sou 2020 40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Slutbetänkande av Tillitsdelegationen

Stockholm 2020

SOU 2020:40

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25072-3

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Lena Micko

Regeringen beslutade den 16 juni 2016 att tillsätta en delegation (dir. 2016:51) med uppdrag att analysera och föreslå hur styrningen av välfärdstjänster i offentlig sektor, kommuner och landsting kan utvecklas för att i större omfattning ta tillvara medarbetares kompe- tens och erfarenhet. Delegationen antog namnet Tillitsdelegationen. Regeringen beslutade senare om tilläggsdirektiv vid tre tillfällen. Den 7 december 2017 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv med uppdrag att stödja statliga myndigheter att utveckla en tillits- baserad styrning och ledning (dir. 2017:119).

Den 28 mars 2019 beslutade regeringen om ännu ett tilläggs- direktiv till Tillitsdelegationen (dir. 2019:6) med uppdrag att göra en kartläggning av och analysera introduktionsutbildningar som stat- liga myndigheter tillhandahåller sina anställda samt att lämna förslag till hur och när en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda kan införas. Av förslaget ska det framgå huvud- dragen av de delmoment som utbildningen ska innehålla, formerna i stort för utbildningen och vilken myndighet som ska ansvara för samordningen av utbildningen. Delegationen ska även lämna nöd- vändiga författningsförslag. Genom ett beslut om tilläggsdirektiv den 30 april 2020 förlängde regeringen utredningstiden till den 26 juni 2020 (dir. 2020:49).

Som ordförande för Tillitsdelegationen förordnades den 29 mars 2019 generaldirektören vid Centrala studiestödsnämnden (CSN) Christina Forsberg. Som ledamöter i delegationen förordnades den 4 september 2018 generaldirektören vid Konkurrensverket (KKV) Rikard Jermsten och den 29 mars 2019 docenten i statskunskap vid Uppsala universitet Shirin Ahlbäck Öberg.

Som expert förordnades den 20 december 2016 kanslirådet vid Utbildningsdepartementet Hampus Strömberg. Han entledigades den 9 oktober 2019. Som expert förordnades den 20 december 2016

kanslirådet vid Socialdepartementet Helena Cantú. Hon entledigades den 11 februari 2020. Som experter förordnades den 20 december 2016 projektledaren vid Sveriges Kommuner och Regioner Christine Feuk, utredaren vid Socialstyrelsen Erik Magnusson, chefsstrategen vid Inspektionen för vård och omsorg Thord Redman, organisa- tionschefen vid Arbetsförmedlingen Thomas Ericson, ställföreträd- ande generaldirektören vid Arbetsmiljöverket Håkan Olsson, ana- lytikern vid Migrationsverket Christina Eklöf och projektdirektören vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys Hanna Sjöberg. Hanna Sjöberg entledigades den 11 februari 2020.

Som expert förordnades den 10 september 2018 kanslirådet vid Finansdepartementet Karin Edin. Hon entledigades den 11 februari 2020. Som experter förordnades den 1 mars 2019 kanslirådet vid Finansdepartementet Emma Holstad, stabschefen vid Datainspek- tionen Karin Lönnheden, polismästaren vid Polismyndigheten Tomas Rosenberg och ämnesrådet vid Infrastrukturdepartementet Eva Svensson. Eva Svensson entledigades den 11 februari 2020. Den 9 maj 2019 förordnades som expert utvecklingsledaren vid Vinnova Jakob Hellman. Den 25 juni 2019 förordnades som expert enhets- chefen vid Statskontoret Kristina Althoff. Den 9 oktober 2019 för- ordnades som expert kanslirådet vid Utbildningsdepartementet Karin Edholm. Till experter förordnades den 11 februari 2020 utredaren vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys Isabelle Carnlöf, departe- mentssekreteraren vid Finansdepartementet Kasper Irgens, kansli- rådet vid Finansdepartementet Lars Modig och chefsjuristen vid Riksdagsförvaltningen Lars Seger.

Som huvudsekreterare för Tillitsdelegationen anställdes Anna Pauloff den 23 april 2019. Som utredningssekreterare anställdes Mattias Fogelgren den 17 april 2017. Han entledigades den 29 april 2020. Som utredningssekreterare anlitades Emma Sterky den 15 mars 2018 genom avtal om stabsbiträde med Statskontoret. Hon an- ställdes som utredningssekreterare den 1 januari 2020 och entledigades den 3 april 2020. Som utredningssekreterare anställdes Karin Hååg den 3 april 2018. Hon entledigades den 1 juni 2020. Som utrednings- sekreterare anställdes Ola Norbäck den 30 september 2019. Som utredningssekreterare anställdes Karin Brandqvist Sundblad från och med den 11 april 2020. Hon entledigades den 5 juni 2020. Som administratör anställdes Pernilla Fexdal den 13 augusti 2018. Hon entledigades den 1 juni 2020.

Tillitsdelegationen överlämnar härmed betänkandet En gemensam utbildning inom statsförvaltningen (SOU 2020:40).

Stockholm den 26 juni 2020

Christina Forsberg

Shirin Ahlbäck Öberg

Rikard Jermsten

/Anna Pauloff

Emma Sterky

Karin Brandqvist Sundblad

Karin Hååg

Mattias Fogelgren

Ola Norbäck

Pernilla Fexdal

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		17
Summary ..........................................................................		31
1	Författningsförslag.....................................................	45

1.1Förslag till lag (202X:000) om en gemensam utbildning

inom statsförvaltningen..........................................................

1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets-

och sekretesslagen (2009:400)................................................

1.3Förslag till förordning (2021:000) om införande av en

grundutbildning inom statsförvaltningen .............................

1.4Förslag till förordning (202X:000) om en gemensam

utbildning inom statsförvaltningen .......................................

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

2.2.3En verksamhetsanpassad och obligatorisk

utbildning .................................................................

Innehåll

SOU 2020:40

2.2.4Förslaget ska inrymma de huvudsakliga

		formerna och innehållet för utbildningen .............	67
	2.2.5	Betänkandets disposition........................................	68
3	Allmänna utgångspunkter ...........................................		69
3.1	Sammanfattande slutsatser.....................................................		69

3.2Alla anställda i myndigheter under regeringen

och riksdagen ..........................................................................

3.2.1Regeringsformen definierar vad som avses

	med statlig myndighet ............................................	70
3.2.2	Vilka personer ska omfattas av uppdraget? ...........	70

3.3Översikt över de statliga myndigheterna som omfattas

av uppdraget............................................................................

3.3.1Myndigheter under riksdagen och regeringen

	omfattas av uppdraget.............................................	71
3.3.2	Statliga myndigheter enligt SCB ............................	72

3.3.3Statliga universitet och högskolor omfattas

	av uppdraget ............................................................	72
3.3.4	Statliga bolag omfattas inte av uppdraget ..............	73
3.3.5	Statliga affärsverk omfattas av uppdraget ..............	74
3.3.6	AP-fonderna omfattas av uppdraget......................	74

3.3.7Domstolarna och Domstolsverket omfattas

av uppdraget ............................................................

3.3.8Utrikesrepresentationen omfattas

		av uppdraget ............................................................	76
4	Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda .....		79
4.1	Sammanfattande slutsatser.....................................................		79
4.2	Statsanställningens framväxt..................................................		80
	4.2.1	Anställningstrygghet och meritokrati ...................	80
	4.2.2	Ändrade förutsättningar för statsanställda............	82
	4.2.3	Tjänstemannaansvaret i dag ....................................	87
4.3	Tidigare utbildningar av statsanställda ..................................		89
	4.3.1	Starten på utbildningarna........................................	90
	4.3.2	Utvidgning följde efter det.....................................	90
	4.3.3	Sammanslagning och utvidgning............................	92

SOU 2020:40Innehåll

	4.3.4	Avveckling av utbildningen ....................................	95
	4.3.5	Behovet av en utbildningsaktör återkommer.........	95
	4.3.6	KKR, Verva och Krus..............................................	96
4.4	Jämförelse mellan de olika aktörerna...................................		102
4.5	Nuvarande utbildningar för statsanställda ..........................		104
	4.5.1	Flera myndigheter har i uppgift att
		tillhandahålla utbildningar för statsanställda .......	104

4.5.2Statskontoret främjar och samordnar arbetet

för en god förvaltningskultur................................

104

4.5.3Uppsala universitet har uppdrag om mänskliga

	rättigheter...............................................................	105
4.5.4	Sieps håller i EU-utbildning..................................	106
4.5.5	ESV erbjuder ekonomirelaterade kurser ..............	106

4.5.6Arbetsgivarverket anordnar utbildningar

för statliga arbetsgivare .........................................

107

4.5.7Andra universitet och högskolor erbjuder

	uppdragsutbildningar ............................................	107
4.5.8	Domstolsakademin ansvarar
	för kompetensutveckling av domare ....................	108

4.5.9De stora förvaltningsmyndigheternas

utbildningar............................................................

109

4.5.10Utbildningsanordnare som inte

		är myndigheter.......................................................	109
5	Kartläggning av myndigheternas
	introduktionsutbildningar .........................................		111
5.1	Sammanfattande slutsatser ...................................................		111
5.2	Kartläggningens innehåll enligt direktiven..........................		113
5.3	Introduktionsutbildningarnas innehåll................................		113
	5.3.1	De flesta myndigheter har en utbildning .............	113

5.3.2De flesta myndigheter tar upp rollen

som statsanställd i utbildningen ...........................

115

5.3.3Kunskap om statlig styrning, offentlig

	upphandling och EU förekommer inte lika
	ofta..........................................................................	118
5.3.4	Regeringens chefsutvecklingsprogram.................	122

Innehåll

SOU 2020:40

5.4Formerna för myndigheternas

introduktionsutbildningar ...................................................

123

5.4.1Vanligt med obligatorisk utbildning

för statsanställda....................................................

123

5.4.2Introduktionsutbildning genomförs oftast

	i egen regi...............................................................	126
5.4.3	Fysiska träffar är vanligast ....................................	129
5.4.4	Längden på utbildningarna varierar......................	130

5.4.5Fortbildning om rollen som statsanställd

är ovanligt ..............................................................

132

5.4.6Introduktionsutbildningar vid myndigheter

under riksdagen .....................................................

133

5.4.7Exempel på myndigheter som har

omlokaliserat verksamhet .....................................

134

5.4.8Det finns en tydlig efterfrågan på en

		gemensam introduktionsutbildning.....................	134
6	Förutsättningar för en gemensam utbildning...............		137
6.1	Sammanfattande slutsatser...................................................		137
6.2	Förutsättningar för lärande..................................................		138
	6.2.1	En utbildning behöver vara en del i ett större
		utvecklingsarbete...................................................	138

6.2.2Praktiska erfarenheter och några exempel på

olika pedagogiska angreppssätt ............................

140

6.3Tekniska förutsättningar och säkerhetsaspekter för

e-utbildning...........................................................................		145
6.3.1	Exempel på utbildningsportaler ...........................	146

6.3.2Tillgänglighet till utbildningen

	utifrån ett användarperspektiv..............................	147
6.3.3	Kapacitet ................................................................	148
6.3.4	Lagring och säkerhet.............................................	148
6.3.5	Olika tekniska lärsystem med olika funktioner ..	150
6.4 Finansiering och dagens kostnader .....................................		152

6.4.1Få myndigheter kan redovisa kostnader

för utbildningarna .................................................

152

6.4.2Kostnader för utveckling och genomförande

av olika utbildningar..............................................

153

SOU 2020:40Innehåll

	6.4.3	Engagemang hos myndigheterna är viktigt	.......... 155
7	En gemensam utbildning inom statsförvaltningen .......		157
7.1	Situationen så som den ser ut i dag ......................................		157

7.1.1Redan i dag är många utbildningar

obligatoriska...........................................................

157

7.1.2Att inte delta i en obligatorisk utbildning

kan bedömas som tjänsteförseelse........................

158

7.1.3Två exempel på författningsreglerade

utbildningar............................................................

159

7.2Potentiella hinder mot en gemensam utbildning inom

statsförvaltningen..................................................................

160

7.2.1Förvaltningsmyndigheternas fristående

	ställning ..................................................................	160
7.2.2	Den arbetsgivarpolitiska delegeringen .................	162

7.2.3Verksamheten vid statliga universitet

	och högskolor ........................................................	166
7.2.4	Kontrollmakten och rättsväsendet .......................	168
7.3 En ny utbildning inom statsförvaltningen ..........................		169

7.3.1Utbildningen ska vara gemensam för hela

	statsförvaltningen ..................................................	169
7.3.2	Utbildningen ska vara obligatorisk ......................	172

7.3.3Alternativen till en utbildning som regleras

	genom en särskild författning...............................	173
7.3.4	Förutsättningar som följer av regeringsformen...	175

7.4Förslag till en ny lag och ett råd för utbildning inom

statsförvaltningen..................................................................

179

7.4.1En lagreglerad utbildning som omfattar både

	riksdagens och regeringens myndigheter.............	179
7.4.2	Ett råd som beslutar om utbildningens
	innehåll ...................................................................	184
7.4.3	Rådets organisation ...............................................	187
7.5 Personer som omfattas av lagen...........................................		191

7.5.1Lagen ska gälla för anställda vid statliga

	förvaltningsmyndigheter och domstolar..............	191
7.5.2	Lagen ska gälla för uppdragstagare .......................	192

Innehåll	SOU 2020:40
7.5.3	Lagen ska gälla för praktikanter ...........................	194
7.5.4	Lagen ska gälla för doktorander som inte är
	anställda .................................................................	195
7.6 Undantag från lagens tillämpningsområde .........................		197
7.6.1	Lagen ska inte gälla för statsråd ...........................	197
7.6.2	Lagen ska inte gälla för riksrevisorn,
	riksrevisionsdirektören eller tillförordnad
	riksrevisor ..............................................................	198
7.6.3	Lagen ska inte gälla för riksdagens
	ombudsmän ...........................................................	201
7.6.4	Lagen ska inte gälla för Justitiekanslern ..............	204
7.6.5	Lagen ska inte gälla för ordinarie domare............	206
7.6.6	Lagen bör inte gälla för lokalanställda utan
	svenskt medborgarskap.........................................	211
7.6.7	Lagen bör inte gälla konsulter ..............................	212
7.7 Skyldigheten att delta i utbildningen ..................................		214
7.7.1	Skyldigheten att delta ska omfatta
	grundutbildningen.................................................	214
7.7.2	Universitetet utfärdar kursbevis ..........................	217
7.7.3	Ett generellt undantag för arbete i ringa
	omfattning .............................................................	219
7.7.4	Andra undantag från skyldigheten att delta ........	220

7.8Hanteringen av uppgifter hos universitetet och behovet

	av en ny sekretessbestämmelse ............................................	222
8	Utbildningens syfte och innehåll................................	231

8.1Att säkerställa ett högt förtroende

för statsförvaltningen ...........................................................		231
8.1.1	Förslag om utbildningens syfte............................	233
8.1.2	Utbildningens mål.................................................	236

8.1.3Myndigheterna har det främsta ansvaret

	och möjligheten att säkerställa resultat................	238
8.1.4	Förslag om en grundutbildning
	och fortbildning ....................................................	239
8.1.5	Grundutbildningens omfattning ..........................	241

SOU 2020:40	Innehåll
8.2 Grundutbildningens innehåll ...............................................	242

8.2.1Innehåll som medarbetare och chefer

	efterfrågar...............................................................	242
8.2.2	Övergripande om innehåll ....................................	250
8.2.3	Rekommendation om fyra delmoment ................	257

8.2.4Myndigheternas introduktionsutbildningar

9.2.3Förslag om en kombination av e-utbildning

och fysiska möten..................................................

276

9.3Gruppdiskussioner mellan personer som arbetar

vid olika myndigheter ...........................................................

278

9.3.1Vad tycker de som arbetar i

	statsförvaltningen? ................................................	278
9.3.2	Tillitsdelegationens bedömningar ........................	284

9.3.3Förslag om blandade grupper för möten över

myndighetsgränserna ............................................

291

9.4Handledare bör genomgå en utbildning innan de leder

gruppdiskussioner.................................................................

294

9.4.1Vad tycker de som arbetar i

	statsförvaltningen? ................................................	294
9.4.2	Tillitsdelegationens bedömningar ........................	295

9.4.3Förslag om att handledare anordnar och leder

	mötena....................................................................	296
9.5 En lärplattform för fler som kan byggas ut .........................		300
9.5.1	Tillitsdelegationens bedömningar ........................	300

InnehållSOU 2020:40

10	Uppföljning av grundutbildningen..............................		303
10.1 Uppföljning av utbildningen är viktig
	ur olika perspektiv ................................................................		303
11	Organisering och ansvar för utbildningen ....................		307
11.1 Förutsättningar för organiseringen och ansvaret
	för utbildningen....................................................................		307
	11.1.1 En statlig myndighet ska ansvara
		för utbildningen ....................................................	307
	11.1.2 Uppgifter som följer av ansvaret
		för utbildningen ....................................................	309
	11.1.3 Ansvaret för utbildningen kräver kapacitet,
		långsiktighet, legitimitet och pedagogisk
		kompetens .............................................................	310
11.2 Förslag om organisering och ansvar för utbildningen .......			312
	11.2.1 Det finns ingen självklar myndighet som
		uppfyller alla kriterier ...........................................	312
	11.2.2 Ett universitet ska tillhandahålla utbildningen....		319
	11.2.3 Statskontoret ska vara värdmyndighet för
		Rådet för utbildning inom statsförvaltningen.....	322
	11.2.4	Ansvarsfördelningen mellan universitetet,
		Statskontoret och rådet ........................................	327
12	Utbildningens införande och finansiering....................		329
12.1 Grundutbildningen behöver införas stegvis .......................			329
	12.1.1	En höjd ambitionsnivå ..........................................	329
	12.1.2 Kostnaderna är svåra att bedöma och varierar
		stort........................................................................	330
12.2	Ett stegvist införande ...........................................................		331
	12.2.1 Tid för att pröva utformningen
		av grundutbildningen ............................................	332
	12.2.2 Införandet av grundutbildningen bör ske
		successivt över flera år ..........................................	333
	12.2.3 Utbildningen ska införas genom
		en tidsbegränsad förordning.................................	338

SOU 2020:40

Innehåll

12.2.4Grundutbildningen ska prövas genom en

		förstudie innan den genomförs i stor skala..........	340
	12.2.5	Förstudiens genomförande ...................................	341
	12.2.6	Statliga förvaltningsmyndigheter under
		regeringen och domstolar ska genomföra
		grundutbildningen först ........................................	342
	12.2.7	Grundutbildningens införande .............................	344
	12.2.8 Efter införandet träder den permanenta lagen
		och förordningen i kraft ........................................	346
12.3	Förslag om utbildningens finansiering ................................		347
	12.3.1 Utbildningen finansieras genom anslag
		och nedlagd arbetstid.............................................	347
13	Konsekvensanalys....................................................		351
13.1	Intressenter som berörs........................................................		351
13.2	Kostnader för myndigheterna och samhällsekonomiska
	konsekvenser .........................................................................		353
	13.2.1 Något längre utbildning men samtidigt lägre
		direkta kostnader för den enskilda
		myndigheten ..........................................................	353
	13.2.2 Nedlagd tid en del av lönekostnaden och att
		betrakta som en investering för ökad kvalitet .....	356
	13.2.3	Kostnader för handledare......................................	357
	13.2.4 Kostnader för framtagandet av utbildningens
		innehåll samt förvaltning.......................................	360
	13.2.5 Kostnader för Rådets, Statskontorets
		och universitetets administration .........................	362
	13.2.6 Sammanfattande bild över beräknade
		kostnader................................................................	364
13.3	Konsekvenser för individen..................................................		365
13.4	Konsekvenser för företag .....................................................		366
13.5	Konsekvenser för myndigheter
	med utbildningsuppdrag .......................................................		367
13.6	Konsekvenser för värdmyndigheten Statskontoret ............		368
13.7	Konsekvenser för universitetet ............................................		369

Innehåll	SOU 2020:40
13.8 Andra konsekvenser	............................................................. 370

13.8.1Konsekvenser för kvinnor och män, flickor

		och pojkar ..............................................................	370
	13.8.2	Konsekvenser för miljön ......................................	373
	13.8.3	Övriga konsekvenser ............................................	373
13.9	Förslag till finansiering.........................................................		373
14	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		377
14.1	Ikraftträdande .......................................................................		377
14.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		379
15	Författningskommentar ............................................		381
15.1	Förslaget till lag (202X:000) om en gemensam
	utbildning inom statsförvaltningen .....................................		381
15.2	Förslaget till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400) .............................................		393

Referenser.......................................................................		397
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2016:51...........................................	411
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2017:119.........................................	429
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2019:6.............................................	433
Bilaga 4	Kommittédirektiv 2020:49...........................................	441
Bilaga 5 Myndigheter i myndighetsnätverket...........................		443

Sammanfattning

Tillitsdelegationen har haft i uppdrag av regeringen att kartlägga och analysera de introduktionsutbildningar som de statliga myndig- heterna tillhandahåller sina anställda samt lämna förslag till hur och när en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för stats- anställda kan införas (dir. 2019:6 och dir. 2020:49). Bakgrunden till uppdraget är ett tillkännagivande från riksdagen. Uppdraget är så- ledes initierat och har sitt stöd av både riksdagen och regeringen.

Med hjälp av ett stort antal myndigheter har Tillitsdelegationen inhämtat kunskap om hur myndigheterna arbetar med sina intro- duktionsutbildningar i dag, vilka närmare behov de har av en gemen- sam utbildning och hur innehållet och formen bör se ut för att möta behoven.

Tillitsdelegationen anser att en gemensam utbildning bör ses som en viktig investering för alla som arbetar i statsförvaltningen. I enlighet med riksdagens och regeringens intentioner bör den bidra till att öka medborgarnas förtroende för statsförvaltningen och ytterst till förtroendet för demokratin.

Tillitsdelegationen föreslår att det ska införas en lag om en gemen- sam utbildning inom statsförvaltningen som ska gälla statliga för- valtningsmyndigheter och domstolar. Utbildningen föreslås även omfatta de myndigheter som lyder under riksdagen. Av konstitutio- nella skäl behöver därför utbildningen regleras i lag. Det finns också behov av en stabil och långsiktig lösning för en utbildning av detta slag, vilket en lag kan ge förutsättningar för.

Förslagen i betänkandet bygger på såväl obligatorium genom för- fattningsreglering, som engagemang och frivillighet hos var och en av myndigheterna inom statsförvaltningen, inte minst när det gäller att genomföra utbildningen.

Sammanfattning

SOU 2020:40

Utbildningen ska omfatta alla statsanställda

Av Tillitsdelegationens kommittédirektiv framgår att delegationen ska ta fram ett förslag till en gemensam, obligatorisk introduktions- utbildning för statsanställda. Direktiven anger inte uttryckligen om utbildningen ska vara en introduktionsutbildning enbart för ny- anställda som inte tidigare har arbetat inom statsförvaltningen eller om alla statsanställda ska omfattas. Tillitsdelegationen har valt att inkludera alla statsanställda i förslaget till utbildningen, oavsett tidi- gare statlig erfarenhet, eftersom regeringens övergripande mål med att införa utbildningen är att öka förtroendet för staten som helhet och dess anställda. För att nå ett så långtgående mål bedömer Tillits- delegationen att det inte räcker att utbilda enbart de som är helt nya i statsförvaltningen. Det finns heller inga belägg för att det enbart är nyanställda utan tidigare statlig erfarenhet som riskerar att göra felbedömningar i sin roll som statsanställd. Utifrån tidigare forsk- ning om lärande vet vi också att en organisation behöver främja det kollegiala lärandet för att uppnå ökad kompetens och effekter av den typ av utbildning som det handlar om här. I ett sådant arbete behöver alla medarbetare involveras. Tillitsdelegationen föreslår därför att utbildningen ska vara obligatorisk och skyldigheten att genomföra den ska som utgångspunkt avse alla som arbetar vid de statliga för- valtningsmyndigheterna och domstolarna, inte endast nyanställda. Utbildningen omfattar såväl chefer som medarbetare.

En gemensam utbildning för ökad likvärdighet, kvalitet och förtroende inom statsförvaltningen

Tidigare utbildningsinitiativ för statsanställda har saknat en lång- siktigt stabil struktur trots att det har funnits behov av en statlig utbildningsaktör. I dag finns det ingen myndighet som ensam ansva- rar för att tillhandahålla utbildning i rollen som statsanställd. Där- emot har vissa myndigheter i uppdrag att utbilda statsanställda inom specifika områden.

SOU 2020:40

Sammanfattning

Likvärdigheten i dagens introduktionsutbildningar är låg

Tillitsdelegationen har med hjälp av Statskontoret genomfört en kartläggning som visar att likvärdigheten är låg i dagens introduk- tionsutbildningar för nyanställda. Det är stor skillnad på vilken ut- bildning du får beroende på vilken myndighet du arbetar i. Det finns en variation i innehåll, omfattning och i vilken mån utbildningen är obligatorisk.

De flesta av dagens introduktionsutbildningar har det övergrip- ande syftet att ge de anställda en förståelse för myndighetens verk- samhet och vägleda nyanställda för att de snabbt ska komma in i sitt arbete. Introduktionsutbildningarna har generellt inte syftet att beskriva myndighetens roll i en större kontext. Däremot uppger de flesta myndigheter att de på något sätt omfattar grundläggande rätts- principer och rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. De moment i introduktionsutbildningarna som rör rollen som stats- anställd kan till exempel handla om den statliga värdegrunden, hand- lingars offentlighet och sekretess, kunskap om den offentliga för- valtningen och dess särprägel, grundläggande förvaltningsrätt eller information om hur staten styrs. Stora myndigheter, myndigheter med tillsynsuppgifter och myndigheter med omfattande medborgar- nära service uppger i högre utsträckning än små myndigheter att utbildningen innehåller information om den statliga värdegrunden och om hur staten styrs.

Över 80 procent av myndigheterna som ingick i kartläggningen har en obligatorisk introduktionsutbildning för tillsvidareanställda, nyanställda medarbetare. Det finns dock skillnader mellan olika sektorer. Exempelvis förekommer obligatoriska introduktionsutbild- ningar sällan vid universitet och högskolor.

Omfattningen på utbildningen varierar också mellan myndig- heterna. Ungefär 40 procent av myndigheterna uppger att utbild- ningen omfattar mellan 9 och 16 timmar. En grov uppskattning är att myndigheterna lägger cirka 4 av dessa timmar på utbildning som rör rollen som statsanställd.

Sammanfattning

SOU 2020:40

Många myndigheter ser ett behov av en gemensam utbildning

Genom Tillitsdelegationens enkät och i andra kontakter har en majo- ritet av myndigheterna svarat att det finns ett behov av en gemensam introduktionsutbildning. Två skäl till detta återkommer. Ett skäl är att säkerställa att alla nyanställda i staten får samma grundläggande introduktion till rollen som statsanställd och att en gemensam ut- bildning skapar bättre förutsättningar för att kvalitetssäkra inne- hållet. Ett annat skäl är att det vore mer effektivt om staten samord- nade utbildningen i stället för att som nu låta myndigheterna ta fram och tillhandahålla den på egen hand.

Förutsättningar för att lära och vikten av allas engagemang

För att en utbildning ska kunna leda till förändring av kunskaper och beteenden behöver formell utbildning kombineras med informellt och kontinuerligt lärande. Från forskning och tidigare erfarenheter vet vi att kunskap sprids och reproduceras genom rutiner och sam- arbete. Organisering och ledarskap är en förutsättning för konti- nuerligt, kollektivt och kollegialt lärande. Det behövs också diskus- sion, erfarenhetsutbyte och kritisk reflektion för att främja lärandet, samtidigt som deltagarna i en utbildning med fördel kan genomföra självstudier före och efter gruppdiskussioner och föreläsningar.

Tillitsdelegationen bedömer att en e-utbildning bör vara en del av utbildningen. Erfarenheterna visar att det är viktigt att beakta såväl integritets- och säkerhetsaspekter som finansieringsmöjligheter när man tar fram en sådan utbildning. En viktig utgångspunkt, både i den tekniska utformningen av utbildningen och i dess genomförande är att sträva efter att utforma och genomföra utbildningen så enkelt som möjligt. Tillitsdelegationen anser att enkelheten behöver följas av en hög grad av gemensamt ansvar och engagemang, där myndig- heterna tydligt bär det gemensamma och att man betraktar utbild- ningen som en god investering för verksamheten, för statsförvalt- ningen och för tilliten till densamma. Det gemensamma ansvaret kan också bidra till en god kostnadseffektivitet i genomförandet. Med enkelhet och myndigheternas engagemang som utgångspunkt före- slår Tillitsdelegationen samtidigt en författningsreglering.

SOU 2020:40

Sammanfattning

Vi föreslår en lag för gemensam utbildning i statsförvaltningen som omfattar alla

Det ska införas en lag om en gemensam utbildning inom statsför- valtningen som ska gälla statliga förvaltningsmyndigheter och dom- stolar. Denna skyldighet omfattar därmed både chefer och med- arbetare.

Lagen ska gälla för anställda, uppdragstagare och personer som fullgör praktik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Med uppdragstagare avses den som har ett uppdrag som är reglerat i författning. Lagen ska även gälla för doktorander som har antagits till en utbildning på forskarnivå vid ett statligt universitet eller en statlig högskola utan att vara anställda vid universitetet eller hög- skolan.

Tillitsdelegationen föreslår att lagen inte ska gälla för statsråd, riksrevisorn, riksrevisionsdirektören eller tillförordnad riksrevisor, riksdagens ombudsmän, justitiekanslern eller ordinarie domare. Skälen till det är deras roll i det konstitutionella systemet och vikten av att värna oberoendet. Vi bedömer att lagen inte heller bör gälla för lokalanställda inom utrikesrepresentationen som inte har svenskt medborgarskap.

Den som omfattas av lagen är skyldig att delta i en grundutbild- ning inom statsförvaltningen. Skyldigheten gäller inte den som tidigare har deltagit i en sådan utbildning eller den som arbetar i ringa omfattning vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Myndigheterna ska se till att den som omfattas av skyldigheten att delta i grundutbildningen deltar så snart tillfälle ges. Grundutbild- ningen ska tillhandahållas minst två gånger per år. Den som har del- tagit i grundutbildningen inom statsförvaltningen ska sedan ges fortbildning.

Ett råd för utbildning inom statsförvaltningen ska inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid Statskontoret. Rådets uppgift ska vara att besluta om innehållet i den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Den övergripande regleringen av rådet ska ske genom lag. Rådet ska bestå av lika många ledamöter som väljs av riksdagen som ledamöter som utses av regeringen. Skälet till att reg- lera rådets arbete genom lag är att skapa en balans mellan riksdagen och regeringen och skapa så goda förutsättningar som möjligt för ett långsiktigt och uthålligt arbete med sådana värden som enligt bland

Sammanfattning

SOU 2020:40

annat grundlagen ska gälla i hela statsförvaltningen. Det handlar om värden som har en bred politisk förankring och som står sig över tid.

Syftet är både ökad kunskap, förståelse och förmåga

Tillitsdelegationen anser att förväntningarna på utbildningens resul- tat måste vara rimliga utifrån utbildningens omfattning. Samtidigt är det viktigt att utbildningen gör skillnad. Enligt Tillitsdelegationen bör utbildningen kunna bidra till ökad kunskap och förståelse inom vissa områden som är centrala för rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen.

Den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen syftar till att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller inom statsförvaltningen.

Enligt Tillitsdelegationens rekommendation bör målet med utbild- ningen vara att deltagarna får sådana kunskaper att de stärker sin kunskap om och förståelse för

•de grundläggande normer, rättsprinciper och regelverk som gäller för statsförvaltningen, och

•sin förmåga att hantera den särskilda roll som följer av att arbeta i den statliga förvaltningen.

Utbildningen bör inte bara vara kunskapshöjande, utan även identi- tetsskapande. Den gemensamma identiteten är en central del i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Den ingår som en del i att förstå den kontext man befinner sig i, liksom hur rollen skiljer sig från att exempelvis vara anställd i privat sektor. Utbildningen bör således utgå ifrån den enskilde individen och dennes roll i stats- förvaltningen.

SOU 2020:40

Sammanfattning

En utbildning med fyra delmoment

Tillitsdelegationen rekommenderar att utbildningen omfattar följ- ande fyra delmoment:

•Rollen som följer av att arbeta i den statliga förvaltningen i en demokrati och en rättsstat.

•Rollen som följer av att arbeta i den statliga förvaltningen och myndigheternas roll och uppdrag.

•Förutsättningar, möjligheter, förhållningsätt och risker i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen.

•Olika uppdrag, situationer och krav som den som arbetar i stats- förvaltningen möter i vardagen.

Inom ramen för dessa delmoment bedömer Tillitsdelegationen att ett antal områden är relevanta att ha med. Dessa är den statliga värde- grunden, grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen, statsförvaltningens konstitutionella grund, de mänskliga rättigheterna, de förvaltningspolitiska målen, rollen som statstjänsteman, en god förvaltningskultur och bemötande av allmän- heten.

Vidare bör kunskaper om vad som genererar förtroende för förvaltningen beaktas för att säkerställa att grundutbildningen bidrar till måluppfyllelse och för att nå syftet med utbildningen. Här är de åtta vägledande principerna för förhållningssättet för tillitsbaserad styrning och ledning också centrala.

Självstudier ska kombineras med fysiska träffar för diskussioner och reflektion

Tillitsdelegationen bedömer att grundutbildningen bör omfatta tio timmar. Det ger förutsättningar för att utbildningen ska ge resultat samtidigt som vi bedömer att den är realistisk att genomföra.

Utbildningen ska bestå av en grundutbildning och fortbildning. Grundutbildningen ska genomföras både på elektronisk väg och genom fysiska möten. Enligt vårt förslag ska deltagare från olika myndigheter på regional nivå genomföra gruppdiskussioner i fysiska

Sammanfattning

SOU 2020:40

möten. Platser för mötena ska väljas med hänsyn till myndigheternas arbetsställen.

Tillitsdelegationen föreslår att gruppdiskussionerna ska ledas av handledare som utses efter förslag från myndigheterna. Det ska vara personer som är anställda eller uppdragstagare vid en statlig förvalt- ningsmyndighet eller en domstol och som ingår i det geografiska område där möten ska anordnas. De som handleder gruppdiskus- sionerna ska ha genomgått en handledarutbildning.

Efter grundutbildning följer fortbildning

Tillitsdelegationen anser att det är nödvändigt att säkerställa att ut- bildning i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen genom- förs kontinuerligt. En kortare grundutbildning räcker inte för att utveckla och stärka rollen. Genom fortbildning kan den kunskap och förståelse som grundutbildningen har gett förstärkas och utbild- ningens långsiktiga effekter förbättras. Kontinuerlig fortbildning bidrar till att de anställda återkommande får diskutera rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. De kan därigenom få möjlig- het att stärka sina färdigheter och sin värderingsförmåga för att kunna agera på ett professionellt och etiskt ansvarsfullt sätt i sin roll, vilket i sin tur kan bidra till ökat förtroende för statsförvaltningen.

Tillitsdelegationen föreslår därför att den som har deltagit i grundutbildningen inom statsförvaltningen ska få fortbildning. Fort- bildningen syftar till att upprätthålla och utveckla de kunskaper och erfarenheter som deltagaren har fått genom grundutbildningen.

De statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna ska till- handahålla fortbildningen och får därmed möjlighet att själva anpassa fortbildningen till den egna myndighetens behov. Myndigheterna bör samtidigt få ett likvärdigt stöd för fortbildningen. Det skulle därför kunna ligga på den myndighet som ansvarar för att ta fram utbildningsmaterial för fortbildningen att årligen ta fram ett tema med instuderingsmaterial och diskussionsfrågor som kan bidra till att stärka och utveckla anställda i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen.

SOU 2020:40

Sammanfattning

Två myndigheter ska ansvara för utbildningen

Tillitsdelegationen bedömer att den gemensamma utbildningen kräver kapacitet, långsiktighet, legitimitet och pedagogisk kompetens hos den myndighet som ska ansvara för utbildningen. Det finns i dag ingen självklar myndighet som uppfyller alla dessa kriterier. Därför bedömer vi att de uppgifter som följer av att samordna utbildningen bör delas upp på två myndigheter.

Tillitsdelegationen föreslår att ett stort universitet ska tillhanda- hålla grundutbildningen i den gemensamma utbildningen inom stats- förvaltningen. Universitetet ska genomföra utbildningen och i huvudsak ha till uppgift att:

•ansvara för de tekniska lösningar som behövs för den del av utbildningen som ska genomföras på elektronisk väg,

•utse och utbilda handledare som ska anordna och leda de fysiska mötena som ingår i grundutbildningen,

•besluta om undantag från skyldigheten att delta i grundutbild- ningen om det är motiverat med hänsyn till den enskildes arbets- uppgifter eller personliga förhållande, och

•utfärda kursbevis.

Rådet för utbildning inom statsförvaltningen ska inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid Statskontoret. Rådet ska besluta om inne- hållet i utbildningen och besluta om den geografiska indelningen för de fysiska mötena.

Statskontoret ska vara värdmyndighet för Rådet för utbildning inom statsförvaltningen. De uppgifter som ingår är att sköta admini- strativa uppgifter åt rådet och meddela föreskrifter om utbildningens innehåll i enlighet med de beslut som rådet fattar. Det gäller både grundutbildningen och fortbildningen. Som värdmyndighet behöver Statskontoret även bidra med underlag inför rådets beslut om till exempel utbildningens innehåll och geografiska områden för fysiska möten.

Universitetet och rådet ansvarar för utbildningens genomförande respektive förutsättningar. Alla statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar är dock de enskilt viktigaste aktörerna för att målet med utbildningen ska uppnås och resultaten bli hållbara över tid.

Sammanfattning

SOU 2020:40

Successivt genomförande för att säkerställa kapacitet och kvalitet i utbildningen

Utifrån det stora antalet personer som ska genomgå utbildningen är det nödvändigt med ett ordnat införande. Det bör finnas tid för att testa utbildningens innehåll och form. För att kunna garantera till- gången till utbildning och handledare behöver utbildningen genom- föras stegvis i statsförvaltningen.

Tillitsdelegationen föreslår att grundutbildningen prövas genom en förstudie innan den införs i full skala. Förstudien ska omfatta anställda och uppdragstagare vid vissa statliga förvaltningsmyndig- heter under regeringen och domstolar. Det universitet som reger- ingen bestämmer ska ansvara för förstudiens genomförande och bestämma vilka myndigheter som ska delta. De myndigheter som deltar i förstudien ska se till att deras anställda och uppdragstagare går grundutbildningen. Förstudien ska regleras genom en tillfällig förordning.

Anställda och uppdragstagare vid statliga förvaltningsmyndig- heter under regeringen och domstolar som inte deltagit i förstudien ska sedan delta i en grundutbildning under en period på fyra år. Även i detta skede ansvarar de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna för att deras anställda och uppdragstagare deltar i utbildningen. Det regleras också i den tillfälliga förordningen.

Efter att grundutbildningen har införts för anställda och upp- dragstagare vid de statliga förvaltningsmyndigheterna under reger- ingen och domstolarna ska den permanenta lagen och den komplet- terande förordningen träda i kraft. Den tillfälliga förordningen ska då upphöra att gälla. I och med detta ska skyldigheten att delta i utbildningen övergå till den enskilde som omfattas av lagen.

När den permanenta lagen träder i kraft ska utbildningen genom- föras för myndigheterna under riksdagen samt övriga som omfattas av den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Då börjar också reglerna om fortbildning att gälla.

Uppföljning av utbildningen är viktig ur olika perspektiv

Uppföljning behövs för den enskilda individen som omfattas av lagen, då denne är skyldig att genomföra grundutbildningen. Upp- följning är också viktig för de statliga förvaltningsmyndigheterna

SOU 2020:40

Sammanfattning

och domstolarna som ska se till att dess personal genomför grund- utbildningen. Tillitsdelegationen bedömer samtidigt att uppfölj- ningen bör genomföras på ett sätt som inte blir en ytterligare admi- nistrativ pålaga för myndigheterna.

För myndigheternas del föreslår Tillitsdelegationen att kontrollen av deltagandet i grundutbildningen knyts till de fysiska mötena. Kontrollen kan göras på ett förhållandevis enkelt sätt genom att den handledare som håller i utbildningstillfället antecknar vilka som när- varar. För den enskilda individen föreslås även att denne, efter deltagande i grundutbildningen, på begäran har möjlighet att få ut ett kursbevis av det universitet som har haft ansvar för att tillhanda- hålla grundutbildningen.

Tillitsdelegationen bedömer också att det behövs uppföljning på aggregerad nivå av hur många som genomför utbildningen för olika myndigheter och geografiska områden. Det är för att säkerställa att planeringen av utbildningens genomförande ska vara korrekt dimen- sionerad.

På ett par års sikt bedömer Tillitsdelegationen att det vore av värde att utvärdera utbildningen och dess effekter.

Myndigheterna behöver anpassa sina introduktionsutbildningar

Myndigheterna behöver anpassa sina introduktionsutbildningar till grundutbildningen. Detta bör respektive myndighet göra så att ut- bildningsbehovet kan tillgodoses, både när det gäller det myndig- hetsspecifika innehållet och det som är gemensamt för statsför- valtningen.

Alla myndigheter har ett viktigt ansvar för att introducera sina nyanställda till den egna myndigheten och att ge dem relevant ut- bildning. Myndigheterna har olika uppdrag och kompetenser och god kännedom om den kunskap som verksamheten kräver för att de nyanställda ska kunna känna sig trygga med sina arbetsuppgifter och sitt uppdrag. Introduktionsutbildningarna har således det övergrip- ande syftet att ge de anställda en förståelse för myndighetens verk- samhet och vägleda nyanställda för att de snabbt ska komma in i sitt arbete. Den gemensamma grundutbildningen har ett delvis annat syfte än de introduktionsutbildningar som finns hos de statliga myndigheterna i dag. Det övergripande syftet är att förstärka rollen

Sammanfattning

SOU 2020:40

som följer av att arbeta i statsförvaltningen och att ge kunskap om gemensamma spelregler. Den grundutbildning som Tillitsdelegationen föreslår kommer därför i huvudsak att komplettera myndigheternas introduktionsutbildningar. Det finns emellertid vissa moment i flera av myndigheternas nuvarande introduktionsutbildningar som kommer att behöva anpassas när grundutbildningen införs. Hur och när denna anpassning ska göras ansvarar myndigheterna själva för.

När det gäller fortbildningen är utgångspunkten att alla myndig- heter bör få ett likvärdigt stöd för denna. Stödet bör vara utformat så att myndigheterna kan anpassa det till sina egna verksamheters förutsättningar och behov. Det finns myndigheter som redan i dag genomför fortbildningsinsatser i form av dilemmaövningar och lik- nande. Tillitsdelegationen menar att den här föreslagna fortbild- ningen ska ses som ett komplement, eftersom den är likvärdig för alla myndigheter. Myndigheterna ska också själva besluta om hur fortbildningen ska genomföras.

Obligatorium och samtidigt engagemang och frivillighet

Tillitsdelegationen menar att bestående effekter av lärande kräver myndigheternas långsiktiga engagemang i fråga om den gemensamma utbildningen. För att myndigheterna ska kunna bära detta ansvar behöver utbildningen vara så enkel, tillgänglig och så kostnads- effektiv som möjligt. Utbildningen bör betraktas som en viktig in- vestering för myndigheterna och för statsförvaltningen som helhet. Betydelsen av utbildningen och syftet med att gå den behöver bäras av alla, inte minst av cheferna och myndighetsledningarna. Det behöver vara tydligt att resurser i form av tid kan prioriteras till utbildningen och att alla kan bidra på olika sätt. Det ska vara enkelt att avsätta den tid som behövs och det ska vara enkelt att delta i utbildningen, samtidigt som värdet av densamma bör upplevas som relevant och kunskapshöjande.

Ett tydligt engagemang från myndigheterna behövs exempelvis i fråga om tillgången till handledare. De ska utses efter förslag från myndigheterna och få tid och utbildning för att hantera uppdraget. Systemet med handledare bygger i grunden på att myndigheterna bidrar med resurser på frivillig väg.

SOU 2020:40

Sammanfattning

En grundutbildning kan vara ett första steg till en gemensam lärplattform för staten

Tillitsdelegationens samlade bedömning är att grundutbildningens självstudier bör finnas på en teknisk plattform som är öppen så att så många som möjligt kan ta del av den. Det är en styrka utifrån medborgarnas möjligheter till inblick i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen om utbildningen är transparent och öppen. Det kan vara den enskilde medborgaren, skolorna eller kommuner och regioner som kan vilja ta del av utbildningen.

I en förlängning kan lärplattformen också utformas så att det går att bygga ut den med olika moduler, men också koppla på befintliga utbildningar som andra myndigheter tillhandahåller. Det är viktigt att sådana utbildningar kan samlas på ett och samma ställe. Detta ökar kostnadseffektiviteten och tillgängligheten, och ökar även möj- ligheterna för kompetensutvecklingen av de som arbetar i stats- förvaltningen. I förlängningen stärker detta förtroendet för staten och ytterst den demokratiska rättsordningen.

Summary

The Delegation for Trust-Based Governance has had the remit from the Government of mapping and analysing the introductory courses that government authorities (i.e. government agencies and the courts) provide for their employees and presenting proposals for how and when a common, compulsory introductory training for government employees can be introduced (terms of reference 2019:6 and terms of reference 2020:49). The background to this remit is an announce- ment by the Riksdag (Swedish Parliament). So this remit has been initiated by and has the support of both the Riksdag and the Govern- ment.

With the assistance of a large number of authorities the Delega- tion has obtained knowledge about how the authorities currently work on their introductory courses, what specific needs they have of a common training and what the content and form of such a train- ing should be like to meet their needs. The Delegation for Trust- Based Governance considers that a common training should be seen as an important investment for all government employees and should, in line with the Government’s intentions, contribute to greater public confidence in central government administration and ultimately to greater confidence in democracy.

The Delegation proposes introducing an act on a common train- ing in central government administration to apply to government agencies and to courts. The Delegation proposes that the training should also cover authorities under the Riksdag. This means that, for constitutional reasons, the training needs to be regulated in an act of law. There is also a need for a stable and long-term solution for a training of this kind, and an act can make this possible.

Summary

SOU 2020:40

The proposals in this report are based both on an obligation regu- lated by statute and on commitment and voluntary participation on the part of every authority, especially regarding the delivery of the training.

Training to cover all government employees

The Delegation’s terms of reference state that the Delegation is to produce a proposal for a common compulsory introductory training for government employees. Our terms of reference do not state explicitly that the training has to be an introductory training solely for new employees who have not previously worked in the central government administration or whether all government employees should be covered. The Delegation has chosen to include all govern- ment employees in its proposed training, irrespective of previous central government experience, since the overall objective of the Government in introducing the training is to increase confidence in central government as a whole and in its employees. The Delega- tion’s assessment is that only training employees who are completely new to central government administration is not sufficient to attain such a far-reaching objective. Nor is there any evidence that it is only new employees without previous central government experience who risk making errors of judgment in their role as government employees. We also know, on the basis of previous research on learning, that an organisation needs to foster collegial learning to increase skills and achieve effects of the type of training involved here. All personnel need to be involved in work of this kind. The Delegation therefore proposes that the training should be compulsory and that the prin- ciple should be that the obligation to complete the training should cover everyone working in government agencies, authorities under the Riksdag and the courts, and not just new employees. The train- ing covers both managers and other staff members.

SOU 2020:40

Summary

A common training is important for greater equivalence, quality and confidence in central government administration

Previous training initiatives for government employees have lacked a long-term stable structure, even though a training actor in central government has been needed. At present there is no authority that has sole responsibility for providing training about the role of govern- ment employees. However, certain authorities are tasked with train- ing government employees in specific areas.

Equivalence of current introductory courses low

With the assistance of the Swedish Agency for Public Management, the Delegation for Trust-Based Governance has conducted a survey that shows low equivalence among current introductory courses for new employees. There is a great difference in what training they get, depending on what authority they work for. There is variation in content, scale and the extent to which the training is compulsory.

Currently most introductory courses have the overall purpose of giving employees an understanding of the activities of their authority and guiding new employees to enable them to settle into their work quickly. In general, the introductory courses have not had the purpose of describing the role of the authority in a broader context. However, most agencies say that they cover basic legal principles and the role of government employees in some way. The components of introductory courses that concern the role of government employees can, for example, deal with basic values of central government, public access to official documents and secrecy, knowledge about public administration and its distinctive character, basic administrative law or information about the governance of central government. Large authorities, authorities with supervisory tasks and authorities with extensive citizen-centred service provision state more often than small authorities that their courses include information about the basic values and governance of central government.

Over 80% of the authorities included in the survey have a com- pulsory introductory course for new employees on open-ended con- tracts. There are, however, differences between sectors. For instance, compulsory introductory courses are seldom found at higher edu- cation institutions.

Summary

SOU 2020:40

The scale of the training also varies between authorities. Around 40% of the authorities state that their training is between 9 and 16 hours long. As a rough assessment, authorities devote about 4 of these hours to training concerning the role of government employees.

Many authorities see a need for a common training

A majority of authorities have replied through the Delegation’s questionnaire or in other contacts that there is a need for a common introductory training. Two reasons are given repeatedly. One is to ensure that all new employees in central government are given the same basic introduction to their role as government employees and that a common training creates better conditions for quality assur- ance of the content of the training. A second reason is that it would be more efficient if central government coordinated the training instead of as, at present, having each authority produce and provide training on their own.

Conditions for learning and importance of the commitment of all concerned

If a training is to be able to achieve a change in the knowledge and behaviour of government employees, formal training needs to be combined with informal and continuous learning. We know from research and previous experience that knowledge is spread and re- produced through procedures and cooperation. Organisation and leadership are essential for continuous collective and collegial learn- ing. Discussion, exchanges of experience and critical reflection are also needed to foster learning, at the same time as participants in a training can benefit from engaging in self-study before and after group discussions and lectures.

In its work, the Delegation made the assessment that an e-train- ing course should be an important part of the training. Experience shows that it is important to take account both of integrity and security aspects and of potential financing when producing such a training course. One important principle, both for the technical design of the training course and for its delivery is to seek to design and deliver the training course in the simplest possible way. The Dele-

SOU 2020:40

Summary

gation considers that simplicity needs to be accompanied by a high degree of shared responsibility and commitment, in which authori- ties clearly bear the common commitment and view the training as a good investment for their activities and for central government administration and trust in it. This shared responsibility can also contribute to good cost-effectiveness in delivery. While simplicity and commitment by the authorities are its starting point, the Dele- gation also proposes statutory regulation.

We propose an act for common training covering everyone working in central government administration

An act on a common training in central government administration that applies to government agencies, authorities under the Riksdag and the courts should be introduced. This obligation will therefore cover both managers and other staff members.

The act should apply to employees, contractors and people doing a work placement in a government agency or at a court. Here a con- tractor refers to a person who has an assignment regulated by statute. It should also apply to doctoral students who have been admitted to a third-cycle course or programme at a state higher education insti- tution without being employed by the institution.

The Delegation proposes that the act should not apply to govern- ment ministers, the Auditor-General, the Deputy Auditor-General, an acting Auditor-General, the Parliamentary Ombudsmen, the Chan- cellor of Justice or permanent judges. This is because of their role in the constitutional system and the importance of safeguarding their independence. In our assessment, the law should not apply to locally engaged employees in Sweden’s foreign representation who do not have Swedish citizenship, either.

Those who are covered by the law have the obligation to partici- pate in basic training in central government administration. This obligation does not apply to those who have previously participated in such training or who are working to a minor extent in a govern- ment agency or at a court. The authorities shall ensure that a person who is covered by the obligation to participate in basic training does so as soon as an opportunity is given. The basic training should be provided at least twice a year. A person who has participated in basic

Summary

SOU 2020:40

training in central government administration should then be given further training.

A council for training in central government administration should be established as a separate decision-making body at the Swedish Agency for Public Management. The task of the council should be to decide on the content of the common training in central govern- ment administration. The overall regulation of the council should take place by law. The council should consist of equal numbers of members elected by the Riksdag and appointed by the Government. The reason for regulating the work of the council by law is to create a balance between the Riksdag and the Government and to create the best possible conditions for long-term and sustainable work on values that apply under the Constitution, for instance, to the whole of central government administration. These are values that enjoy broad political support and that stand the test of time.

The aim is greater knowledge, understanding and ability

The Delegation considers that the expectations of the results of the training must be reasonable in the light of its scale. At the same time, it is important that the training makes a difference.

The common training in central government administration is in- tended to strengthen the ability to handle the special role held by a person working in a government agency or at a court and to increase knowledge about basic legal principles and sets of regulations that apply in central government administration.

The recommendation of the Delegation is that the objective of the training should be to give participants knowledge that enhances their knowledge and understanding of:

•the basic standards, legal principles and sets of regulations that apply to central government administration; and

•their ability to handle the special role that follows from working in central government administration.

The training should not only enhance knowledge but also establish identity. This common identity is a central part of the role of govern- ment employees. It is part of understanding the context in which they operate, as well as how this role differs from, for instance, being

SOU 2020:40

Summary

employed in the private sector. The training should therefore start from the individual and their role as a government employee.

Training with four components

The Delegation recommends that the training should consist of the following four components:

1.The role of government employees in a democracy under the rule of law.

2.The role of government employees in central government admin- istration and the role and mission of authorities.

3.The conditions, possibilities, approaches and risks in the day-to- day role as government employees.

4.Different tasks, situations and demands that government em- ployees face on a day-to-day basis.

The Delegation’s assessment is that there are number of areas that it is relevant to include within the framework of these components. They are the basic values of central government, basic legal principles and sets of regulations that apply in central government adminis- tration, the constitutional foundation of central government, human rights, the objectives of administrative policy, the role of a govern- ment employee, a good administrative culture and conduct in con- tacts with the public.

Moreover, knowledge about what generates confidence in central government administration should be taken into account so as to ensure that the basic training contributes to the achievement of objectives and so as to achieve the aim of the training. Here the eight guiding principles for the approach for trust-based governance and management are also of central importance.

Summary

SOU 2020:40

Self-study should be combined with physical meetings for discussions and reflection

The Delegation makes the assessment that the basic training should be 10 hours long. This enables the training to produce results at the same time we assess its delivery as realistic.

The training should consist of basic training and further training. The basic training should be delivered both electronically and through physical meetings. Our proposal is that the participants from differ- ent authorities at regional level should hold group discussions at physical meetings. The sites of the meetings should be chosen in the light of the authorities’ workplaces.

The Delegation proposes that the group discussions should be led by supervisors appointed on the basis of proposals by the authori- ties. They should be individuals who are employees or contractors either in a government agency or at a court included in the geograph- ical area where meetings are to be held. The individuals leading group discussions should have completed a supervisor training.

Basic training followed by further training

The Delegation considers it necessary to ensure that training in the role of a government employee is held continuously. A short basic training is not sufficient to develop and strengthen that role. By providing further training, the knowledge and understanding given by the basic training can be enhanced and the long-term effects of the training improved. Continuous further training contributes to employees being able to have recurring discussions about the role of government employees. This will give them the opportunity to strengthen their skills and their assessment ability so as to be able to act in a professional and ethically responsible way in their role as government employees; this can, in turn, contribute to greater confi- dence in central government administration.

The Delegation therefore proposes that a person who has partici- pated in basic training in central government administration should be given further training. The purpose of the further training is to maintain and develop the knowledge and experience the participant received through the basic training.

SOU 2020:40

Summary

Government agencies and the courts should provide the further training; this will give each authority the opportunity to adapt the further training to their own needs. The authorities should, at the same time, be given equivalent support for their further training. The agency responsible for producing training material for the further training could therefore have the task of identifying a theme each year and developing study material and discussion questions that can contribute to strengthening and developing employees in their role as government employees.

Two agencies should be responsible for the training

The Delegation’s assessment is that common training requires capa- city, a long-term perspective, legitimacy and educational compe- tence in the agency responsible for the training. At present, no agency evidently meets all the criteria identified by the Delegation. Our assessment is therefore that the tasks that follow from coordi- nating the training should be split between two agencies.

The Delegation proposes that a large university should provide the basic training in the common training in central government administration. The university should deliver the training and its main tasks should be to:

•be responsible for the technical solutions needed to deliver the training electronically;

•designate and train supervisors to arrange and lead the physical meetings included in the basic training;

•decide on exemptions from the obligation to participate in the basic training when justified in view of the individual’s tasks or personal circumstances; and

•issue course certificates.

The Council for Training in Central Government Administration should be established as a separate decision-making body at the Swedish Agency for Public Management. The Council should decide on the content of the training and decide on the geographical divi- sion for the physical meetings.

Summary

SOU 2020:40

The Swedish Agency for Public Management should be the host agency for the Council for Training in Central Government Admin- istration. The tasks this involves are to handle administrative tasks for the Council and to issue regulations about the content of the training in accordance with the decisions taken by the Council. This applies to both the basic training and the further training. As the host agency, the Swedish Agency for Public Management also needs to contribute supporting information for council decisions on, for instance, the content of the training and geographical areas for phys- ical meetings.

The university and the Council will be responsible for the delivery of and conditions for the training. However, the single most important actors for the achievement of the objective of the training and the sustainability of its results over time will be all the govern- ment agencies and courts.

Gradual implementation to ensure training capacity and quality

In view of the large number of people who will be taking the training, a well-arranged introduction is essential. There should be time to test the content and form of the training. So as to be able to guaran- tee access to training and supervisors, the training needs to be implemented in stages in central government administration.

The Delegation proposes testing the basic training in a pilot study before its implementation at full scale. The pilot study should cover employees and contractors at certain agencies under the Government and certain courts. The university designated by the Government should be responsible for the implementation of the pilot study and decide which authorities should take part. The authorities that take part in the pilot study should ensure that their employees and con- tractors take the basic training. The pilot study should be regulated in a temporary government ordinance.

Employees and contractors in agencies under the Government and at courts that did not take part in the pilot study should then take part in a basic training over a period of four years. The govern- ment agencies and courts should also be responsible, in this stage, for their employees and contractors participating the basic training. This should also be regulated in the temporary government ordinance.

SOU 2020:40

Summary

The permanent act and the supplementary government ordinance should enter into force once the basic training has been introduced for employees and contractors in agencies under the Government and at the courts. The temporary government ordinance should then cease to apply. This will transfer the obligation to participate in the training to the individuals covered by the act.

When the permanent act has entered into force, the training will have to be delivered for authorities under the Riksdag and for others covered by the common training in central government administra- tion. Then the rules on further training also start to apply.

Following up the training is important from various perspectives

A follow-up is needed for individuals who are covered by the law as they are obliged to complete the basic training. A follow-up is also important for the government agencies and the courts, who have to make sure that their staff complete the basic training. At the same time, the Delegation makes the assessment that the follow-up should be carried out in a way that does not become an additional adminis- trative burden for the authorities.

In the case of the authorities, the Delegation proposes linking the check of participation in the basic training to the physical meetings. This check can be made in a relatively simple way by the supervisor in charge of the training session noting which individuals are pre- sent. In the case of individuals, we propose that, following partici- pation in basic training, they should be able, on request, to receive a course certificate from the university that was responsible for pro- viding the basic training.

In the assessment of the Delegation a follow-up is also needed at aggregate level of how many complete the training from various authorities and regional areas. This is to ensure that the planning of the delivery of the training will be correctly dimensioned.

After a couple of years, it would, in the assessment of the Delegation be valuable to evaluate the training and its effects.

Summary

SOU 2020:40

Authorities need to adapt their introductory courses

Authorities need to adapt their introductory courses to the basic training. This should be done by each authority so that its need for training can be met regarding both authority-specific content and what is common to central government administration.

All authorities have an important responsibility for introducing their new employees to their authority and giving them relevant training. Authorities have different tasks and competencies and have good awareness of what knowledge their activities require new em- ployees to have to enable them to feel secure with their work duties and tasks. Introductory courses thus have the overall purpose of giving employees an understanding of the activities of their authority and of guiding new employees to enable them to settle into their work quickly. The common basic training has a partly different purpose from the introductory courses currently provided by central govern- ment authorities. Its overall purpose is to strengthen employees’ role as government employees and provide knowledge of common rules. So the basic training proposed by the Delegation will mainly com- plement the authorities’ introductory courses. However, some com- ponents of several authorities’ introductory courses will need to be adapted when the basic training is introduced. The authorities will themselves be responsible for how and when to make this adaptation.

When it comes to further training, the principle is that all author- ities should receive an equivalent level of support for this. The sup- port should be designed to enable authorities to adapt it to the cir- cumstances and needs of their own activities. There are authorities that already carry out further training in the form of dilemma exer- cises and the like. The Delegation’s view is that the further training proposed here should be seen as a complement since it is at an equiv- alent level for all authorities. Authorities are also able to make their own decisions on how to deliver the further training.

Obligation alongside commitment and voluntary resourcing

In the view of the Delegation, lasting effects of learning require long-term commitment by the authorities concerning the common training. For authorities to be able to bear this responsibility, the training needs to be as simple, accessible and cost-efficient as pos-

SOU 2020:40

Summary

sible. The training should be regarded as an important investment for authorities and for central government administration as a whole. The importance of the training and the purpose of taking the train- ing needs to be backed by all concerned, especially managers and senior authority management. There needs to be clarity that resources in the form of time can be prioritised for the training and that all parties can contribute in various ways. It will have to be simple to allocate the time needed, and delivering the training will have to be simple, at the same time as its value should be seen as relevant and knowledge-enhancing.

A clear commitment on the part of authorities is needed regard- ing access to supervisors, for instance. They will be appointed on the basis of proposals from authorities themselves and be given time and training to handle their assignment. The system of supervisors is essentially based on the authorities contributing resources on a vol- untary basis.

A basic training can be a first step towards a common virtual learning environment for central government

The Delegation’s overall assessment is that self-study in the basic training should be available on a technical platform that is open so that as many as possible can access it. Making training transparent and open is a strength in terms of citizens’ possibilities of getting an insight into the role of government employees. It may be individual citizens, schools or municipalities and regions that choose to access the training.

In the longer term, the virtual learning environment can also be designed so that it can be expanded by adding different modules, and also linked up with existing training provided by other authorities. It is important to bring such training courses together at one and the same place. This increases cost-efficiency and accessibility, and also increases the opportunities for developing the skills of government employees. In the longer term this strengthens confidence in central government and ultimately the democratic legal order.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (202X:000) om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen. Utbildningen består av en grund- utbildning och fortbildning.

Lagen innehåller även bestämmelser om ett råd för utbildning inom statsförvaltningen.

Lagens tillämpningsområde

2 § Lagen gäller för anställda, uppdragstagare och personer som fullgör praktik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Med uppdragstagare avses den som har ett uppdrag som är reglerat i författning.

Lagen gäller även för doktorander som har antagits till en utbild- ning på forskarnivå vid ett statligt universitet eller en statlig hög- skola utan att vara anställda.

3 § Lagen gäller inte för statsråd, riksdagens ombudsmän, riks- revisorn, riksrevisionsdirektören, tillförordnad riksrevisor, justitie- kanslern eller ordinarie domare.

Författningsförslag

SOU 2020:40

Utbildningens syfte

4 § Den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen syftar till att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen.

Grundutbildning

5 § Den som avses i 2 § ska delta i en grundutbildning inom stats- förvaltningen. Skyldigheten gäller inte den som tidigare har deltagit i en sådan utbildning.

De statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna ska se till att den som omfattas av skyldigheten i första stycket deltar i grundutbildningen så snart tillfälle ges. Grundutbildningen ska till- handahållas minst två gånger per år.

Om det finns särskilda skäl får den som omfattas av skyldigheten i första stycket delta i utbildningen vid ett senare tillfälle.

6 § Skyldigheten att delta i grundutbildningen gäller inte den som arbetar i ringa omfattning vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol.

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag för arbete i ringa omfattning.

7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen om det är motiverat med hänsyn till den enskildes arbetsuppgifter eller personliga förhållanden.

Regeringen får medge undantag från skyldigheten att delta i grund- utbildningen även i andra fall än de som avses i första stycket.

SOU 2020:40

Författningsförslag

Fortbildning

8 § Den som har deltagit i grundutbildningen inom statsförvalt- ningen ska ges fortbildning.

Fortbildningen syftar till att upprätthålla och utveckla de kun- skaper och erfarenheter som deltagaren har fått genom grundutbild- ningen.

Utbildningens innehåll och form

9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utbildningens innehåll och formerna för utbildningen.

10 § Den eller de myndigheter som regeringen bestämmer ska till- handahålla utbildningen.

Ett råd för utbildning inom statsförvaltningen

11 § Det ska finnas ett råd för utbildning inom statsförvaltningen som har till uppgift att besluta om innehållet i den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen.

12 § Rådet ska bestå av lika många ledamöter som väljs av riks- dagen som ledamöter som utses av regeringen.

Rådet utser inom sig en ordförande.

13 § Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om rådet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

Författningsförslag

SOU 2020:40

1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 15 kap. 6 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 15 kap. 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 kap.

2 a §

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till myndighets verk- samhet som består i tillhandahåll- ande av en grundutbildning inom statsförvaltningen om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen meddela före- skrifter om att sekretessen ska gälla under längre tid.

6 §1

Den tystnadsplikt som följer av 1 § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrande- frihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.

1Senaste lydelse 2018:1919.

SOU 2020:40Författningsförslag

Den tystnadsplikt som följer av 1 b § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

Att den tystnadsplikt					som	Att den tystnadsplikt som
följer av 2 § inskränker rätten att						följer av 2 och 2 a §§ inskränker
meddela och offentliggöra upp-						rätten att meddela och offentlig-
gifter	i	vissa	fall	följer	av	göra uppgifter i vissa fall följer av
7 kap. 10,		12–18 §§,		20 § 3	och	7 kap. 10, 12–18 §§, 20 § 3 och
22 § första stycket 1 och andra						22 § första stycket 1 och andra
stycket tryckfrihetsförordningen						stycket tryckfrihetsförordningen
samt	5 kap. 1 §		och	4 § första		samt 5 kap. 1 § och 4 § första
stycket 1 och andra stycket ytt-						stycket 1 och andra stycket ytt-
randefrihetsgrundlagen.						randefrihetsgrundlagen.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2021.

Författningsförslag

SOU 2020:40

1.3Förslag till förordning (2021:000) om införande av en grundutbildning inom statsförvaltningen

Härmed föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om en grundutbild- ning för anställda och uppdragstagare vid statliga förvaltnings- myndigheter under regeringen och domstolar. Med uppdragstagare avses den som har ett uppdrag som är reglerat i författning.

2 § Förordningen gäller inte för statsråd, justitiekanslern eller ordi- narie domare.

3 § Förordningen gäller inte för anställda eller uppdragstagare som arbetar vid den statliga förvaltningsmyndigheten eller domstolen under högst tre månader.

4 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen.

Grundutbildningens syfte och innehåll

5 § Utbildningen syftar till att stärka förmågan att hantera den sär- skilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundläggande rätts- principer och regelverk som gäller i statsförvaltningen.

Förstudie

6 § En förstudie ska genomföras under perioden den 1 september 2022 – den 1 september 2023.

Det universitet som regeringen bestämmer ansvarar för förstudiens genomförande.

7 § Universitetet beslutar om deltagande i förstudien.

SOU 2020:40

Författningsförslag

8 § En statlig förvaltningsmyndighet under regeringen eller en dom- stol som har fått tillstånd att delta i förstudien ska:

–se till att anställda och uppdragstagare vid myndigheten deltar i de utbildningstillfällen som universitetet anvisar,

–lämna de uppgifter som universitetet efterfrågar, och

–delta i uppföljning och utvärdering av förstudien.

Grundutbildning

9 § De statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen och domstolarna ska se till att anställda och uppdragstagare deltar i grundutbildningen senast vid den tidpunkt som universitetet be- stämmer. Om det finns särskilda skäl får den anställde eller upp- dragstagaren delta i utbildningen vid en senare tidpunkt.

Skyldigheten i första stycket gäller inte i fråga om anställda och uppdragstagare som har deltagit i förstudien.

10 § Universitetet får medge undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen om det är motiverat med hänsyn till den en- skildes arbetsuppgifter eller personliga förhållanden.

Regeringen får medge undantag från skyldigheten att delta i grund- utbildningen även i andra fall än som avses i första stycket.

Ett råd för utbildning inom statsförvaltningen

11 § Det ska finnas ett råd för utbildning inom statsförvaltningen vid Statskontoret som har till uppgift att besluta om utbildningens innehåll. Rådet utser inom sig en ordförande.

Ytterligare bestämmelser om rådet finns i 5 a–e §§ förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret.

Ansvariga myndigheter

12 § Statskontoret får meddela föreskrifter om innehållet i grund- utbildningen inom statsförvaltningen.

Statskontoret ska besluta om geografiska områden för fysiska möten som enligt 13 § första stycket ska hållas som en del av utbild-

Författningsförslag

SOU 2020:40

ningen. Det universitet som regeringen bestämmer ansvarar för övriga frågor om tillhandahållande av grundutbildningen.

Utbildningens genomförande

13 § Utbildningen ska genomföras både på elektronisk väg och genom fysiska möten.

Universitetet ansvarar för de tekniska lösningar som behövs för den del av utbildningen som ska genomföras på elektronisk väg.

14 § Deltagarna vid de fysiska mötena ska fördelas på ett sådant sätt att det säkerställer att deltagare från olika myndigheter möts. Platser för mötena ska väljas med hänsyn till de statliga förvalt- ningsmyndigheternas och domstolarnas arbetsställen.

15 § De fysiska mötena ska anordnas och ledas av handledare som är eller har varit anställda eller uppdragstagare vid en statlig förvalt- ningsmyndighet eller en domstol.

Handledarna ska utses av universitetet efter förslag från de stat- liga förvaltningsmyndigheter eller domstolar som ingår i det geo- grafiska område där mötet ska anordnas. Universitetet får utse en handledare även om ett förslag inte lämnas.

Handledarna ska ha genomgått en utbildning som anordnas av universitetet.

Kursbevis

16 § Bestämmelserna om kursbevis i 6 kap. 20 § och 12 kap. 2 § 7 högskoleförordningen (1993:100) ska tillämpas även i fråga om den som har deltagit i grundutbildningen inom statsförvaltningen.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 september 2021.

2.Förordningen upphör att gälla vid utgången av 2027.

SOU 2020:40

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning (202X:000) om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Härmed föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar lagen (202X:000) om en gemensam utbildning inom statsförvalt- ningen.

Grundutbildning

2 § Statskontoret får meddela föreskrifter om innehållet i grund- utbildningen inom statsförvaltningen.

Statskontoret ska besluta om geografiska områden för fysiska möten som enligt 3 § första stycket ska hållas som en del av grund- utbildningen. Det universitet som regeringen bestämmer ansvarar för övriga frågor om tillhandahållande av grundutbildningen.

3 § Grundutbildningen ska genomföras både på elektronisk väg och genom fysiska möten.

Universitetet ansvarar för de tekniska lösningar som behövs för den del av utbildningen som ska genomföras på elektronisk väg.

4 § Deltagarna vid de fysiska mötena ska fördelas på ett sådant sätt att det säkerställer att deltagare från olika myndigheter möts. Platser för mötena ska väljas med hänsyn till de statliga förvaltningsmyndig- heternas och domstolarnas arbetsställen.

5 § De fysiska mötena ska anordnas och ledas av handledare som är eller har varit anställda eller uppdragstagare vid en statlig förvalt- ningsmyndighet eller en domstol.

Handledarna ska utses av universitetet efter förslag från de stat- liga förvaltningsmyndigheter eller domstolar som ingår i det geogra- fiska område där mötet ska anordnas. Universitetet får utse en hand- ledare även om ett förslag inte lämnas.

Författningsförslag

SOU 2020:40

Handledarna ska ha genomgått en utbildning som anordnas av universitetet.

6 § En person som är anställd, uppdragstagare eller som fullgör praktik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol under högst tre månader omfattas inte av skyldigheten att delta i grundutbildningen inom statsförvaltningen.

7 § Universitetet får medge undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen om det är motiverat med hänsyn till den en- skildes arbetsuppgifter eller personliga förhållanden.

Kursbevis

8 § Bestämmelserna om kursbevis i 6 kap. 20 § och 12 kap. 2 § 7 högskoleförordningen (1993:100) ska tillämpas även i fråga om den som har deltagit i grundutbildningen inom statsförvaltningen.

Fortbildning

9 § De statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna ska till- handahålla fortbildning.

Statskontoret får meddela föreskrifter om fortbildningens inne- håll.

Ett råd för utbildning inom statsförvaltningen

10 § Bestämmelser om ett råd för utbildning inom statsförvalt- ningen finns i 5 a–e §§ förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

SOU 2020:40

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret ska införas sex nya paragrafer, 1 d och 5 a–e §§, och närmast före 5 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 d §
	Myndigheten ska ansvara för
	föreskrifter om innehållet i den
	gemensamma utbildningen inom
	statsförvaltningen och beslut om
	geografiska områden för de fysiska
	möten som ska hållas som en del av
	grundutbildningen inom statsför-
	valtningen.
	Rådet för utbildning
	inom statsförvaltningen

5 a §

Inom myndigheten finns ett sär- skilt beslutsorgan, Rådet för utbild- ning inom statsförvaltningen. Rådet beslutar om

–föreskrifter om innehållet i den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen, och

–geografiska områden för de fysiska möten som ska hållas som en del av grundutbildningen inom statsförvaltningen.

5 b §

Rådet för utbildning inom stats- förvaltningen består av åtta leda- möter. Fyra av ledamöterna väljs

Författningsförslag

SOU 2020:40

av riksdagen. Övriga ledamöter utses av regeringen.

Ledamöterna väljs eller utses för en bestämd tid.

Rådet är beslutsfört när ordför- anden och minst fem av de andra ledamöterna är närvarande.

5 c §

Rådet för utbildning inom stats- förvaltningen ansvarar för sina be- slut.

Rådet ansvarar för sin verksam- het inför myndighetens ledning.

5 d §

Myndighetens ledning ansva- rar inför regeringen för att Rådet för utbildning inom statsförvalt- ningen tilldelas resurser för sin verk- samhet samt för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effek- tivt och redovisas på ett tillförlit- ligt sätt.

5 e §

Myndighetschefen har rätt att delta vid sammanträden som Rådet för utbildning inom statsförvalt- ningen har. Vid behov kan rådet tillfälligt adjungera en eller flera experter med särskild sakkunskap. Myndighetschefen och adjungerade experter har rätt att yttra sig men deltar inte i besluten.

Denna förordning träder i kraft den 1 september 2021.

2 Uppdraget

I en demokrati och rättsstat är ett högt institutionellt förtroende och en hög mellanmänsklig tillit av stor betydelse. En förutsättning för detta är att rättsstatens principer upprätthålls och att det inte före- kommer korruption. Särskilt viktigt är detta i tider när frågor om demokrati och rättsstat ifrågasätts och i vissa fall hotas. Då är det centralt att ha en opartisk tjänstemannakår som utövar sitt uppdrag utifrån grundläggande rättsprinciper och regelverk och utifrån en gemensam värdegrund.

Frågan om en gemensam utbildning för statsanställda har varit aktuell under en längre tid. Den hänger nära samman med tanken om att statsanställda står i medborgarens tjänst och att deras roll i samhället är unik. Bakgrunden till Tillitsdelegationens uppdrag om att ta fram en gemensam, obligatorisk utbildning för statsanställda är ett tillkännagivande från riksdagen. Efter att ha avvaktat det arbete som pågått med att stärka den statliga värdegrunden, bland annat genom den tidigare Värdegrundsdelegationen1, återkom riksdagen till frågan i ett betänkande från konstitutionsutskottet i april 2018.2 Riksdagen tillkännagav för regeringen att en introduktionsutbild- ning för statsanställda bör införas. Utskottet framhöll särskilt att det är viktigt att statsanställda har goda kunskaper om den statliga värde- grunden och de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen. Det gäller till exempel bestämmelser om offentlighet och sekretess.

1Regeringen beslutade i december 2012 att inrätta en Värdegrundsdelegation för åren 2013–2016 med uppgift att verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upp - rätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen, i enlighet med regeringens delmål att de stats - anställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen och att rollen som statstjänsteman ska uppfyllas. Protokoll IV:10, vid regeringssamman- träde 2012-12-20, dnr S2012/9080/ESA, bilaga till regeringsbeslut IV:10.

2Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU37 Offentlig förvaltning, punkt 9.

Uppdraget

SOU 2020:40

2.1Tillitsdelegationens uppdrag

Regeringen beslutade den 16 juli 2016 att inrätta en delegation med uppdrag att inom ramen för befintliga regelverk vidareutveckla en tillitsfull styrning av kommunal och statlig verksamhet (dir. 2016:51). Under perioden juni 2016 till juni 2018 arbetade Tillitsdelegationen för att främja en mer tillitsbaserad styrning och ledning av kom- muner och regioner inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Tillitsdelegationen avrapporterade denna del av uppdraget i fyra betänkanden, varav ett var en forskningsantologi.3 I december 2017 fick Tillitsdelegationen ett utvidgat uppdrag (dir. 2017:119) att stödja även statliga myndigheter med att utveckla en mer tillitsbaserad styr- ning och ledning. Det uppdraget avrapporterade delegationen i oktober 2019 i form av ett betänkande.4

I mars 2019 utvidgades uppdraget ytterligare (dir. 2019:6). Dele- gationen fick då uppdraget att kartlägga och analysera de intro- duktionsutbildningar som de statliga myndigheterna ger sina anställda samt lämna förslag till hur och när en gemensam, obligatorisk intro- duktionsutbildning för statsanställda kan införas. Av kommitté- direktiven framgår kartläggningens närmare innehåll (bilaga 3). Av förslaget ska det framgå vilka huvudsakliga delmoment som utbild- ningen ska innehålla, formerna i stort för utbildningen och vilken av de befintliga statliga myndigheterna som ska svara för samordningen av utbildningen. En obligatorisk introduktionsutbildning för statligt anställda måste enligt direktiven vara anpassningsbar och flexibel utifrån olika faktorer som myndigheternas storlek, verksamhetens karaktär och de nyanställdas förkunskaper. Om delegationen lämnar alternativa förslag om vilken myndighet som ska ansvara för sam- ordningen av utbildningen, ska för- och nackdelar med de olika alter- nativen redovisas. Delegationen ska också lämna nödvändiga för- fattningsförslag. Förslaget får enligt direktiven inte medföra ökade kostnader för staten.

3SOU 2017:56 Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – vad händer med medarbetarnas hand- lingsutrymme?, SOU 2018:38 Styra och leda med tillit – Forskning och praktik, SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn och SOU 2018:48 En lärande tillsyn – Statlig granskning i vård, skola och omsorg.

4SOU 2019:43 Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten.

SOU 2020:40

Uppdraget

Tillitsdelegationen fick i slutet av april 2020 ett tilläggsdirektiv (dir. 2020:49) med förlängd tid för uppdraget (bilaga 4). Det ska i stället för den 2 maj 2020, enligt de tidigare direktiven, redovisas senast den 26 juni 2020.

2.1.1Regeringens syfte är att öka förtroendet för staten och dess anställda

Enligt budgetpropositionen för 2020 är förtroendet för staten och dess anställda av stor vikt för statsförvaltningens legitimitet. Det utvidgade uppdraget till Tillitsdelegationen att lämna förslag till en obligatorisk gemensam introduktionsutbildning för statsanställda är ett led i arbetet med att öka förtroendet.5

Regeringen anger också att genomförandet av tillitsreformen fortsätter utifrån en bredare målbild. Vid sidan av insatser för att utveckla regeringens tillitsbaserade styrning kommer åtgärder att vidtas för att stärka statstjänstemannarollen och de statsanställdas kunskap kring regelverk och rättsprinciper, som ett led i att öka medborgarnas tillit till förvaltningen. Det utvidgade uppdraget till Tillitsdelegationen att lämna förslag till hur och när en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för alla statsanställda kan in- föras är enligt regeringen ett led i detta arbete.

2.1.2Regeringens mål för statliga arbetsgivarfrågor

Regeringens arbetsgivarpolitiska mål återfinns i budgetpropositionen.6 Målet är en samordnad statlig arbetsgivarpolitik som säkerställer att kompetens finns för att nå verksamhetens mål. Detta mål är i sin tur nedbrutet på olika delmål. Ett av delmålen är att de anställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvalt- ningen och rollen som statsanställd. Regeringen har tagit initiativ för att nå detta delmål bland annat genom att ge Tillitsdelegationen i uppdrag att lämna ett förslag till en gemensam, obligatorisk intro- duktionsutbildning för statsanställda.

5Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg.omr. 2.

6Ibid.

Uppdraget

SOU 2020:40

2.2Vår tolkning av uppdraget

Tillitsdelegationens uppdrag består i huvudsak av följande delar:

1.Kartläggning och analys av statliga introduktionsutbildningar,

2.förslag om en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda samt hur och när den kan införas,

3.analys av förslagets konsekvenser för bland annat myndigheterna, kostnaderna för genomförandet och dess finansiering, och

4.nödvändiga författningsförslag.

För att kunna utforma en så träffsäker och relevant utbildning som möjligt bedömer vi att vi också behöver analysera det närmare be- hovet av en sådan utbildning på ytterligare sätt än genom kartlägg- ningen av introduktionsutbildningarna. Det har varit en tydlig signal från de olika aktörer som Tillitsdelegationen har talat med, inte minst från de forskare som vi har haft kontakt med.

2.2.1Så här har vi arbetat

Tillitsdelegationen har använt både kvantitativ och kvalitativ metod för att få både bred och djup kunskap om hur myndigheterna arbetar med sina introduktionsutbildningar i dag, vilka närmare behov de har av en gemensam utbildning och hur innehållet och formen bör se ut för att möta behoven. Vi har genomfört följande aktiviteter.

Två enkätundersökningar till samtliga statliga myndigheter

I samband med det tidigare uppdraget om att stödja statliga myndig- heter med att utveckla tillitsbaserad styrning och ledning (dir. 2017:119) genomförde Tillitsdelegationen en enkätundersökning via webb riktad till samtliga statliga myndigheter. I enkäten ingick bland annat en fråga om det fanns någon introduktionsutbildning för nyanställda vid myndigheten. Myndigheterna fick också möjlighet att lämna svar i fritext i anslutning till frågan. I enkätundersökningen utgick Tillits- delegationen från Statskontorets register över statliga myndigheter från 2019. Totalt bedömde vi att 306 statliga myndigheter var relevanta

SOU 2020:40

Uppdraget

att undersöka, inklusive fyra myndigheter under riksdagen. Myndig- heterna fick möjlighet att svara på enkäten under perioden 15 maj– 15 juni 2019. Det var 201 myndigheter som svarade, vilket gav en svarsfrekvens på 66 procent.7

Enligt en överenskommelse med Tillitsdelegationen genomförde Statskontoret under hösten 2019 en kartläggning och analys av de introduktionsutbildningar som statliga myndigheter tillhandahåller sina anställda. Statskontoret genomförde i samband med det en enkät- undersökning riktad till samtliga statliga myndigheter. Enkäten innehöll 34 övergripande frågor om myndighetens introduktions- utbildning och den del av utbildningen som avser grundläggande rättsprinciper och regelverk i statsförvaltningen samt rollen som statsanställd. Målgruppen för undersökningen var statliga myndig- heter som har eget personalansvar. Arbetsgivarverket bistod Stats- kontoret med en sammanställning över de statliga myndigheter som under 2019 var obligatoriska medlemmar i Arbetsgivarverket. Under- sökningen omfattade även de fyra myndigheter under riksdagen som har eget personalansvar. Webbenkäten skickades ut till totalt 220 myn- digheter under perioden 17 september–3 oktober 2019. Det var 193 myndigheter som besvarade den, vilket gav en svarsfrekvens på 88 procent.8

Nätverk med 24 myndigheter

Tillitsdelegationen ska enligt utredningsdirektiven föra en dialog med ett urval av myndigheterna för att ta tillvara deras erfarenheter av att introducera anställda. Delegationen har anordnat ett nätverk med företrädare för 24 myndigheter som har träffats vid två till- fällen. I nätverket deltog företrädare för myndigheterna som arbetar på en strategisk nivå i myndigheterna. Varje myndighet fick utse två personer, en som var väl insatt i myndighetens arbete med utbild- ningsfrågor och en som representerade sakverksamheten. Totalt deltog 55 personer i arbetet. Syftet med nätverket var att skapa ett forum för dialog om de statliga myndigheternas behov av utbildning, få kunskap om nuvarande utbildningar och få idéer om hur en fram-

7För en mer utförlig beskrivning av enkäten, se bilaga 5 i SOU 2019:43 Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten.

8För en mer utförlig beskrivning av denna enkät, se Statskontoret (2019). Myndigheternas introduktionsutbildningar. En kartläggning och analys.

Uppdraget

SOU 2020:40

tida gemensam utbildning bör se ut, både till innehåll och form. Vid mötena diskuterade företrädarna ett utkast till förslag till en gemen- sam utbildning. I bilaga 5 redovisar vi de myndigheter som deltog. Urvalet syftade till att spegla myndigheter med olika verksamhet och storlek.

Fallstudie med fem myndigheter

Tillitsdelegationen har genomfört en fallstudie med fem av myn- digheterna som ingick i myndighetsnätverket. Det var Datainspek- tionen, Domstolsverket, Kriminalvården, Trafikverket och Skatte- verket. De fem myndigheterna var utvalda för att representera olika verksamheter och perspektiv inom staten. Syftet med fallstudien var att få fördjupad kunskap om utbildningar utifrån medarbetarnas och chefernas perspektiv. I fallstudien behandlades likartade frågeställ- ningar som i myndighetsnätverket, men med medarbetare och chefer som arbetar på en mer operativ nivå i myndigheterna. I mötena fick de beskriva nuvarande utbildningar och vad som behöver förändras i en gemensam utbildning för att stärka deras roll som statsanställda. De bidrog också med förslag till hur den gemensamma utbildningens innehåll och form borde se ut. Grupperna förde gemensamma diskussioner och tog fram utkast till förslag. Totalt träffade Tillits- delegationen 65 medarbetare och chefer från de olika myndigheterna i fallstudien. Merparten av dessa träffade vi vid två separata tillfällen.

Möten med myndigheter och utbildningsanordnare samt dokumentstudier

Utöver mötena i nätverket och fallstudien har Tillitsdelegationen genomfört cirka 30 intervjuer med företrädare för myndigheter som har stor erfarenhet av att anordna både interna och externa utbild- ningar. Bland de intervjuade fanns också utbildningsanordnare med inriktning på forskning och utbildning om den statliga förvalt- ningen. Vi har bland annat haft kontakt med företrädare för För- valtningshögskolan vid Göteborgs universitet, Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola, forskningscentrumet Score och Handels- högskolan i Stockholm. Vi har också träffat företrädare för Uppsala universitet, som sedan 2014 har regeringens uppdrag att ta fram

SOU 2020:40

Uppdraget

kompetensutvecklingsinsatser om mänskliga rättigheter för statligt anställda.

Vi har även intervjuat företrädare för några stora, privata företag och ett statligt bolag som har stor erfarenhet av att anordna interna utbildningar för sin personal. Med dessa personer har vi framför allt talat om formerna för en utbildning som ska nå många anställda med stor geografisk spridning.

Delegationen har även tagit del av utredningar, utvärderingar och forskning om olika utbildningssatsningar.

Kartläggning av myndigheternas utbildningsmaterial

För att undersöka innehållet och formen för myndigheternas nu- varande introduktionsutbildningar har Tillitsdelegationen efterfrågat utbildningsmaterial från 100 myndigheter. Förutom myndigheterna i vårt nätverk slumpade vi ut ytterligare 76 myndigheter som fick ingå i kartläggningen. Det var totalt 73 myndigheter som inkom med material. Underlaget bestod av bildspel och scheman över myndig- heternas introduktionsutbildningar, checklistor och andra skriftliga framställningar om utbildningarna.

Rättslig analys

Det övergripande syftet med den rättsliga analysen som Tillits- delegationen har genomfört är att identifiera potentiella rättsliga hinder och förutsättningar för att införa en gemensam, obligatorisk utbildning för statsanställda. Syftet är också att få en bild av hur en sådan utbildning lämpligen skulle kunna genomföras och klargöra vilka som ska genomgå utbildningen. Det innebär att vi har förtydligat innebörden av såväl begreppet statlig myndighet som begreppet anställd. Vi har också fört ett resonemang om huruvida utbildningen bör omfatta samtliga statsanställda och om det finns vissa som inte är statsanställda som ändå bör utbildas.

Uppdraget

SOU 2020:40

Forskningsseminarium

Tillitsdelegationen anordnade ett forskningsseminarium i februari 2020 där vi bjöd in elva forskare från olika discipliner. Syftet med seminariet var att diskutera utbildningens form och innehåll. Semi- nariet leddes av en av Tillitsdelegationens delegater. Forskarna representerade olika discipliner som pedagogik, informationssäker- het, nationalekonomi, förvaltningsrätt, ledarskap och organisering, statsvetenskap, företagsekonomi och teologisk etik. Några av forskarna inkom också med skriftliga synpunkter.

Samråd med andra myndigheter och organisationer

Enligt kommittédirektiven ska Tillitsdelegationen samråda med Arbets- givarverket, Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) och med universitet och högskolor. Delegationen deltog i maj 2019 vid Arbetsgivarverkets sektorsmöte med cirka 100 personaldirektörer eller motsvarande funktioner vid myndigheterna. I februari 2020 del- tog vi vid ett möte med Arbetsgivarverkets två medlemsråd där 29 personaldirektörer eller motsvarande var närvarande. Medlems- rådens uppdrag är att vara rådgivande till Arbetsgivarverkets styrelse vad gäller utveckling och samordning av gemensamma arbetsgivar- frågor. Arbetsgivarverket har också deltagit i Tillitsdelegationens partsgemensamma råd (se nedan). Tillitsdelegationen har även sam- talat med representanter för Arbetsgivarverkets ledningsgrupp.

Tillitsdelegationen har träffat representanter för Sieps vid ett tillfälle och Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) vid två tillfällen för att hämta in synpunkter på de närmare behoven av en utbildning och för att diskutera utbildningens innehåll och form.

I kommittédirektiven nämns att Statskontorets kunskaper och erfarenheter av att främja och samordna arbetet för en god förvalt- ningskultur i staten kan utgöra ett stöd till delegationen. Utöver det samarbete som delegationen och Statskontoret har haft om kartlägg- ningen av introduktionsutbildningar träffade vi i november 2019 repre- sentanter för Statskontorets verksamhet med god förvaltningskultur.

Delegationen ska löpande informera Regeringskansliet (Finans- departementet) om uppdragets genomförande. Det har vi gjort genom regelbundna möten och kontakter med uppdragsgivaren och

SOU 2020:40

Uppdraget

genom att tre experter från Finansdepartementet har ingått i Tillits- delegationens expertgrupp.

Partsgemensamt råd

Delegationen ska enligt direktiven hålla berörda centrala arbets- tagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att lämna synpunkter. I detta syfte har Tillitsdelegationen inrättat ett partsgemensamt råd med företrädare för följande organisationer: Akademikerförbundet SSR, Arbetsgivarverket, Fackförbundet ST, Akavia (sammanslagning av före detta Civilekonomerna och Jusek), Ledarna, Offentliganställdas förhandlingsråd (OFR), Seko, Sveriges kommuner och regioner (SKR), Sveriges universitetslärare och forsk- are (SULF) och Sveriges ingenjörer. Vi har haft två möten med rådet där vi har inhämtat synpunkter på utbildningens form och innehåll.

Tillitsdelegationen svarar självständigt för betänkandets innehåll

Samtliga aktörer som Tillitsdelegationen har träffat har bidragit med värdefulla synpunkter på arbetet. Tillitsdelegationen svarar dock självständigt för det slutliga innehållet i betänkandet.

2.2.2Förväntade effekter på kort och på lång sikt

Som en utgångspunkt för arbetet har vi gjort en analys av uppdragets verksamhetslogik utifrån regeringens syfte med utbildningen. Verk- samhetslogik är ett systematiskt sätt att beskriva verksamheters förutsättningar, genomförande och förväntade resultat. Enligt Eko- nomistyrningsverket (ESV) kan verksamhetslogik användas både på förhand för planering och i efterhand för uppföljning och utvär- dering.9 Verksamhetslogik kan ge överblick över verksamheter och dess förväntade resultat.

Med hjälp av verksamhetslogikens modell har vi beskrivit de steg och antaganden som utbildningen och dess effekter bygger på (figur 1). Vi har sorterat de effekter som behöver uppstå på såväl kort som lång sikt. På kort sikt talar vi om effekter som antas uppträda efter

9Ekonomistyrningsverket (2016), Vägledning verksamhetslogik.

Uppdraget

SOU 2020:40

cirka 1–5 år. Med lång sikt avser vi en tidshorisont längre än 5 år, när utbildningen har pågått under ett par år och de flesta som arbetar i staten förväntas ha hunnit gå den.

De effekter som utbildningen enligt denna modell förväntas leda till på kort sikt är att statsanställda får bättre kunskap om och förståelse för den statliga värdegrunden och för rollen som stats- anställd samt kunskaper om de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen. Det är med andra ord såväl kunskap som förståelse för de grundstenar som formar det offentliga uppdraget som antas öka. På lång sikt är de förväntade effekterna att statsanställda också agerar utifrån denna kunskap på ett sådant sätt att det ökar förtroendet för staten. För att det ska kunna ske finns ett antal antaganden om samband som måste vara uppfyllda. Till exempel finns det ett inbyggt antagande om att utbildningen verk- ligen ökar statsanställdas kunskap och förståelse och framför allt påverkar deras agerande. Även om denna kedja skulle fungera opti- malt så finns det självklart också en rad andra faktorer i omvärlden som har betydelse för medborgarnas förtroende för statsförvaltningen och det demokratiska systemet. I avsnitt 6.2 för vi ett resonemang om vilka effekter som är rimliga att förvänta sig av denna typ av utbildning utifrån bland annat tidigare forskning och erfarenheter.

Figur 1 Verksamhetslogik för utbildningen i rollen som statsanställd

Aktivitet

Prestation

Effekter på kort sikt

Effekter på lång sikt

Övergripande

Alla statsanställda

mål/Syfte

En utbildning för

Statsanställda får bättre kunskap

Statsanställda agerar

statsanställda

genomgår utbildningen.

om och förståelse för den statliga

utifrån den statliga

Ökat förtroende

genomförs.

värdegrunden och rollen som

värdegrunden och rollen

för staten och

statsanställd inkl. kunskaper om de

som statsanställd.

demokratin.

grundläggande rättsprinciper och

regelverk som gäller i

statsförvaltningen.

Antagande: Utbildning

ökar statsanställdas

Antagande: Alla

Antagande: Kunskap

Antagande: När

statsanställda har kunskap

kunskap och förståelse

behöver öka sin

om och förståelse för

och påverkar också

kunskap och

den statliga

om och förståelse för den

statliga värdegrunden och

deras agerande.

förståelse.

värdegrunden och rollen

rollen som statsanställd

som statsanställd gör att

och agerar utifrån det,

statsanställda agerar

påverkar det förtroendet

utifrån dessa.

för statsförvaltningen och

ytterst demokratin.

SOU 2020:40

Uppdraget

2.2.3En verksamhetsanpassad och obligatorisk utbildning

Tillitsdelegationens direktiv anger att delegationen ska lämna förslag på en gemensam och obligatorisk introduktionsutbildning för stats- anställda. Att utbildningen ska vara obligatorisk betyder att det för- slag som delegationen lämnar bör innehålla ett krav på att stats- anställda ska genomgå denna utbildning. I direktiven anges också att den obligatoriska utbildningen ska kunna anpassas efter myndig- heternas storlek, verksamhetens karaktär och de anställdas förkun- skaper. Som exempel nämns att förutsättningarna kan variera bero- ende på om de anställda har rättslig utbildning och erfarenhet sedan tidigare eller inte. En viktig fråga att utreda är därför hur obligatoriet ska utformas för att både svara mot kravet på att alla ska genomgå utbildningen och att den ska vara anpassningsbar.

Tillitsdelegationen behöver också utreda vilka målgrupper som utbildningen ska vända sig till. I direktiven kallas utbildningen för introduktionsutbildning för statsanställda. Delegationen har under arbetets gång analyserat frågan om huruvida utbildningen enbart ska vara en introduktionsutbildning för nyanställda eller om alla stats- anställda ska omfattas, det vill säga även de med tidigare erfarenhet av statligt arbete. Vår utgångspunkt i arbetet har varit att utbild- ningen bör omfatta alla statsanställda och eventuellt även personer som arbetar på uppdrag av myndigheterna, till exempel praktikanter. En annan fråga har varit att belysa vilka som är att betrakta som statsanställda. Detta är nyckelfrågor som delegationen behandlar i betänkandet.

2.2.4Förslaget ska inrymma de huvudsakliga formerna och innehållet för utbildningen

Av direktiven framgår att delegationens förslag om en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda ska innehålla information om vilka huvudsakliga delmoment som utbildningen ska innehålla. Det gäller särskilt de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som stats- anställd. Denna del av direktiven tolkar vi som att delegationen ska ta fram de huvudsakliga formerna för och innehållet i olika del- moment i utbildningen, inte ett förslag till en färdig utbildning. Det

Uppdraget

SOU 2020:40

ska också framgå vilken myndighet som ska ansvara för samord- ningen av utbildningen.

2.2.5Betänkandets disposition

Kapitel 3 innehåller allmänna utgångspunkter och information om vilka myndigheter som omfattas av Tillitsdelegationens förslag.

Kapitel 4 innehåller en sammanställning och analys av tidigare och nuvarande gemensamma utbildningar för statsanställda.

Kapitel 5 innehåller Tillitsdelegationens kartläggning av inne- hållet i och formerna för myndigheternas introduktionsutbildningar.

Kapitel 6 redogör för vissa förutsättningar för den gemensamma utbildningen när det gäller lärande, tekniska förutsättningar och säkerhetsaspekter. Vi går också igenom kunskapsläget när det gäller kostnaderna för befintliga introduktionsutbildningar och vissa andra jämförbara utbildningar.

Kapitel 7 innehåller vissa utgångspunkter för de som ska omfattas av den obligatoriska utbildningen och förslag till en ny lag och för- ordning om utbildning inom statsförvaltningen.

Kapitel 8 innehåller Tillitsdelegationens förslag om den gemen- samma utbildningens syfte och rekommendationer om utbildning- ens innehåll.

Kapitel 9 innehåller Tillitsdelegationens förslag om formerna för grundutbildningen.

Kapitel 10 innehåller Tillitsdelegationens bedömningar om upp- följning av grundutbildningen.

Kapitel 11 innehåller förslag om ansvaret för utbildningen och hur det ska organiseras.

Kapitel 12 innehåller förslag om hur utbildningen ska införas och finansieras.

Kapitel 13 beskriver utbildningens konsekvenser på olika områden. Kapitel 14 innehåller Tillitsdelegationens förslag om utbildningens

ikraftträdande.

Kapitel 15 innehåller författningskommentarer.

3 Allmänna utgångspunkter

3.1Sammanfattande slutsatser

Myndigheter som omfattas av förslaget till utbildning

De statliga myndigheterna består av regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna under riksdagen och regeringen. Under riksdagen ingår förvaltningsmyndigheterna Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän (JO), Riksrevisionen, Riksbanken och de åtta nämndmyndigheterna.1

Under regeringen ingår domstolar och förvaltningsmyndig- heterna; det vill säga den stora gruppen av förvaltningsmyndigheter under regeringen2, utlandsmyndigheterna, de statliga universiteten och högskolorna, de statliga affärsverken och AP-fonderna. Antalet anställda vid statliga myndigheter under regeringen uppgick 2018 till 260 603.3

1Valprövningsnämnden, Statsrådsarvodesnämnden, Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner, Riksdagens arvodesnämnd, Nämnden för lön till riks- dagens ombudsmän och revisorerna, Riksdagens överklagandenämnd, Riksdagens ansvars- nämnd och Partibidragsnämnden.

2I denna grupp ingår de flesta förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Den innehåller de stora förvaltningsmyndigheterna som Skatteverket, Försvarsmakten, Försäkringskassan och Polismyndigheten. Den innehåller även många små förvaltningsmyndigheter med upp- gifter inom vissa avgränsade områden. Kommittéer och särskilda utredare ingår också i denna grupp.

3Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg.omr. 2, bilaga 1. Antalet statsanställda gäller Arbetsgivarverkets statistik över personer som arbetar inom en statlig myndighet under regeringen. Anställda i statliga bolag, riksdagens myndigheter och Arbetsgivarverkets frivilliga medlemmar ingår inte.

Allmänna utgångspunkter

SOU 2020:40

3.2Alla anställda i myndigheter under regeringen och riksdagen

3.2.1Regeringsformen definierar vad som avses med statlig myndighet

Myndigheter kan gå under många olika benämningar såsom nämnd, styrelse, institut, inspektion och verk. Gemensamt för myndig- heterna är att de spelar en avgörande roll för att regeringen ska kunna genomföra sin politik och i förlängningen är de nödvändiga för att den parlamentariska demokratin ska fungera.

Av förarbetena till regeringsformen framgår att begreppet myn- dighet avser samtliga statliga och kommunala organ förutom riks- dagen och de kommunala beslutande församlingarna.4 Med utgångs- punkt i regeringsformens terminologi får statlig myndighet definieras som samtliga offentliga organ som inte är kommunala. De statliga myndigheterna är därmed regeringen, domstolarna och de statliga för- valtningsmyndigheterna.

3.2.2Vilka personer ska omfattas av uppdraget?

Med en snävare tolkning av uppdraget är det endast personer som formellt sett innehar en anställning vid en statlig myndighet som omfattas av uppdraget. Även med en sådan snäv tolkning omfattas ett betydande antal personer. Det finns dock anledning att fråga sig om det är lämpligt att avgränsa målgruppen för utbildningen till att avse endast anställda. Vid myndigheterna finns nämligen andra kate- gorier av personer som kan ha ett behov av utbildning. Vi kommer därför att överväga om inte utbildningen ska omfatta även andra personkategorier.

Även om man utgår från att endast anställda ska omfattas av upp- draget är målgruppen stor. Antal anställda vid statliga myndigheter under regeringen uppgick 2018 enligt budgetpropositionen till 260 603.5 Med statsanställd avses till exempel såväl vaktmästare vid statliga högskolor som domare i Högsta domstolen, om vi utgår från hur myndigheter definieras i förarbetena till regeringsformen. Stats-

4Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 232.

5Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020, utg.omr. 2, bilaga 1.

SOU 2020:40

Allmänna utgångspunkter

anställda är också personer som arbetar i Riksbanken med reporäntan och handläggare på Försäkringskassan som handlägger ärenden om sjukpenning. Inom utrikesrepresentationen finns dessutom många myndigheter med statsanställda som befinner sig i utlandet.

3.3Översikt över de statliga myndigheterna som omfattas av uppdraget

3.3.1Myndigheter under riksdagen och regeringen omfattas av uppdraget

De statliga förvaltningsmyndigheternas uppgift regleras i regerings- formen. De har till uppgift att sköta den statliga förvaltningen (1 kap. 8 §).

Under regeringen lyder Justitiekanslern och övriga förvaltnings- myndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under riksdagen (12 kap. 1 §). Förvaltningsmyndig- heterna under regeringen är den till antalet största gruppen statliga myndigheter.

Variationen bland de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen är stor. Som exempel på större myndigheter i denna kate- gori kan nämnas Polismyndigheten, Försäkringskassan, Skatteverket och Försvarsmakten. Under regeringen lyder också många små förvaltningsmyndigheter med en mängd olika verksamhetsområden. Till förvaltningsmyndigheter under regeringen räknas även kommittéer.

Under riksdagen lyder sedan länge förvaltningsmyndigheterna Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän (även benämnda Justitie- ombudsmannen, JO) och Riksbanken. Riksdagsförvaltningen räk- nas också till denna kategori. Förutom dessa förvaltningsmyndig- heter finns även åtta nämndmyndigheter under riksdagen: Valpröv- ningsnämnden, Statsrådsarvodesnämnden, Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner, Riksdagens arvodesnämnd, Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och revisorerna, Riksdagens överklagandenämnd, Riksdagens ansvars- nämnd och Partibidragsnämnden. Med dessa inräknade är antalet förvaltningsmyndigheter under riksdagen 12.

Anställda vid de myndigheter som behandlas i detta avsnitt ingår alltså i den grupp som omfattas av uppdraget.

Allmänna utgångspunkter

SOU 2020:40

3.3.2Statliga myndigheter enligt SCB

För att få en överblick över hur många myndigheter det kan röra sig om finns SCB:s myndighetsregister. Den definition av myndighet som SCB utgår från framgår av 1 § förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. Definitionen motsvarar i princip definitionen i regeringsformen, men kommittéer undantas. Riks- dagens åtta nämndmyndigheter har också uteslutits i detta myndig- hetsregister, trots att de får betraktas som statliga myndigheter i regeringsformens mening.

Tabell 1	Myndigheter i SCB:s myndighetsregister

Myndighetskategori		Antal
Statliga förvaltningsmyndigheter		250
Myndigheter under riksdagen		4

Statliga affärsverk		3
AP-fonder		6

Sveriges domstolar samt Domstolsverket		84
Svenska utlandsmyndigheter		111

Totalt		458

Källa: SCB6.

3.3.3Statliga universitet och högskolor omfattas av uppdraget

En stor grupp statliga förvaltningsmyndigheter är universitet och högskolor under statligt huvudmannaskap. De lyder under reger- ingen. Det är riksdagen som beslutar vilka statliga högskolor och universitet som ska finnas (1 kap. 1 § och 2 kap. 1 § högskolelagen [1992:1434]). Universitetskanslersämbetet är den myndighet som ansvarar för bland annat kvalitetssäkring, granskning av effektivitet och tillsyn av de statliga universiteten och högskolorna (1 § förord- ningen [2012:810] med instruktion för Universitetskanslersämbetet).

I regeringsformen slås fast att det allmänna har en skyldighet att se till att det finns en högre utbildning. Forskningens frihet är också skyddad genom att bestämmelser på området endast får meddelas genom lag (2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen). Framför allt finns bestämmelser om forskningens frihet i högskolelagen. Som

6Statistiken har hämtats från www.myndighetsregistret.scb.se 2020-06-03.

SOU 2020:40

Allmänna utgångspunkter

allmänna principer för forskning gäller exempelvis att forsknings- problem får väljas fritt, att forskningsmetoder får utvecklas fritt och att forskningsresultat får publiceras fritt (1 kap. 6 § högskolelagen).

Bakgrunden till bestämmelsen i regeringsformen om forskning- ens frihet är bland annat att fritt tänkande och fritt sökande efter kunskap leder till utveckling av samhället. Det skydd som forsk- ningen tidigare hade genom tryck- och yttrandefriheten bedömdes inte som tillräckligt. Forskningens frihet ansågs vara så grundlägg- ande för ett demokratiskt samhälle att den fick ett grundlagsskydd.7 Statliga universitet och högskolors forskningsverksamhet åtnjuter därför ett grundlagsskydd.

De statliga universiteten och högskolorna leds av en styrelse, men organisatoriskt skiljer de sig från många andra myndigheter. För ledningen närmast under styrelsen ska det exempelvis finnas en rektor (2 kap. 3 § högskolelagen). Det är regeringen som utser ord- föranden i styrelsen, men lärare och studenter har rätt att utse andra ledamöter (2 kap. 4 § högskolelagen). Vid sidan av ovanstående regler har dessutom universiteten och högskolorna rätt att i hög utsträckning själva besluta om sin organisation (2 kap. 5 § högskole- lagen). Det finns också omfattande undantag från myndighets- förordningen (se 1 kap. 5 § högskoleförordningen [1993:100]).

Även om de statliga universiteten och högskolornas forsknings- verksamhet har ett särskilt grundlagsskydd och även om de på ett organisatoriskt plan skiljer sig från många andra myndigheter, är de förvaltningsmyndigheter under regeringen. Universitetskanslers- ämbetet är också en förvaltningsmyndighet under regeringen. Såväl anställda vid de statliga universiteten och högskolorna som anställda vid Universitetskanslersämbetet ingår därmed i den grupp som om- fattas av uppdraget.

3.3.4Statliga bolag omfattas inte av uppdraget

Vid utgången av 2019 fanns det 46 bolag med statligt ägande. De flesta av dessa är vinstdrivande, men 22 bolag har särskilda samhälls- uppdrag.8 I likhet med privatägda bolag styrs dessa bolag av bestäm- melser i aktiebolagslagen (2005:551), ABL. Det innebär att reger-

7Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 191 f.

8Skr. 2018/19:140 2019 års redogörelse för företag med statligt ägande.

Allmänna utgångspunkter

SOU 2020:40

ingen inte kan rikta bindande direktiv, anvisningar eller liknande direkt till bolagen. De gängse formerna för myndighetsstyrning med instruktion i förordning och regleringsbrev kan därmed inte användas. I stället får regeringen styra sina bolag genom bestämmelserna i ABL om aktieägarens rätt till inflytande vid bolagsstämman.

De statliga bolagen är, till skillnad från statliga myndigheter, självständiga juridiska personer som agerar på en marknad i kon- kurrens med andra privata företag. De styrs på samma sätt som andra privat ägda bolag. De statliga bolagen är inte myndigheter. Anställda vid dessa faller därmed utanför målgruppen för utbildningen. Som exempel på bolag med statligt ägande kan nämnas Vattenfall, Svenska Spel och PostNord.

3.3.5Statliga affärsverk omfattas av uppdraget

De statliga affärsverken är inte några särskilda juridiska subjekt, utan bedriver sin verksamhet såsom statliga organ. De styrs på samma sätt som andra statliga myndigheter under regeringen, genom instruk- tioner i förordning och regleringsbrev. De utgör därmed statliga för- valtningsmyndigheter under regeringen. De statliga affärsverken är Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Svenska kraftnät. Av instruk- tionerna för Luftfartsverket och Sjöfartsverket framgår att verken bland annat har till uppgift att se till att de transportpolitiska målen uppfylls.9 Av instruktionen för Svenska kraftnät framgår att detta verk bland annat har till uppgift att se till att infrastrukturen såvitt avser elnät fungerar på ett tillfredställande sätt.10

De statliga affärsverken är statliga myndigheter och anställda vid dessa omfattas därmed av uppdraget.

3.3.6AP-fonderna omfattas av uppdraget

I Sverige finns fem allmänna pensionsfonder, de så kallade AP- fonderna: Första AP-fonden, Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden, Fjärde AP-fonden och Sjunde AP-fonden. De har till uppgift att förvalta medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension.

9Se förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket och förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket.

10Se förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät.

SOU 2020:40

Allmänna utgångspunkter

Dessa AP-fonder regleras genom lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Det finns en AP-fond till, Sjätte AP- fonden, som regleras genom lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

AP-fonderna är statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen, men har en särställning som beror på att pensionssystemet är auto- nomt. De styrs inte genom myndighetsinstruktioner, utan genom nämnda lagar. I förarbetena till lagen om allmänna pensionsfonder beskrivs förhållandet på följande sätt: AP-fonderna har i den löpande verksamheten en självständig ställning i förhållande till regeringen. Regleringen avviker från vad som i allmänhet gäller för statliga myndigheter. Förhållandet får förstås som att regeringen, genom att föreslå en lagreglering av fondernas förvaltning, frivilligt avstod från sin beslutanderätt över fonderna i den omfattning som följer av den föreslagna lagen. Beslutanderätten kan inte tas tillbaka utan beslut av riksdagen genom lag. Denna särskilda ordning innebär bland annat att myndighetsförordningen inte gäller för AP-fonderna.

AP-fonderna är, som ovan konstaterats, statliga förvaltnings- myndigheter. Anställda vid AP-fonderna omfattas därmed av upp- draget.

3.3.7Domstolarna och Domstolsverket omfattas av uppdraget

I Sverige finns tre sorters domstolar: allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. Till de allmänna dom- stolarna hör Högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna. Till de allmänna förvaltningsdomstolarna hör Högsta förvaltningsdom- stolen, kammarrätterna och förvaltningsrätterna (11 kap. 1 § regerings- formen). Det finns två specialdomstolar, Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen. De har att pröva mål och ärenden inom de rättsligt avgränsade områden som de ansvarar för.

Det finns även särskilda domstolar som är inrättade vid de all- männa domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna. Däribland kan nämnas Mark- och miljödomstolarna respektive Migrationsdomstolarna. Denna typ av domstolar är dock inte några fristående domstolar, utan har alltså inrättats vid befintliga all- männa domstolar eller allmänna förvaltningsdomstolar.

Det finns även Hyres- och arrendenämnder. De är inte dom- stolar, utan förvaltningsmyndigheter med domstolsliknande uppgif-

Allmänna utgångspunkter

SOU 2020:40

ter. Kortfattat kan sägas att deras uppgifter består i att medla och pröva vissa tvister som gäller hyra, bostadsrätt och arrende. Deras verksamhet regleras bland annat av lagen (1973:188) om arrende- nämnder och hyresnämnder, men nämndernas uppgifter framgår även av jordabalken.

Domstolarna är självständiga såvitt avser den dömande verksam- heten och tillämpningen av rättsregler i enskilda fall (11 kap. 3 § regeringsformen). De är däremot underställda regeringen såvitt av- ser den administrativa verksamheten. Det finns en statlig förvaltnings- myndighet under regeringen, Domstolsverket, som bland annat har till uppgift att ge administrativt stöd och service åt domstolarna och hyres- och arrendenämnderna. Domstolsverkets uppgifter regleras genom förordningen (2007:1073) med instruktion för Domstols- verket.

Rent organisatoriskt skiljer sig domstolarna från många andra myndigheter. Vid varje tingsrätt och förvaltningsrätt finns en lag- man som är administrativ chef. Vid hovrätterna och kammarrätterna innehar hovrättspresidenten respektive kammarrättspresidenten mot- svarande funktion. Vid Högsta domstolen och Högsta förvaltnings- domstolen är det ordföranden som är administrativ chef. Domstol- arna bestämmer själva över sin indelning i avdelningar och förutom myndighetens högsta ledning så finns ett antal personer med chefs- ansvar. För domstolarna gäller endast vissa bestämmelser i myndig- hetsförordningen.11

Som ovan konstaterats är Hyres- och arrendenämnderna förvalt- ningsmyndigheter. Anställda vid dessa är därmed anställda vid en statlig myndighet och omfattas av uppdraget. Domstolar är statliga myndigheter. Domstolsanställda ingår därmed också i uppdraget.

3.3.8Utrikesrepresentationen omfattas av uppdraget

Utrikesrepresentationen regleras bland annat genom förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. Den utgörs av utlandsmyndigheterna, honorärkonsulaten och Svenska dialog-

11För mer detaljer kring domstolarnas organisation, se förordningen (1996:381) med tings- rättsinstruktion, förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion, förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion, förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion, förordningen (1996:377) med instruktion för Högsta domstolen och förordningen (1996:378) med instruktion för Högsta förvaltningsdomstolen.

SOU 2020:40

Allmänna utgångspunkter

institutet för Mellanöstern och Nordafrika. Till utlandsmyndigheter räknas beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (1 kap. 2 §). Beskickningar benämns ambassad eller legation och delegationer vid internationella organisationer benämns delegation eller representation (1 kap. 4 §). Utrikesrepresen- tationen består av egna myndigheter som lyder under regeringen. Den har bemannats av anställda vid Regeringskansliet och av lokalanställda. Numera har Migrationsverket ett huvudansvar för migrationsverk- samheten vid utlandsmyndigheterna, inklusive bemanningen avse- ende sådan verksamhet, se 7–9 §§ förordningen (2019:502) med in- struktion för Migrationsverket. För Svenska dialoginstitutet för Mellanöstern och Nordafrika finns en särskild förordning, förord- ningen (1998:1218) med instruktion för Svenska dialoginstitutet för Mellanöstern och Nordafrika.

Utlandsmyndigheterna är myndigheter i regeringsformens mening. Honorärkonsulaten utgör en del av den beskickning eller det karriär- konsulat som den är underställd och är därmed en del av den myndig- heten (1 kap. 5 och 7 §§ förordningen med instruktion för utrikes- representationen). De kan därför rent organisatoriskt inte betraktas som egna myndigheter.

Svenska dialoginstitutet för Mellanöstern och Nordafrika har till uppgift att främja ökade kontakter med Egypten och övriga länder i Mellanösternregionen. Främjande av kontakter med övriga länder i Europa ingår också bland institutets uppgifter (1 § instruktionen för Svenska dialoginstitutet för Mellanöstern och Nordafrika). Insti- tutet är en myndighet i regeringsformens mening.

De myndigheter som är en del av utrikesrepresentationen skiljer sig dock från många andra myndigheter som lyder under regeringen. För dessa gäller till exempel inte myndighetsförordningen (4 kap. 7 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen). Dessa myndigheter leds av en chef (2 kap. 2 § första stycket förord- ningen med instruktion för utrikesrepresentationen).

Anställda vid utlandsmyndigheterna omfattas av Tillitsdelega- tionens uppdrag eftersom de arbetar vid statliga myndigheter. Det gäller även anställda vid Svenska dialoginstitutet för Mellanöstern och Nordafrika. Anställda vid honorärkonsulat räknas som anställda vid den utlandsmyndighet som har konsulatet under sig. De om- fattas därmed också av uppdraget.

4Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

4.1Sammanfattande slutsatser

Statsanställningen har en lång historia i Sverige

Den första professionella förvaltningen började komma på plats under det tidiga 1600-talet. Anställningstrygghet och meritokrati var viktiga principer för förvaltningen, något som är fallet även i dag. Det dröjde dock fram till 1900-talet innan principerna fick ett brett genomslag och problemen med nepotism och favoritism minskade. Under 1900- talet utvidgades staten och det innebar förändringar för kollektivet statsanställda. De statsanställda blev fler och mer specialiserade. Den alltmer specialiserade staten anses i dag ha ett underskott när det gäller gemensamma värderingar och helhetsperspektiv. De gemen- samma statstjänstemannaidealen har försvagats och det finns till exem- pel ingen gemensam utbildning för statsanställda.

Tidigare utbildningsinitiativ för statsanställda har inte haft en långsiktigt stabil struktur

Det har tidigare funnits utbildningsinitiativ för statsanställda. Under perioder har verksamheterna varit omfattande – främst under Statens personalutvecklingsnämnd (PUN) och Statens institut för personal- utveckling (SIPU) – men de har aldrig varit särskilt stabila. Vid reger- ingsskiftet 1991 avvecklades SIPU som statlig myndighet från ett år till ett annat. Under 2000-talet fanns det tre mindre aktörer som anord- nade utbildningar för statsanställda i olika former. Samtliga avveckla- des efter ett par år.

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

Myndigheterna själva har ansvaret

I dag är det myndigheterna själva som ansvarar för utbildningen av statsanställda. Samtidigt finns det flera aktörer, såväl myndigheter som privata aktörer, som genomför utbildningar för statsanställda. Några myndigheter som till exempel Sieps och Uppsala universitet har fått i uppdrag av regeringen att erbjuda utbildning och stöd i vissa sakfrågor eller till vissa sektorer. Ansvaret för dagens utbild- ningar är delat och innehållet i utbildningarna överlappar till viss del varandra. Tillsammans når dagens aktörer enbart en liten del av de statsanställda.

4.2Statsanställningens framväxt

De regler och förutsättningar som gäller för dagens statsanställda går att spåra långt tillbaka i tiden. Under 1600-talet växte det fram krav på en stabil förvaltning som kunde fungera även utan kungens per- sonliga närvaro. Sverige var ansträngt såväl militärt som ekonomiskt och det krävdes en mer professionell förvaltning för att landet skulle kunna klara av att upprätthålla en konkurrenskraftig militär och samtidigt bedriva diplomati. Det var rikskanslern Axel Oxenstierna som under denna tid etablerade de grundförutsättningar som gäller än i dag för att vara statsanställd. Reformeringen av statsförvalt- ningen innebar bland annat att den gjordes mer oberoende av kungen och att den meritbaserade1 rekryteringen ökade.2

4.2.1Anställningstrygghet och meritokrati

En viktig komponent för att säkra statstjänstemännens oberoende var att trygga deras anställning. Denna reform genomfördes redan 1611 och innebar att statstjänstemän garanterades oavsättlighet under förutsättning att de följde lagen.3 Oxenstierna införde även en mer meritbaserad rekrytering av de statliga tjänstemännen genom att frångå tidigare institutionaliserade former av svågerpolitik och att

1Meritbaserad rekrytering innebär att det är meriterna som avgör vem som får jobbet, inte kontakter, familj eller vänner.

2Krus (2011). I statens tjänst.

3Gustav II Adolfs kungaförsäkran 1611.

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

utvidga möjligheten att bli statlig tjänsteman till att även omfatta lågadliga.4 Oxenstiernas reformer kan i vissa fall verka motsägelse- fulla i dagens kontext. Bland annat fick adeln ensamrätt på statliga ämbeten, men detta bör ställas i relation till den tidigare ordningen där kungen själv utnämnde ämbetsmän på de grunder kungen ansåg lämpliga. Eftersom Oxenstierna genom sin ställning inom adeln indirekt hade kontroll över vilka som blev adliga kunde han skapa en ny del av adeln5, rekryterad på merit snarare än börd, vars främsta lojalitet var staten snarare än de relativt fattiga adelssläkter de repre- senterade. Oxenstiernas syfte med att skapa denna lågadliga ämbets- mannakår var att den som var bäst lämpad för en uppgift skulle få genomföra den, eller som Oxenstierna själv uttryckte det:

Man måste i distributionen av alle kall och officier [tjänster, ämbeten], men särdeles i krigsväsendet, se på vars och ens kapacitet och varken på vänskap eller frändskap, på det riksens tjänst icke går tillbaka och de själva komma på olycke.6

Under 1700-talet förändrades rekryteringsgrunden för statliga tjänste- män till att bli än mer meritbaserad. Begreppen förtjänst och skick- lighet härrör från 1719 års regeringsform som stadgade:

Konungen fäste vid alla befordringar afseende endast å de sökandes förtjenst och skicklighet, men icke på deras börd.7

Genom bestämmelsen ändrades den tidigare principen om att adeln skulle ha ensamrätt till högre ämbeten och företrädesrätt till lägre ämbeten.8 Med förtjänst avses närmast ”den vana som har förvärvats genom föregående tjänstgöring.” I praktiken har förtjänst ofta varit liktydig med antalet statliga tjänsteår, men även arbete i annan offentlig tjänst har ibland beaktats.9 Med skicklighet förstås enligt

4Lågadeln var den lägsta klassen av adel. I riddarhusordningen från 1626 delades den svenska adeln i tre klasser, och den lägsta (tredje klassens adel) kallades svenneklassen eller lågadel. I Sverige ingår i lågadeln de ätter som saknar friherre-, grev- eller hertigtitulatur och som inte hör till riddarätterna.

5Potentiella ämbetsmän som visade framfötterna blev helt enkelt adlade för att komma in i förvaltningen.

6Wetterberg, G. Kanslern – Axel Oxenstierna i sin tid, del 2, s. 704.

71719 års regeringsform.

8SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. Tidigare hade adeln i princip ensamrätt men ”bara” företrädesrätt till vissa lägre ämbete. Företrädesrätt här innebär dock att de har företrädesrätt framför ej ännu adlade personer som skulle bli adlade när de fick sitt ämbete, inte mot gemene man.

9Prop. 1985/86:116 Meritvärdering i statlig tjänst m.m.

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

praxis lämpligheten för en befattning visad främst genom teoretisk och praktisk utbildning samt erfarenhet från tidigare verksamhet.10 Förändringarna under 1600- och 1700-talet ledde till en starkare ställning för de statsanställda och deras oberoende. Löner och karriär kom i högre grad att styras antingen av formella regler eller av stats- tjänstemännen själva.11 Det skulle däremot dröja fram till 1900-talet innan nepotism och favoritism skulle försvinna på bred front. Utvidgningen av den meritokratiska rekryteringen och betydelsen av förtjänst och skicklighet omfattade dock inte kvinnor. Det var inte förrän på 1900-talet som kvinnor fick en formell likhet med män

inom ramen för statlig anställning.12

4.2.2Ändrade förutsättningar för statsanställda

De grundläggande förutsättningarna kring anställningstrygghet och meritokratisk rekrytering finns kvar än i dag, även om det har skett stora förändringar under 1900- och 2000-talet. Vid tillsättning av en statlig tjänst ska enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen av- seende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skick- lighet.13 Skickligheten ska enligt 3 § lagen (1994:260) om offentlig anställning sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Under de senaste decennierna har det formellt unika med en statsanställning försvagats.14 Statsanställningens arbetsrätt har i delar anpassats till den övriga arbetsmarknaden och arbetsgivarpolitiken

10Ds 2003:7 Förtjänst och skicklighet.

11Krus (2011). I statens tjänst.

12På 1600-talet kunde kvinnan fullgöra statstjänst som hustru eller änka. Vid mitten av 1800- talet var det de ogifta kvinnorna som först fick inträde i staten när den växte snabbt. Men det skulle ta mer än hundra år för att det skulle finnas en formell likställighet. Genom behörig- hetslagen 1923 fick kvinnor behörighet till ett stort antal högre ämbeten inom civilstaten. Först efter detta fick flickor år 1928 tillträde till statliga läroverk. Det innebar att först då fick flickor en möjlighet att avlägga studentexamen på villkor som någotsånär kunde jämföras med pojkars. I och med tillträdet till läroverken blev universitetsstudier till slut en möjlighet av praktisk betydelse för kvinnor. År 1989 togs de sista formella hindren bort för kvinnor inom statlig tjänst (pilot i flygvapnet och ubåtstjänst).

13Förtjänst och skicklighet anges bara som exempel; även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Hänsyn kan exempelvis tas till arbetsmarknadspolitiska skäl eller strävan- den efter jämställdhet mellan könen på arbetsplatsen. Bedömningsgrunderna vid anställning regleras även i 4–5 §§ anställningsförordningen (1994:373).

14SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning.

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

har sedan 1994 delegerats till myndighetsnivå.15 Det har varit en medveten politisk inriktning att anpassa anställningsvillkoren för statligt anställda till resten av arbetsmarknaden.16

De nuvarande bestämmelserna om ansvar för tjänstemän fick sin huvudsakliga utformning 1975 genom ämbetsansvarsreformen som bland annat medförde en betydande avkriminalisering samt 1976, då lagen om offentlig anställning (LOA) trädde i kraft.17 Förändringen inleddes dock redan 1965 då statsanställda fick förhandlings- och konflikträtt. I samband med den reformen togs grundlagsskyddet för statsanställdas oavsättlighet bort. Förhandlingsrättsreformen inne- bar att relationen mellan staten och dess anställda mer liknade arbets- marknaden i stort. Från att som statsanställd ha förkroppsligat staten blev nu statsanställda denna stats motpart.18

Före reformerna gällde ett långtgående straffrättsligt ansvar för offentligt anställda tjänstemän. Det innebar att statstjänstemän kunde dömas för tjänstefel eller tjänstemissbruk. Den som ämbets- ansvaret gällde kunde vid sidan av vanliga straff dömas till de sär- skilda ämbetsstraffen avsättning och suspension, som avskaffades i samband med reformen. Utöver dessa straffrättsliga regler gällde för statstjänstemän bestämmelser om disciplinansvar i den numera upp- hävda statstjänstemannalagen.19

Under 1980-talet angavs två viktiga utgångspunkter för personal- och lönepolitiken inom staten. Den ena var att personalpolitiken på ett tydligare sätt skulle vara ett instrument att styra förvaltningen med så att målen för verksamheten enklare skulle kunna uppnås. Den andra utgångspunkten var att personalpolitiken skulle utgå från verksamheten. En i alla delar gemensam personalpolitik för hela statsförvaltningen skulle inte eftersträvas. Personalpolitiken i olika statliga verksamheter skulle i stället decentraliseras och anpassas till de skilda miljöer som myndigheterna verkade i.20 Utvecklingen har

15Samtidigt som den delegerade arbetsgivarpolitiken lades fast avskaffades de fasta lönegrad- erna inom staten.

16Prop. 1975:78 Regeringens proposition om lagstiftning angående ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet, m.m. I prop. 1975:78 framkommer att statsrådet såg det som viktigt att ”de principer som särskilt berör offentliga tjänstemän ytterligare anpassas till de principer som har lagts fast för arbetsmarknaden i övrigt.”

17Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU37 Offentlig förvaltning.

18Statskontoret (2020) Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet.

19Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU37 Offentlig förvaltning. Statstjänstemanna- lagen (1965:274).

20Prop. 1984/85:219 Om den statliga personalpolitiken.

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

sedan dess gått i riktning mot ökad flexibilitet och variation i ut- formningen av arbetsgivarpolitiken. Myndigheterna har genom det delegerade arbetsgivaransvaret21 fått ett i stort sett totalt ansvar för verksamheten, arbetsgivarpolitiken och alla dess kostnader. Vad gäller lönepolitiken har huvudprincipen varit att verksamhetsintresset ska vara styrande i lönesättningen. Tidigare detaljreglerade löne- system har ersatts med individuell lönesättning och anpassning till lönestrukturen på arbetsmarknaden i övrigt. En betydande avreglering har skett under perioden i syfte att ta bort särlösningar för stats- förvaltningen i jämförelse med den övriga arbetsmarknaden.22

Arbetsgivarpolitiken på den statliga sektorn har successivt närmat sig synsätt och utveckling på privat sektor. Den statliga arbetsgivarpoli- tiken har utvecklats från att ha varit helt centralstyrd till att bli myn- dighetschefernas ansvar, enskilt och gemensamt.23

Dessa förändringar har inneburit att anställningsvillkoren i statlig förvaltning i grunden har förändrats. Anställningsvillkoren för stats- anställda beskrivs ofta genom karriärbaserade respektive positions- baserade anställningsmodeller. Den svenska statsförvaltningen anses, med vissa undantag, vara en utpräglat positionsbaserad modell, medan exempelvis Frankrike och Tyskland brukar beskrivas som typiska karriärbaserade system.24

Positionsbaserade system präglas av konkurrens, inte genom centraliserade anställningsprov som i ett karriärbaserat system, utan genom enskilda utlysningar av tjänster. I positionsbaserade system finns ofta ingen rätt att flytta från en statlig anställning till en annan och rekryteringen är decentraliserad till den enskilda myndigheten. Förtjänster som ofta framhålls med en positionsbaserad modell är att den möjliggör decentralisering och delegering, att det är enklare att rekrytera till exempel specialistkompetenser och att en sådan modell bättre främjar en resultatorienterad kultur. En begränsning kan samtidigt vara att positionsbaserade anställningar inte främjar framväxten av en gemensam identitet och värderingar.25

21Den arbetsgivarpolitiska delegeringen genomfördes 1994 och innebar att regeringen och riksdagen överlät till myndighetscheferna att enskilt och tillsammans utforma den statliga arbetsgivarpolitiken.

22Dir. 1996:2 Utvärdering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna.

23Arbetsgivarverket (2007). Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten.

24Statskontoret (2015). Vägen till en lärande och effektiv förvaltning.

25Statskontoret (2015). Vägen till en lärande och effektiv förvaltning.

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

Det svenska skiftet från en mer karriärbaserad modell till posi- tionsorienterade anställningar tillsammans med den svenska förvalt- ningsmodellen med det delegerade arbetsgivaransvaret och fristående myndigheter har försvagat den gemensamma identiteten för statligt anställda. Den alltmer specialiserade staten har i dag ett underskott när det gäller gemensamma värderingar och helhetsperspektiv. De gemensamma statstjänstemannaidealen har försvagats.26

Sammantaget leder dessa omständigheter till att statsanställda i Sverige inte har en lika tydlig identitet som i exempelvis Tyskland eller Frankrike. Samtidigt genomförs rekrytering av statsanställda av varje myndighet och rekryteringen riktas mot hela arbetsmarknaden. Den svenska förvaltningen består på så vis av en diversifierad kår av anställda med skiftande bakgrund och som i stor utsträckning arbetar växelvis i statlig, kommunal eller privat sektor.27 Detta ställer i sin tur särskilda krav på att de statsanställda får en god introduktion och ett kontinuerligt stöd i sin roll. Det ställer också krav på att det förs en diskussion om vilken utbildning eller kompetens som krävs, utöver förtjänst och skicklighet, och som kan tillgodoses exempelvis genom förvaltningsutbildning.28

Tidigare utredningar från Värdegrundsdelegationen och Förvalt- ningspolitiska kommissionen har konstaterat att de försvagade stats- tjänstemannaidealen utgör ett problem och olika regeringar har vid- tagit åtgärder för att kunna återskapa gemensamma värderingar inom statsförvaltningen. I budgetpropositionen hösten 2008 slog reger- ingen fast ett nytt delmål för den statliga arbetsgivarpolitiken om att statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för de grundläggande värdena i statsförvaltningen och rollen som statsanställd.29 Värde- grundsdelegationen skapades 2012 med uppdrag att tillsammans med andra aktörer bidra till att detta delmål skulle uppfyllas. I sin slutrapport konstaterar Värdegrundsdelegationen att det är reger- ingens skyldighet att se till att säkerställa att statsförvaltningen lever upp till de grundläggande rättsprinciper som utgör den gemensamma statliga värdegrunden.

26Se till exempel Krus (2011). I statens tjänst samt SOU 1997:57 I medborgarens tjänst för lik- nande resonemang.

27SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

28Värdegrundsdelegationen (2016). Att säkerställa en god statsförvaltning.

29Värdegrundsdelegationen (2016). Att säkerställa en god statsförvaltning.

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

Regeringen har ansvar och skyldighet att i sin myndighetsstyrning säker- ställa att statsförvaltningen lever upp till de grundläggande rättsprin- ciper som utgör den gemensamma statliga värdegrunden. Uppdraget och ansvaret avseende den gemensamma statliga värdegrunden är så- ledes permanent.30

Värdegrundsdelegationen framförde i sin slutrapport att uppdraget om att säkra kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen samt att säkerställa dess efterlevnad, kräver en kontinuitet och långsiktighet som hittills saknats.

Att ta vara på arbete, erfarenheter och kunskap måste betraktas som självklart utifrån kravet på effektiv förvaltning av våra gemensamma resurser. Det kan konstateras att ansvaret och uppdraget gäller obero- ende av regeringens förvaltningspolitiska ambitionsnivå i övrigt.31

Värdegrundsdelegationen föreslog i sin slutrapport att regeringen borde besluta om att alla nyanställda i staten ska få en introduktions- utbildning. De specificerar inte innehållet i olika moment, men av slutrapporten framgår att nyanställda ska ges kunskap om och för- ståelse för de grundläggande rättsprinciper som gäller i staten och rollen som statsanställd.32 Värdegrundsdelegationen följdes av att Statskontoret fick sitt nuvarande uppdrag om att samordna och verka för en god förvaltningskultur i staten, se vidare i avsnitt 4.5.2.

Den senaste utvecklingen är att riksdagen har tillkännagett för regeringen som sin mening att en gemensam obligatorisk introduk- tionsutbildning för statsanställda ska införas.33 I det betänkande som ligger till grund för beslutet framhöll konstitutionsutskottet vikten av att statsanställda har goda kunskaper om den statliga värdegrun- den och de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen, till exempel bestämmelser om offentlighet och sekretess.34 Värdegrundsdelegationen, riksdagens tillkännagivande och regeringens uppdrag till Tillitsdelegationen att ta fram en obliga- torisk utbildning för statsanställda kan sammantaget ses som en utveckling i en annan riktning än den som har skett sedan 1970-talet. Ambitionen nu är snarare, enligt Tillitsdelegationens bedömning, att skapa ett större helhetsperspektiv med fokus på en gemensam kun-

30Ibid.

31Ibid.

32Värdegrundsdelegationen föreslog två huvudalternativ på organisatorisk placering: en perma- nent arbetsgrupp på Regeringskansliet eller Statskontoret.

33Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18: KU37 Offentlig förvaltning, punkt 9.

34Dir. 2019:6 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen.

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

skapsgrund och identitet för statsanställda, där en gemensam utbild- ning är en viktig del.

4.2.3Tjänstemannaansvaret i dag

Utformningen av det straffrättsliga ansvaret för fel i tjänsten har varierat genom åren. Som nämnts i avsnitt 4.2.2 innebar ämbets- ansvarsreformen en betydande avkriminalisering av fel och försum- melser i den offentliga verksamheten. Innan dess gällde ett långt- gående straffrättsligt ansvar för offentligt anställda tjänstemän. För i princip varje fel eller försummelse i tjänsten kunde ansvar utdömas. Efter reformen väcktes i riksdagen krav på utvärdering och en kom- mitté fick i uppdrag att göra en förutsättningslös granskning av ansvarssystemet inom den offentliga sektorn. Det konstaterades att de gränser som dragits kring det straffrättsliga området borde bestå och några ändringar i fråga om det straffrättsliga ansvaret gjordes därför inte.35

År 1989 genomfördes en ny reform som bland annat innebar att det straffrättsliga tjänsteansvaret vidgades på så sätt att straff skulle kunna utdömas inte endast för gärningar som innefattade felaktig myndighetsutövning, utan även för andra oriktiga handlingar som hade nära anknytning till myndighetsutövning. Straffansvar skulle vidare kunna utdömas vid oaktsamhet och inte endast vid grov oakt- samhet eller uppsåt.36

Den nuvarande bestämmelsen om tjänstefel finns i 20 kap. 1 § brottsbalken. Av bestämmelsen framgår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften döms för tjänstefel. Påföljden är böter eller fängelse i högst två år. Om gär- ningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgif- tens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, ska det inte dömas till ansvar. Om brottet begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, döms för grovt tjänstefel. Påföljden är då fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning

35Justitiedepartementet (1983), Departementsserien 1983:7 Tjänsteansvar i offentlig verksamhet.

36Prop. 1988/89:113 Om ändring i brottsbalken (tjänstefel), s. 12–14 och 18–20.

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling är inte underkastad tjänstefelsansvar för en åtgärd som han eller hon vidtar i den egenskapen. Ansvar för tjänstefel döms inte heller ut om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse.

Frågan om tjänstemannaansvaret har länge varit föremål för om- fattande diskussion. Det har bland annat ifrågasatts om avkrimi- naliseringen som blev följden av 1975 års reform gick för långt och om det straffrättsliga ansvaret på nytt borde utökas. Frågan behandlas i ett tillkännagivande från riksdagen om ett modernare och tydligare tjänstemannaansvar genom ett utvidgat straffansvar för tjänstefel.37 I betänkandet anförs bland annat att ett utökat straffansvar för tjänstefel skulle stärka skyddet för medborgarnas rättssäkerhet och öka förtroendet för den offentliga verksamheten. Det anförs vidare att ett utökat straffansvar skulle stärka tjänstemännens position mot otillbörliga politiska påtryckningar och därigenom bidra till att säkerställa förvaltningens självständighet. En översyn av lagstift- ningen om tjänstefel bör därför enligt tillkännagivandet göras med inriktningen att det straffbara området ska utvidgas. Enligt riks- dagen bör lagstiftningen anpassas till dagens förhållanden och ge ett modernt och tydligt straffrättsligt skydd för den offentliga verksam- heten och medborgarnas rättssäkerhet. Det framhålls dock att det inte är fråga om en återgång till de bestämmelser som gällde före ämbetsansvarsreformen 1975.

Det är bland annat mot denna bakgrund som regeringen den

14 maj 2020 har gett en särskild utredare i uppdrag att överväga och ta ställning till om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvidgas.38 I kommittédirektiven anges bland annat att allmänheten har ett berättigat krav på att statlig och kommunal verksamhet be- drivs på ett ansvarsfullt och korrekt sätt. För att allmänheten ska ha ett högt förtroende för den offentliga verksamheten är det nöd- vändigt att det finns ett effektivt system för ansvarsutkrävande när det begås felaktigheter. Ett effektivt system för ansvarsutkrävande stärker också medborgarnas rättssäkerhet. Det är därför viktigt att

37Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU37 Offentlig förvaltning, punkt 8. I samma betänkande behandlas frågan om en introduktionsutbildning för statsanställda, se avsnitt 4.2.2.

38Kommittédirektiv (dir. 2020:54), Ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor.

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

straffansvaret för tjänstefel är ändamålsenligt utformat. Uppdraget ska redovisas senast den 12 november 2021.

Vid sidan av det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel kan den arbetstagare som åsidosätter sina skyldigheter i anställningen med- delas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning. Tillitsdelegationen återkommer till det i av- snitt 7.1.2.

4.3Tidigare utbildningar av statsanställda39

Sedan 1960-talet har det nästintill alltid funnits centralt anordnade utbildningar för statsanställda. Utbildningarna har handlat om de speciella kunskaper och förutsättningar som är förknippade med rollen som statsanställd, men i perioder även om annat såsom ledar- skapsutveckling och mer generell verksamhetsutveckling.

Behovet av utbildning har tillgodosetts av en rad olika aktörer som haft olika organisationsformer som nämnder, myndigheter och råd. Den svenska förvaltningsmodellen med fristående myndigheter har påverkat synen på utbildning av statsanställda och på kompetens- försörjningen av statsförvaltningens myndigheter. Den dominerande idén har varit att grundutbildning är en fråga för det reguljära utbild- ningsväsendet och att vidareutbildning av olika slag har varit en fråga för respektive myndighet. Samtidigt har det under större delen av tiden sedan 1960-talet funnits aktörer som har ansvarat för, eller bedrivit, utbildningsinsatser som riktat sig till alla eller olika grupper av statsanställda.40 Syftet med utbildningarna har varierat över tid. De tre syften som i stort sett alltid har funnits med har dock varit att skapa grundläggande kunskap om regler, värna idén om en gemensam statsförvaltning och att trygga en strategisk kompetensförsörjning.

39Den tidiga delen i utvecklingen beskrivs i hög utsträckning genom SOU 2004:65 En stats- förvaltning i utveckling och förnyelse som under utredningen av KKR gjorde en gedigen genom- gång av tidigare aktörer på området.

40SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

4.3.1Starten på utbildningarna

En föregångare vad gäller utbildning av tjänstemän i statsförvalt- ningen kan anses vara de byråchefsutbildningar som på centralt initiativ anordnades av dåvarande Stockholms högskola under 1950- talet. Det handlade om en utbildningsinsats på några veckor riktade till anställda på byråchefsnivå,41 som kom från olika myndigheter. En bakomliggande tanke med denna utbildning var att det ansågs värde- fullt att sammanföra chefer med bakgrund från olika myndigheter, liksom att anknytningen till en akademisk institution var en viktig pedagogisk tillgång.42

4.3.2Utvidgning följde efter det

Organisatoriskt skedde en omfattande utveckling under 1960- och 70-talen. Regeringen tillsatte i maj 1961 en utredning med uppdrag att föreslå en samordning av den utbildning som staten bedrev som arbetsgivare för sina anställda. I personalutbildningsberedningens betänkande lämnades förslag till ett statligt personalutbildnings- organ.43 Två motiv dominerade förslaget. Det ena var arbetsgivarens intresse av att höja kvaliteten i den statliga verksamheten. Det andra var den personalpolitiska insikten om betydelsen av att statsanställda i större omfattning skulle få uppleva det värdefulla i att genom egen utveckling bidra till bättre insatser i samhällets tjänst.44

Statens personalutbildningsnämnd 1967–1979

Statens personalutbildningsnämnd (PUN) inrättades 1967 som en självständig myndighet. PUN var ett centralt organ för utbildning av statsanställda.45 PUN skulle undersöka behovet av utbildning, planera och genomföra utbildning, bistå statliga myndigheter vid utform- ningen av intern utbildning och verka för bättre samordning mellan myndigheterna inom området. Därtill kom närliggande uppgifter som skulle främja samverkan mellan myndigheterna respektive sam-

41Motsvarande chef på operativ nivå eller medarbetare på strategisk nivå i dagens statsförvaltning.

42SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

43SOU 1966:57 Centralt statligt personalutbildningsorgan.

44SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

45PUN ansvarade för utbildning ”i den mån sådan utbildning inte ankom på en annan myndighet”, vilket i praktiken innebar att vissa områden var undantagna.

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

verkan mellan dem och det allmänna utbildningsväsendet. Effektivitet, arbetsmiljö och rättssäkerhets- och offentlighetsvärden var vägledande i utformningen av utbildningsinsatserna. Allmän förvaltningsutbild- ning tog cirka hälften av resurserna. Därutöver var även lednings- utveckling en viktig del. PUN anordnade utbildningar inom följande områden:

•Introduktionskurser för nyanställda. PUN anordnade årligen 45 kurser om tre dagar för nyanställda kontorsbiträden.

•Kanslistkurser. Utbildning för administrativ personal som om- fattade cirka fyra månader.

•Amanuenskurser. En introduktionsutbildning för nyanställda hand- läggare i statsförvaltningen. Den två veckor långa kursen anord- nades åtta gånger per år. Syftet var att ge en första insikt i förhåll- andet mellan statsanställda och medborgarna i ett demokratiskt samhälle.

•Byråchefskurser. Två gånger om året genomfördes en ledar- utbildning, som till en början uppgick till tre kursveckor och där- efter två. Utbildningens främsta syfte var att förbättra förmågan att leda underställd personal i en statsförvaltning som hade i huvudsak myndighetsutövande uppgifter. Den kom dock i allt större utsträckning att omfatta även hanteringen av olika regel- system i förhållandet mellan staten och medborgarna.46

En annan del av verksamheten var utbildningar för specialiserade grupper av tjänstemän, såsom domare och åklagare, prefekter vid universiteten, arbetsledare inom kontorsverksamhet, utredare och registratorer. PUN anordnade också konferenser för högre chefer.47 En viktig del i verksamheten var att stärka myndigheternas kapa- citet att själva organisera effektiv utbildning. Utbildning av utbildare blev en relativt stor del av den samlade verksamheten, eller cirka 13 procent, verksamhetsåret 1977/78. Nämnden hade cirka 80 an- ställda det året och anlitade cirka 600 personer som lärare, ofta rekry- terade bland tjänstemän med strategiska positioner inom statsförvalt-

ningen.48

46SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

47Konferenserna riktade sig till verkschefer, motsvarande generaldirektörer och överdirek- törer i dag.

48SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

Statens personalnämnd och Statskontoret

Vid sidan om PUN fanns andra mindre statliga aktörer som parallellt gjorde liknande utbildningsinsatser. Statens personalnämnd (SPN) inrättades 1971.49 SPN hade ansvar för att stödja statsförvaltningen i det personaladministrativa arbetet genom utvecklingsinsatser, utbildning och rådgivning. En betydande del av verksamheten ägnades åt medverkan i omplacering av statsanställda, som av olika skäl inte kunde flytta med i de stora omlokaliseringar av statlig verksamhet som beslutades av riksdagen i början av 1970-talet. Statskontoret hade under 1960- och 70-talen en utbildningsenhet som bestod av cirka 20 personer.50 Enheten genomförde utbildningar på ett sätt som till formen liknande den större myndigheten PUN:s utbildning, men inriktningen handlade mer om fortbildning inom specifika om- råden såsom projektledning och ”automatisk databehandling”.51

4.3.3Sammanslagning och utvidgning

År 1976 beslutade regeringen om en översyn av hela den centrala statliga arbetsgivarfunktionen. Den innefattade den verksamhet som bedrevs av PUN, SPN och Statskontoret, men också verksamheten vid dåvarande Statens avtalsverk, Statens förhandlingsråd och Statens arbetsmiljönämnd liksom verksamhet som bedrevs av en splittrad organisation för företagshälsovård.52

Efter olika utredningsinsatser växte det så småningom fram en samlad ny organisation. Bakgrunden var den nya arbetsrätten, som tydligare än tidigare hade skapat ett partsförhållande i många av de frågor som förut låg utanför det avtals- eller förhandlingsbara om- rådet, men också för att ta hänsyn till att staten, och framför allt den civila förvaltningen, växte. År 1955 fanns cirka 215 000 anställda inom staten vilket fram till 1975 hade vuxit till cirka 380 000.53

Inom kompetensutvecklingsområdet slogs SPN och PUN sam- man till en ny myndighet 1979. SPN hade blivit alltmer efterfrågestyrt

49SOU 1978:41 Statlig personalutbildning. SPN blev till genom en sammanslagning av Statens personalvårdsnämnd och Statens omplaceringsnämnd.

50SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

51SOU 1978:41 Statlig personalutbildning.

52SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

53SOU 1978:41 Statlig personalutbildning.

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

i förhållande till myndigheterna, vilket i betydande mån påminde om PUN:s arbetssätt vid denna tid. PUN hade kommit att avgifts- belägga en stor del av sin verksamhet.54 Vid denna tid fanns en allt- mer utbredd uppfattning att centralt organiserad verksamhet skulle vinna i effektivitet om verksamheten avgiftsbelades. Myndigheter- nas efterfrågan eller beställning från de centrala myndigheterna skulle därmed ses mer som en investering som de behövde ta tillvara. Ett centralt institut för personaladministrativ utveckling och personal- utbildning skulle motsvara de moderna förväntningarna i mer mark- nadsliknande situationer om det skulle avgiftsbelägga sina tjänster. Det skulle skapa valbarhet för myndigheterna och en stimulerande konkurrens för de berörda centralmyndigheterna.55

Statens institut för personalutveckling

Den nya myndigheten Statens institut för personalutveckling (SIPU) etablerades i juli 1979 och finansierades genom en blandning av avgifter och anslag. SIPU erbjöd, mot avgifter, kurser och andra insatser, som efterfrågades av de enskilda myndigheterna.56 Insatser som kom till stånd i det ”generella statsförvaltningsintresset” finan- sierades med anslag. SIPU producerade allmän personalutbildning med särskild inriktning på administrativa områden. Konsultativ verksamhet inom personalutbildningsområdet var ytterligare en huvuduppgift. Konsultationen ansågs ha ett viktigt syfte att stödja de statliga myndigheternas interna utbildning. SIPU förväntades också genomföra utrednings- och utvecklingsarbete på direkt upp- drag av regeringen. SIPU hade även ett förlag, som bland annat gav ut skrifter och studiematerial. SIPU gav till exempel ut studiehäften som bland annat handlade om att vara statsanställd, ekonomin i statsförvaltningen, myndighetens kontakter med allmänheten och offentlighetsprincipen och sekretess.

SIPU innebar en avsevärd breddning av den statliga personal- utbildningens utbud. Antalet områden som SIPU bedrev utbildning inom mångdubblades i förhållande till PUN:s verksamhet. I kurs-

54Prop. 1977/78:100 Budgetpropositionen 1978 och SOU 1978:41 Statlig personalutbildning.

55SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

56Prop. 1978/79:133 om organisation för arbetsmiljöfrågor, företagshälsovård samt personalutbild- ning och personaladministrativ konsultation m.m. inom statsförvaltningen.

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

programmet för 1990 och 1991 ingick 18 större utbildningsområden. SIPU formulerade sin verksamhetsidé på följande sätt:

•SIPU är statens servicemyndighet för utveckling av personal och verksamhet.

•SIPU stöder förvaltningens förnyelse, kvalitet och effektivitet genom utveckling av organisationers och personers kompetens.

•SIPU arbetar på myndigheternas villkor och statsmakternas inten- tioner.

Redan på 1970-talet tog regeringen initiativ till utvecklingsprogram för de högsta cheferna. De riktade sig mot generaldirektörer, över- direktörer och nivån närmast under dessa. Inom ramen för ett centralt beslutat, samlat program hade SIPU en roll i de delar som inte riktade sig till de allra högsta cheferna. I SIPU:s chefsprogram ingick områden som chef i statlig tjänst, att vara arbetsgivare, statens ekonomi, förvaltningsrätt och arbetsmiljö.57

I instruktionen till SIPU framgår att det var viktigt att stats- förvaltningen genom SIPU skulle få tillgång till myndighetens stöd oberoende av de resurser myndigheterna hade. Det var inte minst angeläget att medelstora och mindre myndigheter med begränsad betalningsförmåga även skulle nås av deras stöd.

Statens institut för ledarskap

Under den senare delen av 1980-talet fanns under några år Statens Institut för Ledarskap (STIL), som var administrativt knutet till SIPU. Målgruppen var chefer på strategisk nivå i statsförvaltningen. STIL hade en liten fast stab på fem till sex personer och arbetade med konsulter, nätverk och myndighetsrepresentanter. STIL arbetade med utbildning av chefer, men även med att stödja myndigheter i rekryteringen av chefer.58

57SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

58SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

Statens arbetsmiljönämnd

Parallellt med den statliga myndighetsorganisationen organiserade de statliga avtalsparterna verksamhet av betydelse för den gemen- samma kompetensuppbyggnaden i statsförvaltningen. Här kan näm- nas Statens arbetsmiljönämnd (SAN). SAN bildades 1982 och genom- förde utbildningar av arbetsmiljöansvariga inom myndigheterna, till exempel skyddsombuden.59

4.3.4Avveckling av utbildningen

I budgetpropositionen 1991/92 föreslog regeringen att SIPU skulle avvecklas.60 Förslaget i propositionen hade inte föregåtts av någon utredning. Det motiverades av att myndigheterna i sitt stöd för personaladministrativ utveckling och kompetensutveckling av de an- ställda skulle hänvisas till den reguljära marknaden av konsultinsatser och utbildning. Av budgetpropositionen framgick följande:

Ökningen av den myndighetsanpassade utbildningen och konsultupp- dragen till myndigheterna tyder enligt min bedömning på att SIPU:s verksamhet fyller ett behov i de statliga myndigheternas förnyelse- arbete. Härigenom torde det finnas marknadsförutsättningar för att så- dana tjänster, som SIPU hittills har utfört, i fortsättningen skall kunna drivas i en annan form än genom ett statligt huvudmannaskap.61

SIPU upphörde som myndighet 1992. En del av verksamheten be- drevs därefter vidare av de tidigare anställda under kommersiella former och i helt privat regi.62

4.3.5Behovet av en utbildningsaktör återkommer

Förvaltningspolitiska kommissionen som la fram sitt betänkande 1997 identifierade ett behov av att återigen ha en sådan aktör som fanns innan avvecklingen av SIPU. Den förvaltningspolitiska kom- missionen menade att statsförvaltningen höll på att tappa förmågan att agera enhetligt samtidigt som komplexiteten och behovet av enhetlighet från staten hade ökat.

59SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

60Prop. 1991/1992:100 Budgetpropositionen för 1992, utg.omr. 8, bilaga 8.

61Prop. 1991/1992:100 Budgetpropositionen för 1992, utg.omr. 8, bilaga 8.

62SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. SIPU finns än i dag som ett företag.

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

Inom den svenska statsförvaltningen härskade förr en tämligen enhetlig förvaltningskultur. Nutidens statsförvaltning uppvisar en så brokig mång- fald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa en sådan homo- genitet. Vissa element måste emellertid vara gemensamma för hela statsförvaltningen. Kommissionen anser att värdefulla ting i den svenska förvaltningstraditionen är på väg att tappas bort, framförallt sådana som är förknippade med statens kärnfunktioner.63

I början av 1990-talet och i samband med Sveriges inträde i Euro- peiska unionen, EU, uppkom ett behov av att anordna utbildning i EU-kunskap för Regeringskansliet och statsförvaltningen. SIPU, som skulle ha varit en naturlig myndighet att lägga denna utbildning hos, fanns inte kvar. I stället bildades 1992 Forum Europa som en enhet inom Regeringskansliet med uppdrag att anordna EU-utbild- ning.

Behovet av utbildning för myndighetschefer och statliga styrelser uppkom också under denna tid. Denna typ av utbildning har sedan mitten av 1990-talet legat på Regeringskansliet.

4.3.6KKR, Verva och Krus

Efter att den förvaltningspolitiska kommissionen återigen uttalat behov av en aktör för gemensamma förvaltningspolitiska frågor har det funnits tre myndigheter. Gemensamt för dessa är att de är betydligt mindre än sina föregångare SIPU och PUN i termer av budget och antal anställda som arbetade med utbildning av statsanställda.

Statens kvalitets- och kompetensråd

Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) bildades 1999 som en central förvaltningsmyndighet under regeringen. Rådet hade i upp- drag att ge stöd i förvaltningspolitiskt angelägna frågor.64 Myndig- heten bildades som ett resultat av den förvaltningspolitiska kom- missionens arbete.65 Anledningen till att myndigheten skapades var att ett antal områden inom förvaltningspolitiken ansågs vara grund- läggande för att regeringens krav på en statsförvaltning präglad av rättssäkerhet, demokrati och effektivitet skulle kunna uppnås. Dessa

63SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst (Förvaltningspolitiska kommissionen).

64SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

65Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst.

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

frågor gällde bland annat en för statsförvaltningen gemensam för- valtningskultur och etik, tillgänglighet och öppenhet mot med- borgarna, en tydlig statstjänstemannaroll och statstjänstemän med goda förvaltningskunskaper, systematiskt kvalitetsarbete samt erfaren- hetsutbyte och lärande mellan myndigheter. Även om regeringens uppfattning var att myndighetscheferna ansvarade för att genomföra förvaltningspolitiken, bedömde regeringen att det fanns behov av ett särskilt organ, genom vilket den mer aktivt kunde påverka och utveckla statsförvaltningen inom de strategiskt betydelsefulla om- rådena kompetensförsörjning och kvalitetsutveckling.66

Enligt förordningen (1998:1647) med instruktion för Statens kvalitets- och kompetensråd hade KKR i uppgift att i medborgarnas intresse stödja och stimulera arbetet med kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning inom den statliga förvaltningen. Enligt instruk- tionen skulle rådet utföra uppdrag åt främst regeringen. Rådet skulle också stödja myndigheterna att utöva sitt ansvar för kvalitetsutveck- ling och kompetensförsörjning och därvid utgå från de behov som finns inom statsförvaltningen som helhet. KKR hade i uppgift att:

•utveckla och sprida former för arbete med kvalitet inom stats- förvaltningen,

•initiera samverkan mellan myndigheter i frågor om kvalitet och kompetens i syfte att utveckla metoder och tekniker,

•ta fram underlag för att stödja den statliga förvaltningen i arbetet med att skaffa, utveckla och behålla rätt kompetens,

•förmedla grundläggande förvaltningsutbildningar,

•utveckla, stödja och förmedla utvecklingsprogram för chefer och andra personer med strategiska uppgifter,

•uppmärksamma och förmedla statsförvaltningens krav på hög- skolornas reguljära utbildning,

•stimulera forskning och utbildning om statlig verksamhet och dess bidrag till samhällsutvecklingen och

•verka för en god förvaltningskultur och etik hos de statliga myndigheterna.

66SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

KKR hade under sin tid ungefär tio anställda. Under perioder hade myndigheten finansiella möjligheter att även använda sig av kon- sulter till olika uppdrag, men detta var i begränsad omfattning. KKR hade en styrelse med nio ledamöter som ansvarade för myndighetens verksamhet. Generaldirektören ansvarade för den löpande verksam- heten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Vid rådet fanns också en referensgrupp bestående av forskare och praktiker till stöd för arbetet.67 Under de fem år KKR existerade deltog minst 6 100 stats- anställda i någon del av myndighetens aktiviteter.68

Den övervägande majoriteten av deltagare i KKR:s aktiviteter var chefer (personal-, ekonomi- och utvecklingschefer), andra personer med olika typer av ledande befattningar såsom kvalitets- eller process- ledare och personer ansvariga för kompetensutveckling eller kompe- tensförsörjning. Myndighetens strategi var att påverka målgrupper som ansågs kunna sprida lärdomarna vidare på myndigheterna där de arbetade.

Myndigheten använde sig av såväl handledarledda utbildningar som e-utbildningar.69 E-utbildningen i förvaltningskunskap fanns åtkomlig via KKR:s hemsida men användes även som studiematerial i flera av KKR:s förvaltningsutbildningar.70

KKR utvecklade även en förenklad introduktionsutbildning som totalt omfattade två dagar. Två pilotomgångar hann genomföras med sammanlagt 30 deltagare från 18 olika myndigheter. Av utvärderingen framkom att deltagarna hade haft mest nytta av de moment som rörde frågor om förvaltningsetik, statstjänstemannarollen och förstå- else för staten som sektor. Från de tillfrågade myndigheterna nämndes främst effekter som rörde de deltagande individerna, såsom ökade kunskaper och större säkerhet. I någon mån nämndes också effekter på organisationsnivå, såsom förmedlandet av goda exempel från andra myndigheter. KKR lades ner i slutet av 2005 men ersattes av en ny myndighet.71

67SOU 2005:32 Regeringens stabsmyndigheter.

68En uppskattning från 2003 i SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

69Vi använder e-utbildningar som en förkortning av ”elektronisk utbildning”.

70SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.

71Kommittédirektiv (dir. 2006:5), Avveckling av Statens kvalitets- och kompetensråd.

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

Verket för förvaltningsutveckling

Verket för förvaltningsutveckling (Verva) bildades 2006 med syftet att främja utvecklingsarbetet i statsförvaltningen och användningen av informationsteknik i offentlig förvaltning. Då fördes verksamhet från Statskontoret, KKR, Statens kvalitets- och kompetensråd och Regeringskansliet över till den nya myndigheten.72

Verva skulle enligt sin instruktion samordna myndigheternas it- arbete samt stödja och utveckla arbetet med den strategiska kompe- tensförsörjningen och verksamhetsutvecklingen i statsförvaltningen. Myndigheten skulle skapa förutsättningar för samverkan mellan statliga myndigheter, mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter och näringsliv.73 Verva hade andra uppgifter utöver utbildning av statsanställda och ansvarade bland annat för utveck- lingen av samhällets rättsinformation och för att samordna upp- handling för offentlig förvaltning inom området informationsteknik.

Utbildningen var också annorlunda från den som givits av KKR. I myndighetens instruktion framgick att utbildningsverksamheten i högre grad än tidigare skulle vara inriktad på analys, kartläggning och stöd för statsförvaltningens långsiktiga kompetensförsörjning. I myn- dighetens instruktion för utbildning ingick att:

•ge efterfrågestyrt och behovsrelaterat stöd till statsförvaltningens långsiktiga kompetensförsörjning, bland annat genom utveckling av ledningskompetens och spridning av grundläggande förvalt- ningskunskap inklusive öppenhet och insynsfrågor.

•tillhandahålla utbildningar som tidigare anordnats av Regerings- kansliet, i huvudsak med inriktning på ekonomi och EU-utbild- ningar av generellt intresse för statsförvaltningen. Innehållet i utbildningarna skall bestämmas i samråd med Regeringskansliet.74

Verva hade relativt många anställda. År 2008 hade myndigheten 85 års- arbetskrafter. Den verksamhetensgren som arbetade med utbildning hade 11 anställda, vilket var ungefär samma personalstyrka som före-

72SOU 2005:32 Regeringens stabsmyndigheter.

73Förordningen (2007:828) med instruktion för Verket för förvaltningsutveckling samt SOU 2008:22 Ett stabsstöd i tiden.

74Regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende Verket för förvaltningsutveckling, 2006-12-21, Fi 2006/6937(delvis).

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

gångaren KKR hade haft.75 Vervas utbildning var smalare än den som KKR anordnade och utbildningen blev allteftersom mer lik den utbild- ning som redan fanns vid Ekonomistyrningsverket.76

Av regeringens budgetproposition för 2009 framgick att Verva skulle avvecklas. Delar av verksamheten togs över av Statskontoret och Kammarkollegiet. Ett nyinrättat Kompetensråd för utveckling i staten skulle ta över delarna kring utbildning av statsanställda.77

Kompetensrådet för utveckling i staten

Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) bildades 2009 som en stabsmyndighet med uppgift att bistå regeringen i frågor som rörde den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen. Krus övertog uppdrag rörande statens kompetensförsörjning som tidigare legat på bland annat KKR och Verva. Krus verksamhet var huvud- sakligen inriktad på att ge stöd till kompetensförsörjningen i de stat- liga myndigheterna. Verksamheten utformades i nära samarbete med Regeringskansliet. Av regleringsbrevet från 2011 framgick följande:

Krus ska tillhandahålla EU-utbildningar av generellt intresse för stats- förvaltningen och andra av Regeringskansliet prioriterade utbildningar. Den närmare omfattningen av och inriktningen på dessa utbildningar ska bestämmas i samråd med Regeringskansliet (Statsrådsberedningen).78

De områden som regeringen prioriterade för Krus verksamhet om- fattade statlig värdegrund, jämställda karriärvägar och kompetens inom EU-området. Krus gav även utbildning och träning till den som ville genomgå uttagningsprov för att kunna söka anställning i EU:s institutioner.79

75SOU 2008:22 Ett stabsstöd i tiden. Den största verksamhetsgrenen E-förvaltning för ökad enkelhet och rättssäkerhet som bestod av 60 medarbetare.

76I SOU 2008:22 står till exempel: ”Det bör i sammanhanget också påpekas att det funnits vissa överlappningar mellan utbildningar på ekonomi- och budgetområdet mellan Ekonomi- styrningsverket och Verva. I en framtida organisation bör sådana överlappningar om möjligt självklart undvikas."

77Prop. 2008/09:1 Budgetproposition för 2009 utg.omr. 2.

78Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Kompetensrådet för utveckling i staten. 2011-12-15, S2011/10888/ESA och S2011/11087/ESA.

79Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Kompetensrådet för utveckling i staten. 2011-12-15, S2011/10888/ESA och S2011/11087/ESA.

100

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

Under 2010 genomförde Krus aktiviteter för sammanlagt cirka 600 deltagare.80 Under 2009 hade sammanlagt 413 personer deltagit vid något av de 23 utbildningstillfällen som Krus ansvarade för.81 Under 2011 deltog totalt 7 384 chefer och medarbetare från stats- förvaltningen i Krus olika aktiviteter kring offentligt etos, vilket var en ökning jämfört med 2010 då 1 575 deltog i någon aktivitet.82

Krus hade även sex olika webbaserade utbildningar för stats- anställda: Att arbeta i staten, De sex värdegrundsprinciperna, Bemötande, Jämställdhet och genus, Lagligt och lämpligt samt Lagligt och lämpligt för dig som är chef.

Krus fick återkommande uppdrag från regeringen i närliggande frågor. Som exempel kan nämnas att Krus fick i uppdrag att leda ett projekt kring en god förvaltningskultur.83 Målet med projektet var att stärka en god förvaltningskultur i staten och att öka kunskapen om rollen som statstjänsteman. Krus fick även i uppdrag att leda och samordna ett program för kvinnors karriärutveckling i staten. Pro- grammet pågick till och med 2010 och syftade till att andelen kvin- nor på chefs- och expertfunktioner i staten skulle öka och därigenom bidra till minskade löneskillnader mellan kvinnor och män. Inom ramen för programmet deltog totalt 18 myndigheter i ett särskilt genomförandeprogram som handlade om att i den egna myndig- heten bedriva ett förändringsarbete där befintliga arbetssätt och rutiner analyserades ur ett jämställdhetsperspektiv.84

Regeringen beslutade 2012 att avveckla Krus. Delar av verksam- heten övertogs av Statskontoret, Svenska institutet för europapoli- tiska studier och Universitets- och högskolerådet. Uppsala universi- tet tog över de webbaserade utbildningarna.

Krus bedöms i huvudsak ha fullgjort sina uppgifter. Krus har sedan till- komsten den 1 januari 2009 haft en förhållandevis begränsad basfinan- siering, som över tid kompletterats med ett antal komplexa tidsbegränsade uppdrag med särskild finansiering. En myndighet av Krus storlek har begränsade möjligheter att verka. Bland annat har sårbarheten i den egna kompetensförsörjningen varit påtaglig. Detta har sammantaget bidragit till att förutsättningarna för att bedriva en resursmässigt effektiv verksamhet inte kan anses föreligga. Krus ska därför avvecklas den 31 december 2012.85

80Prop. 2011/12:1 Budgetproposition för 2012 utg.omr. 2.

81Prop. 2010/11:1 Budgetproposition för 2011 utg.omr. 2.

82Prop. 2012/13:1 Budgetproposition för 2013 utg.omr. 2.

83Krus (2011). I statens tjänst.

84Prop. 2010/11:1 Budgetproposition för 2011 utg.omr. 2.

85Prop. 2010/11:1 Budgetproposition för 2011 utg.omr. 2, s. 72.

101

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

4.4Jämförelse mellan de olika aktörerna

Tabell 2 beskriver de olika myndigheter som har haft i uppdrag att genomföra utbildningar för statsanställda.

Tabell 2 Myndigheter med uppdrag att genomföra utbildningar

Myndigheter med reguljärt uppdrag att utbilda statsanställda

Aktör	Tid	Uppdrag kring utbildning

Stockholms högskola	1950–1967	Utbilda byråchefer om statstjänstemannarollen.
Statens personal-	1967–1979 Utbildning om allmän förvaltning och lednings-
utbildningsnämnd		utveckling. Introduktionskurser för nyanställda,
(PUN)		kanslistkurser, amanuenskurser, introduktions-
		utbildning för nyanställda handläggare i stats-
		förvaltningen och byråchefskurser.

Statens personal-	1971–1979	Utvecklingsinsatser, utbildning och rådgivning,
nämnd (SPN)		främst riktat till omplacerade statsanställda.
Statskontoret	1960–1970 Utbildningar i administrativ rationalisering, ADB,
		systemarbete, nätverksplanering, kostnads- och
		intäktsanalys samt projektledning.
Statens institut för	1979–1992	Erbjöd kurser och andra insatser som efterfrågades
personalutveckling		av myndigheterna. Insatser som främjade det ”gene-
(SIPU)		rella statsförvaltningsintresset”, allmän personal-
		utbildning och konsultativ verksamhet inom myndig-
		heter. Gav ut studiematerial och skrifter.
Statens institut för	1987–1989 Utbildningar för chefer på strategisk nivå
ledarskap (STIL)		i statsförvaltningen.
Statens arbetsmiljö-	1982–1994	Utbildningar av arbetsmiljöansvariga.
nämnd (SAN)
Statens förnyelsefond	1987–1999 Stöttade myndigheter med pengar till utbildning och
		genomförde utbildningar och strategiska insatser
		inom olika områden, exempelvis Chefsakademin som
		syftade till att utveckla kvinnliga chefer.

Statens kvalitets- och	1999–2006	Utbildning för statsanställda om grundläggande
kompetensråd (KKR)		förutsättningar. Strategiskt arbete kring utbildningar
		av statsanställda.
Verket för	2006–2009 Utbildning för statsanställda om grundläggande
förvaltningsutveckling		förutsättningar och ekonomi.
(Verva)

Kompetensrådet för	2009–2012	Utbildning för statsanställda om främst den statliga
utbildning i staten		värdegrunden.
(Krus)

102

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

De olika aktörerna som har funnits för att anordna utbildningar för statsanställda har varierat över tid. De beskriver på sätt och vis de förändringar som har skett inom förvaltningspolitiken för de olika tidsepoker inom vilka de skapades och avvecklades.

PUN är talande för den expansiva staten under efterkrigstiden. Myndigheten hade ett fokus på grundläggande förutsättningar och att värna staten som en enhet. Myndigheten hade svårt att samordna och utöka utbildningarna i takt med att staten växte. Efterföljande SIPU är ett bra exempel på den innovativa och visionära staten alter- nativt ”den ofantliga sektorn”, beroende på vilken politisk övertyg- else man beskriver den utifrån. Efter att myndigheten expanderat både till innehåll och omfattning började SIPU under slutet av 1980- talet alltmer likna en konsultfirma inom staten och 1992 ombildas SIPU från att vara en myndighet till att bli ett företag.

KKR följde det tidiga 2000-talets ambition om att tänka strategiskt kring exempelvis kompetensförsörjning och demografiska utmaningar för staten. Myndigheten använde även mycket av de grundläggande tankarna från PUN och tidiga SIPU. Verva som myndighet känne- tecknade en senare del av 2000-talet med fokus på teknik, digita- lisering och styrning underförstått som ekonomisk styrning. Utbild- ningsdelen låg relativt nära KKR men i en minskad omfattning. Krus som myndighet präglades av tidens tankar om breda perspektiv, där jämställdhetsintegrering kan nämnas som ett exempel. Myndigheten anses ha varit väl fungerande men dess perspektiv var så pass brett att myndighetens arbete alltmer kom att överlappa andra och större myndigheters arbete, vilket gjorde att myndigheten lades ner.

De organisatoriska lösningarna för att genomföra utbildningar av statsanställda har varierat, vilket är mer regel än undantag när det gäller sektorsövergripande frågor inom staten. Utbildningen hos de senaste tre myndigheterna har varit nära kopplad till regeringens önskemål om utbildningarnas innehåll, medan föregångarna PUN och SIPU var mer fristående i sin roll om att anordna utbildningar.

Uppdraget som Tillitsdelegationen har fått med att ta fram en gemensam obligatorisk utbildning för statsanställda är nytt. Ingen av de tidigare aktörerna har haft i uppdrag att genomföra en obliga- torisk, gemensam introduktionsutbildning. De tidigare aktörerna har inte heller haft ett så pass tydligt mandat som de aktörer som får detta uppdrag föreslås få.

103

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

4.5Nuvarande utbildningar för statsanställda

4.5.1Flera myndigheter har i uppgift att tillhandahålla utbildningar för statsanställda

I dag finns det ingen aktör som ensam ansvarar för att tillhandahålla utbildning om rollen som statsanställd. Däremot har vissa myndig- heter i uppdrag att utbilda statsanställda inom specifika områden. Till dessa hör till exempel Statskontoret, Ekonomistyrningsverket, Uppsala universitet och Sieps. Domstolsakademin har i uppdrag att utbilda en viss sektors anställda, det vill säga ordinarie domare och andra jurister inom den dömande verksamheten. Det finns också universitet och högskolor som erbjuder uppdragsutbildningar såsom Förvaltningshögskolan i Göteborg och Förvaltningsakademien vid Södertörns högskola. Därutöver finns det en rad privata utbildnings- anordnare.

4.5.2Statskontoret främjar och samordnar arbetet för en god förvaltningskultur

Statskontoret ska sedan år 2017 enligt förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten. I samband med det nya uppdraget ökade Statskontorets anslag med 5 miljoner kronor årligen för detta ändamål.86 Den statliga värdegrunden utgör grunden för arbetet med god förvaltningskultur. Arbetet riktas till alla statliga myndigheter och deras medarbetare, inklusive chefer. Statskontoret tar fram och sprider kunskapsunderlag i form av till exempel vägledningar och handböcker, ger föreläsningar och tillhandahåller e-utbildningar. Statskontoret ger även stöd på sin webbplats genom filmer, etiska dilemman och goda exempel på hur man kan arbeta praktiskt med förvaltningskultur, värdegrund och ledarskap i sina organisationer. Myndigheten samverkar också med olika aktörer och myndigheter som arbetar med god förvaltningskultur. Mellan 2017–2019 genom- förde Statskontoret cirka 80–90 workshoppar.87 Under 2019 när- varade cirka 550 tjänstemän, i huvudsak chefer, från drygt 50 olika myndigheter i workshoppar och kurser om god förvaltningskultur.88

86Prop. 2016/17:1 Budgetpropositionen för 2017, utg.omr. 2.

87Enligt e-post från Statskontoret daterat 2020-02-19.

88Statskontoret (2020). Årsredovisning 2019.

104

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

Statskontoret samordnar också ett myndighetsnätverk mot kor- ruption. Myndighetsnätverket är en plattform för erfarenhetsutbyte och lärande och består av 232 myndigheter.

4.5.3Uppsala universitet har uppdrag om mänskliga rättigheter

Uppsala universitet har sedan 2014 ett regeringsuppdrag som gäller kompetensutvecklingsinsatser i mänskliga rättigheter för statligt anställda.89 Universitetet har tagit fram ett program som innefattar tre former av utbildningar. Den första är en e-utbildning som är en introduktion till mänskliga rättigheter framtagen tillsammans med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Utbildningen finns till- gänglig på både svenska och engelska och besvarar frågor om vad mänskliga rättigheter är samt hur och varför området är relevant för offentligt anställda. E-utbildningen innehåller även fördjupnings- delar framtagna i samverkan med Myndigheten för Delaktighet (MFD). Det övergripande målet är att utbildningen ska bli obliga- torisk på de 45 myndigheter som regeringen har pekat ut som prio- riterade och senare också på övriga myndigheter. År 2019 hade drygt 23 000 deltagare från 91 myndigheter registrerat sig.90 Universitetet erbjuder också verksamhetsförlagda utbildningar hos myndigheterna. År 2019 genomfördes 28 verksamhetsanpassade utbildningar med 1 220 deltagare från 33 olika myndigheter.91 Därutöver erbjuds en verksamhetsanpassad grundläggande utbildning om mänskliga rättig- heter, vilken ges över tre tillfällen fördelade på totalt två arbetsdagar på plats i Uppsala. Denna kurs ges fyra gånger per år. Utöver dessa tre utbildningsformer hålls frukostseminarier med olika teman kopplade till mänskliga rättigheter. Under 2019 genomfördes fyra sådana seminarier. Samtliga utbildningsinsatser är kostnadsfria. För 2020 tilldelades Uppsala universitet 4,2 miljoner kronor för upp- draget.92

89Regeringsbeslut 2017-05-18 (Ku2017/00254/DISK, Ku2017/00961/DISK).

90Uppsala universitet (2019). Mänskliga rättigheter. Redovisning av uppdrag angående kompe- tensutvecklingsinsatser i mänskliga rättigheter för statligt anställda år 2018 (Dnr UVF 2019/270) samt Uppsala universitet (2020). Redovisning av uppdrag angående kompetensutvecklings- insatser i mänskliga rättigheter för statligt anställda år 2019 (Dnr TEOL 2020/18).

91Uppsala universitet (2020). Mänskliga rättigheter. Redovisning av uppdrag angående kompe- tensutvecklingsinsatser i mänskliga rättigheter för statligt anställda år 2019 (Dnr TEOL 2020/18).

92Regeringsbeslut 2019-12-17, Ku2019/02002/LS (delvis).

105

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

4.5.4Sieps håller i EU-utbildning

I Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) uppdrag ingår att erbjuda EU-utbildning för anställda i olika funktioner på statlig, regional och kommunal nivå. Syftet är att höja kompetensen när det gäller EU och svensk europapolitik. Sieps genomför utbildningar på beställning av offentliga aktörer med utgångspunkt i ett fast kurs- utbud, men kan även erbjuda skräddarsydda utbildningar. Regerings- kansliet är den största kunden. Därutöver erbjuder Sieps öppna utbild- ningar med fasta utbildningstillfällen, till vilka offentliga tjänstemän själva anmäler sig. Under 2019 genomförde Sieps 51 utbildnings- tillfällen med närmare 1 400 deltagare totalt på alla sina utbildningar. Myndigheten erbjuder både grund- och fördjupningskurser som om- fattar såväl halv- som heldagar. Sieps EU-utbildningar är delvis avgifts- finansierade och kostade myndigheten drygt 3,8 miljoner kronor 2019.93

4.5.5ESV erbjuder ekonomirelaterade kurser

Ekonomistyrningsverket (ESV) erbjuder en rad kurser. Det är bland annat allmänt orienterade utbildningar inom ekonomistyrning som vänder sig främst till nyanställda eller till dem som har en ny roll på myndigheten. ESV har även mer specialiserade och fördjupande kurser inom myndighetens verksamhetsområden. ESV har fyra e-utbild- ningar, varav en tar upp grunderna i statlig styrning och ekonomi- styrning. Denna e-utbildning är en förberedande kurs för kursen Grundkurs i statlig styrning, redovisning och finansiering, men många andra tar också del av den. De andra tre e-utbildningarna behandlar följande områden: metoden onödig efterfrågan, redovisning av anlägg- ningstillgångar respektive verksamhetslogik. Till och med 2019 hade omkring 1 600 personer gått ESV:s e-utbildningar.

93Sieps (2020). Årsredovisning 2019. Svenska institutet för europapolitiska studier.

106

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

4.5.6Arbetsgivarverket anordnar utbildningar för statliga arbetsgivare

Arbetsgivarverket har i uppdrag att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Arbetsgivarverket är både en förvaltningsmyn- dighet under regeringen och en medlemsorganisation. Obligatoriska medlemmar är statliga myndigheter som lyder under regeringen och som har ett arbetsgivaransvar. Arbetsgivarverket erbjuder sina med- lemmar i egenskap av arbetsgivare digitala e-utbildningar och utbild- ningsfilmer samt öppna och medlemsanpassade utbildningar.

Under 2019 fanns 11 öppna utbildningar som genomfördes vid

25 utbildningstillfällen. Det totala deltagarantalet vid dessa utbild- ningar uppgick samma år till närmare 500 chefer och andra arbets- givarföreträdare. Arbetsgivarverket introducerade i slutet av 2019 två webbaserade utbildningar om att vara ledare i staten och hur arbetsgivare kan utveckla det aktiva medarbetarskapet. Vid utgången av 2019 hade drygt 700 användare besökt sidan med webbaserade utbildningar.94 Syftet med Arbetsgivarverkets utbildningar är att stärka medlemmarnas roll som arbetsgivare.

4.5.7Andra universitet och högskolor erbjuder uppdragsutbildningar

Förvaltningshögskolan i Göteborg erbjuder uppdragsutbildningar till politiker och tjänstemän inom kommuner, regioner, myndig- heter och offentligt ägda bolag. Antal deltagare per år är 200–300 personer. Ett tema i uppdragsutbildningarna handlar om verksam- hetsstyrning för offentliga organisationer och tillsyn för myndig- heter och enheter med gransknings- och tillsynsuppdrag. Nästan samtliga deltagare på dessa utbildningar är statligt anställda. Till exempel anordnas utbildningen i verksamhetsstyrning i form av tre internat under två heldagar och avslutas med en mindre uppsats. Utbildningen ger 7,5 högskolepoäng. Att mötas över verksamhets- gränser är en viktig del i denna utbildning. En annan utbildning heter Att leda verksamhetsutveckling och förändringsarbete. Det är en uppdragsutbildning för statliga och kommunala chefer i Göteborgs- regionen. Den ger 15 högskolepoäng. Förvaltningshögskolan har även ett par gånger prövat att ge en introduktion om att arbeta i

94Arbetsgivarverket (2019). Arbetsgivarverkets årsredovisning 2019.

107

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

staten. Den har innehållit ett block om juridik, ett om politisk styr- ning och ett om renodlad styrning och ekonomi. Den ger inte hög- skolepoäng. Målgruppen har inte velat ha examination utan mer tid för undervisning.

Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola erbjuder också uppdragsutbildningar om att vara statsanställd. De genomför upp- dragsutbildningar dels på beställning av enskilda myndigheter, dels i form av utbildningar som sker vid Södertörns högskola med deltagare från olika myndigheter. De har också en fortbildningskurs om att arbeta i staten. Syftet med denna kurs är att ge kunskap om hur den svenska förvaltningen är uppbyggd. Den ger särskild förståelse för myndigheternas plats i den svenska förvaltningsmodellen, tjänste- mannarollen, hur förvaltningen styrs och vilka förändringar som har ägt rum inom förvaltningen de senaste decennierna. Därutöver ingår en introduktion till offentlig rätt och den lagstiftning som är särskilt relevant för anställda i förvaltningen. I undervisningen varvas föreläs- ningar, grupparbeten och sammanfattande gruppdiskussioner. Kursen består av fyra seminarier fördelade på två dagar och den kan ge 3 hög- skolepoäng.95 Under 2019 genomfördes kursen Att arbeta i staten vid fyra tillfällen i Uppsala med sju myndigheter.96

4.5.8Domstolsakademin ansvarar för kompetensutveckling av domare

Domstolsakademin ansvarar för kompetensutveckling för ordinarie domare och andra jurister inom den dömande verksamheten. Mål- gruppen för utbildningarna är i första hand ordinarie domare, men många av kurserna är öppna också för icke-ordinarie domare, före- dragande och beredningsjurister. Domstolsakademin ansvarar även för de centralt anordnade notarie- och fiskalsutbildningarna.97 Dom- stolsakademin startade sin verksamhet 2009. Undervisningen ges dels av domare, dels av experter på olika rättsområden från till exem- pel olika universitet.

Domstolsverket ordnar även kurser för samtliga yrkeskategorier vid Sveriges Domstolar. Myndigheten har exempelvis en introduk-

95Informationen är hämtad från Södertörns högskolas webbsida och från intervju med före- trädare för uppdragsverksamheten 2019-12-10.

96Förvaltningsakademin (2020). Förvaltningsakademins verksamhet 2019. Dnr 1455-1.1.3-2020.

97Sveriges Domstolar (2020). Domstolsakademins utbildningar 2020.

108

SOU 2020:40

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

tionsutbildning och en baskurs för nyanställda, chefs- och ledar- skapsutbildningar och en utbildning för att utveckla medarbetar- skapet. När det gäller introduktionsutbildningen tar Domstolsverket på central nivå fram checklistor och ett utbildningsprogram för nyanställda. Domstolarna ansvarar sedan för själva genomförandet av introduktionsutbildningen. Det sker genom en kombination av fysiska träffar och e-utbildningar.

I dag är utbildningarna som Domstolsakademin och Domstols- verket erbjuder främst lärarledda, men de håller på att utveckla fler e-utbildningar och andra former av flexibelt lärande.

4.5.9De stora förvaltningsmyndigheternas utbildningar

Det finns även flera stora statliga myndigheter som har byggt upp särskild kompetens för att introducera nyanställda i rollen som stats- anställd. Av vår kartläggning (kapitel 5) framgår att stora myndig- heter, myndigheter med många medborgarkontakter och myndig- heter med tillsynsverksamhet är särskilt bra på att ta upp frågor som rör rollen som statsanställd i sina introduktionsutbildningar. Dessa myndigheter inkluderar också oftare än andra myndigheter moment om rollen som statsanställd utöver den statliga värdegrunden, som till exempel grundläggande förvaltningsrätt eller information om hur staten styrs. Flera av de stora myndigheterna har verksamhet på flera orter och använder i högre utsträckning digitala moment i sin ut- bildning än mindre myndigheter.

4.5.10Utbildningsanordnare som inte är myndigheter

Det finns ett antal utbildningsaktörer på marknaden som vänder sig såväl till statsförvaltningen, kommunsektorn som till företag. De erbjuder kurser i ämnen som är relevanta oavsett sektor, till exempel introduktion till konkurrensrätten. Andra kurser riktas tydligt till de som arbetar inom offentlig sektor, till exempel GDPR98 för myn- digheter, eller för de som arbetar både inom offentlig och privat sektor. De som arbetar i privat sektor behöver kunskapen för att kunna arbeta med en offentlig aktör.

98GDPR, The General Data Protection Regulation, Dataskyddsförordningen.

109

Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda

SOU 2020:40

Det finns således flera utbildningsföretag på marknaden som till- handahåller delar av en sådan utbildning som är tänkbar för en gemensam utbildning för de som arbetar inom staten, men inte som ett heltäckande utbildningspaket. Det rör sig i stället om specifika fördjupningar, men också ibland allmänna frågor inom exempelvis juridik, upphandling och ekonomi. Utbildningarnas omfattning är ofta heldagsformat. Huvuddelen av utbildningarna sker genom fysiska träffar, ledda av föreläsare.

110

5Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

5.1Sammanfattande slutsatser

Låg likvärdighet mellan myndigheter

Tillitsdelegationen har med hjälp av Statskontoret genomfört en kartläggning i form av en enkät av myndigheternas introduktions- utbildningar. Den visar att likvärdigheten i dagens introduktions- utbildningar för statsanställda är låg. Det är stor skillnad på vilken utbildning du får beroende på vilken myndighet du arbetar i. Det finns en variation i innehåll, omfattning och i vilken mån utbild- ningen är obligatorisk.

Många myndigheter har i dag en obligatorisk utbildning. Av de statliga myndigheterna uppger 83 procent i Tillitsdelegationens enkät till alla statliga myndigheter att de har en obligatorisk introduktions- utbildning för tillsvidareanställda medarbetare. Det finns dock skill- nader mellan olika sektorer. Vid exempelvis universitet och hög- skolor är introduktionsutbildningen sällan obligatorisk.

Omfattningen på utbildningen varierar också mellan myndighet- erna. I vår enkätundersökning uppgav ungefär 40 procent av myndig- heterna att utbildningen omfattar mellan 9 och 16 timmar. Resterande myndigheter, med 30 procent vardera, har antingen en utbildning som är längre än 16 timmar eller kortare än 9 timmar.

Det finns en efterfrågan på en gemensam utbildning

Av vår kartläggning framgår att en majoritet av myndigheterna (78 procent) anser att det finns ett behov av en gemensam intro- duktionsutbildning. Ett vanligt skäl är att myndigheterna vill säker-

111

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

ställa att alla nyanställda i staten får samma grundläggande intro- duktion till rollen som statsanställd. En gemensam utbildning anses ge bättre förutsättningar för att kvalitetssäkra innehållet i utbild- ningen. Ett annat skäl är att det vore mer effektivt om staten sam- ordnade utbildningen i stället för att som nu låta myndigheterna ta fram och tillhandahålla den på egen hand. Flera myndigheter tar också redan i dag del av andra myndigheters material om den statliga värdegrunden för sin introduktionsutbildning.

De som inte ser behov av en gemensam utbildning uppger bland annat att det är mer effektivt att myndigheterna själva anordnar introduktionsutbildningen för att lättare kunna koppla ihop den med delar av introduktionen som är specifika för verksamheten. Flera lyfter också fram att myndigheternas olika verksamheter inne- bär olika behov och att upplägget behöver anpassas till dessa behov för att utbildningen ska vara givande.

Myndigheternas introduktionsutbildningar har fokus på den egna myndigheten

De flesta av dagens introduktionsutbildningar har det övergripande syftet att ge de anställda en förståelse för myndighetens verksamhet och vägleda nyanställda för att de snabbt ska komma in i arbetet. De har generellt inte syftet att beskriva myndighetens roll i en större kontext och som en del i en större statlig helhet. Utbildningarna leder därför inte till en gemensam kunskapsgrund och identitet för statsanställda.

Utbildning i rollen som statsanställd varierar

Myndigheterna har ofta svårt att skilja introduktionsutbildningen om den egna myndighetens verksamhet från utbildning i mer gene- rell förvaltningskunskap eller rollen som statsanställd. De moment i introduktionsutbildningarna som rör rollen som statsanställd kan till exempel handla om den statliga värdegrunden, handlingars offentlig- het och sekretess, kunskap om den offentliga förvaltningen och dess särprägel, grundläggande förvaltningsrätt eller information om hur staten styrs. Stora myndigheter, myndigheter med tillsynsuppgifter och myndigheter med omfattande medborgarnära service uppger i

112

SOU 2020:40

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

högre utsträckning än små myndigheter att utbildningen innehåller information om den statliga värdegrunden och om hur staten styrs. En grov uppskattning är att de statliga myndigheterna lägger cirka fyra timmar på utbildning som rör rollen som statsanställd. Det motsvarar en tredjedel av introduktionsutbildningen.

5.2Kartläggningens innehåll enligt direktiven

Enligt kommittédirektiven ska Tillitsdelegationen göra en kartlägg- ning av introduktionsutbildningar som statliga myndigheter till- handahåller sina anställda. Av kartläggningen ska det enligt direktiven framgå om utbildningen är obligatorisk, tillhandahålls av myndig- heten själv eller av någon extern aktör och om den genomförs digitalt, med eller utan handledare. Kartläggningen ska också innehålla en redogörelse för innehållet i utbildningarna, särskilt med avseende på de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsför- valtningen och för rollen som statsanställd. Regeringen vill också veta om upphandlade konsulter får en introduktion om vad det inne- bär att arbeta i staten.

Kartläggningen ska även omfatta eventuella fortbildningstillfällen och myndigheternas kostnader för introduktionsutbildningarna. Delegationen ska med utgångspunkt i kartläggningen redovisa en analys av eventuella skillnader i utbildningsutbud och i vilken ut- sträckning utbildningen är obligatorisk utifrån myndighetens storlek, lokalisering, verksamhetsinriktning och uppgifter, om myndigheten bedriver verksamhet på flera orter och ytterligare förhållanden som delegationen bedömer vara av betydelse.

5.3Introduktionsutbildningarnas innehåll

5.3.1De flesta myndigheter har en utbildning

Statskontoret har för Tillitsdelegationens räkning genomfört en enkät- undersökning bland samtliga statliga myndigheter (se avsnitt 2.2.1 för en beskrivning av enkäten).1 Av enkätsvaren framgår att de flesta

1Denna enkät ligger till grund för de enkätresultat som presenteras i kapitlet. Att nästan samtliga myndigheter erbjuder en introduktionsutbildning bekräftas även i Tillitsdelegationens egen enkät, se avsnitt 2.2.1.

113

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

myndigheter har en introduktionsutbildning. Av de 193 myndig- heter som har besvarat enkäten är det endast 14 myndigheter som svarar att de inte har en introduktionsutbildning. Andelen som upp- ger att de har en introduktionsutbildning är därmed 92 procent, se tabell 3. Bilden av att de flesta myndigheter har en introduktions- utbildning framgår också av det utbildningsmaterial som myndig- heterna har skickat in till Tillitsdelegationen.

Tabell 3	Tillhandahåller er myndighet en introduktionsutbildning
	för nyanställda?
	Antal och andel

	Antal	Andel
Ja	178	92 %
Nej	14	7 %

Vet ej	1	1 %
Totalt	193	100 %

Det är främst små myndigheter med få anställda som saknar intro- duktionsutbildning.2 Bland de 90 myndigheter med 100 eller fler anställda som har besvarat enkäten är det endast en myndighet som svarar att den saknar introduktionsutbildning.

Stor variation i utbildningarnas innehåll

Myndigheternas introduktionsutbildningar innehåller oftast infor- mation om den egna myndighetens verksamhet och någon typ av information som berör rollen som statsanställd. Ibland ingår även moment som behandlar styrningen i statsförvaltningen och förvalt- ningsrätt. I övrigt har introduktionsutbildningarna stor bredd i inne- hållet och kan omfatta allt från frågor om arbetsmiljö till informa- tionssäkerhet.

2Här handlar det ofta om små så kallade nämndmyndigheter som inte har någon fast anställd personal.

114

SOU 2020:40

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

Vanligast med information om den egna myndigheten

De vanligaste momenten i introduktionsutbildningarna är informa- tion som kan kopplas till myndighetens uppdrag. I stort sett samtliga myndigheter ger enligt enkäten information om myndighetens orga- nisation och de regelverk som styr verksamheten.

Det material om utbildningar som myndigheterna skickat in be- kräftar denna bild. Utbildningarna har det övergripande syftet att ge de nyanställda en god inblick i myndighetens verksamhet, vägleda den nyanställde för att snabbt komma in i sitt arbete och skapa förutsättningar för att den nyanställde ska trivas på sin arbetsplats.

5.3.2De flesta myndigheter tar upp rollen som statsanställd i utbildningen

Enkätundersökningen visar att nästan samtliga myndigheter som har en introduktionsutbildning på något sätt inkluderar rollen som stats- anställd i utbildningen. Av de 178 myndigheter i undersökningen som har en introduktionsutbildning anger 94 procent att de på något sätt omfattar grundläggande rättsprinciper och rollen som stats- anställd. I fritextsvar ger myndigheterna exempel på olika utbildnings- moment som omfattar dessa delar. De nämner bland annat förvalt- ningskunskap, god förvaltningskultur, grundlagarna och styrning av statlig verksamhet.

Myndigheter med omfattande service till och kontakt med med- borgare (hädanefter kallade servicemyndigheter)3 respektive tillsyns- myndigheter4 har oftare än andra utbildning i rollen som statsanställd. Samtliga 11 servicemyndigheter anger att utbildningen omfattar rollen som statsanställd. Bland myndigheter med tillsynsuppgifter är motsvarande antal 63 av 65 myndigheter. Bland dessa ingår alla länsstyrelser utom en. De nio myndigheter som uppger att de inte tar upp rollen som statsanställd i utbildningen är i regel små, sju av dessa har färre än 100 årsarbetskrafter.

3Begreppet servicemyndigheter är hämtat från Länsstyrelserna (2019:23) Kartläggning av statlig närvaro och service i länen. De elva myndigheter som benämns servicemyndigheter i rapporten är: Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogden, Lantmäteriet, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatte- verket och Trafikverket.

4För att identifiera myndigheter med tillsynsuppdrag har vi utgått från nätverket Tillsyns- forum (www.tillsynsforum.se). Nätverket har 75 medlemmar, 66 av dessa har besvarat vår enkät.

115

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

Sju av tio behandlar den statliga värdegrunden i sin helhet

Vi har undersökt om utbildningarna inkluderar den statliga värde- grunden. Den statliga värdegrunden utgår från regeringsformens grundläggande krav och består av sex principer som beskriver beteenden och förhållningssätt som ska prägla alla statsanställda, oavsett var man arbetar.5 De sex principerna är demokrati, legalitet, objektivitet, fri åsiktsbildning, respekt samt effektivitet och service. I enkätundersökningen uppger en majoritet av myndigheterna, 72 procent, att den statliga värdegrunden i sin helhet finns med i introduktionsutbildningen, se tabell 4.

Tabell 4 Ingår den statliga värdegrundens sex delar eller motsvarande

iintroduktionsutbildningen? Antal och andel

	Antal	Andel

Ja, i sin helhet	129	72 %
Ja, delvis	33	19 %
Nej,	14	8 %
Vet ej	2	1 %

Totalt	178	100 %

Servicemyndigheter och stora myndigheter inkluderar oftare den statliga värdegrunden

Samtliga servicemyndigheter uppger i enkäten att introduktions- utbildningen inkluderar den statliga värdegrunden i sin helhet. Stora myndigheter tenderar också överlag att i större utsträckning inklu- dera detta moment. Det är också vanligare att större myndigheter behandlar myndighetens egen värdegrund. En trolig förklaring är att dessa i större utsträckning har tagit fram en sådan.

I övrigt finns det inga tydliga mönster när det gäller utbildning om den statliga värdegrunden mellan myndigheter med olika typer av verksamhet. Myndigheter med tillsynsuppgifter inkluderar den statliga värdegrunden i något högre grad än övriga, men endast margi- nellt. Statskontoret har tidigare iakttagit att den statliga värdegrunden inom vissa sektorer skulle kunna uppfattas som underordnad andra värden. Det handlar framför allt om de värden om frihet som kultur-

5Statskontoret (2019). Den statliga värdegrunden – gemensamma principer för en god förvaltning.

116

SOU 2020:40

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

myndigheter, universitet och högskolor förväntar sig ska prägla deras verksamhet.6 Enkätundersökningen visar inte att myndigheter som verkar inom dessa områden avviker i någon större utsträckning. Varken kulturmyndigheterna eller universiteten och högskolorna har ett nämnvärt lägre snitt än de resterande myndigheterna.

Försäkringskassan och Socialstyrelsen är exempel på myndigheter med omfattande utbildning om den statliga värdegrunden

I det utbildningsmaterial som Tillitsdelegationen har fått från myn- digheterna framgår också att den statliga värdegrunden är ett vanligt förekommande moment i introduktionsutbildningarna. Även i detta underlag syns en variation i hur omfattande denna del av utbild- ningen är. Ett exempel på en mer omfattande insats finns hos Försäkringskassan, som har avsatt 1,5 dag för utbildning i samtliga sex principer i den statliga värdegrunden. I denna del ingår som ett återkommande inslag diskussioner tillsammans med en handledare om konkreta situationer eller dilemman som uppstår i verksam- heten. De olika dilemman som tas upp handlar till exempel om situa- tioner som kan uppstå i rekryteringsprocessen, mänskliga rättig- heter, sociala medier och effektivitet och service. Undervisningen varvar föreläsningar med stöd av bildspel och filmer med grupp- diskussioner. Myndigheten har också tagit fram en checklista som stöd för utbildningen och har under senare år följt upp med- arbetarnas och chefernas kännedom om och arbete med den statliga värdegrunden genom en enkät till alla anställda. Uppföljningen visar bland annat att kännedomen om den statliga värdegrunden är god bland chefer och medarbetare, medan en något lägre andel uppfattar att de har arbetat mer konkret med värdegrunden och genomfört dilemmadiskussioner.7

I likhet med Försäkringskassan har även Socialstyrelsen återkom- mande inslag med dilemmaövningar om både sin egen värdegrund och den gemensamma värdegrunden i staten. De genomförs med en sam- talsledare i myndighetens introduktionsutbildning för nyanställda. Syftet med övningarna är att utforska sina egna och andras stånd-

6Statskontoret (2010). Värdegrunden i staten – en nulägesbild, s. 51–52.

7Försäkringskassan (2018). Kännedom om och arbete med den statliga värdegrunden inom För- säkringskassan, PM daterat 2018-11-26, dnr 007558.

117

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

punkter när det gäller värdegrundsfrågor. Myndigheten har utformat olika dilemman utifrån sin egen verksamhet. De situationer som tas upp kan till exempel handla om svåra situationer i samband med att externa synpunkter och frågor om Socialstyrelsens rekommenda- tioner och kunskapsstöd kommer in till myndighetens experter. Ett annat exempel är hur myndighetens anställda kan förhålla sig till de regeringsuppdrag som Socialstyrelsen får.

Uppgifterna om utbildning om den statliga värdegrunden överskattas ibland

Av vår kartläggning av utbildningsmaterial framgår att informa- tionen om den statliga värdegrunden ibland innehåller länkar eller hänvisningar till utbildningsmaterial som inte längre finns kvar, som till exempel länkar till Värdegrundsdelegationens tidigare arbete. Det kan finnas en risk för att vissa myndigheter rapporterar uppgifter om utbildningar om rollen som statsanställd och den statliga värde- grunden som uttrycker ett önskat läge snarare än hur utbildningen ser ut i verkligheten.

5.3.3Kunskap om statlig styrning, offentlig upphandling och EU förekommer inte lika ofta

Utöver information om den egna myndighetens verksamhet och den statliga värdegrunden förekommer också andra moment som rör rollen som statsanställd, som till exempel utbildning i handlingars offentlighet och sekretess. Det momentet ingår hos nästan samtliga myndigheter, se tabell 5. Andra myndighetsövergripande moment som handlar om att ge kunskap om den offentliga förvaltningen och dess särprägel är enligt enkätundersökningen något mindre vanliga. Det kan exempelvis röra sig om grundläggande förvaltningsrätt eller information om hur staten styrs. Utbildning om offentlig upphand- ling ingår än mer sällan. Det är ungefär hälften av myndigheterna som alltid eller ofta har utbildning om offentlig upphandling i sin introduktionsutbildning.

118

SOU 2020:40Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

Tabell 5 Myndighetens introduktionsutbildning omfattar alltid eller oftast följande moment

Andel

	Andel

Information om myndighetens organisation och verksamhet	99 %
Regelverk som styr myndighetens verksamhet	97 %

Handlingars offentlighet och sekretess	96 %
Myndighetens egen värdegrund	85 %

Personalens fysiska och psykiska säkerhet/trygghet	84 %
Informationssäkerhet	81 %
Information om hur staten styrs	77 %
Grundläggande förvaltningsrätt	67 %

Offentlig upphandling	49 %

Andra områden som förekommer mer sällan i myndigheternas intro- duktionsutbildningar är kunskap om EU. Att det finns en generell brist på EU-kunskap bland många myndigheter har också Sieps fram- fört i möte med Tillitsdelegationen. Myndigheten ska bland annat enligt sin instruktion tillhandahålla utbildningar i ämnen som rör Europeiska unionen som en del av kompetensförsörjningen i offent- lig verksamhet.8

Utbildning i grundläggande förvaltningsrätt förekommer oftare i tillsyns- och servicemyndigheter

Utbildning i grundläggande förvaltningsrätt förekommer oftare i vissa typer av myndigheter. Av enkätundersökningens totalt 65 myndig- heter som har tillsynsuppgifter uppger 59 myndigheter att de inklu- derar information om grundläggande förvaltningsrätt. Det gäller till exempel samtliga 20 länsstyrelser som ingår i underlaget. Bland övriga myndigheter är det knappt hälften som inkluderar förvalt- ningsrätt.

8Förordning (2008:748) med instruktion för Svenska institutet för europapolitiska studier.

119

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

Information om statlig styrning är vanligare på stora myndigheter och service- och tillsynsmyndigheter

Utbildning om hur staten styrs är något vanligare på större myndig- heter. Bland myndigheter som har mer än 500 årsarbetskrafter är det enligt enkäten 87 procent som inkluderar information om hur staten styrs. Det kan jämföras med 67 procent bland de myndigheter som har färre än 100 årsarbetskrafter. I övrigt finns det inga generella mönster när det gäller innehållet i introduktionsutbildningarna och myndigheternas storlek.

Myndigheter med tillsynsuppgifter och servicemyndigheter inklu- derar också i större utsträckning information om hur staten styrs. Bland dessa myndigheter ingår ett sådant moment i mer än 9 av 10 fall. Bland övriga myndigheter är det knappt 7 av 10 som inklu- derar information om hur staten styrs. I övrigt finns det inga större variationer i utbildningens innehåll mellan myndigheter med olika verksamhetsinriktning.

Exempel på information om hur staten styrs

Ett exempel på en utbildning som inkluderar information om hur staten styrs är den utbildning som genomförs inom ramen för myn- dighetsnätverket i Sundsvall. Där går man till exempel igenom frågor om vad styrning är och hur styrningen från riksdagen och regeringen ser ut samt den statliga budgetprocessen. Ett annat exempel är Energi- myndigheten, som ägnar 1,5 timme av sitt introduktionsprogram för nyanställda till att gå igenom olika författningskrav på de statliga myn- digheterna, som till exempel myndighetsförordningen (2007:515), myndighetens instruktion och regleringsbrev, förordningen (2000:65) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK).

Ett annat exempel är Regeringskansliet, som har med information om hur staten styrs i sin introduktionsutbildning med namnet Att arbeta i RK. Momentet innehåller information om regeringens styr- ning av myndigheter och verksamheter och omfattar en förmiddag i den totalt 2,5 dagar långa introduktionsutbildningen.

120

SOU 2020:40

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

Ytterligare moment är arbetsmiljö, kommunikation och mänskliga rättigheter

Sammantaget visar enkätundersökningen att många myndigheter har ett brett omfång av ämnen i introduktionsutbildningen. Utöver de moment som redovisats ovan anger många myndigheter i enkätens fritextsvar ytterligare moment som ingår i deras utbildningar. Vanligast är då arbetsmiljö och medarbetarskap, kommunikation, mänskliga rättigheter, likabehandling och jämställdhet samt miljöfrågor.

Exempel på introduktionsutbildningar som riktar sig till chefer

De flesta myndigheter anordnar introduktionsutbildning för nya chefer (se avsnitt 5.4.1). Sådan utbildning är ofta individuellt an- passad efter den nya chefens roll och förkunskaper samt efter den verksamhet det handlar om. Ett exempel på en chefsutbildning är Energimyndighetens introduktion av nya chefer. Chefsintroduk- tionen riktar sig både till ordinarie chefer, tillförordnade chefer och till internt rekryterade chefer och den ska ske under anställningens första två månader. Introduktionen är individuellt anpassad och om- fattar ett antal möten med verksamhetsansvariga och representanter från olika stödenheter och funktioner. Den är avsedd att vara ett komplement till den basintroduktion som samtliga nyanställda får. I myndighetens beskrivning av introduktionen anges att den bör ses som en start för kontinuerlig chefs- och ledarutveckling som pågår under hela chefsuppdraget. Förutom information om till exempel arbetsgivarrollen, lönesättning och avtal ingår även kunskap om allmänna handlingar och sekretess, mutor, bestickning och ekonomisk brottslighet, GDPR och informationssäkerhet.9

Ett annat exempel på en särskild chefsutbildning är Umeå uni- versitets introduktionsutbildning för nya chefer (UCL). Den syftar till att ge förutsättningar för en strategisk utveckling av det egna ledarskapet, verksamheten och medarbetarna. Den ska också ge grundläggande kunskaper om ansvar, befogenheter samt lagar och regler som gäller för universitetens verksamhet. Utbildningen upp- ges framöver komma att inrymma frågor om värdegrund.10

9Energimyndigheten (2020). Chefsintroduktion, daterad 2020-01-20.

10Enligt fritextsvar i Statskontorets enkät i maj 2019.

121

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

Vid Högskolan Kristianstad innehåller den särskilda introduk- tionen för chefer bland annat information om högskolan, arbets- givarpolitiken och kollektivavtal. Det finns vissa moment som berör rollen som statsanställd, till exempel om myndighetsutövning, där offentlig handling och sekretess ingår. De nya cheferna får också information om rekryteringsprocessen och upphandlingsregler. I övrigt ingår få moment som rör rollen som statsanställd.

5.3.4Regeringens chefsutvecklingsprogram

Regeringen har tagit fram en särskild chefspolicy, som anger vilka insatser de nya myndighetscheferna förväntas delta i.11 Regeringens chefsutvecklingsprogram består av fyra delar. Det är ett introduk- tionssamtal, ett förvaltningspolitiskt seminarium under en dag, träffar i chefsgrupper tre gånger per år under två dagar med ledning av en konsult och individuella kompetensutvecklingsinsatser. Efter att träffarna i chefsgrupperna avslutas får myndighetscheferna erbju- dande om att fortsätta i grupperna. Enligt uppgifter från Finansdeparte- mentet är chefsgrupperna inte obligatoriska, men de flesta nya myndighetschefer väljer att medverka.

Den utbildning för nya myndighetschefer som har koppling till rollen som statsanställd ingår framför allt i det förvaltningspolitiska seminariet, där cheferna får ta del av ett två timmar långt pass om hur statsförvaltningen styrs och förvaltningens konstitutionella ramar. Under seminariet ingår i övrigt information om myndighetschefens ansvar för myndighetens arbetsgivarpolitik, samspelet mellan myndig- hetschefer och regeringen, den arbetsgivarpolitiska delegeringen och information om säkerhetsskyddsregler.

Av chefspolicyn framgår att syftet med chefsutvecklingsprogram- met är att lägga grunden för ett fungerande samarbete mellan departe- mentsledningen och myndighetsledningen. Policyn är för närvarande under omarbetning. Bland annat kommer chefsutvecklingsprogram- met i högre grad att betona förmågan till ledarskap i den statliga förvaltningen.

11Regeringskansliet. Regeringens chefspolicy för myndighetschefer. Kvalitet i den statliga chefsförsörj- ningen.

122

SOU 2020:40

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

5.4Formerna för myndigheternas introduktionsutbildningar

5.4.1Vanligt med obligatorisk utbildning för statsanställda

På de myndigheter som har en introduktionsutbildning är den som regel obligatorisk för samtliga medarbetare och chefer som tillsvidare- anställs. Av de 178 myndigheter som har en introduktionsutbildning anger över 80 procent att utbildningen är obligatorisk för samtliga medarbetare och chefer som de tillsvidareanställer, se tabell 6.

Tabell 6 Är introduktionsutbildningen obligatorisk för följande kategorier nyanställda?

Antal och andel

	Ja, för alla	Ja, för vissa	Nej, för	Ej aktuellt/	Totalt
			ingen	Vet ej
Tillsvidareanställda	82 %	2 %	14 %	2 %	100 % (174)
chefer
Tillsvidareanställda	83 %	1 %	15 %	2 %	100 % (178)
medarbetare

Tidsbegränsat	67 %	12 %	17 %	4 %	100 % (153)
anställda chefer
Tidsbegränsat	63 %	20 %	16 %	1 %	100 % (173)
anställda medarbetare

Praktikanter	30 %	30 %	34 %	4 %	100 % (97)
Konsulter	19 %	42 %	33 %	6 %	100 % (64)

Vid mer än hälften av myndigheterna som har en introduktions- utbildning är utbildningen obligatorisk även för de medarbetare och chefer som har en tidsbegränsad anställning.

Utbildningen är dock sällan obligatorisk för praktikanter och konsulter. För 30 procent av alla praktikanter och 19 procent av alla konsulter är det obligatoriskt att gå utbildningen.

Exempel på obligatorisk utbildning för konsulter

Ett exempel på en myndighet som har en obligatorisk introduk- tionsutbildning för sina konsulter är Statens geotekniska institut (SGI). Syftet med introduktionen är att konsulten ska skolas in i de

123

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

nya arbetsuppgifterna på ett strukturerat sätt. Introduktionens om- fattning och inriktning bestäms av ansvarig avdelningschef beroende på omfattningen på konsultens uppdrag. I introduktionen ingår till exempel information om praktiska frågor som lokaler och utrust- ning samt myndighetens organisation och arbetssätt. Som en valbar del finns också en 45 minuter lång utbildning om vad det innebär att vara statsanställd och vilket ansvar man har. Det är myndighetens HR-handläggare som håller i informationen i denna del.12

Många erbjuds att gå utbildningen

Även om introduktionsutbildningen inte alltid är obligatorisk uppger 99 procent av myndigheterna att de erbjuder samtliga medarbetare som de tillsvidareanställer att gå utbildningen, se tabell 7. En nästan lika stor andel av myndigheterna anger att de erbjuder utbildningen till samtliga chefer som de tillsvidareanställer.

Tabell 7 Erbjuder myndigheten följande kategorier nyanställda

att genomgå introduktionsutbildningen?

Antal och andel

	Ja, till alla	Ja, till vissa	Nej	Ej aktuellt/	Totalt
				Vet ej
Tillsvidareanställda	97 %	1 %	0 %	2 %	100 % (177)
chefer
Tidsbegränsat	80 %	6 %	0 %	13 %	100 % (177)
anställda chefer

Tillsvidareanställda	99 %	1 %	0 %	0 %	100 % (177)
medarbetare
Tidsbegränsat	79 %	19 %	0 %	2 %	100 % (177)
anställda medarbetare

Praktikanter	30 %	25 %	24 %	21 %	100 % (177)
Konsulter	11 %	25 %	43 %	21 %	100 % (177)

Av de myndigheter som har en introduktionsutbildning erbjuder 80 procent utbildningen till samtliga tidsbegränsat anställda chefer. En nästan lika stor andel erbjuder samtliga tidsbegränsat anställda medarbetare att gå utbildningen. Omkring 20 procent av myndig-

12Statens geotekniska institut (2020). Intern promemoria ”Obligatoriskt introduktionsprogram för konsulter”, uppdaterad 2020-01-10.

124

SOU 2020:40

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

heterna erbjuder utbildningen endast till vissa tidsbegränsat anställda medarbetare. Motsvarande siffra för chefer är 6 procent. Av enkät- undersökningens öppna svar framgår att längden på den tidsbegränsade anställningen ofta avgör om chefen eller medarbetaren blir erbjuden utbildning eller inte.

Det är 55 procent som erbjuder utbildningen till alla eller vissa praktikanter. Något färre erbjuder den till alla eller vissa konsulter (36 procent). Av de öppna svaren framgår att vissa myndigheter, i likhet med tidsbegränsade anställningar, avgör utifrån praktikens eller konsulttjänstens längd om de ska erbjuda utbildning eller inte.

Det är vanligare att mindre myndigheter erbjuder alla praktikanter introduktionsutbildning. Bland de 52 myndigheter i kartläggningen som har färre än 100 årsarbetskrafter erbjuder 49 procent samtliga praktikanter introduktionsutbildning. Detta kan jämföras med 24 pro- cent bland de 55 myndigheter som har 500 eller fler årsarbetskrafter. Sett till andelen myndigheter som erbjuder alla konsulter utbildning är skillnaden mellan små och stora myndigheter liten.

Av de 11 servicemyndigheter som ingår i materialet uppger 9 att de erbjuder alla eller vissa konsulter introduktionsutbildning. Mot- svarande siffra för kulturmyndigheterna är 9 av 17 och för länsstyrel- serna 6 av 20. Bland universitet och högskolor respektive försvars- myndigheterna är det bara någon enstaka myndighet som erbjuder konsulter introduktionsutbildning.

Introduktionsutbildningen är ofta frivillig i högskolesektorn

Vid universitet och högskolor är introduktionsutbildningen sällan obligatorisk för de medarbetare som de tillsvidareanställer. I enkäten uppger 26 myndigheter att utbildningen inte är obligatorisk för någon i denna kategori. Det gäller 16 universitet och högskolor. Endast 7 av de 23 universitet och högskolor som ingår i materialet har en intro- duktionsutbildning som är obligatorisk för de medarbetare som tills- vidareanställs.

125

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

5.4.2Introduktionsutbildning genomförs oftast i egen regi

Myndigheterna organiserar vanligen sina introduktionsutbildningar på egen hand och genom fysiska träffar som leds av representanter för olika delar av myndigheten. Det framgår både av kartläggningen av myndigheternas utbildningsmaterial och av enkäten. De allra flesta myndigheter anordnar även den del av introduktionsutbildningen som behandlar rollen som statsanställd internt utan extern aktör, se tabell 8. I enkäten uppger 95 procent av de 167 myndigheter som har utbildning i rollen som statsanställd att myndigheten i någon mån anordnar denna del internt, varav 103 helt utan bidrag från någon extern aktör. Dessa 103 myndigheter motsvarar 58 procent av alla myndigheter som har en introduktionsutbildning. Av kartläggningen av myndigheternas utbildningsmaterial framgår att utbildningen om rollen som statsanställd oftast leds av någon jurist vid myndigheten eller någon representant för myndighetens HR-funktion.

Tabell 8 Hur tillhandahåller myndigheten den del av introduktionsutbildningen som avser rollen som statsanställd?

Fler ja-svar möjliga

	Ja	Nej	Totalt	Andel ja
Den anordnas internt av myndigheten	157	9	166	95 %
Den anordnas av en högskola	15	151	166	9 %

Den anordnas av en annan extern aktör	6	160	166	4 %
I samverkan med en eller flera andra myndigheter	27	139	166	16 %

På annat sätt (kommentarsfält)	30	136	166	18 %

Knappt var tredje myndighet uppger att utbildningen i rollen som statsanställd anordnas internt, men att den kompletteras genom sam- verkan med andra aktörer. Nio myndigheter anordnar inte utbild- ningen själva överhuvudtaget. Detta tillvägagångssätt väljs av myn- digheter oberoende av storlek. De allra minsta myndigheterna sticker ut något. Samtliga fem myndigheter med färre än 20 årsarbetskrafter har valt att inte anordna hela introduktionsutbildningen internt.

I fritextsvaren anger 20 myndigheter att de i sin utbildning använder sig av material från andra myndigheter. Vilket material som myndig- heterna använder varierar, men det vanligaste är att de hämtar mate- rial från Statskontoret eller Ekonomistyrningsverket. Därutöver

126

SOU 2020:40

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

nämner några även andra myndigheter såsom Arbetsgivarverket, Försvarshögskolan och den numera avvecklade myndigheten Krus.

Vissa myndigheter samverkar i introduktionsutbildningen

I enkäten anger 27 myndigheter att de anordnar åtminstone delar av de moment i introduktionsutbildningen som omfattar rollen som statsanställd tillsammans med andra myndigheter. Några av de myn- dighetsnätverk som framkommer i enkätens fritextsvar är:

•Ett nätverk med 19 myndigheter med säte i Sundsvallsregionen.

•Ett nätverk av myndigheter med säte i Uppsala som genomför utbildningen i samarbete med Södertörns högskola.13

•Rörlighet i staten: ett samarbete mellan 16 myndigheter med syftet att driva och utveckla metoder för kontinuerlig kompetens- utveckling.14

Ett exempel på hur ett myndighetsnätverk samverkar är myndig- hetsnätverket i Sundsvallsregionen. Nätverket anordnar olika gemen- samma utbildningar, bland annat en utbildning för nyanställda i de statliga myndigheter som ingår i nätverket. Utbildningen ger en övergripande introduktion till rollen som statsanställd och hur myn- digheter styrs och följs upp. Utbildningen är 1,5 dag lång och benämns Att arbeta i staten. Den är ett komplement till myndigheternas egna introduktionsprogram. I utbildningen ingår information om styrning i statlig verksamhet, arbetsmiljö, förvaltningsrätt, klarspråk, offent- lighet och sekretess, hälsofrämjande arbete och kommunikation. Utbildningen leds i första hand av föreläsare från Centrala studie- stödsnämnden (CSN), Statens pensionsverk (SPV), Försäkrings- kassan och Bolagsverket. I nätverket ingår förutom dessa myndig- heter ytterligare 15 myndigheter. Exempel på andra myndigheter som deltar är Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och Läns- styrelsen i Västernorrlands län. Utbildningen vänder sig primärt till

13Bland annat Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Nordiska Afrikainstitutet, Statens veterinär- medicinska anstalt, Sveriges lantbruksuniversitet, Institutet för språk och minnesforskning och Länsstyrelsen i Uppsala län.

14Elsäkerhetsverket, Energimarknadsinspektionen, Energimyndigheten, Formas, Forte, Karolinska institutet, Konkurrensverket, Myndigheten för press, radio och tv, Naturvårdsverket, Patent- och registreringsverket, Post- och telestyrelsen, Rymdstyrelsen, Statens servicecenter, Strål- säkerhetsmyndigheten, Tillväxtverket och Vinnova.

127

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

nyanställda, men är öppen även för de som har arbetat en längre tid och vill uppdatera sina kunskaper. Den genomförs i blandade grupper av nyanställda från de olika myndigheterna i nätverket. Det är omkring 40 personer per utbildningstillfälle. En uppföljning från oktober 2019 bland 20 personer som gått utbildningen visar att utbildningen över- lag var uppskattad och att närmare hälften av kursdeltagarna satte stort värde i att gå utbildningen tillsammans med andra myndig- heter. 15

Myndigheterna i nätverket har ett gemensamt utbildningsråd med en representant per myndighet. Varje år tar rådet fram en utbildningsplan. Rådet träffas en gång i månaden. En myndighet är samordnare. Samordningsansvaret cirkulerar bland myndigheterna. Samordnande myndighet ansvarar för administration och praktiska frågor såsom bokning av konferenslokaler. De använder då sina egna ramavtal. Samordnande myndighet tar också kostnaderna för utbild- ningarna som sedan fördelas på myndigheterna utifrån antal medverk- ande vid utbildningstillfället. Genom detta samarbete blir de totala kost- naderna och arbetsinsatserna för utbildningarna låga, enligt uppgift.

Högskolor arrangerar en del introduktionsutbildningar

Det förekommer också att vissa myndigheter anlitar ett universitet eller en högskola i samband med utbildningen i rollen som stats- anställd. I enkäten uppger 15 myndigheter att de gör det. Åtminstone en myndighet uppger att de har lagt ut hela utbildningen i rollen som statsanställd på en högskola. Södertörns högskola är den högskola som flest myndigheter anlitar, men även Stockholms universitet, Högskolan i Borås och Uppsala universitet nämns i enkätundersök- ningen. I enkätundersökning svarar ingen myndighet att utbildningen ger deltagarna högskolepoäng.

De sex myndigheter som låter en annan aktör anordna introduk- tionsutbildningen kombinerar alltid detta med att myndigheten själv också anordnar en del av utbildningen internt. Enligt kommentar- erna består dessa externa aktörer av andra myndigheter som ESV, Södertörns högskola och Regeringskansliet. Ett exempel är Myndig- heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) som under verksamhetsåret anordnar utbildningstillfällen med externa föreläsare

15Myndighetsnätverket (2019). Utvärdering Att arbeta i staten 22–23 oktober 2019.

128

SOU 2020:40

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

för olika moment som berör rollen som statsanställd. Av myndig- hetens utbildningsmaterial framgår till exempel att Södertörns hög- skola medverkar i utbildningen om den statliga värdegrunden, forskare från Uppsala universitet om förvaltningslagen, jäv, mutor och kor- ruption och MUCF:s myndighetshandläggare vid Regeringskansliet om regeringens och riksdagens roll.

5.4.3Fysiska träffar är vanligast

Det finns en viss variation när det gäller formerna för myndig- heternas utbildningar. Det vanligaste är att myndigheterna anordnar fysiska träffar med hjälp av handledare för vissa moment i sin intro- duktionsutbildning. Det förekommer också ofta en kombination av webbaserad utbildning och fysiska träffar. I stort sett samtliga myn- digheter har moment i introduktionsutbildningen som genomförs med handledare, se tabell 9. Över hälften av myndigheterna har samtidigt delar av utbildningen digitalt.

Tabell 9	Hur genomförs utbildningen?
	Antal och andel

		Antal	Andel
Digitalt		4	2 %
Med handledare		81	46 %

Både digitalt och med handledare		91	51 %
Vet ej		1	1 %
Totalt		177	100 %

Digital utbildning förekommer oftare på myndigheter med många verksamhetsorter

Det finns ett tydligt samband mellan myndighetens spridning på flera verksamhetsorter och om myndigheten anordnar delar av ut- bildningen digitalt. Det finns 81 myndigheter i kartläggningen som bedriver verksamhet i enbart en kommun. Av dessa uppger en dryg tredjedel (36 procent) att delar av utbildningen är digital. Motsvar- ande andel för de 58 myndigheter med verksamhet i 3 till 5 kommuner är 57 procent och för de 16 myndigheter som har verksamhet i 6 till 20 kommuner 69 procent. Samtliga 23 myndigheter som bedriver

129

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

verksamhet i fler än 20 kommuner har digitala moment i utbildningen. Ett liknande samband visar sig när vi tar hänsyn till myndigheternas storlek. Det innebär att större myndigheter i högre utsträckning har digitala moment i utbildningen än mindre myndigheter. Att sam- banden liknar varandra beror delvis på att det finns ett samband mellan många verksamhetsorter och ett stort antal anställda.

Ett exempel på en myndighet som i hög utsträckning använder e- utbildning är Transportstyrelsen, som finns på 13 orter i landet. Myn- digheten har i sin introduktionsutbildning ett delmoment med för- valtningsutbildning som är helt webbaserat. Förvaltningsutbildningen innehåller grundläggande information om att arbeta i statsförvalt- ningen. Syftet är att skapa förståelse för statstjänstemannarollen.

Idenna del ingår bland annat utbildning om statsförvaltningen gene- rellt, myndighetens handläggning och service, tjänstemannaansvaret och offentlighet och sekretess. Utbildningen består av sju moduler och är totalt 5 timmar lång.

Erfarenheter av virtuella möten

Virtuella möten är inte lika vanligt förekommande i myndigheternas introduktionsutbildningar, men det används ibland i de stora myndig- heterna med verksamhet på flera orter. Virtuella möten är grupp- övningar över internet. Ett exempel är Transportstyrelsen som använder virtuella möten i form av dialog mellan den nyanställde och personalhandläggaren, där den nyanställde har möjlighet att ställa fördjupade frågor om anställningen.

5.4.4Längden på utbildningarna varierar

Utbildningens längd varierar

Omfattningen på myndigheternas introduktionsutbildning varierar relativt mycket. Av myndigheternas utbildningsmaterial framgår att många myndigheter har en introduktionsutbildning på 1–2 dagar. I vår enkätundersökning uppger ungefär 40 procent av myndig- heterna att de har en utbildning som pågår mellan 9 och 16 timmar (tabell 10). Cirka 30 procent har en utbildning som är längre än 16 timmar. Ungefär lika stor andel har en utbildning som är kortare

130

SOU 2020:40

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

än 9 timmar, vilket innebär att utbildningen som mest motsvarar en heldag.

Tabell 10 Hur omfattande är myndighetens introduktionsutbildning i genomsnitt för nyanställda räknat i timmar?

Antal och andel

	Antal	Andel
0–4 timmar	14	8 %
5–8 timmar	39	22 %

9–16 timmar	69	38 %
17–24 timmar	33	19 %

25 timmar eller mer	18	10 %
Vet ej	5	3 %

Totalt	178	100 %

De minsta myndigheterna har ofta en kort utbildning

De sju myndigheter i kartläggningen som har en introduktions- utbildning och har färre än 20 anställda har i regel relativt korta utbildningar. Sex av dem har utbildningar som är kortare än åtta tim- mar. I övrigt finns det inga tydliga mönster när det gäller myndig- heternas storlek och introduktionsutbildningarnas omfattning.

Variation även mellan myndigheter med likartade roller

Myndigheter med likartade uppdrag uppvisar också stor variation när det gäller introduktionsutbildningens längd. Länsstyrelserna svarar exempelvis allt ifrån som mest 4 timmar till mer än 25 timmar. Om- fattningen varierar också relativt mycket mellan de olika universi- teten och högskolorna.

Rollen som statsanställd utgör som mest en tredjedel av introduktionsutbildningen

Som tidigare nämnts har myndigheterna svårt att skilja utbildning i rollen som statsanställd från myndighetens övriga introduktions- utbildning. Omfattningen på den utbildning som nyanställda får i rollen som statsanställd varierar därmed i relativt hög grad. Räknat i

131

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

tid anger myndigheterna att dessa moment tar allt från mindre än

1till över 20 timmar i anspråk. Av myndigheternas utbildningsmate- rial framgår att moment som ligger närmare den generella rollen som statsanställd vanligen omfattar 1–3 timmar.

Det finns också en stor variation mellan myndigheterna i hur stor andel av utbildningstiden som de uppger att de ägnar åt rollen som statsanställd. Myndigheterna anger i detta sammanhang allt från 0 till 100 procent. Det är 54 procent som anger att som mest en tredje- del av utbildningen behandlar rollen som statsanställd. Det är svårt att fastställa ett tydligt samband, eftersom nästan var tredje myndig- het inte kan uppge hur stor tidsandel som de lägger på rollen som statsanställd. Vi bedömer att gränsdragningen mellan moment som gäller rollen som statsanställd och övriga moment ofta är svår att göra när så många inte har kunnat besvara frågan. En grov uppskatt- ning är ändå att myndigheterna lägger cirka 4 timmar på sådan utbildning i dag, utifrån uppgiften att som mest en tredjedel av den tid som läggs på introduktionsutbildning är utbildning i rollen som statsanställd.

Stora myndigheter och servicemyndigheter lägger mest tid på rollen som statsanställd

Det finns inga generella samband mellan myndigheternas storlek och antalet timmar som de lägger på rollen som statsanställd i intro- duktionsutbildningen. Däremot är det i de allra flesta fall de stora myndigheterna som lägger ned mest tid. Av de 11 myndigheter som anger att de lägger ned mer än 10 timmar har 8 fler än 500 årsarbets- krafter. Servicemyndigheterna ägnar i genomsnitt något mer tid åt rollen som statsanställd än de övriga myndigheterna, 6 jämfört med 4 timmar.

5.4.5Fortbildning om rollen som statsanställd är ovanligt

Av de 167 myndigheter som inkluderar rollen som statsanställd i introduktionsutbildningen är det färre än var tredje som anordnar fortbildningstillfällen i ämnet. I vår enkätundersökning svarar 25 myn- digheter att de har obligatoriska fortbildningstillfällen och 23 att de erbjuder tillfällen som är frivilliga, se tabell 11. Det är vanligare att

132

SOU 2020:40

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

myndigheterna diskuterar rollen som statsanställd vid enhetsmöten, arbetsplatsträffar eller myndighetsdagar. Drygt hälften av myndig- heterna uppger att så är fallet. Ett par myndigheter anger även mer specifikt att de följer upp rollen som statsanställd genom dilemma- övningar.

Tabell 11 Följer myndigheten upp den del av introduktionsutbildningen som avser rollen som statsanställd?

Fler ja-svar är möjliga

	Ja	Nej	Vet ej
Vid obligatoriska fortbildningstillfällen	15 %	76 %	9 %
Vid frivilliga fortbildningstillfällen	14 %	76 %	10 %

I diskussioner vid enhetsmöten, arbetsplatsträffar	51 %	33 %	17 %
eller myndighetsdagar
Myndigheten har vid minst ett tillfälle de senaste tre åren	24 %	62 %	14 %
sammanställt och dokumenterat en uppföljning av utbildningen

Relativt många myndigheter svarar att de inte vet om myndigheten erbjuder fortbildningstillfällen. I fritextsvaren uppger ett antal myn- digheter att de alldeles nyligen har infört ett utbildningsmoment om rollen som statsanställd. Någon myndighet menar att de inte skiljer på nyanställdas fortbildning och den fortbildning som riktar sig till samtliga anställda. I något fall anges att det är upp till respektive avdelning inom myndigheten att informera om och diskutera rollen som statsanställd.

5.4.6Introduktionsutbildningar vid myndigheter under riksdagen

I enkäten svarar de flesta myndigheter som lyder under riksdagen liksom övriga myndigheter att de har en introduktionsutbildning. Utbildningen är även i dessa myndigheter obligatorisk och genom- förs internt i myndigheterna. Det finns inga tecken på att dessa myndigheter sticker ut på något sätt i förhållande till de myndigheter som lyder under regeringen.

Inom Riksdagsförvaltningen används till exempel egna medarbet- are inklusive myndighetschefen som utbildare. Utbildningen består av flera delar och handlar både om riksdagens och Riksdagsförvalt-

133

Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

SOU 2020:40

ningens uppdrag samt principer för den gemensamma arbetsplatsen, såsom till exempel värdegrunden, medarbetarskapet och ledarskapet. Även Riksrevisionen har en introduktionsutbildning som är obliga- torisk för alla nyanställda. Utbildningen anordnas i egen regi med fysiska träffar. Justitieombudsmannen (JO) uppger i enkäten att de anordnar introduktionsutbildning med interna handledare och att omfattningen är 17–24 timmar.

5.4.7Exempel på myndigheter som har omlokaliserat verksamhet

Myndigheter som har omlokaliserat hela eller delar av sin verksam- het har särskilda skäl att arbeta med myndighetens kompetens- försörjning och utbildning i rollen som statsanställd. Till exempel fick E-hälsomyndigheten 2016 i uppdrag av regeringen att lokalisera myndighetens säte och delar av verksamheten till Kalmar, vilket har inneburit att man har nyanställt över 200 medarbetare under senare år. Därför har myndigheten haft extra fokus på att överlämna arbets- uppgifter och introducera nya medarbetare i rollen som stats- anställd. Myndigheten har också många nya medarbetare som inte har statlig bakgrund. De har behov av att få information om stats- förvaltningen och den statliga värdegrunden och känna sig trygga i sin myndighetsutövning.16 Myndigheten har genomfört en utbild- ningssatsning där generaldirektören träffar alla medarbetare för att diskutera värderingsfrågor med dem. Arbetet är en del av myndig- hetens värdegrundsarbete. Vidare engageras hela organisationen i diskussioner om olika dilemman.17

5.4.8Det finns en tydlig efterfrågan på en gemensam introduktionsutbildning

I en av enkätfrågorna har vi frågat myndigheterna om de ser behov av en gemensam introduktionsutbildning i rollen som statsanställd, se tabell 12. En majoritet av myndigheterna (78 procent) anser att det finns ett sådant behov.

16E-post med E-hälsomyndighetens svar på Tillitsdelegationens frågor 2019-12-11.

17E-hälsomyndigheten (2018). Årsredovisning 2018 E-hälsomyndigheten. (Dnr: 2019/00646).

134

SOU 2020:40Kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar

Tabell 12	Ser ni behov av en för staten gemensam introduktionsutbildning
	i rollen som statsanställd?
	Antal och andel

	Antal	Andel

Ja	151	78 %
Nej	25	13 %

Vet ej	17	9 %
Totalt	193	100 %

Att flera myndigheter redan i dag aktivt tar del av andra myndig- heters material om den statliga värdegrunden för sin introduktions- utbildning tyder också på att det finns behov av gemensamma moment.

I fritextsvar anges två återkommande skäl till att myndigheterna anser att det finns behov av en gemensam introduktionsutbildning. Ett återkommande skäl är att säkerställa att alla nyanställda i staten får samma grundläggande introduktion till rollen som statsanställd och att en gemensam utbildning skapar bättre förutsättningar för att kvalitets- säkra innehållet. Ett annat skäl är att det vore mer effektivt om staten samordnade utbildningen i stället för att som nu låta myndigheterna ta fram och tillhandahålla den på egen hand. Många myndigheter föredrar också en webbaserad utbildning. Av de 91 myndigheter som har valt att lämna förslag på en öppen fråga om utbildningens utformning upp- ger 30 myndigheter att den bör vara webbaserad.

Bland de 25 myndigheter som svarar att det inte behövs en gemensam introduktionsutbildning återfinns 4 högskolor och uni- versitet samt 6 kunskapscenter och andra myndigheter som bedriver eller finansierar forskning. Tillsammans utgör de 40 procent av de myndigheter som uppger att det inte behövs någon gemensam utbildning. De som inte ser något behov uppger bland annat att det är mer effektivt att myndigheterna själva anordnar introduktions- utbildningen för att lättare kunna koppla ihop den med delar av introduktionen som är specifika för verksamheten. Flera lyfter fram att myndigheternas olika verksamheter innebär olika behov och att upplägget behöver anpassas till dessa behov för att utbildningen ska vara givande.

135

6Förutsättningar för en gemensam utbildning

6.1Sammanfattande slutsatser

Formell utbildning bör kombineras med informellt och kontinuerligt lärande

För att utbildningen ska kunna bidra till en förändring av de stats- anställdas kunskaper och beteenden behöver formell utbildning kom- bineras med informellt och kontinuerligt lärande. Vi vet från forsk- ning och tidigare erfarenheter att kunskap sprids och reproduceras genom rutiner och samarbete. Organisering och ledarskap är en förutsättning för kontinuerligt kollektivt och kollegialt lärande. Det behövs diskussion, erfarenhetsutbyte och kritisk reflektion för att främja lärandet, samtidigt som deltagarna i en utbildning med fördel kan genomföra självstudier före och efter gruppdiskussioner och föreläsningar.

Sträva efter att utforma utbildningen så enkelt som möjligt

Tillitsdelegationen bedömde redan i ett tidigt skede av arbetet att en webbaserad utbildning, e-utbildning, kan vara en del av utbild- ningen. Vi har därför samlat in erfarenheter från både myndigheter och företag samt tittat på de tekniska förutsättningar och begräns- ningar som en elektronisk utbildning har. Erfarenheterna visar att det är viktigt att beakta såväl integritets- och säkerhetsaspekter som finansieringsmöjligheter när man tar fram en utbildning. En viktig utgångspunkt är att sträva efter att utforma och genomföra utbild- ningen så enkelt som möjligt, både i den tekniska utformningen av utbildningen och i dess genomförande. Vi bedömer att enkelheten

137

Förutsättningar för en gemensam utbildning

SOU 2020:40

behöver följas av hög grad av gemensamt ansvar och engagemang, också i syfte att hålla ned kostnaderna.

6.2Förutsättningar för lärande

Det finns både forskning och utvärderingar om lärande och dess effekter som är relevanta att beakta i den gemensamma utbild- ningens utformning. Det finns även mer erfarenhetsbaserad kunskap som också behöver uppmärksammas. Den viktigaste slutsatsen från tidigare forskning, utvärderingar och erfarenhetsbaserad kunskap är att den utbildning som Tillitsdelegationen ska föreslå behöver för- stärkas på olika sätt för att ge resultat och att arbetet behöver vara långsiktigt. Utbildningen behöver hålla hög kvalitet och bygga på den kunskap som finns om lärande och olika undervisningsmetoder.

6.2.1En utbildning behöver vara en del i ett större utvecklingsarbete

Det formella lärandet utgör en begränsad del av det som påverkar kompetensen

Utbildning leder inte med automatik till ökad kompetens1 och verk- samhetseffekter. I varje organisation behöver ett kontinuerligt lärande stödjas för att utbildningen ska få effekt. Det behöver också finnas förutsättningar i organisationen för att den kunskap som förmedlas i utbildningar ska kunna användas i praktiken. Många av de aspekter som Tillitsdelegationen har tagit upp i tidigare betänkanden och som

1”Kompetens kan ses som ett resultat av olika former av lärande (t.ex. fakta, formell kunskap, förmåga, attityd eller förhållningsätt och sociala nätverk). Kompetens i organisatoriska sam- manhang definieras vanligtvis som en handlingsförmåga i relation till en arbetsuppgift eller ett uppdrag. Kompetensen eller handlingsförmågan kan understödjas eller förhindras av olika faktorer (t.ex. maktförhållanden, organisering, befogenheter, styrprinciper, uppfattningar om vad som är legitimt, resurser, överordnade chefer och ledarskap).” Källa: Kommunikation med Erica Falkenström i februari 2020. Se också t.ex. Ellström, P-E. (1992). Kompetens, utbildning och lärande i arbetslivet: Problem, begrepp och teoretiska perspektiv, samt Falkenström, E. och Höglund, A.T (2018). På spaning efter etik. Etisk kompetens och ansvarstagande för ledning och styrning av hälso- och sjukvården. Om faktabaserad och erfarenhetsbaserad kunskap, se t.ex. Wikfors, Å. (2018), Alternativa Fakta: Om kunskapen och dess fiender. Om lärande, se t.ex. Ellström, P-E. (1992). Kompetens, utbildning och lärande i arbetslivet: Problem, begrepp och teoretiska perspektiv, samt Illeris, K. (Ed.) (2018). Contemporary Theories of Learning: Learning

Theorists…In Their Own Words.

138

SOU 2020:40

Förutsättningar för en gemensam utbildning

de åtta principerna för tillitsbaserad styrning och ledning omfattar har betydelse för en lärande organisation.2

Enligt forskning utgör det formella lärandet endast en begränsad del av lärandet. Det mesta av lärandet är i stället kopplat till arbets- platsen. Det benämns som ett informellt eller erfarenhetsbaserat lärande. Det handlar om ett vardagslärande i och genom arbetet och genom andra dagliga aktiviteter. Därutöver är det sociala lärandet, eller det som kan benämnas icke-formell utbildning, viktigt. Det sker genom interaktion med andra genom exempelvis seminarier, arbets- platsträffar, mentorskap, handledning och nätverkande. Endast en mindre del är kopplat till formellt lärande som sker genom utbild- ningar.3 En del talar om 70-20-10 modellen där 70 procent motsvarar det informella lärandet, 20 procent det sociala lärandet och 10 procent det formella lärandet.4 Modellen har kritiserats för att inte i tillräcklig utsträckning ta hänsyn till de möjligheter till e-lärande som finns i dag. Den exakta procentuella andelen är här dock inte det viktiga, utan poängen är det förhållande som finns mellan formellt lärande och annat lärande och som forskningen stödjer. Det har betydelse för de förväntningar som kan finnas på vad den gemensamma utbildningen som Tillitsdelegationen ska föreslå kan åstadkomma. Det riktar också fokus på betydelsen av andra lärmiljöer som framför allt ligger inom varje myndighets ansvarsområde att skapa.

Vid Tillitsdelegationens forskningsseminarium uttryckte en av forskarna betydelsen av fortsatt lärande och att det finns förutsätt- ningar för att kunna agera utifrån den kunskap som man har inhämtat genom en utbildning:

Utbildning ger teoretisk kunskap, orientering på området och möjlighet till reflektion över egna och andras erfarenheter – vilket är av största vikt i sammanhanget. För att förtroendet för staten ska kunna upprätt- hållas genom medarbetare och chefer, fordras även att nödvändig och tillräcklig kunskap integreras i ordinarie arbetsprocesser och att de statsanställda genom organisatoriska rutiner ges kontinuerlig möjlighet till fortsatt kollegialt lärande genom adekvat erfarenhetsutbyte och etisk reflektion. På så vis påverkas också organisationskulturen och makt- strukturerna undan för undan, åtminstone i någon mån. Dessa kan annars

2De åtta principerna är tillit, medborgarfokus, helhetssyn, handlingsutrymme, stöd, kunskap, öppenhet och långsiktighet. Se SOU 2019:43 Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styr- ning och ledning i staten.

3Se t.ex. Ellström, P-E. (1992). Kompetens, utbildning och lärande i arbetslivet: Problem, begrepp och teoretiska perspektiv.

4Lombardo, M. M & Eichinger, R.W. (1996). The Career Architect Development Planner.

139

Förutsättningar för en gemensam utbildning

SOU 2020:40

hindra enskilda tjänstemän och chefer att använda sin kunskap och agera på ett professionellt och etiskt ansvarsfullt sätt när det verkligen behövs. Detta förefaller gå hand i hand med ”en lärande förvaltning”.5

Vikten av repetition och återkommande utbildningstillfällen

Ett annat förhållande som är viktigt att ha i åtanke är att resultatet av en utbildning inte enbart hänger samman med hur väl själva ut- bildningen är planerad och genomförd. Det som sker inför och efter själva utbildningstillfället är också betydelsefullt.

Motivation är exempelvis viktig för inlärning.6 Det är därför centralt att huvudansvariga och chefer, liksom lärare, kan förmedla betydelsen av och syftet med utbildningen och den kunskap som den ska ge. Det kan bidra till att människor vill och känner sig moti- verade att gå utbildningen och tillgodogöra sig kunskap. Förståelsen kan uppstå först långt senare. I den utbildning som Tillitsdelega- tionen ska ta fram skulle det kunna innebära att deltagarna fullt ut förstår den demokratiska innebörden av utbildningens innehåll först efter att han eller hon har deltagit i utbildningen.7

Det finns också något som kallas glömskekurvan i den psyko- logiska forskningen. Den visar hur snabbt vi glömmer och att vi bara inom några dagar har glömt 80 procent av det vi har lärt oss. Det pekar bland annat på behovet av repetition och återkommande utbild- ningstillfällen. Genom repetition upprepade gånger kort efter utbild- ningen och sedan med glesare intervaller kan vi minska vad vi annars skulle glömma.8

6.2.2Praktiska erfarenheter och några exempel på olika pedagogiska angreppssätt

Tillitsdelegationen har i enskilda möten träffat flera aktörer med vana att sätta samman och genomföra utbildningar. Det har varit såväl statliga myndigheter som stora privata företag, som inte sällan också ska nå medarbetare i andra länder.

5Kommunikation med Erica Falkenström 2019-02-03.

6https://www.skolverket.se/skolutveckling/forskning-och-utvarderingar/forskning/ motivation-en-viktig-nyckel-till-elevers-skolframgang.

7Kommunikation med Erica Falkenström 2019-02-03.

8Klingberg, T. (2011). Den lärande hjärnan.

140

SOU 2020:40

Förutsättningar för en gemensam utbildning

Behovet av repetition och att utbildningen behöver ske konti- nuerligt har återkommit i de samtal vi har haft med olika aktörer. En utbildning bör också peka framåt så att deltagarna har fått med sig uppgifter och redskap från utbildningen innan det riktiga arbetet börjar. På så sätt kan de omsätta och utveckla dessa kunskaper i den egna vardagen tillsammans med kollegor.9 Några pekar också på vikten av att dela upp en utbildning i flera steg så att deltagarna hinner ta till sig innehållet och att låta det gå en till två månader innan nästa steg i utbildningen ges. Som exempel på behovet av syste- matiskt och långsiktigt arbete kan nämnas några av de företag vi som har haft kontakt med och deras arbete med att öka medarbetarnas användning av visselblåsarfunktioner. Det har både handlat om att ge kunskap och om att påverka agerandet så att medarbetarna börjar använda dessa funktioner. Det har tagit företagen flera år av med- vetet arbete för att uppnå den grad av användning som de har i dag.

Anpassa pedagogiska metoder till målen med utbildningen

Många av dem vi har träffat använder såväl e-utbildningar som mer traditionell klassrumsutbildning i sina utbildningar. De menar att de pedagogiska metoderna behöver anpassas till vad målet med utbild- ningen är och vilket problem som utbildningen ska lösa. Ska utbild- ningen exempelvis leda till en ökad medvetenhet, en kunskapsför- flyttning eller en beteendeförändring – eller alla tre. Anpassning behöver också ske utifrån ämnet eller en frågas komplexitet. I vissa fall kan exempelvis en e-utbildning vara mindre lämplig därför att målen med utbildningen eller ämnet kräver någon form av diskus- sion och reflektion med andra, virtuellt eller fysiskt. Ibland måste dock andra avvägningar avgöra vilken metod som väljs än vilket problem som utbildningen är tänkt att lösa. Flera har gett exempel på att de ibland har haft ett behov av att snabbt få ut ett budskap eller att nå många och då har e-utbildningar varit det bästa alter- nativet.

Människor lär sig också på olika sätt. De utbildningsaktörer som

vihar träffat talar därför om vikten av att använda olika former för lärande eller olika pedagogiska angreppssätt. Angreppssättet kan också påverka deltagandet. Några vi har mött har erfarenheter av att exem-

9Möte med Systembolaget 2019-11-26.

141

Förutsättningar för en gemensam utbildning

SOU 2020:40

pelvis webbinarier har inneburit att fler vågar ställa frågor. Flera lyfter också fram betydelsen av att det finns tydliga mål för utbildningen och de olika delmomenten och att målen är kända för deltagarna. Även vid Tillitsdelegationens forskningsseminarium poängterade forskarna detta, liksom myndighetsföreträdarna i vårt myndighetsnätverk.

E-utbildningar bör innehålla olika pedagogiska metoder

Vid självstudier, som exempelvis kan genomföras via e-utbildningar, kan det vara svårt att upprätthålla en persons intresse och engage- mang under en längre tid. De utbildningsaktörer som vi har träffat och som har erfarenhet av e-utbildningar poängterar därför vikten av att använda olika tilltal och pedagogiska metoder i e-utbildningen. Det är bra att blanda exempelvis intervjuer, föreläsningar, podcast, frågor och svar, exempel, dilemmaövningar, frågesport och själv- skattningar. Interaktivitet är viktigt. En fråga som några har tagit upp är också för- och nackdelar med någon form av slutprov. Vidare menar de att en e-utbildningsmodul inte bör vara mer än 15 minuter, eller max 30 minuter.

En metod för att öka lärandet i e-utbildningssammanhang är så kallat mikrolärande. Det är korta och koncisa lärmoduler som är enkla att komma åt, exempelvis via mobilen, och snabba att genom- föra. Mikrolärande är främst lämpligt för smala och specifika frågor. Mikrolärande kan exempelvis användas för att lära sig ett system som man använder i sin vardag i sitt arbete. Då kan exempelvis korta, lätt tillgängliga instruktionsvideor snabbt ge kunskap om hur systemet ska användas just när man behöver använda det. En fördel med mikrolärande är att det är bra för de som har ont om tid eller för de som har sämre koncentrationsförmåga. Det kan också vara ett sätt att komma åt att förstärka eller komplettera det formella lärandet.10

Gamification, eller ”spelifiering”, är också något som flera tagit upp i möten med oss. Det är en teknik som används för att motivera, engagera och förstärka människors beteenden och som forskning har visat höjer vår förmåga till lärande.11 Några av de som vi har träffat menar dock att denna teknik kan vara svårare att använda för att hantera frågor som kräver mer av reflektion och diskussion.

10Pedagogiska angreppssätt, Ppt-presentation, Socialstyrelsen.

11Ibid.

142

SOU 2020:40

Förutsättningar för en gemensam utbildning

Gruppdiskussioner mellan kollegor

Diskussioner mellan kollegor som leds av en handledare

Tillitsdelegationen har tagit del av flera exempel på internt ledda gruppdiskussioner mellan kollegor. Ofta handlar diskussionerna om olika dilemman och de som leder diskussionerna har haft tillgång till någon typ av stöd.

Många myndigheter använder exempelvis Statskontorets dilemma- övningar för interna diskussioner. Dessa kan ledas av chefer eller andra. Som stöd i att leda sådana samtal finns Statskontorets e-utbild- ning, som är 30 minuter lång.12 Trafikverket är ett exempel på en myndighet som återkommande tar fram olika material och dilemman baserade på aktuella och verkliga exempel, som kan användas av medarbetarna i interna diskussioner. Dessa dilemman läggs regel- bundet ut på intranätet. Medarbetarna kan sätta sig in i dem enskilt eller tillsammans med kollegorna. Olika dilemman inkluderas även i material inför arbetsplatsträffarna, där cheferna leder samtalet med sin grupp.13 Systembolaget har ett liknande arbete med en etikdialog en gång per år. Temat bestäms centralt och det är obligatoriskt för alla att diskutera detta på sina enhetsmöten eller motsvarande. Även här får cheferna ett material med konkreta frågor och exempel som stöd för att hålla i dialogerna. Dessutom är genomförandegraden av etik- dialogen ett nyckeltal som redovisas i Systembolagets ansvarsredo- visning, som är bolagets sammanslagna hållbarhets- och finansiella redovisning.14

Ytterligare ett exempel är en nyligen framtagen utbildning på H&M som sker i form av en cirka tre timmar lång workshop, där det ingår både presentationer med film och bilder och övningar för gruppdiskussioner. Workshopen leds av personal som frivilligt an- mält sitt intresse. För att hålla i workshopen måste personalen gå en handledarutbildning som finns tillgänglig via webben och som tar cirka en dag att gå igenom. Resultatet av diskussionerna återrapporteras centralt för att ge underlag för fortsatt utveckling av verksamheten. Utbildningen handlar om inkludering och mångfald.15

12www.statskontoret.se.

13Möte med Trafikverket 2019-12-20.

14Möte med Systembolaget 2019-11-26.

15Möte med H&M 2020-01-15.

143

Förutsättningar för en gemensam utbildning

SOU 2020:40

Systematiskt kollegialt lärande över tid

Det finns forskning som visar positiva resultat av kompetens- utveckling genom kollegialt lärande om den utförs systematiskt och över tid. Då finns förutsättningar för att resultaten kan bli bestående både på individ- och verksamhetsnivå. Med kollegialt lärande avses här olika former av kompetensutvecklingsinsatser där kollegor, syste- matiskt och strukturerat genom uppgifter, diskussioner och reflek- tioner lär av varandra med stöd av en handledare. De granskar kritiskt både det egna och andras arbete samt ger och tar emot återkoppling.16

Ett exempel på ett sådant mer systematiskt lärande är Skolverkets två stora kompetensutvecklingsinsatser, Matematiklyftet och Läs- lyftet, som har lett till goda resultat. Dessa två kompetensutveck- lingsinsatser är betydligt mer omfattande än den utbildning som Tillitsdelegationen ska föreslå. Inom exempelvis Matematiklyftet kunde deltagarna välja mellan ett stort antal moduler, där en modul tog cirka 30 timmar att genomföra. Dessa insatserna är värda att nämnas, eftersom de ger en inblick i hur viktigt det är att kompe- tensutvecklingsinsatser sker långsiktigt och att de är väl genomtänkta och genomförda för att ge hållbara resultat.

Syftet med Matematiklyftet var att genom fortbildning av mate- matiklärare på kort sikt utveckla undervisningen och på lång sikt också bidra till en utvecklad fortbildningskultur. Ytterst handlade det om att öka elevernas måluppfyllelse.17 Syftet med Läslyftet var på motsvarande sätt att genom fortbildning av lärare utveckla under- visningskulturen och fortbildningskulturen samt det systematiska kva- litetsarbetet för att förbättra elevers språk-, läs- och skrivförmågor samt skolresultat.18 När det gäller Matematiklyftet framgår av utvär- deringen av satsningen att handledarfunktionen varit avgörande för att nå framgångsrika resultat. Utvärderingen lyfter också fram att skolledningens och huvudmännens roller är centrala för att säker- ställa satsningens långsiktiga resultat.19

Skolverket har byggt en webbsida, Lärportalen, för kollegialt lär- ande. Den innehåller utbildningsmaterial för flera olika områden. Kompetensutvecklingsmaterialet är indelat i moduler. Dessa har tagits

16www.skolverket.se.

17Ramböll Management Consulting (2016. Slututvärdering av Matematiklyftet 2013–2016.

18Carlbaum, S., Andersson, E. och Hanberger, A. (2017). Utvärdering av Läslyftet. Del- rapport 4: Erfarenheter av Läslyftet i gymnasieskolan 2016/17.

19Ramböll Management Consulting (2016). Slututvärdering av Matematiklyftet 2013–2016.

144

SOU 2020:40

Förutsättningar för en gemensam utbildning

fram genom ett nära samarbete med forskare och sakkunniga på olika lärosäten och genom en tydlig process för att kvalitetssäkra materialet. Med stöd av underlaget får deltagarna möjlighet att till- sammans reflektera över vad de gör och diskutera hur undervis- ningen och verksamheten kan utvecklas. En del i kompetensutveck- lingen är också att pröva de idéer man kommer fram till i sin egen verksamhet.

Skolverket har även en särskild utbildning för de som ska leda det kollegiala lärandet. Syftet med utbildningen är att deltagarna ska utveckla sin förmåga att som samtalsledare leda de grupper som arbetar med modulerna och hjälpa deltagarna att fokusera på modu- lernas olika innehåll. Utbildningen av handledare ges av lärosäten vid fyra orter, men det finns också möjlighet att delvis gå utbildningen genom en e-utbildning.20 Totalt omfattar utbildningen sju dagar för- delade på fyra tillfällen. Handledarna kan komma antingen från den egna skolan eller huvudmannen eller från en annan skola eller huvudman.21

6.3Tekniska förutsättningar och säkerhetsaspekter för e-utbildning

Tillitsdelegationen gjorde redan i ett tidigt skede i arbetet bedöm- ningen att en lärportal med e-utbildning och utbildningsmaterial kan vara en del av den utbildning som vi ska föreslå. Tillitsdelegationens arbete har inte primärt handlat om att fördjupa sig i tekniska detaljer. Några faktorer är dock väsentliga för såväl valet av utbildnings- format som för det arbete som behöver göras efter att delegationens uppdrag är slut. Det rör sig exempelvis om frågor om tillgänglighet, kapacitet, lagring, säkerhet och frågor om eventuellt delat innehåll och artificiell intelligens (AI). För att illustrera dessa aspekter följer här några exempel.

20Malmö, Jönköping, Göteborg och Stockholm.

21www.skolverket.se.

145

Förutsättningar för en gemensam utbildning

SOU 2020:40

6.3.1Exempel på utbildningsportaler

Delegationen har inhämtat erfarenheter om utbildningsportaler från flera myndigheter, bland andra Ekonomistyrningsverket (ESV), Regeringskansliet, Socialstyrelsen och Skolverket. De två sistnämnda myndigheterna beskriver vi mer ingående nedan.

Socialstyrelsen har en portal för lärande och utveckling som vänder sig till personal inom vård och omsorg. Målgruppen mot- svarar cirka 700 000 medarbetare, främst inom kommuner och regioner. Socialstyrelsen hade 124 000 individuella konton i slutet av 2019, vilket motsvarar ungefär 18 procent av målgruppen. Portalen har nyligen uppdaterats och en ny portal lanserades i januari 2020.22 Utbildningsportalen är tillgänglig via webb och mobil. Den ska vara ett stöd och ett verktyg för lärande direkt i vardagen och bland annat kunna fungera som uppslagsverk. Den långsiktiga visionen är att portalen ska kunna samverka med andra aktörers interna kompe- tensutveckling och att utbildningsmaterialet ska få stor spridning.

Utbildningsportalen är öppen för alla intresserade. Det krävs dock ett användarkonto för att kunna gå vissa utbildningar, anmäla sig till kurstillfällen och seminarier samt för att ansöka till kurser som kräver särskild antagning. Ett användarkonto skapas med stöd av BankID. Socialstyrelsen är systemets administratör och personupp- giftsansvarig.

På utbildningsportalen ligger ett 30-tal utbildningar. De består enbart av utbildningsmaterial framtaget av Socialstyrelsen. Detta för att myndigheten ska äga frågor om utbildningarnas kvalitet och förvaltning, inklusive uppdateringar. För att underlätta uppdatering, utveckling och förvaltning är utbildningarna uppdelade i moduler. Utbildningsmaterialet kan laddas ner, sättas samman i individuella paket och spridas av användarna via exempelvis sociala medier.

Vissa av utbildningarna är enbart e-utbildningar medan andra kombinerar e-utbildning med klassrumsutbildning, exempelvis på arbetsplatsmöten. På utbildningsportalen finns även material för de som ska handleda vissa utbildningar.

Skolverket har två webbportaler. En är den tidigare nämnda Lär- portalen, där material finns tillgängligt för kollegialt lärande. Den andra är en utbildningsplattform med e-utbildningar som man kan gå enskilt eller i grupp. I dag finns det cirka 25 e-utbildningar på

22Adressen är www.utbildning.socialstyrelsen.se/learn.

146

SOU 2020:40

Förutsättningar för en gemensam utbildning

utbildningsportalen som är öppna för alla. Det finns ingen begräns- ning av antalet deltagare på kurserna. Våren 2020 fanns det cirka

80000 konton. Kurserna som Skolverket erbjuder via sin utbildnings- plattform innehåller både praktiska och teoretiska delar. Det finns både forskningsbaserade artiklar, filmer och diskussionsfrågor.

6.3.2Tillgänglighet till utbildningen utifrån ett användarperspektiv

Det finns flera aspekter på tillgänglighet när det gäller tekniken utifrån användarens perspektiv. En aspekt är tillgängligheten för de som ska genomföra utbildningen. Det kan handla om att det ska vara möjligt att nå en e-utbildning även på till exempel mobila enheter. Det kan också handla om att det behövs inloggning, som exempelvis för vissa utbildningar hos Socialstyrelsen. Socialstyrelsens erfaren- heter är till exempel att information som ligger tillgängligt utan inloggning får upp till fem gånger fler besökare än den information som ligger innanför en inloggning.23

Ytterligare en aspekt av tillgänglighet är möjligheten till grupp- övningar över internet, vilket vi benämner virtuella möten. Här är den relevanta tekniken den som kan skapa virtuella rum, inte tele- fonkonferenser eller videokonferenser. Lösningar med virtuella rum fungerar som en brygga när deltagarna behöver ansluta sig från olika typer av systemlösningar. Hos vissa myndigheter och företag som Tillitsdelegationen har träffat finns det exempel på utbildning som genomförs just genom virtuella möten, bland andra universiteten och högskolorna. Även Ericsson och H&M har beskrivit för oss hur de tillämpar virtuella möten med en handledare på ett ställe och deltagarna på andra ställen. Efter coronapandemin våren 2020 har betydligt fler myndigheter och företag nu erfarenhet av utbildning på detta sätt.

En annan aspekt på tillgänglighet är det ansvar som den myn- dighet som tillhandahåller webbportalen eller e-utbildningarna har enligt lag. Myndigheterna behöver sedan januari 2019 tillgängliggöra informationen enligt de krav som finns i lagen (2018:1937) om till- gänglighet till digital offentlig service. Lagen är ett resultat av Sveriges genomförande av EU:s så kallade webbtillgänglighetsdirektiv.24

23Request For Information – Lärportal, Socialstyrelsen, 2019-04-29, Dnr 2.7-11730/2019.

24Prop. 2017/18:299 Förslag till lag om tillgänglighet till digital offentlig service.

147

Förutsättningar för en gemensam utbildning

SOU 2020:40

Bestämmelserna är till för att offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer ska bli mer tillgängliga, framför allt för personer med funktionsnedsättning. Ytterligare en aspekt är frågan om vilket språk som utbildningen ska göras tillgänglig på. I arbetet med att ta fram Tillitsdelegationens utbildning behöver alla dessa aspekter på tillgänglighet tas med.

6.3.3Kapacitet

Frågan om kapaciteten rör hur många användare som samtidigt kan använda ett system. För Socialstyrelsen, med sina 700 000 potentiella individer i målgruppen, har man i förarbeten till upphandlingen av en ny utbildningsportal uppskattat att det i framtiden kan bli upp till 20 000 eller fler användare per månad. Skolverket har i dag cirka 95 000 konton registrerade i Lärportalen, vilket dock inte är det- samma som antal användare som är inloggade samtidigt.25 Med tanke på den stora volym som samtliga statsanställda utgör, blir kapacitets- aspekten viktig att utreda för den aktör som utformar utbildningen och i kravställandet av systemlösning.

6.3.4Lagring och säkerhet

Frågan om hantering av it-drift, där lagring av data i statsförvalt- ningen ingår, har utretts av flera myndigheter på regeringens upp- drag.26 Skälen till dessa uppdrag har varit både kostnadsmässiga och säkerhetsmässiga och har berört frågor om gemensam, samordnad eller utkontrakterad it-drift. Flera myndigheter har ifrågasatt lämp- ligheten i att utkontraktera verksamhetskritiska system med sam- hällsbärande information till privata och eller utlandsägda företag.27 För närvarande arbetar även en utredning med uppdraget att kart-

25Intervju med Skolverket 2019-12-09.

26Se Statens servicecenter (2017). En gemensam statlig molntjänst för myndigheternas it-drift, Försäkringskassan (2019). Vitbok, Molntjänster i samhällsbärande verksamhet – risker, lämplig- het och vägen framåt.

27Se till exempel Försäkringskassan (2019). Vitbok – Molntjänster i samhällsbärande verksamhet

– risker, lämplighet och vägen framåt och Säkerhetspolisen (2020). Säkerhetspolisens årsbok 2019.

148

SOU 2020:40

Förutsättningar för en gemensam utbildning

lägga och analysera statliga myndigheters it-drift samt att föreslå en mer varaktig och samordnad it-drift.28

Dagens lagring av data sker i stor och ökande omfattning genom olika molntjänster.29 De lärplattformar som Tillitsdelegationen har granskat närmare har olika lösningar för lagring. ESV har eget ansvar för både drift och lagring, medan Socialstyrelsen och Skolverket har detta placerat i molntjänst, där leverantören ansvarar för drift och lagring. Regeringskansliet har en intern kompetensplattform, men denna drivs och lagras i en extern molntjänst.

Den myndighet som ska ha ansvaret för den gemensamma utbild- ningen för statsanställda behöver ta ställning till hur lagringen bäst kan göras. Det torde vara rimligt att lagring sker i en extern moln- tjänst för att möjliggöra bred tillgänglighet för utbildningen. Det måste samtidigt klargöras vilken information som lagras och på vilket sätt som lagringen sker för att säkerställa att personuppgifter och andra känsliga uppgifter hanteras på ett säkert sätt. Denna fråga hänger samman med åtkomsten till utbildningen.

Lösningar för åtkomst

De e-utbildningar som finns i dag omfattas av de krav som ställs enligt dataskyddsförordningen. I Socialstyrelsens utbildningsportal finns det delar som saknar krav på inloggning, så kallade öppna utbildningar. I andra fall krävs inloggning genom att man upprättar ett användarkonto med hjälp av BankID. I de senare delarna är personuppgifter hanterade enligt GDPR-kraven.30 Socialstyrelsen har slutit ett så kallat personuppgiftsbiträdesavtal med en leverantör som sköter lagring och drift.

Skolverkets utbildningsplattform kräver inloggning genom att användaren skapar ett särskilt användarkonto. I den del av platt- formen som rör det så kallade rektorsprogrammet kan inloggning ske endast med BankID. Rektorsprogrammet är en befattnings-

28Kommittédirektiv (dir. 2019:64), Säker och kostnadseffektiv it-drift för den offentliga förvalt- ningen.

29En molntjänst är en digital tjänst som tillhandahålls via Internet och kan inkludera drift, övervakning, hårdvara, programvara, lagring, säkerhetskopiering, bandbredd, säkerhet och support. Definition hämtad ur Statens servicecenter (2017). En gemensam statlig molntjänst för myndigheternas it-drift.

30www.socialstyrelsen.se.

149

Förutsättningar för en gemensam utbildning

SOU 2020:40

utbildning som bland annat syftar till att stärka skolledarens förmåga att leda och styra verksamheten. För Lärportalen ligger alla moduler öppna utan krav på inloggning.31

Inloggningslösningarna har tillkommit av olika skäl i de utbild- ningar som vi har tittat närmare på. En anledning är att det finns krav på statistik och uppföljning, både gentemot regeringen och arbets- givarna. Det finns också önskemål om en funktion för att kunna skapa intyg på att man har gått en specifik kurs. ESV har inloggning och anger att myndigheten förväntas redovisa statistik från utbild- ningarna i årsredovisningen.32 Ett annat exempel på krav på genom- förande, dock utan inloggningskrav, är Lärportalen. Skolverket skriver tydligt på sin hemsida att det finns krav på hur många moduler som man ska arbeta med under ett läsår för de huvudmän som erhållit vissa statsbidrag. Ytterligare ett exempel på möjligheter till uppfölj- ning är Systembolagets interna kompetensportal. Genom den är det möjligt att följa både delaktighet och genomförande bland perso- nalen. För Systembolagets del är nackdelen att sådan uppföljning samtidigt begränsar utbildningen till ett visst tekniskt gränssnitt, där syftet främst är att mäta. Det betyder att det sker på bekostnad av utvecklade möjligheter till interaktion mellan deltagarna. Det ligger också ett stort ansvar på cheferna att ta hand om uppföljningen, då det är cheferna som får uppföljningsstatistik via mail.33

Delegationen bedömer att frågan om inloggning är en viktig del i utformning av en e-utbildning. En e-utbildning som kräver inlogg- ning genom att skapa användarkonto ger ökade kostnader för admi- nistration. Ett system med inloggning som bygger på BankID-lös- ning däremot, genererar mindre administration och är säkrare. Den kan dock inrymma integritetsaspekter. Öppna utbildningsportaler utan inloggningskrav och med så minimal lagring om användarna som möjligt ger i stället ökad tillgänglighet och minskad säkerhetsrisk.

6.3.5Olika tekniska lärsystem med olika funktioner

Det finns i dag olika tekniska lärsystem med olika funktionalitet, så kallade LMS (Learning Management System) och LXP (Learning Experience Plattform). I takt med teknikutvecklingen närmar sig de

31utbildningar.skolverket.se samt larportalen.skolverket.se.

32Intervju med ESV 2019-11-14.

33Intervju med Systembolaget 2019-11-26.

150

SOU 2020:40

Förutsättningar för en gemensam utbildning

båda systemen varandra genom att det blir allt vanligare att man kan erbjuda funktioner som tidigare bara har funnits i det ena systemet. Med LXP finns goda möjligheter för användaren själv att skapa de samlingar och utbildningsspår som man vill ha. Därtill kan användare själva lägga till nytt innehåll som andra kan ta del av. LMS erbjuder däremot möjligheter till grupper och diskussioner, hantering av spelifiering och fysiska händelser med till exempel reflektionsövningar.

Delat innehåll

Delat, eller kurerat, innehåll handlar om att en lärplattform kan till- gängliggöra andra aktörers information. På så sätt byggs ny kunskap på med hjälp av andra än den som tillhandahåller plattformen. Det ökar flexibiliteten och snabbheten i informations- och kunskaps- spridningen. Socialstyrelsen har ambitionen att kunna använda sig av möjligheten till delat innehåll i den nya utbildningsportalen. För- utom myndighetens underlag, kan även andra aktörers underlag publiceras och göras tillgängligt för samma målgrupp. Viktigt att tänka på i en sådan lösning är att vara tydlig med vem som ansvarar för informationen i de olika delarna och att upphovsrättsliga aspekter hanteras korrekt.

Olika former av digitalt stöd för den enskilda individen genom AI

Om det finns funktionalitet för den enskilde användaren att sätta upp kriterier eller centrala begrepp efter vad man vill lära sig, finns möjlighet att använda AI-teknik i lärplattformar enligt LXP-format. Då kan innehållet matchas mot den enskildes kriterier och även ge rekommendationer utifrån de utbildningar som man redan har genomfört, så kallat adaptivt lärande. En sådan funktion har Social- styrelsen i den nya plattformen, där man också vill kunna erbjuda en dynamisk startsida anpassad efter den enskilde användares önskemål och notifieringar. Detta kräver personlig inloggning.

Tillitsdelegationen konstaterar att det finns en rad tekniska möjligheter att på olika sätt dela information och för individer att lära och interagera vid e-utbildningar. Ju mer individanpassat ett system är desto viktigare blir också frågan om inloggning. Om infor-

151

Förutsättningar för en gemensam utbildning

SOU 2020:40

mation delas av fler finns det ett större behov av att kunna hantera upphovsrättsliga frågor.

6.4Finansiering och dagens kostnader

Som Tillitsdelegationen har noterat är de tekniska möjligheterna för en e-utbildning stora. Likaså skulle även möjligheterna att skapa mer traditionella utbildningstillfällen kunna vara stora om det fanns goda finansiella förutsättningar för det. Eftersom Tillitsdelegationens direk- tiv anger att kostnaderna inte ska öka för staten som helhet, behöver utbildningen finansieras genom befintliga medel. Det i sig sätter ramarna för utbildningen och kräver omprioritering (se mer i av- snitt 12.2). Vi behöver därför försöka beskriva kostnaderna för myn- digheternas nuvarande introduktionsutbildningar.

6.4.1Få myndigheter kan redovisa kostnader för utbildningarna

Väldigt få myndigheter svarar i kartläggningen av introduktions- utbildningar på frågan om kostnader för deras egen introduktions- utbildning. Det är därför inte möjligt att redovisa myndigheternas kostnader för detta. För de inte mer än 20 svar som vi fått in rör det sig i princip om uppskattningar av kostnaderna. Lönekostnaderna för dem som går utbildningen ligger dock alltid utanför.

Ett mycket begränsat antal myndigheter har kunnat svara på vilka kostnader de har för sina introduktionsutbildningar. De har då varken uppgett totalkostnaden för utbildningen eller kostnaden per deltagare. För de myndigheter som har svarat är spridningen i de angivna kostnaderna stor. Spridningen skulle möjligen kunna för- klaras av den stora variationen på utbildningarnas omfattning. Tro- ligen beror det dock på att man inte har gjort beräkningar av kostna- derna. Endast 20 myndigheter har skattat en kostnad på totalen och endast 18 myndigheter har kunnat ange en kostnad per deltagare. Totalkostnaden varierar mellan 300 kronor och 8,7 miljoner kronor och kostnaden per deltagare från 300 kronor till 20 000 kronor.

Det är tydligt att ingen av de svarande myndigheterna har inklu- derat lönekostnaden för de som genomgår utbildningen. ESV anger i en handledning om redovisning av personalkostnader att kostnad-

152

SOU 2020:40

Förutsättningar för en gemensam utbildning

erna för interna kurser och konferenser som introduktion och vidare- utbildning, eller avgifter för externa kurser och konferenser, ska bokföras på en kontogrupp. Däremot ska lönen som personalen får under tiden de utbildas bokföras som vanlig lönekostnad i en annan kontogrupp.34 Därmed har myndigheterna följt ESV:s råd på områ- det. I övrigt och i begränsad omfattning har myndigheterna redo- visat en budget som inkluderar resor, traktamenten, trycksaker, mat och logi.

Statskontoret har i sin redovisning av kartläggningen valt att komplettera den genom att fördjupa sig i kostnadsbilden från två av introduktionsutbildningarna; myndighetsnätverket i Sundsvallsregio- nen och den utbildning som Förvaltningsakademien vid Södertörns högskola erbjuder. För myndigheterna i Sundsvallsregionen kostar utbildningen på en och en halv dag 800 kronor per person. Detta inkluderar endast lokalhyra och mat. Lönekostnader för föreläsare, i huvudsak från berörda myndigheter och för dem som går utbild- ningen, är inte inräknade. Ska man gå utbildningen som Förvalt- ningsakademin anordnar är priset för två heldagar 7 000 kronor per deltagare. Här ingår bland annat kostnader för föreläsare, men inte lönekostnaden för de som går utbildningen. Priset vid Förvalt- ningsakademin kan jämföras med det pris som utbildningsanord- nare som inte är myndigheter tar för en dags utbildning, cirka 5 000–8 000 kronor, exklusive moms.35

6.4.2Kostnader för utveckling och genomförande av olika utbildningar

Utbildningar kan genomföras både som e-utbildning och på andra sätt för den egna personalen och ibland för andra, externa personer. För de myndigheter som har ansvar för att tillhandahålla utbildning för större målgrupper än de egna anställda, som exempelvis ESV, Skolverket och Socialstyrelsen, finns kostnader som härrör till utbild- ningens form och innehåll, till exempel olika tekniska lösningar. Tack vare egen befintlig teknik och drift har det för ESV hittills rört sig om låga kostnader för de utbildningar som man tillhandahåller

34Ekonomistyrningsverket (2015). Handledning personalkostnader Redovisning av olika personal- kostnader i statliga myndigheter.

35Se till exempel Institutet för juridisk utbildning, Fakultetskurser och SIPU.

153

Förutsättningar för en gemensam utbildning

SOU 2020:40

via webben. Man anger att produktionen av innehållet har kostat cirka 340 000 kronor.36 Skolverkets drift och förvaltning av myndig- hetens utbildningsplattform kostar betydligt mer och har samtidigt också en större målgrupp. Det behövs licenser för att kunna använda den och enbart kostnaden för licenserna är cirka 5,4 miljoner kronor per år. För Skolverkets lärportal har utvecklingskostnaderna, det vill säga kostnader innan lärportalen har tagits i drift, initialt legat på cirka 3 miljoner kronor per år.

Uppsala universitet har på regeringens uppdrag tagit fram och genomför utbildningsinsatser om mänskliga rättigheter för statligt anställda. För år 2020 fick universitetet ett bidrag på 4,2 miljo- ner kronor.37 Detta har täckt kostnader för olika aktiviteter, bland annat en webbaserad introduktionsutbildning, en grundläggande campus- förlagd utbildning och verksamhetsanpassade utbildningar vid ett tiotal myndigheter.

När det gäller Socialstyrelsen får myndigheten vanligtvis ett upp- drag av regeringen att ta fram en specifik utbildning. Uppdraget inkluderar då även finansiering på cirka 500 000 till 900 000 kronor per uppdrag. Finansieringen täcker dock endast framtagandet av utbildningsinsatserna, inte förvaltningen av dem. En uppdatering av utbildningsportalen kan kosta cirka 300 000 kronor, vilket då får finansieras inom ram.

En stor satsning inom skolområdet är, som tidigare nämnts, Matematiklyftet som pågick mellan åren 2012 till 2016. Enligt Skol- verkets utvärdering38 har denna satsning kostat totalt cirka 500 mil- joner kronor. Av denna summa var närmare 75 miljoner kronor kostnader för att ta fram utbildningsinnehållet och lärportalen med alla dess moduler samt annan it-utveckling. Förutom utbildning av handledare och rektorer till en kostnad av cirka 45 miljoner kronor, har utbildningen av cirka 35 500 matematiklärare inklusive handled- are kostat närmare 347 miljoner kronor. En annan stor satsning inom skolområdet är Läslyftet, som påbörjades 2014 och som fort- farande pågår. Under åren 2015–2018 avsattes drygt 300 miljoner kronor för detta ändamål.39

36E-post med ESV:s svar på Tillitsdelegationens frågor 2020-02-08.

37Regeringsbeslut 2019-12-17 Ku2019/02002/LS (delvis).

38Skolverket (2016). Slutredovisning av uppdrag att svara för utbildning (Dnr 2011:643).

39Prop. 2015/16:1 Budgetpropositionen för 2016, utg.omr. 16.

154

SOU 2020:40

Förutsättningar för en gemensam utbildning

6.4.3Engagemang hos myndigheterna är viktigt

Tillitsdelegationen menar att bestående effekter av lärande kräver myndigheternas långsiktiga engagemang. För att myndigheterna ska kunna bära detta ansvar behöver den gemensamma utbildningen vara så enkel, tillgänglig och så kostnadseffektiv som möjligt. Utbild- ningen bör betraktas som en viktig investering. Betydelsen av utbild- ningen och syftet med att gå utbildningen behöver bäras av alla, inte minst av cheferna och myndighetsledningarna. Det behöver vara tydligt att resurser i form av tid kan prioriteras till utbildningen och att alla kan bidra på olika sätt. Det ska vara enkelt att avsätta den tid som behövs och det ska vara enkelt att genomföra utbildningen, samtidigt som värdet av den bör uppfattas som relevant och kun- skapshöjande.

155

7En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

I detta kapitel beskriver vi vissa utgångspunkter för de som ska om- fattas av den obligatoriska utbildningen. Kapitlet belyser också om det finns principiella skäl mot att låta vissa personer omfattas av ett krav på utbildning. Vi presenterar också ett förslag till en ny lag och förordning om utbildning inom statsförvaltningen och skälen för Tillitsdelegationens ställningstaganden i denna del.

7.1Situationen så som den ser ut i dag

7.1.1Redan i dag är många utbildningar obligatoriska

De statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna tillhanda- håller redan i dag obligatorisk utbildning för sin personal. I Tillits- delegationens kartläggning av befintliga introduktionsutbildningar framkom exempelvis att utbildningarna i regel är obligatoriska för tillsvidareanställda medarbetare och chefer. Det är rimligt att anta att det även förekommer ett inte obetydligt antal andra utbildningar på myndigheterna som är obligatoriska. Det kan till exempel gälla säker- hetsutbildningar och utbildningar på arbetsmiljöområdet.

Myndigheternas utbildningar för den egna personalen är sällan författningsreglerade. I praktiken följer de flesta medarbetare led- ningens instruktioner utan att ifrågasätta grunden för obligatoriet. Det kan dock finnas ett fåtal medarbetare som av någon anledning motsätter sig att gå den utbildning som myndigheten anvisar. Det löses förmodligen i första hand genom en dialog med medarbetaren. Det kan till exempel finnas missförstånd kring utbildningens inne- håll som behöver redas ut. Att fortlöpande vägra att delta i kompe- tensutvecklande åtgärder med direkt anknytning till de arbetsupp-

157

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

gifter som man har kan givetvis få konsekvenser. Det kan exempelvis handla om minskad eller utebliven löneutveckling. Redan av den anledningen kan de flesta medarbetare antas genomföra de obligato- riska utbildningar som anvisas dem.

7.1.2Att inte delta i en obligatorisk utbildning kan bedömas som tjänsteförseelse

Att en utbildning är obligatorisk innebär att alla som omfattas av den är skyldiga att delta i den. Det finns anledning att beröra de arbets- rättsliga konsekvenser som en vägran att genomföra en obligatorisk utbildning kan medföra.

Utifrån allmänna avtals- och arbetsrättsliga principer har arbets- tagare en förhållandevis långtgående lydnadsplikt i förhållande till arbetsgivaren. Det gäller även om skyldigheten att delta i utbildningar inte har reglerats uttryckligen i anställningsavtalet. Denna långt- gående lydnadsplikt kan omfatta kompetensutvecklande åtgärder i form av exempelvis en utbildning. Det gäller i vart fall om utbild- ningen har ett tydligt samband med de arbetsuppgifter som arbets- tagaren har att utföra. Att delta i en anvisad utbildning kan alltså vara en del i att fullgöra de skyldigheter som en arbetstagare accepterar genom att ingå ett anställningsavtal med en arbetsgivare.

Lagen (1994:260) om offentlig anställning, LOA, innehåller möjligheter till sanktioner mot den arbetstagare som åsidosätter sina skyldigheter i tjänsten. Eftersom deltagande i utbildningsinsatser som har direkt anknytning till de arbetsuppgifter som arbetstagaren har att utföra är en skyldighet som följer av anställningen, kan bestäm- melserna om tjänsteförseelse i 14 § LOA bli aktuella. Disciplin- påföljderna för tjänsteförseelse är varning eller löneavdrag (15 § LOA). I praktiken måste det dock vara ovanligt att enbart en vägran att genomföra en utbildning prövas mot bestämmelserna om tjänste- förseelse, eftersom denna situation förmodligen i första hand han- teras på annat sätt. Det är dock inte omöjligt att tänka sig att en vägran att delta i en särskilt viktig utbildning, exempelvis säkerhets- utbildning, skulle kunna leda till påföljd enligt reglerna om tjänste- förseelse. Förutom i sådana undantagsfall är det rimligt att anta att en vägran att delta i utbildning ofta kan bedömas som ringa tjänste- förseelse. I så fall får ingen disciplinpåföljd meddelas (se 14 § första

158

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

stycket LOA). Det är givetvis något som får bedömas utifrån om- ständigheterna i det enskilda fallet.

Vad som sagts ovan om tjänsteförseelse gäller oavsett om en utbildning är författningsreglerad eller inte. Samtidigt blir grunden för skyldigheten i anställningen en annan om skyldigheten är för- fattningsreglerad. Skyldigheten framgår i så fall av författningen i stället för av allmänna avtals- och arbetsrättsliga principer. Det kan givetvis påverka bedömningen av om tjänsteförseelsen är ringa eller inte. Vid bedömningen av hur allvarlig tjänsteförseelsen är ska hänsyn tas till samtliga omständigheter, där grunden för skyldigheten endast är en av flera omständigheter som ska bedömas. En annan omständighet som kan antas vara minst lika betydelsefull är det syfte som utbild- ningen har.

Bestämmelserna om tjänsteförseelse i LOA omfattar endast an- ställda. Det innebär att uppdragstagare inte omfattas. För uppdrags- tagare, exempelvis ledamöter i en myndighetsstyrelse eller i ett insyns- råd, blir en vägran att genomföra en utbildning snarare en fråga om lämplighet. Om huvudmannen, i detta fall regeringen, saknar för- troende för uppdragstagaren kan denne komma att bytas ut.

7.1.3Två exempel på författningsreglerade utbildningar

Även om de flesta av de obligatoriska utbildningarna inte är författ- ningsreglerade finns det två exempel på utbildningar i författning som är värda att lyfta fram i detta sammanhang. Den ena är den obli- gatoriska utbildningen av domstolarnas nämndemän och den andra är den obligatoriska befattningsutbildningen för rektorer.

Den obligatoriska utbildningen för nämndemän är reglerad på förordningsnivå i domstolarnas instruktioner, se exempelvis 6 a § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och 5 a § förord- ningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion. Bakgrunden till att utbildningen infördes var att regeringen ansåg att det var av största vikt att nämndemännen har kompetens att utföra sitt uppdrag på det sätt som lagstiftaren har avsett.1 Utbildningen ska genomföras innan tjänstgöringen påbörjas. Nämndemannen ska sedan genomföra en repetitionsutbildning inom sex månader efter tjänstgöringsperiodens början. Det är domstolen som ansvarar för utbildningen, men sam-

1Prop. 2013/14:169 Nämndemannauppdraget – stärkt förtroende och högre krav, s. 20.

159

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

råd ska ske med Domstolsverket. I samband med att den obliga- toriska utbildningen för nämndemän infördes gavs Domstolsverket i uppdrag att ta fram utbildningsmaterial som särskilt skulle upp- märksamma frågor om offentlighet och sekretess, jäv samt ett etiskt hållbart förhållningssätt.2

Den obligatoriska befattningsutbildningen för rektorer regleras i skollagen (2010:800). Skollagen gäller för skolväsendet, vilket bland annat omfattar förskola, grundskola och gymnasium (1 kap. 1 §). Det är huvudmannen som ska se till att rektorerna genomför befatt- ningsutbildningen. Utbildningen ska påbörjas så snart som möjligt efter det att rektorn har tillträtt sin anställning. Ofta är det en kom- mun som är huvudman, men även regioner, staten och enskilda kan vara huvudmän för skolor (2 kap. 2–5 §§).

Skollagens bestämmelser kompletteras av bestämmelserna i för- ordningen (2011:183) om befattningsutbildning och fortbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem. Av den framgår att utbildningen sköts av statliga högskolor och universitet och att den sker i form av så kallad uppdragsutbildning (1 kap. 1 §). Syftet med befattnings- utbildningen är att ge rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion kunskaper om de krav som föreskrifterna anger och som gäller inom skolan, förskolan och fritidshemmet, samt att utveckla deras roll som ledare så att verksamhetens kvalitet kan säkerställas (2 kap. 2 §). Utbildningen motsvarar 30 högskolepoäng (2 kap. 3 §).

7.2Potentiella hinder mot en gemensam utbildning inom statsförvaltningen

7.2.1Förvaltningsmyndigheternas fristående ställning

Tillitsdelegationens bedömning: Förvaltningsmyndigheternas fristående ställning utgör inte något hinder mot att införa en gemensam, obligatorisk utbildning, så länge den inte utformas så att den styr hur myndigheterna ska agera i sin myndighets- utövning mot enskilda eller i tillämpningen av rättsregler.

2Regeringsbeslut den 28 augusti 2014 (Ju2014/5297/DOM ) Uppdrag till Domstolsverket att ta fram introduktions- och repetitionsutbildning för nämndemän..

160

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Skälen för Tillitsdelegationens bedömning

Förvaltningsmyndigheternas fristående ställning

Principen om förvaltningsmyndigheternas fristående ställning kom- mer till uttryck i 12 kap. 2 § regeringsformen. Där slås fast att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpningen av lag. Principen gäller hela den statliga förvaltningen, det vill säga både förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen och för- valtningsmyndigheter som lyder under riksdagen. I praktiken har reglerna störst betydelse för förvaltningsmyndigheter under reger- ingen. Det finns nämligen särskilda regler i regeringsformen som gäller förvaltningsmyndigheterna under riksdagen som bygger på dessa myndigheters specifika roller i den statliga förvaltningen. I detta avsnitt kommer därför utgångspunkten att vara regerings- formens betydelse för myndigheter under regeringen.

Principen om myndigheternas fristående ställning står i motsats- förhållande till ett styrelseskick där regeringen eller enskilda statsråd kan bestämma vilka beslut myndigheter ska fatta, ett så kallat minister- styre. I Sverige får inte regeringen bestämma hur en myndighet ska besluta i ett enskilt fall. Samtidigt ska regeringen styra myndig- heterna på ett generellt plan, till exempel genom att meddela före- skrifter och sätta upp mål och budgetramar. Det är bland annat på detta sätt som regeringen styr riket.

Förvaltningsmyndigheternas fristående ställning hindrar inte en gemensam utbildning

Tillitsdelegationen kan konstatera att regeringen har ett stort ut- rymme inom vilket den kan styra över sina myndigheter. Utanför detta område faller dock frågor som rör myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av lag. De hör till myndigheternas fristående ställning, vilket innebär att det är myndigheterna själva som ska styra över besluten.

Att införa en obligatorisk utbildning för myndighetens personal kan i och för sig antas komma att påverka hur dessa personer kommer att agera i sin myndighetsutövning mot enskilda och i sin tillämpning

161

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

av rättsregler. Det är dock inte detsamma som att bestämma över hur myndigheterna ska besluta i enskilda ärenden inom dessa områden.

Även om utbildningen kan innehålla moment som behandlar rättsregler och rättsprinciper syftar den inte till att utbilda personal vid förvaltningsmyndigheterna i myndighetsutövning vid den en- skilda myndigheten eller i hur rättsregler ska tolkas och tillämpas i det enskilda fallet. Rättsreglerna och principerna behandlas endast på en grundläggande nivå för att skapa förutsättningar för en för- ståelse för den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet har. Det är alltjämt myndigheten själv som ansvarar för att dess personal har den utbildning som krävs för att hantera myndighetens verksamhet.

En utbildning inom statsförvaltningen kan genomföras med hjälp av olika former av samtal om dilemman och praktiska exempel på svåra situationer. Det kan också göras genom att personer möts över myndighetsgränser för att utbyta erfarenheter och diskutera gemen- samma problem. Redan i dag sker erfarenhetsutbyte, till exempel mellan myndigheter som har ett delat tillsynsansvar inom ett visst område. Det kan inte anses inskränka myndigheternas rätt att fatta beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpningen av lag.

Om den gemensamma utbildningen skulle utformas så att den styr hur myndigheten ska agera i sin myndighetsutövning mot enskilda eller i tillämpningen av rättsregler skulle bedömningen där- emot bli en annan. Myndigheternas fristående ställning ska därför beaktas när utbildningens innehåll tas fram och vid utbildningens genomförande. Så länge myndigheternas fristående ställning beaktas i dessa moment utgör den inte ett hinder mot att införa en gemen- sam, obligatorisk utbildning.

7.2.2Den arbetsgivarpolitiska delegeringen

Tillitsdelegationens bedömning: Den arbetsgivarpolitiska dele- geringen utgör inte något hinder mot att införa ett krav på utbild- ning. Det förutsätter att utbildningen inte omfattar hur myndig- heterna ska agera inom det arbetsgivarpolitiska området.

162

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Skälen för Tillitsdelegationens bedömning

Arbetsgivarverket är både en förvaltningsmyndighet och en medlemsorganisation

Arbetsgivarverket är enligt dess instruktion en förvaltningsmyndig- het för statliga arbetsgivarfrågor och en sammanslutning av statliga arbetsgivare och vissa icke-statliga arbetsgivare. Myndigheten ansva- rar för att som arbetsgivarorganisation utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Arbetsgivarverket ansvarar även för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver (1 § förordning [2007:829] med in- struktion för Arbetsgivarverket).

Arbetsgivarverket företräder sina medlemmar, som består av bland annat förvaltningsmyndigheter under regeringen och riksdagen. Bland medlemmarna finns även affärsverk och andra arbetsgivare med anknytning till det statliga området.3

Den arbetsgivarpolitiska delegeringen för regeringens myndigheter

Regeringens arbetsgivarpolitiska mål för 2020 återfinns i budget- propositionen. Målet är en samordnad statlig arbetsgivarpolitik som säkerställer att kompetens finns för att nå verksamhetens mål. Detta mål är i sin tur nedbrutet på olika delmål. Ett av delmålen är att de anställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen och rollen som statsanställd. Regeringen har tagit initiativ till att nå detta delmål bland annat genom att ge Tillits- delegationen i uppdrag att lämna ett förslag till en gemensam, obliga- torisk introduktionsutbildning för statsanställda.4

Regeringens arbetsgivarpolitiska mål utgår från den långtgående arbetsgivarpolitiska delegeringen som bland annat innebär att arbets- givarpolitiken utvecklas i samverkan mellan myndigheterna och att det är Arbetsgivarverket som samordnar denna politik. För att upp- nå målet måste staten vara en attraktiv och föredömlig arbetsgivare. Målet förutsätter också att de statliga myndigheterna bedriver ett strategiskt arbete med sin kompetensförsörjning.5

3Uppgifterna är hämtade från www.arbetsgivarverket.se/om-arbetsgivarverket/organisation- -uppdrag/vara-medlemmar2/ 2020-04-06.

4Prop. 2019/20:1 Budgetproposition för 2020, utg.omr. 2, s. 57 och 69.

5Prop. 2019/20:1 Budgetproposition för 2020, utg.omr. 2, s. 57.

163

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

Det förslag till utbildning för statsanställda som Tillitsdelega- tionen ska ta fram har alltså betydelse för den statliga arbetsgivar- politiken. Samtidigt innebär inte den arbetsgivarpolitiska delegeringen att regeringen ensam kan se till att målen går i uppfyllelse, eftersom myndigheterna har ett stort inflytande på utvecklingen av detta politikområde.

Den arbetsgivarpolitiska delegeringen tog form i mitten av 1990- talet. Den innebar en förskjutning av ansvaret från regeringen till myndigheterna. Sedan dess tilldelas myndigheterna medel i form av så kallade ramanslag eller finansieras genom avgifter. Myndigheterna har en långtgående frihet att bestämma hur tillgängliga medel ska användas för att uppnå de mål som regeringen ställer upp. Denna frihet omfattar även lönebildningen och personalkostnaderna. Ord- ningen kan beskrivas på så sätt att regeringen styr myndigheterna på ett övergripande plan medan myndigheterna har ansvaret för att bedriva sin verksamhet genom en ändamålsenlig arbetsgivarpolitik. För att denna ordning ska fungera behövs en stark och samman- hållen statlig arbetsgivarorganisation som kan företräda myndig- heternas intressen i centrala arbetsgivarpolitiska frågor. Arbets- givarverket skapades bland annat för denna uppgift.6

Det arbetsgivarpolitiska ansvar som ankommer på de statliga för- valtningsmyndigheterna under regeringen framgår av myndighets- förordningen (2007:515). Myndigheterna ska i samverkan med andra myndigheter utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpoli- tiken. Vidare ska myndigheterna se till att de anställda är väl för- trogna med målen för verksamheten och skapa goda arbetsförhåll- anden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet (8 §).

Statskontoret fick i november 2019 i uppdrag av regeringen att utvärdera den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Uppdraget ska rapporteras senast den 15 november 2020.7 Statskontoret ska bland annat bedöma om den arbetsgivarpolitiska delegeringen har med- verkat till en utveckling av den statliga verksamheten och dess effek- tivitet.

6Prop. 1992/93:100 Förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94, bilaga 8, s. 86 ff.

7Regeringsbeslut (Fi2019/03818/ESA) Uppdrag till Statskontoret att utvärdera den arbets- givarpolitiska delegeringen i staten.

164

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Den förvaltningspolitiska delegeringen för riksdagens myndigheter

Bland riksdagens förvaltningsmyndigheter är Riksdagsförvaltningen, Riksrevisionen och Riksbanken medlemmar i Arbetsgivarverket.8 Riksdagen är inte i lika hög utsträckning som regeringen beroende av att styra de myndigheter som riksdagen har under sig. Riksdagens myndigheter har, med undantag för Riksdagsförvaltningen, inte heller samma verkställande funktion som regeringens förvaltnings- myndigheter. Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen har exem- pelvis granskande uppgifter som utförs med en högre grad av själv- ständighet. Samtidigt styrs även riksdagens myndigheter genom ramanslag och har en långtgående frihet att bestämma hur medlen ska förvaltas för att nå uppsatta mål. Styrningen av riksdagens myn- digheter är dock mindre framträdande än styrningen av regeringens myndigheter. Principerna som följer av den arbetsgivarpolitiska delegeringen gäller dock även för riksdagens myndigheter.

Den arbetsgivarpolitiska delegeringen hindrar inte en gemensam utbildning

Ett införande av en gemensam, obligatorisk utbildning för stats- anställda har betydelse för den statliga arbetsgivarpolitiken, vilket återspeglas i avsnittet om den statliga kompetensförsörjningen i kommittédirektiven (s. 4). Det innebär att den arbetsgivarpolitiska delegeringen måste respekteras när ett sådant förslag tas fram. Det får inte bli fråga om att styra myndigheternas tillsättningar i enskilda fall. Samtidigt är det många åtgärder som kan få direkt eller indirekt effekt på den statliga arbetsgivarpolitiken. Varje sådan åtgärd kan inte anses omfattas av den arbetsgivarpolitiska delegationen.

Utbildningen syftar inte till att styra hur myndigheterna ska agera inom det arbetsgivarpolitiska området och ska inte behandla en- skilda personalärenden. Även om införandet av en utbildning kan få positiva effekter för staten som arbetsgivare, till exempel genom att öka statens attraktivitet som arbetsgivare, bedömer Tillitsdelega- tionen sammantaget inte att den arbetsgivarpolitiska delegeringen utgör något hinder mot att införa ett krav på utbildning.

8Uppgifterna är hämtade från www.arbetsgivarverket.se/om-arbetsgivarverket/organisation- -uppdrag/vara-medlemmar2/ 2020-04-06.

165

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

7.2.3Verksamheten vid statliga universitet och högskolor

Tillitsdelegationens bedömning: Forskningens frihet utgör inte något hinder mot att införa ett krav på utbildning som omfattar de statliga universiteten och högskolorna.

Skälen för Tillitsdelegationens bedömning

Forskningen och utbildningen vid statliga universitet och högskolor

Av avsnitt 3.3.3 framgår att den forskning som bedrivs på statliga universitet och högskolor omfattas av ett grundlagsskydd. Forsk- ningens frihet är skyddad, bland annat genom friheterna att välja forskningsproblem, utveckla forskningsmetoder och publicera forsk- ningsresultat. Även om forskningen är en viktig del av verksamheten vid universiteten och högskolorna består verksamheten också till stor del av uppgifter med anknytning till den utbildning som bedrivs. Det handlar bland annat om att ta fram innehållet i en utbildning, utforma kursplaner och hålla föreläsningar. En del av verksamheten består också i att fatta beslut om att godkänna eller underkänna en student, betygssättning och avstängning vid användning av otillåtna hjälpmedel. De statliga universiteten och högskolorna är också arbetsgivare och en inte obetydlig del av verksamheten består av frågor som är gemensamma för alla statliga arbetsgivare. Det kan handla om frågor om arbetsmiljö, medbestämmande i arbetslivet och disciplinpåföljder enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning. Statliga universitet och högskolor fattar alltså en hel del beslut som innebär myndighetsutövning mot enskilda.

Det finns särskilda bestämmelser om verksamheten vid de statliga universiteten och högskolorna. Två centrala regelverk som bör nämnas är högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). För de statliga universiteten och högskolorna gäller, på samma sätt som för andra statliga förvaltningsmyndigheter, också de grundläggande krav på handläggning av förvaltningsärenden som fastslås i förvaltningslagen (2017:900). Det är samma regler som gäller för domstolarna vid handläggning av sådana ärenden. Med andra ord ställs samma krav på saklighet och opartiskhet när ett förvalt- ningsärende avgörs av ett universitet, som när det avgörs av en dom- stol.

166

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

De statliga universiteten och högskolornas myndighetsutövning har mycket gemensamt med andra förvaltningsmyndigheters. Den består av beslut som är gynnande eller betungande för enskilda och som kan leda till stora konsekvenser. Beslut om antagning till en utbildning kan exempelvis vara minst lika betydelsefullt för den en- skilde som många andra beslut som fattas inom den statliga för- valtningen. Därför är det rimligt att samma krav ska gälla för myn- dighetsutövningen vid ett statligt universitet eller en statlig högskola som i statsförvaltningen i övrigt.

Forskningens frihet hindrar inte att en gemensam utbildning införs

Forskningen vid de statliga universiteten och högskolorna särskiljer dessa myndigheters verksamhet från många andra förvaltnings- myndigheters. Samtidigt är det många förvaltningsmyndigheter som har särskilda uppgifter. Om man bortser från forskningsverksam- heten och de delar av utbildningsverksamheten som är specifika för universitetens och högskolornas verksamhet har de mycket gemen- samt med andra statliga förvaltningsmyndigheters verksamheter.

Forskningens frihet måste givetvis respekteras. Vid bedömningen av om det finns en risk för att denna inskränks genom en gemensam utbildning för statsanställda behöver man se till syftet med utbild- ningen. Syftet är att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol har och att öka kunskapen om de grundläggande rätts- principer och regelverk som gäller inom statsförvaltningen. Detta syfte omfattar inte hur forskning ska bedrivas, utan handlar om den gemensamma grund som gäller för hela statsförvaltningen. Det inne- bär att den föreslagna utbildningen inte riskerar att komma i konflikt med forskningens frihet. Forskningens frihet utgör därmed inte ett hinder mot att införa en gemensam utbildning inom statsförvalt- ningen. Sådana delar av verksamheten som har med forskning att göra kommer universiteten och högskolorna även fortsättningsvis själva att ansvara för.

De statliga universiteten och högskolorna utgör en del av stats- förvaltningen. En stor del av verksamheten liknar den verksamhet som bedrivs vid andra förvaltningsmyndigheter. Vidare gäller centrala regelverk, som förvaltningslagen, även för universiteten och hög-

167

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

skolorna. Det är därför angeläget att de statliga universiteten och högskolorna omfattas av den gemensamma utbildningen inom stats- förvaltningen.

7.2.4Kontrollmakten och rättsväsendet

Tillitsdelegationens bedömning: Den särskilda ställning som vissa personer som arbetar vid Riksdagens ombudsmän, Riksrevi- sionen, Justitiekanslern eller inom domstolsväsendet har, utgör inget hinder mot att införa en gemensam utbildning inom stats- förvaltningen. Särställningen kan dock behöva beaktas vid bedöm- ningen av vilka personer som ska omfattas av utbildningen.

Skälen för Tillitsdelegationens bedömning

Särskilda kategorier av anställda

Det finns potentiella hinder mot att låta vissa kategorier av anställda eller uppdragstagare omfattas av en gemensam utbildning för stats- anställda med hänsyn till deras funktion i statsförvaltningen.

För det första bör kontrollmaktens särskilda ställning i stats- förvaltningen uppmärksammas. Den del av kontrollmakten som hör till riksdagen regleras i 13 kap. regeringsformen och syftar bland annat till att möjliggöra för riksdagen att granska hur riket styrs och att granska den offentliga förvaltningen. Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen är därmed en del av kontrollmakten och har där- för en särställning. Justitiekanslern är också en del av kontroll- makten. Justitiekanslern lyder dock inte under riksdagen, utan under regeringen.

Riksdagens ombudsmän har till uppgift att utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra föreskrifter i den offentliga verk- samheten (13 kap. 6 § regeringsformen). Riksrevisionens uppgift är att granska den verksamhet som bedrivs av staten (13 kap. 7 § reger- ingsformen). Såväl ombudsmännen som Riksrevisionen behöver ha ett avstånd till de som granskas för att de ska kunna utföra sin upp- gift på ett fullgott sätt.

Justitiekanslern, som lyder under regeringen, har till uppgift att utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever

168

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (1 § lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn). Även Justitie- kanslerns ställning i statsförvaltningen kan därför behöva beaktas särskilt.

Även domstolsväsendet har en särskild roll i statsförvaltningen. Domstolsväsendet har bland annat till uppgift att pröva om andra myndigheters beslut har varit förenliga med gällande rätt. Det finns därför skäl att även beakta domstolarnas särskilda roll i statsförvalt- ningen.

Att vissa anställda har en särställning inom statsförvaltningen hindrar i sig inte en gemensam utbildning

Det finns sammantaget skäl att särskilt överväga om det finns hinder mot att låta anställda eller uppdragstagare som arbetar vid ovan- stående myndigheter omfattas av en utbildning som är gemensam för hela statsförvaltningen. Den särställning som kontrollmakten, Justitiekanslern eller rättsväsendet har bedöms dock inte utgöra ett så stort hinder att det inte blir möjligt att införa en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen. Däremot kan personer med vissa funk- tioner vid dessa myndigheter behöva undantas. Dessa överväganden görs dock lämpligast under det avsnitt som behandlar undantagen från den lag om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen som föreslås, se avsnitt 7.6.

7.3En ny utbildning inom statsförvaltningen

7.3.1Utbildningen ska vara gemensam för hela statsförvaltningen

Tillitsdelegationens bedömning: Utbildningen bör vara gemen- sam för alla anställda inom statsförvaltningen och inte bara om- fatta nyanställda.

169

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

Skälen för Tillitsdelegationens bedömning

Utbildningen bör inte bara omfatta nyanställda

Av Tillitsdelegationens kommittédirektiv framgår att delegationen ska ta fram ett förslag till en gemensam, obligatorisk introduktions- utbildning för statsanställda. Det framgår inte av direktiven om utbildningen ska vara en introduktionsutbildning enbart för ny- anställda som inte tidigare har arbetat inom statsförvaltningen eller om alla statsanställda ska omfattas. Om utbildningen ska gälla alla statsanställda bör den inkludera även personer med tidigare erfaren- het av statligt arbete på en annan myndighet och de som har arbetet på en viss myndighet under en längre tid. Tillitsdelegationen valde som en utgångspunkt i arbetet att utreda förutsättningarna för att inkludera alla statsanställda i utbildningen, oavsett tidigare statlig erfarenhet, eftersom det övergripande målet med utbildningen är att öka förtroendet för staten som helhet och dess anställda.9 För att nå ett så långtgående mål bedömde Tillitsdelegationen inledningsvis att det inte skulle räcka att utbilda enbart de som är helt nya i stats- förvaltningen.

En viktig ambition med utbildningen är att skapa samsyn kring grundläggande värden och en gemenskap kring den offentliga för- valtningens uppdrag. Utifrån tidigare forskning om lärande vet vi att en organisation behöver främja det kollegiala lärandet för att uppnå ökad kompetens och effekter av den typ av utbildning som det handlar om här. I ett sådant arbete behöver alla medarbetare invol- veras. Ytterligare ett skäl till att alla anställda bör omfattas av utbild- ningen är att ett ökat helhetsperspektiv hos medarbetarna och cheferna leder till bättre resultat, vilket framgick i Tillitsdelega- tionens tidigare betänkande.10

Att det finns ett behov av en gemensam utbildning för alla stats- anställda bekräftas på ett tydligt sätt i den fallstudie, de nätverks- träffar och övriga möten med chefer och medarbetare som Tillits- delegationen har genomfört inom ramen för detta uppdrag. Chefer och medarbetare har framfört att en gemensam utbildning kan skapa ramar för statsanställdas agerande och ingjuta trygghet i rollen som statsanställd, oavsett hur länge man har arbetat inom staten. Tillits- delegationens utgångspunkt om att utbildningen behöver omfatta

9Prop. 2019/20:1 Budgetproposition för 2020, utg.omr. 2.

10SOU 2019:43 Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten.

170

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

alla statsanställda har således stöd i både forskning, i våra empiriska iakttagelser och i Tillitsdelegationens tidigare arbete.

En risk med att inte låta alla anställda delta i utbildningen är att effekterna av utbildningen riskerar att försvagas, vilket i sin tur riskerar att leda till att det långsiktiga målet med utbildningen inte uppfylls.

Det är också svårt att motivera en snävare gränsdragning utifrån ett medborgarperspektiv. Tillitsdelegationen bedömer att det är viktigt att utbildningen skapar en starkare känsla för det gemensamma an- svar som alla statsanställda har i relation till medborgarna. En med- borgare som vänder sig till en myndighet har till exempel rätt att förvänta sig att möta en professionell myndighetsrepresentant som förstår sin roll som statsanställd oavsett hur länge denne har varit anställd.

Det finns inga skäl att undanta chefer

I linje med ovanstående resonemang bedömer Tillitsdelegationen att det inte finns några skäl att undanta chefer på alla nivåer från att omfattas av utbildningen. Utbildningen innebär kompetensutveck- ling även för chefer och den kan stärka känslan av ett gemensamt ansvar och att staten är en helhet. Cheferna är förebilder för sina medarbetare och viktiga bärare av de rättsregler och den gemen- samma värdegrund som ska prägla hela statsförvaltningen. Dessutom förekommer det att chefer gör fel i förhållande till de grundläggande rättsprinciper som gäller för staten som helhet. Ett område som Justitieombudsmannen (JO) menar har strukturella brister är till exempel chefernas kunskap om hur meddelarfriheten och efter- forskningsförbudet fungerar.11

Chefer i statsförvaltningen tar del av en rad olika kompetens- höjande insatser. Tillitsdelegationen bedömer att det befintliga stöd som till exempel myndighetscheferna har tillgång till i dag inte utgör något hinder mot att inkludera dem i den gemensamma utbild- ningen. Det stöd som nya myndighetschefer får tillgång till har ett annat syfte, det vill säga att stärka ledarskapet och det statliga arbetsgivaransvaret (se avsnitt 5.3.4). Den gemensamma utbildning

11Se exempelvis JO:s beslut dnr 5734–2012. Detta framkom även i intervju med JO daterad 2019-12-16.

171

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

som Tillitsdelegationen föreslår syftar till att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig för- valtningsmyndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundläggande rättsprinciper och regelverk (se avsnitt 8.1.1). Det inne- bär att den gemensamma utbildningen har ett bredare syfte.

7.3.2Utbildningen ska vara obligatorisk

Tillitsdelegationens förslag: Den gemensamma utbildningen för anställda inom statsförvaltningen ska vara obligatorisk.

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

Som konstaterats ovan är många av de utbildningar som myndig- heterna tillhandahåller sina anställda obligatoriska. Genom obliga- toriet uttrycks vikten av att de som omfattas av utbildningen faktiskt deltar och att utbildningen får genomslag. Ett högt deltagande är också en förutsättning för att målen med utbildningen ska kunna uppnås.

Ett av målen med att införa en gemensam utbildning som gäller i hela statsförvaltningen är att skapa en känsla av gemenskap inom statsförvaltningen där medarbetarna inte bara arbetar för den egna myndigheten, utan tar ett ansvar för staten som helhet. I dag finns det problem med att medarbetare inom statsförvaltningen agerar på ett sätt som i och för sig kan vara gynnsamt för den egna myndig- heten, men som skapar problem för statsförvaltningen i stort. Det riskerar i förlängningen att leda till negativa konsekvenser för med- borgaren. För att det ska vara möjligt att uppnå detta mål är det avgörande att så många som möjligt går utbildningen.

Inom en myndighet såväl som inom den statliga förvaltningen i stort finns det en risk för att den enskilde medarbetarens perspektiv blir smalare med tiden och att denne i allt för hög utsträckning ser till de förhållanden som gäller vid den egna myndigheten. Den som nyss har påbörjat en anställning vid en statlig myndighet har ofta en bredare syn på myndighetens roll i statsförvaltningen och kan vara mer öppen för nya infallsvinklar. Det är naturligt att detta breda perspektiv får ge vika för ett smalare perspektiv allteftersom med-

172

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

arbetaren kommer in i verksamheten. Om fokus på den egna myn- dighetens roll blir alltför starkt, exempelvis i verksamheter med stora besparingskrav och ett stort fokus på effektivitet, finns en risk för bristande helhetssyn som påverkar andra myndigheters verksamhet negativt. För att möjliggöra en kostnadseffektiv statsförvaltning och ett bibehållet högt förtroende hos medborgarna behövs en gemen- sam grund. En sådan gemensam grund går enbart att skapa om del- tagandet i utbildningen är högt. Förutom att obligatoriet kan säker- ställa ett högt deltagande som behövs för att det ska vara möjligt att uppnå målen med utbildningen, syftar den också till att öka kun- skaperna om grundläggande rättsprinciper och regelverk. Genom ett obligatorium understryks vikten av att alla som arbetar inom stats- förvaltningen har tillgodogjort sig sådana kunskaper. Vidare syftar utbildningen till att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol har. Denna förståelse är också grundläggande för att kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett fullgott sätt i förhållande till med- borgarna. Det är därför inte tillräckligt med en valfri utbildning. Den föreslås istället vara obligatorisk.

7.3.3Alternativen till en utbildning som regleras genom en särskild författning

Ett främjandeuppdrag till en myndighet under regeringen

Ett alternativ till en gemensam utbildning som styrs genom en sär- skild författning skulle kunna vara att ge ett främjandeuppdrag till en förvaltningsmyndighet under regeringen. Det skulle kunna ske genom en ändring i den aktuella myndighetsinstruktionen. Stats- kontoret ska till exempel redan i dag främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten, vilket framgår av 1 c § förord- ningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret. Ett annat sätt skulle kunna vara att samla uppgifter som i dag ligger hos olika myn- digheter till en myndighet. Det är givetvis också möjligt att skapa en helt ny myndighet med ett nytt uppdrag, men en sådan lösning är ute- sluten enligt kommittédirektiven för Tillitsdelegationen.

I detta sammanhang kan nämnas att Tillitsdelegationen i ett tidi- gare betänkande12 har föreslagit att Arbetsgivarverket ska få i upp-

12SOU 2019:43 Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten.

173

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

drag att tillhandahålla stöd till statliga myndigheter för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Det skulle på motsvar- ande sätt vara möjligt att föreslå att Arbetsgivarverket ges i uppdrag att ta fram en gemensam utbildning och låta det vara upp till de stat- liga förvaltningsmyndigheterna att se till att deras personal genom- för utbildningen.

Det kan också uppmärksammas att Arbetsgivarverket redan i dag har tagit fram utbildningar för sina medlemmar. Arbetsgivarverket tillhandahåller exempelvis en frivillig e-utbildning för ledare i staten.13

Politiska mål och återrapporteringskrav

Regeringen styr sina myndigheter bland annat genom det förvalt- ningspolitiska målet. Det nuvarande förvaltningspolitiska målet är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet, och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU- arbete. Regeringen följer hur väl myndigheterna uppfyller målet och frågan behandlas exempelvis i myndighetsdialogerna.14 Andra verk- tyg som regeringen kan använda är att styra myndigheterna genom återrapporteringskrav och genom att använda ekonomiska styrmedel.

Ett alternativ till att införa en utbildning som styrs genom för- fattning skulle kunna vara att justera det förvaltningspolitiska målet och använda myndighetsdialoger, återrapporteringskrav och ekono- miska styrmedel. Möjligen skulle det också vara möjligt att införa ett nytt politiskt mål.

Utbildningsinsatser med stöd av universitet eller högskola

Ett annat alternativ för att skapa en gemensam grund inom stats- förvaltningen skulle kunna vara att ge ett universitet eller en hög- skola i uppdrag att ta fram en gemensam utbildning som myndig- heterna kan låta sin personal gå. Det skulle i så fall kunna vara upp till den egna myndigheten att besluta om utbildningen ska vara fri- villig eller obligatorisk för dess personal.

13Uppgifterna är hämtade från www.arbetsgivarverket.se/ledare-i-staten/ledareistaten/ledare- i-staten/ 2020-04-07.

14Prop. 2019/20:1 Budgetproposition för 2020, utg.omr. 2, s. 45.

174

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Regeringen skulle också kunna justera mål för befintliga utbild- ningar med anknytning till statsförvaltningen, exempelvis inom ämnen som juridik, ekonomi eller statsvetenskap. Det skulle kunna göras på ett sådant sätt att dessa utbildningar omfattar moment som tillgodoser syften som liknar de som ska uppnås med en gemensam utbildning inom statsförvaltningen.

7.3.4Förutsättningar som följer av regeringsformen

Tillitsdelegationens bedömning: Föreskrifter om skyldighet att genomföra en utbildning för enskilda som arbetar vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar kan utgöra en för enskild betungande offentligrättslig föreskrift.

Föreskrifter om skyldighet för en statlig myndighet att se till att utbildning genomförs behöver däremot inte utgöra en för enskild offentligrättslig betungande föreskrift. Det gäller även om skyldigheten för myndigheten också innebär skyldigheter för enskilda som arbetar vid densamma.

Skälen för Tillitsdelegationens bedömning

Skyldigheten att genomföra utbildning och det primära lagområdet

I 8 kap. regeringsformen finns bestämmelser som sätter upp vissa ramar som måste följas när nya föreskrifter ska tas fram. Ett centralt begrepp i detta kapitel är det primära lagområdet. Föreskrifter som tillhör det primära lagområdet ska meddelas genom lag om inte riks- dagen har gett regeringen ett bemyndigande att meddela föreskrifter enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Det primära lagområdet framgår av 8 kap. 2 § regeringsformen. I detta sammanhang är det främst den andra punkten som är av intresse. Den behandlar för enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter. Om föreskrifter avser för- hållandet mellan enskilda och det allmänna ska de meddelas i lag, om föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

I förarbetena till 8 kap. 2 § regeringsformen uttalas att den inte omfattar sådana åligganden för en tjänsteman hos staten som följer

175

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

av dennes anställning.15 Som konstaterats i avsnitt 7.1.2 kan en skyl- dighet att delta i utbildningar som arbetsgivaren anvisar ingå i de skyldigheter som följer av anställningsförhållandet. Även om anställ- ningsförhållandet kan sägas innehålla ett utrymme för arbetsgivaren att kräva att den anställde genomför relevant kompetensutveckling, är den utbildning som föreslås i detta betänkande något nytt. Det är svårt att hävda att anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar har haft att räkna med att denna utbildning ska införas. Skyldigheterna som följer av denna utbildning kan alltså inte sägas höra till de skyldigheter som i dag följer av att vara anställd vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Det innebär att förarbetsuttalandet inte ska ges en alltför vidsträckt innebörd. Nya skyldigheter som riktar sig mot anställda vid statliga förvaltnings- myndigheter kan inte utan vidare anses utgöra en del av de skyl- digheter som följer av anställningen, utan kan i vissa fall anses utgöra en del av det primära lagområdet.

En skyldighet att genomföra utbildning kan utformas på olika sätt. Ett sätt är att utforma skyldigheten så att den riktar sig mot de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Ett annat sätt är att utforma skyldigheten så att den riktar sig mot myndigheternas personal. Samtidigt innebär skyldigheten för myndigheten i förläng- ningen att enskilda blir tvungna att gå utbildningen. Myndigheten kommer, för att uppfylla sin skyldighet, kanske att behöva anvisa personalen att genomföra den. När en sådan anvisning har gjorts uppstår en skyldighet för den enskilde att genomföra utbildningen.

Frågan blir om skyldigheter som riktar sig mot myndigheter, men som också medför skyldigheter för enskilda, är att betrakta som för enskilda offentligrättsligt betungande föreskrifter. Denna fråga är inte helt enkel att svara på, men det kan finnas anledning att kort behandla några andra skyldigheter som riktar sig mot myndigheter, men som också medför skyldigheter för enskilda.

15Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning m.m., s. 301 f.

176

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Regeringens styrning medför skyldigheter för myndigheters personal

Det område inom vilket regeringen kan styra över sina myndigheter är stort. Som exempel kan nämnas att regeringen har möjlighet att fatta beslut om myndigheters lokalisering. Sådana beslut kan inne- bära att myndighetens personal blir skyldig att stadigvarande arbeta på den nya orten.16 Det är fråga om långtgående konsekvenser för enskilda som arbetar vid myndigheten, men dessa beslut behöver inte meddelas genom lag.

Regeringen kan också genom ändringar i en myndighets instruk- tion ändra myndighetens verksamhet på ett omfattande sätt. Det kan få stor påverkan på de arbetsuppgifter som personalen är skyldiga att utföra. Föreskrifterna är dock inte att betrakta som för enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter i regeringsformens mening. Ändringarna behöver därför inte göras genom lag, utan kan göras genom förordning.

Nämndemannautbildningen regleras på förordningsnivå

En slutsats som kan dras av ovanstående resonemang är att reger- ingen kan skapa skyldigheter för sina myndigheter som kan få för- hållandevis långtgående konsekvenser för myndighetens personal, utan att det blir fråga om för enskilda offentligrättsligt betungande föreskrifter.

Utbildningen av nämndemän vid domstolarna görs till exempel med stöd av regler på förordningsnivå. Av förarbetena framgår att regeringen föreslog att reglerna skulle införas på förordningsnivå.17 Lagrådet hade inte några synpunkter på det.18 Introduktions- och repetitionsutbildningen för nämndemän regleras i domstolarnas instruktioner (se exempelvis 6 a § förordningen [1996:381] med tings- rättsinstruktion). Skyldigheten är utformad så att det är lagmannen, som är domstolens administrativa chef, som ska se till att nämnde- mannen genomför utbildningen.

16Se Arbetsdomstolens dom AD 2017 nr 59.

17Prop. 2013/14:169 Nämndemannauppdraget – stärkt förtroende och högre krav, s. 20 f.

18Prop. 2013/14:169 Nämndemannauppdraget – stärkt förtroende och högre krav, s. 11.

177

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

Rektorsutbildningen regleras genom lag med bemyndiganden

Det finns också ett exempel på när föreskrifter om utbildning av myndighetspersonal har ansetts tillhöra det primära lagområdet.

Befattningsutbildningen för rektorer är reglerad i 2 kap. 12 § skol- lagen (2010:800) som innehåller ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela före- skrifter om utbildningen. Skyldigheten att se till att rektorerna genom- för utbildningen ligger på huvudmännen. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan (2 kap. 4 § skollagen). Det finns alltså exempel på skyldigheter som bland annat träffar statliga myndig- heter. Dessa skyldigheter har trots detta ansetts falla in under det primära lagområdet. Följaktligen har föreskrifterna meddelats i form av lag. Riksdagen har med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen be- myndigat regeringen att meddela föreskrifter.

Det är möjligt att reglera en utbildning både inom och utanför det primära lagområdet

Det finns alltså både exempel på föreskrifter om utbildning som har räknats till det primära lagområdet och exempel på motsatsen.

Rättsläget är inte helt klart, men det är rimligt att anta att före- skrifter med skyldigheter som på ett tydligt sätt riktar sig mot enskilda personer som arbetar på en myndighet kan anses utgöra för enskilda offentligrättsligt betungande föreskrifter. Det handlar i så fall snarare om att staten, i egenskap av lagstiftare, ålägger den en- skilde individen skyldigheter som denne har att följa. Förhållandet mellan den enskilde och staten som arbetsgivare är i så fall av under- ordnad betydelse. Det behöver dock inte vara fråga om för enskild betungande offentligrättsliga föreskrifter om skyldigheterna riktar sig mot myndigheten. Det gäller även om föreskrifterna indirekt innebär skyldigheter även för myndighetens personal.

178

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

7.4Förslag till en ny lag och ett råd för utbildning inom statsförvaltningen

7.4.1En lagreglerad utbildning som omfattar både riksdagens och regeringens myndigheter

Tillitsdelegationens förslag: Det ska införas en lag om en gemen- sam utbildning inom statsförvaltningen som ska gälla statliga för- valtningsmyndigheter och domstolar.

Skyldigheten att genomföra utbildningen ska avse enskilda som arbetar vid de statliga förvaltningsmyndigheterna och dom- stolarna.

Lagen ska kompletteras av en förordning om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om utbildningens innehåll och form- erna för utbildningen.

Den eller de myndigheter som regeringen bestämmer ska till- handahålla utbildningen.

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

Utbildningen behöver regleras genom lag, förordning och myndighetsföreskrifter

I avsnitt 7.3.3 behandlas några alternativa sätt genom vilka utbild- ningen skulle kunna genomföras. Inget av dessa alternativ är enligt Tillitsdelegationen lämpligt att välja för den gemensamma utbild- ningen inom statsförvaltningen. Om en myndighet under regeringen ges i uppdrag att tillhandahålla utbildningen kan detta uppdrag snabbt ändras eller helt tas bort av samma eller av en ny regering. Politiska mål och återrapporteringskrav är till sin natur tillfälliga. Detsamma gäller uppdrag som ges till en myndighet, till exempel genom före- skrifter som meddelas av regeringen genom förordning. Det beror på att det är fråga om sådana medel som regeringen använder för att genomföra sin politik. En ny regering innebär nya politiska priori- teringar. Om den nya regeringen vill ändra på utbildningen kan den göra det.

179

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

Frågan om hur utbildningen ska regleras beror på vad som ska åstadkommas. Om syftet skulle vara att ge regeringen möjlighet att styra sina myndigheter på ett mer ändamålsenligt sätt skulle det vara tillräckligt att använda befintliga styrmedel, till exempel att ge en myndighet under regeringen i uppgift att tillhandahålla en utbildning eller att justera det förvaltningspolitiska målet.

Syftet med utbildningen är dock ett annat. Det handlar om att skapa en gemensam grund som ska gälla i hela statsförvaltningen, det vill säga både för förvaltningsmyndigheter som lyder under riks- dagen och sådana som lyder under regeringen. Tanken är att den gemensamma utbildningen ska bidra till att stärka grundläggande värden och ge de som arbetar inom staten en gemensam syn på stats- förvaltningens uppdrag. Det är målsättningar som endast kan uppnås om arbetet med att utbilda de statsanställda bedrivs på ett långsiktigt och hållbart sätt. Det handlar om ett arbete som behöver sträcka sig bortom en eller ett par mandatperioder. Mot denna bakgrund är det inte lämpligt att låta den gemensamma utbildningen regleras genom föreskrifter som meddelas av regeringen genom förordning eller genom något annat styrmedel som används för genomförandet av reger- ingens politik. Utbildningens behöver vara hållbar över tid.

Regeringen har uttryckt att en gemensam utbildning inom stats- förvaltningen behövs för att stärka rollen som statsanställd och de statsanställdas kunskap om regelverk och rättsprinciper. Därigenom ska medborgarnas tillit till statsförvaltningen öka, se avsnitt 2.2.2. Initiativet till den gemensamma utbildningen kommer ursprung- ligen från riksdagen. Bakgrunden till denna utredning är att riks- dagen har ansett att det behövs en introduktionsutbildning för stats- anställda. Riksdagen betonar att statstjänstemännen behöver ha goda kunskaper om den statliga värdegrunden och de grundläggande rätts- principer och regelverk som gäller i statsförvaltningen.19 Samman- taget finns alltså en bred politisk vilja att skapa förutsättningar för en mer varaktig gemensam grund som statsförvaltningen kan vila på.

Som Tillitsdelegationen återkommer till i avsnitt 8.1.1 är syftet med den gemensamma utbildningen att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltnings- myndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundlägg- ande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen. Utbildningen ska alltså skapa förutsättningar för ett långsiktigt arbete

19Se Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18: KU37 Offentlig förvaltning, s. 37 ff.

180

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

med grundläggande värden som gäller inom statsförvaltningen. Det är därför inte tillräckligt att använda regeringens vanliga medel för att styra sina myndigheter och förverkliga sin politik. Formerna för den gemensamma, obligatoriska utbildningen för statsanställda bör i stället väljas på ett sådant sätt att det skapar en beständighet över tid och återspeglar att utbildningen är en angelägenhet för både riks- dagen och regeringen.

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen omfattar ett stort antal personer. Utbildningen behöver ges kontinuerligt och på ett likartat sätt under en förhållandevis lång tidsperiod, för att den ska kunna leda till avsedda effekter. Att inte författningsreglera ut- bildningen skulle därför innebära stora risker. Utbildningen skulle, utan en författningsreglering, i hög grad bli beroende av de personer som arbetar med att genomföra den för tillfället. Utan en författ- ningsreglering finns det också en risk för att utbildningen skulle kunna påverkas av tillfälliga intressen och förändras på oavsiktliga sätt över tid. Utbildningen behöver därför regleras genom författ- ning. Frågan är om det behöver ske genom lag eller om det är till- räckligt att utbildningen regleras genom förordning.

Föreskrifter meddelas av regeringen genom förordning. Som kommer att framgå nedan styrs riksdagens myndigheter genom lag. Det innebär att en utbildning som regleras genom förordning inte kan rikta sig till riksdagens myndigheter. Det är i och för sig möjligt för regeringen att införa en utbildning som riktar sig till regeringens myndigheter och sedan låta personer som arbetar vid riksdagens myndigheter delta i utbildningen på frivillig väg. Det uppfyller dock inte kravet på att det ska vara en gemensam utbildning för alla stats- anställda. Tillitsdelegationen anser därför att den gemensamma utbild- ningen ska rikta sig mot alla som arbetar vid statliga förvaltnings- myndigheter, inte bara de som arbetar vid statliga förvaltningsmyn- digheter under regeringen. Det innebär att det inte är möjligt att reglera den gemensamma utbildningen enbart genom förordning.

Sammantaget bör den utbildning som Tillitsdelegationen föreslår huvudsakligen regleras i lag. En lag kan emellertid behöva komplet- teras med mer detaljerade bestämmelser som inte passar för lagformen. Regleringen kan också i vissa delar behöva vara mer flexibel och kunna justeras över tid, bland annat på grund av att den tekniska utvecklingen kan förändra förutsättningarna för hur utbildningen ska ges. Innehållet i utbildningen kan också behöva ändras utifrån

181

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

hur samhällsutvecklingen ser ut. Tillitsdelegationen föreslår därför att utbildningens genomförande regleras genom förordning och myn- dighetsföreskrifter i den utsträckning som det är möjligt och bedöms lämpligt.

Riksdagens myndigheter styrs genom lag

Ett skäl till att utbildningen bör regleras genom lag är att den även avser riksdagens myndigheter. Regeringen kan inte på förordnings- nivå reglera en utbildning som omfattar riksdagens myndigheter. Det är inte heller möjligt för regeringen att använda sin restkompe- tens eller verkställighetsföreskrifter (se 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen). Om utbildningen ska regleras i författning åter- står därmed inte något annat alternativ än att göra det i form av lag. Ska det vara möjligt att komplettera lagen med föreskrifter på för- ordningsnivå måste möjligheten för riksdagen att bemyndiga reger- ingen enligt 8 kap. 3 § regeringsformen kunna användas. En förut- sättning för bemyndiganden ska få användas är att det är fråga om för enskild betungande offentligrättsliga föreskrifter (se 8 kap. 2 § 2 och 3 § regeringsformen).

Som Tillitsdelegationen har konstaterat bör en del av utbild- ningen regleras på förordningsnivå. Därför måste skyldigheten att delta i utbildningen utformas så att den utgör en för enskild offentlig- rättslig betungade föreskrift. Det sker genom att skyldigheten ut- formas så att den avser enskilda som arbetar vid de statliga förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna, se avsnitt 7.3.4.

Det är fråga om att införa en ny utbildning. De som arbetar vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar i dag har inte kunnat räkna med att omfattas av skyldigheten att genomföra utbildningen. Det kan därmed inte anses vara fråga om åligganden som redan följer av att vara anställd vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en dom- stol. Föreskrifter om skyldighet att genomföra utbildningen får där- med anses vara en för enskild offentligrättslig betungande föreskrift. Det är därmed möjligt för riksdagen att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter på förordningsnivå.

182

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar bör omfattas

Av förarbetena till regeringsformen framgår att med myndighet avses samtliga statliga och kommunala organ förutom riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna.20 Det innebär att de stat- liga myndigheterna är samtliga offentliga organ som inte är kom- munala. De statliga myndigheterna enligt regeringsformen är alltså regeringen, domstolarna och de statliga förvaltningsmyndigheterna. Tillitsdelegationen föreslår därför att den lag som reglerar den gemen- samma utbildningen för statsförvaltningen tillämpas på domstolar och på statliga förvaltningsmyndigheter under riksdagen och reger- ingen. Avsnitt 3.3 innehåller en överblick över de myndigheter som därmed kommer att omfattas av förslaget.

Som kommer att framgå i avsnitt 7.6.1 föreslår Tillitsdelega- tionen att statsråden undantas från förslaget till gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen. Därmed bör alltså inte regeringen omfattas av författningsförslaget. Regeringskansliet omfattas dock i egenskap av förvaltningsmyndighet under regeringen.

Föreskrifter om utbildningens tillhandahållande, innehåll och form bör regleras i förordning

Som framgått ovan bör grunderna för den gemensamma utbild- ningen regleras i lag. Som också nämnts kan vissa detaljer behöva regleras genom förordning. Det ger bättre förutsättningar för att kunna anpassa utbildningen efter förändringar som sker i samhället eller om behov uppstår av att ändra utbildningen efter att utvär- dering har visat att något saknas eller behöver läggas till. En sådan sak är vad grundutbildningen ska innehålla. En annan är hur utbild- ningen ska genomföras, om det till exempel ska vara genom fysiska möten och hur de i så fall ska anordnas, eller om utbildningen ska ges på elektronisk väg. Tillitsdelegationen återkommer i kapitel 8 och 9 till vad utbildningen bör innehålla och formerna för den. Det kan dock konstateras att det bör vara regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som får meddela föreskrifter om den gemensamma utbildningens innehåll och formerna för utbildningen.

20Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning m.m., s. 232 f.

183

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

I kapitel 11 kommer Tillitsdelegationen att behandla frågan hur utbildningen ska organiseras och vem som ska tillhandahålla den gemensamma utbildningen. Det bör i lagen föreskrivas att reger- ingen får bestämma vilken eller vilka myndigheter som ska tillhanda- hålla den gemensamma utbildningen. I förordning bör sedan regleras bland annat vilken myndighet som ska stå för nödvändiga tekniska lösningar.

7.4.2Ett råd som beslutar om utbildningens innehåll

Tillitsdelegationens förslag: Ett råd för utbildning inom stats- förvaltningen ska inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid en myndighet under regeringen. Den övergripande regleringen av rådet ska ske genom lag.

Rådet ska ha till uppgift att besluta om innehållet i den gemen- samma utbildningen inom statsförvaltningen.

Rådet ska bestå av lika många ledamöter som väljs av riksdagen som utses av regeringen.

Rådet ska utse en ordförande inom sig.

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om rådet.

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

Riksdagens och regeringens olika perspektiv behöver återspeglas i utbildningen

Utbildningen inom statsförvaltningen är en angelägenhet för både riksdagen och regeringen och ska omfatta myndigheter som lyder under båda dessa organ. Syftet med utbildningen är, som Tillitsdele- gationen återkommer till i avsnitt 8.1.1, att stärka förmågan att han- tera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltnings- myndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller inom statsförvaltningen.

Vidare har riksdagen och regeringen olika roller i den parla- mentariska demokratin. Regeringen styr riket och riksdagen har bland annat till uppgift att granska denna styrning. Detta återspeglas också i arbetet hos de statliga förvaltningsmyndigheterna. Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen har granskande roller, medan många

184

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

av de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen har en verksamhet som i hög grad kan bestå i att genomföra regeringens politik. För att säkerställa att innehållet i utbildningen beaktar båda dessa perspektiv bör såväl riksdagen som regeringen ha inflytande över utbildningens innehåll.

Gränserna mellan riksdagen och regeringen måste upprätthållas

Samtidigt som både riksdagens och regeringens perspektiv behöver återspeglas i utbildningens innehåll bör inte regeringens inflytande riskera att påverka hur riksdagens myndigheter arbetar. Avståndet mellan riksdagen och regeringen, inklusive dessa organs myndig- heter, måste respekteras. En av anledningarna till det är riksdagens och riksdagens myndigheters granskande funktion (jfr 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen). Avståndet mellan den som granskar och den som granskas måste upprätthållas.

På motsvarande sätt bör inte heller riksdagen ges ett för stort inflytande över regeringens myndigheter. De statliga förvaltnings- myndigheterna är ett av regeringens viktigaste verktyg för att styra landet och för att få genomslag för sin politik. Det är därmed reger- ingen, och inte riksdagen, som ska styra över regeringens myndig- heter.

Innehållet i utbildningen bör vara väl avvägt

En balans mellan riksdagens och regeringens perspektiv behövs inte bara av konstitutionella skäl, utan också för att garantera ett väl avvägt innehåll i utbildningen. Statsförvaltningen består både av för- valtningsmyndigheter som styrs av riksdagen och förvaltnings- myndigheter som styrs av regeringen. Innehållet i utbildningen ska därför vara balanserat och återspegla både sådana erfarenheter som exempelvis riksdagens ombudsmän har av statsförvaltningen och sådana erfarenheter som regeringens myndigheter har av att för- verkliga politiska mål som kan skifta över tid. Utbildningens innehåll behöver alltså återspegla de olika förhållanden som gäller inom olika delar i statsförvaltningen.

Ett lämpligt sätt att skapa förutsättningar för ett balanserat utbild- ningsinnehåll är att låta personer med erfarenheter från olika delar av

185

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

statsförvaltningen besluta om utbildningens innehåll. Frågan om vilka personer som ska få i uppgift att, utifrån utbildningens syfte, besluta om dess närmare innehåll är dock inte helt enkel att svara på. Vid sidan av en lång erfarenhet i hur statsförvaltningen fungerar kan även andra erfarenheter vara betydelsefulla. Det kan handla om akademiska meriter inom områden som exempelvis statsvetenskap, juridik, pedagogik och etik. Personlig lämplighet och engagemang kan också vara något som bör beaktas.

Det är inte möjligt att på ett uttömmande sätt ange vilka erfaren- heter som ska värdesättas och på vilket sätt dessa ska viktas. Klart är i vart fall att den grupp som beslutar om utbildningens innehåll bör vara välbalanserad, ha hög kompetens och ha en gedigen erfarenhet. Därigenom säkerställs att utbildningen får ett väl avvägt innehåll.

Ett råd som balanserar riksdagen och regeringen

Ett sätt att upprätthålla gränserna mellan riksdagen och regeringen samtidigt som både riksdagen och regeringen får inflytande över utbildningens innehåll är att låta innehållet beslutas av ett oberoende råd. Rådet bör vara sammansatt på ett sådant sätt att det balanserar riksdagens och regeringens inflytande och säkerställer ett väl avvägt utbildningsinnehåll. Det görs lämpligast genom att riksdagen och regeringen får utse respektive välja lika många ledamöter i rådet. För att varken riksdagen eller regeringen ska ha för stort inflytande bör rådets ledamöter själva utse en ordförande. Dessutom bör ordför- anden ha utslagsröst vid lika röstetal, se 29 § andra stycket förvalt- ningslagen (2017:900).

Ovan beskrivna sammansättning är nödvändig för att skapa en balans mellan riksdagen och regeringen. Samtidigt kan en sådan sam- mansättning ifrågasättas med hänsyn till att det är betydligt fler personer som arbetar vid regeringens myndigheter än vid riksdagens.

Syftet med rådet är dock inte att skapa ett inflytande som är proportionellt i förhållande till hur många personer som arbetar vid myndigheter under riksdag respektive regering. Syftet är i stället att skapa så goda förutsättningar som möjligt för ett långsiktigt och uthålligt arbete med sådana värden som ska gälla i hela statsförvalt- ningen. Det handlar om värden som har en bred politisk förankring och som står sig över tid. Vidare är riksdagens och riksdagens myndig-

186

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

heters erfarenheter av granskningen av statsförvaltningen betydelse- fulla vid utformningen av innehållet i utbildningen. Det är därför moti- verat att låta riksdagen och regeringen ha ett lika stort inflytande över utbildningens innehåll.

Rådet bör regleras i lag, men inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid en värdmyndighet

Rådet har en central betydelse för den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Det innebär att den övergripande regleringen av rådet lämpligen sker genom bestämmelser i lag. Det skapar en stabilitet kring rådet som är nödvändig för att rådet ska kunna upp- fylla sitt syfte. Däremot bör detaljerna kring rådet regleras på för- ordningsnivå för att inte tynga lagen i onödan. Genom att detaljerna kring rådet kan justeras utan ändring i lag blir regelverket också mer flexibelt. I lagen bör därför ges ett bemyndigande för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om rådet. Tillitsdelegationen åter- kommer i avsnitt 7.4.3 till vad som bör regleras om rådet i förord- ning.

Rådet bör ha ett tillräckligt stort avstånd från såväl regeringen som riksdagen för att vara oberoende. Det kan åstadkommas genom att skapa ett särskilt beslutsorgan inom en redan befintlig myndig- het, en så kallad värdmyndighet. Det innebär också att rådet har möj- lighet att använda en befintlig myndighetsstruktur för sin begränsade verksamhet, vilket möjliggör ett effektivt resursutnyttjande. Rådets uppgift bör främst bestå i att besluta om utbildningens innehåll.

7.4.3Rådets organisation

Tillitsdelegationens förslag: Rådet för utbildning inom statsför- valtningen ska bestå av åtta ledamöter. Fyra ledamöter väljs av riksdagen och fyra utses av regeringen.

Ledamöterna ska väljas eller utses för en bestämd tid.

Rådet ska vara beslutsfört när ordföranden och minst fem av de andra ledamöterna är närvarande.

Myndighetschefen vid värdmyndigheten ska ha rätt att delta i rådets sammanträden och yttra sig, men ska inte delta i besluten.

187

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

Rådet ska ha möjlighet att vid behov adjungera en eller flera experter med särskild sakkunskap. Experterna ska ha rätt att yttra sig, men ska inte delta i besluten.

Rådet ska ansvara för sina beslut och svarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.

Värdmyndighetens ledning ska ansvara inför regeringen för att rådet tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verk- samheten bedrivs författningsenligt, effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.

Tillitsdelegationens bedömning: Det behövs inga ersättare för ordföranden eller ledamöterna.

Skälen för Tillitsdelegationens förslag och bedömning

Rådets organisation bör regleras i värdmyndighetens instruktion

Som framgått i avsnitt 7.4.2 regleras rådets övergripande struktur lämpligen genom lag. Däremot bör detaljerna kring rådet regleras i förordning. I och med att rådet föreslås inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid en myndighet under regeringen är det lämpligt att detaljerna kring rådet regleras i förordningen med instruktion för den myndighet i vilken rådet inrättas. Nedan diskuteras vilka för- hållanden som bör regleras på detta sätt.

Ledamöterna och rådets beslutsförhet

Tillitsdelegationen har bedömt att rådet ska bestå av lika många ledamöter som utses av regeringen som ledamöter som väljs av riks- dagen, se avsnitt 7.4.2. Ett lämpligt antal ledamöter skulle mot denna bakgrund kunna vara åtta, det vill säga fyra ledamöter som utses av regeringen och fyra ledamöter som väljs av riksdagen. Ledamöterna väljs eller utses för en bestämd tid som regeringen eller riksdagen finner lämplig.

Det kan inträffa något som gör att inte alla ledamöter i rådet kan närvara samtidigt vid ett sammanträde, till exempel att en av leda- möterna blir sjuk. För att rådet ska kunna fullgöra sin uppgift och besluta om innehållet i utbildningen behöver det finnas regler om

188

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

rådets beslutsförhet. Med det avses hur många ledamöter som be- höver delta för att det ska kunna fattas ett giltigt beslut. En lämplig avvägning mellan intresset av att få väl underbyggda beslut och att rådet ska kunna fatta beslut även vid tillfälliga förhinder kan vara att två ledamöter ska kunna vara frånvarande utan att rådet förlorar sin förmåga att fatta beslut.

Det bör mot den bakgrunden införas en bestämmelse om att rådet ska vara beslutsfört när ordföranden och minst fem av de andra ledamöterna är närvarande. Ordföranden har en så viktig roll i rådet att han eller hon alltid bör delta i beslutsfattandet. Om ordföranden tillfälligt får förhinder få beslutet anstå tills han eller hon kan när- vara. Det har i avsnitt 7.4.2 framgått att rådet själv utser en ordför- ande inom sig. Får ordföranden förhinder under en längre tid, kan ledamöterna i rådet behöva utse en ny ordförande.

Myndighetschefen bör få närvara vid rådets sammanträden

Värdmyndigheten har ett ansvar för att rådet får så goda förut- sättningar som möjligt för att kunna fullgöra sin uppgift. Det inne- bär att värdmyndigheten behöver ha insyn i rådets verksamhet. En sådan insyn kan skapas genom att myndighetschefen ges rätt att del- ta i rådets sammanträden. Det framstår vidare som lämpligt att myndighetschefen tillåts yttra sig så att problem kan lyftas upp redan innan beslut om utbildningens innehåll fattas.

Sammantaget bör myndighetschefen vid värdmyndigheten ges rätt att närvara och yttra sig vid rådets sammanträden.

Rådet bör ges möjlighet att tillfälligt ta in experter

Det är av stor vikt att rådet ges möjlighet att få ett så bra underlag som möjligt för sina beslut. Rådets ledamöter förutsätts ha en gedigen kunskap om statsförvaltningen som i normalfallet kan antas vara tillräcklig för att rådet ska ha förutsättningar för att kunna fatta väl underbyggda beslut. Rådet kan dock komma att ställas inför frågor som kräver expertkunskap. Det kan till exempel handla om juridiska, pedagogiska eller etiska frågor där ledamöterna själva inte besitter tillräckliga sakkunskaper för att kunna fatta välgrundade beslut.

189

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

Rådet bör därför ges möjlighet att tillfälligt adjungera en eller flera experter med särskild sakkunskap. Experterna bör ges rätt att yttra sig vid rådets sammanträden.

Rådet som ett särskilt beslutsorgan

Rådet inrättas som ett särskilt organ vid en befintlig myndighet. Det innebär att vissa förhållanden mellan rådet och myndigheten i övrigt behöver regleras.

För att rådets verksamhet ska kunna särskiljas från myndighetens övriga verksamhet behöver vissa förhållanden regleras. En sådan sak är att rådet bör ansvara för sina egna beslut. Det följer av att rådet, såsom ett särskilt beslutsorgan, förfogar över sina beslut. Myndig- hetens ledning kan därför inte ansvara för dessa. Rådet bör också ansvara för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Värdmyn- digheten bör sedan ansvara inför regeringen för att rådet tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs för- fattningsenligt, effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt. Det beror på att rådet är en del av myndigheten. Myndigheten svarar för sin verksamhet, inklusive den som bedrivs inom rådet, inför regeringen.

Ersättare behövs inte

Det kan inträffa att ordföranden eller fler än det tillåtna antalet från- varande ledamöter har förhinder att delta vid rådets sammanträde. Rådet kan då inte fatta nödvändiga beslut. Det kan därför finnas skäl att överväga behovet av ersättare.

Behov av ersättare gör sig främst gällande vid beslutsorgan som har en omfattande verksamhet som måste kunna fortgå utan uppe- håll. Rådet för utbildning i statsförvaltningen har en mycket avgränsad verksamhet. Den enda uppgift som rådet har är att fatta beslut om utbildningens närmare innehåll. Det är inte troligt att utbildningens innehåll behöver justeras mer än någon gång per år. Rådet kommer även besluta om den geografiska indelningen för de fysiska mötena som ska hållas som en del av grundutbildningen (se avsnitt 11.2.3). Inte heller det kommer att kräva någon omfattande verksamhet. Om det vid ett visst givet tillfälle inte är möjligt att samla tillräckligt många ledamöter för att kunna fatta beslut får beslutsfattandet

190

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

skjutas upp till ett senare tillfälle. Vid mer varaktiga förhinder för ordföranden eller en ledamot kan en ny ordförande eller ledamot behöva utses.

Sammantaget bedömer Tillitsdelegationen att det inte behövs några ersättare för ordföranden eller ledamöterna.

7.5Personer som omfattas av lagen

7.5.1Lagen ska gälla för anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar

Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska gälla för anställda vid statliga för- valtningsmyndigheter och domstolar.

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

Av kommittédirektiven framgår att förslaget till utbildning ska om- fatta anställda vid statliga myndigheter. Det är också de anställda som utgör den största delen av personalen vid de statliga förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna.

Anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar omfattas av lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, som gäller arbetstagare i såväl allmän som enskild tjänst (1 § LAS). Lagen (1994:260) om offentlig anställning, LOA, innehåller ytterligare be- stämmelser om arbetstagarna vid myndigheter under riksdagen och regeringen (1 § LOA). Vissa anställda vid myndigheter under reger- ingen är anställda med fullmakt. För sådana anställda gäller lagen (1994:261) om fullmaktsanställning, LFA. Anställda med fullmakt är ordinarie domare och andra som regeringen bestämmer (3 § LFA).

Med anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter avses följakt- ligen sådana personer som omfattas av LAS, LOA och LFA. De anställda utgör den största målgruppen för den gemensamma utbild- ningen. Att de anställda genomför den gemensamma utbildningen är en förutsättning för att syftena med att införa denna utbildning ska kunna uppfyllas. Lagen om utbildning inom statsförvaltningen bör därför omfatta anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar.

191

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

7.5.2Lagen ska gälla för uppdragstagare

Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska gälla för uppdragstagare vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. Med uppdragstagare av- ses personer som utövar ett uppdrag som är reglerat i författning.

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

Uppdragstagare vid myndigheter under regeringen

De flesta myndigheterna under regeringen omfattas av myndighets- förordningen (2007:515). Den innehåller bestämmelser om myndig- heternas organisation. Myndigheterna kan delas in i enrådighetsmyn- digheter, styrelsemyndigheter och nämndmyndigheter. Enrådighets- myndigheter leds av en myndighetschef, styrelsemyndigheter leds av en styrelse och nämndmyndigheter leds av en nämnd (2 §). Vid enrådighetsmyndigheter kan det, om regeringen så bestämmer, även finnas insynsråd (9 §). Ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd utses av regeringen. Dessa är uppdragstagare (22 §). Myndighets- chefer, överdirektörer och annan personal anställs däremot (23 §).

Även myndigheter som inte omfattas av myndighetsförordningen kan i princip delas in i kategorierna enrådighetsmyndigheter, styrelse- myndigheter och nämndmyndigheter. Vid en del av myndigheterna finns också personer som utses till att fullgöra ett uppdrag åt reger- ingen och som därmed räknas som uppdragstagare.

Uppdragstagare vid myndigheter under riksdagen

Personer i ledande ställning vid riksdagens myndigheter väljs som huvudregel till uppdraget. Riksdagens ombudsmän och riksrevi- sorerna väljs av riksdagen till sitt uppdrag (13 kap. 6 § första stycket och 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen). Detsamma gäller för ledamöterna i Riksbankens fullmäktige. Fullmäktige utser sedan ledamöter i Riksbankens direktion (9 kap. 13 § andra stycket regerings- formen). Riksdagsdirektören, som är chef för Riksdagsförvaltningen väljs också av riksdagen (14 kap. 4 och 5 §§ riksdagsordningen). Leda- möterna i riksdagens nämndmyndigheter består också av personer

192

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

som väljs till sina uppdrag, se exempelvis 13 kap. 13–17 §§ riksdags- ordningen, 4 § första stycket (RFS 1980:4) (1980:607) om beslu- tande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter och 3 § lagen (2013:353) med instruktion för Partibidragsnämnden. De tjänstemän som arbetar vid myndigheterna under riksdagen är dock anställda.

Uppdragstagare har olika funktioner i myndigheterna

Det är inte ovanligt att statliga myndigheter leds av personer som inte är anställda, utan uppdragstagare. Förutom styrelsemyndigheter som regleras genom myndighetsförordningen gäller det även vissa andra myndigheter under regeringen. Vid samtliga av riksdagens myn- digheter finns uppdragstagare i ledande ställning.

Uppdragstagare finns dock inte enbart i myndigheternas ledning. Ledamöter i insynsråd har till exempel inte något ledningsansvar och är inte beslutsfattande i myndigheten. De har i stället till uppgift att, med utgångspunkt i regeringens uppdrag, företräda ett medborger- ligt inflytande och att se till att behovet av insyn tillgodoses. Det finns även uppdragstagare i rådgivande organ, till exempel vetenskapliga råd, som ska bidra med kunskap utan att vara beslutsfattande. Andra exempel på personer som arbetar vid statliga myndigheter utan att vara anställda är domstolarnas nämndemän. De utses i stället till sin tjänstgöring.21

Uppdragstagare bör omfattas av lagen

Det finns en risk med att låta personer med stort inflytande över myndigheten falla utanför skyldigheten att genomgå en gemensam, obligatorisk utbildning för statsanställda. Effekten av utbildningen riskerar att bli svagare om inte myndighetens ledning deltar i den. Tillitsdelegationens utgångspunkt är därför att så många som möj- ligt ska omfattas av utbildningen. Det gäller även personer i ledande ställning, se avsnitt 7.3.1.

Uppdragstagarnas arbete skiljer sig inte från det arbete som anställda utför på ett sådan sätt att det skulle motivera att dessa

21Se 6 a § första stycket förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och 5 a § första stycket förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion.

193

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

personer inte omfattas av den gemensamma utbildningen inom stats- förvaltningen. Både myndighetschefer, exempelvis generaldirektörer, och ledamöter i styrelser har ett ansvar för att leda myndigheten. Det framstår som svårt att motivera att låta de förra, men inte de senare, omfattas.

För att uppnå syftet att skapa en gemensam grund som ska gälla inom hela statsförvaltningen är det särskilt viktigt att uppdragstagare i ledande ställning genomför utbildningen. Det finns också många andra uppdragstagare som utför ett betydelsefullt arbete. Det gäller exempelvis ledamöter i insynråd. Deras arbete kan anses vara särskilt betydelsefullt ur ett medborgarperspektiv. Uppdragstagare som arbetar i rådgivande organ utför också viktiga uppgifter och påverkar myn- digheten i dess beslutsfattande.

Förutom anställda föreslår Tillitsdelegationen därför att uppdrags- tagare omfattas av den gemensamma utbildningen för statsanställda. Med uppdragstagare avses då personer som utför uppdrag som regleras i författning. Det bör uttryckligen framgå av lagen att det är just författningsreglerade uppdrag som avses eftersom begreppet uppdragstagare också används inom andra områden, till exempel arbetsrätten.

7.5.3Lagen ska gälla för praktikanter

Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska gälla för personer som fullgör prak- tik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol.

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

Det finns personer som arbetar vid statliga myndigheter med stöd av lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program. Det hand- lar till exempel om personer som deltar i det arbetsmarknadspoli- tiska programmet arbetspraktik (se 1 § förordningen [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska program). Personer som deltar i det pro- grammet ska inte anses vara arbetstagare (se 7 § första stycket lagen om arbetsmarknadspolitiska program). De omfattas därmed inte av den gemensamma utbildningen såsom anställda.

194

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Regeringen har sedan år 2016 gett myndigheter i uppdrag att ställa praktikplatser till förfogande för personer med funktionsnedsätt- ning och personer som nyligen har anlänt till Sverige. Uppdragen har förlängts till att omfatta perioden 2019–2020 och målsättningen är att i genomsnitt minst 1 000 personer per år i varje program ska erbjudas praktikplats vid en statlig myndighet under regeringen.22 Det är alltså inte ovanligt att personer genomför praktik inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program vid en statlig förvaltnings- myndighet.

En annan sorts praktikanter är studenter från högskolor och uni- versitet som fullgör praktik inom ramen för sina studier. I till exem- pel 6 kap. 21 § högskoleförordningen (1993:100) finns regler om praktik som förutsättning för att få ett godkänt resultat på en kurs.

Den som fullgör praktik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol bör omfattas av lagen. En praktikant deltar i olika utsträckning i det dagliga arbetet vid en statlig myndighet. Prak- tikanten bör därför ges förutsättningar för att kunna utföra ett gott arbete och utvecklas under praktiken. Det finns också en risk med att inte låta praktikanter omfattas. Praktikanters agerande på en stat- lig förvaltningsmyndighet kan i värsta fall skada förtroendet för hela myndigheten. Det är alltså angeläget att alla personer som utför arbete av betydelse vid en statlig myndighet omfattas av den gemen- samma utbildningen. Några egentliga skäl till att utesluta praktikanter från den gemensamma utbildningen har inte heller framkommit. Tillitsdelegationen föreslår därför att praktikanter omfattas av den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen.

7.5.4Lagen ska gälla för doktorander som inte är anställda

Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska gälla för doktorander som har an- tagits till en utbildning på forskarnivå vid ett statligt universitet eller en statlig högskola utan att vara anställda vid universitetet eller högskolan.

22Se regeringsbeslut A2018/00925/A och Fi2018/01701/ESA från den 19 april 2018.

195

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

Doktorander utan anställning

Enligt 5 kap. 1 § högskoleförordningen (1993:100) är doktorander som huvudregel anställda. Bara den som antas eller redan har antagits till en utbildning på forskarnivå vid en högskola får enligt 5 kap. 3 § anställas som doktorand. Det finns dock doktorander som inte är anställda. Det rör sig då om doktorander vars studiefinansiering består av stipendium. När det återstår en tid motsvarande tre års utbildningstid på forskarnivå på heltid kan en sådan doktorand efter ansökan bli anställd. Doktorander behöver dock inte anställas om deras finansiering består av stipendium som lämnas inom ramen för bistånds- och kapacitetsuppbyggnadsprogram eller inom ramen för ett av Europeiska unionen (EU) finansierat program eller annat sam- arbete, om stipendier är en vedertagen finansieringsform och vissa andra förutsättningar är för handen (5 kap. 4 och 4 a §§).

Även doktorander utan anställning bör omfattas av lagen

De flesta doktorander är anställda vid ett universitet eller en hög- skola. De är därmed anställda och kommer därför att omfattas av lagen om utbildning inom statsförvaltningen (se avsnitt 7.5.1). Dok- torander som inte är anställda omfattas däremot inte.

Doktorander med stipendium som inte är anställda bedriver, i likhet med andra doktorander, forskning vid det universitet eller den högskola som doktoranden är knuten till. Utgångspunkten är att det ska införas en utbildning som är gemensam för hela statsförvalt- ningen (se avsnitt 7.3.1). Denna utgångspunkt bör gälla även för doktorander. Det är inte motiverat att låta vissa doktorander falla utanför den gemensamma, obligatoriska utbildningen för statsför- valtningen enbart på grund av att de inte är anställda. Doktorander utför normalt samma arbete oavsett om de är anställda av universi- tetet eller högskolan eller inte. Ur allmänhetens synvinkel har det inte heller någon betydelse. Tillitsdelegationen bedömer dessutom i avsnitt 9.5.1 att den gemensamma utbildningen i sin helhet bör göras tillgänglig på engelska. Det finns därför inget hinder ur språkligt hänseende mot att låta doktorander som inte har svenska som modersmål omfattas av den gemensamma utbildningen. Så kan ofta

196

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

vara fallet med doktorander som har EU-finansierade stipendium. En doktorand vid ett statligt universitet eller en statlig högskola som inte är anställd där, utan har en studiefinansiering som består av stipendium, bör därför omfattas av lagen om utbildning inom stats- förvaltningen.

7.6Undantag från lagens tillämpningsområde

7.6.1Lagen ska inte gälla för statsråd

Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska inte gälla för statsråd.

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den offentliga makten ska utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Den grundläggande principen omfattar såväl de statliga förvaltnings- myndigheterna och domstolarna som regeringen. Vidare har stats- råden, såsom en del av regeringen, i uppdrag att styra riket. Denna uppgift sker genom att regeringen styr de statliga förvaltnings- myndigheter som regeringen har under sig. För att kunna utföra denna uppgift på ett fullgott sätt måste statsråden vara införstådda med de grundläggande rättsregler och rättsprinciper som gäller för de statliga förvaltningsmyndigheterna. Vidare behöver statsråden känna till de regler och principer som gäller vid myndighetsstyrning.

Av regeringsformen följer att regeringen inte är en statlig för- valtningsmyndighet. De statsråd som ingår i regeringen arbetar där- med inte vid en förvaltningsmyndighet.

Statsråden kan dock sägas ha författningsreglerade uppdrag i Regeringskansliet. Som tidigare nämnts är Regeringskansliet en stat- lig förvaltningsmyndighet under regeringen. Statsministern är exem- pelvis chef för Regeringskansliet, vilket följer av 5 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Av 6 § samma instruktion följer att statsråd är chefer för de olika departementen. Departementen är också en del av Regeringskansliet. Statsråden kan alltså anses ha uppdrag som regleras i författning. Problemet med att inkludera statsråden i den gemensamma utbildningen är att den roll

197

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

som statsråden har är annorlunda jämfört med vad som gäller för andra personer inom statsförvaltningen. Statsråden har politiska för- troendeuppdrag som grundar sig på ett valresultat. Det innebär att grunden för deras uppdrag är annorlunda jämfört med andra upp- dragstagare som arbetar inom statsförvaltningen. Det blir därför svårt att utforma utbildningen så att den blir relevant även för stats- råden.

Även om delar av den gemensamma utbildningen kan vara till nytta för statsråden har de ett starkt stöd av Regeringskansliet som har till uppgift att biträda regeringen och statsråden i deras verk- samhet (se 1 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet). Personalen vid Regeringskansliet kommer dessutom att omfattas av den gemensamma utbildningen i egenskap av anställda vid en statlig förvaltningsmyndighet. Det innebär att såväl opolitiska som poli- tiskt tillsatta tjänstemän inom Regeringskansliet omfattas av den gemensamma utbildningen. Statsråden kommer därför, om än på ett indirekt sätt, att få nytta av den gemensamma utbildningen. Stats- råden behöver därför inte omfattas av lagen om en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen.

7.6.2Lagen ska inte gälla för riksrevisorn, riksrevisionsdirektören eller tillförordnad riksrevisor

Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska inte gälla för riksrevisorn, riksrevi- sionsdirektören eller tillförordnad riksrevisor.

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

Riksrevisionens uppgift och organisation

Riksrevisionen är enligt 13 kap. 7 § regeringsformen en myndighet under riksdagen. Den har till uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Riksrevisorn beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. Det är också riksrevisorn som självständigt beslutar hur gransk- ningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning (13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen).

198

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Riksrevisionen leds av en riksrevisor som väljs av riksdagen. Riks- dagen väljer också en riksrevisionsdirektör som ska vara riksrevisorns ställföreträdare. I de fall som riksrevisorn sätter riksrevisonsdirektören i sitt ställe är det riksrevisionsdirektören som självständigt beslutar hur granskningen ska bedrivas och slutsatserna av densamma. Om riks- revisorns uppdrag upphör i förtid får konstitutionsutskottet välja en tillförordnad riksrevisor (13 kap. 5 § riksdagsordningen). Riksdagen väljer också ett råd för riksrevisionen som består av en riksdags- ledamot från varje partigrupp (13 kap. 8 § riksdagsordningen). Vid sidan av riksrevisorn, riksrevisionsdirektören och en eventuellt till- förordnad riksrevisor finns även annan personal som anställs av Riks- revisionen. Ytterligare regler om Riksrevisionens granskning och organisation finns i lagen (2002:1023) med instruktion för Riks- revisionen.

Det är riksrevisorn som bestämmer vilka uppgifter som ska ut- föras av riksrevisionsdirektören (2 § andra och tredje styckena lagen med instruktion för Riksrevisionen). Av förarbetena framgår att riksrevisonsdirektören vid tillfälliga förfall ska utföra uppgiften genom instruktioner från riksrevisorn och att riksrevisorn i så fall även fortsatt ska vara ansvarig. Det finns också situationer, till exem- pel vid jäv, som riksrevisonsdirektören får överta det fulla ansvaret för granskningen. Ett sådant ansvar får inte tas tillbaka. Riksrevisions- direktören får då en självständighet som motsvarar den enligt regerings- formen som tillkommer riksrevisorn.23

Riksrevisionens oberoende och god revisionssed

Riksrevisionen har till uppgift att tillhandahålla en oberoende gransk- ning av sådan statlig verksamhet som anges i 1–3 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Granskningen sker i form av effektivitetsrevision och årlig revision. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på granskning av hushållning, resurs- utnyttjande och måluppfyllelse (4 §). Den årliga revisionen syftar huvudsakligen till att bedöma om redovisningen är tillförlitlig, räken- skaperna rättvisande och om tillämpliga föreskrifter följs. Den ska ske i enlighet med god revisionssed (5 §). God revisionssed omfattar

23Riksdagsstyrelsens framställning 2019/20:RS5 Översyn av Riksrevisionen – övriga lag- ändringar, s. 39 f.

199

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

normer hur revisionen ska utföras. Det rör sig om normer som följer av såväl författningar som av praxis som har utvecklats på området.

Riksrevisionens verksamhet påverkas dock inte bara av svenska normer. Det finns även internationella principer för revision att ta hänsyn till. En organisation som har tagit fram sådana principer är International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). INTOSAI har tagit fram principer för de nationella revisions- organens ställning och uppgifter, bland annat i form av etiska rikt- linjer. Dessa omfattar såväl själva revisionsorganen som sådan revi- sionsorganens personal.24

De etiska riktlinjerna innehåller bland annat principer om obero- ende och objektivitet enligt vilka revisionsorganen ska utarbeta rikt- linjer för att säkerställa att revisonspersonal, särskilt på ledningsnivå, är oberoende i förhållande till dem som granskas. De etiska rikt- linjerna innehåller även krav på att personalen vid revisionsorganen ska vara fria från olika sorters påverkan, oavsett om det handlar om faktisk påverkan eller om att utomstående kan uppfatta det som att det kan finnas ett beroendeförhållande.25

Riksrevisionen bör inte omfattas av lagen

Riksrevisionen har, såsom en del av den grundlagsreglerade kontroll- makten, en särställning inom statsförvaltningen. Riksrevisionens verksamhet syftar till att tillhandahålla en oberoende granskning av statlig verksamhet, vilket innefattar den verksamhet som bedrivs vid de statliga förvaltningsmyndigheterna. Oberoendet kommer till ut- tryck genom regeringsformen, lagen om revision av statlig verksam- het m.m. och genom normer om god revisionssed och internatio- nella riktlinjer.

Vid bedömningen av om det finns risk för att Riksrevisionens oberoende kan ifrågasättas är det inte enbart risken för en faktisk påverkan som ska beaktas, utan även hur situationen kan uppfattas av utomstående. Risken för att ett deltagande i en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen skulle leda till att Riksrevisionens faktiska oberoende skulle påverkas i negativ riktning får anses vara liten. Däremot finns det en risk för att utomstående kan uppfatta det

24ISSAI 130 Code of Ethics.

25ISSAI 130 Code of Ethics, s. 18 f.

200

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

som problematiskt att riksrevisorn går samma utbildning som perso- nal från de myndigheter som riksrevisorn har att granska.

Riksrevisorn är den som självständigt beslutar om hur gransk- ningen ska bedrivas och om slutsatserna av granskningen. Det är därmed riksrevisorn som styr granskningen och har huvudansvaret för den. Riksrevisorns objektivitet får inte kunna ifrågasättas. Detta skäl väger tyngre än skälen till att alla som arbetar vid en statlig för- valtningsmyndighet ska omfattas av en gemensam utbildning. Riks- revisorn bör därför inte omfattas av skyldigheten att genomgå den obligatoriska utbildningen för statsanställda. Eftersom riksrevisions- direktören i vissa fall har en ställning som motsvarar riksrevisorns finns det skäl att även undanta riksrevisonsdirektören från den gemensamma utbildningen.

I de fall en tillförordnad riksrevisor har valts gäller samma skäl som anförts avseende riksrevisorn även för denne. Även en tillför- ordnad riksrevisor bör därför undantas från skyldigheten att gå utbildningen för statsanställda.

Genom att undanta den del av riksrevisionen som ansvarar för inriktningen och slutsatserna av granskningen säkerställs att Riks- revisionens oberoende inte kan ifrågasättas med anledning av den gemensamma utbildningen. Skälen för att undanta även övrig perso- nal vid Riksrevisionen från den gemensamma utbildningen är däremot inte lika starka. Att personal som inte styr själva granskningen deltar i en gemensam utbildning medför inte att Riksrevisionens obero- ende kan ifrågasättas. Därmed saknas anledning att undanta även övrig personal vid Riksrevisionen.

7.6.3Lagen ska inte gälla för riksdagens ombudsmän

Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska inte gälla för riksdagens ombuds- män.

201

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

Riksdagens ombudsmäns uppgifter och organisation

Riksdagen ska enligt 13 kap. 6 § första stycket regeringsformen välja en eller flera ombudsmän som ska utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra föreskrifter i offentlig verksamhet. Riksdagen har valt fyra ombudsmän; en chefsjustitieombudsman och tre justitieombuds- män (13 kap. 2 § riksdagsordningen). Ombudsmännens granskning regleras i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombuds- män.

Justitieombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klago- mål från allmänheten och genom inspektioner och andra undersök- ningar som ombudsmännen finner påkallade. En justitieombudsman ska samråda med chefsjustitieombudsmannen om inspektioner och andra undersökningar, som han avser att genomföra (5 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän). I och med att Riksdagens ombudsmän är ett extraordinärt organ har enskilda inte någon rätt att få en viss fråga prövad, utan det är Riksdagens ombudsmän som självständigt avgör vad som ska tas upp. Riksdagens ombudsmän får även i vissa fall såsom särskild åklagare väcka åtal mot befatt- ningshavare som har begått brottslig gärning i tjänsten, se 6 § andra stycket samma lag.

Riksdagens ombudsmäns oberoende

Riksdagens ombudsmän har, med hänsyn till myndighetens upp- gifter, en hög grad av oberoende i förhållande till statsförvaltningen. Detta oberoende har varit föremål för bedömning vid olika tillfällen. För tillfället är myndigheten föremål för en översyn som sker på initiativ från konstitutionsutskottet. I utskottets betänkande beskrivs myndighetens konstitutionella ställning på följande sätt.

Riksdagens ombudsmän har sedan ämbetet inrättades i samband med tillkomsten av 1809 års regeringsform haft som främsta syfte att få till stånd en tillsyn i medborgarnas intresse som är helt obe- roende och självständig i förhållande till den styrande makten. Riks- dagens ombudsmän har sedan dess varit en garant för medborgarnas rättssäkerhet. Det är därför av avgörande betydelse att det institu- tionella oberoendet alltjämt bevaras och värnas. Riksdagens om-

202

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

budsmän ska stå fri från den offentliga förvaltningen i övrigt, och oberoendet ska även fortsatt gälla i förhållande till riksdagen. Om- budsmännens självständighet är helt avgörande för tillsynens tro- värdighet och legitimitet.26

Det finns även internationella normer om oberoende som är av betydelse för riksdagens ombudsmän. Europeiska kommissionen för demokrati genom lag, även kallad Venedigkommissionen, är ett rådgivande organ inom Europarådet som har antagit principer som syftar till att främja skyddet av ombudsmannainstitutionerna. Bland dessa finns principen om att ombudsmän inte ska ges eller följa några instruktioner från andra myndigheter.27 Vidare finns en global orga- nisation för internationellt samarbete mellan oberoende ombuds- mannainstitutioner, International Ombudsman Institute, som bland annat har tagit fram riktlinjer för utveckling och reformer av om- budsmannainstitutioner.28

Riksdagens ombudsmän och de grundläggande rättsreglerna

Riksdagens ombudsmän ska genom uttalanden klargöra om en åt- gärd av en myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig (6 § första stycket lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän). Det är bland annat genom det som de grundläggande rättsprinciper som ska gälla inom statsförvaltningen klargörs. Ombudsmännens uttalanden är alltså en central rättskälla vid uttolkningen av de grundläggande rättsregler och rättsprinciper som de statliga förvaltningsmyndig- heterna har att förhålla sig till.

Riksdagens ombudsmän bör inte omfattas av lagen

Riksdagens ombudsmän har, såsom en del av riksdagens kontroll- makt, en särställning inom statsförvaltningen. Riksdagens ombuds- mäns oberoende är avgörande för verksamhetens trovärdighet och

26 Konstitutionsutskottets betänkande 2019/20:KU4 Översyn av Riksdagens ombudsmän (JO), s. 28.

27Principles on theprotection and promotion of the ombudsman institution (”The Venice principles”), s. 5.

28Developing and Reforming Ombudsman Institutions – An IOI Guide for Those Under- taking These Tasks (IOI Best Practise Papers – Issue 1 – June 2017).

203

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

legitimitet. Utan oberoendet kan de inte utföra den granskning i medborgarnas intresse som de har till uppgift att tillhandahålla. Det innebär att det inte får finnas någon risk för att oberoendet skulle kunna ifrågasättas. Att låta ombudsmännen delta i en utbildning till- sammans med personer vars arbete de har till uppgift att utöva tillsyn över skulle kunna medföra en risk för att oberoendet skulle kunna ifrågasättas. Vidare är det genom ombudsmännen uttalanden som grundläggande rättsprinciper inom statsförvaltningen kan uttolkas. Ombudsmännens uttalanden kan därmed antas komma att bli en del av utbildningen. Även av det skälet är det inte lämpligt att låta om- budsmännen vara skyldiga att genomföra den gemensamma utbild- ningen.

Vid Riksdagens ombudsmän finns en ombudsmannaexpedition med en kanslichef, byråchefer och övriga tjänstemän (se 13 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän). Genom att undanta ombudsmännen från den gemensamma utbildningen får Riksdagens ombudsmän anses tillförsäkrade ett oberoende. Det saknas därför skäl att undanta kanslichef, byråchefer och övriga tjänstemän.

7.6.4Lagen ska inte gälla för Justitiekanslern

Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska inte gälla för justitiekanslern.

Skälen för Tillitsdelegationens förslag

Justitiekanslerns uppgifter och organisation

Justitiekanslern är regeringens högsta ombudsman (1 § förordningen [1975:1345] med instruktion för Justitiekanslern). Justitiekanslern har flera olika funktioner, däribland att bevaka statens rätt och bistå regeringen med råd och utredningar (2 §). Justitiekanslern har också till uppgift att utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verk- samhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter (1 § lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn).

Området för Justitiekanslerns tillsyn framgår 2 och 3 §§ lagen om Justitiekanslerns tillsyn. Tillsynen omfattar bland annat statliga myn- digheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till

204

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

statliga myndigheter i den utsträckning som det föreskrivs av reger- ingen.

Justitiekanslern har även möjlighet att väcka åtal mot ledamöter i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen för brott som utövats i tjänsten. Denna möjlighet finns angiven i 11 kap. 8 § regeringsformen. Justitiekanslern är också ensam åklagare vid tryck- och yttrandefrihetsbrott (9 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och 7 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen).

Syftet med Justitiekanslerns tillsynsverksamhet

I förarbetena till lagen om Justitiekanslerns tillsyn anges att ett av ändamålen med tillsynen är att tillgodose allmänhetens rättssäker- hetsintressen genom inspektioner av myndigheter. Justitiekanslern bör dock, i större utsträckning än riksdagens ombudsmän, rikta sin uppmärksamhet mot att den offentliga verksamheten fungerar väl, även bortsett från rättssäkerhetsaspekter i snäv bemärkelse. Det är typiskt sett myndighetsutövningen som mest påtagligt rör de enskilda medborgarna.29

Justitiekanslern bör inte omfattas av lagen

Justitiekanslerns tillsynsverksamhet syftar, på samma sätt som den tillsyn som bedrivs av Riksdagens ombudsmän, till att tillvarata all- mänhetens rättssäkerhetsintressen. För att allmänheten ska ha för- troende för Justitiekanslerns tillsynsverksamhet måste det finnas ett avstånd mellan Justitiekanslern och de som omfattas av gransk- ningen.

Justitiekanslerns uppgift att bevaka statens rätt innebär att Justitie- kanslern kan besluta om ersättning för frihetsberövanden enligt lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (1998:714). Justitiekanslern kan också besluta om att på frivillig väg reglera andra typer av skadeståndsanspråk mot staten. Även dessa uppgifter förutsätter ett avstånd mellan Justitiekanslern och de myn- digheter vars beslut har föranlett ärendet om ersättning.

29Prop. 1975/76:52 Förslag till lag om justitiekanslerns tillsyn m.m., s. 13.

205

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

Även den grundlagsstadgade uppgiften att väcka åtal mot leda- möterna i de högsta domstolsinstanserna och på tryck- och yttrande- frihetsområdet förutsätter ett högt förtroende hos allmänheten.

Det får inte finnas anledning att ifrågasätta att justitiekanslern utför sina uppgifter på ett självständigt sätt utan att beakta ovid- kommande omständigheter hos andra statliga myndigheter. Att låta justitiekanslern genomföra den gemensamma utbildningen tillsam- mans med personal från andra statliga myndigheter, vars beslut kan bli föremål för Justitiekanslerns prövning, framstår därför inte som lämpligt. Justitiekanslern bör därför inte vara skyldig att delta i den gemensamma utbildningen.

Vid Justitiekanslern finns även annan personal, däribland byrå- chefer. Justitiekanslern kan i vissa fall sätta en byråchef i sitt ställe. När justitiekanslern är förhindrad att utföra sin befattning fullgörs till exempelvis justitiekanslerns uppgifter av den byråchef som justitie- kanslern har utsett till ersättare (16 § förordningen med instruktion för Justitiekanslern). Som huvudregel får dock inte beslut av större vikt fattas i justitiekanslerns frånvaro (17 § samma förordning). Det innebär att huvudansvaret alltjämt ligger på justitiekanslern. Byrå- chefens ställning är därmed inte att jämställa med justitiekanslerns. Genom att undanta justitiekanslern från skyldigheten att delta i den gemensamma utbildningen får myndighetens självständighet anses tillförsäkrad. Det saknas därför skäl för att undanta byråchefer och annan personal som är anställda hos Justitiekanslern.

7.6.5Lagen ska inte gälla för ordinarie domare

Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska inte gälla för ordinarie domare.

Tillitsdelegationens bedömning: Ordinarie domares behov av utbildning får tillgodoses inom ramen för Domstolsakademins verksamhet.

206

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Skälen för Tillitsdelegationens förslag och bedömning

Domstolarnas och ordinarie domares ställning

I 11 kap. regeringsformen finns bestämmelser om domstolarna i Sverige och om den rättskipande verksamheten. Enligt 3 § får ingen myndighet, inte heller riksdagen, bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Det ger uttryck för domstolarnas självständighet i den dömande verksamheten.

Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen utnämns ordinarie domare av regeringen. Regeringen kan inte delegera den uppgiften. Vilka domare som är ordinarie framgår av 1 § lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare. Dit hör bland annat justitieråd i Högsta dom- stolen och Högsta förvaltningsdomstolen, president, lagman och råd i hovrätt och kammarrätt och lagman, chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt. Av 11 kap. 6 § regeringsformen fram- går också att bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnäm- ningen av ordinarie domare ska meddelas i lag. Genom det utesluts att regeringen genom förordning meddelar föreskrifter som avser grunderna för utnämningsförfarandet. Bestämmelserna om utnäm- ning finns i lagen om utnämning av ordinarie domare. Enligt 2 § ska frågor om utnämning beredas i en statlig nämnd, Domarnämnden. Nämnden består enligt 4 § av nio ledamöter, varav fem ledamöter ska vara, eller ha varit, ordinarie domare. Två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet, varav en ska vara advo- kat. Två ledamöter ska representera allmänheten. Det är Domar- nämnden som enligt 3 § lämnar förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare.

Den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från sin anställning endast under de förutsättningar som anges i 11 kap. 7 § regeringsformen. En sådan är om den ordinarie domaren genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställ- ningen. En annan är om domaren har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan.

För ordinarie domare gäller även särskilda regler om anställnings- skydd i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Enligt 3 § ska en ordinarie domare anställas med fullmakt. I förarbetena till den bestäm-

207

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

melsen uttalas att syftet med regeln om ordinarie domares anställ- ningsskydd inte enbart är att garantera den självständighet i dömandet som motiverar fullmaktsinstitutet. Syftet är främst att befästa det oberoende för domstolarna som följer av regeringsformen. För att domstolarnas konstitutionella särställning enligt regeringsformen skulle få genomslag, krävdes det att de ordinarie domarna gavs en särskild anställningsform som innebar att deras anställningsavtal varken kunde sägas upp eller begränsas i tiden.30 Fullmaktsanställ- ning ansågs därför vara en lämplig anställningsform.

För andra anställda vid domstolarna än de ordinarie domarna gäller enligt 11 kap. 12 § regeringsformen samma regler om anställningen som inom den övriga statsförvaltningen (se 12 kap. 5–7 §§ regerings- formen). Det är alltså endast de ordinarie domarnas anställningar som är särreglerade.

Domstolarna har, som tidigare nämnts, en särskild ställning i det konstitutionella systemet. Domstolarna lyder under regeringen i administrativt hänseende. Det har dock skapats en ordning med en förvaltningsmyndighet, Domstolsverket, som har till uppgift att leda och samordna verksamheten och att åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning. Domstolarnas organisation beskrivs närmare i av- snitt 3.3.7.

Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté för att utreda ett förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Kommittén ska utreda formerna för ändring av grundlag och be- hovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas oberoende långsiktigt. Syftet är att stärka grundskyddet för de demokratiska strukturerna. Kommittén ska bland annat bedöma om det bör in- föras en grundlagsreglering av justitierådens antal och om deras pensionsålder. Den ska också bedöma om det finns skäl att i övrigt ändra regleringen av ordinarie domares avgångsskyldighet på grund av ålder. I utredningens uppdrag ingår även att bedöma om Dom- stolsverkets organisation, styrning och roll bör förändras för att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Uppdraget ska, med undantag för en del som inte är aktuell här, redovisas senast den 15 februari 2023.31

30Prop. 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. s. 53.

31Kommittédirektiv (dir. 2020:11), Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende, , s. 9 f.

208

SOU 2020:40

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

Ordinarie domare bör inte omfattas av lagen

Som framgått har ordinarie domare en i grundlag skyddad anställ- ning för att garantera rättskipningens oberoende ställning i sam- hället. Den som har utnämnts till ordinarie domare, och därmed anställts med fullmakt, ska normalt inte kunna avsättas, med mindre än att han eller hon har begått brott eller på annat sätt visat sig uppen- bart olämplig att inneha anställningen. På så sätt ska man värna den konstitutionella särställning som domstolarna har. Genom fullmakts- anställningen garanteras också den ordinarie domarens oberoende genom att domaren exempelvis inte kan avsättas på grund av hur han eller hon har dömt i ett enskilt mål eller ärende. På så sätt tillför- säkras också ett skydd mot påverkan utifrån. Det har också för ändamålet inrättats ett särskilt anställningsförfarande med en speciell nämnd som i huvudsak består av redan ordinarie domare som får ta ställning till vilka personer som kan vara lämpliga att bli nya ordi- narie domare.

Mot bakgrund av den konstitutionella särställning som ordinarie domare har och det särskilda skydd som dessa åtnjuter genom full- maktsanställningen bedömer Tillitsdelegationen att ordinarie domare bör undantas från skyldigheten att delta i den gemensamma utbild- ningen inom statsförvaltningen. Den nya lagen bör därför inte gälla för ordinarie domare. Däremot bör lagen omfatta andra än ordinarie domare som fullgör dömande verksamhet vid landets domstolar. Däribland kan nämnas fiskaler och assessorer. Även nämndemän är icke-ordinarie domare. Icke-ordinarie domare har inte den grund- lagsskyddade anställning som ordinarie domare har och skälen för att även dessa behöver undantas för att säkerställa domstolarnas ställning är inte lika starka. De bör därför, på samma sätt som övriga som arbetar inom den statliga förvaltningen, delta i den gemen- samma utbildningen. Det finns inte heller skäl att från utbildningen undanta andra som arbetar på domstolarna, till exempel notarier, beredningsjurister och domstolshandläggare.

209

En gemensam utbildning inom statsförvaltningen

SOU 2020:40

Domstolsakademin bör ta fram och genomföra en motsvarande utbildning för ordinarie domare

Ordinarie domare kan dock antas ha ett behov av att reflektera över rollen som statligt anställd och fördjupa sig i de grundläggande rätts- principer som gäller generellt i den statliga verksamheten. Domare får kritik av JO, även avseende sådant som kan anses ha med för statsförvaltningen grundläggande rättsregler och rättsprinciper att göra.32

Utbildningen av ordinarie domare bör dock ges i en särskild ord- ning. Domstolsverket har till uppgift att vara en drivande och stöd- jande kraft i utvecklings- och kvalitetsarbetet, se 1 § första stycket 3 förordningen (2007:1073) med instruktion för Domstolsverket. Domstolsverket är organiserat i sju avdelningar. Avdelningen för kompetensutveckling och internationella relationer har tre enheter, varav en utgörs av Domstolsakademin. Domstolsakademin, som har funnits sedan 2009, ansvarar för kompetensutveckling för ordinarie domare och andra jurister inom den dömande verksamheten. Den huvudsakliga målgruppen är dock ordinarie domare.

Domstolsakademin har lång och bred erfarenhet av att utbilda ordinarie domare. Det framstår därför som lämpligt att Domstols- akademin även håller kurser för ordinarie domare om rollen som statsanställd och andra för statsförvaltningen gemensamma frågor. Innehållet skulle då kunna utformas så att det motsvarar den ut- bildning som ska tillhandahållas övriga som arbetar inom den statliga förvaltningen. Domstolsakademin bör därför ta fram och genomföra en utbildning för ordinarie domare som motsvarar den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen.

32Se exempelvis JO 2019/20 s. 93 där en rådman vid en förvaltningsrätt fick allvarlig kritik för att i ett mål om beredande av vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ha förordnat om verkställighet utan stöd i lag. Ett annat exempel är JO 2018/19 s. 48 där en lagman och en rådman fick kritik för hur en jävsinvändning i ett tvistemål handlades. Rådmannen fick kritik för att ha vidtagit åtgärder i målet som han inte fick utföra och lag- mannen

		behöver anpassas till grundutbildningen..............	265
8.3	Förslag om fortbildning .......................................................		267
9	Grundutbildningens form .........................................		271
9.1	En utbildning som skapar en gemensam grund ..................		271
9.2	En kombination av självstudier och fysiska träffar.............		272
	9.2.1	Vad tycker de som arbetar i
		statsförvaltningen? ................................................	272
	9.2.2	Tillitsdelegationens bedömningar ........................	273

	(2007:827) med instruktion för Statskontoret .....................		55
2	Uppdraget ................................................................		57
2.1	Tillitsdelegationens uppdrag ..................................................		58
	2.1.1	Regeringens syfte är att öka förtroendet
		för staten och dess anställda....................................	59
	2.1.2	Regeringens mål för statliga arbetsgivarfrågor ......	59
2.2	Vår tolkning av uppdraget ......................................................		60
	2.2.1	Så här har vi arbetat .................................................	60
	2.2.2	Förväntade effekter på kort och på lång sikt .........	65