sou 2020 35

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Regeringen beslutade den 14 juni 2018 att en särskild utredare skulle få i uppdrag att undersöka hur en samordnande funktion för statliga utbetalningar från välfärdssystemen kan bidra till att öka möjlig- heterna att förhindra felaktiga utbetalningar, effektivisera utbetalnings- processer och förbättra servicen till medborgarna (dir. 2018:50).

Generaldirektören Ann-Marie Begler förordnades samma dag som särskild utredare.

För att bistå utredningen förordnades fr.o.m. den 1 oktober 2018 Karl Gutberg och Åsa Leander som sakkunniga. Joakim Ceije för- ordnande som sakkunnig fr.o.m. 30 november 2018. Åsa Leander entledigades den 29 november 2018 och Joakim Ceije entledigas fr.o.m. den 20 augusti 2019.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 1 oktober 2018 kanslirådet Anders Borgström, Utbildningsdepartementet, departementssekreteraren Veronica Eckerby, Infrastrukturdeparte- mentet, kanslirådet Cecilia Eriksson, Finansdepartementet, rättsliga experten Helena Fjellman, Skatteverket, departementssekreteraren Helen Kasström, Socialdepartementet, kanslirådet Marie Nordmarc, Arbetsmarknadsdepartementet, verksjuristen Hélène Runsten, För- säkringskassan, områdeschefen Fredric Stridsberg, Försäkrings- kassan, utredaren Henrik Strömberg Croné, Centrala studiestöds- nämnden, rättssakkunniga Elisabeth Sundin, Finansdepartementet, controllern Johan Söderberg, Pensionsmyndigheten, sektionschefen Stefan Wedin, Arbetsförmedlingen och experten Anneli Westerling Greer, Migrationsverket. Marie Nordmarc entledigades som expert den 20 februari 2019 och Elisabeth Sundin entledigades som expert den 20 maj 2019. Som experter i utredningen förordnandes fr.o.m. den 21 februari 2019 departementssekreteraren Caroline Renås,

Arbetsmarknadsdepartementet och fr.o.m. den 20 maj 2019 rätts- sakkunnige Joar Söderlind, Finansdepartementet.

Som huvudsekreterare anställdes fr.o.m. den 1 september 2018 seniora rådgivaren Magnus Arnek. Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 6 september 2018 kanslirådet Juha Alskog och fr.o.m. den 24 september 2018 rättssakkunniga Anna Fridh Welin. Magnus Arnek lämnade sin anställning den 24 juni 2019. Fr.o.m. den 24 juni 2019 anställdes Juha Alskog som huvudsekreterare. Utredare Lena Möller anställdes som sekreterare fr.o.m. den 15 januari 2019 t.o.m. den 31 december 2019. Vidare anställdes som sekreterare kanslirådet Marie Nordmarc fr.o.m. den 25 februari 2019, kammarrättsasses- sorn Emma Millberg fr.o.m. den 19 augusti 2019, departements- sekreteraren Anna Fransson fr.o.m. den 1 oktober 2019, rättsliga utredaren Mattias Karlsson fr.o.m. den 14 oktober 2019 och förvalt- ningsrättsfiskalen Sofia Kinnunen Bengtsson fr.o.m. den 13 januari 2020. Anna Fridh Welin entledigades från sin anställning fr.o.m. den 3 februari 2020.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2020:35). Utred- ningens uppdrag är härigenom slutfört.

Stockholm i juni 2020

Ann-Marie Begler

/Juha Alskog

/Anna Fransson

/Mattias Karlsson

/Sofia Kinnunen Bengtsson

/Emma Millberg

/Marie Nordmarc

Sammanfattning

Kontrollen över utbetalningarna från välfärdssystemen bör, enligt utredningens direktiv, samordnas och stärkas. Utredningens huvud- sakliga uppdrag har varit att överväga om en funktion för system- övergripande riskanalyser, urval och kontroller bör införas för att förhindra att felaktiga belopp betalas ut, och för att säkerställa att utbetalningarna sker till rätt mottagare.

Vi föreslår att en ny myndighet, Myndigheten för utbetalnings- kontroll, inrättas den 1 juli 2022. Myndigheten ska förebygga, för- hindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från de statliga välfärds- systemen. Verksamheten ska vara ett komplement till välfärdsmyn- digheternas kontrollarbete. Ansvaret för ärendehandläggning och beslut ska ligga kvar på respektive myndighet. Våra förslag ska inte heller begränsa de kontroller som görs hos myndigheterna inom ramen för respektive förmån eller stöd. Myndigheten för utbetal- ningskontroll ska även administrera ett system med transaktions- konto för utbetalningar.

Syftet med våra förslag är att minska de felaktiga utbetalningarna och därigenom förebygga brottslighet som drabbar välfärdssystemen.

Förändrad problembild för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

De senaste två decennierna har det skett stora förändringar i sam- hället med betydelse för välfärdssystemen. Samhället i stort har digi- taliserats och så även välfärden. Rörligheten av arbetskraft mellan länderna har ökat liksom inslaget av privata utförare i välfärdssyste- men. Dessa förändringar har fört med sig en rad konsekvenser. En negativ konsekvens är att det har skapat förutsättningar för ett mer sofistikerat och medvetet missbruk av välfärdssystemen. Där pro-

Sammanfattning

SOU 2020:35

blembilden tidigare i stor utsträckning handlade om enskilda indi- viders fusk, exempelvis kolliderande utbetalningar, ser vi i dag en helt annan typ av upplägg som drabbar välfärden. Företag och iden- titetsmissbruk används som verktyg för att felaktigt få utbetalningar från välfärdssystemen. Det stora flertalet företag i välfärden är seriösa, men svårigheten är att upptäcka de företag som används för att miss- bruka välfärdssystemen. Digitaliseringen har skapat stordriftsfördelar för identitetsmissbruk som tidigare inte fanns.

De som systematiskt utnyttjar välfärdssystemens svaga punkter är något av experter på det. De rör sig mellan välfärdssystemen, och hittar och utnyttjar snabbt luckor i regelverk och kontroller. Myn- digheterna har inte möjlighet till samma flexibilitet. Det beror bl.a. på begränsningar i regelverken och på bristande möjligheter att snabbt kommunicera information om nya upplägg. Dessutom gör kom- plexiteten att det många gånger krävs ett omfattande utredningsarbete för att identifiera och motverka ett brottsligt utnyttjande.

De nya sätten att utnyttja systemen ställer därför nya krav på välfärdsmyndigheterna. Det är svårare att upptäcka, utreda och åt- gärda upplägg som omfattar flera personer och där mer än en myn- dighet kan vara berörd. Sett till välfärdssystemen som en helhet är den samlade beredskapen för att stävja dessa upplägg inte tillräcklig. Många gånger finns de uppgifter som skulle behövas för att upptäcka felaktigheter hos en annan myndighet. Det kan vara så att den beslu- tande myndigheten inte har tillgång till uppgiften eller inte får använda den för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar på grund av sekretessregler och bestämmelser om behandling av personuppgifter. Det saknas möjligheter att i den utsträckning som behövs använda data från olika delar av välfärdssystemen om utbetal- ningar, intyg och andra kontrolluppgifter, eller uppgifter från Skatte- verket, för att effektivt upptäcka och förhindra felaktiga utbetal- ningar.

Myndigheterna har också olika förutsättningar för att bedriva sin kontrollverksamhet. Kontrollfrågorna prioriteras olika hos olika myndigheter och prioriteringen har växlat över tid. Det gör att lång- siktigheten i kontrollfrågan uteblir och att kontrollinsatserna kan uppfattas som ryckiga. Myndigheterna lägger ner ett omfattande arbete på att motverka felaktiga utbetalningar, men alla myndigheter utgår från den egna verksamheten. Ingen har till uppdrag eller ens möj-

SOU 2020:35

Sammanfattning

lighet att arbeta mot felaktiga utbetalningar utifrån välfärdssystemen som helhet.

Allt detta bidrar till att de som systematiskt vill utnyttja systemen tenderar att ständigt ligga steget före medan myndigheterna ligger steget efter i sitt kontrollarbete.

Myndigheternas kontrollarbete behöver kompletteras

För att komma åt de avancerade uppläggen som drabbar välfärds- systemen behövs nya metoder. Vi menar att nästa steg i uppbygg- naden av försvaret mot de systematiska uppläggen som riktas mot välfärden är att skapa gemensamma strukturer som kan bemöta dessa. För att kunna motverka felaktiga utbetalningar behöver väl- färdssystemen ses som ett sammanhängande system. Det krävs lång- siktighet, kontinuitet och ett sammanhållet kontrollarbete för väl- färdssystemen som helhet.

Det är därför vår uppfattning att det ska inrättas en särskild myn- dighet som utifrån ett helhetsperspektiv ska verka för att motverka felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen. Detta innebär att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar får stå i fokus och inte behöver konkurrera med andra uppgifter. En ny myn- dighet är en tydlig signal om att regeringen prioriterar frågan om att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Myndigheten kan också ha en förebyggande effekt. Vidare kan en myndighet med ett utpekat ansvar för dessa frågor bidra till att utveckla samverkan på området. Detta kommer sammantaget att leda till minskad brotts- lighet och stärkt tilltro till välfärdssystemen.

Våra förslag rör de centrala delarna av de statliga välfärdssystemen där det är särskilt viktigt att det finns ett förtroende för systemen. Därför omfattas utbetalningar från Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten av myndighetens uppdrag att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar. Även Skatteverket omfattas av förslagen och i vissa delar också arbetslöshetskassorna. Dessutom ska flera andra myndigheter lämna uppgifter till Myndigheten för utbetal- ningskontroll och ta emot underrättelser om felaktigheter.

Sammanfattning

SOU 2020:35

Ett system med transaktionskonto

För att skapa en samlad struktur för utbetalningar från de statliga välfärdssystemen och Skatteverket föreslår vi att ett system med transaktionskonto inrättas. Systemet ska administrera utbetalningar från välfärdssystemen och Skatteverket. En samlad funktion, separat från andra myndigheter, innebär en överblick över välfärdens utbetal- ningar som helhet samtidigt som risken för att uppgifter sprids till fler än nödvändigt begränsas.

Transaktionskontosystemet leder till en effektivisering för staten som helhet bl.a. genom att utbetalningar från välfärdssystemen kan hanteras samlat och att kontouppgifter för mottagare av utbetal- ningar bara behöver administreras av en myndighet i stället för av flera. Systemet med transaktionskonto ska regleras i en särskild lag och en kompletterande förordning.

Uppgifter från transaktionskontosystemet ska utgöra grunden för myndighetens arbete med dataanalyser och urval för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar.

Dataanalyser och urval

Myndigheten för utbetalningskontroll ska göra dataanalyser och urval för att upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det handlar om sådant som de beslutande myndigheterna har svårt att upptäcka utifrån den data som de var för sig har tillgång till. Fokus för verksamheten vid Myndigheten för utbetalningskontroll ska vara avsiktliga fel och mer avancerade upplägg som drabbar väl- färdssystemen där någon eller några på oriktiga grunder vill tillskansa sig medel. Möjligheten att samköra uppgifter från olika välfärds- myndigheter gör att myndigheten kan upptäcka felaktigheter på ett sätt som inte går i dag. Det gäller särskilt i de fall där uppgifter som indikerar felaktigheter finns hos en annan än den beslutande myn- digheten. Det gör det även möjligt att jämföra uppgifter som lämnats till olika myndigheter och på så sätt upptäcka felaktigheter.

Som underlag för dataanalyser och urval behöver myndigheten, utöver uppgifter om utbetalningar från transaktionskontosystemet, använda vissa uppgifter från beslutande myndigheter såsom beslut, intyg från arbetsgivare och lämnade kontaktuppgifter. Därtill ska vissa andra uppgifter från myndigheter ligga till grund för dataanalyserna

SOU 2020:35

Sammanfattning

och urvalen såsom registeruppgifter från Bolagsverket och Krono- fogdemyndigheten. Även Skatteverkets uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationer och vissa skatteuppgifter samt folkbok- föringsuppgifter ska få användas. Vidare ska vissa uppgifter från arbets- löshetskassorna kunna användas.

Granskningar

Urvalsträffar från myndighetens dataanalyser och urval behöver hanteras och sorteras för att kunna utgöra ett effektivt underlag i välfärdsmyndigheternas arbete med att upptäcka och förhindra fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vi föreslår att detta ska kunna ske i två steg, inledande och fördjupad granskning. Myndig- hetens granskning av urvalsträffar ska regleras i en särskild lag.

Inledande granskning innebär hantering och sortering av samtliga urvalsträffar som lämnas över från verksamheten med dataanalyser och urval. För vissa urvalsträffar kan det vara motiverat att myndig- heten vidtar en fördjupad granskning, dvs. en kompletterande utred- ning. Fördjupad granskning får inledas när det finns anledning att anta att det har skett en felaktig utbetalning. Urvalsträffar där det är troligt att fler än en myndighet eller arbetslöshetskassa berörs bör prioriteras. Vid en fördjupad granskning ska myndigheten kunna hämta in kompletterande underlag.

Myndigheten för utbetalningskontroll ska underrätta andra myn- digheter och arbetslöshetskassor om resultatet av granskningarna. Granskningarna ska utgöra ett stöd för beslutande myndigheters och arbetslöshetskassors kontrollarbete. Myndigheten för utbetal- ningskontroll ska inte ompröva eller överpröva andra myndigheters beslut.

Stödja och följa

Myndigheten för utbetalningskontroll ska stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshetskassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det finns mycket att vinna på kunskapsutbyte, gemensamma problemanalyser och sam- ordnade åtgärder. Myndigheten för utbetalningskontroll ska utgöra en plattform för myndighetsgemensamt arbete med att motverka

Sammanfattning

SOU 2020:35

felaktiga utbetalningar. Uppdragets närmare utformning bör lämnas till myndigheten.

Myndigheten kan, genom sin särskilda kompetens i kontroll- frågor, bli en viktig remissinstans vid reformer av välfärdssystemen. Detta är särskilt viktigt vid stora eller snabba förändringar som gör att det kan uppstå nya möjligheter för de som systematiskt vill tillskansa sig medel på oriktiga grunder.

Myndigheten ska också ha i uppdrag att vart tredje år lämna en samlad redogörelse till regeringen om arbetet mot felaktiga utbetal- ningar. Redogörelsen ska utgöra ett underlag i arbetet med att mot- verka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Dessutom anser vi att det ska fastslås ett mål om att felaktiga utbetalningar ska minska. Målet ska följas upp i budgetpropositionen.

Personuppgiftsbehandling

Den behandling av personuppgifter som ska ske i myndighetens verksamhet, särskilt vid dataanalyser och urval, utgör ett intrång i enskildas personliga integritet. Vi menar att integritetsintrånget står i proportion till syftet att kunna upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och därigenom motverka väl- färdsbrottslighet. Vi föreslår en lag som reglerar och möjliggör den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för att myndigheten ska kunna utföra föreslagna uppdrag. Förslagen omfattar ett antal skyddsåtgärder, bl.a. sökbegränsningar, begränsningar av tillgången till personuppgifter för myndighetens personal och regler om åtkomst- kontroll.

I förordning ska det anges vilka uppgifter Myndigheten för ut- betalningskontroll ska få använda vid dataanalyser och urval. Detta för att säkerställa principen om uppgiftsminimering och för att stärka skyddet för den personliga integriteten.

Offentlighet och sekretess

Det finns behov av sekretessregler till skydd för såväl enskilda som allmänna intressen i myndighetens verksamhet. Absolut sekretess ska gälla för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden i myndighetens verksamhet. Uppgifterna kommer alltså

SOU 2020:35

Sammanfattning

alltid att vara sekretessbelagda och får inte lämnas ut till myndigheter och andra, om det inte finns sekretessbrytande bestämmelser som tillåter det. Vi föreslår också att det ska finnas möjlighet att sekre- tessbelägga uppgifter om metoder, modeller och riskfaktorer hän- förliga till analyser och urval för att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Myndighetens verksamhet förutsätter informationsutbyte med andra myndigheter och aktörer. Vi föreslår sekretessbrytande under- rättelse- och uppgiftsskyldigheter för att möjliggöra detta informa- tionsutbyte. Förslagen innebär att Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, CSN, Försäkringskassan, Inspektionen för vård och omsorg, Migra- tionsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och arbetslöshets- kassorna ska lämna vissa närmare angivna uppgifter till myndighetens verksamhet med dataanalyser och urval. Statliga myndigheter, arbetslöshetskassor och kreditinstitut ska lämna uppgifter avseende en namngiven fysisk eller juridisk person som är av betydelse för myndighetens fördjupade granskningar.

Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (2008:206) ska gälla för Myndigheten för utbetal- ningskontroll. Myndigheten kan också upptäcka andra troliga fel- aktigheter i myndigheters beslut och registreringar. Bolagsverket, Inspektionen för vård och omsorg, Migrationsverket och Skatteverket ska därför underrättas när granskningar visar på felaktigheter i deras beslut eller register.

Myndigheten för utbetalningskontroll

Myndigheten ska organiseras som en styrelsemyndighet. Lokalisering av myndigheten bör ske med närhet till en större arbetsmarknads- region och med närhet till en universitets- eller högskoleort.

Inom myndigheten ska det finnas ett integritetsskyddsråd med uppgift att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa integritetsskyddet i verksamheten.

Myndighetens uppdrag beräknas kräva en bemanning på 80 års- arbetskrafter när verksamheten är fullt utbyggd efter tre år.

Verksamheten ställer höga krav på informationssäkerhet och skyddsåtgärder.

Sammanfattning

SOU 2020:35

Väl fungerande samverkan är en förutsättning för myndighetens verksamhet

Myndigheten för utbetalningskontroll ska särskilt samverka med Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Motsvarande uppdrag skrivs in i respektive samverkande myndighets instruktion. I instruktionen för Myndigheten för utbetal- ningskontroll anges även att myndigheten ska samverka med andra berörda parter.

Myndigheten för utbetalningskontroll bör delta i myndighets- samverkan mot organiserad brottslighet som nätverksmyndighet.

Vissa övriga frågor

Utredningen har även haft i uppdrag att överväga om kommuner frivilligt ska kunna ansluta sig till funktionen, kartlägga för- och nackdelar för enskilda med ett samordnat uppgiftslämnande samt utreda om funktionen bör ta över ansvaret för att driva in beslutade återkravsärenden från beslutande myndigheter.

Omfattning och beskaffenhet av felaktiga utbetalningar inom den kommunala välfärden är inte tillräckligt belagt. Problembilden tycks likna den som finns för de statliga välfärdsutbetalningarna. Flera stora skillnader finns dock mellan statliga och kommunala utbetalningar inom välfärden, varför möjligheten för kommuner att ansluta sig till de funktioner som Myndigheten för utbetalnings- kontroll ansvarar för bör utredas vidare. Även möjligheten för region- erna att ansluta sig till dessa funktioner bör utredas.

Transaktionskontosystemet innebär en förenkling för enskilda genom att kontouppgifter för utbetalningar endast behöver lämnas en gång och till en myndighet. I övrigt har vi inte kunnat identifiera behov av att Myndigheten för utbetalningskontroll ska samordna ytterligare uppgiftslämnande från enskilda.

Överväganden om att samla hanteringen av återkravsfordringar vid Myndigheten för utbetalningskontroll bör göras först efter att vissa regelförändringar på området är genomförda och har fått effekt. Det gäller bl.a. regler för bostadsbidrag som utgör majoriteten av återkraven hos Försäkringskassan.

SOU 2020:35

Sammanfattning

Finansiering av förslagen

Vårt huvudförslag är att det tillförs medel så att finansieringen inte tas från befintliga verksamheter på välfärdsområdet. Ett alternativt förslag är att finansieringen sker genom att minska förvaltnings- anslagen för de berörda myndigheterna. Det bör då göras genom en generell sänkning av anslaget för de myndigheter som ska omfattas av systemet med transaktionskonto. Neddragningen bör vara pro- portionerlig i förhållande till myndigheternas driftkostnader. De myndigheter vi föreslår ska anslutas till transaktionskontosystemet, och som alltså påverkas av finansieringsförslaget, är Arbetsförmed- lingen, CSN, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatte- verket.

De totala kostnaderna för en fullt utbyggd verksamhet beräknas till omkring 153 miljoner kronor per år. Kostnader för bankavgifter kommer att minska för berörda myndigheter och motsvarande anslag bör flyttas till anslaget för Myndigheten för utbetalningskontroll. Det kvarstående finansieringsbehovet för en fullt utbyggd verksam- het är 120 miljoner kronor.

Ett snabbt genomförande

Det är angeläget att våra förslag genomförs så snart som möjligt så att Myndigheten för utbetalningskontroll kan påbörja sin verksam- het. Arbetet med att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är en fråga som måste ha hög prioritet. Vi föreslår att myndigheten ska inleda sin verksamhet den 1 juli 2022. De nya lagarna och förordningarna ska träda i kraft när myndigheten inleder sitt arbete.

Anslutningen av myndigheternas utbetalningar till transaktions- kontot ska ske successivt och senast den 1 juli 2025 ska alla berörda utbetalningar ske via transaktionskontosystemet.

Sammanfattning

SOU 2020:35

Konsekvenser av förslagen

Färre felaktiga utbetalningar och minskad välfärdsbrottslighet

Vi bedömer att förslagen leder till minskade felaktiga utbetalningar och därigenom minskad välfärdsbrottslighet. Främst bedömer vi att förslagen kan påverka avsiktliga fel samt systematiska och organi- serade upplägg som riktas mot välfärdssystemen.

Våra förslag kommer att leda till tidigare upptäckter av felaktiga utbetalningar än i dag. Snabbare upptäckt medför väsentligt större möjligheter att genom återkrav få tillbaka felaktiga utbetalningar. Genom dataanalyser och urval kommer Myndigheten för utbetal- ningskontroll att upptäcka felaktigheter som i dag förblir oupptäckta. Även myndighetens möjlighet att sambearbeta folkbokföringsupp- gifter med uppgifter från välfärdssystemen gör att identitetsmiss- bruk kommer att upptäckas i större omfattning.

Myndighetens granskningar innebär en ytterligare aktör som komplement till de befintliga myndigheternas arbete med att granska felaktigheter, särskilt avseende avancerade upplägg som drabbar mer än ett välfärdssystem. Det kan röra sig om företag som används som brottsverktyg och identitetsmissbruk som i dag är svåra att upptäcka eftersom enskilda myndigheter saknar tillgång till de uppgifter som behövs för att upptäcka och utreda dessa upplägg.

Att fler felaktigheter upptäcks kommer också att öka möjlig- heterna att lagföra brottslighet. Tidigare upptäckt av felaktigheter leder till att kommande utbetalningar kan förhindras då löpande utbetalningar kan stoppas i ett tidigare skede. Attraktiviteten i denna brottslighet kan därför förväntas minska.

En viktig aspekt av minskad brottslighet som drabbar välfärds- systemen är att det kan ha betydelse för annan, ännu grövre brotts- lighet. Det finns exempel på att pengar från välfärdsbrottslighet använts till att finansiera grov organiserad brottslighet och i vissa fall även terroristverksamhet. Våra förslag minskar möjligheterna att finansiera sådan allvarlig brottslighet, vilket innebär positiva effekter för samhället i stort.

Vi menar att våra förslag kommer att leda till en ökad tilltro till såväl välfärden som samhällsinstitutionerna.

SOU 2020:35

Sammanfattning

Lägre utgifter för staten på sikt

Förslagen kommer initialt att innebära ökade utgifter, men på sikt bedöms de leda till lägre utgifter för staten. Nettoeffekten beror på de resultat som den föreslagna verksamheten uppnår när det gäller minskade felaktiga utbetalningar.

De felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen har uppskattats till cirka 18 miljarder kronor, motsvarande cirka 3 procent av de totala utbetalningarna. Trots att skattningarna ska tolkas med försiktighet, kan man utgå från att de felaktiga utbetalningarna uppgår till bety- dande belopp. Även om bara en mindre andel av de totala felaktiga utbetalningarna försvinner väger det upp och motiverar kostnaderna för myndigheten.

Transaktionskontosystemet innebär i stort sett en fast kostnad. Övriga delar av förslagen kan i större utsträckning anpassas efter vald ambitionsnivå.

Konsekvenser för statliga myndigheter

Flera av konsekvenserna för de statliga myndigheterna kommer att vara likartade. En konsekvens för de direkt berörda myndigheterna är att it-lösningar behöver anpassas för överföring av data till Myn- digheten för utbetalningskontroll. De berörda myndigheterna påverkas också genom det samarbete som byggs upp med Myndigheten för utbetalningskontroll. De underrättelser om misstänkta felaktigheter som lämnas från Myndigheten för utbetalningskontroll ska kunna tas till vara på de befintliga myndigheterna. Förslagen bidrar till kvali- teten i myndigheternas kontrollarbete. Underrättelserna från Myndig- heten för utbetalningskontroll kommer sannolikt att leda till fler om- prövnings- och återkravsärenden hos de berörda myndigheterna.

Konsekvenser för kommuner och regioner

Förslagen innebär inga konsekvenser för den kommunala självstyrel- sen då kommuner och regioner inte föreslås omfattas av myndighetens verksamhet i detta skede. Det finns dock en risk för övervältring. Om arbetet mot felaktiga utbetalningar inom statliga verksamheter för-

Sammanfattning

SOU 2020:35

stärks kan det leda till att de som missbrukar systemen i större ut- sträckning inriktar sig på regionala eller kommunala verksamheter.

Konsekvenser för arbetslöshetskassor

Arbetslöshetskassorna ska kontinuerligt lämna uppgifter till Myndig- heten för utbetalningskontroll. Förslaget innebär därmed en något ökad uppgiftslämnarbörda för arbetslöshetskassorna.

Arbetslöshetskassorna kommer regelbundet att få underrättelser från Myndigheten för utbetalningskontroll om misstänkta felaktig- heter som ska hanteras av arbetslöshetskassorna. På så sätt får arbets- löshetskassorna underlag som kan användas i deras kontrollarbete.

Konsekvenser för företag

Förslaget bidrar till konkurrens på lika villkor. Seriösa aktörer upp- lever i dag svårigheter att hävda sig i konkurrensen med företag som har en affärskalkyl som bygger på att missbruka välfärdssystemen. Våra förslag syftar till att särskilt försvåra för de mer allvarliga uppläggen som drabbar välfärdssystemen.

Kreditinstitut kommer att få en något ökad uppgiftslämnarbörda eftersom de föreslås bli skyldiga att lämna uppgifter till myndighetens verksamhet med fördjupade granskningar.

Summary

According to the Commission of Inquiry’s terms of reference, the control of payments from the welfare system should be coordinated and strengthened. The Commission of Inquiry’s main task has been to consider whether a function for system-wide risk analysis, selec- tion and control should be established in order to prevent irregular and incorrect payments and to ensure that payments are made to the right payee.

We propose that a new government agency, the Payment Control Agency, be established on 1 July 2022. This agency shall detect and prevent irregularities in payments from the state welfare system. The organisation shall complement the controls performed by welfare agencies. Responsibility for case management shall remain with each agency and our proposals do not limit the controls carried out by the agencies within the framework of each form of benefit or sup- port. The Payment Control Agency shall also administer a system of transaction accounts for payments.

The purpose of our proposal is to reduce irregular payments, thereby preventing welfare crime from having an adverse effect on the welfare system.

An altered problem profile for irregular welfare payments

The past two decades have seen major societal changes that have had a significant impact on the welfare system. As society as a whole has been digitised, so too has the welfare system. The mobility of labour between countries has increased, as has the involvement of private providers in the welfare system. These changes have had a number of consequences. One negative consequence is new possibilities for increasingly sophisticated and deliberate abuse of the welfare system.

Summary

SOU 2020:35

Where to a large extent the problem was once one of individuals deceiving the welfare system – for example, colliding payments – today, we see an entirely different type of approach to welfare fraud. Companies and identity fraud are used as tools to improperly obtain welfare payments. While the vast majority of private-sector welfare providers are earnest, the difficulty lies in identifying those used to abuse the welfare system. Digitisation has created economies of scale for identity fraud that were once non-existent.

Those who systematically exploit the welfare system’s weak points are experts at what they do. They move between welfare systems, iden- tifying and exploiting loopholes in regulations and gaps in controls. Public authorities are not as flexible. Among other things, this is due to regulatory constraints and a lack of opportunities to communi- cate information regarding new ploys. In addition, the complexity of these crimes often demands extensive investigation to identify and counter criminal intent.

These new methods for exploiting the welfare system therefore place new demands on welfare agencies. It is more difficult to detect, investigate and address fraud involving multiple individuals and that may concern more than a single agency. Taking the welfare system as a whole, there is insufficient overall preparedness to curb such activities. The information that would be needed to detect irregularities is often held by another agency. It may well be that the decision-making public authority does not have access to the data or is not permitted to use it to detect and prevent irregular payments due to confidentiality rules and data protection regulations. It is not possible to utilise data from different parts of the welfare system – for example, payment data, certificates and other control data or data from the Swedish Tax Agency – to the necessary extent to effectively detect and prevent irregular payments.

The conditions for conducting control activities also vary from one agency to the next. Issues of control are prioritised differently at different agencies and those priorities change over time. This excludes a long-term view of control issues and leads to disjointed control activities. Although public authorities expend a considerable amount of energy countering irregular payments, they all do so based on their own operations. There is no one tasked with or even equipped to work with irregular payments based on the welfare system as a whole.

SOU 2020:35

Summary

All of this contributes to a situation in which those who exploit the system tend to constantly remain one step ahead, while govern- ment agencies lag behind in their work to control welfare payments.

The control activities of government agencies must be supplemented

New methods are required in order to get to grips with advanced schemes to defraud the welfare system. In our opinion, the next step in building our defences against systematic welfare fraud is to create joint structures equipped to deal with them. If we are to counter irregular payments, the welfare system must be viewed holistically. This demands a long-term vision, continuity and cohesive control of the welfare system in its entirety.

It is therefore our opinion that a specific agency should be estab- lished to counter irregular payments and welfare fraud from a holis- tic perspective. This implies an agency permitted to focus on the task of countering irregular payments without competing additional tasks. The creation of a new government agency sends a clear signal that the Government is prioritising the issue of combating irregular payments from the welfare system. The agency may also have a pre- ventive effect. Furthermore, a government agency with a stated re- sponsibility for these issues can contribute to developing cooper- ation in the field. This will reduce crime and reinforce confidence in the welfare system.

Our proposals include the central parts of the welfare state in which public confidence is particularly important, meaning that the new agency’s mandate to prevent and detect irregular payments will cover the Swedish Public Employment Service, Swedish Board of Student Finance (CSN), Swedish Social Insurance Agency and Swedish Pensions Agency. The Swedish Tax Agency and, to a certain extent, unemployment benefit funds are also included. A number of other public authorities will also be required to provide data to the Payment Control Agency and will receive notifications regarding irregularities.

Summary

SOU 2020:35

A system of transaction accounts

In order to create a collective structure for payments from the state welfare systems and the Swedish Tax Agency, we propose the estab- lishment of a system of transaction accounts. This system will administer payments from the welfare systems and the Swedish Tax Agency. A collective function separate from other agencies provides a holistic overview of welfare payments while at the same time limit- ing the risk of data being disseminated to a greater extent than neces- sary.

The transaction account system will overall be more efficient for the state, among other things because welfare payments can be managed collectively and account details for payees will only need to be administered by a single public authority, rather than several. The transaction account system shall be regulated in a separate law and supplementary ordinance.

Data from the transaction account system shall form the basis for the Agency’s data analysis and sampling to detect and prevent irreg- ular payments.

Data analysis and selection

The Payment Control Agency will analyse data and conduct checks to detect irregular welfare payments that decision-making authorities have difficulty in detecting based on the data available to them individually. The operations conducted by the Payment Control Agency will focus on intentional errors and more advanced schemes to defraud the welfare system, where one or more individuals seek to obtain funds on false grounds. The ability to cross-check data from various welfare agencies allows the Agency to detect irregularities in a manner that is not currently feasible. This is particularly applicable to cases where data indicative of irregular payments is stored by an agency other than the decision-making authority. It also makes it possible to compare information supplied to different government agencies, thus detecting irregularities.

In addition to payment data from the transaction account system, the Agency will need to use certain data held by the decision-making authority as a basis for data analysis and selection; for example, decisions, employer certificates and contact details. Certain other

SOU 2020:35

Summary

data from public authorities will also form the basis for data analysis and selection, including registry data from the Swedish Companies Registration Office and Swedish Enforcement Authority. The Agency will also be permitted to use personal data from the Swedish Tax Agency such as certain tax information and information from the population register. It will also be possible to use certain data from unemployment benefit funds.

Enquiries

Payments selected based on the Agency’s data analysis and selection will need to be processed and sorted in order to provide an effective basis on which welfare agencies can detect and prevent irregular welfare payments. We propose that this can be done in two stages: initial and in-depth enquiry. The Agency’s enquiries shall be regu- lated in a separate law.

Initial enquiry involves the processing and sorting of all selection results handed over by the Agency’s data analysis and selection department. It may be justified for the Agency to conduct an in- depth enquiry of certain selections; i.e., a supplementary investiga- tion. In-depth enquiries may be initiated when there is reason to assume that an irregular payment has been made. Selections where it seems likely that more than one government agency is affected should be prioritised. When conducting an in-depth enquiry, the Agency shall be permitted to obtain supplementary documentation.

The Payment Control Agency shall inform other public authori- ties and unemployment benefit funds of the results of the enquiries. The enquiries shall support control activities conducted by decision- making authorities and unemployment benefit funds. The Payment Control Agency shall not review or overrule decisions taken by other public authorities.

Support and monitor

The Payment Control Agency shall support and monitor the work of government agencies and unemployment benefit funds to counter irregular welfare payments. There is much to be gained from the exchange of knowledge, joint analysis of problems and coordinated

Summary

SOU 2020:35

measures. The Payment Control Agency shall constitute a platform for interagency activities to combat irregular payments.

Through its specific competence in control issues, the Agency may become an important consultative body when changes affecting the welfare systems are considered. This is particularly important in the event of major or rapid changes that may open new windows of opportunity for those who wish to systematically defraud the wel- fare system.

The Agency shall also be tasked with submitting a consolidated report to the Government every third year as a basis for ongoing work to counter irregular welfare payments.

We propose that the Government adopt a goal of reducing irreg- ular payments, and that this goal should be followed up in the Budget Bill.

Processing of personal data

The Agency’s processing of personal data, especially in data analysis and selection, constitutes an infringement of individual privacy. In our opinion, this infringement is proportionate to the purpose of detecting and preventing irregular welfare payments and thereby countering welfare crime. We propose a law to facilitate and regulate the processing of personal data deemed necessary for the Agency to carry out its proposed assignment. This proposal includes a number of safeguards, including restrictions on searches and access to personal data for the Agency’s staff, as well as rules on access control.

The ordinance shall specify the data that the Payment Control Agency is permitted to use when performing data analysis and sampling. This is to safeguard the principle of data minimisation and to strengthen the protection of privacy.

Public Access to Information and Secrecy

Secrecy rules are necessary to protect both individual rights and the public interest in the Agency’s operations. In the operations of the Agency, absolute secrecy shall apply to all data concerning the personal and financial circumstances of individuals and legal entities. Data will therefore always remain secret and shall not be disclosed

SOU 2020:35

Summary

to public authorities or others unless there are any provisions overriding secrecy. We also propose that it should be possible to classify as secret any information regarding the methods, models and risk factors associated with the analysis and selection conducted to detect and prevent irregular welfare payments.

The Agency’s operations presuppose the exchange of data with other public authorities and stakeholders. To facilitate the exchange of data, we propose obligations overriding secrecy regarding the ex- change of intelligence and information. This proposal implies that the following public authorities shall provide certain specified data to the Agency for data analysis and selection: the Swedish Public Employment Service, Swedish Companies Registration Office, CSN, Swedish Social Insurance Agency, Health and Social Care Inspec- torate (IVO), Swedish Migration Agency, Swedish Pensions Agency, Swedish Tax Agency and unemployment benefit funds. Govern- ment agencies, unemployment benefit funds and credit institutions shall provide information concerning named natural persons or legal entities that may be of significance to the Agency’s in-depth en- quiries.

The Swedish Act on the Obligation to Report Irregular Welfare Payments (SFS 2008:206) shall apply to the Payment Control Agency. The Agency may also uncover other likely irregularities in authority decisions and registrations. The Swedish Companies Registration Office, IVO, Swedish Migration Board and Swedish Tax Agency shall therefore be informed when enquiries reveal irregularities in their decisions or registers.

The Payment Control Agency

The Agency shall be organised as a board-supervised authority. The Agency should be located in a region with a large labour market and in close proximity to a town or city with one or more higher educa- tion institutions.

Within the Agency there shall be a privacy protection council tasked with exercising ongoing insight into the measures taken to ensure the protection of privacy within the organisation.

Summary

SOU 2020:35

The Agency’s assignment is expected to require a staff of 80 full- time equivalents once the organisation is fully developed after three years.

The Agency’s operations place high demands on information security and data protection.

Well-functioning cooperation is a prerequisite for the Agency’s operations

In particular, the Payment Control Agency shall cooperate with the Swedish Public Employment Service, CSN, the Swedish Social In- surance Agency, the Swedish Migration Board, the Swedish Pensions Agency and the Swedish Tax Agency in the interests of preventing irregular payments. Corresponding assignments shall be included in the Government’s instructions to each agency. Instructions to the Payment Control Agency shall also include a directive to cooperate with other interested parties.

The Payment Control Agency should participate in interagency cooperation against organised crime as a network authority.

Other issues

The Commission of Inquiry has also been tasked with considering whether municipalities should be able to voluntarily connect to the function, the pros and cons of coordinated data provision for the individual, as well as investigating whether the function should take over responsibility for debt collection on behalf of decision-making authorities.

There is insufficient evidence regarding the extent and nature of irregular welfare payments in the municipal sector. The problems appear to be similar to that for state welfare payments. However, there are a number of major differences between state and municipal welfare payments. Therefore, the possibility of municipalities connecting to the functions provided by the Payment Control Agency requires further study. The possibility of regional authorities connecting to these functions should also be examined.

The transaction account system will simplify matters for individuals, in as much as they will only need to provide their account details for

SOU 2020:35

Summary

payment once and to a single agency; otherwise, we have been unable to identify a need for the Payment Control Agency to coordinate further reporting from individuals.

Consideration of gathering the administration of repayment claims with the Payment Control Agency should be delayed until certain regulatory changes in that area have been implemented and taken effect. Among other things, this applies to rules for housing benefit, which accounts for the majority of repayment claims from the Swedish Social Insurance Agency.

Financing the proposals

Our main proposal is for additional funding so that funds are not taken from existing welfare operations. Alternatively, financing may be achieved by reducing administrative appropriations to the affected public authorities. The latter should then be achieved through a general reduction in appropriations for those authorities that are to be covered by the transaction account system. Reductions should be pro- portionate in relation to the operating costs of the public authority in question. The public authorities that we propose should join the transaction account system, and are therefore affected by the finance- ing proposal, are the Swedish Public Employment Service, CSN, the Swedish Social Insurance Agency, the Swedish Pensions Agency and the Swedish Tax Agency.

The total annual cost of a fully developed organisation is calcu- lated to be in the region of SEK 153 million. The cost of bank charges will be reduced for the affected public authorities and corre- sponding appropriations should be transferred to the Payment Con- trol Agency. The remaining annual funding requirement for a fully developed organisation is SEK 120 million.

Rapid implementation

There is a pressing need to implement our proposals as soon as possible so that the Payment Control Agency can commence opera- tions. The detection and prevention of irregular welfare payments is an issue that must be highly prioritised. We propose that the Agency

Summary

SOU 2020:35

should commence operations on 1 July 2022. The new laws and ordinances should enter into force when the Agency begins its work.

The connection of public authority payments to the transaction account system should take place successively, with all relevant payments from the affected agencies being made via the system no later than 1 July 2025.

Consequences of the proposals

Fewer irregular payments and a reduction in welfare crime

In our assessment, these proposals will lead to fewer irregular pay- ments and therefore a reduction in welfare crime. Primarily, we believe that the proposals will have an impact on intentional errors and systematic and organised welfare fraud.

Our proposals will lead to irregular payments being detected at an earlier stage than is currently the case. Earlier detection signi- ficantly increases the chances of recovering irregular payments by demanding repayment. By using data analysis and selection, the Payment Control Agency will uncover irregularities that currently go undetected. The Agency’s ability to co-process population reg- ister data with data from welfare systems will also lead to identity fraud being detected to a greater extent.

The Agency’s enquiries means that an additional organisation will examine irregularities, supplementing the work of existing govern- ment agencies, in particular with regard to advanced fraud that affects more than one welfare system. For example, schemes involving com- panies and identity fraud that are currently difficult to detect, as individual authorities lack access to the necessary data to uncover and investigate them.

Detecting irregularities will also increase the chances of prose- cuting crimes. Earlier detection of irregularities will mean that future ongoing payments can be stopped at an earlier stage. The attractive- ness of this type of crime can therefore be expected to decrease.

One important aspect of reduced criminality affecting the wel- fare system is the implications for other, more serious crime. There have been examples of the proceeds of welfare crime being used to finance serious organised crime and, in some cases, even terrorist

SOU 2020:35

Summary

activities. Our proposals reduce the opportunities to finance such serious crime, with positive effects for society at large.

We believe that our proposals will increase confidence in both the welfare state and social institutions.

Lower state expenditure in the long term

Although the proposals will initially involve increased costs, in the long term they are calculated to lead to lower state expenditure. The net effect depends on the results achieved by the Agency in terms of reduced irregular payments.

Irregular welfare payments have been estimated at approximately SEK 18 billion, equivalent to approximately 3% of total payments. Even though the estimates should be cautiously interpreted, irregu- lar payments amount to a significant sum. If only a small proportion of these payments disappear, it will balance and justify the cost of the Agency.

The transaction account system largely involves a fixed cost, while to a large extent, other elements of the proposals can be adapted to the chosen level of ambition.

Consequences for government agencies

Many of the consequences for government agencies will be similar. One consequence for directly affected agencies is that IT solutions will need to be implemented for data transfer to the Payment Con- trol Agency. These government agencies will also be affected by the cooperation built up with the Payment Control Agency. Intelligence regarding suspected irregularities gathered by the Payment Control Agency will be made available to the existing authorities. The pro- posals contribute to the quality of the control activities performed by the government agencies. In all likelihood, intelligence from the Payment Control Agency will lead to more reassessments and de- mands for repayment by the agencies in question.

Summary

SOU 2020:35

Consequences for municipalities and regions

The proposals have no consequences for municipal self-governance, as at this stage it is not proposed to include municipalities and regions in the Agency’s activities. There is however a risk of passing on costs. If the detection and prevention of irregular state welfare payments is strengthened, it may lead those who abuse the system to target regional and municipal organisations.

Consequences for unemployment benefit funds

The unemployment benefit funds shall provide information to the Payment Control Agency on a regular basis. The proposal therefore increases the reporting burden on unemployment benefit funds.

The unemployment benefit funds will receive regular notifications from the Payment Control Agency regarding suspected irregulari- ties. This will provide documentation for use in the control activities conducted by the unemployment benefit funds.

Consequences for businesses

The proposal contributes to competition on equal terms. Serious businesses currently struggle to compete with companies whose business model is based on abusing the welfare system. Our propos- als are specifically intended to make it more difficult for more serious schemes to defraud the welfare system.

Credits institutions will be faced with a somewhat increased reporting burden, as it is proposed that they be required to provide information for the Agency’s in-depth enquiries

Författningsförslag

SOU 2020:35

När ska utbetalning från ett transaktionskonto ske?

4 § Ett tillgodohavande på ett transaktionskonto ska betalas ut den dag som beslutande myndighet har bestämt.

När är den beslutande myndighetens utbetalning verkställd?

5 § En utbetalning är verkställd för den beslutande myndigheten den dag som tillgodohavandet ska betalas ut enligt 4 §.

Hur ska ett tillgodohavande betalas ut?

6 § Ett tillgodohavande på ett transaktionskonto ska betalas till ett konto hos ett kreditinstitut.

Om uppgift om sådant konto saknas får utbetalning ske på annat sätt. Myndigheten får även i annat fall besluta om utbetalning på annat sätt om särskilda förhållanden föranleder det.

7 § Ett tillgodohavande på ett transaktionskonto får inte överlåtas innan det ska betalas ut enligt 4 §.

Tillgodohavande som inte kan betalas ut

8 § Ett tillgodohavande som inte kan betalas ut ska stå kvar på transaktionskontot.

Ett tillgodohavande som inte har kunnat betalas ut inom tio år från den tidpunkt som anges i 4 § tillfaller staten.

Utmätning

9 § Utsökningsbalkens bestämmelser tillämpas vid utmätning av ett tillgodohavande.

10 § Ett tillgodohavande får utmätas trots att det inte får överlåtas enligt 7 §.

Författningsförslag

SOU 2020:35

1.2Förslag till lag (0000:00) om granskningar för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om verksamheten vid Myn- digheten för utbetalningskontroll med granskningar för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Verk- samheten sker genom inledande och fördjupad granskning.

Lagen innehåller även bestämmelser om underrättelseskyldighet för Myndigheten för utbetalningskontroll med anledning av fel- aktigheter som identifieras i verksamheten med granskningar.

2 § Med en felaktig utbetalning avses i denna lag förmån, stöd eller skatt och avgift som beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats fel- aktigt eller med ett för högt eller ett för lågt belopp.

Med urvalsträffar avses i denna lag utbetalningar som har valts ut i myndighetens verksamhet med dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar.

Med beslutande myndighet eller arbetslöshetskassa avses i denna lag den myndighet eller arbetslöshetskassa som har fattat beslut om utbetalning som har valts ut för fördjupad granskning.

2 kap. Verksamheten med granskningar

Inledande granskning

1 § Inledande granskning innebär hantering och sortering av de urvalsträffar som har lämnats över från myndighetens verksamhet med dataanalyser och urval.

2 § En inledande granskning ska vidtas innan

1.myndigheten inleder en fördjupad granskning,

2.myndigheten underrättar en annan myndighet eller arbetslös- hetskassa om urvalsträffen, eller

SOU 2020:35

Författningsförslag

3. urvalsträffen avslutas utan åtgärd.

Fördjupad granskning

3 § Fördjupad granskning innebär en närmare analys av urvals- träffar.

Fördjupad granskning ska utgöra ett stöd för beslutande myndig- heters och arbetslöshetskassors kontroll av utbetalningar från väl- färdssystemen.

4 § En fördjupad granskning får inledas om det finns anledning att anta att det har skett en felaktig utbetalning.

Vid bedömning av vilka urvalsträffar som ska väljas ut för för- djupad granskning ska det särskilt beaktas om

1.det finns anledning att anta att fler än en myndighet eller arbetslöshetskassa berörs av det förhållande som ligger till grund för antagandet att det har skett en felaktig utbetalning, och

2.effektivitetsskäl talar för att granskningen genomförs av Myn- digheten för utbetalningskontroll i stället för av berörda myndig- heter eller arbetslöshetskassor.

5 § En fördjupad granskning ska avslutas när

1.det inte längre finns anledning att anta att en felaktig utbetal- ning har skett, eller

2.det är mer effektivt att granskningen fortsätter vid berörda myndigheter eller arbetslöshetskassor.

En fördjupad granskning får också avslutas om det finns annat liknande skäl att avsluta granskningen.

6 § Ställningstaganden om att inleda och att avsluta en fördjupad granskning samt resultatet av granskningen ska dokumenteras.

7 § Beslutande myndigheter och arbetslöshetskassor ska under- rättas om att en fördjupad granskning inleds och att den avslutas samt om resultatet av granskningen.

De uppgifter som är av betydelse för respektive beslutande myn- dighets eller arbetslöshetskassas handläggning ska överlämnas i samband med underrättelsen enligt första stycket.

Författningsförslag

SOU 2020:35

3 kap. Underrättelseskyldighet för Myndigheten för utbetalningskontroll

1 § Detta kapitel innehåller bestämmelser om underrättelseskyldig- heter för Myndigheten för utbetalningskontroll.

Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

2 § Av lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen följer en skyldighet för Myndig- heten för utbetalningskontroll att, om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp, underrätta den myndighet eller organisation som har fattat beslutet.

Underrättelseskyldighet vid andra felaktigheter

Bolagsverket

3 § Bolagsverket ska underrättas om det finns anledning att anta att uppgift om företag eller andra juridiska personer, företrädare eller huvudmän i Bolagsverkets offentliga register är felaktig.

Inspektionen för vård och omsorg

4 § Inspektionen för vård och omsorg ska underrättas om det finns anledning att anta att lämpligheten att bedriva verksamhet med per- sonlig assistans kan ifrågasättas när det gäller någon som har tillstånd enligt 23 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade.

Migrationsverket

5 § Migrationsverket ska underrättas om det finns anledning att anta att ett beviljat tillstånd enligt utlänningslagen (2005:716) är felaktigt.

Författningsförslag

SOU 2020:35

1.3Förslag till lag (0000:00) om behandling av personuppgifter vid Myndigheten för utbetalningskontroll

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

Lagens syfte

1 § Syftet med denna lag är att ge Myndigheten för utbetalnings- kontroll möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamåls- enligt sätt i sin verksamhet och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling.

Lagens tillämpningsområde

2 § Denna lag ska tillämpas vid behandlingen av personuppgifter vid Myndigheten för utbetalningskontroll i dess verksamhet med att administrera systemet med transaktionskonto och att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis auto- matiserad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register.

Bestämmelserna i 6–8 och 11–13 §§, 2 kap. samt 3 kap. gäller även vid behandling av uppgifter om juridiska personer och avlidna. Bestämmelsen i 10 § ska också tillämpas vid behandling av uppgifter om avlidna.

Förhållandet till annan reglering

3 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direk- tiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning.

SOU 2020:35

Författningsförslag

Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.

Rätten att göra invändningar

4 § Artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförordning om rätten att göra invändningar gäller inte vid sådan behandling som är tillåten enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.

Personuppgiftsansvar

5 § Myndigheten för utbetalningskontroll är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför enligt denna lag.

Ändamål

6 § Myndigheten för utbetalningskontroll får behandla personupp- gifter om det är nödvändigt för att

1.administrera utbetalningar via systemet med transaktionskonto,

2.göra dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen,

3.hantera och sortera myndighetens urval (inledande granskning),

4.utföra fördjupad granskning,

5.göra omfattningsstudier, riskanalyser och andra analyser inom ramen för verksamheten att stödja och följa arbetet med att mot- verka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, eller

6.göra urval av utbetalningar för samordnade kontrollinsatser inom ramen för verksamheten att stödja och följa arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

7 § Personuppgifter som behandlas enligt 6 § får också behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning.

Författningsförslag

SOU 2020:35

8 § Personuppgifter som behandlas enligt 6 § får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behand- las på ett sätt som är oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in.

Behandling av känsliga personuppgifter

9 § Personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskydds- förordning (känsliga personuppgifter) får behandlas om det är nöd- vändigt med hänsyn till ändamålet.

Sökbegränsningar

10 § Det är förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter eller person- uppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning (upp- gifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott).

Förbudet att utföra sökningar enligt första stycket omfattar inte sökningar i syfte att få fram ett urval grundat på sådan uppgift om hälsa som avser förmån eller stöd.

Tillgång till personuppgifter

11 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Myndigheten för utbetalningskontroll ansvarar för att åtkomsten till personuppgifter kontrolleras på ett ändamålsenligt sätt.

Bevarande och gallring

12 § Personuppgifter ska gallras så snart uppgifterna inte längre behövs för de ändamål som de behandlas för. Detta gäller inte om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har med- delat föreskrifter eller i ett enskilt fall beslutat att gallring ska ske senast vid en viss tidpunkt eller att uppgifter får bevaras för arkiv-

SOU 2020:35

Författningsförslag

ändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forsknings- ändamål eller statistiska ändamål.

Första stycket gäller inte om annat följer av 13 § eller 2 kap. 3 §.

13 § Personuppgifter som behandlas för ändamålet att utföra för- djupad granskning (6 § 4) ska gallras ett år efter att den fördjupade granskningen avslutats. Sammanställning av resultatet av fördjupad granskning ska bevaras.

Rätt att meddela föreskrifter

14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som kompletterar denna lag.

2 kap. Transaktionskontoregistret

1 § För ändamålet att administrera utbetalningar via systemet med transaktionskonto (1 kap. 6 § 1) ska Myndigheten för utbetalnings- kontroll med hjälp av automatiserad behandling föra ett register, transaktionskontoregistret.

2 § Myndigheten för utbetalningskontroll får ge direktåtkomst till uppgifter i transaktionskontoregistret.

Direktåtkomst får ges till

1.myndighet som är ansluten till systemet med transaktionskonto,

och

2.den registrerade, dennes vårdnadshavare, förvaltare eller ombud.

3 § Personuppgifter som behandlas i transaktionskontoregistret ska gallras tio år efter utgången av det år då betalningsuppdraget regi- strerades. Detta gäller inte om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har meddelat föreskrifter eller i ett enskilt fall beslutat att uppgifter får bevaras för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål.

SOU 2020:35

Författningsförslag

1.4Förslag till lag (0000:00) om uppgiftsskyldighet till Myndigheten för utbetalningskontroll

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om skyldigheter för myn- digheter och andra att lämna uppgifter till Myndigheten för utbetal- ningskontroll i dess verksamhet med att upptäcka och förhindra fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Uppgifter av betydelse för verksamhet med dataanalyser och urval

2 § Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten och arbetslöshetskassor ska till Myn- digheten för utbetalningskontroll lämna uppgifter om

1.beslut som rör ekonomisk förmån eller ekonomiskt stöd,

2.kontaktuppgifter för fysiska och juridiska personer som mot- tagit sådana förmåner eller sådant stöd samt uppgivna kontakt- personer och ombud, och

3.arbetsgivare, intygsgivare, kontaktperson, kontaktuppgifter, sökande och vad intyget gäller avseende intyg om arbete.

Arbetsförmedlingen ska även lämna uppgifter om upphandlade kompletterande aktörer samt företrädare, kontaktpersoner och kon- taktuppgifter för dessa.

Arbetslöshetskassor ska även lämna uppgifter om ägande, lednings- uppdrag och annat engagemang i näringsverksamhet som sökande lämnat vid anmälan om arbetslöshet samt identifikations- och kon- taktuppgifter för näringsverksamheten.

Uppgiftsskyldigheten gäller i den utsträckning som uppgifterna behövs i verksamheten vid Myndigheten för utbetalningskontroll med dataanalyser och urval för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Författningsförslag

SOU 2020:35

3 § Bolagsverket ska på begäran till Myndigheten för utbetalnings- kontroll lämna uppgifter om

1.ingivare av uppgifter till Bolagsverket och hens kontaktupp- gifter,

2.vem som har gjort inbetalning till Bolagsverket, och

3.förseningsavgift.

4 § Inspektionen för vård och omsorg ska till Myndigheten för utbetalningskontroll lämna uppgifter om tillstånd och anmälan att yrkesmässigt bedriva verksamhet med personlig assistans, uppgifter om ägare och ledning för sådan verksamhet samt uppgifter om anmä- lan, av den som har beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans eller assistansersättning, enligt 23 § femte stycket lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

5 § Migrationsverket ska på begäran till Myndigheten för utbetal- ningskontroll lämna uppgifter om

1.beslut om uppehållstillstånd, arbetstillstånd och uppehållskort,

2.ansökan om förlängning av uppehållstillstånd och arbetstill- stånd, och

3.arbetsgivare, intygsgivare, kontaktperson, kontaktuppgifter, sökande och vad intyget gäller avseende anställningserbjudande i ärende om arbetstillstånd.

SOU 2020:35

Författningsförslag

6 § Skatteverket ska på begäran till Myndigheten för utbetalnings- kontroll lämna uppgifter om

1.registrering till arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt samt godkännande för F-skatt,

2.redovisad omsättning i inkomstdeklaration för juridiska perso- ner och enskilda näringsidkare,

3.redovisning av skatter och avgifter i skattedeklaration,

4.betalning av skatter och avgifter för betalningsskyldiga som ska lämna skattedeklaration eller är godkända för F-skatt,

5.beslut om debiterad preliminär skatt,

6.omprövningsbeslut till nackdel för juridiska personer och en- skilda näringsidkare samt beslut om återkallelse av godkännande för F-skatt,

7.företrädaransvar och ansvar för delägare i ett svenskt handels- bolag,

8.kontaktuppgifter för juridiska personer och enskilda närings- idkare samt uppgivna kontaktpersoner och ombud, och

9.arbetsgivare, intygsgivare, kontaktperson, kontaktuppgifter, sökande och vad intyget gäller avseende intyg om arbete som har getts in i ärende om folkbokföring.

Uppgifter av betydelse för verksamhet med fördjupad granskning

7 § Statliga myndigheter och arbetslöshetskassor ska på begäran av Myndigheten för utbetalningskontroll, utöver vad som framgår av 2–6 §§, lämna uppgifter som avser en namngiven fysisk eller juridisk person när det gäller uppgifter som behövs för myndighetens för- djupade granskning.

8 § Kreditinstitut ska på begäran av Myndigheten för utbetalnings- kontroll lämna uppgifter som avser en namngiven fysisk eller juri- disk persons förhållande till institutet om uppgiften är nödvändig för myndighetens fördjupade granskning. Uppgifterna ska lämnas elektroniskt utan dröjsmål.

SOU 2020:35

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §1

Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter för tillhanda- hållande av information som behövs inom

1.Försäkringskassans, Centrala studiestödsnämndens eller arbets- löshetskassornas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd,

2.Skatteverkets verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av skatt,

3.Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet som avser tillsyn och uppföljning samt utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,

4.Kronofogdemyndighetens verksamhet som underlag för bedömning enligt 4 kap. utsökningsbalken av i vilken utsträckning en gäldenär har utmätningsbar egendom,

5.socialnämndernas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453),

6. Migrationsverkets verksam-		6. Migrationsverkets verksam-
het som underlag för beslut om		het som underlag för beslut om
bistånd enligt lagen	(1994:137)	bistånd enligt lagen (1994:137)
om mottagande av asylsökande		om mottagande av asylsökande
m.fl., samt		m.fl.,
7. kompletterande	aktörers	7. kompletterande	aktörers
verksamhet enligt uppdrag från		verksamhet enligt uppdrag från
Arbetsförmedlingen.		Arbetsförmedlingen, och
		8. Myndigheten för	utbetal-
		ningskontrolls verksamhet.

1Senaste lydelse 2018:259.

Underrättelseskyldighet enligt lagen gäller för Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyn- digheten, Skatteverket, Krono-

fogdemyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsför- medlingen, Myndigheten för ut- betalningskontroll, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Skyl- digheten gäller dock inte i Skatte- verkets brottsbekämpande verk- samhet.

SOU 2020:35

Författningsförslag

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2008:206) om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §2

Underrättelseskyldighet enligt lagen gäller för Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyn- digheten, Skatteverket, Krono-

fogdemyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsför- medlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Skyldig- heten gäller dock inte i Skatte- verkets brottsbekämpande verk- samhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

2Senaste lydelse 2019:653.

Författningsförslag

SOU 2020:35

1.7Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 40 kap. 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 17 kap. 1 a § och 40 kap. 7 d §, och närmast före 17 kap. 1 a § och 40 kap. 7 d § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17 kap.

Analyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

1 a §

Sekretess gäller för uppgift om metoder, modeller och riskfaktorer hänförliga till analyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen om det kan antas att det allmännas möjlig- heter att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar motverkas om uppgiften röjs.

40 kap.

Verksamheten vid Myndigheten för utbetalningskontroll

7 d §

Sekretess gäller hos Myndig- heten för utbetalningskontroll i dess verksamhet med att admini-

SOU 2020:35

Författningsförslag

strera systemet med transaktions- konto och att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

		8 §3
Den tystnadsplikt som följer			Den tystnadsplikt som följer
av 1, 2, 4 och 5 §§ inskränker			av 1, 2, 4, 5 och 7 d §§ inskränker
rätten enligt 1 kap. 1	och	7 §§	rätten enligt 1 kap. 1	och	7 §§
tryckfrihetsförordningen		och	tryckfrihetsförordningen		och
1 kap. 1 och 10 §§	yttrande-		1 kap. 1 och 10 §§	yttrande-
frihetsgrundlagen att	meddela		frihetsgrundlagen att	meddela
och offentliggöra uppgifter.			och offentliggöra uppgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

3Senaste lydelse 2018:1919.

Författningsförslag

SOU 2020:35

1.8Förslag till förordning (0000:00) med instruktion för Myndigheten för utbetalningskontroll

Härigenom föreskrivs följande.

Uppgifter

1 § Myndigheten för utbetalningskontroll har till uppgift att före- bygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Myndigheten har även ansvar för att administrera systemet med transaktionskonto.

2 § Myndigheten för utbetalningskontroll ska

1.administrera systemet med transaktionskonto,

2.göra dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen,

3.genom inledande och fördjupad granskning hantera, sortera och analysera urvalsträffar, och

4.stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshetskassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

3 § Myndigheten för utbetalningskontroll ska även

1.vart tredje år lämna en samlad redogörelse över myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssyste- men till regeringen, vilket ska innefatta en beskrivning av omfatt- ningen av felaktiga utbetalningar och de allvarligaste riskerna samt en uppföljning av de viktigaste åtgärderna,

2.snarast informera Regeringskansliet (Finansdepartementet) om viktiga frågor som uppkommer i verksamheten och som bör komma till regeringens kännedom,

3.motverka bidragsbrott,

4.motverka snedvridning av konkurrensförutsättningar genom felaktiga utbetalningar inom välfärdsområdet, och

5.medverka i EU-arbetet och annat internationellt samarbete samt vid behov representera Sverige inom sitt verksamhetsområde.

SOU 2020:35

Författningsförslag

Samverkan

4 § Myndigheten för utbetalningskontroll ska särskilt samverka med Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkrings- kassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket i syfte att motverka felaktiga utbetalningar.

Myndigheten för utbetalningskontroll ska i samma syfte sam- verka med andra berörda parter.

Ledning

5 § Myndigheten för utbetalningskontroll ska ledas av en styrelse.

6 § Styrelsen ska bestå av högst sju ledamöter.

Organisation

7 § Myndigheten för utbetalningskontroll bestämmer själv sin organisation.

Integritetsskyddsråd

8 § Vid Myndigheten för utbetalningskontroll ska det finnas ett integritetsskyddsråd med uppgift att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som myndigheten vidtar för att säkerställa integritets- skyddet i verksamheten.

Integritetsskyddsrådet ska bestå av tre ledamöter. Regeringen utser ordförande och övriga ledamöter i rådet för viss tid. Rådet sammanträder på kallelse av ordföranden.

Integritetsskyddsrådet ska rapportera sina iakttagelser till myn- dighetens ledning och, om rådet finner att det finns skäl för det, till Datainspektionen eller regeringen.

Anställningar

9 § Generaldirektören är myndighetschef.

SOU 2020:35

Författningsförslag

1.9Förslag till förordning (0000:00) om transaktionskonto

Härigenom föreskrivs följande.

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till lagen (0000:00) om transaktionskonto.

2 § Myndigheter vars utbetalningar ska ske via systemet med trans- aktionskonto är Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.

3 § Endast förmåner, stöd samt skatter och avgifter ska utbetalas via systemet med transaktionskonto.

4 § En beslutande myndighet har rätt att ta del av uppgifter rörande den myndighetens beslutade utbetalningar samt betalningsmottag- arens kontouppgifter och kontaktuppgifter.

5 § En registrerad har rätt att ta del av uppgifter om tillgodohavan- den, utbetalningar, kontouppgifter och kontaktuppgifter avseende denne.

Vad som sägs i första stycket gäller även vårdnadshavare, förvalt- are och ombud för den registrerade.

6 § Myndigheten för utbetalningskontroll och myndigheter vars utbetalningar ska ske via systemet med transaktionskonto får före- skriva, eller besluta om, att vissa utbetalningar får undantas från systemet med transaktionskonto.

7 § Myndigheten för utbetalningskontroll får föreskriva krav på teknik och säkerhet ifråga om anslutning till systemet med trans- aktionskonto.

8 § Myndigheten för utbetalningskontroll får meddela de närmare föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen om trans- aktionskonto och denna förordning.

SOU 2020:35

Författningsförslag

1.10Förslag till förordning (0000:00) om behandling av personuppgifter vid Myndigheten för utbetalningskontroll

Härigenom föreskrivs följande.

Allmänna bestämmelser

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till lagen (0000:00) om behandling av personuppgifter vid Myndigheten för utbetalningskontroll.

2 § Bestämmelserna i denna förordning gäller även vid behandling av uppgifter om juridiska personer och avlidna.

3 § Myndigheten för utbetalningskontroll får meddela de närmare föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen om behandling av personuppgifter vid Myndigheten för utbetalningskontroll och denna förordning.

Tillgången till personuppgifter

4 § Vid tilldelning av behörighet för tillgång till personuppgifter ska det ställas krav på utbildning i behandling av personuppgifter eller på erfarenhet som har gett motsvarande kunskaper.

5 § Myndigheten för utbetalningskontroll ska ha rutiner för till- delning, förändring, borttagning och regelbunden uppföljning av behörigheter för tillgång till personuppgifter.

6 § Myndigheten för utbetalningskontroll ska ha rutiner för doku- mentation och regelbunden kontroll av åtkomst till personuppgifter vid myndigheten.

Författningsförslag

SOU 2020:35

Transaktionskontoregistret

7 § Myndigheten för utbetalningskontroll får ge myndigheter direkt- åtkomst till uppgifter som avser den myndighetens utbetalningar samt uppgifter om mottagares kontouppgifter och kontaktuppgifter.

8 § Myndigheten för utbetalningskontroll får ge den registrerade direktåtkomst till uppgifter om tillgodohavanden, utbetalningar, kontouppgifter och kontaktuppgifter som avser den registrerade. Detsamma gäller den registrerades vårdnadshavare, förvaltare eller ombud.

Uppgiftssamlingen för dataanalyser och urval

9 § I uppgiftssamlingen för dataanalyser och urval får behandlas uppgifter om

1.en fysisk persons identitet, medborgarskap, uppehållsrätt, bo- sättning, familjeförhållanden, adress och andra kontaktuppgifter samt uppgifter om ombud,

2.en juridisk persons identitet, säte, ägarförhållanden, firma- tecknare och andra företrädare, kontaktpersoner samt kontaktupp- gifter,

3.utbetalningar av förmåner, stöd, skatter och avgifter samt upp- gifter om enskildas kontouppgifter,

4.beslut som rör ekonomiska förmåner och ekonomiska stöd som har meddelats av Arbetsförmedlingen, Centrala studiestöds- nämnden, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och arbetslös- hetskassor,

5.beslut om uppehållstillstånd, arbetstillstånd och uppehållskort samt uppgifter om ansökan om förlängning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd,

6.arbete, arbetsgivare och arbetsrelaterade intyg,

7.registrering till arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt, god- kännande för F-skatt, redovisad omsättning, redovisning av skatter och avgifter, betalning av skatter och avgifter och beslut om debi- terad preliminär skatt avseende företag och andra juridiska personer samt uppgifter om omprövningsbeslut rörande skatter och avgifter till nackdel för företag och andra juridiska personer och beslut om återkallelse av godkännande för F-skatt,

SOU 2020:35

Författningsförslag

8.beslut om företrädaransvar och ansvar för delägare i svenskt handelsbolag,

9.företag och andra juridiska personer, företrädare och huvud- män som finns i Bolagsverkets register samt uppgifter om intygs- givare, vem som har gjort inbetalning till Bolagsverket och beslut om förseningsavgifter hos Bolagsverket,

10.skulder hos Kronofogdemyndigheten för företag och andra juridiska personer samt deras företrädare,

11.kompletterande aktörer som upphandlats av Arbetsförmed- lingen,

12.ägande, ledningsuppdrag och annat engagemang i närings- verksamhet som lämnats till arbetslöshetskassor,

13.tillstånd och anmälan att yrkesmässigt bedriva verksamhet med personlig assistans och uppgifter om anmälan av den som har beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans eller assistans- ersättning,

14.fastigheter, byggnader och lagfarter från fastighetsregistret,

och

15.att urvalsträffar lämnats vidare till inledande granskning, resul- tatet av denna granskning och resultatet av fördjupad granskning.

I uppgiftssamlingen får även behandlas uppgift av liknande slag som i första stycket och som är direkt nödvändig för myndighetens dataanalyser och urval.

10 § Myndigheten för utbetalningskontroll ska ha rutiner för utformningen av urvalsmodeller och användandet av sökbegrepp i uppgiftssamlingen för dataanalyser och urval.

Bevarande och gallring

11 § Riksarkivet får meddela föreskrifter om undantag från bestäm- melserna om gallring i 1 kap. 12 § och 2 kap. 3 § lagen (0000:00) om behandling av personuppgifter vid Myndigheten för utbetalnings- kontroll, för att uppgifter ska kunna bevaras för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål.

Familjebidrag betalas ut genom Försäkringskassan via systemet med transaktionskonto som administreras av Myndigheten för utbetalningskontroll.

Dagpenning betalas ut genom Försäkringskassan via systemet med transaktionskonto som admi- nistreras av Myndigheten för ut- betalningskontroll.

SOU 2020:35

Författningsförslag

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 1 och 4 §§ förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11kap. 1 §4

Enligt lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret handhar Försäkrings- kassan frågor om dagpenning.

Dagpenning betalas ut genom Försäkringskassan.

4 §5

Enligt lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret handhar Försäkrings- kassan frågor om familjebidrag.

Familjebidrag betalas ut genom Försäkringskassan.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

2.Den tidigare lydelsen av 11 kap. 1 och 4 §§ ska fortsätta att gälla till dess att Försäkringskassan tillämpar lagen (0000:00) om transaktionskonto för utbetalning av dagpenning och familjebidrag, dock som längst till utgången av juni 2025.

4Senaste lydelse 2004:967.

5Senaste lydelse 2004:967.

Författningsförslag

SOU 2020:35

1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten

dels att nuvarande 13 d § ska betecknas 13 e §,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 g och 13 d §§.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	7 g §
	För tillhandahållande av infor-
	mation till Myndigheten för ut-
	betalningskontroll	enligt 5 § 8
	lagen (2002:546) om behandling
	av personuppgifter i den arbets-
	marknadspolitiska	verksamheten

får sådana personuppgifter behand- las som framgår av 11 § lagen (0000:00) om transaktionskonto. Därutöver får de personuppgifter behandlas som framgår av 2 och 7 §§ lagen (0000:00) om uppgifts- skyldighet till Myndigheten för utbetalningskontroll.

13 d §

Personuppgifter som får behand- las enligt 7 g § får lämnas ut på medium för automatiserad be- handling till Myndigheten för ut- betalningskontroll.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

SOU 2020:35

Författningsförslag

1.15Förslag till förordning om ändring i studiestödsdataförordningen (2009:321)

Härigenom föreskrivs att 15 § studiestödsdataförordningen (2009:321) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

15 §6

Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elek-

troniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.
Mottagare	Personuppgifter
Allmän förvaltningsdomstol	Uppgifter som krävs för prövning
	av överklagade beslut som Cen-
	trala studiestödsnämnden				har
	fattat.
Bank eller annan betalnings-	Namn,	adress,	personnummer,
förmedlare	samordningsnummer,			särskilt
	identifikationsnummer som getts
	av Centrala studiestödsnämnden,
	kontonummer, belopp, utbetal-
	ningsdatum och aviseringstext.
Företag som tar fram och till	Namn,	adress,	personnummer,
studerande distribuerar bevis om	samordningsnummer,			särskilt
studiestöd för studier	identifikationsnummer som getts
	av Centrala studiestödsnämnden,
	typ av bevis, giltighetstid för be-
	viset och under vilken tidsperiod
	den studerande har beviljats studie-
	stöd för studier.
Inkassoföretag	Namn,	adress,	personnummer,
	samordningsnummer,			särskilt
	identifikationsnummer som getts
	av Centrala studiestödsnämnden,
	skulduppgifter,		den åtgärd		som
	Centrala studiestödsnämnden be-
	gär att inkassoföretaget ska vidta

6Senaste lydelse 2019:22.

Författningsförslag

SOU 2020:35

	och orsak till en återkallelse av
	begäran.
Kommun	– Personnummer,			samordnings-
	nummer, särskilt identifikations-
	nummer som getts av Centrala
	studiestödsnämnden,				kommun-
	kod, läroanstaltens kod, studieväg,
	klass, studietid, tid för studieav-
	brott och närvaro på läroanstalten
	i fråga om studerande som har fått
	studiehjälp och som ansökt om
	stöd	till	inackordering			enligt
	15 kap. 32 § skollagen (2010:800),
	– namn,		adress,	personnummer
	och	samordningsnummer för
	betalningsmottagare av					studie-
	hjälp, och
	– namn,		personnummer			eller
	samordningsnummer, adress och
	tidigare studiestöd för att kom-
	munen ska kunna fullgöra sina
	uppgifter enligt lagen (2017:527)
	om studiestartsstöd, uppgift om
	den studerande har beviljats studie-
	startsstöd samt uppgifter om kom-
	munens elektroniska åtkomst till
	personuppgifter			hos	Centrala
	studiestödsnämnden.
Kronofogdemyndigheten	Uppgifter som krävs för hand-
	läggning av ärenden enligt lagen
	(1990:746) om			betalningsföre-
	läggande och handräckning och
	mål enligt lagen (1993:891) om
	indrivning av statliga fordringar
	m.m. som initieras av Centrala
	studiestödsnämnden.
Migrationsverket	Uppgift om att en person som
	har fyllt 18 men inte 21 år har be-
	viljats	studiehjälp enligt				studie-

SOU 2020:35

Författningsförslag

Myndighet som begär det eller sådant organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) som begär det

Polismyndigheten

Skatteverket

Transportstyrelsen

stödslagen (1999:1395), som krävs för prövningen av om en kommun har rätt till ersättning enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyk- tingmottagande m.m. eller enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, samt namn, personnummer och samordnings- nummer.

Namn, adress, den studerandes länskod, kommunkod, läroanstal- tens kod, studievägskod, årskurs, läroanstaltens namn, utbildning- ens namn och läroanstaltens läns- kod.

Uppgifter som krävs för att full- göra skyldigheten att lämna kon- trolluppgifter eller uppgifter om betalningsmottagare i arbetsgivar- deklarationer enligt skatteför- farandelagen (2011:1244) och uppgifter som krävs för att full- göra skyldigheten att underrätta Skatteverket enligt folkbok- föringsförordningen (1991:749).

Namn och personnummer i ären- den om körkortslån enligt förord- ningen (2018:1118) om körkorts- lån.

Författningsförslag

SOU 2020:35

Örebro kommun	Namn, personnummer, samord-
	ningsnummer,		särskilt		identi-
	fikationsnummer			som getts		av
	Centrala studiestödsnämnden,
	beviljat belopp i bidrag enligt
	förordningen		(1995:667)			om
	bidrag till vissa funktionshind-
	rade elever	i	gymnasieskolan
	som utbetalas till Örebro kom-
	mun för kostnad för kost, logi
	och annan service i samband med
	boendet som kommunen till-
	handahåller	samt		den	totala
	kostnaden för sådant.
Överklagandenämnden för studie-	Uppgifter som krävs för pröv-
stöd	ning av överklagade beslut som
	Centrala studiestödsnämnden har
	fattat.

Centrala studiestödsnämnden får också lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst i den utsträck- ning det behövs för att någon annan ska kunna lämna ut person- uppgifter elektroniskt till myndigheten.

Föreslagen lydelse

15 §

Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.

Mottagare	Personuppgifter
Allmän förvaltningsdomstol	Uppgifter som krävs för pröv-
	ning av överklagade beslut som
	Centrala studiestödsnämnden har
	fattat.
Bank eller annan betalningsför-	Namn, adress, personnummer,
medlare	samordningsnummer, särskilt
	identifikationsnummer som getts
	av Centrala studiestödsnämnden,
	kontonummer, belopp, utbetal-
	ningsdatum och aviseringstext.

SOU 2020:35

Författningsförslag

Företag som tar fram och till studerande distribuerar bevis om studiestöd för studier

Inkassoföretag

Kommun

Namn, adress, personnummer, samordningsnummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, typ av bevis, giltighetstid för be- viset och under vilken tidsperiod den studerande har beviljats studie- stöd för studier.

Namn, adress, personnummer, samordningsnummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, skulduppgifter, den åtgärd som Centrala studiestödsnämnden be- gär att inkassoföretaget ska vidta och orsak till en återkallelse av begäran.

–Personnummer, samordnings- nummer, särskilt identifikations- nummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, kommun- kod, läroanstaltens kod, studieväg, klass, studietid, tid för studie- avbrott och närvaro på läroanstal- ten i fråga om studerande som har fått studiehjälp och som ansökt om stöd till inackorder- ing enligt 15 kap. 32 § skollagen (2010:800),

–namn, adress, personnummer och samordningsnummer för betalningsmottagare av studie- hjälp, och

–namn, personnummer eller samordningsnummer, adress och tidigare studiestöd för att kom- munen ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd, uppgift om

Författningsförslag

SOU 2020:35

	den studerande har beviljats studie-
	startsstöd samt uppgifter om kom-
	munens elektroniska åtkomst till
	personuppgifter	hos Centrala
	studiestödsnämnden.
Kronofogdemyndigheten	Uppgifter som krävs för hand-
	läggning av ärenden enligt lagen
	(1990:746) om	betalningsföre-
	läggande och handräckning och
	mål enligt lagen (1993:891) om
	indrivning av statliga fordringar
	m.m. som initieras av Centrala
	studiestödsnämnden.
Migrationsverket	Uppgift om att en person som
	har fyllt 18 men inte 21 år har be-
	viljats studiehjälp enligt studie-
	stödslagen (1999:1395), som krävs
	för prövningen av om en kom-
	mun har rätt till ersättning enligt
	förordningen	(1990:927) om
	statlig ersättning för flykting-
	mottagande m.m. eller enligt för-
	ordningen (2010:1122) om statlig
	ersättning för insatser för vissa
	utlänningar, samt namn, person-
	nummer och samordningsnum-
	mer.

Myndigheten för utbetalnings- Namn, adress, personnummer,


kontroll	samordningsnummer, särskilt iden-
	tifikationsnummer			som getts		av
	Centrala	studiestödsnämnden,
	kontonummer, belopp,				utbetal-
	ningsdatum,		aviseringstext			och
	andra uppgifter som behövs för att
	fullgöra	skyldigheten att			lämna
	uppgifter	enligt		11 §	lagen
	(0000:00) om		transaktionskonto
	samt uppgifter som behövs för att
	fullgöra	skyldigheter att			lämna

SOU 2020:35

Författningsförslag

Myndighet som begär det eller sådant organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) som begär det

Polismyndigheten

Skatteverket

Transportstyrelsen

Örebro kommun

uppgifter enligt 2 och 7 §§ lagen (0000:00) om uppgiftsskyldighet till Myndigheten för utbetalnings- kontroll.

Namn, adress, den studerandes länskod, kommunkod, läroanstal- tens kod, studievägskod, årskurs, läroanstaltens namn, utbildning- ens namn och läroanstaltens läns- kod.

Uppgifter som krävs dels för att Centrala studiestödsnämnden ska kunna göra anmälningar enligt bidragsbrottslagen (2007:612), dels för Polismyndighetens hand- läggning av sådana anmälningar. Uppgifter som krävs för att full- göra skyldigheten att lämna kon- trolluppgifter eller uppgifter om betalningsmottagare i arbetsgivar- deklarationer enligt skatteförfar- andelagen (2011:1244) och upp- gifter som krävs för att fullgöra skyldigheten att underrätta Skatte- verket enligt folkbokföringsför- ordningen (1991:749).

Namn och personnummer i ärenden om körkortslån enligt förordningen (2018:1118) om körkortslån.

Namn, personnummer, samord- ningsnummer, särskilt identi- fikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, beviljat belopp i bidrag enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshind- rade elever i gymnasieskolan som utbetalas till Örebro kommun

Författningsförslag

SOU 2020:35

	för kostnad för kost, logi och
	annan service i samband med bo-
	endet som kommunen tillhanda-
	håller samt den totala kostnaden
	för sådant.
Överklagandenämnden för studie-	Uppgifter som krävs för pröv-
stöd	ning av överklagade beslut som
	Centrala studiestödsnämnden har
	fattat.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

SOU 2020:35

Författningsförslag

1.16Förslag till förordning om ändring av offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att 10 § offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 §7

Sekretess gäller i personaladministrativ verksamhet hos följande myndigheter, för uppgift om personnummer och födelsedatum, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men:

–allmänna domstolar,

–allmänna förvaltningsdomstolar,

–Arbetsförmedlingen,

–Arbetsmiljöverket, i verksamhet som avser tillsyn över att arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen följs,

–Centrala studiestödsnämnden,

–Domstolsverket, när det gäller uppgifter om personal vid dom- stolar och hyres- och arrendenämnder,

–Folkhälsomyndigheten, när det gäller personal i verksamhet som rör förvaring och användning av försöksdjur,

–Försäkringskassan,

–hyres- och arrendenämnder,

–Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,

–Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen,

–Inspektionen för vård och omsorg,

–Justitiekanslern,

–Kammarkollegiet, när det gäller personal i verksamhet som rör personskadereglering,

–Kriminalvården,

–Kronofogdemyndigheten,

–Kustbevakningen,

–Livsmedelsverket, när det gäller veterinärer, övrig personal i verksamhet som rör köttkontroll och personal i annan inspektions- verksamhet och i verksamhet som rör kosttillskott och tillstånds-

7Senaste lydelse 2019:215.

Författningsförslag

SOU 2020:35

givning eller godkännanden avseende ekologiskt producerade livs- medel och nya livsmedel,

–länsstyrelserna, när det gäller personal i verksamhet som rör handläggning av djurskydds- och rovdjursfrågor samt i verksamhet som rör offentlig kontroll av djurskyddsfrågor och frågor om gränsöverskridande avfallstransporter,

–Migrationsverket,

–Myndigheten för utbetalnings- kontroll,

–myndigheter som svarar för personaladministrativ verksamhet avseende parkeringsvakter som förordnats enligt lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m.,

–nämnder som utövar ledning av hälso- och sjukvårdsverksam- het enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) eller de andra myn- digheter som svarar för personaladministrativ verksamhet avseende hälso- och sjukvårdspersonal,

–patientnämnder,

–Polismyndigheten,

–Regeringskansliet, när det gäller personal i verksamhet som rör handläggning av ärenden om nåd i brottmål, abolition och särskild utlänningskontroll,

–Rättsmedicinalverket, när det gäller personal inom rätts- medicinsk och rättspsykiatrisk verksamhet,

–Skatteverket,

–socialnämnder eller andra nämnder som svarar för personal- administrativ verksamhet avseende personal som verkar inom social- tjänsten,

–Socialstyrelsen,

–Statens institutionsstyrelse,

–Statens jordbruksverk, när det gäller personal i verksamhet som rör uppfödning, förvaring, tillhandahållande och användning av för- söksdjur,

–Statens servicecenter, när det gäller personal i verksamhet som rör upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och handläggning av förvaltningsärenden vid servicekontor enligt lagen (2019:212) om viss gemensam offentlig service,

–Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden,

–Säkerhetspolisen,

SOU 2020:35

Författningsförslag

1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan

Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5§8

Försäkringskassan ska samverka med

1.berörda myndigheter, kommuner och regioner samt andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet

och därvid särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs,

2.Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket och andra berörda parter i frågor om det statliga tandvårdsstödet,

3. Arbetsförmedlingen,			3. Arbetsförmedlingen,
Arbetsmiljöverket och Socialstyr-			Arbetsmiljöverket och Socialstyr-
elsen i syfte att uppnå en effektiv			elsen i syfte att uppnå en effektiv
användning av tillgängliga resur-			användning av tillgängliga resur-
ser inom rehabiliteringsområdet.			ser inom rehabiliteringsområdet.
Försäkringskassan ska i samma			Försäkringskassan ska i samma
syfte träffa överenskommelse med			syfte träffa överenskommelse med
kommun, region eller Arbetsför-			kommun, region eller Arbetsför-
medlingen samt bedriva finansiell			medlingen samt bedriva finansiell
samordning	enligt	lagen	samordning	enligt	lagen
(2003:1210) om finansiell samord-			(2003:1210) om finansiell samord-
ning av rehabiliteringsinsatser.			ning av rehabiliteringsinsatser, och

4.Myndigheten för utbetalnings- kontroll i syfte att motverka fel- aktiga utbetalningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

8Senaste lydelse 2019:1076.

Belopp som ska betalas till- baka ska administreras via trans- aktionskontosystemet hos Myndig- heten för utbetalningskontroll, som sätter in det på betalningsmot- tagarens bank- eller kreditmark- nadsföretagskonto. Uppgift om sådant konto inhämtas från betal- ningsmottagaren eller, med mot- tagarens tillstånd, från bank eller kreditmarknadsföretag. Skatte- verket får besluta om återbetal- ning på annat sätt om särskilda förhållanden föranleder det.

Beslut om sättet för återbetal- ning får inte överklagas.

Författningsförslag

SOU 2020:35

1.19Förslag till förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261)

Härigenom föreskrivs att 14 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14kap. 8 §

Belopp som ska betalas till- baka ska sättas in på betalnings- mottagarens bank- eller kredit- marknadsföretagskonto. Uppgift om sådant konto inhämtas från betalningsmottagaren eller, med mottagarens tillstånd, från bank

eller kreditmarknadsföretag. Skatteverket får besluta om åter- betalning på annat sätt om sär- skilda förhållanden föranleder det.

Beslut om sättet för återbetal- ning får inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

2.Den tidigare bestämmelsen ska fortsätta att gälla till dess Skatteverket tillämpar lagen (0000:00) om transaktionskonto enligt vad som följer av lagens ikraftträdandebestämmelser, dock som längst till utgången av juni 2025.

SOU 2020:35

Författningsförslag

1.20Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsa nsvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap

Härigenom föreskrivs att bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Bilaga9

Förteckning över samverkansområden och myndigheter som har särskilt ansvar inom områdena

Samverkansområden	Myndigheter med särskilda	Myndighet	Myndighet
	uppgifter inom	med ansvar	med ansvar
	samverkansområdena	enligt 10 §	enligt 16 §
Teknisk infrastruktur	Affärsverket svenska kraftnät	X	X
	Livsmedelsverket	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
	Post- och telestyrelsen	X	X
	Statens energimyndighet	X	X
Transporter	Luftfartsverket	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
	Sjöfartsverket	X	X
	Statens energimyndighet	X	X
	Trafikverket	X	X
	Transportstyrelsen	X	X
Farliga ämnen	Folkhälsomyndigheten	X	X
	Kustbevakningen	X	X
	Livsmedelsverket	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
	Polismyndigheten	X	X
	Socialstyrelsen	X	X
	Statens jordbruksverk	X	X

9Senaste lydelse 2020:25.

Författningsförslag

SOU 2020:35

	Statens veterinärmedicinska	X	X
	anstalt
	Strålsäkerhetsmyndigheten	X	X
	Säkerhetspolisen	X	X
	Tullverket	X	X
Ekonomisk säkerhet	Finansinspektionen	X	X
	Försäkringskassan	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
	Pensionsmyndigheten	X	X
	Riksgäldskontoret	X	X
	Skatteverket	X	X
Geografiskt områdesansvar	Länsstyrelserna	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
Skydd, undsättning och vård	E-hälsomyndigheten	X	X
	Kustbevakningen	X	X
	Läkemedelsverket	X	X
	Migrationsverket	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
	Polismyndigheten	X	X
	Sjöfartsverket	X	X
	Socialstyrelsen	X	X
	Transportstyrelsen	X	X
	Tullverket	X	X

SOU 2020:35

Författningsförslag

Föreslagen lydelse

Bilaga

Förteckning över samverkansområden och myndigheter som har särskilt ansvar inom områdena

Samverkansområden	Myndigheter med särskilda	Myndighet	Myndighet
	uppgifter inom samverkans-	med ansvar	med ansvar
	områdena	enligt 10 §	enligt 16 §
Teknisk infrastruktur	Affärsverket svenska kraftnät	X	X
	Livsmedelsverket	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
	Post- och telestyrelsen	X	X
	Statens energimyndighet	X	X
Transporter	Luftfartsverket	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
	Sjöfartsverket	X	X
	Statens energimyndighet	X	X
	Trafikverket	X	X
	Transportstyrelsen	X	X
Farliga ämnen	Folkhälsomyndigheten	X	X
	Kustbevakningen	X	X
	Livsmedelsverket	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
	Polismyndigheten	X	X
	Socialstyrelsen	X	X
	Statens jordbruksverk	X	X
	Statens veterinärmedicinska	X	X
	anstalt
	Strålsäkerhetsmyndigheten	X	X
	Säkerhetspolisen	X	X
	Tullverket	X	X
Ekonomisk säkerhet	Finansinspektionen	X	X
	Försäkringskassan	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
	Myndigheten för utbetal-	X	X
	ningskontroll

Författningsförslag

SOU 2020:35

	Pensionsmyndigheten	X	X
	Riksgäldskontoret	X	X
	Skatteverket	X	X
Geografiskt områdesansvar	Länsstyrelserna	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
Skydd, undsättning och vård	E-hälsomyndigheten	X	X
	Kustbevakningen	X	X
	Läkemedelsverket	X	X
	Migrationsverket	X	X
	Myndigheten för samhälls-	X	X
	skydd och beredskap
	Polismyndigheten	X	X
	Sjöfartsverket	X	X
	Socialstyrelsen	X	X
	Transportstyrelsen	X	X
	Tullverket	X	X

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

Författningsförslag

SOU 2020:35

Göteborgs universitet Havs- och vattenmyndigheten Hyres- och arrendenämnderna Inspektionen för strategiska produkter Institutet för rymdfysik Justitiekanslern

Kammarkollegiet Kemikalieinspektionen Konkurrensverket Kriminalvården Kronofogdemyndigheten Kungl. Tekniska högskolan Kustbevakningen Lantmäteriet Livsmedelsverket Luftfartsverket Läkemedelsverket Länsstyrelserna Migrationsverket

Myndigheten för digital förvaltning Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser

Myndigheten för utbetalnings- kontroll

Naturvårdsverket

Patent- och registreringsverket

Pensionsmyndigheten

Polismyndigheten

Post- och telestyrelsen

Regeringskansliet

Riksarkivet

Riksgäldskontoret

Rymdstyrelsen

Rättshjälpsmyndigheten

Sjöfartsverket

Skatteverket

Socialstyrelsen

Statens energimyndighet

Statens fastighetsverk

100

Författningsförslag

SOU 2020:35

1.24Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket

Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (2019:502) med instruk- tion för Migrationsverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Myndigheten ska dessutom

1.vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott,

2.bistå Säkerhetspolisen i dess verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och i frågor som rör terrorism,

3. anmäla till Polismyndig-	3. anmäla till Polismyndig-
heten eller åklagare om det i ett	heten eller åklagare om det i ett
ärende hos myndigheten fram-	ärende hos myndigheten fram-
kommer misstankar om folk-	kommer misstankar om folk-
mord, brott mot mänskligheten	mord, brott mot mänskligheten
eller krigsförbrytelser, och	eller krigsförbrytelser,
4. bidra till arbetet mot män-	4. bidra till arbetet mot män-
niskohandel och liknande brott.	niskohandel och liknande brott,
	och
	5. särskilt samverka med Myn-
	digheten för utbetalningskontroll i
	syfte att motverka felaktiga ut-
	betalningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022.

102

2Utredningens uppdrag och arbete

I detta kapitel redovisar vi utredningens uppdrag, arbetssätt och vilka myndigheter som omfattas av utredningens förslag. I kapitlet finns också en kort introduktion till pågående samverkansarbete på området. Därtill presenteras några begrepp som är centrala för utredningen.

2.1Utredningens uppdrag i sammandrag

Utredningen har i uppdrag att överväga om en funktion för system- övergripande riskanalyser, urval och kontroller bör införas för att förhindra att felaktiga belopp betalas ut, och för att säkerställa att utbetalningarna sker till rätt mottagare. Regeringen menar att kon- trollen över utbetalningarna från välfärdssystemen bör samordnas och stärkas för att säkerställa att utbetalningar blir korrekta. Ansvaret för ärendehandläggning, beslut och kontroller ska, enligt utredningens direktiv, ligga kvar på respektive myndighet. Funk- tionen ska vara ett kompletterande stöd i kontrollarbetet inför och efter utbetalning.

Utredningen ska vidare överväga om funktionen ska verkställa utbetalningar och om det är lämpligt att införa ett transaktionskonto för statliga utbetalningar. Utredningen ska också analysera och redovisa kommunernas förutsättningar att ansluta sig till funktionen samt arbetslöshetskassornas förutsättningar att på sikt ansluta sig.

I utredningens uppdrag ingår också att överväga om funktionen bör ta över ansvaret för att driva in beslutade återkravsärenden från berörda myndigheter.

I vissa fall kan enskilda behöva lämna samma uppgift till mer än en myndighet. I utredningens uppdrag ingår därför också att kart-

103

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:35

lägga för- och nackdelar med ett samordnat uppgiftslämnande, både utifrån om det kan innebära en förenkling och mer korrekta under- lag.

Utredningen ska utreda hur informationsutbytet mellan funk- tionen och beslutande myndigheter bör gå till, analysera nödvändiga skyddsåtgärder samt föreslå en övergripande tidsplan.

Utredningen ska lämna förslag på hur funktionen kan utformas och organiseras samt överväga om funktionen bör placeras på en befintlig myndighet eller om en ny myndighet bör inrättas.

Utredningen är oförhindrad att behandla närliggande frågor. Upp- draget ska redovisas till regeringen senast den 29 maj 2020.

Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i bilaga 1.

2.2Utredningens arbete

Utredningen har haft ett stort antal möten och löpande diskussioner med företrädare för de statliga myndigheter som ansvarar för de stora välfärdssystemen: Arbetsförmedlingen, Centrala studiestöds- nämnden (CSN), Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensions- myndigheten. Vidare har vi haft möten och diskussioner med före- trädare för Riksgäldskontoret och Skatteverket under hela utrednings- arbetet. Vi har vid diskussioner med företrädare för Riksbanken fått förståelse för hur de generella betalsystemen fungerar.

Många statliga myndigheter har lämnat värdefulla synpunkter på delar av eller på alla utredningens bedömningar och förslag. Under arbetet har vi träffat företrädare och i vissa fall hämtat in underlag från Arbetsmiljöverket, Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet (Brå), Datainspektionen, Myndigheten för digital förvaltning, Ekobrotts- myndigheten, Ekonomistyrningsverket (ESV), Kronofogdemyndig- heten, Försvarsmakten, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, Inspektionen för vård och om- sorg, Polismyndigheten, Statens tjänstepensionsverk, Statens service- center, Säkerhetspolisen, och Åklagarmyndigheten. Inom Polismyn- digheten har vi bl.a. träffat och fått hjälp av sekretariatet för myndig- hetssamverkan, underrättelseenheten i Göteborg och i Stockholm, gränspolisen och Polismyndighetens nationella it-brottscentrum. Vi har även besökt polisregion Mitt.

104

SOU 2020:35

Utredningens uppdrag och arbete

Ett tiotal myndigheter har svarat på en förfrågan om information gällande deras utbetalningar. Utöver detta har ytterligare myndigheter bistått oss med underlag och deltagit i seminarier vi har anordnat.

Vi har träffat företrädare för Sveriges kommuner och regioner, Stockholms stad och Södertälje kommun. Vid flera tillfällen har vi träffat företrädare för Sveriges a-kassor.

Utredningen har haft återkommande utbyte med Delegationen för korrekta utbetalningar (KUT-delegationen).1 Vi har också i sam- råd med Riksbankskommittén utarbetat ett förslag om betalningar i kris och krig (se även avsnitt 5.14).2 Vi har haft kontakt med Utred- ningen om säker och kostnadseffektiv it-drift för den offentliga för- valtningen.3

Vi har gjort värdefulla studiebesök i Danmark, Norge och Storbritannien. Vidare har vi träffat experter från flera företag inom betalningsmarknaden och it-sektorn med kunskap om betalsystem, dataanalyser, penningtvätt och bedrägerier.

Vi har med utredningens experter och sakkunniga genomfört två möten under 2018, sex möten under 2019 och tre möten under 2020. Därutöver har vi anordnat seminarium kring uppgiftslämnande, riskanalyser, transaktionskonto, dataanalyser och återkrav.

Tidigare statliga utredningar och myndigheters rapporter har varit viktiga i vårt arbete.

Anna Fors, digital strateg vid Försäkringskassans it-ledning och stab, har bidragit med ett underlag om identitetsmissbruk och hur det drabbar välfärdssystemen.

Statistiska Centralbyrån, Statskontoret och Upphandlingsmyndig- heten har bidragit med underlagsmaterial om offentlig sektors utgifter för köp av verksamhet som riktar sig till enskilda.

Analysföretaget Gartner har på utredningens uppdrag gjort en analys inom it-området i frågor som rör utredningens förslag. Konsult- företaget Governo har på utredningens uppdrag gjort en kartläggning och analys av kommuners förutsättningar att ansluta till funktionen.

1Dir. 2016:69.

2SOU 2019:46, En ny riksbankslag, avsnitt 35.7.9 Statliga konton för allmänheten och statliga krediter som alternativ till elektroniska pengar, 35.7.11 Statliga utbetalningskort och 35.7.12 Fullmaktslagstiftningen i övrigt, s. 1650 och 1653–1656.

3Dir. 2019:64.

105

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:35

2.2.1Utredningen har publicerat flera underlagspromemorior

Under arbetets gång har vi publicerat statusrapporten Färre felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen med ökad samordning av betalningar och kontroller samt följande sju underlagsprome- morior:

•Några utgångspunkter,

•Några statliga myndigheters arbete med att motverka felaktiga utbetalningar m.m. från välfärdssystemen,

•De statliga välfärdssystemens utbetalningar och det svenska betalningssystemet,

•Rättslig reglering rörande informationsutbyten – offentlighet, sekretess och behandling av personuppgifter,

•Hantering av beslutade återkrav,

•Service och ett förenklat uppgiftslämnande och

•Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Dessutom har vi publicerat analysföretaget Gartners rapport och konsultföretaget Governos rapport:

•Gartner: Analys av it för en gemensam funktion för statliga ut- betalningar inom välfärdssystemen, och

•Governo: Samordning av utbetalningar från välfärdssystemen – kommunal anslutning.

I statusrapporten presenterade vi ett antal möjliga alternativa förslag för hur felaktiga utbetalningar och brottsligt utnyttjande av välfärds- systemen kan motverkas. Rapporten utarbetades med stöd av utred- ningens experter.

2.2.2Hur vi har gått till väga för att identifiera vilka uppgifter som behövs vid dataanalyser och urval

I betänkandet lämnar vi förslag om att en ny myndighet, Myndig- heten för utbetalningskontroll, bl.a. ska få till uppgift att genomföra dataanalyser och urval. Vilka uppgifter myndigheten ska kunna

106

SOU 2020:35

Utredningens uppdrag och arbete

använda sig av vid dessa dataanalyser och urval har stor betydelse för om myndigheten ska kunna bidra till att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar effektivt. Vilka uppgifter som myndigheten får tillgång till har också betydelse för hur omfattande integritets- intrånget blir. Vi har därför lagt särskild vikt vid att utreda vilka upp- gifter som vi menar behövs för myndighetens dataanalyser och urval. I detta arbete har vi haft ett omfattande utbyte med utredningens experter.

Utöver experterna har utredningen haft kontakter med personer som arbetar på analysenheter vid de myndigheter som närmast be- rörs av utredningen. Flera andra myndigheter som Bolagsverket, Eko- brottsmyndigheten och Polismyndigheten har bistått i detta arbete. Vidare har relevant data och dataanalyser diskuterats med experter inom området på olika företag. Utredningen har även anordnat ett seminarium om frågan.

Vid besök hos myndigheter i Danmark, Norge och Storbritannien, se bilaga 2, har vi lagt särskild vikt vid frågor om vilka typer av upp- gifter som myndigheter använder vid sina dataanalyser och urval. Vi har vid dessa besök även inhämtat information om hur effektiv respektive integritetskänslig de bedömer att behandlingen av upp- gifterna är.

2.3Välfärdssystem och myndigheter som omfattas av utredningens förslag

Våra förslag omfattar de centrala delarna av de statliga välfärds- systemen där det är särskilt viktigt att det finns ett förtroende för systemen och där det är av störst betydelse att felaktiga utbetalningar upptäcks och förhindras. Därför omfattas utbetalningar från Arbets- förmedlingen, CSN, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten av myndighetens uppdrag att förebygga, förhindra och upptäcka fel- aktiga utbetalningar. Även arbetslöshetskassorna och Skatteverket omfattas av förslagen.

Därutöver omfattas följande myndigheter och organisationer i olika omfattning av våra förslag: Bolagsverket, Inspektionen för vård och omsorg och Migrationsverket. Även kreditinstitut omfattas i viss mån av våra förslag.

107

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:35

2.4Några centrala begrepp

2.4.1Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

Med felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen avser vi förmån eller stöd som beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt eller lågt belopp.4

Med förmån menar vi ekonomisk förmån i form av bidrag, ersätt- ning, pension och lån för personligt ändamål (utbetalningar till fysiska personer). Det är samma definition av förmån som används i bidragsbrottslagen (2007:612) och i lagen (2008:206) om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

För begreppet stöd använder vi en något bredare definition än ovan nämnda lagar. Där begränsas nämligen stöd till ekonomiskt stöd i form av stöd, bidrag och ersättning som avser en enskild person men som betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde. Enligt vår definition av stöd omfattas även ekonomiskt stöd som betalas ut till eller tillgodoräknas företag eller annan juridisk person men som inte avser enskild.5 Ett ekonomiskt stöd regleras i en lag eller förordning, där det framgår under vilka förut- sättningar stödet kan lämnas och där en utbetalning eller ett till- godoräknande förutsätter att en myndighet i ett beslut har tagit ställning till att villkoren för att ta del av det ekonomiska stödet är uppfyllda.6

Utbetalningar som har sin grund i upphandlade avtal är inte ett ekonomiskt stöd som regleras i lag eller förordning där det framgår under vilka omständigheter som stöd kan lämnas. Därför omfattas inte upphandlade avtal av vår definition av stöd. Däremot kan infor-

4Jämför även med KUT-delegationen som använde följande definition av felaktiga utbetal- ning: En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. SOU 2019:59, Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, s. 63. Se också delegationens rapport från 2018 Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 18. Mer utförligt pekar delegationen på att en felaktig utbetalning kan uppstå på grund av att en ersättning beslutas och betalas ut på felaktiga eller otillräckliga grunder, vilket i sin tur kan bero på att underlaget i ärendet är felaktigt eller ofullständigt eller som en följd av att ändrade förhållanden inte anmäls eller beaktas i tid. En felaktig utbetalning kan också uppstå då utbetalningen ska verkställas, exem- pelvis i utbetalningsmomentet.

5Det innebär t.ex. att kompensation från Försäkringskassan för den del av sjuklönekostnaden som överstiger en viss andel av den totala lönekostnaden omfattas.

6Jfr prop. 2018/19:132, Ett starkare skydd för välfärdssystemen s. 21.

108

SOU 2020:35

Utredningens uppdrag och arbete

mation om sådana utbetalningar ingå i en granskning av felaktiga utbetalningar, se vidare kapitel 7.

2.4.2Överutnyttjande

KUT-delegationen definierar överutnyttjande som

…utbetalningar som inte är – eller åtminstone är svåra att definiera som

–felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemet.7

Det kan t.ex. handla om arbetslösa personer som, i frånvaro av till- räckliga kontroller av om den arbetssökande varit aktiv och faktiskt sökt anvisade arbeten, går arbetslösa längre än nödvändigt.8 Över- utnyttjande omfattas inte av vårt uppdrag eller av definitionen ovan av felaktiga utbetalningar.

2.4.3Beslutande myndighet

Vi använder i betänkandet begreppet beslutande myndighet när vi avser den myndighet som fattat ett bakomliggande beslut som skulle kunna behandlas i den verksamhet vi föreslår att Myndigheten för utbetalningskontroll ska bedriva.

2.4.4Kontroll

Kontroll är något som bör ses som en aspekt i hela handläggnings- processen/beslutsprocessen: Från det att information lämnas, genom hela beslutskedjan – fram till eventuella efterkontroller.9 Vi ansluter därmed till den definition av kontroll som Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten gjorde:

Med kontroll avses förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar. Kontroll defi- nieras som en aspekt i hela beslutsprocessen: där processen startar redan vid den information som lämnas till stödmottagare/tjänsteleverantören innan

7KUT-delegationen (2018), Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 9.

8Se Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018), Arbetsförmedlingens kontrollarbete, 2018:1.

9SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt, s. 71–77.

109

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:35

ansökan, och som sedan spänner från att ansökan om stöd/upphandling av tjänst inkommer, genom hela beslutskedjan, fram till att pengar beta- lats ut.

Utöver det som sker i beslutsprocessen ryms även efterkontroller i definitionen. Dessa är en viktig komponent för att säkerställa att de i processen genomförda kontrollerna har lett till att slutresultatet blev rätt.10

Utredningen menade att denna breda definition av kontroll ökar förutsättningarna att arbeta preventivt i stället för reaktivt. Något som lätt blir resultatet om kontroll ses som något som görs först efter att beslut har tagits och pengar betalats ut. Det skapar också förutsättningar för en helhetssyn på kontrollverksamheten.

2.4.5Dataanalyser

Vi använder begreppet dataanalyser i betydelsen att använda verktyg och tekniker för att analysera stora mängder data. Sådana dataanaly- ser kan användas för att upptäcka samband, avvikelser och mönster.11

2.4.6Urval, urvalsmodeller och urvalsträffar

Med urval menar vi processen med att ta fram urvalsträffar. Urvals- modeller kan användas för att upptäcka utbetalningar som det kan finnas anledning att anta är felaktiga, urvalsträffar. Urvalsmodeller kan utformas utifrån mönster, samband, avvikelser och andra indika- torer som identifieras med hjälp av dataanalyser. En urvalsmodell bör vara träffsäker, alltså att modellen ska ge så få falska urvalsträffar som möjligt (felaktigt positiva träffar).

10SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt, s. 72.

11OECD beskriver i en rapport från 2019 hur dataanalyser används inom olika delar av offent- lig förvaltning och tar upp definitioner av begreppet. OECD (2019), A data-driven public sector – Enabling the strategic use of data for productive, inclusive and trustworthy governance, s. 11–16.

110

SOU 2020:35

Utredningens uppdrag och arbete

2.4.7Företag och andra juridiska personer

Med företag och andra juridiska personer menar vi alla som kan bedriva näringsverksamhet. Även andra, som utan att bedriva närings- verksamhet, mottar stöd från välfärdssystemen omfattas. Det inne- bär att, utöver aktie-, handels- och kommanditbolag, inkluderas även enskild näringsverksamhet (företag) och ideella föreningar och andra organisationer (andra juridiska personer). Uttrycket omfattar också kommuner och regioner (andra juridiska personer) när dessa mottar utbetalningar. Exempelvis kan en kommun komma att få en utbetal- ning via systemet med transaktionskonto när kommunen bedriver assistansverksamhet som berättigar till assistansersättning. Däremot exkluderas fysiska personer som inte är enskilda näringsidkare.

2.5Myndigheter i samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar och brottslighet

Myndigheter samverkar på flera sätt för att motverka felaktiga ut- betalningar och brottslighet. Det finns i förvaltningslagen (2017:900) och i myndighetsförordningen (2007:515) ett generellt uppdrag för myndigheter att samverka när det behövs. Bestämmelser om sam- verkan kan också finnas för särskilda frågor i myndigheternas instruk- tioner eller inom regelverk för enskilda förmåner. Dessutom ingår det inom ramen för många regeringsuppdrag att myndigheter ska samverka.

Det finns flera exempel på myndighetssamverkan och bransch- samverkan med syfte att motverka felaktiga utbetalningar och brottslighet. Samverkan sker lokalt, regionalt och nationellt. Exem- pel på liknande samarbeten mellan myndigheter finns även från andra länder. Inte minst satsningen mot arbetslivskriminalitet i Norge, A-krim, brukar lyftas fram som en framgångsrik samverkan, se även bilaga 2.

Våra förslag syftar till att komplettera och stärka den samverkan som finns. Tre fall av myndighetssamverkan har vi särskilt beaktat i våra överväganden.

111

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:35

Myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet

Sedan 2008 bedriver tolv myndigheter en myndighetsgemensam samverkanssatsning mot den organiserade brottsligheten.12 Sam- verkansmyndigheterna har upprättat en gemensam organisation och struktur för att bedriva underrättelsearbete. De har även en struktur för att fatta beslut om och genomföra operativa insatser på nationell och regional nivå. Till satsningen är sekretessbrytande bestäm- melser13 kopplade som gör det möjligt för myndigheterna att utbyta information i de ärenden som lyfts där. Myndigheterna pekar på detta som en framgångsfaktor för ett effektivt arbete. Sedan 2018 ingår, utöver samverkansmyndigheterna, nio s.k. nätverksmyndig- heter i samverkan.14

Fokus för satsningens arbete är bl.a. s.k. strategiska personer och geografiskt utsatta områden. I arbetet ska särskilt beaktas möjlig- heterna till att

•stödja samhällets samlade åtgärder att motverka våldsbejakande extremism och bekämpa terrorism,

•bekämpa penningtvätt och

•förebygga, förhindra samt upptäcka brott mot välfärdsystemet.15

Uppdrag att motverka fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet

Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket har regeringens uppdrag att under 2018–2020 utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöver- trädelser och brottslighet i arbetslivet.16

12Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten omfattar Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbe- vakningen, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten (som endast har rätt att ta emot uppgifter, inte lämna uppgifter med stöd av lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet).

13Lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.

14Den utökade nätverkssamverkan förväntas skapa kontakter, kunskapsöverföring och sam- ordningsvinster mellan myndigheterna. Formerna för detta är under utveckling. Polismyndig- heten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet, s. 4.

15Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet, s. 4.

16Regeringsbeslut 2017-12-01, A2017/02422/ARM och A2017/00678/ARM.

112

SOU 2020:35

Utredningens uppdrag och arbete

Regeringsuppdraget omhändertas av myndigheterna genom en nationell samordningsgrupp samt tre deluppdrag med inriktning på metodstöd, informationsutbyte respektive analys. Avsikten är att alla myndigheter som ingår i arbetet med metodutveckling ska ingå i de fem regionala team som Arbetsmiljöverket sedan tidigare byggt upp för att förstärka kontrollen av företag som medvetet bryter mot lagar och regler för att vinna konkurrensfördelar.17 Under 2019 kon- trollerades närmare 2 000 företag i myndighetsgemensamma kon- troller inom ramen för uppdraget.18

Fördjupat samarbete mot missbruk av välfärdssystemen

I slutet av 2019 inleddes ett myndighetsgemensamt arbete för att stärka det myndighetsövergripande arbetet mot bidragsbrott och missbruk av välfärdssystemen. Genom hög kvalitet i kontrollverk- samhet innan utbetalningar görs kan brottslighet avvärjas samtidigt som incitamenten för brott mot välfärdsstaten på sikt minskar. 18 statliga myndigheter19 deltar i arbetet, som syftar till att undersöka vad myndigheterna kan göra ytterligare tillsammans, i första hand inom ramen för de lagar och regler som gäller.

Myndigheterna har startat fem gemensamma arbetsgrupper för att förhindra felaktiga utbetalningar:

•Fullt ut använda lagen om underrättelseskyldighet,

•förbättra informationsutbytet mellan myndigheter,

•utveckla gemensamma riskanalyser,

•förändra attityder och normer kring välfärdsbrott och

•se över möjligheterna till en mer sammanhållen identitetsförvalt- ning.20

17Arbetsmiljöverket (2019), Återrapportering – regeringsuppdrag om metodutveckling för myn- dighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, 2017/065732.

18Arbetsmiljöverket (2019), Lägesrapport 2019 – för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, s. 15.

19Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Bolagsverket, Brå, CSN, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Inspektionen för socialförsäkringen, Inspektionen för vård och omsorg, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polis- myndigheten, Skatteverket, Skolverket, Socialstyrelsen, samt Åklagarmyndigheten.

20Försäkringskassan (2019), Myndigheter fördjupar samarbete mot missbruk av välfärds- systemen, pressmeddelande 17 december 2019.

113

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:35

2.5.1Förslag om ett råd för korrekta utbetalningar

KUT-delegationen hade i uppdrag att lämna förslag på hur delega- tionens arbete kan fortsätta inom befintliga myndighetsstrukturer efter det att delegationen slutfört sitt arbete. Delegation har lämnat förslag om att det ska inrättas ett permanent råd för korrekta ut- betalningar. Till rådet ska knytas ett kansli hos ESV. Kansliet ska också driva det arbete med återkommande omfattningsstudier som delegationen lämnat förslag om.21

Förslagen lämnas mot bakgrunden av att delegationen menar att det inte finns något samlat perspektiv på frågan om felaktiga utbetal- ningar, utan att arbetet bedrivs utifrån berörda myndigheters verk- samheter. För att effektivt kunna motverka felaktiga utbetalningar behöver en helhetssyn på arbetet tillföras. Rådet ska fungera som ett forum där företrädare för regeringen samt de närmast berörda myndigheterna kan träffas för att diskutera utvecklingen av felaktiga utbetalningar, orsakerna till felen och behov av åtgärder. Kansliet ska bl.a. förse regeringen med underlag som möjliggör en samlad och effektiv styrning samt uppföljning.

Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet. KUT- delegationens betänkande har på flera sätt varit ett värdefullt under- lag i vårt arbete. Vi ser dock inte att det finns behov av ett råd eller kansli på ESV om de förslag vi lämnar i detta betänkande genomförs.

2.6Betänkandets disposition

I kapitel 1 finns våra författningsförslag. Kapitel 3 är ett bakgrunds- kapitel som beskriver problembilden med felaktiga utbetalningar. Vissa frågor beskrivs närmare i de ovan nämnda promemoriorna vi publicerat under arbetets gång. Därefter presenteras i kapitel 4 de huvudsakliga skälen till att vi menar att det finns ett behov av åt- gärder. Här redovisas också en introduktion till de förslag vi lämnar.

I kapitel 5 presenteras den del av förslagen som innebär en gemensam struktur för utbetalningar från välfärden i form av ett system med transaktionskonto. I kapitel 6 finns förslag om hur myndigheten ska arbeta med dataanalyser och urval för att felaktiga utbetalningar ska kunna upptäckas och förhindras. I kapitel 7 lämnas

21SOU 2019:59, Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, s. 169–176.

114

3Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

I detta kapitel beskriver vi hur problembilden med felaktiga utbetal- ningar och brottslighet mot välfärdssystemen ser ut i dag. Det är denna problembild som ligger till grund för de åtgärder vi lämnar förslag om i betänkandet. Naturligtvis är majoriteten av de utbetal- ningar som sker korrekta. Att vi fokuserar på de felaktiga utbetal- ningarna beror på att det är just detta som vårt uppdrag avser.

Informationen bygger på tidigare utredningar och på den infor- mation som vi har fått från de berörda myndigheterna i arbetet med utredningen. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontroll- arbete beskrivs närmare i underlagspromemoriorna Felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen och Några statliga myndigheters arbete med att motverka felaktiga utbetalningar m.m. från välfärdssystemen.

3.1Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

Felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen beräknas uppgå till omfattande belopp. Osäkerhetsintervallet är stort, men de felaktiga utbetalningarna tycks fortsatt ligga på liknande nivåer som tidigare studier har visat. Detta trots att många åtgärder har vidtagits och fått effekt. En förklaring till detta kan vara att felaktigheterna har ändrat karaktär. Välfärdssystemen är i högre grad än tidigare utsatta för mer avancerade angrepp.1 Privata utförare har blivit en större del av välfärden, men det innebär också att det finns fler potentiella miss- brukare av systemen. Missbruk av identiteter för att på oriktig grund

1Se t.ex. SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 258–259 och Polismyndigheten, (2019), Myndighetsgemensam lägesbild av den organi- serade brottsligheten 2019, s. 7.

117

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

få utbetalningar från välfärden är ett annat område där välfärds- brottsligheten tycks ha blivit mer storskalig och systematisk.

Myndigheterna är beroende av uppgifter från andra myndigheter eller aktörer för att upptäcka och utreda felaktigheter. En myndighet har sällan hela bilden. Ett fel hos en myndighet kan nyttjas för att få utbetalning från en annan myndighet. När brott begås mot flera myndigheter samtidigt och när angrepp involverar flera personer kan de vara mycket svåra att upptäcka.

3.1.1Det finns olika typer av felaktiga utbetalningar

Felaktiga utbetalningar innefattar allt från oavsiktliga fel till syste- matisk och organiserad välfärdsbrottslighet i stor skala. Ett sätt att redogöra för de olika typerna av felaktiga utbetalningar är genom den s.k. compliance-pyramiden. Flera myndigheter använder sig av compliance-pyramiden för att beskriva sin kontrollverksamhet. Pyramiden illustrerar att det finns olika orsaker och motiv bakom felaktigheterna. Beroende på orsaken eller motivet bör felaktig- heterna bemötas på olika sätt. Dessutom illustrerar pyramiden att det antalsmässigt är flest oavsiktliga felaktigheter och att mängden minskar ju tydligare det brottsliga uppsåtet är.2

Utformningen av compliance-pyramiden varierar och kan se del- vis olika ut hos olika myndigheter. I figur 3.1 visas den variant vi har valt att använda oss av. Här delas felaktigheterna in i fyra skikt. En iakttagelse är dock att aktörer som får felaktiga utbetalningar inte bara återfinns i ett av skikten i pyramiden. Framför allt tycks de som ägnar sig åt verksamhet i de två översta kategorierna i pyramiden i princip röra sig över hela pyramiden. Det betyder att även mindre felaktiga utbetalningar till individer ibland kan kopplas till felaktiga utbetalningar och brottslighet på en mer organiserad nivå, då de mindre felaktigheterna och välfärdsbrotten i vissa fall utgör en del av inkomsten i en kriminell livsstil.3

2Se underlagspromemoria Några myndigheters arbete med att motverka felaktiga utbetalningar m.m.

3SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 471.

118

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Figur 3.1 Compliance-pyramiden

Organiserad brottslighet

Ekonomisk brottslighet

Avsiktliga, mindre fel

Oavsiktliga fel

Nederst i pyramiden finns de oavsiktliga felen. Det kan självklart vara svårt att avgöra om en felaktighet är avsiktlig eller inte. Med oavsiktliga fel avses fel som orsakas av stress, tidsbrist, missförstånd, okunskap, skrivfel, räknefel eller slarv som ger ett felaktigt eller bristfälligt underlag.4 Här finns också fel som orsakas av hur regel- verket är utformat.5

De oavsiktliga felen kan begås både av den som ansöker om en förmån och av de handläggande myndigheterna. Reglerna för de olika förmånerna är ibland komplicerade och det kan vara svårt för den sökande att förstå hur en ansökan om ersättning ska fyllas i, när ändrade förhållanden ska anmälas eller hur regler ska tolkas. För de handläggande myndigheterna kan handläggningen kompliceras av tidspress, svårigheter att kontrollera uppgifter hos andra myndig- heter eller fokus på andra interna mål än kontroll.

4SOU 2008:74, Rätt och riktigt, s. 43.

5Ett exempel är bostadsbidrag som betalas ut löpande som preliminärt bidrag, beräknat utifrån en uppskattad bidragsgrundande inkomst. Bostadsbidraget bestäms slutligt i efterhand på grundval av den fastställda bidragsgrundande inkomsten. Det innebär att även den som följer reglerna och meddelar en ökad inkomst kan bli återbetalningsskyldig eftersom bidraget fast- ställs i efterhand.

119

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

För att komma till rätta med oavsiktliga fel kan myndigheterna arbeta med att förenkla ansökningsprocesser, och med att utveckla systemstöd och rutiner.

Avsiktliga, mindre fel

I nästa steg i pyramiden finns de avsiktliga mindre felen. Med av- siktliga mindre fel avses fel som orsakas av en medveten handling i avsikt att tillskansa sig ersättning på oriktiga grunder, dvs. på fiktiv eller oriktig grund få en högre ersättning än man egentligen har rätt till.6 De avsiktliga mindre felen som begås av enskilda kan beskrivas i ett brett spektrum. Från de som fuskar på marginalen någon en- staka gång till de som löpande begär ersättning de vet att de inte har rätt till. Ett exempel på enstaka avsiktliga felaktigheter är att ta ut en dags sjukpenning trots att man inte är sjuk. Mer regelbundna avsikt- liga mindre fel kan vara att regelbundet begära tillfällig föräldrapen- ning trots att barnet inte är sjukt.

I likhet med de oavsiktliga felen kan de avsiktliga felen begås både av den sökande och av den handläggande myndigheten. Avsiktliga fel som begås av myndigheten brukar benämnas interna oegentlig- heter.7

Myndigheterna kan arbeta med olika informationsinsatser till de sökande för att minimera risken för fel och med olika typer av kon- troller för att identifiera avsiktliga mindre fel.

Ekonomisk brottslighet

Ytterligare ett steg upp i pyramiden finns ekonomisk brottslighet. Ekonomisk brottslighet, också kallat ekobrott, är ett samlingsbegrepp som innehåller många typer av brott. De två vanligaste ekobrotten är skattebrott och bokföringsbrott. Andra exempel på ekonomisk brottslighet som Ekobrottsmyndigheten utreder är förskingring, insiderbrott, marknadsmissbruk, penningtvättbrott och trolöshet mot huvudman.8 Brottsförebyggande rådet (Brå) beskriver i en rapport ekonomisk brottslighet som brottslighet där verksamheten

6SOU 2008:74, Rätt och riktigt, s. 43.

7SOU 2008:74, Rätt och riktigt, s. 43.

8Ekobrottsmyndigheten https://ekobrottsmyndighete,se/om/oss, hämtat 2020–04–28.

120

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

är legal, men där brotten sker inom ramen för verksamheten. Typiska ekobrott är, enligt Brå, överträdelser av de regler som gäller för före- tagande, exempelvis att företag inte redovisar löner, källskatt och arbetsgivaravgifter (svartarbete). Det rör sig om ”crime in business” (brott inom verksamheten).9

Den kvalificerade välfärdsbrottsligheten återfinns i denna del av compliance-pyramiden. Utredningen om organiserad och systema- tisk ekonomisk brottslighet mot välfärden definierade kvalificerad välfärdsbrottslighet som:

…brott som innehåller ett eller flera moment som anses mer avancerade eller mer samhällsskadliga än i normalfallet. Det kan vara fråga om att en person har använt oriktiga handlingar, t.ex. anställningshandlingar eller identitetshandlingar, eller felaktigt mottagit ersättningar under lång tid.10

Det handlar därmed om rena bedrägerier, som förfalskade eller manipulerade arbetsgivarintyg eller sjukintyg för att få ersättning från olika förmånssystem. Inom denna kategori faller även identi- tetsmissbruk, exempelvis att en person genom dubbla identiteter får ut dubbel ersättning från samma eller från flera olika välfärdssystem. Andra exempel är tandläkarmottagningar som systematiskt debi- terar för behandlingar som inte har utförts eller assistansbolag som debiterar för timmar utan att assistans har utförts. Se även exemplet ”Stödet” i avsnitt 3.4.

För att hitta denna typ av fel kan myndigheterna arbeta med olika typer av riskbaserade uppföljningar och med systematiska kontroller.

Organiserad brottslighet

Överst i pyramiden finns den organiserade brottsligheten. Denna del av pyramiden avser avancerade brottsupplägg som innefattar krimi- nella nätverk och grupperingar. Välfärdsbrottslighet är sällan huvud- sysslan utan den utgör en del av en mer omfattande kriminell verk- samhet. I dessa fall är användandet av företag som brottsverktyg vanligt förekommande. Identitetsmissbruk av olika slag är också

9Brå (2015), Administrativa åtgärder mot ekonomisk och organiserad brottslighet, rapport 2015:15, s. 19.

10SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 23.

121

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

vanligt förekommande. Vi återkommer till företag som brottsverk- tyg och identitetsmissbruk längre fram i kapitlet.

Organiserad brottslighet brukar avse en kriminell verksamhet som i sig själv är illegal, exempelvis distribution av narkotika. Det går därför att tala om ”crime as business” (brott som verksamhet) i denna del av pyramiden. I praktiken är dock distinktionen mellan ekonomisk och organiserad brottslighet inte lika tydlig. Exempelvis kan personer med koppling till organiserad brottslighet använda ett eller flera bolag som brottsverktyg för att begå bedrägerier och punktskattebrott. Det är då knappast tal om någon legal verksamhet inom vars ram brotten sedan begås. Motsatt kan fullt legala närings- verksamheter med hjälp av bulvaner och målvaktsföretag använda sig av svart arbetskraft med sådan systematik och i sådan omfattning att det snarare är mer adekvat att tala om organiserad än ekonomisk brottslighet.11

För att stävja den organiserade brottsligheten som drabbar väl- färden är det myndighetsgemensamma samarbete där polis, välfärds- myndigheter och andra brottsbekämpande myndigheter ingår vik- tigt. Se även avsnitt 2.5.

3.1.2Felaktiga utbetalningar är omfattande

Utredningar på området pekar på att de allra flesta utbetalningar från välfärdssystemen är korrekta, men att det förekommer felaktig- heter.12 Det är dock svårt att göra en bedömning av exakt hur om- fattande de felaktiga utbetalningarna är. De spänner över flera olika välfärdssystem och innefattar, som framgick i föregående avsnitt, allt från oavsiktligt slarv till sofistikerade brottsupplägg. Att jämföra omfattningsstudier som genomförts vid olika tillfällen är också svårt eftersom både förmånerna och kontrollerna för felaktigheter för- ändras över tid vilket påverkar utfallet. Det finns också ett behov av att kontinuerligt utveckla metoderna för att kunna beskriva utveck- ling och förändring av det felaktiga utnyttjandet.

Regeringen skrev 2008 att det ligger i sakens natur att det aldrig går att få fram någon exakt kunskap vad gäller felaktiga utbetalningar utan den politiska inriktningen och de politiska prioriteringarna

11Brå (2015), Administrativa åtgärder mot ekonomisk och organiserad brottslighet, rapport 2015:15, s. 19.

12Se t.ex. Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 8.

122

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

måste grundas på mer eller mindre välgrundade bedömningar. Detta är, menade regeringen, inget unikt för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utan det gäller även för andra områden, t.ex. det kriminalpolitiska området. För att en bedömning ska bli någorlunda välgrundad och tjänlig för politiska prioriteringar måste den även innefatta mörkertalet på området, dvs. de problem som inte upp- täcks eller är mycket svåra att upptäcka vid kontroller men som man ändå vet att de existerar, t.ex. svartarbete.13

Bland annat mot denna bakgrund hade Delegationen mot fel- aktiga utbetalningar, FUT-delegationen, som avslutade sitt arbete 2008, i uppdrag att genomföra omfattningsstudier. Delegationens sammanvägda bedömning var att omfattningen av de felaktiga ut- betalningarna uppgick till cirka 4 procent av utgifterna, vilket mot- svarade 18–20 miljarder kronor.14

Även Delegationen för korrekta utbetalningar, KUT-delegatio- nen, hade i uppdrag att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar. Delegationen använde olika metoder för att uppskatta felaktigheterna, bl.a. empiriska studier och expertbedömningar. Delegationen lämnade sitt slutbetänkande 2019 och deras samman- tagna bedömning är att de felaktiga utbetalningarna från välfärds- systemen uppgår till cirka 18 miljarder kronor motsvarande cirka 3 procent av de totala utbetalningarna. Delegationen redovisade ett osäkerhetsintervall på 11–27 miljarder kronor och framhöll att det inom vissa områden är mycket svårt att få fram exakt kunskap.15 Studier i andra länder visar på liknande nivåer, se bilaga 2.

13Prop. 2007/08:160, Utökat elektroniskt informationsutbyte, s. 41.

14SOU 2008:74, Rätt och riktigt, s. 55. Delegationen använde följande definition av felaktiga utbetalningar (s. 43): ”En betalning är felaktig när den beslutats och betalats ut på felaktiga grunder.”

15SOU 2019:59, Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, s. 94–95 och 102. KUT-delegationen använde följande definition av felaktiga utbetalningar (s. 63–64): ”En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.”

123

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

3.2Felaktiga utbetalningar har flera olika orsaker

3.2.1Kolliderande ersättningar är inget stort problem

Dubbla utbetalningar (att en person felaktigt uppbär två eller flera förmåner samtidigt) har lyfts fram som ett problemområde av flera tidigare utredningar.16

KUT-delegationen har analyserat risken för dubbla utbetal- ningar. Delegationen påpekade att sådana sammanfallande ersätt- ningar ibland är helt regelrätta, dvs. att ersättning i vissa fall ska lämnas från två system samtidigt.17 Delegationen använde begreppet kolliderande ersättningar för förmåner som inte ska kunna lämnas samtidigt. Delegationen menade att det finns flera risker för att olika förmåner ska kollidera, bl.a. att olika förmåner tillämpar olika tids- perioder för beslut (delar av dag, hela dagar, veckor och ibland månad), att ersättningsnivåerna inte justerats korrekt eller att upp- gifter från andra myndigheter kommer in för sent för att kunna tas om hand innan utbetalning.18

KUT-delegationens studie visade att under 2018 betalades fyra miljarder kronor ut till personer som fick utbetalningar från mer än ett ersättningssystem, och av dessa hade 61 miljoner kronor betalats ut felaktigt, dvs. kolliderat. Kolliderande ersättningar tycks därför utgöra en liten del av de felaktiga utbetalningarna. KUT-delega- tionen menade dock att det av flera skäl är svårt att dra säkra slut- satser om en större del av de sammanfallande utbetalningarna över lag.19

Mot denna bakgrund bedömer vi att genomförda insatser på området har fått effekt och att kolliderande ersättningar i dag är ett mindre problem i jämförelse med tidigare.

16Se t.ex. SOU 2007:45, Utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter, s. 96–100 och KUT-delegationen (2019), Läckaget i välfärdssystemen, del 1, rapport 4, s. 21.

17KUT-delegationen (2019), Läckaget i välfärdssystemen, del 1, rapport 4, s. 218–219.

18KUT-delegationen (2018), Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 36.

19KUT-delegationen (2019), Läckaget i välfärdssystemen, del 1, rapport 4, s. 250.

124

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

3.2.2Komplicerade regelverk är en grogrund för felaktigheter

Brå menar att svårigheten med att upptäcka vissa välfärdsbedrägerier inte främst ligger i brottens komplexitet utan i komplexiteten i reglerna som styr stödet eller ersättningen som är föremål för bidrags- brott. Myndigheterna har sällan all information som de behöver, utan är beroende av uppgifter från de som ansöker om ersättningen och från andra aktörer.20 Det svenska regelsystemet i välfärden utgår i stor utsträckning från ett samhälle där de flesta individer vill göra rätt för sig.21

FUT-delegationen identifierade en rad vad den kallade meta- orsaker till att det uppstår felaktiga utbetalningar. Ett första exempel på sådana metaorsaker är att flera förutsättningar för ersättning och förmåner har ändrats väsentligt sedan systemen skapades. Till exem- pel skapades arbetslöshetsförsäkringen i en tid då normen var fast anställning och 40-timmars vecka. Så ser inte arbetsmarknaden ut längre.

Ett andra exempel är att allt fler behov för allt fler målgrupper ska tillgodoses av systemen. Detta leder dels till att regelverken i trygg- hetssystemen blir ett svåröverskådligt lapptäcke, dels till att syste- men i sig blir alltmer sammankopplade. Flera av systemen utforma- des för en specifik situation såsom t.ex. sjukdom. I dag är det inte ovanligt att över tid gå mellan olika system. Det gäller inte minst de som har svårt att komma in på arbetsmarknaden.

Ett tredje exempel på en metaorsak är att flera av välfärdssystemen har en hög förändringstakt. Det innebär att effekterna av en regel- ändring kanske inte hinner bli tydliga innan reglerna ändras igen. Det ger ett sämre underlag för fullständiga konsekvensanalyser.

Ytterligare exempel på metaorsaker är, enligt delegationen, att be- tydande tolknings- och förhandlingsutrymme har skapats inom hand- läggningen av flera av välfärdssystemen. FUT-delegationen menade även att ett bristande helhetsansvar i handläggningen, oklara och överlappande ansvarsförhållanden och regionala tolkningsskillnader bidrar till felaktiga utbetalningar.22

20Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, rapport 2016:9, s. 200.

21Polismyndigheten (2017), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2018–2019, s. 21 och Ekobrottsmyndigheten (2016), Lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige 2016–2018, s. 33.

22FUT-delegationen (2007), Varför blir det fel, rapport 5, s. 56.

125

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

FUT-delegationen avslutade sitt arbete för mer än tio år sedan och under den tiden har arbetet med att förtydliga och förenkla regelverken fortsatt. Men trots det pekade KUT-delegationen i en rapport från 2018 på liknande risker för felaktiga utbetalningar. Det kan enligt dem röra sig om oklara målgrupper, många bedömnings- moment med oklara eller varierande begrepp, att kraven på den enskilde när ersättning betalas ut under en längre tid är otydliga, eller att mängden nödvändiga uppgifter för att göra bedömningar ökar.23

3.2.3Hög tilltro till uppgifter i andra system

Även om myndigheterna hanterar sina respektive regelsystem hänger systemen ihop och är beroende av varandra, som nämnts ovan. En förutsättning för att korrekta beslut ska kunna fattas är att de upp- gifter som myndigheterna använder speglar verkliga förhållanden. Om uppgifter som inte stämmer förs in i register som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen kan det få konsekvenser för välfärdsutbetalningarna över lag.24

Fel i register uppstår av olika orsaker

Att det förekommer fel i registren kan ha flera orsaker. En vanlig orsak är att uppgiftslämnaren har lämnat felaktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden på grund av okunnighet eller ovilja. I flera förmåner inom välfärdssystemen ska riktigheten i lämnade uppgifter intygas på heder och samvete, men inte i alla. Det kan också uppstå fel om handläggarna måste överföra information manu- ellt mellan olika it-system på grund av att systemen inte är integre- rade med varandra.25 Kvaliteten i registren kan också variera beroende på en uppgiftslämnande myndighets förutsättningar, prioriteringar, förhållningssätt och kompetens.

23KUT-delegationen (2018), Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 25–30.

24Se exempelvis SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 266–270 och KUT-delegationen (2018), Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 35.

25KUT-delegationen (2018), Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 35.

126

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Systemen hänger samman

Brottsligheten riktar in sig på de svagare punkterna i välfärdssyste- men, där uppgifterna inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning eller är svåra att kontrollera.

Besluten om utbetalningar av olika slag bygger ofta på samma allmänna uppgifter, exempelvis uppgifter om folkbokföring och in- komst, men ibland också på mer specifika uppgifter om särskilda förhållanden.26 Vissa intyg och registreringar är grundläggande för att ta sig in i välfärdssystemen. Det gäller framför allt folkbokförings- uppgifter som rör identitet och uppgifter om företag från Bolagsver- kets register,27 men även uppgift om beslutad skatt från Skatteverket. Tilltron till dessa uppgifter är hög och det finns en risk att beslutande myndigheter inte själva gör nödvändiga kontroller, vilket kan få till följd att utbetalningar sker felaktigt.

Alla myndigheter drabbas av felaktiga intyg. Trots detta finns ändå en stark tilltro till uppgifter från andra myndigheter, även de som kan vara baserade på intyg. Det innebär att om grundläggande uppgifter – baserade på ett intyg – har godkänts av en myndighet är det sannolikt att andra myndigheter antar att dessa är korrekta.28 Samtidigt har välfärdsmyndigheterna ibland unik kunskap om vilka slags uppgifter som kan vara felaktiga i registren, eftersom de kan ha tillgång till data och kontrollmöjligheter som registerförande myn- digheter inte har.29 Se även avsnitt 3.2.6.

3.2.4Obalans mellan service och kontroll

I förvaltningslagen (2017:900) ställs krav på att myndigheten ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.30 Omfattningen av utredningsansvaret varierar med hänsyn till ärendets karaktär, t.ex. behöver en myndighet inte vara lika aktiv i de fall ett ärende inleds av den enskilde själv som vill ha rätt till en förmån. Utredningsansvaret får i dessa fall balanseras mot kravet på

26SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 259.

27SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 270–271.

28Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 117.

29KUT-delegationen (2019), Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar i välfärdssystemen, rapport 5, s. 61–62.

3023 § förvaltningslagen.

127

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

att ärendet ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt.31

Utveckling av myndigheternas service, som allt bättre digitala tjänster och produktivitetskrav i handläggningen, har under flera år varit prioriterat. Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten menar att det finns brister i kontrollarbetet och att det finns en stor potential i att öka möjligheterna att upptäcka felaktigheter i ett tidigare skede.32

Flera rapporter på området stödjer detta påpekande. Dessa rapporter visar att det finns ett starkt effektivitetskrav hos samtliga myndigheter, i betydelsen att handläggningen ska gå fort. Ett sådant krav på effektiv och snabb handläggning är naturligtvis motiverat, men det innebär att kontroll ibland kan få stå tillbaka. Även från politiskt håll förekommer signaler med önskemål om skyndsam hantering. Fokus hamnar därför ofta på att betala ut ersättning så snabbt som möjligt. I vissa fall kan det vara berättigat då det kan röra sig om ärenden där berörda personer har små marginaler. Kontroll- åtgärder kan vara resurskrävande, både sett till omfattning och tid. Flera utredningar visar att handläggare upplever att kontrollverk- samheten är nedprioriterad och att det ibland saknas tydliga mål för denna del av verksamheten. Dessutom tycks handläggare ibland uppfatta kontroll som en extra uppgift vid sidan av huvuduppdraget och inte som en del av kärnuppdraget.33 Vi menar att det behövs en bättre balans mellan service och kontroll.

3.2.5Brister i underlag eller bristande utredning

Frågan om brister i underlag och bristande utredning vid myndig- heterna är kopplad till avvägningen mellan service och kontroll. KUT-delegationen uppskattar i sin omfattningsstudie att drygt en femtedel av de felaktiga utbetalningarna orsakades av myndig-

319 § förvaltningslagen.

32Polismyndigheten (2017), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2018–2019, s. 21 och Ekobrottsmyndigheten (2016), Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige 2016–2018, s. 32.

33Se exempelvis FUT-delegationen (2007), Varför blir det fel, rapport 5, s. 37; Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 88–89; SOU 2017:37, Kvalificerad väl- färdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 272 och KUT-delegationen (2018), Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 34.

128

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

heterna. Det är både regelverkens konstruktion och myndigheternas kontrollarbete som spelar in i detta.34

Som vi beskrivit ovan har myndigheterna ett utredningsansvar. Detta ansvar varierar med hänsyn till ärendets karaktär. Kontrollerna som följer av utredningsansvaret varierar därför beroende på vilken förmån eller vilket stöd det rör sig om och var i processen ärendet befinner sig. Det finns också olika tolkningar av hur långt utred- ningsansvaret sträcker sig.35

Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brotts- lighet mot välfärden menade att det saknas en helhetssyn på de ut- betalande myndigheternas utredningsansvar. Att det är otydligt vad som gäller för utredningsansvaret gör att det finns en risk för att ärenden inte blir utredda i tillräcklig omfattning. Förutom att det kan leda till felaktiga beslut skapar det incitament för brottsliga angrepp.36

3.2.6Digitalisering både förenklar och försvårar arbetet mot felaktiga utbetalningar

Tidigare innebar myndighetskontakt blanketter och postgång och i många fall besök på myndighetskontor. I dag sker de allra flesta kontakter via digitala tjänster. Myndigheternas handläggning är också ofta organiserad utifrån specialisering och centralisering, inte utifrån att handläggningen ska ske lokalt där medborgare bor och där före- tag har sitt säte.

Stora fördelar med digitalisering…

För myndigheterna erbjuder digitaliseringen nya möjligheter att utveckla service och att effektivisera de egna processerna. Hur de utbetalande myndigheterna digitaliserar och automatiserar sin verk- samhet påverkar deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar. När handläggningsprocesser automatiseras finns potential att göra

34KUT-delegationen (2019), Läckaget i välfärdssystemen del 1, rapport 4, s. 260.

35KUT-delegationen (2018), Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 30.

36SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 272.

129

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

mer enhetliga och träffsäkra kontroller i realtid, men det kan också innebära att viktiga kontroller reduceras eller prioriteras bort.37

I KUT-delegationens rapport om digitalisering lyfts flera fördelar med digitaliseringen fram. När det gäller självbetjäningstjänster är den största vinsten en mer effektiv hantering. Dels innebär det en enhetlig hantering av ansökan och intyg, dels medför ifyllnadsstöd att handlingarna blir fullständigt ifyllda redan från början. Tjäns- terna är utformade för att den sökande ska förstå vilken information som ska lämnas och varför. Till detta kommer att uppföljning och kontroll förenklas i jämförelse med manuella processer. Automa- tiserade flöden kan frigöra tid för handläggare att ägna sig åt ärenden som kräver manuell utredning och bedömning.38

…men också större risker för fel

Samtidigt kan digitaliseringen innebära nya typer av felaktigheter. Digitaliseringen gör ansökningsförfarandet smidigt, men innebär samtidigt en distansering som kan göra att det upplevs som lättare att lämna felaktiga uppgifter. Digitalisering gör människor mindre beroende av en geografisk plats. Det innebär att det blir lättare att ansöka om en förmån från utlandet, även om villkoren för förmånen innebär att den sökande ska befinna sig i landet. Tekniken möjliggör för kriminella aktörer att begå brott från utlandet, att distansera och dölja sin brottslighet och att göra sig svåråtkomliga för olika typer av myndighetsåtgärder.39 Digitaliseringen kan också öppna för mer systematiska, storskaliga och organiserade bedrägerier eftersom ett brottsupplägg kan skalas upp snabbare än om handläggningen utgår från fysiska handlingar.40 Elektroniska handlingar kan även göra det svårare att bedöma äktheten hos handlingen.41

KUT-delegationen pekar på att det finns en risk för att digitaliser- ingen förstärker effekten av att fel som förs in någonstans i register- förda uppgifter sprids vidare inom välfärdssystemen. Detta kan ske

37KUT-delegationen (2019), Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar i välfärdssystemen, rapport 5, s. 17–18.

38Ibid, s. 35–37.

39Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 6.

40KUT-delegationen (2019), Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar i välfärdssystemen, rapport 5, s. 35–37.

41Brå (2015), Intyget som dörröppnare i välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 93.

130

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

om beslutande myndigheter inte beaktar risken att uppgifterna är felaktiga.42

3.2.7Ändrade förhållanden anmäls inte

En viktig aspekt av omfattningen av myndigheternas utredning är vilken typ av utbetalning det handlar om och när i processen kon- trollen sker. I ersättningssystem av tillsvidarekaraktär, där det efter en initial prövning sker återkommande utbetalningar, uppstår felen i huvudsak av att ändrade förhållanden inte anmäls. I dessa system tycks tonvikten av kontrollen ligga vid den initiala prövningen, var- för andelen felutbetalningar som uppstår i ansökningsfasen är rela- tivt begränsade. Myndigheterna styr dock i viss utsträckning vilket ansvar man lägger på den sökande för att hålla uppgifterna upp- daterade och vilka uppgifter myndigheten säkerställer på egen hand, t.ex. genom att hämta information från ursprungskällan.43

3.2.8Felaktiga intyg är ett vanligt inslag i felaktiga utbetalningar

Intygen är centrala i välfärdssystemet. Intygsgivarna ses som utom- stående och intygen har därför särskild tyngd i handläggningen. Det rör sig om arbetsgivarintyg, lönespecifikationer, anställningserbju- danden, läkarintyg, bostadsintyg, studieintyg, kontoutdrag, tid- rapporter, närvarorapporter, levnadsintyg, m.m.

Eftersom många förmåner är inkomstrelaterade är arbetsgivar- intyget ett av de viktigaste intygen. Uppgifter om arbete är t.ex. vik- tiga för att kunna fastställa rätt ersättningsnivå för den som söker bidrag vid arbetslöshet, föräldraledighet eller sjukdom. Precis som många andra intyg är arbetsgivarintygen inte standardiserade. Det innebär att myndigheterna har begränsade möjligheter att upptäcka oriktiga intyg om dessa ser trovärdiga ut.44

Utredningen om organiserad och systematisk brottslighet mot välfärden konstaterade att en stor del av den kvalificerade brottslig-

42KUT-delegationen (2019), Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar i välfärdssystemen, rapport 5, s. 61.

43KUT-delegationen (2019), Läckaget i välfärdssystemen del 1, rapport 4, s. 162.

44Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 11.

131

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

het som riktas mot välfärdssystemen bär inslag av oriktiga intyg. Utredningen menade att myndigheternas möjligheter att kontrollera såväl intygens äkthet som riktigheten i den information som finns angiven i dem brister.45 Flera myndigheter rapporterar inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslig- het att osanna anställningshandlingar och oriktiga uppgifter i arbets- givardeklarationen46 tycks öka, och att dessa används för att ansöka om välfärdsförmåner.47

I den myndighetsgemensamma lägesbilden om organiserad brotts- lighet lyfts fram att regelverket kring arbetstillstånd utnyttjas av organiserad brottslighet och att kriminella aktörer använder sig av osanna arbetserbjudanden till grund för arbetstillstånd.48

Fler exempel på felaktiga intyg:49

•Falska läkarintyg som används för anspråk på sjukpenning.

•Fabricerade journaler, efterhandstillägg i journaler, oriktigheter i betalningsunderlag och manipulerade eller köpta röntgenbilder som utnyttjas för att begära statligt tandvårdsstöd.

•Förfalskade antagningsbevis som används för att begära studie- stöd, eller förfalskade gymnasiebetyg som skickas till skolor i utlandet för att få ut legitima antagningsdokument att skicka till CSN.

45SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 273.

46I dag ska vissa uppgifter lämnas månadsvis på individnivå i en arbetsgivardeklaration i stället för som tidigare i en årlig kontrolluppgift. En arbetsgivardeklaration innehåller uppgifter om ersättning till en viss betalningsmottagare. Syftet med förändringen var att minska skattefusk och skatteundandragande samt att förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effek- tivisera deras arbete. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Migrationsverket kan för vissa ändamål medges direktåtkomst till beskattningsdatabasen i fråga om uppgifter per betal- ningsmottagare och vissa andra uppgifter i en arbetsgivardeklaration. Tillgången till uppgifter gäller dock bara i enskilda ärenden och beslutande myndigheter kan alltså inte använda upp- gifterna i sina dataanalyser och urval för att upptäcka felaktiga utbetalningar. Arbetslöshets- kassorna har inte direktåtkomst men har möjlighet att från Skatteverket begära ut uppgifter ur individuppgifterna i lämnade arbetsgivardeklarationer för sina medlemmar uppgifter som har betydelse för bedömningen av rätten till arbetslöshetsersättning, se prop. 2016/17:58, Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen.

47Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 9.

48Ibid, s. 14.

49Ibid, s. 10.

132

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Vanligt att felaktiga intyg används för att begå brott

I mer avancerade upplägg med välfärdsbrott finns ofta flera olika typer av felaktiga intyg – identitetshandlingar, arbetsgivarintyg, tid- rapporter, närvarointyg, läkarintyg, årsstämmoprotokoll, etc. Det är inte ovanligt att samma personer har flera olika roller och funktioner, t.ex. brukare, assistent, anordnare, ”anställda på pappret”, målvakt, bokförare, person som hittar identiteter som kan köpas eller kapas, organisatör och bolagsförmedlare (formellt eller informellt).50

Ett falskt anställningsbevis, oriktiga uppgifter i arbetsgivar- deklarationen och erlagda skatter och avgifter ger en vit inkomst51 på papperet. Det förekommer även att lön faktiskt betalas ut och att löntagaren sedan betalar tillbaka hela eller delar av inkomsterna till en huvudman. En sådan vit inkomst på pappret är ett sätt för perso- ner med svarta inkomster att få underlag till förmåner inom social- försäkringen eller möjlighet till banklån och hyreskontrakt. Det är även ett sätt att visa på inkomster i syfte att få uppehållstillstånd.

Intygsgivaren kan vara mer eller mindre involverad

Felaktiga intyg kan ha flera grunder. Intygsgivarna kan många gånger vara omedvetna om sin roll i välfärdssystemen och kanske därför inte lägger den vikt som krävs vid utfärdandet. I de fall intygs- givaren är medveten om att allt inte är som det ska behöver det inte vara fråga om att uppsåtligen försöka lura välfärdssystemen utan det kan finnas andra drivkrafter. En arbetsgivare tycker att hen hjälper en person till arbete genom att utfärda ett intyg som referens eller en läkare som på grund av tidsbrist inte gör en fullständig under- sökning utan går på patientens beskrivning.52

Det finns naturligtvis även intygsgivare som är fullt medvetna om både intygens betydelse och om oriktigheten i de uppgifter de lämnar. Här är drivkraften att de felaktiga intygen genererar en vinst för intygsgivaren.53

50Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 79.

51Det vill säga en redovisad inkomst för vilken arbetsgivare och arbetstagare betalar skatter och avgifter.

52Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 51–68.

53Ibid.

133

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

I vissa fall sammanfaller också intygsgivarens och den sökandes incitament. Det ökar risken för felaktigheter. Det kan handla om att ersättningsmottagaren och arbetsgivaren felaktigt beskriver orsakerna till att en anställning upphört för att få färre karensdagar för den enskilde och mindre problem för arbetsgivaren.54

Ibland finns också en relation mellan intygsutfärdaren och den som söker ersättningen vilket kan riskera riktigheten och obero- endet. Här kan ekonomiska intressen spela in men även andra fakto- rer kan ha betydelse, som t.ex. att behålla en bra relation till sin kund, patient eller elev. Det kan också röra sig om att intygsgivaren är utsatt för påtryckningar eller manipulation från den sökande.55

3.2.9Felaktigheterna rör ofta flera myndigheter

Välfärdsbrott begås ofta mot flera myndigheter mer eller mindre samtidigt. Det kan därför vara svårt för de utbetalande myndig- heterna att utreda och slå fast de felaktiga utbetalningarna. Även om en myndighet har fattat misstankar på basis av personernas beteende ser myndigheten inte nödvändigtvis hela bilden, brotten kan mycket väl riktas mot en annan verksamhet.56 Systematiken är tydlig för gärningspersonerna, men behöver inte vara det för den beslutande myndigheten. Myndigheterna har ingen helhetsbild av utbetal- ningarna från välfärdssystemen till företag och individer (se även kapitel 5).

Exempel ”Lotsen”

I sin roll som ordförande i olika föreningar inom en kyrka vilse- ledde huvudmannen Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan att betala ut olika stöd och bidrag från de arbetsmarknads- politiska stödprogrammen jobb- och utvecklingsgarantin fas 3, lönebidragsanställning, utvecklingsanställning och nystartsjobb. Stöden betalades ut till föreningar inom kyrkan trots att inget arbete egentligen utfördes.

54KUT-delegationen (2018), Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 31.

55KUT-delegationen (2018), Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 30 och FUT-delegationen (2007), Varför blir det fel, rapport 5, s. 34.

56Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, rapport 2016:9, s. 123 och 199.

134

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Huvudmannen dömdes för grov urkundsförfalskning, grovt bedrägeri, grovt bidragsbrott och medhjälp därtill, samt för grovt bokföringsbrott. Flera av de andra åtalade befanns också skyldiga till olika brott i sammanhanget.57

3.3Mer avancerade angrepp på välfärdssystemen

Företag har under en rad år blivit en allt mer vanlig och självklar del av välfärden. Företag har normalt kontakt med flera myndigheter. Samtidigt är möjligheterna till omfattande bedrägerier större när företag är inblandade. Även om den absoluta majoriteten av de före- tag som är verksamma inom välfärdssektorn lever upp till de villkor som ställs, har en ökad privatisering av välfärden även inneburit att det finns fler oseriösa aktörer som missbrukar systemen.

I vissa fall kombineras företag som brottsverktyg med identitets- missbruk. Identitetsmissbruk kan dölja den verkliga huvudmannen bakom ett upplägg, men det kan också vara ett sätt att skala upp ett angrepp mot välfärdssystemen genom att använda flera olika identi- teter för att ansöka om förmåner. Identitetsmissbruk kan också användas för andra upplägg för att missbruka välfärden.

3.3.1Företag har blivit allt viktigare för välfärden

Sett över tid har andelen av de statliga välfärdsutbetalningarna58 som går till företag och föreningar ökat. Olika typer av valfrihetssystem har etablerats inom såväl omsorgs- och utbildningsområdet som inom hälso- och sjukvården med följd att medborgare fritt kan välja mellan olika privata och offentliga aktörer.59 Motsvarande utveckling finns även i delar av socialförsäkringssystemet, t.ex. i assistans-

57Södertörns tingsrätt, 2016-06-10, mål nr B 1492–15 och Svea hovrätt, 2018-01-16, mål nr B 5562–16.

58De tre områden som brukar räknas till välfärden är hälso- och sjukvård, utbildning och socialt skydd. Verksamheterna inom dessa tre områden finansieras av både kommuner, regioner och stat. Till hälso- och sjukvård hör områdena hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel. Utbild- ning omfattar förskola, grund- och gymnasieskola och eftergymnasial utbildning. Socialt skydd innefattar stöd vid sjukdom och funktionsnedsättning, äldreomsorg, familjer och barn och stöd vid arbetslöshet.

59SOU 2015:7, Krav på privata aktörer i välfärden, s. 43–44.

135

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

ersättningen och i arbetsmarknadspolitiken, i och med de s.k. kom- pletterande aktörerna inom arbetsmarknadspolitiken.

En stor del av utbetalningarna från de statliga välfärdssystemen går därmed till företag och föreningar. Exempelvis betalar För- säkringskassan ut cirka fyra miljarder kronor enbart i tandvårdsstöd till privata vårdgivare.60 Företag och föreningar får även del av ut- betalningar från välfärdssystemen genom upphandlade tjänster inom det arbetsmarknadspolitiska området och inom Migrationsverkets område. Till detta kan man även lägga andra typer av bidrag till företag och föreningar som inte direkt rör de statliga välfärdssystemen, samt bidrag och ersättningar från kommunerna. Den offentliga sektorns köp av verksamhet från privata utförare har ökat de senaste tio åren. År 2008 utgjorde inköp från privata utförare 11,0 procent av den offentliga sektorns konsumtion. År 2018 var motsvarande andel 13,8 procent. Statens inköp från privata utförare stod 2018 för 5,2 pro- cent av statens konsumtionsutgifter, att jämföra med 3,8 procent 2008.61 Figur 3.2 visar utvecklingen för statlig sektor.62

60Försäkringskassan (2017), Hur kan Försäkringskassan bli bättre på att motverka överutnyttjande och bedrägeri med statligt tandvårdsstöd, 2017:10, s. 21–24. På s. 21 framgår att cirka 5,5 miljarder betalas ut i tandvårdsstöd och på s. 24 framgår att 70 procent av detta betalas till privata vårdgivare.

61För kommunerna stod inköpen från privata utförare för 15,1 procent av konsumtions- utgifterna 2018, jämfört med 7,5 procent 2001 och 10,8 procent 2008. Kommunerna köper framför allt vård och omsorg samt utbildning. Landstingens köp av verksamhet har varit rela- tivt konstant omkring 20 procent under perioden 2001–2018 och gäller nästan uteslutande privata utförare inom hälso- och sjukvårdsverksamheten.

62Köp av verksamhet här är det som i nationalräkenskaperna benämns ”sociala naturaför- måner”. Det består av utgifter för varor och tjänster som finansieras av offentliga myndigheter men som produceras av marknadsproducenter och utan vidare bearbetning levereras till hushållen. Sociala naturaförmåner ingår i de offentliga myndigheternas konsumtionsutgifter. I det fall det avser tjänster omfattas endast köp av hela platser som utbildning hos skolor med fristående huvudman eller privata vårdbolag. Det avser inte köp av tjänster enstaka timmar som lärarvikarier och stafettläkare. När det gäller arbetsmarknadsområdet ingår köp av tjänster från privata aktörer, men inte lönebidrag.

136

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Figur 3.2 Statens köp från privata utförare 2001–2018, löpande priser

Miljoner kr

25000

15000

5000

-5 000	2001	2002
-5 000

Källa: SCB.

Arbetsmarknadsåtgärder

Tandvård

Rättshjälp

Övrigt

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Anm: Den höga nivån för posten övrigt under 2016 förklaras sannolikt till stor del av kostnader förknippade med flyktingmottagande.

Totalt var det nästan 14 000 organisationer som tog emot ersättning inom välfärdsområdet från antingen stat, kommun eller region under 2018. Majoriteten av företagen återfinns inom vård och omsorg och sociala tjänster. Det är mycket vanligt att de som levererar välfärds- tjänster levererar åt flera olika offentliga verksamheter inom staten, kommuner och regioner.63

63För närvarande samlar ingen svensk myndighet in uppgifter om offentliga inköp som genom- förs i landet. Underlaget som redovisningen bygger på baseras på Dagens Samhälle Insikt AB (DSI). DSI har samlat in uppgifterna på eget initiativ, utan offentligt uppdrag. Statistiken som redovisningen bygger på avser utbetalningar till utomstående organisationer, registrerade i respektive upphandlande myndighets leverantörsreskontra. Alla utbetalningar avser inte inköp. Utbetalningar som inte avser inköp och som kan identifieras har exkluderats ur statistiken. Ersättningar och transfereringar, som exempelvis olika former av bidrag, ingår dock. Se vidare Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten (2018), Statistik om offentlig upphandling 2018, Konkurrensverkets rapport 2018:9, Upphandlingsmyndighetens rapport 2018:2, s. 23–24. för närmare beskrivning av metod och felkällor.

Genom att lägga på näringsgrensindelning på de företag som har tagit emot ersättning blir det möjligt att uppskatta de betalningar som har gått till välfärdsverksamhet. Det blir en relativt grov skattning eftersom kodningen av näringsgrenar inte alltid är helt tillförlitlig. Samma företag kan exempelvis verka inom flera olika näringsgrenar och om ett företag ändrar inriktning på verksamheten är det inte säkert att informationen om SNI-kod alltid uppdateras. Till välfärdsområdet har vi räknat områdena Socialförsäkring, Utbildning och Vård och om- sorg, baserat på den officiella näringsgrensindelningen (SNI). Inom området socialförsäkring återfinns endast 7 företag inom pensionsfondsförvaltning och denna näringsgren redovisas därför inte.

137

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

3.3.2Företag används som brottsverktyg i ökande utsträckning

För att stimulera företagandet i Sverige har det under flera års tid bedrivits ett regelförenklingsarbete som ska göra det enkelt att starta, driva och äga företag för att öka tillväxten. Ekobrottsmyndig- heten menar att det kan finnas risk för att vissa regelförenklingar och strävan efter skyndsam service kan förenkla för kriminella personer att utnyttja företag för att begå ekonomiska brott. Vidare menar Ekobrottsmyndigheten att i takt med att antalet företag ökar, ökar även risken för ekonomisk brottslighet inom ramen för näringsverk- samhet. Det finns även risk för att en del av dessa företag kommer att användas för att begå grov ekonomisk brottslighet.64 Detta gäller även företag inom välfärdssektorn.

Den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brotts- lighet menar att företag används systematiskt för att begå brott mot välfärdssystemen. I vissa upplägg är företagen centrala, exempelvis när det gäller anställningar med stöd från Arbetsförmedlingen. Företag används även för att felaktigt intyga inkomster som grund för att begära utbetalningar från välfärdssystemen.65

Delar av välfärdssektorn – personlig assistans och hemtjänst – räk- nas numera till riskbranscherna för ekonomisk brottslighet.66 Inom assistansersättningen förekommer överdrivna behov för brukaren eller falska tidrapporter för assistenterna. Det finns även fall med vanvård eller där assistansen har utförts till ett väsentligt lägre belopp än det schablonbelopp som betalas ut, alternativt där assistenten betalat till- baka delar av sin lön till assistansanordnaren. Även påhittade assisten- ter förekommer. Ytterligare en variant där assistanstimmarna dras upp är ärenden där assistansanordnare vägrar personer med en funk- tionsnedsättning gruppboende och olika hjälpmedel. Assistans- bolaget eller anhöriga tackar nej till avlastning av olika slag som drar ner antalet assistanstimmar.67

64Ekobrottsmyndigheten (2016), Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige 2016–2018, s. 28.

65Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 10.

66Arbetsmiljöverket (2019), Lägesrapport 2019 – för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, s. 19.

67Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 80–81.

138

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Exempel på brottsligt utnyttjande av assistansersättning

Det finns två huvudsakliga sätt att brottsligt utnyttja assistans- ersättningen, genom simulanter eller genom överdrivna vård- behov. Simulanter är personer som simulerat sin funktionsned- sättning med påföljande hjälpbehov. Överdrivna vårdbehov inne- bär att det finns en diagnos men att funktionsnedsättningen med påföljande hjälpbehov överdrivs i varierande omfattning. I båda fallen finns exempel på att personen med vårdbehovet varit del- aktig i upplägget och exempel på att personen varit ovetande om det eller utnyttjats.

Ett exempel på simulantfall gäller en person som till För- säkringskassan och den kommun där hen var bosatt uppgav att hen led av en rad sjukdomar som gjorde det svårt för hen att röra sig till den grad att hen i princip inte klarade av något alls själv. Mot denna bakgrund beviljades hen assistansersättning, sjuk- ersättning, handikappersättning och bilstöd från Försäkrings- kassan, samt bostadsanpassningsbidrag från kommunen. Åklagaren kunde visa att personen inte har en sådan funktionsnedsättning som hen angett i de olika ansökningarna. Personen dömdes till fängelse för bidragsbrott.68

Ett exempel på överdrivna vårdbehov gäller en person som hade, och fortfarande har, rätt till personlig assistans. Huvud- männen (personen och en närstående) överdrev vårdbehovet och, i samförstånd med ett antal assistenter, rapporterade de utfört assistansarbete som i verkligheten inte hade utförts, till Försäk- ringskassan. Detta medförde att Försäkringskassan betalade ut ersättning som huvudmannen inte hade rätt till. Huvudmännen dömdes till fängelse för grovt bidragsbrott. Förutom huvud- männen var tolv andra personer åtalade. Assistenterna ställde upp som påstådda assistenter men hade inte utfört något assistans- arbete. Flera av assistenterna dömdes också.69

68Hovrätten för nedre Norrland, 2014-02-11, mål nr B 1004–13.

69Malmö tingsrätt, 2018-08-01, mål nr B 524–18, fastställt i Hovrätten över Skåne och Blekinge, 2018-12-21, mål nr B 2462–18.

139

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

Hur används företag som brottsverktyg?

När det gäller företagsmiljön är denna särskilt lämplig att använda för organiserad brottslighet. Brottsligheten kan döljas i till synes seriösa företag och det finns ofta en stor kunskap om hur företag kan användas som fasad för brottsliga upplägg.70 Företag kan ge möj- lighet att undanhålla skatter och avgifter eller att på felaktiga grunder tillskansa sig ersättningar, bidrag och förmåner. Ett företag öppnar upp nya brottsarenor och erbjuder en legitim fasad att dölja verksam- heten bakom. Ett företag kan också ge möjlighet till penningtvätt.71

Brå använder ordet infiltration för att beskriva när organiserad brottslighet förvärvar, bildar eller på annat sätt kontrollerar hela eller delar av företag för att i ett senare skede utnyttja det, t.ex. som platt- form för bedrägerier. Infiltration av företag ger kriminella resurser och kapacitet att gå in i legala strukturer, och på det sättet bedriva ännu mer avancerade former av kriminalitet: skattebrott, storskaliga bedrägerier, omfattande välfärdsbrott etc.72 Det är vanligt att flera myndigheter berörs.

Ekobrottsmyndigheten menar att merparten av bolagen som används som brottsverktyg antingen har startats eller förvärvats på legal väg av gärningspersonerna. I vissa fall handlar det om brott inom ramen för etablerad affärsverksamhet där man har blandat svart och vit verksamhet och i andra fall har företaget startats eller för- värvats endast för att begå brott. Det finns även en växande marknad för oseriös bolagsförmedling.73

Brott som begås genom ett företag kan i sig innebära att brottet är särskilt kvalificerat. Det är ofta flera personer inblandade och det förutsätter ett mer beräknande agerande i jämförelse med när en enskild gärningsman genom oriktiga uppgifter söker en ersättning. Till exempel ingår ofta falska fakturor eller oriktig bokföring när företag används som brottsverktyg.74

70SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 275.

71Ekobrottsmyndigheten, (2016), Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige 2016–2018, s. 16.

72Brå (2016), Kriminell infiltration av företag, rapport 2016:10, s. 12–13.

73Ekobrottsmyndigheten (2016), Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige 2016–2018, s. 18–19.

74SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 275.

140

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Varför används företag som brottsverktyg i välfärdssystemen?

Företag används i välfärdsbrott i både stor och liten skala. Välfärds- brottet kan vara det huvudsakliga brottet, men det kan också vara ett komplement till annan brottslighet. Ett syfte med välfärdsbrotten kan då vara att jämna ut inkomsterna över året, eller att de tjänar som inkomstkälla för att annan brottslighet ska kunna begås.75 Utöver det kan inkomsten från sådan brottslighet betraktas som säker efter- som det allmänna garanterar utbetalning under förutsättning att brottet inte upptäcks. Det råder heller inget riktigt konkurrens- förhållande gentemot andra aktörer med liknande brottsupplägg – medlen från välfärden räcker till alla.

Exempel: Anställda bara på papperet

Huvudmännen vilseledde handläggare på Arbetsförmedlingen att till sitt företag bevilja nystartsjobb, instegsjobb och särskilt anställningsstöd. Huvudmännen har i ansökningshandlingar och i kontakter med Arbetsförmedlingen intygat att nyanställda per- soner vid företaget skulle få en viss angiven månadslön, trots att det aldrig fanns någon avsikt att den nyanställde skulle få hela den angivna lönen.

Utbetalning av lönen för den anställde har antingen skett till en av huvudmännens eller annan persons bankkonto. När lön ut- betalats till den anställdes konto har lönen helt eller delvis över- förts från den anställde till huvudmannens eller till annan persons bankkonto eller använts för inköp av egendom som kommit huvudmännen till godo.

Den utlovade lönen har legat till grund för Arbetsförmed- lingens beslut och storleken på bolagets kreditering av skatt och för lämnade stöd till bolaget.

Huvudmännen dömdes till fängelse för grovt bedrägeri, pen- ningtvättbrott och försvårande av skattekontroll.76

I de fall företaget är tänkt att användas som brottsverktyg handlar det ofta om tydliga brottsupplägg. Företag används som brotts- verktyg både före och efter konkurs och behövs för att genomföra

75SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 471.

76Luleå tingsrätt, 2017-06-02, mål nr B 1432–16. Domen fastställdes senare av Hovrätten för övre Norrland, 2017-12-20, mål nr B 542–17.

141

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

exempelvis bokföringsbrott, skattebrott och rot- och rutbedrägerier, ibland med falska identiteter som företagets huvudmän, anställda och kunder. Genom ett företag kan man beställa varor på faktura och man kan också ha rätt till olika former av anställnings- och arbetsgivarstöd. Sådana brott kan begås så länge företaget är aktivt, medan företaget, när det är försatt i konkurs, kan utnyttjas för lönegarantibedräge- rier.77 I vissa fall används falska identiteter så att lönegaranti betalas ut för anställda som inte arbetat på företaget och vars identiteter utnyttjas eller inte ens existerar.78 Det finns också en internationell dimension. De kriminella aktörerna utnyttjar den fria rörligheten av personer, varor och tjänster inom EU.

Dessutom är de som utför brott mot välfärden bra på att utnyttja svagheterna i utbetalningssystemens materiella konstruktion. I den myndighetsgemensamma lägesbilden om organiserad brottslighet understryker myndigheterna att svagheter inom lagstiftningen och i myndigheternas rutiner utnyttjas av organiserad brottslighet, och att den organiserade brottsligheten identifierar luckor mellan myndig- heternas ansvarsområden och arbetssätt för att på så sätt skapa brottsupplägg.79 Brottsuppläggen går inte sällan ut på att utnyttja de system som kan utnyttjas och som nämnts i avsnitt 3.2.9 saknar ofta beslutande myndigheter förutsättningar att upptäcka brottsligheten.80

Enligt Brå och Ekobrottsmyndigheten förekommer identifiering och planering av brottupplägg, bl.a. mot välfärden, som affärsidé. Merparten av gärningspersonerna som planerar och utför avancerade upplägg har en god kunskap om lagstiftning och regelverk, logistik samt organisation.81 Vidare är de skickliga omvärldsbevakare såtill- vida att de ligger i framkant när det gäller att upptäcka nya affärs- och/eller brottsmöjligheter, som exempelvis att utnyttja svagheter i lagstiftning och myndigheternas arbetssätt.82 Därefter hittar man de kompetenser och rätt personer som behövs för att genomföra be- drägeriet.83

77Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemen, rapport 2015:8, s. 78–79 och Skatte- verket (2013), Identitetsrelaterad brottslighet inom folkbokföringen – del I, inkommit till utred- ningen 2018-10-29.

78Skatteverket (2013), Identitetsrelaterad brottslighet inom folkbokföringen – del I, inkommit till utredningen 2018-10-29.

79Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 6.

80Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, rapport 2016:9, s. 124.

81Ekobrottsmyndigheten (2016), Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige 2016–2018, s. 33.

82Ibid, s. 18.

83Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, rapport 2106:9, s. 144.

142

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Det är inte ovanligt med s.k. bolagskaruseller där företag startas, används för att få ut pengar från välfärdssystemen och sedan snabbt läggs ner när ansvarig myndighet anar oråd. Därefter startas ett nytt bolag med samma bakomliggande huvudmän och samma upplägg. Särskilt lukrativt kan det vara om företaget dessutom är verksamt inom välfärden och därigenom får ytterligare medel, t.ex. statligt tandvårdsstöd. Detta kan illustreras med nedanstående snurra.

Figur 3.3

Snurran

Starta eget- bidrag

Försörjningsstöd, bostadsbidrag

A-kassa

Hjulet kan snurra

många varv.

Hur avgör vi när det

är missbruk av systemet och när det

Starta företag

Anställa personal

Hämta

anhöriga

Erhålla	är välkomna	Få barn-
lönegaranti	företagare?	bidrag
	företagare?
Företaget		Anhörig
Företaget		tar ut
i konkurs		tar ut
i konkurs		graviditets-
		graviditets-
	Sjuk-	ersättning
	Sjuk-
	skrivning

Källa: Skatteverket.

Som figuren visar kan stöd och ersättning, som baseras på uppgifter från företaget, betalas ut från olika välfärdssystem. Angreppet riktas därmed inte bara mot en myndighet utan mot flera.

3.3.3Identitetsmissbruk vanligare i välfärdsbrottsligheten

Åtminstone hälften av bedrägeribrotten i Sverige inkluderar identi- tetsmissbruk.84 Identitetsmissbruk benämns med många namn som id-fusk, id-kapning, identitetsstöld och identitetsbasserad brottslig-

84Brå använder begreppet identitetsmissbruk med vilket de menar användning av falska eller stulna (dvs. osanna) identiteter i ett bedrägligt syfte. Identiteten kan tillhöra en privatperson eller ett företag, en organisation eller en myndighet. Se vidare Brå (2016), Bedrägeribrottslig- heten i Sverige, rapport 2016:9, s. 148.

143

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

het. Missbruket sker ofta i sammanhang som kreditkortsbedrägerier, målvaktsupplägg, välfärdsbrott, svartarbete eller penningtvätt. Iden- titetsmissbruk kan innebära ett folkbokföringsbrott eller ett fall av olovlig identitetsanvändning.85

I många fall där företag används som brottsverktyg förekommer också identitetsmissbruk. Detta illustreras av exemplet i rutan nedan.

Exempel på upplägg

Skatteverket sammanfattade 2018 ett typiskt upplägg enligt följande:

1.En företagare betalar en EU/EES-medborgare en mindre summa pengar samt en resa till Sverige i syfte att anmäla flytt- ning till Sverige (att invandra). Att personen ställer upp på detta kan bero på flera saker, så som behovet av att betala en skuld, tvång, löfte om jobb etc.

2.Personen reser till Sverige och anmäler flyttning till Sverige på ett servicekontor med stöd av sina egna fullt giltiga handlingar.

3.Skatteverket prövar medborgarens uppehållsrätt och bedömer att medborgaren har uppehållsrätt utifrån det arbetsgivarintyg som företagaren har skrivit.

4.Personen införskaffar legitimation, e-legitimation, bankkonto och åker sedan tillbaka till sitt hemland. Företagaren tar över e-legitimation och kan därmed utnyttja identiteten.

5.Företagaren blåser upp siffrorna i arbetsgivardeklarationen för att personen ska framstå som en höginkomsttagare. Personen får tillgång till välfärdssystemen, vilket företagaren utnyttjar. Dessutom kan identiteten användas för att tillsätta poster i före- tagsledningar, till att inhandla fordon, ansöka om krediter m.m.

Företagaren upprepar sedan detta med ytterligare personer.

85Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, rapport 2016:9, s. 152–153.

144

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Identitet och folkbokföring

Begreppet identitet avser i detta sammanhang i huvudsak en persons namn, personnummer och medborgarskap. Även andra uppgifter om en person som födelsedatum, födelseort och bostadsadress kan kopplas till en identitet. Samordningsnummer86 används också som ett identitetsbegrepp.87

Det finns i dag inte någon myndighet som har ett övergripande ansvar för frågor om identiteter eller utfärdande av identitetshand- lingar.88 Varje myndighet har därför att, utifrån sitt regelverk, bedöma om identiteten kan anses vara styrkt eller inte.

Ett personnummer är inte en förutsättning för att få tillgång till det svenska välfärdssystemet, men är i praktiken en viktig del av handläggningen för de flesta förmåner.89 Vidare finns det ett bosätt- ningskrav för flera ersättningar.90 En fysisk person ska bara kunna ha ett personnummer eller samordningsnummer och bara den som är eller har varit folkbokförd i Sverige ska kunna ha ett personnummer. En person ska vara folkbokförd på den adress där personen har sin regelmässiga dygnsvila. För att t.ex. ha rätt till bostadsbidrag ska en person som huvudregel vara folkbokförd på adressen. Vissa s.k. bo- sättningsbaserade förmåner är beroende av boende- och familje-

86En person som inte är eller har varit folkbokförd får efter begäran från en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer tilldelas ett särskilt nummer (samordningsnum- mer, 18 a § folkbokföringslagen (1991:481).

87I Skatteverkets meddelande SKV M 2010:3 lämnas information som stöd till den som begär tilldelning av samordningsnummer, om hur man bedömer identiteten och vilka uppgifter som måste ingå i en begäran. Nödvändiga uppgifter för att identitet ska anses vara fastställd är: namn, födelsetid, kön, födelseort och medborgarskap.

882017 års ID-kortsutredning hade i uppdrag att utreda och lämna förslag till förändringar av de krav och rutiner som gäller för svenska identitetshandlingar i syfte att minska det ökande antalet bedrägerier som begås med användning av förfalskade handlingar. Utredningen läm- nade sitt betänkande Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation (SOU 2019:14) under 2019. Utredningen föreslog bl.a. en ny lag och en ny förordning om statliga identitetshandlingar med bestämmelser om ett statligt identitetskort och en statlig e-legitimation. I lagen avses med statliga fysiska identitetshandlingar de fysiska identitetshandlingar som staten utfärdar, dvs. det nya id-kortet och passet. Betänkandet har varit ute på remiss och bereds nu inom Regeringskansliet.

89Socialförsäkringsreglerna är t.ex. inte kopplade till identitetsbeteckningarna. Personnummer och samordningsnummer identifierar den enskilde och kan ge en förkunskap som underlättar handläggningen. Oavsett identitetsbeteckning gör dock Försäkringskassan en självständig utred- ning av om en person har rätt till socialförsäkringsförmåner. Om det inte är möjligt att få ett samordningsnummer för en person som är berättigad till förmånen så kommer Försäkrings- kassan att använda en annan intern nummerserie för att göra utbetalningen.

90Bosättningskravet innebär inte att personen måste vara folkbokförd i Sverige. Myndigheten ska göra en självständig bedömning av om en person är bosatt i Sverige. Det faktum att en person är folkbokförd här är en del av den bedömningen.

145

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

situation som hur många som är skrivna på adressen och hur många barn som finns i hushållet.

Felaktiga uppgifter om var personer bor kan således leda till fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Detta gäller inte minst i ärenden med internationell anknytning då frågor om i vilket land personen ska vara försäkrad och om tillämplig lagstiftning aktua- liseras. Utöver nationell lagstiftning och EU-regler på området finns även bilaterala överenskommelser med andra länder.

Flera myndigheter registrerar även alternativa adresser i sina system, exempelvis om en person önskar sin post till en annan adress än folkbokföringsadressen. (Detta behöver i sig inte innebära att det är fel uppgifter hos någon av de berörda myndigheterna, men det kan vara en indikation på risk för fel.)

Hur används identitetsmissbruk?

Genom att använda sig av identitetsmissbruk kan brottslingen:

•skapa förutsättningarna för att begå brott (genom att få del av fel- aktiga utbetalningar),

•minska risken för upptäckt av den bakomliggande brottslingen (genom utnyttjande av andras identitet),

•utvidga sin brottslighet (genom utnyttjande av flera identiteter och digitala tjänster som möjliggör brottslighet på distans), samt

•minska möjligheterna till rättsskipning (genom utnyttjandet av annans identitet).91

Polisens bild är att motivet till identitetsmissbruk ofta är ekonomisk vinning, men även att man med hjälp av identitetsmissbruk kan få en anonymitet som kan innebära en frihet från samhällets förpliktelser. Till exempel för att undvika att betala skatt eller ta ansvar för trafik- förseelser.92 Det finns också exempel på fall där personer använt en identitet för att begå brott och också haft en annan identitet utan

91I flera av varianterna kan det innebära att någon gör sig skyldig till olovlig identitetsanvänd- ning enligt 4 kap. 6 § brottsbalken, se prop. 2015/16:150, Straffrättsligt skydd mot olovlig iden- titetsanvändning.

92Polismyndigheten (2015), Identitetsbaserad brottslighet – öppen version, s. 7–8, inkommit till utredningen 2018-12-04.

146

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

brottsbelastning och på så sätt kunnat röra sig relativt obehindrat mellan det legala och det illegala.93

Identitetsmissbruk finns emellertid i många varianter och det finns flera sätt att missbruka identiteter för att få ut medel från väl- färdssystemen. Rörligheten över gränserna inom såväl EU som övriga världen har ökat och många kommer till Sverige, t.ex. för att arbeta. Vissa branscher skulle troligen ha svårt att klara sig utan en sådan rörlighet, men ökad rörlighet innebär också ökade möjligheter till identitetsmissbruk. Att skaffa sig en helt falsk identitet är inte spe- ciellt svårt, enligt Brå, men det innebär en ökad risk för upptäckt, även då de förfalskade identitetshandlingarna håller hög klass. Skatte- verket ser i dag misstänkt utnyttjade identiteter i högre utsträckning än falska/manipulerade identiteter. Skatteverket menar att man med utnyttjande identiteter inte behöver använda falska eller manipule- rade id-handlingar.94

Varför används identitetsmissbruk i välfärdssystemen?

Många av välfärdssystemen ställer krav på bosättning, sysselsättning och inkomst. Kan några av dessa krav kringgås öppnas flera möjlig- heter att få ersättning på oriktiga grunder från välfärdssystemen. Exempelvis förekommer s.k. skenskrivningar, där många personer blivit folkbokförda på en och samma adress utan att egentligen bo där.95 Det kan finnas flera syften med en skenskrivning, men ett kan vara att ansöka om bidrag som baseras på hushållets sammansätt- ning, såsom bostadsbidrag eller underhållsbidrag. Ett annat exempel är att missbrukade identiteter använts för att ansöka om studiemedel för att studera utomlands, gärna vid ett lärosäte med höga termins- avgifter.96

I ett fall har en grupp personer kapat ett antal personers identi- teter och fått dem inskrivna i den svenska socialförsäkringen. Några av personerna har man kunnat fastslå är avlidna sedan flera år tillbaka

93Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, 2015:8, s. 35.

94Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, 2016:9, s. 150; SOU 2017:93, Klarlagd identitet, s. 136–139. och Skatteverket (2018), Insatsen Begränsa avsiktliga fel Kunskapsinhämtning taktiska risker 2017, s. 7, inkommit till utredningen 2018-12-11.

95Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 11.

96Se exempelvis Göteborgsposten 2019-05-11, ”Jättehärva med studiemedel – 200 personer kartlagda”.

147

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

och även de andra personerna misstänks vara döda. Gärningsperso- nerna har alltså kommit över identiteterna och sökt pension i iden- titeternas namn.97

3.3.4Mer avancerade upplägg

Det finns indikationer på att vissa upplägg från mer traditionell bedrägeriverksamhet förs över till bidragsbrottslighet, såsom använ- dandet av olika associationsformer och mer komplicerade organisa- tionslösningar. Även Skatteverket menar att myndigheterna i högre grad ser bättre förberedda och väl ifyllda underlag som är svårare än tidigare att identifiera som felaktiga.98

Generellt sett är brottslighet och bedrägerier kopplade till identitet inte så annorlunda än tidigare, men genom att använda flera identiteter maximeras den ekonomiska vinsten, spårbarheten minskar och det blir svårare att utreda.

Vid utbetalningar till företag är det inte bara företagets förmåga att uppfylla lönevillkor och andra utfästelser som måste bedömas, utan även företrädarnas lämplighet att agera som arbetsgivare. Det är nödvändigt för att skaffa sig en fullständig bild av företaget.99

En annan svårighet är ärenden där brottsupplägget är skapat av en person som delar med sig eller säljer upplägget till flera personer. Gärningspersonerna som får bidraget eller förmånen känner inte varandra utan begår brotten var för sig. Det förekommer också att framgångsrika brottsupplägg paketeras och säljs till andra aktörer.100

Brå beskriver i en rapport att personer som säljer brottupplägg både ser möjligheter till nya upplägg och möjligheter att använda andras olika kompetenser i ett tänkt upplägg. Det förekommer även personer som agerar som kriminella bemanningskonsulter. De tar emot förfrågningar och förmedlar personer med efterfrågad kom- petens.101 Det medför att det blir svårt för myndigheterna att se

97Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 76.

98Enligt uppgift från Skatteverket 2019-05-15.

99Skatteverket (2018), Id-missbruk, Sammanfattning, s. 31, inkommit till utredningen 2018-12-11.

100Ekobrottsmyndigheten (2016), Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige 2016–2018, s. 18 och Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 7.

101Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, rapport 2106:9, s. 144.

148

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

kopplingar, men om de väl gör det finns stora möjligheter att nysta upp flera ärenden.

Brå framhåller också att de lite mer kvalificerade brotten är svåra att upptäcka. Till exempel de som rör svarta inkomster eller helt kon- struerade inkomstuppgifter som kvalificerar för arbetslöshetsersätt- ning eller högre bidrag i form av exempelvis sjukpenning eller föräld- rapenning.102 Bedrägerierna är i många fall organiserade, antingen genom att man lär sig upplägg och metoder av andra eller genom att flera personer samarbetar.103

3.3.5De brottsliga aktörerna

Anpassningsbara aktörer

De som utför bedrägerier och bidragsbrott försöker efterlikna en korrekt transaktion i möjligaste mån för att undgå upptäckt. Dess- utom ändras tillvägagångssättet ofta över tid, då de som vill tillskansa sig medel på oriktig grund utvecklar sin verksamhet genom att hitta bättre metoder eller nya upplägg.104 Nyupptäckta svagheter i ett kon- trollsystem kan nyttjas med förvånansvärd snabbhet och ett stort antal personer kan snabbt involveras i att utföra ett bedrägeri.105 Inom välfärdssektorn kan ny lagstiftning eller en kraftig ökning av anslag i samband med nya uppdrag göra att det uppstår nya möjlig- heter för kriminella element. Ett exempel är den snabbt ökande efterfrågan på bostäder under flyktingkrisen.106

Möjligheterna att göra kriminella vinster minskar sedan över tid allt eftersom myndigheterna identifierar riskerna och utvecklar sina kontrollrutiner. Aktörerna är anpassningsbara och ändrar sina metoder utifrån hur regelverk förändras och utifrån myndigheters

102Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, rapport 2016:9, s. 198. Se även Baesens, van Vlasselaer och Verbeke (2015), Fraud Analytics, Fraud Analytics – Using descriptive, predictive and social network techniques, a guide to data science for fraud prediction, s. 3–4.

103Baesens, van Vlasselaer och Verbeke (2015), Fraud Analytics, Fraud Analytics – Using descriptive, predictive and social network techniques, a guide to data science for fraud prediction, s. 3–4.

104Ibid.

105Enligt uppgift från Nationellt Bedrägericentrum vid Polismyndigheten 2019-03-21.

106Nilsson, Erik (2018), ”Sweden”, Mapping the risk of serious and organized crime infiltration in Europe, Transcrime, s. 132–140 och Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam läges- bild om organiserad brottslighet 2019, s. 11.

149

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

och näringslivets åtgärder.107 Exempelvis är det inte ovanligt att upp- lägget förblir detsamma, men att bolaget byts ut när myndigheterna kommer brottsligheten på spåren.108

Kombination av legal och illegal verksamhet

Ekobrottsmyndigheten menar att det finns en tendens till att grän- sen mellan det legala näringslivet och den kriminella världen suddas ut. Genom att söka sig till företagare som redan är etablerade kan kriminella personer hitta nya affärsmöjligheter och dra nytta av deras trovärdighet i affärssammanhang.109 Genom att blanda vit, grå och svart verksamhet i en näringsverksamhet kan delar av verksamheten utföras helt lagligt trots att syftet är att använda även den lagliga delen som en del av brottsligheten. Sådana upplägg försvårar upp- täckt och utredning av brottsligheten.110 Kriminella personer söker även allt fler kontakter in i legala samhällsstrukturer såsom banker, myndigheter och kommuner. På det viset kan de exempelvis skaffa information som de behöver för att vinna upphandlingar eller på- verka beslutsfattare.111

I de fall gärningsmän saknar en viss kompetens kan den inför- skaffas via servicefunktioner som bolagsförmedlare, rådgivare, för- falskare, bokförare och revisorer. Servicefunktionerna återfinns både inom illegala och legala verksamheter. Vissa delar i planeringen av brotten, införskaffande av bolag och omhändertagande av brotts- vinster är exempel på moment som kan genomföras inom legala verksamheter. Det underlättar för kriminella att använda sig av legala strukturer, samtidigt som det kan försvåra kontroll och lagföring.112

Gråzonen mellan det legala och det illegala är välbekant för brottsbekämpande myndigheter. Men för utbetalande myndigheter är det ett nytt inslag. Det ställer särskilda krav på att de utbetalande aktörerna har verktyg för att kontrollera företag när dessa vill bedriva

107Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 11 och enligt uppgift från Skatteverket 2019-05-15.

108Jfr även Brå (2011), Storskaliga skattebrott, rapport 2011:7.

109Ekobrottsmyndigheten (2016), Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige 2016–2018, s. 18.

110Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 10.

111Ekobrottsmyndigheten (2016), Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige 2016–2018, s. 18.

112Ibid.

150

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

verksamhet med t.ex. personlig assistans eller anställa personer med arbetsmarknadspolitiskt stöd.113

Lösare kriminella nätverk

Ytterligare en svårighet är att kriminella nätverk har blivit allt lösare i sin sammansättning. Även om vissa relationer i nätverken består, byts andra ut vid behov.114 Myndigheterna i den myndighetsgemen- samma satsningen mot organiserad brottslighet ser en ökad rörlighet och specialisering inom de kriminella nätverken. Fler aktörer verkar i bakgrunden och bygger upp nätverk för specifika syften. Utifrån operativa ärenden konstateras att kriminella aktörer verkar över större geografiska ytor än tidigare, såväl inom som utom landet, och att en betydande andel av aktörerna består av utländska personer eller nätverk.115 Det innebär att det är svårare att identifiera och följa nätverken. Kombineras detta med identitetsmissbruk, t.ex. för att dölja en huvudman, försvåras möjligheten att upptäcka brottsliga upplägg ytterligare.

3.4Välfärdsbrottsligheten skiljer sig från annan brottslighet

Den brottslighet som riktas mot välfärdssystemen skiljer sig från många andra typer av brottslighet bl.a. genom att det ofta inte finns något fysiskt brottsoffer i traditionell mening som direkt kan reagera på brottsligheten. De inblandade tjänar i normalfallet på upp- läggen, vilket innebär att det inte finns incitament för någon att anmäla, lämna information eller hjälpa till vid en utredning. Om det finns brottsoffer kan de vara i en så utsatt position att de inte anmäler brott. De kan exempelvis vara beroende av en arbetsgivare för att få stanna i landet eller utelämnade åt en oseriös assistansanordnare.

Brottsligheten är även speciell på så sätt att om man lyckas ge sken av att uppfylla villkoren för utbetalning från välfärdssystemen

113SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 275.

114Polismyndigheten (2017), Myndighetsgemensam lägesbild om den organiserade brottsligheten 2018–2019, s. 2.

115Ibid, s. 14.

151

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

kan man lita på att pengar också utbetalas. Det innebär att flera moment av brottsligheten kan utföras helt öppet, medan man endast i vissa delar behöver dölja sina avsikter, t.ex. genom att manipulera bokföringen eller uppgifter om löneutbetalningar.116

Kombinationen av brottslighetens allmänna särdrag, komplicerade regelverk som inte alltid har en anpassad kontrolldimension och en brottslighet som förändras i takt med den materiella lagstiftningen, gör den kvalificerade välfärdsbrottsligheten särskilt svårupptäckt.117

Exempel ”Stödet”

Trollet är namnet på ett ärende som drevs av den myndighets- gemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Stödet var ett av tre underärenden inom ramen för Trollet.

I Stödet ingick fem företag. De företräddes av målvakter, men samtliga företag kunde kopplas till en specifik adress i Stockholm eller till de två huvudmännen. I samtliga fall anslöts ett tandvårds- företag till Försäkringskassan. Företagen registrerade inlednings- vis ett stort antal ansökningar om tandvårdsersättning med mer tandvård per patient än normen. Dessutom rörde det sig framför allt om dyra och komplicerade behandlingar såsom laboratorie- framställda tandkronor, implantat och proteser. Allt eftersom Försäkringskassan uppmärksammade det nya företagets rappor- tering, och utförde kontroller som ledde till återkrav, minskade storleken på begärda belopp. Så småningom startade huvudmännen ett nytt företag som anslöts till Försäkringskassans tandvårds- system. Därefter återupprepades mönstret.

Under utredningen kunde det konstateras att komplex tand- vård hade inrapporterats utan initiala grundundersökningar, att endast ett begränsat antal betalningar av patientavgifter fanns dokumenterade och att klinikerna hade svårt att styrka den in- rapporterade tandvården med underlag. Det framkom i förhören att kvaliteten på tandvården varit låg.

Dessutom fick en av huvudmännen arbetslöshetsersättning och sjukpenning under vissa perioder samtidigt som han rappor- terade in utförd tandvård till Försäkringskassan. Den andre huvudmannen var också anmäld som arbetslös och uppbar arbets-

116SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 277.

117Ibid, s. 278.

152

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

löshetsersättning periodvis samt fick bostadsbidrag. Båda kunde därmed misstänkas för bidragsbrott.

Huvudpersonerna misstänktes för osant intygande gällande falska arbetsgivarintyg som låg till grund för bedömning av uppe- hållsrätt för EU-medborgare. Bedrägerier mot patienter identi- fierades också då patienter i vissa fall hade krävts på hela kostna- den, medan huvudmännen sedan begärde tandvårdsstöd utan patientens vetskap.

Utöver detta fanns misstankar om skattebrott, bokförings- brott och försvårande av skattekontroll. Det fanns även miss- tankar om penningtvättbrott, miljöbrott och dataintrång.

Huvudmännen dömdes 2018 till fängelse för bl.a. bokförings- brott, grovt folkbokföringsbrott och grovt bidragsbrott m.m. Huvudmännen meddelades också näringsförbud. Domen fast- ställdes i Svea hovrätt.118

3.4.1Myndigheterna har olika förutsättningar för kontroll

Välfärdsfärdssystemen är generellt sett tillitsbaserade och bygger i stor utsträckning på att den sökande lämnar korrekta uppgifter. Som

vitidigare har beskrivit skiljer sig möjligheterna att kontrollera vill- koren åt beroende på hur den specifika förmånen är konstruerad. En förmån som till största delen bygger på den sökandes egna uppgifter är generellt sett svårare att kontrollera än en förmån där villkoren kan intygas av en tredje part även om det kan finnas svårigheter även med sådana intyg, som vi sett tidigare.

FUT-delegationen menade att förutsättningarna för att säker- ställa att rätt ersättning utgår från början är dåliga.119 Som nämnts ovan kan förmånssystemens konstruktion, med varierande eller oklara faktorer innebära ett hinder för effektiv kontrollverksamhet. Faktorer som inkomst, arbete och arbetstid, boende och förmögen- het kan definieras på olika sätt i olika förmåner. Det kan göra dem svåra att kontrollera mot andra källor. Det gör att vissa förmåner till stor del bygger på uppgifter som den enskilde själv lämnar.

118Polismyndigheten, Nationellt underrättelsecentrum (2019), Operativa rådsinsatsen Trollet, 2019-06-28.

119FUT-delegationen (2008), Hur tryggar vi trygghetssystemen, rapport 9, s. 89.

153

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brotts- lighet mot välfärden konstaterade också att de beslutande myndig- heterna har olika förutsättningar för sin kontrollverksamhet. I detta fall pekade utredningen främst på att myndigheternas befogenheter i regelverken har utvecklats åt olika håll och att helhetsperspektivet i vissa fall har gått förlorat och i vissa fall aldrig har funnits. Vissa myndigheter har förhållandevis långtgående befogenheter, medan andra har relativt begränsade sådana.120

3.4.2Myndigheterna prioriterar kontrollfrågan olika

Kontrollfrågan prioriteras inte på samma sätt hos myndigheterna och prioriteringen varierar över tid. Myndigheterna har olika mål, styrsystem, myndighetskultur och kompetens. Detta får konsekven- ser för resurstilldelning, synen på vad som krävs för att starta en utredning och hur strategiskt myndigheten arbetar för att motverka felaktiga utbetalningar.121 Kontrollverksamheten riskerar därmed att bli ryckig.

Därutöver har myndigheterna kommit olika långt i sitt kontroll- arbete. Hos många myndigheter är kontrollen integrerad i förmåns- handläggningen för att stärka kontrollen redan innan beslut fattas. Det kan innebära att vissa ärenden faller ut för extra kontroll eller att förmånshandläggarna har expertstöd i form av specialister, särskilt utsedda kontrollutredare eller bidragsbrottsutredare som kopplas in vid svårare fall eller för att avgöra om polisanmälan ska göras. Myndigheterna strävar i stor utsträckning mot att kontroll ska ske innan utbetalning. I de minsta organisationerna är det svårt att bygga upp kompetens i kontrollfrågor. Det gäller, enligt Brå, särskilt små kommuner och mindre arbetslöshetskassor.122 Om en aktör inte i tillräcklig utsträckning kontrollerar ett intyg som har betydelse för en annan aktörs beslut eller utbetalningar, har den senare sämre möj- ligheter att bedriva ett effektivt kontrollarbete.123 Kontrollen i väl- färdssystemen är bara så stark som dess svagaste länk.

120SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 371–373.

121SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 372 och 483.

122Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, rapport 2016:9, s. 197–199.

123SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 371–372.

154

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Brå menar att det finns en risk för att kontrollen blir reaktiv och händelsestyrd, snarare än strategisk och preventiv i organisationer som lägger små resurser på kontroll. Dessutom kan skillnaderna i hur myndigheter och organisationer arbetar med kontroll göra att samma brottsliga gärning kan generera en utbetalning hos en aktör utan att den upptäcks, hos en annan generera utbetalning och upp- täckas och hos en tredje stoppas redan i handläggningen inför den första utbetalningen.124

3.4.3Grindvakter till välfärdssystemen är inte tillräckligt

Vissa intyg och uppgifter är grundläggande för att få tillgång till väl- färdssystemen, se avsnitt 3.2.8. De myndigheter som ska kontrollera denna typ av intyg och uppgifter kan därför ses som grindvakter till välfärdssystemen som helhet.

Folkbokföringsverksamheten inom Skatteverket är ett exempel på en sådan grindvakt. Mot bakgrund av den ökade förekomsten av identitetsmissbruk har Skatteverket konstaterat att folkbokförings- verksamheten på kort tid ändrat karaktär från registrering till grind- vakt för välfärdssystemen. Folkbokföringens kontrollverksamhet har därmed fått ett mycket bredare uppdrag och har haft svårt att hinna utvecklas i den takt som krävs för de nya behoven.125

Skatteverket har identifierat indikatorer för olika typer av identi- tetsmissbruk. Trots detta menar myndigheten att de avtryck som de falska identiteterna sätter i folkbokföringsdatabasen många gånger inte skiljer sig nämnvärt från personer som faktiskt lever och verkar i Sverige. Det är därför svårt att avgöra om en identitet är en miss- brukad identitet eller ej enbart med information från folkbokför- ingsverksamheten. Det behövs ofta uppgifter även från andra myn- digheter och från beskattningsverksamheten inom Skatteverket för att det ska gå att hitta fler ärenden, öka träffsäkerheten och få en mer effektiv kontrollverksamhet.126

Bolagsverket har precis som folkbokföringsverksamheten inom Skatteverket traditionellt i första hand varit en registrerande myndig-

124Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, 2016:9, s. 198–199.

125Enligt uppgift från Skatteverket 2019-09-06. Se även Skatteverket (2019), Årsredovisning för 2018, s. 19.

126Skatteverket (2018), Insatsen Begränsa avsiktliga fel Kunskapsinhämtning taktiska risker 2017, s. 23–35, inkommit till utredningen 2018-12-11.

155

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

het. Bolagsverkets roll som grindvakt har dock kommit mer i fokus under de senaste åren. Bolagsverket har genomfört en rad åtgärder för att motverka ekobrott. Man har t.ex. inrättat en ekobrottsenhet, informerat om tryggt företagande, infört ökade kontroller, skärpt handläggningsrutiner och vidtagit åtgärder mot användandet av falska identiteter. Myndigheten konstaterar i en rapport till regeringen att vidtagna åtgärder har gett ett gott resultat men att det krävs utökat lagstöd för att åstadkomma mer. Till exempel menar Bolagsverket att myndighetens instruktion behöver förtydligas, att möjligheterna att vägra registrering eller att avregistrera uppgifter utifrån en samlad bedömning behöver införas, liksom möjligheten att behandla per- sonuppgifter i kontrollsyfte.127

3.4.4Samverkan viktigt för att motverka felaktiga utbetalningar och brottslighet

Samverkan mellan myndigheter är, som vi beskrivit ovan, viktigt för att motverka felaktiga utbetalningar och brottslighet. I avsnitt 2.5 beskriver vi den myndighetsgemensamma satsningen mot organi- serad brottslighet, Arbetsmiljöverkets uppdrag om att motverka fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet samt ett myndighetsgemensamt arbete startat under 2019 för att stärka det myndighetsövergripande arbetet mot bidragsbrott och missbruk av välfärdssystemen startat. Emellertid finns det hinder för en än mer effektiv samverkan även i dessa välfungerande samverkansprojekt.

Arbetsmiljöverket lyfter i lägesrapporten för uppdraget fram att kontrollarbetet hos deltagande myndigheter måste förbättras bl.a. genom ökade möjligheter att utbyta information och impulser om misstänkta felaktigheter och genom effektivare rutiner för efter- kontroller och skrivbordskontroller.128

På ett mer övergripande plan identifierar Arbetsmiljöverket tre svårigheter. För det första menar Arbetsmiljöverket att det innebär en utmaning för flera av de deltagande myndigheterna att säkerställa tillräckliga resurser för uppdraget och säkerställa prioritering hos respektive myndighet. Inte minst Polismyndighetens resurser är

127Bolagsverket (2018), Slutrapport ekobrottsuppdrag – slutredovisning av Näringsdepartementets uppdrag till Bolagsverket att utveckla metoder och arbetssätt för ökade kontroller vid registrering av olika företagsuppgifter (N2018/01305/SUN), dnr. AD 212/2018.

128Arbetsmiljöverket (2019), Lägesrapport för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, s. 3.

156

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

begränsade och myndigheten ställs hela tiden inför prioriteringar. En del av problematiken i övrigt beror, enligt Arbetsmiljöverket, på att flera myndigheter har omstrukturerats, omorganiserats, omlokali- serats geografiskt, lagts ner och återuppstått eller fått andra högre prioriterade arbetsuppgifter varför kontinuiteten har brustit i det löpande arbetet.129

För det andra uppger Arbetsmiljöverket nuvarande sekretess- regler som en svårighet. Detta hämmar arbetet inom uppdraget på flera sätt, inte minst genom att tolkningen av reglerna skiljer sig åt. Det innebär också att Skatteverket inte kan presentera några tips eller ärenden, samt att endast ett fåtal av myndigheterna kan vidare- befordra information som upptäcks vid inspektion eller kontroll till andra myndigheter. Arbetsmiljöverket menar att de nuvarande reg- lerna hindrar ett fullgott samarbete.130

För det tredje anser Arbetsmiljöverket att en svårighet är gräns- dragningsproblematik och bristande samordning i styrningen av frågor med bäring på fusk, felaktiga utbetalningar och annan brotts- lighet. Myndigheten menar att deltagande myndigheter och departe- ment måste samordna de olika pågående myndighetssamarbetena inom detta område för att uppnå önskad effekt och för att motverka målkonflikter. Som exempel pekar Arbetsmiljöverket på att den samverkan som huvudsakligen sker inom ramen för satsningen mot organiserad brottslighet ibland kan vara svår att särskilja från reger- ingsuppdraget för att motverka fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, och att denna gränsdragningsproblematik finns även gentemot andra satsningar.131

Riksrevisionen har nyligen granskat den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, och drar en liknande slutsats om denna samverkan.132 Riksrevisionens sammanfattande slutsats är att varken regeringen eller myndigheterna säkerställt att verksamheten bedrivs så att målen kan nås, framför allt då det saknas tillräckliga för- utsättningar för att de ska kunna uttala sig om den myndighets- gemensamma verksamhetens måluppfyllnad. Besläktat med detta är också att det saknas uppgifter för att kunna följa den totala resurs- åtgången, varför det inte går att uttala sig om effektiviteten i arbetet.133

129Ibid, s. 3, 7–11.

130Ibid.

131Ibid.

132Riksrevisionen (2019), Myndighetsgemensamt arbete mot organiserad brottslighet – brister i styrning och uppföljning, rapport 2019:11.

133Ibid, s. 63.

157

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

3.4.5Privata aktörer i välfärden ställer andra krav på kompetensen hos myndigheterna

Som konstaterats ovan har antalet privata utförare inom välfärden ökat. Det gör att det ställs nya krav på de utbetalande myndig- heterna. Bolagsverket ansvarar för att granska och registrera företag och föreningar, men villkoren för en förmån ska i många fall också kontrolleras mot andra myndigheter och organisationer såsom Skatte- verket, Kronofogdemyndigheten och arbetstagarorganisationer. De utbetalande myndigheterna behöver kontinuerligt få uppgifter om förändringar i företagen. Handläggarna behöver kunna värdera uppgifterna och bedöma ett företags lämplighet och, i vissa fall, eko- nomiska situation. Det är inte alltid lätta bedömningar och det med- för särskilda kompetenskrav på handläggarna. Om förutsättningarna som ställs upp för att få utbetalningar i sig är svårkontrollerade, ger detta även incitament till brott.134

Som vi har konstaterat tidigare är det vanligt att företag som leve- rerar välfärdstjänster åt staten levererar åt flera olika myndigheter och att de även levererar åt kommuner och regioner. Det före- kommer också att företag byter område. Det finns exempel på att företag som tidigare fått assistansersättning utbetalad från staten har gått över till hemtjänst eller kommunal assistans där kontrollen bedöms vara mindre utvecklad.135

3.4.6Vissa uppgifter är svåra att kontrollera

Risken för felaktiga beslut ökar naturligtvis om uppgifterna som ligger till grund för beslutet inte går att kontrollera. Som nämnts i avsnitt 3.2.2 och 3.4.1 kan regelverkens utformning många gånger göra att uppgifter som ligger till grund för en ersättning eller en förmån är svåra att kontrollera. Det kan handla om bedömning av arbetsförmåga, uppgifter om hushållssammansättning eller om en sökande står till arbetsmarknadens förfogande eller inte.

134SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 272.

135Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 8.

158

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Det finns även vissa brister i möjligheten att kontrollera om arbete har utförts, även om kontrollmöjligheterna har ökat i och med att uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationerna har införts.136

I vissa avseenden kan det också ifrågasättas om myndigheterna utnyttjar de möjligheter som lagstiftning och teknik faktiskt erbju- der när det gäller informationsutbyte.137

3.4.7Fragmenterad bild av företag

Svårigheterna att kontrollera uppgifter som ligger till grund för ersättning tycks särskilt stora då det gäller företag. Ibland saknar de utbetalande aktörerna möjlighet att genomföra nödvändiga kontroller på grund av det regelverk som styr verksamheten.138 Till exempel finns inte samma möjligheter för Försäkringskassan att begära upp- gifter om ett företag som om en enskild person.

Flera experter och företrädare för myndigheter har lyft till utred- ningen att det är svårt att få en samlad bild av hur företag verkar inom välfärden. Även om varningssignalerna för att ett företag miss- brukas är samma eller liknande för olika välfärdssystem, har respek- tive myndighet endast tillgång till vissa av de uppgifter som kan vara viktiga i en riskbedömning. Det ger myndigheterna en fragmenterad bild att utgå från i sina bedömningar. Detta är särskilt problematiskt när ett och samma företag verkar inom flera verksamhetsområden eller i flera kommuner. Vid handläggningen av ärenden som gäller enskilda kan myndigheter i regel automatiskt via elektroniska system kontrollera att individen inte samtidigt får ersättning från andra väl- färdssystem, men liknande system saknas när företag är mottagare av medlen.

En ytterligare komplikation är att andra associationsformer, så- som ideella föreningar eller stiftelser, i allt större utsträckning används vid sidan av traditionella bolagsformer. Reglerna är annorlunda för sådana organisationsformer. Exempelvis saknas ett företrädarregister för ideella föreningar. Detta gör att myndigheternas insyn minskar. Det förekommer att ideella föreningar startats enbart i syfte att begära utbetalningar från välfärdssystemen. Föreningen används för

136Reformen innebär dock att myndigheterna endast får tillgång till rådata, dvs. uppgifter som arbetsgivaren rapporterat in, inte de uppgifter som Skatteverket fattat beslut om.

137SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 274.

138SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 275.

159

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

SOU 2020:35

att försörja anhöriga genom anställningar med stöd från Arbets- förmedlingen, men något arbete utförs inte. Arbetsförmedlingen har även sett att oseriösa föreningar med socialt integrerande verksam- het startats efter flyktingvågen 2015, med syfte att tillskansa sig olika bidrag.139

3.4.8Indikationer på brott framträder över tid

Där företag används som brottsverktyg eller där företag används för identitetsmissbruk behöver det inte alltid finnas indikationer på att det förekommer brottslighet från början. Mönstret kan växa fram över tid. Myndigheternas analyser visar att det främst är genom att analysera händelseförlopp över tid och med uppgifter från flera olika aktörer, som det sammantaget går att få indikationer på företags- baserad brottslighet riktad mot välfärdssystemen.140

3.4.9Tecken på att företag eller identiteter är kapade

Även om mer avancerade upplägg kan vara svåra att upptäcka har myndigheterna identifierat varningssignaler. Bolagsverket lyfter fram en rad händelser som kan vara varningssignaler för att någon annan försöker få kontroll över en verksamhet på oriktiga grunder. Det handlar om meddelanden om förändringar i styrelsesammansätt- ningen eller kreditupplysningar som företaget inte känner till, order- bekräftelser eller fakturor på varor som inte är beställda, utebliven leverans av beställda varor, märkliga telefonsamtal och besök, samt mindre post än vanligt eller post som ska till andra m.m. Andra tecken på felaktigheter kan vara att anställda saknar historik av löneutbetal- ningar eller att företagets bokföringsunderlag och lönespecifikationer inte är trovärdiga.141

Exempel på indikatorer för att personer är felaktigt folkbokförda i Sverige är att personen är gift med någon som utvandrat, har sär- skild postadress i utlandet och är folkbokförd på småhus i Sverige eller är gift men fortfarande folkbokförd hos föräldrar.

139Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet, s. 10 och 28.

140Skatteverket (2017), Delrapport ID-missbruk, beskrivning och analys, s. 30, inkommit till utredningen 2018-12-13.

141Bolagsverket, bolagsverket.se/ff/foretagsformer/skydda/kapning/varningssignaler/varningssignaler-1.15768, hämtat 2020-04-30 och Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 81.

160

SOU 2020:35

Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete

Skatteverket har också identifierat nätverk av identitetsmissbruk. Exempel på indikatorer för detta är bl.a. avsaknaden av uppgivna eller förändrade familjerelationer, att identiteten inte finns på sin folkbokföringsadress eller att identiteten är folkbokförd på adresser med c/o-adress. Personerna (identiteterna) har typiskt sett vid invandringen angett en adress i Stockholmsområdet och de flesta har bytt adress ett flertal gånger under identitetens tid i Sverige.142 Utmärkande för identiteterna i dessa nätverk är också att de i stor utsträckning registreras som företrädare för bolag och som enskilda näringsidkare. Dessutom är det vanligt att de har flera olika roller, t.ex. som både företrädare och ägare i flera aktiebolag. Ofta har de också mycket låg eller ingen redovisad lön och därmed även en låg eller ingen skatteinbetalning.143

3.4.10Begränsningar i möjligheten att behandla personuppgifter för kontrolländamål

Möjligheten att behandla personuppgifter för kontrolländamål regleras i myndigheternas registerförfattningar144. I dessa register- författningar anges bl.a. för vilka primära ändamål myndigheten får behandla personuppgifter. Bland dessa ändamål finns handläggning av ärenden. Det innebär att den kontroll som sker inom ramen för beslutsprocessen ryms inom denna ändamålsbestämmelse. Formu- leringarna i bestämmelserna skapar i vissa fall osäkerhet om i vilken utsträckning uppgifter får behandlas för kontrolländamål. Även om det i dag finns ett visst utrymme att behandla personuppgifter för kontrolländamål är det inte tillräckligt tydligt hur stort detta ut- rymme är. Det gäller framför allt vilket utrymme som finns för att behandla personuppgifter vid kontrollåtgärder som inte direkt ingår i handläggningen.145 Försäkringskassan har, bl.a. inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, begärt en lagändring som skulle innebära att kontroll skulle vara ett

142Enligt uppgift från Skatteverket 2018-10-29.

143Enligt uppgift från Skatteverket 2018-10-30.

144De innehåller kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avse- ende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning)).

145SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 378.

161

4 Nya problem – nya åtgärder

I detta kapitel redogör vi övergripande för den problembild som ligger till grund för utredningen och vad som behöver göras för att komma till rätta med de beskrivna problemen.

4.1Förändrad problembild för felaktiga utbetalningar i välfärden

Problemen med felaktiga utbetalningar i välfärdssystemen har utretts återkommande under den senaste tioårsperioden. Många kloka för- slag har lagts. En del av dessa har genomförts. Här vill vi särskilt lyfta att möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter succes- sivt har utökats. Det har gjort att förutsättningarna att upptäcka kolliderande utbetalningar är betydligt större i dag jämfört med tidi- gare. Som nämns i kapitel 2 finns också flera exempel på samverkan mellan myndigheterna i dessa frågor.

Till största delen har dock försök till helhetsgrepp i frågan om felaktiga utbetalningar utgjorts av utredningar. Det gäller inte minst insatserna för att försöka uppskatta omfattningen av felaktiga ut- betalningar. Det har därför i många fall kommit att bli punktinsatser snarare än ett förändrat sätt att se på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Det krävs en långsiktighet och kontinuitet i det samlade kontrollarbetet.

4.1.1Mer avancerade upplägg bakom felaktiga utbetalningar

Under det dryga decennium som har gått sedan FUT-delegationen lämnade sitt betänkande 2008 har mycket hänt. Samhället i stort har digitaliserats och så även välfärden. Rörligheten av arbetskraft mellan länder har ökat liksom inslaget av privata utförare i välfärdssystemen.

163

Nya problem – nya åtgärder

SOU 2020:35

Dessa förändringar har fört med sig en rad konsekvenser. En negativ konsekvens är att det har skapat förutsättningar för ett mer sofisti- kerat och medvetet missbruk av välfärdssystemen. Där problem- bilden tidigare i stor utsträckning handlade om enskilda individers fusk, exempelvis kolliderande utbetalningar, ser vi i dag en helt annan typ av upplägg som drabbar välfärden. Det stora flertalet företag i välfärden är seriösa, men svårigheten är att upptäcka de företag som används för att missbruka välfärdssystemen. Digitaliseringen har skapat stordriftsfördelar för identitetsmissbruk som tidigare inte fanns.

Välfärdssystemen är i stor utsträckning tillitsbaserade i den meningen att flera av de uppgifter som ligger till grund för ett stöd eller en förmån är svåra att kontrollera. Det är utifrån flera aspekter ett rimligt synsätt, men sett ur ett kontrollperspektiv kan det inne- bära stora problem. Som vi har visat i kapitel 3 är de som systema- tiskt utnyttjar välfärdssystemens svaga punkter experter på det. De rör sig mellan välfärdssystemen, och hittar och utnyttjar snabbt luckor i systemens regelverk och kontroller. Myndigheterna har inte samma möjlighet till flexibilitet. Det beror bl.a. på begränsningar i regelverken och på bristande möjligheter att snabbt kommunicera information om nya upplägg. Dessutom gör komplexiteten att det många gånger krävs ett omfattande utredningsarbete hos myndig- heterna för att identifiera och motverka ett brottsligt utnyttjande.

De nya sätten att missbruka systemen ställer därför nya krav på välfärdsmyndigheterna. Det är svårare att upptäcka, utreda och åt- gärda upplägg som omfattar flera personer och där mer än en myn- dighet kan vara berörd. Sett till välfärdssystemen som en helhet är den samlade beredskapen för att stävja dessa upplägg inte tillräcklig. Många gånger finns de uppgifter som skulle behövas för att upptäcka felaktigheter hos en annan myndighet. Det kan vara så att den be- slutande myndigheten inte har tillgång till uppgiften eller inte får använda den för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar på grund av sekretessregler och bestämmelser om behandling av per- sonuppgifter. Det saknas möjligheter att i den utsträckning som behövs använda data från olika delar av välfärdssystemen om utbetal- ningar, intyg och andra kontrolluppgifter, eller uppgifter från Skatte- verket, för att effektivt upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar.

Kombinationen av brottslighetens allmänna särdrag, kompli- cerade regelverk som inte alltid har en anpassad kontrolldimension

164

SOU 2020:35

Nya problem – nya åtgärder

och en brottslighet som förändras i takt med den materiella lagstift- ningen, gör den kvalificerade välfärdsbrottsligheten särskilt svårupp- täckt.

Allt detta bidrar till att de som systematiskt vill utnyttja systemen tenderar att ständigt ligga steget före medan myndigheterna många gånger ligger steget efter i sitt kontrollarbete.

4.1.2Det behövs något nytt utöver dagens kontrollarbete

Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är allvarligt och riske- rar att undergräva tilltron. Vi ser särskilt allvarligt på de mer syste- matiska brottsliga angreppen på välfärdssystemen.

För att komma åt de avancerade upplägg som riktas mot välfärds- systemen behövs nya metoder. Genom nya verktyg för kontroll som tar sikte just på de mer avancerade uppläggen kan felaktiga utbetal- ningar förebyggas, förhindras och upptäckas. Utökade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter har hittills varit ett vik- tigt verktyg. Reglerna för sekretess och dataskydd sätter dock gränser för hur långtgående informationsutbytet och samverkan mellan myndigheterna kan bli.

4.2Fyra verktyg för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar

Vi menar att nästa steg i uppbyggnaden av försvaret mot de syste- matiska upplägg som riktas mot välfärden är att skapa gemensamma strukturer som kan bemöta dessa. Ibland kommer diskussionen upp om att slå samman de olika välfärdssystemen. Det har dock inte varit en fråga för denna utredning. Men vi ser att det finns goda skäl till

165

Nya problem – nya åtgärder

SOU 2020:35

att de olika välfärdssystemen ser ut som de gör – de bygger helt enkelt på olika principer. Däremot är det som vi ser det önskvärt att till viss del införa en gemensam struktur för att motverka felaktiga utbetalningar och minska det brottsliga utnyttjandet av välfärds- systemen. För att kunna motverka felaktiga utbetalningar behöver välfärdssystemen ses som ett sammanhängande system. Det krävs långsiktighet, kontinuitet och ett sammanhållet kontrollarbete för välfärdssystemen som helhet.

Att skapa en gemensam utbetalningsstruktur innebär att infor- mation om utbetalningar från välfärdssystemen samlas utan att de olika förmånerna inom välfärden påverkas. En samlad funktion, separat från andra myndigheter, är också ett sätt att skapa ökad över- blick över välfärdssystemens utbetalningar som helhet samtidigt som riskerna för att uppgifter sprids till fler än nödvändigt begränsas.

Men att enbart samla information om utbetalningar är inte till- räckligt. Det behövs även en struktur för att hantera informationen samt arbetsformer för samarbete med de beslutande myndigheterna.

Vi föreslår att en ny myndighet ska få använda fyra olika verktyg för att motverka felaktiga utbetalningar och därmed välfärds- brottslighet. Myndigheten ska:

1.administrera ett system med transaktionskonto,

2.göra dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen,

3.hantera och granska urvalsträffar, samt

4.stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshets- kassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

De olika delarna av förslaget presenteras i kapitel 5–8.

Basen i förslaget är tillgång till data som gör det möjligt att få ett helhetsperspektiv på välfärdsutbetalningar. Uppgifter från systemet med transaktionskonto som byggs på med ytterligare information skapar en potential för ett operativt arbete att identifiera felaktig- heter över myndighetsgränserna. De fyra verktygen ger en bättre precision i arbetet med att upptäcka felaktigheter. Men de ger också

166

SOU 2020:35

Nya problem – nya åtgärder

möjligheter att snabbt skriva av misstankar om felaktiga utbetal- ningar i de fall där de visar sig vara ogrundade. Det gäller inte minst utredningar som involverar företag, där utredningarna kan ta stora resurser i anspråk hos de beslutande myndigheterna. Förslaget ökar också förutsättningarna att snabbt kunna sprida information om felaktigheter som uppstår.

4.2.1En ny myndighet för välfärdsutbetalningar

En ny myndighet bör, som ett komplement till myndigheternas befintliga arbete, få i uppdrag att se på välfärden som en helhet och motverka missbruk av systemen. Vi föreslår därför att en ny myn- dighet ska inrättas, Myndigheten för utbetalningskontroll, som utifrån ett helhetsperspektiv ska verka för att motverka felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen. Myndighetens arbete bör huvudsakligen vara inriktat på sådana fel där mer än en myndighet kan vara berörd.

4.2.2Myndigheten ska komplettera nuvarande kontrollarbete

Myndigheten för utbetalningskontroll ska i sitt urvals- och gransk- ningsarbete identifiera potentiellt felaktiga utbetalningar.

Myndigheten ska upptäcka felaktigheter som respektive myndig- het själv har svårt att identifiera samt utreda vilken eller vilka myn- digheter som kan vara drabbade. Information om utbetalningarna ska sedan överlämnas till beslutande myndighet för vidare hand- läggning. Myndigheten för utbetalningskontroll ska inte ompröva eller överpröva andra myndigheters beslut. En sådan ordning skulle skapa svåra gränsdragningsproblem. Dessutom är det de beslutande myndigheterna som har bäst förutsättningar att utreda förmåns- specifika felaktigheter.

4.2.3Myndigheten ska inte vara brottsutredande

Vi föreslår att myndigheten ska arbeta administrativt med att stödja och komplettera myndigheternas kontrollarbete. Den ska inte ha ett brottsutredande uppdrag. Grunden för bidragsbrott är en felaktig

167

Nya problem – nya åtgärder

SOU 2020:35

utbetalning av en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd. Ett effektivare kontrollarbete som gör att felaktiga utbetalningar av eko- nomiska förmåner och stöd förebyggs, förhindras och upptäcks leder därför till att bidragsbrott motverkas. Även annan brottslighet, som bedrägerier knutna till välfärdssystemen, kommer att mot- verkas när kontrollarbetet mot felaktiga utbetalningar förstärks.

Genom att förhindra och återkräva felaktiga utbetalningar för- stör man de ekonomiska incitamenten att bedriva välfärdsbrottslig- het. I dag leder en ytterst liten del av antalet anmälda bidragsbrott till åtal.1 Lagföring tar också ofta lång tid. Vi menar därför att ett brottsbekämpande uppdrag skulle vara mindre effektivt för att mot- verka felaktiga utbetalningar och välfärdsbrottslighet i jämförelse med de förslag vi lämnar.

I de fall brottslighet upptäcks kommer det naturligtvis att leda till anmälan, utredning och åtal där det är befogat. Den verksamhet vi föreslår kommer dock enbart att bidra med ett underlag till brotts- utredningar.

1Enligt statistik från Brottsförebyggande rådet anmäldes t.ex. 15 124 bidragsbrott 2018. Under samma år fattades 391 beslut om lagföring (dvs. fällande dom i tingsrätt eller beslut från åklagare om strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse) där bidragsbrott var huvudbrottet. www.bra.se/statistik/statistik-utifran-brottstyper/bedragerier-och-ekobrott.html, hämtat den 16 april 2020.

168

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

SOU 2020:35

Skälen för utredningens förslag

En samlad bild av utbetalningar från välfärdssystemen

Ett av de främsta skälen till ett system med transaktionskonto är att få en samlad bild av utbetalningar till både privatpersoner och före- tag. Därutöver finns även effektivitets- och säkerhetsfördelar.

Vi har tidigare beskrivit att det saknas en samlad bild av utbetal- ningar från de statliga välfärdssystemen till enskilda (jfr avsnitt 3.2.9,

3.4.7och 3.4.8). Det gör att det i dag är svårt att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar på ett effektivt sätt. Beslutande myndigheter är i sina dataanalyser och urval begränsade till de utbetalningar de själva beslutat om och kan typiskt sett inte göra analyserna utifrån alla välfärdssystemens utbetalningar.

Vi bedömer att systemet med transaktionskonto bör administre- ras av Myndigheten för utbetalningskontroll. Ett transaktions- kontosystem möjliggör en samlad bild och på sikt en mer effektiv hantering av statliga utbetalningar. En central funktion i förslaget med transaktionskonto är också att inhämta, verifiera och admini- strera kontouppgifter för bankkonton. Med ett samlat kontoregister bör antalet misslyckade utbetalningar minska betydligt då upp- dateringar och korrigeringar görs i en källa. Betydligt färre enskilda bör därmed behöva vänta på att få sina utbetalningar jämfört med i dag.

Vi gör också bedömningen att det är viktigt att Myndigheten för utbetalningskontroll genom att administrera utbetalningarna själv får möjlighet att garantera kvaliteten på den data som transaktionskontot kommer att förse analysfunktionen med. Se även avsnitt 6.2.2 och

14.17.1.Det minskar riskerna för överföringsfel och för att betaldata får olika tillförlitlighet.

Ett gemensamt statligt kontoregister effektiviserar förvaltningen

Aktuella utbetalningar kan hanteras på ett mer enhetligt sätt inom transaktionskontosystemet i jämförelse med nuvarande ordning. Anslutna myndigheter kan dra nytta av att så många som möjligt av utbetalningarna görs via en för detta ansvarig myndighet.

För att kunna göra utbetalningar behövs information om en- skildas bankkontouppgifter. Totalkostnaden för att hålla ett statligt

170

SOU 2020:35

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

register hos Myndigheten för utbetalningskontroll bedöms vara lägre än kostnaden för att varje myndighet själv ska administrera ett register.

Administrationen av utbetalningar via transaktionskontot ger även ökad möjlighet att styra (om) betalningsflöden från en bank till en annan, om någon av bankerna t.ex. skulle få problem med att förmedla betalningarna.

5.1.2Huvuddragen i systemet med transaktionskonto

Anslutna myndigheter skickar betalningsuppdrag till Myndigheten för utbetalningskontroll med information om mottagare, betal- ningsdatum, belopp och vad utbetalningen avser. På transaktions- kontot registreras löpande mottagna betalningsuppdrag och genom- förda utbetalningar till mottagarens bankkonto. Betalningsuppdrag kan precis som i dag skickas någon eller några dagar innan avsedd dag för utbetalning, ingen extra ledtid tillkommer i hanteringen.

Mottagaren av en utbetalning kan på sitt transaktionskonto se kommande utbetalningar, genomförda utbetalningar (insättningar) samt eventuellt innestående tillgodohavande som inte har kunnat utbetalas. Det kan på liknande sätt som i dag ske via en s.k. ”mina sidor”-funktion. Detta är funktioner som vi bedömer är till den enskildes fördel och leder till en förbättrad service.

Myndigheten för utbetalningskontroll ansvarar för att den en- skilde får medel insatta på sitt bankkonto på utbetalningsdagen, för- utsatt att mottagaren har lämnat korrekta uppgifter om bankkonto. Myndigheten för utbetalningskontroll behöver administrera uppgifter om vilket bankkonto den enskilde önskar få sina utbetalningar till.

Myndigheten för utbetalningskontroll redovisar löpande till beslutande myndigheter när betalningsuppdragen har mottagits och verkställts. Även uppgifter om misslyckade utbetalningar lämnas till beslutande myndighet. Betalningen anses verkställd den dag som beslutande myndighet angivit för utbetalning. Beslutande myndig- het redovisar utbetalningar på berört sakanslag på det betalnings- datum som anges i betalningsuppdraget. Utbetalningen redovisas på transaktionskontot så snart det finns underlag och utbetalningen anses verkställd för den beslutande myndigheten dagen för utbetal-

171

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

SOU 2020:35

ning, oavsett om Myndigheten för utbetalningskontroll har kunnat betala ut beloppet till mottagaren eller inte.

Myndigheten för utbetalningskontroll behöver avropa betal- tjänster från de ramavtal som Riksgäldskontoret (Riksgälden) upp- handlar för statens räkning. De anslutna myndigheterna behöver i motsvarande mån inte längre avropa dessa betalningstjänster från Riksgäldens ramavtal. Se även avsnitt 14.9.1 i konsekvensanalysen.

5.1.3Administrationen av systemet med transaktionskonto ska regleras i en särskild lag

Utredningens förslag: Administrationen av systemet med trans- aktionskonto ska regleras i en särskild lag, lagen om transaktions- konto.

Lagen om transaktionskonto ska kompletteras av en förordning. En upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela kompletterande föreskrifter

ska framgå av lagen.

Skälen för utredningens förslag

Det är angeläget att regleringen blir tydlig, bl.a. för att tydliggöra ansvarsförhållandet mellan beslutande myndigheter och Myndig- heten för utbetalningskontroll. En särskild ny lag om transaktions- konto innebär, enligt vår mening, att justeringar i respektive förmåns regelverk undviks. Vi menar att lagen bör gälla de betalningar som hanteras inom ramen för systemet med transaktionskonto. För betalningar som ännu inte ingår i systemet bör nuvarande ordning fortsatt gälla.

Lagen kompletteras av en förordning

Det är enligt vår mening olämpligt att tynga lagen med alltför detalje- rade bestämmelser. Lagregleringen avseende myndighetens administ- ration av systemet med transaktionskonto bör därför kompletteras med bestämmelser som meddelas genom förordning. Bestämmelser om myndighetens administration får anses falla in under regeringens

172

SOU 2020:35

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

s.k. restkompetens i 8 kap. 7 § regeringsformen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kommer alltså att ha möjlighet att meddela kompletterande bestämmelser till den före- slagna lagen.

För att tydliggöra att kompletterande bestämmelser kan finnas i förordning eller myndighetsföreskrift föreslår vi att en upplysning om regeringens normgivningskompetens förs in i lagen.

5.1.4Förslaget förändrar en av grunderna för det statliga betalningssystemet

De myndigheter som ansluts till transaktionskontosystemet kommer inte att kunna välja betalningsförmedlare för de utbetalningar som ska ske via Myndigheten för utbetalningskontroll.

Riksdagen slog i behandlingen av 1993 års budgetproposition fast att det statliga betalningssystemet ska vara utformat så att det ger valfrihet för allmänheten och myndigheterna att välja den betal- ningsförmedlare som bäst passar betalningsavsändarens eller betal- ningsmottagarens behov. Ställningstagandet ska ses mot bakgrund av att betalningssystemet då var uppdelat mellan bankernas betal- ningar respektive Postgirot. Betalningar kunde inte med enkelhet ske mellan dessa två system och allt fler önskade få sina utbetalningar till bankkonto. I dagens betalningsmodell finns fortfarande en viss begränsning såtillvida att de statliga myndigheterna ska använda de tjänster som finns i de av Riksgälden upphandlade ramavtalen.

Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), För- säkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket står samman- taget för en betydande andel av de statliga in- och utbetalningarna. En förändring av utbetalningarna för dessa myndigheter kommer därför att få en stor inverkan på den statliga betalningsmodellen som helhet. Ett system med transaktionskonto innebär en förändring av grunderna för det statliga betalningssystemet. Berörda myndigheter kommer enligt vårt förslag, med vissa undantag, inte längre att ha möjlighet att välja betalningsförmedlare för utbetalningar av stöd, förmåner, skatter och avgifter eftersom betalningar kommer att hanteras inom ramen för systemet med transaktionskonto.

173

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

SOU 2020:35

5.2Välfärdsutbetalningar och skatteutbetalningar ska omfattas av transaktionskontot

Utredningens förslag: De myndigheter vars utbetalningar ska ingå i systemet med transaktionskonto är:

•Arbetsförmedlingen,

•CSN,

•Försäkringskassan,

•Pensionsmyndigheten, och

•Skatteverket.

Endast förmåner, stöd, skatter och avgifter ska utbetalas via systemet med transaktionskonto.

De myndigheter som är anslutna till systemet med trans- aktionskonto ska ha rätt att föreskriva eller fatta beslut om att vissa utbetalningar kan lämnas utanför systemet med trans- aktionskonto. Det ska även gälla för Myndigheten för utbetal- ningskontroll.

Vilka utbetalningar som omfattas av systemet med trans- aktionskonto ska framgå av förordningen.

Skälen för utredningens förslag

Sammanhållna utbetalningar från de statliga välfärdssystemen

För att kunna uppnå samordningsvinster bör transaktionskonto- systemet byggas upp kring de välfärdsutbetalningar som är vanligast förekommande. De utbetalningar som ska omfattas av systemet är förmåner och stöd.1 Ju fler utbetalningar som går via transaktions- kontot desto större analysunderlag får Myndigheten för utbetal- ningskontroll.

Vår bedömning är att följande myndigheters utbetalningar i ett första skede bör ingå i systemet med transaktionskonto: Arbets- förmedlingen, CSN, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

1Se definitionerna av förmån och stöd i avsnitt 2.4.1.

174

SOU 2020:35

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

Dessa myndigheter har vanligt förekommande och till antalet om- fattande utbetalningar från välfärdssystemen. Vidare menar vi att även Skatteverkets utbetalningar bör ingå. Dessa fem myndigheters utbetalningar bedöms också ha förutsättningar för att med rimliga insatser anslutas till systemet med transaktionskonto.

Skatteverkets utbetalningar

Skatteverket är en av de statliga myndigheter som har flest utbetal- ningar. Flertalet av Skatteverkets utbetalningar kommer från skatte- kontosystemet men Skatteverket har också utbetalningar som hante- ras utanför skattekontosystemet. Vi menar att statens utbetalningar i så stor utsträckning som möjligt bör hanteras i systemet med trans- aktionskonto. Såväl utbetalningar av skatter och avgifter, som de stöd som i dag utbetalas via skattekontot, bör därför omfattas av trans- aktionskontosystemet.2 Vi använder genomgående begreppet utbetal- ning av skatter och avgifter eftersom det är via en utbetalning från en betalningsförmedlande bank som den enskilde får del av medlen.3

Ett skäl till att Skatteverket bör anslutas är att det ökar möjlig- heterna att åstadkomma en så fullständig bild av de samlade utbetal- ningarna till enskilda som möjligt. Ytterligare ett skäl är att åstad- komma en effektiv hantering av betalningar för staten som helhet.

Skatteverket administrerar även utbetalningar av vissa statliga stöd via krediteringar på skattekontot. Statliga stöd för anställning som beslutas av Arbetsförmedlingen betalas ut genom kreditering på skattekontot som ett sätt att låta mottagaren ta del av stödet.4

2Skattekontot fungerar så att det sammanställer skatter och avgifter som är kopplade till inkomst av tjänst, kapital och näringsverksamhet oberoende av om kontohavaren är privat- person, enskild företagare eller juridisk person. På skattekontot ska Skatteverket registrera skatter och avgifter, belopp som ska dras ifrån eller läggas till slutlig skatt enligt 56 kap. 9 §, samt inbetalningar och utbetalningar enligt vad som framgår av 61 kap. 1 § skatteförfarande- lagen (2011:1244). Av 61 kap. 2 § skatteförfarandelagen framgår att belopp som ska betalas som huvudregel ska registreras på skattekontot på förfallodagen och belopp som ska tillgodo- räknas ska registreras så snart det finns underlag. Första helgen varje månad görs en avstäm- ning av saldot på skattekontot om något annat belopp än ränta har registrerats enligt 61 kap.

7§ skatteförfarandelagen. Om en avstämning av skattekontot visar att det finns ett överskott på kontot ska beloppet betalats tillbaka om vissa kriterier är uppfyllda och det inte finns något hinder mot återbetalning vilket framgår av 64 kap. 2 och 4 §§ skatteförfarandelagen.

3I skatteförfarandelagen (64 kap.) och skatteförfarandeförordningen (2011:1261) (14 kap.) används uttrycket återbetalning av skatt och avgift. Det avser att ett överskott på skattekontot ska betalas tillbaka till den skattskyldige.

4Det finns alltså vissa statliga stöd som administreras genom kreditering på skattekontot. Ur betalningsmottagarnas perspektiv kan utbetalning av statligt stöd genom kreditering på skatte-

175

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

SOU 2020:35

Krediteringen regleras i två s.k. krediteringslagar som endast består av en respektive två paragrafer.5 Regeringen har nu föreslagit att allt ekonomiskt stöd för anställning som har beslutats av Arbetsförmed- lingen ska få krediteras på skattekontot.6 Det finns inget hinder för att sådana stöd även fortsatt krediteras på skattekontot för att sedan betalas ut via transaktionskontot om avstämningen av skattekontot visar ett utbetalningsbart överskott.

Skatteförfarandelagens (2011:1244) och skatteförfarandeförord- ningens (2011:1261) bestämmelser om när det finns ett utbetal- ningsbart överskott bör styra när ett överskott ska lämnas över till transaktionskontot för utbetalning. Det gör det också möjligt för enskilda att, precis som i dag, lägga en så kallad utbetalningsspärr för att ett överskott på skattekontot ska stå kvar för att möta kommande skatter och avgifter.

Myndigheten bör hantera utlandsbetalningar från välfärdssystemen

Vi menar att Myndigheten för utbetalningskontroll även ska admi- nistrera utlandsbetalningar. Det bör ske inom ramen för de ramavtal som Riksgälden upphandlar för statens räkning.

Statliga myndigheter, särskilt Pensionsmyndigheten, gör många betalningar till utlandet. En stor del av dessa utbetalningar görs inom EU, men totalt gör staten utbetalningar till över 170 länder. Detta,

kontot inte jämställas med en direkt utbetalning. Skattekontot fungerar som ett avräknings- konto som inte gör skillnad mellan olika typer av debiteringar och krediteringar (jfr 62 kap. 11 § skatteförfarandelagen och prop. 2010/11:165, Skatteförfarandet, s. 524). En kreditering av ett statligt stöd kommer därför att behandlas på samma sätt som exempelvis en inbetalning till skattekontot och räknas av från debiterade skatter och avgifter under samma period, ett even- tuellt ingående underskott samt ränta. Utbetalning kan bli aktuellt först om det efter en avstämning av skattekontot finns ett överskott enligt 64 kap. 2 § skatteförfarandelagen. Av 64 kap. 4 § skatteförfarandelagen framgår att om det finns ett hinder mot återbetalning vägras utbetalning även om det finns ett överskott på skattekontot. Det gäller exempelvis om det finns en beslutad skatt eller avgift som ännu inte har förfallit till betalning och därmed ännu inte har debiterats på skattekontot. I sådana fall spärrar Skatteverket ett belopp för att i ett senare skede kunna ta det i anspråk för betalning av skatten eller avgiften. Metoden att betala ut statligt stöd genom kreditering på skattekonto är enligt regeringen inte oproblematisk, men bör ändå användas för utbetalning av vissa statliga stöd. De problem som kan uppstå för en stödmottagare – t.ex. att stödet används för betalning av skatt i stället för att betalas ut – är många gånger svåra att förstå för mottagaren av ett stöd (jfr prop. 2010/11:165 Skatteförfaran- det s. 519).

5Lagen (1999:591) om kreditering på skattekonto av vissa stöd beslutade av den offentliga arbetsförmedlingen och Trafikverket och lagen (2006:1494) om kreditering på skattekonto av stimulans till arbetsgivare för nystartsjobb.

6Prop. 2019/20:117, Förutsättningar för etableringsjobb och vissa frågor om kontroll inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, s. 56–57.

176

SOU 2020:35

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

särskilt betalningar till privatpersoner utanför EU, kräver i många fall särskilda rutiner och systemlösningar.

På samma sätt som för inhemska utbetalningar är det viktigt att staten kan säkerställa rätt mottagare av betalningar och en effektiv hantering. Inte minst för att kunna betala med befriande verkan, för att undvika att behöva betala ut samma belopp igen till ”rätt” mot- tagare och försöka få den ”felaktiga” utbetalningen åter.

Vi bedömer att det finns samordningsfördelar med att Myndigheten för utbetalningskontroll hanterar utlandsbetalningar. Den främsta samordningsfördelen är att det kan upparbetas en kompetens rörande utlandsbetalningar baserat på att en övervägande del av statens alla välfärdsutbetalningar till utlandet hanteras av en myndighet.

Undantag från systemet med transaktionskonto

Det kan visa sig att vissa utbetalningar som är tänkta att ingå i syste- met med transaktionskonto kan kräva en mer genomgripande över- syn för att kunna inordnas. Det kan t.ex. handla om utbetalningar med en speciell karaktär eller om utbetalningar som administreras på ett annorlunda sätt än andra utbetalningar. Det går alltså inte helt att utesluta att det kan finnas behov av att undanta vissa utbetalningar från en samordnad reglering.

En avvägning får göras mellan värdet av att alla tänkta utbetal- ningar ingår och de insatser som skulle krävas för att inordna sådana utbetalningar i systemet med transaktionskonto. Även om undantag kan innebära att systemet inte blir lika överskådligt bedömer vi att det är mest ändamålsenligt att vissa utbetalningar kan hållas utanför systemet med transaktionskonto om det uppstår ett sådant behov.

Vår bedömning är att det bara är en mycket liten andel av anslutna myndigheters totala antal välfärdsutbetalningar som kan behöva undantas (se även avsnitt 14.9.2).

Både den beslutande myndigheten och Myndigheten för utbetal- ningskontroll bör ges möjlighet att föreskriva, eller fatta beslut om att en sådan utbetalning, tillfälligt eller tillsvidare, ska undantas från systemet med transaktionskonto. Sådana föreskrifter eller ett sådant beslut bör föregås av samråd mellan berörda myndigheter.

177

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

SOU 2020:35

Migrationsverkets utbetalning av dagersättning bör inte omfattas av systemet med transaktionskonto

Migrationsverkets utbetalning av dagersättning till asylsökanden bör, åtminstone inte inledningsvis, anslutas till systemet med trans- aktionskonto. Den ersättning som Migrationsverket betalar ut till enskilda är förhållandevis låg varför det inte borde vara ett särskilt attraktivt område för avsiktligt fusk i större skala. Dagersättningen för en asylsökande är i dag högst 24 kr per dag för en ensamstående vuxen på boende där mat ingår och högst 71 kr per dag för en ensam- stående vuxen på boende där mat inte ingår.

Avsaknaden av personnummer och samordningsnummer hos asylsökande är ett tungt vägande skäl till att Migrationsverkets ut- betalningar av dagersättningar inte bör ansluta till systemet med transaktionskonto i ett första skede. Att inkludera utbetalningar där det saknas personnummer eller samordningsnummer skulle högst troligt försvåra administrationen av systemet. Ersättningen till asyl- sökande betalas i regel ut via ett förbetalat kontokort, eftersom det oftast är mycket svårt att skaffa ett bankkonto utan personnummer eller samordningsnummer. Sättet för utbetalningen av dagersättningen är alltså en särlösning jämfört med nästa alla andra utbetalningar från välfärdssystemen. Den regelmässiga avsaknaden av bankkonto hos asylsökande skulle också gå emot att förslaget om transaktionskonto innebär att utbetalningar i normalfallet görs med kontoutbetalningar. Även detta är skäl som talar mot att Migrationsverkets utbetalningar av dagersättningar bör omfattas av systemet med transaktionskonto.

Känslig betalningsinformation

Vissa myndigheters betalningar innehåller känslig information. För dessa myndigheter är det särskilt viktigt att information hanteras säkert och att känsliga uppgifter skyddas. Det kan exempelvis handla om betalningar till personer med skyddade personuppgifter. Säker- hetsaspekter medför höga krav på myndigheternas avtal med banker och innebär extra kostnader. Vi menar att dessa säkerhetsfrågor kommer att vara viktiga även för Myndigheten för utbetalnings- kontroll och att en fördel med förslaget är att de kan hanteras på ett enhetligt sätt i ett system med transaktionskonto.

178

SOU 2020:35

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

Den största skillnaden som systemet innebär är att mer infor- mation samlas på ett och samma ställe, vilket ställer höga krav på informationssäkerheten hos Myndigheten för utbetalningskontroll. Samtidigt menar vi att en fördel med förslaget är att känslig infor- mation kommer att hanteras av så få aktörer som möjligt, vilket borde vara att föredra ur ett säkerhetsperspektiv. Därutöver blir betalningar med känsliga uppgifter svårare att identifiera när de är en del av en större massa av betalningar i jämförelse med nuvarande situation, med flera mindre datamängder.

Systemet med transaktionskonto innebär också att staten är ansvarig för den känsliga informationen och att t.ex. administratio- nen av ett kontoregister inte läggs ut på privata aktörer. Privata aktörer kan självklart hantera känslig information på ett professio- nellt och säkert sätt men varje ny aktör som involveras i hantering av känslig information innebär en ny risk. Denna potentiella risk minskar med ett transaktionskontosystem.

Det ska anges i förordningen vilka utbetalningar som ska omfattas

Vilka myndigheter och utbetalningar som omfattas av systemet med transaktionskonto bör regleras i förordning. Regeringen kan sedan avgöra om ytterligare myndigheter under regeringen eller andra typer av utbetalningar bör anslutas.

5.2.1Betalningsförordningen behöver inte ändras men vissa andra följdändringar krävs

Utredningens bedömning: Förordningen om statliga myndig- heters betalningar och medelsförvaltning behöver inte ändras.

Utredningens förslag: Bestämmelsen om att pension och annan förmån betalas ut genom Försäkringskassan i förordningen om ansökan och utbetalning av pension m.fl. förmåner upphävs.

I bestämmelserna om att dagpenning och familjebidrag betalas ut genom Försäkringskassan i förordningen om förmåner till totalförsvarsförpliktiga förtydligas att betalningen ska ske via systemet med transaktionskonto.

179

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

SOU 2020:35

I skatteförfarandeförordningens bestämmelse om belopp som ska betalas tillbaka ska det förtydligas att utbetalningen ska ske via systemet med transaktionskonto.

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Betalningsförordningen

Riksgälden är statens centrala finansförvaltning7 och ansvarar för den statliga betalningsmodellen inklusive statens centralkonto.8 Förord- ningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medels- förvaltning, betalningsförordningen, reglerar statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning.9 Förordningen tillämpas om inte annat följer av lag eller förordning eller av regeringens beslut i ett enskilt fall.10

Förslaget om ett transaktionskonto som administreras av Myn- digheten för utbetalningskontroll är ett avsteg från betalningsförord- ningen. Genom att i förordning ange vilka myndigheter, och vilka av deras utbetalningar, som ska omfattas av transaktionskontot gäller denna reglering framför betalningsförordningen. Någon ändring i betalningsförordningen behöver därför inte göras.

Ändringar med anledning av att Försäkringskassan administrerar utbetalningar för andra

Försäkringskassan hanterar i dag utbetalningar av vissa pensioner och förmåner som beslutas av Pensionsmyndigheten.11 När systemet med transaktionskonto införs behöver dessa utbetalningar inte gå via Försäkringskassan utan bör administreras direkt från Pensions- myndigheten till Myndigheten för utbetalningskontroll. Vi föreslår därför att en bestämmelse upphävs i 7 § förordningen (2002:782) om

71 § förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret.

82 § punkten 2 förordningen med instruktion för Riksgäldskontoret.

9Av 5–6 §§ betalningsförordningen framgår bl.a. att myndigheter ska ansöka hos Riks- gälden om de vill öppna bankkonton och att bankkonton ska vara anslutna till statliga topp- konton. Betalningar till och från en myndighet ska, enligt 8 § samma förordning, göras via myndighetens bankkonton som avses i 5 § första stycket, om inte annat har medgetts av Riksgälden. En myndighet ska enligt 10 § betalningsförordningen avropa betaltjänster enligt ramavtal som Riksgälden har ingått för statens räkning.

102 § förordningen om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning.

11Se förordningen (2002:782) om ansökan och utbetalning av pension m.fl. förmåner.

180

SOU 2020:35

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

ansökan och utbetalning av pension m.fl. förmåner om att dessa pensioner och förmåner ska betalas genom Försäkringskassan.

Försäkringskassan handhar också frågor om dagpenning och familjebidrag enligt lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersätt- ningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret, inbegripet utbetal- ningarna av dessa ersättningar. Hanteringen av dessa ersättningar ska även fortsatt göras via Försäkringskassan. För att skapa tydlighet bör det i bestämmelserna anges att utbetalningarna från Försäkrings- kassan ska gå via systemet med transaktionskonto hos Myndigheten för utbetalningskontroll. Vi föreslår därför att det i 11 kap. 1 och

4§§ i förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga görs ett sådant förtydligande.

Förtydligande i skatteförfarandeförordningen

I 14 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen regleras hur belopp som ska betalas tillbaka av Skatteverket ska hanteras. Vi föreslår att det i bestämmelsen förtydligas att utbetalningen ska administreras via systemet med transaktionskonto.

5.3Ett transaktionskonto för den som får statliga utbetalningar från välfärden

Utredningens förslag: Myndigheten för utbetalningskontroll ska registrera ett transaktionskonto för den som har fått beslut om en sådan utbetalning som ska omfattas av systemet med transaktionskonto. Ett tillgodohavande ska registreras på trans- aktionskontot så snart Myndigheten för utbetalningskontroll får ett underlag på en utbetalning från beslutande myndighet.

Skälen för utredningens förslag

För varje mottagare av en utbetalning som ska ske via systemet med transaktionskonto ska det skapas ett enskilt transaktionskonto. På transaktionskontot föreslår vi att det löpande registreras mottagna betalningsuppdrag och genomförda utbetalningar. Registreringen

181

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

SOU 2020:35

bör ske så snart den beslutande myndigheten har försett Myndig- heten för utbetalningskontroll med nödvändigt underlag. Det kan innebära att ett beslutat stöd eller förmån registreras på den en- skildes transaktionskonto flera dagar före utbetalningsdag.

För enskilda bedömer vi att transaktionskontot innebär en fördel och särskilt för privatpersoner. Enskilda kan få en överblick över alla utbetalningar. Det kan ske genom en funktion, ”mina sidor”, där enskilda kan se sitt transaktionskonto. Om en utbetalning till den enskildes bankkonto inte har skett kan den enskilde enkelt kon- trollera om kontouppgifterna är korrekta. Hen kan också kontrollera om en utbetalning kommer inom kort. Även om det gäller flera ut- betalningar från olika myndigheter kan den enskilde få informatio- nen på ett och samma ställe. Förslaget kan även innebära viss minskad administration för den enskilde eftersom kontouppgifter i regel endast behöver lämnas till en myndighet i stället för till flera.

Systemet med transaktionskonto bör även omfatta företag och andra juridiska personer

De flesta företag inom välfärden är ärliga och vill göra rätt för sig. Privata utförare har blivit en viktigare del i välfärden, men i och med de förändringar som sker ökar såväl möjligheterna som omfatt- ningen vad gäller missbruk. I en rad sammanhang har det beskrivits att det förekommer medvetet felaktigt utnyttjande och brott av olika slag som drabbar välfärden. Vi har i kapitel 3 beskrivit att det finns många exempel på att välfärdssystemen utnyttjas felaktigt eller att oriktiga uppgifter rapporteras in på ett ställe för att på felaktigt sätt nyttjas i en annan del av välfärden.12 Transaktionskontot är tänkt att vara ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

För att transaktionskontot ska kunna användas för att motverka felaktiga utbetalningar är det enligt vår mening av stor vikt att syste- met också omfattar utbetalningar till juridiska personer.

Vi menar också att detta är önskvärt för att uppnå önskade effek- ter om en mer kostnadseffektiv samt säker och robust hantering av statens utbetalningar.

12Jfr även med prop. 2018/19:132, Ett starkare skydd för välfärdssystemen, s. 20.

182

SOU 2020:35

Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen

5.3.1Myndigheter och enskilda ska ha åtkomst till uppgifter i transaktionskontosystemet

Utredningens förslag: Beslutande myndigheter får ta del av upp- gifter som avser myndighetens utbetalning samt uppgifter om mottagarens kontouppgifter och kontaktuppgifter.

Den registrerade, dennes vårdnadshavare, förvaltare eller om- bud, får ta del av uppgifter om tillgodohavanden, utbetalningar, kontouppgifter och kontaktuppgifter avseende den registrerade.

Utredningens bedömning: Myndigheten för utbetalningskontroll får ställa upp behörighets- och säkerhetskrav för den som vill ta del av uppgifter.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Beslutande myndigheter ska få tillgång till uppgifter rörande sina utbetalningar

Vi bedömer att det är både lämpligt och rimligt att beslutande myn- digheter får ta del av uppgifter i systemet med transaktionskonto som rör deras egna utbetalningar. Det handlar om uppgifter om utbetalningar, kontonummer och kontaktuppgifter för den som utbetalningen avser. Detta är uppgifter som myndigheterna i dag har tillgång till avseende sina egna utbetalningar. Det behövs därför en sekretessbrytande bestämmelse i förhållande till uppgifter om en- skildas kontonummer. Något skäl till att de inte skulle få ta del av motsvarande uppgifter i det föreslagna systemet har vi inte kunnat se. Vi gör även bedömningen att det kommer att avlasta Myndig- heten för utbetalningskontroll som annars skulle behöva hantera ett stort antal telefonsamtal och andra begäranden om utlämnande av dessa uppgifter. Som förslaget är utformat kan den enskilde vända sig till beslutande myndighet för att få uppgifter om vad som har hänt med en utbetalning eftersom beslutande myndighet ska ha elektronisk tillgång till uppgifter rörande utbetalningen.

Ett alternativ vi övervägt var att ge alla de anslutna myndigheterna tillgång till samtliga betaluppgifter. Vi menar dock att det skulle innebära ett allt för stort integritetsintrång. Det skulle bl.a. innebära

183

utbetalningskontroll ...............................................................	71
1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga..................	75

SOU 2020:35		Innehåll
	3.4.10 Begränsningar i möjligheten att behandla
	personuppgifter för kontrolländamål...................	161
4	Nya problem – nya åtgärder ......................................	163

		uppgifter i transaktionskontosystemet................	183
5.4	Då är en utbetalning verkställd............................................		185
5.5	Utbetalningar ska ske till mottagarens konto ....................		187
	5.5.1	Effekten på statens likviditetshantering är
		begränsad ...............................................................	192
5.6	Ingen ränta på tillgodohavande på transaktionskontot......		193

vara registrerat på transaktionskontot ................................	195
5.8 Utmätning av fordran på transaktionskonto ......................	201

5.9.1	Uppgifter från beslutande myndigheter
	till Myndigheten för utbetalningskontroll...........	203

Sammanfattning ................................................................		21
Summary ..........................................................................		33
1	Författningsförslag.....................................................	45
1.1	Förslag till lag (0000:00) om transaktionskonto ..................	45

upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen .....................................................................	48

Myndigheten för utbetalningskontroll ..................................	66
1.9 Förslag till förordning (0000:00) om transaktionskonto .....	69
	5

	m.fl. förmåner .........................................................................	77
1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen...........	78
1.15	Förslag till förordning om ändring i
	studiestödsdataförordningen (2009:321)..............................	79
1.16	Förslag till förordning om ändring av offentlighets- och
	sekretessförordningen (2009:641).........................................	87
1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten........	90
1.18 Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan..............	91
1.19	Förslag till förordning om ändring i
	skatteförfarandeförordningen (2011:1261) ..........................	92
1.20	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga
	myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ...........................	93
1.21	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:154) med instruktion för Skatteverket .......................	97

1.23	Förslag till förordning om ändring i
	säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) .............................		99
1.24	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2019:502) med instruktion för Migrationsverket ................		102
2	Utredningens uppdrag och arbete..............................		103
2.1	Utredningens uppdrag i sammandrag..................................		103
2.2	Utredningens arbete .............................................................		104
	2.2.1	Utredningen har publicerat flera
		underlagspromemorior..........................................	106

utredningens förslag .............................................................		107
2.4 Några centrala begrepp.........................................................		108
2.4.1	Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ....	108
2.4.2	Överutnyttjande ....................................................	109
2.4.3	Beslutande myndighet...........................................	109
2.4.4	Kontroll..................................................................	109
2.4.5	Dataanalyser...........................................................	110
2.4.6	Urval, urvalsmodeller och urvalsträffar................	110
2.4.7	Företag och andra juridiska personer ...................	111

	utbetalningar och brottslighet..............................................		111
	2.5.1	Förslag om ett råd för korrekta utbetalningar.....	114
2.6	Betänkandets disposition......................................................		114
3	Felaktiga utbetalningar och myndigheternas
	kontrollarbete..........................................................		117
3.1	Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen....................		117
	3.1.1	Det finns olika typer av felaktiga utbetalningar ..	118
	3.1.2	Felaktiga utbetalningar är omfattande .................	122
3.2	Felaktiga utbetalningar har flera olika orsaker ....................		124

	felaktigheter...........................................................	125
3.2.3	Hög tilltro till uppgifter i andra system ..............	126
3.2.4	Obalans mellan service och kontroll....................	127
3.2.5	Brister i underlag eller bristande utredning .........	128

	arbetet mot felaktiga utbetalningar ......................	129
3.2.7	Ändrade förhållanden anmäls inte .......................	131

	utbetalningar..........................................................	131
3.2.9	Felaktigheterna rör ofta flera myndigheter .........	134
3.3 Mer avancerade angrepp på välfärdssystemen ....................		135
3.3.1	Företag har blivit allt viktigare för välfärden.......	135

	välfärdsbrottsligheten ...........................................	143
3.3.4	Mer avancerade upplägg........................................	148
3.3.5	De brottsliga aktörerna.........................................	149

	på kompetensen hos myndigheterna ...................	158
3.4.6	Vissa uppgifter är svåra att kontrollera................	158
3.4.7	Fragmenterad bild av företag................................	159
3.4.8	Indikationer på brott framträder över tid............	160
3.4.9	Tecken på att företag eller identiteter är kapade....	160

felaktiga utbetalningar ..........................................................		165
4.2.1	En ny myndighet för välfärdsutbetalningar .........	167

		kontrollarbete ........................................................	167
	4.2.3	Myndigheten ska inte vara brottsutredande ........	167
5	Ett system med transaktionskonto för statliga
	utbetalningar från välfärdssystemen ..........................		169

		banker.....................................................................	204
5.10	Krav på myndigheter som ansluts till systemet med
	transaktionskonto.................................................................		205
5.11	Transaktionskontot och den personliga integriteten .........		206
5.12	Ekonomistyrningsverket kan behöva anpassa statens
	redovisning............................................................................		208
5.13	Transaktionskontosystemet bör på sikt kunna omfatta
	fler statliga utbetalningar .....................................................		209
5.14	Betalningar i kris och krig ....................................................		209
6	Dataanalyser och urval .............................................		211
6.1	Myndigheten ska göra dataanalyser och urval ....................		211
	6.1.1	Närmare om uppdraget att göra dataanalyser
		och urval ................................................................	216
	6.1.2	Profilering, likabehandling och diskriminering...	220

SOU 2020:35	Innehåll
6.2 Uppgifter som behövs för dataanalyser och urval ..............	225

	uppgifter som ska användas ..................................	225
6.2.2	Utbetalningar.........................................................	226
6.2.3	Beslutsinformation ................................................	228
6.2.4	Folkbokföring........................................................	230

	uppehållskort .........................................................	233
6.2.7	Fastigheter .............................................................	235
6.2.8	Företag ...................................................................	235

	och IVO -tillstånd ..................................................	240
6.2.10	Arbetsgivardeklarationer.......................................	243
6.2.11	Intyg avseende arbete ............................................	245
6.2.12 Urvalsträffar och resultatet av granskning...........		246
6.2.13 Överväganden kring vissa andra uppgifter...........		246

	6.2.15 En samlad bedömning av effekten på den
	personliga integriteten...........................................	249
7	Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga
	utbetalningar ..........................................................	251

och förhindra felaktiga utbetalningar ..................................	251
7.2 Inledande granskning............................................................	253

	och granska myndighetens urvalsträffar ..............	253
7.2.2	Tre möjliga utfall av en inledande granskning .....	254
7.3 Fördjupad granskning...........................................................		257

viktigt stöd i myndigheters och
arbetslöshetskassors kontrollarbete .....................	257

	utbetalning.............................................................	258
7.3.3	Hur en fördjupad granskning ska genomföras....	261

	fördjupad granskning ska dokumenteras.............	264
7.3.6	Utfallet av fördjupad granskning .........................	265
7.3.7	De fördjupade granskningarna utgör ett
	proportionerligt intrång i den personliga
	integriteten.............................................................	266

	fördjupade granskningen och dess resultat..........	267
7.3.9	Ingen skyldighet att anmäla bidragsbrott ............	271

	7.4.2	Myndighetens verksamhet utgör inte polisiär
		underrättelseverksamhet.......................................	278
8	Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar.....		281

lämnas till myndigheten........................................	283
8.2 En samlad redogörelse till regeringen vart tredje år...............	287

	utbetalningar ska minska......................................................	289
8.4	Integritetsbedömning...........................................................	290
9	En ny myndighet för utbetalningskontroll ...................	291

SOU 2020:35		Innehåll
9.2 Myndighetens ledning och organisation .............................		302
9.2.1	Myndighetens ledning...........................................	302