttaåriga sändningstillstånd
Som har framgått finns de närmare villkoren för public service i före- tagens sändningstillstånd. Villkoren löper som utgångspunkt på samma tid som tillstånden att sända. Uppdragets omfattning och inriktning, organisation och de ekonomiska förhållandena bör enligt uttalanden i förarbetena inte ändras under tillståndsperioden om inte mycket speciella skäl motiverar det. Syftet med att låta riktlinjer och förutsätt- ningar för verksamheten gälla hela tillståndsperioden är att ge public
Tidigare har gällt att regeringen bestämmer vilken tillståndstid som ska gälla för public
Såväl regeringen som Parlamentariska public
369
Oberoendet hos public service |
SOU 2020:45 |
public
Att längre tillståndsperioder är av betydelse för public service- företagens oberoende gentemot politiska och ekonomiska intressen har återkommande understrukits i förarbetsuttalanden (se t.ex. prop. 2005/06:112 s. 43, prop. 2008/09:195 s. 31 och 32 samt prop. 2012/13:164 s. 22).
Slutet finansieringssystem
Ända sedan systemet med
Sedan den 1 januari 2019 är de medel som tas in genom public
Parlamentariska public
370
SOU 2020:45 |
Oberoendet hos public service |
sieringssystem garanterar en lika hög nivå av oberoende som det tidigare (prop. 2017/18:261 s. 25).
Beslut om medelstilldelning för hela tillståndsperioden
Regeringen har uttalat att det är i samband med tilldelningen av medel som de största riskerna för public service oberoende, och därigenom för allmänhetens förtroende, kan uppstå (prop. 2017/18:261 s. 44). Såväl Parlamentariska public
Parlamentariska public
Grundlagsstadgat krav på lagstöd för villkor och lagstadgat krav på företagens godkännande
Som har framgått av avsnitt 15.2 så medger yttrandefrihetsgrund- lagen krav på tillstånd och villkor för sändningar bl.a. i marknätet för radio och tv. Sådana tillståndskrav och villkor måste ha stöd i lag. Bestämmelserna finns i radio- och
371
Oberoendet hos public service |
SOU 2020:45 |
förfarande underställs public
Grundlagsstadgat censurförbud, förbud mot hindrande åtgärder och redaktionell självständighet
Public
I yttrandefrihetsgrundlagen finns också ett s.k. hindersförbud som bl.a. innebär att en myndighet inte får hindra sändning av ett program på grund av dess kända eller väntade innehåll om åtgärden inte har stöd i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 11 §).
Därutöver gäller att den som sänder tv och radio självständigt av- gör vad som ska förekomma i programmen (3 kap. 6 §). Principen om redaktionell självständighet, som omfattar alla grundlagsskyddade medier, innebär att det allmänna inte får bestämma vad ett program ska innehålla. Den redaktionella självständigheten skyddar alltså public
Grundlagsstadgat granskningsutrymme och regler om nämndens sammansättning
Som har framgått av avsnitt 14.7 är utrymmet för det allmänna att granska innehållet i ljudradio- och
Såvitt avser nämndens sammansättning i övrigt så har regeringen föreslagit att det från och med den 1 december 2020 ska följa av lag att den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i Regerings-
372
SOU 2020:45 |
Oberoendet hos public service |
kansliet inte får vara ledamot i granskningsnämnden. Regeringen har även bedömt att längden på ordförandens och övriga ledamöters för- ordnanden bör framgå av förordning och att det av förordning bör framgå att alla ledamöter i nämnden inte ska bytas ut vid ett och samma tillfälle. Till stöd för förslaget och bedömningarna har an- förts oberoendeskäl (se prop. 2019/20:168 s. 153 och 154).
16.3Synpunkter från Parlamentariska public
16.3.1Parlamentariska public
I Parlamentariska public
16.3.2Public
Public
373
Oberoendet hos public service |
SOU 2020:45 |
decennier har fungerat väl anser public
Enligt public
Ytterligare ett sätt att utöva påtryckning mot verksamheten kan enligt public
Public
374
SOU 2020:45 |
Oberoendet hos public service |
bjuder det begränsade skyddet för nämnden enligt public
Oberoendet hos public service skulle enligt public
16.4Överväganden
Kommitténs bedömning: Mot bakgrund av att förslag till änd- ring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte har kunnat uppnås, lägger kommittén inte fram något sådant förslag.
En förutsättning för en väl fungerande demokrati är välinformerade medborgare som kan utkräva ansvar av makthavare. Detta kräver i sin tur oberoende medier som har tillräckligt med resurser och kom- petens att producera granskande journalistik av god kvalitet. Till- gången till oberoende medier och en mångfald i medielandskapet ut- gör ett fundament i ett demokratiskt samhälle.
I Sverige har det under lång tid funnits en bred politisk enighet om att en välfungerande mediemarknad bygger på en kombination av ansvarstagande kommersiella medier och ett starkt och oberoende public service med högt förtroende hos allmänheten.
Dessa utgångspunkter har varit styrande vid utformningen av det public service vi ser i dag. Som har framgått grundas såväl strukturen för public
375
Oberoendet hos public service |
SOU 2020:45 |
Kommitténs uppdrag är att analysera om det finns skäl att ytter- ligare stärka public
Innan kommittén går närmare in på den frågan kan några mer allmänna reflektioner göras.
Vilka komponenter som kan sägas tillförsäkra en verksamhet obero- ende i förhållande till det allmänna varierar beroende på verksam- hetens art och natur. Oberoende kan i vissa fall ta sikte primärt på frågan om självständighet i beslutsfattandet medan det i andra fall kan vara fråga om något helt annat. Det är vidare knappast givet att en verksamhet där ett oberoende i förhållande till det allmänna efter- strävas behöver vara lika oberoende inom samtliga verksamhetsom- råden. Oberoende är alltså en fråga om en sammanvägning av en rad olika aspekter.
En jämförelse kan göras med förvaltningsmyndigheters konstitu- tionellt grundade självständighet. En grundläggande beståndsdel i den regleringen är att myndigheterna inte ska vara mottagliga för instruktioner från t.ex. regeringen vad gäller beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller när det gäller tillämpningen av lag. Det följer av 12 kap. 2 § RF. I övrigt skiljer sig skyddet åt såväl när det gäller vad som skyddas som på vilken normhierarkisk nivå som eventuella oberoendemekanismer har säkerställts. Avgörande är i grun- den verksamhetens art, riskerna för politisk påtryckning och vikten av allmänhetens förtroende för verksamhetens integritet.
Även för de myndigheter och ämbeten som har getts ett särskilt konstitutionellt skydd är reglerna utformade med olika inriktning och innebörd. Exempelvis betraktas domstolarnas dömande verksamhet som särskilt skyddsvärd. Därför föreskrivs i regeringsformen att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en dom- stol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Det stadgas vidare i regerings- formen att rättskipningsuppgifter inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen.
För andra organ kan oberoendet vara garanterat på andra sätt. Ett exempel är det förbud som gäller enligt regeringsformen mot att be- stämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik. Ett annat exempel är reglerna om en riksrevisors självständighet i sin granskningsverksamhet. Vidare har vissa ämbetsmän, som t.ex. ordi- narie domare, getts ett särskilt individuellt skydd genom uttömmande
376
SOU 2020:45 |
Oberoendet hos public service |
bestämmelser i grundlag om förutsättningarna för skiljande från an- ställning respektive uppdrag.
Såvitt avser public
Frågan om oberoende för public service kan sägas ta sikte på ett annat slags verksamhet än sådan som bedrivs av organ vars verk- samhet skyddas i regeringsformen. Det handlar här inte primärt om oberoende i bemärkelsen självständighet i beslutsfattandet. Till det kommer att public
Alla beslut med betydelse för verksamheten är dock inte av redak- tionell karaktär. Dessutom kan det hävdas att det redaktionella arbetet indirekt påverkas av de ramar som ges för verksamheten. I det hän- seendet har riksdag och regering ett betydande inflytande genom besluten om medelstilldelning med tillhörande villkor och de inne- hållsvillkor som finns i sändningstillstånden.
Med synen på public service som en demokratisk nyttighet och med utgångspunkten att vissa grundläggande förutsättningar ska gälla för programverksamheten skulle det kunna argumenteras för att såväl de grundläggande utgångspunkterna för verksamheten som utgångs- punkterna för finansieringen borde garanteras över tid och alltså inte kunna ändras av tillfälliga majoriteter i riksdagen.
Mot en sådan ordning kan det dock invändas att medborgarna genom allmänna val bör kunna välja inriktning på politiken. Ett obero- ende för public service i den bemärkelsen att riksdagen inte genom lagstiftning kan styra över tilldelningen av medel och vad medlen ska användas till skulle med den utgångspunkten kunna uppfattas som tveksamt.
Med synen på public service som en demokratisk nyttighet och med utgångspunkten att vissa grundläggande förutsättningar ska gälla för programverksamheten kunde ett annat alternativ vara att införa en mer allmän bestämmelse om public service i regeringsformen eller i yttrandefrihetsgrundlagen. En sådan bestämmelse skulle då syfta till att säkerställa att det ska finnas en public
377
Oberoendet hos public service |
SOU 2020:45 |
förutsättning är dock att det låter sig i grundlag formuleras vad public service är och i en svensk kontext bör vara.
Det finns vissa komponenter som under lång tid har ansetts utmärka svensk public service i förhållande till andra medier. Det har handlat om ägandestrukturen, uppdraget i allmänhetens tjänst, finan- sieringen med allmänna medel och reklamförbudet samt kraven på att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt. Även den in- ledande utgångspunkten i public
Med bedömningen att public service även fortsättningsvis bör vila på en eller flera av dessa grunder skulle en särskild grundlagsregel om public services existens kunna formuleras i förhållande till en eller flera av dessa komponenter. Regeln skulle i så fall också kunna utgöra ett särskilt skydd för de komponenter som betraktas som extra skyddsvärda i en svensk public
Mot en sådan ordning kan dock hävdas att den svenska public
Även det faktiska genomslaget av en bestämmelse om public ser- vices existens skulle kunna ifrågasättas. En allmän grundlagsbestäm- melse om att det t.ex. ska finnas ljudradio och tv med ett uppdrag i allmänhetens tjänst som finansieras med allmänna medel ger exem- pelvis inga garantier för verksamhetens omfattning eller form.
En särskild fråga beträffande en eventuell reglering i regerings- formen är om en sådan reglering av public service verkligen skulle bidra till att stärka oberoendet gentemot det allmänna. Å ena sidan kan det hävdas att en allmän bestämmelse om public service i reger- ingsformen – som då naturligen borde placeras i 1 kap. som inne-
378
SOU 2020:45 |
Oberoendet hos public service |
håller bestämmelserna om statsskickets grunder – skulle ge ett starkt symbolvärde genom att markera public service som en grundläg- gande beståndsdel i den svenska demokratin. Mot detta kan dock anföras att en sådan reglering snarare skulle knyta public service när- mare statsapparaten än tillgodose behovet av distans gentemot det allmänna. En reglering i regeringsformen som i praktiken skulle avse ett begränsat antal stiftelseägda aktiebolag – dvs. enskilda rätts- subjekt – skulle därtill utgöra ett mycket udda inslag. Det gäller i synnerhet om grundlagsregleringen skulle innefatta att det ställs krav på de enskilda rättssubjekten, exempelvis om oberoende, saklighet och opartiskhet.
Mycket talar därmed för att i den mån en bestämmelse om obero- ende för public service bör införas så borde den placeras i yttrande- frihetsgrundlagen. Kommittén har behandlat flera möjliga sådana regleringsmodeller, bl.a. att i yttrandefrihetsgrundlagen ta in en defi- nition av radio och tv i allmänhetens tjänst.
En sådan definition skulle ge ett skydd för själva existensen av verksamheten i den meningen att grundlagen får anses förutsätta att den bedrivs. Även finansieringen med allmänna medel skulle på det sättet kunna ges ett grundlagsskydd, i vart fall i den meningen att en sådan ska finnas. En betoning av att verksamheten ska präglas av oberoende och stark integritet skulle därutöver kunna utgöra en betydelsefull markering från det allmännas sida av de förutsättningar som ska ges för public
Ett annat alternativ kunde vara att fokusera på granskningen av programinnehåll och av företagens public
Som har framgått har granskningsnämnden inget särskilt formu- lerat grundlagsskydd som träffar nämnden som sådan. Inte heller finns något konstitutionellt reglerat skydd för granskningsnämndens ledamöter såvitt avser exempelvis utnämning, mandattider och för- utsättningar för entledigande. Det skulle kunna hävdas att ett sådant borde införas.
Samtidigt utgör gransknings- och uppföljningsuppdragen myn- dighetsutövning gentemot enskild och tillämpning av lag. Det inne-
379
Oberoendet hos public service |
SOU 2020:45 |
bär att regeringsformens allmänna bestämmelse om att ingen myn- dighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en myndighet ska agera gäller. I den meningen garanteras nämndens oberoende.
Det ovan anförda illustrerar att frågan om oberoendet hos public service har flera olika dimensioner och att man kan närma sig frågan från olika utgångspunkter. Det kan hävdas att oberoendet för public service bör stärkas genom en ändring av grundlag, men det kan också hävdas att det befintliga skyddet är tillräckligt. Dessutom finns det alltså både för- och nackdelar förknippade med de olika modeller för en eventuell grundlagsförstärkning av oberoendet som kommittén funnit skäl att överväga närmare.
När det gäller stiftande och ändring av grundlag eftersträvas nor- malt största möjliga politiska enighet. Det har därför varit en grund- läggande utgångspunkt för kommittén att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring.
Kommittén har noga prövat de olika argumenten och reglerings- modellerna men ett tillräckligt brett stöd för någon viss handlings- linje har inte kunnat samlas.
Mot bakgrund av att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte har uppnåtts, har kommittén därför beslutat att avstå från att lägga fram något förslag till ändring av grundlag i syfte att stärka oberoendet hos public service. Vid denna bedömning har beaktats att public
380
IV. ANDRA
YTTRANDEFRIHETSRÄTTSLIGA
FRÅGOR
17Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker
17.1Uppdraget
Den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundlagsregleringen bygger på en princip om ensamansvar. Innebörden är att endast en person kan hållas straffrättsligt ansvarig för innehållet i en framställning som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Denna person förutsätts också känna till innehållet i framställningen (uppsåtspresumtion).
Vem som ska hållas ansvarig bestäms enligt en särskild ansvars- ordning som läggs fast i grundlagarna. Man brukar tala om att ansva- ret är successivt och följer en särskild ansvarskedja. Kan den som i första hand pekas ut som ansvarig inte åtalas går ansvaret över på den som därefter anses stå närmast det aktuella brottet.
Ansvarsordningarna skiljer sig åt mellan tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Tryckta böcker omfattas av tryckfrihetsförordningens regler om skrifter som inte är periodiska. Reglerna innebär att det i första hand är författaren som ansvarar för innehållet.
Yttrandefrihetsgrundlagen bygger i stället på en ordning som i stora drag liknar vad som gäller för periodiska skrifter enligt tryck- frihetsförordningen. Innebörden är att en utgivare ska utses och att denne ansvarar för innehållet.
Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skilda ansvarsordningar har medfört att olika personer kommit att ansvara straffrättsligt när en och samma bok har getts ut både i tryckt och digitalt format. Medan författaren som regel har burit ansvaret för innehållet i den tryckta boken har utgångspunkten i fråga om den digi- tala versionen (en ljud- eller
383
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
utgivare som utsetts för den databas från vilken den digitala versio- nen tillhandahållits.
För att komma till rätta med detta splittrade ansvar infördes den 1 januari 2019 efter förslag från Mediegrundlagskommittén en ny s.k. bilageregel i tryckfrihetsförordningen. Regeln träffar publicer- ingar i sådana databaser som avses i yttrandefrihetsgrundlagens data- basregel, dvs. databaser med automatiskt grundlagsskydd eller med utgivningsbevis för verksamheten. Innebörden är att en digital bok som har samma innehåll som en tryckt förlaga under vissa förutsätt- ningar ses som en bilaga till den tryckta boken. Därmed ansvarar samma person – i första hand författaren – för innehållet både i den tryckta och den digitala versionen av boken.
För ljud- eller
Förläggar- och författarbranschen anser att detta är ett problem eftersom det rubbar relationen mellan förläggare och författare. Pro- blemet ökar i betydelse i takt med att den digitala utgivningen ökar.
Kommitténs uppdrag är att analysera förutsättningarna för att göra författaren primärt ansvarig även för innehållet i böcker som publi- ceras i en databas utan tryckt förlaga. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att överväga eller föreslå ändringar i tryckfrihetsförordningens eller yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsordning för andra publika- tioner än digitala böcker.
17.2Vad är en databas?
Kommitténs uppdrag rör innehåll i databaser. Uttrycket databas defi- nieras i yttrandefrihetsgrundlagen som en samling av information lagrad för automatiserad behandling (1 kap. 2 §).
I yttrandefrihetsgrundlagens databasregel ges skydd för innehållet i vissa databaser. I första hand omfattar regeln webbplatser som drivs av traditionella massmedieföretag (automatiskt grundlagsskydd) men även andra aktörer kan få grundlagsskydd för motsvarande verksam- het genom att ansöka om utgivningsbevis (frivilligt grundlagsskydd).
384
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
Avgränsningen av en databas i förhållande till en annan är inte helt självklar. En och samma huvuddomän kan innehålla flera olika data- baser.
I rättsfallet NJA 2014 s. 128 uppstod frågan om vad som kunde anses utgöra en egen databas inom ramen för en webbplats. Som har redogjorts för i avsnitt 10.3.2 var huvudfrågan i målet om möjlig- heten för användarna att lämna s.k. omodererade kommentarer, dvs. kommentarer som publiceras utan föregående granskning av den som bedriver verksamheten, innebar att grundlagsskyddet för mate- rialet på webbplatsen förlorades. Den närmare frågan var om regler- ingen i yttrandefrihetsgrundlagen alls medger att en särskild databas kan uppstå genom att någon annan än den som driver verksamheten tillför information på webbplatsen.
Högsta domstolen fann att omodererade användarkommentarer kan ses som en egen databas. Högsta domstolen uttalade att frågan om information som tillhandahålls allmänheten av en redaktion via internet ska anses utgöra fler än en databas får avgöras efter hur för- hållandena naturligt uppfattas och inte efter t.ex. hur informationen i databasen är systematiserad eller tekniskt lagrad.
Myndigheten för press, radio och tv har vid prövningen av ansök- ningar om utgivningsbevis utarbetat en praxis som innebär att av- gränsningen av en databas utgår från hur databasen framstår för den användare som tar del av innehållet. Det innebär att utseendet blir avgörande för databasens avgränsning. Enligt myndigheten ska data- basen framstå som en sammanhållen produkt eller tjänst med en integrerad layout som tillhandahålls av en och samma redaktion/orga- nisation under ett namn (se t.ex. Myndigheten för press, radio och tv:s beslut den 15 januari 2015, dnr 14/00601).
Justitiekanslern har fört liknande resonemang. Från Justitie- kanslerns synpunkt har dock verksamhetens namn varit att betrakta som den mest betydelsefulla faktorn för att identifiera en databas. Även andra förhållanden har emellertid bedömts vara av betydelse. I det hänseendet har en jämförelse gjorts med vad som gäller för avgränsningen av vad som är en periodisk skrift enligt tryckfrihets- förordningen, dvs. en tidning, en tidskrift eller någon annan sådan tryckt skift som är avsedd att med viss regelbundenhet ges ut under en bestämd titel samt löpsedlar och bilagor till skriften.
En periodisk skrift är i regel enkel att definiera utifrån det sam- manhäftade exemplaret. För bilagor gäller däremot att kopplingen
385
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
till den periodiska skriften inte alltid är helt tydlig och att anknyt- ningen till skriften ofta får sökas genom bilagornas titel, eventuell gemensam utformning eller layout eller sättet som bilagorna leve- reras på. För material som publiceras på internet bör enligt Justitie- kanslern liknande överväganden kunna göras. Frågan om en webb- sida kan hänföras till någon viss databas bör därför, förutom med ledning av namnet, kunna bedömas med beaktande bl.a. av eventuell gemensam layout, redaktionell anknytning och hur sidorna tekniskt är anordnade i förhållande till varandra. Justitiekanslern har ansett att det ytterst för avgränsningen av en databas bör vara avgörande för om det material som lagts ut framstår som en enhetlig produkt eller inte (se Justitiekanslerns beslut den 12 maj 2004, dnr
Det automatiska grundlagsskydd som följer av databasregeln är kopplat till den som driver verksamheten. Det normala torde vara att den som driver verksamheten i en databas är samma aktör som också innehar databasen.
I rättsfallet NJA 2007 s. 309 behandlade Högsta domstolen frågan om databasregeln var tillämplig på innehåll i arkivdatabasen Press- Text. Databasen innehöll artiklar från tidningen Expressen och drevs av Pressens Bild, som i PressText även hanterade material som tidi- gare hade publicerats i andra periodiska skrifter än Expressen. Pressens Bild hade inte rätt att ändra i artiklarna i databasen och Expressen förfogade självständigt över vilket material som Expressen skulle till- handahålla i PressText. Expressen kunde också besluta när och hur länge ett visst material skulle hållas tillgängligt.
Högsta domstolen uttalade att bedömningen av om databas- regeln är tillämplig i ett fall som det förevarande är beroende av vem som ska anses ha tillhandahållit informationen. Genom att uttrycket ”tillhandahålla” används i regeln ansåg Högsta domstolen att med det kunde avses något annat än det faktiska utsändandet av informa- tionen. Avgörande för bedömningen borde därför inte vara var data- basen kunde sägas vara placerad eller om databasverksamheten var förlagd till en särskild juridisk person.
Istället fick det anses mest förenligt med de intressen som grund- lagarna bygger på, inte minst intresset av att källskyddet bevaras, att den som faktiskt råder över informationen i databasen också betrak- tas som den som tillhandahåller den. Ett sådant mindre formalistiskt synsätt överensstämde enligt domstolen med vad som hade före- språkats av Mediegrundlagsutredningen i ett tidigare lagstiftnings-
386
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
ärende (SOU 2001:28 s. 198 och 199) och till vilket departements- chefen i huvudsak hade anslutit sig (prop. 2001/02:74 s. 46 och 47). Högsta domstolen hänvisade även till rättsfallen NJA 2001 s. 445 och NJA 2004 s. 574. Mot denna bakgrund ansåg Högsta domstolen att det var Expressen som tillhandahöll artiklarna i PressText.
Mediegrundlagskommittén behandlade i sitt betänkande frågan om vem som ska anses bedriva verksamheten i en databas när mellan- händer anlitas för produktion och distribution av print on demand. Även om det är mellanhänderna som de facto innehar de databaser som böckerna framställs från bedömde kommittén att det tillhanda- hållande som sker genom mellanhänderna torde kunna betraktas som en del av bokförlagets tillhandahållande. Bedömningen grundades på att de mellanhänder som anlitas inte har någon rätt att ändra i inne- hållet utan endast får anses ”förvara” databasinnehållet för bokförlagets räkning. Med hänsyn till detta menade kommittén att mellanhänderna inte kan sägas ha en självständig ställning vid bedömningen av vem som tillhandahåller innehållet i grundlagens mening (SOU 2016:58 s. 293). Innebörden av Mediegrundlagskommitténs förhållningssätt är alltså att verksamheten i en databas som används för framställning av print on demand kan anses bedrivas av förlaget, trots att den som rent faktiskt innehar databasen är en annan aktör.
17.3Vad är en digital bok?
Kommitténs uppdrag är begränsat till böcker i digitalt format. En digital bok kan vara en ljudbok, alltså en bok som återger talat ljud, eller en
Det förekommer även att digitala böcker ges ut på s.k. tekniska upptagningar. I första hand gäller det ljudböcker som ges ut på cd- skivor.
387
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
17.4Marknaden för digitala böcker
17.4.1Förlagens digitala utgivning
Digitala böcker har kommit att bli en naturlig del av förlagens verk- samhet. Enligt författar- och förläggarbranschen är bokutgivningen och försäljningen av böcker för närvarande inne i ett formatskifte som innebär en förskjutning från tryckta till strömmande och ned- laddningsbara böcker.
Av Svenska förläggareföreningens rapport över bokförsäljningen i Sverige under 2019 framgår att uppgången för försäljningen av digitala böcker är stark. I volym räknat står abonnemangstjänster nu- mera för cirka 48 procent av alla sålda böcker. Av dessa är 8 procent
Digitala böcker står emellertid endast för cirka 21 procent av den totala omsättningen. Den digitala försäljningen innebär alltså en lägre intäkt per såld bok för förlagen.
Motsvarande siffror för den fysiska bokhandeln var en minskad försäljning med 5,5 procent. För internetbokhandeln och bokklubbar minskade försäljningen i volym med 8,7 procent medan dagligvaru- handeln procentuellt sett minskade sin försäljning med 9,1 procent.
Statistik över digital utgivning och försäljning av böcker utan tryckt förlaga saknas. Det kan dock konstateras att antalet utgivna verk i digitala format utan tryckt förlaga har ökat under senare år och att den utvecklingen kan förväntas fortsätta.
17.4.2Distributionen av digitala böcker
När det gäller distributionen av digitala böcker är det normala att böckerna distribueras till kunderna via en återförsäljare. Det före- kommer enligt Svenska förläggareföreningen endast i mycket be- gränsad omfattning att förlag tillhandahåller digitala böcker direkt via sina egna webbplatser.
Försäljningen av digitala böcker domineras av abonnemangstjäns- ter. De främsta plattformarna på marknaden är Storytel, BookBeat, Nextory och Bokus Play. Övrig försäljning sker via internetbokhan- deln hos aktörer som Adlibris och Bokus.
388
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
Abonnemangstjänsterna är helt digitala, vilket innebär att de en- bart tillhandahåller digitala böcker. Internetbokhandeln säljer där- emot både tryckta och digitala böcker. De digitala böckerna säljs styckvis som nedladdningsbara filer, till skillnad från de digitala böckerna i abonnemangstjänsterna som tillgängliggörs som ström- mande filer. Både abonnemangstjänsterna och internetbokhandeln erbjuder försäljning såväl via sina webbplatser som från appar.
Själva lagringen av de filer som tillhandahålls sker ofta hos mellan- händer vars affärsidé är att erbjuda verktyg för att publicera, beställa och sälja böcker. Det är alltså från dessa mellanhänders databaser som verken hämtas vid försäljning, även om nedladdning och ström- ning startas från återförsäljarens webbplats. De främsta aktörerna på marknaden är Axiell Sverige AB och Publit Sweden AB. Det finns även plattformar som erbjuder lagring och samtidigt är återförsäljare. Det gäller t.ex. Apple och Audible.
Förlagens utgångspunkt är att en utgiven bok ska tillhandahållas för försäljning hos så många återförsäljare som möjligt. Det finns ingen exakt siffra för hur många återförsäljare som kan erbjuda samma digitala bok men Svenska förläggareföreningen uppskattar att det kan röra sig om ett femtontal.
På senare tid har emellertid exklusivitetsavtal förekommit, dvs. avtal som ger en viss återförsäljare exklusiv rätt att tillhandahålla ett verk. Exklusiviteten har dock varit begränsad till en kortare tid, var- efter verket har släppts även till andra återförsäljare.
Digitala böcker tillhandahålls också via bibliotek. Det fanns under 2019 drygt 2 200 bibliotek i Sverige (bl.a. folkbibliotek, skolbiblio- tek, universitets- och högskolebibliotek, sjukhusbibliotek och fäng- elsebibliotek). Hos folkbiblioteken uppgick antalet nedladdade digi- tala böcker under 2019 till mer än 2,4 miljoner. Sedan 2015 har det totala antalet nedladdningar av digitala böcker hos biblioteken ökat med 14 procent (rapporten Bibliotek 2019, Offentligt finansierade bibliotek).
17.5Grundlagsskyddet för innehåll i digitala böcker
Till skillnad från tryckfrihetsförordningen, som skyddar alla tryckta skrifter, är utgångspunkten enligt yttrandefrihetsgrundlagen att publi- ceringar på internet inte ges något skydd.
389
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
En möjlighet till grundlagsskydd finns dock genom databasregeln som ger ett skydd för innehållet i databaser som hör till vissa särskilt angivna aktörer. Företag för yrkesmässig framställning av tryckta skrifter hör till den kategorin. Innehållet i sådana företags databaser har automatiskt grundlagsskydd.
Aktörer som inte är särskilt angivna i bestämmelsen kan få grund- lagsskydd för sin databasverksamhet genom att ansöka om utgiv- ningsbevis.
I den mån en digital bok tillhandahålls i en sådan databas som omfattas av grundlagsskydd enligt databasregeln omfattas alltså boken av yttrandefrihetsgrundlagen.
En konsekvens av att en bok kan publiceras i flera olika format och distribueras på flera olika sätt är med den nuvarande grundlags- regleringen att samma verk kan vara skyddat på olika sätt. Boken kan i en version falla under tryckfrihetsförordningens skydd medan en annan version omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Om boken däremot tillverkas eller distribueras på ett sätt som gör att det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten inte är tillämpligt gäller i stället bestämmelserna i regeringsformen. Frågan om grund- lagsskydd måste bedömas i varje enskilt fall och utifrån vilken teknik som har valts för utgivning och, när det gäller publicering i databaser, bl.a. utifrån vem som innehar databasen.
Böcker i databaser med en tryckt förlaga
Som har framgått infördes den 1 januari 2019 efter förslag från Medie- grundlagskommittén en ny s.k. bilageregel i tryckfrihetsförordningen. Syftet var att komma till rätta med det splittrade ansvar som gällde när samma innehåll gavs ut i både tryckt och digitalt format.
Bilageregeln träffar publiceringar i sådana databaser som avses i yttrandefrihetsgrundlagens databasregel, dvs. publiceringar i data- baser med automatiskt grundlagsskydd eller med utgivningsbevis för verksamheten. Innebörden är att en digital bok som tillhandahålls med samma innehåll som en tryckt förlaga under vissa förutsätt- ningar ses som en bilaga till den tryckta boken. Därmed ansvarar samma person – primärt författaren – för innehållet i både den tryckta och den digitala boken.
390
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
För att bilageregeln ska vara tillämplig krävs att innehållet i den tryckta förlagan återges oförändrat och att det anges att innehållet är en bilaga enligt bilageregeln.
Böcker i databaser som hör till återförsäljare och bibliotek
Bokförlag som ger ut tryckta böcker är att betrakta som företag för yrkesmässig framställning av tryckta skrifter. Det innebär att de har automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. Digitala böcker säljs dock normalt inte via förlagens egna webbplatser. I stället distribue- ras de via återförsäljare som t.ex. Bokus, Adlibris, BookBeat och Storytel. Digitala böcker lånas också ut via bibliotek.
Såväl återförsäljare som bibliotek saknar automatiskt grundlags- skydd för sina databaser.
Som har framgått behandlade Mediegrundlagskommittén frågan om vem som ska anses tillhandahålla innehållet i en databas när mellan- händer anlitas för produktion och distribution. I det hänseendet gjorde Mediegrundlagskommittén bedömningen – såvitt avser print on demand – att även om det är en mellanhand som de facto innehar en databas som böcker framställs från så kan tillhandahållandet anses utgöra en del av förlagets verksamhet. Mediegrundlagskommittén ansåg att innehållet i databasen därmed kan anses omfattas av för- lagets automatiska grundlagsskydd.
Med motsvarande förhållningssätt beträffande distribution av digitala böcker via återförsäljare och bibliotek torde innehåll i sådana aktörers databaser som utgörs av digitala böcker kunna betraktas som en del av förlagens databasverksamhet. I så fall kan innehållet om- fattas av förlagens automatiska grundlagsskydd.
Böcker i databaser som hör till förlag med endast digital utgivning
Utvecklingen mot en allt större marknad för digitala böcker har för- anlett en etablering av bokförlag med uteslutande digital utgivning. Eftersom förlags automatiska grundlagsskydd tar sikte på yrkesmässig framställning av tryckta skrifter har sådana förlag inget skydd för sina databaser enligt yttrandefrihetsgrundlagen.
391
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
Om digitala böcker tillhandahålls via förlagets egen webbplats kan grundlagsskydd emellertid i princip åstadkommas genom utgivnings- bevis. Det får däremot betecknas som osäkert om det finns förutsätt- ningar för att medge ett digitalt förlag utgivningsbevis för innehåll på en återförsäljares eller ett biblioteks webbplats.
Böcker i författares databaser och i databaser för egenutgivning
Inte heller författare ingår bland de aktörer som har automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. En författare som utan med- verkan av ett förlag publicerar en bok på en sin egen webbplats kan dock ansöka om utgivningsbevis för webbplatsen som sådan och på det sättet åstadkomma ett grundlagsskydd för det innehåll som till- handahålls där.
Ett annat sätt att som författare distribuera böcker utan med- verkan av ett förlag är att utnyttja sådana särskilda databaser som är anpassade för egenutgivning. I sådana databaser ges författaren eller boken som utgångspunkt en egen yta. Huruvida en sådan separat yta kan medges ett eget utgivningsbevis får betecknas som osäkert. Det- samma gäller, liksom för digitala förlag, ljud- och
Böcker i form av tekniska upptagningar
Digitala böcker kan också distribueras i form av tekniska upptag- ningar, t.ex. som en
Tekniska upptagningar omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens regler om de är utgivna. En teknisk upptagning anses utgiven när den har lämnats ut till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller till- handhållas på annat sätt.
En ljudbok på
392
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
17.6Ansvaret för innehåll i grundlagsskyddade databaser
17.6.1Principen om ensamansvar
För publiceringar som omfattas av grundlagsskydd enligt tryckfri- hetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen kan endast en per- son hållas straffrättsligt ansvarig för innehållet (ensamansvar).
Att det straffrättsliga ansvaret begränsas till en enda person inne- bär bl.a. att den som medverkar till eller på annat sätt har varit del- aktig i ett brott inte kan straffas. Det skiljer sig från vad som gäller enligt allmänna regler där t.ex. medhjälp till brott normalt sett kan leda till straffansvar. Genom att på detta sätt begränsa kretsen av ansvariga anses såväl yttrandefriheten som den fria informations- spridningen skyddas.
Principen om att en person ensam ska vara straffrättsligt ansvarig för innehållet motiveras i första hand av att hot om straff för med- verkan till tryck- och yttrandefrihetsbrott skulle kunna verka häm- mande på yttrandefriheten. Exempelvis kan det befaras att aktörer som är verksamma vid tillkomst, utgivning eller spridning av grund- lagsskyddat innehåll skulle dra sig för att medverka vid risk för straff.
Ensamansvaret medför dock samtidigt även att beivrande av tryck- och yttrandefrihetsbrott underlättas. Ett ingripande behöver i all- mänhet inte föregås av någon utredning rörande vem som i en given situation kan hållas ansvarig.
Med ensamansvaret sammanhänger tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler om ansvarsfrihet och anonymitets- skydd för den som medverkar i ett grundlagsskyddat massmedium eller som har meddelat uppgifter för publicering. Regelsystemet syftar till att säkerställa att nyhetsmaterial och upplysningar når offentlig- heten även i de fall då innehållet är känsligt eller åsikterna obekväma.
Till ensamansvaret hör också den särskilda ansvarsordningen. Denna innebär som nämnts att ansvaret för tryck- och yttrandefri- hetsbrott bestäms enligt en särskild ansvarskedja som regleras i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Kan den som i första hand pekas ut som ansvarig inte åtalas går ansvaret över på den som därefter anses stå närmast det aktuella brottet.
Ansvarsordningen syftar till att säkerställa att det alltid finns någon att ställa till ansvar för brott som har begåtts i ett grundlagsskyddat medium. Den som ansvarar enligt grundlagarna ansvarar oavsett i
393
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
vilken mån han eller hon har bidragit till publiceringens innehåll och oberoende av om han eller hon har tagit del av detta i förväg (den s.k. uppsåtspresumtionen).
17.6.2Yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsordning
Yttrandefrihetsgrundlagen skyddar innehåll dels i tekniska upptag- ningar, dels i sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Grundlagens föreskrifter om sändningar av program tillämpas också på sådana till- handahållanden ur databaser som omfattas av databasregeln.
Både för tekniska upptagningar och för program ska en utgivare utses som ansvarar för innehållet. Yttrandefrihetsgrundlagens regler innebär alltså att en särskilt utsedd utgivare bär det primära ansvaret oavsett teknik för publicering och spridning.
Under vissa förhållanden kan ansvaret gå över på den som låter framställa den tekniska upptagningen eller den som bedriver pro- gramverksamheten. Det gäller om det inte fanns någon behörig ut- givare när brottet begicks, om utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte hade föreskrivna befogenheter eller om upp- gift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmänheten på före- skrivet sätt.
När det gäller tekniska upptagningar finns en tredje aktör i an- svarskedjan, nämligen den som sprider den tekniska upptagningen. Denne kan bli ansvarig för innehållet bl.a. om uppgift om vem som har låtit framställa upptagningen saknas och det inte kan klarläggas vem han eller hon är eller om uppgifterna avser en person som har hemvist utomlands.
Yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsordning bygger på det system med utgivaransvar som gäller för periodiska skrifter enligt tryck- frihetsförordningen. Det systemet har i sin tur motiverats med att det vid utgivning av periodiska skrifter i realiteten är utgivaren som i första hand bestämmer innehållet. En periodisk skrift innehåller ofta bidrag från flera olika personer. Inte sällan är flera av dessa anställda och underordnade skriftens ledning, men även i förhållande till utom- stående skribenter har den som leder skriftens utgivning bestämman- derätten över vad som tas in i skriften och i vilken form publiceringen ska ske. I förarbetena till tryckfrihetsförordningen har framhållits att
394
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
en text därigenom kan ges en helt annan karaktär än vad som varit författarens avsikt, t.ex. genom strykningar eller att vissa detaljer typografiskt framhävs, vilket kan påverka bedömningen av om inne- hållet är brottsligt (SOU 1947:60 s. 148).
Det har emellertid tidigare funnits särskilda ansvarsregler i ytt- randefrihetsgrundlagen som avvikit från tryckfrihetsförordningens principer.
Vid yttrandefrihetsgrundlagens införande skilde man i ansvars- hänseende mellan radioprogram och film respektive ljudupptagningar. Med ljudupptagningar avsågs bandinspelningar, grammofonskivor och liknande.
För radioprogram och film gällde liksom i dag ett krav på att utse en utgivare med primärt ansvar för innehållet. Beträffande ljudupp- tagningar var det dock frivilligt att utse en ansvarig utgivare.
Om ingen utgivare utsågs gick ansvaret över på upphovsmannen till framställningen och den som framträdde i upptagningen. Detta under förutsättning att de var att anse som gärningsmän och uppgift om dem hade lämnats i eller på upptagningen.
Syftet med denna reglering var att låta den som bedrev verksam- heten bestämma om ett särskilt utgivaransvar skulle gälla eller om den som i egenskap av upphovsman medverkade i en upptagning eller den som framträdde i upptagningen skulle bära ansvaret. I förarbetena angavs att utgivarsystemet med denna ordning kunde användas i fall där det var motiverat, medan man skulle slippa onödigt krångel med att utse och ange utgivare i det stora flertalet fall, där det i praktiken ändå aldrig skulle kunna bli aktuellt med något särskilt ansvar (prop. 1986/87:151 s. 79 och 80 samt prop. 1990/91:64 s. 94). Där- emot påverkades inte själva grundlagsskyddet och ensamansvaret utan upphovsmannen och framträdaren fördes helt enkelt bara in i ansvars- kedjan.
Beträffande vem som skulle vara att betrakta som upphovsman till en ljudupptagning konstaterades i förarbetena att författare och tonsättare låg närmast till hands, men att det i praktiken var för- fattare som det skulle bli aktuellt att ställa till svars. Som exempel på personer som framträder i ljudupptagningar nämndes bl.a. sång- artister och uppläsare (prop. 1986/87:151 s. 80).
Det särskilda skyddet för ljudupptagningar ersattes den 1 januari 1999 med ett mer allmänt grundlagsskydd för tekniska upptagningar.
395
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
Benämningen tekniska upptagningar utgör ett samlingsbegrepp för upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp- medel. Som exempel nämns i förarbetena
Ändringen infördes på förslag av Mediekommittén (SOU 1997:49). Mediekommittén förde i anslutning till detta ett resonemang kring ansvaret för innehållet i böcker som ges ut på en teknisk upptagning. Mediekommittén menade att optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart text har så stora likheter med böcker och tidningar att det kunde övervägas att reglera dem på samma sätt. Detta skulle bl.a. innebära krav på att upptagningen innehåller tydliga uppgifter bl.a. om vem som ”tryckt” eller mångfaldigat den. För icke periodiska upptagningar skulle ansvarsordningen i så fall vara densamma som för en bok, dvs. med författaren som primärt ansvarig. Det kon- staterades emellertid att optiskt avläsbara lagringsmedier har mycket stor lagringskapacitet. Mediekommittén menade att lagringsmedierna därmed kunde förväntas ofta innefatta verk av flera författare eller andra upphovsmän. Det ansågs därför ligga närmare till hands att jämföra dessa medier med samlingsverk och antologier, som enligt tryckfrihetsförordningen kan ha en särskild utgivare med ansvar för innehållet, varefter förläggaren kommer näst i ansvarskedjan (a. bet. s. 201 och 202).
Vidare konstaterade Mediekommittén att frivilligheten att utse utgivare, vid en övergång till ett mer allmänt skydd för lagringsmedier, inte bara skulle gälla för medier som innehåller ljud utan också när innehållet även innefattar text och/eller stillbilder. Mediekommittén menade att det var tveksamt om detta kunde anses lämpligt (a. bet. s. 203).
Både i Mediekommitténs betänkande och i den efterföljande pro- positionen konstaterades att ett regelverk som innebär att tekniska upptagningar behandlas på samma sätt som filmer skulle medföra att olika regler gäller för en bok beroende på om den publiceras i en tryckt skrift eller på en
396
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
skäl mot att behandla alla nya fysiska databärare på samma sätt (SOU 1997:49 s. 206 och prop. 1997/98:43 s. 106).
17.7Skyldigheten att utse och anmäla utgivare
Som har framgått innebär gällande rätt att en utgivare som ansvarar för innehållet ska utses för program och för tekniska upptagningar. Utgivaren får enligt vad som föreskrivs i lag utses för varje program, för hela programverksamheten eller för delar av programverksam- heten. Detta innebär, vilket Mediegrundlagskommittén har fram- hållit, att det finns ett utrymme för att göra författaren ansvarig för innehåll även i digitala böcker som faller utanför den nya bilage- regelns tillämpningsområde. Det kan ske genom att författaren utses till utgivare för den del av en grundlagsskyddad databas som inne- håller författarens verk. I direktiven till 2018 års tryck- och yttrande- frihetskommitté framhålls emellertid att en sådan ordning förutsätter aktiva åtgärder från förläggaren som ligger utanför författarens kon- troll och att en sådan ordning, med ett stort antal digitala publicer- ingar, kan medföra merkostnader för förlagen.
Av yttrandefrihetsgrundlagen följer att uppgift om vem som är utgivare för innehållet i ett program ska hållas tillgänglig för allmän- heten. Närmare föreskrifter om detta får meddelas i lag.
Sådana bestämmelser finns i tillämpningslagen. Reglerna innebär att de utgivare som utses ska anmälas till Myndigheten för press, radio och tv. Till anmälan ska fogas bevis att utgivaren uppfyller ytt- randefrihetsgrundlagens behörighetskrav och att utgivaren har åtagit sig uppdraget. En anmälan ska även göras avseende databasens namn, som ska innehålla domännamnet eller liknande uppgift. Det är den som bedriver sändningsverksamheten som ska göra anmälan.
17.8Synpunkter från författar- och förläggarbranschen
Vid kommitténs kontakter med Sveriges författarförbund och Svenska förläggareföreningen har organisationerna varit tydliga med att de efterfrågar en ansvarsordning som motsvarar den för tryckta skrifter. Det innebär t.ex. att någon aktiv åtgärd inte bör krävas för att författaren ska hållas ansvarig utan att yttrandefrihetsgrund-
397
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
lagens regler automatiskt ska ålägga författaren det primära ansvaret för innehållet i digitala böcker.
17.9Överväganden
17.9.1Grundlagsskyddet för digitala böcker som tillhandahålls av bibliotek och återförsäljare
Kommitténs bedömning: En digital bok som ges ut av ett förlag och tillhandahålls av en återförsäljare eller ett bibliotek torde under vissa förhållanden kunna omfattas av förlagets automatiska grund- lagsskydd.
Som har framgått kan grundlagsskyddet för digitala böcker skilja sig åt beroende på vem som tillhandahåller boken och med vilken teknik den tillhandahålls.
När det gäller förlagens egna webbplatser omfattas innehållet av yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Den huvudsakliga försäljningen av e- och ljudböcker sker emellertid genom återförsäljare. Digitala böcker tillhandahålls även via bibliotek.
Återförsäljare och bibliotek ingår inte bland de aktörer som ges automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. Frågan är dock om sådana aktörer kan anses endast förvara de digitala böcker som till- handahålls för förlagens räkning.
Ett sådant resonemang fördes som har framgått av Mediegrundlags- kommittén i förhållande till databaser som används för tillhandahål- lande av böcker som framställs genom print on demand. Mediegrund- lagskommitténs utgångspunkt var i det hänseendet att mellanhänder som står för produktion och distribution kan betraktas som endast förvarare av innehåll för förlagens räkning. Innebörden är att data- baserna anses utgöra en del av förlagens verksamhet och därmed kan omfattas av deras automatiska skydd.
Enligt 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommittés mening torde motsvarande synsätt kunna anläggas på distribution av e- och ljud- böcker. Innebörden är i så fall att böcker som tillhandahålls genom återförsäljare och som inte omfattas av bilageregeln kan ses som egna databaser inom ramen för förlagens verksamhet. Detta under förut- sättning att den digitala boken för en utomstående betraktare kan
398
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
särskiljas i förhållande till övrigt innehåll på ett sätt som gör att den kan betraktas som en egen databas (jfr NJA 2014 s. 128).
Ett sådant synsätt kan också sägas svara mot de uttalanden som gjordes av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2007 s. 309 och som innebär att den som faktiskt råder över informationen i en databas också kan betraktas som den som tillhandahåller den, även om data- basen rent faktiskt innehas av någon annan.
För grundlagsskydd enligt databasregeln är det emellertid inte tillräckligt att databasen hör till någon av de aktörer som räknas upp där. Det krävs också att innehållet kan ändras endast av den som inne- har databasen.
Vid Mediegrundlagskommitténs behandling av vem som skulle anses råda över innehållet i en databas som används för print on demand uttalade kommittén att det förefaller naturligt att betrakta författare, förlag och mellanhänder som en enhet. Innebörden, menade Mediegrundlagskommittén, är att författaren bidrar med innehållet till databasen medan förlaget råder över publiceringen. Mellanhänder som anlitas vid publiceringen får i sin tur anses endast förvara inne- hållet inför vidare distribution. Därmed kan förlaget anses råda över databasinnehållet i den mening som krävs för skydd enligt yttrande- frihetsgrundlagen.
Det kan konstateras att avgränsningen beträffande rådigheten över innehållet i databasregelns ursprungliga lydelse var formulerad i förhållande till mottagaren. I samband med att databasregeln refor- merades och kompletterades med bl.a. det frivilliga grundlagsskyd- det ändrades kravet på att mottagaren inte ska kunna ändra inne- hållet till ett krav på att endast den som driver verksamheten ska kunna ändra det. Syftet var att klargöra att grundlagsskyddet inte heller omfattar sådana databaser där t.ex. en extern informations- leverantör kan ändra innehållet utan föregående åtgärd av databas- innehavaren.
Skälen till dessa avgränsningar hänför sig till yttrandefrihetsgrund- lagens ensamansvar. Krav på fullt straffrättsligt ansvar för ett inne- håll förutsätter nämligen att innehållet inte kan utökas eller ändras utan medgivande från den ensamt ansvarige. Kan någon annan utan medgivande ändra i databasen blir det helt enkelt svårt att hävda ett strikt ansvar.
När det gäller relationen mellan förlag och återförsäljare respek- tive bibliotek så kan det konstateras att förlaget äger rättigheterna
399
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
till boken. Det innebär att återförsäljarna och biblioteken saknar rätt att ändra i de digitala böcker som tillhandahålls. I det hänseendet kan återförsäljare och bibliotek alltså anses endast förvara de böcker som tillhandahålls för förlagens räkning.
Frågan är då om det förhållandet att en återförsäljare eller ett bibliotek kan välja att avpublicera en digital bok påverkar detta för- hållande.
I förhållande till det straffrättsliga ansvaret kan kommittén kon- statera att en åtgärd som innebär att en digital bok tas bort ur en databas inte får någon annan konsekvens för räckvidden av ansvaret hos den ensamt ansvarige än att en preskriptionstid börjar löpa. Någon risk för att den ensamt ansvarige ges ett straffrättsligt ansvar för inne- håll som han eller hon har saknat inflytande över följer alltså inte av återförsäljarens möjlighet att avpublicera. Därmed torde detta för- hållande inte utesluta att förlaget ses som rådande över innehållet i databasen.
När det gäller relationen mellan författare och förlag förhåller det sig på liknande sätt beträffande ensamansvarets räckvidd som mellan förlag och återförsäljare eller bibliotek. Författarens upphovsrätt innebär visserligen att förlaget inte utan att särskilt ha avtalat om detta självsvåldigt kan ändra innehållet i boken. Det ligger dock helt inom förlagets kontroll att dels välja att ge ut boken för distribution, dels att dra tillbaka eventuella publiceringar. Författarens upphovs- rätt ger inte heller rätt att utan förlagets medgivande lägga till eller ändra något i den digitala boken. Eventuella tillägg och ändringar måste
istället göras i samförstånd mellan förlag och författare. Det innebär att de rättighetsförhållanden som råder mellan förlag och författare inte medför någon risk för att förläggaren ska åläggas ett straffrätts- ligt ansvar som han eller hon saknar möjlighet att påverka.
Sammantaget talar detta enligt kommittén för att en digital bok som ges ut av ett förlag och tillhandahålls av en återförsäljare eller ett bibliotek under de förutsättningar som beskrivs ovan kan anses omfattas av förlagets automatiska grundlagsskydd. Kommitténs fort- satta överväganden görs därför med detta som utgångspunkt.
400
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
17.9.2Författaransvar för böcker oavsett form för publicering?
Kommitténs bedömning: Yttrandefrihetsgrundlagen bör inte ändras i syfte att göra författaren primärt ansvarig för innehållet i böcker som publiceras i en databas utan tryckt förlaga.
Bör yttrandefrihetsgrundlagen, liksom tryckfrihetsförordningen, innehålla ett författaransvar?
Tryckfrihetsförordningens ansvarsordning bygger på en tradition som författare och förlag under lång tid har inrättat och anpassat sina respektive roller efter. Med utgångspunkten att författaren själv ansvarar straffrättsligt för sina uttalanden har ett bokförlag utan risk för repressalier kunnat ge ut och sprida böcker även med ett kontro- versiellt innehåll.
Den utveckling som förlagsbranschen genomgår innebär att böcker i allt högre utsträckning ges ut digitalt. Såväl ljud- som
Det blir även allt vanligare med utgivning och försäljning av böcker i enbart digitalt format. Sådan exklusiv digital utgivning kan t.ex. vara aktuell när ett förlag vill pröva efterfrågan på den digitala marknaden innan man drar på sig kostnader för tryckning och lager- hållning. Det digitala formatet kan även väljas t.ex. för äldre verk som ges ut på nytt.
När det gäller digitala böcker med tryckt förlaga kan den digitala boken med stöd av tryckfrihetsförordningens nya bilageregel ses som en bilaga till den tryckta. Det innebär bl.a. att tryckfrihetsför- ordningens ansvarsordning gäller även för den digitala boken. Bilage- regelns tillämpning förutsätter dock en likalydande tryckt version.
Om bilageregeln inte kan tillämpas, dvs. för böcker utan tryckt förlaga, kan författaren med stöd av yttrandefrihetsgrundlagens regler utses till utgivare för den del av ett förlags databas som inne- håller författarens verk. Ska detta kunna ske på bred basis och med generell verkan torde det dock innebära att författaren måste utses till utgivare för sitt verk såvitt avser varje enskild sådan databas, in- klusive återförsäljares och biblioteks, som respektive verk tillhanda-
401
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
hålls från. Vidare torde i så fall krävas att utgivarskapet tillsammans med namnet för respektive databas anmäls till Myndigheten för press, radio och tv. Det handlar alltså om en betydande administration.
Kommittén kan konstatera att den tekniska utvecklingen med en allt större digital utgivning har varit till gagn för yttrandefriheten. Utgivning och spridning av böcker som kan läsas och lyssnas på ett billigt och enkelt sätt kan betraktas som en demokratisk nyttighet. Med nya format erbjuds en möjlighet att också nå fler läsare.
Kommittén ser i det sammanhanget det problematiska i att ut- vecklingen mot utgivning av böcker i medier som skyddas av ytt- randefrihetsgrundlagen har medfört en förskjutning av ansvaret från författaren som på sikt skulle kunna riskera att hämma yttrande- friheten. Både risken för självcensur hos författare och risken för en ökad försiktighet från förlagens sida inför tillhandahållanden av kon- troversiellt innehåll framstår i sammanhanget som beaktansvärd.
Enligt kommittén talar detta i och för sig för att införa en ordning som innebär att samma ansvarsförhållanden så långt som möjligt ska gälla för innehållet i böcker, oavsett om dessa är tryckta eller enbart publiceras i digital form. Samtidigt går det inte bortse från att tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler är upp- byggda utifrån delvis olika förutsättningar och behov. För att an- svarsförhållanden motsvarande dem enligt tryckfrihetsförordningen ska kunna gälla även på yttrandefrihetsgrundlagens område krävs därför att en sådan reglering kan ges en ändamålsenlig utformning utan att samtidigt bryta mot grundläggande principer som yttrande- frihetsgrundlagen bygger på. I det hänseendet gör kommittén följande överväganden.
Hur skulle en ändring av yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsordning kunna utformas?
Som har framgått finns i dagsläget två ansvarskedjor i yttrandefrihets- grundlagen, dels den för tekniska upptagningar, dels den för program. I båda fallen är utgivaren primärt ansvarig.
Primärt författaransvar för innehåll i digitala böcker förutsätter att ett nytt ansvarsförhållande införs i yttrandefrihetsgrundlagen. När- mast till hands ligger i så fall att under vissa förutsättningar göra för- fattaren i bemärkelsen upphovsman ansvarig för yttrandefrihetsbrott. Som har framgått har en sådan ordning tidigare gällt för innehåll i ljud-
402
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
upptagningar. En reglering med denna innebörd, dvs. ett upphovs- manansvar, skulle alltså i den meningen inte utgöra ett nytt inslag i yttrandefrihetsgrundlagens systematik.
Kommitténs uppgift enligt direktiven är begränsad till innehåll i databaser. Av direktiven följer också att en eventuell ordning med författaransvar inte får rubba de ansvarsförhållanden som gäller för andra publikationer än digitala böcker. Skälet till detta får antas vara att inte bara förlag och författare har byggt sina verksamheter och gör sina publicistiska överväganden utifrån grundlagarnas ansvarig- hetsregler. Även t.ex. tidningsredaktioner har en verksamhet där an- svarsfördelningen mellan ansvarig utgivare och skribenter grundas på grundlagarnas fördelning av ansvaret, dvs. med en utgivare som ansvarar för innehållet och journalister som kan förlita sig på den grundpremissen.
Ett primärt ansvar för författare i bemärkelsen upphovsman skulle alltså behöva avgränsas på ett sätt som innebär att t.ex. dagspressens databaser och databaser som hör till periodiska tidskrifter inte träffas.
En avgränsning till databaser som hör till vissa aktörer?
Den intressekonflikt som finns kring ansvarsfördelningens upp- byggnad hänför sig alltså i huvudsak till olika aktörer på mediemark- naden, företrädesvis bokförlag å ena sidan och tidnings- och tid- skriftsföretag å andra sidan. Det innebär att ett upphovsmanansvar som i huvudsak träffar den ena branschens aktörer men utesluter den andras skulle reducera risken för oönskade effekter.
I yttrandefrihetsgrundlagens databasregel anges vilka aktörer som har automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. Första styckets första punkt träffar redaktioner för periodiska skrifter eller program medan den andra punkten rör företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tek- niska upptagningar.
Den första punktens hänvisning till periodiska skrifter avser i huvudsak tidningar och tidskrifter. Andra punkten infördes för att skydda databaser som hör till bl.a. bokförlag, tryckerier och skiv- bolag. Även företag som framställer tidningar och tidskrifter är dock att betrakta som företag för yrkesmässig framställning av tryckta skrifter. Det innebär att en avgränsning som är tänkt att skilja mellan
403
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
tidningar och tidskrifter respektive bokförlag inte kan göras enbart med stöd av den andra punkten som förlaga. Med tillägget att upp- hovsmanansvar endast kan komma i fråga för innehåll i databaser som hör till företag för yrkesmässig framställning av tryckta skrifter som inte är periodiska skulle dock företag som uteslutande ägnar sig åt utgivning av tidningar och tidskrifter falla utanför en eventuell be- stämmelse om upphovsmanansvar.
Med en ökad mediekonvergens blir emellertid gränserna mellan vilken typ av medier som olika aktörer tillhandahåller alltmer fly- tande. Tidningar sänder
Utöver att ge ut periodiska skrifter kan ett tidnings- eller tid- skriftsföretag alltså ägna sig åt framställning av tryckta skrifter som inte är periodiska. För att innehåll i databaser som hör till sådana aktörer inte ska kunna bli föremål för upphovsmanansvar skulle en reglering alltså behöva formuleras så att redaktioner för periodiska skrifter uttryckligen utesluts från bestämmelsens tillämpningsområde.
En sådan avgränsning är nödvändig för att innehåll som bör vara föremål för utgivaransvar inte ska kunna bli föremål för ett upphovs- manansvar. Det ska dock noteras att en avgränsning med denna inne- börd även utesluter upphovsmanansvar hos förlag som utöver bok- utgivning också ger ut tidskrifter. Sådana förlag skulle därmed också i fortsättningen vara hänvisade till tryckfrihetsförordningens bilage- regel eller, om tryckt förlaga saknas, i det enskilda fallet utse för- fattaren som utgivare för den databas eller den del av databasen där boken finns, i den mån detta låter sig göras.
Vidare kan konstateras att en avgränsning enligt denna modell inte utesluter alla aktörer som inte är bokförlag. Exempelvis är tryckerier att betrakta som företag för yrkesmässig framställning av tryckta skrifter som inte är periodiska men normalt sett inte som redaktio- ner för periodiska skrifter. Innehåll i databaser som hör till tryckerier skulle alltså omfattas av en regel om upphovsmanansvar med denna avgränsning.
En avgränsning som enbart tar sikte på vilka aktörers databaser det är som omfattas skulle dessutom träffa allt innehåll på en sådan aktörs webbplats, dvs. även annat innehåll än böcker. Det finns därför skäl att överväga även ytterligare avgränsningar.
404
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
En avgränsning till digitala böcker?
Kommitténs uppdrag rör med direktivens terminologi digitala böcker. I grundlagarna används dock inte uttrycket bok. Tryckfrihetsför- ordningen skiljer i stället mellan periodiska skrifter och skrifter som inte är periodiska. Böcker utgör i det hänseendet skrifter som inte är periodiska. Yttrandefrihetsgrundlagen skiljer i stället mellan sändningar av program och tekniska upptagningar.
Skulle då en ny bestämmelse om upphovmannasvar kunna av- gränsas till att avse digitala böcker? En inledande fråga är i så fall om det alls är möjligt att slå fast vad som är som är en bok.
I Svenska akademiens ordlista förklaras ordet bok med en tryckt, längre skrift. I Svensk ordbok beskrivs ordet bok som 1. en längre skrift, vanligen i häftad eller inbunden form; med tonvikt på (det vanligen enhetliga) innehållet, och 2. (större) samling hophäftade blad med omslag med eller utan text eller annan skrift; med tonvikt på det konkreta föremålet.
Lexikaliskt betraktas alltså böcker fortfarande som tryckta publi- kationer. Allmänt kan också konstateras att beskrivningarna träffar betydligt fler publikationer än vad som normalt sett brukar betraktas som böcker.
I vanlig lag förekommer uttrycket bok på ett par ställen, bl.a. i upphovsrättslagen och mervärdesskattelagen.
Normalt sett omfattas böcker, tidskrifter och tidningar av samma regler, vilket innebär att någon tydlig avgränsning inte har behövt göras mellan de olika publikationsformerna. Ett undantag rör upp- hovsrättslagens bestämmelser om förlagsavtal som i huvudsak inne- bär att en upphovsman till ett litterärt eller konstnärligt verk över- låter rätten till förläggare att trycka och ge ut verket. Denna reglering är avgränsad på så sätt att det anges att bestämmelserna om förlags- avtal inte tillämpas på bidrag till tidningar eller tidskrifter. Litterära och konstnärliga verk definieras alltså inte i sig men avgränsas i för- hållande till tidningar och tidskrifter.
När det gäller digitala böcker har vissa uttalanden av intresse gjorts bl.a. av Mediegrundlagskommittén, Yttrandefrihetskommittén och Litteraturutredningen. Företeelsen har också aktualiserats i samband med lagstiftningsarbete rörande förändringar av mervärdesskattesat- sen för elektroniska publikationer.
405
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
Mediegrundlagskommitténs utgångspunkt var i detta hänseende att digitala böcker är en digitaliserad version av tryckta böcker eller böcker som publiceras enbart i det digitala formatet (SOU 2016:58 s. 288). Bokbegreppet som sådant behandlades emellertid inte av kommittén.
I lagstiftningsärendet rörande en ändrad mervärdesskattesats för elektroniska publikationer anlades ett liknande förhållningssätt. Elektroniska böcker, inbegripet ljudböcker, behandlas i propositio- nen i förhållande till den utrustning som kan användas för läsning (t.ex. en dator, smartphone, surfplatta eller en specialanpassad läsare för elektroniska böcker) eller för lyssning (t.ex. en dator, musik- anläggning eller något mobilt uppspelningsverktyg). Det konstate- ras också att elektroniska böcker kan förekomma i olika filformat och distribueras på olika sätt, att filer ofta hämtas från webben till en egen utrustning, att ett särskilt program krävs för att läsa böckerna och att ljudböcker går att lyssna på efter nedladdning eller genom ström- ning utan nedladdning. I det lagstiftningsärendet var alltså utgångs- punkten att det innehåll som erbjuds är att betrakta som en bok. Reger- ingen uttalade i det hänseendet att utgångspunkten för bedömningen bör vara produktens innehåll och att det bör överlämnas till rätts- tillämpningen att avgöra hur den närmare bedömningen ska göras i de enskilda fallen (prop. 2018/19:73 s. 15).
Även Yttrandefrihetskommittén anlade, vid behandling av frågan om
Litteraturutredningen (SOU 2012:65), som hade i uppdrag att analysera litteraturens ställning, konstaterade i sin tur att både ter- men
Enligt kommitténs bedömning skulle ett innehållsrelaterat krav med innebörden att upphovsmanansvar endast kommer i fråga för innehåll som är att betrakta som digitala böcker i och för sig kunna
406
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
innebära en avgränsning. Att på ett adekvat sätt formulera detta i grundlagstexten är dock förenat med avsevärda svårigheter.
Till detta kommer att en avgränsning som tar sikte på innehållet
–närmare bestämt att detta ska utgöras av en bok – skulle innefatta principiella problem. Visserligen har den fråga som behandlas nu inte bäring på grundlagarnas räckvidd. Frågan rör enbart vem som ska vara ansvarig för ett eventuellt yttrandefrihetsbrott. Kommittén kan dock konstatera att även en ansvarsreglering som förutsätter en be- dömning av innehållet skulle utgöra ett främmande inslag i förhållande till de principer som hittills har varit grundläggande för den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Lämpligheten i att överlämna till rättstillämpningen att bestämma de närmare gränserna för fördel- ningen av ett straffrättsligt ensamansvar kan också ifrågasättas.
Mot denna bakgrund anser kommittén att ett eventuellt upphovs- manansvar skulle behöva avgränsas genom rekvisit av mer formell natur snarare än genom en innehållsrelaterad bedömning.
Krav på angivelse om upphovsmanansvar och att upphovsmannen anges med namn?
Ett upphovsmanansvar som begränsas endast i det hänseendet att databaser som hör till förlag och tryckerier träffas skulle alltså inne- bära att allt innehåll på sådana aktörers webbplatser blir föremål för upphovsmanansvar. Det är knappast önskvärt.
Ett sätt att åstadkomma ett mer preciserat upphovsmanansvar skulle vara att förena ansvaret med ett krav på att det i anslutning till data- baspubliceringen lämnas uppgift om att upphovsmanansvar gäller. Ett krav på en aktiv åtgärd från databasinnehavaren skulle undanröja risken för att innehåll på förlags och tryckeriers webbplatser oavsiktligt träffas av upphovsmanansvar. Ett motsvarande krav finns i den bilage- regel om skrifter som inte är periodiska som finns i tryckfrihetsför- ordningen sedan den 1 januari 2019.
Med ett krav på angivelse om upphovsmanansvar skulle det natur- ligtvis följa en viss administration. Liksom i fråga om författaransvar med stöd av den nya bilageregeln anser dock kommittén att det knappast skulle vara orimligt att kräva att förlag som vill flytta över ansvaret till författaren tar fram en rutin för att förse nya publicer- ingar med de uppgifter som krävs.
407
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
En angivelse om upphovsmanansvar skulle också svara mot andra viktiga utgångspunkter för den yttrandefrihetsrättsliga ansvarsregler- ingen. Av grundläggande betydelse är nämligen att ansvarsförhållan- dena är tydliga för en utomstående betraktare.
För innehåll som omfattas av utgivaransvar tillgodoses detta genom yttrandefrihetsgrundlagens krav på att uppgift om vem som är ut- givare för ett program ska hållas tillgänglig för allmänheten och av tillämpningslagens krav på att utgivaren ska anmälas till Myndig- heten för press, radio och tv.
Ett upphovsmanansvar av det slag som är aktuellt nu skulle inne- bära att visst innehåll på en webbplats kan bli föremål för upphovs- manansvar även om en utgivare anmälts för webbplatsen som helhet. Utan en särskild angivelse rörande vilket innehåll som faller utanför utgivaransvaret skulle det vara svårt för en utomstående betraktare att avgöra vem som är ansvarig för innehållet.
Andra skillnader gentemot tryckfrihetsförordningens ansvarsordning?
Visserligen anser kommittén att en utgångspunkt för ett eventuellt upphovsmanansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen så långt möjligt bör svara mot tryckfrihetsförordningens författaransvar. Det för- hållandet att ett upphovsmanansvar endast skulle ersätta det utgivar- ansvar som annars gäller samt är frivilligt motiverar emellertid även i övrigt vissa skillnader.
En viktig utgångspunkt för kommittén är att förutsättningarna att beivra yttrandefrihetsbrott inte bör försämras med ett eventuellt upphovsmanansvar. Det innebär t.ex. att en förutsättning för ett sådant ansvar bör vara att transparensen kring vem som ansvarar även med en sådan ordning är stor. Därmed finns enligt kommitténs mening inte anledning att överväga någon motsvarighet till tryckfrihetsförord- ningens regler om att författaransvar inte kräver angivelse av namn utan att en pseudonym eller signatur under vissa förhållanden kan grunda ansvar. Inte heller bör möjligheten att genom en skriftlig för- klaring ge ut anonymt innehåll utan att samtidigt överföra det straff- rättsliga ansvaret på förläggaren överföras till yttrandefrihetsgrundlagen. Detsamma gäller reglerna i tryckfrihetsförordningen om författar- ansvar om författaren självmant har trätt fram i ett mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av tryckfrihetsbrott.
408
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
Förhållanden som skulle behöva utesluta ett upphovsmanansvar?
I tryckfrihetsförordningens ansvarsreglering finns vissa bestämmel- ser som utesluter författaransvar. Så är fallet om skriften har getts ut utan författarens samtycke. Författaren ansvarar inte heller om hans eller hennes namn har satts ut på skriften mot hans eller hennes vilja.
Med ett upphovsmanansvar i yttrandefrihetsgrundlagen skulle mot- svarande behöva gälla. Det skulle i så fall innebära att upphovsman- ansvar inte uppkommer för innehåll i ett tryckeris eller ett förlags databas om inte upphovsmannen har samtyckt till publiceringen eller om upphovsmannen motsatt sig att hans eller hennes namn anges.
Tryckfrihetsförordningens ansvarsregler förutsätter vidare att för- fattaren är straffmyndig. Det säkerställs genom att ansvaret går över på förläggaren om det finns en omständighet som enligt lag utesluter straffbarhet för författaren.
Även ett upphovsmanansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen borde enligt kommittén förutsätta att upphovsmannen har uppnått straffbar ålder. En reglering motsvarande den i tryckfrihetsförord- ningen skulle dock innebära att ansvaret i så fall går över på den som bedriver verksamheten om upphovsmannen inte är straffmyndig. Till skillnad från tryckfrihetsförordningens författaransvar innefat- tar emellertid det nu skisserade upphovsmanansvaret krav på en sär- skild angivelse om upphovsmanansvar i anslutning till databaspubli- ceringen. I förhållande till ett sådant krav kan det rimligen krävas att verksamhetsutövaren inför publiceringen säkerställer att upphovs- mannen är straffmyndig.
En skyldighet att utse ansvarig utgivare om upphovsmannen avlider?
Yttrandefrihetsbrott som avser innehåll i databaser behandlas som perdurerande, vilket innebär att brottet anses begås även efter att det fullbordats genom att informationen har tillförts databasen. Preskrip- tionstiden börjar löpa först när brottet har avslutats, dvs. när infor- mationen har tagits bort ur databasen.
Om en utgivare avlider innebär yttrandefrihetsgrundlagens regler att en ny utgivare ska utses som ansvarar för innehållet. Det gäller även om innehållet tas bort och preskriptionstiden börjar löpa. Mot- svarande ordning skulle enligt kommitténs mening behöva gälla om en ansvarig upphovsman avlider.
409
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
Det skulle i så fall innebära att en utgivare behöver utses även om innehållet tas bort i anslutning till dödsfallet med innebörden att utgivaren ansvarar under preskriptionstiden.
Kommittén har övervägt möjligheten att ge den som bedriver verksamheten utrymme att i händelse av dödsfall ta ställning till om denne vill låta ansvaret gå över på en utgivare. Det skulle i så fall ske genom att en kort frist ges för borttagande av innehållet i databasen. Kommittén har emellertid svårt att se vilken tidpunkt en sådan frist skulle kunna beräknas från. Med hänsyn till detta och till vikten av att yttrandefrihetsbrott kan beivras har kommittén bedömt att en sådan ordning skulle vara olämplig.
Regler om ansvarsövergång?
Tryckfrihetsförordningens ansvarsregler för skrifter som inte är perio- diska innebär att ansvaret under vissa förhållanden går över till den som är näst på tur i ansvarskedjan.
En omständighet som kan föranleda en sådan ansvarsövergång är om den som skulle ha ansvarat saknar känd hemvist i Sverige och det inte kan klarläggas var han eller hon befinner sig. Motsvarande skulle enligt kommittén behöva gälla i förhållande till upphovsmanansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Innebörden skulle i så fall vara att ansvaret går över på den som bedriver sändningsverksamheten.
Det finns dock även ytterligare omständigheter som bör föran- leda en ansvarsövergång.
Det upphovsmanansvar som har skisserats ovan innebär att en per- son som i grundlagshänseende anses sakna kontroll över innehållet i berörda aktörers databaser – upphovsmannen – åläggs det primära an- svaret för innehållet. Databasregeln kräver nämligen för sin tillämp- lighet att endast den som driver verksamheten – normalt förlaget – kan ändra i innehållet.
Utgångspunkten att ensamansvaret endast ska träffa innehåll som den ansvarige har möjlighet att råda över utgör en grundläggande princip i yttrandefrihetsgrundlagen. En reform som innebär att upp- hovsmannen görs ansvarig för visst innehåll skulle därmed kräva att ansvar inte kan uppkomma för innehåll som har tillförts en databas utan upphovsmannens godkännande eller som ligger kvar i databasen mot hans eller hennes vilja.
410
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
När det gäller innehåll som tillförs en upphovsmans verk utan dennes godkännande kan konstateras att han eller hon inte rimligen kan betraktas som upphovsman till sådant innehåll. Även om förlaget i grundlagshänseende anses råda över innehållet i upphovsmannens verk finns det alltså ingen risk för att det skisserade upphovsmanansvaret skulle träffa innehåll som tillförts databasen utan upphovsmannens medverkan eller godkännande.
Ett ansvar för upphovsmannen skulle emellertid också kräva att en upphovsman inte heller kan hållas ansvarig för innehåll som ligger kvar i en databas mot hans eller hennes vilja. Detta skulle enligt kom- mittén behöva följa uttryckligen av regleringen.
Närmast till hands ligger i så fall en regel om ansvarsövergång med den innebörden att ansvaret går över på den som bedriver verk- samheten – normalt förlaget – om information i en databas trots upp- hovsmannens uppmaning inte avpubliceras. Skulle den som driver verksamheten däremot följa författarens uppmaning så skulle upphovs- manansvaret kvarstå under den tid som preskription löper.
Med en tidsfrist för borttagning på två veckor skulle ett förlag ges möjlighet att ta ställning till frågan om fortsatt publicering och, vid beslut om avpublicering, åstadkomma att informationen tas bort ur den eller de databaser som informationen tillhandahålls från.
Kommitténs bedömning
Som har framgått så efterfrågar bokbranschen i första hand ett för- fattaransvar för innehåll i digitala böcker som gäller automatiskt och som inte kräver någon aktiv åtgärd från förlagens eller författarnas sida.
Kommitténs bedömning är emellertid att ett sådant inte kan åstad- kommas inom ramen för yttrandefrihetsgrundlagen med den pre- cision som en ändring av ansvarsordningen skulle kräva. Exempelvis ser kommittén en ansvarsreglering som vilar på en kategorisering av innehållet – att innehållet ska utgöra en bok – som utesluten. En even- tuell reglering bör också svara mot krav på att ansvarsförhållandena är tydliga för en utomstående betraktare, vilket skulle bli svårt att åstadkomma med ett automatiskt upphovsmanansvar. Ett sådant skulle nämligen utgöra ett undantag från det sedvanliga utgivaransvaret utan att den som tar del av innehållet uppmärksammas på det.
411
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
SOU 2020:45 |
Däremot är ett upphovsmanansvar inom ramen för yttrandefrihets- grundlagen i enlighet med vad som skisserats ovan enligt kommitténs bedömning i och för sig juridiskt sett genomförbart. De avgräns- ningar som redovisas svarar mot direktivens krav och regleringen kan inte anses innefatta några grundläggande avsteg från de principer som yttrandefrihetsgrundlagen vilar på.
Samtidigt skulle regleringen bli komplicerad och behöva bygga på många olika och var för sig fristående krav. Risken för att regelverket skulle bli svårtillämpat är uppenbar. Till detta kommer att nyttan av en reglering av nu aktuellt slag enligt kommitténs mening kan ifråga- sättas från rent sakliga utgångspunkter.
Yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsordning gäller endast innehåll i böcker som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Där- med skulle bara en del av de böcker som finns på den digitala mark- naden träffas av den skisserade förändringen. Ansvaret för innehåll i böcker som ges ut t.ex. av helt digitala förlag eller genom egenutgiv- ning skulle alltså även med den skisserade förändringen fortsätt- ningsvis bedömas enligt allmänna regler. Det innebär att såväl för- fattare som förlagsbranschen även med ett upphovsmanansvar skulle behöva förhålla sig till andra ansvarsförhållanden än ett ensamansvar för författare.
Till detta kommer att rättsläget fortfarande är oklart kring hur digitala böcker som tillhandahålls genom återförsäljare och bibliotek
–dvs. merparten av de digitala böcker som kommitténs uppdrag rör
–ska betraktas i grundlagshänseende. Även om kommittén har gjort bedömningen att mycket talar för att sådana böcker kan inrymmas under förlagens automatiska grundlagsskydd är detta inte en helt själv- klar slutsats. Frågan låter sig inte heller lämpligen regleras i grundlag.
I den mån digitala böcker inte tillhandahålls på ett sådant sätt att de kan anses omfattade av förlagens automatiska grundlagsskydd så skulle de alltså helt falla utanför den skisserade regleringen. Frågan om vem som ska ansvara enligt yttrandefrihetsgrundlagen blir då inte aktuell eftersom något ensamansvar inte gäller.
Det kan alltså med fog ifrågasättas vilken ”träffyta” ett upphovs- manansvar faktiskt skulle komma att få. Till detta kommer att ett upp- hovsmanansvar skulle behöva förenas med regler om att en utgivare ska utses om upphovsmannen avlider. Det innebär att förlag och för- fattare även med det skisserade upphovsmanansvaret skulle behöva
412
SOU 2020:45 |
Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker |
kalkylera med risken för att straffansvaret går tillbaka till förlaget i händelse av upphovsmannens död.
Till bilden hör vidare den nya bilageregel som infördes i tryck- frihetsförordningen den 1 januari 2019 och som innebär att en digi- tal publikation med en tryckt förlaga under vissa förhållanden kan ses som en bilaga till den tryckta förlagan. Den regeln innebär ett alternativt författaransvar. Även om det knappast kan krävas av för- lagen att de trycker böcker enbart för att åstadkomma ett författar- ansvar finns det skäl att påminna om att regeln möjliggör författar- ansvar för en stor del av den del av den digitala bokmarknad som i dagsläget skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen. Det återstår ännu att se i vilken mån en tillämpning av den nya bilageregeln kan komma att bidra till lösa problemet med förskjutningar i relationen mellan författare och förlag.
Slutligen finns skäl att återkomma till vilka möjligheter dagens yttrandefrihetsreglering ger för fördelning av straffansvar.
Som har framgått innebär yttrandefrihetsgrundlagens krav på utgi- vare för innehåll i en databas att en utgivare ska utses för varje program eller för hela eller delar av programverksamheten. Att regelmässigt förskjuta ansvaret från förlag till författare genom att förlaget utser och anmäler samtliga sina författare som utgivare för de databaser som består av författarnas böcker framstår knappast som realistiskt. Däremot finns ingenting som hindrar att ett förlag i den mån det finns betänkligheter kring innehållet i en specifik bok utser författa- ren som utgivare. I så motto ger den nuvarande regleringen alltså en möjlighet till utgivning utan att straffansvaret nödvändigtvis hamnar hos förlaget.
Sammantaget bedömer kommittén att det visserligen kan hävdas finnas goda skäl för att införa ett författaransvar även i yttrandefri- hetsgrundlagen. En sådan reglering förutsätter emellertid ingripande och omfattande förändringar i den nuvarande ansvarsordningen. Sådana ändringar bör enligt kommittén kräva att nyttan av regleringen inte kan ifrågasättas. I det hänseendet är inte kommittén övertygad.
Mot den angivna bakgrunden lämnar kommittén inget förslag i denna del.
413
V. ÖVRIGA FRÅGOR
18 Övriga författningsfrågor
18.1Ändring av rättelsekaraktär
Kommitténs förslag: I yttrandefrihetsgrundlagens s.k. databas- regel klargörs i fråga om framställning av tekniska upptagningar, skrifter och bilder att bestämmelsens tillämplighet förutsätter att framställningen sker på särskild begäran.
Under utredningsarbetet har det noterats att det efter 2018 års revi- dering av den s.k. databasregeln i yttrandefrihetsgrundlagen inte längre klart framgår att framställningen ska ske på särskild begäran för att bestämmelsen om print on demand ska vara tillämplig. Detta har inte varit avsett. Kommittén lämnar därför förslag på en ändring av rättelse- karaktär i 1 kap. 4 § första stycket 2 c yttrandefrihetsgrundlagen.
417
19Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Kommitténs förslag: Samtliga författningsförslag bör träda i kraft den 1 januari 2023.
Förslagen till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen bör träda i kraft vid årsskiftet efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av riksdagen. Det inne- bär att de bör träda i kraft den 1 januari 2023. Ändringarna i tillämp- ningslagen bör träda i kraft samtidigt som ändringarna i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Kommittén bedömer att det inte finns behov av övergångs- bestämmelser.
419
20 Konsekvenser
20.1Inledning
En kommitté ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i en rad olika avseenden.
Enligt 14 § gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kost- naderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekven- ser i övrigt så ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska kommittén föreslå en finansiering.
I 15 § anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.
Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a §, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekven- ser anges i betänkandet.
Enligt 16 § anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande.
I kommitténs direktiv har inte angetts att några särskilda konse- kvensbeskrivningar ska göras.
421
Konsekvenser |
SOU 2020:45 |
20.2Ekonomiska konsekvenser
Allmänt
Kommitténs förslag är i flera fall av övergripande karaktär och inne- bär förändringar av grundlag som öppnar upp för lagstiftning i vanlig lag. Eventuella konsekvenser bedöms i första hand uppstå i samband med den efterföljande lagstiftningen.
Nedan berörs de olika delarna av kommitténs förslag närmare.
Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit
Förslaget om att vissa satellitsändningar av program som vidaresänds här och som huvudsakligen är avsedda att tas emot här ska anses utgå från Sverige innebär att yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsom- råde utvidgas något. För dessa program blir Justitiekanslern behörig åklagare vid yttrandefrihetsbrott och brott mot andra straffbestäm- melser i yttrandefrihetsgrundlagen. Talan kan väckas vid svensk dom- stol, inte bara enligt befintlig ansvarsordning utan även, i sista hand, mot ägaren till programföretaget. Förslaget medför alltså att per- soner som t.ex. anser sig förtalade i dessa program kan få en prövning av detta i Sverige. Detta kan leda till något fler ärenden hos Justitie- kanslern och hos rättsväsendet i övrigt.
Det kan emellertid konstateras att Justitiekanslern årligen tar emot endast ett fåtal anmälningar mot sådana program som avses med förslaget. Även om det i viss mån kan bero på att det finns en känne- dom om att Justitiekanslern i nuläget inte är behörig i dessa fall, kan detta ändå ses som en indikation på att ärendetillströmningen kom- mer att öka endast marginellt.
Eftersom Justitiekanslern dessutom inleder förundersökning och väcker åtal endast i ett fåtal av anmälda fall när det gäller förtal, vilket torde vara det vanligast förekommande brottspåståendet, kan det antas att rättsväsendet i övrigt kommer att påverkas i ännu mindre omfattning. Det bör dock noteras att Justitiekanslern, för det fall för- undersökning inleds, kan behöva lägga ner betydande insatser utöver det vanliga om inte någon ansvarig utgivare är anmäld här i landet.
Den sammantagna slutsatsen är dock att förslaget inte bedöms leda till mer än marginella kostnadsökningar, och att det inte krävs
422
SOU 2020:45 |
Konsekvenser |
någon förstärkning av anslagen till berörda myndigheter och dom- stolar.
De företag som bedriver sändningsverksamhet från utlandet men vars sändningar enligt förslaget kommer att anses utgå från Sverige kommer – liksom deras ägare – att behöva förhålla sig till yttrandefri- hetsgrundlagens regler och inställa sig i svensk domstol för det fall att åtal skulle väckas mot dem. De eventuella ekonomiska konse- kvenserna för dessa företag är dock inte möjliga att överblicka i nu- läget. Det kan särskilt noteras att förslaget inte påverkar vilket land som anses vara ursprungsland enligt radio- och
Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt
Förslaget om att det i vanlig lag ska kunna meddelas föreskrifter om ansvar och ersättningsskyldighet för överträdelser av skyddslagens avbildningsförbud, utan hinder av tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen, innebär att avbildningsförbudet kan upp- rätthållas även när avbildningen sker i publiceringssyfte. Detta med- för ett bättre skydd för de intressen som regleringen avser, vilket i sin tur betyder att andra mer långtgående skyddsåtgärder kan undvi- kas. Förslaget skulle alltså i någon mån kunna leda till minskade kostnader för alternativa skyddsåtgärder, men eftersom det är svårt att säga i vilken mån alternativa skyddsåtgärder används i nuläget bör denna effekt inte överdrivas.
Förslaget innebär att ageranden som i dag är tillåtna kriminali- seras. Det finns dock inte något som talar för att det är vanligt före- kommande att journalister och andra utnyttjar den möjlighet som i dag finns att avbilda skyddsobjekt i publiceringssyfte. Det kan också antas att i vart fall de som yrkesmässigt arbetar med publiceringar kommer att känna till förbudet och som huvudregel kommer att följa detta. Kommittén uppskattar att antalet nya brottmålsärenden därför inte blir av den omfattningen att förslaget kommer att med-
423
Konsekvenser |
SOU 2020:45 |
föra någon noterbar ökning av arbetsbördan hos myndigheter och domstolar.
Grundlagsskyddet för webbsändningar
Förslaget om att endast vissa aktörer ska omfattas av webbsänd- ningsregelns skydd innebär att färre sändningar över internet kom- mer att omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Antalet sändningar som ska registreras hos Myndigheten för press, radio och tv kommer alltså att minska. Det kan dock inte uteslutas att antalet ansökningar om utgivningsbevis kan öka i någon mån till följd av förslaget. Med hänsyn till att det i dag sannolikt bara är en bråkdel av webbsändarna som känner till regleringen och iakttar sin anmälningsskyldighet kom- mer dock skillnaden i arbetsbörda för myndigheten sannolikt att bli marginell.
På samma sätt förväntas inte någon markant förändring vad gäller det redan låga antalet anmälningar till Justitiekanslern om påstådda brott i webbsändningar. En viss lättnad kommer dock förslaget att innebära för Justitiekanslern, bl.a. genom att Justitiekanslern i mins- kad omfattning kommer att behöva påtala och föra talan om att ut- givare saknas för webbsändningar. Skillnaden blir dock sannolikt marginell även i detta avseende eftersom Justitiekanslern inte bedri- ver någon uppsökande verksamhet utan endast tar upp frågan om bristande utgivarskap på förekommen anledning.
Grundlagsskyddet för vissa söktjänster
Förslaget att införa delegationsbestämmelser avseende offentliggö- rande av vissa personuppgifter om lagöverträdelser syftar till att öka skyddet för den personliga integriteten.
Förslaget utgör en inskränkning av yttrandefriheten för vissa sär- skilda fall. Inskränkningen kan få ekonomiska konsekvenser för före- tag vars verksamhet i dag består av att tillhandahålla den typ av upp- giftssamlingar som träffas av delegationsbestämmelsen.
Delegationsbestämmelserna innebär att vanlig lag, främst EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen kommer att gälla. Enligt denna lagstiftning ska en tillsynsmyndighet – Datainspektionen för Sveriges del – övervaka att förordningens bestämmelser efterlevs.
424
SOU 2020:45 |
Konsekvenser |
Tillsynsmyndigheten ska bl.a. behandla klagomål från registrerade och, om det är lämpligt, undersöka den sakfråga som klagomålet gäller.
Förslaget innebär att viss ytterligare verksamhet kommer att falla inom Datainspektionens tillsynsområde. Förslaget kan alltså leda till fler ärenden hos Datainspektionen. Ökningen bedöms dock vara mar- ginell och kunna finansieras inom myndighetens befintliga anslag.
Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster
Med anledning av uppdraget om vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster har kommittén föreslagit två ändringar i yttrandefri- hetsgrundlagen.
Den första ändringen innebär att det klargörs i yttrandefrihets- grundlagen att en nätinnehavare som sänder ett vidaresändningsplik- tigt program kan göras skyldig att också ge utrymme för tjänster som utgörs av textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik som syftar till att göra programmet tillgängligt för personer med funktions- nedsättning (tillgänglighetstjänster). Den andra delen av förslaget inne- bär att utrymmet för vidaresändningsplikt vidgas till tjänster som underlättar tillgången till tillgänglighetstjänster.
Den första delen av kommitténs förslag innebär att kommitténs bedömning av gällande rätt klargörs. Därmed kan hävdas att förslaget inte medför några konsekvenser.
Med detta sagt handlar dock båda de förslag som kommittén läm- nar om ett grundlagsstadgat utrymme för föreskrifter i lag. Förslagen orsakar alltså inte i sig några kostnader eller intäkter för det allmänna eller för enskilda. Eventuella ekonomiska konsekvenser uppstår först i samband med att lagstiftningsåtgärder vidtas. Kommittén vill dock erinra om att eventuella lagstiftningsåtgärder som vidtas med anled- ning av kommitténs förslag inte får innebära krav som är oproportio- nerligt betungande för nätinnehavare (se vidare kapitel 13).
Public service och sändningar genom tråd
Förslaget om ett undantag från etableringsfriheten för lagstadgade vill- kor för public services sändningar genom tråd syftar till att ge samma utrymme för villkor oavsett sändningsteknik. Motsvarande utrymme
425
Konsekvenser |
SOU 2020:45 |
ges för granskning genom att yttrandefrihetsgrundlagens gransknings- bestämmelse görs teknikneutral.
Eventuella ekonomiska konsekvenser av förslagen uppstår först i samband med att lagstiftningsåtgärder vidtas och villkor meddelas. Förslagen bedöms alltså inte i sig få några ekonomiska konsekvenser.
20.3Övriga konsekvenser
Kommitténs förslag om att undanta brott mot skyddslagens avbild- ningsförbud från grundlagarnas tillämpningsområde kan ha viss bety- delse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Den nuvarande ordningen innebär att förbudet mot olovlig avbildning inte går att upprätthålla när det är fråga om anskaffande av uppgifter i syfte att publicera dessa i medier som omfattas av tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Förslaget innebär att skydds- lagens förbud kommer att kunna upprätthållas även i förhållande till dessa anskaffanden. Eftersom det handlar om att kriminalisera hand- lingar som tidigare varit tillåtna kan förslaget leda till fler begångna brott. Det finns dock inte något i nuläget som talar för att det är van- ligt förekommande att journalister och andra utnyttjar den möjlighet som i dag finns att lagligt avbilda skyddsobjekt i publiceringssyfte. Det kan också antas att i vart fall de som yrkesmässigt arbetar med publiceringar kommer att känna till förbudet och följa detta.
Även förslaget om en begränsning av webbsändningsregelns till- lämpningsområde kan ha viss betydelse för brottsligheten eftersom fler beteenden är straffbara utanför grundlagarnas tillämpningsområde.
När det gäller förslagens konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män så innebär de flesta av förslagen förändringar på grund- lagsnivå som öppnar för lagstiftning i vanlig lag. Det betyder att even- tuella konsekvenser uppkommer först i samband med att lagstiftnings- åtgärder vidtas.
Kommitténs förslag kan i övrigt inte anses medföra några konse- kvenser som ska beaktas enligt 15 § kommittéförordningen.
426
21 Författningskommentar
21.1Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
1 kap.
12 §
Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om
1.förbud mot kommersiella annonser vid marknadsföring av alko- holdrycker eller tobaksvaror,
2.förbud mot kommersiella annonser som används vid mark- nadsföring av andra varor än tobaksvaror eller av tjänster, om det i annonsen förekommer ett varukännetecken som är i bruk för en tobak- svara eller som enligt gällande bestämmelser om varumärken är regi- strerat eller inarbetat för en tobaksvara,
3.förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlemskapet
iEuropeiska unionen eller Europeiska atomenergigemenskapen,
4.krav att införa och på ett visst sätt utforma varningstext, inne- hållsdeklaration eller annan liknande produktinformation om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd,
5.förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysnings- verksamhet av kreditupplysning som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller miss- visande uppgift, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande, om krav på berättigat behov hos den som beställer kreditupplysningen, om skyldighet att lämna information till den som avses med upplys- ningen och om rättelse av oriktig eller missvisande uppgift,
6.ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats, eller
427
Författningskommentar |
SOU 2020:45 |
7.ansvar och ersättningsskyldighet som avser en överträdelse av ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar och mätningar av eller inom ett sådant objekt som omfattas av förstärkt skydd mot sabotage, terroristbrott, grovt rån eller spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, eller som omfattas av skydd för allmän- heten mot skada till följd av militär verksamhet.
I paragrafen anges att tryckfrihetsförordningen inte hindrar att föreskrifter i lag meddelas i vissa avseenden. Övervägandena finns i kapitel 9.
Bestämmelsen i punkten 7 är ny och innebär att det i vanlig lag kan meddelas föreskrifter om ansvar och ersättningsskyldighet vad gäller överträdelser av förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar och mätningar av eller inom ett sådant objekt som omfattas av vissa uppräknade syften och skyddsändamål. Sådana föreskrifter finns i dag i skyddslagen. Innebörden av bestämmelsen är att det görs undantag från anskaffarfriheten och att det därmed går att upprätthålla skydds- lagens avbildningsförbud även i situationer där avbildning, beskriv- ning eller mätning sker i syfte att publicera den inhämtade informatio- nen i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen. Bestämmelsen ger utrymme för utdömande av påföljd och ersättningsskyldighet, men även för utvisning, förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.
Genom en hänvisning i 1 kap. 18 § YGL är bestämmelsen även tillämplig på yttrandefrihetsgrundlagens område.
13 §
Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av personuppgifter
1.som avslöjar etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande för- hållande, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening,
2.om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning,
3.som består av genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, eller
4.som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som inne- fattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder.
Vad som anges i första stycket gäller endast om
428
SOU 2020:45 |
Författningskommentar |
1.personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa, och
2.det med hänsyn till uppgiftssamlingens karaktär står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet.
Paragrafen möjliggör reglering i vanlig lag av vissa särskilt angivna kategorier av uppgiftssamlingar. Övervägandena finns i kapitel 11. Motsvarande ändringar införs i 1 kap. 20 § YGL. De kommentarer som lämnas här gäller även den paragrafen.
I paragrafens första stycke finns en uppräkning av de kategorier av uppgiftssamlingar som omfattas av paragrafens tillämpningsom- råde. Till den uppräkningen läggs en ny punkt 4. Tillägget omfattar personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgär- der. Punkten 4 motsvarar de personuppgifter som anges i artikel 10 i dataskyddsförordningen.
Punkten 2 i andra stycket, som anger att en bedömning ska göras av om ett offentliggörande innebär särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet, har ändrats. Bedömningen ska göras med hänsyn till den offentliggjorda uppgiftsamlingens karaktär.
De kategorier av personuppgifter som omfattas av uppräkningen i paragrafens första stycke har sinsemellan delvis olika karaktär, vilket kan beaktas vid bedömningen. En uppgiftssamlings närmare karak- tär kan påverka både graden av privatlivsintresse och yttrandefrihets- intresse. En uppgiftssamling som innehåller uppgifter om specifika individers sexuella läggning har exempelvis typiskt sett ett synner- ligen högt skyddsvärde i förhållande till enskildas privatliv. Samtidigt är det yttrandefrihetsrättsliga intresset av att sådana uppgifter sprids typiskt sett ringa. Andra typer av uppgiftssamlingar kan däremot resul- tera i helt andra bedömningar.
Vid bedömningen kan det även tillmätas betydelse om det med hänsyn till de utpekade individernas särskilda ställning finns ett stort allmänintresse av att vissa uppgifter sprids.
Vid bedömningen kan hänsyn även tas till om de utpekade indivi- derna själva har offentliggjort de uppgifter som sprids.
För paragrafens tillämplighet krävs att det står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integri- tet. I oklara fall ska alltså yttrandefrihetsintresset väga tyngst.
429
Författningskommentar |
SOU 2020:45 |
Paragrafen förutsätter inte att reglering i vanlig lag ska införas senare genom särskild lagstiftning utan medger tvärtom tillämpning av redan befintlig nationell eller
21.2Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen
1 kap.
3 §
Denna grundlag är tillämplig på sändningar av program som är rik- tade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälp- medel.
Som sändningar av program anses också tillhandahållande till all- mänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren och programmet tillhandahålls av någon som omfattas av 4 § första stycket 1
Det som föreskrivs om program i denna grundlag gäller även pro- gram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige. Program i tv som förmedlas hit genom satellitsändning som utgår från utlandet men som huvudsakligen är avsedda att tas emot här i landet anses utgå från Sverige, under förutsättning att programmet samtidigt och oförändrat vidaresänds här.
Paragrafen innehåller bl.a. den s.k. sändningsregeln och webbsänd- ningsregeln. Övervägandena finns i kapitel 8 och 10.
I ett tillägg i webbsändningsregeln i det andra stycket anges ytter- ligare en förutsättning för att ett tillhandahållande ska anses vara en sändning av ett program. Tillägget innebär att webbsändningsregelns tillämpningsområde begränsas till att endast avse program som till- handahålls av de aktörer som omfattas av databasregeln (1 kap. 4 § första stycket 1
430
SOU 2020:45 |
Författningskommentar |
ningsbevis. Dessa aktörer har grundlagsskydd för sina webbsänd- ningar, oavsett på vilken plattform de tillhandhålls. Tilläggets innebörd är att andra aktörers program inte omfattas av webbsändningsregeln, och då inte heller av huvudregeln om sändningar.
Genom den andra meningen i tredje stycket, som är ny, utökas yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde till att avse vissa pro- gram som förmedlas hit genom satellitsändning från utlandet och som samtidigt och oförändrat vidaresänds här. Bestämmelsen är be- gränsad till program i tv som huvudsakligen är avsedda att tas emot här i Sverige. Om den sist nämnda förutsättningen inte är uppfylld kan i stället 11 kap. 1 § vara tillämplig.
För att avgöra om ett program huvudsakligen är avsett att tas emot här måste en helhetsbedömning göras. Vid en sådan bedöm- ning kan det vägas in om sändningarna är riktade mot Sverige och om merparten av de potentiella mottagarna finns här. Andra faktorer som kan beaktas är t.ex. om programmet är på svenska, om det riktar sig mot en svensk publik och om det är inspelat eller producerat här. Det bör krävas en tydlig och väsentlig koppling till Sverige för att bestämmelsen ska tillämpas. Det förhållandet att ett programföretag bedriver sin verksamhet utomlands är inte något hinder mot bestäm- melsens tillämpning. Den närmare bedömningen av vilka program som omfattas får avgöras i rättstillämpningen.
De program som avses med förändringen omfattas av både ytt- randefrihetsgrundlagens skydd och dess förpliktelser. Det innebär bl.a. att den som bedriver sändningsverksamheten ska utse en ut- givare som ansvarar för eventuella yttrandefrihetsbrott. En annan konsekvens är att även databaser som redaktionen för programmen tillhandahåller omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen med det skydd och de förpliktelser som detta medför. Vilka databaser som i det en- skilda fallet anses tillhandahållas av en redaktion får avgöras i rättstill- lämpningen.
4 §
Denna grundlags föreskrifter om sändningar av program tillämpas också när information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten, tillhandahålls allmänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor
431
Författningskommentar |
SOU 2020:45 |
1. av någon av följande:
a)en redaktion för en periodisk skrift eller ett program,
b)ett företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar,
c)en nyhetsbyrå, eller
d)någon annan, om det finns utgivningsbevis för verksamheten enligt 5 §, och
2. på något av följande sätt:
a)överföring på särskild begäran,
b)överföring enligt överenskommelse i förväg,
c)framställning på särskild begäran av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder, eller
d)offentlig uppspelning.
Även om viss information i databasen har tillförts av någon annan gäller grundlagen för sådana delar av databasen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten.
Första stycket 1 a gäller inte redaktioner för sådana program som avses i 3 § andra stycket.
Paragrafen innehåller den s.k. databasregeln som ger skydd för in- formation ur databaser. Övervägandena finns i kapitel 10 och 18.
I ett tillägg i första stycket 2 c som avser print on demand klargörs att det ska vara fråga om en framställning på särskild begäran. Änd- ringen är av rättelsekaraktär. Någon ändring i sak är inte avsedd.
I sista stycket utgår den tidigare hänvisningen och i stället införs en bestämmelse som innebär att redaktioner för webbsändningar inte får automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. Det är alltså ett undantag från huvudregeln i första stycket 1 a om att redaktioner för program har automatiskt grundlagsskydd.
Det förhållandet att någon tillhandahåller webbsändningar enligt 3 § andra stycket, och därigenom utgör redaktionen för ett program, innebär alltså inte att dennes databaser får automatiskt grundlags- skydd enligt databasregeln. Detta utesluter dock inte att en sådan databas ändå kan ha grundlagsskydd enligt databasregeln, om den till- handahålls av en aktör som på annan grund har automatiskt grundlags- skydd för sina databaser eller om utgivningsbevis finns för databasen.
Hänvisningen som utgår har klargjort att sådana tillhandahållan- den som avses i webbsändningsregeln får sitt grundlagsskydd genom den regeln och inte genom databasregeln. Någon förändring av rätts-
432
SOU 2020:45 |
Författningskommentar |
läget i detta avseende är dock inte avsedd. Sådana tillhandahållanden som uppfyller webbsändningsregelns krav får alltså även fortsättnings- vis sitt grundlagsskydd genom webbsändningsregeln, och inte genom databasregeln.
18 §
Det som sägs i 1 kap. 11 och 12 §§ tryckfrihetsförordningen om att det i lag får meddelas föreskrifter om upphovsmäns rättigheter, vissa kommersiella annonser, kreditupplysningsverksamhet, produktinfor- mation, tillvägagångssätt för anskaffande av uppgifter samt avbild- ningsförbud gäller också i fråga om program och om innehållet i tek- niska upptagningar.
Av paragrafen följer att vad som sägs i 1 kap. 11 och 12 §§ TF är till- ämpligt även på program och tekniska upptagningar. Övervägandena finns i kapitel 9.
Genom hänvisningen i denna bestämmelse blir den föreslagna punkten 7 i 1 kap. 12 § TF tillämplig även på yttrandefrihetsgrund- lagens område. Det blir således möjligt att upprätthålla skyddslagens avbildningsförbud även i situationer där avbildning, beskrivning eller mätning sker i syfte att publicera den inhämtade informationen i medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. I uppräkningen av vad som omfattas av de båda bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen görs ett tillägg om avbildningsförbud.
20 §
Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av personuppgifter
1.som avslöjar etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande för- hållande, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening,
2.om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning,
3.som består av genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, eller
4.som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som inne- fattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder.
433
Författningskommentar |
SOU 2020:45 |
Vad som anges i första stycket gäller endast om
1.personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa, och
2.det med hänsyn till uppgiftssamlingens karaktär står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet.
Paragrafen möjliggör reglering i vanlig lag av vissa särskilt angivna kate- gorier av uppgiftssamlingar. Övervägandena finns i kapitel 11. Motsva- rande ändringar införs i 1 kap. 13 § TF. Se vidare kommentaren till den paragrafen.
3 kap.
2 §
Den frihet som följer av 1 § hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om
1. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för
a)vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, och
b)tjänster som utgörs av eller underlättar tillgången till textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik som syftar till att göra pro- grammen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning,
2. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar,
3. skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillför- säkra mottagarkretsen inflytande över programvalet,
4. skyldighet för den som sänder program i tv eller tillhandahåller sådana program genom överföring ur en databas enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a att göra programmen tillgängliga för personer med funk- tionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik,
5. skyldighet för den som sänder program i tv eller tillhandahåller sådana program genom överföring ur en databas enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a att främja framställning av och tillgång till program med europeiskt ursprung,
434
SOU 2020:45 |
Författningskommentar |
6.ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp, eller
7.villkor för att sända program för verksamhet som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förut- sättning att uppdraget finansieras med allmänna medel.
I paragrafen anges att undantag från etableringsfriheten i tråd får göras i lag för vissa uppräknade ändamål. Övervägandena finns i kapitel 13 och 15.
Punkten 1 delas upp i a) och b), varav b) är ny och klargör att krav kan ställas i lag på vidaresändning av tjänster som textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik som syftar till att tillgängliggöra programinnehåll för personer med funktionsnedsättning. Detta under förutsättning att programmen som tjänsterna hör till är föremål för lagstadgad vidaresändningsplikt.
Bestämmelsen möjliggör även krav i lag på vidaresändning av tjäns- ter som syftar till att underlätta tillgången till tillgänglighetstjänster som textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Det kan t.ex. handla om tjänster som gör det möjligt att nå en tillgänglighetstjänst genom en enkel knapptryckning med fjärrkontrollen, i stället för att tittaren ska behöva gå omvägen via programföretagets playtjänst. Även i dessa fall är en förutsättning att programmen som tjänsterna hör till är föremål för lagstadgad vidaresändningsplikt.
Vidaresändning kan inte krävas för tjänster som uppmärksammar och möjliggör aktivering av även annat än tillgänglighetstjänster.
Genom en ny punkt 7 möjliggörs villkor för att sända program för den som bedriver programverksamhet med ett uppdrag i allmän- hetens tjänst som finansieras med allmänna medel.
Villkor kan ställas för sändningar av program. Programbegreppet omfattar såväl tv och radio – linjär och på begäran – som textmässigt innehåll, t.ex. på en webbplats. Att bestämmelsen inte bara omfattar sändningar utan även vissa tillhandahållanden följer av den s.k. data- basregeln i 1 kap. 4 § som stadgar att yttrandefrihetsgrundlagens före- skrifter om sändningar av program gäller även för tillhandahållanden som skyddas av databasregeln.
För att villkor ska kunna ställas krävs att verksamheten bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst. Sådana uppdrag ges av staten.
435
Författningskommentar |
SOU 2020:45 |
Bestämmelsen förutsätter inte att ett uppdrag redan föreligger. Ges ett uppdrag att sända radio och tv i allmänhetens tjänst kan villkor meddelas i samband med det, under förutsättning att bestäm- melsens övriga rekvisit samtidigt uppfylls.
För tillämpning av bestämmelsen krävs också att uppdraget i all- mänhetens tjänst finansieras med allmänna medel. Viss annan finan- siering, t.ex. sponsorintäkter för en viss sändning, utesluter inte en tillämpning, men det ska inte råda någon tveksamhet om att upp- draget i huvudsak finansieras med allmänna medel. Motsatsvis är villkor uteslutet i förhållande till programverksamhet som till en inte obetyd- lig del finansieras med andra medel, t.ex. reklamintäkter, prenumera- tionsavgifter eller abonnemangsavgifter.
Finansieringen med allmänna medel ska vara direkt kopplad till uppdraget i allmänhetens tjänst. Det innebär att ett allmänt formule- rat press- eller mediestöd inte kan grunda villkor, även om en verk- samhet i någon del kan sägas ha ett uppdrag från det allmänna.
6 kap.
4 §
Ägaren är ansvarig för yttrandefrihetsbrott i stället för den som bedriver sändningsverksamheten om
1.det är fråga om ett sådant program som avses i 1 kap. 3 § tredje stycket andra meningen, och
2.den som bedriver sändningsverksamheten saknar känd hemvist i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.
I paragrafen, som är ny, införs ett nytt ansvar för ägare till den som bedriver sändningsverksamheten. Övervägandena finns i kapitel 8.
Ägaren kan endast göras ansvarig när det är fråga om sådana pro- gram som omfattas av 1 kap. 3 § tredje stycket andra meningen. Det är alltså program i tv som förmedlas hit genom satellitsändning som utgår från utlandet men som huvudsakligen är avsedda att tas emot här i landet. Dessutom krävs att programmen samtidigt och oför- ändrat vidaresänds här.
Ansvaret är successivt till det ansvar som åläggs den som bedriver sändningsverksamhet enligt 3 §. Ansvaret går över på ägaren endast när den som bedriver sändningsverksamheten – i praktiken den eller
436
SOU 2020:45 |
Författningskommentar |
de personer som svarar för brottet – saknar känd hemvist i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.
7 kap.
5 §
I lag får det meddelas föreskrifter om att en nämnd vars sammansätt- ning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordi- narie domare ska granska om program som någon har sänt står i öve- rensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna.
En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får det före- skrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 7 §.
Av paragrafen följer bl.a. att det får meddelas föreskrifter i lag om att en nämnd ska granska om program som har sänts överensstämmer med de föreskrifter och villkor som gäller för sändningarna. Över- vägandena finns i kapitel 15.
Bestämmelsens begränsning till program som har sänts på annat sätt än genom tråd tas bort. Finns stöd för föreskrifter eller andra vill- kor i yttrandefrihetsgrundlagen får det alltså, oavsett distributions- form, föreskrivas att en nämnd ska granska om ett program som har sänts står i överensstämmelse med dessa föreskrifter eller villkor.
437
Författningskommentar |
SOU 2020:45 |
21.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden
7 kap.
3 §
Avgörande för var ett yttrandefrihetsmål ska tas upp är den ort
1.varifrån ett program har utgått för sändning,
2.varifrån information som avses i 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrund- lagen har tillhandahållits, eller
3.där en teknisk upptagning har lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.
Yttrandefrihetsmål om program som avses i 1 kap. 3 § tredje stycket andra meningen yttrandefrihetsgrundlagen ska tas upp av Stockholms tingsrätt.
I paragrafen regleras vilken ort som är avgörande för vilken domstol som ska pröva ett yttrandefrihetsmål. Övervägandena finns i kapitel 8.
Av första punkten, som avser sändningar av program, framgår att det avgörande är vilken ort som sändningen har utgått från. Genom tillägget i 1 kap. 3 § tredje stycket andra meningen YGL kommer vissa program som vidaresänds här och som har en stark anknytning till Sverige att omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen även om sänd- ningen i praktiken inte utgår från någon svensk ort. Yttrandefrihets- mål som har sitt upphov i sådana program ska, liksom andra yttrande- frihetsmål, prövas i svensk domstol. Enligt andra stycket, som är nytt, ska Stockholms tingsrätt vara behörig domstol.
438
Reservationer
Av ledamöterna Niclas Malmberg (MP) och Brita Wessinger (MP)
Grundlagsskyddet för förpackningar
Rökning är vårt enskilt största folkhälsoproblem. Den genomsnitt- liga rökaren förkortar sitt liv med tio år. Men också passiv rökning dödar. En målsättning om ett tobaksfritt Sverige 2025 har därför satts upp, och bland de åtgärder som vidtagits för att minska rökningen finns bland annat stora restriktioner mot att göra reklam för tobaks- produkter. Men en reklamplats för cigaretter vidmakthålls: cigarett- paketen.
Att begränsa möjligheterna för tobaksindustrin att marknadsföra sina produkter på cigarettpaketen är inte en ny tanke, och våren 2014 antogs EU:s tobaksproduktdirektiv, som bl.a. innebar att 65 procent av cigarettpaketen ska upptas av varningstexter. I Sverige fick Tobaks- direktivsutredningen i uppdrag att bedöma om det fanns skäl att gå ännu längre och införa krav på neutrala tobaksförpackningar, och om så analysera hur ett sådant krav förhåller sig till grundlagarna, varumärkesrätten och egendomsskyddet. Efter en proportionalitets- bedömning, där intresset av att skydda folkhälsan vägdes mot egen- domsskyddet, kom utredningen fram till att samhällsintresset av att minska tobaksbrukets skadeverkningar borde väga över.
Mediegrundlagskommittén fick därefter i direktiv att redovisa hur krav på helt neutrala tobaksförpackningar skulle kunna utformas, vilket kommittén gjorde i SOU 2016:58. Kommitténs slutsats var att en bestämmelse bör avse tobaksprodukter och inte kunna tillämpas i fråga om andra varuslag. Kommittén argumenterade för att ett smalt tillämpningsområde är viktigt, eftersom undantaget skulle behöva avse
439
Reservationer |
SOU 2020:45 |
helt grundläggande delar av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet. För att uppnå det pekade kommittén på att en delegations- bestämmelse skulle kunna införas i 1 kap. 9 § TF (nuvarande 1 kap. 12 §), men ännu hellre som en egen paragraf i samma kapitel med följande lydelse.
Utan hinder av denna grundlag får det i lag meddelas förbud mot att på tobaksförpackningar ange annan information än om produkttyp och tillverkare samt mot att i övrigt utforma förpackningen på ett sätt som avviker från bestämmelser som har meddelats för att tobaksförpack- ningar ska ha en enhetlig utformning
Regeringen valde dock att i stället ge 2018 års tryck- och yttrande- frihetskommitté i uppdrag att överväga om det finns behov av och är lämpligt av att helt undanta förpackningar från tryckfrihetsför- ordningens tillämpningsområde. Att hantera det enskilda problemet med reklam för tobaksprodukter på cigarettpaket genom att undanta alla förpackningar från tryckfrihetsförordningen vore både trubbigt och olämpligt. Vi delar utredningens slutsats att tryckfriheten ska upprätthållas vad gäller förpackningar generellt. Vi föreslår i stället att problematiken kring tobaksreklam på cigarettpaket hanteras genom att regeringen går vidare med en specifik delegationsbestämmelse som gör det möjligt att ställa krav på att tobaksförpackningar ska ha en enhetlig utformning, dvs. den möjliga lösning som Mediegrundlags- kommittén pekade på.
Oberoendet hos public service
I en tid när traditionella prenumererade dagstidningar når allt färre är det viktigare än kanske någonsin förr att public service kan vid- makthålla sitt uppdrag i allmänhetens tjänst. I vår omvärld har vi sett hur auktoritära regeringar kort efter att de tillträtt har kunnat ta kontroll över landets tidigare public service, och omvandla dessa till regeringsstyrda propagandakanaler, som ett led i en av demokratiser- ingsprocess. Vi är inte immuna mot att en sådan utveckling också sker i Sverige. Även om Sveriges Television, Sveriges Radio och Sveriges Utbildningsradio i dag ges ett starkt oberoende i den lagstiftning som reglerar verksamheten, kan lagar ändras med ett enkelt klubb- slag i riksdagen. Det bör därför införas skydd för public service obero-
440
SOU 2020:45 |
Reservationer |
ende också i grundlag, så att möjligheterna för en regering som vill styra innehållet i programbolagens sändningar försvåras.
I betänkandet förs ett resonemang om att omnämnandet av public service i grundlagarna riskerar att uppfattas som att public service knyts närmare till staten. Vi ifrågasätter denna skrivning, då det för envar är uppenbart att syftet är att stärka public service oberoende. Och oavsett det, är det verkliga hotet – ett framtida politiskt maktöver- tagande över public service – långt farligare än eventuell osaklig kritik mot ett utredningsförslag.
Public services oberoende kan stärkas på flera sätt. Miljöpartiet de grönas förslag var att kommittén skulle ta fasta på i alla fall två av dessa.
Att public service nu över huvud taget föreslås införas som be- grepp i yttrandefrihetsgrundlagen öppnar för möjligheten att sam- tidigt ge konstitutionellt skydd. Denna möjlighet borde ha tagits till vara genom att i delegationsbestämmelsen skriva att uppdraget ska vara att sakligt, opartiskt, oberoende och med stark integritet sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst.
Omfattningen av public services uppdrag skulle med detta inte på något sätt slås fast till en viss nivå, men verksamhetens innehåll skulle ges grundlagsskydd mot politisk styrning.
Vidare är det Miljöpartiets förslag att i regeringsformen införa en bestämmelse liknande den som gäller för trossamfund, som garan- terar att för stiftande av lag som avser trossamfund krävs antingen två likalydande beslut med ett mellanliggande riksdagsval eller att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för beslutet. En reglering av grunderna för finan- sieringen av public service motsvarande den som finns för trossam- fund skulle innebära att en ny punkt om grunderna för finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst läggs till i regeringsformens be- stämmelse om vilka föreskrifter som ska meddelas i lag. Till denna punkt borde en bestämmelse knytas med innebörden att stiftande av sådan lag kräver samma beslutsordning som vid stiftande av riks- dagsordningen.
Finansieringsmodellen upphöjs med detta inte till grundlag, men ges ett lika starkt skydd, vilket gör att en tillfällig och knapp riks- dagsmajoritet inte har möjlighet att helt plötsligt ändra förutsätt- ningarna för hur public service är finansierat.
441
Särskilda yttranden
Av ledamoten Tina Acketoft (L)
Oberoendet hos public service
I länder där auktoritära regeringar har tagit makten har en av de första åtgärderna varit att stärka greppet om medierna. Public service- medierna, med sitt uppdrag från det offentliga, är extra sårbara för detta. Liberalerna anser därför att det är av största vikt att det skapas starka garantier för att inte public
443
Särskilda yttranden |
SOU 2020:45 |
Av ledamöterna Lars Engqvist (S), Ida Karkiainen (S) och Heléne Petersson (S)
Oberoendet hos public service
För en demokrati har radio och tv i allmänhetens tjänst, public service, en särskild betydelse som oberoende media med förpliktelser gent- emot allmänheten reglerat genom avtal med staten. Vi socialdemo- krater slår vakt om public services oberoende och frihet, som garan- teras genom självständighet från politiska, kommersiella och andra intressen. Public service ska vara fri från reklam och dess finansiering ska vara långsiktigt säkrad.
Mot bakgrund av ett förändrat medielandskap, såväl i omvärlden som i Sverige, där oberoende medier angrips i sina grundvalar anser vi att det finns goda skäl att stärka dess skydd.
I syfte att vidhålla oberoendet gentemot politiska intressen anser
viatt det är en brist att begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst, eller public service, inte finns definierat i grundlag. Det finns därmed ett behov av att införa en definitionsbestämmelse.
I kommitténs överväganden i fråga om oberoendet hos public service påpekas att i den mån en bestämmelse införs, bör den placeras
iyttrandefrihetsgrundlagen.
Flera möjliga förslag har behandlats. Särskild diskussion har ägnats åt förslaget att i 1 kap. 2 § YGL skriva in följande:
I denna grundlag avses med radio och tv i allmänhetens tjänst: program- verksamhet med ett uppdrag i allmänhetens tjänst som finansieras med allmänna medel och som präglas av oberoende, saklighet, opartiskhet och stark integritet.
Som en konsekvens av en sådan förändring kan texten i den före- slagna 3 kap. 2 § punkt 7 ges en annan och mera distinkt lydelse än den som nu föreslås av kommittén. Punkten skulle då kunna formuleras:
villkor för att sända program för radio och tv i allmänhetens tjänst
Såsom framhålls i betänkandet skulle en tydlig definition av radio och tv i allmänhetens tjänst ge ett skydd för själva existensen av verk- samheten i den meningen att grundlagen får anses förutsätta att den bedrivs. Även finansieringen med allmänna medel skulle på det sättet kunna ges ett grundlagsskydd. En betoning av att verksamheten ska präglas av oberoende, saklighet, opartiskhet och stark integritet skulle
444
SOU 2020:45 |
Särskilda yttranden |
därutöver från det allmännas sida utgöra ett befästande av de förut- sättningar som ska ges radio och tv i allmänhetens tjänst.
Med dessa motiv ville vi att kommittén skulle lämna ett förslag till ändring av yttrandefrihetsgrundlagen med en tydlig definition av radio och tv i allmänhetens tjänst.
Socialdemokraternas hållning i grundlagsfrågor har alltid varit att grundlagsändringar ska ha ett brett parlamentariskt stöd för att genom- föras. Det är en styrka för svensk demokrati att grundlagsändringar inte trumfas igenom med smal marginal. Den principen måste gälla också här. Bakom det ovan nämnda förslaget ställde sig en majoritet av kommitténs ledamöter. Dock nådde förslaget inte en tillräckligt bred parlamentarisk enighet som vi menar behövs för att kommittén skulle föreslå en grundlagsändring. Vi beklagar det djupt.
445
Särskilda yttranden |
SOU 2020:45 |
Av ledamoten
Oberoendet hos public service
Centerpartiet ser Sveriges Radio, Sveriges Television och Sveriges Utbildningsradio som mycket viktiga delar i vårt lands demokrati. Centerpartiet vill därför att riksdagen ska besluta att i yttrandefrihets- grundlagen skriva in ett stycke om public service och dess oberoende.
Tyvärr har ett sådant förslag i 2018 års tryck- och yttrandefrihets- kommitté inte fått tillräckligt brett parlamentariskt stöd för att läggas till grund för en grundlagsändring. Jag anser detta olyckligt, men re- spekterar gällande praxis för framläggande av grundlagsförslag.
446
SOU 2020:45 |
Särskilda yttranden |
Av ledamöterna Niclas Malmberg (MP) och Brita Wessinger (MP)
En bred översyn av den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundlagsregleringen
Samtidigt som vi i Sverige är stolta över att ha världens äldsta tryck- frihetslagstiftning, blir det allt svårare att få lagstiftningen att hänga med i teknikutvecklingen. Att vidmakthålla en lagstiftning som bygger på tryckpressen som teknik, snarare än på principer, gör att vi kom- mer att behöva ändra tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen varje mandatperiod, med konstruerade påhäng där nya tekniker för att sprida information byggs på. Att på detta sätt behöva ha en kontinuerlig översyn av våra grundlagar är inte önskvärt, och skulle kunna undvikas genom ett omtag med en yttrandefrihetslag- stiftning som i stället byggde på generella principer.
Ett exempel på hur lagstiftningen nu snabbt blir obsolet är hur förra mandatperiodens grundlagsutredning valde att sätta upp en defi- nition som slog fast när digitala böcker skulle betraktas som bilagor till tryckta böcker, för att därigenom ge författaren ansvar för inne- hållet i båda utgåvorna av samma material. I och med att det blir allt vanligare att digitala böcker ges ut utan att någon tryckt förlaga finns, fick 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté i direktiv att se över möjligheten att få till stånd en lagstiftning som gör att för- fattaren är ansvarig för innehållet i en digital bok, oavsett om det finns fysisk förlaga eller inte. Kommittén har inte lyckats att lösa den frågan inom ramarna för nuvarande lagstiftning.
Att fortsätta att lappa och laga befintlig lagstiftning, där det går, och i övrigt lämna hål där det inte går, är ingen önskvärd situation. Vår uppfattning är att det nästa mandatperiod inte bör tillsättas en 2022 års tryck- och yttrandefrihetskommitté med sådant begränsat uppdrag, utan i stället en utredning med den långt större, men lång- siktigt hållbara, uppgiften att utarbeta förslag till en mer robust ytt- randefrihetslagstiftning som inte tar sin utgångspunkt i tekniker att sprida information, utan i stället ser till övergripande principer för yttrandefrihet.
447
Särskilda yttranden |
SOU 2020:45 |
Av ledamoten Mia Sydow Mölleby (V)
Oberoendet hos public service
Fria, självständiga och oberoende medier utgör en viktig grundsten i bygget av en stabil demokrati. I Sverige finns en mycket lång tradi- tion av tryck- och yttrandefrihet, och via public service och dess breda uppdrag tillförsäkras befolkningen bland annat tillgång till opartisk samhällsinformation, nyheter, underhållning och smalare program. Att såväl journalistiken som hela public service står oberoende i för- hållande till politiken är helt grundläggande.
I den här kommittén har vi bland annat haft i uppdrag att värdera om public services oberoende kan och bör stärkas ytterligare i grund- lag. Som framgår i betänkandet är det en väv av regleringar som till- sammans ska värna oberoendet för public service. Vänsterpartiets upp- fattning är att det skyddet inte är tillräckligt och att det därför bör stärkas i grundlag.
Flera möjligheter att förstärka oberoendet har diskuterats i kom- mittén. Jag menar att det förslag som diskuterats mest, att i 1 kap. 2 § YGL skriva in en definition av radio och tv i allmänhetens tjänst, hade varit ett bra sätt att förstärka oberoendet.
Trots att en majoritet i kommittén delat den uppfattningen läggs inte något förslag eftersom förslaget inte samlat ett så brett parla- mentariskt stöd som vi menar behövs för en grundlagsändring.
Vänsterpartiets uppfattning är att oberoendet stärks ytterligare om public
Jag beklagar att stödet i kommittén för de möjliga vägar för att stärka oberoendet som jag pekat på här inte varit större. Vänster- partiet anser att det är viktigt att grundläggande villkor ska vara håll- bara över tid och det är också vår uppfattning att grundlagarna inte bör ändras utan breda majoriteter. Jag tycker därför att det är rimligt att kommittén inte lämnar något förslag i den här delen och jag väljer därför att redovisa mina ståndpunkter i ett särskilt yttrande och att inte lägga någon reservation.
448
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2018:51
Några frågor på tryck- och yttrandefrihetens område
Beslut vid regeringssammanträde den 14 juni 2018
Sammanfattning
En parlamentariskt sammansatt kommitté får i uppdrag att utreda vissa frågor på tryck- och yttrandefrihetens område. Syftet med ut- redningen är att åstadkomma ett ändamålsenligt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten.
Kommittén ska bl.a.
•analysera om public
•överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt,
•analysera om yttrandefrihetsgrundlagen medger att det i lag ställs upp krav på vidaresändningsplikt av tekniska tilläggstjänster och om så inte är fallet lämna förslag på författningsändringar som med- ger sådana krav i fråga om tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsättning,
•analysera hur yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för utkrävande av ansvar vid sändningar som sänds via satellit och som utgår från utlandet förhåller sig till artikel 6.1 i Europakonventionen och överväga om det finns behov av ändringar grundlag eller annan lag för att Sverige ska kunna anses uppfylla Europakonventionens krav,
449
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
•överväga om det finns behov av ändringar i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller vanlig lag för att möj- liggöra avbildningsförbud och ingripanden mot överträdelser av sådana förbud med stöd av skyddslagen även när anskaffning sker för publicering i grundlagsskyddade medier,
•göra en översyn av webbsändningsregelns tillämpningsområde i förhållande till dagens tekniska utbud och plattformar för webb- sändningar och utifrån denna översyn analysera om regeln är att betrakta som ändamålsenlig och väl avvägd,
•analysera om det finns behov av och är lämpligt att undanta för- packningar från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde, och
•analysera förutsättningarna för en ordning med författaren som primärt ansvarig för innehållet i böcker som publiceras i en data- bas utan tryckt förlaga.
Kommittén ska föreslå de författningsändringar som den anser är motiverade.
Uppdraget ska redovisas senast den 26 augusti 2020.
En teknikbunden detaljreglering medför behov av återkommande översyn
Tryckfrihetsförordningen bygger på en lång tradition med detaljerad grundlagsreglering av tryckfriheten. Yttrandefrihetsgrundlagen är uppbyggd efter samma princip. Detta noggrant formulerade skydds- system ger en solid grund för medier och andra åsiktsbildare att fritt och oberoende bedriva granskning och föra debatt.
Samtidigt medför detaljregleringen återkommande behov av juster- ingar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Med den tekniska utvecklingen följer nya medieformer och tekniska möj- ligheter till spridning. En del ryms väl inom mediegrundlagarnas syften men har en teknisk utformning som utesluter grundlagsskydd. Andra skyddas tack vare en teknik som ger automatiskt grundlags- skydd, trots att skyddet kan ifrågasättas i förhållande till de ändamål som bär upp tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
450
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
Ett starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten förutsätter en ändamålsenlig grundlagsreglering. Skyddet vilar också på ett förtro- ende från allmänheten. Hur medievanorna kommer att se ut i fram- tiden är inte möjligt att förutse men det kan antas att tekniken kom- mer att erbjuda nya möjligheter att konsumera nyhetsförmedling, åsiktsbildning och granskande journalistik. Det är av stor vikt att tryck- och yttrandefrihetsregleringen så långt som möjligt fångar in yttranden som bidrar till det fria meningsutbytet, den fria och all- sidiga upplysningen och det fria konstnärliga skapandet. En omsorgs- full förvaltning av tryck- och yttrandefriheten förutsätter därför över- väganden av grundlagsskyddets utformning, räckvidd och innebörd. Den förutsätter också att skyddade aktörer och publikationer i möj- ligaste mån behandlas lika oavsett valet av teknik för yttranden. På så sätt kan en ändamålsenlig grundlagsreglering för tryck- och ytt- randefriheten garanteras.
Uppdraget att utreda behov av ändringar i grundlag för att stärka oberoendet hos public service
En stark och oberoende radio och tv i allmänhetens tjänst är en viktig mediepolitisk prioritering
Allmänhetens tillgång till en allsidig upplysning är en grundläggande mediepolitisk prioritering. För att tillgången till en allsidig upplys- ning ska kunna säkerställas behövs såväl kommersiella medier som en stark och oberoende radio och tv i allmänhetens tjänst som all- mänheten har stort förtroende för. Sådan verksamhet bedrivs i dag av Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbild- ningsradio AB som brukar benämnas public
Ett centralt fundament för public service är att verksamheten präglas av oberoende och stark integritet och bedrivs självständigt i förhållande såväl till staten som till olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället.
Oberoendet är avgörande för allmänhetens förtroende för verk- samheten och det skyddas av flera olika komponenter. En sådan är ägandeformen, som innebär att public
451
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
villkoren inte kan ändras utan public
Ny finansiering för public service
Ioktober 2017 överlämnade Parlamentariska public
Kommittén föreslår bl.a. att den nuvarande radio- och
Regeringen har i propositionen Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service (prop. 2017/18:261) lämnat förslag till riksdagen som i allt väsentligt bygger på kommitténs förslag i del-
452
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
betänkandet. Att det nya finansieringssystemet kan bidra till att värna verksamhetens självständighet och oberoende är ett centralt krite- rium för regeringen i lagstiftningsärendet.
Public
Yttrandefrihetsgrundlagen innehåller flera bestämmelser som syftar till att garantera mediernas frihet och oberoende. Dessa bestämmel- ser omfattar alla, inbegripet public service, som bedriver verksamhet i enlighet med den grundlagen. Exempelvis innebär censurförbudet och förbudet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 3 § YGL att det i grundlag finns ett starkt skydd mot ingripanden från det allmänna. Detsamma gäller skyddet för den redaktionella friheten i 3 kap. 4 § YGL.
Särskilda bestämmelser som direkt tar sikte på public service- företagens verksamhet och ställning saknas dock i grundlag. Med hän- syn till vikten av en public
Om kommittén anser att det finns skäl att ytterligare stärka oberoendet bör ändring i grundlag – regeringsformen eller yttrande- frihetsgrundlagen – övervägas. Det ska noteras att det inte är själv- klart i vilken grundlag ett sådant skydd i så fall lämpligen regleras. Yttrandefrihetsgrundlagens skydd bygger i dagsläget på vilken teknik en aktör använder för att förmedla sitt budskap och inte vem aktören är. Regeringsformen ger å sin sida särskilt skydd åt vissa aktörer, men gemensamt för dessa är att det i de allra flesta fall rör sig om reglering som avser myndigheter. Denna systematik bör inte utan vidare bry- tas upp. Det är också av vikt att eventuella förslag inte medför att public
453
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
Uppdraget
Kommittén ska
•analysera om public
•överväga om oberoendet annars kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag, och
•lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade.
Uppdraget att utreda förutsättningarna för en ändamålsenlig reglering av radio och tv i allmänhetens tjänst
En radio och tv i allmänhetens tjänst med relevans och högt förtroende
Som framgår ovan har public
En förutsättning för att public service fortsatt ska vara relevant för publiken är att utbudet speglar hela landet och finns tillgängligt för allmänheten på olika plattformar. Det förutsätter i sin tur att public
Public
Yttrandefrihetsgrundlagen skiljer mellan trådsändningar och andra typer av sändningar. Reglerna om sändningar tillämpas också på till- handahållanden ur vissa databaser (se 1 kap. 9 § YGL).
För sändningar som inte sker genom tråd får det genom lag med- delas föreskrifter om sändningstillstånd och om villkor för sänd- ningarna (se 3 kap. 2 § YGL). Sådana bestämmelser finns i radio- och
454
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
Ett sändningstillstånd kan enligt radio- och
Till skillnad från vad som gäller för etern har utrymmet för sänd- ningar i tråd bedömts vara i princip obegränsat. Att villkora sänd- ningar i tråd har därför hittills inte ansetts befogat. I stället råder för trådbundna sändningar, liksom på tryckfrihetens område, etablerings- frihet med innebörden att krav på tillstånd för sändningsverksamheten som huvudregel inte får ställas. Syftet med etableringsfriheten är att aktörer ska kunna verka fritt på yttrandefrihetens område utan hin- der i förväg från det allmänna. Utrymmet för villkor i lag är mot den bakgrunden begränsat till vad som uttryckligen anges i 3 kap. 1 § andra stycket YGL.
Den tekniska utvecklingen där allt fler medietjänster utvecklas för tillhandahållanden via internet, inte minst s.k. playtjänster, gäller också
ihög grad för public
Skillnaden mellan trådsändningar och andra typer av sändningar gör sig gällande även i fråga om möjligheterna för granskningsnämn- den för radio och tv att granska public
Sammanfattningsvis innebär etableringsfriheten för sändningar genom tråd att de villkor som meddelas i syfte att tillgodose allmän- hetens intresse av tillgång till en allsidig upplysning omfattar en allt mer begränsad del av public
455
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
Uppdraget
Kommittén ska
•överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt,
•överväga om det finns skäl att utöka möjligheterna till granskning av verksamhet av radio och tv i allmänhetens tjänst som sänts eller tillhandahållits genom tråd, och
•lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade.
Det ingår inte i kommitténs uppdrag att föreslå ändringar i ytt- randefrihetsgrundlagen som påverkar etableringsfriheten i tråd för andra än dem som bedriver radio- och
Uppdraget att utreda tillämpningsområdet för yttrandefrihets- grundlagens bestämmelse om vidaresändningsplikt
Som framgår ovan gäller etableringsfrihet för sändningar genom tråd. Etableringsfriheten innebär att varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom tråd (se 3 kap. 1 § första stycket YGL).
Etableringsfriheten gäller såväl för programföretagen själva som för de operatörer som sänder vidare andras program. Inskränkningar i denna frihet får göras endast genom bestämmelser i lag och i de fall som särskilt anges i yttrandefrihetsgrundlagen (3 kap. 1 § andra stycket YGL).
En sådan inskränkning rör skyldigheten för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hän- syn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, s.k. vidaresändningsplikt (3 kap. 1 § andra stycket 1 YGL).
Bestämmelsen om vidaresändningsplikt avser vidaresändning av program. Det framstår dock som naturligt att anse att bestämmelsen även ger utrymme för lagstadgade krav på vidaresändning av sådana tekniska tilläggstjänster som krävs för att program ska göras till- gängliga för personer för funktionsnedsättning, som t.ex. textning,
456
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
tolkning, uppläst text eller annan liknande teknik. Det är dock inte självklart att det förhåller sig på det sättet (se t.ex. Myndigheten för press, radio och tv:s rapport Vidaresändningsplikten, utrymmet för lokala kabelsändarorganisationer samt tillgång och upptäckbarhet i onlinemiljö för
Eftersom tilläggstjänster som syftar till att göra program tillgäng- liga för personer med funktionsnedsättning kan ha stor betydelse för allmänhetens möjligheter att tillgodogöra sig en allsidig upplysning är det enligt regeringen av stor vikt att det säkerställs att bestämmel- sen som medger vidaresändningsplikt omfattar sådana tjänster. Det finns också skäl att utreda om bestämmelsens räckvidd omfattar även andra tekniska tilläggstjänster och om så inte är fallet överväga om det förhållandet bör ändras.
Uppdraget
Kommittén ska
•analysera om yttrandefrihetsgrundlagen medger att det i lag ställs upp krav på vidaresändningsplikt av tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsättning och andra tekniska tilläggs- tjänster,
•för det fall kommittén bedömer att yttrandefrihetsgrundlagen inte medger sådana lagstadgade krav på vidaresändning, dels lämna förslag på författningsändringar som medger sådana krav i fråga om tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsätt- ning, dels även överväga om det finns skäl att medge lagstadgad vidaresändningsplikt för andra tekniska tilläggstjänster, och
•lämna förslag till de övriga författningsändringar som kommittén anser är motiverade.
457
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
Uppdraget att utreda behov av åtgärder med anledning av Europadomstolens dom i målet Arlewin mot Sverige
Yttrandefrihetsgrundlagens regler hindrar prövning i svensk domstol av uttalanden i program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från utlandet
Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt 1 kap. 6 § första stycket YGL tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Av paragrafens andra stycke följer att det som i grundlagen föreskrivs om program i allmänhet också gäller för program som förmedlas genom satellit- sändning som utgår från Sverige. Enligt praxis från Högsta dom- stolen kan programverksamhet som bedrivs i utlandet och som för- medlas via satellit inte anses utgå från Sverige. Avgörande för om programverksamheten bedrivs i Sverige eller i utlandet bör enligt Högsta domstolen vara var bestämmandet av programinnehållet ut- övas vid sändningen och inte var ett program faktiskt kommer till eller hur den tekniska transporten sker (NJA 2002 s. 314). Denna praxis innebär att program som sänds via satellit av programdistri- butörer som exempelvis Viasat, som bedriver sin programverksamhet från London, och andra programföretag som sänder tv på motsva- rande sätt, inte anses utgå från Sverige.
En konsekvens av att en sändning anses utgå från utlandet är att bl.a. yttrandefrihetsgrundlagens regler om ensamansvar inte tilläm- pas på innehållet i dessa sändningar. En talan om ansvar för för- talsbrott eller andra yttrandefrihetsbrott kan därmed inte riktas mot en utgivare med stöd av yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser.
För yttranden som inte omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens skydd gäller som utgångspunkt att var och en själv ansvarar för sina uttalanden enligt allmänna bestämmelser om straff- och skadestånds- ansvar. I fråga om sändningar från utlandet utesluts dock inte till- lämpning av samtliga bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen. Även om reglerna om ensamansvar inte gäller för dessa sändningar följer nämligen av Högsta domstolens praxis att en person som medverkar i ett sådant program kan omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens regler om meddelarfrihet (10 kap. YGL och NJA 2005 s. 884). Med- delarfriheten innebär bl.a. att inget rättsligt ansvar kan utkrävas utan stöd i grundlag av den som lämnar uppgifter i ett medium som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 2 § YGL).
458
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
Den sammantagna innebörden av yttrandefrihetsgrundlagens regler och Högsta domstolens praxis är att den situationen kan uppstå att en person som fäller ett yttrande som utgör brott inte kan hållas personligen ansvarig i en svensk domstol för sitt yttrande och att en talan med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen inte heller kan riktas mot utgivaren här i landet.
Europadomstolens dom i målet Arlewin mot Sverige
Europadomstolen har i en dom den 1 mars 2016 i målet Arlewin mot Sverige (mål nr. 22302/10) prövat om den svenska regleringen är för- enlig med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Målet rörde en svensk medborgare som ansett sig förtalad i TV3 och som inte fått sin sak prövad i svensk domstol (NJA 2005 s. 884). Europadomstolen har vid sin prövning funnit att Sverige har brutit mot artikel 6.1 Europakonventionen om rätten att få en domstols- prövning av en civil rättighet.
Europadomstolen konstaterar i domen att Sverige har haft en skyl- dighet att under artikel 6.1 i Europakonventionen tillgodose sökan- dens rätt till domstolsprövning med hänsyn till gärningens starka koppling till Sverige, att programmet producerats i Sverige av svenskar för svenska
Med hänsyn till reglernas utformning och Europadomstolens dom finns det enligt regeringen skäl att överväga om yttrandefrihets- grundlagens regler om var sändningar utgår ifrån går att upprätthålla eller om ändringar i grundlag eller annan lag krävs för att Sverige ska kunna uppfylla Europakonventionens krav på rätten till domstols- prövning när det gäller förtal och andra yttrandefrihetsbrott.
459
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
Uppdraget
Kommittén ska
•med utgångspunkt i Europadomstolens dom och med beaktande av den praxis som utvecklats i anslutning till denna analysera hur yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för utkrävande av ansvar vid sändningar som sänds via satellit och som utgår från utlandet för- håller sig till artikel 6.1 i Europakonventionen,
•överväga om det finns behov av ändringar i grundlag eller annan lag för att Sverige ska kunna anses uppfylla de krav på rätten till domstolsprövning som Europakonventionen ställer, och
•lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade.
Uppdraget att utreda tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens anskaffarfrihet och förbud mot censur och andra hindrande åtgärder i förhållande till skyddslagens bestämmelser
Skyddslagen medger ingripande mot den som fotograferar ett skyddsobjekt i strid med ett avbildningsförbud
Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, och grovt rån.
Syftet med skyddslagens regler är att objekt som är särskilt viktiga för samhället ska skyddas. För att tillgodose behovet av skydd ges i lagen stöd för regeringen eller en myndighet som regeringen bestäm- mer att besluta att vissa närmare angivna civila och militära byggna- der, andra anläggningar, områden eller objekt ska vara skyddsobjekt.
Ett beslut om skyddsobjekt innebär enligt 7 § skyddslagen att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Genom ett särskilt beslut får tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra av- bildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjek- tet. Som avbildning räknas fotografering. Om det räcker för att till- godose skyddsbehovet får ett tillträdesförbud ersättas av t.ex. ett avbildningsförbud. Ett beslut om skyddsobjekt får enligt 18 § andra
460
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
och tredje styckena inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet, och så långt det är möjligt ska det ses till att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen.
Ett skyddsobjekt får bevakas av polismän samt militär personal och annan särskilt utsedd personal (skyddsvakt). Med bevakningen följer särskilda befogenheter enligt skyddslagen. Bland annat får den som bevakar i vissa fall ta föremål i beslag (13 och 14 §§). Skyddslagen inne- håller också bestämmelser om straff och förverkande
Möjligheten att förena ett tillträdesförbud med ett förbud mot att ta fotografier av eller inom skyddsobjektet syftar till att hindra spridning av information och därmed förstärka sekretesskyddet (prop. 2009/10:87 s. 56). Regler om avbildningsförbud finns i svensk rätt sedan länge och fanns t.ex. redan i 1940 års skyddslag.
Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller regler om anskaffarfrihet, censurförbud och förbud mot andra hindrande åtgärder
Den i tryckfrihetsförordningen reglerade anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att, om inte annat följer av tryckfrihetsför- ordningen, anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna dem vidare för publicering (1 kap. 1 § fjärde stycket TF). Motsvarande regler finns i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 2 § YGL).
Den s.k. exklusivitetsprincipen innebär att ingripanden mot miss- bruk av tryck- och yttrandefriheten får ske endast om det finns stöd i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL). I fråga om anskaffarfriheten finns ett sådant undantag för anskaffanden som innebär att anskaffaren gör sig skyldig till vissa särskilt angivna brott, t.ex. högförräderi, spio- neri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig upp- gift (7 kap. 3 § andra stycket TF och 5 kap. 3 § andra stycket YGL). Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ger även utrymme för bestämmelser i lag om ansvar och ersättningsskyldig- het som avser det sätt på vilket en uppgift eller en underrättelse an- skaffats (1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § första stycket YGL).
461
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
Tryckfrihetsförordningen innehåller också en bestämmelse om censurförbud. Censurförbudet innebär att granskning av en skrift inte får göras före tryckningen. Inte heller får något förbud mot tryckning förekomma (1 kap. 2 § första stycket TF). Tryckfrihets- förordningens censurförbud är ovillkorligt medan yttrandefrihets- grundlagens motsvarighet medger s.k. biocensur (1 kap. 3 § YGL).
Tryckfrihetsförordningens skydd innefattar också ett förbud mot hindrande åtgärder (1 kap. 2 § andra stycket TF). Förbudet innebär att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte utan stöd i tryckfri- hetsförordningen får hindra tryckning, utgivning eller spridning bland allmänheten av en skrift på grund av skriftens innehåll. Motsvarande regler finns i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 3 § YGL). Inskränk- ningar i hindersförbudet kräver stöd i respektive grundlag.
Anskaffarfriheten hindrar vissa beslag vid överträdelse av avbildningsförbudet enligt skyddslagen
I ett beslut från 2015 har Högsta domstolen prövat skyddslagens bestämmelser om beslag i förhållande till tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler om anskaffarfrihet (NJA 2015
s.298). I målet hade en tidningsmedarbetares minneskort tagits i be- slag sedan medarbetaren hade iakttagits med att fotografera ett skydds- objekt.
Högsta domstolen konstaterar i beslutet att överträdelse av för- bud mot fotografering av ett skyddsobjekt inte omfattas av tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens undantag från anskaffarfriheten för vissa grova brott. Domstolen anser inte heller att fotograferingsförbudet reglerar det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse anskaffas. Eftersom fotograferingen skett för publi- cering i grundlagsskyddade medier finner Högsta domstolen att skyddslagens ansvarsbestämmelse därmed inte kan tillämpas i fråga om överträdelsen av förbudet mot avbildning. Följden är att det också har saknats grund för att ta minneskortet i beslag, såväl för utredning av brott mot fotograferingsförbudet som för att förverka minnes- kortet. Högsta domstolen uttalar dessutom att ett beslag av en av- bildning av ett skyddsobjekt kan stå i strid även med censurförbudet i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium.
462
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
Spridning av bilder på skyddsobjekt innebär risker för rikets totalförsvar
Anskaffarfriheten och förbudet mot hindrande åtgärder utgör en grundstomme i mediernas rätt och möjlighet till granskning. Ett skydd för hela publiceringskedjan, från anskaffande till publicering och spridning, är av betydande vikt för yttrandefriheten och den fria åsiktsbildningen. Utvidgade eller nya inskränkningar av anskaffar- friheten och hindersförbudet bör därför alltid bli föremål för nog- granna överväganden och inte göras mer ingripande än nödvändigt.
Högsta domstolens avgörande innebär att skyddslagens regler om ansvar och förverkande inte kan tillämpas på avsett sätt. Det har aldrig funnits en avsikt att anskaffanden som görs för publicering i grundlagsskyddade medier ska undantas från skyddslagens tillämp- ningsområde. Ur säkerhetssynpunkt finns också skäl att framhålla att fotografering är särskilt farlig, eftersom det är en metod för in- formationsinhämtning som ger korrekta och detaljerade uppgifter om objektet som lätt kan spridas vidare. Om bilder av skyddsobjekt sprids innebär det en risk för skada i förhållande till rikets säkerhet som kan vara svår att reparera i efterhand.
Skyddslagens betydelse för skyddet av totalförsvaret innebär att inskränkningar av möjligheten att ingripa mot överträdelse av avbild- ningsförbudet medför en påtaglig försämring av detta skydd. Det nuvarande rättsläget är mot den bakgrunden inte tillfredsställande. En reglering som medger förbud för var och en att avbilda skydds- objekt och för det allmänna att ingripa mot överträdelser behöver tvärtom säkerställas. Alternativet är t.ex. omfattande tillträdesförbud, vilket skulle utgöra en väsentligen mer ingripande åtgärd.
Uppdraget
Kommittén ska
•analysera hur skyddslagens regler om avbildningsförbud, om över- trädelse av sådant förbud samt om beslag och förverkande för- håller sig till tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens regler om anskaffarfrihet, censurförbud och förbud mot andra hindrande åtgärder,
463
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
•överväga om det finns behov av ändringar i grundlag eller vanlig lag för att möjliggöra avbildningsförbud och ingripanden mot överträdelser av sådana förbud med stöd av skyddslagen även när anskaffning sker för publicering i grundlagsskyddade medier, och
•lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade.
Det ingår inte i kommitténs uppdrag att överväga eller föreslå in- skränkningar i tryckfrihetsförordningens eller yttrandefrihetsgrund- lagens censurförbud.
Uppdraget att göra en översyn av webbsändningsregelns tillämpning och dess förhållande till databasregeln
Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt 1 kap. 6 § första stycket YGL tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Som sändningar av program anses också tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren – den s.k. webb- sändningsregeln.
Vid införandet av webbsändningsregeln framhöll regeringen att konsumtion av webbsändningar som sänds direkt eller vid en viss tidpunkt som bestäms av sändaren inte skiljer sig från att slå på radion eller tv:n och välja kanal. Regeringen menade att mottagarens med- verkan på motsvarande sätt är begränsad till att slå på datorn, gå till en adress och där aktivera en länk. Regeringens bedömning var att denna form av tillhandahållanden i och för sig redan omfattades av grundlagsskydd genom befintlig reglering, men att det fanns skäl att förtydliga detta genom att ange det uttryckligen i lagstiftningen (se prop. 2001/02:74 s. 41).
Genom propositionen Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (prop. 2009/10:81) föreslogs ändringar i webbsändningsregeln i syfte att ytterligare förtydliga bestämmel- sens tillämpningsområde. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011. Även databasregeln ändrades så att det uttryckligen framgår att databasregeln tillämpas när webbsändningsregeln inte är tillämplig.
464
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
Den tekniska utvecklingen motiverar en översyn av webbsändningsregeln
Sedan webbsändningsregeln infördes har såväl de tekniska möjlighe- terna för inspelning som tillgången till sändningsfunktioner utveck- lats avsevärt. Det finns enligt regeringen skäl att göra en översyn av hur dagens utbud för inspelning och tillhandahållande av sändningar via internet förhåller sig till webbsändningsregeln. Det finns också skäl att överväga om webbsändningsregeln, med hänsyn till den tek- niska utvecklingen, fortfarande kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. Eftersom det i förarbetena anges att den ursprungliga regeln om sändningar av program omfattar de tillhandahållanden webb- sändningsregeln vid införandet var avsedd att träffa bör en sådan över- syn omfatta även den bestämmelsen.
Webbsändningsregelns förhållande till databasregeln
I 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen finns den s.k. databasregeln. Den ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden till allmänheten ur databaser. För vissa aktörer gäller grundlagsskyddet automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. Det gäller exempelvis för redak- tioner för program som tillhandahålls allmänheten genom överföring på särskild begäran med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det auto- matiska grundlagsskyddet innebär att hela databasen, t.ex. ett medie- företags webbplats, skyddas. Med grundlagsskyddet följer bl.a. en skyldighet att anmäla utgivare, att bevara inspelningar av program och hålla dem tillgängliga för granskning i efterhand samt ett ensam- ansvar för eventuella yttrandefrihetsbrott på webbplatsen (4 kap. 1 §, 3 kap. 6 § och 6 kap. YGL samt 3 och 5 kap. lagen [1991:1559] med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden).
I webbsändningsregeln regleras grundlagsskyddet för tillhanda- hållanden till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan på- verkas av mottagaren. Av bestämmelsen framgår att sådana sändningar är att betrakta som program.
Sändningar som har grundlagsskydd med stöd av webbsändnings- regeln undantas genom ett uttryckligt undantag från databasregelns
465
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
tillämpningsområde. Justitiekanslern har i ett beslut den 12 september 2017 (dnr
Justitiekanslern redogör för två möjliga tolkningar utifrån bestäm- melsens ordalydelse. Den ena tolkningen innebär att undantaget endast avser själva webbsändningen. Eftersom en webbsändning är att betrakta som ett program i databasregelns mening kan databasregeln i så fall bli tillämplig på resten av databasen, om webbsändningen tillhandahålls allmänheten på särskild begäran och av en redaktion. Den andra tolkningen innebär att det automatiska grundlagsskyddet inte gäller för databaser med webbsändningar som omfattas av webb- sändningsregeln. Justitiekanslerns slutsats är att ordalydelsen vid en systematisk tolkning innebär att undantaget får anses avse endast själva sändningen.
Databasregelns undantag för webbsändningar ger, som framgår av Justitiekanslerns beslut, utrymme för tolkning. Det gäller både nuvarande lydelse och den lydelse som föreslås i propositionen Änd- rade mediegrundlagar (se 1 kap. 4 § i prop. 2017/18:49). I kombina- tion med en extensiv syn på redaktionsbegreppet vid tillhandahållan- den av enskilda innebär Justitiekanslerns synsätt sannolikt att ett stort antal databaser som innehas av privatpersoner ges automatiskt grundlagsskydd. Detta är problematiskt eftersom det kan antas att flera av dessa innehavare varken har intresse av ett sådant särskilt grundlagsskydd eller förmåga att svara mot de skyldigheter som följer med grundlagsskyddet enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns mot denna bakgrund skäl att se över hur det automatiska grundlags- skyddet i databasregeln förhåller sig till webbsändningsregeln.
Uppdraget
Kommittén ska
•göra en översyn av webbsändningsregelns tillämpningsområde i förhållande till dagens tekniska utbud för inspelning av ljud och bild och plattformar för webbsändningar,
•utifrån översynen analysera om webbsändningsregeln är ändamåls- enlig och väl avvägd,
466
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
•vid behov göra motsvarande översyn och analys avseende den grundläggande regeln om grundlagsskydd för sändningar av pro- gram,
•analysera webbsändningsregelns förhållande till databasregeln, och
•lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade.
Uppdraget att utreda om förpackningar bör undantas från grundlagsskydd
Allt som publiceras i de medier som omfattas av tryckfrihetsförord- ningen faller inom vad som brukar benämnas grundlagens formella tillämpningsområde. Det innebär att förpackningar, som framställs i tryckpress, omfattas av tryckfrihetsförordningens formella tillämp- ningsområde.
För att tryckfrihetsförordningen ska vara tillämplig krävs också att yttrandet faller inom grundlagens s.k. materiella tillämpnings- område. Det materiella tillämpningsområdet bestäms bl.a. utifrån syftet med tryckfrihetsförordningen. Det är att var och en ska ha rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärlig skapande (1 kap. 1 § TF och prop. 2017/18:49).
Om ett yttrande inte omfattas av grundlagarnas syfte och inne- börd faller det utanför det materiella tillämpningsområdet och saknar därför grundlagsskydd. Enligt fast praxis innebär det att krav på sak- lig information på det kommersiella området är förenliga med grundlag. Kan informationen däremot uppfattas som opinionsbildande eller åsiktspåverkande krävs grundlagsstöd för att krav ska få ställas upp.
I lagstiftningsärendet om genomförandet av 2001 års märknings- direktiv ansåg Lagrådet att de krav på texter som föreslogs möjligen blev så omfattande att de alltför mycket beskar möjligheten för närings- idkaren att förse förpackningarna med egen text (prop. 2001/02:162 s. 54). Tolkningen innebär att tryckfrihetsförordningen hindrar regler- ing som uttömmande bestämmer förpackningars textmässiga innehåll och utformning. Denna tolkning bekräftas av Mediegrundlagskom- mittén som i betänkandet Ändrade mediegrundlagar har gjort bedöm- ningen att krav på neutrala tobaksförpackningar kan hamna i konflikt
467
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
med den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principen om förbud mot hindrande åtgärder. Enligt Mediegrundlagskommittén skulle en sådan reglering dessutom riskera att hamna i konflikt med tryckfri- hetsförordningens etableringsfrihet (SOU 2016:58 s.
Inom ramen för
Det kan ifrågasättas om förpackningar, vars primära syfte är att omförsluta och ibland marknadsföra varor, bör omfattas av det sär- skilda grundlagsskydd som ges i tryckfrihetsförordningen. Betydel- sen för ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning fram- står inte som självklar. I sammanhanget bör framhållas att ett undan- tag från tryckfrihetsförordningen inte innebär att yttranden helt saknar grundlagsskydd. Enligt regeringsformen är var och en gent- emot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet genom frihet att i bl.a. skrift eller bild meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Inskränkningar i den rätten får endast göras för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Be- gränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.
Regeringen anser att det finns skäl att utreda om förpackningar kan och bör undantas från tryckfrihetsförordningens tillämpnings- område.
Uppdraget
Kommittén ska
•överväga om det finns behov av och är lämpligt att undanta förpack- ningar från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde, och
•lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade.
468
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
Uppdraget att utreda ansvarsordningen för innehåll i en digital bok som saknar tryckt förlaga
I propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) lämnas förslag till en ny s.k. bilageregel (1 kap. 6 § TF i lydelsen enligt pro- positionen). Regeln innebär att en bok som publiceras i digital form, t.ex. som en
Den nya bilageregeln träffar endast digitala publiceringar som har en tryckt förlaga. Det innebär att en bok som endast publiceras i digital form fortfarande kommer att skyddas av yttrandefrihetsgrund- lagen. Yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsordning innebär att utgiva- ren, normalt sett förläggaren, är primärt ansvarig för innehållet i boken (6 kap. 1 § YGL).
I betänkandet som ligger till grund för propositionen Ändrade mediegrundlagar behandlar Mediegrundlagskommittén detta förhål- lande. Mediegrundlagskommittén framhåller att ansvarsförhållandet för böcker som endast publiceras i digital form kan lösas genom att författaren utses till utgivare för den del av databasen där boken tillhandahålls. Yttrandefrihetsgrundlagen medger nämligen utgivar- skap för delar av databaser (SOU 2016:58, s.
Branschorganisationerna Sveriges författarförbund och Svenska Förläggareföreningen ser inte möjligheten till att dela upp ansvaret för innehåll en databas som tillräckligt utan har under remissför- farandet framfört önskemål om en ny utredning av ansvaret för inne- hållet i digitala bokpubliceringar. Begäran motiveras bl.a. med att den långa tradition av författarens ensamansvar som tryckfrihetsförord- ningen bygger på är en grundförutsättning som måste upprätthållas för att inte störa den viktiga balansen i överenskommelsen mellan författare och förlag i deras olika roller. Enligt branschorganisatio- nerna kan såväl författarens som förläggarens roll påverkas mycket negativt av ett annat ansvarsförhållande och även påverka allmän- hetens möjligheter att ta del av kontroversiella verk.
Som branschorganisationerna framhåller bygger tryckfrihetsför- ordningens ansvarsordning på en lång tradition som författare och förlag har inrättat och anpassat sina respektive roller efter. Med ut-
469
Bilaga 1 |
SOU 2020:45 |
gångspunkten att författaren själv ansvarar för sina uttalanden kan ett bokförlag utan risk för egna repressalier ge ut och sprida böcker med kontroversiellt innehåll. Författaren behöver inte heller anpassa innehållet för att undanröja eventuella repressalierisker för förläggaren.
Genom den bilageregel som föreslås i propositionen Ändrade mediegrundlagar kommer det primära ansvaret för en stor del av de böcker som publiceras digitalt att ligga hos författaren. Som Medie- grundlagskommittén framhållit ger yttrandefrihetsgrundlagen ut- rymme för ett primärt ansvar för en författare, i egenskap av utsedd utgivare av en del av en databas, även för andra digitala publiceringar. Ett sådant ansvar förutsätter dock aktiva åtgärder från förläggaren som ligger utom författarens kontroll. Med ett stort antal digitala publiceringar kan en sådan ordning också medföra merkostnader för bokförlagen. Mot den bakgrunden och med hänsyn till att utbudet av digitala böcker utan tryckt förlaga kan antas öka finns det enligt regeringen skäl att på nytt överväga förutsättningarna för ett primärt författaransvar även för böcker som publiceras endast i digitalt for- mat. Vid en sådan utredning bör hänsyn tas till att grundlagen i sin nuvarande utformning i och för sig inte utesluter ett primärt för- fattaransvar för digitala publikationer.
Uppdraget
Kommittén ska
•analysera förutsättningarna för en ordning med författaren som primärt ansvarig för innehållet i böcker som publiceras i en data- bas utan tryckt förlaga, och
•vid behov föreslå de författningsändringar som kommittén anser är motiverade.
Det ingår inte i kommitténs uppdrag att överväga eller föreslå änd- ringar i tryckfrihetsförordningens eller yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsordning för andra publikationer än digitala böcker.
470
SOU 2020:45 |
Bilaga 1 |
Samråd och genomförande av uppdraget
Regeringen beslutade den 30 november 2017 propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49). Kommittén ska, med förbehåll för riksdagens ställningstaganden i det lagstiftningsärendet, utgå från de förslag som lämnas i propositionen.
Kommittén ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. Kom- mittén ska vidare beakta betydelsen av Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen för de frågor som ska utredas. Kommittén ska samråda med Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för press, radio och tv och public serviceföretagen i de delar som direkt berör deras respektive verksamhetsområden.
Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt
Redovisning av uppdraget
Uppdraget ska redovisas senast den 26 augusti 2020. Om kommittén bedömer att det är lämpligt, får den lämna ett eller flera delbetänkanden.
(Justitiedepartementet)
471
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2019:29
Tilläggsdirektiv till
2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté (Ju 2018:01)
Beslut vid regeringssammanträde den 13 juni 2019
Utvidgning av uppdraget
Regeringen beslutade den 14 juni 2018 kommittédirektiv om några frågor på tryck- och yttrandefrihetens område (dir. 2018:51). Kom- mittén har tagit namnet 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté.
Kommittén får nu även i uppdrag att
•analysera och ta ställning till om det finns behov av att inskränka grundlagsskyddet för sådana uppgiftssamlingar som innefattar ett offentliggörande av personuppgifter som rör fällande domar i brott- mål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sam- manhängande säkerhetsåtgärder och vid en sådan analys särskilt bedöma effekterna av ett inskränkt grundlagsskydd,
•i sin analys göra en noggrann avvägning mellan intresset av yttrande- och informationsfrihet och intresset att skydda enskildas person- liga integritet,
•redogöra för de regler som kommer att gälla för det fall kommittén bedömer att delegationsbestämmelser bör införas i tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, och
•föreslå de författningsändringar som kommittén anser nödvändiga.
Uppdraget ska fortfarande redovisas senast den 26 augusti 2020.
473
Bilaga 2 |
SOU 2020:45 |
Grundlagsskydd för uppgiftssamlingar som offentliggör vissa särskilt integritetskänsliga uppgifter
Skyddet för databaser i yttrandefrihetsgrundlagen
Grundlagsskyddet för databaser regleras i 1 kap. 4 § yttrandefrihets- grundlagen. I första hand omfattar databasregeln verksamhet som drivs av traditionella massmedieföretag. Sådana databaser har s.k. automatiskt grundlagsskydd. Sedan 2003 gäller därutöver att även andra aktörer kan få grundlagsskydd för sin databas genom att an- söka om utgivningsbevis hos Myndigheten för press, radio och tv, s.k. frivilligt grundlagsskydd (prop. 2001/02:74 s.
Personuppgiftsbehandlingen i medier som omfattas
av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen
Personuppgiftsregleringen har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när personuppgifter behandlas. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på be- handling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskydds- förordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning, och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning, här benämnd dataskyddslagen, tillämpas inte i den utsträck- ning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrande- frihet i yttrandefrihetsgrundlagarna. Det innebär att möjligheten att med stöd av personuppgiftsregleringen hindra personuppgiftsbehand-
474
SOU 2020:45 |
Bilaga 2 |
ling i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen är mycket begränsad.
Frågan om inskränkning av grundlagsskyddet för vissa söktjänster har övervägts tidigare
Frågan om det frivilliga grundlagsskyddet och riskerna för konflikter med skyddet för den personliga integriteten behandlades inlednings- vis av den parlamentariskt sammansatta Yttrandefrihetskommittén (Ju 2003:04). Kommittén lämnade dock inte några förslag till föränd- ringar (SOU 2009:14 s.
I propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) gjorde regeringen, i likhet med Mediegrundlagskommittén, bedöm- ningen att integritetshänsyn motiverade en begränsning av grundlags- skyddet för vissa söktjänster och föreslog bestämmelser i yttrande- frihetsgrundlagarna som skulle göra det möjligt att i vanlig lag, under vissa förutsättningar, förbjuda offentliggörande av personuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär. Förutom uppgifter om att en enskild har begått lagöverträdelser genom brott, förekommer i fäll- ande domar i brottmål eller har varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel, föreslogs dessa delegationsbestämmelser omfatta även personuppgifter om bl.a. hälsa, sexuell läggning och politiska åsikter. Bestämmelserna skulle enligt förslaget kunna tillämpas endast om personuppgifterna i uppgiftssamlingen var sök- eller sammanställnings-
475
Bilaga 2 |
SOU 2020:45 |
bara och om offentliggörandet gjordes på sådant sätt att det innebar särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Bestämmelserna föreslogs vidare träffa uppgiftssamlingar oavsett på vilken grund de skyddades av yttrandefrihetsgrundlagarna, dvs. upp- giftssamlingar i såväl tryckta skrifter enligt tryckfrihetsförordningen som databaser med automatiskt eller frivilligt grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 2017/18:49 s.
Regeringens förslag att begränsa grundlagsskyddet för söktjänster som offentliggör uppgifter om enskildas lagöverträdelser blev under våren 2018 föremål för debatt i media. Under riksdagsbehandlingen av propositionen ställde sig konstitutionsutskottet i stort bakom regeringens förslag. Utskottet konstaterade dock att det saknades ett brett samförstånd bland partierna när det gällde regeringens förslag i den del det avsåg söktjänster som offentliggör personuppgifter om att enskilda har begått lagöverträdelser genom brott, förekommer i fällande domar eller har varit föremål för straffprocessuella tvångs- medel. Utskottet ansåg samtidigt att söktjänster som tillhandahåller sådana personuppgifter utgör ett allvarligt ingrepp i enskildas per- sonliga integritet och föreslog därför att riksdagen skulle tillkännage för regeringen att den på nytt ska utreda frågan om att begränsa grundlagsskyddet för sådana söktjänster (bet. 2017/18:KU16 s.
Det finns skäl att på nytt överväga om grundlagsskyddet
för söktjänster som offentliggör vissa särskilt integritetskänsliga uppgifter bör inskränkas
Än i dag tillhandahålls söktjänster som innehåller uppgifter om att enskilda förekommer i domar i brottmål. Eftersom dessa söktjänster åtnjuter skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen kan personuppgifter hållas tillgängliga utan att personuppgiftsregleringen blir tillämplig. Det kan alltjämt ifrågasättas om det är motiverat att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna.
Mot denna bakgrund anser regeringen att det nu finns skäl att utvidga uppdraget för 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté på så sätt att den, utöver vad som framgår av ursprungsdirektiven, även ska
476
SOU 2020:45 |
Bilaga 2 |
•analysera och ta ställning till om det finns behov av att inskränka grundlagsskyddet för sådana uppgiftssamlingar som innefattar ett offentliggörande av personuppgifter som rör fällande domar i brott- mål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sam- manhängande säkerhetsåtgärder och vid en sådan analys särskilt bedöma effekterna av ett inskränkt grundlagsskydd,
•i sin analys göra en noggrann avvägning mellan intresset av yttrande- och informationsfrihet och intresset att skydda enskildas person- liga integritet,
•redogöra för de regler som kommer att gälla för det fall kommittén bedömer att delegationsbestämmelser bör införas i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, och
•föreslå de författningsändringar som kommittén anser nödvändiga.
Som riksdagen har uttalat är det i sammanhanget av stor vikt att en eventuell inskränkning av grundlagsskyddet är tydligt avgränsad (jfr bet. 2017/18:KU16 s. 40).
(Justitiedepartementet)
477
Bilaga 3
Kartläggning av plattformar för webbsändning och tekniskt utbud för inspelning av ljud och bild
På uppdrag av Regeringskansliet
Februari 2019
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
Innehållsförteckning
1. |
Definitioner/förkortningar............................................................................. |
3 |
||
2. |
Bakgrund och genomförande......................................................................... |
4 |
||
|
2.1. |
Uppdrag |
................................................................................................... |
5 |
|
2.2. |
Genomförande......................................................................................... |
5 |
|
3. |
Beskrivning av marknaden för webbsändning av ljud och video.................... |
6 |
||
|
3.1. Välj mellan webbsändningar med egen teknik eller som en tjänst .......... |
6 |
||
|
3.2. Val av teknisk lösning utifrån målgrupp och tittare ................................. |
7 |
||
|
|
3.2.1. Val av plattform och leverantör, Content Delivery Network............... |
7 |
|
|
|
Program för webbsändningar .............................................................. |
||
|
|
Hårdvara för webbsändningar ........................................................... |
||
|
|
3.2.4. |
Webbsändning utan CDN‐leverantör................................................. |
11 |
|
|
Webbsändning från webbkamera...................................................... |
||
|
|
Webbsändning som tjänst ................................................................. |
||
|
3.3. Enkelt att starta webbsändningar för radio ........................................... |
13 |
||
|
3.4. Direktsändning av illegal verksamhet. ................................................... 14 |
|||
|
3.5. Trender för webbsändningar av program .............................................. |
|||
Plattformar för webbsändningar.................................................................. |
||||
Inspelningsutrustning för ljud och bild i samband med webbsändningar ..... |
||||
Bilaga: Jämförelse av olika lösningar för webbsändningar.................................. |
||||
2 (23)
480
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
1. |
Definitioner/förkortningar |
|
|
API |
Application Programming Interface, gränssnitt för kommunikation |
|
|
mellan applikation och programvara. |
|
CDN |
Content delivery network (innehålls och distributionsnät), |
|
|
nätverk av servrar för att distribuera tjänster till slutanvändare. |
|
H.264 |
Videokodningsformat, används bland annat för HDTV‐ |
|
|
sändningar och Blueray‐video. |
|
HLS |
HTTP Live Streaming, webbaserat kommunikationsprotokoll till |
|
|
klientbaserade videospelare. |
|
Livestreaming |
Direktsänd webbsändning av ljud och video över internet. |
|
Mpeg4 |
Komprimeringsstandard för digital video. |
|
RTMP |
Real‐Time Messaging Protocol, överföring av ljud, video och |
|
|
data över Internet. Utvecklat av Adobe (Flash‐player). |
|
RTSP |
Real Time Streaming Protocol, standardprotokoll för |
|
|
strömmande media fastställt av Internet Engineering Task |
|
|
Force, IETF. |
|
SDK |
Software Development Kit, utvecklingsverktyg för |
|
|
mjukvaruutvecklare att bygga applikationer mot ett specifikt |
|
|
programpaket. |
|
Smart‐TV |
TV med appar för kommunikation över internet. |
|
Streaming plattform |
Sändningslösning som innehåller nödvändiga funktioner för |
|
|
webbsändningar, t.ex. lagring, kodning, mixning och |
|
|
kanal/webbsida för sändningen |
|
Streaming server |
Dedikerad server för webbsändning, placerad lokalt eller i |
|
|
molnet med programvara för webbsändningar. Lagrar ljud och |
|
|
video, program för kodning |
|
Transcoding |
Digital‐till‐digital konvertering från en kodningsmetod till en |
|
|
annan, exempelvis konvertering mellan format och bildkvalitet |
|
|
beroende på mottagarens bildstorlek och överföringshastighet. |
|
Video capture |
Process att konvertera videosignalen från en videokälla, |
|
|
exempelvis videokamera, DVD, webbkamera etc., till en digital |
|
|
signal som lagras på en hårddisk, minneskort eller molntjänst. |
|
Video encoder |
Program för kodning av videoformat, exempelvis mellan olika |
|
|
digitala videoformat eller från analogt till digitalt videoformat. |
3 (23)
481
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
2. Bakgrund och genomförande
2018 års tryck‐ och yttrandefrihetskommitté (Ju2018:01) har till uppdrag att göra en översyn av tillämpningsområdet för yttrandefrihetsgrundlagens s.k. webbsändningsregel och dess förhållande till databasregeln. Översynen ska göras i förhållande till dagens tekniska utbud för inspelning av ljud och bild och plattformar för webbsändningar. För att kunna fullgöra uppdraget behöver en kartläggning göras av dagens tekniska utbud för inspelning av ljud och bild och av plattformar för webbsändningar.
Enligt 1 kap. 6 § yttrandefrihetsgrundlagen är lagen tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel, dvs. typiskt sett traditionella radio‐ och tv‐sändningar.
Enligt samma bestämmelse avses med ”sändningar av program” också tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren (webbsändningsregeln). Det som omfattas av bestämmelsen är alltså:
-direktsända program
-inspelade program som startar en viss tid och avslutas en viss tid (som den som sänder programmet bestämmer)
För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs också:
-att programmet kan nås av en allmänhet (i princip var och en)
-att den som tar del av sändningen inte kan påverka innehållet
-att mottagaren tar del av sändningen på särskild begäran. I förarbetena beskrivs detta som att ” De momentana sändningarna till webbsidan startas alltså av sändaren. Överföringarna av dessa från webbsidan till mottagarna görs sedan av mottagarna själva” (prop. 2001/02:74 s. 41).
En sändning som uppfyller dessa kriterier utgör alltså en s.k. webbsändning och omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Innehållet i sändningen spelar ingen roll och inte heller vem avsändaren är. Att sändningen omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen ger ett starkare skydd för yttrandefriheten än annars, men också vissa skyldigheter, t.ex. en straffsanktionerad skyldighet att ha en ansvarig utgivare som ska anmälas till Myndigheten för press, radio och tv.
När den s.k. webbsändningsregeln infördes hade tv‐ och radiosändningar börjat ske digitalt, parallellt med de traditionella sändningarna. Avsikten med regeln var att tydliggöra att yttrandefrihetsgrundlagen omfattade tv‐ och radiosändningar även om de framöver skulle komma att sändas via internet.
4 (23)
482
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
Sedan webbsändningsregeln infördes har dock såväl de tekniska möjligheterna för inspelning som tillgången till sändningsfunktioner utvecklats avsevärt och det har blivit mycket enklare för var och en att sända program till allmänheten. Det är alltså inte längre bara traditionell media som direktsänder över internet. T.ex. kan ornitologer ha direktsändningar från fågelholkar som var och en kan se och ungdomar kan livesända via sina mobiler genom olika applikationer. Det finns mot den bakgrunden en oro för att webbsändningsregeln i dag i huvudsak omfattar en annan typ av sändningar än den från början var avsedd för.
2.1.Uppdrag
Stelacons uppdrag avser utredning av frågan hur dagens tekniska utbud ser ut vad gäller inspelning av ljud och bild och vilka plattformar det finns för webbsändningar.
2.2.Genomförande
Undersökningen har genomförts i första hand genom att kartlägga leverantörer och webbplatser om webbsändningar, både på svenska och utländska webbplatser. Dessutom har en mindre utredning genomförts gällande vilka plattformar och vilken utrustning som används av ett antal aktörer som genomför webbsändningar i Sverige. Kartläggningen har tagit fasta på hur utrustningen har implementerats för att en webbsändning har kunnat genomföras. De vanligast förekommande inspelningsutrustningarna och sändningsplattformarna redovisas under punkt 4 och 5 i denna rapport.
5 (23)
483
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
3.Beskrivning av marknaden för webbsändning av ljud och video
På marknaden för webbsändningar finns idag en stor mängd lösningar för alla åldrar och behov; allt från direktsändning genom mobiltelefon till mer komplexa studiolösningar. För en nybörjare kan det upplevas som både enkelt och svårt att sätta igång med direktsändningar över internet. Enkelt genom att användaren från en app på sin mobiltelefon kan exempelvis sända barnens bortamatch i innebandy till familj och andra föräldrar i sin förening direkt genom Youtube. Svårt med anledning av det stora utbud av leverantörer för webbsändningar, programvara och teknisk utrustning som finns tillgänglig, samt hur man gör för att uppnå bästa möjliga kvalitet för både webbsändning och dess innehåll. Det finns idag flera olika lösningar att välja på oavsett syftet med den direktsända webbsändningen, både för nöje eller professionell produktion. I stora drag handlar det om att ha videokamera, mikrofon, en dator med sändningsprogramvara och ett abonnemang på en sändningsplattform.
En direktsänd webbsändning aktiveras av den som tillhandahåller sändningen på en webbadress dit mottagaren kopplar upp sig med sin webbläsare eller mediaspelare. Antingen kan programmet strömmas till mottagarens webbläsare/mediaspelare eller spelas upp direkt på webbsidan via en inbäddad mediaspelare. Själva sändningen kan därför antas skapas när programinnehållet blir nåbart på den sändningsplattform som används av mottagarna. Det kan vara på en kanalplats hos leverantören av sändningsplattformen eller på en extern webbplats där sändningen läggs upp. Med andra ord startar inte sändningen i samband med att man överför programinnehållet till sändningsplattformen utan först på den plats där mottagaren kan nå webbsändning.
3.1.Välj mellan webbsändningar med egen teknik eller som en tjänst
Det finns två huvudsakliga principer för webbsändningar. Vanligast är att webbsändaren själv ansvarar för teknik och utrustning och genomför utsändningen. Men det går också att köpa utsändningsfunktionen som en molnbaserad tjänst och bara ha kameran själv. Vanligtvis används en vanlig mobiltelefon. Det finns flera kombinationsmöjligheter av de två huvudprinciperna. Några vanliga exempel på direktsända webbsändningar:
∙Från egen server till sina tittare.
∙På Facebook, Instagram, Twitter etc. från en mobiltelefon/surfplatta eller dator, exempelvis bloggare och influensers.
∙Direktsändning av datorspel på webbplatser för e‐sport (gaming).
∙Betald föreställning, konferens eller idrottsevenemang med inloggning på en tjänst för webbsändningar.
∙Utbildning och information genom direktsändning av datorns skärmbild via Youtube.
∙Egen radiostation med hjälp av abonnemang på molntjänst för webbsändning.
∙Obemannad sändning av djur och utfodringsplatser via sändningsplattformar.
∙Direktsändning från drönare till en mobilapp som skickar vidare till sändningsplattform.
∙Direktsändning via en mobilapp, exempelvis Primetime.se frågesportspel.
6 (23)
484
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
Att ta allt ansvar för webbsändningen på egen hand när det gäller teknik, programvaror och utsändning behöver nödvändningsvis inte innebära stora investeringar. Detta eftersom det finns färdiga paket med server och programvaror för
Fördelarna med att sända över en molntjänst är skalbarheten utan att behöva investera i ny utrustning. Webbsändaren betalar utifrån sina behov och hur mycket tjänsten används. Tjänsten anpassas så att webbsändningen kan ses av olika antal tittare och på flera olika enheter, både med en liten skärm på en mobiltelefon eller en stor tv‐skärm. En annan fördel är att det endast behövs en begränsad kunskap om webbsändningar eftersom tjänsterna hanterar de flesta delmoment som behövs för en webbsändning.
Det finns några grundläggande beståndsdelar för en webbsändning:
∙Videokamera och mikrofon
∙Dator
∙Lagring för inspelat och direktsänt material, inklusive backup‐tjänst
∙Programvaror för konvertering av ljud, video och sändningsprotokoll
∙Mixer av video och ljud, exempelvis från extern webbkamera och mikrofon och inspelat material.
∙Sändningsprogramvara
∙Plats att publicera webbsändningen, exempelvis med e‐post, webbserver/webbhotell, sociala nätverk etc.
3.2.Val av teknisk lösning utifrån målgrupp och tittare
Inför valet av en teknisk lösning för direktsänd webbsändning behöver målgruppen definieras. Är det följare på sociala medier som Facebook, Instagram eller Twitter man vill nå eller är det en kommersiell produktion för betalande tittare med egenutvecklad app och webbplats? Det ställer olika krav på kvaliteten i utsändningen. I vissa fall är valet enkelt. Om en e‐sportare vill dela med sig av sitt spelande till intresserade över hela världen används enklast samma plattform och sociala medier som andra spelare befinner sig på, exempelvis Youtube. I andra fall kan det vara mer oklart hur målgruppen ska nås och då finns flera alternativ.
I ett första steg väljs alltså plattform och leverantör av livestreaming (direktsänd webbsändning) och därefter väljs den programvara och hårdvara som behövs för att genomföra webbsändningen.
3.2.1.Val av plattform och leverantör, Content Delivery Network
Det finns en stor mängd leverantörer som erbjuder plattformar för direktsänd webbsändning av video och ljud. Bland de mest kända leverantörerna är sociala medier som Youtube, Facebook (F‐Live), Instagram och Twitter. Alla dessa har tilläggsfunktioner som tillåter direktsänd video. Det finns andra mer specialiserade plattformar för videosändningar av bland annat gaming och e‐sport samt mer kommersiella videoplattformar som riktar sig till föreningar, offentliga organisationer och företag. Vanligtvis kallas denna grupp av tjänsteleverantörer av direktsänd webbsändning och on demand‐tjänster för Content Delivery Network, CDN (innehålls och distributionsnät). Dessa nätverk består normalt av geografiskt
7 (23)
485
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
spridda servrar som kan sprida medietjänster nära slutanvändarna med syftet att ge tjänster hög prestanda med låg tidsfördröjning.
Flera CDN‐leverantörer erbjuder sina kunder en egen kanal och webbsida för webbsändningen samt möjlighet att lagra tidigare sändningar och ladda upp annat inspelat material. Vissa CDN‐ leverantörer tillhandahåller också programvara för att administrera och tekniskt anpassa webbsändningarna, exempelvis mixning av flera ljud och videokällor. I valet av CDN‐leverantör bör flera faktorer beaktas utifrån det specifika behovet:
∙Vad skiljer ett gratis abonnemang från ett betalabonnemang (sämre bildkvalitet, reklam, publicering och lagringstider etc i gratisversionen)?
∙Klarar leverantören av att hantera alla typer av olika enheter, exempelvis simultan webbsändning till mobiltelefoner, surfplattor, datorer, spelkonsoler och smart‐TV, med olika upplösningar och bildkvalitet?
∙Kan leverantören lagra tidigare sändningar och uppladdat material?
∙Kan tittarna se tidigare webbsändningar?
∙Kan man spola fram och tillbaka i en inspelning?
∙I vilken mån erbjuder leverantören driftsäkerhet och backup‐hantering?
∙Erbjuder leverantören tillräcklig prestanda utan fördröjning i uppspelning?
∙Erbjuder leverantören säkerhetsfunktioner, exempelvis lösenordshantering för vem som kan se innehållet?
∙Kan leverantören hantera stort antal samtidiga tittare?
∙Erbjuder leverantören monetärt stöd för ”Pay per view”, dvs. möjligheten att ta betalt per visning?
∙Erbjuder leverantören inbäddad video på egen webbsida?
∙Erbjuder leverantören möjlighet till interaktion med tittarna, exempelvis genom chat‐funktion?
Figur 1: Content Delivery network
3.2.2.Program för webbsändningar
För att CDN‐leverantören ska kunna ta emot direktsänt ljud och video från personen som webbsänder används ett särskilt överföringsprotokoll för streamad media. Exempel på sådana protokoll är RTSP, RTMP och Silverlight. Om sändningen sker från en app i mobiltelefonen eller surfplattan är protokollet vanligtvis inkluderat i appen men om videomaterial finns på en dator eller en videokamera med extern mikrofon måste signalen först kodas om till ett format
8 (23)
486
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
som CDN‐leverantören använder. Det görs normalt i en dator med hjälp av en hårdvara eller programvara för kodning (eng. encoder) vilket kan tillhandahållas av CDN‐leverantören eller kan laddas ner från andra leverantörer av programvara för direktsänd webbsändning. För webbsändningen till tittarens enheter är det ytterligare andra protokoll som används, exempelvis HTTP Live Streaming, HLS.
Figur 2: Översikt vanliga och grundläggande sändningsprotokoll
För att kunna hantera webbkameror, inspelat material, online‐spel, mikrofoner samt infoga effekter, behövs en programvara för att mixa olika källor till en och samma videoström som sedan skickas till en CDN‐leverantör. Programvaran behöver också klara av att koda om sändningen till det protokoll som CDN‐leverantören använder.
Figur 3: Överföring från dator
9 (23)
487
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
OBS Studio är ett av de vanligaste gratisprogrammen till bärbara och stationära datorer och fungerar med de flesta operativsystemen. Vmix är en annan populär programvara som har en abonnemangskostnad men finns även i en nedbantad gratisversion för test och demo. Dessa tjänster för webbsändningar klarar av att ta emot videosignalen från flesta typer av webbkameror och mobila enheter, däremot klarar programvaran inte av att hantera externa videokameror som använder HDMI utan videosignalen måste först kodas om för att kunna behandlas i programmet (se mer under Hårdvara).
3.2.3.Hårdvara för webbsändningar
Det enklaste sättet att sända är att använda en mobiltelefon med CDN‐plattformens app installerad. I de fall en videokamera och dator ska användas blir valet av hårdvara mer komplicerad. Om den dator som används för att skapa webbsändningen inte har ingångar för anslutning av extern videokamera behöver datorn kompletteras med utrustning som har ingångar för videokameror med HDMI‐gränssnitt. För mindre lösningar räcker det ofta med en extern box eller USB‐adapter som kopplas till datorn via USB eller HDMI, alternativt ett videokort som monteras in i en stationär dator med ingångar för video och ljud. Dessa lösningar passar även bra för dem som vill sända vad som händer på sin bildskärm, exempelvis sitt spelande (gaming) eller i utbildningssyfte. För mer professionell användning finns det särskilda boxar inklusive sändningsprogramvaror som klarar av att mixa ett stort antal inkommande video‐ och ljudsignaler.
Figur 4: Inspelning av bildskärm och videokamera
För sändning på publika platser eller från olika event finns små bärbara boxar att köpa för enkel hantering i mobila miljöer. Ett exempel är boxen AJA som kan hantera en videokamera eller flera kameror med en extern videoswitch samt har anslutningsmöjlighet för inspelat material. En sådan hårdvara kan kopplas direkt till en CDN‐leverantör för webbsändning.
10 (23)
488
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
Figur 5: Systemskiss för AJA Helo, Källa: https://www.aja.com/products/helo
Vissa bärbara boxar har även en inbyggd skärm för att kunna kontrollera den utgående videoströmmen. Ett exempel på box med inbyggd skärm är VidiU Pro från Teradek. De flesta bärbara streamingenheter kan användas med batteridrift på cirka två till tre timmar.
3.2.4.Webbsändning utan CDN‐leverantör
Det är också möjligt att genomföra webbsändningar från en egen mediaserver utan att använda en CDN‐leverantör. Det finns färdiga paket att köpa med mediaservrar som inkluderar lagring av inspelat material och sändningsprogramvaror för webbsändningen. Det krävs dock en hel del teknisk kännedom om videoproduktion, webbsändningar och programmering av webbsidor för att bedriva webbsändningar på det sättet. Det finns webbaserade tjänsteföretag som skapar webblänkar för publicering på egen webbplats, antingen via ett webbfönster som visar webbsändningen på den egna webbsidan eller direkt i tittarens webbläsare. Wowza Media Systems är ett exempel på en leverantör som erbjuder tjänster till aktörer med egna mediaservrar.
Figur 6: Mediaserver
11 (23)
489
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
3.2.5.Webbsändning från webbkamera
Webbsändning kan också ske från IP‐kameror eller webbkameror via Wifi eller mobilnätet. Exempel på det är kameror i drönare eller kameror som övervakar byggnadsarbeten som vid Slussen i Stockholm. För att kunna direktsända med en IP‐kamera via Youtube Live eller annan tjänst för webbsändningar behöver videosändningen först kodas om till ett format som Youtube accepterar. Detta görs antingen från den dator eller mobila enhet som tar emot sändningen eller med en webbtjänst, exempelvis webcam.io som tar emot kamerans videoöverföring, kodar om videosignalen och skickar den sedan vidare till Youtube Live. Det finns även färdiga paket med webbkamera, minidator och 4G‐mobilabonnemang i vattentät låda för webbsändning via valfri CDN‐leverantör. För miljöer där det saknas elförsörjning kan paketet kompletteras med ett batteri som laddas av solenergi. Ett exempel på en leverantör som tillhandahåller sådan komplett utrustning är Burgess Technologies.
Figur 7: Översiktlig skiss av webbsändning i utomhusmiljö.
3.2.6.Webbsändning som tjänst
Ett enklare sätt att genomföra webbsändningar är att köpa teknik och utsändning som en tjänst. Det finns flera produktionsbolag i Sverige som erbjuder både studio för inspelning av program och plattform för direktsänd webbsändning. Ett exempel är företaget Astream i Stockholm som är ett produktionsbolag för videoproduktion och webbsändningar åt företag, offentliga organisationer och föreningar. Tjänsterna är produktioner för utbildning, företagsevent och föreläsningar, men företaget kan även hjälpa till med webbsändningar som riktar sig till en bredare allmänhet. All teknik och kunskap finns för att göra webbsändningar, antingen i produktionsbolagets egen studio eller med mobila lösningar på annan plats. Produktionsbolagen har all nödvändig utrustning för en videoproduktion, exempelvis kameror, mixning, inspelning, lagring och webbsändning.
Det finns också billigare webbaserade sändningstjänster för mobila enheter som tar ut en månadsavgift på ett par hundra kronor och uppåt. I dessa tjänster ingår all teknik och alla funktioner som molntjänster. En svensk aktör med en komplett plattform för webbsändningar är Solidsport (Solidtango AB) som levererar tjänster till idrottsklubbar och föreningsliv. Abonnemanget är kostnadsfritt men det finns en möjlighet att koppla till en betalningslösning där intäkterna delas mellan föreningen och Solidsport. Webbtjänster är beroende av en mobiltelefon eller surfplatta av god kvalitet (exempelvis Iphone 6 eller senare). Vidare krävs en app från leverantören installerad på den mobila enheten. Webbsändningen visas sedan på en egen kanal eller webbsida på tjänsteleverantörens webbplats, antingen som direktsändning från mobilens kamera eller av tidigare inspelat material. Det ingår också andra tjänster och
12 (23)
490
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
funktioner som bland annat lagring av inspelat material, säkerhets‐ och inloggningsfunktioner. Vissa leverantörer ger endast begränsad support med skriftliga instruktioner medan andra leverantörer även kan ge support via chatt eller e‐post. Vissa leverantörer av webbaserade sändningsplattformar erbjuder även personlig rådgivning och produktionsstöd.
3.3.Enkelt att starta webbsändningar för radio
Att starta en webbradiostation kan vara lika enkelt som att starta webbsändning av video med mobiltelefon och Youtube Live. Allt som behövs är en dator och en mikrofon kopplat till ett abonnemang från någon av de kostnadsfria eller kommersiella sändningsplattformarna för radio, exempelvis Radionomy (gratis) eller Radio.co. Dessa plattformar står för i stort sett all programvara och stöd som behövs, exempelvis:
∙Webbsändning
∙Publicerande av stationen på officiella stationslistor.
∙Programvara för sändning och automatiserade spellistor.
∙Lagring av musik och annat inspelat innehåll.
∙Flera samtidiga lyssnare.
∙Statistik över antal lyssnare m.m.
∙Mediaspelare för hantering av webbsida eller blogg, alternativt nedladdning till enheter som använder IOS, Android eller Windows som operativsystem.
∙Skriftliga instruktioner och i en del fall instruktionsfilmer och support via e‐post eller webbchat.
Ingen annan hårdvara än en mikrofon och en dator behövs för att starta en radiostation. Det fungerar att använda den inbyggda mikrofonen i datorn tillsammans med en sändningsprogramvara. Denna lösning är dock inte att rekommendera på grund av dålig ljudkvalitet. Istället bör man investera i en extern mikrofon alternativt flera mikrofoner vilket i sin tur kräver att en extern mixer kopplas in i den dator som ska användas för att skapa radioprogrammet. Om man vill vara mer mobil och göra intervjuer på allmänna platser behövs en bärbar sändningsutrustning med mikrofoner och mixer, exempelvis bärbar dator med 4G‐uppkoppling.
Figur 8: Mobil webbsändning av radio
13 (23)
491
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
För att spela in ljud, redigera ljudfiler och lägga till ljudeffekter är det bra med en särskild programvara för ljudinspelning och redigering, exempelvis gratisprogram från Audacity. Man kan också använda en mobiltelefon för att spela in intervjuer eller podcasts, exempelvis en inspelningsapp från Podbean (plattform för podcasts) som tillåter överföring av inspelningen till redigeringsprogrammet.
För den som vill sända från sin egen dator/mediaserver behövs en serverprogramvara som exempelvis kan laddas ner från Shoutcast (Shoutcast Server Software). Shoutcast har en tjänst som publicerar anslutna radiostationer på officiella listor över radiostationer och ger en direktlänk till sin sändning som kan sättas upp på sociala medier, webbplats eller som kan mejlas ut till lyssnarna. En annan populär programvara hos radiostationerna är livemixning av olika ljudkällor med DJ‐programvara såsom Mixxx eller VirtualDJ.
3.4.Direktsändning av illegal verksamhet.
Direktsänd webb‐tv och rörlig bild över webben används tyvärr i olagliga och moraliskt tvivelaktiga sammanhang. En person som vill sprida ett budskap eller visa en händelse, som traditionella medier inte vill visa, har stora möjligheter att göra det med hjälp av plattformar för webbsändning. Webbsändningarna kan enkelt göras med god bild‐ och ljudkvalitet samt innehålla tilläggstjänster som betalväxel eller integritetsskydd för tittaren. Exempel på dessa typer av verksamheter kan vara direktsändning av
∙Sexualbrott av olika typer från olika platser i världen som tittaren ser vid ett givet tillfälle mot betalning.
∙Vadslagning på olagliga verksamheter som exempelvis kamphundsfighter eller boxningsmatcher.
∙Beställda våldsbrott eller inbrott.
∙Olyckor eller dödsfall och liknande.
∙Politiska budskap och uppviglingsaktiviteter.
Sociala medier kan användas som tablåer för att avisera sändningstid och innehåll. Materialet kan tas bort från nätet när sändningen är klar. Vissa CDN‐leverantörer har filter som ska hindra denna typ av sändningar men det är sannolikt enkelt att kringgå dessa filter eller använda en egen webbserver för att undvika upptäckt.
Omfattningen av dessa sändningar är också sannolikt omfattande. Enligt en SVT‐inslag om webbsändningar av sexualbrott från Filipinerna kan det vara så många som 100 tusen svenskar som tittar direktsända brott på nätet.
3.5.Trender för webbsändningar av program
Mycket talar för att marknaden för webbsändningar ökar. Enligt rapporten Mediekonsumtion 2018 från Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) ökar konsumtionen av webbaserad media medan traditionell tv ser ut att nära nog stagnera och radio samt dagstidningar minskar i betydande utsträckning.
14 (23)
492
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
Figur 9: Andel av befolkningen 9‐79 år som använder olika medier en genomsnittlig dag
2015 och 2017 i procent. Källa: Nordicom Mediebarometern 2017 och Myndigheten för press radio och TV (länk)
Enligt Deloitte Global technology, media and telecommunications Predictions 20181 växer marknaden för direktsändningar och evenemang med ca 1% årligen och globalt beräknas intäkter till ett värde på totalt 545 miljarder USD. I absoluta tal är traditionell tv fortfarande störst med intäkter på totalt 358 miljarder USD (abonnemang och pay per view). Det är dock livestreaming och e‐sport som är de snabbast växande segmenten och uppskattas ha ett marknadsvärde på totalt
15 (23)
493
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
4. Plattformar för webbsändningar
Följande plattformar för direktsända webbsändningar av ljud och bild är vanligt förekommande. Majoriteten av tjänsterna är internationella men det finns även svenska. Nedanstående lista täcker inte in samtliga tjänster som finns men ger en representativ bild av marknaden för webbsändningar.
Nedanstående tabell innehåller namn på tjänst, vilken typ av tjänst det är, en kort beskrivning av respektive plattform samt en länk till leverantörens webbplats. De infogade länkarna pekar ibland till webbsidor som kan anses vara mer relevanta för ämnet jämfört med leverantörens startsida. De programvaror som används för produktion av innehåll till webbsändningar redovisas under avsnitt 5. Inspelningsutrustning.
|
Namn |
|
|
Typ |
|
|
Beskrivning |
|
|
Länk till |
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
leverantör |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Youtube Live |
|
|
CDN, socialt |
|
|
Portal för gratis sändning av direktsänd video. |
|
|
Länk |
|
|
|
|
nätverk |
|
|
Fungerar med endast mobiltelefon och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
surfplatta men även med annan |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
sändningsprogramvara. Youtube Live är |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
sannolikt den mest använda tjänsten för |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
webbsändningar. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Instagram‐live |
|
CDN, socialt |
Funktion inbyggd i Instagram‐appen för |
|
Länk |
||||
|
|
|
nätverk |
|
livesändning. Webbsändningen kan delas med |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
allmänheten eller enbart egna följare. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Periscope |
|
|
CDN, socialt |
|
|
Gratisapp för iOS och Android‐enheter. Låter |
|
|
Länk |
|
|
|
|
nätverk |
|
|
användarna både följa videosändningar live och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
i efterhand. Periscope ägs av Twitter och kan |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
också publiceras där. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
F‐Live |
|
|
CDN, socialt |
|
Inbyggd funktion för webbsändning i Facebook‐ |
|
Länk |
||
|
|
|
|
nätverk |
|
appen. För professionella sändningar till |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
Facebook‐användare finns stödfunktioner att få |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
med Wowza Clear Caster. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Twitch |
|
|
CDN, socialt |
|
|
Webbplats för direktsänd videoströmning, |
|
Länk |
|
|
|
|
|
nätverk |
|
|
huvudsakligen av e‐sport och gaming. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Användare behöver en sändningsprogramvara. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Vimeo Livestream |
|
|
Streaming‐ |
|
”Allt i en lösning” för professionell och |
|
Länk |
||
|
|
|
|
plattform |
|
avancerad webbsändning. Har egen CDN‐ |
|
|
||
|
|
|
|
och CDN |
|
plattform och kan sända på flera sociala nätverk |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
och andra CDN samtidigt. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Quickchannel |
|
|
Streaming |
|
|
Svensk leverantör med komplett lösning med |
|
|
Länk |
|
|
|
|
plattform |
|
|
moduler för webbsändningar, egen kundkanal, |
|
|
|
|
|
|
|
och CDN |
|
|
produktion, inspelning och tilläggstjänster. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Vänder sig främst till företag och offentliga |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
organisationer. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
16 (23)
494
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
Solidsport/ |
Streaming |
Svensk tjänst där det räcker med en |
Länk |
Solidtango |
plattform |
mobilkamera och en app för att starta |
|
|
och CDN |
sändningar. Vänder sig framförallt till |
|
|
|
idrottsförbund och föreningar. Inkluderar |
|
|
|
betallösning där intäkter delas med SolidSport. |
|
|
|
|
|
Streamify |
Streaming |
Svensk tjänst liknande Solidsport. Har |
Länk |
|
plattform |
sändningsplattform som stödjer sändning från |
|
|
och CDN |
mobiltelefon eller surfplatta. Inkluderar |
|
|
|
betallösning där intäkter delas med Streamify. |
|
|
|
|
|
Bambuser |
Streaming |
Svenskt företag med plattform för |
Länk |
|
plattform |
webbsändningar. Erbjuder affärslösningar med |
|
|
|
direktsänd video via API och SDK gränssnitt till |
|
|
|
organisationer och app‐utvecklare med egna |
|
|
|
medialösningar. |
|
|
|
|
|
WOWSA streaming |
Streaming |
Har flera tjänster och hjälpprogram inom |
Länk |
cload |
plattform |
webbsändningar. Användare behöver installera |
|
|
och CDN |
programvara för webbsändning. |
|
|
|
|
|
Uvault |
Streaming |
Plattform för webbsändning till företag och |
Länk |
video plattform |
plattform |
myndigheter för professionella |
|
|
och CDN |
webbsändningar. Stödjer de flesta protokoll |
|
|
|
samt ger inbäddade länkar för kundens egen |
|
|
|
webbplats. |
|
|
|
|
|
Watson Media |
Streaming |
Streaming manager från IBM. Molnbaserad |
Länk |
|
plattform |
plattform för webbsändning och lagring. Stödjer |
|
|
och CDN |
både små och stora komplexa webbsändningar. |
|
|
|
|
|
DaCast |
Streaming |
Erbjuder en plattform av webbsändning för |
Länk |
|
plattform |
både radio och videoinnehåll genom en ”gör det |
|
|
och CDN |
själv lösning”. Stödjer de flesta funktioner som |
|
|
|
behövs för on demand och webbsändning. |
|
|
|
|
|
StreamSE/ |
Streaming |
Mediaplattform för webb‐TV och |
Länk |
Streamcode |
plattform |
webbsändningar, direkt och on demand. |
|
Sweden AB |
och CDN |
Erbjuder professionell videoproduktion inkl. |
|
|
|
copywriting. Samarbetar med StreamAMG, |
|
|
|
London. |
|
|
|
|
|
Radiojar |
Streaming |
Grekisk helleverantör av serverprogramvara och |
Länk |
|
plattform för |
tjänster för sändning från egen radioserver inkl |
|
|
radio |
omkodning av ljud. Har även lösningar med |
|
|
|
CDN‐leverantörer. |
|
|
|
|
|
radio.co |
Streaming |
Komplett plattform för radiosändningar som |
Länk |
|
plattform för |
molnlösning. Programvara för dator/radioserver |
|
|
radio |
tillhandahålles av radio.co |
|
|
|
|
|
Radionomy / |
Streaming |
Shoutcast tillhandahåller komplett |
Länk |
Shoutcast |
plattform |
serverprogramvara för radiosändningar medan |
Radionomy |
|
och server‐ |
Radionomy är en webbaserad radioplattform. |
Länk |
|
programvara |
Båda varumärkena ingår i samma organisation. |
Shoutcast |
|
för radio |
|
|
|
|
|
|
17 (23)
495
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
|
Live365 |
|
|
Streaming |
|
|
Helhetslösning med webbaserad radioplattform |
|
|
Länk |
|
|
|
|
|
plattform för |
|
|
som även kan integreras med egen radioserver. |
|
|
|
|
|
|
|
|
radio |
|
|
Ingår sändningslicenser för USA, Kanada och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Storbritannien. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Open Broadcaster |
Mediaserver |
Hårdvara som inkluderar programvara för |
|
Länk |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
sändningar av både video och radio. Kan |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kopplas mot en CDN‐leverantör. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Restream |
|
|
Tilläggs‐ |
|
|
Kodar om och vidaresänder användarens |
|
|
Länk |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
tjänst för |
|
|
videoinnehåll till flera plattformar för |
|
|
|
|
|
|
|
|
streaming |
|
|
webbsändningar samtidigt. Exempelvis många |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
samtidiga sändningar till flera Facebook‐ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kanaler. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Wallen Media |
|
Produktions‐ |
|
TV‐produktionsbolag som specialiserar sig på |
|
Länk |
||||
|
|
|
|
bolag |
|
livesändningar över internet. Har en egen |
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
Youtube‐kanal. Sköter allt det tekniska åt sina |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kunder, företrädesvis företag och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
sportföreningar. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Astream |
|
|
Produktions‐ |
|
|
Svenskt ett produktionsbolag som hjälper sina |
|
|
Länk |
|
|
|
|
|
bolag |
|
|
kunder att producera video för utbildning och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
information. Riktar sig främst till företag och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
föreningar. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
18 (23)
496
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
5.Inspelningsutrustning för ljud och bild i samband med webbsändningar
Följande lista inkluderar både hårdvara och programvaror som används i samband med inspelning av ljud och video. Däribland programvaror för produktion av webbsändning för både direktsändning och inspelning av ljud och videomaterial. Det finns ytterligare utrustning för inspelning av ljud och bild i samband med webbsändning men som inte har kunnat tagits med inom ramarna för denna undersökning.
|
Namn |
|
|
Typ |
|
|
Beskrivning |
|
Länk till |
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
leverantör |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Open Broadcast |
|
|
Streaming och |
|
|
Fri programvara för inspelning och |
|
Länk |
|
|
Software (OBS) |
|
|
inspelnings‐ |
|
|
direktsändning. Spelar in och mixar både ljud och |
|
|
|
|
|
|
|
program |
|
|
video i realtid. Kan hantera flera ljud och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
videokällor. Kan kopplas mot flera CDN samtidigt. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Xsplit Broadcaster |
|
Streaming, |
|
Programvara för ljud och videoproduktion för |
Länk |
|
|||
|
|
|
|
mixer, |
|
direktsändning och inspelning. Finns i en särskild |
|
|
||
|
|
|
|
inspelnings‐ |
|
version för e‐sport med webbsändning eller |
|
|
||
|
|
|
|
program |
|
inspelning av spel som visas på skärmen. Kan |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
kopplas mot flera CDN samtidigt. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
vMix |
|
|
Streaming, |
|
|
Programvara för ljud och videoproduktion för |
|
Länk |
|
|
|
|
|
mixer, |
|
|
direktsändning och inspelning. Spelar in och mixar |
|
|
|
|
|
|
|
inspelnings‐ |
|
|
ljud och video i realtid. Kan hantera flera ljud och |
|
|
|
|
|
|
|
program |
|
|
videokällor. Kan kopplas mot flera CDN samtidigt. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
BroadCam |
Streaming och |
|
Programvara för ljud och videoproduktion för |
Länk |
|
||||
|
|
|
inspelnings‐ |
|
direktsändning från egen webbplats. Spelar in |
|
|
|||
|
|
|
program |
|
direktsänd video, webbkameror och dataskärmen. |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
Debut Video |
|
|
Inspelnings‐ |
|
|
Programvara för inspelning av webbkamera, |
Länk |
|
|
|
Capture |
|
|
program |
|
|
bildskärm, webbsändningar. Även trådlös |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
inspelning från externa enheter, exempelvis från |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
drönare. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Elgato Game |
|
Hårdvara och |
|
Produktutbud för att koppla in videokameror och |
Länk |
|
|||
|
Capture |
|
mjukvara för |
|
mikrofoner till datorer. Även för att spela in |
|
|
|||
|
|
|
|
inspelning |
|
bildskärm, exempelvis vid e‐sport eller för |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
instruktionsfilmer, inklusive skärmen på Iphone |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
och Ipad som trådlöst kan spelas in på datorns |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
lagringsplatser. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Solidsport |
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
Ljud och |
|
|
Paketlösningar för att filma på plats i exempelvis |
|
Länk |
||
|
Broadcaster |
|
|
video paket |
|
|
idrottshallar. I basversion ingår hållare och stativ |
|
|
|
|
|
|
|
för streaming |
|
|
för mobiltelefon/ surfplatta och kan utökas med |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
mikrofoner, mixers och andra tillbehör. Inspelning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
och sändning via leverantörens streamingapp. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Studio 5 |
Streaming och |
|
Datorprogramvara från Vimeo Livestream. |
Länk |
|
||||
|
|
|
inspelnings‐ |
|
Integerar bild och ljud från videokameror, |
|
|
|||
|
|
|
program |
|
ljudenheter, hårddisk, minneskort till antingen |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
webbsändning via CDN eller för inspelning. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
19 (23) |
|
497
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
Broadcaster Pro |
Hårdvara för |
Hårdvara från Vimeo Livestream som kopplas till |
Länk |
|
inspelning/ |
videokamera och via Wifi eller 4G vidarebefordra |
|
|
livestreaming |
ljud och videosignalen direkt till CDN leverantör |
|
|
|
för antingen direktsändning eller inspelning. |
|
|
|
|
|
Pearl mini, |
Hårdvara för |
Hårdvara som mixar 3 videokanaler för inspelning |
Länk |
Epiphan |
inspelning/ |
och webbsändning. Ansluts mot CDN leverantör. |
|
|
livestreaming |
|
|
|
|
|
|
Filmora Scrn |
Skärm‐ |
Spelar in det som visas på skärmen och |
Länk |
|
inspelning |
webbkamera samtidigt, ex instruktionsfilm, spel, |
|
|
|
möten, konferenser etc. Ingår editeringsprogram |
|
|
|
och verktyg för att infoga olika effekter. |
|
|
|
|
|
Windows 10, |
Skärm‐ |
Inbyggd inspelningsfunktion som spelar in röst |
Länk |
Microsoft |
inspelning |
eller det som visas på skärmen. Framtagen främst |
|
|
|
för att spela in videoklipp på Xbox men finns |
|
|
|
tillgänglig på alla datorer med Windows 10. |
|
|
|
|
|
Windows |
Ljudinspelning |
En app som spelar in ljud. Ingår funktioner för |
Länk |
Röstinspelaren, |
|
inspelning och redigering. Finns för mobila |
|
Microsoft |
|
enheter och dator. |
|
|
|
|
|
VLC Media Player |
Skärm‐ |
Spelar in det som händer på skärmen. VLC är en |
Länk |
|
inspelning |
mediaspelare och har i senare versioner även |
|
|
|
inspelningsfunktion. |
|
|
|
|
|
Audacity |
Ljudinspelning |
Gratis open source programvara. Har inspelning |
Länk |
|
och mixer |
och kan redigera flera samtidiga ljudkanaler. |
|
|
|
|
|
VB‐Audio, |
Ljudinspelning |
Virtuell mixer programvara med inspelnings‐ |
Länk |
Voicemeeter |
och mixer |
funktion som är gratis att ladda ner. |
|
|
|
|
|
LAME |
Kodare |
Kodar om inspelade ljudfiler till MP3. Tillåtet att |
Länk |
|
|
inkludera programkoden i ett tredjepartsprogram, |
|
|
|
s.k. GNU Lesser General Public License. |
|
|
|
|
|
MixMP3 |
Kodare |
Rysk programvara som kodar ljudsignalen från ett |
Länk |
|
|
ljudkort direkt till MP3, utan att inspelningen |
|
|
|
behöver sparas som en inspelning. |
|
|
|
|
|
OpenShot |
Video editor |
Gratis open source programvara. Redigerar flera |
Länk |
|
|
samtidiga videokanaler och kan infoga en stor |
|
|
|
mängd olika ljud och videoeffekter. Finns i en |
|
|
|
svenskspråkig version. |
|
|
|
|
|
Handbrake |
Video editor |
Gratis open source programvara. Konverterings‐ |
Länk |
|
|
program som extraherar video från TV, |
|
|
|
spelkonsoler, Chromecast, DVD och mobila |
|
|
|
enheter för inspelning i Mpeg4 eller H.264 format. |
|
|
|
|
|
Newtek Tricaster |
Studiolösning |
Newtec har kompletta videolösningar som |
Länk |
|
|
inkluderar både hård‐ och mjukvara. Från små |
|
|
|
bärbara till stora studio‐lösningar med många |
|
|
|
videokanaler. Tricaster kan användas för bland |
|
|
|
annat inspelning, sändning och scenproduktion. |
|
|
|
|
|
20 (23)
498
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
Bilaga: Jämförelse av olika lösningar för webbsändningar
I följande tabeller ges en översikt och jämförelse mellan några av de vanligaste förekommande lösningarna för webbsändningar. Samtliga lösningar kräver tillförlitligt bredband. De priser som lämnas är endast exempel. Det kan finns utrustning och lösningar med både lägre och högre kostnader beroende på lösning, återförsäljare och säljkampanjer.
Mobiltelefon via CDN‐nätverk
Funktion / Teknisk lösning Direktsändning via mobiltelefon eller surfplatta. Den mobila
|
|
sändning. Se även vägledning från Youtube: Länk |
|
|
|
|
|
Vilka sänder (exempel) |
|
Enskilda personer och föreningar, exempelvis ”influencers” |
|
|
|
på sociala nätverk eller idrottsföreningar. |
|
|
|
|
|
Målgrupp (exempel) |
Vänner, följare och allmänhet på sociala nätverk. |
||
|
|
||
Kostnad |
Gratis, reklamfinansierad CDN‐nätverk. |
||
|
|
||
+ Fördelar |
Ingen kostnad, lätt att komma igång, mobil och spontan |
||
|
användning. |
||
|
|
||
‐ Nackdelar |
|
Begränsade redigeringsmöjligheter, kan upplevas som |
|
|
|
mindre intressant pga. amatörmässig sändningskvalitet. |
|
|
|
|
|
Kamera och mikrofon via dator och CDN‐nätverk
Funktion / Teknisk lösning |
Direktsändning från stationär eller mobil dator. Extern |
|
videokamera och mikrofon kopplas till dator. Till datorn |
|
används sändningsprogramvara för inspelning och mixning |
|
av ljud och video, samt uppkoppling till CDN. Sändningen |
|
kan utgå från egen kanalplats hos CDN‐leverantören eller |
|
som länk som bäddas in på egen webbplats. Lösningen kan |
|
byggas ut med en mängd olika externa utrustningar, |
|
exempelvis flera mikrofoner, videokameror, ljud och |
|
videomixers. |
|
|
Vilka sänder (exempel) |
Enskilda personer, föreningar och företag, exempelvis inom |
|
e‐sport och företags konferenser/event. |
|
|
Målgrupp (exempel) |
Utövare av e‐sport och spelintresserade, företagskunder |
|
och/eller konsumenter. |
|
|
|
|
|
21 (23) |
499
Bilaga 3 |
SOU 2020:45 |
|
|
Kostnad
|
|
från ca. 50 kr/månad. |
|
|
|
|
|
+ Fördelar |
Låg kostnad, mer avancerade sändningar med högre |
||
|
kvalitet. I betalversioner finns support att tillgå. |
||
|
|
|
|
‐ Nackdelar |
Mer utbildning/kunskap krävs. Något högre kostnader. |
||
|
|
|
|
Egen mediaserver och webbsändning
|
Funktion / Teknisk lösning |
|
För webbsändning från egen utrustning behövs dator eller |
||
|
|
|
server med ljud och videoingångar, hårddisk/lagring för |
||
|
|
|
mediafiler och programvara för medieserver med |
||
|
|
|
sändningsfunktion. Vid behov används en webbplats för att |
||
|
|
|
publicera sin sändning. Ofta ingår från leverantör en |
||
|
|
|
funktion för inbäddad mediaspelare på egen webbplats. |
||
|
|
|
|
|
|
|
Vilka sänder (exempel) |
|
|
|
|
|
|
|
|
användning. |
|
|
|
|
|
|
|
|
Målgrupp (exempel) |
|
Begränsade grupper av intressenter. Föreningar eller |
||
|
|
|
interna/externa företagsevenemang. |
||
|
|
|
|
|
|
|
Kostnad |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
lagring, backup och eventuell webbplats. |
|
|
|
+ Fördelar |
Kontroll över alla delar i produktionen. Inte beroende av |
|
|
andra leverantörers funktioner för drift och säkerhet. |
|
|
||
‐Nackdelar
skalbarhet vid ökat antal tittare/lyssnare.
22 (23)
500
SOU 2020:45 |
Bilaga 3 |
|
|
|
Webbradio |
|
|
Funktion / Teknisk lösning |
För att starta en egen radiostation över internet behövs i |
|
grundutförande inte mer än dator med webbläsare och |
|
bredband samt ett abonnemang hos någon |
|
sändningsplattform för radio. Sändningsplattformen står för |
|
alla nödvändiga funktioner via webbläsaren, exempelvis |
|
programproduktion, schemaläggning, automatiserade |
|
spellistor och utsändning. Även lagring av inspelat material |
|
ingår. Ofta ingår funktion för inbäddad mediaspelare på |
|
egen webbplats. Normalt ingår även att den egna |
|
radiostationen publiceras på tredjepartslistor som kan höras |
|
på bland annat Itunes, SHOUTcast, Apple‐tv, Sonos |
|
(nätuppkopplade högtalare) med flera. |
|
|
Vilka sänder (exempel) |
Både enskilda personer, radioföreningar och |
|
programföretag. |
|
|
Målgrupp (exempel) |
Både nischade målgrupper och allmänheten. |
|
|
Kostnad |
Finns radioplattformar som är gratis eller med månads‐ |
|
abonnemang från ca 200 kr/månad. |
|
|
+ Fördelar |
|
|
antal lyssnare. |
|
|
‐ Nackdelar |
Hänvisad till plattformens funktioner och villkor. |
|
|
23 (23)
501
Statens offentliga utredningar 2020
Kronologisk förteckning
1.Översyn av yrket personlig assistent
– ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. S.
2.Skärpta regler om utländska månggiften. Ju.
3.Hållbar slamhantering. M.
4.Vägen till en klimatpositiv framtid. M.
5.Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. Fi.
6.En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. S.
7.Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. N.
8.Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Fi.
9.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? M.
10.Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. M.
11.Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Ju.
12.Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. Fi.
13.Att kriminalisera överträdelser av
14.Framtidens teknik i omsorgens tjänst. S.
15.Strukturförändring och investering i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. S.
16.Ett effektivare regelverk för utlännings- ärenden med säkerhetsaspekter. Ju.
17.Grönt sparande. Fi.
18.Framtidens järnvägsunderhåll. I.
19.God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. S.
20.Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. Fi.
21.Sveriges museum om Förintelsen. + Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. Ku.
22.Motorfordonspooler
–på väg mot ökad delning av motor- fordon. Fi.
23.Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning. S.
24.Tillsammans för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliterings- process. S.
25.Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. I.
26.En sjukförsäkring anpassad efter individen. S.
27.Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. Ku.
28.En mer likvärdig skola
–minskad skolsegregation och för- bättrad resurstilldelning. U.
29.En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. Ju.
30.En moderniserad arbetsrätt. A.
31.En ny mervärdesskattelag. Del 1 och 2. Fi.
32.Grundpension. Några anslutande frågor. S.
33.Gemensamt ansvar
–en modell för planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning. Del 1 och 2. U.
34.Stärkt kvalitet och likvärdighet
ifritidshem och pedagogisk omsorg. U.
35.Kontroll för ökad tilltro
–en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemen. Fi.
36.Ett nationellt sammanhållet system för kunskapsbaserad vård
–ett system, många möjligheter. S.
37.Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. A.
38.Ökad trygghet för visselblåsare. A.
39.Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s
40.En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. Fi.
41.Kommuner som utförare
av tjänster åt Arbetsförmedlingen
–en analys av de rättsliga förutsätt- ningarna. A.
42.En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resurs- skolor. U.
43.Bygga, bedöma, betygssätta
–betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper. U.
44.Grundlagsskadestånd – ett rättighets- skydd för enskilda. Ju.
45.Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. Ju.
Statens offentliga utredningar 2020
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
En moderniserad arbetsrätt. [30]
Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. [37]
Ökad trygghet för visselblåsare. [38]
Kommuner som utförare
av tjänster åt Arbetsförmedlingen
–en analys av de rättsliga förut- sättningarna. [41]
Finansdepartementet
Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. [5]
Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. [8]
Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. [12]
Grönt sparande. [17]
Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. [20]
Motorfordonspooler
–på väg mot ökad delning av motor- fordon. [22]
En ny mervärdesskattelag.
Del 1 och 2. [31]
Kontroll för ökad tilltro
–en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemen. [35]
En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. [40]
Infrastrukturdepartementet
Framtidens järnvägsunderhåll. [18]
Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. [25]
Justitiedepartementet
Skärpta regler om utländska månggiften. [2]
Kompletterande bestämmelser
till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. [11]
Ett effektivare regelverk för utlännings- ärenden med säkerhetsaspekter. [16]
En ny myndighet för att stärka det psykologiska försvaret. [29]
Grundlagsskadestånd – ett rättighetsskydd för enskilda. [44]
Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. [45]
Kulturdepartementet
Sveriges museum om Förintelsen.
+Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. [21]
Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. [27]
Miljödepartementet
Hållbar slamhantering. [3]
Vägen till en klimatpositiv framtid. [4]
Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? [9]
Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. [10]
Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s
Näringsdepartementet
Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. [7]
Att kriminalisera överträdelser av
Socialdepartementet
Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. [1]
En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. [6]
Framtidens teknik i omsorgens tjänst. [14]
Strukturförändring och investering
i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. [15]
God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. [19]
Hälso- och sjukvård i det civila försvaret
–underlag till försvarspolitisk inriktning. [23]
Tillsammans för en välfungerande sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocess. [24]
En sjukförsäkring anpassad efter individen. [26]
Grundpension. Några anslutande frågor. [32]
Ett nationellt sammanhållet system för kunskapsbaserad vård
– ett system, många möjligheter. [36]
Utbildningsdepartementet
En mer likvärdig skola
–minskad skolsegregation och för- bättrad resurstilldelning. [28]
Gemensamt ansvar
–en modell för planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning. Del 1 och 2. [33]
Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritids- hem och pedagogisk omsorg. [34]
En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resurs- skolor. [42]
Bygga, bedöma, betygssätta
–betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper. [43]