sou 2020 34

Stärkt kvalitet och likvärdighet

i fritidshem och pedagogisk omsorg

Betänkande av

Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg

Stockholm 2020

SOU 2020:34

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25062-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Ekström,

Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 30 augusti 2018 att uppdra åt en särskild utredare att lämna förslag som syftar till att stärka kvaliteten och likvärdigheten i fritidshem och pedagogisk omsorg (dir. 2018:102). Som särskild utredare förordnades fr.o.m. samma dag kommunal- rådet Linda Eskilsson. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 29 oktober 2018 juristen Alexandra Lundvik och fr.o.m. den 5 november 2018 kanslirådet Jenny Jägsander. F.d. utredaren IngBeth Larsson var anställd som sekreterare i utredningen på deltid fr.o.m. 2019-10-14 t.o.m. 2020-02-16. F.d. departementssekreteraren Erik Blomqvist, var anställd som sekreterare i utredningen fr.o.m. 2019-10-21 t.o.m. 2019-11-20.

Som experter i utredningen förordnades från och med den

22 november 2018 utredaren Hans-Göran Arvidsson (Statens skol- inspektion), departementssekreteraren Anders Edin (Utbildnings- departementet), departementssekreteraren Helena Hagelberg (Social- departementet), utredaren Jonas Karlsson (Barnombudsmannen), rektorn Emil Kilsäter (Sveriges Skolledarförbund), utredaren Kerstin Mikaelsson (Kommunal), utredaren Linnéa Plöen Casterud (Lärar- förbundet), förbundsjuristen Gudrun Rendling (Friskolornas riks- förbund), rättssakkunniga Annika Rudestad (Finansdepartementet), ledamoten Karin Svedberg (Idéburna skolors riksförbund), utreda- ren Anna Tornberg (SKL, nuvarande SKR) och undervisningsrådet Marie Wiberg (Statens skolverk). Linnéa Plöen Casterud entledi- gades och i hennes ställe förordnades utredaren Elisabet Mossberg (Lärarförbundet) fr.o.m. 2018-12-18. Hans-Göran Arvidsson entle- digades och i hans ställe förordnades utredaren Lena Stadler (Statens skolinspektion) fr.o.m. 2019-01-16. Karin Svedberg entledigades och i hennes ställe förordnades rektorn Marita Sandin Larsson (Idé-

burna skolors riksförbund) fr.o.m. 2019-02-05. Elisabet Mossberg entledigades och i hennes ställe förordnades utredaren Elvira Köhler fr.o.m. 2019-05-21. Kerstin Mikaelsson entledigades och i hennes ställe förordnades ombudsmannen Per Svensson (Kommunal) fr.o.m. 2019-08-27. Rättssakkunnige Jan Käll (Utbildningsdepartementet) förordnades som expert fr.o.m. 2019-09-10. Jonas Karlsson entlediga- des från uppdraget och i hans ställe förordnades utredaren Kenneth Ljung (Barnombudsmannen) fr.o.m. 2019-09-10. Elvira Köhler ent- ledigades och i hennes ställe förordnades Linnéa Plöen Casterud (Lärarförbundet) fr.o.m. 2019-12-03. Linnéa Plöen Casterud entledi- gades och i hennes ställe förordnades Elvira Köhler (Lärarförbundet) fr.o.m. 2020-02-18.

Utredningen antog namnet Utredningen om fritidshem och peda- gogisk omsorg (U 2018:08).

Härmed överlämnar Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg sitt betänkande Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg (SOU 2020:34).

Stockholm i juni 2020

Linda Eskilsson

/Jenny Jägsander

/Alexandra Lundvik

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	25
1.1	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	25

1.2Förslag till lag om ändring i lag (2010:801) om

införande av skollagen (2010:800) .........................................	33
Alternativt författningsförslag pedagogisk omsorg ..................	34
1.3 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	34

1.4Förslag till förordning om ändring i skolförordning

(2011:185)................................................................................

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och

förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen .....

1.6Förslag till förordning om ändring i förordning (2015:938)

om statsbidrag för handledare i specialpedagogik.................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och

förskollärare ............................................................................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordning (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning

inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska
insatser och för fortbildning när det gäller sådana
insatser .....................................................................................	47
	5

Innehåll

SOU 2020:34

1.9Förslag till förordning om ändring i förordning (2019:551) om statsbidrag för anställning av

lärarassistenter ........................................................................

1.10Förslag om förordning om ändring i förordning (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som

3.1Fritidshemmets framväxt – från välgörenhet till del

	av skolväsendet .......................................................................		57
3.2	Fritidshemmets nuläge: många förbättringsmöjligheter......		62
3.3	Fritidshemmets syfte och uppdrag........................................		65
3.4	Kvalitet och likvärdighet ........................................................		73
	3.4.1	Hur ska begreppet likvärdighet förstås?................	75

3.4.2Utbildningssambandet, likvärdighet

	och fritidshemmet...................................................	76
3.4.3	Kvalitet i fritidshemmet..........................................	76
3.4.4	Skilda perspektiv på kvalitet ...................................	78

3.4.5Det kompensatoriska uppdraget – Rätten till

		fritidshem ................................................................	79
	3.4.6	Nyckelkompetenser................................................	81
3.5	Kartläggningen av tillgången till fritidshem..........................		84
3.6	Ett allmänt fritidshem på sikt? ..............................................		92
3.7	Samlad eller utökad skoldag...................................................		95

SOU 2020:34Innehåll

3.8	Fritidshemmet i siffror ...........................................................		97
	3.8.1	Ökning i olika takt ..................................................	97
	3.8.2	Elever i fritidshem ...................................................	98
	3.8.3	Inskrivningsgrad i utsatta områden........................	99
	3.8.4	Inskrivningsgrad utifrån födelsebakgrund...........	100
	3.8.5	Antal fritidshem.....................................................	101
	3.8.6	Antal avdelningar...................................................	102
	3.8.7	Personal i fritidshem .............................................	103
4	Fritidshemmets personal ..........................................		109
4.1	Inledning................................................................................		109
	4.1.1	Legitimation och behörighet i fritidshem ............	109
	4.1.2	Personal- och lärartäthet .......................................	111
4.2	Från fritidspedagog till lärare i fritidshem...........................		113
4.3	Vad säger huvudmännen om lärarbristen? ..........................		119

4.3.1Utmanade att vidareutbilda personalen trots

stor brist .................................................................

119

4.3.2Nästan alla huvudmännen rapporterar brist

på behöriga lärare ...................................................

120

4.3.3Delad bild av hur prioriterat det är att öka

	andelen behöriga ....................................................	121
4.3.4	Möjliggörande av vidareutbildning till lärare .......	126

4.3.5Tillgången på behörighetsgivande utbildning

är statens ansvar .....................................................

127

4.3.6Flera hinder för att vidareutbilda personal till

lärare i fritidshem...................................................	130
4.4 Det finns för få lärare i fritidshem – vad kan göras? ..............	132

4.4.1VAL är en vidareutbildning som syftar till att öka andelen lärare och förskollärare med en

	behörighetsgivande examen och legitimation......	134
4.4.2	Det finns två utbildningsvägar inom VAL...........	136

4.4.3VAL erbjuds av åtta lärosäten och finansieras

med särskilda medel...............................................

137

4.4.4Intresset för VAL är stort men ändå kan

	många inte påbörja utbildningen ..........................	138
4.4.5	Nuvarande reglering av VAL-utbildningarna ......	138

Innehåll

SOU 2020:34

4.4.6Vad krävs för behörighet för studier inom

VAL?......................................................................	139
4.4.7 Hur genomförs utbildningen? .............................	139

4.4.8Vilka krav ställs för examen för studenter

	med viss yrkeserfarenhet?.....................................	140
4.4.9	VAL är en skräddarsydd vidareutbildning...........	140

4.4.10Lärare har möjlighet att studera högst

120 högskolepoäng inom VAL.............................

142

4.4.11Lärare och förskollärare med tillräcklig arbetslivserfarenhet har möjlighet att få en

examen efter att ha studerat 30 högskolepoäng
inom VAL..............................................................	142
4.4.12 Sökandens kunskaper bedöms inför antagning...	143

4.5VAL-förordningen ska ändras för att fler ska kunna

nå en lärar- eller förskollärarexamen inom VAL ................

144

4.5.1En anställning som lärare i fritidshemmet ska

		inte vara ett krav för utbildning inom VAL	........ 144
4.6	Frågor som behöver lösas på kort och lång sikt .................		148
	4.6.1	Läroplanen i fritidshemmet del 4 behöver
		förtydligas..............................................................	149
5	Kvalitetsarbete ........................................................		153
5.1	Bakgrund: decentralisering och målstyrning ......................		153
5.2	Systematiskt kvalitetsarbete i dag........................................		154
5.3	Kvalitet i fritidshem..............................................................		156
5.4	Brister i det systematiska kvalitetsarbetet...........................		158
5.5	Kvalitetsindikatorer..............................................................		159
5.6	Kvalitetsverkstaden ..............................................................		161

5.7Det systematiska kvalitetsarbetet

	i fritidshemmet behöver förstärkas......................................	161
5.8	Tematisk kvalitetsgranskning ..............................................	163
5.9	Utveckling av fritidshemmets verksamhet .........................	164

SOU 2020:34Innehåll

6	Ekonomiska resurser ................................................		171
6.1	Kommunernas resursfördelning ..........................................		171
6.2	Statliga resurser .....................................................................		173
	6.2.1	Befintliga statsbidrag där fritidshem omfattas.....	174

6.2.2Statsbidrag där regeringen föreslagit att

fritidshem ska omfattas: likvärdighetsbidraget.... 177

6.2.3Statsbidrag där fritidshemmet skulle kunna

		omfattas eller omfattas i högre grad än i dag .......	179
7	Ledning av fritidshemmet.........................................		187
7.1	Huvudmannens övergripande ansvar...................................		187
	7.1.1	Huvudmännen behöver utveckla sin styrning .....	188

7.1.2Skolchef – ny beteckning men ingen ny

		ansvarsnivå .............................................................	188
7.2	Rektors pedagogiska ledarskap ............................................		190
7.3	Rektors roll för fritidshemmet är central ............................		192
	7.3.1	Rektors ansvar .......................................................	192
	7.3.2	Rektors funktion ...................................................	194
	7.3.3	Rektors förutsättningar.........................................	196
	7.3.4	Rektorsprogrammet ..............................................	197
	7.3.5	Skolverkets webbkurser ........................................	199
	7.3.6	Fortbildning för rektorer ......................................	199
7.4	Bristande tid för planering....................................................		200
7.5	Samverkan med förskoleklassen och grundskolan ...............		203

7.5.11980-tal: skola och fritidshem närmar sig

		varandra ..................................................................	203
	7.5.2	Reformens intentioner förverkligades inte ..........	204
	7.5.3	Utveckling av samverkan ......................................	205
8	Fritidshemmets lärmiljö ...........................................		207
8.1	Bakgrund fritidshemmets lokaler.........................................		208

Innehåll

SOU 2020:34

8.2Fritidshemmets lokaler och materiella resurser

i relation till verksamhetens kvalitet....................................		209
8.2.1	Dimensionering.....................................................	210

8.2.2Strukturering – verksamheten anpassas

	till lokalerna ...........................................................	211
8.2.3	Flexibla lokaler ......................................................	211
8.2.4	Ägarskap ................................................................	212

8.2.5Villkorar den fysiska lärmiljön

	fritidshemspedagogiken? ......................................	212
8.3 Gruppstorlekar .....................................................................		213
8.3.1	Ökade gruppstorlekar som fenomen ...................	214

8.3.2Forskning om gruppstorlekar i klassrummet

	och förskolan.........................................................	215
8.3.3	Elever i behov av stöd ...........................................	216
8.3.4	Organisation och kontroll ....................................	218
8.3.5	Professionellt handlingsutrymme ........................	219

8.3.6De strukturella villkoren försvårar arbetet

		med sociala relationer ...........................................	220
	8.3.7	Elevers perspektiv .................................................	222
	8.3.8	Exemplet Fatima ...................................................	222
8.4	Förslag och bedömningar.....................................................		224
	8.4.1	Ändamålsenliga lokaler .........................................	224
	8.4.2	Riktmärken för gruppstorlekar ............................	226
	8.4.3	Fritidshemmet och arbetsmiljölagstiftningen .....	228
9	Elever i behov av stöd ..............................................		229
9.1	Om stödreglerna i 3 kap. skollagen .....................................		229
	9.1.1	Skillnaden mellan stöd och särskilt stöd..............	231
9.2	Kunskapskrav och utveckling mot målen ...........................		233
	9.2.1	Elever bör kunna få extra anpassningar
		och särskilt stöd enbart inom ramen för
		undervisningen i fritidshemmet ...........................	236
9.3	Särskilt stöd i fritidshemmet enligt 14 kap. ........................		239

9.3.1Elever ska kunna ges plats i fritidshemmet

om det behövs för att kunna nå läroplanens
kunskapskrav .........................................................	239

SOU 2020:34Innehåll

10	Fritidshemmets möte med förenings-, kultur-
	och friluftslivet ........................................................	243
10.1	Vad är förenings-, kultur- och friluftsliv? ...........................	244
10.2	Förutsättningar och utmaningar ..........................................	245
	10.2.1 Strukturella förutsättningar ..................................	246
	10.2.2 Fritidshemmet är fokuserat på andra frågor ........	247
	10.2.3 Förenings-, kultur och friluftslivet är mer
	intresserat av att samarbeta med skolan där
	de möter alla elever ................................................	248
	10.2.4 Organiseringen av fritidshemmets verksamhet
	lämnar ett begränsat utrymme för möten ............	249
	10.2.5 Osäkerhet om vilka regler som gäller
	för samarbete .........................................................	251
10.3	Stärkta förutsättningar..........................................................	252
	10.3.1 Ökad kunskap och handlingsplan ........................	253
	10.3.2 Skapa incitament för förenings-, kultur- och
	friluftslivet att samarbeta med fritidshemmet .....	254
	10.3.3 Överbrygga de fysiska avstånden .........................	255
	10.3.4 Tydliggör regelverket kring samverkan med
	förenings-, kultur- och friluftslivet ......................	257
10.4	Exempel från Danmark: nationell portal samlar
	kulturinstitutionernas lärmiljöer..........................................	258
10.5	Exempel på samverkan mellan skolan/ fritidshemmet
	och det lokala förenings-, kultur- eller friluftslivet ............	258

Innehåll

SOU 2020:34

11.3	Skolmyndigheternas granskning av pedagogisk omsorg....		283
11.4	Kartläggningen......................................................................		285
	11.4.1	Enkätstudie om pedagogisk omsorg....................	285
	11.4.2	Fördjupande intervjustudie om pedagogisk
		omsorg ...................................................................	301

11.4.3Enkätstudie riktad till lärare och förskollärare

i förskoleklass ........................................................	319
11.5 Pedagogisk omsorg i siffror .................................................	327

11.5.1Barn i pedagogisk omsorg – antalet har länge

minskat ..................................................................

327

11.5.2Verksamheter i olika former – familjedaghem

	är vanligast .............................................................	328
11.5.3	Personalens utbildningsnivå .................................	329
11.5.4 Gruppstorlek och personaltäthet hör ihop..........		330
11.6 En förbättrad pedagogisk omsorg .......................................		331
11.6.1	Den pedagogiska omsorgens uppdrag .................	331

11.6.2Kvalitetskraven behöver utökas och

	förtydligas..............................................................	335
11.6.3	Introduktionsutbildning av Skolverket ...............	339
11.6.4	Uppföljning och utvärdering................................	340
11.6.5	Konfessionella inslag.............................................	342

11.6.6De nya bestämmelserna ska också gälla pedagogisk omsorg som erbjuds som

alternativ till fritidshem ........................................	344
11.7 Bidrag till pedagogisk omsorg .............................................	345

11.7.1Vad bör ett godkännande av en huvudman

	innehålla för moment? ..........................................	349
11.7.2	Registerkontroll ....................................................	354
11.7.3	Tillsyn ....................................................................	360
11.7.4	Avgifter..................................................................	362
11.8 Etableringsstopp ...................................................................		363

11.8.1Även verksamheter med kommunal

	huvudman etableringsstoppas ..............................	365
11.8.2	Kränks äganderätten?............................................	366
11.8.3	Kränks näringsfriheten?........................................	374
11.9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser......................		379

SOU 2020:34Innehåll

12	Konsekvenser av förslagen........................................		381
12.1	Konsekvenser enligt kommittéförordningen
	och utredningens direktiv.....................................................		381
12.2	Ökade krav på pedagogisk omsorg ......................................		382
	12.2.1	Offentligfinansiella effekter..................................	382
	12.2.2	Kostnader för myndigheter ..................................	388
	12.2.3	Kostnader för kommuner .....................................	389

12.2.4Konsekvenser för kommuner i olika delar av

	landet ......................................................................	398
12.2.5 Konsekvenser för företag och näringsliv .............		400
12.2.6 Konsekvenser för små företag ..............................		406
12.2.7	Konsekvenser för konkurrensen ..........................	408
12.2.8	Kostnadsutfall........................................................	409

12.2.9Konsekvenser för barnen och deras

		vårdnadshavare.......................................................	411
	12.2.10	Konsekvenser för den kommunala
		självstyrelsen ..........................................................	412
	12.2.11	Konsekvenser för jämställdheten mellan
		kvinnor och män.....................................................	413
12.3	Förslag för ökad kvalitet och likvärdighet
	i fritidshemmet ......................................................................		413
	12.3.1	Utredningens förslag i korthet .............................	413
	12.3.2	Ekonomiska konsekvenser för staten ..................	415
	12.3.3	Konsekvenser för huvudmän ................................	419
	12.3.4	Konsekvenser för barn och elever ........................	420
	12.3.5	Konsekvenser för jämställdheten mellan
		kvinnor och män.....................................................	422
	12.3.6	Övriga konsekvenser .............................................	423
	12.3.7	Konsekvenser av ändringar i VAL-
		förordningen ..........................................................	423
13	Författningskommentar ............................................		429
13.1	Förslaget till ändringar i skollagen (2010:800)....................		429
Alternativ författningskommentar pedagogisk omsorg...........			435

Innehåll

SOU 2020:34

Särskilt yttrande...............................................................		439
Referenser.......................................................................		443
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2018:102.........................................	461
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2019:67...........................................	471
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2019:99...........................................	475
Bilaga 4 Fritidshemmet – en internationell utblick ..................		477
Bilaga 5 Fritidshemmets lokaler och materiella resurser
	i relation till verksamhetens kvalitet ...........................	493
Bilaga 6 Gruppstorlek i fritidshem – en forskningsöversikt....		517
Bilaga 7 Inskrivningsgrad i fritidshem
	i LUA/URB-områden..................................................	551
Bilaga 8 Inskrivna barn i pedagogisk omsorg 2018 ..................		561

Sammanfattning

Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg, U 2018:08 överlämnar sitt betänkande Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritids- hem och pedagogisk omsorg.

Utredningens uppdrag innefattar att kartlägga och analysera vilka utvecklingsområden som finns i fritidshemmet och vid behov föreslå åtgärder för att öka kvaliteten och likvärdigheten och stärka fritids- hemmets kompensatoriska uppdrag. Utredningen ska också kart- lägga och analysera om pedagogisk omsorg stimulerar barns utveck- ling och lärande och vid behov lämna förslag på hur man kan främja att barn får likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass.

Nedan sammanfattas betänkandet i två olika delar, fritidshemmet respektive pedagogisk omsorg.

Fritidshemmet

Det svenska fritidshemmet är en unik verksamhet, det blir tydligt inte minst i en internationell jämförelse.1

Det senaste decenniet har det genomförts ett antal förändringar som har påverkat fritidshemmet. Fritidshemmet fick delvis ett annat uppdrag i och med nuvarande skollagens ikraftträdande och är nu en del av skolväsendet, men inte en egen skolform. Fritidshemmet har också fått en egen del i läroplanerna för grundskolan, sameskolan respektive specialskolan.

Det är en pedagogisk, läroplansstyrd verksamhet för elever från 6 års ålder till och med vårterminen det år de fyller 13 år. För barn i åldrarna 10–13 år får kommunen bedriva öppen fritidsverksamhet i stället för fritidshem. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveck- ling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekrea-

1En internationell utblick finns i bilaga.

Sammanfattning

SOU 2020:34

tion. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov och ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap.

Fritidshemmen är öppna hela året. De dagliga öppettiderna an- passas till föräldrarnas arbete eller studier. Fritidshemmen bedrivs huvudsakligen av kommuner och inom ramen för en kommunal skola. Det finns även fritidshem som bedrivs i enskild regi, det vill säga vanligtvis inom ramen för en fristående skola. Vidare finns också fritidshem som bedrivs i statlig regi; inom specialskolan eller sameskolan.

Fritidshemmen är ofta samordnade med skolan. Denna samord- ning kan gälla personal, lokaler och den pedagogiska verksamheten.

Av skollagen följer att fritidshemmets syfte är att komplettera utbildningen i förskoleklassen, grundskolan, specialskolan, same- skolan och särskilda utbildningsformer som skolplikt kan fullgöras i. Det gemensamma uppdraget för skolväsendets skol- och verksam- hetsformer betonas, det vill säga att grundskola, förskoleklass och fritidshem har ett gemensamt utbildningsuppdrag. Fritidshemmet är således en del i det livslånga lärandet.

Fritidshemmet kompletterar utbildningen i förskoleklassen och grundskolan på två sätt, dels tidsmässigt genom att ta emot elever under den del av dagen då de inte vistas i den obligatoriska delen av skolan och under loven, dels innehållsmässigt genom att ge eleverna delvis andra erfarenheter och kunskaper än de får i skolan.

Fritidshemmet har flera olika roller och för att kunna uppfylla dessa krävs att verksamheten håller en hög kvalitet. Det finns bra och välfungerande fritidshem, men av forskning och granskningar framgår det att det finns utmaningar och förbättringsområden. Denna bild stämmer väl överens med vad utredningen sett i genomförda kommun- och verksamhetsbesök och andra möten.

Kvalitet och likvärdighet – fritidshem för alla

Utredningen har bedömt att det i dagsläget inte går att föreslå fritidshem för alla, eller ett så kallat allmänt fritidshem.

Fritidshemmet har i likhet med övriga skolformer ett kompensa- toriskt uppdrag. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skill- nader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig

SOU 2020:34

Sammanfattning

utbildningen. Fritidshemmets undervisning har i sitt innehåll flera komponenter som på många sätt skulle gagna de barn och elever som inte har tillträde till fritidshemmet. Det framhålls exempelvis att ett väl fungerande fritidshem sannolikt har en positiv inverkan på skol- resultaten.

Det finns således betänkligheter med att fritidshemmet inte er- bjuds alla barn, utan enbart för de som har föräldrar som är i arbete eller studerar. Ett barn med långtidsarbetslösa föräldrar eller ett barn som av andra skäl befinner sig i en segregerad miljö kan därför hamna utanför den undervisning och sociala sfär som fritidshemmet erbju- der, under hela sin skolgång.

Staten och kommunerna arbetar på olika sätt med att kompensera för barns olika bakgrunder. För att kunna ge barn likvärdiga förut- sättningar har de statliga stöden bland annat till syfte att stärka upp med mer resurser till områden med låg socioekonomi (jfr exempelvis likvärdighetsbidraget). Fritidshemmets kompensatoriska uppdrag når dock barn i segregerade områden i mycket lägre grad.

Om kvaliteten, likvärdigheten och fritidshemmets kompensato- riska uppdrag ska kunna stärkas i realiteten bör ett allmänt fritids- hem, med samma modell som i förskolan införas på längre sikt. Fritidshemmet kommer på så sätt att fullt ut kunna utgöra en del i det livslånga lärandet.

Skolor vars elever har det största behovet av det kompensatoriska uppdraget har lägst andel barn som går i fritidshemmet. Ett inle- dande steg till allmänt fritidshem bör därför vara att utreda möjlig- heten för kommuner att erbjuda fritidshemmets undervisning till barn i så kallade utanförskapsområden eller segregerade områden. Ett annat alternativ skulle vara ett statsbidrag med liknande syfte.

De barn som bäst skulle behöva fritidshemmets undervisning får inte ta del av den undervisningen. Frågan om att utöka möjligheten för barn i utanförskapsområden att delta i fritidshemmets undervis- ning kräver därför vidare utredning.

Kompetensförsörjning

Det finns flera utmaningar när det gäller fritidshemmens kvalitet och likvärdighet men en av de största är bristen på utbildade lärare. Undervisningens kvalitet är direkt avhängig att den leds av en be-

Sammanfattning

SOU 2020:34

hörig och legitimerad lärare. I fritidshemmet får även så kallad annan personal finnas i undervisningen. De ska ha sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas utveckling och lärande främjas. Utredningen föreslår åtgärder med avseende på kompetensförsörjningen samt be- lyser vissa frågor som behöver ges särskild uppmärksamhet om kom- petensförsörjningen till fritidshemmet ska kunna fungera. Utred- ningens förslag syftar till att åtgärda sådant som kan lösas på kort sikt, medan det som utredningen uppmärksammar är sådant som på lång sikt kan tillförsäkra en stabil lärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem. Utredningen föreslår ändringar i VAL-förord- ningen som syftar till att vidareutbildning av lärare, VAL, ska föränd- ras på ett sådant sätt att det blir lättare för personer som medverkat i undervisningen i fritidshemmet att delta. Utredningen gör också bedömningen att grundlärarutbildningen med arbete med inriktning mot fritidshem behöver ses över och att forskning om fritidshemmet bör inkluderas i högre utsträckning inom ramen för befintliga och kommande satsningar på forskning inom utbildningsvetenskap. Vidare föreslås ett uppdrag till Skolverket att förtydliga läroplansdel 4, så att ansvarsfördelningen inom arbetslaget blir tydligare.

Kvalitetsarbete

Skollagen innehåller ett tydligt krav på systematiskt kvalitetsarbete som ska synliggöra kvalitet och likvärdighet inom alla delar av skol- väsendet. Syftet med allt kvalitetsarbete är att det ska leda till förbätt- ringar. Skolinspektionens granskningar har visat att det är vanligt med brister i det systematiska kvalitetsarbetet vad gäller fritidshemmet. Vanligast är att huvudmannen brister i att besluta om nödvändiga utvecklingsåtgärder utifrån en analys av det som framkommer vid uppföljning och att dokumentera de beslutade åtgärderna.

Utredningen föreslår att Skolverket ges i uppdrag att utveckla stödmaterial om systematiskt kvalitetsarbete i fritidshemmet. Vidare föreslås ett uppdrag till Skolinspektionen att genomföra en tematisk kvalitetsgranskning av det systematiska kvalitetsarbetet i fritidshem- met. Utredningen föreslår också att Skolverket ska utveckla en in- sats i samverkan med de regionala utvecklingscentrum (RUC) som finns på de lärosäten som erbjuder lärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem. Insatsen ska bestå av att huvudmän erbjuds

SOU 2020:34

Sammanfattning

att utse fritidshemssamordnare som får stöd av Skolverket och av RUC. Under en begränsad tid ska också ett statsbidrag utgå till de huvudmän som inrättar en funktion för fritidshemssamordning.

Resurser

Kommunerna har ansvaret för skolans och fritidshemmens resurser vilket bidrar till kommunernas handlingsfrihet och möjlighet att anpassa organisering och finansiering efter lokala förutsättningar och behov. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet innebär att alla kommuner ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att kunna tillhandahålla bland annat utbildning, oberoende av inkoms- ter och strukturella kostnader som inte kommunen kan påverka. Hur resurserna fördelas mellan verksamheter avgörs av politiska prioriteringar. Kommunerna fördelar medel både till kommunala och fristående verksamheter.

En väl fungerande resursfördelning som utgår från de behov som finns är av stor vikt för fritidshemmets verksamhet. Detta är reglerat men undersökningar visar att resursfördelningen inte i tillräckligt hög grad tar hänsyn till behoven och att regelverket inte tillämpas i den utsträckning som lagstiftaren avsett.

Fritidshemmets kunskapsuppdrag har genom den nya läroplans- delen förtydligats och fritidshemmet har också ett kompenserande uppdrag. En förutsättning för att styrdokumentens intentioner ska kunna uppfyllas är att det finns tillräckliga resurser.

Utöver de generella statsbidrag som staten riktar till kommunerna finns också ett antal riktade statsbidrag riktade mot skolväsendet. En del av dessa bidrag omfattar fritidshemmet men utredningen anser att det finns ytterligare ett antal bidrag där fritidshemmet bör omfattas. Utredningen lämnar förslag om utvidgning av statsbidragen för kar- riärsteg, lärarlönelyftet, lärarassistenter, personalförstärkning inom elevhälsan och specialpedagogik samt specialpedagogik för lärande.

Strukturer och ledning

En fungerande styrkedja är en nödvändig förutsättning för att nå de nationella målen. För att det ska fungera måste huvudmannen, rek- tor och lärare ta ansvar för att det egna ansvarsområdet fungerar,

Sammanfattning

SOU 2020:34

men också för att skapa och stärka de länkar som håller samman kedjan. Varje led måste också ha förutsättningar för att kunna ta detta ansvar. Det är huvudmannen, offentlig eller enskild, som har det övergripande ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med de bestämmelser som gäller för verksamheten. Det är emellertid rektor som beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.

Av Skolinspektionens och Skolverkets uppföljningar av fritids- hemmet blir det tydligt att den faktiska verksamheten inte i alla delar lever upp till styrdokumentens intentioner. En av de faktorer som pekas ut som en tänkbar orsak till att fritidshemsverksamheten bris- ter i undervisningsuppdraget är en otydlig styrning av fritidshemmet.

Utredningen föreslår att Skolverket ska utveckla kompletterande webbkurser för skolchefer respektive rektorer samt en kurs inom ramen för fortbildning för rektorer. Vidare menar utredningen att befintliga utbildningar för dessa grupper, Skolchefsutbildningen och Rektorsprogrammet, på lämpligt sätt ska ge kännedom om fritids- hemmets verksamhet och regleringar.

Lärmiljöer

Faktorer som har betydelse för lärmiljön i fritidshemmet är bl.a. elevgruppernas storlek, personaltäthet, personalens kompetens och hur lokalerna ser ut och används. Huvudmannen ska se till att elev- grupperna i fritidshemmet har en lämplig sammansättning och stor- lek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö.

Granskningar av fritidshemmet pekar på bristande förutsättningar för att utföra fritidshemmets uppdrag att stimulera elevernas utveck- ling och lärande och erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation.

Utredningen föreslår ett förtydligande i skollagen om att loka- lerna ska vara ändamålsenliga, i tillägg till det som står i dag om att elevgrupperna ska ha lämplig sammansättning och storlek och att eleverna i övrigt ska erbjudas en god miljö. Vidare föreslås att Skol- verket ska ges i uppdrag att ta fram riktmärken för gruppstorlekar i fritidshemmet. Där poängteras också att frågan om gruppstorlekar måste ses i ett vidare perspektiv där elevgruppens sammansättning, personalens kompetens och personaltäthet sätts i relation till varandra.

SOU 2020:34

Sammanfattning

En fråga som utredningen bedömer bör utredas i särskild ordning är huruvida elever i fritidshemmet ska omfattas av tillämpliga regler i arbetsmiljölagen.

Särskilt stöd

Alla barn och elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet ska ges den ledning och stimulans som de behöver för sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. En elev som behöver stöd i sin utveckling kan också få stöd i form av extra anpassningar eller så kallat särskilt stöd. Enligt utredningens mening är det utifrån lagstidningen otydligt under vilka förutsätt- ningar extra anpassningar och särskilt stöd ska ges i fritidshemmet. Utredningen anser därför att rättsläget är svårtolkat och behöver förtydligas i enlighet med det förslag som ges.

Vidare förslår utredningen en möjlighet att erbjuda en elev plats i fritidshemmet om eleven behöver sådant stöd för att nå de kun- skapskrav som minst ska nås.

Förenings-, kultur- och friluftsliv

Utöver att stimulera elevernas utveckling och lärande ska fritids- hemmet även erbjuda elever en meningsfull fritid och rekreation. Av läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, och motsvarande för sameskolan och specialskolan, framgår bland annat att genom att eleverna får vistas i natur och samhälle ska undervis- ningen i fritidshemmet stärka elevers möjligheter att ta del av ett aktivt förenings-, kultur- och friluftsliv i närmiljön.

Det framgår också av det centrala innehållet att undervisningen i fritidshemmet ska behandla närsamhällets och föreningslivets utbud av aktiviteter och platser för kultur, fritid och rekreation. Det finns en mängd exempel på fritidshem som skapar förutsättningar för elever att möta det lokala förenings-, kultur- och friluftslivet, men det är inte den generella bilden. Rapporter från Skolverket och Skol- inspektionen visar att undervisningen inte ger eleverna möjlighet att möta närsamhället och föreningslivet i tillräcklig utsträckning. Det ser väsentligt bättre ut vad gäller tillgången till friluftsliv.

Sammanfattning

SOU 2020:34

Utredningen föreslår att Skolverket ska ges i uppdrag att ta fram en handlingsplan för hur elever i fritidshemmet i ökad utsträckning kan beredas möjligheter att ta del av det närliggande förenings-, kultur och friluftslivet inom ramen för fritidshemmets verksamhet.

Utredningen för också fram att framtida satsningar inom skol- väsendet relaterat till sektorerna förenings-, kultur- och friluftsliv explicit bör innefatta fritidshemmet. Vidare anser utredningen att kommuner och regioner bör överväga att erbjuda kostnadsfria trans- porter till och från fritidshem för att eleverna ska kunna ta del av förenings-, kultur- och friluftslivet.

Slutligen föreslår utredningen att Skolverket ges i uppdrag att kartlägga och i ett stödmaterial tydliggöra regelverket vad avser sam- verkan med förenings-, kultur- och friluftslivet.

Pedagogisk omsorg

Utredningens uppdrag är att kartlägga och analysera om pedagogisk omsorg stimulerar barns utveckling och lärande i tillräcklig grad och om verksamheten förbereder barnen för fortsatt lärande. Förslagen ska syfta till att främja barns likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass. Mot bakgrund av utredningens direktiv har arbetet av- gränsats till den delen av den pedagogiska omsorgen som erbjuds som alternativ till förskola. I det följande behandlas således enbart pedagogisk omsorg som erbjuds för barn i åldrarna 1–5 år.

Två förslag läggs fram

Utredningen ger förslag på två alternativa förslagspaket som båda syftar till att främja barns likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass. Förslagspaketen är till stora delar likalydande.

Det ena förslaget (alternativ 1) handlar om att förtydliga de be- stämmelser som styr pedagogisk omsorg. Syftet är att höja verksam- hetens kvalitet och likvärdighet. Om verksamhetsformens kvalitets- krav tillåts närma sig de kvalitetskrav som gäller för förskolan, utan att för den skull låta verksamhetsformerna bli för lika, borde det leda till att kvaliteten blir bättre och att barnen får den stimulans som krävs för att kunna utvecklas och lära.

SOU 2020:34

Sammanfattning

Det andra förslaget (alternativ 2) innebär att de höjda kvalitets- kraven i alternativ 1 antas samt att pedagogisk omsorg också etabler- ingsstoppas. Ett etableringsstopp innebär att verksamheter kan fort- gå i många år. Det är för att säkerställa god kvalitet för de barn som under denna tid går i pedagogisk omsorg som utredningens rekom- mendation är att de föreslagna lagändringarna om ökade kvalitets- krav också införs.

Förslaget om etableringsstopp utgår från jämförelsen mellan för- skolan och pedagogisk omsorg. Den pedagogiska omsorgens upp- drag är att vara ett alternativ till förskolan och ska således förbereda för fortsatt lärande. Skillnaderna i styrdokumenten mellan de båda verksamhetsformerna har emellertid blivit alltför stora. Följden av förskolans utveckling blir att pedagogisk omsorg inte i tillräcklig grad kan anses förbereda barnen för fortsatt lärande på ett i dag adekvat sätt.

Slutsatsen av en sådan argumentation är att pedagogisk omsorg inte längre kan finnas kvar som verksamhetsform. För att dämpa effekterna av att inga nya beslut om rätt till bidrag kan ges och för att ge verksamma en möjlighet att på ett ordnat sätt byta verksam- hetsform föreslås ett etableringsstopp i stället för verksamhetsstopp.

Förslagen är som påpekats alternativa.

Utredningen förordar alternativ 2 som innebär införandet av be- stämmelser om höjd kvalitet samt etableringsstopp.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 3 kap. 5 och 7 §§, 14 kap. 6 och 9 §§ och 25 kap. 2, 7, 8, 10 och 11 §§ och 26 kap. 4 och 14 §§ ska

ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer 2 kap. 31 a §,

25 kap. 2 a och 7 a §§, och rubriken närmast före 25 kap. 10 § ändras till följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

31 a §

Vid ansökan om att bedriva pedagogisk omsorg i en privat- bostad ska även den som är folk- bokförd på verksamhetsställets adress lämna ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregis- ter. Om sådant utdrag ur registret inte lämnas, får verksamheten inte godkännas.

Författningsförslag

SOU 2020:34

3kap. 5 §

Om det kan befaras att en elev kan få svårigheter att delta i undervisningen i fritidshemmet, och inte annat följer av 7 §, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen.

Stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess hel- het, om det inte är uppenbart obehövligt.

Detta gäller elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet.

7 §

Om det inom ramen för undervisningen, genom användning av ett nationellt kartläggningsmaterial eller ett nationellt bedömnings- stöd, resultatet på ett nationellt prov eller uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen enligt 5 §, ska detta anmälas till rek- torn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation.

Huvudmannen ska se till att elevgrupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö och ändamålsenliga lokaler.

SOU 2020:34

Författningsförslag

Om det kan befaras att en elev, trots att stöd i form av extra an- passningar enligt 5 § har getts har svårigheter att delta i undervis- ningen i fritidshemmet ska detta anmälas till rektorn. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana extra anpass- ningar inte skulle vara tillräckliga.

Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obe- hövligt.

Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd. Stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt.

Bestämmelserna i första–tredje styckena och i 9–12 §§ ska inte tillämpas, om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever vars kunskaper har bedömts enligt 12 c §.

14kap. 6 §

Elever ska även i andra fall än som avses i 5 § erbjudas utbildning i fritidshem, om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning.

Elever som behöver stöd för att nå de kunskapskrav som minst ska nås kan erbjudas utbildning i fritidshemmet.

9 §

Huvudmannen ska se till att elevgrupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö.

Sådan omsorg som avses i första stycket ska genom peda- gogisk verksamhet stimulera barns utveckling och lärande. Barnen ska förberedas för fortsatt lärande.

Verksamheten ska i samarbete med hemmen främja barns all- sidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.

Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges det stöd som deras speciella behov kräver.

2 a §

Pedagogisk omsorg med kom- munal huvudman får inte inne- hålla några konfessionella inslag. Pedagogisk omsorg med enskild huvudman får endast innehålla konfessionella inslag om dessa ut- gör en obetydlig del i verksam- heten.

Författningsförslag

SOU 2020:34

25kap. 2 §

Kommunen ska sträva efter att i stället för förskola eller fritids- hem erbjuda ett barn pedagogisk omsorg om barnets vårdnadshavare önskar det. Kommunen ska ta skälig hänsyn till vårdnadshavarnas önskemål om verksamhetsform.

Sådan omsorg som avses i första stycket ska genom peda- gogisk verksamhet stimulera barns utveckling och lärande.

Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges den omsorg som deras speciella be- hov kräver. Verksamheten ska utformas så att den förbereder barnen för fortsatt lärande

SOU 2020:34Författningsförslag

7 §

Sådan verksamhet som avses i	Sådan verksamhet som avses i
2–5 §§ ska bedrivas i ändamåls-	3–5 §§ ska bedrivas i ändamåls-
enliga lokaler i grupper med en	enliga lokaler i grupper med en
lämplig sammansättning och	lämplig	sammansättning		och
storlek. För bedrivande av verk-	storlek. För bedrivande av verk-
samheten ska det finnas personal	samheten ska det finnas personal
med sådan utbildning eller er-	med sådan utbildning eller er-
farenhet att barnets behov av	farenhet att barnets behov av
omsorg och en god pedagogisk	omsorg och en god pedagogisk
verksamhet kan tillgodoses.	verksamhet kan tillgodoses.
	7 a §
	I pedagogisk omsorg enligt 2 §
	ska det finnas personal med sådan
	utbildning eller		erfarenhet	att
	barnens behov av omsorg tillgodo-
	ses och att barnens utveckling och
	lärande	och fortsatta lärande
	främjas.
	Verksamheten		ska bedrivas i
	ändamålsenliga lokaler i grupper
	med lämplig sammansättning och
	storlek.

Huvudmannen ska se till att personalen ges möjlighet till kom- petensutveckling.

8 §

Varje huvudman inom peda- gogisk omsorg enligt 2 § ska syste- matiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla verksam- heten. Kvalitetsarbetet ska doku- menteras.

10 §

Den kommun där en enskild En kommun ska efter ansökan bedriver sådan pedagogisk om- godkänna en enskild huvudman sorg som avses i 2 § ska efter att bedriva sådan pedagogisk om- ansökan besluta att huvudman- sorg som avses i 2 § om

nen har rätt till bidrag om

1. huvudmannen har förut- 1. huvudmannen har insikt i sättningar att följa de föreskrif- och förutsättningar att följa de ter som gäller för motsvarande lagar och andra föreskrifter som

offentlig verksamhet,gäller för verksamheten,

2. verksamheten inte innebär 2. huvudmannen och den som påtagliga negativa följder för har ett väsentligt inflytande över kommunens motsvarande verk- verksamheten bedöms som lämp-

samhet,lig. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att full- göra sina skyldigheter mot det all- männa, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. Ett godkännande ska avse viss verksamhet på ett bestämt verksamhetsställe,

3. verksamheten är öppen för 3. verksamheten inte innebär alla barn som en kommun ska påtagliga negativa följder för kom- sträva efter att erbjuda motsva- munens motsvarande verksamhet, rande verksamhet, med undantag

för barn som hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för enligt 13 § andra stycket, och

Bidrag

Enskilda

En kommun ska systematiskt följa upp och utvärdera sådan verk- samhet som avses i 2–5 §§.

Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kom- mer fram att det finns brister i sådan verksamhet som avses i 2–5 §§ ska kommunen se till att nödvändiga åtgärder vidtas.

Kommunen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot verksamheten. Information om rutinerna ska lämnas på lämpligt sätt.

Författningsförslag

SOU 2020:34

Författningsförslag

4.avgifterna inte är oskäligt

höga.

Kommunen får besluta att en huvudman har rätt till bidrag trots att villkoret i första stycket 3 inte är uppfyllt, om det finns skäl med hänsyn till verksam- hetens särskilda karaktär.

4.verksamheten är öppen för alla barn som en kommun ska sträva efter att erbjuda motsva- rande verksamhet, med undantag för barn som hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för enligt 13 § andra stycket, och

5.avgifterna inte är oskäligt

höga.

Kommunen får besluta att en huvudman ska godkännas att be- driva sådan pedagogisk omsorg som avses i 2 § trots att villkoret

iförsta stycket 4 inte är uppfyllt, om det finns skäl med hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär.

11 §

Hemkommunen ska lämna	Hemkommunen ska lämna
bidrag till en huvudman som har	bidrag till en huvudman som har
rätt till bidrag enligt 10 § för	godkänts enligt 10 § för varje
varje barn som tas emot. Bidra-	barn som tas emot. Bidraget be-
get består av ett grundbelopp	står av ett grundbelopp enligt
enligt 12 § och i vissa fall ett	12 § och i vissa fall ett tilläggs-
tilläggsbelopp enligt 13 §.	belopp enligt 13 §.

Hemkommunen är inte skyldig att lämna bidrag till fler än två huvudmän för samma barn eller till mer än en huvudman för peda- gogisk omsorg för ett barn som också går i förskola. Om barnet tagits emot i två enskilda verksamheter, eller i en kommunal och en enskild verksamhet, är kommunen inte skyldig att lämna ett samlat bidragsbelopp som är högre än om barnet tagits emot i endast en kommunal verksamhet. Hemkommunen ska bestämma hur bidraget ska fördelas mellan huvudmännen för verksamheterna.

När barn tas emot i enskild pedagogisk omsorg där deras vård- nadshavare arbetar får kommunen inte lämna bidrag för fler barn till vårdnadshavaren än det antal barn till andra som har tagits emot.

Författningsförslag

SOU 2020:34

26kap 4 §

En kommun har tillsyn över

1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har god- känt enligt 2 kap. 7 § andra stycket,

2. pedagogisk omsorg vars	2. pedagogisk	omsorg	vars
huvudman kommunen har för-	huvudman kommunen godkänt
klarat ha rätt till bidrag enligt	enligt 25 kap. 10 §, och
25 kap. 10 §, och
3. att enskilda som godkänts	3. att enskilda som godkänts
av kommunen fortlöpande upp-	av kommunen enligt 1 respektive
fyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§.	2 fortlöpande uppfyller		kraven
	i 2 kap. 5 och	5 b §§ respektive
	25 kap. 10 §.

Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte tillsyn över att bestämmelserna i 6 kap. följs.

14 §

Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsen- det får återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsätt- ningarna för godkännande enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, tredje stycket och 6 §.

Ett godkännande av en enskild huvudman inom pedagogisk om- sorg enligt 25 kap. 2 § får åter- kallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt 25 kap. 10 § första stycket 1 och 2.

SOU 2020:34

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i lag (2010:801) om införande av skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om lag (2010:801) om införande av skollagen (2010:800)

att det i lagen ska införas en ny paragraf 6 a § och ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 a §
	Ett beslut om rätt till bidrag för
	en huvudman för pedagogisk om-
	sorg enligt 25 kap. 10 § skollagen
	som gäller vid utgången av 2023
	ska anses som ett beslut om rätt till
	godkännande enligt 25 kap. 10 §
	nya lydelse.

Pedagogisk omsorg som er- bjuds som alternativ till förskola eller fritidshem ska genom pedago- gisk verksamhet stimulera barns utveckling och lärande. Verksam- heten ska utformas så att den för- bereder för fortsatt lärande.

Verksamheten ska i samarbete med hemmen främja barns all- sidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.

Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges det stöd som deras speciella behov kräver.

Författningsförslag

SOU 2020:34

Alternativt författningsförslag pedagogisk omsorg

1.3Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 25 kap. 2, 7, 8 och 10 §§ och 26 kap. 4 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 25 kap. 2 a, 2 b och 7 a §§, och att rubriken närmast före 25 kap. 10 § ändras till följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

25kap. 2 §

Kommunen ska sträva efter att i stället för förskola eller fritids- hem erbjuda ett barn pedagogisk omsorg om barnets vårdnads- havare önskar det. Kommunen ska ta skälig hänsyn till vårdnads- havarnas önskemål om verksam- hetsform.

Sådan omsorg som avses i första stycket ska genom peda- gogisk verksamhet stimulera barns utveckling och lärande.

SOU 2020:34Författningsförslag

	2 a §
	Pedagogisk omsorg med kom-
	munal huvudman får inte inne-
	hålla några konfessionella inslag.
	Pedagogisk		omsorg med enskild
	huvudman		får	endast	innehålla
	konfessionella inslag om dessa ut-
	gör en obetydlig del i verksamheten.
	2 b §
	Inga nya verksamheter i form
	av pedagogisk omsorg som erbjuds
	som alternativ till förskola och
	fritidshem med kommunal huvud-
	man får startas.
7 §
Sådan verksamhet som avses i	Sådan verksamhet som avses i
2–5 §§ ska bedrivas i ändamåls-	3–5 §§ ska bedrivas i ändamåls-
enliga lokaler i grupper med en	enliga lokaler i grupper med en
lämplig sammansättning och	lämplig	sammansättning och
storlek. För bedrivande av verk-	storlek. För bedrivande av verk-
samheten ska det finnas personal	samheten ska det finnas personal
med sådan utbildning eller er-	med sådan utbildning eller er-
farenhet att barnets behov av	farenhet att barnets behov av
omsorg och en god pedagogisk	omsorg och en god pedagogisk
verksamhet kan tillgodoses.	verksamhet kan tillgodoses.
	7 a §
	I pedagogisk omsorg enligt 2 §
	ska det finnas personal med sådan
	utbildning eller erfarenhet att bar-
	nens behov av omsorg tillgodoses
	och att barnens utveckling och
	lärande	och		fortsatta	lärande
	främjas. Verksamheten ska bedri-
	vas i ändamålsenliga				lokaler i

grupper med lämplig sammansätt- ning och storlek.

Författningsförslag

SOU 2020:34

Huvudmannen ska se till att personalen ges möjlighet till kom- petensutveckling.

8 §

Varje huvudman inom peda- gogisk omsorg enligt 2 § ska syste- matiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla verksam- heten. Kvalitetsarbetet ska doku- menteras.

En kommun ska systematiskt följa upp och utvärdera sådan verksamhet som avses i 2–5 §§.

Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kom- mer fram att det finns brister i sådan verksamhet som avses i 2–5 §§ ska kommunen se till att nödvändiga åtgärder vidtas.

Kommunen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot verksamheten. Information om rutinerna ska lämnas på lämpligt sätt.

Bidrag		Enskilda
	10 §
Den kommun där en enskild		Inga nya bidrag till pedagogisk
bedriver sådan pedagogisk om-		omsorg får lämnas. En enskild
sorg som avses i 2 § ska efter an-		som beviljats bidrag att bedriva
sökan besluta att huvudmannen		pedagogisk omsorg enligt 2 § ska
har rätt till bidrag om		vid tillsyn kunna visa att
1. huvudmannen	har förut-	1. huvudmannen har insikt i
sättningar att följa de föreskrif-		och förutsättningar att följa de
ter som gäller för motsvarande		lagar och föreskrifter som gäller
offentlig verksamhet,		för verksamheten,
2. verksamheten inte innebär		2. huvudmannen och den som
påtagliga negativa	följder för	har ett väsentligt inflytande över
kommunens motsvarande verk-		verksamheten är	lämplig.	Vid
samhet,		lämplighetsbedömningen beaktas
		viljan och förmågan att fullgöra
		sina skyldigheter mot det all-
		männa, laglydnad	i övrigt	och

SOU 2020:34

Författningsförslag

3.verksamheten är öppen för alla barn som en kommun ska sträva efter att erbjuda motsva- rande verksamhet, med undantag för barn som hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för enligt 13 § andra stycket, och

4.avgifterna inte är oskäligt

höga.

Kommunen får besluta att en huvudman har rätt till bidrag trots att villkoret i första stycket 3 inte är uppfyllt, om det finns skäl med hänsyn till verksam- hetens särskilda karaktär.

andra omständigheter av bety- delse. Att verksamheten bedrivs på det verksamhetsställe som angivits

iansökan,

3.verksamheten inte innebär påtagliga negativa följder för kommunens motsvarande verk- samhet,

4.verksamheten är öppen för alla barn, med undantag för barn som hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för enligt 13 § andra stycket, och

5.avgifterna inte är oskäligt

höga.

26kap. 4 §

En kommun har tillsyn över

1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har god- känt enligt 2 kap. 7 § andra stycket,

2. pedagogisk omsorg vars	2. pedagogisk	omsorg	vars
huvudman kommunen har för-	huvudman kommunen beviljat
klarat ha rätt till bidrag enligt	bidrag enligt 25 kap. 10 §, och
25 kap. 10 §, och
3. att enskilda som godkänts	3. att enskilda som godkänts
av kommunen fortlöpande upp-	av kommunen enligt 1 eller be-
fyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§.	viljats bidrag enligt 2 fortlöpande
	uppfyller kraven i	2 kap. 5	och
	5 b §§ respektive 25 kap. 10 §.

Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte tillsyn över att bestämmelserna i 6 kap. följs.

Författningsförslag

SOU 2020:34

14 §

Ett beslut om bidrag till en enskild huvudman inom pedago- gisk omsorg enligt 25 kap. 2 § får återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för bidraget enligt 25 kap. 10 § första stycket 1 och 2.

SOU 2020:34

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring i skolförordning (2011:185)

Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordning (2011:185) att 2 kap. 4 § och 14 kap. 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 4 §

När en enskild huvudman har godkänts för en utbildning ska ut- bildningen starta senast vid början av det läsår som inleds två år efter godkännandet.

När en enskild huvudman som bedriver pedagogisk omsorg enligt 25 kap. skollagen (2010:800) har godkänts ska verksamheten starta senast två år efter att godkännan- det gavs.

14kap. 8 §

Med tilläggsbelopp enligt 8 kap. 23 §, 9 kap. 21 §, 10 kap. 39 §,

11 kap. 38 § och 14 kap. 17 § skollagen (2010:800) avses ersättning för assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder, däribland sådana som riktas till barn och elever med stora inlärningssvårigheter.

Utöver vad som anges i första stycket avses med tilläggsbelopp enligt

–10 kap. 39 § skollagen ersättning för elever som ska ges moders- målsundervisning eller deltar i lovskola, och

–11 kap. 38 § skollagen ersättning för elever som ska ges moders- målsundervisning.

–25 kap. 13 § skollagen ersätt- ning för assistenthjälp eller andra extraordinära stödåtgärder, där- ibland sådana som riktas till barn och elever med stora inlärnings- svårigheter.

Författningsförslag

SOU 2020:34

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskol- lärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen

dels att 10 och 11 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken till förordningen samt 1, 2, 5, 8, 9, 14, 17 och

18 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast efter 16 § ska lyda Förkortad utbildning för studenter med yrkeserfarenhet.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Förordning om vissa behörig-	Förordning om vissa behörighets-
hetsgivande examina för legiti-	givande examina för legitimation
mation som lärare och förskol-	som lärare och förskollärare och
lärare och om högskoleutbild-	om högskoleutbildningar i	form
ningar för vidareutbildning av	av vidareutbildning av lärare och
lärare och förskollärare som	pedagogisk personal inom för-
saknar lärar- och förskollärar-	skolan och fritidshemmet	som
examen	leder till lärar- eller förskollärar-
	examen

1 §

I denna förordning finns det bestämmelser om

1.utfärdande av vissa examina som kan vara behörighetsgivande för legitimation enligt 2 kap. 16 § skollagen (2010:800), och

2. högskoleutbildningar som	2. högskoleutbildningar i form
anordnas med särskilda medel	av vidareutbildningar av		lärare
och som syftar till att erbjuda	och pedagogisk	personal	inom
vidareutbildningar av lärare och	förskolan och fritidshemmet som
förskollärare så att de uppnår en	anordnas med	särskilda	medel
examen som kan vara behörig-	och som syftar	till att studen-

SOU 2020:34Författningsförslag

hetsgivande för legitimation en-	terna ska uppnå en examen som
ligt 2 kap. 16 § skollagen.	kan vara behörighetsgivande för
	legitimation enligt 2 kap. 16 §
	skollagen.

5 §1

Ansökan enligt 4 § prövas av en högskola som anordnar utbild- ning som kan leda till en sådan behörighetsgivande examen som av-

ses i 2 kap. 16 § skollagen (2010:800).
Den som uppfyller sådana		Den som uppfyller sådana
krav som kan anses motsvara de		krav som kan anses motsvara de
som har gällt för en examen ska		som har gällt för en examen ska
få ett examensbevis av hög-		få ett examensbevis av hög-
skolan. Högskolan ska pröva om		skolan. Högskolan ska pröva om
en sökandes tidigare utbildning		en sökandes tidigare utbildning
eller verksamhet kan godtas för		eller verksamhet kan godtas för
att han eller hon ska anses upp-		att han eller hon ska anses upp-
fylla kraven.		fylla kraven. Prövningen får ut-
		föras genom kompletterande prov
		eller andra uppgifter.
	8 §2
För behörighet till utbildning		För behörighet till utbildning
enligt denna förordning gäller 9–		enligt	denna förordning gäller
11 §§ i stället för bestämmelserna		9 § i stället för bestämmelserna
om grundläggande och särskild		om grundläggande och särskild
behörighet i 7 kap. 5, 8–11, 25		behörighet i 7 kap. 5, 8–11, 25
och 28–31 a §§ högskoleförord-		och 28–31 a §§ högskoleförord-
ningen	(1993:100) samt 7 kap.	ningen	(1993:100) samt 7 kap.
24 §	högskoleförordningen i	24 §	högskoleförordningen i
fråga om hänvisningen till 5 §		fråga om hänvisningen till 5 §
samma kapitel.		samma kapitel.

Bestämmelserna om undantag från något eller några behörighets- villkor i 7 kap. 3 § högskoleförordningen gäller även behörighets- villkor som uppställs i denna förordning.

1Senaste lydelse 2010:800.

2Senaste lydelse 2013:831.

Författningsförslag

SOU 2020:34

Första och andra styckena och 9–11 §§ gäller inte behörig- het till utbildning som avses i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen.

Första och andra styckena och 9 § gäller inte behörighet till utbildning som avses i förord- ningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen.

9 §3

Behörighet för utbildning enligt denna förordning som ska leda till en examen som kan vara behörighetsgivande för legitimation som lärare enligt 2 kap. 16 § skollagen (2010:800) har den som saknar en

sådan examen, om han eller hon
1. på grund av tidigare hög-						1. på grund av tidigare hög-
skoleutbildning,		tidigare		mot-		skoleutbildning,	tidigare mot-
svarande utbildning eller arbets-						svarande utbildning eller arbets-
livserfarenhet	som		lärare		har	livserfarenhet som lärare eller i
förutsättningar		att	uppnå		en	undervisningen i	fritidshemmet
behörighetsgivande			examen		för	eller förskolan har förutsätt-
legitimation	som lärare			enligt		ningar att uppnå en behörighets-
denna förordning, och						givande examen för legitimation
						som lärare inom ramen för en
						utbildning enligt denna förord-
						ning, och
2. är verksam som lärare hos						2. är verksam	som lärare	i
en sådan huvudman som avses i						skolväsendet eller	medverkar	i
2 §.						undervisningen i	fritidshemmet
						eller förskolan.
						Högskolan får ställa krav på att
						den sökande ska utföra komplet-
						terande prov eller andra uppgifter

för att kunna bedöma om de förutsättningar som anges i första stycket 1 är uppfyllda.

3Senaste lydelse 2013:831.

SOU 2020:34Författningsförslag

		17 §4
I 19–22 och 25–29 §§ anges			Utbildning enligt denna för-
särskilda krav för att avlägga för-			ordning som ska leda till en
skollärar-, grundlärar-, ämnes-			examen som kan vara behörighets-
lärar- eller yrkeslärarexamen en-			givande för legitimation som för-
ligt bilaga 2 till högskoleförord-			skollärare,		grundlärare, ämnes-
ningen (1993:100). Dessa krav			lärare	eller		yrkeslärare	enligt
gäller bara för studenter som			2 kap. 16 § skollagen får, om inte
			annat anges i 18 § omfatta studier
			inom	den	utbildningsvetenskap-
			liga kärnan om 30 högskolepoäng,
			om studenten
1. har arbetat i skolväsendet i			1. har arbetat i skolväsendet i
en eller flera anställningar som			en eller flera anställningar som
lärare eller förskollärare		under	lärare	eller		förskollärare	eller
sammanlagt minst åtta läsår eller			inom ramen för en anställning har
motsvarande under	de	senaste	medverkat i undervisningen i fri-
15 åren före såväl den 1 juli 2015			tidshemmet eller förskolan under
som den dag utbildningen ska			sammanlagt minst åtta läsår eller
vara slutförd,			motsvarande, varav mist tre sam-
			manhängande läsår, före den dag
			som infaller ett år innan utbild-
			ningen påbörjas,
2. var anställda	som	lärare	2. var anställd som lärare eller
eller förskollärare i skolväsendet			förskollärare i skolväsendet eller
den 1 december 2013, och			inom ramen för en anställning har
			medverkat		i	undervisningen i
			fritidshemmet eller förskolan den
			dag som infaller ett år innan ut-
			bildningen påbörjas, och
3. inom ramen för utbildning			3. i övrigt bedöms uppfylla de
enligt denna förordning har full-			krav för att avlägga förskollärar-,
gjort studier inom den utbild-			grundlärar-, ämneslärar- eller
ningsvetenskapliga	kärnan om		yrkeslärarexamen enligt bilaga 2 till
30 högskolepoäng.			högskoleförordningen (1993:100)
			som anges i 19–22 och 25–29 §§.

4Senaste lydelse 2013:831.

Författningsförslag

SOU 2020:34

Högskolan får ställa krav på att studenten ska utföra komplette- rande prov eller andra uppgifter för att kunna bedöma om de krav som anges i första stycket 3 är upp- fyllda.

SOU 2020:34

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordning (2015:938) om statsbidrag för handledare

i specialpedagogik

Härigenom föreskrivs att 1 § förordning om ändring i förordning (2015:938) om statsbidrag för handledare i specialpedagogik ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning innehåller	Denna förordning innehåller
bestämmelser om statsbidrag till	bestämmelser om statsbidrag till
skolhuvudmän för fortbildning i	skolhuvudmän för fortbildning i
specialpedagogik i syfte att gene-	specialpedagogik i syfte att gene-
rellt stärka den specialpedago-	rellt stärka den specialpedago-
giska kompetensen i skolan.	giska kompetensen i skolan och i
	fritidshemmet.

Författningsförslag

SOU 2020:34

1.7Förslag till förordning om ändring i förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och förskollärare

Härigenom föreskrivs att 16 § förordning om ändring i förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och förskollärare ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

16 §

Statsbidrag betalas ut av Statens skolverk efter rekvisition en gång per halvår.

Vid rekvisitionen ska huvudmannen

1.ange vilka personer och hur stor löneökning varje person har fått som statsbidrag rekvireras för, och

2.intyga att villkoren i 5–9 §§ är uppfyllda.

En huvudman får rekvirera	En huvudman får rekvirera
högst tio procent av sin bidrags-	högst tio procent av sin bidrags-
ram enligt 12 § för	ram enligt 12 § för
1. sådana personer som avses	1. sådana personer som avses
i 6 § första stycket 2 och som	i 6 § första stycket 2 och som
arbetar i förskolan, eller	arbetar i förskolan.
2. sådana personer som avses
i 6 § första stycket 1 och som
arbetar i fritidshemmet.

SOU 2020:34

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring i förordning (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser

Härigenom föreskrivs att 2 § i förordning (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller special- pedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insat- ser ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 §
Förordningen innehåller även	Förordningen innehåller även
bestämmelser om statsbidrag för	bestämmelser om statsbidrag för
kostnader för personalförstärk-	kostnader för personalförstärk-
ning när det gäller specialpeda-	ning när det gäller specialpeda-
gogiska insatser inom	gogiska insatser inom
1. förskoleklassen,	1. förskoleklassen,
2. grundskolan,	2. grundskolan,
3. grundsärskolan,	3. grundsärskolan,
4. specialskolan,	4. specialskolan,
5. sameskolan,	5. sameskolan,
6. gymnasieskolan, och	6. gymnasieskolan
7. gymnasiesärskolan	7. gymnasiesärskolan, och
	8. fritidshemmet.

Författningsförslag

SOU 2020:34

1.9Förslag till förordning om ändring i förordning (2019:551) om statsbidrag för anställning av lärarassistenter

Härigenom föreskrivs att 1 § i förordning om ändring i förordning (2019:551) om statsbidrag för anställning av lärarassistenter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning innehåller	Denna förordning innehåller
bestämmelser om statsbidrag till	bestämmelser om statsbidrag till
skolhuvudmän för anställning av	skolhuvudmän för anställning av
lärarassistenter. Syftet med stats-	lärarassistenter. Syftet med stats-
bidraget är att utöka antalet lärar-	bidraget är att utöka antalet lärar-
assistenter vid skolenheterna. Med	assistenter vid skolenheterna. Med
lärarassistent avses i denna för-	lärarassistent avses i denna för-
ordning personal som avlastar	ordning personal	som avlastar
lärarna så att lärarna kan ägna sig	lärarna så att lärarna kan ägna sig
åt undervisning och uppgifter	åt undervisning	och	uppgifter
som hör till undervisningen.	som hör till undervisningen.
	Lärarassistenter	kan	anställas
	även för att avlasta lärarna i
	fritidshemmet.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.

SOU 2020:34

Författningsförslag

1.10Förslag om förordning om ändring i förordning (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare

Härigenom föreskrivs att 1 § i förordning (2019:1288) om stats- bidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §
Statsbidrag enligt denna för-	Statsbidrag enligt denna för-
ordning får lämnas till huvudmän	ordning får lämnas till huvudmän
inom skolväsendet som inrättar	inom skolväsendet som inrättar
karriärsteg som förstelärare eller	karriärsteg som förstelärare eller
lektor för särskilt yrkesskickliga	lektor för särskilt yrkesskickliga
lärare i	lärare i
– förskoleklassen,	– förskoleklassen,
– grundskolan,	– grundskolan,
– grundsärskolan,	– grundsärskolan,
– specialskolan,	– specialskolan,
– sameskolan,	– sameskolan,
– gymnasieskolan,	– fritidshemmet,
– gymnasiesärskolan,	– gymnasieskolan,
– kommunal	– gymnasiesärskolan,
vuxenutbildning, eller	– kommunal
– särskild utbildning för vuxna.	vuxenutbildning, eller
	– särskild utbildning för vuxna.

2Utredningens uppdrag och genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är att kartlägga och analysera vilka utveck- lingsområden som finns i fritidshemmet och vid behov föreslå åtgär- der för att öka kvaliteten och likvärdigheten och stärka fritidshem- mets kompensatoriska uppdrag. Utredningen ska också kartlägga och analysera om pedagogisk omsorg stimulerar barns utveckling och lärande och vid behov lämna förslag på hur man kan främja att barn får likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass. Utred- ningens uppdrag sammanfattas i direktivet (dir. 2018:102) i följande punkter:

utredaren ska bl.a.

•kartlägga och analysera vilka utvecklingsområden som finns i den utbildning som bedrivs i fritidshemmet och vid behov föreslå åt- gärder för att öka kvaliteten och likvärdigheten,

•analysera och föreslå åtgärder för att stärka fritidshemmets kom- pensatoriska uppdrag,

•kartlägga och analysera om pedagogisk omsorg stimulerar barns utveckling och lärande i tillräcklig grad och om den förbereder barnen för fortsatt lärande,

•utifrån dessa analyser vid behov lämna förslag på hur barns lik- värdiga förutsättningar inför start i förskoleklass kan främjas, och

Utredningen har senare fått tilläggsdirektiv (dir. 2019:67) vilket inne- bär att uppdraget utvidgades att omfatta även följande punkter:

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2020:34

Utredaren ska

•föreslå åtgärder för att förbättra lärmiljön i fritidshemmet,

•föreslå åtgärder och ge goda exempel på hur fritidshemmet kan stärka elevers möjligheter att ta del av ett aktivt förenings-, kultur- och friluftsliv.

Utredningen ska också lämna nödvändiga författningsförslag. Direktiven i sin helhet återfinns i bilaga 1–3.

2.2Avgränsningar

Fritidshemmet

Utredningen behandlar inte den öppna fritidsverksamheten som huvudmän har möjlighet att erbjuda i stället för fritidshem för barn i åldrarna 10–12 år.

Tyngdpunkt i resonemangen i betänkandet ligger på barn i åldrarna 6–9 år, då det är i de åldrarna som inskrivningsgraden i fritidshem är högst.

Pedagogisk omsorg

Utredningen ska enligt direktiven kartlägga och analysera om peda- gogisk omsorg stimulerar barns utveckling och lärande och vid be- hov lämna förslag på hur man kan främja att barn får likvärdiga förut- sättningar inför start i förskoleklass. Detta innebär att utredningen fokuserat på verksamhet inom pedagogisk omsorg som alternativ till förskola och endast kortfattat berört pedagogisk omsorg som alter- nativ till fritidshem.

2.3Genomförande

Utredningen inledde sitt kartläggande arbete med att studera gäl- lande rätt, forskning, rapporter och övrig litteratur. Därefter genom- förde utredningen ett antal verksamhetsbesök, inom kommuner och hos verksamheter med enskild huvudman. Utredningen har vinnlagt sig om att besöka olika kommuntyper i olika delar av landet. Vid besöken har utredningen träffat personer från olika delar inom orga-

SOU 2020:34

Utredningens uppdrag och genomförande

nisationen; representanter för nämnd eller styrelse, förvaltning, till- syn, rektorer och personal. Mötena har genomförts med de olika grupperna separat.

I utredningen har ingått en expertgrupp bestående av representan- ter för Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Ut- bildningsdepartementet, Statens skolverk,1 Statens skolinspektion2, Barnombudsmannen, Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Kommunal, Lärarförbundet, Sveriges Kommuner och Regioner samt Sveriges skolledarförbund. Expertgruppen har träffats sju gånger under utredningens arbete. Utöver det har utredningen genomfört ett antal bilaterala möten med experterna om olika frågor.

Enligt direktivet ska utredaren inhämta synpunkter från ett flertal myndigheter och organisationer. Utöver de som ingår i expertgrup- pen har utredningen genomfört möten med Specialpedagogiska skol- myndigheten och Sameskolstyrelsen.

Vidare har möten skett bland annat med Autism- och Asperger- förbundet, Riksförbundet DHB, Riksförbundet Attention, Synska- dades riksförbund, Hörselskadades riksförbund och Riksförbundet FUB. Möte har också skett med representanter för Fritidshems- upproret.

Utredningen har träffat andra utredningar för att diskutera ge- mensamma frågeställningar; Utredningen om en mer likvärdig skola (U 2018:05), Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet (U 2018:02), Utredningen om fler barn i förskolan för bättre språk- utveckling i svenska (U 2019:01), Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (U 2017:07) och Jämlikhetskommissionen (Fi 2018:07).

Utredningen har deltagit i olika konferenser, seminarier och lik- nande. Bland dessa kan nämnas en nätverksträff anordnad av ett in- formellt, nationellt fritidshemsnätverk, ett seminarium anordnat av ESO med ämnet Hur kan den svenska skolan bli mer likvärdig?, den årliga konferensen Bättre skola, anordnad av SIQ och ett semina- rium om Unescos Global Education Monitoring Report, en rapport som följer upp målet om utbildning i Agenda 2030.

Utredningen har knutit till sig en referensgrupp bestående av ett antal forskare från hela landet. Två möten har genomförts med hela gruppen och ett antal separata kontakter med forskare har skett. Del-

1I betänkandet hädanefter refererat till som Skolverket.

2I betänkandet hädanefter refererat till som Skolinspektionen.

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2020:34

tagande forskare var: Helena Ackesjö, Birgit Andersson, Catarina Andishmand, Lena Boström, Marianne Dahl, Helene Elvstrand, Carin Falkner, Christina Grewell, Jan Gustafsson Nyckel, Björn Haglund, Eva Kane, Anna Klerfelt, Karin Lager, Anna-Lena Ljusberg, Ann Ludvigsson, Ann S. Pihlgren och Malin Rohlin.

Det kartläggande arbetet har innefattat en egen enkät- och intervju- studie vad gäller pedagogisk omsorg, bland annat med syfte att syn- liggöra vad som behöver förändras i styrdokumenten.

Utredningen haft hjälp av flera utomstående parter för att kart- lägga vissa frågor.

Det handlar om ytterligare en enkätstudie som genomfördes av Strategirådet AB/Vilna AB vad gäller pedagogisk omsorg. Denna studie hade till syfte att hjälpa till att besvara frågan om huruvida barnen som gått i pedagogisk omsorg är förberedda inför förskoleklass.

Vidare har information om ett antal frågor rörande fritidshem samlats in och analyserats av Strategirådet AB/Vilna AB genom en enkätundersökning till huvudmän med fritidshem och två intervju- studier. Den ena intervjustudien har genomförts med ett urval av huvudmän som besvarat enkätundersökningen. I den andra intervju- studien har dels ett slumpmässigt urval av rektorer med fritidshem intervjuats, dels sakkunniga och intressenter med koppling till rela- tionen mellan fritidshem och förenings-, kultur- och friluftsliv.

Utredningen har också fått underlag till konsekvensbeskriv- ningarna från Analysys Mason AB samt Firma Kjell Nyman.

Utredningen har uppdragit åt två forskargrupper att ta fram var- sin forskningsöversikt, en som behandlar fritidshemmets lärmiljöer och en som behandlar gruppstorlekar i fritidshemmet. Slutligen har utredningen också uppdragit åt en forskargrupp att ta fram en inter- nationell utblick. Dessa rapporter återfinns som bilagor till betän- kandet.

2.4Disposition

Kommande kapitel är disponerade som följer. Kapitel 3 t.o.m. kapi- tel 10 behandlar fritidshemmet och kapitel 11 behandlar pedagogisk omsorg. Efter det följer konsekvensbeskrivningar och författnings- kommentarer.

SOU 2020:34

Utredningens uppdrag och genomförande

Kapitel 3 är ett beskrivande bakgrundskapitel. Kapitlet innehåller en kort historik över fritidshemmets framväxt samt en beskrivning av fritidshemmet i dag och övergripande beskrivningar av utmaningar. Vidare finns en bedömning i kapitlet om införandet av allmänt fritids- hem. Kapitlet innehåller också statistik rörande fritidshemmet.

I kapitel 4 görs en genomgång av personal- och kompetens- försörjningsfrågan. Kapitlet innehåller förslag om hur den komplet- terande lärarutbildningen inom VAL kan öppnas upp för personer som arbetar som lärare i fritidshemmet men saknar examen. Vidare finns också förslag om hur fritidshemmets läroplansdel kan för- ändras för att tydliggöra de olika yrkeskategoriernas ansvar.

I kapitel 5 diskuteras kvalitetsarbetet inom fritidshemmet och förslag lämnas om hur kvalitetsarbetet kan stödjas.

Kapitel 6 handlar om de ekonomiska resurser som avsätts för fritidshemmets verksamhet. Förslag lämnas om att fritidshemmets verksamhet i högre utsträckning bör omfattas av vissa befintliga statsbidrag till skolväsendet.

Kapitel 7 behandlar ledning av fritidshemmet och utredningens förslag om hur ledningen kan stärkas.

I kapitel 8 diskuteras frågan om fysiska lärmiljöer och grupp- storlekar. Här ges förslag om lokalernas ändamålsenlighet samt ett uppdrag till Skolverket om riktmärken för gruppstorlekar.

Kapitel 9 omfattar frågan om särskilt stöd. En utvidgning av extra anpassningar och särskilt stöd föreslås, liksom att elever ska kunna skrivas in i fritidshemmet om de behöver sådan undervisning som stöd för att nå kunskapskraven i grundskolan.

Ikapitel 10 behandlas fritidshemmets möte med förenings-, kul- tur- och friluftsliv och förslag lämnas med syfte att stärka förutsätt- ningarna för elever att kunna ta del av förenings-, kultur- och fri- luftsliv.

Kapitel 11 handlar om pedagogisk omsorg och ger förslag som syftar till att höja verksamhetens kvalitet. Här finns också förslag om införandet av ett etableringsstopp.

I kapitel 12 återfinns utredningens konsekvensbeskrivningar, upp- delat på de förslag som rör pedagogisk omsorg respektive förslag om fritidshemmet.

Kapitel 13 innehåller författningskommentarer.

3Fritidshemmet i dag och vägen dit

3.1Fritidshemmets framväxt – från välgörenhet till del av skolväsendet1

Fritidshemmets uppdrag innefattar i dag att möta flera olika behov hos både elever och vårdnadshavare. Uppdraget har växt fram under lång tid och fokus för verksamheten har skiftat under den tiden.

En övergripande inledning till fritidshemmets framväxt finner man hos Rohlin som i Fritidshemmets historiska dilemman, beskriver hur man kan dela upp utvecklingen i tre skeden:

•Slutet av 1800-talet: social arena. Utförande i arbetsstugan/efter- middagshem. Fokus på social fostran – undervisning.

•Cirka 1940–1970-talet: socialpedagogisk arena. Utförande i efter- middagshem/klubbar/fritidshem. Fokus på förhållandet social utveckling – inlärning.

•Cirka 1990-talet: utbildningspedagogisk arena. Utförande i fri- tidshem/skolbarnsomsorg/klubbar. Fokus på social kompetens – lärande.

Fritidshemmets framväxt har också präglats av tre olika tankar som haft olika framträdande roll. Arbetstanken, rekreationstanken och den pedagogiska tanken.

1Avsnittet bygger huvudsakligen på följande litteratur och rapporter: Calander, F. (1999). Från fritidens pedagog till hjälplärare.

Lorentzi, U. (2012). Har någon sett Matilda?

Rohlin, M. (1996). Skolbarns omsorg – en samhällsfråga? Rohlin, M. (2001). Att styra i namn av barns fritid. Rohlin, M. (2012). Fritidshemmets historiska dilemman. Ursberg, M. (1996). Det möjliga mötet.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

Ursprunget i arbetsstugorna – arbetstanken

Ursprunget till fritidshemmen brukar härledas till de arbetsstugor som växte fram under slutet av 1800-talet. Industrialismen innebar att allt fler sökte sig till städerna och för många blev det en svår tillvaro. Föräldrar arbetade ofta långa dagar eller var arbetslösa. Det uppstod ett behov av att ta hand om främst arbetarklassens barn eftersom de sågs som ett samhälleligt problem när de drev omkring på gatorna, ställde till ofog, ofta tiggde och riskerade att hamna i kriminalitet. Arbetsstugor inrättades då av privata sällskap och ideella föreningar men var underställda de lokala skolråden. I arbetsstugorna fanns möjlighet att lära enkla hantverk men också fostras till renlighet, flit och plikttrogenhet. Med denna arbetstanke avsågs att fostra barnen till pålitliga och arbetsamma samhällsmedborgare. Arbetsstugan var ofta förlagd i närheten av skolan och samarbetade också med skolan.

Eftermiddagshem – rekreationstanken

Den statliga skolkommissionen skrev 1930 att barn på sin fritid be- hövde två saker: läxöverläsningsplatser och rekreationsmöjligheter. Arbetsstugorna kom därför att efterhand under 1930- och 1940- talen att benämnas eftermiddagshem och överflyttades 1933 från de lokala skolråden till dåvarande barnavårdsnämnden. Eftermiddags- hemmen bedrevs genom välgörenhet och efterfrågan på platser var inte så stor. I likhet med arbetsstugorna låg fokus på disciplinering genom att barnen fostrades i att passa tider, inte skolka, läsa sina läxor, lära sig gott bordsskick m.m. Skillnad mot tidigare var dock att tyngdpunkten inte låg på arbete utan nu på fria aktiviteter, utevistelse, lek och läxläsning. Rekreationstanken var nu mer fram- trädande och verksamheten sågs som ett komplement till hemmet, inte till skolan.

Fler kvinnor börjar förvärvsarbeta, fritidshem för barnets skull och en helhetssyn på barns utveckling – den pedagogiska tanken

Under 1960-talet började fler kvinnor förvärvsarbeta och det accen- tuerade barnomsorgens betydelse för att möjliggöra båda föräldrar- nas förvärvsarbete. Huvudfokus i debatten var omsorgen om de små

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

barnen och parollen var ”Dagis åt alla”. Verksamheten för skolbarn sågs nu som en förlängning av förskolan och förskollärare anställdes inom verksamheten. Så småningom, från 1965, ersattes förskol- lärarna av utbildade fritidspedagoger. Socialstyrelsen var tillsyns- myndighet och arbetade för att barnen under pedagogisk ledning skulle få utlopp för kreativitet genom fritt skapande. Därmed kunde en värdeideologisk förskjutning noteras, nämligen att fritidshemmet var till för barnens skull. Arbetet inriktades nu mot barns sociala utveckling och därmed också deras eget relationsarbete genom stöd- jande insatser.

Flera statliga utredningar som kom att få betydelse för fritids- hemmet tillsattes på 1970-talet. Barnstugeutredningen2 och Utred- ningen om skolans arbetsmiljö byggde sammantaget på en samsyn på barns och ungas sociala utveckling, lärande och kunskap. En hel- hetssyn på barns och ungas utveckling förordades. Tanken var att elevers sociala och känslomässiga behov hörde samman med den in- tellektuella utvecklingen. Barnet sågs som en aktiv kunskapssökare.

I Barnstugeutredningens delbetänkande Barns fritid. Fritidsverk- samhet för 7–12-åringar (SOU 1974:42) riktades fokus mot barns nya och skilda uppväxtvillkor bland annat i storstädernas miljon- program. Det förordades socialpolitiska insatser för att skapa en trygg miljö som kunde erbjuda en fritidshemsplats för barn i de yngre skolåren, när föräldrarna arbetade. Samtidigt framhölls vikten av stimulerande kulturupplevelser, förenings- och fritidsaktiviteter samt kamratkontakter, detta eftersom barns och ungas sociala ut- veckling, lärande och kunskap ansågs höra samman. Tilltron till barns förmåga att på egen hand skapa mening i tillvaron var stor. Samspelet mellan pedagog och barn framhölls som betydelsefullt för barns utveckling. Dialogen betonades som central. Det poängterades att pedagoger hade en viktig funktion som förebilder, normgivare och stimulansgivare. En dialogpedagogisk fritidshemsmiljö skulle innehålla gemensamma tillfällen till upplevelser som skapade glädje och en känsla av frihet. Miljön skulle utveckla barnens sociala för- måga och ge möjlighet till lärande. Spontana gruppbildningar borde mötas med respekt från pedagoger. Det underströks även att peda- goger skulle uppmärksamma de barn som kunde riskera att hamna utanför gruppsamvaron och ge dem stöd.

2Barnstugeutredningen startade 1968 och lämnade 5 betänkanden.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

I betänkandet framgick också att fritidsverksamheten och skolan på sikt skulle lokalintegreras, både av kostnadsskäl men även av pedagogiska skäl. Den pedagogiska fördelen ansågs vara att fritids- pedagogen hade en överblick över hela dagen och kunde följa barnet.

I betänkandet Skolans arbetsmiljö (SOU 1974:53) sågs en samlad skoldag som något positivt för barnen. Idén om ett arbetslag fördes fram i utredningen. Tanken var att samarbete mellan lärarna i skolan och pedagogerna på fritidshemmet behövdes för att uppnå de sociala målen enligt läroplanerna, Lgr 62 och Lgr 69.

Det moderna fritidshemmets utbyggnad

Fritidshemmets framväxt har som ovan anförts arbetsmarknadspoli- tiska, social- och familjepolitiska samt utbildningspolitiska grunder. Det moderna fritidshemmet började byggas ut under senare delen av 1970-talet. Fortfarande vid denna tid liknade inriktningen i fritids- hemmet andra sociala sammanhang av mer informell karaktär, men samtidigt var fritidshemmet en formellt skapad organisation, dock utan officiellt fastslagna mål. Detta bidrog till att oklara förvänt- ningar ställdes på arbetet och verksamhetens innehåll.3 Ett pedago- giskt program för fritidshemmet togs fram av Socialstyrelsen i slutet av 1980-talet.4 Programmet skulle ses om en vägledning för verksam- heten.

Fritidshemsverksamheten växte snabbt under 1980-talet. En kom- mitté tillsattes för att utreda integreringen mellan skola och fritids- hem och påskynda och stimulera utvecklingen i riktning mot en god heldagsomsorg av hög kvalitet i en ekonomiskt rationell organisa- tion.5 Betydelsen av en helhetssyn på barns lärande och utveckling framhölls från olika håll. Det var också vid den här tiden som väl- färden på olika sätt decentraliserades, avreglerades, privatiserades, individualiserades samt marknadiserades både i Sverige men också i andra europeiska välfärdsstater.

Decentraliseringen och den nya styrningen fick stort genomslag i all pedagogisk verksamhet, inklusive fritidshemmen. Ett decentrali-

3Andersson, B. (2013). Nya fritidspedagoger – i spänningsfältet mellan tradition och nya styr- former, s. 13.

4Dessförinnan hade SFF, Fritidspedagogernas förening, skapat ett program för vägledning och likvärdighet i landet som pedagogiska programmet från Socialstyrelsen 1988 hade likheter med.

5SOU 1991:54. Skola-skolbarnsomsorg, en helhet, s. 23.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

serat system innebär en frihet att tolka nationellt uppsatta mål på ett sätt som svarar mot lokala behov. Som en följd kan prioriteringarna variera lokalt, vilket också blivit synligt i fritidshemsverksamheten. Under 1990-talets lågkonjunktur tvingades kommunerna spara in på sina resurser och då blev lokalintegrering mellan skola och fritids- hemsverksamhet, som även hade ett pedagogiskt syfte, ett måste. Det ska sägas att den stora utbyggnaden av fritidshemmet skedde i en tid då kommunernas ekonomi var under hård press. Personal- tätheten halverades och barngruppsstorlekarna fördubblades. Det finns olika teorier om hur och varför denna brist uppkom. Men utvecklingen avseende stora gruppstorlekar och få utbildad personal har pågått och pågår fortfarande. Dessa förhållanden beror på olika samvarierande faktorer. Det bör också framhållas att Skolbarn- omsorgskommittén tillsattes mer av pedagogiska skäl. På kort sikt fanns emellertid en tanke om en ekonomisk insats.

En flexibel skolstart för 6-åringarna beslutades av riksdagen 1991 och i slutet av 1990-talet inrättades förskoleklassen. Följden blev bland annat ett ökat tryck på skolorna att se till att 6-åringarna fick barnomsorg både före och efter skolan. Nya läroplaner för grundskola, förskoleklass, fritidshem och förskola togs fram under 1990-talet (Lpo 94, Lpfö 98). Inledningsvis handlade Lpo 94 inte om förskole- klassen och fritidshemmet. Vid revideringen 1998 lades en kortare text till under skolans uppdrag om lek och metod samt övergångar och samverkan. Läroplanen fick också en ny titel för att visa att den nu anpassats till förskoleklass och fritidshemmet.

Förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen reglerades gemen- samt först i socialtjänstlagen (1980:629) och senare i 1985 års skol- lag. Samregleringen vittnar om de båda verksamheternas ursprung och gemensamma idé. När skolbarnomsorgen flyttades över till 1985 års skollag blev den stora förändringen att verksamhetens uppgift änd- rades från att ha utgjort ett komplement till hemmet till att vara ett komplement till skolan. Skillnaden beskrevs dock som och är alltjämt att fritidshemmet inte har några krav på inlärning av speciella kun- skaper och färdigheter.

Det senaste decenniet har styrningen av fritidshemmet genom- gått flera reformer. I 2010 års skollag (2010:800) infördes kapitel 14 som reglerar fritidshemmets uppdrag. När nya läroplaner togs fram för grundskolan (Lgr11), sameskolan (Lsam11) och specialskolan (Lspec11) angavs att de också gällde fritidshemmets verksamhet.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

Skolverkets allmänna råd med kommentarer om fritidshemmet revi- derades 2014. Fritidshemmet fick därtill 2016 en egen läroplansdel, del 4, i respektive läroplan för grundskolan, sameskolan och special- skolan. Genom dessa reformer har begreppen i verksamheterna när- mat sig varandra och styrdokumenten benämner nu barnen på fri- tidshemmet som elever och det som sker i verksamheten kallas undervisning6. Läroplanerna tydliggör att begreppet undervisning ska ges en vid tolkning i fritidshemmet där omsorg, utveckling och lärande utgör en helhet.

En central skillnad mellan fritidshemmet och den obligatoriska skolan är emellertid att fritidshemmet talar i termer av det som sker i verksamheten är en del av barns fritid. Verksamheten ska utgå från barnens frivillighet. Vad man kan säga om fritidshemmet och också fundera över är det som Malin Rohlin skriver – Hur fritidshemmet formas som en av välfärdens institutioner är beroende av många faktorer, hur stort behovet anses vara, vilka familjer som kan komma i fråga, vad verksamheten kan tänkas tillföra familjen/barnet, vilka ekonomiska resurser som finns tillgängliga, vilka teorier som ges företräde samt vilket innehåll verksamheten tillskrivs.

3.2Fritidshemmets nuläge: många förbättringsmöjligheter

Det svenska fritidshemmet är en unik verksamhet. Fritidshemmet har flera olika roller och för att kunna uppfylla dessa krävs att verk- samheten håller en hög kvalitet. Det finns bra och välfungerande fritidshem, men forskning och granskningar visar att det finns ut- maningar och förbättringsområden. Denna bild stämmer väl överens med vad utredningen sett i genomförda kommun- och verksamhets- besök och andra möten. Här nedan ges en övergripande bild av utmaningar som finns i fritidshemmen i dag. Efterföljande kapitel går djupare in på vissa av områdena.

Fritidshemmets nya läroplansdelar har inneburit att fritidshem- mets undervisningsuppdrag förtydligades. Skolinspektionen genom- förde 2018 en granskning av undervisningen i fritidshemmet och be- skriver i sin rapport hur brister i verksamheternas förutsättningar kan kopplas till en rad olika faktorer. Det handlar om:

6Pihlgren, A (2017). Fritidshemmets mål och resultat. Att planera och utvärdera.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

•svårigheter med tillgång till behörig personal,

•hur lärarresursen används,

•samverkan mellan fritidshemmets avdelningar respektive mellan skola och fritidshem,

•stora elevgrupper samt

•materiella förutsättningar som lärverktyg och lokaler.7

En annan viktig förklaring till bristerna är rektors ledning av under- visningen i fritidshemmen. Skolinspektionens iakttagelser visar att rektorer på flera av de granskade fritidshemmen i relativt låg grad arbetar med att tydligt styra och sätta mål för undervisningen i fri- tidshemmen och följa upp dessa. Fritidshemmets undervisning är vidare i låg grad uppmärksammad i de granskade skolornas systema- tiska kvalitetsarbete. De viktigaste iakttagelserna sammanfattas i rapporten enligt nedanstående.

Fritidshemmets undervisning behöver i större utsträckning:

•ge eleverna möjlighet att utveckla kommunikativa förmågor genom läsning, berättande och samtal om sina upplevelser,

•ge eleverna möjlighet att använda digitala verktyg i sitt lärande,

•stimulera eleverna till matematiska resonemang,

•ge eleverna möjligheter att få ta del av närsamhällets och förenings- livets utbud,

•ge eleverna möjlighet att fördjupa och bredda sina förmågor samt att arbeta i längre processer.

Rektorerna behöver i större utsträckning

•styra personalens planering så att den i högre grad inriktas mot uppdraget att stimulera elevernas utveckling och lärande,

7Skolinspektionen (2018). Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kommu- nikation samt natur och samhälle.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

•organisera verksamheten så att den stödjer samarbete och erfa- renhetsutbyten mellan personalen i fritidshemmet samt mellan fritidshemmet och skolan,

•förbättra utvecklingen av undervisningens kvalitet.

Skolinspektionen gjorde även 2010 en granskning av fritidshemmen och beskrev i efterföljande rapport att kvaliteten kan utvecklas inom flera områden. Sedan granskningen genomfördes har ett flertal föränd- ringar gjorts av styrdokumenten. Resultaten är dock i stor utsträck- ning fortfarande giltiga. Av rapporten framgår att fritidshemmen i högre grad skulle kunna bidra till att stimulera barnens utveckling och lärande och ge dem redskap för deras fortsatta lärande. Skol- inspektionen menade vidare att det är mycket troligt att en hög kva- litet i fritidshemmet gynnar elevernas kunskapsutveckling i grund- skolan. Skolinspektionen pekade på att:

•det pedagogiska uppdraget måste tas på mer allvar,

•barnens emotionella och intellektuella utveckling behöver mer stöd,

•större variation behövs för att kunna stimulera alla barn,

•de äldre barnen bjuds in med armbågen och

•omsorgsambitionerna går inte alltid att förverkliga.8

Forskningsöversikten Fritidshem och fritidspedagogik9 uppmärksam- mar ett antal problem, däribland de stora elevgrupperna i fritidshem- men. Förekomsten av stora barngrupper i fritidshemmen har tidi- gare påtalats av såväl Skolverket som Lärarförbundet. Den senaste elevstatistiken gällande fritidshemmen förstärker bilden av stora elevgrupper, även om grupperna blivit något mindre på senare år. Till övriga brister påtalas att lokalerna ofta är små och illa anpassade för fritidshemsverksamhet samt att rektorerna har bristande kompetens att leda fritidshemmen. Vidare framhålls att fritidshemmets under- visning har betydelse för elevers skolresultat.

Skolinspektionen granskar huvudmännens övergripande ansvar för utbildningen i fritidshemmet i sin regelbundna tillsyn. I statistik-

8Skolinspektionen (2010). Kvalitet i fritidshem.

9Falkner, K. & Ludvigsson, A. (2016). Forskning i korthet nr 1: Fritidshem och fritidspeda- gogik.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

rapporten för 2018 framkommer att i 66 procent av tillsynerna rörande fritidshem påpekade Skolinspektionen minst en brist. Styr- ning och utveckling är det vanligaste bristområdet – närmare sex av tio huvudmän har minst en brist inom detta område. Ett annat van- ligt område gäller förutsättningar för utbildningen.10

2018 gjorde Skolverket en utvärdering av sina fortbildnings- insatser utifrån den reviderade läroplanen samt en reformutvärder- ing av den nya läroplansdelen för fritidshemmet. Utvärderingen av hur kommuner och fristående huvudmän har implementerat den nya läroplanen visar att läroplansdelen är känd av personal, rektorer och skolhuvudmän och att dessa tycker att den är tydlig. Det finns dock stora utmaningar och fritidshemmen har bristande förutsättningar för att förverkliga innehållet i läroplanen. Studien visar att de bris- tande förutsättningarna framför allt handlar om låg behörighet hos personalen, men också möjlighet till planering.11

Den bild som ges i utvärderingar, granskningsrapporter och forskning stämmer väl överens med vad som framkommit under utredningens kommun- och verksamhetsbesök samt andra möten.

3.3Fritidshemmets syfte och uppdrag

Fritidshemmet kompletterar utbildningen i förskoleklassen, grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och särskilda ut- bildningsformer som skolplikten kan fullgöras i.12 Utbildningen ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation och utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov. Vidare ska verksamheten främja allsidiga kontakter och social gemenskap (jfr 14 kap. 2 § skollagen).

Nämnda bestämmelse innebär att det gemensamma uppdraget för skolväsendets skol- och verksamhetsformer betonas, det vill säga att grundskola, förskoleklass och fritidshem har ett gemensamt ut- bildningsuppdrag. Fritidshemmet är således en del i det livslånga lärandet.

10Skolinspektionen (2018). Regelbunden tillsyn – statistik 2018.

11Skolverket (2018). Nya läroplansdelar för fritidshemmet och förskoleklassen.

12Hädanefter används för enkelhetens skull ordet grundskolan.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

skolan och under loven (jfr 14 kap. 8 §), dels innehållsmässigt ge- nom att ge eleverna delvis andra erfarenheter och kunskaper än de får i skolan.

I fråga om fritidshemmets syfte framgår det av skollagens för- arbeten bland annat att fritidshemmet, förutom att erbjuda eleverna en meningsfull fritid, också ska stimulera elevernas utveckling och lärande och inte bara vara ett stöd i elevernas utveckling. En förut- sättning för att eleverna ska uppleva fritiden som meningsfull är att verksamheten utformas med deras behov, intressen och erfarenheter som grund och att stor vikt ska läggas vid att uppmuntra eleverna att i samspel med kamrater och vuxna utveckla sin sociala kompetens. Verksamheten ska utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap både mellan eleverna och vuxna (prop. 2009/10:165 s. 404 f.).

Fritidshemmen är öppna hela året. De dagliga öppettiderna an- passas till föräldrarnas arbete eller studier. Fritidshemmen är ofta samordnade med skolan. Denna samordning kan gälla personal, lokaler och den pedagogiska verksamheten. Fritidshemmen bedrivs huvudsakligen av kommuner och inom ramen för en kommunal skola. Det finns även fritidshem som bedrivs i enskild regi, det vill säga vanligtvis inom ramen för en fristående skola. Vidare finns ock- så fritidshem som bedrivs i statlig regi. Det är fritidshem inom specialskolan eller sameskolan.

Statens skolinspektion (Skolinspektionen) har tillsynsansvar för skola, vuxenutbildning, fritidshem, förskola och annan pedagogisk verksamhet. Det betyder att Skolinspektionen kontrollerar att kom- munen eller den fristående skolan följer de lagar och andra bestäm- melser som gäller för verksamheten.

De senaste tio åren har det genomförts ett antal förändringar som har påverkat fritidshemmet. Fritidshemmet fick delvis ett annat uppdrag i och med nya skollagens ikraftträdande och är nu en del av skolväsendet, men inte en egen skolform. Det är en pedagogisk, läroplansstyrd verksamhet för elever från 6 års ålder till och med vårterminen det år de fyller 13 år (14 kap. 7 §). För barn i åldrarna 10–13 år får kommunen bedriva öppen fritidsverksamhet i stället för fritidshem. Öppen fritidsverksamhet regleras genom 25 kap. 4 § skollagen och i sådan verksamhet gäller vad som är föreskrivet i det kapitlet. Observera att öppen fritidsverksamhet inte är samma sak som pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för fritidshem enligt

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

25 kap. 2 §. Pedagogisk omsorg som alternativ till fritidshem grun- dar sig inte på huvudmannens beslut om att erbjuda öppen fritids- verksamhet i stället för fritidshem enligt 14 kap. 7 §, utan på vård- nadshavarnas önskemål.

Omfattningen av deltagandet i utbildningen ges av 14 kap. 5 §, stadgandet anger att en elev i någon av de skolformer som anges i 3 § ska erbjudas utbildning i fritidshemmet i den omfattning som be- hövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt.

Av 14 kap. 6 § framgår att elever även i andra fall än som avses i 5 § ska utbildning i fritidshem, om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning. Se vidare i avsnitt 3.5 nedan samt betänkandets kapitel Om elever i behov av stöd om förslag på utvidgning av denna paragraf.

Vad betyder meningsfull fritid och rekreation?

Av Lgr11 del 4 framgår att undervisningen i fritidshemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda eleverna en meningsfull fritid. Enligt läroplanen sker detta genom att undervis- ningen tar sin utgångspunkt i elevernas behov, intressen och erfaren- heter, men också att eleverna utmanas ytterligare genom att inspire- ras till nya upptäckter.

Fritidshem är institutioner som trots sitt namn inte förknippas med begreppet fritid i någon större utsträckning.13 På så sätt blir det otydliga diskussioner kring fritidshemmets innehåll och vad verk- samheten ska erbjuda. Fritid som begrepp är mångfacetterat och många olika definitioner finns.14 I dag ses fritid som något som bar- net själv förfogar över. Historiskt finner vi dock att under olika tids- perioder har organisationen av fritiden var ett sätt att lösa vissa av de problem i samhället som uppstod när industrialismen bredde ut sig.15 Karlsudd menar att begreppet fritid kan beskrivas på följande sätt:

13Haglund, B. (2009). Fritid som diskurs och innehåll.

14Haglund, B. (2009). Fritid som diskurs och innehåll.

15Rohlin, M. (2001). Att styra i namn av barns fritid.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

…den tid man har över efter skola eller förvärvsarbete då man har tid för att göra sådant som man själv anser är intressant, viktigt eller roligt. Äta, vila, umgås med anhöriga och vänner.16

Denna definition ses ofta i forskningen som en definition på den allmänna eller gängse fritiden. Rohlin ställer frågan om barnens fritid på fritidshemmet kan anses vara det den gängse fritiden utger sig för att vara?17 Det handlar här om en fritid som anses vara fri eftersom eleverna har möjlighet att välja eller välja bort en verksamhet eller aktivitet. Å andra sidan kan barnen sällan bestämma över om de ska vara på fritidshemmet eller inte, utan det är i huvudsak deras föräld- rar som bestämmer.18 Föräldrarna är i sin tur beroende av sina arbets- tider som de i de flesta fall inte förfogar över. På så sätt uppkommer ett behov av fritidshemsplacering för de yngsta skolbarnen.19

Fritiden är viktig för barns utveckling och fritidshemmen har ett stort ansvar i att erbjuda och uppmuntra barnen till fritidsvanor som innehåller vila och avkoppling och reflektion.20 Därtill kommer nu- mera styrdokumentens krav på att det ska handla om undervisning även på fritidshemmet, där fokus läggs på det informella livslånga lärandet.

Förutsättningar för att barnen ska uppleva fritiden som menings- full är att verksamheten är trygg, rolig och stimulerande där lek och skapande får stort utrymme och formas utifrån barnens ålder, mog- nad, behov, intressen och erfarenheter. Det innebär att innehållet i verksamheten kommer att variera beroende på barnens erfarenheter, situation, intressen, skolans inriktning eller närmiljöns resurser.21

Fritidshemmets uppdrag att bidra till en meningsfull fritid för eleverna blir mot bakgrund av ovanstående resonemang svårdefinie- rat. Någon närmre definition finns inte heller i skollagens förarbe- ten. Meningsfullhet är dessutom ett subjektivt begrepp eftersom det betyder olika för olika individer. Haglund har i en studie visat på olika överlappande perspektiv som finns kring barns fritid. Elever framhåller också vikten av att fritidshemmet är någonting annat än skolan. Fritidshemmet ska exempelvis erbjuda valfrihet och kontras-

16Karlsudd, P. (1999). Särskolebarn i integrerad skolbarnsomsorg, s. 36.

17Rohlin, M. (2001). Att styra i namn av barns fritid.

18Haglund, B. (2009). Fritid som diskurs och innehåll.

19Rohlin, (2001). Att styra i namn av barns fritid.

20Karlsudd, P. (1999). Särskolebarn i integrerad skolbarnsomsorg.

21Denna beskrivning är enligt Haglund (2009) det närmaste man kan komma en definition av fritid på fritidshemmet i de styrande dokumenten.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

teras ofta mot skolans mer tvingande form. I en pågående studie har Lago och Elvstrand intervjuat elever i årskurs 3 om deras erfaren- heter av att vara i fritidshemmet och övergången att sluta i fritids- hemmet. Ett av de dominerande svaren hos eleverna varför de vill sluta på fritidshemmet är att de vill ha lugn och ro. Eleverna beskri- ver fritidshemmet som ett möjliggörande i många avseenden men också som en plats med många interaktioner och höga ljud vilket kan vara en av anledningarna till varför man slutar.22 För att kunna prata om en meningsfull fritid inom ramen för fritidshemmet behöver således fritidshemmet ges förutsättningar att bedriva den verksam- het som läroplanen ställer upp.

På vilket sätt ska fritidshemmet komplettera skolan?

Undervisningen i fritidshemmet kompletterar förskoleklassen och skolan genom att lärandet i högre grad ska vara situationsstyrt, upp- levelsebaserat och grupporienterat samt utgå från elevernas behov, intressen och initiativ (Lgr 11 del 4).

Som tidigare framförts har fritidshemmet inte alltid haft upp- draget att komplettera skolan. Fritidshemmet var en institution som skulle komplettera hemmet. I och med fritidshemmets inträde på den skolpolitiska arenan förändrades också fritidshemmets uppdrag till att utgöra ett komplement till skolan. Denna reform har enligt utredningens mening emellertid inte skett fullt ut. Barn, föräldrar och vårdnadshavare erbjuds än i dag en fritidshemsplats baserad på förvärvsarbete eller studier. Barn till föräldrar som är arbetslösa har således ingen direkt rätt att gå i fritidshemmet. På så sätt kan man argumentera för att den skolpolitiska reformen inte fullt ut är ge- nomförd på fritidshemmets område.

Fritidshemmets undervisning har i sitt innehåll flera komponen- ter som på många sätt skulle gagna de barn och elever som inte har tillträde till fritidshemmet. Det framhålls exempelvis att ett väl fun- gerande fritidshem sannolikt har en positiv inverkan på skolresulta- ten. Denna fråga är emellertid svår att undersöka inom ramen för en statlig offentlig utredning. Men man kan tänka sig att denna observa- tion kan ha flera olika kausalsamband.

22Falkner, K & Ludvigsson, A. (2016). Forskning i korthet nr 1: Fritidshem och fritidspeda- gogik, s. 19.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

Givet de svårigheter som finns avseende utbildningen i fritids- hemmet är det mer troligt att ett väl fungerande fritidshem finns på en skolenhet med utbildade lärare, ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete och en rektor som är väl förtrogen med fritidshem- mets uppdrag. Alla dessa faktorer samspelar för att fritidshemmet ska kunna svara mot läroplanens mål. Det borde rimligtvis också innebära att grundskolans verksamhet på den skolenheten också fungerar väl. Eftersom ett av fritidshemmets syften är att komplet- tera skolan och det så tydligt också framgår av skollagen och läro- planen anser utredningen att det går att säga att ett väl fungerande fritidshem som får förutsättningar av huvudmannen rimligtvis hjäl- per eleverna att nå bättre resultat. Ett sådant fritidshem gör emeller- tid mer än så, det stimulerar elevernas utveckling och lärande och eleverna ges också förutsättningar att utveckla viktiga förmågor. Dessa förmågor framgår av läroplanen.

Ska fritidshemmet också komplettera hemmet?

Svaret på den frågan är enligt utredningens mening ja. Det går inte att komma ifrån att fritidshemmet finns för att komplettera hemmet (vid föräldrarnas förvärvsarbete) och i viss mån kompensera för så- dant som kan fattas i ett hem. En elev som går i fritidshemmet ska enligt läroplanen exempelvis ta del av förenings-, kultur- och fri- luftsliv i närområdet. Detta kan visserligen hemmet också ge. Fri- tidshemmet har emellertid, med sitt övergripande kompensatoriska och kompletterande uppdrag, även en möjlighet att stärka denna möjlighet för ett barn som inte får detta i sin hemmiljö. Även vad gäller vila och rekreation kompletterar fritidshemmet hemmet, på så sätt att vila normalt torde vara något som sker i det egna hemmet. Att fritidshemmet kompletterar och kompenserar både skola och hem behöver emellertid inte vara problematiskt. Det ska dock i sammanhanget påpekas att alla barn inte har tillgång till fritidshem- mets undervisning (14 kap. 5 §) och att det av statistiska uppgifter om deltagandet framgår att barn i segregerade områden går i fritids- hemmet i lägre utsträckning än barn som inte bor i segregerade om- råden. När man tittar på ålderskategorin 6–9-åringar var riksandelen

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

inskrivna barn 83 procent och i LUA/URB23-områdena var andelen 68 procent.

Det kompensatoriska uppdraget

Fritidshemmets kompensatoriska uppdrag kommer särskilt behand- las nedan i samband med en diskussion om vad kvalitet och likvär- dighet är, detta beror på att utredningen har fått i uppdrag att särskilt titta på åtgärder som kan stärka det kompensatoriska uppdraget.

Fritidshemmets läroplansdel

Frågan om hur fritidshemmet ska stimulera eleverna till utveckling och lärande ges av fritidshemmets läroplan. Till grund för under- visningen i fritidshemmet ligger Lgr11, del 1 och 2 i tillämpliga delar samt del 4 som är specifik för fritidshemmet. Även specialskolan och sameskolan har särskilda läroplansdelar för fritidshemmet. Skolver- kets allmänna råd för fritidshemmet syftar till att klargöra innehållet i fritidshemmets uppdrag och ansvaret på olika nivåer utifrån de krav som ställs i skollagen (2010:800). De allmänna råden ska revideras, men ett kommentarmaterial har publicerats i anledning av läroplans- del 4.

Kapitel 1 och 2 i läroplanen, det vill säga de delar som handlar om skolans värdegrund och uppdrag samt övergripande mål och rikt- linjer har gällt för fritidshemmet sedan skollagens ikraftträdande och gäller alltjämt. Intentionen med läroplansdel 4 är att förtydliga syftet med verksamheten och innehållet i undervisningen. Förutom målet om ökad tydlighet är tanken att läroplansdelen ska leda till ökad kvalitet och likvärdighet i fritidshemmet. En ökad styrning var så- ledes tänkt att leda till en mer likartad tolkning av fritidshemmets uppdrag. Syftet med reformen var inte att införa en ny pedagogisk riktning i fritidshemmet. Det har således handlat om en läroplans- revidering och inte en regelrätt förändring av läroplanerna.

23Detta är områden med brett utanförskap. Under 2008–2011 hade regeringen lokala utveck- lingsavtal (LUA) med ett antal kommuner med stadsdelar med brett utanförskap. Från och med 2012 gav regeringen i stället stöd till ett antal kommuner för urbant utvecklingsarbete (URB). Läs mer på SCB:s hemsida: https://www.scb.se/hitta-statistik/temaomraden/statistik- om-integration/regeringsuppdraget-registerdata-for-integration/

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

Av läroplanen framgår att undervisningen i fritidshemmet ska ut- gå från den värdegrund och det uppdrag samt de övergripande mål och riktlinjer som framgår av Lgr11 del 1 och 2. Del 4 kompletterar således del 1 och 2 genom att förtydliga syftet med det centrala inne- hållet i undervisningen i fritidshemmet. Begreppet undervisning ges i fritidshemmet en vid tolkning, där omsorg, utveckling och lärande utgör en helhet.

I anslutning till läroplansdelens införande gjorde Skolverket en utvärdering av sina insatser samt implementeringen av läroplans- delen för fritidshemmet. Rapporten refereras till viss del i tidigare avsnitt. Även om den nya läroplansdelen framhålls som känd av huvudmän, rektorer och personal, vet vi, bland annat mot bakgrund av Skolinspektionens och Skolverkets rapporter, samt utredningens kartläggning att vissa problem kvarstår.

Det är bra att fritidshemmets syfte har förtydligats genom en ny läroplansdel. Men läroplansdelen kan inte bli synlig i verksamheterna om inte huvudmännen ger verksamheterna förutsättningar att kunna följa läroplanen. Det är i sin tur inte en helt enkel uppgift för huvud- männen att ge verksamheterna rätt förutsättningar. Enligt utredningens mening beror efterlevnaden av läroplanen på omständigheter som många gånger ligger utanför huvudmännens kontroll att åtgärda. En sådan omständighet är tillgången till utbildade lärare i fritidshem. I följande kapitel resonerar och problematiserar utredningen kring sådant som behöver uppmärksammas på olika sätt för att nämnda förutsättningar ska kunna ges. Det är också utredningens fasta över- tygelse om att fritidshemmets roll som en del i det livslånga lärandet tydligare bör skrivas fram. Redan 1996 slog den dåvarande reger- ingen fast att förskolan, skolan och skolbarnomsorgen skulle integ- reras för att förbättra grundskolans första viktiga år.24

Förskola, skola och fritidshem har viktiga uppgifter när det hand- lar om att skapa likvärdiga livsvillkor. Detta innebär att fritidshem- met inte enbart är en verksamhet som ska komplettera skolan, utan att den särart som fritidshemmet ges på ett tydligare sätt framgår – då i form av att vara en del i det livslånga lärandet.

24SOU 2008:109 En hållbar lärarutbildning, s. 303.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

3.4Kvalitet och likvärdighet

Utredningens uppdrag är att föreslå åtgärder för att stärka kvaliteten och likvärdigheten i fritidshemmet. Utredningen ska också föreslå åtgärder som kan stärka det kompensatoriska uppdraget och ge nöd- vändiga författningsförslag. För att kunna fullgöra uppdraget bör begreppen kvalitet och likvärdighet diskuteras.

Bakgrund

Likvärdighetsbegreppet definieras inte i skollagen (2010:800). Det följer dock av 1 kap. 9 § skollagen att utbildningen inom varje skol- form och inom fritidshemmet ska vara likvärdig, oavsett var i landet utbildningen anordnas. Begreppet likvärdig innebär enligt skollagens förarbeten inte att utbildningen ska vara likformig i betydelsen lika- dan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fast- ställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Det sagda torde således ha innebörden att hög kvalitet är en förut- sättning för likvärdighet.

Lika tillgång till utbildning ska vara oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden (1 kap. 8 § skol- lagen). Rätt till utbildning i fritidshemmet gäller emellertid enbart om eleven uppfyller det så kallade föräldrakriteriet, det vill säga att barnets föräldrar eller vårdnadshavare arbetar eller studerar (14 kap. 5 § skollagen). Undantag från denna regel ges i samma bestämmelse samt genom 14 kap. 6 § skollagen.

Av skollagens syftesparagraf, 1 kap. 4 § skollagen, framgår att i utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Bestäm- melsen ger bland annat uttryck för det så kallade kompensatoriska uppdraget.

Av skollagens motiv framgår att i förskolans och skolans uppdrag ligger att alla barn och elever ska ges bästa möjliga förutsättningar att utifrån sina behov och förutsättningar utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. I detta ligger att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag beträffande de barn och elever som har sämre förutsättningar.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

Avsikten med stadgandet är att uppmärksamma det ansvar som huvudmän och profession har att vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och behov.25 Syftesparagrafen är förhållandevis allmänt formulerad och avser vid sidan av symbol- värdet främst att tjäna som grundval för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser.26 Det kan emellertid diskuteras om 1 kap. 4 § skollagen är vidare eller snävare än 14 kap. 2 § skol- lagen. Ett övergripande mål för det svenska skolsystemet är således att utbildningen ska vara likvärdig och att alla barn ska ha tillgång till en utbildning av hög kvalitet.

Skolverket har delat upp likvärdighetsbegreppet i tre grundläggande aspekter; lika tillgång till utbildning, lika kvalitet på utbildningen och att utbildningen ska vara kompenserande. Dessa korresponderar med vad som redan framgår av lagstiftningen.

Skolinspektionen har inte gjort någon direkt definition av be- greppet men det framgår av myndighetens rapporter att om det finns kvalitetsskillnader inom och mellan skolor, finns brister i likvärdig- heten. För att exemplifiera detta kan nämnas vad som står i Skol- inspektionens rapport från 2018 om undervisningen i fritidshem.

Av granskningen framkommer många kvaliteter i fritidshemmets under- visning, men också områden som behöver utvecklas. Om fritidshem- men arbetar med att utveckla dessa områden kan kvaliteten i undervis- ningen höjas och likvärdigheten såväl inom som mellan fritidshemmen bli högre. Även fritidshemmets kompensatoriska och kompletterande uppdrag är väsentliga att utveckla mot bakgrund av de förändringar som sker i samhället. Mot denna bakgrund bedömer Skolinspektionen att huvudmän och rektorer i högre grad behöver beakta hur fritidshem- mens utbildning kan organiseras och tas tillvara för att alla elever ska ges möjligheter att få de kunskaper och färdigheter de behöver.27

Vad utredningen förstår innebär detta att om huvudmän och rektorer arbetar med att ge fritidshemmen bättre förutsättningar så kommer verksamhetens kvalitet att generellt sett bli högre. Likvärdigheten är således avhängig kvaliteten.

25Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 221 f.

26Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 634.

27Skolinspektionen (2018). Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kommu- nikation samt natur och samhälle, s. 25.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

Skolverket har uttalat att utgångspunkten – att alla elever ska uppnå goda studieresultat – i så liten grad som möjligt ska beror på elevers bakgrund eller vilken skola de går i.28 Detta gäller naturligtvis både den obligatoriska delen av skolan och fritidshemmet. Den svenska skolan lever emellertid inte alltid upp till dessa mål. Elevens kön och socioekonomiska bakgrund är av fortsatt stor betydelse för elevens skolresultat och detta samband har ökat under senare år.29 Som ett led i att höja den pedagogiska kvaliteten i fritidshemmet och öka likvärdigheten i skolan har Lgr11, kompletterats med del 4, som beskriver fritidshemmets syfte och centrala innehåll.

3.4.1Hur ska begreppet likvärdighet förstås?

Likvärdighetsbegreppet diskuteras naturligtvis även i den fritids- pedagogiska forskningen. Likvärdighet är ett begrepp, som enligt Catarina Andishmand, används flitigt i den politiska debatten, i forskningen och på andra samhällsarenor.30 Det används och kom- municeras i skilda sammanhang för att argumentera för jämlikhet, enhetlighet och individens rättigheter. Andishmand menar att efter- som begreppet har en tydlig positiv innebörd anses det inte behövas en definition av det. Det framgår emellertid att begreppets innebörd har förändrats över tid, och framför allt de senaste decennierna.31

I ESO-rapport 2019:1 anför Robert Eriksson och Lena Unemo:

Vilken innebörd begreppet likvärdighet ges, kommer naturligtvis att få betydelse för vilka åtgärder som anses effektiva.32

Ett sådant uttalande innebär att den som uttalat det anser att begrep- pet inte har en självklar definition eller betydelse. Det är emellertid svårt för utredningen att bestämma en definition av dessa begrepp. Utredningen har i stället valt att titta på de förutsättningar som måste ges för att läroplanen ska kunna uppfyllas. Det handlar bland annat om hur andelen utbildade och behöriga lärare ska kunna höjas i fritidshemmet samt hur läroplanen ska kunna följas i förhållande till uppdraget om kultur-, förenings- och friluftsliv. Det handlar

28Skolverket (2012). Likvärdig utbildning i svensk grundskola?, s. 6.

29Skolverket (2012). Likvärdig utbildning i svensk grundskola?

30Andishmand, C. (2017). Fritidshem eller servicehem?, s. 16 f.

31Englund, T., Quennerstedt, A., et al. (2008). Vadå Likvärdighet? – Studier i utbildnings- politisk språkanvändning.

32ESO (2019). Lika för alla? En ESO-antologi om skolans likvärdighet, s. 12.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

också om att uppmärksamma att i styrkedjan behöver fritidshem- mets uppdrag vara känt och fritidshemmet behöver ses som en del i det livslånga lärandet. Med det sagt är det ändå viktigt att diskutera frågan om vad likvärdighet betyder.

3.4.2Utbildningssambandet, likvärdighet och fritidshemmet

Utbildningssambandet, det vill säga sambandet mellan social bak- grund och utbildningsresultat, används ibland som ett mått på lik- värdighet. Det är välkänt att utbildningssambandet hänger samman med två förhållanden, att barn från högre socialgrupper presterar bättre i skolan och att de sedan i större utsträckning väljer att fort- sätta med akademiska studier.33 Det finns en rad gynnsamma pro- cesser som innebär att medelklassbarn med utbildade mödrar har ett mer gynnsamt läge än andra barn.34 Det handlar både om arv om miljö. Skillnader i ekonomiska resurser mellan samhällsklasserna kan till exempel innebära att utrymmet, utrustningen eller möjligheterna till att förkovra sig på andra sätt (som musei- och teaterbesök) är mer gynnsam för lärande i mer välsituerade familjer, med åtföljande konsekvenser för barnens prestationer i skolan.

Vad som här sägs är viktigt att komma ihåg när vi pratar om fri- tidshemmets kompensatoriska uppdrag – vilket diskuteras senare i betänkandet. En minskning av prestationsskillnaderna kan i bästa fall nås genom att barn från mindre gynnsamma miljöer får bättre studieförutsättningar. På samhällsnivå torde det främst vara att garan- tera att inte bara skolan utan även förskolan, fritidshemmet och även andra verksamheter utanför skolan är av hög kvalitet.35

3.4.3Kvalitet i fritidshemmet

Kravet på likvärdig utbildning innebär att alla elever ska ha tillgång till en verksamhet med en så hög kvalitet att de fastställda målen för utbildningen nås oavsett var i landet eleverna bor eller vilken skola de går i. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan dock variera beroende på lokala behov och förutsättningar.

33ESO (2019). Lika för alla? s. 35.

34ESO (2019). Lika för alla? s. 35.

35ESO (2019). Lika för alla? s. 37.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

Forskning som fokuserar på kvalitetsfrågor i relation till fritids- hem har tidigare saknats. Det är emellertid viktigt att forskning lyfter fram kvalitetsfrågor. Kvalitet kan diskuteras i termer av struk- turkvalitet, processkvalitet och resultatkvalitet.36 Som tidigare an- förts finns ett antagande om att hög kvalitet också främjar likvärdig- heten. Skolinspektionen anför i 2018 års rapport om undervisning i fritidshemmet att:

Mot bakgrund av den minskade likvärdigheten i svensk grundskola är det viktigt att diskutera fritidshemmets kompensatoriska och komplet- terande uppdrag. Vikten av detta kan kopplas till de senaste årens upp- följningar av skolans kunskapsresultat samt förändringar i omvärlden.37

Av 2010 års rapport framgår att:

Den övergripande slutsatsen i denna kvalitetsgranskning är att majori- teten av de granskade fritidshemmen i högre grad skulle kunna bidra till goda uppväxtvillkor för barnen. Det är heller inte orimligt att anta att en hög och jämn kvalitet i fritidshemmens verksamhet skulle gynna elevernas kunskapsutveckling i grundskolan.38

Kvalitetsbegreppet

Kvalitetsbegreppet i fritidshemmet har belysts av Karin Lager i hen- nes avhandling.39 Kvalitet kan innebära olika saker i olika kontexter och kan således användas olika beroende på sammanhanget. Lager skriver att kvalitet i sig är svårdefinierat och kan inte förstås som ett konstant och generellt begrepp.40 Det kan mot bakgrund av ett så- dant resonemang tyckas problematiskt att likvärdighetsbegreppet ofta avses avhängigt kvalitetsbegreppet, så som framgår av exempelvis Skolinspektionens refererade rapport ovan.

Lager beskriver att begreppsdefinitionen ser olika ut i olika länder och är beroende av kulturella villkor och värderingar och skillnader i styrdokument. Begreppet kan uppfattas både subjektivt och värde- laddat. Hon menar att flera forskare inom fältet är eniga om att det i en nationell kontext är väsentligt med en definition och menar att

36A.a.

37Skolinspektionen (2018). Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kommu- nikation samt natur och samhälle, s. 24.

38Skolinspektionen (2010). Kvalitet i fritidshem, s. 31.

39Lager, Karin (2015). Diss. I spänningsfältet mellan kontroll och utveckling.

40A.a.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

det går att enas om gemensamma begrepp att använda när forskare benämner kvalitet i utbildningssammanhang.41

Kvalitetsbegreppet är vidare mer samstämmigt på en nationell policynivå än i lokala praktiker.42 Ett sådant resonemang ger enligt utredningens mening uttryck för att det finns en diskrepans mellan det fritidshem som ställs upp i styrdokumenten och det som existe- rar i verkligheten.

3.4.4Skilda perspektiv på kvalitet

Fritidshemmets betydelse för barns utveckling och lärande kan ses som en fråga relaterad till kvalitet. De allra flesta vetenskapliga rap- porter och avhandlingar som utredningen tagit del av resonerar kring begreppen processkvalitet, strukturkvalitet och resultatkvalitet. I forskning om förskolan och fritidshemmet utelämnas ibland dis- kussioner om resultatkvalitet. Det ska sägas att så kallade process- kvaliteter, dvs. betydelsen av pedagogiska relationer är det som fram- hålls som den starkaste kvalitetsindikatorn. Resultatet av forskning relateras således ofta till processkvaliteter.

Det som i forskningen kallas strukturkvalitet, dvs. personalens ut- bildning och kompetens, fritidshemmets uppbyggnad, elevgrupper- nas storlek och personaltäthet samt fritidshemmets fysiska miljö ska förstås som villkor vilka kan möjliggöra eller hindra goda pedagogiska processer. Policy och styrdokument behöver rikta in sig på struktur- kvaliteten för att på så sätt kunna möjliggöra en god processkvalitet. Utredningens förslag och bedömningar har också strukturkvaliteten som utgångspunkt. Det går således inte att bortse från strukturkvali- teten när man pratar om fritidshemmet eftersom denna kvalitets- aspekt utgör en förutsättning för en god processkvalitet, inte minst vad gäller gruppstorlekar, personaltäthet och tillgång till lokaler. Det förefaller som om att god strukturkvalitet ger de rätta förutsätt- ningarna till måluppfyllelse.

41A.a.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

3.4.5Det kompensatoriska uppdraget – Rätten till fritidshem

Fritidshemmets kompensatoriska uppdrag stadgas genom 1 kap. 4 § och 14 kap. 2 § skollagen.

I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 §). Även 14 kap. 2 § sägs ge uttryck för det kompensatoriska upp- draget. Bestämmelsen stadgar att fritidshemmet kompletterar ut- bildningen i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, special- skolan, sameskolan och särskilda utbildningsformer som skolplikt kan fullgöras i. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens be- hov. Därtill ska fritidshemmet främja allsidiga kontakter och social gemenskap. Av skollagens förarbeten framgår att i förskolans och skolans uppdrag ligger att alla barn och elever ska ges bästa möjliga förutsättningar att utifrån sina behov och förutsättningar utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål.

Det kompensatoriska uppdraget handlar således om att skapa utjäm- nande effekter för den enskilda eleven eller barnet. Som framgår av Skolinspektionens ovan refererade rapporter att antagandet är att en hög och jämn kvalitet i fritidshemmens verksamhet skulle gynna elevernas kunskapsutveckling i grundskolan. Detta uttalande ter sig enligt utredningens mening som självklart i synnerhet mot bakgrund av fritidshemmets kompletterande uppdrag till skolan. De utjämnade effekter som tillskrivs välfungerande förskolor och skolor borde i allra högsta grad även tillskrivas fritidshemmet.

Det finns därför betänkligheter med att fritidshemmet inte är till för alla barn, utan enbart för dem som har föräldrar som finns i arbete. Ett barn med långtidsarbetslösa föräldrar eller barn som av andra skäl befinner sig i en segregerad miljö kan därför hamna utan- för den undervisning och sociala sfär som fritidshemmet erbjuder, under hela sin skolgång. Staten och kommunerna arbetar på olika sätt med att kompensera för barns olika bakgrunder. De statliga stöden har bland annat till syfte att stärka upp med mer resurser till områden med låg socioekonomi (jfr likvärdighetsbidraget) för att kunna ge barn likvärdiga förutsättningar. Fritidshemmets kompen-

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

satoriska uppdrag når dock barn i segregerade områden i mycket lägre grad. Detta visar också den statistik som utredningen beställt av Statistiska centralbyrån, SCB.

Som utredningen tidigare nämnt om utbildningssambandet, det vill säga sambandet mellan social bakgrund och utbildningsresultat, kan skillnader till exempel innebära att utrymmet, utrustningen eller möjligheterna till att förkovra sig på andra sätt (som musei- och teaterbesök) är mer gynnsam för lärande i mer välsituerade familjer, med åtföljande konsekvenser för barnens prestationer i skolan. Här spelar fritidshemmet med sitt kompletterande och kompenserande syfte således en viktig roll.

Av en artikel i en ESO-rapport framgår att variationen i skol- resultat mellan elever till alldeles övervägande del beror på faktorer knutna till familjebakgrunden, vilka ger olika goda förutsättningar för lärande.43 Verksamheten i skolan har endast i begränsad utsträck- ning kunnat kompensera för skillnader efter social bakgrund. Att utbildningssambandet till den allra största delen beror på förhål- landen utanför skolan innebär inte att det inte kan påverkas genom kompenserande åtgärder i utbildningssystemet.

Utredningens fundering är: Om vi stannar på meningen Att ut- bildningssambandet till den allra största delen beror på förhållanden utanför skolan innebär inte att det inte kan påverkas genom kompense- rande åtgärder i utbildningssystemet. Det är ett intressant resonemang som kan ges betydelsen att kompenserande åtgärder i den obligato- riska delen av skolan kan ha betydelse för eleven/barnet. Man kan också tolka det som om att förskolan och fritidshemmet har ett mer utvidgat kompensatoriskt uppdrag i det att t.ex. fritidshemmet ska kompensera för sådant som kanske inte finns i det egna hemmet. Det vill säga att det är i miljöerna som ligger utanför den obligato- riska skolans värld som barnen kan få möjligheten att utveckla de förmågor som krävs för att kunna tillgodogöra sig utbildning. I av- snittet nedan om nyckelkompetenser framgår att de förmågor som tränas i fritidshemmet är viktiga komponenter för en ett barn att få med sig från sin utbildning.

43ESO (2019). Lika för alla? En ESO-antologi om skolans likvärdighet, s. 34.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

3.4.6Nyckelkompetenser

Vid sidan av ren kunskapsinhämtning är en av skolans viktigaste uppgifter att fostra demokratiska medborgare. Demokratin måste ständigt vinnas på nytt. Demokrati bygger på tillit till varandra, till institutioner och till vårt gemensamma samhälle. Utbildning ger kunskap och har potential att skapa respekt och en tolerans för med- människor. Skolan fyller en särskild roll i detta avseende och vad gäl- ler upprätthållandet av det gemensamma samhället. Fritidshemmet har med sitt kompletterande och kompenserande uppdrag, samt sin del i det livslånga lärandet, en kanske ännu viktigare funktion att fylla när det kommer till frågor som att göra demokrati. Det är inom fritidshemmets ram som eleverna får möjlighet att förhandla vad demokrati, respekt och tolerans egentligen innebär. Här har lärarna i fritidshemmet en mycket viktig funktion att fylla.

I vår tid är det särskilt viktigt att skolan ger eleverna förmåga att hantera kunskap och information samt förmåga att värdera fakta, påståenden och resonemang och omvandla denna till kunskap.

Nyckelkompetenser för ett livslångt lärande

Vid utredningens möten och verksamhetsbesök har många intres- senter tagit upp frågan om EU:s nyckelkompetenser och att fritids- hemmets verksamhet, när den fungerar bra, svarar väl mot dessa kompetenser. Nyckelkompetenserna är antaga av Europeiska unionens råd och är en rekommendation om nyckelkompetenser för livslångt lärande44. I rekommendationen avser kompetenser en kombination av kunskaper, färdigheter och attityder, där,

•kunskap består av redan etablerade fakta, siffror, koncept, idéer och teorier som underlättar förståelsen av ett visst område eller ämne,

•färdigheter definieras som förmåga och kapacitet att utföra pro- cesser och använda befintlig kunskap för att nå resultat,

•attityder avser benägenheten och inställningen till att agera eller reagera på idéer, personer eller situationer.

44Europeiska unionens råds rekommendation av den 22 maj 2018 om nyckelkompetenser för livslångt lärande (2018/C 189/01).

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

De åtta nyckelkompetenserna är följande:

1.Läs- och skrivkunnighet.

Läs- och skrivkunnighet är förmågan att i både tal och skrift identifiera, förstå, uttrycka, skapa och tolka koncept, känslor, fakta och åsikter med hjälp av ljud- och bildmaterial och digitalt material inom olika områden och sammanhang. Den förutsätter en förmåga att effektivt kommunicera och få kontakt med andra, på ett lämpligt och kreativt sätt. När läs- och skrivkunnigheten utvecklas läggs grunden för vidare lärande och språklig interaktion. Beroende på sammanhanget kan läs- och skrivkunnigheten utveck- las på modersmålet, skolspråket och/eller det officiella språket i ett land eller en region.

2.Flerspråkighet.

Denna kompetens är förmågan att på ett effektivt och lämpligt sätt använda olika språk för kommunikation. Den inbegriper ungefär samma kunskaper och färdigheter som läs- och skriv- förmåga och grundar sig på förmågan att i både tal och skrift förstå, uttrycka och tolka begrepp, tankar, känslor, fakta och åsikter (dvs. att lyssna, tala, läsa och skriva) i en rad olika sam- hälleliga och kulturella sammanhang beroende på individens egna behov och preferenser. Språkkunskaper förenar en historisk dimen- sion och interkulturell kompetens. De är beroende av förmågan att mediera mellan olika språk och medier, i enlighet med vad som anges i den gemensamma europeiska referensramen för språk. De kan även omfatta underhåll och vidareutveckling av modersmåls- kompetensen, liksom tillägnandet av ett lands officiella språk.

3.Matematisk kompetens och kompetens inom naturvetenskap, teknik och ingenjörsvetenskap.

Matematisk kompetens är förmågan att utveckla och tillämpa matematiskt tänkande och matematiska insikter för att lösa en rad problem i vardagssituationer. Tonvikten ligger både på pro- cesser och praktisk tillämpning och på teoretiska kunskaper, med goda räknekunskaper som grund. Matematisk kompetens är för- mågan och beredvilligheten att i olika utsträckning använda mate- matiskt tänkande och matematisk framställning (formler, model- ler, konstruktioner och diagram).

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

Naturvetenskaplig kompetens är förmågan och beredvillig- heten att förklara naturen med hjälp av den vetenskapliga kunskaps- basen och vetenskapliga metoder, bland annat genom observation och experiment, i syfte att identifiera frågor och dra evidensbase- rade slutsatser. Kompetens inom teknik och ingenjörsvetenskap är tillämpningen av dessa kunskaper och metoder i syfte att tillgodose människors behov eller önskemål. Kompetens inom naturvetenskap, teknik och ingenjörsvetenskap innebär dels en förståelse för de förändringar som människan gett upphov till, dels ett ansvar som enskild medborgare.

4.Digital kompetens.

Digital kompetens innebär att man på ett säkert, kritiskt och an- svarsfullt sätt aktivt använder digital teknik för inlärning, arbete och deltagande i samhällslivet. I denna kompetens ingår informa- tions- och datorkunskap, kommunikation och samarbete, medie- kompetens, skapande av digitalt innehåll (inklusive programmer- ing), säkerhet (inklusive digitalt välbefinnande och kompetens när det gäller cybersäkerhet), frågor rörande immaterialrätt, problem- lösning och kritiskt tänkande.

5.Personlig och social kompetens samt kompetens att lära sig att lära. Personlig och social kompetens samt kompetens att lära sig att lära är förmågan att reflektera över sig själv, effektivt hantera tid och information, samarbeta med andra på ett konstruktivt sätt, vara motståndskraftig samt styra sin egen inlärning och karriär. I denna kompetens ingår förmågan att hantera osäkerhet och komplexitet, lära sig att lära, ta hand om sitt fysiska och känslo- mässiga välbefinnande, bibehålla god fysisk och psykisk hälsa, kunna leva ett hälsomedvetet, framtidsorienterat liv, känna em- pati och hantera konflikter i ett inkluderande och understödjande sammanhang.

6.Medborgarskapskompetens.

Medborgarskapskompetens är förmågan att uppträda som en an- svarsfull medborgare och delta fullt ut i samhällslivet, vilket utgår från en förståelse av sociala, ekonomiska, juridiska och politiska koncept och strukturer samt global utveckling och hållbarhet.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

7.Entreprenörskompetens.

Entreprenörskompetens avser förmågan att reagera på möjlig- heter och idéer och att omvandla dem till värde för andra. Denna kompetens grundas på kreativitet, kritiskt tänkande och pro- blemlösning, initiativförmåga och uthållighet samt förmågan att samarbeta för att planera och hantera projekt av kulturellt, socialt eller ekonomiskt värde.

8.Kompetens på området kulturell medvetenhet och kulturyttringar. Kompetens på området kulturell medvetenhet och kulturyttringar innebär att ha förståelse och respekt för hur idéer och tankar ut- trycks kreativt och förmedlas i olika kulturer och genom olika konstarter och andra kulturformer. Här ingår att försöka förstå, utveckla och uttrycka sina egna idéer och sin känsla av tillhörig- het eller roll i samhället, på olika sätt och i olika sammanhang.

Vid en jämförelse med fritidshemmets uppdrag enligt Lgr 11 och EU:s nyckelkompetenser är det tydligt att fritidshemmets uppdrag stämmer väl överens med vad som framgår av kompetenserna. Sverige har således en unik situation, att vi också har fritidshemmet som en del av utbildningsväsendet och således en del av det livslånga lärandet som kan ge barnen/eleverna viktiga kunskaper inför framtiden.

3.5Kartläggningen av tillgången till fritidshem

Elevers tillgång till fritidshemmet är begränsad

Som framkommit ovan är fritidshemmet är en frivillig verksamhet och erbjuds inte till alla barn. Tillgängligheten är i första hand knu- ten till föräldrarnas arbete eller studier. Från och med sex års ålder ska barn få plats i fritidshem i den omfattning som behövs med hän- syn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier. Skollagen ger även möjlighet att erbjuda elever utbildning i fritidshemmet på grund av särskilda skäl. Detta möjliggörs genom 14 kap. 5 och 6 §§ skollagen (2010:800):

•En elev i någon av de skolformer som anges i 3 § ska erbjudas utbildning i fritidshemmet i den omfattning som behövs med hän- syn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier, eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

•Elever ska även i andra fall än som avses i 5 § erbjudas utbildning i fritidshem, om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av en sådan utbildning.

Samtidigt som det i första hand är föräldrarnas arbete eller studier som avgör olika elevers tillgång till fritidshem finns det ingenting som hindrar hemkommuner att erbjuda en generösare tillgång. Till- gången till fritidshem berör frågor om likvärdigheten i fritidshemmet och fritidshemmets kompensatoriska uppdrag, vilket utredningen har i uppdrag att undersöka och lägga förslag som syftar till att stärka. Av den anledningen har utredningen uppdragit åt fristående konsulter att undersöka hur tillgången till fritidshem ser ut samt i vilken ut- sträckning särskilda skäl används och vad som anses vara särskilda skäl. Undersökningen har bestått i en enkätstudie samt efterföljande djupintervjuer. De fördjupande intervjuerna har syftat till att få en bild av vilka resonemang det finns bland hemkommuner kring fritidshemmets kompensatoriska funktion. Dessa frågor har i både enkätundersökning och intervjuer endast ställts till kommunala huvudmän i egenskap av hemkommuner. Svaren från både enkät- undersökning och intervjuer ger bilden av att tillgången till fritids- hem för elever till föräldralediga eller arbetslösa föräldrar varierar över landet och att det varierar mellan kommuner hur generöst be- stämmelserna om särskilda skäl används.

De flesta erbjuder endast fritidshem för elever till förvärvsarbetande och studerande

Drygt sju av tio huvudmän uppger att de endast erbjuder fritidshem för elever till förvärvsarbetande och studerande medan drygt två av tio uppger att alla elever får gå. Övriga uppger att antingen elever till föräldralediga eller elever till arbetslösa får delta i fritidsverksam- heten. Det har inte undersökts närmre varför kommuner inte erbju- der en utökad tillgång, men en mindre kommun som intervjuats, och som endast erbjuder fritidshemsplats för elever som förvärvsarbetar eller studerar, nämner ändå att det är av ekonomiska skäl:

Vi är ganska snåla. Våra grannkommuner är generösare. Förvaltningen och medborgare har lyft det till nämnden. Men vi har inte råd, ska vi till exempel erbjuda tio timmar i veckan skulle det bli tre miljoner.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

Hur den utökade tillgången ges varierar mellan kommuner

Av de 64 hemkommuner som erbjuder utökad tillgång till fritidshem anger drygt fyra av tio att tillgången är densamma för alla. Tre av tio erbjuder fritidshem för den utökade gruppen avgränsat till vissa tider. Något färre, mellan två till tre av tio, tillgängliggör fritids under ett avgränsat antal timmar för den utökade gruppen. Dessa tider varierar från maximalt 8 timmar per vecka till 30 timmar, med ett medeltal på 15 timmar. Det kombineras då inte med någon annan avgränsning i särskilda dagar eller tider. Knappt en av tio har avgrän- sat tillgången till vissa dagar och dessa har också avgränsat till vissa tider under dessa dagar. Kort sagt finns en stor variation mellan de hemkommuner som har beslutat om utökad tillgång om hur omfat- tande och flexibel den är.

Elevens behov anges ofta som motiv bakom utökad tillgång

Av de 67 kommuner som erbjuder fritidshem för alla eller för elever till föräldralediga och/eller arbetslösa vårdnadshavare har 28 kom- muner angett det huvudsakliga argumentet bakom beslutet i enkät- undersökningen. Några av dessa har också fått utveckla sitt resone- mang i de fördjupande intervjuerna.

Nära hälften av kommunerna som angett en motivering nämner barnets behov, barnperspektivet eller alla barns rätt till lärande och utveckling. Fem kommuner nämner uttryckligen att det motiveras av likvärdighet för eleverna och ytterligare två motiverar det främst med fritidshemmets kompletterande och kompensatoriska uppdrag. Övriga motiv handlar om att elever ska få behålla sina sociala kon- takter, att ge tid för arbetssökande att söka arbete eller möjliggöra arbete som timvikarie, flexibilitet (inte tydligt för vem dock), ökad integration för utrikesfödda elever eller helt enkelt att det är en poli- tisk viljeinriktning – utan några särskilda motiv angivna. Även i någon intervju framkommer att motivet till politikernas beslut inte är känt då det är fattat sedan långt tillbaka i tiden, men att det antas bero på sociala skäl i vid bemärkelse eller för att underlätta för arbetssökande vårdnadshavare.

De fördjupande intervjuerna ger också bilden av att motiven, när de är kända, varierar mellan huvudmännen. Av intervjuerna framgår att i stort är beslut om utökad tillgång till fritidshem snarare är prin-

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

cipiell än baserad på erfarenhet av resultat av att erbjuda tillgång till fritidshem för alla elever.

Sju olika huvudmän resonerar om tillgången till fritidshem

Här nedan ges resonemang om hur sju olika huvudmän resonerar kring tillgången till fritidshem. Det sker i form av fyra huvudmäns resonemang med intervjupersonernas egna ord, och ytterligare tre beskrivningar av olika huvudmäns organisering och resonemang kring den tillgång de har. Som framgår av uttalanden från två av huvud- männen kan beslutet om fritidshem för alla komma att omprövas på grund av ekonomiskt svårare tider.

Kommun 1:

För att fritidshemmet ger barnen ett socialt sammanhang. Man tycker att fritids är viktigt. […] Syftet egentligen är ju att fritidshemmet ska kunna ta vid när skolan slutar på ett annat sätt. Å andra sidan är fritids- hemmet en frivillig verksamhet. Det kan inte vara ”går du inte på fritids så når du inte målen”. När politikerna tog beslutet var fokus på att eleverna ska få det sociala. Sedan dess har det inte varit uppe till diskus- sion över huvud taget. Samtidigt, i alla besparingstider som är, där man drar ner på personal, skulle man kanske också behöva titta på om det skulle behöva hårdras någon gång.

Kommun 2:

Vi tänker att det är en likvärdighetsfråga. Vi tänker att det är bra att få vara i den verksamheten och att man får ta del av till exempel lov- verksamhet oavsett om föräldrarna har jobb. Det är ett nämndbeslut. De har pratat om likvärdigheten. Det är en signal om att vi har bra verk- samhet som alla barn ska ta del av. Det handlar om barnets rätt, inte föräldrarnas.

På en fråga till kommun 2 om eleverna gynnas kunskapsmässigt av fritidsverksamheten uppger intervjupersonen att det är svårt att svara på, men att eleverna lär sig andra saker i fritidshemmet som att umgås i grupp på ett annat sätt, att umgås med andra kompisar och att de får prova på saker som de inte provat på tidigare.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

Kommun 3:

Vad vill vi med det? Ökad skolprestation, att varje individ ska utvecklas så långt som möjligt, meningsfull fritid. Utifrån lite forskning. Vi har tittat på ett antal stödfrågor.

Kommun 4:

Vi har något som kallas samlad skoldag och förstärkt skolstart för F-2. Det beslutet är jättegammalt, vi hittar det inte i våra system. Bak- grunden till det var att man ville skapa likvärdiga förutsättningar. Alla barn i F-2 har rätt till skola, utbildning och omsorg mellan åtta och två. Därutöver har vi utifrån våra riktlinjer att man har rätt till en omsorgs- tid. Nu reviderar man och tittar på det. I förskolan har [omsorgstiden minskat för barn till arbetssökande och föräldralediga]. Där behöver vi se över så att det blir någon likvärdighet i fritidshemmet.

Kommun 5:

Kommunen erbjuder fritidshem för alla 25 timmar i veckan, är det ett beslut sedan många år tillbaka när förskolan och skolan var organiserade tillsammans i områden, att samma regler skulle gälla för förskolan och skolan. Beslutet är taget utifrån ett vårdnadshavarperspektiv där samma förutsättningar ska gälla alla. Kommunen beviljar dock på förfrågan från vårdnadshavare i regel inte mer tid. Däremot kan rektor rekommendera extra vistelse på fritids för att öka elevernas kompetens språkligt och socialt, eller att det ingår i en extra anpassning i stort där fritidshemmet kompletterar stödet som ges i skolan. I dessa fall pratar man igenom det specifika syftet med placeringen med fritidshemspersonalen.

Kommun 6:

Kommunen har ett beslut sedan länge om sammanhållen skoldag, vilket innebär att alla elever får ta del av fritidsverksamheten under skoldagen. Flera fördelar med det lyfts fram: det möjliggör att ha halvklasser, det blir enklare att planera skolskjutsen, skolan och fritidshemmet kan bättre nyttja varandras kompetenser. Det möjliggör t.ex. att arbeta med samma tema men på olika sätt. Fritidspedagogerna kan också erbjuda strukturerad pedagogisk utevistelse i stället för ”fri fast” med upplägg för att inkludera alla i det sociala samspelet.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

Kommun 7:

I kommunen finns inget beslut om fritidshem för alla men det har varit diskussioner om det. Två hinder för att få till stånd fritidshem för alla är brist på lokaler och personal. Det starkaste argumentet för fritidshem för alla enligt intervjupersonen är att fler barn behöver en meningsfull fritid på grund av hemsituationen men även samhället i stort, där mins- kad kriminalitet bland unga antas kunna bli en positiv följd.

Familjesituationen eller behov av språkutveckling utgör ofta särskilda skäl

Kommunerna som besvarat enkätundersökningen har fått uppge om de under de senaste två åren fattat beslut om erbjudande av plats i fritidshemmet på grund av särskilda skäl. Nära åtta av tio kommuner uppger att de har fattat beslut om det inom tidsperioden. Få uppger att de inte har gjort det. Några kommuner uppger att de inte vet, vilket kan bero på att beslut fattas på rektorsnivå.

Både de öppna enkätsvaren och intervjuerna indikerar att genero- siteten mellan kommunerna varierar, det vill säga vilka olika typer av situationer eller behov som bedöms som särskilda skäl och hur be- tydande de måste vara. En intervjuad kommunrepresentant säger att de har höga inskrivningstal till att börja med i fritidshemmet men att de aktivt försöker jobba bort bilden att skolan ska lösa allt, och för- söker vara tydliga med att de inte ska ta över föräldraansvaret. Det krävs ett konkret behov för eleven att vara i fritidshemmet. Två andra kommuner beskriver i stället en generellt generös inställning:

Det handlar om ett likvärdighetsperspektiv. Vi är väldigt generösa. Vi er- bjuder dock inte för att föräldrar ska träna. Vi tar inte alltid betalt för alla barn, när de har särskilda behov. Vi har också nattomsorg och fritids- klubb.

Vi är ganska generösa med att ge dispens. Men vi måste se över det utifrån ett ekonomiskt perspektiv.

Av de fördjupande intervjuerna framgår att generositeten i vad som beviljas som särskilda skäl inte är helt oberoende av de ekonomiska och organisatoriska möjligheterna att erbjuda elever plats i fritids- hemmen. En kommun uppger att det bara är ett par elever av kom- munens hundratals elever som har tillgång till fritids på grund av särskilda skäl, där orsaken till det låga antalet elever det handlar om är kostnaden.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

De 183 kommuner som har beviljat plats i fritidshemmet på grund av särskilda skäl har fått ge exempel på skäl till att de beslutat om det. Flera kommuner anger endast att det generellt handlar om elevens behov, att det är för elevens bästa eller av ”sociala skäl”, vilket gör det svårt att tolka vad det mer precist kan handla om. Sociala skäl är ett vitt begrepp och skulle exempelvis sannolikt både handla om elevens behov av social utveckling eller situationen i familjen.

De två vanligaste skälen till att plats i fritidshem beviljas som nämns i de öppna svaren är familjesituationen och att elever har be- hov av språklig träning. Drygt fyra av tio kommuner nämner familje- skäl av olika slag som ett exempel. Vad detta handlar om varierar stort och kan handla om exempelvis vårdnadshavares bristande om- sorgsförmåga, sjukskrivna vårdnadshavare, syskon med svårigheter eller bristande hemförhållanden generellt.

Lika många, fyra av tio, kommuner nämner i enkäten språkutveck- ling som ett exempel på skäl till att plats på fritidshem beviljas, varav flera specifikt nämner nyanlända elever eller barn med annat moders- mål. De som nämner nyanlända elever tar ofta upp att de beviljar nyanlända elever plats både på grund av språkliga skäl och för att utveckla en social gemenskap. Andra vanligt förekommande exem- pel som ges är just elevers behov av social stimulans och utveckling eller att eleven har särskilda stödbehov.

Endast ett fåtal kommuner nämner att plats på fritids beviljas för att elever ska få stöd kunskapsmässigt, exempelvis stöd för att nå måluppfyllelse. Stöd i sin kunskapsmässiga utveckling nämns inte i de fördjupande intervjuerna heller, och på direkt fråga om detta svarar intervjupersonerna som fått frågan att det inte är ett uttalat skäl men att det indirekt finns en koppling när det handlar om exem- pelvis behov av att utveckla språket eller sin sociala samspelsförmåga.

Beslut om särskilda skäl fattas oftast av rektor

Hos sju av tio kommuner är det rektor som fattar beslut om särskilda skäl. I övriga kommuner fattas beslutet på förvaltningsnivå. Av de fördjupande intervjuerna framkommer att även om beslut formellt fattas på förvaltningsnivå förekommer det att rektor är inblandad i beslutet. Beskrivningen från huvudmannen nedan illustrerar bilden

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

från intervjuerna att beslut på förvaltningsnivå ofta sker i samråd med andra berörda.

Det är rektorerna som tillstyrker i första hand men förvaltningen som formellt beslutar. Ofta sker det kommunikation mellan lärare, rektor och vårdnadshavare när man ser att behovet finns. Ibland är det social- tjänsten som kommer och ansöker åt vårdnadshavare.

Endast fyra kommuner uppger att beslut fattas på nämndnivå. I de fördjupande intervjuerna motiveras de två vanligaste typerna av organisering kring beslutsfattandet:

•De som har delegerat beslutet till rektorerna motiverar det med att det är rektorerna som bäst känner till elevernas situation och att det blir en mindre administrativt betungande process än om en beslutsfattare på förvaltningsnivå ska läsa in sig på varje ärende.

•Kommunerna där beslut fattas på förvaltningsnivå motiverar det med att det är ett sätt att säkerställa likvärdighet, rättssäkerhet och ekonomisk kontroll över kostnaderna.

En kommun, där beslut är delegerat till rektorsnivå, uppger att de styrde upp beslutsfattandet för något år sedan i syfte att nå ökad en- hetlighet mellan rektorerna då vissa rektorer var väldigt generösa i jämförelse med andra. Hur nära samarbetet är med socialtjänsten, och vem som oftast tar initiativet till kontakt gällande tillgång till fritidshemmet, varierar mellan de kommuner som intervjuats. I vissa kommuner tycks det i regel inte finnas någon kontakt med social- tjänsten vad gäller just fritidshemmet som insats. En kommunrepre- sentant säger i intervju att frågan om fritidshemsvistelse kan komma upp på gemensamma möten kring elever ibland men att det inte hän- der ofta. I andra fall finns en nära kontakt där socialtjänsten kan ge stöd i bedömningen av behovet och även själv lyfta ärenden där barn kan ha behov av vistelse i fritidshemmet.

Det är kommunen som bestämmer hur mycket en plats i fritids- hemmet ska kosta. I dag använder alla kommuner det frivilliga syste- met med maxtaxa. I enkäten ställdes en fråga om kommunerna tar ut ordinarie avgift för fritidshemsplatsen för barn med beslut om särskilda skäl. Så många som tre av tio respondenter uppger att de inte vet, vilket gör att det inte går att få en helhetsbild över hur kom- munerna fördelar sig vad gäller denna fråga. Av de som känner till

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

vilken avgift som tas ut uppger en majoritet, knappt två tredjedelar, att ordinarie avgift tas ut. Av de fördjupade intervjuerna framgår att det i vissa kommuner görs individuella bedömningar från fall till fall. Andra menar att det inte sällan blir låga, eller inga, avgifter då avgif- ten bestäms utifrån vårdnadshavarnas inkomst.

3.6Ett allmänt fritidshem på sikt?

Utredningens bedömning: På sikt bör det införas en rätt för alla barn att delta i fritidshemmets undervisning. Som ett första steg bör det införas en möjlighet för kommuner att erbjuda fritids- hemmets undervisning till barn i segregerade områden.

Skälen till utredningens bedömning

Fritidshemmets kompensatoriska uppdrag stadgas genom 1 kap. 4 §. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Även 14 kap. 2 § sägs ge uttryck för det kompensatoriska uppdraget. Av bestämmelsen framgår att fritidshemmet kompletterar utbildningen i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, same- skolan och särskilda utbildningsformer som skolplikt kan fullgöras i. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov. Därtill ska fritidshemmet främja allsidiga kontakter och social gemenskap.

Enligt skollagens förarbeten ligger i förskolans och skolans upp- drag att alla barn och elever ska ges bästa möjliga förutsättningar att utifrån sina behov och förutsättningar utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål.

Det kompensatoriska uppdraget handlar således om att skapa ut- jämnande effekter för den enskilda eleven eller barnet. Som framgår av Skolinspektionens refererade rapporter från 2010 och 2018 finns ett antagande om att en hög och jämn kvalitet i fritidshemmens verk- samhet skulle gynna elevernas kunskapsutveckling i grundskolan.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

Fritidshemmets undervisning har i sitt innehåll flera komponenter som på många sätt skulle gagna de barn och elever som inte har tillträde till fritidshemmet. Det framhålls exempelvis att ett väl fun- gerande fritidshem sannolikt har en positiv inverkan på skolresul- taten. Detta uttalande ter sig enligt utredningens mening som själv- klart i synnerhet mot bakgrund av fritidshemmets kompletterande uppdrag till skolan.

De utjämnade effekter som tillskrivs välfungerande förskolor och skolor borde i allra högsta grad även tillskrivas fritidshemmet. Det finns således betänkligheter med att fritidshemmet inte erbjuds alla barn, utan enbart för de som har föräldrar som finns i arbete eller studerar. Ett barn med långtidsarbetslösa föräldrar eller ett barn som av andra skäl befinner sig i en segregerad miljö kan därför hamna utanför den undervisning och sociala sfär som fritidshemmet erbju- der, under hela sin skolgång.

Som utredningen tidigare nämnt om utbildningssambandet, det vill säga sambandet mellan social bakgrund och utbildningsresultat, kan skillnader i detta samband till exempel innebära att utrymmet, utrustningen eller möjligheterna till att förkovra sig på andra sätt (som musei- och teaterbesök) är mer gynnsam för lärande i mer väl- situerade familjer, med åtföljande konsekvenser för barnens presta- tioner i skolan. En elev som går i fritidshemmet ska enligt läroplanen exempelvis ta del av förenings-, kultur- och friluftsliv i närområdet. Detta kan visserligen hemmet också ge. Fritidshemmet har emeller- tid, med sitt övergripande kompensatoriska och kompletterande uppdrag, även en möjlighet att stärka denna möjlighet för ett barn som inte får detta i sin hemmiljö. Här spelar fritidshemmet med sitt kompletterande och kompenserande syfte således en viktig roll.

Om kvaliteten, likvärdigheten och fritidshemmets kompensato- riska uppdrag ska kunna stärkas i realiteten bör ett allmänt fritids- hem, med samma modell som i förskolan införas. Fritidshemmet

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

kommer på så sätt att fullt ut kunna utgöra en del i det livslånga lärandet. Mot ovan tecknade bakgrund bör det således på sikt införas en rätt för alla barn att delta i fritidshemmets utbildning.

Fritidshem för barn i utanförskapsområden?

Skolor vars elever har det största behovet av det kompensatoriska upp- draget har lägst andel barn som går i fritidshemmet. Ett inledande steg till allmänt fritidshem bör därför vara att utreda möjligheten för kommuner att erbjuda fritidshemmets undervisning till barn i så kallade utanförskapsområden eller segregerade områden. Ett annat alternativ skulle vara ett statsbidrag med ett liknande syfte. Som framgår av statistiken i avsnitt 3.8.3 och 3.8.4 är inskrivningsgraden i fritidshemmet avsevärt mycket lägre i segregerade bostadsområden än i landet i övrigt. Barn i segregerade områden går i fritidshemmet i lägre utsträckning än barn som inte bor i segregerade områden, av alla 6–9-åringar var riksandelen 83 procent inskrivna och i LUA/URB- områdena var andelen 68 procent inskrivna.

Skillnaden i inskrivningsgrad beror sannolikt av olika faktorer men har troligen sin orsak i sysselsättningsgraden bland barnens vårdnadshavare. Eftersom ett barns placering i fritidshem beror av föräldrarnas förvärvsarbete eller studier, innebär det att barnen i om- råden där de vuxna har en låg sysselsättningsgrad, går i fritidshem- met i lägre utsträckning. Mot bakgrund av fritidshemmets uppdrag och syfte att kompensera och komplettera grundskolan är detta naturligtvis inte bra. De barn som bäst skulle behöva fritidshemmets undervisning får inte ta del av den undervisningen.

Frågan om att utöka möjligheten för barn i utanförskapsområden att delta i fritidshemmets undervisning kräver vidare utredning. In- för en sådan reform behöver dessutom frågan om kapacitet (perso- nal, lokaler och andra resurser) utredas och i särskild ordning. Av denna anledning stannar utredningen vid en bedömning om att ett allmänt fritidshem på sikt bör införas samt att det på vägen dit bör införas en möjlighet för barn i utanförskapsområden, som i dag inte har rätt till fritidshemsplacering, att delta i fritidshemmets under- visning.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

3.7Samlad eller utökad skoldag

Samlad eller utökad skoldag är begrepp som ofta nämns i diskussio- ner om fritidshemmets verksamhet.

Den s.k. SIA-utredningen (utredningen om skolans inre arbete) presenterande hösten 1974 sitt betänkande där ett viktigt förslag vad den samlade skoldagen, vilket då avsåg att skolan ska ta ansvar för eleverna även utanför lektionstiden.45 I den påföljande propositionen framgick att till grund för förslagen låg en helhetssyn på eleven och dennes skoldag.46 Kommunerna skulle själva få rätt att bestämma, när den samlade skoldagen skulle införas och hur omfattande den skulle vara.

I regeringens proposition 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet står att ”möjligheten att bedriva verk- samhet inom fritidshemmets ram och att integrera fritidspedagogisk verksamhet med undervisning under schemalagd tid inom skolans ram kvarstår. Det innebär att huvudmannen kan organisera arbetet så att fritidshemmets personal även arbetar i skolan, där skolan har det formella ansvaret för sådana insatser. Skolplikten omfattar alltså inte enbart den minsta garanterade undervisningstiden utan även den tid därutöver som kommunen beslutar. Sådan tid kan till exempel avse insatser i skolan under ledning av fritidshemmets personal”.

Av 7 kap. 17 § 2 st skollagen framgår att:

Den obligatoriska verksamheten får omfatta högst 190 dagar per läsår och åtta timmar eller, i förskoleklassen och de två lägsta årskurserna, sex timmar per dag.

Den obligatoriska verksamheten i lågstadiet får således omfatta högst 3 800 timmar totalt. Av timplanen för grundskolan framgår att i låg- stadiet ska man ha 1 860 totalt antal garanterade timmar. Detta inne- bär att det finns utrymme att utöka antalet timmar i obligatorisk verk- samhet utöver de garanterade timmarna.

I den enkät som ställdes till rektorerna i samband med Skolver- kets utvärdering 2018 av implementeringen av nya läroplansdelen har 21 procent av rektorerna svarat ja på frågan Har ni på er skola förlängt skoldagen för alla elever så att även de som inte är inskrivna i fritidshemmet kan ta del av verksamheten?

45SOU 1974:53. Skolans arbetsmiljö.

46Prop. 1975/76:39 om skolans inre arbete m.m.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

Åsikterna går isär, men argument som brukar nämnas för en sam- lad eller utökad skoldag är att det kan förenkla samarbete, planering, kvalitetsarbete och vara bättre ur barnens perspektiv och att alla elever får möjlighet att ta del av fritidspedagogiken. Det kan också underlätta möjligheterna för skolan och fritidshemmet att ta del av exempelvis kultur- och friluftsupplevelser.

Skolinspektionen skriver i sin kvalitetsgranskning av fritidshemmet:

Granskningen visar dock att andelen elever som är inskrivna i fritids- hem, och därmed har tillgång till fritidshemmets undervisning, varierar stort. I vilken grad och på vilka sätt fritidshemmens utbildning kan bidra till och komplettera förskoleklassens och grundskolans utbildning varie- rar därmed. För att ge samtliga elever denna möjlighet har en del av de granskade fritidshemmen valt att utöka skoldagen, vilket är något Skol- inspektionen ser positivt på.47

Det finns emellertid också exempel där man försökt ha en utökad eller samlad skoldag och det inte har fallit väl ut. Problem som fram- förts då inkluderar att det riskerar att bli långa skoldagar för barnen och att det kan vara organisatoriskt svårt. Det är också en resurs- fråga. Ett exempel där man försökt ha samlad skoldag är Region Gotland som införde detta i sina grundskolor läsåret 2012/13. Sam- lad skoldag innebar en höjd elevpeng med cirka 12 500 kronor och motivet var att stärka samverkan mellan skola och fritidshem samt att öka förutsättningarna för likvärdighet mellan de kommunala grund- skolorna. Ett annat motiv var att det skulle underlätta skolskjutsarna.48 Av Region Gotlands Strategiska plan och budget för 2017–2019 fram- går att besparingar för grundskolans, fritidshemmens och förskole- klass innefattar att samlad skoldag som obligatorium avvecklas från höstterminen 2017, vilket ger ett lägre grundbelopp till skolorna.

Utredningen anser att det kan finnas fördelar med samlad eller utökad skoldag men anser inte att det för närvarande finns skäl att utveckla regleringarna rörande detta.

47Skolinspektionen (2018). Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kommu- nikation samt natur och samhälle.

48Region Gotland, Barn- och utbildningsnämnden, Verksamhetsberättelse 2019.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

3.8Fritidshemmet i siffror

Statistiken i avsnittet är huvudsakligen hämtad Skolverkets PM om elever och personal i fritidshem läsåret 2018/19, om inget annat nämns49. Vissa uppgifter kommer också från en statistikkörning som utredningen beställt från Statistiska centralbyrån (SCB).

3.8.1Ökning i olika takt

Under de senaste tio läsåren har såväl elever som antal anställda och antalet fritidshem ökat, dock i olika takt, vilket illustreras i figuren nedan.

Figur 3.1 Utveckling av antal elever och anställda i fritidshem samt antal fritidshem och avdelningar läsåren 2009/10–2018/19 (index läsåret 2009/10=100)

140

130

120

110

100

Antal anställda		Antal elever

Antal fritidshem		Antal avdelningar

Källa: Skolverket.

49Skolverket (2019). Elever och personal i fritidshem läsåret 2018/19.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

3.8.2Elever i fritidshem

Antalet elever som går i fritidshem fortsätter att öka. Läsåret 2018/19 var nästan 489 900 elever inskrivna i fritidshem vilket innebär en ökning på cirka 5 500 elever (drygt 1 procent) jämfört med läsåret innan.

Av alla 6–12-åringar är 57 procent inskrivna i fritidshem. Det är framför allt 6–9-åringar som går i fritidshem och där är andelen av befolkningen i åldersgruppen som är inskrivna i fritidshem 84 pro- cent. Den andelen har legat fast de senaste tre läsåren.

Andelen av befolkningen 10–12-åringar som är inskrivna i fritids- hem är lägre men har ökat över tid. Läsåret 2018/19 var 20 procent av alla 10–12-åringar inskrivna i fritidshem, tio år tidigare var andelen 13 procent.

Figur 3.2 Antal 7–9-åringar (t.o.m. 1997/98) och 6–9-åringar (fr.o.m. 1998/99) i befolkningen samt därav inskrivna i fritidshem läsåren 1976/77–2018/1950

600000

500000

400000

300000

200000

100000

1976/77

1978/79

1980/81

1982/83

1984/85

1986/87

1988/89

1990/91

1992/93

1994/95

1996/97

1998/99

2000/01

2002/03

2004/05

2006/07

2008/09

2010/11

2012/13

2014/15

2016/17

2018/19

Barn i befolkningen

Elever i fritidshem

Källa: Skolverket.

50I och med förskoleklassens införande redovisas från och med läsåret 1998/99 antalet in-

skrivna elever i fritidshem i åldern 6–9 år vilket förklarar tidsseriebrottet.

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

Könsfördelningen bland eleverna är relativt jämn: 48 procent är flickor och 52 procent är pojkar, det är också fler pojkar i befolkningen i åldersgruppen.

Ett antal barn i åldersgruppen 10–12-åringar befinner sig också i öppen fritidsverksamhet. Eftersom barnen inte är inskrivna där finns det inte uppgifter på antalet barn, dock är antalet öppna fritidsverk- samheter cirka 600, vilket legat ganska konstant den senaste tioårs- perioden. Ett antal barn i åldersgruppen 6–12-åringar befinner sig ock- så i pedagogisk omsorg: under läsåret 2018/19 var det runt 1 200 barn, vilket är en ökning med 350 barn från närmast föregående läsår.

Regionala skillnader

Andelen barn som är inskrivna i fritidshem varierar mellan olika kommungrupper51. I kommungrupperna pendlingskommuner nära storstad respektive storstäder finns högst andel i åldersgruppen 6– 9-åringar: 90 respektive 86 procent. Lägst andel fanns i landsbygds- kommuner, pendlingskommuner nära mindre stad/tätort och i låg- pendlingskommuner nära större stad där andelen var 75 procent.

I kommungrupperna storstäder och pendlingskommuner nära storstad är det också vanligare än i riket i stort att gå i fritidshem med enskild huvudman: 20 respektive 15 procent av alla elever i de kommungrupperna är inskrivna i fritidshem i enskild regi. Motsva- rande andel är lägst i landsbygdskommuner med besöksnäring, cirka 4 procent.

3.8.3Inskrivningsgrad i utsatta områden

Under 2008–2011 hade regeringen lokala utvecklingsavtal (LUA) med ett antal kommuner med stadsdelar med brett utanförskap. Det fanns 38 LUA-områden. Från och med 2012 gav regeringen i stället stöd till kommuner som arbetade med att utvärdera, inhämta, utbyta och sprida kunskap om sina stadsdelar med brett utanförskap. För att kommunerna skulle få stödet krävdes att de hade stadsdelar med en befolkning på minst 4 000, där färre än 52 procent förvärvsarbe- tade, fler än 4,8 procent hade långvarigt försörjningsstöd, och färre än 70 procent var behöriga till gymnasieskolan. Utredningen har be-

51Kommungrupper avser här den uppdelning SKR har i 9 olika kommungrupper.

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

ställt uppgifter från SCB vad gäller antal inskrivna barn i fritidshem i dessa LUA/URB-områden.

Tabell 3.1	Andel barn inskrivna i fritidshem i hela riket respektive
	i LUA/URB-områden 2018

	Riket			LUA/URB-områden
Åldersgrupp	Antal folkbok-		Andel barn inskrivna	Antal folkbok-		Andel barn inskrivna
	förda barn		i fritidshem	förda barn		i fritidshem
Totalt 6–12 år	860 540	56 %		35 800	46 %

6–9 år	496 998		83 %	21 110		68 %

10–12 år	363 542	19 %		14 690	15 %
Källa: SCB.

Man kan i tabellen se att det är stor skillnad mot genomsnittet i landet. Under 2018 var 56 procent av alla 6–12-åringar inskrivna i fritidshem men i LUA/URB-områdena var den siffran bara 46 pro- cent. Ännu större skillnad var det när man tittar på ålderskategorin 6–9-åringar: riksandelen var 83 procent men i LUA/URB-områdena var andelen 68 procent.

Utförligare tabeller om inskrivningsgrad i LUA/URB-områden återfinns i bilaga.

3.8.4Inskrivningsgrad utifrån födelsebakgrund

SCB har också tagit fram uppgifter utifrån barnens födelsebakgrund, där inskrivningen i fritidshem på riksnivå 2018 framgår av tabellen.

100

SOU 2020:34Fritidshemmet i dag och vägen dit

Tabell 3.2	Andel inskrivna barn utifrån bakgrund, 2018

Åldersgrupp		Utländsk / svensk bakgrund	Andel inskrivna
			Hela riket	LUA/URB-områden


		Alla	56 %	46 %

		Inrikes född med två inrikes födda	59 %	59 %
		föräldrar	59 %	59 %
		föräldrar

Total 6–12 år		Inrikes född med en inrikes och en	60 %	54 %
Total 6–12 år		utrikes född förälder	60 %	54 %
		utrikes född förälder

		Inrikes född med två utrikes födda	51 %	48 %
		föräldrar	51 %	48 %
		föräldrar

		Utrikes född	42 %	33 %

		Alla	83 %	68 %
		Inrikes född med två inrikes födda	89 %	86 %
		Inrikes född med två inrikes födda
		föräldrar
		föräldrar
6–9 år		Inrikes född med en inrikes och en	85 %	75 %
6–9 år		utrikes född förälder	85 %	75 %
		utrikes född förälder
		Inrikes född med två utrikes födda	72 %	69 %
		föräldrar	72 %	69 %
		föräldrar
		Utrikes född	61 %	53 %
		Alla	19 %	15 %

		Inrikes född med två inrikes födda	19 %	20 %
		föräldrar	19 %	20 %
		föräldrar

10–12 år		Inrikes född med en inrikes och en	21 %	19 %
10–12 år		utrikes född förälder	21 %	19 %
		utrikes född förälder

		Inrikes född med två utrikes födda	17 %	15 %
		föräldrar	17 %	15 %
		föräldrar
		Utrikes född	19 %	13 %

Källa: SCB.

Här kan vi bland annat utläsa att det i ålderskategorin 6–9 år är en skillnad på riksnivå på 28 procentenheter i inskrivningsgrad mellan barn som är inrikes födda med två inrikes födda föräldrar jämfört med barn som är utrikes födda.

3.8.5Antal fritidshem

Fritidshemmen är något färre i dag än för 10 år sedan. Under den senaste tioårsperioden har antalet varierat mellan knappt 4 200 och drygt 4 400, och läsåret 2018/19 fanns drygt 4 260 fritidshem. Kom-

101

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

munal huvudman är vanligast och står för 84 procent av fritidshem- men.

Det finns nästan 700 fritidshem som bedrivs i enskild regi och de finns i 177 kommuner. Det finns också totalt 14 fritidshem med statlig huvudman. Andelen har varit ungefär densamma under de senaste fem läsåren.

3.8.6Antal avdelningar

Läsåret 2018/19 har antalet fritidshemsavdelningar ökat jämfört med närmast föregående läsår, från 12 200 till 12 500. Antalet avdelningar har procentuellt sett ökat mer än antalet elever vilket innebär att den genomsnittliga avdelningsstorleken har minskat. Den senaste tioårs- perioden har dock avdelningarna växt.

Tabell 3.3 Elever per avdelning i fritidshem per huvudmannatyp läsåren 2009/10–2018/19

År		Elever per avdelning i fritidshem
År	Totalt		Kommunal	Enskild
	Totalt		Kommunal	Enskild
2009	36,0	36,9		35,4

2010	38,1		38,1	38,4
2011	38,8	39,0		37,2

2012	40,1		39,9	41,7
2013	40,4	40,2		42,0

2014	41,1		40,8	43,5

2015	40,9	40,6		43,5
2016	40,3		40,0	43,1
2017	39,7	39,3		42,6

2018/19	39,2		39,4	38,2

Källa: Skolverket.

* Fram till och med 2015 ingick fritidshem med statlig huvudman i redovisningen av enskild huvudman.

Antalet elever per avdelning varierar regionalt: den genomsnittliga avdelningsstorleken i kommungruppen storstäder var 46,3 elever per avdelning att jämföra med landsbygdskommuner med besöksnäring där det var 32,3 elever inskrivna per avdelning.

102

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

3.8.7Personal i fritidshem

Antalet anställda i fritidshem har ökat kontinuerligt de senaste tio åren. Läsåret 2018/19 ökade antalet anställda i fritidshem med knappt tre procent till 39 700 (i heltidstjänster räknat 23 900) från läsåret innan.

Nytt i statistiken är att Skolverket sedan 2017/18 samlar in upp- gifter om vilken typ av tjänst personalen i fritidshem har: typ av tjänst ska då motsvara de faktiska arbetsuppgifterna. Under läsåret 2018/19 hade drygt 56 procent av personalen en tjänst som lärare.

Knappt 70 procent av alla anställda i fritidshem är kvinnor,

73 procent av de som har tjänst som lärare och 65 procent av de som har en tjänst som annan pedagogisk personal. Andelen män har ökat kontinuerligt under många år, de senaste tio åren har andelen ökat från 20 till 30 procent.

Tabell 3.4 Antal anställda i fritidshem läsåren 2009/10–2018/19

			Anställda			Anställda omräknat till heltidstjänster
			Anställda			Anställda omräknat till heltidstjänster
		Total antal		Kvinnor	Män	Totalt antal	Kvinnor (%)		Män (%)
		Total antal		Kvinnor	Män	Totalt antal	Kvinnor (%)		Män (%)
2009/10	29 753		82 %		18 %	17 126	80 %	20 %

2010/11		30 808		81 %	19 %	17 593	79 %		21 %
2011/12	32 220		80 %		20 %	19 431	78 %	22 %

2012/13		33 023		79 %	21 %	20 497	76 %		24 %

2013/14	33 052		78 %		22 %	19 974	76 %	24 %

2014/15		33 943		77 %	23 %	20 388	74 %		26 %

2015/16	35 852		75 %		25 %	21 124	73 %	27 %
2016/17		38 006		73 %	27 %	22 049	72 %		28 %
2017/18	38 630		72 %		28 %	23 150	70 %	30 %

2018/19		39 691		71 %	29 %	23 852	70 %		30 %

Källa: Skolverket.

Personalens utbildningsnivå

I dag har legitimationskravet trätt i kraft i fritidshemmet men när statistiken som beskrivs här togs fram behövdes inte legitimation för att bedriva och ha ansvaret för undervisningen. Dock behövdes en lärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem eller en svensk eller utländsk högskoleutbildning avsedd för arbete som fritidspedagog eller motsvarande. I undervisningen i fritidshemmet

103

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

får det även finnas annan personal med utbildning eller erfarenheter som främjar elevernas eller barnens utveckling och lärande. Sådan annan personal kan t.ex. vara fritidsledare och barnskötare.

Läsåret 2018/19 hade 37 procent av personalen i fritidshem en pedagogisk högskoleexamen52. Det är den lägsta andelen som upp- mätts sedan tidsserien påbörjades 1995 och en minskning med drygt 2 procentenheter jämfört med föregående läsår. Närmare 17 procent hade annan utbildning inom pedagogik eller social omsorg och 42 procent saknade utbildning för arbete med barn.

Under de senaste tio läsåren har antalet anställda i fritidshem som har en pedagogisk högskoleexamen eller annan utbildning inom pedagogik eller social omsorg varit relativt stabilt, medan personalen som saknar utbildning för arbete med barn har ökat från cirka 4 000 läsåret 2009/10 till närmare 10 000 anställda läsåret 2018/19.

Figur 3.3 Anställda i fritidshem (omräknat till antal heltidstjänster) efter utbildning läsåret 2009/10–2018/19

30000

25000

20000

15000

10000

5000

Övrigt

Annan utbildning inom pedagogik eller social omsorg

Pedagogisk högskoleexamen

Källa: Skolverket.

Totalt sett är det närmare 35 600 inskrivna elever (motsvarande 7 pro- cent av alla inskrivna elever) som helt saknar personal med pedago- gisk högskoleexamen.

52Med pedagogisk högskoleexamen avses förskollärar-, fritidspedagog- eller lärarexamen och är därför endast ett grovt mått på om personalen har en relevant utbildning för att arbeta i fritidshem.

104

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

Personalens utbildningsnivå skiljer sig mellan kommunala och fristående fritidshem.

Medan drygt 39 procent av personalen i kommunala fritidshem har en pedagogisk högskoleexamen är motsvarande andel i fristående fritidshem knappt 18 procent. Det finns en stor andel fritidshem som inte har någon personal med pedagogisk högskoleexamen: i de kommunala fritidshemmen är det 11 procent av skolorna och i skolor med enskild regi är andelen 34 procent.

Fritidshemspersonalens utbildningsnivå varierar även regionalt.

Högst andel fritidshemspersonal med pedagogisk högskoleexamen har kommuner i mindre städer/tätorter och större städer, 51 respektive 48 procent, och lägst andel har landsbygdskommuner med besöks- näring och pendlingskommuner nära storstad, 28 respektive 30 pro- cent.

Legitimation

Från och med den 1 juli 2019 finns det krav på lärarlegitimation och behörighet för att få bedriva och ansvara för undervisning i fritids- hemmet. Av de närmare 13 500 anställda som hade en tjänst som lärare i fritidshem läsåret 2018/19 hade cirka 3 500 (knappt 26 pro- cent) fått en legitimation med behörighet för att undervisa i fritids- hemmet fram till den 1 februari 2019.

Ny statistik har presenterats som visar att av de cirka 13 100 an- ställda som har en tjänst som lärare i fritidshemmet läsåret 2019/20 har 38,2 procent fått en lärarlegitimation med behörighet för att undervisa i fritidshemmet. Andelen behöriga lärare är högre i kom- munala fritidshem med 39,7 procent jämfört med 22,3 procent i fri- stående fritidshem.53

53Skolverket (2020). Elever och personal i fritidshemmet läsåret 2019/20. Dnr 2020:326.

105

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

Personal- och lärartäthet

Olika mått

Skolverket redovisar fem olika mått för personal- och lärartäthet i fritidshem:

•antal elever per anställd

•antal elever per anställd omräknat till heltidstjänster

•antal elever per lärare

•antal elever per lärare omräknat till heltidstjänster

•antal elever per lärare med behörighet.

”Antal elever per anställd” och ”antal elever per anställd omräknat till heltidstjänster” har redovisats parallellt sedan läsåret 2011/12. Sedan uppgift om typ av tjänst började samlas in läsåret 2017/18 har Skolverket även kunnat presentera måtten ”antal elever per lärare” och ”antal elever per lärare omräknat till heltidstjänster”. I statistiken för läsåret 2018/19 tillkommer måttet ”antal elever per lärare med behörighet”.

Tjänstgöringsgraden i fritidshem påverkar tolkningen av olika mått

Den tid som personalen i genomsnitt är verksam i fritidshem, har förändrats över tid. År 1990 var den 90 procent och år 2000 var den 64 procent. Att tjänstgöringsgraden i fritidshem har sjunkit innebär bland annat att personalen i större utsträckning än tidigare endast är verksam i fritidshem endast när eleverna är där. Läsåret 2018/19 är den genomsnittliga tjänstgöringsgraden närmare 60 procent, vilket är i nivå med föregående läsår. Övrig arbetstid kan personalen vara i annan verksamhet, t.ex. i förskoleklass och/eller grundskola. Liksom förra läsåret arbetar 63 procent av personalen i fritidshem även i för- skoleklass och/eller grundskola.

Personal- och lärartäthetsmåtten som är omräknade till heltids- tjänster tar inte hänsyn till att fritidshemmet inte är öppet alla timmar om dagen och inte heller till att personalen inte är i verksamheten hela dagen. Skolverket presenterar ett fiktivt exempel: ett fritidshem med 30 elever skulle kunna ha tillgång till två anställda, som båda

106

SOU 2020:34

Fritidshemmet i dag och vägen dit

arbetar 60 procent i fritidshem. Sett till antalet anställda har eleverna då tillgång till 2 anställda respektive 1,2 heltidstjänster. Personaltät- heten baserat på anställda blir då 15 barn och baserat på heltids- tjänster 25 barn. Eftersom fritidshemspersonalen är i verksamheten när eleverna är där, beskriver måttet ”antalet elever per anställd” re- spektive ”antalet elever per lärare” och ”antal elever per lärare med behörighet” den faktiska personal- respektive lärartätheten på ett mer adekvat sätt än motsvarande mått omräknat till heltidstjänster.

Personaltätheten har minskat på lång sikt men ökat marginellt de senaste åren

Personaltätheten i fritidshem mätt i antal elever per anställd ökar för fjärde läsåret i rad. Jämfört med föregående läsår är dock ökningen av personaltätheten marginell. Varje anställd ansvarar nu i genom- snitt för 12,3 elever jämfört med 12,5 elever läsåret 2017/18. Även mätt i antalet elever per heltidstjänst har personaltätheten ökat jäm- fört med läsåret innan, 20,5 jämfört med 20,9 elever per heltids- tjänst 2017/18. Sett över en längre tid har dock antalet elever i fritidshem ökat i högre utsträckning än antalet anställda, vilket har lett till en kontinuerligt försämrad personaltäthet.

Personaltätheten skiljer sig mellan kommunala och fristående fritidshem

Personaltätheten är högre i kommunala fritidshem, där det i genom- snitt går 12,2 elever per anställd. Motsvarande siffra för fristående fritidshem är 13,1 elever per anställd. Jämfört med föregående år har antalet elever per anställd minskat bland såväl kommunala som fri- stående fritidshem.

Personaltätheten skiljer sig mellan kommungrupper

Personaltätheten i fritidshem varierar också mellan kommungrup- per. Storstäder har i genomsnitt lägst personaltäthet med 13,4 elever per anställd, lågpendlingskommuner nära större stad har högst per- sonaltäthet, 10,7 elever per anställd.

107

Fritidshemmet i dag och vägen dit

SOU 2020:34

Lärartätheten är ett nytt mått som tydliggör bristen på lärare i fritidshem

De två senaste läsåren har Skolverket samlat in uppgifter om vilken typ av tjänst personalen i fritidshem har och det är därmed också möjligt att redovisa uppgifter om lärartäthet i fritidshem. Inneva- rande läsår är antalet elever per lärare 22,2, motsvarande siffra per anställd lärare med legitimation är betydligt högre, 96,8.

Lärartätheten är högre i kommunala fritidshem än i fristående fritidshem. I kommunala fritidshem är antalet elever per lärare 21,5 och i fristående fritidshem 28,4. Mätt i antal elever per anställd lärare med legitimation är skillnaderna mellan lärartätheten i kommunala och fristående fritidshem ännu större, 90,5 jämfört med 192,7.

108

4 Fritidshemmets personal

4.1Inledning

Det råder stor brist på behöriga och legitimerade lärare och för- skollärare inom i princip alla skol- och verksamhetsformer.1 Det finns flera utmaningar när det gäller fritidshemmens kvalitet och lik- värdighet men en av de största är bristen på utbildade lärare. Under- visningens kvalitet är direkt avhängig att den leds av en behörig och legitimerad lärare. I fritidshemmet får även så kallad annan personal finnas i undervisningen. De ska ha sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas utveckling och lärande främjas. Utredningen kommer i det följande att föreslå ett antal åtgärder med avseende på kom- petensförsörjningen samt belysa vissa frågor som behöver ges sär- skild uppmärksamhet om kompetensförsörjningen till fritidshem- met ska kunna fungera. Utredningens förslag syftar till att åtgärda sådant som kan lösas på kort sikt, medan det som utredningen upp- märksammar är sådant som på lång sikt kan tillförsäkra en stabil lärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem.

4.1.1Legitimation och behörighet i fritidshem

Huvudregeln är att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva under- visning i skolväsendet (2 kap. 13 § första stycket skollagen). Därtill får endast den som har legitimation anställas som lärare eller förskol- lärare utan tidsbegränsning (2 kap. 20 § första stycket skollagen). Det är den som är legitimerad lärare som har ansvar för undervis- ningen (2 kap. 14 § första stycket skollagen). Beteckningen legiti- merad lärare får bara användas av den som fått legitimation som

1Skolverket (2018). Lärarprognos 2019.

109

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

lärare (2 kap. 16 a § skollagen). Om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven enligt 13 § eller om det finns något särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare bedriva undervisningen under vissa förutsättningar. Dessa är att personen ska vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighets- givande. En sådan person får bedriva undervisning högst ett år i sänder (2 kap. 18 § skollagen).

Systemet med legitimation för lärare och förskollärare infördes år 20112 och innebär i huvudsak att legitimation enbart kan meddelas till de lärare och förskollärare som har en behörighetsgivande examen. Enligt övergångsreglerna kunde dock en olegitimerad lärare som var anställd före 1 juli 20113 fortsätta att bedriva undervisning fram till 1 juli 2015. En lärare som inte uppfyllde kraven på legiti- mation och behörighet att bedriva undervisning i fritidshemmet fick ändå bedriva undervisning om han eller hon hade en svensk eller utländsk högskoleutbildning som är avsedd för arbete som fritids- pedagog eller motsvarande (2 kap. 17 § första stycket 2 skollagen4). Fritidspedagoger som var undantagna kravet på legitimation fick anställas som lärare i skolväsendet utan tidsbegränsning (2 kap. 20 § tredje stycket skollagen). Undantaget i skollagen för fritidspeda- goger eller motsvarande att få bedriva undervisning i fritidshemmet utan legitimation och behörighet upphörde att gälla den 1 juli 2019.

Äldre examina på högskolenivå eller motsvarande som var avsedd för arbete enbart i fritidshemmet är dock behörighetsgivande för undervisning i fritidshemmet och kan därmed ligga till grund för legitimation.

Utbildningen som ges för arbete i fritidshemmet enligt 2011 års examensordning bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) grund- lärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem ger behörighet

2Prop. 2010/11:20 s 23 ff.

3Övergångsbestämmelsen lyder: När det gäller lärare eller förskollärare som saknar legitima- tion för att bedriva undervisning i skolväsendet enligt 2 kap. 13 § nya skollagen och som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före den 1 juli 2011 ska under tiden för anställningen 2 kap. 3 § första och andra stycket eller 2 a kap. 3 § andra stycket i 1985 års skollag tillämpas i stället för bestämmelserna i 2 kap. 13, 17 och 18 §§ i den nya skollagen, dock längst till utgången av juni 2015. Den som har anställts som lärare utan tids- begränsning före den 1 juli 2011 ska, även om denne inte har en lärarexamen och legitimation, självständigt få besluta om betyg t.o.m. juni 2015.

4Här avses paragrafens lydelse fram till 1 juli 2019 (SFS 2014:458).

110

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

att undervisa i fritidshemmet och kan ligga till grund för en lärar- legitimation. I behörighetsförordningen5 finns följande bestämmelse i 2 kap. 19 § som anger att behörig att undervisa i fritidshemmet är den som har avlagt grundlärarexamen enligt bilaga 2 till högskole- förordningen (1993:100) med inriktning mot arbete i fritidshem, en äldre examen än som avses i 1 och som är avsedd för arbete i fritids- hem, eller en examen som ger behörighet att bedriva undervisning enligt denna förordning, om han eller hon genom att ha komplet- terat sin utbildning har fått kunskaper och förmågor som motsvarar kraven för en examen som avses i 1. I 35 § finns bestämmelser om att en fritidspedagog eller motsvarande som har avlagt en examen som är avsedd enbart för arbete i fritidshem är behörig att som lärare eller förskollärare undervisa i skolväsendet, om han eller hon har kompletterat sin utbildning.6

4.1.2Personal- och lärartäthet

I samband med frågan om behörig personal i fritidshemmen disku- teras ofta också personal- och lärartäthet. Skolverket redovisar fem olika mått för personal- och lärartäthet i fritidshem:

•antal elever per anställd

•antal elever per anställd omräknat till heltidstjänster

•antal elever per lärare

•antal elever per lärare omräknat till heltidstjänster samt

•antal elever per lärare med behörighet.

Fritidshemspersonalens genomsnittliga tjänstgöringsgrad, det vill säga den tid som personalen i genomsnitt är verksam i fritidshem, har förändrats över tid. År 1990 var den 90 procent och år 2000 var den 64 procent. Att tjänstgöringsgraden i fritidshem har sjunkit beror bland annat på att personalen i större utsträckning än tidigare endast är verksam i fritidshemmet när eleverna är där. Läsåret 2018/2019 var den genomsnittliga tjänstgöringsgraden närmare 60 procent, vilket är i nivå med läsåret 2017/2018. Övrig arbetstid kan personalen vara

5Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare.

6Förordning (2018:1307).

111

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

i annan verksamhet, som i förskoleklass och/eller grundskola. Läs- året 2017/2018 arbetade 63 procent av personalen även i förskole- klass och/eller grundskola.

Det är värt att notera att personal- och lärartäthetsmåtten som är omräknade till heltidstjänster inte tar hänsyn till att fritidshemmet varken är öppet alla timmar om dagen eller att personalen inte är i verksamheten hela dagen. Skolverket ger i rapporten ett exempel. Om ett fritidshem med 30 elever skulle ha tillgång till två anställda som båda arbetar 60 procent i fritidshemmet skulle det betyda att eleverna hade tillgång till 2 anställda respektive 1,2 heltidstjänster. Personaltätheten baserat på anställda blir då 15 barn och baserat på heltidstjänster 25 barn. Eftersom fritidshemspersonalen är i verk- samheten när eleverna är där, beskriver måttet antalet elever per anställd respektive antalet elever per lärare och antal elever per lärare med behörighet den faktiska personal- respektive lärartätheten på ett mer adekvat sätt än motsvarande mått omräknat till heltidstjänster.

Utredningen vill påpeka att frågan om personal- och lärartäthets- måtten går att nyansera ytterligare, men är också beroende av vad det är man vill titta på och varför. Personal- och lärartäthet per anställd kan vara ett adekvat mått för hur många elever det går per fysiskt närvarande vuxen i verksamheten. Personal- och lärartäthet omräk- nat till heltidstjänster kan vara ett bättre mått för förutsättningarna för kvalitet i fritidshemmet.

Personaltätheten ökar marginellt

Personaltätheten i fritidshem mätt i antal elever per anställd ökar för fjärde läsåret i rad. Jämfört med läsåret 2017/2018 är ökningen dock marginell. På varje anställd gick det under läsåret 2018/2019 i genom- snitt 12,3 elever jämfört med 12,5 elever läsåret 2017/2018. Även mätt i antalet elever per heltidstjänst har personaltätheten ökat jämfört med läsåret innan, 20,5 jämfört med 20,9 elever per heltidstjänst 2017/2018. Sett över en längre tid har dock antalet elever i fritidshem ökat i högre utsträckning än antalet anställda, vilket har lett till en kontinuerligt försämrad personaltäthet.

112

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

Skillnader mellan kommunala och enskilda huvudmän

Personalens utbildningsnivå skiljer sig mellan kommunala och fri- stående fritidshem. Medan drygt 39 procent av personalen i kom- munala fritidshem har en pedagogisk högskoleexamen är motsva- rande andel i fristående fritidshem knappt 18 procent. Utvecklingen jämfört med läsåret 2017/2018 när det gäller andelen av de anställda som har en pedagogisk högskoleexamen har varit negativ i både kom- munala och fristående fritidshem. Föregående läsår hade 41 procent av personalen i kommunala fritidshem en pedagogisk högskoleexamen och i fristående fritidshem var motsvarande andel 19 procent. I fri- stående fritidshem saknar 60 procent av personalen utbildning för arbete med barn.

Fritidshemspersonalens utbildningsnivå varierar även regionalt. Högst andel fritidshemspersonal med pedagogisk högskoleexamen har kommuner i mindre städer/tätorter och större städer, 51 respektive 48 procent, och lägst andel har landsbygdskommuner med besöks- näring och pendlingskommuner nära storstad, 28 respektive 30 pro- cent.

Det är en betydande andel skolor som inte har personal med pedagogisk högskoleexamen i fritidshemmet. I de kommunala fri- tidshemmen är det 11 procent av skolorna som helt saknar personal med pedagogisk högskoleexamen, medan motsvarande andel är 34 procent i fristående skolor. Totalt sett är det närmare 35 600 in- skrivna elever som helt saknar personal med pedagogisk högskole- examen, vilket motsvarar omkring 7 procent av samtliga inskrivna elever.

4.2Från fritidspedagog till lärare i fritidshem

I fritidshemmet finns olika personalkategorier, men den som har ansvar över undervisningen är den behöriga och legitimerade läraren. Inledningsvis behöver därför något sägas om yrkestitlarna fritids- pedagog och lärare i fritidshem. Sedan 2001 utbildas inte längre fritidspedagoger utan den som då läste till lärare med inriktning mot fritidspedagogik fick från 2001 en lärarexamen. Den som läser lärar- utbildningen får från 2011 en grundlärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem. Lärarförbundet använder begreppet lärare i fri- tidshem när de talar om professionen, och då inkluderas alla fritids-

113

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

pedagoger, även de som är utbildade före 1977. Se dock nedan om dessa personers legitimations- och behörighetsstatus.

Endast den som är utbildad fritidspedagog eller lärare med inrikt- ning mot fritidshem samt innehar en lärarlegitimation får anställas tillsvidare för att få bedriva undervisning i fritidshemmet. Titeln fritidspedagog förekommer inte i skollagen. Däremot finns begrep- pet i vissa förordningar. Det kan således inte finnas obehöriga eller behöriga fritidspedagoger i skollagens mening. I sammanhanget bör också nämnas att i det partsgemensamma systemet Arbetsidenti- fikation kommuner och regioner (AID), har fritidspedagog bytts ut till lärare i fritidshem. Det är mot denna bakgrund som utredningen valt att använda benämningen lärare i fritidshem.

Fritidspedagogutbildningen startas

Den första fritidspedagogutbildningen startade 1964 vid förskole- seminariet i Norrköping i form av en utbildning för ledare för fritidshem. En statlig utredning som tillsattes 1965 resulterade i en tvåårig yrkesskoleutbildning av ledare för fritidshem och lekplats- verksamhet, den som genomgått utbildningen fick benämningen fritidspedagog. Under 1970-talet inrättades en fritidspedagogutbild- ning som till stor del av en kopia på förskollärarutbildningen.7 Tyngdpunkten var emellertid att ta hand om yngre skolbarn.8 Det bör noteras att de personer som läste nämnda utbildning till fri- tidspedagog i dag inte kan få lärarlegitimation eller bli behöriga att undervisa i fritidshemmet.

Förskolans pedagogik och förskolans kultur hade länge ansetts i princip innefatta även fritidshemmen. Förskollärare och fritids- pedagoger ansågs också i viss mån som utbytbara.9 Frågan om en specifik utbildning av fritidspedagoger för fritidshemmen togs upp av Barnstugeutredningen 1975. Resultatet blev att fritidspedagog- yrket i samband med universitets- och högskolereformen 1977 nu kom att räknas till undervisningsyrkena. Utbildningen var 2,5 år

7Det bör sägas att det råder diskussioner kring utbildningens hemvist. Av betänkandet SOU 2008:109 framgår att vid inrättandet av den integrerade gymnasieskolan och utbild- ningen av fritidspedagoger kom att inrymmas i den nya gymnasieskolan. En möjlig lösning som skulle kunna innebära att de personer som har en fritidspedagogexamen före 1977 kan erhålla lärarlegitimation är att deras utbildning valideras mot en äldre lärarexamen.

8SOU 2008:109 En hållbar lärarutbildning, s. 302.

9SOU 2008:109 s. 302.

114

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

men kunde också vara kortare för den som haft praktik i fritidshem (2 år). För den som hade långvarig praktik i fritidshem och speciella förkunskaper fanns en kortare utbildning som omfattade 50 poäng. I samband med tillkomsten av det barn- och ungdomspedagogiska programmet, 1993, förlängdes utbildningen till tre år. Utbildningen gav en barn- och ungdomspedagogisk examen om 120 poäng och hade två inriktningar, en för förskollärare och en för fritidspedagoger.

Lärarexamen 2001

I samband med lärarutbildningsreformen10 2001 inordnades den barn- och ungdomspedagogiska utbildningen, som förberedde för arbete i förskola eller fritidshem, i utbildningen för en samlad lärarexamen. Omfattningen var 140 poäng. Utökningen av utbildningen skulle ses mot bakgrund av de nya krav som ställdes på förskolan och fritids- hemmet. Förskolan hade blivit en utbildningspolitisk angelägenhet med fokus på både barns omsorg och lärande. Grundskolans läro- plan, Lpo 94, hade anpassats till att också omfatta förskoleklass och fritidshemmet. Syftet med den nya lärarexamen var att de som arbe- tade inom förskolan, förskoleklassen eller i fritidshemmet skulle ha möjligheten att, som andra lärare, kunna fördjupa sig inom ett ämne eller ämnesområde. Det kunde handa om barn- och ungdomspsyko- logi, teknik, bild, sociologi eller svenska. Syftet var också att under- lätta en fortsatt samverkan mellan förskola, förskoleklass, skola och fritidshem. I praktiken innebar reformen att utbildningarna för arbete i förskola, förskoleklass, fritidshem och grundskolans tidigare år integrerades i en och samma utbildning.

Denna förändring medförde emellertid vissa problem. Före 2001 utbildades 500–600 fritidspedagoger varje år. Med 2001 års utbild- ning examinerades endast 100–200 studenter med inriktning mot enbart fritidshem. Det är i det här sammanhanget viktigt att lyfta fram att det vid de allra flesta lärosätena inte erbjöds en inriktning mot arbete enbart i fritidshem. Det fanns olika kombinationer. Fri- tidshemmet lästes tillsammans med grundskolans tidigare år, för- skoleklass och/eller förskola. En annan teori till varför utbildningen tappade i popularitet är att 2001-års lärarutbildning var otydlig, eftersom reformen innebar att utbildningarna för arbete i förskola,

10Prop. 1999/2000:135 En förnyad lärarexamen.

115

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

förskoleklass, fritidshem och grundskolans tidigare år integrerades i en och samma utbildning. Tillämpningen av lärarutbildningsrefor- men 2001 innebar i praktiken att relevant kunskap för arbete i fritidshem fick ett kraftigt reducerat utrymme i lärarutbildningen. Vid de allra flesta lärosätena erbjöds inte en tydlig inriktning mot arbete i fritidshem, utan det kunde vara en generell inriktning mot arbete med yngre barn.11

Ett annat ännu tyngre vägande skäl, som framfördes och som fortfarande får anses som relevant, till att få valde utbildningen till lärare i fritidshem var att dessa lärare har en så kallad semester- anställning samt ofta sämre lön och andra arbetsvillkor12 än lärarna i grundskolan.13 Fritidspedagogerna och lärare med inriktning mot arbete i fritidshem fick emellertid ofta en lärarfunktion, såväl på lektionerna som i andra undervisningssammanhang, och deras arbetstid förlades i ökande grad till den obligatoriska skoldagen som stöd för skolans undervisning. Detta förhållande gäller fortfarande i dag. Utredningen En hållbar lärarutbildning emottogs väl av flera remissinstanser och under de möten som föreliggande utredning haft med referensgruppen av forskare som knutits till utredningen har också framhållits att det förslaget var bra ur ett fritidshems- perspektiv.

Utbildningen till lärare i fritidshem genomfördes dock inte fullt ut i enlighet med utredningens förslag (prop. 2009/10:89 Bäst i klassen

–en ny lärarutbildning). Det bör i sammanhanget också nämnas att det inte enbart kan ha varit 2001-års utbildning som bidragit till att det finns för få lärare i fritidshem. Flera stora förändringar för fritidshemmets del skedde mellan 1993 och 2011. Bland annat integ- rerades fritidshemmet i skolan och antalet inskrivna barn i fritids- hemmet ökade. Utredningen konstaterar att en brist på lärare med inriktning mot arbete i fritidshem är en realitet och att bristen tro- ligtvis beror av att utbildningen inte byggts ut i samma takt som barnantalet har ökat.

11Prop. 2009/10:89, s. 22.

12Med arbetsvillkor avses förtroendetid och utökad arbetstid under terminerna p.g.a. ferierna.

13SOU 2008:109 En hållbar lärarutbildning.

116

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

Dagens situation för läraren i fritidshemmet

Ioch med 2011-års lärarutbildning inrättades en grundlärarutbild- ning med inriktning mot arbete i fritidshem. Grundlärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem avläggs på grundnivå och omfattar 180 högskolepoäng. För examen krävs ämnes- och ämnesdidaktiska studier om 90 högskolepoäng, varav 60 högskolepoäng inom det fritidspedagogiska området och 30 högskolepoäng i ett eller två praktiska eller estetiska ämnen.

Utbildningen till lärare i fritidshem förkortades därmed och blev den kortaste av alla lärarutbildningar. Eftersom utbildningen är på grundnivå försvårar detta rekryteringen till forskning inom det fritidspedagogiska området. Vidare bör tilläggas att flera lärosäten lade ner utbildningen till lärare i fritidshem 2011. Detta har också varit en bidragande orsak till bristen på utbildade och behöriga lärare i fritidshem. Närhetsprincipen med ett lärosäte och tillgången till utbildad behörig personal är tydlig när det gäller fritidshemsom- rådet. Ett exempel är Högskolan Dalarna, som tidigare hade utbild- ningen. Nu syns en tydlig brist på lärare i fritidshem. Även Uppsala universitet lade ner sin utbildning till lärare i fritidshem.

Det har under utredningens gång blivit tydligt att 2011-års ut- bildning till lärare i fritidshem också den är behäftad med vissa pro- blem. Det som utredningen SOU 2008:109 En hållbar lärarutbild- ning anförde som skäl för yrkets minskade attraktivitet förefaller alltjämt gälla. Utredningen har genom kommun- och verksamhets- besök samt referensgruppsmöten och övrigt utredningsarbete fått en tämligen klar bild vad saken handlar om. Denna bild återkommer också i Lärarförbundets enkät som riktades till lärare i fritidshem 2018.14

Det är en realitet i dag att läraren i fritidshem mer eller mindre används i undervisningen i den obligatoriska delen av skoldagen. Med uttrycket att användas i undervisningen avses när läraren i fritidshem är i undervisning i ett ämne som vederbörande inte är behörig att undervisa i. Det handlar således inte om när läraren i fråga undervisar i ett ämne som denna är behörig och legitimerad för.

Vad gäller frågan om att användas i undervisningen går åsikterna isär om huruvida detta är bra eller dåligt. Utredningen har träffat

14Mer tid för kvalitet och arbetsglädje – 2 000 lärare i fritidshem om sin arbetssituation, Lärar- förbundet april 2018, Enkäten riktades till 2 300 medlemmar som arbetar i fritidshem. Majo- riteten (96 procent) av de som svarade är utbildade lärare i fritidshem eller fritidspedagoger.

117

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

lärare i fritidshem som absolut vill vara en del av undervisningen i grundskolan, samtidigt finns exempel på det motsatta.

Enligt utredningens mening handlar det dock om hur läraren i fritidshem används i undervisningen i grundskolan. Om läraren får använda sin fritidspedagogiska kompetens för att på så sätt kunna komplettera och kompensera undervisningen i grundskolan, anses lärarens kompetens användas på rätt sätt. Av Lärarförbundets enkät framgår att om lärarna i fritidshem fick rätt förutsättningar skulle de själva vilja arbeta mer med gruppens sociala utveckling, elevernas samarbete och kommunikation och kunskapsutveckling genom lek- fullt lärande och även elevernas självkänsla och motivation.

I de fall läraren i fritidshem används som en hjälplärare eller resurs utan möjlighet att själv påverka situationen (genom att exempelvis kunna göra en fritidspedagogisk planering) blir situationen en annan. Läraren får då inte använda sin kompetens på det sätt som utbild- ningen har stipulerat. Den yrkesmässiga funktionen kan således rätt använd komplettera skolans undervisning med sin särskilda yrkes- kompetens.

Vidare framgår av lärarförbundets rapport att nästan tre av fyra anser arbetsbelastningen för hög eller mycket för hög. Den största utmaningen anses vara att inte ha tillräckliga resurser att ta hand om barn med behov av särskilt stöd (detta ger utredningen förslag på), att elevgrupperna är stora (även här finns förslag), att lokalerna inte är anpassade till verksamheten (även här finns förslag). Vidare anges att det saknas tid för planering, reflektion och utveckling av under- visningen. Detta är sådant som huvudmännen ska ge förutsättningar för och är enligt utredningens mening en fråga för arbetsmarknadens parter samt för huvudmännen att tillse. Även möjligheten till kompe- tensutveckling är en fråga för huvudmannen (2 kap. 34 § skollagen).

Ett annat problem som utredningen också har stött på är frågan om det praktiskt-estetiska ämnet som läraren i fritidshem har be- hörighet att undervisa i (I vissa fall har läraren två praktiskt estetiska ämnen i sin examen). Vad denna ordning har inneburit är att det finns personer som väljer utbildningen till lärare i fritidshem enbart för att kunna arbeta som lärare i det praktiskt estetiska ämnet. Detta dränerar fritidshemmet på lärare.

Vad det också har inneburit, och som kanske är ett ännu större problem, är att en person som har 2011-års utbildning blir behörig att undervisa i sitt praktiskt estetiska ämne från år 1–6. Läraren i

118

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

fråga kan då hamna i en situation där denna ska undervisa på för- middagarna, planera lektionstid, sätta betyg och omdömen samt där- till ansvara för undervisningen i fritidshemmet under eftermid- dagarna. Det finns också exempel på att arbetstiden förläggs på ett sådant sätt att undervisningen i den obligatoriska delen av skoldagen utgör mindre än 49 procent av lärarens arbetstid och undervisningen i fritidshemmet mer än 51 procent. Detta får innebörden att perso- nen i fråga omfattas av det avtal som gäller för lärarna i fritidshem- met, det vill säga så kallad semestertjänst. Detta förhållande framgår också av Lärarförbundets enkät. Lärarna i fritidshem lägger i snitt 40 procent av sin arbetstid utanför fritidshemsverksamheten, det kan vara som lärare i ett skolämne eller som elevresurs.

Vidare framgår att även den som är utbildad lärare i fritidshem påverkas av bristen på utbildade. Av enkäten framgår att nästan fyra av tio är ensam utbildad i sitt arbetslag eller arbetar i ett arbetslag med enbart en utbildad. Över hälften anger att bristen på utbildade kolleger gör att det svårt att säkra en verksamhet av hög kvalitet.

4.3Vad säger huvudmännen om lärarbristen?

4.3.1Utmanade att vidareutbilda personalen trots stor brist

Som en del av utredningens uppdrag att kartlägga de utvecklings- områden som finns i den utbildning som finns i fritidshemmet har utredningen låtit genomföra en enkätundersökning med tillhörande intervjustudie. Enkätundersökningen har skickats till landets samtliga kommuner samt till fristående huvudmän som uppgivit en e-post- adress i skolenhetsregistret. Intervjustudien har genomförts med ett urval av huvudmän som besvarat enkätundersökningen. Enkätunder- sökningens svarsfrekvens var 82 procent för de kommunala huvud- männen och 9 procent av de fristående huvudmännen.

Den 1 juli 2019 infördes krav på lärarlegitimation och behörighet för att få undervisa och ansvara för undervisning i fritidshemmet. Legitimationskravet innebär att undervisningen i fritidshem ska bedrivas av legitimerade och behöriga lärare, det vill säga att under- visning ska ske under ledning av dessa. Ingen förändring eller några förtydliganden gjordes avseende möjligheten att anställa annan per- sonal, till exempel barnskötare eller fritidsledare.

119

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

Skolverkets statistik över antal elever per anställd lärare med legi- timation läsåret 2019/2020 visar att antal elever per lärare med be- hörighet att undervisa i fritidshemmet var 69,9 och antalet elever per lärare är 22,8. Antalet anställda i fritidshem motsvarade 23 800 hel- tidstjänster. Av de cirka 13 100 anställda som har en tjänst som lärare i fritidshemmet läsåret 2019/2020 har 38,2 procent fått en lärarlegi- timation med behörighet att undervisa i fritidshemmet. Andelen be- höriga lärare är högre i kommunala fritidshem 39,7 procent jämfört med 22,3 procent i fritidshem med enskild huvudman utgjordes en- dast 15 procent, det vill säga 3 478 heltidstjänster, av personal med be- hörighet att undervisa och ansvara för undervisning i fritidshemmet.

Förutom att statistiken pekar på att det råder brist på behöriga lärare i fritidshem på nationell nivå, visar statistiken om personalens olika utbildningsnivå och inriktning att personal med en mängd olika utbildningsbakgrunder arbetar i fritidshemmet. Statistiken visar även att 42 procent (heltidstjänster) av personalen saknade utbildning för arbete med barn. Denna kategori anställda är emellertid en så kallad övrigt kategori och inte en saknar utbildning kategori. Statistiska körningar om utbildningsbakgrund för personalen i fritidshemmet visar att det finns anställda i fritidshemmet som har relevanta kurser.

Mot bakgrund av den nationella bilden har det varit angeläget att undersöka hur huvudmännen hanterar och resonerar kring frågan om kompetensförsörjning inom fritidshemmen. I enkätundersökningen riktad till huvudmännen har de fått svara på frågor om de upplever en brist på behöriga lärare och i sådana fall hur de hanterar bristen samt vilka hinder och behov de upplever vad gäller att vidareutbilda personal.

4.3.2Nästan alla huvudmännen rapporterar brist på behöriga lärare

I enkäten rapporterar nio av tio huvudmän att det råder brist på behöriga lärare i deras fritidshem. Av intervjustudien framträder en entydig bild, företrädare för huvudmännen anger att det finns få behöriga lärare att tillgå på arbetsmarknaden eftersom det har ut- bildats, och i nuläget utbildas, för få. Flera intervjuade huvudmän uppger vidare att andelen behöriga kan variera märkbart mellan huvudmannens fritidshem och några av de intervjuade menar att det svåraste är att rekrytera den första behöriga läraren till ett fritidshem

120

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

där det inte finns någon sedan tidigare. De menar att det är mer attraktivt för en lärare med behörighet att söka sig till ett fritidshem med andra behöriga än att vara ensam behörig lärare på ett fritidshem med det stora ansvar som det innebär.

En grundläggande förklaring till bristen på behöriga lärare, som de flesta huvudmän tar upp i intervjuerna, är att attraktiviteten att arbeta i fritidshemmet av flera skäl är låg. När huvudmännen beskri- ver varför det inte är attraktivt att arbeta som lärare i fritidshemmet jämför de ofta med att arbeta i grundskolan: Skolan har högre status och erbjuder bättre arbetsvillkor i form av arbetstidsavtal, typ av tjänster och generellt en bättre arbetsmiljö.

Huvudmännen beskriver vidare att lärare som har behörighet att undervisa i fritidshemmet, till följd av hur behörigheten är utformad, även typiskt sett kan undervisa i musik, bild eller idrott i grund- skolan. Det, tillsammans med skälen till den lägre attraktiviteten, gör att personer som har eller skaffar sig behörighet som lärare i fritids- hem tenderar att söka sig till att undervisa i skolan i stället. En av de intervjuade säger:

Väldigt många kommer in via fritidshemmet och går över till lärartjäns- ter. Man vill ha ett annat avtal. Vi har en verksamhet som har helt olika arbetstidsavtal och helt olika förutsättningar. Det är där vi brottas mest.

Två intervjuade nämner att det blir ansvarstunga tjänster för lärare som både ska ansvara, ibland som ensam behörig, för undervisningen i fritidshemmet och på övrig tid ansvara för betygssättning, planering och annat som hör ämnesundervisningen till i grundskolan. Denna bild av fritidshemslärarens roll som framkommer i intervjustudien, är samstämmig både med aktuell forskning om lärarens roll i fritids- hemmet samt vad som övrigt framkommit vid utredningens kart- läggning.

4.3.3Delad bild av hur prioriterat det är att öka andelen behöriga

Det är rektor som leder och samordnar det pedagogiska arbetet vid en skolenhet. Rektor beslutar därtill om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurserna inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 10 § skol- lagen). Det är således rektor som bestämmer hur många legitimerade

121

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

lärare det behövs för att undervisningen ska ske enligt fritidshem- mets styrdokument. Huvudmannen ansvarar emellertid för att ut- bildningen genomförs i enlighet med skollagen och utbildningens styrdokument i övrigt (2 kap. 8 § skollagen). Detta betyder bland annat att det är huvudmannen som har det yttersta ansvaret för att det finns legitimerade och behöriga lärare som undervisar. Huvud- mannens ansvar kan också utläsas av 2 kap. 19 § skollagen, det vill säga att om en person som inte är legitimerad och behörig lärare ska bedriva undervisningen under en tid längre än sex månader så ska huvudmannen först fatta beslut om detta.

Hur aktivt huvudmännen arbetar med styrning (genom målsätt- ning) och uppföljning av kompetensbehovet kan ge en indikation på hur prioriterat det är att rekrytera behöriga lärare. Svarsmönstren i enkäten indikerar att de flesta huvudmän följer utvecklingen vad gäller andelen behöriga lärare i fritidshemmen men att relativt få arbetar målinriktat med att öka andelen behöriga lärare.

Samtidigt som nio av tio huvudmän uppger att det råder brist på behöriga lärare framgår av enkätundersökningen att det bara är drygt två av tio huvudmän som har en skriftlig strategisk plan för kom- petensförsörjning inom sina fritidshem. Fyra av tio anger att ansva- ret för uppföljningen av kompetensbehovet ligger på rektorsnivå inom huvudmannaorganisationen.

Tre av tio har kvantitativa mål för andelen behöriga lärare i fri- tidshem och knappt två av tio har kvantitativa mål för andelen per- sonal med annan relevant pedagogisk eller social utbildning. Åtta av tio huvudmän uppger samtidigt att de minst årligen följer upp ande- len behöriga lärare i fritidshem.

Både enkätundersökningen och intervjuerna indikerar att huvud- männen i regel har en god uppfattning om andelen behöriga lärare i fritidshemmen men desto sämre uppfattning om vilken utbildning övrig personal som arbetar i fritidshemmen har.

I intervjuerna framkommer att det visserligen anses vara viktigt att rekrytera behöriga lärare och att huvudmännens fritidshem åter- kommande annonserar lediga tjänster. Flera huvudmän anställer övrig personal på visstidsanställningar för att kunna rekrytera behö- riga lärare om de får någon sökande. Detta kan enligt utredningens mening vara en problematisk strategi eftersom det inte är en god tillgång på lärare. Risken är att det blir många visstidsanställningar och i förlängningen otydliga yrkesroller.

122

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

Samtidigt nämns att det råder brist på behöriga lärare i flera andra delar av huvudmännens verksamheter och att kompetensförsörj- ningsbehovet inom fritidshemmen därmed inte är mer prioriterat än behovet inom andra delar av skolan. Det framkommer även en viss uppgivenhet inför bristsituationen vad gäller behöriga lärare i fritids- hem. En av intervjupersonerna säger att:

Det är en utopi i dagsläget att bara ha behöriga.

Utredningen noterar det intervjupersonerna uttrycker. Som kommer framgå nedan ger skollagstiftningen utrymme för så kallad annan personal i fritidshemmet (2 kap. 14 §). Detta innebär att i fritids- hemmet behöver inte all personal vara behöriga legitimerade lärare. Vad som i stället kan vara en mer framkomlig väg är en tydlighet i yrkesroller och en kompetenshöjning av outbildad personal till barn- skötare eller fritidsledare. Därmed vill utredningen ändå poängtera att det behövs fler behöriga lärare i fritidshemmet än det finns i dag.

Olika tolkningar och uppfattningar om vem som bör arbeta i fritidshemmet

Djupintervjuerna ger en bättre förståelse för enkätresultatens tudelade bild av hur viktigt huvudmännen anser att det är att rekrytera behö- riga lärare. I intervjuerna framkommer nämligen beskrivningar som visar att huvudmännen tycker att det är otydligt hur skollagens be- stämmelser ska tolkas och att bestämmelserna i praktiken tolkas olika. Tolkningen handlar om huruvida det endast är behöriga legi- timerade lärare i fritidshem som ska arbeta i fritidshemmen. En tjänsteman hos en kommunal huvudman, som har mål kring andelen behöriga lärare i fritidshem, beskriver svårigheten att utifrån den otydligheten sätta ett kvantitativt mål:

Det är inte tydligt. Läser man bestämmelserna rakt av så jobbar det bara behöriga lärare i fritidshem. Det är svårt att sätta mål. Vi har pratat om vad vi ska lägga oss på för procentsiffra. Egentligen vill man ha hundra procent men det finns ju inte på världskartan.

Det finns även beskrivningar som går ut på att om det finns en be- hörig lärare per enhet så ”klarar man behörigheten”. Det innebär att enkätresultaten om hur aktivt huvudmännen målstyr och följer upp behörighetsläget måste ses i ljuset av vilken tolkning huvudmännen

123

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

gör av bestämmelserna, där nivån för vad som anses vara tillräckligt varierar.

Bland huvudmännen finns det också olika synsätt på värdet av be- höriga lärare respektive kompletterande kompetenser. I intervjuerna framkommer olika uppfattningar, resonemang mer frikopplade från bestämmelserna, om vilka kompetenser och utbildningsbakgrunder som anses behövas i fritidshemmet. Så här resonerar exempelvis en huvudman:

All tillsvidareanställd personal ska vara minst utbildade barnskötare. All personal är inte det ännu. […] Vi ska forska lite mer i stödpedagog. Vi har rekryterat en del personal som har tydlig utbildning mot proble- matiskt, normbrytande beteende och som klarar av det lågaffektiva be- mötandet. […] Ur ett ekonomiskt perspektiv skulle vi behöva ha en annan finansiering om vi skulle ha 100 procent utbildade lärare. Utökar man antalet behörig personal kan man minska antalet huvuden. Det ser

vigoda exempel på i våra egna verksamheter, det ger kvalitet. Men vi har en del uppdrag som behöver genomföras av någon. Mycket fokus ligger på att avlasta lärare i deras uppdrag. På lågstadiet exempelvis behöver vi någon som är med i omklädningsrummen. Vem är denna någon som ska se till att det är lugnt och tryggt? Det är inte primärt ett lärtillfälle. Finns sådana delar av vår verksamhet där man behöver ha mer tillsyn än peda- gogik. Om 100 procent behöriga fritidslärare som också har undervis- ningsuppdrag. Tror inte det är eftersträvansvärt. Då använder vi inte våra resurser på bästa sätt.

Medan en annan huvudman resonerar på detta sätt

Vi vill att alla ska vara behöriga. Det är outtalat. Det ska vara legitime- rade lärare. Det är en kvalitetsmarkör. Som läroplanen ser ut i fritids- hemmet kan man inte ha andra mål. […] Vi har en barnskötarutbildning inom gymnasiet. Vi uppmanar ingen att gå barnskötarutbildning för att jobba mot fritids. Men det är inget hinder.

Det finns huvudmän som har bestämt att personalen som lägst ska ha barnskötarutbildning. Andra huvudmän har beslutat att personalen som lägst ska ha barnskötarutbildning med inriktning mot fritids- hem. Ytterligare några säger att de eftersöker socialpedagoger och stödpedagoger då de anses ha kompetenser som kommer väl till pass i fritidshemmet.

En huvudman har mot bakgrund av införandet av legitimations- kravet i fritidshemmet infört nya befattningar i fritidshemmet. Det finns endast tre titlar för dem som arbetar i huvudmannens fritids- hem: lärare i fritidshem, lärare med annan inriktning och fritids-

124

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

ledare i fritidshem. Titeln fritidsledare i fritidshem utgörs av de som inte uppfyller kraven för de två andra titlarna och kan alltså utgöras av personer med utbildning till fritidsledare men även personer med andra utbildningar. Syftet med titlarna har varit att tydliggöra de olika personalkategoriernas ansvar. Åtgärden illustrerar den proble- matisering som flera huvudmän gjort i intervjuerna och som handlar om hur man ska se på och tänka kring övriga personalkategorier än behöriga lärare i fritidshemmen.

Något om de olika personalkategorierna

Som framkommer ovan reser huvudmännen frågor kring vilka olika typer av personalkategorier som får eller kan finnas i fritidshemmet. Av skollagen (2010:800) framgår att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen (2 kap. 13 § skollagen). I undervisningen i fri- tidshemmet får det finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas utveckling och lärande främjas (2 kap. 14 § skollagen). Det är emellertid den legitimerade läraren som har ansvar för den undervisning som han eller hon bedriver (2 kap. 15 § skol- lagen). Av skollagspropositionen framgår dessutom att för att an- svara för undervisningen bör det krävas högskoleutbildning avsedd för arbete i fritidshem. Utöver lärare med denna inriktning kan även annan personal arbeta i fritidshemmet. Det kan vara lärare med annan inriktning eller barnskötare och fritidsledare som bidrar med sin kompetens till att erbjuda eleverna en meningsfull fritid samt att stimulera utveckling och lärare. Det är således läraren i fritidshem som ska leda de målstyrda processerna så att läroplanens mål och intentioner uppfylls. Läraren ansvarar för att det pedagogiska inne- hållet och det målinriktade arbetet främjar varje barns utveckling och lärande. Av samma förarbete framgår ett resonemang om förskolan som handlar om att alla i ett arbetslag ska stimulera barns utveckling och lärande samt erbjuda barnen en trygg omsorg, oavsett om arbetslaget består av enbart förskollärare eller av både förskollärare och barnskötare (s.k. annan personal). På samma sätt som i fritids- hemmet bildar omsorg, utveckling och lärande en helhet. Mot bak- grund av att det i undervisningen i fritidshemmet liksom i förskolan också får finnas annan personal betyder detta att det är läraren som

125

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

ansvarar för undervisningen men att arbetslaget som helhet ansvarar för att stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda en trygg omsorg. Det blir således en fråga om vad huvudmannen lägger för betydelse i ordet ansvara för, som i slutändan kommer ge svar på frågan hur personalens utbildningsnivå bedöms.

Utredningens bedömning är emellertid att de olika yrkeskatego- riernas ansvarsnivåer behöver förtydligas i läroplanen. Se avsnitt 4.6.2.

4.3.4Möjliggörande av vidareutbildning till lärare

De huvudmän som i enkäten uppgett att det råder brist på behöriga lärare i fritidshem har fått svara på hur de hanterar situationen. Även här går den delade bilden igen angående hur aktivt huvudmännen prioriterar, och därmed arbetar för att, öka andelen behöriga lärare. Drygt fyra av tio möjliggör för befintlig personal att vidareutbilda sig till lärare i fritidshem. Av de öppna svaren framgår att flera huvudmän utöver, eller i stället för, behörighetsgivande utbildning erbjuder internt eller externt anordnad kompetensutveckling. Bland annat nämns Skolverkets webbutbildning och egna utbildningar med fokus på läroplanen och systematiskt kvalitetsarbete för icke behörig personal. Även av intervjuer framgår att huvudmännen upplever att det är angeläget att obehörig personal får grundläggande kunskap om arbetet i fritidshemmet. En huvudman beskriver att de har haft fokus på detta i en tidigare fritidshemssatsning och upplever att det var en prioritering som gav bra resultat:

Vi fick anmärkning från Skolinspektionen gällande fritids för något år sedan. Vi jobbade väldigt intensivt med det sen. Vi förstärkte resurserna med det här statsbidraget som riktades till fritidshemmet med sju fritids- hemsutvecklare. […] Det har varit särskilt viktigt i de fall där fritids- hemmen i hög grad bemannas av fritidshemsassistenter som inte alltid är utbildade i fritidshemmets uppdrag. […] Det som kanske sticker ut är grundkursen för assistenter. Det är något Kommunal lyft som väldigt lyckat och som fått jättebra genomslag. Fritidshemsutvecklarna har hållit i grundkursen. Vi önskar att man nationellt tillsammans kunde ta fram ett paket, grundkurs för fritidsassistenter, för att få större likvär- dighet nationellt.

Drygt nio av tio huvudmän i studien uppger att de hanterar bristen på behörig personal genom att anställa personal med kompletterande kompetenser, exempelvis socialpedagoger, fritidsledare och barnskö-

126

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

tare. Samtidigt som huvudmännen i hög utsträckning anställer denna typ av personal är intresset att vidareutbilda obehörig personal till att få denna typ av kompetens relativt lågt, endast två av tio huvud- män uppger i enkäten att de möjliggör detta. Här har de kommunala huvudmännen emellertid ett större ansvar att utbilda personalen.

Att det är så vanligt att anställa personal med kompletterande kompetenser motiveras av huvudmännen med att de inte har något annat val då det inte finns tillräckligt med behöriga lärare att tillgå på arbetsmarknaden. Av de öppna svaren framgår att huvudmän även anställer andra lärarkategorier såsom förskollärare. Av intervjuerna framkommer också resonemang kring varför det inte anses moti- verat att möjliggöra för obehörig personal att vidareutbilda sig till t.ex. barnskötare eller fritidsledare. Utbildningarna tillskrivs av vissa huvudmän ha ett begränsat mervärde jämfört med att vara helt out- bildad men att personen i övrigt har bra kvaliteter för att arbeta med barn. Andra huvudmän resonerar att det bidrar mer till fritidshem- mens kvalitet att skräddarsy egen fortbildning för den obehöriga personalen där fokus kan ligga på kunskap om fritidshemmets upp- drag, läroplan och liknande.

Andra strategier som nämns i öppna svar eller intervjuer är att vara en attraktiv arbetsgivare genom att erbjuda goda villkor eller att etablera samarbete med lärosäten kring utbildning. Drygt tio huvud- män uppger att de i nuläget samverkar med ett lärosäte eller att de arbetar för att etablera ett samarbete kring utbildning för lärare i fritidshem.

4.3.5Tillgången på behörighetsgivande utbildning är statens ansvar

De 109 huvudmän som uppgett att de möjliggör för befintlig perso- nal att vidareutbilda sig i till lärare i fritidshem har fått ange vilken eller vilka typer av vidareutbildning de möjliggör för personalen att ta del av. Flera svarsalternativ har varit möjliga. Knappt två av tio av dessa huvudmän upphandlar uppdragsutbildning medan mer än åtta av tio möjliggör för personalen att vidareutbilda sig genom universi- tetens och högskolornas ordinarie utbildningsutbud. Sex av tio anger att de möjliggör vidareutbildning i form av de statliga satsningarna Lärarlyftet, Vidareutbildning av lärare som saknas lärarexamen (VAL II) eller Fler vägar in i läraryrket.

127

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

Drygt en tredjedel av de huvudmän som anger att de möjliggör för personal att vidareutbilda sig vid universitet och högskolor möj- liggör endast detta. Knappt två tredjedelar erbjuder även möjlighet till framför allt deltagande i de statliga satsningarna.

11 av de totalt 18 huvudmän som angett att de upphandlar upp- dragsutbildning möjliggör även för annan utbildning, framför allt universitetens ordinarie utbildningsutbud men vissa möjliggör även deltagande i de statliga satsningarna.

Av enkätundersökningen framgår vidare att det framför allt är nyttjandet av universitetens och högskolornas ordinarie utbildnings- utbud som möjliggörs. En förtydligad bild av detta framkommer i intervjuerna och tycks framför allt hänga samman med att det är vad som står till buds för de flesta huvudmän och är också det som de har bäst kännedom om. De öppna svaren ger också mer information, där framgår att ett antal huvudmän har etablerat, eller håller på att etablera, samarbeten med lärosäten för att utveckla det ordinarie utbildningsutbudet och erbjuda mer flexibel eller lokal utbildning till lärare i fritidshemmet. Samtidigt som det framgår av intervjuerna att det är mycket uppskattade samarbeten påpekar någon att det är en arbetsam och ofta lång process innan ett sådant samarbete kan komma igång.

Sex av tio huvudmän som fått frågan om de möjliggör deltagande i någon av de statliga satsningarna uppger att det sker. I intervjuerna framkommer det emellertid att huvudmännen inte alltid har känne- dom om de nyttjar dessa vägar just för lärare i fritidshem. Det fram- kommer också av intervjuerna att alla huvudmän inte har uppdaterad kunskap om vilka statliga satsningar som finns att tillgå. Givet den skriande lärarbristen och styrdokumentens krav är det således vik- tigt att ansvariga myndigheter informerar om hur en huvudman kan gå tillväga för att få behörig personal. Vidare upplever flera huvud- män att det av informationen som finns är svårt att mer precist sätta sig in i för vem de olika vidareutbildningarna är relevanta samt vad som ingår i satsningarna och vad den som ska delta i insatsen behöver komplettera med på annat håll för att bli behörig lärare i fritidshem.

Som nämnts ovan är det, två av tio, som upphandlar uppdrags- utbildningar. I intervjuerna påpekar huvudmännen att det är statens ansvar att anordna högre utbildning som möter de behov som finns. Visserligen kan uppdragsutbildningar snabbt kan komma till stånd menar vissa men sådana utbildningar är behäftade med en kostnad

128

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

som är för stor för flera huvudmän. Hos mindre huvudmän är det totalt sett få personer som skulle vara aktuella för en uppdragsutbild- ning vilket inte gör det ekonomiskt motiverat att upphandla en egen uppdragsutbildning. I några intervjuer framkommer även beskriv- ningar av att sådana utbildningar har oklar status i förhållande till reguljära utbildningar och att det ordinarie utbildningsutbudet upp- fattas ge vissa särskilda kvaliteter. Utredning vill här påtala att högre utbildning är statens ansvar och att sådana utbildningar är dyra att anordna. För att lösa frågan om lärarbristen är det helt nödvändigt att staten ser till att utbildningarna når hela landet, särskilt där bris- ten är som störst.

En närmre undersökning av vilka huvudmän som i enkäten upp- gett att de upphandlar uppdragsutbildning visar att majoriteten av huvudmännen är belägna i södra Sverige och att det framför allt handlar om huvudmän som befinner sig i eller har nära till en större stad. Endast en huvudman som enligt Tillväxtverkets definition är av- lägset belägen, upphandlar uppdragsutbildning. I övrigt uppger ingen huvudman som enligt definitionen är avlägset eller mycket avlägset be- lägen, varken i landsbygdskommun eller en befolkningstät kommun, att de upphandlar sådan utbildning. Sett till Tillväxtverkets indelning i sex kommuntyper, dominerar de huvudmän som bedriver fritids- hemsverksamhet i täta kommuner nära större stad. 11 av 18 huvud- män är belägna i eller utgör en sådan kommun. Då det är få fristående huvudmän som har besvarat enkäten ger detta dock huvudsakligen en bild av det geografiska mönstret bland kommunala huvudmän.

Ingen huvudman norr om Stockholms län uppger att de upp- handlar uppdragsutbildning. 11 av de 18 huvudmännen som upp- handlar uppdragsutbildning bedriver fritidshemsverksamhet i Skåne eller Halland. Fyra av Hallands sex kommuner uppger att de upp- handlar uppdragsutbildning. Det indikerar att det finns ett visst sam- arbete mellan huvudmän kring uppdragsutbildningar i delen av landet.

Betalar läromedel och anpassar schema för att underlätta studier

De huvudmän som uppgett att de möjliggör vidareutbildning för att studera till lärare har fått svara på en fråga om vilken eller vilka förut- sättningar de som huvudmän i regel ger för personalens deltagande i vidareutbildning. De vanligaste sätten att underlätta studier är att stå

129

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

för personalens kostnader för läromedel och att anpassa berörd per- sonals schema, åtta av tio huvudmän uppger att de gör detta.

Ungefär hälften av huvudmännen uppger att de medger nedsätt- ning i tjänst. Något färre, fyra av tio, anger att de ger möjlighet att studera på betald arbetstid. Därtill har några av de som angett att de underlättar studier på annat sätt rapporterat att personalen får lön för studietid. Nära tre av tio betalar kost och logi vid utbildnings- dagar. En handfull huvudmän uppger att de ersätter resor. En huvud- man utmärker sig genom att förutom att ge stipendier ersätta flyg- resor och övernattning i samband med studier.

4.3.6Flera hinder för att vidareutbilda personal till lärare i fritidshem

Som nämnts tidigare uppger sex av tio huvudmän i enkäten att de inte möjliggör för befintlig personal att vidareutbilda sig till lärare i fritidshem. Alla huvudmän i enkätundersökningen har fått svara på en fråga om de uppfattar att det finns några hinder för att vidare- utbilda befintlig personal till lärare i fritidshem. Endast en av tio huvudmän uppger att de inte upplever några hinder alls. Av både enkätundersökningen och de fördjupade intervjuerna framträder en bild av att huvudmännen upplever en kombination av hinder för att vidareutbilda personal till lärare i fritidshem, och att den kombina- tionen varierar mellan huvudmän.

Det vanligaste hindret bland huvudmännen är en ansträngd eko- nomi; knappt sex av tio anger att det är ett hinder för att vidare- utbilda befintlig personal till lärare i fritidshem. Av de öppna svaren och även i de fördjupande intervjuerna framkommer att en del huvudmän dessutom uppger att det är svårt att hitta lämpliga vikarier samt avvara personal och samtidigt bibehålla kvalitet och kontinuitet i fritidshemmet.

Förutom organisatoriska frågor uppges en kombination av andra skäl som har att göra med möjligheten och incitamenten för perso- nalen att vidareutbilda sig. Drygt tre av tio uppger att bristande intresse bland personalen just nu är ett hinder och lika många anger att det geografiska avståndet till vidareutbildningarna är för långt. Av intervjuerna framgår att det hinder som det långa geografiska avståndet utgör på olika sätt förstärker, eller förstärks, av andra skäl

130

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

som uppges i både enkät och intervjuer och som handlar om bris- tande intresse från personalen och svårigheten att avvara personal.

Av både öppna svar i enkätundersökningen och i intervjuerna finns det beskrivningar som indikerar att ointresset kan hänga sam- man med att det för obehörig personal av olika skäl inte är särskilt attraktivt att påbörja en vidareutbildning. Det kan handla om svårig- heter att kombinera studier med familjeliv, begränsade ekonomiska möjligheter att studera eller att sakna grundläggande behörighet för högre studier. Några intervjuade menar att det också ska ses tillsam- mans med den större bilden att fritidshemmet, i jämförelse med grundskolan, har lägre status och uppfattas ha sämre arbetsvillkor. Att välja just inriktningen mot fritidshem är därför mindre attraktivt än andra inriktningar på lärarutbildningen. Yngre personer som arbetar i fritidshemmet kan enligt flera intervjuade tendera att se det som ett genomgångsyrke som det inte är värt att utbilda sig för att fortsätta arbeta med.

Var fjärde huvudman som besvarat enkäten uppger att det inte finns den typ av vidareutbildning som de efterfrågar. Av de som i fritext uppgett andra hinder än de fasta svarsalternativen har flera beskrivit denna brist närmre. Det handlar huvudsakligen dels om brist på distansutbildningar och flexibel kompletterande utbildning för att bli behörig lärare i fritidshem. Vad som efterfrågas avseende inriktning, nivå, studietakt och liknande beskrivs utförligare i nästa avsnitt.

Huvudmännen efterfrågar främst distansutbildningar på deltid

Både det som framkommer i de öppna svaren och i de fördjupande intervjuerna pekar mot att huvudmännen efterfrågar vidareutbild- ning som på olika sätt sänker trösklarna för obehörig personal att vidareutbilda sig, och som inte innebär ett för stort avbräck för fritids- hemsverksamheten. Det ska ses i ljuset av de hinder som huvudmän- nen upplever som både handlar om personalens förutsättningar och incitament att vidareutbilda sig men också om ekonomiska och orga- nisatoriska begränsningar hos huvudmännen.

De huvudmän i enkäten som uppgett att det inte finns den typ av vidareutbildning de efterfrågar, eller som uppgett att det geografiska avståndet är för stort, har fått beskriva vilken typ av vidareutbildning

131

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

till lärare i fritidshem de skulle behöva. 118 huvudmän har svarat på frågan. Av dem har 27 huvudmän angett önskemål om distansutbild- ning på deltid där de också har angett var utbildningen geografiskt bör anordnas eller har namngivit vilket lärosäte som bör anordna utbildningen. Ytterligare drygt 50 huvudmän har angett att de efter- frågar distansutbildning eller en utbildning som kan genomföras lokalt. Ytterligare ett antal huvudmän uttrycker ett generellt önske- mål om utbildning som ligger närmre geografiskt. Huvudmän rap- porterar också att det saknas närliggande lärosäten eller att inrikt- ningen mot lärare i fritidshem saknas vid det närliggande lärosätet.

De mer specifika önskemålen varierar men önskan om distans- utbildning är ofta formulerad tillsammans med en önskan om möj- lighet att kombinera arbete och studier. Vad gäller utformningen av den vidareutbildning som efterfrågas går det att urskilja två huvud- sakliga önskemål

•Någon form av arbetsintegrerad utbildning med möjlighet att kombinera arbete som lärare med utbildning.

•Att lärosäten ska kunna validera tidigare erfarenhet från arbete i fritidshemmet eller erbjuda kortare, anpassad utbildning för de som har längre erfarenhet av arbete i fritidshemmet. Exempelvis föreslås att verksamhetsförlagd utbildning (VFU) kan exkluderas på sådana utbildningar.

Ett öppet svar får illustrera vanligt förekommande önskemål som framkommer i enkätundersökning och intervjuer

Distansutbildningar där man kan arbeta och studera samtidigt likt utbild- ningen som förskollärare i Kristianstad. Däremot kan delar av praktiken tas bort för de som vi skickar eller ansöker till utbildningen har ofta lång praktisk erfarenhet. Vi saknar alltså väldigt mkt detta.

4.4Det finns för få lärare i fritidshem – vad kan göras?

Inledning

Det råder stor brist på behöriga och legitimerade lärare och förskol- lärare i Sverige. Skolverket har ett uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av olika lärarkategorier (U2016/02335/S). En- ligt prognosen från 2019 finns det under perioden 2018 till 2033 ett

132

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

totalt rekryteringsbehov15 av omkring 160 000 heltidstjänster. Re- kryteringsbehovet av lärare till fritidshemmet beräknas bli 9 200 hel- tidstjänster fram till 2033. Siffran förutsätter att andelen lärare är 57 procent, vilket motsvarar dagens nivå som har en tjänst som lärare.16 Långt ifrån alla dessa är behöriga. Behörigheten i fritids- hemmet, dvs. andel personal med pedagogisk högskoleexamen, har sjunkit under en längre tid. (Statistik från skolverket efterfrågad. För läsåret 2018/2019, alltså före legitimationskravets inträdande var den siffran 25,8 procent av antal heltidstjänster (22,9 procent av andelen tjänstgörande lärare).

Skolverkets prognos bygger på att behöriga lärare och förskol- lärare som i dag arbetar inom skolväsendet stannar kvar och att tillsvidareanställda obehöriga lärare och förskollärare blir behöriga. Att det finns obehöriga lärare eller förskollärare som är fast anställda kan exempelvis bero på att kraven för behörighet oh legitimation såg annorlunda ut vid den tidpunkt då personen anställdes, men att förutsättningarna har ändrats i samband med införandet av kravet på lärarlegitimation. De personer som inte har kompletterat för att uppnå en behörighetsgivande examen för legitimation kan därför vara tillsvidareanställda men obehöriga.

I Skolverkets prognos har behovet av lärare i fritidshem, likt övriga skol- och verksamhetsformer, bestämts utifrån hur stor andel av personalen som arbetar som lärare. De lärare som har en peda- gogisk högskoleexamen eller är tillsvidareanställda antas i prognosen fortsätta arbeta som lärare. Omräknat i heltidstjänster utgör dessa cirka 24 000 i de aktuella skol- och verksamhetsformerna frånsett förskola och fritidshem. I fritidshemmet finns enligt prognosen 3 700 lärare i fritidshem som behöver vidareutbildas för att bli behö- riga. Skulle hänsyn tas till att även dessa skulle ersättas av nyutexami- nerade behöriga lärare och förskollärare skulle den beräknade bristen bli ännu större.17

En annan förutsättning i Skolverkets prognos är att obehöriga lärare och förskollärare som är visstidsanställda ersätts med behörig personal. 2018 utgjorde de visstidsanställda lärarna utan pedagogisk

15Rekryteringsbehovet anger hur många nyutexaminerade lärare och förskollärare som behö- ver rekryteras för att uppfylla det framtida lärarbehovet. Rekryteringsbehovet är inte samma sak som bristen på behöriga lärare och förskollärare i skolväsendet. Rekryteringsbehovet avser lärare och förskollärare men inte övrig pedagogisk personal i förskola och fritidshem.

16Skolverket (2019), Lärarprognos 2019, Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, s. 4 f.

17Skolverket (2019), Lärarprognos, s. 13.

133

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

högskoleexamen närmare 13 000 heltidstjänster. Det motsvarar 10 procent av lärarkåren, frånsett förskola och fritidshem. I fritids- hemmet och förskolan används ett annat beräkningsförfarande. Pedagogisk examen användes som begrepp eftersom alla lärar- kategorier inom skolväsendet inte behövde lärarlegitimation för att vara behöriga, det kunde till exempel röra sig om personer som tagit ut examensbevis för en fritidspedagogexamen. Från och med 1 juli 2019 gäller inte det tidigare undantaget från legitimationskravet i fritidshemmet för de som har en högskoleutbildning för arbete som fritidspedagog eller motsvarande. Detta har dock inte tagits hänsyn till i Skolverkets prognos.

Kompletterande vägar till läraryrket där obehöriga lärare och annan pedagogisk personal inom fritidshemmet kan få nytta av eventuella tidigare studier och yrkeserfarenhet kan bidra till att dessa personer når en behörighetsgivande examen som lärare eller förskol- lärare på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt.

4.4.1VAL är en vidareutbildning som syftar till att öka andelen lärare och förskollärare med

en behörighetsgivande examen och legitimation

Förlängningen av VAL (VAL II) ger utökade möjligheter för yrkes- verksamma att komplettera sin utbildning och ta examen jämfört med VAL I. Förordningen som styr VAL II omfattar lärarexamen som ingår i examensordningar från så långt tillbaka i tiden som före 2001 samt utbildning för att uppnå en förskollärarexamen. Det maxi- mala antalet högskolepoäng som studenterna tillåts läsa till examen utökats från 60 högskolepoäng till som mest 120 högskolepoäng (det vill säga 2 års studier).

VAL II riktar sig till lärare som har en påbörjad, men inte av- slutad, lärar- eller förskollärarutbildning och som arbetar i förskolan, skolan eller gymnasieskolan. Det är lärosätena som ger VAL II- utbildningarna som kan göra tolkningen att vissa lärare (och förskol- lärare) med en examen och legitimation som inte är relevant för det arbete de gör i skolan, kan vara behöriga att komplettera sin utbild- ning inom VAL II. På så vis kan de uppnå rätt undervisningsbehörig- het. Till exempel kan en förskollärare med förskollärarexamen och förskollärarlegitimation som arbetar som (obehörig) lärare vara be- hörig till VAL II. Personer med visstidsanställning kan också vara

134

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

behöriga att läsa utbildningen, med förbehållet att de måste kunna visa att de fortsätter att vara anställda under hela utbildningstiden. De riskerar annars att förlora sin utbildningsplats. Alla som söker till VAL II och är behöriga kan i princip erbjudas plats inom sats- ningen.

Studierna inom VAL II är individuellt anpassade efter de kun- skaper och den kompetens som studenten har och hens individuella behov av komplettering till vald lärarexamen. Det är vanligt att ut- bildning ges på distans. Regeringen har i flera steg beslutat att satsa på vidareutbildning av obehöriga lärare. Den första satsningen på vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen gjordes 2007 genom förordning (2007:224) om högskoleutbildning för vidare- utbildning av lärare som saknar lärarexamen, VAL. VAL är en för- kortning av vidareutbildning av lärare och syftar på denna särskilda utbildningssatsning. Den Inledande satsningen kallades VAL I vände sig till lärare som påbörjat, men inte avslutat, en lärarutbildning och som arbetade i skolan eller gymnasieskolan. 2011 beslutades att sats- ningen skulle fortsätta, nu som VAL II. I det följande benämns den nuvarande satsningen endast för VAL. Ursprungligen skulle sats- ningen pågå till 2018, men har nu förlängts till 2030.

2011 infördes en ny lärarutbildning. Den innebar att en tidigare allmän lärarexamen ersattes av fyra nya examina: förskollärarexamen, grundlärarexamen, ämneslärarexamen och yrkeslärarexamen. Samma år infördes även legitimationskravet och bestämmelser i skollagen (2010:800) om att i huvudsak endast legitimerade lärare och förskol- lärare får anställas tillsvidare och bedriva undervisning (2 kap. skol- lagen). Syftet med legitimationen var att alla elever och barn i skolan ska undervisas av väl kvalificerade och lämpliga lärare samt att säkra och höja kvaliteten på lärare och tydliggöra yrkesgruppernas indi- viduella yrkesansvar. Legitimationens införande ska så långt som möjligt säkerställa att lärare har en utbildning som är avsedd för den undervisning de bedriver. Även om en lärarexamen är en grundförut- sättning för att få legitimation, kan en examen uppnås på olika vägar. VAL är en sådan väg.

Den nya lärarutbildningen och kravet på lärarlegitimation med- förde att vissa yrkesverksamma lärare som hade påbörjat en lärar- utbildning mot en äldre examen kom i kläm. Obehöriga lärare med ämneskompetens och lång yrkeserfarenhet behövde en ändamåls- enlig utbildningsväg till examen. Ett sätt att möjliggöra för dessa

135

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

grupper att slutföra sina utbildningar och kunna nå en behörig- hetsgivande examen för legitimation utan att behöva läsa in mer än vad som saknades var att göra bestämmelserna om VAL mer flexibla, bland annat genom att öka poängutrymmet för lärare och att skapa en kortare utbildningsväg för lärare och förskollärare med tidigare ämnesstudier och viss yrkeserfarenhet. Det fanns också yrkesverk- samma fritidspedagoger med en omfattande tidigare utbildning och lång yrkeserfarenhet som saknade en behörighetsgivaren examen och legitimation.

Syftet med VAL är således att säkra kvaliteten i undervisningen och ge erfarna lärare, förskollärare och annan pedagogisk personal som saknar lärarexamen en möjlighet att komplettera sin tidigare påbörjade utbildning. Utbildningarna inom VAL är också tänkta att bland annat öka andelen lärare i skolan18 som har en examen som kan vara behörighetsgivande för legitimation som lärare. Inom VAL finns två utbildningsvägar. Dels genom kompletterande studier som syftar till en behörighetsgivande examen, dels en kortare utbild- ningsväg för den som arbetat som lärare eller förskollärare i en eller flera anställningar under minst åtta år.

4.4.2Det finns två utbildningsvägar inom VAL

VAL riktar sig till yrkesverksamma lärare och förskollärare som på grund av tidigare högskoleutbildning, tidigare motsvarande utbild- ning eller arbetslivserfarenhet har förutsättningar att uppnå en be- hörighetsgivande examen för legitimation som lärare eller förskol- lärare inom ramen för utbildningarna.

Det finns två utbildningsvägar inom VAL:

•Studier som ska leda till en behörighetsgivande examen för legiti- mation som lärare får omfatta kurser i ämnen och den utbild- ningsvetenskapliga kärnan (UVK) om högst 120 hp.

•För den som har arbetat som lärare eller förskollärare i en eller flera anställningar under minst åtta år och har de ämneskunskaper som krävs för en lärar- eller förskollärarexamen finns en kortare utbildningsväg som omfattar 30 hp UVK.

18VAL II omfattar även förskollärare i förskolan, men för enkelhetens skull omnämns inte dessa i texten.

136

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

För yrkesverksamma lärare i fritidshem som saknar en lärarexamen är den andra utbildningsvägen inom VAL svår att genomföra och de har inte omfattats av den alls. Det beror på att för att kunna exami- neras som grundlärare med inriktning mot arbete i fritidshem behö- ver den sökande också ha undervisat i ett praktiskt-estetiskt ämne och att den ämneskunskapen ska kunna valideras. Detta är mycket svårt att göra, normalt har en person som arbetat i fritidshemmet i många år – arbetat i just fritidshemmet och inte som exempelvis bild- eller idrottslärare. Den sökande har en möjlighet att examineras mot en äldre examen om han eller hon har påbörjat sin utbildning då den examensordningen gällde. Det kan t.ex. innebära att en sökande som har påbörjat ämnesstudier då en viss examensordning gällde kan komplettera sina studier inom VAL för att kunna få en examen enligt en äldre examensordning. I frågan om lärare i fritidshem kan det för den enskilde betyda att kravet avseende ett praktiskt-estetiskt ämne inte behöver tillgodoses.

4.4.3VAL erbjuds av åtta lärosäten och finansieras med särskilda medel

Åtta lärosäten erbjuder VAL: Umeå universitet, Göteborgs univer- sitet, Högskolan Dalarna, Karlstads universitet, Linköpings univer- sitet, Malmö högskola och Stockholms universitet samt Stiftelsen Högskolan i Jönköping (Jönköping University).

Umeå universitet har ett nationellt samordningsansvar för ge- nomförandet av utbildningarna och leder en nationell ledningsgrupp för VAL, där samtliga lärosäten har representanter. Varje lärosäte agerar dock självständigt till exempel i antagningsfrågor.

I uppdraget att erbjuda utbildning inom VAL II finns för läro- sätena vissa skyldigheter. För den sökande ska lärosätet i fråga er- bjuda vägledning i fråga om bedömning (validering) av tidigare ut- bildning och verksamhet samt studieplanering (studievägledning) så att de personer som gått en äldre lärarutbildning och önskar uppnå en examen får en likvärdig behandling.

Utbildningarna inom VAL finansieras med särskilda medel som aviseras i budgetpropositionen. I budgetpropositionen för 2020 av- sattes 115 miljoner till VAL vilket motsvarar 1 220 helårsstudenter. Ersättningen är 86 563 kronor per student och år. VAL-lärosätena får också ersättning för arbetet med tillgodoräknande, studieplaner-

137

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

ing och samordning av VAL. Hittills har samtliga behöriga kunnat antas till VAL.

Under perioden höstterminen 2013 till vårterminen 2017 har sammanlagt 1 750 studenter uppnått en behörighetsgivande examen inom VAL av vilka 1 640 personer blivit legitimerade av Skolverket. Av dessa var 1 250 personer behöriga att undervisa i grundskolan. Inom val är det dock vanligt att legitimationen omfattar flera skol- former; 63 procent av de behöriga grundskollärarna var även behö- riga att undervisa i gymnasieskolan och på minsvarande nivå inom den kommunala vuxenutbildningen.

4.4.4Intresset för VAL är stort men ändå kan många inte påbörja utbildningen

Det finns ett stort intresse för VAL-utbildningarna. Universitets- kanslersämbetet, UKÄ, har fått i uppdrag av regeringen att följa och utvärdera satsningen på VAL (U2013/06568/UH). I rapporten Bättre studievillkor kan ge fler behöriga lärare19 finns bland annat statistik om antalet sökande till VAL under mellan hösten 2013 och våren 2017. Av rapporten framgår att antal sökande fluktuerar över tid men att totalt antal sökande de sista tre åren legat mellan 1 100 och 1 600 personer. Andelen som bedöms aktuella för studier har dock minskat över tid. Under höstterminen 2013 var antalet perso- ner som var aktuella för studier 65 procent, vårterminen 2017 hade andelen sjunkit till 43 procent. Det här betyder at det finns en diskrepans mellan de som är intresserade av och söker till VAL och de som faktiskt kan antas till utbildningen.

4.4.5Nuvarande reglering av VAL-utbildningarna

IVAL-förordningen finns inledningsvis bestämmelser om utfär- dandet av vissa examina som kan vara behörighetsgivande för legiti- mation enligt 2 kap. 16 § skollagen (2010:800). Bestämmelsen om- fattar både nuvarande och äldre examensordningar. Förordningen innehåller i övrigt bestämmelser om högskoleutbildningar som an- ordnas med särskilda medel och som syftar till att erbjuda vidare-

19UKÄ, rapport 2018:16.

138

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

utbildningar av lärare och förskollärare så att de uppnår en sådan behörighetsgivande examina (1 §).

4.4.6Vad krävs för behörighet för studier inom VAL?

Bestämmelser om behörighet för lärare och förskollärare till ut- bildningen inom VAL finns i 8–11 §§ VAL-förordningen. Behörig till en lärarutbildning inom VAL är den som är verksam som lärare hos en huvudman inom skolväsendet, som saknar en examen som ger behörighet för lärarlegitimation och som på grund av tidigare högskoleutbildning (eller motsvarande utbildning) eller arbetslivs- erfarenhet som lärare som har förutsättningar att uppnå en behörig- hetsgivande examen inom VAL (9 §).

I VAL-förordningen anges också att utöver vad som anges ibland annat 9 § ska den sökande ha genomgått högskoleutbildning eller på något annat sätt ha förvärvat motsvarande kunskaper i sådan om- fattning att en behörighetsgivande examen enligt 2 kap. 16 § skol- lagen kan uppnås inom ramen för en utbildning inom VAL (11 §). Inom VAL II går det att studera mot examina som ingår i examens- ordningar som inte längre är tillgängliga för andra studenter. En av förutsättningarna är att VAL II-studenten påbörjade sin lärarutbild- ning innan den äldre examensordningen ersattes av en nyare examens- ordning. Nya lärarutbildningar, med nya lärarexamina, har införts tre gånger sedan lärarutbildningen blev en del av högskolan: 1988, 2001 och 2011. Vad utredningen förstår så är förhållandet för den som har en examen för arbete i fritidshemmet följande:1977 och 1993 fritids- pedagogexamen 2001 lärarexamen och 2011 grundlärarexamen.

4.4.7Hur genomförs utbildningen?

Utbildning som ska leda till en examen som kan vara behörighets- givande för legitimation som lärare enligt 2 kap. 16 § skollagen, får för en student sammanlagt omfattar högst 120 hp (14 § första stycket).

För en lärare eller förskollärare med viss yrkeserfarenhet (17§) som har de kunskaper inom det fritidspedagogiska området krävs för en grundlärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (20 §) ska utbildningen för en student sammanlagt omfatta högst 120 hp (14 § första stycket).

139

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

Utbildningen ska anordnas på minst kvartstid. Om utbildningen ska leda fram till en examen som kan vara behörighetsgivande för lärarlegitimationen, får den för en student pågå under högst fyra år (14 § tredje stycket).

Utbildningen ska planeras med hänsyn till varje students tidigare utbildning och erfarenhet (15 §).

4.4.8Vilka krav ställs för examen för studenter med viss yrkeserfarenhet?

Ett antal bestämmelser i VAL-förordningen reglerar om en student har de kunskaper som inom det förskolepedagogiska, eller fritidspeda- gogiska eller de ämneslärarkunskaper i det undervisningsämne som krävs för examen enligt bilaga 2 till högskoleförordning (1993:100) ska studenten anses uppfylla kraven för respektive examen. Reglerna för förskollärar-, grundlärar-, ämneslärar- och yrkeslärarexamen finns

i19–22 §§ och 25–29 §§ VAL-förordningen. Reglerna för ämnes- lärarexamen som omfattar något eller några av ämnena dans, teater eller rörelse och drama finns 23–24 §§ och 27–28 §§ VAL-förord- ningen.

Av 17 § VAL-förordningen framgår dock att detta endast gäller stu- denter som

•har arbetat i skolväsendet i en eller flera anställningar som lärare eller förskollärare under sammanlagt minst åtta läsår eller mot- svarande under de senaste 15 åren före såväl den 1 juli 2015 som den dag då utbildningen ska vara slutförd,

•var anställda som lärare eller förskollärare i skolväsendet den 1 december 2013, och

•inom ramen för utbildning enligt denna förordning har fullgjort studier inom den utbildningsvetenskapliga kärnan om 30 hp.

4.4.9VAL är en skräddarsydd vidareutbildning

Varje person som söker till VAL har en unik uppsättning meriter. Därför görs en individuell prövning och personen får också en indi- viduellt anpassad studiegång. VAL-lärosätena har i samverkan ut- arbetat olika metoder och arbetssätt för bedömning av ansökningar.

140

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

Antagning till VAL sker vår och höst. Samtliga ansökningar lämnas till Umeå universitet oavsett vid vilket lärosäte den sökande avser att studera.

För att den sökande överhuvudtaget ska vara aktuell för antag- ning måste han eller hon vara behörig till VAL enligt 9 eller 10 §§. Kraven är att den sökande på grund av tidigare högskoleutbildning, tidigare motsvarande utbildning eller arbetslivserfarenhet som lärare eller förskollärare har förutsättningar att nå en behörighetsgivande examen enligt VAL-förordningen. Därtill måste den sökande vara verksams som lärare hos en sådan huvudman som avses i 2 § VAL- förordningen. För en lärare innebär det att en examen ska kunna nås genom att studera högst 120 hp.

Rent praktiskt fungerar det så att när en person söker till VAL II gör han eller hon en önskan om vilken eller vilka examina han eller hon vill studera emot. Det aktuella lärosätet gör sedan bedömningen om detta är möjligt inom ramen för de 120 högskolepoängen som anges i förordningen VAL II. Lärosätena har som mål att ge perso- nen den närmaste vägen till lärarexamen. Studierna kan till exempel bestå av en fördjupning i ett ämne som är ett undervisningsämne eller (och) kurser inom utbildningsvetenskaplig kärna.

Alla åtta lärosäten som ingår i VAL II erbjuder inte utbildning mot alla de lärarexamina som är möjliga för en student att uppnå inom satsningen. Vilka examina som erbjuds lokalt kan även variera mellan olika terminer. I högskolestatistiken ingår de äldre examina i det som brukar benämnas ”Lärarexamen” (examina som ingår i examens- ordningar som gällde före 2011 års examensordning), medan de nu gällande fyra lärarexamina redovisas var för sig.

För de som söker till VAL II enligt 2001 och 2007 års examens- ordning gäller att han eller hon måste ha påbörjat de studier (lärar- utbildningen) som ska ingå i dessa examina före den 1 juli 2007 (för 2001 års förordning) respektive före den 1 juli 2011 (2007 år förord- ning) för att antas till VAL II-utbildning mot examina i dessa två examensordningar. Dessutom måste alla kurser som räknas in i exa- men ha slutförts senast den 30 juni 2023 enligt förordningen.

141

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

4.4.10Lärare har möjlighet att studera högst 120 högskolepoäng inom VAL

För yrkesverksamma lärare prövas om den sökande kan nå en behö- righetsgivande examen inom 120 högskolepoäng. Det finns inget extra krav på omfattningen av tidigare yrkeserfarenhet, men de flesta av VAL-lärosätena bedömer det rimligt att den sökande har arbetat minst ett par år som lärare. Inte heller finns det några formella krav på omfattningen av tidigare studier. Den som söker kan ha en reell kompetens som motsvarar delar av kraven för ämnesstudier. VAL- lärosätena har bedömt att eftersom flera av examensmålen för lärar- utbildningarna som anges i examensordningen, bilaga 2 i högskole- förordningen (1993:100), har en mer teoretisk karaktär är det svårt att uppnå dem endast genom yrkeserfarenhet. Studierna inom VAL kan omfatta både ämnesstudier och studier inom den utbildnings- vetenskapliga kärnan samt verksamhetsförlagd utbildning. För att säkerställa att den som erhåller en examen uppfyller examensmålen i högskoleförordningen har VAL-lärosätena arbetat med en bedöm- ning av reell kompetens genom validering.

4.4.11Lärare och förskollärare med tillräcklig arbetslivserfarenhet har möjlighet att få en examen efter att ha studerat 30 högskolepoäng inom VAL

Ändringarna som gjordes i förordningen 2013 innebär bland annat att personer som har arbetat heltid i skolan som (obehöriga) lärare eller i förskolan som (obehöriga) förskollärare i minst åtta läsår under de senaste 15 åren (den så kallade 8/15-regeln) har fått möj- lighet att inom VAL II läsa 30 högskolepoäng utbildningsveten- skaplig kärna och därefter kunna uppfylla kraven för en av de fyra nya lärarexamina. Personerna anses genom sin yrkeserfarenhet ha genomfört den verksamhetsförlagda delen av utbildningen och in- troduktionsperioden (som sedan 2014 inte längre är ett krav för legitimation). I och med denna ändring har de som arbetar som obe- höriga förskollärare getts en möjlighet att inom VAL II komplettera för att uppnå en förskollärarexamen och behörighet. Arbetskravet (8/15) är formulerat som att arbetet ska ha infallit före den 1 juli 2015 och som längst fram till det att VAL II-utbildningen har slut- förts. Dessutom måste personen ha varit anställd som lärare eller

142

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

förskollärare i skolväsendet den 1 december 2013 för att få ta del av denna kortare studieinsats mot examen. Vad utredningen förstår är det denna bestämmelse som är problematisk för den som arbetar i fritidshemmet. Enligt 17 § i nämnda förordning gäller följande sär- skilda krav för examen för studenter med viss yrkeserfarenhet För vissa studenter med minst åtta års yrkeserfarenhet och tillräckliga ämneskunskaper kan det vara aktuellt med en kortare utbildnings- väg, den omfattar 30 högskolepoäng inom utbildningsvetenskaplig kärna.

I första hand granskas om den sökande kommer har arbetat i skol- väsendet i en eller flera anställningar som lärare eller förskollärare under minst åtta år under de senaste 15 åren, såväl före den 1 juli 2015 som den dag utbildningen ska vara slutförd. Därtill ska den sökande ha haft en anställning som lärare eller förskollärare i skolväsendet den 1 december 2013 (17 §). Åtta års yrkeserfarenhet bedöms av VAL-lärosätena motsvara 30 högskolepoäng utbildningsvetenskap- lig kärna och 30 högskolepoäng verksamhetsförlagd utbildning.

Därefter bedöms om den sökande har förkunskaper så att en be- hörighetsgivande examen kan uppnås efter att ha fullgjort studier inom den utbildningsvetenskapliga kärnan om 30 högskolepoäng inom ramen för VAL. I praktiken innebär det att kravet på ämnes- kunskaper för en grund- eller ämneslärarexamen kontrolleras. Enligt högskoleförordningen bilaga 2 gäller för grundlärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem ska ämnes- och ämnesdidaktiska studier omfatta 90 högskolepoäng, varav 60 högskolepoäng inom det fritidspedagogiska området och 30 högskolepoäng i ett eller två praktiska eller estetiska ämnen.

4.4.12Sökandens kunskaper bedöms inför antagning

Det är viktigt att bedömningen av de sökandes meriter blir likvärdig och rättssäker. VAL-lärosätena har i samverkan arbetat för att ta fram gemensamma riktlinjer och metoder för att bedöma de sökan- des reella kompetens till både lärar- och förskollärarutbildningen. Det pågår ett arbete inom VAL angående hur den sökandes meriter ska bedömas när han eller hon arbetat många år i fritidshemmet. Men generellt kan sägas att av 60 hp fritidspedagogik så torde normalt 30 hp kunna valideras. Ett problem avseende den som arbetat i fritidshem-

143

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

met många år och som ska valideras för en examen mot grundlärare i fritidshem är att han eller hon sällan har undervisat i ett praktiskt estetiskt ämne på ett sådant sätt att den ämneskunskapen kan vali- deras. Personen i fråga måste således läsa in den kompentensen.

4.5VAL-förordningen ska ändras för att fler ska kunna nå en lärar- eller förskollärarexamen inom VAL

4.5.1En anställning som lärare i fritidshemmet ska inte vara ett krav för utbildning inom VAL

Utredningens förslag: Det behörighetskrav till utbildning inom VAL som kan leda till en behörighetsgivande examen som grund- lärare med inriktning mot arbete i fritidshem, som innebär att en sökande ska vara verksam som lärare i fritidshemmet tas bort och ersätts med ett krav på att den sökande ska medverka i undervis- ningen i fritidshemmet.

Kravet på att en sökande ska ha varit anställd som lärare under sammanlagt åtta år för att kunna gå den kortare utbildningen på 30 högskolepoäng tas bort. I stället ska den sökande inom ramen för en anställning ha medverkat i undervisningen i fritidshemmet under minst åtta år.

Skälen för utredningens förslag

Ett liknande förslag har lagts fram i departementspromemorian Fler obehöriga lärare och förskollärare ska kunna nå en behörighets- givande examen inom VAL. Utredningen har blivit varse om att den nu för ändring föreliggande bestämmelsen också innebär ett pro- blem för den som har varit verksam under lång tid i fritidshemmet. Undantaget från legitimationskravet för den som bedriver undervis- ning i fritidshemmet togs bort den 1 juli 201920, vilket sannolikt kommer innebära att fler personer än tidigare behöver vidareutbilda sig till lärare i fritidshem.

20Prop. 2017/18:194 Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan och kvaliteten i förskola och fritidshem ska stärkas.

144

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

Bestämmelser i skollagen gör att personer som saknar behörighet och legitimation sällan anställs som lärare. För den som anställs i fritidshemmet finns också andra titlar, exempelvis fritidspedagog.

Det är endast legitimerade lärare som är behöriga för viss under- visning som får bedriva undervisning i skolväsendet (2 kap. 13 § skollagen). Om det inte finns någon legitimerad lärare i fritidshem att tillgå får dock en annan lärare bedriva undervisning. En sådan lärare ska vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor ut- sträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbild- ning som är behörighetsgivande (2 kap. 18 § skollagen). Personen får anställas och bedriva undervisning under högst ett år i sänder (2 kap. 21 § skollagen). Ansvarig för undervisningen kan dock en- dast en legitimerad lärare vara (2 kap. 15 § skollagen). Dessa bestäm- melser innebär sammantaget att en lärare som arbetar fritidshemmet som saknar behörighet och legitimation kan anställas och bedriva undervisning i fritidshemmet under viss tid.

Samtidigt får det i undervisningen i fritidshemmet och i förskolan finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens utveckling och lärande främjas (2 kap. 14 § skollagen), t.ex. barnskötare. I dag finns många personer med en anställning som barnskötare som har arbetat i fritidshemmet under många år. Flera av dessa har påbörjat utbildningar, tagit del av fortbildningsinsatser och har haft mer kvalificerade arbetsuppgifter som närmat sig en lärares arbete i fritidshemmet. På så sätt har de fått möjlighet att ut- vecklat reell kompetens inom flera områden som grundlärarutbild- ningen med inritning mot arbete i fritidshem omfattar. Dessa perso- ner har däremot inte varit formellt anställda som lärare.

Det behörighetskrav som avser viss typ av nuvarande yrkesverksamhet ska justeras

I dag anges i VAL-förordningen att ett behörighetskrav för utbild- ning som ska leda till en grundlärarexamen är att den sökande ska vara verksam som lärare (9 §). Mot bakgrund av bestämmelserna i skollagen finns det risk för att denna bestämmelse uppfattas som otydlig. Det som inom ett arbetslag i huvudsak skiljer en lärares arbetsuppgifter mot övrig personals uppgifter är att läraren ska ta ansvar för stora delar av verksamheten i fritidshemmet

145

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

Förordningsbestämmelsen (9 §) bör tolkas i ljuset av skollagens bestämmelser. Vid en sådan tolkning framkommer att skrivningen att vara verksam som lärare inte är förenlig med skollagens bestäm- melser. Eftersom den som saknar en behörighetsgivande examen och legitimation för arbete i fritidshemmet vanligtvis inte har varit an- ställd som obehörig lärare utan som fritidspedagog eller barnskötare eller liknande (2 kap. 14 § skollagen) kommer många av de personer som skulle kunna vara aktuella för en utbildning inom VAL inte att vara anställda eller verksamma som lärare i fritidshemmet.

Utredningen förslår av den anledningen att behörighetskraven för en grundlärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem inom VAL ska ändras. Det ska räcka att en sökande medverkar i undervisningen i fritidshemmet – under förutsättning att övriga behörighetskrav är uppfyllda – för att sökanden ska vara behörig till en utbildning inom VAL som leder till en examen som är behörig- hetsgivande för legitimation som grundlärare med inriktning mot arbete i fritidshem. Denna ändring medför att såväl obehöriga lärare som barnskötare kommer att kunna vara behöriga till en sådan ut- bildning.

Det finns i dag krav på tidigare anställning som lärare som utestänger kvalificerade sökande till grundlärarutbildningen inom VAL

Inom VAL kan en student med yrkeserfarenhet och tidigare studier nå en behörighetsgivande examen som grundlärare med inriktning mot fritidshem genom en kortare utbildning som omfattar 30 hög- skolepoäng utbildningsvetenskaplig kärna. Ett krav är dock att stu- denten har varit anställd som lärare under minst åtta år (17 § 1).

Som nämnts tidigare är det dock ett behörighetskrav i VAL att en sökande har förutsättningar att nå en behörighetsgivande examen för legitimation som lärare eller förskollärare enligt förordningen (9 och 10 §§), varför en sökandes meriter valideras redan i antag- ningsförfarandet.

146

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

En sökande ska inom ramen för en anställning ha medverkat

i undervisningen i fritidshemmet under minst åtta år för att kunna antas till den kortare utbildningen om 30 högskolepoäng

Av ovan nämnda skäl föreslås att kravet på att en sökande ska ha varit anställd i minst åtta år som lärare för att kunna gå den kortare utbildningsvägen inom VAL ersätts av ett krav på att sökanden ska inom ramen för en anställning ha medverkat i undervisningen i fritidshemmet under minst åtta år. Det kan, som tidigare nämnts gälla såväl obehöriga lärare som barnskötare som efter kompetens- utveckling fått ta ett större ansvar för det pedagogiska arbetet på en förskola så att de i praktiken har haft mer kvalificerade arbetsupp- gifter som närmar sig en lärares, t.ex. genom att hjälpa till att planera och utforma den pedagogiska verksamheten i enlighet med fritids- hemmets styrdokument och mål. I ansökan till VAL ska ett tjänst- göringsintyg bifogas där det framgår vad den sökande har arbetat och vilka arbetsuppgifter den sökande ha haft. Arbetsgivaren ska intyga att uppgifterna i tjänstgöringsintyget stämmer.

Samtidigt gäller fortfarande att det krävs förkunskaper motsva- rande de som gäller för grundlärarexamen med inriktning mot arbete

ifritidshem (20 §). Av högskoleförordningen 1993:100, bilaga 2 framgår att ämnes- och ämnesdidaktiska studier omfattar 90 hög- skolepoäng, varav 60 högskolepoäng inom det fritidspedagogiska området och 30 högskolepoäng i ett eller två praktiska eller estetiska ämnen. Sökanden kommer antingen att ha studier som motsvarar större delen av de 90 hp inom det fritidspedagogiska området eller också kommer yrkeserfarenheten att vara av sådan karaktär att den sökande kan åberopa reell kompetens baserat på arbete. Då krävs det att den sökande har haft mer kvalificerade arbetsuppgifter och har haft möjlighet att kunna utveckla kunskaper och kompetens som är relevanta för läraryrket i sin yrkesverksamhet. Därför görs bedöm- ningen att kraven för tillträde till utbildningen även i fortsättningen kommer att vara tillräckligt höga.

147

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

4.6Frågor som behöver lösas på kort och lång sikt

Utredningens bedömning: Grundlärarutbildningen med arbete med inriktning mot fritidshem behöver ses över.

Forskning om fritidshemmet bör inkluderas i högre utsträckning inom ramen för befintliga och kommande satsningar på forskning inom utbildningsvetenskap.

Skälen för utredningens bedömning

Som framkommit ovan behöver utbildningen till lärare i fritidshem bli mer populär bland studenterna för att förbättra behörighetsläget i fritidshemmet. Utbildningen behöver också bättre kapacitet om den ska möta ett ökat behov bland studenterna. Det finns emellertid också andra aspekter kring utbildningen som behöver ses över för att på sikt kunna tillförsäkra utbildningens kvalitet och eventuella utbyggnad.

Vid utredningens första referensgruppsmöte med fritidshems- forskare var deltagarna enliga om att det krävs vissa förändringar av grundlärarutbildningen med inriktning mot arbete i fritidshem. Ut- bildningen är inte på avancerad nivå, vilket innebär att studenterna som tagit examen inte blir direkt kvalificerade till att delta i en forskarutbildning. Eftersom avancerad nivå kräver en längre utbild- ning och därmed tar med kapacitet, bör det diskuteras hur den som har en examen på grundnivå ska kunna komplettera till avancerad nivå genom master- och magisterprogram.

Vem som kan bli antagen till forskarutbildning kan utläsas i

7kap. 39 § högskoleförordningen (1993:100). Grundläggande behö- righet till utbildning på forskarnivå har den som har

1.avlagt en examen på avancerad nivå,

2.fullgjort kursfordringar om minst 240 högskolepoäng, varav minst 60 högskolepoäng på avancerad nivå, eller

3.på något annat sätt inom eller utom landet förvärvat i huvudsak motsvarande kunskaper.

148

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

Högskolan får för en enskild sökande medge undantag från kravet på grundläggande behörighet, om det finns särskilda skäl. Vid an- tagningen till forskarutbildning krävs både att sökanden uppfyller kraven för grundläggande behörighet och den särskilda behörighet som högskolan kan ha föreskrivit (se bland annat 7 kap. 40 § hög- skoleförordning (1993:100).

Utan doktorander i ämnen som är relevanta för fritidshemmets verksamhet kan det inte heller utbildas nya lärare som kan undervisa vid lärosätena. Det innebär i sin tur att det inom en snar framtid inte finns nog med examinatorer (av högskoleförordning framgår att be- tyget ska beslutas av en av högskolan särskilt utsedd lärare (exami- nator). Det ovan sagda är en av anledningarna till att det också är svårt att starta utbildningar till lärare i fritidshem på andra universitet och högskolor. Det finns helt enkelt inga lärare och därmed inga examinatorer. Som framgår av utredningens kartläggning vill huvud- männen se fler distansutbildningar.

För att komma till rätta med detta problem, behöver det utredas om grundlärarprogrammet med inriktning mot arbete i fritidshem bör vara på avancerad nivå alternativt frågan om så kallade master- program och en forskarskola med inriktning mot fritidspedagogik.

Utredningen anser att detta emellertid ligger utanför direktiven men vill ändå betona vikten i att lärarbasen vid lärosätena ständigt bättras på.

4.6.1Läroplanen i fritidshemmet del 4 behöver förtydligas

Utredningens förslag: Skolverket ska ges i uppdrag att förtyd- liga läroplansdel 4, så att uppdelningen ansvarsfördelningen inom arbetslaget blir tydligare. Förändringen ska syfta till att tydlig- göra lärarens samt arbetslagets gemensamma ansvar.

Skälen utredningens förslag

Som framkommer i avsnitt 4.3 ovan reser huvudmännen frågor kring vilka olika typer av personalkategorier som får eller kan finnas i fritidshemmet. Av skollagen (2010:800) framgår att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss

149

Fritidshemmets personal

SOU 2020:34

undervisning får bedriva undervisningen (2 kap. 13 § skollagen). I undervisningen i fritidshemmet får det finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas utveckling och lärande främjas (2 kap. 14 § skollagen). Det är emellertid den legitimerade läraren som har ansvar för den undervisning som han eller hon be- driver (2 kap. 15 § skollagen). Av skollagspropositionen framgår dessutom att för att ansvara för undervisningen bör det krävas hög- skoleutbildning avsedd för arbete i fritidshem. Utöver lärare med denna inriktning kan även annan personal arbeta i fritidshemmet. Det kan vara lärare med annan inriktning eller barnskötare och fritidsledare som bidrar med sin kompetens till att erbjuda eleverna en meningsfull fritid samt att stimulera utveckling och lärare. Det är således läraren i fritidshem som ska leda de målstyrda processerna så att läroplanens mål och intentioner uppfylls. Läraren ansvarar för att det pedagogiska innehållet och det målinriktade arbetet främjar varje barns utveckling och lärande.

Av samma förarbete framgår ett resonemang om förskolan som handlar om att alla i ett arbetslag ska stimulera barns utveckling och lärande samt erbjuda barnen en trygg omsorg, oavsett om arbetslaget består av enbart förskollärare eller av både förskollärare och barn- skötare (s.k. annan personal). På samma sätt som i fritidshemmet bildar omsorg, utveckling och lärande en helhet. Mot bakgrund av att det i undervisningen i fritidshemmet liksom i förskolan också får finnas annan personal betyder detta att det är läraren som ansvarar för undervisningen men att arbetslaget som helhet ansvarar för att stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda en trygg omsorg. Det blir således en fråga om vad huvudmannen lägger för betydelse i ordet ansvara för, som i slutändan kommer ge svar på frågan hur personalens utbildningsnivå bedöms.

Det är en realitet att det råder stor brist på behöriga lärare i fritidshemmet. Eftersom det i fritidshemmets undervisning även får finnas andra personalkategorier än behöriga legitimerade lärare är det utredningens bedömning att arbetslagets arbetsfördelning behö- ver förtydligas i fritidshemmets läroplansdel nr 4 i likhet med det förtydligande som skett i förskolans läroplan. Tydlighet i yrkesroller och en kompetenshöjning av outbildad personal till barnskötare eller fritidsledare kommer enligt utredningens mening att innebära en höjning både av kvaliteten men även likvärdigheten i fritidshemmet. Utredningen är väl medveten om att fritidshemmets läroplansdel är

150

SOU 2020:34

Fritidshemmets personal

förhållandevis ny. Givet de resonemang som förs av huvudmännen i enkäterna och djupintervjuerna angående yrkeskategorier i fritids- hemmet är det dock viktigt att arbetslagets ansvar förtydligas. Det är inte bra att huvudmän uttrycker sig inte kunna rekommendera unga människor att läsa en utbildning till barnskötare med inriktning mot fritidshemmet. En sådan utbildning kan nämligen vara inkörs- porten till att läsa till lärare i fritidshem. Men det innebär också en möjlighet för unga människor att skaffa sig ett meningsfullt yrke.

Mot ovanstående bakgrund är således utredningens bedömning att Skolverket ska ges i uppdrag att förtydliga läroplansdel nr 4 i läro- planen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, i likhet med förskolans läroplan så att uppdelningen mellan ansvarsnivåer i arbetslaget blir tydligare.

151

5 Kvalitetsarbete

I detta kapitel beskrivs kvalitetsarbetet rörande fritidshemmets verk- samhet. Kapitlet innehåller en kort bakgrund, aktuella regleringar samt hur arbetet sker i praktiken. Vidare lämnar utredningen förslag om hur området kan utvecklas.

5.1Bakgrund: decentralisering och målstyrning1

Fritidshemmet är sprunget ur en socialpedagogisk tradition och var under det moderna fritidshemmets första decennier en del av social- politiken. Verksamhetsuppföljningen fokuserade på 1960- och 1970- talen på ekonomiska och organisatoriska frågor. Pedagogiska och innehållsmässiga frågor följdes inte upp varken på politisk nivå eller på förvaltningsnivå i kommunerna. I slutet av 1980-talet preciserades mål och riktlinjer för fritidshemmet.2 Socialstyrelsen utarbetade ett pedagogiskt program som vägledning för kommunens lednings- och utvecklingsarbete samt för personalens planering, utvärdering och utveckling av den egna verksamheten.3

Den skolpolitiska debatten på 1990-talet handlade till stor del om decentralisering och denna fråga kom även att påverka fritidshem- met. Decentraliseringen handlade om en skola med större inslag av målstyrning och valfrihet. En strävan var att ersätta regelstyrning med målstyrning. I den nya styrfilosofin som successivt tog form, fick staten det övergripande ansvaret för skolan. Skolans styrdoku- ment formuleras av staten medan kommunerna och enskilda huvud- män ansvarar för det konkreta genomförandet.

1Avsnittet bygger i huvudsak på Håkansson (2017). Systematiskt kvalitetsarbete i förskola, skola och fritidshem, Lager (2015). I spänningsfältet mellan kontroll och utveckling samt Pihlgren (2017). Fritidshemmets mål och resultat Att planera och utvärdera

2Jfr prop. 1986/87:117 om nytt statsbidrag för barnomsorgen.

3Socialstyrelsen (1988). Pedagogiskt program för fritidshem, Allmänna råd från Socialstyrel- sen 1988:7.

153

Kvalitetsarbete

SOU 2020:34

Målstyrning innebär att huvudmän, rektorer och profession har stort utrymme att besluta om vilka metoder och arbetssätt som ska användas för att nå målen i skiftande elevgrupper och områden. Målstyrning innebär också krav på att huvudmän, rektorer och pro- fession själva följer upp och kontinuerligt förbättrar sina metoder och resultat.

Imitten av 1990-talet beslutades att fritidshemmet, förskolan och förskoleklassen, skulle integreras i ett samlat utbildningssystem. Fritidshemmet har sedan dess blivit en del av skolans organisation och principer för dokumentation och utvärdering. Fokus har skiftat från att främst handla om barns sociala relationer till att lärande och utbildning också är en del av verksamheten. Fritidshemmet blev en del av det livslånga lärandet.

Som ett svar på Skolverkets återkommande kritik av brister i kommunernas arbete med uppföljning och utvärdering av skolan beslutades den första förordningen om kvalitetsredovisning inom skolväsendet av regeringen på hösten 1997.4 Bristerna som på så vis skulle avhjälpas var bland annat avsaknaden av dokumentation i kvalitetsarbetet – i den mån ett sådant arbete alls utfördes samt att utvärderingar och uppföljningar inte relaterades till nationella mål. I betänkandet som låg till grund för förordningen anfördes att i arbetet med uppföljning och utvärdering borde fokus flyttas från den nationella nivån till kommun- och skolnivå.5 Ändringarna gick ut på att förtydliga statens krav på kommunernas system för upp- följning och utvärdering. Avsikten med bestämmelserna var också att ett lokalt utvecklings- och förbättringsarbete skulle ske för att få en förbättrad verksamhet med högre måluppfyllelse.

5.2Systematiskt kvalitetsarbete i dag

När nuvarande skollag (2010:800) trädde i kraft infördes nya bestäm- melser om det systematiska kvalitetsarbetet. Den nya ordningen innebar skärpta krav på tätare och mer systematiska utvärderingar av skolans kvalitet. Fler nationella prov infördes och Skolinspektionen inrättades. Kravet avseende bland annat skolplan och arbetsplan togs bort.

4Förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m.

5SOU 1997:121. Skolfrågor – Om skola i en ny tid.

154

SOU 2020:34

Kvalitetsarbete

Huvudmannen behöll samma ansvar för planeringen av verksam- heten och i förarbetena markeras det också att planering är en förut- sättning för ett väl fungerande kvalitetsarbete. Måluppfyllelse i för- hållande till de nationella målen är således fortfarande i fokus, men enligt förarbetena finns det behov av att parallellt med bland annat tätare statliga inspektioner utveckla ett systematiskt kvalitetsarbete på lokal nivå.6

Kvalitetsarbetet är tänkt att ske på olika nivåer. Dessa framgår av 4 kap. skollagen. Det vill säga tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning av skolväsendet och andra utbildningar (4 kap. 2 § skollagen), kvalitetsarbete på huvudmannanivå samt kvalitets- arbete på enhetsnivå. I 26 kap. skollagen finns bestämmelser avse- ende den statliga och kommunala tillsynen av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet.

Skolhuvudmän med ansvar för fritidshem ska således bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete. Varje huvudman inom skolväsendet ska systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla ut- bildningen (se 4 kap. 3–6 §§ skollagen). Inriktningen på det syste- matiska kvalitetsarbetet ska vara att de nationella mål som finns för utbildningen i skollagen och andra föreskrifter uppfylls. Det syste- matiska kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Planering, uppföljning och utveckling av utbildningen ska även genomföras på enhetsnivå (4 kap. 4 § skollagen). Det är rektorn som ansvarar för att kvalitets- arbetet vid enheten genomförs.

I Skolverkets allmänna råd för systematiskt kvalitetsarbete för skolväsendet framgår att huvudmannen för fritidshemmet bör skapa rutiner för hur kvalitetsarbetet ska bedrivas på huvudmannanivå och för hur enheternas kvalitetsarbete ska tas tillvara samt att se till att styrning, ledning, organisation och uppföljningssystem stödjer kva- litetsarbetet på såväl huvudmannanivå som enhetsnivå. Huvudmän- nen bör också se till att rektorer och annan berörd personal kan använda ändamålsenliga former för uppföljning och analys av utbild- ningen.

6Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

155

Kvalitetsarbete

SOU 2020:34

5.3Kvalitet i fritidshem

Lager konstaterar i sin avhandling från 20157 att i fritidshem har tidi- gare fokus på utveckling av den egna verksamheten övergått till att också omfatta uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten för att se om den uppfyller kraven i läroplanernas mål. Målen inom skolväsendet som ska följas upp, utvärderas och utvecklas innehåller inte enbart mål att uppnå i skolämnen utan även strävansmål av mer övergripande kunskapskaraktär.

Det studerade exemplet i avhandlingen visar att det systematiska kvalitetsarbetet kan skilja sig åt mellan till exempel kommunnivå och den pedagogiska praktiken i fritidshemmet. De delar av det syste- matiska kvalitetsarbetet som innefattar planering och genomförande uppvisar ett ökande individualistiskt perspektiv men när lärare doku- menterar och utvärderar dominerar en gruppinriktad socialpedago- gisk tradition.

Tidigare forskning, som Lager hänvisar till, visar dock på att fri- tidshemmet genom att det blivit del av utbildningssystemet genom- gått en skolifiering. Detta innebär att verksamheten i fritidshemmet utvecklats mot en mer individualiserad praktik, där sociala aspekter inte ges samma utrymme som tidigare. Det innebär också att fritids- hemmets verksamhet inte ryms i redovisandet av kvalitet eftersom socialt och relationellt lärande inte är möjligt att mäta med rådande kvalitetsnormer. Socialt och relationellt lärande är emellertid en del av de nyckelkompetenser som EU pekat ut som nödvändiga för dagens EU-medborgare. Frågan är således om det skulle behövas andra typer av kvalitetsnormer för att synliggöra fritidshemmets verksamhet.

Hur kvalitet kan bedömas och uttryckas inom fritidsverksamhet är en komplex fråga. Det finns ett antal sätt att bedöma och utvär- dera kvalitet. Struktur, process och resultat kan sättas i relation till varandra och barn och föräldrar ska också få uttrycka sin syn på verksamheten. Vidare kan kvaliteten avses avhängig situation, tid och sammanhang vilket kan göra bedömningen än mer komplex. Fritidshemmets syfte är bland annat att utgöra stöd för barns ut- veckling och lärande och frågan som man då kan ställa sig är om en bedömning av fritidshemmets kvalitet i detta avseende kan göras utan också se till det enskilda barnets behov, lärande och utveckling.

7Lager, K. (2015). I spänningsfältet mellan kontroll och utveckling.

156

SOU 2020:34

Kvalitetsarbete

Utveckling av frågan om resultat

Av Skolverkets allmänna råd för det systematiska kvalitetsarbetet, som gäller för hela skolväsendet, framgår att i kvalitetsarbetet följs resultaten upp och analyseras i förhållande till de nationella målen. Det kan vara resultaten av en insats t. ex. hur ett förändrat under- visningssätt eller ett nytt sätt att arbeta med elevhälsan har påverkat barns utveckling och lärande. Resultaten kan synas genom en för- ändring av betygsnivåer och andra sätt där barn och elever visat sitt lärande. Resultaten ska sättas i relation till de nationella målen, det vill säga måluppfyllelsen ska bedömas.

Måluppfyllelse handlar om att de nationella målen för utbildningen uppfylls. I bland annat skollag, läroplaner samt ämnes- och kursplaner finns olika typer av mål.

De övergripande målen för fritidshemmet ges dels av skollagens 1 kap. om inledande bestämmelser, dels finns separata mål i 14 kap. De övergripande målen i 1 kap. utgör basen för tolkningen av be- stämmelserna. Dessa mål utvecklas och kompletteras sedan i läro- planen vars första del handlar om värdegrund och uppdrag – som ligger till grund för de övergripande målen och riktlinjerna i den andra delen.

Det kan vara intressant att notera att i Skolverkets allmänna råd om systematiskt kvalitetsarbete så förtydligas inte vad som gäller för måluppfyllelse för fritidshemmet i Bilaga 1 Centrala begrepp. De allmänna råden är inte uppdaterade ännu men om förskolan står att förskolans läroplan innehåller mål att sträva mot som anger inrikt- ningen på förskolans arbete och därmed den förväntande kvalitets- utvecklingen. Graden av måluppfyllelse avgörs genom en bedöm- ning i förhållande till hur väl förskola arbetar i riktning mot dessa mål, både utifrån hur barns förmågor utvecklas och i förhållande till de åtgärder som förskolan vidtar.

I läroplanerna för de övriga skolformerna finns flera olika mål. De övergripande målen för utbildningen anger inriktningen på skolans arbete och de kunskaper skolan ansvarar för att eleverna in- hämtar och utvecklar. Här avgörs graden av måluppfyllelse genom en bedömning av i vilken utsträckning verksamheterna bidrar till att målen nås, både mätt utifrån hur väl elevernas förmågor utvecklas och utifrån de åtgärder som vidas i undervisningen. Beroende av hur man ser på fritidshemmets uppdrag kan således denna bedömning

157

Kvalitetsarbete

SOU 2020:34

göras olika. Om fritidshemmets till skolan kompletterande uppdrag starkt betonas – så innebär det att en bedömning kan göras i vilken utsträckning fritidshemmet bidrar till att målen kan nås i den obliga- toriska delen av skolan. Fritidshemmet har emellertid även ett egen- värde. Frågan är om det inom ramen för fritidshemmets undervisning går att skilja mellan det kompletterande och det kompensatoriska uppdraget och om det görs på detta sätt.

5.4Brister i det systematiska kvalitetsarbetet

I sin årliga rapport om regelbunden tillsyn beskriver Skolinspek- tionen rörande fritidshem de brister myndigheten konstaterar när de granskar huvudmännens övergripande ansvar för utbildningen i fri- tidshemmet. I rapporten för 2018 framgår att i 66 procent av till- synerna rörande fritidshem påpekade Skolinspektionen minst en brist och det vanligaste bristområdet var styrning och utveckling.8 Vanligast är att huvudmannen brister i att besluta om nödvändiga utvecklingsåtgärder utifrån en analys av det som framkommer vid uppföljning, och att dokumentera de beslutade åtgärderna.

Skolinspektionen har även i sin kvalitetsgranskning av fritids- hemmet 2018 pekat på att det saknas tydliga mål och regelbunden uppföljning av fritidshemmet bland de fritidshem de har granskat.9 De menar att om verksamheten följs upp av huvudmannen signalerar det fritidshemmets värde till rektorer och personal på skolorna.

Skolverkets rapport från 2018 om myndighetens insatser samt implementeringen av läroplansdelen för fritidshemmet innehöll bland annat resultat från enkäter till huvudmän och rektorer.10 Där framgår att större delen av huvudmännen, cirka 70 procent, bedömer att uppföljning och utvärdering av fritidshemmets måluppfyllelse är en synlig del av det egna kvalitetsarbetet. För enskilda huvudmän är andelen något högre, 77 procent. För de kommunala huvudmännen är andelen lägre, 59 procent. Samma fråga ställdes till rektorer och 58 procent av de svarande tycker att uppföljning och utvärdering av fritidshemmets måluppfyllelse är en synlig del av huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. På frågan om de formulerat uppfölj-

8Skolinspektionen (2018). Regelbunden tillsyn – statistik 2018.

9Skolinspektionen (2018). Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kom- munikation samt natur och samhälle.

10Skolverket (2018). Nya läroplansdelar för fritidshemmet och förskoleklassen.

158

SOU 2020:34

Kvalitetsarbete

ningsbara mål för fritidshemmet svarar en betydande del att de gjort det, i tabellen nedan syns vad man angett att målen utgår ifrån.

Tabell 5.1 Andel huvudmän och rektorer som formulerat nedskrivna uppföljningsbara mål för fritidshemmets verksamhet

Andel i procent*

		Huvudman**		Rektor
Målen utgår från Lgr11/Skolverkets allmänna råd för fritids -	66		75
hemmet	66		75
hemmet

Målen utgår från skolhuvudmannens riktlinjer för fritidshemmet		35		30
Inga egna mål för fritidshemmet, integrerade i målen för grund -	18		13
skolan	18		13
skolan

Inga mål för fritidshemmet eftersom verksamheten inte		1		1
omfattas av skolplikt		1		1
omfattas av skolplikt
Annat	9		7

Svarsandelar		74		65

*Totalen överskrider 100 procent eftersom respondenterna kan ange flera svarsalternativ.

**Andelen som inte besvarat frågan redovisas inte i tabellen, det rör sig om 1 procent av huvudmännen. Källa: Skolverket.

Skolverkets undersökning, som är nationellt representativ, ger där- med en bild som inte överensstämmer med vad Skolinspektionen sett i sina granskningar. Det bör dock noteras att Skolverkets frågor bygger på egenrapporterade uppgifter.

Det vanligaste svaret för både huvudmän och rektorer som kan utläsas av tabellen ovan är att målen utgår från läroplanen och Skol- verkets allmänna råd för fritidshemmet. I sammanhanget kan näm- nas att de allmänna råden inte har uppdaterats efter att den nya delen om fritidshemmet infördes i Lgr11 och motsvarande läroplaner.

5.5Kvalitetsindikatorer

Skolverket tillhandahåller material som stöd i det systematiska kvali- tetsarbetet. I materialet ingår BRUK11, som är ett verktyg för själv- skattning som kan användas i kvalitetsarbetet. Självskattningen ska ge insikt om vilken grad av måluppfyllelse och vilka kvaliteter verk- samheterna har i förhållande till de nationella styrdokumenten.

11Tillgängligt på skolverket.se.

159

Kvalitetsarbete

SOU 2020:34

Skolverket beskriver att syftet med BRUK är att vara ett utveck- lingsverktyg och ett stöd i ett kollegialt lärande för att synliggöra processer och kvalitet. Den gemensamma diskussionen och analysen är viktigare än resultatet av skattningen. BRUK fungerar bra för att jämföra egna resultat över tid för att få syn på utvecklingen och utvecklingsområden. Däremot lämpar sig inte tjänsten för att jäm- föra kvaliteten mellan olika enheter eller verksamheter.

Skolverket konstaterar i delrapporten om implementering av nya läroplansdelen att det finns ett identifierat behov av att revidera BRUK så att materialet blir mer konsekvent och på ett tydligare sätt omfattar hela skolväsendet. Utredningen vill i sammanhanget poäng- tera vikten av att utforma tydliga indikatorer vad avser kvalitet i fri- tidshemmet.

För närvarande är indikatorerna rörande fritidshem i materialet de som framgår i tabellen nedan.

Tabell 5.2	Indikatorförteckning rörande fritidshem i Bruk

Område		FRITIDSHEM – Indikatorer
1. Varje fritidshems		1.1 Systematiskt kvalitetsarbete
utveckling		1.2 Miljö, lokaler och utrustning

		2.1	Lära om demokrati och mänskliga rättigheter
		2.2	Lära genom demokrati och mänskliga rättigheter
		2.3	Lära för demokrati och mänskliga rättigheter
2. Normer, värden		2.4 Främja lika rättigheter och möjligheter samt förebygga
och inflytande		diskriminering, trakasserier och kränkande behandling
		2.5	Upptäcka, utreda, anmäla och åtgärda diskriminering,
		trakasserier och kränkande behandling
		2.6	Elevernas delaktighet, inflytande och ansvar
		3.1	Fritidshemmets uppdrag
3. Kunskaper, utveckling		3.2	God miljö för utveckling och lärande
3. Kunskaper, utveckling		3.3	Varierande innehåll och arbetsformer
och lärande		3.3	Varierande innehåll och arbetsformer
och lärande		3.4	Allsidiga kontakter och social gemenskap
		3.4	Allsidiga kontakter och social gemenskap
		3.5	Särskilt stöd

4. Övergång, samverkan		4.1	Samverkan med hemmen
4. Övergång, samverkan		4.2	Övergång och samverkan
och omvärld		4.2	Övergång och samverkan
och omvärld		4.3	Fritidshemmet och omvärlden
		4.3	Fritidshemmet och omvärlden

Källa: Skolverket.

160

SOU 2020:34

Kvalitetsarbete

Utredningen har genom verksamhetsbesök och andra kontakter med kommuner och enskilda huvudmän fått ta del av exempel på indikatorer att använda i kvalitetsarbete. Dessa indikatorer bygger oftast på en kombination av nationella mål och huvudmannens egna prioriterade mål.

Regeringen har uppdragit åt skolmyndigheterna att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skolhuvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksam- het.12 Myndigheterna ska även analysera och sammanställa avgö- rande framgångsfaktorer för skolutveckling samt lämna förslag på vad som ska tas upp i en framtida dialog mellan stat och huvudmän.

Utredningen utgår från att detta kommer innebära att BRUK- materialet kommer uppdateras.

5.6Kvalitetsverkstaden

Skolverkets webbaserade processtöd Kvalitetsverkstaden erbjuder huvudmän och rektorer stöd i det systematiska kvalitetsarbetet. Myndigheten har även publicerat insatsen Leda förändring för att stödja rektorer i rollen som förändringsledare. Både Kvalitetsverk- staden och Leda förändring ska gå att applicera på olika utveck- lingsområden och lyfter inte fram specifika verksamheter eller skol- former. Insatserna omfattar därmed även utveckling och styrning av fritidshemmet och förskoleklassen. Enligt uppgift från myndigheten pågår framtagande av material inom Kvalitetsverkstaden som är riktat mot fritidshemmet.

5.7Det systematiska kvalitetsarbetet i fritidshemmet behöver förstärkas

Utredningens förslag: Skolverket ska ges i uppdrag att utveckla stödmaterial om systematiskt kvalitetsarbete i fritidshemmet. Skol- verket ska i detta arbete ta hänsyn till det uppdrag som skolmyndig- heterna gemensamt fått under våren 2020 att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skol- huvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksamhet.

12Uppdrag till skolmyndigheterna om kvalitet och likvärdighet (U2020/00734/S).

161

Kvalitetsarbete

SOU 2020:34

Skälen till utredningens förslag:

Den enkätundersökning och uppföljande djupintervjuer med frågor till huvudmän om fritidshem som genomförts på utredningens uppdrag visar att huvudmännen i studien uppfattar att kvaliteten i fritidshemmet i lägre grad varit en prioriterad fråga av staten. Det som nämns är bland annat att fritidshemmet inte omfattats av vissa satsningar såsom Samverkan för bästa skola (som numera omfattar fritidshemmet). Det nämns också vid intervjuerna att tidigare var personalen undantagna från bestämmelserna om lärarlegitimation. Intervjupersonerna ger samtidigt uttryck för att staten allt tydligare pekar på vikten av att huvudmännen också arbetar med kvalitet i fritidshemmet.

En viktig faktor för hela skolväsendets kvalitet är att systematiskt kvalitetsarbete genomförs på olika nivåer. Det är huvudmannen som har det yttersta ansvaret för genomförandet av utbildningen. Kvali- tetsarbetet garanterar enligt förarbetena till skollagen (2010:800) kvalitet och likvärdighet.

Trots det systematiska kvalitetsarbetets stora vikt för att kunna utveckla utbildningen är kvalitetsarbetet det vanligaste området som Skolinspektionen riktar kritik mot.

Syftet med kvalitetsarbetet är att de nationella målen för utbild- ningen ska uppfyllas. Målen för utbildningen finns i skollagen, läro- planerna, andra författningar samt i förekommande fall ämnes- och kursplanerna. För att målstyrningen ska fungera kan man argumen- tera för att den måste förstärkas på huvudmannanivå, på enhetsnivå och på arbetslags- och personalnivå. Detta är en bild som stämmer väl överens med det utredningen sett i de genomförda verksamhets- besöken och olika möten. Ofta efterfrågas en tydligare röd tråd i styrkedjan. Även om skolan varit målstyrd sedan 1990-talet har mål- styrningen av fritidshemmet varit svag. Detta har dock utvecklats på senare tid på statlig nivå med förtydligade styrdokument. I nuva- rande skollag infördes ett eget kapitel, kapitel 14, med reglering av fritidshemmets uppdrag och när Lgr11 kom angavs att den också gäller fritidshemmets verksamhet. 2016 infördes så en egen del i läro- planen, del 4. Fritidshemmet. Lärandeuppdraget har blivit tydligare och man talar nu om undervisning i fritidshemmet.

Under utredningens gång har det blivit tydligt att det finns svå- righeter i att tillämpa det systematiska kvalitetsarbetet i fritidshem-

162

SOU 2020:34

Kvalitetsarbete

met. Det kan bero på olika orsaker. Dels framkommer en bild av att fritidshemmets syfte, trots ny läroplan, inte är helt tydligt. Det är enklare att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete där det finns tydliga och definierade mål. Sådana mål finns inte för fritidshemmet vilket innebär att någonting annat måste få finnas i dess ställe. För att öka likvärdigheten och kvaliteten i fritidshemmet är det dock vik- tigt att huvudmännen kan synliggöra för sig själva vad det är som behöver utvecklas. Utredningens bedömning är att det måste finnas mer handfasta råd kring hur det systematiska kvalitetsarbetet i fri- tidshemmet bör bedrivas.

5.8Tematisk kvalitetsgranskning

Utredningens förslag: Skolinspektionen ska ges i uppdrag att genomföra en tematisk kvalitetsgranskning av det systematiska kvalitetsarbetet rörande fritidshemmet.

Skälen till utredningens förslag

Skolinspektionen har tillsynsansvar för kommunala fritidshem och för fristående fritidshem som anordnas vid en fristående skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola.13 Inom regel- bunden tillsyn sker tillsyn av fritidshem på huvudmannanivå.

Höstterminen 2018 infördes ny tillsynsmodell i samband med att Skolinspektionen införde inspektionsformen regelbunden kvalitets- granskning. Inom ramen för regelbunden kvalitetsgranskning är fri- tidshemmen inte föremål för granskning, varken på skolenhets- eller huvudmannanivå.

Skolinspektionen genomför också tematiska kvalitetsgranskningar som syftar till att studera vissa områden mer ingående. Gransk- ningarna utgår från nationella mål och riktlinjer med stöd av forsk- ningsresultat och beprövad erfarenhet och inriktas mot olika kvali- tetsaspekter. Myndigheten har genomfört två kvalitetsgranskningar

13Hemkommunerna har tillsynsansvar över fristående fritidshem som inte anordnas vid en fristående skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Där har Skolinspek- tionen bara tillsyn över arbetet mot kränkande behandling.

163

Kvalitetsarbete

SOU 2020:34

av fritidshemmet, år 2010 och 2018, med fokus på kvalitet i fritids- hem respektive undervisning i fritidshem.

Utredningen anser att det finns anledning att göra en särskild tematisk kvalitetsgranskning av det systematiska kvalitetsarbetet rörande fritidshem, mot bakgrund av att det är centralt för utveck- lingen av kvaliteten och att det upprepade gånger visat sig finnas brister i arbetet.

5.9Utveckling av fritidshemmets verksamhet

Utredningens förslag: Skolverket ska utveckla en insats i sam- verkan med de regionala utvecklingscentrum (RUC) som finns på de lärosäten som erbjuder lärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem. Insatsen ska bestå av att huvudmän erbjuds att utse fritidshemssamordnare som får stöd av Skolverket och av RUC. Under en begränsad tid ska också ett statsbidrag utgå till de huvudmän som inrättar en funktion för fritidshemssamordning.

Skälen för utredningens förslag

Under verksamhetsbesök och andra möten har utredningen sett att vissa huvudmän inrättat en funktion som kan kallas exempelvis fritidshemsutvecklare eller fritidshemssamordnare som har till upp- gift att samordna och stödja utvecklingen av verksamheten i huvud- mannens fritidshem. Ofta har det varit en följd av att Skolinspek- tionen påtalat brister i verksamheten eller att man i samband med implementeringen av nya läroplansdelen uppmärksammat att verk- samheten behöver utvecklas. Det efterfrågas dock mer stöd för att kunna utveckla arbetet med en sådan funktion.

Utredningen har uppdragit åt Strategirådet/Vilna att utföra en enkät och påföljande djupintervjuer rörande bland annat huvudmän- nens kvalitetsarbete.

101 stycken av 289 svarande huvudmän uppger att de har tjänster på huvudmannanivå som har i särskilt uppdrag att arbeta med kvali- tetsutveckling inom fritidshemmet. Motiven bakom att huvudmän- nen har inrättat tjänsterna varierar. Bland de huvudmän som inter- vjuats är det ett antal som lyfter fram behovet av att arbeta med

164

SOU 2020:34

Kvalitetsarbete

kvaliteten i fritidshemmet som en viktig orsak till att tjänsterna inrättats. En annan orsak som huvudmännen lyfter är förekomsten av skillnader i kvalitet och arbetssätt mellan olika enheter inom huvudmannen. I intervjuerna framkommer att huvudmännen valt olika strategier i fråga om var i den lokala styrkedjan fritidshems- utvecklarna är inplacerade. De kan vara centralt placerade som verk- samhetschefer eller utvecklare i förvaltningen. Det kan också vara rektor eller personal i fritidshemmet, som har en del av sin tjänst vikt till att arbeta med kvalitetsutveckling inom fritidshemmet.

Vad fritidshemsutvecklarna arbetar med varierar mellan de olika huvudmän som intervjuats. Återkommande uppgifter som framkom- mer är exempelvis stöd till förvaltningsledning och rektorer, hålla ihop nätverk, handledning av pedagoger individuellt eller i grupp, kompe- tensutveckling och omvärldsbevakning. En fritidshemsutvecklare be- skriver att ansvaret inkluderar kvalitetsdialoger inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet, och verksamhetsbesök med löpande träffar med fritidspedagogerna. En annan fritidshemsutvecklare håller ihop en kommungemensam grupp som inkluderar personalen i kom- munens fritidshem:

Vi har hittat en arbetsmodell där vi träffas alla fritidspedagoger tre gånger per termin. Halva tiden första träffen i augusti gör vi en nuläges- beskrivning. Det har vi sett att det är en stor vinning, att vi sitter tillsam- mans, de får stöd från mig och varandra. Sista träffen i maj får de presen- tera enhetsvis sitt arbete. Den kan se omfattande ut men man får väldigt bra diskussioner.

En verksamhetschef hos en annan huvudman beskriver hur de lagt upp kvalitetsarbetet med hjälp av särskilda tjänster med ansvar för kvalitet i fritidshemmet:

För 1,5 år sedan rekryterade vi pedagogiska utvecklare i fritidshemmet. Syftet är att stötta rektor och höja grundkvalitet, på grund av att vi har många obehöriga. Vi sökte fritidspedagoger men skicklighet och hög status. Vi lyckades få till 5 pedagogiska utvecklare som har detta ansvar på 20 procent av sin tjänst. Och de är fördelade på 14 fritidshem. Varje pedagogisk utvecklare är kopplad till en rektor. Jag träffar dem regel- bundet, då gör vi i en analys, sen går de ut och jobbar.

De 101 huvudmän som i enkäten uppgett att de har fritidshems- utvecklare (eller motsvarande) har fått frågan om de utvärderat dessa tjänster. Omkring fem av tio av de kommunala huvudmännen anger att det utvärderat tjänsten/tjänsterna. Bland de fristående är det sju

165

Kvalitetsarbete

SOU 2020:34

av tio som uppger att de gjort det. Dessa siffror bör tolkas med viss försiktighet bland annat då det i uppföljande intervjuer framkommer att det är väldigt olika vad man avser med att en utvärdering har gjorts. Intrycket är att utvärderingarna inte behövt vara särskilt systematiska för att huvudmännen ska ha svarat att en utvärdering av tjänsten skett. Allt ifrån enkäter till personal om hur arbetssätten som fritidshemsutvecklaren använt uppfattats och vilken betydelse arbetssätten haft för kvaliteten, till mer informella samtal om bety- delsen av fritidshemsutvecklarens arbete, har huvudmännen beteck- nat som utvärdering.

Av de huvudmän som anger att de utvärderat tjänsten/tjänsterna det är dock en klar majoritet som bedömer att fritidshemsutvecklare bidrar till att stärka kvalitet och likvärdighet i fritidshemmet. Drygt nio av tio huvudmän som angett att de utvärderat tjänsten rapporte- rar att kvaliteten förbättrats och närmare åtta av tio rapporterar att likvärdigheten förbättrats.

I både öppna svar i enkäten och i intervjuerna finns beskrivningar som anger hur fritidshemsutvecklartjänster leder till ökad kvalitet. Att fritidshemsutvecklare bland annat bidrar till kollegialt lärande, nätverk, stärkt kompetens, kompetensutveckling, ett gemensamt språk, gemensamma strategier, samsyn, fokus på elever i behov av sär- skilt stöd, förbättrad uppföljning och mer kunskap om läroplanen, är kvalitets- och likvärdighetsskapande aspekter som framkommer i intervjuerna. På följande sätt beskriver huvudmän på vilket sätt kvali- teten eller likvärdigheten ökat som en följd av tjänsten/tjänsterna i enkäten:

Planeringen av verksamheten har blivit bättre samt utvärderingen av fritidspersonalens arbete, elevernas delaktighet och demokratiarbete. Uppföljningen och rapporteringen har utvecklats.” Personalen på fri- tidshemmen har arbetat med styrdokument och utifrån diskussioner har de ökat sina kunskaper om uppdraget. Teman: svenska och matematik där har uppdraget blivit tydligare på flera skolor. Utökad rörelse inom hela skoldagen. Större kvalitet på rast och lovverksamhet. Lovverksam- heten har till viss del varit kommunövergripande. Träffarna har planerats och genomförts av fritidssamordnaren i samråd med biträdande grund- skolechef.

166

SOU 2020:34

Kvalitetsarbete

En huvudman som besvarat enkäten skriver:

Vi har ett aktivt arbete med att utveckla fritidshemmets verksamhet genom ett fritidsnätverk - för att öka likvärdigheten. Vi har många små enheter och en stor brist på behöriga/legitimerade fritidspedagoger, detta har varit lösningen. En förstelärare leder det arbetet. Riktad kom- petensutveckling och två avsatta dagar specifikt för fritidsmedarbetare.

En annan huvudman beskriver:

Vi har en utvecklingsledare som har sin huvuduppgift att arbeta med systematiskt kvalitetsarbete i våra verksamheter inklusive fritidshem. Vi har satt fokus på fritidshemmens roll och uppdrag och därigenom i första hand fått en dialog och diskussion kring uppdraget, kvalitets- frågor, effekter etcetera.

Ytterligare en huvudman skriver:

Vår verksamhetsutvecklare planerar, genomför och följer upp fritids- pedagogernas kollegiala lärande på ett medvetet sätt. Utifrån ett identi- fierat utvecklingsområde arbetar lärarna kollegialt genom att läsa aktuell forskning, samtala det lästa, planera undervisningen utifrån det lästa, genomföra undervisningsaktiviteter utifrån det lästa samt följa upp undervisningen och delge kollegor. Lärarna har utvecklat sin profession, de har i dag ett mer professionellt sätt att uttrycka sig om sin undervis- ning. De kan sätta ord på vad undervisning i fritidshemmet är. Lärarna kan sitt uppdrag, känner sig trygga och har en ökad medvetenhet om sina styrkor och svagheter. Våra fritidspedagoger äger sin process i det systematiska kvalitetsarbetet. Ett fungerande SKA-arbete är också grun- den för att höja kvaliteten. Eftersom alla våra fritidspedagoger träffas tre gånger per termin kollegialt så ökar också likvärdigheten.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att Skolverket får i uppdrag att utforma en utvecklingsinsats som kan bygga på erfarenheter från insatser som Skolverket genomför för att stärka utbildningens kvalitet för ny- anlända elever.

Insatsen ska innefatta att alla huvudmän för fritidshem i Sverige får erbjudande om att utse samordnare rörande utveckling av fritids- hemmets verksamhet, med utgångspunkt i en helhetssyn på skola och fritidshem. På så vis kan Skolverket nå ut brett. Samordnarens roll ska vara nära kopplad till huvudmannens systematiska kvalitets- arbete. Samordnarens ansvar ska innefatta att genomföra nuläges- beskrivning, nulägesanalys, utvecklingsplan och planera, genomföra,

167

Kvalitetsarbete

SOU 2020:34

följa upp och utvärdera utvecklingsinsatser kopplade till kvaliteten och likvärdigheten i huvudmannens fritidshem. Samordnaren ska ansvara för att särskilt arbete bedrivs för att fritidshemmets möte med förenings-, kultur- och friluftslivet ska stärkas.

Skolverket ska erbjuda stöd för att samordnarna ska kunna genomföra detta. Myndigheten ska stödja samordnarna med infor- mation om befintliga kompetensutvecklingsinsatser samt vid behov utveckla nya sådana. Vidare ska Skolverket arbeta med de regionala utvecklingscentren (RUC) som finns vid de lärosäten som anordnar lärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem, i dagsläget 12 stycken. RUC ska inrätta, upprätthålla och stödja regionala nät- verk av samordnare. Nätverken ska syfta till att möjliggöra sam- verkan och erfarenhetsutbyte mellan samordnarna och fungera som ett stöd i utvecklingsarbetet av fritidshemmets verksamhet.

Huvudmannen ska ansvara för att utse samordnare och synliggöra och förankra samordnarens funktion i hela verksamheten. Huvud- mannen ansvarar också för att ge samordnare mandat och tid att delta i nätverksträffar, genomföra nulägesbeskrivning och analys, tillsammans med huvudman ta fram en utvecklingsplan och vara stöd i det fortsatta arbetet med insatser utifrån utvecklingsplanen.

Utredningen föreslår vidare att huvudmannen under en period om tre år kan få bidrag för att helt eller delvis finansiera samord- ningsfunktionen. Hur mycket pengar huvudmannen kan rekvirera ska utgå från antal elever i fritidshemmet hos huvudmannen.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen menar att insatsen kan förstärka det systematiska kva- litetsarbetet hos huvudmännen, stötta och påskynda utvecklingen i fritidshemmet och leda till ökad kvalitet och likvärdighet bland annat genom ökat fokus på behovsanalyser och framtagande av gemen- samma strategier och samsyn, ökat kollegialt lärande, stärkt kompe- tens, mer kunskap om läroplanen. Som en del ger det också ett fokus på förenings-, kultur och friluftsliv, ett område som utredningen be- skriver mer i ett senare kapitel.

168

SOU 2020:34

Kvalitetsarbete

Erfarenheter från arbetet med samordnare för nyanlända visar positiva resultat. Skolverket beskriver i sin redovisning hösten 2018 att de rapporter RUC lämnar till Skolverket visar att samordnar- funktionen fungerar väl och att de allra flesta samordnarna uppfyllt uppdraget (så långt) samt att en majoritet av samordnarna är positiva till RUC och nätverksträffarna. Skolverkets stöd via samordnarna bedöms ha stärkt huvudmännens förutsättningar att genomföra de åtgärder som slås fast i huvudmännens utvecklingsplaner. Även den regionala samordningens anses viktig, många huvudmän menar att det varit en styrka att ingå i de riktade insatserna och parallellt delta i nätverken som RUC erbjuder samordnarna. Samordnarfunktionen verkar även ha gett effekt på det systematiska kvalitetsarbetet hos huvudmännen.14

14Skolverket (2018). Redovisning av uppdrag att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever och vid behov för elever med annat modersmål än svenska (Dnr U2018/00404/S). Skolverkets Dnr: 2018:00457.

169

6 Ekonomiska resurser

Fritidshemmet finansieras med statsbidrag, kommunernas egna medel samt avgifter. Den totala kostnaden för fritidshem verksamhets- året 2018 uppgick till 18,9 miljarder kronor, varav 17 procent utgörs av föräldraavgifter.1

6.1Kommunernas resursfördelning

Utredningens bedömning: Kommunerna bör i sin resursfördel- ning till fritidshemmen i högre grad ta hänsyn till de lokala förut- sättningarna och behoven, däribland relevanta socioekonomiska faktorer.

Kommunerna har ansvaret för skolans och fritidshemmens resurser vilket bidrar till kommunernas handlingsfrihet och möjlighet att an- passa organisering och finansiering efter lokala förutsättningar och behov. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet innebär att alla kommuner ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att kunna tillhandahålla bland annat utbildning, oberoende av inkoms- ter och strukturella kostnader som inte kommunen kan påverka. Hur resurserna fördelas mellan verksamheter avgörs av politiska prioriteringar. Kommunerna fördelar medel både till kommunala och fristående verksamheter. Kommunerna har också ett ansvar för uppföljning, utvärdering och i vissa fall tillsyn av verksamheterna och hur resurserna används.

2014 trädde ändringar i kraft i skollagen där det nu framgår av 2 kap. 8 b § att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom

1Sveriges officiella statistik, hämtat från www.skolverket.se, 2020-02-16.

171

Ekonomiska resurser

SOU 2020:34

skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.2 Granskningar och utvärderingar visar dock att detta görs i väldigt varierande utsträckning.

Vissa kommuner har fördelningsmodeller som tar hänsyn till exempelvis socioekonomiska faktorer när resurser fördelas till skol- väsendet. Skolinspektionen beskriver dock i sin granskningsrapport rörande resursfördelning från 2014 att en övervägande majoritet av de granskade kommunerna kan utveckla sitt arbete för att motverka segregationens negativa effekter inom förskola, grundskola och fritidshem.3 Granskningen bekräftar tidigare studier från Skolverket. Skolverket framför i sin rapport från 2009 om kommuners resurs- fördelning att det inte finns någon idealisk resursfördelningsmodell som alla kommuner kan tillämpa, men varje kommun måste ha en medveten modell för resursfördelningen, som värderar de lokala förutsättningarna och behoven och som följs upp och granskas i förhållande till de insatser och resultat som verksamheterna åstad- kommer.4

I rapporten pekar Skolverket på att resursfördelningen ofta är förhållandevis försiktig och har brister. Vad det gäller fördelningen till fritidshem är en i stort sett enbart volymbaserad fördelning van- lig, vilket innebär att resurserna fördelas med ett och samma belopp per barn. Mer än en tredjedel av kommunerna använde denna modell för att fördela resurser till fritidshem.

Skolinspektionen har flera gånger, bland annat i sin statistiska rapport över regelbunden tillsyn 2016, pekat på att kommuner och andra huvudmän kan göra mer för att utjämna skolornas olika förut- sättningar.5 Där beskrivs att den andel av resurserna som fördelas utifrån socioekonomiska faktorer i vissa fall är så liten att den inte kan uppväga de skillnader som finns mellan barnens behov och att resursfördelningen till fritidshem oftare brister än till de flesta skol- formerna.

Enligt 2 kap. 10 § skollagen är det rektor som beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Ut- redningen har vid besök och möten blivit uppmärksammade på att

2Prop. 2013/14:148. Vissa skollagsfrågor.

3Skolinspektionen (2014). Kommunernas resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter i skolväsendet.

4Skolverket (2009). Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov?

5Skolinspektionen (2016). Statistik över regelbunden tillsyn 2016.

172

SOU 2020:34

Ekonomiska resurser

detta i praktiken kan innebära att medel i större utsträckning an- vänds i skolan och att det är lättare att spara in på verksamheten i fritidshemmet.

Utredningen lämnar inte förslag på förändringar i regelverket rörande resursfördelning men vill uppmärksamma att resursfördel- ningen till fritidshem i högre grad bör ta hänsyn till de lokala förut- sättningarna och behoven, hänsyn bör bland annat tas till relevanta socioekonomiska faktorer.

En väl fungerande resursfördelning som utgår från de behov som finns är av stor vikt för fritidshemmets verksamhet. Detta är redan reglerat men undersökningar visar att resursfördelningen inte i till- räckligt hög grad tar hänsyn till behoven och att regelverket inte tillämpas i den utsträckning som lagstiftaren avsåg. Fritidshemmets kunskapsuppdrag har genom den nya läroplansdelen förtydligats och fritidshemmet har också ett kompenserande uppdrag. En förut- sättning för att styrdokumentens intentioner ska kunna uppfyllas är att det finns tillräckliga resurser. Det är vidare viktigt att de resurser som fördelas till fritidshemmet inte prioriteras om och används till andra verksamheter.

6.2Statliga resurser

Staten bidrar till finansieringen av de kommunala verksamheterna genom generella statsbidrag, främst genom det kommunalekono- miska utjämningssystemet som har till syfte att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar trots strukturella skillnader. Utöver de generella statsbidragen finns det ett antal rik- tade statsbidrag som är ett sätt för staten att ge ekonomiskt stöd till specifika insatser. Vissa av dessa riktade statsbidrag kan på olika sätt omfatta fritidshemmet och dess verksamhet. Vem som kan söka ett bidrag och de villkor som gäller regleras oftast i en förordning. Skol- verket administrerar ett antal statsbidrag som riktar sig till kommu- nala, fristående och statliga huvudmän samt till organisationer med anknytning till skola och utbildning.

Statens användande av riktade statsbidrag är ofta föremål för dis- kussion. År 2017 genomförde Riksrevisionen en granskning av de

173

Ekonomiska resurser

SOU 2020:34

riktade statsbidragen till skolan.6 I rapporten framfördes att flera aktörer har kritiserat de riktade statsbidragen bland annat för att de är för många och flyttar fokus från helheten till delar av verksam- heten. Regeringen har behandlat Riksrevisionens rapport i en skrivelse till riksdagen.7 Där framgår att regeringen inte delar Riksrevisionens övergripande bedömning att nuvarande system med riktade stats- bidrag till skolväsendet inte är ändamålsenligt, men instämmer i att det finns brister i systemet och delar iakttagelsen att det även finns potentiel

11	Pedagogisk omsorg ..................................................	265
11.1	Utredningens uppdrag, dess genomförande och metod.....	265
	11.1.1 Två förslag läggs fram............................................	266
	11.1.2 Från dagmamma till pedagogisk omsorg
	– historik och nuläge .............................................	267
11.2	Jämförelsen med förskolan...................................................	270
	11.2.1 Förskolan och pedagogisk omsorg har
	liknande uppdrag ...................................................	271
	11.2.2 Kvalitetsaspekter i förskolan.................................	275
	11.2.3 Kvalitetsaspekter i pedagogisk omsorg ................	278

	inrättar karriärsteg för lärare..................................................	49
2	Utredningens uppdrag och genomförande.....................	51
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	51
2.2	Avgränsningar.........................................................................	52
2.3	Genomförande........................................................................	52
2.4	Disposition..............................................................................	54
3	Fritidshemmet i dag och vägen dit ...............................	57