Vägen till en klimatpositiv framtid
Betänkande av Klimatpolitiska vägvalsutredningen
Stockholm 2020
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: kundservice@nj.se
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020
ISBN 978-91-38-25019-8
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Regeringen beslutade den 19 juli 2018 att tillsätta en särskild utredare med uppgift att föreslå en strategi för hur Sverige ska nå negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045. Utredaren skulle undersöka hur bl.a. ökad kolsänka, avskiljning och lagring av koldioxid med biogent ursprung samt verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder kan och bör bidra till detta och föreslå hur incitament kan skapas och hinder undanröjas för önskvärd utveckling.
Åsa-Britt Karlsson förordnades som särskild utredare den 19 juli 2018.
Som sakkunnig förordnades kanslirådet Anna Segerstedt från och med den 15 oktober 2018.
Som experter att biträda utredaren förordnades tekniska rådet Annika Billstein Andersson, miljömålssamordnaren Per Bodin, biträdande professorn Christel Cederberg, projektledaren Svante Claesson, hållbarhetschefen Karin Comstedt Webb, experten på klimatfrågor jordbruk Maria Dirke, enhetschefen Karin Dunér, forskaren Gustaf Egnell, ämnesrådet Lars Ekberg, klimat- och bio- energispecialisten Hillevi Eriksson, experten på energi och klimat Linda Flink, handläggaren Moa Forstorp, biträdande lektorn Mathias Fridahl, ämnesrådet Susanne Gerland, energiexperten Jenny Gode, seniora rådgivaren Ola Hansén, kanslirådet Emi Hijino, klimat- politikansvarige Per Holm, docenten Daniel Johansson, professorn Anders Lyngfelt, kanslirådet Michael Löfroth, klimatanalytikern Julien Morel, ämnesrådet Hans Nilsagård, kraftvärmeansvarige Karolina Norbeck, miljödirektören Helena Sjögren, ämnesrådet Thomas Sundqvist, energi- och klimatstrategen Erik Särnholm, seniora rådgivaren Svante Söderholm, produkt- och miljöexperten Ebba Tamm, doktorn i skogsskötsel Karin Vestlund Ekerby, klimatsakkunnige
Caroline Westblom samt geologen och utredaren Anna Åberg från och med den 15 oktober 2018.
Departementssekreteraren Björn Telenius förordnades som expert från och med den 1 mars 2019.
Per Bodin och Lars Ekberg entledigades den 24 maj 2019 och i stället förordnades utredaren Frida Edström och kanslirådet Annika Holmberg som experter från och med samma datum. Samma dag för- ordnades även verksamhetsutvecklaren Björn Sjöberg som expert.
Karin Vestlund Ekerby entledigades den 9 september 2019 och i stället förordnades naturvårdsexperten Gunnar Lindén som expert från och med samma datum. Samma dag entledigades även Julien Morel.
Som huvudsekreterare anställdes Monica Daoson från och med den 1 oktober 2018. Som utredningssekreterare anställdes David Mjureke från och med den 17 september 2018 och Mattias Lundblad från och med den 15 november 2018. Eva Jernbäcker anställdes som utredningssekreterare från och med den 1 november 2018 till och med den 15 november 2019 och fortsatte därefter som inlånad från Klimatpolitiska rådet från och med den 18 november 2019 till och med den 31 december 2019 och från Naturvårdsverket från och med den 1 januari 2020 till och med den 31 januari 2020. Björn Boström anställdes som utredningssekreterare från och med den 20 oktober 2018 till och med den 30 juni 2019 och fortsatte därefter som inlånad från Naturvårdsverket från och med den 15 augusti 2019 till och med den 31 december 2019.
Utredningen, som har antagit namnet Klimatpolitiska vägvals- utredningen, överlämnar härmed betänkandet Vägen till en klimat- positiv framtid (SOU 2020:4).
Utredningens uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i januari 2020
Åsa-Britt Karlsson
/Monica Daoson
/Björn Boström
/Eva Jernbäcker
/Mattias Lundblad /David Mjureke
Förkortningar och begrepp
Förkortningar |
|
AIJ |
Activity implemented jointly |
AR5 |
IPCC:s femte utvärderingsrapport |
Bio-CCS |
Avskiljning, transport och lagring av koldioxid av |
|
biogent ursprung, Bio-energy with carbon capture |
|
and storage |
CAP |
EU:s gemensamma jordbrukspolitik, Common |
|
Agricultural Policy |
CCAP |
Center for Clean Air Policy |
CCS |
Avskiljning, transport och lagring av koldioxid, |
|
Carbon capture and storage |
CCU |
Avskiljning och användning av koldioxid, Carbon |
|
capture and use |
CDM |
Mekanismen för ren utveckling, Clean Development |
|
Mechanism |
CDR |
Carbon dioxide removal |
CEF |
Fonden för ett sammanlänkat Europa, Connecting |
|
Europe Facility |
COP |
Partsmöte, Conference of the parties |
CORSIA |
Carbon offsetting and reduction scheme for inter- |
|
national aviation |
DACC |
Direktinfångning och avskiljning av koldioxid |
|
i atmosfären, Direct air carbon capture |
19
Förkortningar och begrepp |
SOU 2020:4 |
DACCS |
Direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmo- |
|
sfären och lagring, Direct air carbon capture and storage |
DME |
Metanol och dimetyleter |
EASAC |
European Academies’ Science Advisory Council |
EEA |
Europeiska miljöbyrån, European Environment Agency |
EES |
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet |
EHR |
Enhanced hydrocarbon recovery |
EIB |
Europeiska investeringsbanken, European Investment |
|
Bank |
ESD |
Ansvarsfördelningsbeslutet, Effort sharing decision |
ESR |
Ansvarsfördelningsförordningen, Effort sharing |
|
regulation |
EU ETS |
EU:s utsläppshandelssystem, EU emissions trading |
|
system |
FoU |
Forskning och utveckling |
GCF |
Gröna klimatfonden, Green Climate Fund |
GEF |
Globala miljöfaciliteten, Global Environment Facility |
HWP |
Avverkade träprodukter, Harvested wood products |
HVO |
Hydrotreated vegetable oil |
HYBRIT |
Hydrogen breakthrough ironmaking technology |
IAM |
Integrated assessment models |
IATA |
International Air Transport Association |
IEA |
Internationella energirådet, International Energy Agency |
IET |
Internationell handel med utsläppsrätter mellan länder |
ICAO |
Internationella civila luftfartsorganisationen, |
|
International Civil Aviation Organisation |
IMO |
Internationella sjöfartsorganisationen, International |
|
Maritime Organisation |
SOU 2020:4Förkortningar och begrepp
IPCC |
FN:s klimatpanel, Intergovernmental Panel on |
|
Climate Change |
IRENA |
Internationella rådet för förnybar energi, |
|
International Renewable Energy Agency |
ITMOS |
Internationellt överförbara utsläppsbegränsnings- |
|
resultat, Internationally transferable mitigation |
|
outcomes |
JCM |
Japans krediteringssystem för åtgärder i andra länder, |
|
Joint crediting system |
JI |
Gemensamt genomförande, Joint implementation |
KP1 |
Kyotoprotokollet under den första åtagandeperioden |
KP2 |
Kyotoprotokollet under den andra åtagandeperioden |
LAM |
Latinamerika |
LEDS |
Lågutsläppsutvecklingsstrategi, Low emission |
|
development strategy |
LONA |
Lokala naturvårdssatsningen |
LOVA |
Lokala vattenvårdsprojekt |
LNG |
Flytande naturgas, Liquified natural gas |
LPG |
Gasol, Liquified petroleum gas |
LULUCF |
Markanvändning, förändrad markanvändning och |
|
skogsbruk, Land use, land use change and forestry |
MAF |
Mellanöstern och Afrika |
MSR |
Marknadsstabilitetsreserv |
MUL |
Minst utvecklade länderna |
NCI |
New Climate Institute |
NDC |
Nationella klimatplaner, Nationally determined |
|
contributions |
NER300 |
EU:s finansieringsprogram för innovativa |
|
demonstrationsprojekt för stöd till bl.a. CCS |
NICA |
Nordic initiative for cooperative approaches |
Förkortningar och begrepp |
SOU 2020:4 |
NIR |
Nationell inventeringsrapport, National inventory |
|
report |
NordiCCS |
Nordic CCS Competence Center |
OMGE |
Overall mitigation in global emissions |
REDD+ |
United Nations collaborative programme on reducing |
|
emissions from deforestation and forest degradation in |
|
developing countries |
REF |
Länder från den forna Warszawapakten, Reforming |
|
countries |
SASM |
Matematisk modell för jordbruket i Sverige, Swedish |
|
agricultural sector model |
SDG |
Hållbarhetsmål, Sustainable development goals |
SEI |
Stockholm Environment Institute |
SRM |
Solar radiation management |
SSP |
Shared socioeconomic pathways |
SET-planen |
The European strategic energy technology plan |
SR 1,5- |
IPCC:s specialrapport om 1,5 graders global |
rapporten |
temperaturökning |
SGU |
Sveriges geologiska undersökning |
SLU |
Sveriges lantbruksuniversitet |
TACCC |
Klimatrapporteringens principer om att redovis- |
|
ningen ska vara korrekt, komplett, jämförbar och |
|
konsistent, Transparency, accuracy, completeness, |
|
comparability, consistency. |
TCAF |
Transformative carbon asset facility |
UNEP |
FN:s miljöprogram, United Nations Environment |
|
Programme |
VCS |
Verified carbon standard |
ZEP |
European technology platform for zero emission fossil |
|
fuel power plants |
SOU 2020:4 |
Förkortningar och begrepp |
Begrepp
Kompletterande Till kompletterande åtgärder räknas ökat netto-
åtgärderupptag och minskade utsläpp i skog och mark, avskiljning, transport och lagring av koldioxid med biogent ursprung, verifierade utsläppsminsk- ningar genom investeringar i andra länder och negativa utsläpp genom andra tekniska åtgärder.
Inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) föreslås att endast additionellt nettoupptag eller minskade utsläpp som följer av åtgärder som an- ges i denna strategi får tillgodoräknas som kom- pletterande åtgärder mot det nationella målet.
Negativa utsläpp Negativa utsläpp uppstår om mänsklig aktivitet leder till upptag av koldioxid utöver det upptag som annars skulle ha uppstått naturligt i kol- cykeln.
Negativa nettoutsläpp av koldioxid uppstår när en större mängd koldioxid tas bort från atmo- sfären genom mänsklig aktivitet än de, genom mänsklig aktivitet orsakade utsläppen som åter- står.
Nettonollutsläpp Nettonollutsläpp uppnås när de av människan orsakade utsläppen av växthusgaser (eller koldi- oxid) motsvarar det av människan orsakade upp- taget av växthusgaser (eller koldioxid).
Sammanfattning: Vägen till en klimatpositiv framtid – strategi och handlingsplan för att nå negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045
För att nå negativa utsläpp av växthusgaser krävs kompletterande åtgärder, vid sidan av omfattande utsläppsminskningar. Denna strategi innehåller principer och mål för en politik på området kompletterande åtgärder samt en handlingsplan för att nå dessa mål.
All pathways that limit global warming to 1.5 °C with limited or no overshoot project the use of carbon dioxide removal (CDR) on the order of 100–1 000 GtCO2 over the 21st century. CDR would be used to compensate for residual emissions and, in most cases, achieve net negative emissions to return global warming to 1.5 °C following a peak (high confidence).
Inledning
Enligt FN:s klimatpanel IPCC krävs åtgärder och tekniker för negativa utsläpp och globala negativa nettoutsläpp av koldioxid för att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt 1,5 °C. Enligt IPCC uppstår negativa nettoutsläpp av koldioxid när en större mängd koldioxid tas bort från atmosfären tack vare mänsklig aktivitet än de av människor orsakade utsläpp som återstår.
25
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Enligt klimatavtalet från Paris (Parisavtalet) ska parterna sträva efter att uppnå en balans mellan utsläpp och upptag av växthusgaser under andra hälften av detta århundrade. Utvecklade länder förut- sätts gå före i detta arbete och många länder runtom i världen har antagit eller är på väg att anta mål om nettonollutsläpp.
Det svenska klimatpolitiska ramverket från 2017 anger att Sverige ska nå nettonollutsläpp senast 2045 och ha negativa nettoutsläpp där- efter. För att nå målet krävs s.k. kompletterande åtgärder vid sidan av omfattande utsläppsminskningar, eftersom negativa nettoutsläpp inte kan nås enbart genom utsläppsminskningar. Det klimatpolitiska ram- verket kan därmed inte genomföras utan en politik för komplette- rande åtgärder.
Det klimatpolitiska ramverket placerar Sverige i en liten men växande grupp föregångsländer på klimatområdet. Denna strategi konkretiserar hur Sverige kan arbeta med åtgärder och tekniker för negativa utsläpp av växthusgaser, dvs. som leder till upptag av växt- husgaser ur atmosfären, och andra typer av kompletterande åtgärder för att nå målen i det klimatpolitiska ramverket. Få länder har kommit lika långt i sina förberedelser för att åstadkomma negativa netto- utsläpp som Sverige. Om strategins handlingsplan genomförs, tillsam- mans med de omfattande utsläppsminskningar som det klimatpolitiska ramverket förutsätter, ökar Sveriges trovärdighet som föregångsland inom klimatområdet på ett betydande sätt. Då tydliggörs att Sverige avser att agera i enlighet med vetenskapen för att göra sin del när Parisavtalets mål ska infrias.
Att vara ett föregångsland kräver mod. En politik behöver ut- vecklas för ett delvis helt nytt område som karaktäriseras av stora osäkerheter och begränsade erfarenheter.
Det finns dock inga stora risker och inga oöverstigliga hinder som motiverar att Sverige väntar med att agera. Tvärtom finns det tungt vägande skäl för, och stora möjligheter med, att snabbt genom- föra de åtgärder som krävs för att skapa förutsättningar för netto- negativa utsläpp. Skälen utvecklas ytterligare nedan under rubriken Kompletterande åtgärder behövs vid sidan av utsläppsminskningar. Under rubriken Principer för hur volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp redovisas hur byggstenarna i en politik för att maxi- mera nyttan av kompletterande åtgärder kan se ut.
Sverige är ett glest befolkat skogsland; mer än två tredjedelar av Sveriges landyta är täckt av skog. Detta innebär att åtgärder som
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
påverkar kolinlagringen i skog och mark och möjligheten att produ- cera förnybar råvara på ett hållbart sätt är av stor betydelse för de nationella nettoutsläppen. Även om det svenska jordbruket inte om- fattar så stora arealer finns även där goda möjligheter att öka produk- tionen och kolinlagringen genom åtgärder som bidrar till flera sam- tidiga mervärden.
Den rikliga tillgången till biomassa som råvara för massa- och pappersindustrin har resulterat i att Sverige har ett stort antal bety- dande punktutsläppskällor av biogen koldioxid. Användning av rest- produkter från skogsbruket och massaproduktionen har dessutom gett upphov till flera stora punktutsläppskällor av biogen koldioxid inom energisektorn. Potentialen till negativa utsläpp genom tillämp- ning av avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ur- sprung (bio-CCS) vid dessa punktutsläppskällor är hög.
Sverige har därmed särskilt goda förutsättningar för vissa åtgärder och tekniker som resulterar i negativa utsläpp av växthusgaser och bör i så stor utsträckning som möjligt utnyttja dessa. Några länder har liknande förhållanden som Sverige och kan använda sig av samma åtgärder och tekniker för negativa utsläpp, medan andra länder helt eller delvis kommer att behöva välja andra vägar utifrån sin specifika situation. Med tanke på klimatutmaningens storlek och brådskan med vilken den måste bemötas behöver alla goda förutsättningar för negativa utsläpp av växthusgaser i världen tas tillvara.
Syftet med strategin
•Strategins övergripande syfte är att bidra till att Sverige når målen i det klimatpolitiska ramverket.
•Strategin ska göra det möjligt att använda kompletterande åt- gärder för att nå nettonollmålet senast 2045 samt målen för 2030 och 2040.
•Strategin ska göra det möjligt för Sverige att nå negativa netto- utsläpp av växthusgaser efter att nettonollmålet uppnåtts, genom användning av kompletterande åtgärder.
•Strategin ska bidra till att målen i det klimatpolitiska ramverket uppnås på ett kostnads- och samhällsekonomiskt effektivt sätt och utan att förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen försämras.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Mål för kompletterande åtgärder
Mål för kompletterande åtgärder bör fastställas och beslutas. Strate- gin utgår från följande mål för kompletterande åtgärder:
•År 2030 ska Sverige åstadkomma kompletterande åtgärder som motsvarar minst 3,7 miljoner ton koldioxid per år.
•År 2045 ska Sverige åstadkomma kompletterande åtgärder som motsvarar minst 10,7 miljoner ton koldioxid per år. Nivån ska kunna öka efter 2045.
•Mellan 2021 och 2045 ökar volymen årligen genererade komplet- terande åtgärder kontinuerligt.
Det är upp till framtida regeringar att besluta i vilken utsträckning kompletterande åtgärder ska räknas av mot målen i det klimatpoli- tiska ramverket.
Målnivån för kompletterande åtgärder 2045 utgår från den maxi- malt tillåtna användningen av kompletterande åtgärder för att nå nettonollmålet, enligt det svenska klimatpolitiska ramverket. Mål- nivån för kompletterande åtgärder 2030 utgår, på samma sätt, från den maximalt tillåtna användningen av kompletterande åtgärder för att nå klimatmålet för 2030. Den bärande tanken är att volymen kom- pletterande åtgärder ska byggas upp kontinuerligt över tid. Därför behövs inte någon kvantitativ målnivå för kompletterande åtgärder 2040; det viktiga är att volymen kompletterande åtgärder fortsätter öka mot målnivån för 2045.
Klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket är uttryckta som pro- cent av de historiska utsläppen. Det innebär att klimatmålen uttryckta som volymer kan ändras i takt med att den svenska utsläppsrappor- teringen utvecklas. Vid större förändringar av tidigare rapporterade historiska utsläpp kan därför även målnivåerna för kompletterande åtgärder behöva ses över.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Kompletterande åtgärder behövs vid sidan av utsläppsminskningar
Både utsläppsminskningar och kompletterande åtgärder behövs
För att klara Parisavtalets mål och de svenska klimatmålen behövs både stora utsläppsminskningar och kompletterande åtgärder. Det klimatpolitiska ramverket innebär att utsläppen i Sverige ska minska med minst 85 procent till 2045 jämfört med 1990. Kompletterande åtgärder ersätter inte behovet av en omfattande samhällsomställning och stora utsläppsminskningar, utan är ett komplement till en sådan utveckling.
Vissa utsläpp är mycket svåra att minska
Målet om nettonollutsläpp i Sverige senast 2045 är mycket svårt att nå enbart genom utsläppsminskningar. Det beror på att vissa utsläpp bedöms vara nästintill omöjliga att helt eliminera, åtminstone inte utan att även den verksamhet som ger upphov till utsläppen upphör.
För att minska växthusgasutsläppen med minst 85 procent behö- ver i stort sett all användning av fossila bränslen upphöra i samhället samtidigt som utsläppen från industriprocesser når nivåer nära noll, bl.a. genom att användningen av fossila insatsvaror fasas ut och genom att CCS-teknik tillämpas i branscher som t.ex. cementproduktion, där fossila koldioxidutsläpp annars inte kan undvikas. Användningen av energi och material måste effektiviseras kraftfullt och utsläppen från eltillförsel behöver nå nollnivåer samtidigt som elanvändningen ökar i industrin och transportsektorn.
De utsläpp som kvarstår när utsläppen minskats med 85 procent är främst metan- och lustgasutsläpp från en rad utspridda källor i samhället, t.ex. från förbränning av biobränslen, avloppsreningsverk, rötning för biogasproduktion och utsläpp från jordbruket. Dessa kvar- varande utsläpp bedöms med utgångspunkt i dagens kunskap och tek- nik vara mycket svåra och dyra att helt bli av med.
De största återstående växthusgasutsläppen 2045 förväntas finnas inom jordbrukssektorn. Jordbrukets växthusgasutsläpp sker till stor del som resultatet av biologiska processer, och utsläppen är typiskt sett utspridda över en mycket stor yta, vilket gör dem svåra att kon- trollera och fånga in. Utsläppen kan visserligen minska per produ-
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
cerad enhet livsmedel eller jordbruksprodukt och genom att pro- duktion av produkter med låga tillhörande utsläpp prioriteras, men utsläppen kan inte helt upphöra. Med dagens kunskap och teknik kan Sverige inte nå nollutsläpp så länge jordbruk fortfarande bedrivs. Sverige kan därmed inte nå det nationella klimatmålet om netto- nollutsläpp senast 2045 enbart genom utsläppsminskningar.
Slutsatsen blir att kompletterande åtgärder behövs för att kom- pensera för utsläpp som med dagens kunskap och teknik inte helt kan elimineras. Genom en satsning på området kompletterande åt- gärder, parallellt med teknikutveckling och en samhällsomställning för att minska utsläppen, gör sig Sverige inte beroende av mycket osäkra framtida tekniksprång för att nå målet om nettonollutsläpp senast 2045, samtidigt som det läggs en grund för att nå negativa nettoutsläpp därefter.
Kompletterande åtgärder krävs för att nå längre än till nettonoll
Enligt det klimatpolitiska ramverket ska Sverige ha nettoutsläpp som är lägre än noll efter det att nettonollmålet uppnåtts senast 2045, dvs. negativa nettoutsläpp. Negativa nettoutsläpp är endast möjliga om kompletterande åtgärder används och räknas av från kvarvarande utsläpp.
Det är inte specificerat i ramverket hur långt under noll de svenska nettoutsläppen ska vara efter 2045. Under förutsättning att natio- nella klimatmål även framgent beslutas utifrån vetenskaplig grund och med hänsyn till global rättvisa är det dock sannolikt att svenska klimatmål efter 2045 kommer att behöva vara väsentligt lägre än netto- noll. För att kunna nå sådana mål krävs en avsevärd volym komplet- terande åtgärder.
Om inte de globala utsläppen minskar mycket snabbt i närtid kommer enligt IPCC stora negativa nettoutsläpp att krävas även på global nivå efter 2050 för att klara Parisavtalets temperaturmål, och den situationen består under lång tid. Ju tidigare stora utsläpps- minskningar och negativa utsläpp kommer till stånd, desto lägre blir behovet av negativa utsläpp under århundradets andra hälft för att kompensera för en överskriden koldioxidbudget för 1,5 °C, men även vid en sådan utveckling behöver nettoutsläppen globalt nå under noll.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Mycket talar därför för att Sverige kommer att ha nationella kli- matmål som är väsentligt lägre än nettonoll från och med andra hälften av detta århundrande och under överskådlig tid därefter. Voly- men svenska kompletterande åtgärder behöver därmed på sikt tro- ligen ligga på en hög nivå under lång tid.
Kompletterande åtgärder kan öka kostnadseffektiviteten på både kort och lång sikt
Om de nationella klimatmålen på väg mot nettonoll ska nås utan att kompletterande åtgärder tillgodoräknas stiger kostnaden för mål- uppfyllelse. De kompletterande åtgärder som föreslås i denna stra- tegi beräknas vara förenade med väsentligt lägre åtgärdskostnader 2030 än t.ex. utsläppsminskningar genom ytterligare ökad använd- ning av biodrivmedel utöver vad som kan krävas för att nå klimat- målet för transportsektorn. Även åtgärdskostnaderna på biodriv- medelsområdet för att nå klimatmålet för transportsektorn bedöms vara högre än för de föreslagna kompletterande åtgärderna. Det sak- nar dock praktisk betydelse, eftersom målkonstruktionen innebär att transportmålet ska klaras utan tillgodoräknande av komplette- rande åtgärder.
Kostnaden för att nå det svenska nettonollmålet senast 2045 genom enbart utsläppsminskningar bedöms vida överstiga kostna- den för att nå målet genom att även tillgodoräkna kompletterande åtgärder, eftersom det förstnämnda som tidigare nämnts bl.a. bedöms ställa krav på stora ingrepp i omfattningen av jordbruksproduktio- nen i landet. De åtgärder som kan komma att bli nödvändiga för att nå nettonollmålet utan kompletterande åtgärder riskerar dessutom att leda till ökade utsläpp i andra länder, t.ex. genom ökad import av jord- bruksprodukter, vilket kraftigt skulle reducera den faktiska klimat- nyttan.
Möjlighet att svara upp mot skärpta klimatmål
Kunskapsläget om klimatförändringarna utvecklas kontinuerligt. IPCC:s senaste rapporter från 2018 och 2019 visar bl.a. att netto- utsläppen i världen, genom utsläppsminskningar och ökade upptag, behöver minska mycket snabbt under de närmaste decennierna för
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
att Parisavtalets temperaturmål ska kunna nås. Forskningsresultaten visar även att effekterna av ett förändrat klimat redan nu, vid om- kring en grads temperaturökning jämfört med förindustriell nivå, är mer omfattande än vad som tidigare förutspåtts.
Det är tänkbart att de nationella klimatmålen kommer att behöva skärpas för att fortsatt vara i linje med Parisavtalets mål och Sveriges ambition att vara ett föregångsland på klimatområdet. Om samhälls- omställningen för att nå mycket låga växthusgasutsläpp i Sverige blir framgångsrik kan kompletterande åtgärder göra det möjligt att svara upp mot skärpta klimatmål på nationell eller europeisk nivå.
Principer för hur volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp
Samma klimateffekt ska uppnås som för utsläppsminskningar i Sverige
Klimateffekten av kompletterande åtgärder ska enligt det klimat- politiska ramverket vara jämförbar med klimateffekten av utsläpps- minskningar i Sverige. När kompletterande åtgärder används för att nå klimatmålen ska det alltså inte innebära en ambitionssänkning i termer av klimateffekt. Detta är en mycket viktig utgångspunkt för strategin som bl.a. medför att endast negativa utsläpp (upptag av växthusgaser) och minskade utsläpp inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn) som följer av effekter av åtgärder i denna strategi föreslås kunna tillgodo- räknas som kompletterande åtgärder. Bokförda ökade upptag och utsläppsminskningar inom LULUCF-sektorn som skulle ha inträf- fat även i frånvaro av dessa åtgärder bör inte få räknas av gentemot klimatmålen som kompletterande åtgärder, eftersom det skulle leda till en sämre total klimateffekt jämfört med utsläppsminskningar i Sverige.
Ovanstående tolkning är i linje med IPCC:s definition av nega- tiva utsläpp som säger att dessa uppstår genom planerad mänsklig aktivitet, t.ex. i tillägg till det upptag som annars skulle ha uppstått naturligt i kolcykeln.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
För att kompletterande åtgärder ska vara jämförbara med ut- släppsminskningar i Sverige krävs också att klimateffekten är jäm- förbar över tid. När kompletterande åtgärder används för att nå något av klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket måste de användas och fördelas så att de kompenserar för en högre utsläppsnivå över tid – inte bara för det specifika målåret. Om kompletterande åtgärder enbart skulle användas så att de kompenserar för en högre utsläpps- nivå under ett specifikt målår är deras klimateffekt inte jämförbar med klimateffekten av utsläppsminskningar i Sverige.
Kompletterande åtgärder som används ska sänka kostnaden för att nå klimatmålen
Kompletterande åtgärder ska kunna bidra till att Sverige når klimat- målen på ett kostnads- och samhällsekonomiskt effektivt sätt. I valet av vilka kompletterande åtgärder som bör genomföras är kostnads- effektivitet på kort och lång sikt faktorer som bör vägas in. I analy- sen behöver även hänsyn tas till risker, koldioxidlagringens perma- nens, betydelsefulla sidoonyttor och negativa effekter.
De styrmedel som tillämpas för att åstadkomma de komplet- terande åtgärderna behöver även de utformas så att de är kostnads- och samhällsekonomiskt effektiva. En komponent i detta är att undvika s.k. koldioxidläckage, dvs. att produktion och tillhörande växthus- gasutsläpp flyttar från Sverige till andra områden där produktions- kostnaden är lägre till följd av en mindre ambitiös klimatpolitik.
Spridning av riskerna bör vara en ledstjärna
De olika typerna av kompletterande åtgärder är alla förknippade med osäkerheter och risker i genomförandet. Dessa risker innebär att det är högst troligt att flera av de projekt som initieras som komplet- terande åtgärder inte kommer att leverera negativa utsläpp eller ut- släppsminskningar enligt plan.
Det är också möjligt att en hel kategori kompletterande åtgärder visar sig vara en svårframkomlig väg. Detta skulle exempelvis kunna inträffa om inte, mot förmodan, en marknad för handel med veri- fierade utsläppsminskningar kommer på plats internationellt eller om lagringsplatser för svensk koldioxid inte blir tillgängliga i närtid.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Förändringar av EU:s regelverk kan innebära att det som kan räk- nas som en kompletterande åtgärd i dag inte utan vidare kan till- godoräknas som en sådan i morgon. Detta gäller i synnerhet om om- fattningen av EU:s huvudsakliga rättsakter på klimatområdet ändras vad gäller utsläppskällor och sänkor eller bokföringsregler. Flera av dessa rättsakter sträcker sig inte längre än till 2030.
Vilka riskerna är varierar naturligtvis mellan de olika komplet- terande åtgärderna. Effekten av föreslagna och andra tänkbara åt- gärder inom LULUCF-sektorn beror bl.a. på hur snabbt de kan komma till stånd och hur andra faktorer påverkar incitamenten att utföra åtgärderna, t.ex. marknadens efterfrågan på olika produkter från jord- och skogsbruk. Det finns också risker förknippade med olika former av naturliga störningar, vissa med koppling till klimatets utveckling, som kan begränsa utfallet för vidtagna åtgärder.
För bio-CCS är sannolikt affärsmässiga risker det stora hotet mot genomförandet av projekt men det finns även tekniska, juridiska och politiska risker eller hinder som kan fördröja eller stoppa projekt inom bio-CCS, även om utredningens förslag syftar till att minska dessa.
Parisavtalets regelbok för handel med resultat från utsläpps- begränsningar mellan länder är ännu inte färdigförhandlad. Det är en av flera faktorer som gör att det troligen kommer dröja ett antal år innan det är möjligt för Sverige att genomföra verifierade utsläpps- minskningar i andra länder på ett ambitionshöjande sätt som dels säkrar att insatserna leder till åtgärder utöver de som ändå hade vidtagits i värdländerna, dels inte leder till dubbelräkning av den ut- släppsminskning som erhålls.
Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser befinner sig i en tidig utvecklingsfas och är oprövade i större skala. I dagsläget sak- nas dessutom system och gemensamma regelverk för att rapportera och bokföra negativa utsläpp genom sådana tekniker.
Givet de risker som finns inom alla områden för kompletterande åtgärder vore det oklokt att enbart satsa på en typ av kompletterande åtgärder. Riskspridning bör därför, åtminstone inledningsvis, vara en ledstjärna för hur volymen av kompletterande åtgärder ska byggas upp över tid. På sikt kan det bli tydligt att en eller flera typer av kompletterande åtgärder bör prioriteras framför andra.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Handling i dag ger handlingsutrymme imorgon
De kompletterande åtgärderna kännetecknas generellt sett av hög komplexitet och långa ledtider. Ingen kompletterande åtgärd kan genomföras med hög kvalitet utan att den föregås av ett omfattande planerings- och förberedelsearbete. Hur lång tidsperioden är mellan beslut om åtgärd till dess att resultatet av åtgärden kan börja till- godoräknas i klimaträkenskaperna skiljer sig dock markant åt mellan olika kompletterande åtgärder.
För de flesta av åtgärderna på LULUCF-området krävs ytter- ligare analyser av var olika åtgärder är lämpliga att utföra, men dessa analyser bör inte vara mer omfattande än att åtgärderna kan genom- föras inom något eller några år. När åtgärder väl är på plats tar det olika lång tid innan full effekt uppnås. En åtgärd som återvätning av dränerad torvmark minskar utsläppen relativt snabbt medan full effekt av beskogningsåtgärder uppnås först efter flera tiotals år.
Projekt inom bio-CCS är förenade med långa ledtider. Förstudier, tillståndsprocesser och uppförande av installationer för avskiljning, transport och lagring av koldioxid tar sammantaget flera år för varje enskilt projekt.
Ledtiderna för att genomföra åtgärder i andra länder, som kan bedömas vara additionella, bidra till hållbar utveckling och till en global ambitionsnivåhöjning, kommer särskilt i den inledande fasen att vara relativt långa. Under Parisavtalet har alla parter egna natio- nella klimatplaner som successivt behöver skärpas. Att genomföra en utsläppsbegränsning i ett land som också antagit en egen klimat- plan och infört nationella styrmedel för utsläppsminskningar på klimatområdet kräver därför samarbete mellan de deltagande par- terna, bl.a. för att identifiera hur genomförandet av åtgärder inte ska försämra förutsättningarna för värdlandets egen måluppfyllelse och möjlighet att skärpa landets egna ambitioner.
På grund av de långa ledtiderna från beslut till resultat för flera av de kompletterande åtgärderna är det nödvändigt att agera i närtid, så att inte det framtida handlingsutrymmet för klimatpolitiken börjar krympa. Om exempelvis bio-CCS ska kunna spela en betydande roll i klimatpolitiken 2045 behöver de första anläggningarna tas i drift under 2020-talet, vilket kräver omgående handling från statens sida. Samma tidsperspektiv gäller för vissa åtgärder inom LULUCF-sektorn.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Det är alltså av vikt att en satsning på kompletterande åtgärder inleds utan dröjsmål för att det ska vara möjligt att fullt ut dra nytta av de möjligheter och det handlingsutrymme som de komplette- rande åtgärderna innebär.
Stabila villkor och målsättningar attraherar projektägare
Flertalet kompletterande åtgärder innebär projekt som pågår under lång tid, ofta årtionden. Projekt inom LULUCF-sektorn kan dess- utom innebära att en markägare inte längre kan bruka en viss areal på samma sätt som tidigare. Beslut om att genomföra sådana projekt fattas inte lättvindigt. Projekt kan också vara förenade med stora investeringar. Så är t.ex. alltid fallet gällande bio-CCS.
För att kunna attrahera lämpliga projektägare bör därför området kompletterande åtgärder kännetecknas av stabila villkor och tydliga målsättningar. Detta bidrar till förutsägbarhet och minskade risker för potentiella projektägare.
Stabila villkor innebär bl.a. att inriktningen på styrningen inte bör förändras radikalt över tid. Styrmedel kan och bör successivt utveck- las, men detta bör alltså ske på ett sätt som inte dramatiskt ändrar förutsättningarna för berörda aktörer.
Volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp successivt
Svenska aktörers erfarenhet är låg vad gäller flera typer av komplet- terande åtgärder. Ofta är erfarenheterna begränsade även internatio- nellt sett. Detta gäller exempelvis för bio-CCS och biokol. Tekniker och åtgärder där erfarenheterna är begränsade i dag kan antas befinna sig i en fas där lärokurvan är brant och där utvecklingen kan ske snabbt mot ökad effektivitet och lägre kostnader när erfarenheterna ökar.
Genom att bygga upp volymen kompletterande åtgärder succes- sivt kan erfarenheter från tidiga projekt i Sverige och utomlands bidra till att sänka kostnaden och öka effektiviteten i efterföljande projekt. Svenska projekt ger relevanta erfarenheter för de förutsätt- ningar som gäller här; motsvarande erfarenheter kan oftast inte fullt ut erhållas genom att studera projekt utomlands.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Om volymen kompletterande åtgärder byggs upp successivt kan också vissa typer av kompletterande åtgärder prioriteras framför andra på basis av utvärderingar av tidiga insatser, innan volymen nått en hög nivå.
Utveckling mot teknikneutral styrning
De kompletterande åtgärder som är tänkbara i dag har vitt skilda karaktärer och befinner sig i olika faser av teknisk mognad. Kost- naderna för några av dem kan tänkas sjunka snabbare när erfaren- heten av åtgärderna ökar, jämfört med för andra kompletterande åtgärder där kostnadsbilden är mer stabil. Det finns också stora skillnader i vilken kvantitativ potential olika kompletterande åtgär- der har och därmed i vilken roll de kan spela i en långsiktig klimat- omställning.
På kort sikt finns det därför skäl att tillämpa teknikspecifik styr- ning som tillåter olika styrmedel och prissättning för olika typer av kompletterande åtgärder. Detta skapar möjligheter för åtgärder och tekniker som i dagsläget är förknippade med relativt höga kostnader, jämfört med andra alternativ, att bidra till en kostnadseffektiv klimat- politik när erfarenheterna av åtgärderna ökar och kostnaderna sjunker.
På sikt bör styrningen av kompletterande åtgärder utvecklas i riktning mot teknikneutralitet. När den tekniska mognaden och erfarenheterna av kompletterande åtgärder ökat innebär en teknik- neutral styrning förutsättningar för god kostnadseffektivitet. Även på sikt kommer det dock sannolikt att finnas nya tekniska lösningar i tidiga utvecklingsstadier som kan behöva bli föremål för särskilda insatser för att stödja utvecklingen.
En teknikneutral styrning behöver ta hänsyn till att slutproduk- ten av olika kompletterande åtgärder skiljer sig åt. Exempelvis är det stor skillnad på koldioxid som är permanent och irreversibelt lagrad (t.ex. genom bio-CCS) och på koldioxid som är långsiktigt men ändå temporärt eller reversibelt lagrad (t.ex. genom beskogning), även om båda kan räknas som negativa utsläpp. Denna skillnad kan motivera en differentierad ersättning för negativa utsläpp.
Utöver utveckling mot en teknikneutral styrning kan en utveck- ling mot en geografiskt neutral styrning som inte tar hänsyn till nationsgränser eventuellt bli aktuell på lång sikt.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Det finns inget tak för volymen kompletterande åtgärder
Det klimatpolitiska ramverket innehåller regler som begränsar vilka volymer som får tillgodoräknas från kompletterande åtgärder gent- emot klimatmålen. Någon begränsning för hur stor volym som de facto skapas finns däremot inte.
Den här strategin innehåller målsättningar för volymen komplet- terande åtgärder uttryckta som miniminivåer. Det kan dock visa sig framöver att högre nivåer behövs eller är önskvärda. Förslagen i hand- lingsplanen syftar till att klara miniminivåerna, men de skapar också förutsättningar för att vid behov och på sikt nå längre och generera en större volym kompletterande åtgärder.
Samklang med utvecklingen av EU:s klimatpolitik
EU:s klimatpolitik är under snabb utveckling. EU:s stats- och reger- ingschefer, med undantag av ett medlemsland, ställde sig i slutet av 2019 bakom målet att uppnå ett klimatneutralt EU senast 2050. Kom- missionens meddelande om Den europeiska gröna given från samma tid innehåller en omfattande färdplan för arbetet de närmsta åren mot en skärpt europeisk miljö- och klimatpolitik för en hållbar eko- nomisk tillväxt i Europa.
Negativa utsläpp ingår i Europeiska kommissionens långsiktiga klimatstrategi, men en egentlig styrning på området saknas på EU- nivå, med undantag för LULUCF-sektorn. Det är sannolikt att en europeisk politik för negativa utsläpp av växthusgaser så småningom kommer att utvecklas. Det kan även noteras att internationella klimat- åtgärder inte ingår i de förslag som hittills tagits fram av kommis- sionen.
En formell skärpning av EU:s klimatmål, eller en organiserad fri- villig överprestation gentemot målen av medlemsstater med höga ambitioner, skulle sannolikt påskynda utvecklingen av en EU-gemen- sam styrning för negativa utsläpp.
De svenska kompletterande åtgärderna behöver planeras, defi- nieras, genomföras och styras så att de har förutsättningar att fun- gera väl tillsammans med EU:s nuvarande och framtida regelverk.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Inriktning för kompletterande åtgärder till 2030 och möjligt utfallsrum för 2045
Volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp i enlighet med de föreslagna målen för kompletterande åtgärder och principerna ovan. Den konsekvensanalys som presenteras i kapitel 20 ligger, tillsam- mans med de slutsatser och bedömningar som görs i betänkandets övriga kapitel, till grund för den här strategin och dess handlingsplan.
Inriktning till 2030
Inriktningen bör vara att till 2030 skapa kompletterande åtgärder som motsvarar minst 3,7 miljoner ton koldioxid per år, med en unge- färlig fördelning mellan de huvudsakliga åtgärdstyperna enligt tabell 1 nedan. Inriktningen kan komma att behöva justeras i samband med de kontrollstationer som föreslås, för att reflektera vunna erfaren- heter och omvärldsutveckling.
1Motsvarar hela effekten av föreslagna kompletterande åtgärder jämfört med om åtgärderna inte genomförts.
2Inklusive användning av biokol som kolsänka, vilket dock inte bedöms ge något större tillskott till 2030.
Den totala volymen verifierade utsläppsminskningar i andra länder bör uppgå till sammanlagt minst 20 miljoner ton koldioxidekviva- lenter under 2020-talet. Av detta räknas 0,7 miljoner ton som kom- pletterande åtgärd det specifika året 2030 enligt inriktningen ovan. Resterande volym räknas dels som kompletterande åtgärd för perio- den 2021–2029 då kvantiteten kompletterande åtgärder ska byggas upp successivt, dels som resultatbaserad klimatfinansiering.
Om någon av de andra typerna av kompletterande åtgärder inte levererar enligt inriktningen kan bortfallet kompenseras genom att en större andel verifierade utsläppsminskningar i andra länder räknas som kompletterande åtgärd i stället för som klimatfinansiering. Denna
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
möjlighet innebär en värdefull flexibilitet som ökar sannolikheten att nå målnivån, trots de risker som finns för bortfall av enheter inom LULUCF-sektorn genom exempelvis störningar i form av stormar, insektsangrepp och skogsbränder eller inom bio-CCS genom oför- utsedda hinder.
Volymen årligen genererade kompletterande åtgärder byggs upp successivt från 2021 till målnivån 2030 som ett minimum. Volymen kommer sannolikt att öka stegvis snarare än linjärt, eftersom flera av de åtgärder som föreslås i handlingsplanen har stegvisa snarare än linjära effekter.
Inriktning och utfallsrum för 2045
Inriktningen är att Sverige 2045 ska åstadkomma kompletterande åtgärder som motsvarar minst 10,7 miljoner ton koldioxid per år. Det ska finnas förutsättningar att öka den nivån efter 2045, om behov skulle finnas. Volymen årligen genererade kompletterande åtgärder byggs upp successivt från 2030 till målnivån 2045 som ett minimum.
Det är inte lämpligt att redan nu föreslå en detaljerad fördelning mellan olika typer av kompletterande åtgärder 2045 eftersom den fram- tida utvecklingen av åtgärdskostnader, alternativa tekniker och för- ändringar i omvärlden inte går att förutsäga. Att låsa fast en fördel- ning utifrån dagens kunskap riskerar därför att fördyra och försämra effekten av kompletterande åtgärder som verktyg inom klimatpoliti- ken. Det går dock att föra ett resonemang om möjligt utfallsrum 2045 med intervall för de olika åtgärdstyperna, givet inriktningen till 2030 och innehållet i handlingsplanen (tabell 2).
Framtida kontrollstationer för de kompletterande åtgärderna bör utnyttjas för att bedöma var inom utfallsrummet det är lämpligt att hamna och för att styra utvecklingen dit.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1Avser föreslagna kompletterande åtgärder i denna strategi.
2I en värld som ställer om i linje med Parisavtalets temperaturmål bedöms inte priserna för verifierade utsläppsminskningar i andra länder skilja sig markant jämfört med kostnaderna för att genomföra åtgärder för negativa utsläpp i Sverige.
Till 2045 kan ytterligare åtgärder inom LULUCF-sektorn komma till stånd och inkluderas som kompletterande åtgärder utöver de om- råden där utredningen föreslår styrmedel, t.ex. ytterligare åtgärder inom jordbruket, åtgärder på skogsmark och användning av biokol som kolsänka.
Effekten på kolsänkan av åtgärder på skogsmark, t.ex. ökat skydd av skog eller tillväxthöjande åtgärder, är svår att bedöma eftersom effekten på kolsänkan beror både på hur tillväxten utvecklas och marknadens efterfrågan på skogsråvara vilken påverkar den totala av- verkningsnivån. Hur det additionella bidraget från olika åtgärder på skogsmark ska beräknas och tillgodoräknas om de inkluderas som kompletterande åtgärder, behöver analyseras vidare. En viss åtgärd kan lokalt försämra möjligheterna för att vidta andra åtgärder, sam- tidigt som åtgärderna också kan komplettera varandra i ett större perspektiv.
Handlingsplan för att uppnå strategins syfte och målen för kompletterande åtgärder
Handlingsplanen syftar till att uppfylla strategins syfte och nå de före- slagna målen för kompletterande åtgärder genom en detaljerad politik i enlighet med inriktningen till 2030. Den föreslagna politiken ska också göra det möjligt att 2045 och därefter åstadkomma komplette- rande åtgärder motsvarande minst 10,7 miljoner ton koldioxid per år.
Regeringen och riksdagen behöver skapa tillräckliga incitament för kompletterande åtgärder för att sådana ska genomföras i önskad utsträckning. Åtgärder som medför ett ökat upptag av koldioxid från
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
atmosfären saknar i stor utsträckning incitament inom ramen för dagens klimatpolitik. Det finns inte heller några styrmedel som ger marknadsaktörer incitament att bidra till att finansiera kompletterande åtgärder som ett alternativ till att genomföra egna utsläppsminskningar.
Handlingsplanen är indelad i fem avsnitt. Det första avsnittet handlar om att skapa grundläggande, generella förutsättningar för kompletterande åtgärder oavsett åtgärdstyp. Därefter följer i tur och ordning avsnitt som avhandlar ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn, bio-CCS, andra tekniker för negativa utsläpp och, avslutningsvis, verifierade utsläppsminskningar i andra länder. Samtliga avsnitt består av två delar – en beskrivande del om de vikti- gaste förutsättningarna och bedömningarna på området och en del med åtgärdsförslag i punktform.
Handlingsplanen bör genomföras så snart som möjligt.
Skapa förutsättningar för utveckling av kompletterande åtgärder
Förutsättningar och bedömning
Kompletterande åtgärder innebär ofta investeringsintensiva projekt som pågår under lång tid. För att sådana projekt ska komma till stånd behöver åtgärdsområdet kännetecknas av stabila villkor och tydliga målsättningar i syfte att minska projektriskerna för inblandade aktö- rer. Ett politiskt förankrat kvantitativt mål för kompletterande åt- gärder till 2045 skapar förutsättningar för långsiktig planering och ett långsiktigt agerande för potentiella projektägare. Ett mål på vägen för kompletterande åtgärder till 2030 bidrar till att skapa förtroende för att det långsiktiga målet kommer att förverkligas.
Kompletterande åtgärder är ett verktyg för att nå klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket. Fastställda och beslutade mål för kompletterande åtgärder skulle främst syfta till att nå klimatmålen och bör därmed inte vara likställda med klimatmålen i rang.
Området kompletterande åtgärder behöver kontinuerligt utvär- deras och utvecklas, på samma sätt som sker för övriga delar av klimatpolitiken. Arbetet med att utvärdera och utveckla de komplet- terande åtgärderna bör ske integrerat med, och inom ramen för, det system som tillämpas för klimatpolitiken i övrigt enligt det klimat- politiska ramverket.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Beräkning, rapportering och verifiering av negativa utsläpp be- höver utvecklas för att det ska vara möjligt för Sverige och EU att följa upp klimatmål och redovisa negativa utsläpp av växthusgaser på ett transparent sätt.
Sverige saknar i dag system för att samla in data, beräkna och redovisa negativa utsläpp för uppföljning av nationella mål, utöver befintlig redovisning i LULUCF-sektorn. Detta behöver åtgärdas.
För att en transparent rapportering av negativa utsläpp till klimat- konventionen ska vara möjlig behöver de internationella rapporterings- riktlinjerna och klimatrapporteringens tabellverk utvecklas. Exempelvis saknas riktlinjer för att kunna uppskatta inbindning av koldioxid i betong, och därmed finns ingen kategori för rapportering av sådan data i klimatrapporteringens tabellverk. Dagens rapporteringsrikt- linjer är inte heller entydiga.
Sverige har möjlighet att, och bör, rapportera information om negativa utsläpp i den årliga svenska klimatrapporten till EU och klimatkonventionen, även om informationen inte kan rapporteras i det gemensamma tabellverket. Det som sagts ovan om datainsamling och rapportering gäller även för avskiljning och användning av kol- dioxid (carbon capture and utilisation, CCU).
Följande åtgärder bör vidtas:
Sätt mål för kompletterande åtgärder
•Riksdagen bör bekräfta de mål för kompletterande åtgärder som föreslås i, och som är utgångspunkt för denna strategi. Målen bör vara underställda de nationella klimatmålen i rang och bör därför inte utgöra etappmål inom ramen för miljömålssystemet.
Genomför kontrollstationer för kompletterande åtgärder
•De klimatpolitiska handlingsplaner som regeringen ska lägga fram för riksdagen vart fjärde år bör redovisa hur arbetet med de kom- pletterande åtgärderna framskrider. Dessa kontrollstationer bör även redovisa om någon eller några nya åtgärdstyper ska kunna räknas som kompletterande åtgärder. De klimatpolitiska hand- lingsplanerna bör vidare innehålla förslag för att styra utveck- lingen på området kompletterande åtgärder i önskad riktning.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
•Regeringen bör basera kontrollstationerna för kompletterande åtgärder på underlag från relevanta myndigheter. Regeringen bör därför ge Naturvårdsverket i uppgift att sammanställa sådana under- lag, i samarbete med Energimyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen, som en del av myndighetens befintliga uppgift att ta fram underlag för de klimatpolitiska handlingsplanerna.
•Den klimatredovisning som regeringen årligen presenterar för riksdagen som en bilaga i budgetpropositionen bör redovisa hur arbetet med de kompletterade åtgärderna framskrider. Redovis- ningen bör omfatta hur alla typer av kompletterande åtgärder har utvecklats över tid. Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppgift att sammanställa underlag för redovisningen i samarbete med berörda myndigheter.
Utveckla en heltäckande och transparent redovisning av kompletterande åtgärder
•Naturvårdsverket bör få i uppdrag att skapa ett system för in- samling av data, beräkning och redovisning av negativa utsläpp för uppföljning av kompletterande åtgärder och de nationella klimat- målen. Systemet bör omfatta negativa utsläpp av växthusgaser, in- klusive avskiljning, transport och lagring av biogen och atmosfärisk koldioxid samt användning av biokol som kolsänka, och CCU. Uppföljning av utsläpp och upptag inom LULUCF-sektorn omfat- tas redan av befintliga system men dessa behöver utvecklas ytter- ligare för att fånga in effekten av föreslagna åtgärder inom sektorn. Denna del av uppdraget bör genomföras i samråd med Jordbruks- verket och Skogsstyrelsen.
•Uppföljning av verifierade utsläppsminskningar genom invester- ingar i andra länder bör ske i samverkan mellan Energimyndig- heten och Naturvårdsverket.
•Sverige bör verka för att det inom EU skapas transparenta system för redovisning av negativa utsläpp av växthusgaser. Redovisningen bör skilja på kortlivad respektive långlivad eller permanent kol- inlagring.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
•Naturvårdsverket bör få i uppdrag att ta fram ett förslag på hur, när och i vilken form information om negativa utsläpp ska redo- visas internationellt och till EU.
•Sverige bör verka för att de internationella rapporteringsrikt- linjerna med tillhörande metodriktlinjer samt klimatrapporter- ingens tabellverk utvecklas inom ramen för processen inom FN:s klimatkonvention och Parisavtalet så att ändamålsenlig och trans- parent rapportering av negativa utsläpp kan ske.
Ökad kolsänka i skog och mark
Förutsättningar för åtgärder i LULUCF-sektorn
Förutsättningarna för åtgärder i LULUCF-sektorn varierar i mycket stor utsträckning mellan olika länder. I Sverige utgörs knappt 70 procent av landarealen av skogsmark (28 miljoner hektar), vilket kan jämföras med det globala genomsnittet på drygt 20 procent. Det skapar möjlighet för åtgärder som kan få relativt stor effekt på kol- sänkan i skogen och för skogen som resurs för förnybar råvara. Jäm- fört med andra länder av samma storlek är arealen jordbruksmark i Sverige relativt liten (knappt 3,5 miljoner hektar åker- och betesmark enligt Sveriges klimatrapportering). Samtidigt finns det utrymme att skapa förutsättningar för ökad kolinlagring även på sådan mark genom åtgärder som kan ge flera mervärden utan att den inhemska försörj- ningen av livsmedel och andra produkter påverkas.
De biogena kolflöden som sker i LULUCF-sektorn skiljer sig i hög grad från fossila kolflöden genom att de är lättrörliga, att de kan ske åt båda håll och att de ingår i ett cirkulärt flöde. Ett upptag av koldioxid som lagras in i biomassa vid ett tillfälle kan senare bidra med ett utsläpp när koldioxiden frigörs, t.ex. när biomassa eldas upp eller bryts ned naturligt. Flödena i sektorn påverkas dessutom i hög grad av naturliga faktorer, men på den skogs- och jordbruksmark som brukas har mänsklig aktivitet stor betydelse.
Inom LULUCF-sektorn finns flera möjliga åtgärder som kan öka kolinlagringen respektive minska utsläppen av växthusgaser, men effekten av åtgärderna på de totala växthusgasutsläppen – när i tiden effekten uppnås och hur varaktig den är, varierar stort på grund av den inneboende trögheten i de biologiska system som påverkas. Det
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
innebär att vissa åtgärder bör komma till stånd tidigt för att kunna ge en reell effekt på kolinlagringen och utsläppen av växthusgaser till 2030, 2040, 2045 och därefter, medan andra åtgärder kan genomföras löpande eftersom de ger en mer direkt effekt på utsläppen. En svårig- het är att urskilja vilka åtgärder som även kan ge en varaktig verkan på kollagret in i framtiden.
Åtgärder för ökad kolsänka och minskade utsläpp inom LULUCF- sektorn som tillgodoser andra värden och mål, t.ex. bevarande av bio- logisk mångfald och minskad näringsutlakning, bör prioriteras. Åtgär- der som bidrar till flera värden och mål bedöms generellt vara mer uthålliga än åtgärder som enbart bidrar till ökad kolsänka, eftersom det då finns fler drivkrafter som kan leda till att åtgärderna bibehålls.
Utredningens åtgärdsförslag i LULUCF-sektorn
De styrmedel som utredningen föreslår rör framför allt åtgärder på jordbruksmark och jordbruksmark som tagits ur bruk, med jord- bruksmark avses åkermark och alla typer av betesmark. På jord- bruksmark bedöms förslagen skapa incitament för ökad användning av fånggrödor och mellangrödor på 400 000 hektar och agroforestry på 50 000 hektar. På jordbruksmark som tagits ur bruk bedöms för- slagen leda till energiskogsodling på 40 000 hektar och beskogning av 100 000 hektar samt att cirka 50 000 hektar mark som är i ett senare stadium av igenväxning åtgärdas för att främja tillväxten. Bedömningen av åtgärdernas effekter utgår från att de implementeras successivt så att den fulla arealen nås 2030, utom för fånggrödor där full areal nås 2040.
Utredningen föreslår också att incitament skapas så att 100 000 hek- tar skogsmark och 10 000 hektar tidigare jordbruksmark på torvmark som tidigare dränerats för att bedriva jord- och skogsbruk, succes- sivt återväts fram till 2040. För samtliga föreslagna åtgärder gäller att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i den natio- nella livsmedelsstrategin inte ska försvåras utan snarare stärkas.
Under förutsättning att åtgärderna ovan kommer till stånd de kommande tio åren bedöms de sammantaget kunna ge ett bidrag för att minska utsläppen på drygt en miljon ton koldioxidekvivalenter 2030 och nära tre miljoner ton koldioxidekvivalenter 2045. Störst be- tydelse för denna effektuppskattning har insatserna för återvätning och fånggrödor.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Markanvändningen påverkas
Bedömningen av tillgängliga arealer utgår från utvecklingen av mark- användningen inom jordbrukssektorn i dag och hur markanvänd- ningen kan komma att förändras. Den framtida efterfrågan på mark för att producera livsmedel och andra produkter är dock svår att be- döma och kan snabbt förändras, vilket gör att åtgärder som under lång tid blockerar jordbruksmarken för annan användning har inklu- derats i mindre omfattning än vad som skulle vara möjligt om hela den bedömda, tillgängliga potentialen inkluderas.
Åtgärderna, vad gäller fånggrödor och mellangrödor samt agro- forestry bedöms kunna integreras i befintlig markanvändning utan att den påverkas i någon större utsträckning. Energiskogsodling och beskogning avser framför allt åtgärder på mark som redan tagits ur produktion men i viss mån även mark som kan komma att tas ur pro- duktion framöver. Återvätning omfattar skogsmark där skogsbruk bedrivs i begränsad omfattning, ofta tidigare åkermark. Även mark där det bedrivs eller nyligen har bedrivits jordbruk kan komma ifråga för återvätning.
Åtgärder i den omfattning som utredningen föreslår omfattar mindre än 1 procent av den totala arealen skogsmark och drygt 14 pro- cent av jordbruksmarken. Regionalt kan dock andelen bli större efter- som t.ex. merparten (drygt 80 procent) av de cirka 230 000 hektar jordbruksmark som tagits ur produktion de senaste 20 åren och som kan vara tillgänglig för beskogning finns i Götaland och Svealand. Där finns även de mest lämpliga markerna för återvätning (skogs- mark och jordbruksmark).
Styrmedel för ökad kolsänka
För att få till stånd åtgärder som leder till ökad kolinlagring på be- fintlig jordbruksmark och jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- eller foderproduktion behöver rådgivningen inom jord- och skogsbruk intensifieras samtidigt som tillräckliga stöd till- gängliggörs för dessa åtgärder inom ramen för kommande lands- bygdsprogram och i vissa fall genom ytterligare nationella finansier- ingsprogram.
Det är också viktigt att befintliga stöd för andra åtgärder som ökar eller upprätthåller kolförråden på jordbruksmark, t.ex. för vall-
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
odling som i dag omfattar stora arealer, finns kvar i kommande pro- gramperiod för landsbygdsprogrammet. På sikt kan de åtgärder på jordbruksmark som utredningen föreslår räknas som kompletterande åtgärder breddas så att även andra grödor som är fördelaktiga för kolinlagringen inkluderas. Även tillförsel av biokol för långsiktig in- lagring av kol med samtidig jordförbättring skulle kunna ingå.
För att initiera en omfattande återvätning av dränerad torvmark behövs uppsökande verksamhet, effektiv rådgivning och ökade möj- ligheter till stöd. De stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som i dag finns inom landsbygdsprogrammet och inom våtmarks- satsningen bör kompletteras.
Generellt är de åtgärder som föreslås för ökad kolinlagring och minskade utsläpp inom LULUCF-sektorn kostnadseffektiva efter- som de oftast resulterar i flera andra miljönyttor utöver ökad kol- inlagring och minskade utsläpp av växthusgaser. Exempelvis ger fång- grödor minskat näringsläckage och återvätning är gynnsamt för den biologiska mångfalden. Förutsättningarna för åtgärder och därmed också åtgärdskostnaderna varierar stort inom sektorn och vissa åt- gärder, t.ex. beskogning, kan också innebära en intäkt för mark- ägaren. Exempel på åtgärdskostnader är den för återvätning där kost- naden landar mellan 100 och 700 kronor per ton koldioxidekvivalent beroende vilken mark som avses och den för fånggrödor och mellan- grödor där kostnaden hamnar på mellan 200 och 700 kronor per ton koldioxid. Då har inga samtidiga nyttor värderats.
Andra åtgärder för att stärka och bevara kolsänkan
Det finns även potential att öka kolsänkan på skogsmark genom åt- gärder som ökar tillväxten och åtgärder för ökad miljöhänsyn i skogs- bruket samt genom att större arealer produktiv skogsmark undantas från virkesproduktion för att nå andra miljömål såsom miljökvali- tetsmålet Levande skogar.
Den totala effekten på skogens kolbalans av såväl tillväxthöjande åtgärder som åtgärder för ökat skydd av skog avgörs i ett nationellt perspektiv framför allt av hur avverkningen utvecklas i förhållande till den totala tillväxten. Avverkningsnivån beror i sin tur på efter- frågan på svensk skogsråvara. En ökad efterfrågan på skogsråvara i
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Sverige kan också innebära ökade avverkningar i något annat land, om behovet inte kan mötas med svensk skogsråvara.
En annan möjlighet för att öka kolinlagringen är att öka produk- tion och användning av långlivade träprodukter, t.ex. genom att öka träanvändningen i byggnader. Ökad användning av långlivade trä- produkter leder också till minskade fossila utsläpp genom att de kan ersätta mer fossilintensiva alternativ.
Permanent överföring av framför allt skogsmark och jordbruks- mark till bebyggd mark kan leda till stora utsläpp av växthusgaser och förlorad kolsänka. Effekten på utsläpp och kolsänka kan minskas antingen genom att exploatering styrs till mark där påverkan på växt- husgasbalansen blir lägre eller genom en begränsning av den areal som årligen exploateras.
Det finns även ett stort behov av att säkra de kollager som redan finns i biomassa och mark, mot bakgrund av att de pågående klimat- förändringarna medför ökande skaderisker av olika slag, t.ex. storm- fällning, torka, insektsangrepp, rotröta och brand. Kunskapen behö- ver öka om olika typer av skador för att beredskapen i samband med utbrotten ska kunna stärkas.
Förutom nämnda klimatrelaterade skador finns även ett stort behov av att minska skadorna av viltbete i skogen. Skadorna påverkar både kolinlagring, virkesproduktion och den biologiska mångfalden i negativ riktning och leder dessutom till stora ekonomiska förluster för skogsbruket.
Kunskapen är god men kan förbättras
Det finns redan goda kunskaper om de föreslagna åtgärderna och om åtgärdernas påverkan på växthusgasbalansen. För flera av åtgärderna krävs dock ett förarbete inom berörda myndigheter med att identi- fiera vilka åtgärder som bör utföras på vilken mark för att inte påverka andra miljömål negativt. Det handlar t.ex. om att ta fram rekommendationer om var det är lämpligt att öka inslagen av buskar och träd på jordbruksmark samt var och med vilka trädslag det är lämpligt med beskogning.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Flera av de föreslagna åtgärderna finns redan i dag med inom den stödberättigande delen av jordbruket. I samband med framtagandet av det nya landsbygdsprogrammet behöver dock ersättningen för dessa åtgärder ses över samtidigt som ersättning för åtgärder som i dag inte ingår utvecklas. Stödformer för åtgärder som inte naturligt hamnar inom landsbygdsprogrammet eller inte är tillräckliga bör också utvecklas.
Regeringen bör därför lägga uppdrag på flera myndigheter att bidra med kunskap och vidareutveckling av arbetet inom sina respektive områden.
En viktig del när det gäller kompletterande åtgärder i allmänhet och kompletterande åtgärder i LULUCF-sektorn i synnerhet är att utveckla systemen för rapportering och uppföljning för att möj- liggöra utvärdering av effekten av föreslagna åtgärder och styrmedel. Ett sådant system bör vara ett komplement till redan befintliga system för redovisning av växthusgasutsläpp till EU och FN:s klimatkon- vention.
Höga kvalitetskrav på bidraget från LULUCF-sektorn
Ökade upptag eller minskade utsläpp från kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn ska beräknas och redovisas enligt Europa- parlamentets och rådets förordning 2018/841 (LULUCF-förord- ningen).
Kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn bör få tillgodo- räknas mot de nationella klimatmålen som den additionella effekten av varje enskild här föreslagen åtgärd, jämfört med om åtgärden inte hade genomförts, förutsatt att den additionella effekten på upptag och utsläpp kan uppskattas på ett trovärdigt sätt. Denna restriktion innebär att endast effekten av kompletterande åtgärder tillgodoräk- nas mot det nationella målet och inte hela den möjliga bokförings- effekten enligt EU:s LULUCF-regelverk.
Detta är i linje med Miljömålsberedningens (SOU 2016:47) intentioner att möjliggöra bidrag från ökad kolsänka beräknad enligt internationellt godkända regler, dvs. att bara effekten av ytterligare åtgärder inom området får tillgodoräknas.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Det är dock inte rimligt att Sverige redovisar ett eventuellt under- skott inom EU samtidigt som bidrag från kompletterande åtgärder används för att nå de nationella målen. Eventuellt underskott från de delar av sektorn som inte berörs av de kompletterande åtgärderna måste först balanseras. Bidraget från kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn kan alltså komma att begränsas av LULUCF-för- ordningens krav om att LULUCF-sektorn inte ska ha några netto- utsläpp.
För att uppfylla målsättningen i LULUCF-förordningen räknas alla bokförda flöden i respektive aktivitet med, både förändringar som beror på de kompletterande åtgärder som föreslås här och för- ändringar som sker av andra anledningar.
Bidraget från de föreslagna kompletterande åtgärderna i LULUCF- sektorn påverkas alltså av utfallet för hela LULUCF-sektorn gent- emot LULUCF-förordningens mål som gäller perioden 2021–2030. Samma förhållningssätt bör gälla för 2040 och 2045 relativt de even- tuella regler som kommer gälla inom EU då.
I vissa fall kan det vara svårt att skilja effekten av föreslagna åtgärder från andra faktorer som också påverkar utsläppsutveck- lingen. Det gäller framför allt åtgärder som i viss utsträckning redan tillämpas. En lösning kan då vara att räkna den additionella effekten relativt utsläpp eller upptag det år som åtgärden infördes. I vissa fall kan förändringar av kolsänkan som kommit till stånd av andra an- ledningar än utredningens förslag då inkluderas. Med beaktande av de föreslagna åtgärdernas ofta låga nyttjandegrad i dag, och de goda möjligheterna till transparent uppföljning, är utredningens bedöm- ning att bidraget till ökad kolsänka eller minskade utsläpp som beror på annat än utredningens föreslagna styrmedel är litet och inte minskar åtgärdernas betydelse för kolbalansen.
Följande åtgärder bör vidtas:
Skapa förutsättningar för finansiering av klimatåtgärder
•Sverige bör fortsatt verka för att klimatåtgärder som ökar kol- inlagringen och minskar växthusgasutsläppen även i framtiden är möjliga att stödja och ges större vikt inom ramen för EU:s gemen- samma jordbrukspolitik.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Ta fram rådgivning och stöd för föreslagna kompletterande åtgärder
•Jordbruksverket bör få i uppdrag att utveckla och intensifiera befintlig rådgivning, inklusive vilka stöd som kan sökas, för att få till stånd ytterligare åtgärder som leder till ökad kolinlagring på befintlig jordbruksmark och jordbruksmark som inte längre an- vänds för livsmedels- och foderproduktion. För detta föreslås Jordbruksverket tillföras motsvarande 10 miljoner kronor per år 2021–2030.
•Jordbruksverket bör få i uppdrag att se över och undersöka möj- lig utformning av både befintliga och nya åtgärder för att gynna kolinlagring på jordbruksmark inom landsbygdsprogrammet. Uppdraget bör även innefatta en översyn av ersättningsnivåerna. Åtgärder som ökar möjligheten att nå flera miljömål och som stärker fler värden i jordbrukslandskapet bör prioriteras.
•Jordbruksverket bör, i samråd med länsstyrelserna och Natur- vårdsverket, få i uppdrag att utforma kriterier för vilken mark som är lämplig för agroforestry och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärden utan att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i livsmedelsstrategin försämras.
•Skogsstyrelsen bör, i samråd med Jordbruksverket, länsstyrel- serna och Naturvårdsverket, få i uppdrag att utforma kriterier för vilken tidigare jordbruksmark som är lämplig för beskogning och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärderna utan att förutsätt- ningarna för att nå andra miljömål och målen i Livsmedelsstra- tegin försämras.
•Skogsstyrelsen och länsstyrelserna bör, i samråd med Jordbruks- verket och Naturvårdsverket, få i uppdrag att utveckla kriterier för att bedöma lämplighet för och prioritering av olika typer av återvätningsprojekt. Detta är i linje med det förslag om återvät- ning av dränerad torvmark som lades i den fördjupade utvärder- ingen av miljömålen 2019. Inriktningen bör vara att ta fram under- lag för identifiering av lämplig mark för återvätning för att styra åtgärderna till den mark som ger mest klimatnytta och mest nytta för andra mål, t.ex. biologisk mångfald, till lägst kostnad samt att berörda markägare erbjuds gratis rådgivning och ersättning för genomförande, underhåll om det krävs och förlorat markvärde.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Det stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som finns inom landsbygdsprogrammet och inom våtmarkssatsningen i dag bör kompletteras med i genomsnitt 125 miljoner kronor per år. Ersätt- ningarna bör placeras inom ramen för redan befintliga eller plane- rade åtgärder samt administrativa system.
•Skogsstyrelsen bör få i uppdrag att se över möjliga stödformer, inklusive storleken på ersättningen, för beskogning, dvs. planter- ing av träd på jordbruksmark som tagits ur bruk, och för optime- rad skötsel av självsådd skog på tidigare jordbruksmark.
Satsa på forskning och utveckling för att öka åtgärders kostnadseffektivitet
•En satsning på FoU om återvätningens effekter på växthusgas- emissionerna bör göras där Skogsstyrelsen bör tilldelas totalt 9 mil- joner kronor 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar.
•Forskning behövs om hur olika klimatinducerade skador på skog ska kunna begränsas. En satsning på forskning och utveckling (FoU) om hur skogsskador kan begränsas bör göras där Skogs- styrelsen bör tilldelas totalt 6 miljoner kronor för åren 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar.
•Naturvårdsverket bör, i samråd med Jordbruksverket, Skogs- styrelsen och länsstyrelserna, få i uppdrag att se över hur effekten på växthusgasbalansen av exploatering av mark ska beräknas och ta fram förslag på hur den kan begränsas.
Andra åtgärder för att stärka och bevara kolsänkan
•Skogsutredningen 2019 (M 2019:02) ska enligt direktiven föreslå de åtgärder som behövs för att kunna uppfylla internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Förslagen ska be- akta befintligt kunskapsunderlag och behovsanalyser om skydd av skog och ökande efterfrågan på skogsråvara. När behovet av åtgärder för bevarande av biologisk mångfald fastställts bör de åtgärder som också bidrar till ökad kolsänka komma till stånd så snart som möjligt.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
•Skogsstyrelsen bör få ett stärkt anslag för rådgivningsverksamhet om hållbara tillväxthöjande åtgärder, åtgärder för ökad naturhän- syn på produktiv skogsmark samt skadeförebyggande och klimat- anpassande åtgärder med syfte att säkra kolsänkan och virkes- produktionen. För detta föreslås en speciellt riktad budget på 10 miljoner kronor per år 2021–2030.
•I budgeten för 2020 tillför regeringen Skogsstyrelsen medel 2020–2022 för hantering av skogsskador och för stöd till arbetet med att bekämpa angrepp av granbarkborre. Skogsstyrelsen bör även efter 2022 få en förstärkning med medel för att övervaka och bekämpa befintliga och nya skadegörare.
Avskiljning och lagring av biogen koldioxid (bio-CCS)
Förutsättningar och bedömning
Sverige har goda förutsättningar för bio-CCS. Det finns i dag ett sjuttiotal anläggningar i Sverige vars utsläpp av enbart biogen kol- dioxid överstiger 100 000 ton. De sammanlagda utsläppen av biogen koldioxid från dessa överstiger 30 miljoner ton. De största biogena punktutsläppskällorna och de största sammanlagda biogena koldi- oxidutsläppen finns inom massa- och pappersindustrin. El- och fjärr- värmeproduktion inklusive avfallsförbränning står också för bety- dande punktutsläpp av biogen koldioxid. Utsläppen från dessa båda branscher härrör främst från förbränning av restprodukter från skogs- bruket och massatillverkning samt biogent avfall. Det finns även ett fåtal industrianläggningar utanför massa- och pappersindustrin med stora utsläpp av biogen koldioxid.
Den realiserbara potentialen för bio-CCS i Sverige uppgår till minst 10 miljoner ton biogen koldioxid per år i ett 2045-perspektiv. Bio-CCS har goda förutsättningar att bli en kostnadseffektiv åtgärd för att nå det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast 2045.
Avskiljning av biogen koldioxid bör kunna genomföras till en kostnad av 400 till 600 kronor per ton på anläggningar med gynn- samma förutsättningar för bio-CCS, främst inom massa- och pap- persindustri och kraftvärmeproduktion. Kostnaden för transport av koldioxid från svenska anläggningar till en lagringsplats uppskattas till mellan 150 och 300 kronor per ton. Lagring och övervakning av
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
lagringsplatsen bör kunna ske till en kostnad av 100 till 200 kronor per ton koldioxid.
Ur ett geologiskt perspektiv finns det lagringsutrymme för kol- dioxid från svensk CCS inklusive bio-CCS för överskådlig framtid, i Sverige eller i närområdet. Koldioxidlagring i Norge eller annat Nordsjöland är i teknisk och ekonomisk mening ett fullt realistiskt alternativ för svenska CCS-projekt.
Det finns sannolikt en betydande potential för koldioxidlagring i Sverige men kunskapen om möjliga inhemska lagringsplatser är brist- fällig. Att utveckla en lagringsplats för koldioxid i Sverige skulle bl.a. av den orsaken ta mycket lång tid. För att lagring av koldioxid i Sverige ska vara ett alternativ i framtiden behöver kunskapen om hur en lagringsplats kan identifieras öka. Sverige bör dock inte i nuläget prioritera att uppföra ett lager på svenskt territorium.
För att bio-CCS ska kunna genomföras vid svenska utsläppskällor i närtid krävs lagring av koldioxid utanför Sveriges gränser. Förut- sättningar behöver därför skapas för koldioxidlagring utomlands. De legala hinder som i dag finns för gränsöverskridande transport och lagring av koldioxid behöver undanröjas. Svenska myndigheter bör också tillsammans med myndigheter i möjliga lagringsländer under- söka behovet av bilaterala avtal och vad dessa borde omfatta för att underlätta transport till och lagring i annat land.
För transport av koldioxid till en lagringsplats är fartygsbaserad transport det enda realistiska alternativet vid CCS inklusive bio- CCS i Sverige för överskådlig framtid. Avståndet till en tänkbar lag- ringsplats påverkar kostnadsbilden men inte på ett avgörande sätt; så länge en anläggning är lokaliserad utmed den svenska kusten eller vid Mälaren och Vänern kan anläggningen vara en kandidat för CCS inklusive bio-CCS. Staten bör dock i nuläget avstå från att i egen regi genomföra en satsning på transportinfrastruktur för koldioxid.
Svensk bio-CCS bedöms medföra små konsekvenser för den bio- logiska mångfalden vid de kvantiteter som är relevanta för att nå nettonollmålet, även om uttaget av biomassa ökar något jämfört med dagens situation. Vid framtagandet av styrmedel för bio-CCS på europeisk nivå behöver det säkerställas att inga incitament ges för bio-CCS som riskerar att leda till markanvändning som inte är håll- bar. Det är samtidigt viktigt att inte skapa hinder för hållbar bio- massaanvändning.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Även om erfarenheterna av CCS inklusive bio-CCS i praktiken är begränsade är kunskapsläget relativt gott vilket gör att CCS in- klusive bio-CCS kan genomföras i Sverige utan att resultat från på- gående eller planerade forskningsinsatser behöver inväntas. För att ytterligare förbättra kunskapsläget kan forskning riktas mot system- frågor kopplade till CCS inklusive bio-CCS – t.ex. styrmedel, accep- tans, värdekedjeintegrering samt konsekvenser för biomassaanvänd- ningen och energisystemet vid en omfattande tillämpning av CCS inklusive bio-CCS i Sverige. Grundforskning och tillämpad forsk- ning i samarbete med svensk industri för att sänka kostnaden och minska energiintensiteten för CCS inklusive bio-CCS är också av stor vikt.
Det saknas i dag såväl nationella som EU-gemensamma ekono- miska incitament för fullskalig bio-CCS. En incitamentsstruktur behöver införas som främjar teknikutveckling och demonstrations- verksamhet samtidigt som den skapar långsiktiga ekonomiska förut- sättningar för fullskaliga projekt inom bio-CCS. Styrning för att utveckla komplicerade och kapitalintensiva värdekedjor som bio- CCS behöver vara uthållig, förutsägbar och långsiktig.
Bio-CCS resulterar i ett nettoupptag av koldioxid ur atmosfären, vilket är en nytta som kan tillskrivas ett ekonomiskt värde för sam- hället i stort men det resulterar inte i någon nytta specifikt för den verksamhetsutövare som tillämpar bio-CCS. Utsläpp av fossil kol- dioxid orsakar däremot en skada för samhället men är en oönskad bieffekt av produktion som är en nytta för verksamhetsutövaren. När styrmedel för bio-CCS utformas behöver hänsyn tas till den stora principiella skillnaden mellan de två fallen. Medan det är rimligt att en utsläppare betalar för de skador utsläppen åstadkommer är det rimligt att den som skapar negativa utsläpp genom bio-CCS får betalt för den nytta som genereras.
Parallellt med att Sverige utvecklar nationella styrmedel för intro- duktion av bio-CCS behöver Sverige verka för att EU-gemensamma styrmedel kommer på plats. Sverige behöver vara lyhört gentemot andra medlemsstater och Europeiska kommissionen samt agera pragmatiskt och strategiskt utifrån svenska intressen när det gäller hur styrmedel utformas på EU-nivå.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Ingen myndighet är i dag utpekad som övergripande ansvarig för CCS-frågor. Ingen myndighet har heller ett utpekat ansvar att sam- ordna myndigheternas arbete med CCS inklusive bio-CCS. Detta är en brist som bör åtgärdas. Eftersom CCS inklusive bio-CCS är en teknikkedja som ännu inte är etablerad eller väl känd i Sverige är det också viktigt att stärka förutsättningarna för effektiv informations- delning mellan myndigheter, privata aktörer, akademi och samhälle.
Följande åtgärder bör vidtas:
Skapa förutsättningar för transport och lagring av koldioxid
•Sverige bör driva frågan om att alla transporter av koldioxid för lagring ska ingå i EU:s utsläppshandelssystem. Samtidigt bör Sverige ansöka om att få föra in (s.k. opt-in) alla transporter av koldioxid för lagring i utsläppshandelssystemet för egen del. Syste- met bör vidare innehålla en godkänd metod att övervaka koldi- oxiden under transporten och en möjlighet att med massbalans- metod särskilja biogen och fossil koldioxid vid transport och lagring utan att allt betraktas som fossil koldioxid.
•Sverige bör ratificera den ändring av Londonprotokollet som inne- bär att transport av koldioxid för geologisk lagring hos annan part till protokollet under vissa förutsättningar undantas från det exportförbud som protokollet föreskriver. Samtidigt bör Sverige agera för att påskynda andra parters ratificering av ändringen så att den kan träda i kraft. När Sverige har ingått ett bilateralt avtal om transport och lagring i ett annat land bör Sverige vidta de åtgärder som krävs så att ändringen av Londonprotokollet kan tillämpas provisoriskt till dess den träder i kraft.
•Sverige bör ta initiativ till att parterna till Helsingforskonven- tionen ändrar konventionen eller antar en resolution om tolkning av konventionen som innebär att geologisk lagring i havsbotten tillåts, så att CCS-direktivet blir förenligt med konventionen.
•Sverige bör verka för att beslutet om det s.k. moratoriet om geo- engineering som fattades på konventionen för biologisk mång- falds tionde partsmöte i Nagoya ändras så att inte bio-CCS och annan icke-fossil CCS omfattas av moratoriet.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
•Sverige bör föreslå att ett tillägg görs till definitionerna av trans- port av koldioxid i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd för- klaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (gruppundantagsförordningen) och i riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd och energi så att statligt stöd även kan ges för andra transporter av koldioxid för lagring än genom rörledningar. Vidare bör Sverige föreslå att möjligheterna att ge statsstöd enligt gruppundantagsförordningen och riktlinjerna för statligt stöd till avskiljning och lagring av koldioxid förlängs.
•Sveriges geologiska undersökning (SGU) bör få i uppdrag att identifiera vad ett beslutsunderlag om en svensk lagringsplats för koldioxid behöver innehålla och hur ett sådant skulle kunna tas fram. I uppdraget ingår att redovisa vilka undersökningar, data- mängder och modelleringar som krävs samt att uppskatta vad insatserna innebär i form av resurser och tid.
•Energimyndigheten bör få i uppdrag att tillsammans med norska myndigheter precisera vad ett bilateralt mellanstatligt avtal om transport till och lagring av koldioxid i Norge bör innehålla, inklu- sive vad som behövs för att uppfylla kraven enligt Londonproto- kollet för export av koldioxid. Energimyndigheten bör genomföra uppdraget i samråd med Naturvårdsverket och SGU samt i dialog med näringslivet. I uppdraget bör även ingå att utröna om intresse finns i Nederländerna och Storbritannien för att genomföra mot- svarande analys tillsammans med nämnda svenska myndigheter.
Fortsätt stödja teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS
•Investeringsstödet för minusutsläpp bör fortsätta att främja tek- nikutveckling och demonstration inom bio-CCS. Riktat stöd för teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS behöver sannolikt finnas kvar i någon form fram till åtminstone 2030, även om de insatser som behöver stöd kan komma att ändra karaktär fram tills dess. Anslagets framtida storlek bör bestämmas med hänsyn till erfarenheterna från genomförda utlysningar och in- satser.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
Tillämpa omvänd auktionering för att stödja fullskalig bio-CCS
•Energimyndigheten bör få i uppgift att anordna s.k. omvända auktioner av negativa koldioxidutsläpp genom bio-CCS för att stödja fullskalig bio-CCS.
•De omvända auktionerna ska resultera i differentierade garanti- priser för lagrad biogen koldioxid för de aktörer som vinner auktio- nerna (normalt de lägsta buden). Den ersättning som utbetalas bör vara mellanskillnaden mellan överenskommet garantipris och värdet av eventuella EU-stöd och nationella stöd för att främja bio- CCS som en aktör erhåller. För att få medel utbetalda bör det ställas krav på att projektägaren ansökt om relevanta stöd från EU.
•Utbetalningar bör delvis kunna ske i förskott, vilket kan ses som en form av investeringsstöd. Upphandlingarna bör vara begrän- sade i termer av maximal totalkostnad och maximal kostnad per ton geologiskt lagrad koldioxid. Bindningstiden bör vara 10–20 år för att möjliggöra långsiktig planering för inblandade parter.
•Den totala mängden lagrad biogen koldioxid som upphandlas genom omvända auktioner bör i ett första skede begränsas till maxi- malt 2 miljoner ton per år (uppskattningsvis 3–5 anläggningar). När bio-CCS nått denna kvantitet och mognadsgrad i Sverige bör er- farenheterna med omvänd auktionering utvärderas, som en del av en översyn av formerna för den fortsatta styrningen av bio-CCS.
Övrig styrning av bio-CCS
•På sikt kan de ekonomiska styrmedel som föreslås ovan öppnas upp även för andra tekniker för negativa växthusgasutsläpp som innebär permanent lagring i syfte att öka förutsättningarna för kost- nadseffektivitet i styrningen. Ingen sådan annan teknik bedöms dock i nuläget vara tillräckligt mogen och ha potential i Sverige.
•Nuvarande regler för beskattning innebär att det ofta är fördel- aktigt att använda ånga i stället för el för avskiljning av koldioxid. Detta kan leda till att anläggningar med egen elproduktion som tillämpar CCS/bio-CCS byter till ångturbiner med lägre maximal eleffekt än i dag, vilket bl.a. kan leda till försämrad effektbalans under kalla vinterdagar. Regeringen bör se över om det finns anled-
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
ning och möjlighet att skattebefria egenproducerad el som används för avskiljning av koldioxid, eller att vidta annan åtgärd för att minska risken för en försämrad effektbalans till följd av turbinbyten.
•Koldioxidlagring som bidrar till ökad utvinning av olja eller natur- gas genom s.k. enhanced hydrocarbon recovery (EHR) bör inte kunna räknas som en kompletterande åtgärd för att nå de svenska klimatmålen, oavsett koldioxidens ursprung. Endast projekt inom CCS inklusive bio-CCS där koldioxidlagringen sker permanent och utan att bidra till EHR bör kunna ta del av statligt stöd.
Verka för styrmedel för att främja bio-CCS på EU-nivå
•Sverige bör verka för att EU utvecklar ett gemensamt långsiktigt styrmedel för att främja bio-CCS. Ett separat teknikneutralt styrmedel med EU-gemensam finansiering för att åstadkomma permanenta negativa utsläpp av växthusgaser kan vara den mest framkomliga vägen i närtid, eftersom alternativet inte kräver om- förhandling av EU:s huvudsakliga rättsakter på klimatområdet. Ett annat alternativ är att förändra EU:s utsläppshandelssystem så att bio-CCS ger upphov till utsläppskrediter som får användas inom ramen för utsläppshandelssystemet. Det är dock inte önsk- värt att detta leder till att omställningstrycket inom utsläppshandels- systemet minskar. Förändringen behöver därför genomföras i kombination med en åtgärd som justerar antalet utsläppsrätter i utsläppshandelssystemet.
Förtydliga och utveckla ansvarsfördelningen inom staten
•Energimyndigheten bör göras samordningsansvarig för frågor som gäller CCS inklusive bio-CCS genom ett tillägg till myndig- hetens instruktion som innebär att myndigheten ska samordna arbetet vid berörda myndigheter i CCS-frågor och göras ansvarig för CCS-frågor som inte faller inom någon annan myndighets ansvarsområde. Samordningsansvaret innebär inte att Energimyn- digheten tar över något ansvarsområde från annan myndighet eller överordnas annan myndighet.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
•Energimyndighetens instruktion bör ändras så att myndigheten får i uppgift att arbeta för att skapa förutsättningar för en väl pla- nerad, resurseffektiv och miljömässigt hållbar utbyggnad av CCS inklusive bio-CCS i Sverige. Myndigheten bör också få i uppgift att bistå aktörer inom CCS eller bio-CCS med information och vägledning om t.ex. legala frågor och stöd som kan sökas natio- nellt eller från EU.
•Regeringen bör ge Energimyndigheten i uppgift att inrätta ett nationellt centrum för CCS inklusive bio-CCS, som en del av myn- digheten. Det nationella centrumet bör ha till uppgift att främja en ändamålsenlig tillämpning av CCS inklusive bio-CCS i Sverige, bygga nätverk för ökat kunskapsutbyte, tillhandahålla en platt- form för dialog och samarbete mellan myndigheter, aktörer och intressenter, möjliggöra ett koordinerat agerande från aktörernas sida och bidra till att förståelsen av CCS inklusive bio-CCS ökar i samhället.
•Det nationella centrumet för CCS inklusive bio-CCS bör få i uppgift att främja att intresserade verksamhetsutövare utför plats- specifika studier av förutsättningarna för bio-CCS. Studierna bör exempelvis kunna ge besked om ungefärlig kostnad för avskilj- ning av olika volymer koldioxid, vilka möjliga transportlösningar som finns och vad de kan kosta. Studierna bör kunna finansieras av investeringsstödet för minusutsläpp. Stödet bör kunna sökas av och utbetalas till verksamhetsutövaren.
•Energimyndigheten bör få i uppdrag att utreda hur samordning av olika prövnings- och tillsynsfrågor gällande CCS inklusive bio-CCS skulle kunna underlätta avskiljning, transport och lag- ring av koldioxid från svenska utsläppskällor. Detta inkluderar tillståndsprövningen enligt utsläppshandelssystemet. I uppdraget bör ingå att ta fram en plan för en vägledning med stöd och råd till verksamhetsutövare och tillstånds- och tillsynsmyndigheter i prövnings- och tillsynsfrågor gällande CCS inklusive bio-CCS så att prövningarna och tillsynen blir så effektiv som möjligt samt, där det är möjligt, verka för att prövningarna löper parallellt. Vidare bör uppdraget omfatta om en särskild myndighet ska ha ett sam- ordningsansvar för prövning och tillsyn av CCS- inklusive bio- CCS-anläggningar och vilken myndighet som i så fall ska ha ett sådant ansvar.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Andra tekniska åtgärder för negativa utsläpp av växthusgaser
Förutsättningar och bedömning
Den realiserbara potentialen för andra tekniker för negativa utsläpp är osäker eftersom flera av de alternativa teknikerna är under utveck- ling och i hög grad oprövade. Det är därför svårt att bedöma vilka tekniska åtgärder som kan vara relevanta för upptag av koldioxid i Sverige före mitten av detta århundrade. Flera av teknikerna bedöms resultera i långsiktig inbindning av koldioxid.
Utredningen har studerat flera olika tekniker: biokol som kol- sänka, inbindning av koldioxid i krossad betong, inbindning av kol- dioxid i slagg från avfallsförbränning, direktinfångning och avskilj- ning av koldioxid i atmosfären och lagring (air carbon capture and storage, DACCS), påskyndad vittring, havsgödsling och CCU.
Utredningen bedömer att användning av biokol som metod för långsiktig kolinlagring och samtidig jordförbättring är den av de studerade teknikerna som har störst realiserbar potential att bidra till negativa utsläpp i Sverige i mitten av detta sekel, med reservation för att kunskapsläget är bristfälligt. I Sverige pågår redan en småskalig produktion och användning av biokol. Biokolet används framför allt som jordförbättringsmedel i parker och trädplanteringar. Kolsänkor genom användning av biokol redovisas dock inte i Sveriges klimat- rapportering.
Produktionsanläggningar för biokol har tidigare fått invester- ingsstöd från det s.k. Klimatklivet och sådant stöd får även ges under innevarande programperiod. Ersättning kan ges både för substitu- tion av fossila bränslen och kolinlagring. Det är även möjligt att få investeringsstöd genom landsbygdsprogrammet för produktions- anläggningar för biokol som ersätter fossila bränslen. På sikt skulle stöd kunna ges till användning av biokol för kolinlagring och jord- förbättring inom ramen för landsbygdsprogrammet.
Kvalitetskrav bör ställas vid statligt stöd till biokolsprojekt, bl.a. att biokolets sammansättning ska vara stabil för att stöd ska kunna ges för ökad kolinlagring. Förväntad kolsänka ska beräknas utifrån vetenskaplig grund. Dessutom bör det ställas krav på att endast håll- bart producerad råvara används vid produktionen samt att använd- ningsområdet är sådant att det bidrar till kolsänka, t.ex. användning i jord, åkermark, djurfoder och senare spridning som gödsel på åker-
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
mark, strömaterial till djurbäddar och senare spridning på åkermark samt inblandning i byggnadsmaterial.
Ytterligare insatser inom tillämpad forskning, tester och utvär- dering av svenska biokolsprojekt behövs dock för att avgöra i vilken utsträckning användning av biokol som kolsänka kan bidra till de kompletterande åtgärderna.
Potentialen för avskiljning och användning av koldioxid (CCU) är osäker, endast en bråkdel av dagens utsläpp av fossil och biogen koldioxid avskiljs och används. CCU har potential att dels ersätta fossila bränslen och fossilbaserade material med koldioxidbaserade produkter, dels skapa en marknadsmässig grund till att förbättra av- skiljningstekniken för koldioxid. För att koldioxidanvändningen ska betraktas som ett negativt utsläpp krävs att koldioxiden är biogen (bio-CCU) eller atmosfärisk samt lagras in långsiktigt. I dagsläget finns dock ingen vedertagen definition i klimatrapporteringen av vad långsiktig kolinlagring innebär. I de flesta fall återgår den infångade koldioxiden relativt snabbt till atmosfären, och CCU betraktas där- med som cirkulär användning av koldioxid för att fördröja utsläpp. Det kan dock finnas viss potential till långsiktig kolinlagring i bygg- nadsmaterial men mer forskning behövs inom detta område.
Det finns fördelar med långsiktiga teknikneutrala ekonomiska incitament för negativa utsläpp med liknande egenskaper och per- manens, eftersom det är oklart vilka tekniker som har förutsätt- ningar att bidra till kostnadseffektiva åtgärder på lång sikt. Även på sikt kommer det dock sannolikt finnas nya tekniska lösningar som kan behöva bli föremål för särskilda insatser för att stödja utveck- lingen. Även den frivilliga marknaden för klimatkompensation kan bidra till att utveckla nya tekniker för negativa utsläpp.
Följande åtgärder bör vidtas:
•Det bör fortsatt vara möjligt att få investeringsstöd till biokols- anläggningar genom Klimatklivet och landsbygdsprogrammet.
•Det bör utredas om stöd på sikt bör ges till användning av biokol för kolinlagring och jordförbättring inom ramen för landsbygds- programmet. Om ett sådant stöd införs behöver behovet av och formerna för investeringsstöd till biokolsanläggningar ses över.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder
Förutsättningar och bedömning
Parisavtalets regler för handel med resultat från utsläppsbegräns- ningar mellan länder är ännu inte färdigförhandlade och det kommer dröja innan formerna för sådan handel utvecklats i sina detaljer. Avtalet innebär en stor förändring jämfört med situationen under Kyotoprotokollet, i och med att alla parter nu har antagit egna klimat- planer som ska avspegla landets eller regionens bidrag till uppfyllelsen av Parisavtalets mål. De nationella bidragen är dock otillräckliga i nuläget och avtalet förutsätter att de successivt ska skärpas. Avståndet till de utsläppsnivåer som globala 2- och framför allt 1,5-graders- scenarier kräver är mycket stora.
Det är viktigt att de utsläppsbegränsningar som Sverige bidrar till, i bilaterala avtal eller gemensamt med flera andra länder och inter- nationella organisationer, ges en sådan utformning att de är additio- nella, bidrar till hållbar utveckling och kan bidra till att även värd- landets klimatambitioner kan höjas. Sådana effekter kan uppnås genom valet av land, program- och åtgärdstyper, de villkor som ställs på värdlandets egna styrmedel samt genom att mängden resulterande enheter från de åtgärder som genomförs beräknas i förhållande till ett strikt referensscenario.
Det kommer inte vara enkelt att i varje enskilt förvärv ställa krav på förbättringar inom alla ovan nämnda områden men ambitionen bör vara att åstadkomma resultat inom så många områden som möj- ligt. I de avtal som sluts med ovan beskrivna ambitionshöjande inrikt- ning, bör inriktningen samtidigt vara att eftersträva största möjliga kostnadseffektivitet.
Under 2020-talets början bedöms efterfrågan på enheter från utsläppsbegränsningar i andra länder under Parisavtalet sammantaget bli relativt begränsad, med få uttalade köparländer och värdländer. Det internationella flyget bedöms komma att stå för den största efterfrågan på enheter och därmed också bli prissättande på marknaden för s.k. offsetprojekt, åtminstone i inledningen. Priserna bedöms bli relativt låga, men ändå högre än när de var som högst under Kyoto- avtalets första åtagandeperiod. Situationen kan förändras om exempelvis EU-länderna gemensamt skulle välja att även inkludera internatio-
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
nella utsläppsbegränsningar som en delmängd av ett skärpt EU-mål till 2030. Då skulle priserna på åtgärder i andra länder stiga.
En av utgångspunkterna för det svenska klimatpolitiska ram- verket är att det genomförs i en värld som ställer om på ett sätt som är i linje med Parisavtalets temperaturmål. Kostnaderna för ytter- ligare åtgärder stiger i scenarier som bygger på att 1,5-gradersmålet nås och de närmar sig varandra världen över i scenarier med en kost- nadsoptimerande ansats. Kostnaderna konvergerar till 2050 i en del scenarier, i andra modelleringar konvergerar de redan till 2030.
Priserna på enheter från utsläppsbegränsningar i andra länder, i en värld som ställer om, beräknas hamna på ungefär samma nivå eller högre än vad motsvarande kompletterande åtgärder i Sverige bedöms kosta på marginalen vid samma tid, t.ex. i form av bio-CCS och kol- inlagring i jordbruksmark.
Samtidigt kan det inte uteslutas att nya åtgärdsmöjligheter kan komma att utvecklas i andra länder och att dessa åtgärder blir mer kostnadseffektiva än kompletterande åtgärder i Sverige, t.ex. nya åtgärder eller tekniker för negativa utsläpp i form av DACCS eller biokol.
Sverige har under 2010-talet investerat i en relativt stor volym utsläppsenheter från framför allt CDM-projekt (Clean Development Mechanism) under Kyotoprotokollet för att bidra till Sveriges natio- nella mål 2020. Enheterna har successivt annullerats och i efterhand delvis redovisats som s.k. resultatbaserad klimatfinansiering av ut- släppsminskningar, som en del av Sveriges åtagande om klimatfinan- siering under klimatkonventionen.
Någon större samordning bedöms inte ha ägt rum mellan dessa insatser och andra finansieringsinsatser inom näraliggande områden, främst finansiering med biståndsmedel av åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser i minst utvecklade länder. Sveriges nuva- rande åtagande om klimatfinansiering uppgår sammanlagt till cirka 6 miljarder kronor per år från och med 2020 – ett åtagande som kan komma att öka i omfattning mot 2020-talets mitt, om inte tidigare. En mindre del av dessa insatser beräknas gå till åtgärder som sänker utsläppen, främst som en sidoeffekt, och en större del till åtgärder för klimatanpassning, även det som en sidoeffekt av biståndsprojekt med flera samtidiga nyttor. Andelen resultatbaserad klimatfinansier- ing, där utsläppseffekten per insatt krona beräknas, är låg. De flesta av projekten genomförs i gruppen av minst utvecklade länder.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
Om Sverige, inom ramen för landets åtagande om klimatfinan- siering, framgent även väljer att bidra till program för utsläpps- begränsningar i medelinkomstländer med relativt höga och växande utsläpp har Sverige möjlighet att bidra till större spridningseffekter av åtgärder i regioner där det, globalt sett, är särskilt angeläget att den nuvarande utsläppstrenden snabbt viker nedåt. Genom att insatserna dessutom knyts till Parisavtalets artikel 6 kommer de faktiska klimat- effekterna av åtgärderna kunna beräknas enligt internationellt överens- komna principer. Förutsättningarna för att uppnå en resultatbaserad finansiering ökar, vilket i sin tur gör att möjligheterna att uppnå en större effekt per insatt krona förbättras jämfört med om åtgärderna skulle finansieras på annat sätt.
Det program som utredningen föreslår ska delvis syfta till att bidra till de kompletterande åtgärderna i den omfattning som kan komma att behövas, men de ska också syfta till att öka Sveriges klimatfinan- siering av åtgärder för utsläppsminskningar, framför allt i medel- inkomstländer.
Denna del av Sveriges bidrag till klimatfinansiering blir genom det föreslagna programmet resultatbaserad och genomförs främst i län- der som har stora och växande utsläpp.
Följande åtgärder bör vidtas:
Inriktning mot 2030
•Sverige bör inrätta ett program för internationella utsläppsminsk- ningar under Parisavtalets artikel 6 som ska genomföras under 2020-talet. Det nya programmet behöver resultera i enheter från utsläppsbegränsningar motsvarande minst 20 miljoner ton kol- dioxidekvivalenter under 2020-talet, för att fungera på det sätt som utredningen föreslår. För att åstadkomma ett sådant resultat kan en budget motsvarande i genomsnitt 400 miljoner kronor per år behöva avsättas under 2020-talet. Programmet föreslås bidra till att:
–andelen klimatfinansiering av åtgärder för utsläppsminskningar ökar, blir resultatbaserad samt i högre grad även omfattar medel- inkomstländer
–målen för de kompletterande åtgärderna uppnås.
SOU 2020:4 |
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
•Insatserna behöver ge incitament till ambitionsnivåhöjningar i linje med Parisavtalets temperaturmål, ha hög miljöintegritet och bidra till hållbar utveckling i värdländerna såsom föreskrivs i arti- kel 6.1 i Parisavtalet. Programmet föreslås utformas så att det bidrar till att värdländerna ska kunna höja ambitionerna i sina klimatplaner. Den ambitionshöjande inriktningen bör påverka valet av värdländer där utsläppsbegränsningarna genomförs, vilka pro- gram- och åtgärdstyper som väljs ut för finansiering, de villkor som ställs på värdlandets egna styrmedel samt genom att mängden resulterande enheter från de åtgärder som genomförs beräknas i förhållande till ett strikt referensscenario.
•Värdländerna för insatserna förutsätts justera sin utsläppsredo- visning så att ingen dubbelräkning av utsläppsminskningar sker. Justeringen behöver göras oavsett om Sverige senare använder de förvärvade enheterna som en del av landets klimatfinansiering eller som en del av de kompletterande åtgärderna.
•Energimyndigheten, Naturvårdsverket och Sida bör tillsammans få i uppdrag att ge förslag på hur insatserna inom klimatfinansier- ing genom utsläppsminskningar och internationella insatser för kompletterande åtgärder bäst samordnas, bl.a. mot bakgrund av utredningens förslag till nytt program för internationella insatser i medelinkomstländer. Energimyndigheten bör få i uppgift att hålla samman uppdraget.
Inriktning på de internationella insatserna mot 2045 och därefter
•De internationella insatserna för att bidra till ytterligare utsläpps- begränsningar behöver fortsätta även efter 2030. Insatserna för ytterligare utsläppsminskningar kommer att vara centrala, sam- tidigt som insatserna för att åstadkomma negativa utsläpp succes- sivt behöver öka i omfattning.
•Vid en global ambitionsnivåhöjning i linje med Parisavtalets tem- peraturmål, dvs. den utveckling som det svenska klimatpolitiska ramverket förutsätter, behöver de långsiktiga insatserna för ut- släppsbegränsningar i andra länder mot klimatmålet 2045 huvud- sakligen riktas mot åtgärder för negativa utsläpp med hög per- manens.
Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser |
SOU 2020:4 |
•Fortsatta insatser för utsläppsbegränsningar i andra länder, vid sidan av åtgärder för negativa utsläpp, bör föras till området resul- tatbaserad klimatfinansiering och inte räknas som kompletterande åtgärder i det svenska klimatpolitiska ramverket när Sverige ska uppnå nettonollutsläpp senast 2045 och nettonegativa utsläpp där- efter.
Summary: The pathway to a climate- positive future – strategy and action plan for achieving negative greenhouse gas emissions after 2045
Attaining negative emissions of greenhouse gases will demand supplementary measures alongside extensive emission mitigation. This strategy sets out principles and targets for a policy in the area of supplementary measures and an action plan for achieving them.
All pathways that limit global warming to 1.5 °C with limited or no overshoot project the use of carbon dioxide removal (CDR) on the order of 100–1 000 GtCO2 over the 21st century. CDR would be used to com- pensate for residual emissions and, in most cases, achieve net negative emissions to return global warming to 1.5 °C following a peak (high confidence).
Introduction
According to the UN’s Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), measures and technologies are needed for net negative emissions of carbon dioxide to limit global warming to a maximum of 1.5 °C. The IPCC states that net negative emissions of carbon dioxide arise when a larger amount of carbon dioxide is removed from the atmosphere thanks to human activity than the residual emis- sions caused by humans.
69
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
Under the Paris Agreement on climate change (the Paris Agree- ment) the parties are to strive to achieve a balance between anthro- pogenic emissions by sources and removals by sinks of greenhouse gases in the second half of this century. It is assumed that developed countries will lead the way in these efforts, and many countries around the world have adopted or are moving to adopt net zero emission targets.
Sweden’s climate policy framework from 2017 states that by 2045, Sweden is to have zero net emissions of greenhouse gases into the atmosphere and should thereafter achieve negative emissions. However, attaining this goal will demand supplementary measures alongside extensive emission mitigation, as net negative emissions cannot solely be attained by reducing emissions. The climate policy framework can thus not be implemented without a policy for supple- mentary measures.
The climate policy framework places Sweden in a small but grow- ing group of countries in the forefront of combating climate change. This strategy sets out how Sweden can work on measures and techno- logies that produce negative greenhouse gas emissions, i.e. that lead to net removal of greenhouse gases from the atmosphere, and other types of supplementary measures to achieve the goals of the climate policy framework. Few countries have come as far in their preparations to attain net negative emissions as Sweden. If the action plan in the strategy is implemented, together with the drastic emission cuts that are prescribed by the climate policy framework, Sweden’s credibility as a trailblazing country on climate issues will be significantly increased. This will clearly show that Sweden intends to act in line with the science to play its part in attaining the goal of the Paris Agreement.
Being a trailblazer takes courage. A policy needs to be developed for what is partly an entirely new area, characterised by major uncer- tainties and limited experience. However, there are no major risks and no insurmountable obstacles that justify Sweden postponing action. On the contrary, there are weighty reasons in favour of acting and major opportunities to be gained from rapidly putting in place the measures required to bring about net negative emissions. These reasons are further elaborated on below under the heading Supplementary measures are needed alongside emission mitigation. Under the heading Principles for how the volume of supplementary measures should be built up, an account is provided of what the build-
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
ing blocks of a policy to maximise the benefit of supplementary mea- sures could look like.
Sweden is a sparsely populated, forested country; more than two- thirds of Sweden’s land area is covered by trees. This means that measures that affect carbon sequestration in forests and in the soil and the opportunity to produce renewable raw materials in a sustain- able way are vitally important to Sweden’s national net emissions. Although Swedish agriculture does not cover as large an area, there are good opportunities there too to increase production and increase carbon sequestration in ways that contribute towards several simul- taneous added values.
The abundant access to biomass as a raw material for the pulp and paper industry has resulted in Sweden having a large number of signifi- cant point emission sources of biogenic carbon dioxide. In addition, the use of biomass residues from forest management and forest industries has given rise to several large point emission sources of bio- genic carbon dioxide in the energy sector. The potential for negative emissions through the application of bio-CCS (capture, transport and storage of carbon dioxide of biogenic origin) at these sites is high.
Sweden thus has unusually good potential to introduce particular measures and technologies that result in negative emissions of green- house gases and should make use of these as far as possible. Some countries have similar opportunities to Sweden and can make use of the same measures and technologies to achieve negative emissions, while other countries will entirely or partly need to choose different paths based on their specific situation. Considering the magnitude of the climate challenge and the urgency with which it must be tackled, all opportunities to achieve negative greenhouse gas emissions in the world must be seized.
The purpose of the strategy
•The overarching purpose of the strategy is to help Sweden to attain the goals of the climate policy framework.
•The strategy is to make it possible to use supplementary measures to attain the goal of net zero emissions by 2045 at the latest, and the goals for 2030 and 2040.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
•The strategy is to make it possible for Sweden to attain net nega- tive emissions of greenhouse gases once the net zero goal has been reached, by using supplementary measures.
•The strategy is to help to attain the goals of the climate policy framework in a manner that is efficient in terms of costs and the socio economy and without impairing Sweden’s capacity to attain its environmental quality objectives.
Targets for supplementary measures
Targets for supplementary measures should be agreed and decided. The strategy assumes the following targets for supplementary mea- sures:
•In 2030 Sweden is to achieve supplementary measures equivalent to at least 3.7 million tonnes of carbon dioxide per year.
•In 2045 Sweden is to achieve supplementary measures equivalent to at least 10.7 million tonnes of carbon dioxide per year. This level is to be able to increase after 2045.
•Between 2021 and 2045, the volume of annually generated sup- plementary measures will constantly increase.
It is up to future governments to decide the extent to which sup- plementary measures are to be counted towards the goals of the climate policy framework.
The target level for supplementary measures in 2045 is based on the maximum permitted use of supplementary measures to achieve the net zero emission goal of the Swedish climate policy framework. In the same way, the target level for supplementary measures in 2030 is based on the maximum permitted use of supplementary measures to achieve the climate goal for 2030. The underlying idea is that the volume of supplementary measures is to be built up continuously over time. Therefore, there is no need for a quantitative target level for supplementary measures by 2040; the important thing is that the volume of supplementary measures continues to grow towards the target level for 2045.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
Climate goals in the climate policy framework are expressed as percentages of historical emissions. This means that climate goals expressed as volumes may change as Swedish emission reporting evolves. The target levels for supplementary measures may therefore need to be reviewed in the event of major changes to previously reported historical emissions.
Supplementary measures are needed alongside emission mitigation
Emission mitigation and supplementary measures are both needed
To meet the goal set out in the Paris Agreement and the Swedish climate goals, there is a need for both emission mitigation and sup- plementary measures. Under the climate policy framework, emis- sions in Sweden must fall by at least 85 percent by 2045 compared with 1990. Supplementary measures do not replace the need for an extensive transformation of society and for far-reaching emission mitigation but are a complement to such developments.
Some emissions are very hard to mitigate
The goal of net zero emissions in Sweden by 2045 will be very difficult to meet by reducing emissions alone. This is because certain emissions are judged to be particularly hard to eliminate entirely, at least not without also halting the activity that gives rise to the emis- sions.
Reducing greenhouse gas emissions by at least 85 percent re- quires ceasing practically all use of fossil fuel in society at the same time as emissions from industrial processes reach levels close to zero, partly by phasing out the use of fossil inputs and by applying CCS technology in industries such as cement production, where fossil carbon emissions cannot otherwise be avoided. The efficiency of the use of energy and materials must be hugely improved, and emissions from electricity supply need to reach zero-levels while electricity use increases in industry and the transport sector.
The greenhouse gas emissions that remain once emissions have been reduced by 85 percent are mainly methane and nitrous oxide
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
emissions from several disparate sources in society, e.g. from incin- eration of biofuels, waste water treatment plants, digestion for bio- gas production and emissions from agriculture. Based on today’s knowledge and technology, these remaining emissions are judged to be very difficult and expensive to eliminate entirely.
The largest remaining greenhouse gas emissions in 2045 are expected to be found in the agricultural sector. Agricultural green- house gas emissions largely come about as the result of biological processes, and emissions are typically spread across a very large area, making them hard to control and capture. It is true that emissions may be reduced per produced unit of food or agricultural product and by prioritising the production of products with low associated emissions, but emissions cannot be eradicated entirely. Given today’s knowledge and technology, Sweden cannot attain zero emissions as long as agriculture continues to exist. Sweden can therefore not attain the national climate goal of net zero emissions by 2045 at the latest through emission mitigation alone.
The conclusion therefore is that supplementary measures are needed to compensate for emissions that cannot be entirely elimi- nated with today’s knowledge and technology. Investment in the field of supplementary measures, in parallel with technological devel- opment and a transformation of society to reduce emissions, will mean Sweden is not dependent on highly uncertain future leaps in technology to attain the goal of net zero emissions by 2045 and will simultaneously pave the way for achieving net negative emissions thereafter.
Supplementary measures are needed to go beyond net zero
According to the climate policy framework, Sweden is to have net emissions that are lower than zero once the net zero target has been achieved by 2045 at the latest, i.e. net negative emissions. Net nega- tive emissions will only be possible if supplementary measures are used and deducted from remaining emissions.
The framework does not specify how far below zero Swedish net emissions must be after 2045. Provided that future national climate goals continue to be determined on a scientific basis, and taking global justice into account, it is, however, likely that Swedish climate
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
goals after 2045 will need to be considerably lower than net zero. In order to attain such goals, a considerable volume of supplementary measures will be needed.
According to the IPCC, unless global emissions plummet rapidly in the immediate future, considerable net negative emissions will also be needed at global level after 2050 to meet the temperature goal set out in the Paris Agreement, and this situation will prevail for a long time to come. The earlier that major reductions in emissions and negative emissions come about, the lower the need for negative net emissions will be in the second half of the century to compensate for exceeding the carbon budget for 1.5 °C, but even in such a devel- opment scenario, global net emissions would need to be below zero.
Therefore, it is likely that Sweden will have national climate goals that are considerably lower than net zero from the second half of this century onwards and for a foreseeable period thereafter. Thus, in the long term, the volume of Swedish supplementary measures will probably need to remain at a high level for a long time.
Supplementary measures can increase cost efficiency in both the short and the long term
If the national climate goals on the path towards net zero emissions are to be met without adding in supplementary measures, the cost of achieving the goals will rise. The supplementary measures proposed in this strategy are estimated to be associated with considerably lower costs for measures in 2030 than, for example, emission miti- gation through further increased use of biofuels over and above what can be demanded to attain the climate target for the transport sector. Also, the cost of measures in the field of biofuels to achieve the climate goal for the transport sector is judged to be higher than the cost of the proposed supplementary measures. However, this is of no practical significance, since the way the goals are designed means that the transport goal must be met without factoring in supplemen- tary measures.
The cost of achieving the Swedish net zero emission goal by 2045 at the latest purely through emission mitigation is judged to widely exceed the cost of achieving the goal by also factoring in supplemen- tary measures, because the former requires major interventions regard- ing the extent of agricultural production in Sweden, among other
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
things. The measures that may come to be necessary for achieving the net zero climate target without supplementary measures also risk leading to higher emissions in other countries, e.g. through increased imports of agricultural products, which would seriously reduce the overall actual climate benefit.
The opportunity to meet more stringent climate goals
We are constantly adding to our knowledge on climate change. IPCC’s most recent reports from 2018 and 2019 show that global net emissions need to fall extremely rapidly in the immediate decades, through emission mitigation and increased removal, if the tem- perature goal of the Paris Agreement is to be achieved. The research results also show that even now, at a temperature increase of about a degree compared with preindustrial levels, the effects of a changed climate are more extensive than was previously predicted.
It is feasible that the national climate goals will need to be tight- ened up to continue to be in line with the goal of the Paris Agree- ment and Sweden’s ambition to be a trailblazer in the area of climate change. If society in Sweden is successfully transformed to attain very low greenhouse gas emissions, supplementary measures may make it possible to respond to tougher climate goals at national or European level.
Principles for how the volume of supplementary measures should be built up
The same climate effect must be attained as for emission mitigation in Sweden
In line with the climate policy framework, the climate effect of sup- plementary measures must be comparable with the climate effect of emission mitigation in Sweden. In other words, when supplementary measures are used to attain the climate goals, this must not mean lowering ambitions in terms of climate effect. This is a very impor- tant starting point for the strategy, which, inter alia, means that it is proposed that only negative emissions (removal of greenhouse gases) and reduced emissions in the land use, land use change and forestry
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
sector (LULUCF sector) which follow from the effect of measures in this strategy are able to be counted as supplementary measures. Accounted net removals and emission reductions in the LULUCF sector which would have occurred even in the absence of these measures should not be able to be counted towards the climate goals as supplementary measures, because this could lead to a lower mitiga- tion effect in total compared with emission mitigation in Sweden.
The above interpretation is in line with the IPCC’s definition of negative emissions, which states that these arise through planned human activity, e.g. in addition to the removal that would otherwise have taken place naturally in the carbon cycle.
For supplementary measures to be comparable with emission mitigation in Sweden, the climate effect must also be comparable over time. When supplementary measures are used to attain any of the climate goals in the national climate policy framework, they must be used and allocated such that they compensate for a higher emis- sion level over time – not only for the specific target year. If supple- mentary measures were only to be used such that they compensate for a higher emission level in a specific target year, their climate effect would not be comparable with the climate effect of emission reduc- tions in Sweden.
The supplementary measures used must lower the cost of attaining the climate goals
Supplementary measures must be capable of helping Sweden to attain the climate goals in a cost-effective manner that is also effective in terms of the socio economy. In selecting which supplementary measures should be carried out, cost-effectiveness in the short and the long term are elements that should be factored in. The analysis should also consider risks, the permanence of carbon storage, signif- icant ancillary benefits and negative effects.
The instruments applied to achieve the supplementary measures also need to be designed such that they are cost-effective and effec- tive in terms of the national economy. One component in this is to avoid carbon leakage, i.e. production and associated greenhouse gas emissions moving from Sweden to other areas where the production costs are lower as a result of a less ambitious climate policy.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
Spreading the risks should be a guiding principle
The different types of supplementary measures are all associated with uncertainty and risks in their implementation. These risks mean that it is highly likely that several of the projects initiated as supple- mentary measures will fail to deliver negative emissions or emission reductions according to plan.
It is also possible that a whole category of supplementary mea- sures will prove to be a difficult path. This might be the case, for example, if a market for trading verified emission reductions would not come into being internationally, or if geological storage sites for Swedish carbon dioxide would not become accessible.
Changes in EU regulations may mean that what can be counted as a supplementary measure today will not automatically be able to be counted as such tomorrow. This is particularly true if the scope of the EU’s main legal provisions in the climate field are changed in terms of emission sources and sinks or accounting rules. Several of these legal provisions do not extend further than 2030.
The type of risks naturally varies between the different supple- mentary measures. The effects of proposed and other potential mea- sures in the LULUCF sector depend, among other things, on how quickly they can be brought about and how incentives to carry out the measures are affected by other factors, e.g. the market’s demand for different products from agriculture and forestry. There are also risks associated with different forms of natural disturbances, some with a link to how the climate develops, which may limit the outcomes of the measures taken.
For bio-CCS, commercial risks are likely to be the major threat to project implementation but there are also technical, legal and political risks or obstacles that may delay or halt bio-CCS projects, even if the proposals of the inquiry seek to reduce these.
The Paris Agreement’s rulebook for trade in mitigation outcomes between countries has still not been finally negotiated. This is one of several factors that mean that it is likely to take a number of years before it is possible for Sweden to carry out verified emission reduc- tions in other countries in a way that firstly ensures that the efforts lead to measures over and above those that would have been taken in the host countries in any case, and secondly does not lead to double counting of the emission mitigation attained.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
Other technical measures for removal of greenhouse gases are at an early stage of development and are untested on a larger scale. At the moment, there is also a lack of a system or common regulations to report and account for negative emissions using such technologies.
Given the risks inherent in supplementary measures in all areas, it would be unwise to focus on only one type of supplementary mea- sure. Spreading the risk should therefore, at least initially, be a guid- ing principle for how the volume of supplementary measures is to be built up over time. In the long term, it may become clear that one or more types of supplementary measures should be prioritised over others.
Action today means room for manoeuvre tomorrow
The supplementary measures are generally characterised by high complexity and long lead times. No high-quality supplementary mea- sures can be carried out without being preceded by extensive planning and preparation work. How long the time lag is between a decision on a measure until the result of the measure can start to be taken into account in climate accounting differs markedly, however, between different supplementary measures.
For most of the measures in the LULUCF area, further analyses are needed of where different measures can suitably be carried out, but these analyses should not be so extensive that they prevent the measures from being implemented within a year or two. Once mea- sures are in place, it takes different amounts of time before the full effect is attained. A measure such as re-wetting drained peatland will reduce emissions relatively quickly, while the full effect of afforesta- tion measures will only be attained after several decades.
Bio-CCS projects are associated with long lead times. Pilot- studies permit processes and setting up installations to capture, trans- port and store carbon dioxide will take several years in total for each individual project.
The lead times for implementing measures in other countries that can be judged to be additional, contribute towards sustainable devel- opment and to raising the level of ambition globally, will probably be relatively long, particularly in the introductory phase. Under the Paris Agreement, all parties have their own national climate plans
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
that will gradually need to be made stricter. Limiting emissions in a country that has also adopted its own climate plan and introduced national instruments for emission mitigation in the climate field therefore requires collaboration between the parties involved, partly to identify how implementing measures will not make it more diffi- cult for the host country to meet its targets or to raise its own ambitions.
Due to the long lead times from decision to result for several of the supplementary measures, it is necessary to act in the immediate future so as not to shrink future room for manoeuvre on climate policy. If, for example, bio-CCS is to be able to play a significant role in climate policy in 2045, the first plants need to be taken into operation in the 2020s, which demands immediate action on the part of the State. The same timescale applies to certain measures in the LULUCF sector.
It is thus important that an investment in supplementary mea- sures is introduced without delay so that it is possible to fully benefit from the opportunities and the room for manoeuvre that the supple- mentary measures bring.
Stable terms and objectives attract project owners
Most supplementary measures involve projects that will run for a long time, often decades. Projects in the LULUCF sector can also result in a landowner being unable to farm a specific area in the same way as before. Decisions to implement such projects are not made lightly. Projects can also be associated with major investments. This is always the case with bio-CCS, for example.
In order to attract appropriate project owners, the area of supple- mentary measures should therefore be characterised by stable terms and conditions and clear targets. This aids predictability and reduces the risk for potential project owners.
Stable terms and conditions mean that the direction of gover- nance should not change radically over time. Instruments can and should be gradually developed, but, in other words, this should take place in a way that does not dramatically alter the underlying condi- tions for the actors affected.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
The volume of supplementary measures should be built up gradually
Swedish actors’ experience of several types of supplementary mea- sures is limited. Experience is often limited internationally too. This is the case with bio-CCS, for example, and biochar. Technologies and measures where experience is limited today can be assumed to be in a phase in which the learning curve is steep and where development towards greater effectiveness and lower costs may be rapid once experience has increased.
Gradually building up the volume of supplementary measures means experiences from early projects in Sweden and abroad can help to lower the cost and increase the efficiency of subsequent projects. Swedish projects provide relevant experience for the underlying conditions that apply here; equivalent experience cannot usually be fully obtained by studying projects abroad.
If the volume of supplementary measures is built up gradually, certain types of measures can be prioritised ahead of others on the basis of evaluations of early initiatives before volumes have reached high levels.
Development towards technology-neutral governance
The supplementary measures that are feasible today differ wildly in character and find themselves in different phases of technological maturity. The costs of some of them may be thought to fall faster when the experience of measures increases compared with other supplementary measures where the cost scenario is more stable. There are also major differences in the quantitative potential differ- ent supplementary measures have and thus what role they can play in a long-term climate transition.
In the short term, there are therefore grounds to apply technol- ogy-specific governance that permits different instruments and pric- ing for different types of supplementary measure. This creates oppor- tunities for measures and technologies that are currently associated with relatively high costs, compared with other options, to contribute to a cost-effective climate policy when experiences of the measures increase, and the costs fall.
In the long term, governance of supplementary measures should be developed towards technology neutrality. Once technological
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
maturity and experience of supplementary measures have increased, technology-neutral governance facilitates good cost-effectiveness. In the long term, too, it is likely that there will be new technological solutions in early stages of development that may need to be the object of specific development-support initiatives.
Technology-neutral governance needs to consider the fact that the end product of different supplementary measures differs. For example, there is a major difference between carbon dioxide which is permanently and irreversibly stored (e.g. through bio-CCS) and carbon dioxide that is stored for the long term but where this is temporary or reversible (e.g. through afforestation), even if both can be counted as negative emissions. This difference can justify differ- entiated compensation for negative emissions.
In addition to development towards technology-neutral gover- nance, a move towards geographically neutral governance that does not take national boundaries into account may ultimately become relevant in the longer term.
There is no ceiling for the volume of supplementary measures
The climate policy framework contains rules that limit the volumes from supplementary measures that may be counted towards the climate goals. On the other hand, there is no limit on the volume actually created.
This strategy contains targets for the volume of supplementary measures expressed as minimum levels. In the future, however, it may prove to be the case that higher levels are needed or desirable. The proposals in the action plan seek to clear the minimum levels but they also create underlying conditions for going further in the long term where necessary and generating a larger volume of supple- mentary measures.
Harmony with the development of the EU’s climate policy
The EU’s climate policy is developing rapidly. At the end of 2019 the EU Heads of State, except for one Member State, backed the goal of a climate-neutral EU by 2050. The Communication from the Commission on The European Green Deal from the same period
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
contains a wide-ranging roadmap for work in the coming years to- wards a tougher environment and climate policy for sustainable economic growth in Europe. Negative emissions are part of the European Commission’s long-term climate strategy, but actual gover- nance in this area is absent at EU level, except for the LULUCF sector. It is likely that a European policy for negative emissions of greenhouse gases will eventually be developed. It can also be noted that international climate measures are not included in the proposals drawn up so far.
Formally tightening up the EU’s climate target or organised vol- untary overperformance compared with the goals of Member States with high ambitions, would probably hasten the development of EU-wide governance of negative emissions.
The Swedish supplementary measures need to be planned, de- fined, carried out and managed so that they can work well with the EU’s regulations, now and in the future.
Direction of supplementary measures up to 2030 and possibility space up to 2045
The volume of supplementary measures should be built up in line with the proposed targets for supplementary measures and princi- ples above. The impact assessment presented in section 20 forms a basis for this strategy and its action plan together with the con- clusions and assessments made in the other sections of the report.
Direction up to 2030
Up to 2030 the direction should be towards creating supplementary measures equivalent to at least 3.7 million tonnes of carbon dioxide per year with a rough distribution between the main types of mea- sures set out in table 1 below. The direction may need to be modified in conjunction with the control stations proposed to reflect experi- ence won and external developments.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1Equivalent to the entire effect of proposed supplementary measures compared with the measures not being carried out.
2Inclusive use of biochar as a carbon sink, which, however, is not judged to result in any major boost by 2030.
The total volume of verified emission reductions in other countries should amount to a total of at least 20 million tonnes of carbon diox- ide equivalents in the 2020s. Of this, 0.7 million tonnes are calcu- lated as supplementary measures in the specific year 2030 in line with the direction above. The remaining volume is calculated partly as supplementary measures for the period 2021–2029 as the quantity of supplementary measures must be built up gradually, and partly as results-based climate financing.
If any of the other types of supplementary measures fail to deliver in line with the direction, the gap can be compensated for by a larger proportion of verified emission reductions in other countries being counted as a supplementary measure instead of as climate financing. This opportunity brings valuable flexibility, increasing the likeli- hood of meeting the target level despite the risks of loss of units in the LULCF sector, for example due to disturbances in the form of storms, insect infestation and forest fires, or in bio-CCS due to unpredicted obstacles.
The volume of annually generated supplementary measures will be built up gradually from 2021 to the target level of 2030 as a mini- mum. The volume is likely to increase gradually rather than linearly, because many of the measures proposed in the action plan have stepped rather than linear effects.
Direction and possibility space up to 2045
The direction is for Sweden to achieve supplementary measures equivalent to at least 10.7 million tonnes of carbon dioxide per year by 2045. There are to be opportunities to increase that level after
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
2045 should this be needed. The volume of annually generated sup- plementary measures should be built up gradually from 2030 to the target level of 2045 as a minimum.
It is not appropriate to propose a detailed distribution between different types of supplementary measures in 2045 at this point because future trends in the cost of measures, alternative technologies and surrounding changes cannot be predicted. Locking in distribu- tion based on the knowledge we have today therefore risks making the effect of supplementary measures as tools in climate policy more expensive and less effective. However, it is possible to produce an argument regarding the possibility space in 2045 with intervals for the different types of measure, given the direction up to 2030 and the content of the action plan (table 2).
Future control stations for the supplementary measures should be used to judge where in the possibility space it is desirable to end up and to steer development in that direction.
1Refers to proposed supplementary measures in this strategy.
2In a world that is in transition in line with the temperature goal of the Paris Agreement, the prices of verified emission reductions in other countries are not judged to differ markedly compared with the costs of carrying out measures for negative emissions in Sweden.
Up to 2045, additional measures in the LULUCF sector may come about and be included as supplementary measures in addition to the areas in which the inquiry proposes instruments, e.g. additional mea- sures in agriculture, measures on forest land and the use of biochar as a carbon sink.
The effect on the carbon sink due to measures on forest land, e.g. increased protection of forests or measures to increase growth, is hard to assess because the effect on the carbon sink depends on both how growth develops and on the market’s demand for forest raw material, which affects the total harvesting level. Further analysis is
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
needed of how the additional contribution from different measures on forest land is to be calculated and counted if they are included as supplementary measures. One particular measure may negatively affect opportunities for implementing other measures locally, while at the same time the measures may also supplement each other in a broader sense.
Action plan to achieve the purpose of the strategy and the targets for supplementary measures
The action plan seeks to fulfil the purpose of the strategy and attain the proposed targets for supplementary measures through a detailed policy in line with the direction up to 2030. The proposed policy must also make it possible to achieve supplementary measures equiv- alent to 10.7 million tonnes of carbon dioxide per year in 2045 and thereafter.
The Government and the Parliament need to create sufficient incentives for supplementary measures to ensure that these are carried out to the desired extent. Under today’s climate policy there are largely no incentives for measures that bring about increased re- moval of carbon dioxide from the atmosphere. Nor are there any instruments that give market actors incentives to contribute towards funding supplementary measures as an alternative to mitigating their own emissions.
The action plan is divided into five sections. The first section is about creating fundamental, general conditions for supplementary measures irrespective of the type of measure. This is followed, in order, by sections on increased carbon sinks and reduced emissions in the LULUCF sector, bio-CCS, other technologies for negative emissions and, to conclude, verified emission reductions in other countries. All sections comprise two parts – firstly a descriptive element about the most important prerequisites and assessments in the area, followed by proposed measures set out in bullet point form.
The action plan should be implemented as swiftly as possible.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
Create the underlying conditions for developing supplementary measures
Underlying conditions and assessment
Supplementary measures often involve investment-intensive pro- jects that will run for a long time. For such projects to come about, the field of measures needs to be characterised by stable terms and conditions and clear targets with the aim of reducing the project risks for actors involved. A politically backed quantitative target for supplementary measures by 2045 facilitates long-term planning and long-term action for potential project owners. One target on the path towards supplementary measures by 2030 helps to create trust that the long-term target will be realised.
Supplementary measures are a tool for attaining the climate goals in the climate policy framework. Targets set and determined for sup- plementary measures would mainly be aimed at attaining the climate goals and should thus be ranked equally with the climate goals.
The field of supplementary measures needs to be constantly eval- uated and developed in the same way as other parts of climate policy. Work to evaluate and develop the supplementary measures should be carried out integrated with, and within the framework of, the system on climate policy applied in general, in line with the climate policy framework.
Calculation, reporting and verification of negative emissions need to be developed to enable Sweden and the EU to follow up the cli- mate targets and report negative emissions of greenhouse gases in a transparent manner.
Sweden currently lacks a system for gathering data and calculat- ing and reporting negative emissions to monitor national goals apart from existing reporting in the LULUCF sector. This should be addressed.
The international reporting guidelines and climate reporting tables need to be expanded to enable transparent reporting of negative emis- sions to the United Nations Framework Convention on Climate Change. For example, there are no guidelines for estimating how much carbon dioxide is bound in concrete, which means that there is no category for reporting such data in the climate reporting tables. Nor are today’s reporting guidelines unequivocal.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
Sweden has an opportunity to, and should, report data on nega- tive emissions in the annual Swedish climate report to the EU and the United Nations Framework Convention on Climate Change, even if this information cannot be reported in the tables provided. That stated above regarding data collection and reporting also applies to carbon capture and utilisation (CCU).
The following measures should be taken:
Set targets for supplementary measures
•The Parliament should confirm the targets for supplementary measures proposed in, and which form the starting point for, this strategy. The targets should be ranked as subordinate to the na- tional climate goals and therefore not constitute intermediate objectives within the environmental quality objective system.
Implement control stations for supplementary measures
•The climate policy action plans that the Government must sub- mit to the Parliament every four years should set out how work on the supplementary measures is progressing. These control stations should also report whether any new type(s) of measure will be able to be counted as supplementary measures. Further- more, the climate policy action plans should contain proposals for steering development in the field of supplementary measures in the desired direction.
•The Government should base the control stations for supplemen- tary measures on data from relevant agencies. The Government should therefore task the Swedish Environmental Protection Agency with compiling such data in partnership with the Swedish Energy Agency, the Swedish Board of Agriculture and the Swedish
Forest Agency, as part of the Environmental Protection Agency’s existing mandate to produce data for the climate policy action plans.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
•The climate reporting that the Government annually presents to the Parliament as an appendix to the budget bill should account for how work on the supplementary measures is progressing. The report should also include how all types of supplementary mea- sures have been developed over time. The Government should task the Swedish Environmental Protection Agency with com- piling data for the report in partnership with the agencies con- cerned.
Develop comprehensive and transparent reporting of supplementary measures
•The Swedish Environmental Protection Agency should be given the task to create a system for collecting data, and for calculating and reporting negative emissions for following up supplementary measures and the national climate goals. The system should en- compass negative emissions of greenhouse gases, including cap- ture, transport and storage of biogenic and atmospheric carbon dioxide, utilisation of biochar as a carbon sink, and CCU. Follow- ing up emissions and uptake in the LULUCF sector is already covered by existing systems but these need to be developed further to identify the effect of proposed measures in the sector. This part of the mandate should be carried out in consultation with the Swedish Board of Agriculture and the Swedish Forest Agency.
•Monitoring verified emission reductions through investments in other countries should be carried out in collaboration between the Swedish Energy Agency and the Swedish Environmental Pro- tection Agency.
•Sweden should work to see that the EU creates transparent sys- tems for reporting negative emissions of greenhouse gases. The reporting should distinguish between short-term and long-term or permanent carbon storage.
•The Swedish Environmental Protection Agency should be given the task to produce a proposal for how, when and in what form information about negative emissions is to be reported interna- tionally and to the EU.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
•Sweden should work to ensure that the international reporting guidelines with associated methodology guidelines and the tables used in climate reporting are developed within the process of the UN Framework Convention on Climate Change and the Paris Agreement such that negative emissions can be reported appro- priately and transparently.
Increased carbon sink in forests and land
Underlying conditions for measures in the LULUCF sector
Underlying conditions for measures in the LULUCF sector vary to a very great extent between different countries. In Sweden, just under 70 percent of the land area comprises forest land (28 million hectares), which can be compared with the global average of just over 20 percent. This creates an opportunity for measures that may have a relatively major impact on the carbon sink in the forest, and on the forest as a resource for renewable raw materials. Compared with other countries of the same size, the amount of agricultural land in Sweden is relatively small (less than 3.5 million hectares of arable and grazing land according to Sweden’s climate reporting). At the same time, there is also scope to create underlying conditions for higher carbon sequestration on such land through measures that may provide several additional values without affecting the domestic supply of food and other products.
The biogenic carbon flows found in the LULUCF sector differ considerably from fossil carbon flows in that they are volatile, can flow in both directions and are part of a circular flow. An uptake of carbon stored in biomass at one occasion may contribute emissions at a later stage when the carbon is released, e.g. when biomass is burned or naturally decomposed. The carbon flows in the sector are also highly influenced by natural factors, but human activity is of major significance on forested and agricultural land.
There are several potential measures in the LULUCF sector capable of increasing carbon sequestration and reducing greenhouse gas emissions respectively, but the effect of the measures on total greenhouse gas emissions – when in time the effect is achieved and how long-lasting it is – varies hugely due to the inherent inertia of the biological systems affected. This means that certain measures
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
should be put in place early in order to achieve a real effect on carbon sequestration and greenhouse gas emissions by 2030, 2040, 2045 and thereafter, while other measures can be carried out on an ongoing basis since they have a more direct impact on emissions. One diffi- culty is distinguishing which measures can also provide a long-last- ing effect on the carbon stock into the future.
Measures to increase the carbon sink and reduce emissions in the LULUCF sector that produce additional values and meet other objectives, e.g. preserving biodiversity and reducing nutrient leach- ing, should be prioritised. Measures that contribute towards several values and objectives are generally judged to be more lasting than measures that solely help to increase the carbon sink, because in such cases there are more drivers capable of ensuring that the measures are retained.
The inquiry’s proposed measures in the LULUCF sector
The proposed policies mainly concern measures on agricultural land and agricultural land taken out of production, where agricultural land means arable land and all forms of grazing. On agricultural land, the proposed policies have been judged to lead to an increase in the use of catch crops and cover crops on 400,000 hectares and agro- forestry on 50,000 hectares. The proposed policies are also judged to lead to that 40,000 hectares of agricultural land taken out of produc- tion will be used for energy crop cultivation (e.g. Salix and Poplar) and that 100,000 hectares will be used for afforestation, while ap- proximately 50,000 hectares of land in a later stage of natural over- growth should be managed to promote growth. The assessment of the effects of the measures is based on that they are implemented gradually such that the full area is attained in 2030, apart from car- bon-capture crops, where the full area will be attained in 2040.
The inquiry also proposes policies that create incentives so 100,000 hectares of forest land and 10,000 hectares of former agri- cultural land on peatland previously drained for farming and forestry, may be gradually re-wetted up to 2040. With all proposed measures, it is important that the underlying conditions for attaining other environmental objectives and the objectives of the National Food Strategy are not impeded but rather strengthened.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
Provided that the measures above come about in the next ten years, they are judged in combination to be able to contribute to reducing emissions of just over one million tonnes of carbon dioxide equivalents in 2030 and almost three million tonnes of carbon diox- ide equivalents in 2045. Re-wetting and catch crop initiatives are the most important for these estimated effects.
Land use affected
The estimate of available land area is based on land use trends in the agriculture sector today and how land use may change. The future demand for land to produce food and other products is hard to assess, however, and may change rapidly, which means that measures that block agricultural land for other use over a long period have been included to a lesser extent than would be possible if the entire available potential were to be included.
The measures in terms of catch crops, cover crops and agro- forestry are judged to be able to be integrated with existing land use without it being affected to any major extent. Energy crop cultiva- tion and afforestation mainly concern measures on land that has already been taken out of production but also involve land that may be taken out of production in the future to a certain extent. Re-wet- ting covers forest land where forestry is conducted to a limited extent, often former arable land. Land where farming is carried out or has recently been carried out may also be considered for re-wet- ting.
Measures to the extent proposed by the inquiry cover less than 1 percent of the total land area used for forestry and slightly more than 14 percent of agricultural land. Regionally, however, the pro- portion may be greater as, for example, the majority (over 80 per- cent) of the approximately 230,000 hectares of agricultural land taken out of production in the past 20 years and that may be available for afforestation is found in Götaland and Svealand. This is also where the most suitable land for re-wetting is found (forest land and agricultural land).
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
Instruments to increase the carbon sink
To put in place measures that lead to enhanced carbon sequestration on existing agricultural land and agricultural land no longer used for food or feed production, advice in agriculture and forestry needs to be stepped up at the same time as making sufficient funding available for these measures in upcoming Rural Development Programmes and in some cases through additional national financing programmes.
It is also important that existing funding for other measures that increase or maintain the carbon stocks in agricultural land, e.g. for ley that currently covers large areas, is retained in future programme periods of the Rural Development Programme. In the long term, mea- sures on agricultural land that is proposed to be counted as supple- mentary measures can be broadened such that other crops that are beneficial for carbon sequestration are also included. Adding biochar for long-term carbon sequestration with simultaneous soil improve- ment could also be included.
Outreach activity, effective advice and increased opportunities for financial support are needed to initiate extensive re-wetting of drained peatland. Funding that currently exists in the Rural Devel- opment Programme and in the wetlands initiative for creating or restoring wetlands must be supplemented.
In general, the measures proposed to increase carbon sequestra- tion and reduce emissions in the LULUCF sector are cost-effective because they usually result in several other environmental benefits in addition to increased carbon sequestration and lower greenhouse gas emissions. For example, catch crops produce a reduction in nu- trient leaching, while re-wetting benefits biodiversity. The under- lying conditions for measures, and thus also the costs, vary con- siderably within the sector, and some measures, e.g. afforestation, may also bring an income for the landowner. Examples of costs of measures include the cost of re-wetting, which comes in at between SEK 100 and SEK 700 per tonne of carbon dioxide equivalent de- pending on the land concerned, and the cost of catch crops and cover crops, where the cost comes in at between SEK 200 and SEK 700 per tonne of carbon dioxide. No simultaneous benefits have been valued in this case.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
Other measures to strengthen and preserve the carbon sink
There is also potential to increase the carbon sink on forest land through measures that increase growth and forest management mea- sures that also prioritise other environmental values and by exempt- ing larger areas of productive forest land from timber production to attain other environmental objectives such as the environmental quality objective Sustainable forests.
In a national perspective, the total effect on the forest’s carbon balance from growth-increasing measures and measures that in- crease the protection of forests will mainly be determined by how harvesting develops in relation to total growth. The harvesting level in turn depends on demand for Swedish forest raw material. In- creased demand for forest raw material in Sweden may also lead to more harvesting in another country if this demand cannot be met with Swedish forest raw material.
Another opportunity to increase carbon sequestration is to in- crease production and use of long-lived wood products, e.g. by in- creasing the use of wood in buildings. Increased use of long-lived wood products also leads to reduced fossil emissions in that they can replace more fossil-intensive alternatives.
Permanently changing land use from forest land and arable land to settlement can lead to major emissions of greenhouse gases and lost carbon sinks. The effect on emissions and carbon sinks can be reduced either by development being steered to land where the impact on the greenhouse balance is lower or through limiting the area developed each year.
There is also a great need to safeguard the existing carbon stocks already sequestered in biomass and in land, in the light of ongoing climate change bringing increasing risks of damage of various types, e.g. storms, drought, insect infestation, root rot and fires. There is a need to increase knowledge of different types of damage to boost preparedness in the event of outbreaks.
Besides the climate-related damage referred to, there is also a major need to reduce the damage from grazing wild animals in the forest. This damage has a negative impact on carbon sequestration, timber production and biodiversity, and also leads to major eco- nomic losses in forestry.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
Knowledge is good but can be improved
Knowledge about the proposed measures and of the impact of these measures on the greenhouse gas balance is already good. For several of the measures, however, it is essential that preparatory work is conducted by the agencies concerned to identify which measures should be carried out on which land so as not to negatively impact on other environmental objectives. For example, this involves devel- oping recommendations on where it is appropriate to increase bushes and trees on agricultural land, and on where afforestation is appro- priate and which varieties of tree should be used.
Several of the proposed measures already exist today in the por- tion of agriculture eligible for financial support. In conjunction with producing the new Rural Development Programme, however, com- pensation for these measures needs to be reviewed at the same time as developing support schemes for measures that are not currently included. Forms of support for measures that do not naturally fall within the Rural Development Programme, or where the support is not sufficient today, should also be developed.
The Government should therefore commission several agencies to contribute expertise and further develop work in their respective areas.
An important element in terms of supplementary measures in general and supplementary measures in the LULUCF sector in par- ticular is developing reporting and monitoring systems so as to enable evaluation of the impact of proposed measures and instruments. Such a system should complement existing systems for reporting green- house gas emissions to the EU and the UN Framework Convention on Climate Change.
High quality requirements for the contribution from the LULUCF sector
Increased removal or reduced emissions from supplementary mea- sures in the LULUCF sector must be calculated and reported under Regulation 2018/841 of the European Parliament and the Council (the LULUCF Regulation).
It should be possible to count supplementary measures in the LULUCF sector towards the national climate goals as the additional
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
effect of each individual measure proposed here, compared with the situation had the measure not been carried out, provided that the additional effect on removal and emissions can be estimated in a reli- able manner. This restriction means that only the effect of supple- mentary measures is counted towards the national target, not the entire accounting effect possible under the EU’s LULUCF regulation.
This is in line with the intentions of the Cross-Party Committee on Environmental Objectives (SOU 2016:47) to enable contribu- tions from increased carbon sinks calculated in line with interna- tionally approved rules, e.g. that only the effect of additional mea- sures in the area may be counted.
However, it would be irrational for Sweden to report potential debits in the EU while contributions from supplementary measures are used to achieve the national objectives. Potential debits from the parts of the sector that are not affected by the supplementary measures must first be balanced. The contribution from supple- mentary measures in the LULUCF sector can thus be limited by the LULUCF Regulation’s requirement that the LULUCF sector must not have any net emissions.
To attain the goal of the LULUCF Regulation, all accounted flows in the respective activity are included, both changes due to the supplementary measures proposed here and changes carried out for other reasons.
The contribution from the proposed supplementary measures in the LULUCF sector is thus affected by the outcome for the whole LULUCF sector in relation to the goal of the LULUCF Regulation 2021–2030. The same approach should apply for 2040 and 2045 relative to the potential rules which will apply within the EU at that time.
In some cases, it may be difficult to distinguish the effect of pro- posed measures from other factors that also affect changes in emis- sions and removals. This mainly concerns measures that are already being carried out to a certain extent. One solution in such cases might be to calculate the detected effect of relative emissions or removal compared to emissions or removal the year the measure being intro- duced. In some cases, changes in the carbon sink arising for reasons other than the inquiry’s proposals can then be included. Considering the often-low use of the proposed measures today, and the good opportunities for transparent monitoring, the view of the inquiry is
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
that this contribution to an increased carbon sink or emission mitiga- tion due to factors other than the inquiry’s proposed instruments is minor and does not reduce the importance of the measures for the carbon balance.
The following measures should be taken:
Create conditions for financing climate measures
•Sweden should continue to work to ensure that climate measures that increase carbon sequestration and mitigate greenhouse gas emissions can also be supported in the future and afforded greater weight within the remit of the EU’s Common Agricultural Policy.
Produce advice and support for proposed supplementary measures
•The Swedish Board of Agriculture should intensify existing advice, including the support that can be applied for, in order to put in place additional measures that lead to enhanced carbon sequestration on existing agricultural land and agricultural land no longer being used for food and feed production. For this, the Swedish Board of Agriculture will be allocated an equivalent of SEK 10 million per year in 2021–2030.
•The Swedish Board of Agriculture should be given the task to review and investigate the potential design of existing and new measures to benefit carbon sequestration on agricultural land in the Rural Development Programme. This mandate should also include reviewing the levels of compensation. Measures that in- crease the opportunity to attain several environmental objectives and that strengthen additional values in the agricultural landscape should be prioritised.
•The Swedish Board of Agriculture should, in consultation with the Swedish Environmental Protection Agency, be given the task to draw up criteria for the type of land suitable for agroforestry and the species of tree most suitable for the measures without impeding the achievement of other environmental objectives and the objectives of the National Food Strategy.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
•The Swedish Forest Agency, in consultation with the Swedish Board of Agriculture, the county administrative boards and the Swedish Environmental Protection Agency, should be given the task to draw up criteria for which former agricultural land is suit- able for afforestation and which the species of tree are most suitable for the measures without impeding achievement of other environmental objectives and the objectives of the National Food Strategy.
•The Swedish Forest Agency and the county administrative boards, in consultation with the Swedish Board of Agriculture and the Swedish Environmental Protection Agency, should be given the task to develop criteria to assess the suitability and prioritisation of different types of re-wetting projects. This is in line with the proposals for re-wetting drained peatland laid out in the in-depth evaluation of the environmental objectives in 2019. The focus should be on producing a basis for identifying appropriate land for re-wetting to steer the measures to the land that provides the most climate benefit and the most benefit for other goals, e.g. biodiversity, at the lowest cost, and for the landowners concerned to be offered free advice and financial compensation for imple- mentation, maintenance if required, and lost land value. The fund- ing that currently exists for creating or restoring wetlands in the Rural Development Programme and in the wetlands initiative must be increased by an average of SEK 125 million per year. The compensation should be placed within the remit of existing or planned measures and administrative systems.
•The Swedish Forest Agency should be given the task to review potential forms of support, including the size of the compensa- tion, for afforestation, i.e. planting trees on agricultural land taken out of production, and for optimised management of natural re- generated forest on former agricultural land.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
Invest in research and development to increase the cost-efficiency of measures
•An investment in R&D on the effects of re-wetting on green- house gas emissions should be carried out, whereby the Swedish Forest Agency should be granted SEK 9 million in 2021–2023 to allocate through targeted calls for proposals.
•Research is needed on how different climate-induced damages to forest can be limited. An investment in research and development (R&D) on how forest damage can be limited should be carried out, whereby the Swedish Forest Agency should be granted a total of SEK 6 million for the years 2021–2023 to allocate through targeted calls for proposals.
•The Swedish Environmental Protection Agency, in consultation with the Swedish Board of Agriculture, the Swedish Forest Agency and the county administrative boards, should be given the task to review how the effect on the greenhouse gas balance from exploi- tation of land is to be calculated and develop proposals for how this can be mitigated.
Other measures to strengthen and preserve the carbon sink
•Under its terms of reference, the Forest Inquiry 2019 (M 2019:02) is to propose the measures needed to be able to comply with international commitments on biodiversity and climate. The pro- posals must take into account existing knowledge and needs analyses on protecting forests and increased demand for forest raw material. Once the need for measures for preserving biodiversity has been established, the measures that also contribute towards an increased carbon sink should be realised as soon as possible.
•The Swedish Forest Agency should be given higher appropria- tions for advisory activities on sustainable growth-increasing mea- sures, measures for enhanced nature conservation on productive forest land, and damage prevention together with climate-friendly measures aimed at safeguarding the carbon sink and timber pro- duction. A specially earmarked budget of SEK 10 million per year for 2021–2030 is proposed for this.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
•In the budget for 2020, the Government allocates the Swedish Forest Agency funding for 2020–2022 for managing forest dam- age and to support work to combat spruce bark beetle infesta- tions. After 2022, the Swedish Forest Agency should also be granted higher funding to monitor and combat existing and new pests.
Capture and storage of biogenic carbon dioxide (bio-CCS)
Underlying conditions and assessment
Sweden is well-placed for bio-CCS. Today there are about seventy facilities in Sweden whose emissions of biogenic carbon dioxide alone exceed 100,000 tonnes. The combined emissions of biogenic carbon dioxide from these exceed 30 million tonnes. The greatest biogenic point emission sources and the greatest combined biogenic carbon dioxide emissions are found in the pulp and paper industry. Electricity and district heating production, including waste incineration, also accounts for significant point emissions of biogenic carbon dioxide. Emissions from both these industries primarily derive from incinera- tion of waste products from forestry and pulp manufacture and bio- genic waste. There are also a few industrial facilities outside the pulp and paper industry with major emissions of biogenic carbon dioxide.
The realisable potential for bio-CCS in Sweden amounts to at least 10 million tonnes of biogenic carbon dioxide per year from a 2045 perspective. Bio-CCS is well suited to be a cost-effective mea- sure to attain the long-term climate goal of net zero emissions by 2045.
Biogenic carbon dioxide ought to be able to be captured at a cost of SEK 400 to 600 per tonne in facilities with favourable conditions for bio-CCS, mainly in the pulp and paper industry and combined heat and power (CHP) production. The cost of transporting carbon dioxide from Swedish plants to a storage site is estimated at between SEK 150 and SEK 300 per tonne. Storage and monitoring the storage site should be feasible at a cost of SEK 100 to SEK 200 per tonne of carbon dioxide.
From a geological perspective, there is storage space for carbon dioxide from Swedish CCS (including bio-CCS) for the foreseeable future, in Sweden or nearby. Carbon dioxide storage in Norway or
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
another North Sea country is a fully realistic alternative for Swedish CCS projects in a technical and financial sense.
It is likely that there is significant potential for carbon dioxide storage in Sweden, but knowledge of potential domestic storage sites is poor. Developing a storage site for carbon dioxide in Sweden would take a very long time, partly for that reason. For storing carbon dioxide in Sweden to be an option in the future, we need to have better knowledge about how storage sites can be identified. How- ever, at the moment Sweden should not prioritise establishing a storage site on Swedish territory.
For bio-CCS to be able to take place at Swedish emission sources in the immediate future, it needs to be possible to store carbon diox- ide outside Sweden’s borders. We therefore need to facilitate carbon dioxide storage abroad. The legal obstacles that currently exist to cross-border transport and storage of carbon dioxide should be lifted. Swedish agencies should also investigate with agencies in potential storage countries the need for bilateral agreements and what these might involve, to ease transport to and storage in another country.
Transport by sea is the only realistic alternative for transporting carbon dioxide to a storage site when conducting CCS including bio-CCS in Sweden for the foreseeable future. The distance to a po- tential storage site affects the cost scenario but not in a decisive way; as long as a plant is located on the Swedish coast, or on Lake Mälaren or Lake Vänern, it could be a candidate for CCS, including bio-CCS. In the current situation, the State should refrain from by itself carry- ing out an investment in transport infrastructure for carbon dioxide.
Swedish bio-CCS is judged to have very limited consequences for biodiversity at the quantities relevant to reach the goal of net zero emissions, even if the removal of biomass increases somewhat com- pared with today’s situation. When producing instruments for bio- CCS at European level, it must be ensured that no incentives are given for bio-CCS that risk leading to unsustainable land use. At the same time, it is important not to create obstacles to sustainable bio- mass use.
Although experience of CCS including bio-CCS is limited in practice, the knowledge situation is relatively good, which means that CCS, including bio-CCS, can be carried out in Sweden with no need to await the results of ongoing or planned research initiatives. In order to further improve the knowledge situation, research can be
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
directed towards systemic questions linked to CCS including bio- CCS, e.g. instruments, acceptance, value chain integration and con- sequences for biomass use and the energy system in the event of extensive application of CCS including bio-CCS in Sweden. Basic research and applied research in partnership with Swedish industry to lower the cost and reduce the energy-intensiveness of CCS in- cluding bio-CCS are also highly important.
Today there is a lack of national or EU-wide incentives for full- scale bio-CCS. An incentive structure needs to be introduced capa- ble of promoting technological development and demonstration activities, at the same time as creating long-term economic condi- tions for full-scale bio-CCS projects. Governance to develop com- plicated and capital-intensive value chains such as bio-CCS needs to be sustainable, predictable and long-term.
Bio-CCS results in net removal of carbon dioxide from the atmo- sphere, which is a benefit that can be attributed an economic value for society in general but does not result in any benefit specifically for operators that apply bio-CCS. Emissions of fossil carbon, on the other hand, cause damage to society but are an unwanted side-effect of production that is a benefit to the operator. When designing in- struments for bio-CCS, attention needs to be paid to the major dif- ference between these two cases in principle. While it is reasonable that an emitter pays for the damage the emissions cause, it is reason- able that a business that creates negative emissions through bio-CCS receives payment for the benefit generated.
In parallel with Sweden developing national instruments for the introduction of bio-CCS, Sweden needs to work to ensure that EU- wide instruments come into being. Sweden should be sensitive to other Member States and the European Commission and act pragmatically and strategically based on Swedish interests when instruments are being designed at EU level.
No agency has currently been appointed to take overarching responsibility for CCS issues in Sweden. Nor has any agency been designated responsibility for coordinating the work of agencies on CCS including bio-CCS. This is a deficiency that should be tackled. Because CCS including bio-CCS is a technology chain that has not yet been established or become well-known in Sweden, it is also im- portant to improve opportunities for effective information sharing between agencies, private actors, academia and society.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
The following measures should be taken:
Create underlying conditions for transport and storage of carbon dioxide
•Sweden should drive the question of whether all transport of carbon dioxide for storage is to be included in the EU’s Emissions
Trading System. At the same time, Sweden should apply to opt in all transport of carbon dioxide for storage in the Emissions Trading System for its own part. The system should furthermore include an approved method of monitoring the carbon during transport, and an opportunity to separate biogenic and fossil carbon in transport and storage using the mass balance method, without everything being considered to be fossil carbon.
•Sweden should ratify the amendment in the London Protocol that means that under certain circumstances, transport of carbon dioxide for geological storage with another party to the protocol is exempt from the export ban prescribed by the protocol. At the same time, Sweden should work to hasten other parties’ ratifica- tion of the amendment so that it can enter into force. When Sweden has entered into a bilateral agreement on transport and storage in another country, Sweden should take the action re- quired such that the amendment to the London Protocol can be applied provisionally until it enters into force.
•Sweden should take the initiative to urge the parties to the Helsinki Convention to amend the convention or adopt a reso- lution on the interpretation of the convention which permits geological storage into the seabed, such that the CCS Directive becomes compatible with the convention.
•Sweden should work to ensure that the decision on the mora- torium on geoengineering made at the Tenth meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity in Nagoya is amended such that bio-CCS and other non-fossil CCS are not covered by the moratorium.
•Sweden should propose that an addition be made to the definition of transport of carbon dioxide in Commission Regulation (EU) No. 651/2014 of 17 June 2014 declaring certain categories of aid compatible with the internal market in application of Articles 107 and 108 of the Treaty (Block Exemption Regulation) and in the
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
guidelines for state aid to environmental protection and energy such that state aid may also be granted for transport of carbon dioxide for storage other than through pipelines. Furthermore, Sweden should propose that the opportunities to provide state aid in line with the General Block Exemption Regulation and the guidelines for state aid for capture and storage of carbon dioxide be extended.
•The Geological Survey of Sweden (SGU) should be given the task to identify what decision-making data for a Swedish storage site for carbon dioxide needs to contain and how such data could be produced. This includes setting out what surveys, amounts of data and modelling are needed and estimating what interventions involve in the form of resources and time.
•The Swedish Energy Agency should be given the task to work with Norwegian agencies to specify what a bilateral inter-govern- mental agreement on transport to and storage of carbon dioxide in Norway should contain, including what is needed to fulfil the requirements under the London Protocol for exports of carbon dioxide. The Swedish Energy Agency should complete this task in consultation with the Swedish Environmental Protection Agency and SGU and in dialogue with industry. The mandate should also include establishing whether there is interest in the Netherlands and the UK in carrying out equivalent analyses together with the aforementioned Swedish agencies.
Continued support for technological development and demonstrations in the field of bio-CCS
•The already existing investment aid instrument for negative emissions should continue to encourage the development of technology and demonstrations in bio-CCS. It is likely that tar- geted support for technology development and demonstrations in bio-CCS will have to remain in place in some form up to at least 2030, even if the interventions that need support may change in nature by then. The future size of the appropriation should be determined taking into account experiences from calls for pro- posals and initiatives carried out.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
Apply reverse auctioning to support full-scale bio-CCS
•The Swedish Energy Agency should be given the task to run what are termed reverse auctions of negative carbon dioxide emissions through bio-CCS to support full-scale bio-CCS.
•The reverse auctions are to result in differentiated guarantee prices for stored biogenic carbon dioxide for the actors that win auctions (normally the lowest bidder). The compensation paid out should be the difference between the agreed guarantee price and the value of any EU funding and national funding to promote bio-CCS that an actor receives. To have funds paid out, it should be required that the project owner has applied for relevant sup- port from the EU.
•Payments could partly be made in advance, which can be seen as a form of investment aid. Procurement should be limited in terms of maximum total cost and maximum cost per tonne of geolog- ically stored carbon dioxide. The binding period should be 10 to 20 years to enable the parties involved to conduct long-term planning.
•The total amount of stored biogenic carbon dioxide procured through reverse auctions should at an initial stage be limited to a maximum of 2 million tonnes per year (an estimated 3–5 plants). Once bio-CCS has reached this quantity and level of maturity in Sweden, experiences of reverse auctions should be evaluated as part of a review of the forms of continued governance of bio-CCS.
Other governance of bio-CCS
•In the long term, the economic instruments proposed above could also be opened up to other technologies for negative greenhouse gas emissions that entail permanent storage with the aim of making governance more cost-effective. No other such technology, how- ever, is currently judged to be sufficiently mature and have poten- tial in Sweden.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
•Current taxation rules mean that it is often beneficial to use steam instead of electricity for carbon dioxide capture. This can lead to plants with their own electricity production that apply CCS/bio-CCS switching to steam turbines with lower maximum output than today, which can lead to a deterioration in the power balance on cold winter days. The Government should review whether there are grounds or opportunity to make self-generated electricity used to capture carbon dioxide tax exempt, or to take other steps to reduce the risk of a poorer power balance as a result of switching turbines.
•It should not be possible for carbon dioxide storage that contri- butes towards greater extraction of oil or natural gas though what is termed enhanced hydrocarbon recovery (EHR) to be counted as a supplementary measure for attaining the Swedish climate goals, irrespective of the origin of the carbon dioxide. Only pro- jects within CCS including bio-CCS where carbon dioxide stor- age takes place permanently and without contributing to EHR, should be eligible for state aid.
Work for instruments to promote bio-CCS at EU level
•Sweden should work to ensure that the EU develops a common long-term instrument to promote bio-CCS. A separate technol- ogy-neutral instrument with EU joint financing to achieve per- manent negative greenhouse gas emissions may be the most accessible route in the immediate future, because the alternative does not demand renegotiation of the EU’s main legal provisions in the climate field. Another option is to change the EU’s Emis- sions Trading System (ETS) such that bio-CCS gives rise to emission credits that may be used within the ETS. However, it is not desirable for this to lead to reduced pressure away from fossil fuel use in the ETS. The change therefore needs to be carried out in combination with a measure that adjusts the number of emis- sion allowances in the ETS.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
Clarify and develop the distribution of responsibilities within the State
•The Swedish Energy Agency should be made responsible for co- ordinating issues concerning CCS including bio-CCS by an addi- tion to the agency’s instructions that means that the agency co- ordinates work on CCS issues at the agencies concerned and is made responsible for CCS issues that do not fall within the remit of any other agency. This responsibility for coordination does not mean that the Swedish Energy Agency takes over any area of responsibility from another agency or is superior to another agency.
•The Swedish Energy Agency’s instructions should be changed such that the agency is given the task to work to facilitate the well-planned, resource-efficient and environmentally sustainable expansion of CCS including bio-CCS in Sweden. The agency should also be given the task to assist actors in CCS or bio-CCS with information and guidance on e.g. legal questions and aid that can be sought nationally or from the EU.
•The Government should commission the Swedish Energy Agency to set up a national centre for CCS including bio-CCS as part of the agency. The national centre should be tasked with promoting the appropriate application of CCS including bio-CCS in Sweden, building networks for increased knowledge exchange, providing a platform for dialogue and collaboration between agencies, actors and stakeholders, enabling coordinated action from the actors’ side and contributing to increasing understanding of CCS includ- ing bio-CCS in society.
•The national centre for CCS including bio-CCS should be tasked with encouraging interested operators to carry out site-specific studies of the prerequisites for bio-CCS. The studies should, for example, be able to provide details of the approximate cost of capturing different volumes of carbon dioxide, the potential trans- port solutions that exist and what they might cost. They should be able to be financed by the already existing investment aid in- strument for negative emissions. It should be possible for the operators concerned to apply for aid and have it paid out to them.
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
•The Swedish Energy Agency should be given the task to investi- gate how coordination of different permit and inspection issues concerning CCS including bio-CCS could facilitate capture, transport and storage of carbon dioxide from Swedish emission sources. This includes the issuing of permits under the ETS. The investigation should include producing a plan for guidance with support and advice to operators and permit and inspection author- ities on permit and inspection issues regarding CCS including bio-CCS, such that the permit and inspection procedures become as effective as possible and, where possible, work to ensure that the procedures run in parallel. Furthermore, the task should cover whether a particular agency should have coordinating re- sponsibility for permission and inspection of CCS including bio- CCS facilities and which agency should have such responsibility in such cases.
Other technological measures for negative emissions of greenhouse gases
Underlying conditions and assessment
The realisable potential of other negative emission technologies is uncertain, as several of the alternative technologies are under devel- opment and largely untested. It is therefore difficult to judge which technological measures may be relevant for carbon dioxide removal in Sweden before the middle of this century. Several of the technol- ogies are judged to result in long-term sequestration of carbon dioxide.
The inquiry has studied several different technologies: biochar as a carbon sink, binding carbon dioxide in crushed concrete, binding carbon dioxide in slag from waste incineration, DACCS, enhanced weathering, fertilising the oceans and CCU.
The inquiry judges that the use of biochar as a method for long- term carbon sequestration and simultaneous soil improvement is the technology among those studied that has the greatest realisable potential to contribute to negative emissions in Sweden in the mid- dle of this century, bearing in mind, however, that the information available may be insufficient. In Sweden small-scale production and use of biochar is already in progress. Biochar is predominantly used
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
as a soil conditioner in parks and when planting trees. Carbon sinks from the use of biochar are not, however, included in Sweden’s climate reporting.
Biochar production plants have previously received investment funding from the climate investment aid programme Klimatklivet, and such aid may also be provided during the current programme period. Compensation may be paid both for substitution of fossil fuels and for carbon sequestration. It is also possible to receive investment aid through the Rural Development Programme for pro- duction facilities for biochar that replaces fossil fuels. In the long term, aid could be given to the use of biochar for carbon sequestration and soil improvement within the remit of the Rural Development Programme.
Quality requirements should be set when granting state aid to biochar projects, including that the composition of the biochar must be stable for aid to be able to be granted for higher carbon seques- tration. The anticipated carbon sink must be calculated on scientific grounds. Furthermore, a requirement should be set whereby only sustainably produced raw materials may be used in production and whereby the area of use is such as to contribute to a carbon sink, e.g. use in soil, arable land, animal feed and subsequent spreading as fertiliser on arable land, animal bedding and subsequent spreading on arable land and mixing in construction material.
Additional initiatives in applied research, tests and evaluation of Swedish biochar projects are needed to determine the extent to which the use of biochar as a carbon sink can contribute towards the supplementary measures.
The potential for carbon capture and utilisation (CCU) is uncer- tain. Only a fraction of today’s emissions of fossil and biogenic carbon dioxide is used, and largely all carbon dioxide caused by humans is released into the atmosphere. CCU has the potential to partly replace fossil fuels and fossil-based material with products based on carbon-dioxide, and partly to create a market basis to im- prove carbon dioxide capture technology. For carbon dioxide use to be able to be viewed as negative emissions, the carbon dioxide must be biogenic (bio-CCU) or atmospheric, and be stored for the long term. Currently, however, there is no established definition in climate reporting of what long-term carbon sequestration means. In most cases, the captured carbon dioxide reaches the atmosphere relatively
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
quickly and CCU is thus viewed as circular use of carbon dioxide to delay emissions. However, there may be some potential in long-term carbon storage in construction material, but more research is needed in this area.
There are advantages of long-term, technology-neutral financial incentives for negative emissions with similar features and perma- nence, as it is unclear which technologies are capable of contributing towards cost-effective measures long term. In the long term, too, it is likely that there will be new technological solutions that may need to be the object of specific development-support. The voluntary climate compensation market can contribute towards developing new negative emissions technologies.
The following measures should be taken:
•It should continue to be possible to receive investment aid for biochar facilities through Klimatklivet and the Rural Develop- ment Programme.
•It should be investigated whether, in the long term, aid could be provided for the use of biochar for carbon sequestration and soil improvement within the remit of the Rural Development Pro- gramme. If such aid is introduced, the necessity of and the forms of investment aid for biochar facilities should be reviewed.
Verified emission reduction by investment in other countries
Underlying conditions and assessment
The rulebook of the Paris Agreement on voluntary cooperative approaches and transfer of mitigation outcomes between countries have not yet been finally negotiated, and it will take time before the forms of such cooperation have been developed in detail. The Paris Agreement means a major change compared with the situation under the Kyoto Protocol, in that all parties have now adopted their own nationally determined contributions, (NDCs) reflecting the coun- try’s or the region’s contribution to meeting the goal of the Agree- ment. The nationally determined contributions, however, are cur- rently overall insufficient, and the Paris Agreement presupposes that
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
the NDCs will gradually increase in ambition. The gaps that must be bridged to reach the emission levels demanded by the global 2 °C and above all 1.5 °C scenarios are very large.
It is important that the mitigation of greenhouse gases that Sweden contributes towards, in bilateral agreements or jointly with several other countries and international organisations, are per- formed in such a way that they are additional, contribute to sustain- able development and can help to raise the climate ambitions of the host country, too. Such effects can be attained through choice of country, programme and type of measure, the conditions set in rela- tion to the host country’s own policies and by the number of units resulting from the measures carried out being calculated in relation to a strict reference scenario.
It will not be easy to set requirements on improvements in all the above areas in every case of international cooperation on mitigation of greenhouse gases, but the ambition should be to achieve results in as many areas as possible.
The agreements entered into with the focus to increase the level of ambition as set out above should simultaneously strive at being as cost-effective as possible.
At the start of the 2020s, the demand for units resulting from mitigation outcomes in other countries under the Paris Agreement is judged to be relatively limited overall, with few explicit investor countries and host countries. International air travel is judged to account for the greatest demand for units and thus also to set the price in the market for offset projects, at least initially. Prices are judged to be relatively low, but still higher than when at their height during the first commitment period under the Kyoto Agreement. The situation may change if, for example, the EU countries were to jointly choose to also include international greenhouse gas mitiga- tion outcomes as part of a more stringent EU target for 2030. Were this to be the case, the prices of measures in other countries would rise.
One of the starting points for the Swedish climate framework is that it is being carried out in a world that is in transition in a manner in line with the temperature goal of the Paris Agreement. The costs will rise in deep greenhouse gas mitigation scenarios based on the
1.5°C goal being reached and would become harmonised across the world in scenario developments with a cost-optimised approach. The
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
costs converge by 2050 in some scenarios, while in other modelling they converge as early as by 2030.
The prices of units from mitigation outcomes in other countries, in a world in transition, are estimated to come in at about the same level or higher than the estimated marginal costs, at that time, of equivalent supplementary measures in Sweden, e.g. in the form of bio-CCS and carbon sequestration in agricultural land.
At the same time, it cannot be ruled out that new potential mea- sures may be developed in other countries and that these measures will be more cost-effective than supplementary measures in Sweden, e.g. new measures or technologies for negative emissions in the form of DACCS or biochar.
In the 2010s, Sweden has invested in a relatively large volume of emission units mainly from CDM (Clean Development Mecha- nism) projects under the Kyoto Protocol in order to contribute to- wards Sweden’s national targets for 2020. The units have gradually been cancelled and subsequently partly reported as results-based climate financing of emission mitigation, as part of Sweden’s climate financing undertaking under the United Nations Framework Con- vention on Climate Change.
No major coordination is judged to have taken place between these initiatives and other financing initiatives in nearby areas, mainly financing using aid funding of measures to reduce greenhouse gas emissions in least developed countries. Sweden’s current under- taking on climate financing amounts in total to approximately SEK 6 billion per year from 2020 onwards – an undertaking that may in- crease in scope towards the mid-2020s, if not earlier. A smaller pro- portion of these initiatives is estimated to go to measures that lower emissions, mainly as a side-effect, and a larger proportion to climate adaptation measures, also as a side-effect of aid projects with several simultaneous benefits. The proportion of results-based climate finance- ing, where the emission effect per krona input is calculated, is low. Most of the projects are carried out in least developed countries.
If, within the remit of its climate financing undertaking, Sweden also chooses in the future to contribute to emission mitigation pro- grammes in middle income countries with relatively high and grow- ing emissions, Sweden has an opportunity to contribute towards greater dissemination effects of measures in regions where, globally speaking, it is particularly urgent to rapidly turn the current emis-
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
sion trend around. Also linking the initiatives to Article 6 of the Paris Agreement will enable the actual climate effects of the mitiga- tion measures to be calculated in line with internationally agreed principles. It is looking more likely that results-based financing will be attained, which in turn means that opportunities to attain a greater effect per krona invested will improve compared with the measures being financed by other means.
The programmes proposed by the inquiry will partly seek to con- tribute towards the supplementary measures to the extent that may be needed, but will also seek to increase Sweden’s climate financing of emission mitigation measures, mainly in middle income countries.
Through the proposed programme, this part of Sweden’s contri- bution to climate financing will be results based and carried out mainly in countries with high and growing emissions.
The following measures should be taken:
Direction up to 2030
•Sweden should set up a programme for international mitigation of greenhouse gas emissions under Article 6 of the Paris Agree- ment, to be implemented in the 2020s. The new programme needs to result in units from emission mitigation outcomes equivalent to at least 20 million tonnes of carbon dioxide equivalents in the 2020s, to work in the manner the inquiry proposes. To attain such a result, a budget equivalent to an average of SEK 400 million a year needs to be allocated during the 2020s. It is proposed that the programme contribute to:
–the proportion of climate funding of measures to mitigate emis- sions increasing, becoming results-based and also covering mid- dle income countries to a greater extent.
–achieving the targets of the supplementary measures.
•The initiatives should provide incentives to raise the level of ambition in line with the temperature goal of the Paris Agree- ment, have high environmental integrity and contribute towards sustainable development in the host countries as laid down in Article 6(1) of the Paris Agreement. It is proposed that the pro-
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
SOU 2020:4 |
gramme be designed such that it helps host countries to increase the level of ambition in their NDCs. This focus on raising ambitions should influence the choice of host countries in which greenhouse gas mitigation measures are implemented, which types of programme or measure are selected for funding, the conditions set in relation to the host country’s own policies and by the number of resulting units from the measures carried out being calculated in relation to a strict reference scenario.
•It is assumed that the host countries for the initiatives will adjust their emission reporting so that no mitigation of emissions is counted twice. This adjustment needs to be made whether Sweden subsequently uses the units acquired as part of the country’s climate financing or as part of the supplementary measures.
•The Swedish Energy Agency, the Swedish Environmental Protec- tion Agency and the Swedish International Development Agency (Sida) should jointly be given the task to provide proposals for how climate financing initiatives via emission mitigation and international initiatives for supplementary measures can best be coordinated, partly in the light of the inquiry’s proposal for a new programme for international initiatives in middle income coun- tries. The Swedish Energy Agency should be given the task to coordinate this mandate.
Direction of international initiatives up to 2045 and beyond
•The international initiatives to contribute towards further emis- sion mitigation also need to continue after 2030. Initiatives for further emission mitigation will be key, while initiatives to achieve negative emissions need to successively increase in scope.
•Where global ambitions are raised in line with the temperature goal of the Paris Agreement, i.e. the development presumed by the Swedish climate framework, the long-term initiatives to miti- gate emissions in other countries to achieve the climate target for 2045 need to mainly be targeted towards measures for negative emissions with high permanence.
SOU 2020:4 |
Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions |
•Continued initiatives for emission mitigation in other countries, alongside measures for negative emissions, should be transferred to the area of results-based climate financing and not be counted as supplementary measures in the Swedish climate framework when Sweden is to attain net zero emissions by 2045 at the latest and net negative emissions thereafter.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till förordning om statligt stöd till negativa utsläpp genom bio-CCS
Inledande bestämmelse
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statligt stöd till negativa utsläpp genom bio-CCS.
Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Ord och uttryck
2 § I denna förordning betyder bio-CCS: avskiljning, transport och geologisk lagring av koldioxid av biogent ursprung.
I övrigt har ord och uttryck i förordningen samma betydelse som i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget.
Förutsättningar för stöd
3 § Om det finns medel, får Statens energimyndighet besluta om statligt stöd i form av bidrag till negativa utsläpp genom bio-CCS.
4 § Stöd får endast ges
1.i enlighet med de villkor och till sådana åtgärder som anges i kapitel I och i artiklarna 36 och 48 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014,
117
Författningsförslag |
SOU 2020:4 |
2.i enlighet med Europeiska kommissionens beslut X i de fall stödet överstiger de tröskelvärden som anges i artikel 4.1 i kommis- sionens förordning (EU) nr 651/2014, eller
3.i enlighet med Europeiska kommissionens beslut X i de fall stödet har anmälts och godkänts av kommissionen.
Anbud om stöd
5 § Statens energimyndighet ska besluta om stöd vid särskilda auktionstillfällen.
Ett anbud om stöd ska vara skriftligt och ges in till Statens energi- myndighet. Anbudet ska undertecknas av anbudsgivaren.
Anbudet ska lämnas enligt de anvisningar som ges av Statens energimyndighet.
Prövning och beslut om stöd
6 § Statens energimyndighet prövar anbud och beslutar om stöd. Statens energimyndighet beslutar om antal auktionstillfällen och
publicerar uppgifter om auktionstillfällen på sin webbplats.
7 § Statens energimyndighets beslut om stöd ska förenas med de villkor som krävs för att tillgodose syftet med stödet.
Villkoren ska framgå av beslutet.
Utbetalning av stöd
8 § Ett beslutat stödbelopp får betalas ut i omgångar. En delmängd av stödet får betalas ut innan lagring av biogen koldioxid påbörjats.
9 § Stöd får endast betalas ut till företag som har ansökt om rele- vanta EU-stöd under förutsättning att sådana stöd finns.
De EU-stöd och nationella stöd som företaget erhållit för att främja bio-CCS ska räknas av vid utbetalning av stödet.
SOU 2020:4 |
Författningsförslag |
10 § Ett stöd enligt denna förordning får inte betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europeiska kommissionen som förklarar att ett stöd beviljat av en svensk stödgivare är olagligt och oförenligt med den inre marknaden.
11 § Statens energimyndighet får besluta att ett stöd helt eller del- vis inte ska betalas ut om
1.den som har ansökt om eller beviljats stöd genom att lämna oriktiga uppgifter har orsakat att stödet beviljats felaktigt eller med för högt belopp,
2.stödet av något annat skäl har beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller
3.villkoren för stödet inte har följts.
Årlig redovisning
12 § Ett företag som har tagit emot stöd ska minst en gång om året redovisa till Statens energimyndighet hur utbetalat stöd har använts.
Återbetalning och återkrav
13 § Om ett stöd har betalats ut trots att det enligt 10 eller 11 § inte funnits förutsättningar att betala ut det, är mottagaren återbetal- ningsskyldig.
14 § Om en stödmottagare är återbetalningsskyldig enligt 13 §, ska Statens energimyndighet besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet tillsammans med ränta enligt räntelagen (1975:635).
Om det finns särskilda skäl, får Statens energimyndighet efterge kravet på återbetalning och ränta helt eller delvis.
15 § Statens energimyndighet ska vid domstolar och myndigheter och i övrigt bevaka statens rätt mot stödmottagaren enligt denna förordning. Statens energimyndighet får då anta ackordsförslag eller på annat sätt efterskänka statens rätt.
Författningsförslag |
SOU 2020:4 |
Uppföljning, utvärdering och tillsyn
16 § Statens energimyndighet ska löpande följa upp och utvärdera det stöd som ges genom auktionssystemet och utöva tillsyn över att villkoren för stödet följs.
17 § Den som gett anbud om eller tagit emot stöd ska på begäran av Statens energimyndighet lämna de uppgifter som behövs för upp- följning och utvärdering av stödet.
Offentliggörande, rapportering och registerföring
18 § Bestämmelser om offentliggörande, rapportering och register- föring finns i 12 a § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler och i förordningen (2016:605) om tillämp- ning av Europeiska unionens statsstödsregler.
Bemyndigande
19 § Statens energimyndighet får meddela föreskrifter om
1.anbudets innehåll,
2.den närmare utformningen av auktionssystemet och den årliga redovisningen av utbetalat stöd,
3.ytterligare krav och kvalifikationer som ska ställas på anbuds- givare,
4.de uppgifter som ska lämnas inför uppföljning och utvärdering av auktionssystemet, och
5.övriga uppgifter som behövs för verkställigheten av denna för- ordning.
Överklagande
20 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut av Statens energimyndighet enligt 10 och 11 §§ om att inte betala ut stöd får dock inte överklagas.
SOU 2020:4 |
Författningsförslag |
1.Denna förordning träder i kraft den X.
2.Förordningen upphör att gälla vid utgången av X.
3.Den upphävda förordningen gäller dock fortfarande för stöd som har beviljats före utgången av X.
Författningsförslag |
SOU 2020:4 |
1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:21) om geo- logisk lagring av koldioxid
dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 a och 82 §§, av följ- ande lydelse,
dels att det närmast före 82 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Nationellt centrum för CCS”.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 §1
Denna förordning syftar till geologisk lagring av koldioxid på ett miljömässigt säkert sätt som innebär permanent inneslutning av kol- dioxid på ett sätt som förhindrar och, där detta inte är möjligt, i möj- ligaste mån eliminerar negativa effekter och eventuella risker för miljön och människors hälsa.
Förordningen är meddelad med stöd av
–4 kap. 9 § miljöbalken i fråga om 10 §,
–9 kap. 6 § och 15 kap. 40 § miljöbalken i fråga om 9, 11–25, 27–37, 39–41, 45, 46, 48–54, 58, 59, 64, 67, 68 och 70 §§,
–15 kap. 28 § miljöbalken i fråga om 7 a §,
–15 kap. 37 a § miljöbalken i fråga om 38 §,
–26 kap. 19 § miljöbalken i fråga om 42–44 §§,
–26 kap. 20 § miljöbalken i fråga om 47 §,
–27 kap. 2 § miljöbalken i fråga om 55–57 §§, och
–8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
1Senaste lydelse 2019:296.
SOU 2020:4 |
Författningsförslag |
2§2
I denna förordning avses med
geologisk formation: en litostratigrafisk enhet inom vilken distinkta
lager av bergarter kan hittas och kartläggas,
geologisk lagring av koldioxid: lagring av koldioxidströmmar som har injekterats i en underjordisk geologisk formation,
lagringsplats: en avgränsad volym inom en geologisk formation som används för geologisk lagring av koldioxid med tillhörande yt- anläggningar och injekteringsanläggningar,
lagringskomplex: |
lagringskomplex: |
|
lagringsplatsen och det om- |
lagringsplatsen och det om- |
givande geologiska område som |
givande geologiska område som |
kan påverka lagringsintegriteten |
kan påverka lagringsintegriteten |
och säkerheten, och |
och säkerheten, |
|
|
tillsynsmyndighet: den myn- |
tillsynsmyndighet: den myn- |
dighet som enligt miljötillsyns- |
dighet som enligt miljötillsyns- |
förordningen (2011:13) utövar |
förordningen (2011:13) utövar |
tillsyn över geologisk lagring av |
tillsyn över geologisk lagring av |
koldioxid. |
koldioxid, och |
|
|
|
CCS: avskiljning, transport och |
|
geologisk lagring av koldioxid. |
|
7 a § |
|
|
|
|
Koldioxid som har avskilts i |
|
Sverige får transporteras för geo- |
|
logisk lagring i ett land som har |
|
genomfört Europaparlamentets och |
|
rådets direktiv 2009/31/EG av |
|
den 23 april 2009 om geologisk |
|
lagring av koldioxid och ändring |
|
av rådets direktiv 85/337/EEG, |
|
Europaparlamentets och |
rådets |
|
direktiv 2000/60/EG, |
|
|
2001/80/EG, |
2004/35/EG, |
|
2006/12/EG och 2008/1/EG samt |
|
förordning (EG) nr 1013/2006, |
|
i lydelsen |
enligt |
Europaparla- |
|
mentets |
och |
rådets |
direk- |
2Senaste lydelse 2014:432.
Författningsförslag |
SOU 2020:4 |
tiv 2011/92/EU och lagringen i det andra landet är förenlig med 1996 års protokoll till 1972 års konvention om förhindrande av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material (SÖ 2000:48).
Nationellt centrum för CCS
82 §
Vid Statens energimyndighet ska finnas ett nationellt centrum för frågor som gäller CCS, in- klusive där koldioxiden kommer från biogena eller atmosfäriska källor.
Centrumet ska ha till uppgift att främja en ändamålsenlig till- lämpning av CCS samt tillhanda- hålla en plattform för dialog och kunskapsutbyte mellan myndig- heter, aktörer och intressenter.
Denna förordning träder i kraft den X.
SOU 2020:4 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet
Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2014:520) med instruk- tion för Statens energimyndighet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §3
Statens energimyndighet ska inom sitt verksamhetsområde
1.verka för att de energi- och klimatpolitiska målen samt målen för forskning och innovation inom energiområdet som riksdagen antagit uppnås,
2.verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljö- kvalitetsmål som riksdagen har fastställt uppnås och vid behov före- slå åtgärder för miljöarbetets utveckling,
3.bidra i arbetet med omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem och verka för en ökad användning av förnybara energi- källor och för en effektivare energianvändning,
4.bidra i arbetet med omställningen av elsystemet som även kan möjliggöra för nya användningsområden av el,
5.medverka i det arbete som regeringen bedriver inom Euro- peiska unionen och internationellt för begränsad klimatpåverkan och bidra med expertkunskap och underlag, tidigt göra konsekvens- analyser, bistå Regeringskansliet med att tillvarata Sveriges intressen
ide internationella klimat- och energifonder som Sverige deltar i samt tillsammans med Naturvårdsverket delta i arbetet med att genom- föra och föreslå förbättringar av Europeiska unionens system för handel med utsläppsrätter samt löpande informera verksamhets- utövare och allmänheten om systemet,
6.genomföra internationella klimatinvesteringar genom att delta
ioch förvärva certifierade utsläppsenheter från projekt och program
iutvecklingsländer för att bidra till att Sveriges internationella åtagan- den och nationella mål inom klimatområdet uppnås samt för att bi- dra till att mekanismer för internationell utsläppshandel och klimat- finansiering utvecklas,
3Senaste lydelse 2018:1374.
Författningsförslag |
SOU 2020:4 |
7.främja forskning och innovation i form av en strategiskt ut- formad samlad insats som spänner över hela innovationssystemet, i nära samverkan med, och som komplement till, övriga energipolitiska insatser och andra styrmedel som syftar till att nå klimat- och energi- mål samt energirelaterade miljöpolitiska mål,
8.främja kommersialisering av forskningsresultat och spridning av nya produkter, processer och tjänster,
9.integrera ett jämställdhetsperspektiv i myndighetens verksam- het och främja jämställdhet vid fördelning av medel för forsknings- och innovationsverksamhet,
10.verka för att ett köns- och genusperspektiv inkluderas i den forsknings- och innovationsverksamhet som myndigheten finansierar, när det är tillämpligt,
11.bevaka och analysera energimarknadernas och energisystemets utveckling och deras inverkan på och betydelse för miljö och klimat samt näringslivets konkurrenskraft och den ekonomiska tillväxten,
12.skapa förutsättningar för en väl planerad och resurseffektiv vindkraftsutbyggnad, höja kunskapen om vindkraftens egenskaper och möjligheter samt dess roll i samhällsutvecklingen och bidra till en ökad förståelse och dialog för att skapa möjligheter till ökad sam- existens mellan vindkraft och andra samhällsintressen,
13.utveckla och samordna samhällets krisberedskap och åtgärder för höjd beredskap inom energiberedskapsområdet och bedriva om- världsbevakning och analys samt stödja andra myndigheter med expert- kompetens inom området,
14.planera, samordna och, i den utsträckning som regeringen före- skriver, genomföra ransoneringar och andra regleringar som gäller användning av energi,
15.medverka i genomförandet av det regionala tillväxtarbetet med utgångspunkt i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete och i enlighet med prioriteringarna i den nationella strategin för håll- bar regional tillväxt och attraktionskraft,
16.underlätta och delta i genomförandet av riskkapitalsatsningen inom ramen för det nationella regionalfondsprogrammet,
17.följa den internationella utvecklingen och främja svenskt del- tagande i internationellt samarbete,
18.se till att regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag,
SOU 2020:4Författningsförslag
19. beakta konsumentaspekter |
19. beakta konsumentaspekter |
vid myndighetens testverksamhet |
vid myndighetens testverksamhet |
för energieffektiva produkter, och |
för energieffektiva produkter, |
20. ansvara för vägledning och |
20. ansvara för vägledning och |
information. |
information, |
|
21. samordna arbetet vid be- |
|
rörda myndigheter i frågor som rör |
|
avskiljning, transport och geo- |
|
logisk lagring av koldioxid och |
|
ansvara för dessa frågor om de inte |
|
faller inom någon annan myn- |
|
dighets ansvarsområde, och |
|
22. skapa förutsättningar för en |
|
väl planerad, resurseffektiv och |
|
miljömässigt hållbar utbyggnad av |
|
avskiljning, transport och geolo- |
|
gisk lagring av koldioxid. Detta |
|
inkluderar att bistå aktörer inom |
|
området med vägledning och in- |
|
formation. |
Denna förordning träder i kraft den X.
Författningsförslag |
SOU 2020:4 |
1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser och för negativa utsläpp
Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska processresulterade utsläpp av växt- husgaser och för negativa utsläpp ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 §4
Statens energimyndighet får, om det finns medel, ge statligt stöd enligt denna förordning i form av bidrag för åtgärder som bidrar till
1.att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser,
eller
2. negativa utsläpp genom av- |
2. negativa utsläpp genom av- |
skiljning, transport och geologisk |
skiljning, transport och geologisk |
lagring av växthusgaser av biogent |
lagring av koldioxid av biogent |
ursprung eller som tagits ut ur |
ursprung eller som tagits ut ur |
atmosfären. |
atmosfären. |
Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.
Denna förordning träder i kraft den X.
4Senaste lydelse 2019:544.
2Uppdraget och dess genomförande
2.1Utredningens uppdrag
Regeringen beslutade den 19 juli 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att utarbeta ett förslag till strategi för hur kompletterande åtgärder ska bidra till att Sverige når negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045. Begreppet kompletterande åtgärder inkluderar exempel- vis ökad kolsänka i skog och mark genom åtgärder för ökat upptag av koldioxid eller minskad växthusgasavgång, avskiljning, transport och lagring av koldioxid med biogent ursprung samt verifierade ut- släppsminskningar genom investeringar i andra länder. Vad som menas med negativa utsläpp i detta sammanhang, och vilka beräknings- regler som ska tillämpas, framgår av de nya nationella klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket. Det klimatpolitiska ramverket inklu- sive de nya klimatmålen beskrivs i kapitel 3.
Det övergripande syftet med utredningen är att bidra till att målen i det klimatpolitiska ramverket nås. Utredningen ska föreslå hur in- citament kan skapas och hinder undanröjas för önskvärd utveckling. En mycket viktig avgränsning av utredningens uppdrag är att det inte ingår att lämna förslag om hur utsläppsminskningar ska åstadkom- mas i de sektorer som direkt omfattas av de nationella klimatmålen. Utredningens fokus är i stället de kompletterande åtgärderna.
Utredningens uppdrag framgår av utredningens direktiv som be- slutades av regeringen den 19 juli 2018. Direktiven återfinns i bilaga 1 och uppdraget beskrivs nedan.
129
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2020:4 |
2.1.1En strategi för negativa utsläpp av växthusgaser
Utredningens huvudsakliga uppdrag är att föreslå en strategi för hur Sverige ska nå negativa utsläpp av växthusgaser och hur komplette- rande åtgärder kan bidra till detta. Som en del av strategin ska utred- ningen föreslå hur stor mängden kompletterande åtgärder uttryckt som volym koldioxidekvivalenter bör vara och hur den bör fördelas 2021–2045 och därefter. Basen för strategin och dess åtgärdsförslag är de analyser som görs på de fyra områdena
–ökad kolsänka
–avskiljning, transport och lagring av koldioxid
–verifierade utsläppsminskningar i andra länder
–andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser.
Strategin ska även ge vägledning om hur viktiga bokföringsfrågor bör hanteras. Strategin ska hålla sig inom ramarna för det riksdags- bundna klimatpolitiska ramverket, vilket beskrivs i kapitel 3.
2.1.2Ökad kolsänka i skog och mark
Växter tar upp koldioxid från atmosfären genom fotosyntesen. När organiskt material bryts ner återgår det bundna kolet till atmosfären igen. En ökad kolsänka i skog och mark kan skapas genom åtgärder som antingen ökar inbindningen av kol eller minskar avgången. Även upplagring av kol i form av träprodukter kan öka kolsänkan.
Utredningen ska uppskatta vilken potential olika åtgärder har för att öka kolsänkan i skog och mark på kort och lång sikt. Utred- ningen ska i ett andra steg uppskatta den sammantagna realiserbara potentialen för ökad kolsänka att bidra till att uppfylla de nationella klimatmålen. Den realiserbara potentialen att öka kolsänkan skiljer sig från den teoretiska potentialen på det avgörande sättet att hänsyn ska tas till bl.a. målkonflikter och kostnadseffektivitet. Avvägningar kommer exempelvis att behöva göras mellan åtgärder som ökar kol- inlagringen i skog och mark och behovet av att producera biomassa för olika marknader för att ersätta fossila bränslen och material som orsakar större utsläpp av växthusgaser. Utredningen ska också före- slå sätt att skapa incitament för åtgärder som ökar kolsänkan. Hinder
SOU 2020:4 |
Uppdraget och dess genomförande |
för önskad utveckling ska redovisas. Utredningen ska dock inte lämna författningsförslag på skatteområdet. Slutligen ska utredningen före- slå en tolkning av hur de nationella klimatmålen bör förhålla sig till de internationella regelverken vad gäller eventuella kvantitativa be- gränsningar för hur mycket en ökad kolsänka får bidra som kom- pletterande åtgärd.
En ökad kolsänka ska enligt utredningsdirektivet beräknas i överensstämmelse med internationellt beslutade regler. EU har be- slutat om bokföringsregler för sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (land use, land use change and forestry, LULUCF) fram till 2030 genom LULUCF-förordningen1. Dessa kommer att tillämpas för EU:s åtagande under klimatavtalet från Paris (Parisavtalet). Det är inte känt hur EU:s bokföringsregler kommer att se ut efter 2030 eller hur och om bokföringsregler för sektorn kommer att utvecklas på global nivå under Parisavtalet.
Ökad kolsänka i skog och mark behandlas i del II.
2.1.3Avskiljning, transport och lagring av koldioxid
Avskiljning, transport och lagring av koldioxid (carbon capture and storage, CCS) innebär att koldioxid avskiljs från rökgaser och trans- porteras till en plats där den lagras permanent. För utredningen är det s.k. geologisk lagring av koldioxid som är aktuell, vilket innebär att koldioxiden injekteras under tryck och på stort djup i porösa geo- logiska formationer. I denna typ av lager blir koldioxiden successivt allt hårdare bunden i formationen och på sikt permanent lagrad, vilket minskar risken för framtida läckage.
Utredningen ska identifiera brister och hinder i nationell rätt, EU-rätt och internationell rätt, samt i genomförandet av dessa, för hela kedjan som krävs för att CCS ska kunna tillämpas på svenska utsläppskällor. Utredningen ska även lämna förslag för att undanröja identifierade brister och hinder. Analysen omfattar alla tänkbara trans- portalternativ av koldioxid, inklusive gränsöverskridande transporter.
Endast CCS tillämpat på biogena utsläpp (bio-CCS) är en kom- pletterande åtgärd och en teknik för negativa utsläpp medan CCS tillämpat på fossila utsläpp är en utsläppsminskande åtgärd. Tekniken
1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030.
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2020:4 |
är dock densamma och bio-CCS är att betrakta som en delmängd av CCS. På vissa punkter skiljer sig dock förutsättningarna åt för bio- CCS och fossil CCS. En sådan punkt är de ekonomiska och bok- föringsmässiga förutsättningarna, och där ska utredningen lämna för- slag på hur incitament kan skapas specifikt för bio-CCS, där incitament och ändamålsenliga bokföringsregler saknas i dag. Enligt utredningens direktiv ska författningsförslag inte lämnas på skatteområdet. Vidare ska utredningen uppskatta den realiserbara potentialen för bio-CCS att kostnadseffektivt bidra till att uppfylla de nationella klimatmålen.
Utredningen ska sammanfatta tillgänglig information om möjliga lagringsplatser för koldioxid i Sverige och det svenska närområdet. I ett andra steg ska utredningen bedöma genomförbarheten av kol- dioxidtransport från svenska utsläppskällor till, och lagring vid, möj- liga lagringsplatser. Utredningen ska också identifiera brister i kun- skapsunderlaget om CCS och lämna förslag på insatser som syftar till att förbättra kunskapsläget. Det ska utredas hur bio-CCS kan ut- vecklas utan att skada biologisk mångfald och ekosystemtjänsterna.
Utredningen bör även analysera förutsättningarna för, och klimat- effekten av, att använda avskild koldioxid som insatsvara i andra pro- cesser, s.k. avskiljning och användning av koldioxid (carbon capture and utilisation, CCU). Avskild koldioxid kan exempelvis användas som råvara inom den kemiska industrin eller vid produktion av syn- tetiska transportbränslen, bindas i material eller användas till odling av biomassa. Generellt räknas inte CCU som en teknik som genererar negativa utsläpp, även om den tillämpas på biogena utsläpp, eftersom koldioxiden oftast återgår till atmosfären inom en begränsad tids- period. CCU innebär dock en temporär lagring av koldioxid. CCS och bio-CCS behandlas i del III medan CCU behandlas i del V.
2.1.4Verifierade utsläppsminskningar i andra länder
Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder innebär att Sverige bekostar en åtgärd som minskar växthusgas- utsläppen i ett annat land, varefter utsläppsminskningen kvantifieras och verifieras av en oberoende part. Det är av avgörande betydelse att ingen dubbelräkning av den utsläppsminskande åtgärden sker. Sverige kan sedan tillgodoräkna sig utsläppsminskningen i form av utsläppsenheter som en kompletterande åtgärd. Verifierade utsläpps-
SOU 2020:4 |
Uppdraget och dess genomförande |
minskningar genom investeringar i andra länder skiljer sig från övriga kompletterande åtgärder genom att det vanligtvis, åtminstone på kort sikt, handlar om åtgärder för att minska utsläppen, till skillnad från åtgärder som sänker halten koldioxid i atmosfären genom åtgärder eller tekniker för negativa utsläpp.
Utredningen ska uppskatta hur marknaden för verifierade ut- släppsminskningar genom investeringar i andra länder kan komma att utvecklas från 2020 till mitten av detta sekel. Analysen bör belysa aspekter relaterade till åtgärders fördelning regionalt, mellan olika kategorier av länder och mellan olika sektorer samt mervärden vid sidan av utsläppsminskningar. I ett andra steg ska utredningen upp- skatta den realiserbara potentialen för Sverige att använda verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder som en kompletterande åtgärd för att bidra till uppfyllandet av de nationella klimatmålen. Avslutningsvis ska utredningen lämna förslag på insat- ser som behövs för att Sverige ska kunna förvärva utsläppsenheter genom investeringar i andra länder i enlighet med utredningens för- slag till strategi.
Parisavtalet anger vissa grundförutsättningar för hur länder kan samverka i genomförandet av sina nationella åtaganden. Regelverket för de internationella samverkansformerna är dock föremål för för- handlingar, och det kan dröja många år innan det har etablerats ett detaljerat regelverk. Utöver detta kommer utsläppsmarknadens ut- veckling att påverkas av ett flertal faktorer, t.ex. den kollektiva ambi- tionsnivån i det internationella klimatarbetet och skillnader mellan olika länders ambitionsnivå.
Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra län- der behandlas i del IV.
2.1.5Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser
Ökad kolsänka och bio-CCS är långt ifrån de enda åtgärderna eller teknikerna som är möjliga för att åstadkomma negativa utsläpp av växthusgaser, dvs. minska halten växthusgaser i atmosfären. Gene- rellt befinner sig dock övriga åtgärder eller tekniker i en tidig utveck- lingsfas och är ännu långt från storskalig praktisk tillämpning. Ut- redningen har dock ett långsiktigt tidsperspektiv och därför ingår att göra en översiktlig analys av om det finns några åtgärder eller tekni-
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2020:4 |
ker vid sidan av ökad kolsänka och bio-CCS som skulle kunna bidra signifikant till negativa utsläpp i Sverige i mitten av detta sekel. Analysen ska för varje åtgärd eller teknik väga in exempelvis kost- nader för att fånga in koldioxid och eventuella negativa konsekven- ser av storskalig tillämpning på miljö och samhälle. Om utredningen finner det lämpligt ska förslag läggas som syftar till att påskynda ut- vecklingen av relevanta åtgärder eller tekniker.
Det är viktigt att notera att det framgår implicit av det klimat- politiska ramverket (se kapitel 3) att en åtgärd eller teknik för nega- tiva utsläpp inte per automatik är en godkänd kompletterande åtgärd. Det är rimligt att anta att tanken bakom detta är att en kompletterande åtgärd ska uppfylla minimikrav avseende exempelvis kvantifierbarhet och undvikande av negativa sidoeffekter.
Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser behandlas i del V.
2.2Utredningens arbete
Utredningen har bedrivit arbetet i ett traditionellt projektupplägg med en inledningsfas, en analysfas, en strategifas och en avslutnings- fas. Inledningsfasen startade i mitten av september 2018 och avsluta- des genom det första expertgruppsmötet i slutet av november 2018. Under inledningsfasen bemannades sekretariatet och expertgruppen. Utredningen utformade administrativa rutiner och genomförde in- ledande bilaterala möten. Vidare arbetade utredningen fram en plan för arbetets fördelning och en tidsplan samt utformade betänkandets disposition. Under analysfasen tog utredningen fram det underlag som behövdes för att utveckla den strategi som är utredningens huvudsakliga leverans och besvarade frågorna i utredningsdirektivet. Analysfasen var omfattande och innebar att sekretariatet arbetade på djupet med de olika frågorna. En viktig del i analysfasen var att kon- tinuerligt förankra slutsatser och delresultat inom utredningen.
Analysfasen avslutades sommaren 2019 och övergick sedan i strategifasen, där strategin för hur Sverige ska nå negativa utsläpp av växthusgaser och hur s.k. kompletterande åtgärder bör bidra till det utarbetades. Under avslutningsfasen utvecklade och kvalitetssäkrade utredningen resultatet och färdigställde konsekvensutredningen.
SOU 2020:4 |
Uppdraget och dess genomförande |
Expertgruppen har sammanträtt vid fem tillfällen. Däremellan har sekretariatet haft möten och andra kontakter med experter i olika konstellationer.
2.3Samråd
Utredningen har samrått med Havs- och vattenmyndigheten, Natur- vårdsverket, Skogsstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jord- bruksverk, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges lantbruks- universitet, och Vinnova. Vidare har utredningen träffat riksdagens klimattalespersoner för de partier som ingick i Miljömålsberedningens arbete med det klimatpolitiska ramverket och fört en nära dialog med forskare från Chalmers tekniska högskola, Kungliga Tekniska hög- skolan och Linköpings universitet. Samråd har även skett med Betong- initiativet, Biorecro, Energiföretagen, Klimatpolitiska rådets kansli, Konjunkturinstitutet, Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien, Natur- skyddsföreningen, Preem, Skogsindustrierna, Stockholm Exergi, Svensk Torv, initiativet Fossilfritt Sverige (M 2016:05) samt utred- ningarna Biogasmarknadsutredningen (M 2018:06) och Skogsutred- ningen 2019 (M 2019:02). Utredningen har även gjort en studieresa till Norge och besökt Olje- og energidepartementet, Equinor och CO2 Technology Centre Mongstad.
Utredningen har uppdragit åt IVL Svenska Miljöinstitutet att ut- reda förutsättningar och potential för svenska utsläppsminskningar genom internationella investeringar och incitament och finansiering av bio-CCS i Sverige. Stockholm Environment Institute, SEI, genom Mathias Fridahl har utrett incitamentsstrukturer för bioenergi med koldioxidavskiljning och lagring i Sverige och Europeiska unionen. Sveriges lantbruksuniversitet har uppskattat kolbalanser vid beskog- ning av jordbruksmark, uppskattat tillgänglig areal av tidigare åker- mark lämplig för återvätning samt analyserat långsiktiga effekter på kolbalansen av åtgärder på jordbruksmark. Umeå universitet har ut- rett incitament vid kolsänkor. Slutligen har David Langlet, professor i havsförvaltningsrätt vid Göteborgs universitet, haft i uppdrag att analysera och ta fram handlingsalternativ för vissa internationell- rättsliga hinder för användning av CCS respektive bio-CCS.
3Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst
Utredningens tillkomst och uppdrag är nära förknippat med det klimatpolitiska ramverket, som inte bara ger utredningen dess bak- grund utan även definierar de ramar utredningen har att förhålla sig till vad gäller förslag och strategi. För att en beskrivning av utred- ningens uppdrag ska ge en mer fullständig bild behöver därför även det klimatpolitiska ramverket beskrivas. Av särskilt stor betydelse för uppdraget är de nya nationella klimatmålen och de beräknings- regler som gäller för dem.
3.1Ett mål för nettonollutsläpp tar form
För drygt tio år sedan togs det första tydliga steget mot ett svenskt mål om nettonollutsläpp av växthusgaser. I regeringens proposition En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) återfinns en vision om att Sverige 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Av propositionen framgår att det är en tydlig skillnad mellan en vision och riksdagsbundna klimatmål, även om riksdagen också ställde sig bakom visionen och inte bara de klimatmål till 2020 som föreslogs. Propositionen preciserar dock inte vilka beräkningsregler som ska tillämpas.1 Visionen blev start- skottet för en omfattande process om hur Sverige kan nå nettonoll- utsläpp – en process som fortfarande pågår.
Idecember 2012 presenterade Naturvårdsverket rapporten Under- lag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050.2 Rapporten togs fram på regeringens uppdrag. Ett stort antal myndigheter bidrog till rapporten och en dialoggrupp med organisationer från näringslivet
1Bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.
2Rapport nr 6537.
139
Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst |
SOU 2020:4 |
och miljörörelsen kopplades till processen. Rapporten beskrev bl.a. hur Sverige skulle kunna nå nettonollutsläpp och redovisade olika scenarier på sektorsnivå för utsläppsutvecklingen fram till 2050. Samhället i form av näringsliv, myndigheter, akademi och frivillig- organisationer engagerades också i det s.k. färdplansarbetet genom en referensgrupp under ledning av den dåvarande miljöministern.
I december 2014 gav regeringen den parlamentariska Miljömåls- beredningen i uppdrag att dels föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning, dels utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Miljömåls- beredningen redovisade sitt arbete genom två delbetänkanden 2016.
Det första delbetänkandet, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21), avhandlar merparten av det klimatpolitiska ram- verkets beståndsdelar, inklusive förslag till ett långsiktigt nationellt klimatmål. Miljömålsberedningen föreslog där att Sverige ska anta nettonollutsläpp senast 2045 som långsiktigt klimatmål.
Det andra delbetänkandet, En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47), innehåller ovan nämnda strategi men också förslag på nationella klimatmål för 2030 och 2040 som steg på vägen mot det långsiktiga klimatmålet.
Sju riksdagspartier deltog i Miljömålsberedningens arbete: C, KD, L, M, MP, S och V. Samtliga sju partier stod bakom det första del- betänkandet om ramverk och långsiktigt mål medan sex partier stod bakom det andra delbetänkandet; Vänsterpartiet reserverade sig mot vissa delar. Bland sakkunniga och experter i Miljömålsberedningen fanns en bred representation av företrädare från miljöorganisationer, näringsliv och offentlig sektor.
I mars 2017 överlämnade regeringen propositionen Ett klimat- politiskt ramverk för Sverige (prop. 2016/17:146) till riksdagen. Pro- positionen behandlar alla Miljömålsberedningens förslag från 2016 utom förslaget till klimatstrategi. Det ramverk och de mål som åter- finns i propositionen är i sak identiska med Miljömålsberedningens förslag. Riksdagen antog regeringens förslag i juni 20173 och Sverige fick därmed ett klimatpolitiskt ramverk på plats.
Regeringen återkom till riksdagen angående Miljömålsberedningens förslag till klimatstrategi genom skrivelsen En Klimatstrategi för Sverige (skr. 2017/18:238) som överlämnades till riksdagen i april 2018.
3Bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.
SOU 2020:4 |
Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst |
3.2Det klimatpolitiska ramverket
Det klimatpolitiska ramverket syftar till att ge förutsättningar för ett långsiktigt och transparent klimatpolitiskt arbete. Det klimatpolitiska ramverket består av tre komponenter: en klimatlag, ett klimatpolitiskt råd och nationella klimatmål.
En svensk klimatlag
Klimatlagen (2017:720) slår fast att regeringen ska bedriva ett klimat- politiskt arbete som bl.a. syftar till att förhindra farlig störning i klimat- systemet och som bidrar till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring. Arbetet ska vila på vetenskaplig grund. Det klimatpolitiska arbetet ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt.
Lagen reglerar även formerna för hur regeringens klimatarbete ska bedrivas och redovisas. Regeringen ska varje år presentera en klimat- redovisning i budgetpropositionen. Vart fjärde år ska regeringen där- utöver ta fram en klimatpolitisk handlingsplan som ska redovisa hur klimatmålen ska uppnås.
Klimatlagen trädde i kraft den 1 januari 2018.
Ett klimatpolitiskt råd
Ett klimatpolitiskt råd bildades den 1 januari 2018. Rådet har till upp- gift att bistå regeringen med en oberoende utvärdering av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimat- målen.
Nationella klimatmål
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ett av 16 miljökvalitets- mål i det svenska miljömålssystemet, innebär att halten av växthus- gaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att männi- skans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för håll-
Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst |
SOU 2020:4 |
bar utveckling inte äventyras. Miljökvalitetsmålet är således globalt till sin natur och kan inte nås enbart genom svenska ansträngningar.
I prop. 2016/17:146 ändrades preciseringen av miljökvalitetsmålet så att det överensstämmer med temperaturmålet enligt klimatavtalet från Paris (det s.k. Parisavtalet). Den nuvarande preciseringen inne- bär att den globala medeltemperaturökningen ska begränsas till långt under 2 grader Celsius över förindustriell nivå, och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius över förindustriell nivå.
För att konkretisera vad ovanstående ska innebära för Sverige och den svenska klimatpolitiken har riksdagen beslutat om etappmål som en del av miljömålssystemet. Det klimatpolitiska ramverket innehåller etappmål för 2030, 2040 och 2045.
3.2.1Långsiktigt utsläppsmål till 2045
Det långsiktiga utsläppsmålet till 2045 lyder:
Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå nettonoll- utsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. Utsläppen från verk- samheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990.
I beräkningarna av växthusgasutsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ingår varken utsläpp och upptag från skogsbruk och annan markanvändning (LULUCF-sektorn) eller utsläpp från utrikes sjö- och luftfart. Ett eventuellt ökat nettoupptag i skog och mark kan dock räknas som en kompletterande åtgärd för att nå netto- nollutsläpp och negativa utsläpp. Det långsiktiga utsläppsmålet inklu- derar de utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem (ofta benämnt EU emissions trading system, EU ETS).
Utsläppen ska beräknas i enlighet med Sveriges internationella växthusgasrapportering, vilket innebär att regler och riktlinjer i FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) ska tillämpas. Avskiljning, transport och lagring av koldioxid (CCS) av fossilt ursprung får räknas som en åtgärd för att nå målet ”där rimliga alternativ saknas”. Detta kan tolkas som en inskränkning av de inter- nationella beräkningsreglerna som inte ställer upp något krav som ska vara uppfyllt för när CCS får räknas som en utsläppsminskande åtgärd.
SOU 2020:4 |
Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst |
Det långsiktiga utsläppsmålet förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem. Utgångspunkten för målet är att omvärlden också agerar så att de globala utsläppen minskar i enlighet med Paris- avtalet.
Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om att Sverige 2050 inte har några nettoutsläpp av växthus- gaser till atmosfären.
3.2.2Mål till 2030 och 2040
Utsläppsmålen till 2030 och 2040 lyder:
Växthusgasutsläppen i Sverige i ESR-sektorn bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.
Växthusgasutsläppen i Sverige i ESR-sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.
Målen till 2030 och 2040 skiljer sig omfångsmässigt från det lång- siktiga utsläppsmålet fram till 2045 på så sätt att de endast omfattas av ansvarsfördelningsförordningen (ESR)4. Skillnaden består i att de utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem exkluderas i 2030- och 2040-målen men ingår i det långsiktiga utsläppsmålet.
Med utsläpp i ESR-sektorn avses alltså växthusgasutsläppen i Sverige exklusive från LULUCF-sektorn, utrikes sjö- och luftfart och de utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Om omfattningen av EU:s utsläppshandelssystem ändras framöver kan det leda till att målen till 2030 och 2040 behöver justeras för att be- hålla den beslutade ambitionsnivån.
Det finns även ett sektorspecifikt mål om att växthusgasutsläppen från inrikes transporter ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010. Det målet exkluderar även inrikes luftfart, efter- som dess utsläpp omfattas av EU:s utsläppshandelssystem.
4Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av den 30 maj 2018 om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp 2021–2030, bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt Parisavtalet, Effort Sharing Regulation.
Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst |
SOU 2020:4 |
3.2.3Kompletterande åtgärder
År 1990 uppgick de samlade svenska växthusgasutsläppen till 71 mil- joner ton koldioxidekvivalenter. Om växthusgasutsläppen från svenskt territorium minskar med 85 procent till 2045 jämfört med 1990, vilket är den minsta tillåtna utsläppsminskningen enligt målet, återstår ut- släpp motsvarande 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter. För att nå det långsiktiga utsläppsmålet om nettonollutsläpp senast 2045 får så- ledes maximalt 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter tillgodoräknas från kompletterande åtgärder.
Målen till 2030 och 2040 omfattar enbart ESR-sektorn vars växt- husgasutsläpp 1990 kan uppskattas till 46 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter enligt Naturvårdsverket. Vid maximal användning av kompletterande åtgärder för måluppfyllnad (dvs. 8 procentenheter 2030 och 2 procentenheter 2040) uppgår dessa till 3,7 respektive 0,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2030 respektive 2040.
I och med att de maximalt tillåtna mängderna kompletterande åt- gärder som får tillgodoräknas gentemot målen uttrycks som procen- tuella andelar av Sveriges utsläpp 1990, och de historiska utsläppen revideras årligen i enlighet med de internationella riktlinjerna för ut- släppsrapportering, kan mängderna kompletterande åtgärder uttryckta i miljoner ton koldioxidekvivalenter komma att ändras framöver.
Ovanstående visar alltså maximal volym kompletterande åtgärder som får tillgodoräknas gentemot de olika målen. Någon begränsning av hur stor volym kompletterande åtgärder som de facto åstadkoms finns inte. Det sistnämnda är av betydelse inte minst om man beaktar hur uppbyggandet av 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter till 2045 kan ske, med tanke på att endast 0,9 miljoner ton får räknas in i målet för 2040.
För att nå klimatmålen får, men måste inte, kompletterande åt- gärder tillgodoräknas inom de givna begränsningarna. Det är upp till kommande regeringar att besluta i vilken mån kompletterande åtgär- der ska användas för att nå målen. Enligt prop. 2016/17:146 behöver de kompletterande åtgärderna öka över tid efter 2045 för att uppnå nettonegativa utsläpp. Någon slutpunkt för hur länge de nettonegativa utsläppen behöver bestå eller på vilken nivå de bör vara anges inte.
Enligt prop. 2016/17:146 samt SOU 2016:21 och SOU 2016:47 är de kompletterande åtgärder som är kända i dag ökat nettoupptag i skog och mark, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar
SOU 2020:4 |
Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst |
i andra länder samt avskiljning och lagring av biogen koldioxid. Formuleringen tycks därmed utesluta vissa tekniker för negativa utsläpp som är kända och under utveckling i dag från att få räknas som kompletterande åtgärder. Ett uppenbart exempel på en sådan, synbart utesluten, teknik för negativa utsläpp är direktinfångning av koldioxid från atmosfären (direct air carbon capture and storage, DACCS). Av SOU 2016:21 och SOU 2016:47, som ligger till grund för prop. 2016/17:146, framgår dock att även andra kompletterande åtgärder kan vara aktuella på sikt.
Den sammantagna innebörden av ovanstående torde vara att vad som får räknas som en kompletterande åtgärd är underställt kom- mande regeringars bedömning och att en teknik för att åstadkomma negativa utsläpp inte automatiskt är en kompletterande åtgärd. Detta resonemang är rimligt, eftersom det behöver säkerställas att de nega- tiva utsläppen kan mätas och att åtgärden inte medför allvarliga sido- effekter. Exemplet direktinfångning av koldioxid skulle enligt detta resonemang kunna kvalificeras som en kompletterande åtgärd när tekniken blivit mer etablerad.
De kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med inter- nationellt beslutade regler.
3.2.4Indikativa målbanor
Mellan de specifika målåren (2030, 2040 och 2045) finns inga bindande nivåer som utsläppen måste underskrida. Vid uppföljning av klimat- politiken ska dock en indikativ utsläppsbana användas för ESR-sek- torn. Den indikativa utsläppsbanan för ESR-sektorn dras linjärt från 2015 års utsläppsnivå i ESR-sektorn, via målen för 2030 och 2040, vidare till 2045. Observera att målet om nettonollutsläpp 2045 gäller samtliga utsläpp, inte bara ESR-sektorn, varför den indikativa ut- släppsbanan inte går till noll 2045. Kvarvarande utsläpp inom ESR- sektorn ska dock kompenseras inom ramen för de 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter som utgör maximal användning av komplette- rande åtgärder för att nå målet om nettonollutsläpp.
Ovanstående indikativa utsläppsbana bör enligt 2017 års klimat- proposition kompletteras med en bana som visar hur stor del av ut- släppsminskningarna som ska klaras utan att kompletterande åtgärder används.
Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst |
SOU 2020:4 |
Om utsläppen överskrider den indikativa utsläppsbanan, och detta inte kan tillskrivas mellanårsvariationer i t.ex. väderlek (kalla vintrar innebär exempelvis högre växthusgasutsläpp på grund av ökat upp- värmningsbehov), kan det föranleda en analys och eventuell skärpning av den förda klimatpolitiken.
4Klimatramverk internationellt och inom EU
4.1FN:s ramkonvention om klimatförändringar
4.1.1Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet
Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (klimat- konventionen) antogs 1992 och trädde i kraft 1994. Klimatkonven- tionens övergripande mål är att ”halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedels- produktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras”.
Det övergripande målet saknar dock en kvantitativ precisering, exempelvis i form av ett temperaturmål eller ett mål som anger under vilken högstanivå halten växthusgaser behöver stabiliseras.
EU-länderna enades 1997 om att sträva efter att det internatio- nella klimatarbetet ska leda till att den globala temperaturökningen begränsas till högst två grader jämfört med förindustriell nivå, men det dröjde drygt tio år innan denna typ av konkretisering antogs av klimatkonventionens parter.1
Kyotoprotokollet till klimatkonventionen innehåller de första rättsligt bindande åtagandena om utsläppsminskningar under klimat- konventionen. Kyotoprotokollet fram till och med den första åta- gandeperioden 2008–2012, antogs 1997 och trädde i kraft 2005, och det innebar att utvecklade länder och länder vars ekonomier befann sig under utveckling (s.k. Annex 1-länder enligt klimatkonventionens
1I Cancunöverenskommelsen 2010 (FCCC/CP/2010/7/Add.1) ingick det långsiktiga målet om att begränsa den globala temperaturökningen till högst två grader jämfört med den för- industriella nivån. I Parisavtalet från 2015 har temperaturmålet formulering skärpts.
147
Klimatramverk internationellt och inom EU |
SOU 2020:4 |
definitioner) från början av 1990-talet, skulle minska sina utsläpp med drygt fem procent totalt jämfört med ett basår, oftast 1990. EU och dess medlemsstater valde att gemensamt fullgöra sina åtaganden enligt protokollet.
För att öka flexibiliteteten och kostnadseffektiviteten i genom- förandet av åtagandena introducerades tre s.k. flexibla mekanismer:
1)handel med utsläpp mellan länder, 2) gemensamt genomförande (JI) och 3) mekanismen för ren utveckling (CDM). Även upptag och utsläpp i samband med beskogning och avskogning omfattades av Kyotoprotokollet under den första åtagandeperioden (KP1).
Enligt KP1 var det möjligt för länderna att tillgodoräkna sig ett förutbestämt upptag av kol i landets kolsänka och ökade upptag i olika jordbruksaktiviteter för att uppfylla sina åtaganden.
Det faktiska utfallet den första perioden blev att Annex 1-ländernas utsläpp minskade med omkring 20 procent i genomsnitt, samtidigt som de globala utsläppen ökade med 50 procent.
Den begränsade effekten berodde delvis på att en del länder inte ratificerade protokollet och att några parter inte uppfyllde sina åta- ganden. Av störst betydelse var dock att protokollet inte omfattade mer än en begränsad del av världsekonomin. Att de parter som om- fattades av protokollet sammantaget överträffade minskningsmålet berodde även på andra faktorer än avtalet i sig.2
Kyotoprotokollet första åtagandeperiod uppfylldes alltså med mar- ginal men resultatet var långtifrån tillräckligt i förhållande till klimat- konventionens övergripande mål. Ett nytt internationellt klimatavtal behövde därför komma på plats, och avtalet behövde omfatta en be- tydligt större del av världens samlade utsläpp av växthusgaser jämfört med Kyotoprotokollet och även ha en betydligt högre ambitionsnivå. Ett försök att åstadkomma ett sådant avtal misslyckades vid klimat- konventionens 15:e partsmöte (COP 15) i Köpenhamn 2009.
I Cancun 2010 (COP 16) fastställdes i princip den överenskom- melse som togs fram i Köpenhamn. I överenskommelsen ingår ett antal utfästelser (Cancun pledges), där parter under klimatkonven- tionen redovisar sina planer och ekonomiöverskridande mål för att kontrollera sina utsläpp av växthusgaser. Utfästelserna tar sikte på målåret 2020. Utfästelserna bekräftades av partsmötet i Cancun.
2IPCC AR5 WG 3 kapitel 13.
SOU 2020:4 |
Klimatramverk internationellt och inom EU |
Vid partsmötet i Doha 2012 (COP 18) antog parterna till Kyoto- protokollet en ändring av protokollet för att möjliggöra en andra åtagandeperiod, KP2, 2013–2020. För Kyotoprotokollets andra åta- gandeperiod har EU, dess medlemsstater och Island angett att de gemensamt ska begränsa sina årliga växthusgasutsläpp till 80 procent av sina basårsutsläpp. De flexibla mekanismerna ingår, i princip, även under denna åtagandeperiod. Bokföringsreglerna för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) har dock getts en annan utformning jämfört med den första perioden, för att ge länderna fler möjligheter att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar och upptagsökningar inom sektorn. Kyotoprotokollets andra åta- gandeperiod omfattar ett fåtal parter som sammanlagt står för cirka tio procent av världens samlade utsläpp av växthusgaser.
4.1.2Parisavtalet
Vid klimatkonventionens 21:a partsmöte (COP21) i Paris 2015 ena- des världens länder om ett globalt och rättsligt bindande klimatavtal (Parisavtalet). Parisavtalet ratificerades i snabb takt och trädde i kraft den 4 november 2016.3
Parisavtalet syftar till att förstärka genomförandet av klimatkonven- tionen. Avtalets övergripande mål är att begränsa ökningen av den globala medeltemperaturen till långt under 2 grader Celsius och göra ansträngningar för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius jäm- fört med förindustriell nivå. Avtalet innebär därmed att ambitions- nivån höjts i den internationella klimatpolitiken och att klimat- konventionens övergripande mål har kvantifierats även i avtalstext.
Enligt avtalets artikel 3 ska alla parter bidra till att avtalets mål nås genom nationellt bestämda bidrag (nationally determined contri- butions, NDC, eller nationella klimatplaner). De nationella klimat- planerna ska redovisa parternas bidrag till avtalets artiklar 4, 7, 9, 10, 11 och 13, se nedan.
Bidragen ska ses över vart femte år i syfte att öka ambitionen stegvis. Den första översynen ska göras 2023.
Parterna ska enligt avtalet beakta den senaste klimatvetenskapen som, enligt vad som återges i avtalstexten, säger att utsläppen be- höver kulminera inom kort och att utsläppen och upptagen av växt-
3FCCC/CP/2015/10/Add.1.
Klimatramverk internationellt och inom EU |
SOU 2020:4 |
husgaser behöver nå en balans under andra hälften av århundradet. Hänsyn behöver dock tas till skilda förutsättningar mellan utveck- lade länder och utvecklingsländer. Utsläppsminskningarna förutsätts främst ske nationellt.
Användning av utsläppshandelssystem och internationellt över- förbara utsläppsenheter ska enligt avtalet ske på ett sätt som säker- ställer miljöintegriteten, dvs. att utsläppsminskningar faktiskt sker, samtidigt som dubbelräkning undviks. En ny mekanism som ska bi- dra till överförbara utsläppsbegränsningar och hållbar utveckling ska etableras (artikel 6.4).
Artikel 6 i avtalet öppnar i princip för två typer av internationella marknadsmekanismer till stöd för utsläppsminskningar – en som styrs av gemensamma regelverk på FN-nivå (artikel 6.4) och en som kan tillämpas mellan två parter med vägledning från den internationella processen (artikel 6.2).
Parisavtalet innebär att formerna för internationellt samarbete förändras jämfört med situationen under Kyotoprotokollet, efter- som alla parter nu förutsätts bidra med utsläppsminskningar. När alla länder har åtaganden uppstår dock en risk för dubbelräkning av utsläppsminskningar. Möjligheterna att söka upp särskilt kostnads- effektiva åtgärder i andra länder, som mekanismerna enligt Kyoto- protokollet inbjöd till, begränsas och de nya mekanismerna behöver i stället inriktas mot att bidra till att höja ambitionerna i den globala utsläppsminskningen.
Parterna förutsätts även bevara och om möjligt också förstärka sina kolsänkor enligt Parisavtalet (artikel 5). Ingen ytterligare precisering ges dock i Parisavtalets tillhörande regelbok om hur kolsänkor ska beräknas och bokföras. Det är för närvarande även oklart om reduk- tionsenheter kopplade till internationella samarbeten om beskog- ning eller återbeskogning ska kunna överföras mellan länder eller om sådana åtgärder ska ses som resultatbaserad klimatfinansiering (eller s.k. artikel 6.8-samarbeten, se kapitel 14). I artikel 5 refereras huvud- sakligen till finansiering.
Negativa utsläpp nämns inte i avtalstexten men finns implicit med i bilden i och med ambitionen att uppnå en balans mellan utsläpp och upptag av växthusgaser under andra hälften av århundradet.
SOU 2020:4 |
Klimatramverk internationellt och inom EU |
Vid partsmötet 2018 i Katowice (COP 24) fastställdes stora delar av den regelbok som behövs för att Parisavtalet ska kunna tillämpas.4 Mötet lyckades dock inte enas om detaljbestämmelserna rörande arti- kel 6; planen är att dessa ska beslutas vid klimatmötet i Glasgow 2020 (COP 26).
4.2EU:s klimatmål till 2020, 2030 och kommande långsiktiga klimathandlingsplan till 2050
4.2.1EU:s klimat- och energimål till 2020
Under perioden 2007 till 2009 förhandlades och beslutades EU:s klimat- och energipaket till 2020. Paketet kom att omfatta tre över- gripande mål: ett klimatmål, ett energieffektiviseringsmål och ett mål för förnybar energi. Dessa mål är de s.k. 20–20–20-målen.5
Klimatmålet, tillsammans med paketet i sin helhet, utgjorde EU:s ovillkorade åtagande inför partsmötet i Köpenhamn och ingår även som EU:s del i Cancunöverenskommelsen och EU:s åtagande under Kyotoprotokollets andra period.
EU:s klimatmål till 2020 består av två delar.
Den första delen är utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandels- system, dvs. utsläpp från större industri- och energianläggningar och flyg som sammantaget ska minska med 21 procent mellan 2005 och 2020. För att genomföra denna del innehöll 2020-paketet relativt omfattande förändringar av handelsdirektivet.6
Den andra delen är övriga utsläpp, dvs. från transporter, arbets- maskiner, jordbruk, småskalig uppvärmning av bostäder och lokaler, avfallsdeponier m.m. Dessa utsläpp omfattas av det s.k. ansvarsfördel- ningsbeslutet (ESD)7. De övriga utsläpp, exempelvis inom trans- portsektorn och bostadssektorn, som på det här sättet omfattas av bindande mål på medlemslandsnivå ska sammantaget minska med tio procent jämfört med 2005.
4FCCC/PA/CMA/2018/30.
5Europeiska rådet 8–9 mars 2007, KOM (2008)16,17,18,19, Europeiska rådet 13–14 mars 2008.
6Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (ändringsdirektivet).
7Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlems- staternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtagan- den om minskning av växthusgasutsläppen till 2020.
Klimatramverk internationellt och inom EU |
SOU 2020:4 |
Ansvarsfördelningsbeslutet omfattar alltså alla övriga växthusgas- utsläpp utanför utsläppshandelssystemet, utom upptag och avgång av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn). EU:s klimatmål till 2020 sak- nar mål för LULUCF-sektorns utveckling.
Ansvarsfördelningsbeslutet fördelar utsläppsmål mellan medlemsländerna
Ansvaret för att minska utsläppen utanför den handlande sektorn delas alltså mellan medlemsländerna genom ansvarsfördelningsbeslutet. Enligt beslutet fördelas ett successivt sjunkande utsläppsutrymme per medlemsland över perioden 2013–2020. Fördelningen innebär att ut- rymmet för EU:s rikare medlemsländer minskar medan utsläppen i medlemsländerna med lägre bnp per capita tillåts öka upp till vissa nivåer.
Länderna kan vid behov uppfylla delar av sina åtaganden genom att föra över överskott mellan år, dvs. använda ett tidigare sparat ut- släppsutrymme eller låna av ett framtida, eller genom att köpa över- skott från ett annat medlemsland. Beslutet ger även visst utrymme att använda åtgärder utanför EU i form av JI- och CDM-projekt för måluppfyllelse.
Behovet att handla med utsläppsutrymme mellan medlemsländer har i praktiken visat sig bli mycket litet, och inget medlemsland har använt reduktionsenheter från internationella mekanismer för mål- uppfyllelse. Den flexibilitet som kommit till störst användning är överföring mellan år, där de länder som 2019 ligger relativt nära sina minskningsmål till 2020 kan använda tidigare överskott för att nå målen. Målen enligt ansvarsfördelningsbeslutet bedöms som helhet komma att uppnås med ett relativt stort överskott.8
4.2.2EU:s färdplaner
Efter att förhandlingarna om EU:s 20–20–20-paket slutförts tog Europeiska kommissionen även fram underlag till tre färdplaner fram till 2050.9 Färdplanerna baserades på resultat från modellanalyser med
8EEA (2018), figur 3.3 s. 28.
9KOM (2011)(112) slutlig KOM(2011)144 slutlig, KOM (2011)(885) slutlig.
SOU 2020:4 |
Klimatramverk internationellt och inom EU |
flera, inbördes länkade, modeller av EU:s energisystem och mark- användning. Modellanalyserna gav kommissionen ett underlag om vilka målnivåer (milestones) som EU-länderna gemensamt borde upp- nå längs vägen vid en lågkolomställning av EU till 2050.
Modellanalyserna utgick från att EU:s inhemska utsläpp av växt- husgaser sammanlagt skulle minska med 80 procent till mitten av seklet jämfört med 1990. Resultaten visade bl.a. att det fanns skäl för EU att skärpa det inhemska målet till 2020 till en mer ambitiös nivå än minus 20 procent.
Resultaten gav också underlag om vilka områden i EU-politiken där skärpningar skulle kunna införas oavsett utvecklingen i resten av världen, s.k. no regrets policies exempelvis på området energieffekti- visering, och var det kunde finnas skäl att ta större hänsyn till negativa effekter på industrins konkurrenskraft. Resultaten från färdplanerna användes senare vid utformningen av EU:s klimat- och energiramverk till 2030.
Föga förvånande lyckades inte modellanalyserna fånga den snabba teknikutvecklingen inom framför allt solkraft, vindkraft, laddbara bilar och stationära batterier, utan de resulterade i stället i en omfat- tande utbyggnad av CCS-teknik (avskiljning, transport och lagring av koldioxid), även på elproduktionsanläggningar, och en relativt långsam omställning av transportsektorn mot 2050.
Förutsättningarna för hur energieffektivisering modelleras har också reviderats efter att de modellerade scenarierna togs fram. Färd- planerna mot 2050 behöver därför uppdateras, bl.a. av dessa skäl, se nedan. Utvecklingen inom LULUCF-sektorn ingick inte i någon större omfattning i de modellerade scenarierna bakom färdplanerna. Möjligheter till negativa utsläpp, t.ex. genom bio-CCS-teknik ingick inte heller.
4.2.3EU:s klimat- och energiramverk till 2030
Europeiska rådet formulerade i oktober 2014 rådslutsatser där bl.a. nivåerna för tre av de mest centrala målen i EU:s klimat- och energi- ramverk till 2030 preciserades.10
Ståndpunkterna innebar att EU:s utsläpp av växthusgaser skulle minska med minst 40 procent till 2030 jämfört med 1990, samtidigt
10Europeiska rådet (2014), European Council Conclusions 23–24 oktober 2014.
Klimatramverk internationellt och inom EU |
SOU 2020:4 |
som andelen förnybar energi skulle öka till minst 27 procent av den slutliga energianvändningen (brutto) och energianvändningen effek- tiviseras med minst 27 eller 30 procent jämfört med ett tidigare re- ferensscenario.
Europeiska kommissionen lade 2015 och 2016 fram en rad förslag till lagstiftning som tillsammans syftade till att genomföra ramverkets alla delar. Förslagen förhandlades färdigt vintern 2018/2019.
Förnybarhetsmålet och energieffektiviseringsmålet skärptes jämfört med rådslutsatserna 2014, när målen med tillhörande genomförande- lagstiftning förhandlades vidare. Europaparlamentet och rådet enades 2018 om att dessa båda mål i stället ska uppgå till minst 32 procent (förnybar energi) respektive 32,5 procent (energieffektivisering).11
Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk har nu länkats till klimatmålet
Målet om 40 procents utsläppsminskning ses som ett steg på vägen mot EU:s nuvarande långsiktiga klimatmål till 2050 om 80–95 pro- cents utsläppsminskning jämfört med 1990, varav minst 80 procents minskning inom EU.12
I klimat- och energiramverket till 2030 ingår nu även mål och regelverk för utsläpp och upptag i LULUCF-sektorn.
Målen i klimat- och energiramverket utgör EU:s första gemen- samma nationella bidrag till utsläppsminskningar och bevarande av kolsänkor enligt Parisavtalet (NDC).
Utsläppsminskningarna mot målet på minus 40 procent har nu för- delats, så att utsläppsutrymmet inom utsläppshandelssystemet sam- mantaget ska sänkas med 43 procent medan utsläppen i verksamheter som omfattas av ansvarsfördelningsförordningen13 ska minska med 30 procent. Basåret för dessa minskningar är 2005.
11https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/directive_renewable_factsheet.pdf och https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/energy_efficiency_factsheet.pdf
12Som en del av de utvecklade ländernas bidrag till att halvera de globala utsläppen vid denna tid. Roadmap 2050, Europeiska rådet 10–11 december 2009.
13Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av den 30 maj 2018 om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt Parisavtalet (ansvarsfördelnings- förordningen, ESR).
SOU 2020:4 |
Klimatramverk internationellt och inom EU |
EU:s utsläppshandelssystem har skärpts
I början av 2018 fastställdes ett antal skärpningar av EU:s utsläpps- handelssystem.14 Ändringarna ska bli verkningsfulla under systemets fjärde handelsperiod 2021–2030.
Ändringarna skärper utsläppshandelssystemet på flera sätt. Sam- mantaget bedöms förändringarna kunna leda till högre priser i syste- met. Utsläppsrättspriserna har också stigit 2018 och trenden har fort- satt 2019.
Bland de mest betydelsefulla förändringarna märks att den s.k. linjära faktorn skärps så att taket i utsläppshandelssystemet sänks med 2,2 procent per år från 2021. Med början 2019 kommer 24 pro- cent av det beräknade sammanlagda överskottet i systemet föras till en s.k. marknadsstabilitetsreserv (MSR), och från 2023 kommer delar av överskottet i MSR annulleras upp till den mängd utsläppsrätter som auktionerades ut året innan.
Medlemsländerna får också frivilligt annullera utsläppsrätter för att kompensera effekten av nationella åtgärder som reducerar el- produktionskapaciteten i landet. Annulleringen 2023 bedöms bli relativt omfattande och ytterligare annulleringar kan komma att ske om överskottet i utsläppshandelssystemet åter börjar växa över vissa förutbestämda nivåer.
Bland förändringarna märks också att det inrättats nya fonder för investeringar i utveckling och demonstration av ny teknik med sär- skilt låga utsläpp i industri- och energianläggningar i systemet.
Dessa fonder finansieras med intäkter från försäljningen av ut- släppsrätter. Medlen i fonderna ökar i omfattning om priserna går upp i utsläppshandelssystemet.
Ansvarsfördelningsförordningen ersätter ansvarsfördelningsbeslutet
Ansvarsfördelningsförordningen (ESR) bygger vidare på det regel- verk som infördes i det tidigare ansvarsfördelningsbeslutet till 2020. Förordningen innehåller en fördelning av bindande årliga utsläpps- minskningar per medlemsland 2021–2030. Utsläppsutrymmet start-
14Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 av den 14 mars 2018 om ändring av direktiv 2003/87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, och beslut (EU) 2015/1814.
Klimatramverk internationellt och inom EU |
SOU 2020:4 |
året 2021 bestäms av medlemsländernas genomsnittliga utsläppsnivåer 2016–2018, och alltså inte av det utsläppsutrymme de hade 2020 en- ligt ansvarsfördelningsbeslutet. Endast en begränsad del av det över- skott som uppstått i ESD-sektorn fram till och med 2020 får föras över till nästa period.
Perioden 2021–2030 behålls de flexibiliteter som fanns den tidi- gare perioden, med undantag av användning av reduktionsenheter från projekt utanför EU.
Två nya flexibiliteter – enheter från utsläppshandelssystemet och från LULUCF-sektorn – har dessutom tillkommit. Hur mycket som respektive medlemsland får använda av respektive flexibilitet begrän- sas i ansvarsfördelningsförordningen. Överskott från ESR-sektorn kan även användas för måluppfyllelse enligt LULUCF-förordningen15.
En bärande princip vid utformningen av regelverket är att de flexibiliteter som ska kunna genereras från LULUCF-sektorn och användas inom ESR-sektorn behöver komma från additionella åtgär- der, dvs. åtgärder som genomförs utöver en utveckling vid business as usual. Samma villkor ställs även upp när det gäller de utsläppsrätter som föreslås kunna föras över från utsläppshandelssystemet till ESR-sektorn.
LULUCF-förordningen är en ny komponent
Enligt LULUCF-förordningen innebär målet till 2030 att länderna inte tillåts bokföra sammanlagda upptagsminskningar eller utsläpps- ökningar jämfört med de referensnivåer som ska bestämmas enligt förordningen, se kapitel 7.
Regelverket för LULUCF-sektorn syftar till att ge incitament till åtgärder som bevarar och förstärker upptaget av kol i skog och mark. LULUCF-förordningen innebär att växthusgaser från markanvänd- ning, förändrad markanvändning och skogsbruk inkluderas som en separat del av EU:s klimatramverk till 2030, men med vissa kopp- lingar till ESR-sektorn.
Förordningen innebär att varje medlemsstat förbinder sig att säkra att utsläppen och upptagen av växthusgaser i landets LULUCF-sek- tor ska utvecklas så att dessa inte sammanlagt ger upphov till bok-
15Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegri- pande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 (LULUCF-förordningen).
SOU 2020:4 |
Klimatramverk internationellt och inom EU |
förda upptagsminskningar eller utsläppsökningar, dvs. inga samman- lagda skulder får uppstå, en s.k. no-debits rule.
Förordningen innehåller detaljerade regler för hur förändrade ut- släpp och upptag ska bokföras. Dessa regler skiljer sig åt framför allt mellan brukad skogsmark, beskogad mark, avskogad mark och övriga marktyper.
För att klara åtagandet om att inga sammanlagda skulder ska bok- föras får medlemsländerna nyttja vissa flexibiliteter. I de fall en med- lemsstat redovisar ett ökat bokfört nettoupptag leder det till ett överskott av utsläppsenheter. Dessa enheter får överföras till kom- mande år eller andra medlemsstater eller, i begränsad omfattning, användas för att nå målet för de utsläpp som omfattas av ansvars- fördelningsförordningen. Tills vidare omfattas inte bokförda kredi- ter från brukad skogsmark av denna generella flexibilitet.
I de fall det uppstår ett underskott av utsläppsenheter i LULUCF- sektorn kan medlemsstaten köpa utsläppsenheter från andra med- lemsstater eller överföra utsläppsenheter från den tilldelning som gjorts enligt ansvarsfördelningsförordningen. Under den andra perio- den (2026–2030) kan utsläppsenheter som sparats från den första perioden (2021–2025) nyttjas.
Om underskott uppstår för aktiviteten brukad skogsmark finns även en specifik flexibilitet för att balansera detta. (Se vidare i kapi- tel 7).
LULUCF-förordningen har alltså som ett syfte att ge incitament till ytterligare, additionella, åtgärder inom LULUCF-sektorn, åtgär- der som förstärker upptaget av kol i skog och mark utöver vad som annars hade skett i sektorn. Ett motiv till att koppla LULUCF- åtgärderna till ESR-sektorn är att åtgärdsmöjligheterna i jordbruks- sektorn i ansvarsfördelningsförordningen är begränsade och att additionella åtgärder i LULUCF-sektorn skulle kunna höja kostnads- effektiviteten i hur klimatmålet för ansvarsfördelningsförordningen kan nås.
Kommissionen framhåller även i underlaget till förslaget till LULUCF-förordningen att de internationellt överenskomna rikt- linjerna från FN:s klimatpanel IPCC innebär att utsläpp från för- bränning av biomassa kan räknas som nollutsläpp från energisektorn under förutsättning att dessa bokförs i LULUCF-sektorn. På så sätt undviks både att utsläpp räknas flera gånger eller inte räknas alls.
Klimatramverk internationellt och inom EU |
SOU 2020:4 |
4.2.4Kommissionens underlag till en långsiktig klimatstrategi för EU
I slutet av november 2018 publicerade Europeiska kommissionen ett meddelande med en vision som innehöll några av de centrala bygg- stenarna för en ny långsiktig klimatstrategi för EU.16 Visionen tar sikte på att EU ska uppnå nettonollutsläpp av växthusgaser till 2050, men underlaget innehåller även andra utvecklingsalternativ som inte når fullt lika långt.
Meddelandet åtföljs av en relativt omfattande analys, i vilken bl.a. sammanlagt åtta olika målscenarier och ett referensscenario finns beskrivna, se kapitel 5.
Kommissionen konstaterar att de analyser den nu gjort visar att det är möjligt att nå nettonollutsläpp 2050 och att det går att nå målet på ett sätt som samtidigt kan både ta om hand negativa sociala fördel- ningseffekter och utformas på ett kostnadseffektivt sätt. Kommis- sionen medger att omställningen innehåller många utmaningar men också stora möjligheter som kan stärka EU:s ekonomiska utveckling.
Kommissionen lyfter fram behovet av att prioritera ytterligare insatser inom sju strategiska tekniska åtgärdsområden. Bland dessa märks
•stöd till en fortsatt bioekonomiutveckling samtidigt som ytter- ligare åtgärder behövs för att åstadkomma förstärkta kolsänkor på sätt som gynnar den biologiska mångfalden och marken, samt
•stöd till utveckling och demonstration av CCS-teknik, framför allt kopplat till industrianläggningar men också till anläggningar som använder biomassa.
För att CCS ska kunna etableras behöver dock insatserna inom EU koordineras och skalas upp.
Förankringsarbetet fortsätter
Underlaget till en långsiktig strategi är tänkt att utgöra ett stöd för den förankringsprocess som behövs för EU:s kommande långsiktiga lågutsläppsstrategi. Förankringen har fortsatt under2019, för att EU 2020 ska kunna lämna in EU:s långsiktiga lågutsläppsstrategi till
16KOM (2018) 773 slutlig.
SOU 2020:4 |
Klimatramverk internationellt och inom EU |
klimatkonventionen enligt Parisavtalet. Vid rådsmötet i december 2019 ställde sig EU:s statschefer bakom målet att uppnå ett klimat- neutralt EU senast 2050. Polen kunde i detta skede inte åta sig att genomföra målet och det Europeiska rådet kommer därför åter- komma till frågan i juni 2020.17 Kommissionen presenterade under samma vecka ett meddelande om Den europeiska gröna given18 där bl.a. kommissionens plan för det fortsatta arbetet mot en skärpt europeisk klimatpolitik stakas ut för de närmsta två åren.
Kommissionens analys bör också kunna utgöra ett underlag för fortsatta diskussioner om att skärpa EU:s nuvarande NDC till 2030.
Kommissionens nya underlag innebär att det tidigare arbetet med färdplaner till 2050 och underlaget till 2030-ramverket nu uppdateras, bl.a. på basis av ny kunskap från klimatforskningen och den syntes som IPCC tog fram hösten 2018 men också genom att en bredare palett av nya och utvecklade tekniker och möjliga och pågående sam- hällsförändringar förs in i analysen, se kapitel 5.
17Europeiska rådets slutsatser 12–13 december 2019.
18KOM (2019) 640 slutlig. Den europeiska gröna given.
5Parisavtalets temperaturmål
– aktuella scenarier från IPCC och EU
5.1Temperaturmål, utsläppsbudgetar och negativa utsläpp
FN:s klimatpanel (IPCC) består av klimatforskare från hela världen inom en rad olika forskningsdiscipliner. Forskarna nomineras att delta i den återkommande utvärderingsprocess som IPCC bedriver.
IPCC har som huvuduppgift att bistå FN och de internationella klimatförhandlingarna med återkommande utvärderingar av det veten- skapliga kunskapsläget om klimatförändringarna, dess effekter och framtida risker samt möjligheter till åtgärder för anpassning och för att minska utsläppen och öka upptaget av växthusgaser.
Under 2014 redovisade IPCC en femte utvärderingsrapport (AR5) med denna breda inriktning. I AR5 handlade analysen av möjliga glo- bala lågutsläppsutvecklingar främst om hur en global medeltemperatur- ökning på 2 grader Celsius eller mer, jämfört med förindustriell nivå, skulle kunna undvikas.
Bland annat redovisades resultat från en rad modellerade scena- rier av utsläppsminskningsbanor (mitigation pathways) där utsläppen och upptaget av växthusgaser världen över utvecklades på ett sätt som innebar att den globala temperaturökningen med viss sannolikhet kunde begränsas till högst 2 grader. Dessa banor benämns i fortsätt- ningen 2-gradersscenarier.
I rapporten fanns däremot bara ett fåtal resultat omnämnda från analyser av utsläppsscenarier som nådde under 2 graders uppvärmning. I det följande benämns sådana banor 1,5 gradersscenarier.
Tekniker för negativa utsläpp i form av avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung (bio-CCS) och förstärkta
161
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
SOU 2020:4 |
kolsänkor hade en framträdande roll i AR5-scenarierna. Den stora omfattningen av framför allt bio-CCS i scenarierna möttes dock av kritik i forskningslitteraturen i samband med och efter att AR5- rapporterna publicerades.1
Inriktningen mot 2-gradersscenarier i AR5 var en spegling av att målet om att begränsa den globala temperaturökningen till högst 2 grader under lång tid varit rådande i den internationella klimat- politiken.
I processen fram mot Parisavtalet lyftes även behovet av att fort- sätta ansträngningarna för att begränsa temperaturökningen till högst 1,5 grader in på ett tydligare sätt än tidigare. Även sättet som målet om 2 grader uttrycks på i Parisavtalet (”långt under 2 grader”) är ambitiösare jämfört med tidigare formuleringar (”inte överskrida
2grader”).
Det vetenskapliga underlaget om hur utsläppsminskningar i linje med ett 1,5-gradersmål, skulle kunna uppnås var samtidigt inte så om- fattande. När beslutet togs 2015 bjöds därför IPCC in för att ta fram en specialrapport i ämnet. Rapporten publicerades i oktober 2018.2
5.2IPCC:s specialrapport om 1,5 graders global temperaturökning
Enligt IPCC:s specialrapport om 1,5 graders global temperaturökning (Global warming of 1,5 C) kan 1,5 graders ökning, jämfört med perio- den 1850–19003, uppkomma mellan 2030 och 2052, om temperatur- ökningen fortsätter i samma takt som hittills. Temperaturökningen fram till 2018, bedöms i genomsnitt uppgå till 1,0 grader jämfört med förindustriell nivå.
Rapporten innehåller även en syntes av forskningen som visar hur mycket lägre de klimatrelaterade riskerna blir i en värld där temperatur- ökningen begränsas till högst 1,5 grader respektive om den fortsätter upp till 2 grader.
1Kritiken handlade om att utvecklingen i scenarierna förutsatte en omfattande och snabb ökning av bio-CCS-tekniker under den senare hälften av århundradet, trots att tekniken inte prövats i någon större skala tidigare och trots de konflikter som finns mellan en omfattande biomassaanvändning för energisektorn, biologisk mångfald och behov av mark för livsmedels- produktion och andra ändamål. Geden (2015), Anderson and Peters (2016).
2IPCC (2018).
3Denna tidsperiod motsvarar den förindustriella nivån enligt IPCC:s 1,5-gradersrapport.
SOU 2020:4 |
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
Den övergripande slutsatsen från rapporten är att en ökning av den globala medeltemperaturen till 2 grader i stället för 1,5 grader påtagligt ökar de klimatrelaterade riskerna både för naturliga och av människan skapade system världen över. Riskerna för att unika och hotade ekosystem påverkas allvarligt ökar, liksom riskerna för extrema väderhändelser. Det uppstår även större skillnader i hur klimateffek- terna fördelas världen över samtidigt som riskerna för stora tröskel- effekter4 förstärks.
En stor del av 1,5-gradersrapporten består av en summering och slutsatser från resultat från en rad modellerade scenarioanalyser som genomförts under senare år, efter AR5.
Scenarierna är huvudsakligen framtagna med s.k. integrated assess- ment models (IAM:s).5 Dessa modeller ska på ett huvudsakligen kostnadsoptimerande sätt, givet gjorda antaganden och begränsningar i och utanför modellen, sänka utsläppen av växthusgaser och förstärka upptaget av koldioxid på sätt som begränsar temperaturökningen till högst 1,5 grader.
Irapporten jämförs scenarioresultaten från olika IAM-modell- paket med varandra och med motsvarande scenarier som i stället tar sikte på att begränsa temperaturökningen till högst 2 grader.
5.2.1Globala utsläppsbanor som begränsar temperaturökning till 1,5 grader jämfört med den förindustriella nivån
Det är de sammanlagda kumulativa utsläppen av koldioxid, tillsam- mans med strålningsdrivningen av andra växthusgaser och klimat- påverkande ämnen, som bestämmer nivån på den globala medel- temperaturökningen och hur den kan begränsas.6
4Abrupta, ibland irreversibla systemförändringar som kan förstärka klimateffekterna ytterligare.
5De analysmodeller som används består i regel av sammanlänkande modellmoduler över energi- systemet, markanvändningen och det ekonomiska systemet i världen, uppdelade på olika regio- ner. Ibland saknas något delsystem och då representeras det delsystemet i regel på ett enklare vis. I modellpaketet finns också en klimatmodell som bl.a. beräknar temperatureffekter av de modellerade utsläppsutvecklingarna. De flesta modellerna är kostnadsoptimerande, dvs. modell- resultatet är den systemlösning som innebär att det i modellen uppsatta målet (t.ex. årliga utsläppsmål, koncentrationsmål eller mål för strålningsdrivning) nås till lägsta kostnad.
6Hur stor den återstående koldioxidbudgeten är för att begränsa den globala temperatur- ökningen till högst 1,5 respektive 2 grader med viss sannolikhet är en mycket osäker bedöm- ning. I 1,5-gradersrapporten anges budgeterna i olika intervall. Budgetens storlek beror bl.a. på vilka antaganden som görs om hur snabbt utsläppen av övriga växthusgaser minskar. Ytter- ligare en faktor som påverkar är den ökning av utsläppen av metan som uppstår till följd av upptining av områden med permafrost och från våtmarker.
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
SOU 2020:4 |
För att stabilisera temperaturökningen på en viss nivå behöver utsläppen av koldioxid nå nettonollnivåer, och för att temperatur- ökningen ska kunna sänkas behöver utsläppen bli nettonegativa.
Fram till och med 2017 beräknas de globala koldioxidutsläppen sammanlagt ha uppgått till 2 200 miljarder ton jämfört med för- industriell nivå.7 I nuläget ligger de globala koldioxidutsläppen på omkring 42 miljarder ton per år.
Den återstående totala utsläppsbudgeten för att begränsa upp- värmningen till högst 1,5 grader uppgår till 400–600 miljarder ton koldioxidekvivalenter i de scenarier som redovisas i IPCC-rappor- ten. Budgeten överskrids inledningsvis i nästan samtliga scenario- modelleringar men kompenseras därefter med nettonegativa utsläpp.
Ett sammanlagt utsläpp på 400 miljarder ton koldioxidekvivalenter motsvarar ungefär en återstående utsläppsbudget som med en sanno- likhet på minst 66 procent kan begränsa den globala temperatur- ökningen till högst 1,5 grader.
Ett sammanlagt utsläpp om 600 miljarder ton koldioxidekvivalen- ter motsvarar i stället en återstående utsläppsbudget som kan begränsa temperaturökningen till högst 1,5 grader med omkring 50 procents sannolikhet.8
Nästan alla scenarier visar att de globala utsläppen av koldioxid behöver kulminera mycket snart för att sedan kraftigt vända nedåt, se figur 5.1.
7Beräkningarna i IPCC-rapporten har perioden 1850–1900 som basperiod.
8Se UNEP (2018) Box 3,2 s. 18, Technical comparison with the IPCC Special Report on Global warming of 1,5 C.
SOU 2020:4 |
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
Miljarder ton koldioxid per år
50
40
30
20
Fyra typscenarier P1-P4
10 |
|
|
|
|
|
(se faktaruta) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2010 |
2020 |
2030 |
2040 |
2050 |
2060 |
2070 |
2080 |
2090 |
2100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: IPCC (2018): Global Warming of 1.5 °C, del av figur SPM3.
Utsläppen når därefter nettonollnivåer av koldioxid i mitten av år- hundradet (2045–2055) världen över.9 Nettonollnivåer är den situa- tion som uppstår när de av människan orsakade, dvs. antropogena, utsläppen av koldioxid motsvarar det antropogena upptaget av kol- dioxid, se avsnitt 5.2.2 nedan.10 Utsläppen av övriga växthusgaser begränsas samtidigt till mycket låga nivåer.
I nästan alla de modellerade 1,5-gradersscenarierna kommer även temperaturökningen behöva överskrida 1,5 grader under en period för att sedan sjunka tillbaka mot slutet av århundradet.
9I scenarierna med inget eller ett begränsat överskridande av 1,5 graders temperaturökning.
10I IAM-modeller ingår inte hela upptaget i det som länderna bokför inom LULUCF-sektorn. Om hela det bokförda upptaget i LULUCF-sektorn skulle räknas med behöver nettonoll- nivåer uppkomma tidigare, se avsnitt 5.2.2.
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
SOU 2020:4 |
Faktaruta
1,5-gradersbanor i 1,5-gradersrapporten
I rapporten modelleras ett stort antal utsläppsbanor som med olika grad av sannolikhet begränsar medeltemperaturökningen till under 2 grader respektive 1,5 grader. I rapporten lyfts fyra typscenarier för att nå 1,5-gradersmålet för att lite närmare beskriva vilken typ av samhällsomställning som de olika scenarierna motsvarar.
Typscenario 1 utgår från antaganden om att sociala, affärs- mässiga och tekniska innovationer ger en låg energianvändning globalt. En snabb omställning av energisektorn möjliggörs av den låga efterfrågan på energi. Negativa utsläpp behövs i mindre om- fattning och åstadkoms genom förstärkt nettoupptag i skog och mark – inte genom bio-CCS.
Typscenario 2 utgår från antaganden om ett brett fokus på hållbarhet, där världen ställer om till hållbara och hälsosamma konsumtionsmönster. Innovationer görs inom klimatsmart teknik och markanvändningen är väl hanterad. Negativa utsläpp åstad- koms genom nettoupptag i skog och mark samt i begränsad mängd genom bio-CCS.
Typscenario 3 är ett medelvägsscenario som utgår från anta- ganden om att teknikutveckling följer historiska trender. Lös- ningar genomförs främst på produktionssidan snarare än genom förändrad konsumtion. Scenariot innebär ett något större behov av negativa utsläpp genom bio-CCS.
Typscenario 4 motsvarar ett resurs- och energiintensivt scenario där antaganden utgår från att växthusgasintensiva livsstilar främ- jats genom ekonomisk tillväxt och globalisering. Inom scenariot antas en hög efterfrågan på transporter och animalieprodukter samt behov av stora negativa utsläpp genom bio-CCS.
Negativa utsläppstekniker i scenarierna
Alla 1,5-gradersscenarier i IPCC-rapporten ställer krav på negativa utsläppstekniker, i olika former och olika omfattning, för att kom- pensera för att koldioxidbudgeten behöver överskridas inledningsvis och för vissa kvarvarande koldioxidutsläpp. De negativa utsläppen behöver bli så omfattande att de globala utsläppen blir nettonegativa
SOU 2020:4 |
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
under andra hälften av århundradet – i något scenario även tidigare än så.
Koldioxidbudgeten för att klara högst 1,5 graders temperatur- ökning är så begränsad att även utsläppsbanor med ingen eller be- gränsad temperaturökning över 1,5 grader – dvs. banor med mycket snabba utsläppsminskningar i närtid, mellan 40 och 60 procent till 2030 jämfört med 2010 – behöver nå nettonegativa utsläpp.
De negativa utsläppen summerar till mellan 100 till 1 000 miljar- der ton koldioxid under detta århundrade i scenarier av denna typ.
De negativa utsläppen i form av bio-CCS är störst mot slutet av århundradet men behöver successivt byggas upp för att hinna genom- föras i den skala som modellerats. Det ökade upptaget på grund av beskogning och återbeskogning är däremot som högst i mitten av århundradet i scenarierna. Se tabell 5.1 nedan.
Källa: IPCC AR1,5 SPM C3.2 s.19, plus egen bearbetning. Ökat upptag/negativa utsläpp (brutto) per capita vid en befolkning på nio miljarder människor globalt 2050.
Sammanställningen i tabellen visar att några av scenarierna förutsätter ett mer omfattande genomförande av bio-CCS och förstärkta kol- sänkor än storleken på den globalt hållbara och realiserbara potential på 5 miljarder ton respektive 3,6 miljarder ton som enligt ny littera- tur11 uppskattas finnas för den här typen av tekniker vid seklets mitt.
I modellerna är de möjliga negativa utsläppsteknikerna begrän- sade till i huvudsak bio-CCS och till åtgärder som ökar koldioxid- upptaget i skog och mark genom framför allt ökad beskogning och återbeskogning.
Modellerna har alltså inte med, eller bara i begränsad utsträckning med, andra tillgängliga åtgärder för ökad kolinlagring, t.ex. i brukad
11 Fuss m.fl. (2018) refereras i IPCC:s 1,5 graders-rapport, inklusive i Summar For Policymakers.
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
SOU 2020:4 |
skogsmark eller på jordbruksmark. Andra tekniker för negativa ut- släpp som är under utveckling, t.ex. direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmosfären och lagring (DACCS), saknas också i de flesta scenarier. När ett större utbud av möjliga tekniker introduceras i modellerna kan de även påverka resultaten och då troligen minska den dominerande rollen för bio-CCS.
Användningen av bio-CCS förutsätts introduceras som en integre- rad energisystemlösning, där biomassan används i en energianlägg- ning för el- eller vätgasproduktion eller i en anläggning där det pro- duceras biodrivmedel. Den biomassa som används i anläggningar med bio-CCS i modellerna härrör främst från energiskogsodlingar eller utgörs av skogsrester och jordbruksavfall.
Även i modelleringar där användningen av bio-CCS begränsas ökar användningen av biomassa, och de konflikter som finns mellan olika markintressen vid en ökad användning av biomassa som råvara eller för energiändamål behöver därför bemästras även i dessa scena- rier.12
Om det går att åstadkomma kraftiga utsläppsreduktioner i närtid minskar behovet av omfattande och osäkra negativa utsläpp på längre sikt, men behovet försvinner inte helt. Flest synergier med FN:s håll- barhetsmål (sustainable development goals, SDG:s) uppkommer vid scenarieutvecklingar där utsläppen minskar snabbt i närtid och där energianvändningen och resursanvändningen hålls ner genom olika åtgärder även på efterfrågesidan, t.ex. till följd av beteendeföränd- ringar.
Behovet av omfattande negativa utsläpp i framtiden skulle också kunna minska genom att både kraftiga utsläppsminskningar och olika typer av åtgärder som medför ett ökat antropogent upptag av koldioxid ur atmosfären i närtid vidtas. Genom att upptaget av kol- dioxid på så sätt fördelas över tid och typ kan genomförandet ske i mindre skala i genomsnitt per år, och därmed reduceras risken för negativa sidoeffekter.13
Även i en stor del av de globala 2-gradersscenarier som redovisas i
1,5-gradersrapporten behöver utsläppen snabbt kulminera och minska till 2030 – med 20 procent jämfört med 2010 – för att nettonollutsläpp av koldioxid ska kunna nås omkring 2070 (2065–2080). Även i 2-gradersscenarierna förekommer nettonegativa utsläpp mot slutet
12IPCC (2018) kapitel 2 Box 2.1 s. 43.
13Obersteiner m.fl. (2018). Denna slutsats är inte framlyft i IPCC-rapporten.
SOU 2020:4 |
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
av århundradet, och tekniker för negativa utsläpp ökar successivt i omfattning även i dessa scenarier.
5.2.2Nettonollutsläpp enligt modelleringarna i IPCC:s specialrapport
Som beskrivs ovan visar modelleringarna i 1,5-gradersrapporten att världen behöver nå nettonollutsläpp vid mitten av århundradet och nettonegativa utsläpp av koldioxid därefter.
Vad menar då forskarna bakom IPCC-rapporten med de begrepp de använder? Begreppsförklaringen i 1,5-gradersrapporten ger följ- ande vägledning:
•Nettonollutsläpp är den situation som uppstår när de av människan orsakade antropogena utsläppen av växthusgaser (eller koldioxid) motsvarar det antropogena upptaget av växthusgaser (eller koldi- oxid).
•Nettonegativa utsläpp nås när en större mängd växthusgaser (eller koldioxid) än de återstående antropogena utsläppen tas bort från atmosfären på grund av mänsklig aktivitet.
•Negativa utsläpp uppstår genom planerad mänsklig aktivitet, t.ex. i tillägg till det upptag som annars skulle ha uppstått naturligt i kol- cykeln.
I de IAM-modeller som används för scenariomodelleringarna är upp- taget och avgången av koldioxid från markanvändning huvudsakligen begränsat till direkt mänsklig aktivitet genom förändrad markanvänd- ning (avskogning, beskogning och återbeskogning). Koldioxidbalan- sen kopplad till markanvändning omfattar däremot inte14 den föränd- ring av upptaget som kan uppkomma till följd av:
1.direkt mänsklig påverkan genom skogsbruksåtgärder,
2.indirekt mänsklig påverkan i växande skog (exempelvis genom CO2 och NOx- gödning) eller
3.det upptag som kan finnas i naturskogar.
14Förekommer bara i ett fåtal modeller.
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
SOU 2020:4 |
När länder redovisar upptag och avgång inom markanvändning, för- ändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn), kom- mer därför sammantaget ett större upptag att redovisas kopplat till mänsklig aktivitet, jämfört med det upptag som finns i forskarnas modeller,15 eftersom LULUCF-rapporteringen omfattar en större del av markanvändningen och skogsbruket jämfört med IPCC- modellerna.
Det betyder i sin tur att nettonollutsläpp kan uppstå redan vid högre utsläppsnivåer om hela det redovisade upptaget i LULUCF- sektorn inkluderas i en nettonollbalans.16
För att kompensera för detta extra upptag genom LULUCF- redovisningen behöver resultaten från IPCC:s modelleringar kali- breras om och tidpunkten för nettonollutsläpp behöver uppkomma tidigare.
Ett exempel på detta ges i Europeiska kommissionens underlag till en långsiktig lågutsläppsstrategi till 2050 för EU, där tidpunkten för nettonollutsläpp av växthusgaser (i stället för koldioxid) satts till 2050 för att kompensera för att nettonollbalansen görs mot hela det rapporterade upptaget i LULUCF-sektorn – inte mot den snävare avgränsning som används i IAM-modellerna. Kalibreringen förut- sätter dessutom att utsläppen därefter fortsätter minska till netto- negativa nivåer för att vara i linje med IAM-modellernas resultat, dvs. nettonegativa utsläpp behöver också uppnås tidigare om hela det rapporterade upptaget i LULUCF-sektorn räknas med. Så sker dock inte i kommissionens scenarier från 2018, se nedan.17
5.2.3Ländernas sammanlagda åtaganden är inte tillräckliga
De samlade utfästelser om utsläppsminskningar som länderna gjort under Parisavtalet genom sina nationella klimatplaner (nationally determined contributions, NDC:s) till 2030 ligger inte i linje med de utsläppsbanor som begränsar temperaturökningen till 1,5 eller 2 grader vid samma tid. Utifrån nuvarande ovillkorade och villkorade klimat- planer bedöms de globala utsläppen inte kulminera före 2030 och ligga mellan 12 och 15 miljarder ton koldioxidekvivalenter för högt i förhållande till de 2-gradersscenarier som redovisas av FN:s klimat-
15Där motsvarande upptag i stället ingår i det naturliga upptaget i terrestra system.
16Grassi m.fl. (2018).
17PBL (2018).
SOU 2020:4 |
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
program (UNEP) och i IPCC-rapporten. För att nå ett medianvärde av 2-gradersbanorna behöver utsläppen minska med cirka 20 procent jämfört med den globala utsläppsnivån 2017, i stället för att fortsätta öka svagt som utsläppen antas göra när länderna uppfyller sina nu- varande bidrag till utsläppsminskningarna.
Motsvarande gap till 1.5-gradersscenarierna uppgår till 29–32 mil- jarder ton koldioxidekvivalenter 2030. För att sluta gapet behöver de globala utsläppen i stället minska med omkring 50 procent jämfört med dagens utsläppsnivåer.
Miljarder ton koldioxidekvivalenter
|
Referensscenario utan |
|
|
|
klimatstyrmedel |
|
|
|
Scenario utifrån idag fattade |
|
|
|
styrmedelsbeslut |
|
|
|
Scenario utifrån ovillkorade NDC:er |
|
Scenario |
OvillkoradeNDC:er |
|
|
|
utifrån vill- |
klimatplaner)(nationellaNDC:erVillkorade |
klimatplaner)(nationellaNDC:erOvillkorade |
|
VillkoradeNDC:er |
2 °C |
korade |
|
|
|
intervall |
NDC:er |
|
|
|
1,8 °C |
|
|
|
|
intervall |
|
|
|
|
1,5 °C intervall
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
SOU 2020:4 |
5.3Behovet av negativa utsläpp i Europeiska kommissionens nya långsiktiga lågutsläppsscenarier
I kapitel 4 beskrivs bakgrunden till kommissionens nya långsiktiga lågutsläppsscenarier mot 2050 och därefter. Kommissionens analys tar sikte på att EU ska uppnå nettonollutsläpp av växthusgaser till 2050, men underlaget innehåller även andra utvecklingsalternativ som inte når fullt lika långt. Kommissionens meddelande åtföljs av en omfat- tande analys, i vilken bl.a. sammanlagt åtta olika målscenarier och ett referensscenario finns beskrivna.18
Redan i referensscenariot, med beslutade och planerade styr- medel, minskar utsläppen med 45 procent till 2030 respektive 60 pro- cent till 2050 exklusive LULUCF, jämfört med 1990. Det är något mer än EU:s nuvarande mål till 2030 men inte i linje med minsknings- takten, eller utvecklingen av de genomsnittliga per capita-utsläppen i globala 1,5-gradersbanor, se ovan.
Ifem av målscenarierna minskar utsläppen med 80 procent (85 pro- cent inklusive LULUCF). I dessa scenarier betonas några alternativa teknik- och åtgärdsinriktningar olika mycket (elektrifiering, vätgas, power-to-X19, energieffektivisering och cirkulär ekonomi).
När de fem inriktningarna kombineras nås en utsläppsminskning på 85 procent (90 procent inklusive LULUCF). I två ytterligare scena- rier nås sedan nettonollutsläpp, antingen genom ytterligare resurs- effektivisering (cirkulär ekonomi) tillsammans med förstärkta kol- sänkor jämfört med kombinationsscenariot (scenario 8, 1,5 LIFE), eller genom att negativa utsläppstekniker kompletterar utvecklingen
ikombinationsscenariot (scenario 7, 1,5 TECH), se figur nedan.
18KOM (2018) 773 slutlig.
19Termen power-to-x används för omvandlingstekniker som på olika sätt hanterar och drar nytta av ett elsystem med en hög andel variabel förnybar eltillförsel som tidvis kan generera stora mängder el som överskrider den momentana efterfrågan. Elöverskottet kan exempelvis användas för att tillverka vätgas, andra drivmedel, plaster m.m. för användning i andra sektorer. Överskottet kan också lagras på olika sätt för att senare generera el vid tillfällen då efterfrågan överskrider tillförseln i elnätet.
SOU 2020:4 |
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
Scenario 1
Elektrifiering
Scenario 2
Vätgas
|
|
|
|
|
|
Scenario 3 |
|
|
Scenario 6 |
|
Power-to-X |
|
|
kombination av 1–5 |
|
|
|
|
|
|
Scenario 4 |
|
|
|
|
Eneff |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Scenario 5 |
|
|
|
|
Cirkulär |
|
|
|
|
ekonomi |
|
|
|
|
|
|
|
|
80 % |
|
|
85 % |
utsläppsminskning |
|
utsläppsminskning |
exkl. LULUCF, 85% inkl. |
|
exkl. LULUCF, 90 % inkl. |
|
|
|
|
|
Källa: Egen bearbetning från KOM (2018)773.
Scenario 7 Teknik inklusive bio-CCS (1,5 TECH)
Scenario 8 Beteende och cirkulär ekonomi (1,5 LIFE)
Netto-nollutsläpp
av växthusgaser inkl.
LULUCF-brutto
De scenarier som kommissionen bedömer vara i linje med globala 1,5-gradersscenarier innebär utsläppsminskningar, inklusive LULUCF, med drygt 90 procent (91–96 procent) till 2050. Kommissionen kon- staterar samtidigt att en utsläppsminskning på 100 procent (inklusive LULUCF och negativa utsläpp) till 2050 är att föredra för att redu- cera behovet av ytterligare negativa utsläpp under återstoden av år- hundradet.
Kommissionen redovisar alltså genomgående även utsläppsutveck- lingen inklusive hela upptaget i LULUCF – inte enbart exklusive LULUCF, vilket tidigare varit brukligt. Redovisningssättet för med sig att EU:s utsläpp minskar något mer i procent räknat, eftersom EU:s samlade koldioxidsänka bedöms öka till 2050 jämfört med bas- året 1990 enligt kommissionens scenarier. Nettonollutsläpp nås ge- nom att utsläppen 2050 balanseras av summan av negativa utsläpp och EU:s hela kolsänka 2050.
I de scenarier som enligt kommissionens underlag bedöms vara i linje med Parisavtalets 2-gradersmål minskar utsläppen i EU med 80 procent, exklusive LULUCF.
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
SOU 2020:4 |
Dessa scenarier måste dock snarare betraktas som konsistenta med en global utveckling som sannolikt20 begränsar den globala tem- peraturökningen till högst 2 grader, eftersom ambitionsnivån i de nya 2-gradersscenarierna från kommissionen inte är högre än de som utvecklades i de tidigare färdplansscenarierna från 2011 gentemot det tidigare 2-gradersmålet.
Genom resonemanget ovan förefaller kommissionen göra tolk- ningen att den nya formuleringen av 2-gradersmålet i Parisavtalet, dvs. att uppvärmningen ska hållas långt under 2 grader, inte är mer ambitiös än den formulering som tidigare gällde i Cancunöverens- kommelsen (högst 2 grader).21
Utvecklingen av negativa utsläpp i kommissionens scenarier
I kommissionens scenarier fördubblas efterfrågan på biomassa till 2050 jämfört med dagens nivåer. Resurserna kommer i första hand från en ökad användning av avfall av biogent ursprung. Dessutom ökar an- vändningen av avverkningsrester (grot) och jordbruksavfall medan helträdsavverkning för energiändamål ligger kvar på dagens nivåer.
Det sker också en ökning av energiskogsodling för att tillgodose det ökande behovet av biomassa. Biomassaökningen antas tillgodo- ses med resurser inom EU, inte genom import.
Störst påverkan på markanvändningen har scenarierna med ökad energiskogsodling. Odlingarna antas framför allt nyttja tillgängliga arealer i form av icke-produktiva gräsmarker.
I scenarierna ökar däremot inte användningen av långlivade trä- produkter i någon större omfattning jämfört med utvecklingen i övriga scenarier, inklusive referensscenariot, med dagens beslutade styrmedel.
Utvecklingen av efterfrågan på bioråvara i scenarierna påverkar inte upptaget och avgången av koldioxid i LULUCF-sektorn nega- tivt jämfört med den antagna utvecklingen i referensscenariot. Ge- nom åtgärder för ökat kolupptag i jordbruksmark och förstärkta sänkåtgärder i växande skog ökar upptaget i LULUCF-sektorn till 2050 i kommissionens nettonollscenarier (1,5 TECH och 1,5 LIFE-
20Med minst 66 procents sannolikhet.
21Wachsmuth, Schaeffer och Hare (2018).
SOU 2020:4 |
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
se figur 5.3). Störst potential har åtgärder inom skogsbruket enligt kommissionen redovisning.
Sänkan ökar från drygt 230 miljoner ton till sammanlagt drygt 300 respektive knappt 500 miljoner tonkoldioxid per år i de två scena- rierna 1,5 TECH respektive 1,5 LIFE. Åtgärderna som förstärker kolsänkan simuleras genom att ett koldioxidpris antas införas även i LULUCF-sektorn. Vilka incitament som behövs i verkligheten, och hur de lämpligen utformas, diskuteras däremot inte i rapporten.
I det nettonollscenario som förutsätter större beteendeföränd- ringar och en cirkulär ekonomi (1,5 LIFE) kan skogsmarkens om- fattning öka, vilket medför en ökad sänka, och efterfrågan på biomassa för energiändamål minska på grund av en större resurseffektivitet i ekonomin.
I nettonollscenariot med en något högre energiefterfrågan (1,5 TECH) ökar däremot bioenergiefterfrågan och kolsänkan blir då något lägre. I detta scenario nås nettonoll i stället genom att andra åtgärder (främst bio-CCS) för negativa utsläpp kompletterar de åt- gärder som förstärker upptaget i LULUCF-sektorn. Bio-CCS byggs i detta scenario ut i viss omfattning tillsammans med DACCS.
Bio-CCS förefaller i modelleringen vara knuten till att ytterligare energiskogsodlingar anläggs för att producera bioenergi – inte till att tekniken i första hand implementeras på befintliga anläggningar, där exempelvis restavfall av biogent ursprung redan används i förbrän- ningen.
I1,5 TECH-scenariot lagras 180 miljoner ton biogen koldioxid per år 2050 genom bio-CCS. CCS på anläggningar med fossila utsläpp, främst inom industrin, byggs också ut i scenariot, men i en relativt liten omfattning. Det handlar sammanlagt om att cirka 120 miljoner ton per år fångas in och lagras 2050.
I övriga scenarier är omfattningen av bio-CCS relativt liten, cirka 5–6 miljoner ton per år 2050, medan CCS-användningen på fossila koldioxidutsläpp uppgår till mellan 60 och 70 miljoner ton per år.
Avskiljning och användning av koldioxid (CCU), främst i form av framställning av elektrobränslen, ökar också i omfattning, främst
i1,5 TECH-scenariot (och power-to-X-scenariot). Omfattningen av direktinfångad koldioxid från atmosfären är i samma storleksord- ning som bio-CCS i 1,5 TECH-scenariot och 50 procent högre i power-to-X-scenariot. Eftersom merparten går till framställning av
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
SOU 2020:4 |
elektrobränslen och inte till material med längre livslängd bidrar den ökade direktinfångningen inte till negativa utsläpp.
Källa: KOM (2018)773 final och egen bearbetning.
EU-området står för cirka nio procent av de globala utsläppen i nuläget. IPCC-scenerierna ovan förutsätter en ökning av negativa utsläpp samt ökat upptag i skog och mark på sammanlagt omkring 5–10 miljarder tonkoldioxid 2050, i lite olika proportioner fördelat mellan en ökad kolsänka och bio-CCS. I kommissionens 1,5 graders- scenarier hamnar de negativa utsläppen, inklusive den förstärkta kol- sänkan, sammanlagt i stället på mellan 300 och 400 miljoner ton per år 2050, vilket motsvarar cirka 3,8 procent av ett globalt ökat nega- tivt utsläpp. Andelen bio-CCS är lägre jämfört med i de globala scenarierna vilket inte uppvägs av DACCS, eftersom den koldioxid som fångas in på detta sätt huvudsakligen inte lagras under längre tid utan antas användas för framställning av syntetiska bränslen och där- med inte kan räknas bidra med negativa utsläpp i scenarierna.
Kommissionen lyfter fram behovet av att bygga en ändamålsenlig infrastruktur för CCS-teknik. Dessutom nämns behovet av att ut-
SOU 2020:4 |
Parisavtalets temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU |
veckla ett konsistent ramverk för hur upptag av koldioxid ska bok- föras på ett korrekt sätt.22
Kommissionens scenarier sträcker sig till 2070 men trots det ökar inte användningen av negativa tekniker efter 2050.
Det är också värt att notera att utsläppen inom utsläppshandels- systemet hamnar på negativa nivåer 2050 i 1,5 TECH-scenariot. Även i 1,5 LIFE-scenariot minskar utsläppen inom utsläppshandels- systemet i en snabbare takt till 2050, jämfört med motsvarande utveck- ling med den nu beslutade linjära reduktionsfaktorn för systemet.23
22Se s. 194 i KOM (2018)773 slutlig.
23Med nuvarande linjära reduktionsfaktor på 2,2 procent per år från 2021 hamnar utsläppen i utsläppshandelssystemet på nollnivåer 2057.
DEL II
Ökning av kolsänkan
6Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn
Utredningens bedömning
Potential för ökad kolsänka och minskade utsläpp
•Flera åtgärder inom sektorn markanvändning, förändrad mark- användning och skogsbruk (LULUCF-sektorn) kan ge bety- dande bidrag för att öka upptaget respektive minska utsläppen av växthusgaser. En viktig förutsättning är att åtgärderna inte försvårar möjligheten att nå andra miljömål som berörs av åtgärderna.
•Hur stor effekten av en specifik åtgärd blir, när i tiden effekten uppnås och hur varaktig effekten är varierar stort på grund av den inneboende trögheten i de biologiska system som åtgär- derna ska påverka. Vissa åtgärder (t.ex. beskogning) behöver därför komma till stånd tidigt för att potentialen i sådana åtgärder ska hinna realiseras och ge en reell effekt på kolinlag- ringen och utsläppen av växthusgaser till 2045. Andra åtgärder (t.ex. återvätning av dikad torvmark) kan genomföras löpande, eftersom de ger en mer direkt effekt på utsläppen. Den var- aktiga effekten för en viss åtgärd beror på den framtida utveck- lingen av den nya markanvändningen. Det är därför bättre att satsa på åtgärder som bedöms ha förutsättningar att bli bestå- ende, både inom jord- och skogsbruk.
•Det finns ett behov av att säkra de kollager som redan finns och byggs upp i biomassa och mark, mot bakgrund av att de pågående klimatförändringarna medför ökande skaderisker av olika slag, t.ex. stormfällning, torka, insektsangrepp, rotröta och brand.
181
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
SOU 2020:4 |
•Åtgärder för ökad kolsänka och minskade utsläpp bör priori- teras så att även andra värden och mål tillgodoses, t.ex. bio- logisk mångfald och minskad näringsutlakning. Åtgärder som bidrar till flera värden och mål bedöms generellt vara mer långsiktiga än åtgärder som enbart bidrar till ökad kolsänka.
Åtgärder inom LULUCF-sektorn för ökad kolsänka och minskade utsläpp, vilka bedöms kunna ge effekter till 2030 och 2045 där förslag till styrmedel lämnas
•Med de styrmedel som föreslås i kapitel 7, och förutsatt att åt- gärderna kommer till stånd de kommande 20 åren, kan den rea- liserbara potentialen för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn uppgå till drygt 1 miljon ton koldioxidekvi- valenter per år 2030, drygt 2 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år 2040 och knappt 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år 2045. Det årliga bidraget för perioden efter 2045 varierar mellan knappt 1,5 och närmare 5 miljoner ton koldioxidekviva- lenter per år på grund av kolflödenas tidsberoende dynamik.
•Användningen av fånggrödor och mellangrödor i växtföljden på åkermark bedöms kunna öka till 400 000 hektar, vilket kan ge en ökad kolinlagring på cirka 0,5 miljoner ton koldioxid per år när hela arealen tagits i anspråk. Användning av fånggrödor och mellangrödor bedöms vara en del av ett hållbart framtida jordbruk, vilket gör den erhållna kollagringen varaktig.
•För att gynna kolinlagringen ytterligare bör inslaget av träd och buskar, s.k. agroforestry, på jordbruksmark (åkermark och betesmark) successivt kunna öka på upp till cirka 50 000 hektar. Åtgärden kan ge en ökad kolinlagring på cirka 0,03 miljoner ton koldioxid per år 2030.
•Jordbruksmark som tagits ur bruk, främst på grund av bris- tande lönsamhet, de senaste 20 åren och jordbruksmark som kan komma att tas ur bruk framöver bör nyttjas på ett gynn- samt sätt för kolbalansen. På den mark som bedöms finnas tillgänglig bör föreslagna styrmedel kunna leda till energi- skogsodling (t.ex. salix och poppel) på en mindre del, cirka 40 000 hektar, och beskogning med traditionella skogsträdslag (t.ex. gran, björk eller andra lämpliga trädslag) på cirka
SOU 2020:4 |
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
100 000 hektar. På delar av den areal som redan börjat växa igen, cirka 50 000 hektar, bör åtgärder som främjar tillväxten vidtas, utan att den biologiska mångfalden utarmas. Genom dessa åtgärder kan den årliga kolinlagringen till 2030 öka med cirka 0,24 miljoner ton koldioxid per år.
•Totalt minst 110 000 hektar dikad torvmark, fördelat på cirka 100 000 hektar skogsmark och cirka 10 000 hektar nyligen ned- lagd jordbruksmark, på torvjord bedöms kunna återställas genom permanent återvätning. Återväts dränerad mark i denna omfattning bedöms åtgärden ge en utsläppsminskning på cirka 0,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år till 2030 och cirka 1 miljon ton koldioxidekvivalenter per år till 2045.
Andra möjligheter att öka kolsänkan
•Det finns stora möjligheter att ytterligare öka kolsänkan. Utredningen har dock valt att inte räkna in dessa möjligheter i den realiserbara potentialen eftersom utredningen inte läm- nar några förslag på styrmedel på dessa områden. Om även dessa potentialer realiseras ökar möjligheterna att nå utsläpps- målen till 2045. Andra pågående processer och förslag på styrmedel bedöms leda till att åtgärder kommer till stånd så att dessa potentialer realiseras.
•Ökad kolsänka på skogsmark kan åstadkommas genom till- växthöjande åtgärder, genom åtgärder för ökad miljöhänsyn i skogsbruket och genom att större arealer produktiv skogs- mark undantas från virkesproduktion. Den totala effekten på skogens kolbalans av dessa åtgärder avgörs i ett nationellt per- spektiv framför allt av hur avverkningen utvecklas i förhållande till den totala tillväxten. Genom att åtgärderna på olika sätt påverkar det möjliga uttaget av biomassa påverkas även möjlig- heten att nyttja skogsråvara för att ersätta fossilintensiva produkter och bidra till utsläppsminskningar i andra sektorer. Åtgärderna påverkar i olika riktning och omfattning även möj- ligheterna att nå andra miljömål.
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
SOU 2020:4 |
•Inlagring av kol i trä som används i långlivade träprodukter kan också bidra till att öka den totala kolsänkan genom att användningen av långlivade träprodukter i samhället ökar. Ökad användning av långlivade träprodukter leder också till minskade fossila utsläpp när de ersätter mer fossilintensiva alternativ.
•Växthusgasutsläpp i samband med permanent överföring av skogsmark, jordbruksmark och våtmark till bebyggd mark bidrar med stora utsläpp. Dessa utsläpp bör kunna minskas genom styrmedel som antingen styr exploatering till mark med låg påverkan på växthusgasbalansen eller begränsar den areal som årligen exploateras.
•Det finns ytterligare åtgärder inom jordbruket som kan öka kolsänkan, t.ex. ökad användning av grödor som ökar till- förseln av organiskt material, t.ex. fleråriga grödor eller till- försel av biokol till marken. Det är också viktigt att se till att befintligt kollager bevaras, t.ex. genom att fortsatt vallodling.
Inledning
Enligt utredningens direktiv ska potentialen för olika åtgärder för att öka kolsänkan inom sektorn markanvändning, förändrad mark- användning och skogsbruk, den s.k. LULUCF-sektorn (land use, land use change and forestry) redovisas för åren 2030, 2040 och 2045 samt på ännu längre sikt.
Med hänsyn tagen till potentiella målkonflikter ska utredningen uppskatta den sammantagna realiserbara potentialen för LULUCF- sektorn för att kostnadseffektivt bidra till uppfyllandet av klimat- målen (för 2030, 2040, 2045 och till negativa utsläpp). Alternativa scenarier bör redovisas för att öka kolsänkan i skog och mark på kort och lång sikt.
Svårigheter att fånga upp resultat av åtgärder i rapporteringen av LULUCF-sektorns utsläpp och upptag av växthusgaser ska redovisas.
Utredningen ska också föreslå hur incitament kan skapas för de åt- gärder som anses realiserbara för att öka kolsänkan och minska ut- släppen. De hinder som identifieras för önskad utveckling ska redo- visas.
SOU 2020:4 |
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
Slutligen ska utredningen föreslå en tolkning av hur de nationella klimatmålen bör förhålla sig till EU:s regelverk och internationella regelverk vad gäller eventuella kvantitativa begränsningar för hur mycket en ökad kolsänka får bidra som kompletterande åtgärd. En ökad kolsänka ska enligt utredningsdirektivet beräknas i överens- stämmelse med internationellt beslutade regler. Det handlar i nu- läget huvudsakligen om att EU har beslutat om bokföringsregler för LULUCF-sektorn fram till 2030 genom LULUCF-förordningen.1 Samma regler kommer även att tillämpas för EU:s åtagande under Parisavtalet.
Detta kapitel redovisar åtgärdspotential, realiserbar åtgärdspoten- tial, åtgärdskostnader och konsekvenser för andra miljömål. Kapitlet ger också en övergripande bakgrund till LULUCF-sektorn samt de utsläpp och upptag som redovisas. Dessutom diskuteras kort såväl målkonflikter som effekter av klimatförändringar på jord- och skogs- bruk.
Skäl för utredningens bedömning
Flera åtgärder inom LULUCF-sektorn kan ge betydande bidrag för att öka upptaget respektive minska utsläppen av växthusgaser. Hur stor effekten på växthusgasutsläppen blir, när i tiden den uppnås och hur varaktig den är för en specifik åtgärd varierar dock stort på grund av den inneboende trögheten i de biologiska system som åtgärderna ska påverka. Det innebär att vissa åtgärder bör komma till stånd tidigt för att kunna ge en reell effekt på kolinlagringen och utsläppen av växthusgaser till 2045, medan andra kan genomföras löpande efter- som de ger mer direkt effekt på utsläppen.
Det krävs också en skyndsam förändring mot ett mer klimat- anpassat jord- och skogsbruk för att bevara befintlig tillväxtpotential och befintliga kollager. Det är därför av stor vikt att slå vakt om och stärka ekosystemens resiliens, eftersom riskerna med ökade skador på framför allt skog i form av bränder, insektsangrepp m.m. redan har ökat till följd av klimatförändringarna. Det kan t.ex. handla om att undvika plantering av gran på torr mark, anpassa skötseln på vind- utsatta lägen, minska riskerna för insektsskador genom att använda
1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegri- pande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvänd- ning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030.
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
SOU 2020:4 |
olika trädslag och genom hög beredskap för att snabbt kunna ta hand om insektsangripet virke. Ett motståndskraftigt skogslandskap tryg- gar såväl fortsatt virkesproduktion som kolsänkor och kolförråd.
Den realiserbara potentialen i LULUCF-sektorn är stor
Utredningen bedömer att den realiserbara potentialen för ökad kol- sänka och minskade utsläpp inom LULUCF-sektorn är stor inom både jord- och skogsbruk. En svårighet är dock att urskilja de åt- gärder som kan ge en varaktig verkan på kollagret in i framtiden.
Effekten av de åtgärder som utredningen bedömer kan genom- föras, givet de förslag på styrmedel som föreslås, summeras i tabell 6.1. Antaganden och beräkningar beskrivs i avsnitt 6.3.1–6.3.6. Effekt- bedömningen utgår från historisk utveckling av markanvändningen, dagens markanvändning och i viss mån den framtida utvecklingen av markanvändningen så som den beskrivs i Jordbruksverkets och Natur- vårdsverkets senaste scenarier.
Utfallet i tabell 6.1 utgår från att åtgärderna implementeras fullt ut på hela den potentiella arealen, där bedömningen gäller en genom- snittlig effekt på växthusgasbalansen för aktuella åtgärder. Att ange ett sannolikhetsspann för utfallet är svårt, men en känslighetsanalys
SOU 2020:4 |
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
har utförts utifrån antaganden om att utfallet avgörs dels av hur snabbt åtgärderna implementeras, dels av om föreslagna styrmedel är effektiva och accepteras av aktörerna. Om genomförandet av åtgärderna i praktiken visar sig ta dubbelt så lång tid för föreslagna jordbruksaktiviteter och för föreslagen beskogning kan den totala effekten minska till knappt 1 miljon ton koldioxidekvivalenter per år 2030. Samma utfall erhålls om enbart fånggrödor och återvätning genomförs i den takt som antagits samt energiskog genomförs på hälften och beskogning och agroforestry på en fjärdedel av mål- arealen. Om fånggrödor och återvätning endast genomförs på halva arealen blir effekten till 2030 knappt 0,6 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter. Störst betydelse för utfallet har alltså genomförandet av fånggrödor och återvätning.
Beräkningarna av åtgärdernas effekter baseras på genomsnittliga utsläpp eller upptag före och efter åtgärderna utförs. Det innebär att effekten för ett enskilt åtgärdsobjekt både kan bli mindre men också större. När det gäller t.ex. dikad torvmark finns studier som pekar på att utsläppen per arealenhet för dikad torvmark i vissa fall kan vara betydligt större än de genomsnittliga utsläpp per arealenhet som används i klimatrapporteringen.
För de flesta aktuella åtgärderna handlar det framför allt om att öka markens kolinnehåll och skapa ett varaktigt högre kolförråd. Så småningom når marken ett nytt jämviktsläge och ökningen av kol- lagret minskar eller avtar helt. Vid vilken tidpunkt detta inträffar beror på platsspecifika förutsättningar och markens ursprungliga kolinnehåll. För de bedömda åtgärderna handlar det om 60–100 år. Det nya kollagret bibehålls så länge åtgärden upprätthålls på samma eller motsvarande areal. Om åtgärden upphör kan däremot det in- lagrade kolet på sikt förloras. Hur snabbt detta går beror på vad mar- ken fortsatt används till.
Beskogning leder oftast till att träden så småningom avverkas och att kolet i biomassan lämnar växtplatsen, samtidigt som de avverkade träden ersätts med nya. Permanensen med en beskogningsåtgärd avgörs också av vad den avverkade skogen används till och när kolet frigörs. När den beskogade arealen inte längre ökar infaller ett jäm- viktsläge där kolförrådet i biomassan är mer eller mindre stabilt medan kolförrådet i marken fortsätter att öka ytterligare en tid.
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
SOU 2020:4 |
När det gäller återvätning är utsläppsminskningen permanent så länge den höjda vattennivån bibehålls. Om marken åter dräneras frigörs dock de växthusgaser som undanhållits atmosfären genom återvätningen, eftersom torvnedbrytningen återigen sätter igång. Den undanhållna kvantiteten växthusgaser kommer dock inte att ha till- förts atmosfären förrän torven är på väg att ta slut längre fram i tiden. Hur lång tid det tar beror på torvens mäktighet.
Markanvändningen påverkas på olika sätt
Några av de föreslagna åtgärderna integreras i befintliga mark- användningssystem utan att ordinarie markanvändning påverkas i någon större utsträckning. Energiskogsodling och beskogning avser framför allt åtgärder på mark som redan tagits ur produktion i jord- bruket men i viss mån även mark som tas ur produktion framöver. Återvätning i utredningens förslag omfattar till största delen skogs- mark, ofta tidigare åkermark. Det kan också handla om mark där skogen avverkats och återvätning kan åstadkommas på premisser som ter sig mer fördelaktiga än dikesrensning och föryngring för markägaren. Även mark där det bedrivs eller nyligen har bedrivits jordbruk kan komma ifråga för återvätning.
Figur 6.1 sätter åtgärdsarealerna i relation till dagens markanvänd- ning. Åtgärder i den omfattning som utredningen föreslår omfattar mindre än 1 procent av den totala arealen skogsmark och drygt 14 pro- cent av jordbruksmarken. Regionalt kan dock andelen bli större. T.ex. finns merparten (drygt 80 procent) av de cirka 230 000 hektar jord- bruksmark som tagits ur produktion de senaste 20 åren i Götaland och Svealand. De arealer som bedöms kunna tas i anspråk för fånggrödor och mellangrödor (400 000 hektar) och agroforestry (50 000 hek- tar) bedöms däremot inte påverka befintlig markanvändning. Åtgär- der vad gäller energiskog (40 000 hektar) och beskogning (aktiv 100 000 hektar och passiv 50 000 hektar) gäller framför allt jord- bruksmark som tagits ur bruk de senaste decennierna men även mark som kommer tas ur bruk framöver. Återvätning berör skogsmark (100 000 hektar) och jordbruksmark (10 000 hektar) som tagits ur bruk eller fortfarande brukas i någon omfattning.
SOU 2020:4 |
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
|
|
|
|
|
|
15% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Skogsmark Jordbruksmark |
Skogsmark Jordbruksmark |
|
|
Torvmark övrig |
|
Återvätning |
|
Passiv beskogning |
|
|
|
|
Dränerad torvmark |
|
Aktiv beskogning |
|
Energiskog |
|
|
|
|
Fastmark |
|
Agroforestry |
|
Fånggrödor |
|
|
|
|
Källa: National Inventory Report (2020) och egen bearbetning.
Kostnaderna för ökad kolinlagring och minskade utsläpp för föreslagna LULUCF-åtgärder varierar stort
Kostnaderna för ökad kolinlagring och minskade utsläpp för de olika åtgärderna på jordbruksmark och tidigare jordbruksmark, inklusive beskogning, utgår från Jordbruksverkets kalkyler, tidigare rapporter om aktuella åtgärder och egna skattningar. Kostnader för återvät- ning utgår från Skogsstyrelsens och Jordbruksverkets bedömningar. Förutsättningarna för åtgärder i LULUCF-sektorn, och därmed kost- naderna, varierar stort eftersom vissa åtgärder även kan innebära en intäkt för markägaren.
Åtgärder som alltid innebär en kostnad är återvätning där kost- naden landar troligtvis på mellan 100 och 700 kronor per ton koldi- oxidekvivalent samt fånggrödor och mellangrödor där kostnaden hamnar på mellan 200 och 700 kronor per ton koldioxid.
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
SOU 2020:4 |
Beroende på förutsättningar och vilken alternativ markanvänd- ning som används i jämförelsen övergår energiskogsodling från att vara en kostnad, som i sig varierar stort, till att vara en intäkt för markägaren när träda sätts som alternativ markanvändning. Agro- forestry kan leda till en intäkt om biomassa skördas men utgör annars en kostnad på cirka 100 kronor per ton koldioxid. Beskog- ning bedöms i princip alltid leda till en intäkt för markägaren, men ekonomiska incitament kan ändå behövas för att få till stånd åtgärder som även utan stöd är lönsamma för markägaren.
Åtgärder på jordbruksmark
Ett flertal åtgärder på jordbruksmark bedöms ge ökad kolinlagring, och den ökade kolinlagringen bibehålls så länge åtgärden upprätt- hålls. Nettoinlagringen i åkermark kan ökas dels genom att öka mängden kol som tillförs marksystemet, dels genom att minska för- lusten av redan inbundet kol från marken. I praktiken kan det dock vara svårt att kategorisera åtgärder, eftersom de både kan leda till att mängden kol ökar samt att läckaget minskar.
Av de tänkbara åtgärder på jordbruksmark som beskrivs i av- snitt 6.3.2 bedöms ökad användning av fånggrödor och mellan- grödor vara det alternativ som kan få störst genomslag arealmässigt, eftersom stöd redan ges inom ramen för landsbygdsprogrammet. Åtgärden är dessutom väl etablerad, dock inte som klimatåtgärd utan för att minska näringsläckaget, men stödet nyttjas inte fullt ut, delvis på grund av de begränsningar som finns när det gäller vilka marker som kan få stöd och när det gäller val av gröda. Potential finns där- med för etablering av fånggrödor och mellangrödor på större arealer.
Ökad användning av fånggrödor kan ge en ökad kolinlagring på 330 kg kol per hektar och år, vilket innebär en ökning av det årliga nettoupptaget med cirka 0,5 miljoner ton koldioxid om 400 000 hek- tar nyttjas för åtgärden.
Ett sätt att binda mer kol i biomassa och mark är att öka inslaget av träd och buskar på befintlig åkermark och betesmark genom agroforestry. Det kan handla om att öka trädandelen på mark som redan har inslag av träd och buskar, t.ex. så att en del av marken är trädbevuxen och hälften hålls öppen för fortsatt bete. Det kan också handla om att öka inslagen av träd i anslutning till jordbruksmark,
SOU 2020:4 |
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
t.ex. alléodlingar, lähäckar och vedartade buffertzoner. Åtgärden bör kunna genomföras på cirka 50 000 hektar jordbruksmark (åkermark och betesmark). Till 2045 bedöms åtgärden kunna bidra med ökad kolinlagring på cirka 0,1 miljoner ton koldioxid per år.
Undersökningar har visat att åtgärden upplevs som positiv av markägare, både vad gäller mark som redan är trädbärande och mark som i dag är öppen. Åtgärden bedöms därför ha goda förutsättningar att bli bestående och kan gynna både biomassa- och betesproduktion om den utförs på rätt sätt. Marker där gräsbetesproduktionen riske- rar att minska i högre grad än på andra marker bör dock undvikas.
För ovan beskrivna åtgärder är kolinlagringen varaktig så länge åtgärden upprätthålls på samma eller motsvarande areal. Så småning- om minskar inlagringen för att till slut nå ett nytt jämnviktsläge då ökningen av kollagret upphört. Vid vilken tidpunkt detta inträffar beror på platsspecifika förutsättningar och markens ursprungliga kolinnehåll.
Åtgärder på jordbruksmark som tagits eller kommer tas ur bruk
Det finns redan i dag stora arealer mark tillgänglig för alternativa brukningsformer och arealen bedöms öka fram till 2045. Det är framför allt mark som tagits ur produktion tidigare och som i många fall börjat växa igen, men till viss del är det också mark som bedöms tas ur produktion de kommande decennierna enligt scenarier fram- tagna av Jordbruksverket och Naturvårdsverket. Scenarierna baseras till stor del på nuvarande trender i markanvändningen.
Även globalt har stora arealer åkermark försvunnit och fortsätter försvinna trots att en ökande befolkning kräver större arealer för att producera livsmedel. Det skulle kunna innebära att en större del av livsmedelskonsumtionen i Sverige i framtiden behöver baseras på inhemsk livsmedelsproduktion. Utredningen är därför försiktig med att räkna med åtgärder på en allt för stor del av de arealer som bedöms tas ur bruk i aktuella framtidsscenarier.
Jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foder- produktion kan nyttjas på flera olika sätt, om syftet är att bibehålla eller öka markens kollager. Den kan t.ex. användas till energiskogs- odling eller beskogning med traditionella skogsträdslag. Arealen jordbruksmark som tagits ur bruk de senaste 20 åren uppgår enligt Riksskogstaxeringen till cirka 230 000 hektar. Arealen sådan mark
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
SOU 2020:4 |
ökar i de ovan nämnda scenarierna med ytterligare cirka 200 000 hek- tar till 2045. Den största arealminskningen i scenarierna sker inom den areal som används för vall och grönfoder. Sett ur ett nationellt perspektiv är det den relativa fördelningen mellan vall och ettåriga grödor som styr kolförråden i svensk åkermark. Vallodlingen minskar framför allt på grund av att mjölk- och köttproduktionen bedöms gå ned i framtiden. För att inte förlora det kol som redan är bundet bör därför en stor del av denna areal fortsatt användas för vallodling eller odling med annan gröda som säkerställer kolbalansen. Fortsatt vall- odling gynnar också den biologiska mångfalden och bevarandet av ett öppet landskap.
Oavsett vad som brukats på marken tidigare så ger både energi- skogsodling, t.ex. med salix eller poppel, och beskogning med tradi- tionella skogsträdslag en signifikant ökning av kolförrådet i marken, eftersom jordbruksmark som brukats under lång tid ofta är fattig på organisk substans, och därmed också på kol. Dessutom binds stora mängder kol in i själva biomassan, vilket ökar tillgången på förnybar råvara som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar om den ersätter fossil energi och fossilintensiva produkter.
I den omställning som samhället nu står inför bedöms behovet av biomassa öka inom flera sektorer; t.ex. presenteras sådana behov i de färdplaner som tagits fram inom initiativet Fossilfritt Sverige2. Till- gången på biomassa för energiändamål varierar regionalt, och givet rådande prisnivåer för olika sortiment importeras biomassa i dag från andra länder. Energiskog skulle dock kunna täcka det ökande behovet och bli ett kostnadseffektivt alternativ om priset på impor- terad biomassa ökar och om efterfrågan på biomassa också ökar i andra länder. Energiskog kan därmed utgöra ett viktigt komplement till avverkningsrester från skogsbruket. Introduktion av bio-CCS (avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung) och framställning av biokol ökar också behovet av biomassa.
Energiskog odlas på drygt 10 000 hektar i dag, varav drygt 70 pro- cent utgörs av salix. Energiskogsodling på åkermark berättigar till gårdsstöd, och i landsbygdsprogrammet 2014–2020 finns också ett investeringsstöd för plantor och plantering av poppel och hybridasp. Energiskogsodling bedöms kunna öka från dagens cirka 10 000 hek- tar till 40 000 hektar på mark som inte längre används för andra jord- bruksgrödor genom riktad rådgivning och information om vilka
2http://fossilfritt-sverige.se/
SOU 2020:4 |
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
stöd som kan sökas. Inlagringen i marken kan över en 25-årsperiod öka med i genomsnitt cirka 800 kg kol per hektar och år för salix och med cirka 1 400 kg kol per hektar och år för poppel; potentialen beror på vad marken använts till tidigare och hur odlingsförutsättningarna ser ut. Odlingen genererar samtidigt betydande mängder biomassa som i första hand kan användas som biobränsle eller råvara till bio- baserad materialindustri. Poppel kan även användas som massaved.
I dagens redovisningssystem, så som det tillämpas av Sverige, räk- nas energiskogsodling som en jordbruksgröda. Därmed inkluderas inte inlagringen i biomassa i redovisningen av utsläpp och upptag eftersom det kol som lagras in i biomassan omsätts inom något eller några år. Det gör att endast den positiva effekt som uppnås för kol- inlagringen i marken räknas med i effekten av denna åtgärd.
Beskogning med traditionella skogsträdslag innebär att även in- lagring av kol i biomassan räknas med i redovisningen, vilket därför ger ett större bidrag till nettoupptaget per arealenhet än energiskogs- odling. Även beskogning med traditionella trädslag ger en ökning av kolförrådet i marken på lite längre sikt (mer än 20–25 år). Bidraget till nettoupptaget från beskogning med traditionella trädslag som gran eller björk varierar därför kraftigt över en omloppstid. Det gör att det är viktigt att få till stånd beskogning så snart som möjligt. Efter 20–30 år kan bidraget till nettoupptaget från en granplantering vara cirka 300 kg kol per hektar och år i marken och 4 500 kg kol per hektar och år i biomassan. Totalt cirka 100 000 hektar bör kunna beskogas fram till 2045, men effekten på växthusgasbalansen fram till 2045 beror på när i tiden beskogningen sker och på att det kan ta tid att identifiera vilka marker som kan vara lämpliga att beskoga utan att förutsättningarna för andra miljömål försvåras. Utredningen har i sin beräkning antagit att större delen av arealen beskogas inom en 10-årsperiod, förutsatt att föreslagna incitament får önskad effekt. Den producerade skogsråvaran under en omloppstid för den besko- gade arealen motsvarar totalt 4–5 miljoner skogskubikmeter, vilket motsvarar cirka 5 procent av dagens genomsnittliga årsavverkning.
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
SOU 2020:4 |
Återvätning av dränerad torvmark ger minskade utsläpp
Under tidigare århundraden har stora arealer våtmarker och sjöar, där kol som lagrats in i marken som torv eller annat organogent material sedan den senaste istiden, dikats ut främst för att bedriva jord- eller skogsbruk på marken. När marken dikas ut ökar syre- tillgången och organiskt material som lagrats in under tusentals år bryts ned, vilket orsakar utsläpp av koldioxid och på bördigare torv- marker även utsläpp av lustgas. Utsläppen från dränerad mark (skogs- mark, jordbruksmark och betesmark) utgör den största delen av de direkta utsläppen i LULUCF-sektorn och uppgick 2018 till drygt 11 miljoner ton koldioxidekvivalenter enligt Sveriges klimatrappor- tering3. Utsläppens storlek och bidrag till de totala utsläppen, och det faktum att effekten av att marken återväts är relativt säker, dvs. att utsläppen i olika omfattning minskar genom åtgärden, motiverar att insatser görs. För skogsmark kan utsläppsminskningen bli mellan 1 och 9 ton koldioxidekvivalenter per hektar och år, och på jord- bruksmark kan den bli cirka 21 ton koldioxidekvivalenter per hektar och år. Utsläppsminskningen är en nettominskning som även in- kluderar den ökade metanavgången.
Om 100 000 hektar skogsmark och 10 000 hektar nyligen ned- lagd jordbruksmark återställs till våtmark genom återvätning, riktad mot marker med höga utsläpp, kan en utsläppsminskning på cirka 1 miljon ton koldioxidekvivalenter per år erhållas. Detta är dock en relativt försiktig bedömning av tillgängliga arealer och den erhållna effekten av åtgärden per hektar; det kan inte uteslutas att utsläppen från de aktuella markerna är högre och att effekter av åtgärden där- med också blir högre. I den potential som presenteras här sker en successiv återvätning över 20 år av den aktuella arealen.
Effekten av återvätning är relativt omedelbar, men åtgärder bör ändå komma till stånd i god tid för att den totala utsläppsminsk- ningen från varje enskilt objekt ska bli så stor som möjligt och för att så stora torvlager som möjligt skyddas från fortsatt nedbrytning. Både Jordbruksverket och Skogsstyrelsen har på senare år utrett möj- ligheterna till återvätning och lämnat förslag på hur en omfattande återvätning ska kunna komma till stånd.
3National Inventory Report (2020).
SOU 2020:4 |
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
Åtgärder för att öka kolsänkan på skogsmark
Åtgärder på skogsmark genom tillväxthöjande åtgärder, ökad natur- hänsyn i skogsbruket och ökat skydd av produktiv skogsmark kan ge en ökning av kolsänkan på brukad skogsmark. Effekten av åtgär- derna beror på hur mycket tillväxten påverkas och hur avverkningen och störningar i form av sjukdomar, insekter, brand och vind ut- vecklas.
Åtgärder för ökad tillväxt ökar avverkningsmöjligheterna som i sin tur ger ökade möjligheter till ersättning av fossila alternativ medan det omvända gäller för åtgärder för ökad naturhänsyn och ökat skydd av produktiv skogsmark, även om de mer skyddsvärda skogarna oftast inte har en så hög produktion. Samtidigt kan ökad naturhänsyn och ökat skydd öka möjligheterna att skogsbiomassa accepteras som hållbar, både nationellt och internationellt. Hur behovet av skogs- råvara kommer se ut i framtiden är osäkert, men de flesta bedöm- ningar pekar på ett ökat behov i flera sektorer.
En bearbetning av ett scenario från Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) visar att om arealen produktiv skogsmark undantagen från virkesproduktion ökas med cirka 0,5 miljoner hektar, ökar netto- inlagringen med cirka 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år till 2045, om alla kolpooler som redovisas för skogsmark samt avverkade träprodukter inkluderas. En förutsättning i scenariot är att åtgärden leder till att avverkningsmöjligheterna begränsas i samma omfattning.
I ett annat scenario där ökad virkesproduktion antas givet till- växthöjande åtgärder som t.ex. ökad kvävegödsling, behovsanpassad gödsling och mer frekvent föryngring med contortatall i stället för vanlig tall (se avsnitt 6.3.1), ökar nettoupptaget med drygt 3 miljo- ner ton koldioxidekvivalenter per år till 2045, om alla kolpooler som redovisas för skogsmark samt avverkade träprodukter inkluderas. Om åtgärderna begränsas till traditionell gödsling och effektivare markberedning och föryngring blir ökningen lägre, cirka 1 miljon ton koldioxid.
För att möjliggöra jämförelser av olika åtgärdsscenarier förutsätts att hela den årliga nettotillväxten på virkesproduktionsmark av- verkas, såväl i åtgärdsscenarierna som i det jämförande scenariot, för att effekten av åtgärderna ska kunna studeras isolerat. Det får till följd att den genomsnittliga avverkningen under de första 25 åren ökar med 2 procent (cirka 2 miljoner skogskubikmeter) för alterna-
Förutsättningar och potential för åtgärder inom LULUCF-sektorn |
SOU 2020:4 |
tivet med produktionshöjande åtgärder medan avverkningen minskar med 2 procent (cirka 2 miljoner skogskubikmeter) i fallet med ökat skydd, jämfört med ett referensalternativ utan extra åtgärder i skogs-
