Hållbar slamhantering

Betänkande av Utredningen om en giftfri

och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam

Stockholm 2020

SOU 2020:3

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Bild på omslaget: I kretsloppssymbolen – fosforsyra med den centrala fosfatjonen, PO43-. Fosfat är ett nödvändigt växtnäringsämne för livsmedelsproduktion.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25017-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Isabella Lövin

Regeringen beslutade den 12 juli 2018 (dir 2018:67) att tillkalla en särskild utredare för att föreslå hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida avloppsslam bör ut- formas. Utredaren skulle även redovisa den tekniska utveckling som skett vad gäller behandlingen av avloppsslam och utreda om det finns ett behov av etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lös- ningar som krävs för att återvinna fosfor ur avloppsslam. I uppdraget låg vidare att föreslå hur ett fortsatt uppströmsarbete för att minska utsläpp nära källan kan säkerställas sedan ett förbud mot spridning av avloppsslam har införts. Uppdraget skulle ursprungligen redo- visas senast den 15 september 2019. Genom ett tillläggsdirektiv (dir. 2019:10) den 4 april 2019 förlängdes uppdraget så att slutredo- visning skulle ske senast den 10 januari 2020.

Ekon. dr., generaldirektören Gunnar Holmgren förordnades den

12 juli 2018 som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades den 8 oktober 2018 utre- daren Bodil Forsberg Aronsson, Havs- och vattenmyndigheten, ex- perten Jan Eksvärd, Lantbrukarnas Riksförbund, miljöexperten Anders Finnson, Svenskt Vatten, ämnesrådet Jerker Forssell, Miljödeparte- mentet, enhetschefen Uwe Fortkamp, Naturvårdsverket, rådgivaren Emma Hjelm, Jordbruksverket, kanslirådet Annika Holmberg, Närings- departementet, avdelningschefen Therese Jacobson, Naturskydds- föreningen, förbundsjuristen Anna Marcusson, Sveriges Kommuner och Regioner, utredaren Helena Parkman, Kemikalieinspektionen, kanslirådet Malin Rinnan, Miljödepartementet, enhetschefen Martin Svensson, Vinnova, rådgivaren Jenny Westin, Avfall Sverige och avdel- ningschefen Lisa Wigh, Återvinningsindustrierna. Jerker Forssell entle- digades fr.o.m. 21 oktober 2019. Samma dag förordnades ämnesrådet Monica Törnlund, Miljödepartementet som expert i utredningen. Martin Svensson entledigades fr.o.m. 25 november 2019.

Systemekologen Mats H Johansson och verksjuristen Ida Lindblad Hammar förordnades som sekreterare den 1 oktober 2018. Som huvud- sekreterare förordnades den 13 december 2018 fil. dr. Folke K Larsson.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Hållbar slam- hantering (SOU 2020:3). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i januari 2020

Gunnar Holmgren

/Folke K Larsson

Mats H Johansson

Ida Lindblad Hammar

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		31
1	Författningsförslag.....................................................	45
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...............................	45

1.2Förslag till förordning om användning av avloppsslam och vissa ytterligare avloppsfraktioner samt återvinning

av fosfor ...................................................................................

50

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med
hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.........	55

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

	(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd		....... 56
2	Uppdraget ................................................................		57
2.1	Direktiv	....................................................................................	57
2.2	Utgångspunkter och avgränsningar .......................................		58
	2.2.1	Tidigare arbete .........................................................	58
	2.2.2	Direktivens avgränsningar ......................................	59
	2.2.3	Definitioner och utgångspunkter ...........................	59
2.3	Utredningens arbete ...............................................................		61
	2.3.1	Praktiskt genomförande..........................................	62
	2.3.2	Dialog och samråd ...................................................	64
2.4	Betänkandets disposition........................................................		64

5

InnehållSOU 2020:3

3	Bakgrund ..................................................................		67
3.1 Grundläggande problem och utmaningar .............................			67
3.2	Definitionsfrågor....................................................................		69
	3.2.1	Giftfri miljö .............................................................	69
	3.2.2	Avlopp och avloppsvatten ......................................	72
	3.2.3	Avloppsslam ............................................................	73
	3.2.4	Avfall........................................................................	77
	3.2.5	Återvinning..............................................................	79
	3.2.6	Övriga begrepp som anknyter till
		utredningens direktiv ..............................................	81

3.3Historisk utveckling – produktion och spridning av

avloppsslam .............................................................................

85

3.3.1Utveckling av regler för hantering av

	avloppsslam..............................................................	85
3.3.2	Produktion och spridning av slam .........................	89

3.4Tidigare utredningar om avloppsslam och återföring av

fosfor	.......................................................................................	99
3.4.1	Aktionsplan för återföring av fosfor......................	99
3.4.2	Miljömål om återföring av fosfor i avlopp...........	102

3.4.3Uppdatering av Aktionsplan för återföring av

	fosfor......................................................................	103
3.4.4	Uppdrag 2012 om hållbar återföring av fosfor....	104

3.4.5Utveckling av Revaq och system för

kvalitetssäkring......................................................	106
3.5 Aktuella anknytande utredningar ........................................	108

3.5.1Skatt på tungmetaller och andra hälso- och

	miljöfarliga ämnen samt översyn av
	bekämpningsmedelsskatten..................................	108
3.5.2	Hållbara vattentjänster..........................................	109
3.5.3	Biogasmarknadsutredningen ................................	110

3.5.4Minskad övergödning genom stärkt lokalt

åtgärdsarbete..........................................................

111

3.5.5Kombinationseffekter och gruppvis hantering

	av ämnen ................................................................	111
3.5.6	Översyn av miljöövervakningen...........................	112
3.5.7	Vattenförvaltningsutredningen ............................	113

6

SOU 2020:3Innehåll

	3.5.8	Miljömålsberedningen...........................................	113
4	Myndigheter och andra aktörer – uppgifter
	och arbetssätt .........................................................		115
4.1	Statliga myndigheter och kommuner ..................................		115
	4.1.1	Statliga myndigheter..............................................	115
	4.1.2	Kommuner .............................................................	126
4.2	Va-producenter .....................................................................		128
	4.2.1	Branschorganisationen Svenskt Vatten................	129
	4.2.2	Verksamhetsutövare ..............................................	130
4.3	Vattenreningsindustri ...........................................................		131
4.4	Aktörer inom avfall och återvinning....................................		131
	4.4.1	Branschorganisationen Avfall Sverige ..................	131
	4.4.2	Verksamhetsutövare inom avfallsbranschen........	132

4.4.3Branschorganisationen

		återvinningsindustrierna .......................................	133
	4.4.4	Verksamhetsutövare inom
		återvinningsbranschen...........................................	133
4.5	Energiföretagen.....................................................................		134
4.6	Gödselmedelindustri.............................................................		135
4.7	Övrig kemisk industri...........................................................		136
4.8	Livsmedelsindustri ................................................................		136

4.9Verksamhetsutövare inom jord, skog samt bygg och

	anläggning..............................................................................		137
4.10	Allmänhet och civilsamhällets organisationer.....................		138
5	Avloppsslam i ett systemperspektiv ............................		139
5.1	Tekniska system....................................................................		139
	5.1.1	Behandling, hantering, och spridning av
		avloppsslam ............................................................	142
	5.1.2	Större avloppsreningsanläggningar.......................	145
	5.1.3	Mindre avloppsreningsanläggningar.....................	147
	5.1.4	Enskilda respektive små avlopp ............................	149

7

Innehåll

SOU 2020:3

5.1.5Kretsloppslösningar och certifiering av

	avloppsfraktioner ..................................................	152
5.1.6	Utredningens avgränsningar.................................	156
5.2 Organisation och ansvarsfrågor...........................................		157

5.2.1Planarbete för kretslopp och

		resurshushållning ..................................................	160
	5.2.2	Prövning och tillsyn ..............................................	163
5.3 Miljömål och hållbar utveckling ..........................................			164
	5.3.1	Miljömålssystemet ................................................	164
	5.3.2	Agenda 2030 ..........................................................	170
	5.3.3	EU:s åtgärdspaket för en cirkulär ekonomi ........	173
	5.3.4	EU:s lista över kritiska råmaterial ........................	173
	5.3.5	Planetära gränsvärden ...........................................	174
	5.3.6	Svensk livsmedelsstrategi......................................	174
	5.3.7	Rekommendationer från HELCOM ...................	175
5.4	Klimataspekter......................................................................		176
5.5	Rättsliga utgångspunkter .....................................................		178
	5.5.1	Miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna ....	178
	5.5.2	Lagen om allmänna vattentjänster .......................	180
	5.5.3	Tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet....	181
	5.5.4	Tillsyn och egenkontroll.......................................	182
	5.5.5	Föreskrifter om miljöfarlig verksamhet...............	183
	5.5.6	Lagstiftning om gödselmedel ...............................	185
	5.5.7	Avfallslagstiftning .................................................	187
	5.5.8	Kemikalielagstiftning ............................................	188
	5.5.9	Klimatlagen............................................................	191
5.6	Scenarier	................................................................................	192

5.6.1Referensalternativet – fortsatt utveckling

utan ny reglering....................................................

196

5.6.2Scenario 1 – förbud mot all spridning av

avloppsslam............................................................

198

5.6.3Scenario 2 – förbud mot all spridning av avloppsslam som inte klarar kvalitets- och

	återvinningskrav ....................................................	200
5.6.4	För scenarierna gemensamma frågor ...................	203
5.6.5	För- och nackdelar vid val av olika scenarier.......	205

8

SOU 2020:3Innehåll

5.7	Styrning mot måluppfyllelse ................................................		206
6	Tekniker för fosforåtervinning ur avloppsslam .............		211
6.1	Bakgrund ...............................................................................		211
6.2	Definitioner och begrepp .....................................................		212
	6.2.1	Terminologi ...........................................................	213
	6.2.2	Teknikmognad.......................................................	213
	6.2.3	Fosforprodukter ....................................................	214
6.3	Metod och urvalsfrågor ........................................................		216
	6.3.1	Grunder för utredningens redovisning ................	216
	6.3.2	Metodbeskrivning..................................................	217
	6.3.3	Teknisk kartläggning av RISE ..............................	218
6.4	Processer, metoder och tekniker för fosforåtervinning .....		222
	6.4.1	Kemisk och biologisk fosforfällning ....................	222

6.4.2Startpunkter vid olika typer av processer

	för fosforåtervinning .............................................	223
6.4.3	Olika typer av lösningar ........................................	226
6.5 Miljöaspekter.........................................................................		236

6.5.1Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv på

	processerna.............................................................	236
6.5.2	Energibehov ...........................................................	238
6.6 Samlade erfarenheter kring fosforåtervinning.....................		239
6.6.1	Jämförande översikt ..............................................	240

6.6.2För- och nackdelar med olika processer,

	metoder och tekniker ............................................	242
6.6.3	Ekonomiska aspekter ............................................	246
6.6.4	Giftfrihet ................................................................	249

6.6.5Utvinning av fosfor inne i

	avloppsreningsanläggningen .................................	250
6.6.6	Återvinningsgrad ...................................................	251
6.6.7	Ytterligare näringsämnen och kol ........................	251
6.6.8	Teknikmognad.......................................................	252
6.6.9	Miljöpåverkan ........................................................	252
6.6.10	Sammanfattning.....................................................	253
6.7 Framtida avloppsvattenrening och slamhantering ..............		254

9

InnehållSOU 2020:3

7	Internationell utblick................................................		257
7.1	Bakgrund ...............................................................................		257
7.2	Norden	..................................................................................	259
	7.2.1	Danmark ................................................................	261
	7.2.2	Finland ...................................................................	263
	7.2.3	Norge .....................................................................	266
7.3	Europa ...................................................................................		267
	7.3.1	Belgien ...................................................................	271
	7.3.2	Nederländerna .......................................................	271
	7.3.3	Storbritannien........................................................	274
	7.3.4	Tyskland ................................................................	275
	7.3.5	Österrike................................................................	278
	7.3.6	Schweiz ..................................................................	279
7.4	Nordamerika.........................................................................		281
	7.4.1	Kanada....................................................................	281
	7.4.2	USA .......................................................................	283
7.5	Samlade erfarenheter ............................................................		285

8	Riskbedömning avseende hantering och spridning
	av slam	...................................................................	289
8.1	Bakgrund ...............................................................................		289
8.2	Gällande rätt .........................................................................		291
	8.2.1	Försiktighetsprincipen..........................................	291
	8.2.2	Gränsvärden...........................................................	295
	8.2.3	Särskilt farliga ämnen ............................................	301
8.3	Hälso- och miljörisker .........................................................		304
	8.3.1	Miljöövervakning ..................................................	306
	8.3.2	Metaller ..................................................................	308
	8.3.3	Organiska föreningar ............................................	321
	8.3.4	Läkemedelsrester och antibiotikaresistens ..........	330
	8.3.5	Mikroplaster ..........................................................	336
	8.3.6	Mikroorganismer och smittämnen.......................	342
8.4	Olika spridningsvägar...........................................................		345
	8.4.1	Jordbruksmark ......................................................	345

10

SOU 2020:3		Innehåll
8.4.2	Skogsmark..............................................................	347

8.4.3Anläggningsarbete, jordtillverkning, deponi

m.m.........................................................................

349

8.4.4Reduktion av oönskade ämnen vid olika

		tekniklösningar ......................................................	352
8.5	Samlad bedömning................................................................		354
	8.5.1	Riskperspektiv på spridning av avloppsslam........	357
	8.5.2	Utredningens överväganden .................................	361
9	Förbud mot att sprida avloppsslam............................		367
9.1	Problem och utmaningar ......................................................		367
9.2	Gällande rätt ..........................................................................		368
	9.2.1	Regler som gäller spridning på alla marktyper.....	368
	9.2.2	Spridning på jordbruksmark .................................	371
	9.2.3	Spridning på skogsmark ........................................	375
	9.2.4	Deponier och täckning av deponier .....................	376
	9.2.5	Gruvtäckning .........................................................	377
	9.2.6	Anläggningsjord ....................................................	377
9.3	Scenarier	................................................................................	378

9.3.1Scenario 1 – förbud mot all spridning av

avloppsslam ............................................................

378

9.3.2Scenario 2 – förbud mot spridning av

	avloppsslam med begränsade undantag ................	380
9.4 Överväganden och förslag ....................................................		383
9.4.1	EU-rätten sätter ramarna för reglering ................	387
9.4.2	Form för regleringen .............................................	398
9.4.3	Bemyndigande krävs i lag......................................	401

9.4.4Allmänna regler för behandling av avfall

	i stället för tillstånds- och anmälningsplikt..........	410
9.4.5	Utformning av förbud mot spridning av
	avloppsslam ............................................................	411
9.4.6	Undantag från spridningsförbudet.......................	416

9.4.7Undantagen kräver regler om kvalitet och

	hantering ................................................................	421
9.4.8	Sanktioner ..............................................................	426
9.4.9	Ikraftträdande ........................................................	427

11

InnehållSOU 2020:3

	9.4.10	Övergångsbestämmelser .......................................	428
	9.4.11 Ökad enhetlighet i regleringen av organiska
		gödselmedel ...........................................................	430
10 Återvinning och cirkulär återföring av fosfor
	och andra näringsämnen...........................................		433
10.1	Problem och utmaningar......................................................		433
10.2	Gällande rätt .........................................................................		436
	10.2.1	Avfallslagstiftning .................................................	436
	10.2.2 Lagstiftning om tillstånds- och
		anmälningspliktig verksamhet..............................	442
	10.2.3 Lagen om allmänna vattentjänster .......................		446
10.3 Resurseffektiva kretslopp och klimataspekter....................			448
	10.3.1 Tillgängliga resurser av fosfor och andra
		näringsämnen.........................................................	449
	10.3.2 Brist på näringsämnen och sårbarhet
		för svenskt lantbruk ..............................................	452
	10.3.3 Klimataspekter kopplade till återvinning av
		fosfor och andra näringsämnen ............................	458
	10.3.4 Fosfor – tillgänglighet för grödor på åkermark...		464
10.4	Marknadsaspekter.................................................................		468
	10.4.1	Tyskland ................................................................	468
	10.4.2	Nederländerna .......................................................	470
	10.4.3	Schweiz ..................................................................	471
	10.4.4	Sverige ....................................................................	472
	10.4.5	Samlade erfarenheter.............................................	474
10.5	Scenarier	................................................................................	475
	10.5.1 Scenario 1 – fosforåtervinning vid förbud mot
		all spridning av avloppsslam .................................	476
	10.5.2 Scenario 2 – fosforåtervinning vid förbud mot
		spridning av avloppsslam med begränsade
		undantag ................................................................	477
10.6	Överväganden och förslag ...................................................		478
	10.6.1 EU-rätten sätter ramarna för reglering................		481
	10.6.2	Form för regleringen.............................................	482
	10.6.3 Bemyndigande krävs i lag .....................................		483

12

SOU 2020:3

Innehåll

10.6.4Allmänna regler för behandling av avfall

		i stället för tillstånds- och anmälningsplikt..........	487
	10.6.5 Utformning av krav på återvinning av fosfor ......		487
	10.6.6	Sanktioner ..............................................................	500
	10.6.7	Ikraftträdande ........................................................	501
11	Uppströmsarbete .....................................................		505
11.1	Problem och utmaningar ......................................................		505
	11.1.1	Bakgrund ................................................................	506
	11.1.2	Frivillig certifiering................................................	508
	11.1.3	Dagens uppströmsarbete.......................................	510
11.2	Gällande rätt ..........................................................................		515
	11.2.1	Va-branschens uppströmsarbete ..........................	515
	11.2.2 Uppströmsarbete i vidare mening ........................		519
11.3	Huvudaktörer och pågående aktiviteter ..............................		526
	11.3.1	Centrala myndigheter............................................	526
	11.3.2	Länsstyrelser och vattenmyndigheter ..................	531
	11.3.3	Kommuner .............................................................	533
	11.3.4 Tidigare erfarenheter och utredningsinsatser ......		536
	11.3.5	Aktuella utvecklingslinjer .....................................	538
11.4	Alternativ för framtida uppströmsarbete ............................		540

11.4.1Koppling till samhällets förebyggande

kemikaliearbete ......................................................	541
11.4.2 Styrning och organisation .....................................	543
11.5 Överväganden och förslag ....................................................	547

11.5.1Fokus på grundläggande förutsättningar och

		rådighet...................................................................	548
	11.5.2	Naturvårdsverket koordinerar nationella
		insatser ...................................................................	550
12	Behov av stöd för etablering, investering
	och kompetens........................................................		553
12.1	Problem och utmaningar ......................................................		553
12.2	Olika finansieringsmöjligheter.............................................		555
	12.2.1	Finansiering med va-avgifter.................................	556

13

Innehåll

SOU 2020:3

12.2.2Finansiering med nationella medel och EU-

medel......................................................................	556
12.3 Gällande rätt .........................................................................	565
12.3.1 Finansiering av allmänna vattentjänster...............	565

12.3.2Finansiering med nationella medel – EU:s

		regler om statligt stöd ...........................................	570
12.4	Aktörer	..................................................................................	574
12.5	Tidigare utredningar och erfarenheter ................................		575
	12.5.1	Naturvårdsverkets utredningar om
		investeringsstöd.....................................................	575
	12.5.2 Erfarenheter kring stöd och vägledning ..............		578
	12.5.3	Internationella erfarenheter..................................	578
	12.5.4 Behov av samordning och kompetensstöd ..........		581
12.6	Överväganden och förslag ...................................................		587
	12.6.1 Nationell kompetens- och stödfunktion
		för avloppsfrågor och resurser i kretslopp...........	588

12.6.2Det behövs inte ytterligare stöd för etablering

		och investeringar ...................................................	595
13	Kostnader och finansiering .......................................		601
13.1 Kostnader för slamhantering och fosforåtervinning ..........			601
	13.1.1	Bakgrund................................................................	601
	13.1.2 Dagens kostnader för hantering av
		avloppsslam............................................................	603
	13.1.3 Framtida kostnader för hantering av
		avloppsslam och fosforåtervinning ......................	608
	13.1.4	Framtida kostnader för
		avloppsreningsanläggningar..................................	624
13.2	Dagens finansiering ..............................................................		627
	13.2.1	Statlig finansiering.................................................	628
	13.2.2	Kommunal skattefinansiering ..............................	630
	13.2.3	Kommunala va-avgifter.........................................	631
	13.2.4	Kommunala avfallsavgifter ...................................	633
	13.2.5	Övriga avgifter.......................................................	633
13.3	Framtida finansiering ...........................................................		634

14

SOU 2020:3

Innehåll

13.3.1Inom befintliga anslagsramar och

		avgiftsmodeller ......................................................	634
	13.3.2 Ökad betoning på marknadsmodeller ..................		636
13.4	Överväganden och förslag ....................................................		637
	13.4.1 Kommuner, va-huvudmän och va-kollektiv ........		639
	13.4.2	Staten......................................................................	641
14	Konsekvenser av utredningens förslag........................		645
14.1	Sammanfattning ....................................................................		645
	14.1.1 Avloppsslammet i sitt större sammanhang ..........		646
	14.1.2 Stora kostnader för förändring – osäker nytta ....		648
	14.1.3 Skärpta kvalitetskrav på slam kan öka
		säkerheten ..............................................................	650
	14.1.4 Konsekvenser för olika aktörer ............................		650
	14.1.5	Miljönytta ..............................................................	651

14.1.6Kompetensstöd, kvalitetssäkring och

		breddat perspektiv .................................................	653
14.2	Beskrivning av problemet .....................................................		653
	14.2.1	Problemställningar ................................................	655
	14.2.2	Nödvändiga förutsättningar..................................	656
	14.2.3	Aktörer som berörs ...............................................	658
14.3	Alternativa handlingsvägar och utredningens förslag .........		660
	14.3.1 Dagens slamhantering – referensalternativet.......		661
	14.3.2	Utredningens förslagsalternativ ...........................	663
	14.3.3 Analyserade exempel på teknikkedjor..................		666
14.4	Schabloner för LCA- och LCC-analyser ............................		669
	14.4.1	Miljö .......................................................................	672
	14.4.2	Klimat.....................................................................	673
	14.4.3	Hälsa.......................................................................	673
	14.4.4	Trafiksäkerhet........................................................	677

14.4.5Kostnader för investeringar, drift och

	underhåll.................................................................	677
14.4.6	Skatt på avfallsförbränning ...................................	680
14.5 Konsekvensanalyser ..............................................................		680
14.5.1	Konsekvenser för miljö, hälsa och klimat ............	682

15

Innehåll

SOU 2020:3

14.5.2Åtgärdskostnader för spridning och

tekniktillämpning ..................................................

690

14.5.3Samhällsekonomiska konsekvenser

	och kostnadseffektivitet .......................................	692
14.6 Konsekvenser för olika aktörer ...........................................		699
14.6.1	Staten .....................................................................	699
14.6.2	Kommuner.............................................................	703
14.6.3	Avfallskollektiv .....................................................	705
14.6.4	Va-huvudmän och va-kollektiv ............................	705
14.6.5	Företag...................................................................	709
14.6.6	Forskningsinstitutioner ........................................	724
14.6.7	Hushåll...................................................................	725
14.7 Konsekvenser i övrigt...........................................................		727
14.7.1 Konsekvenser för det kommunala självstyret .....		727

14.7.2Konsekvenser för brottsligheten och

det brottsförebyggande arbetet ............................

728

14.7.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig

service i olika delar av landet.................................

729

14.7.4Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de

integrationspolitiska målen ..................................

729

14.7.5Bedömning av särskilda hänsyn med avseende på ikraftträdande och behov av

informationsinsatser .............................................	731
14.7.6 Överensstämmelse med EU:s regelverk ..............	732

14.7.7Bemyndiganden som regleringen grundar sig

på ............................................................................	733
14.8 Samlade konsekvenser och bedömningar............................	734

14.8.1Konsekvenser av ett mer omfattande

spridningsförbud, alternativ (1) ...........................

738

14.8.2Konsekvenser av ett spridningsförbud med

undantag för produktiv jordbruksmark,
alternativ (2) ..........................................................	741

14.8.3 Brist på heltäckande regelverk –
spridningsförbud för slam kan kringgås ..............	742

16

SOU 2020:3		Innehåll
Författningskommentar.....................................................		745
15.1 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken..........................		745
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2018:67 ...........................................	747
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2019:10 ...........................................	753
Bilaga 3	Samrådsaktiviteter ........................................................	755

17

Sammanfattning

Bakgrund

Dagens systemlösningar för avloppshantering etablerades i mitten av förra seklet. Sverige var på flera sätt ett föregångsland och ligger även långt framme i den fortsatta utveckling som sker av reningsanlägg- ningar. Reningen av avloppsvatten innebär med dagens teknik att om- fattande mängder avloppsslam produceras. I slammet ansamlas en rad oönskade ämnen, men även värdefulla resurser, som växtnäring och kol. Rötningen av slammet ger även förutsättningar för en omfattande biogasproduktion. Reningsanläggningarna har medverkat till avsevärda miljövinster men står nu inför omfattande krav på reinvesteringar och fortsatt förnyelse. Morgondagens avloppsanläggningar behöver utformas för att även kunna motverka negativa klimateffekter, åter- vinna samhällets resurser och stödja en cirkulär ekonomi. Strategiskt viktiga resurser behöver återvinnas samtidigt som skadliga ämnen inte ska spridas så att de genererar miljö- eller hälsoproblem.

Utredningens direktiv pekar på viktiga aspekter i den mångåriga diskussion som förts kring avloppsslammet. I Europa sprids cirka hälf- ten av allt avloppsslam inom jordbruket, ofta med betydande inslag av tungmetaller, organiska föroreningar och andra oönskade ämnen. I Sverige används bara en tredjedel av slammet för sådan spridning, slammets kvalitet är också betydligt bättre än på många andra håll i Europa. Totalt produceras här årligen drygt 200 000 ton slam (torr- substans). Merparten av slammet används i Sverige som deponitäck- ning eller för tillverkning av anläggningsjord, vilket trots potentiella miljö- och hälsorisker inte reglerats närmare. Debatten om slamsprid- ning har främst gällt jordbruket, där marknaden inte accepterar slam som gödning för mjölk- eller annan livsmedelsproduktion. Det nationella regelverket med gränsvärden för slam som ska spridas på åkermark har inte uppdaterats sedan 1990-talet. Va-branschen har

19

Sammanfattning

SOU 2020:3

därför själva utvecklat hårdare riktlinjer för slamspridning inom jord- bruket genom certifieringssystemet Revaq.

Frågeställningarna har återkommande belysts i en rad utredningar under senare decennier, även om uppdragen då varit bredare och mer förutsättningslösa. Tidigare förslag från Naturvårdsverket, senast 2013, om ett mer samlat perspektiv och skärpta kvalitetskrav för sprid- ning av slam och andra avloppsfraktioner har dock inte genomförts. Detta får inte minst ses mot bakgrund av frågornas komplexitet och de målkonflikter som haft betydelse för ett genomförande.

Uppdraget

Utredningen ska enligt direktiven

• utforma förslag på ett förbud mot spridning av avloppsslam, med eventuella undantag, för att undvika att kretsloppet tillförs farliga ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster och styra mot en gift- fri miljö,

• utforma förslag till krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam, eftersom fosfor är ett viktigt växtnäringsämne och en ändlig resurs som bör cirkuleras och ersätta brytning av ny råvara,

• ge en överblick, även internationellt, då det gäller de tekniska och andra förutsättningar som olika systemlösningar kan innebära för framtida hantering av avloppsslam med fosforutvinning,

• undersöka om det krävs etablerings- eller investeringsstöd för in- förandet av sådana tekniska lösningar, samt

• finna vägar att upprätthålla det förebyggande arbetet då det införs ett förbud mot slamspridning, där möjligheter att förbättra slam- mets kvalitet inte längre utgör drivkraft i det lokala uppströms- arbetet.

Utredningens överväganden och förslag i punktform

Utredningen har redovisat dagens tekniska möjligheter för slam- hantering med fosforåtervinning samt utifrån olika scenarier om en utfasning av framtida slamspridning utformat två alternativ till

20

SOU 2020:3

Sammanfattning

reglering. Därtill läggs förslag för att möta framtida behov av kom- petensstöd, uppströmsarbete och kvalitetsutveckling. De huvudsak- liga förslagen innebär i punktform

• förbud mot spridning av avloppsslam på eller i mark genom

(1) totalt spridningsförbud med mycket begränsade undantag, eller (2) spridningsförbud med utgångspunkt i att eventuella risker kan hanteras och åtgärdas – undantag medges enligt detta alter- nativ för hygieniserat och kvalitetssäkrat slam på produktiv jord- bruksmark,

• återvinningskrav på minst 60 procent av den fosfor som finns i av- loppsslammet för allmänna avloppsreningsanläggningar översti- gande 20 000 pe,

• uppdrag till Naturvårdsverket att koordinera det nationella upp- strömsarbetet och säkra en central kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp. Naturvårdsverket före- slås vidare ansvara för regelbundet återkommande kontrollsta- tioner i samverkan med andra myndigheter för att säkra kvalite- ten på det avloppsslam som övergångsvis eller mer långsiktigt får spridas, samt

• uppdrag till Naturvårdsverket att efter samråd med andra berörda myndigheter föreslå kompletterande reglering för andra organiska gödselmedel. Förbud mot slamspridning bedöms annars leda till att avloppsfraktioner i olika former, som biokol, kan spridas som ersättning för slam utan större begränsningar eller kvalitetskrav.

Utredningen konstaterar att arbetet enligt direktiven varit väl avgrän- sat, men även väckt en rad frågor om anknytande behov och utveck- lingslinjer. En rad bedömningar görs, främst att

• ett spridningsförbud för avloppsslam inte kan motiveras enbart genom de riskbedömningar som är tillgängliga, utan även behöver motiveras på andra sätt. Det kännetecknar också de spridnings- begränsningar som genomförts i några andra europeiska länder,

21

Sammanfattning

SOU 2020:3

• återvinning med nya tekniska metoder förutsätter marknadens acceptans för återföring av fosfor till kretsloppet. Ett spridnings- förbud med teknisk återvinning av fosfor innebär i första hand ökade ekonomiska åtaganden för landets va-huvudmän, hushåll och ett stort antal verksamhetsutövare inom jordbruket,

• ingen av de tekniska processer utredningen inventerat uppfyller alla de krav som kan ställas. Fosfor kan återvinnas ur slam, men andra makronäringsämnen förloras med flertalet tillgängliga tek- niker. Hög återvinning av fosfor kräver slamspridning alternativt pyrolys/förbränning av slam eller att flera flöden i renings- anläggningen hanteras. Genomförda LCA-analyser ger inte enty- diga besked inför valet av teknisk process. Pyrolys är den enda metod som vid sidan av slamspridning kan återföra kol till åker- mark. Metoden innebär dock inte att fosforprodukten blir fullt giftfri, samt

• att avloppsrening i framtida moderna anläggningar för resursut- nyttjande i kretslopp därför kräver ett bredare synsätt på åter- vinning och återföring i anläggningarna, som även omfattar andra växtnäringsämnen och kol. Målangivelser för växtnäringsämnen skulle t.ex. kunna anges som etappmål inom miljömålssystemets ram.

Avloppsslammet i sitt större sammanhang

Det finns drygt 400 större reningsanläggningar i landet, varav ett drygt 50-tal har tillstånd att ta emot avloppsvatten med förorenings- mängder motsvarande minst 50 000 personekvivalenter, pe. Utform- ningen av dagens reningsanläggningar är fortfarande ett arv av ett äldre teknologiskt tänkande, där miljö- och kretsloppsprinciper ännu inte fått genomslag. Det som reningsverken producerar i form av renat avloppsvatten och avloppsslam är därmed inte heller självklara som enda slutfraktioner från en framtida avloppsrening. Målsättningen har i dag vidgats, där det ses som önskvärt att ytterligare reducera miljö-, hälso- och klimatproblem men även tillvarata samhällets resurser genom en mer cirkulär ekonomi. Resursuttag i form av t.ex. biogas, avloppsfraktioner som liknar mineralgödsel och källsorterade fraktio- ner med högt växtnäringsinnehåll är sannolikt bara början på en ut-

22

SOU 2020:3

Sammanfattning

veckling där teknisk innovation och systemtänkande kan ge stora för- ändringar.

Avloppsslammet utgör endast en av flera möjliga fraktioner som kan lämna reningsanläggningarna. Återvinning av fosfor och andra näringsämnen bedöms kunna ske under flera olika processteg i en framtida avloppsrening. Valet av framtida teknik bör därför beakta de samlade förutsättningar som ges inom anläggningarna.

Utredningen har vid sidan av de uppgifter som anges i direktiven fördjupat ytterligare och avgörande perspektiv. En viktig utgångs- punkt för införandet av ett spridningsförbud gäller utveckling av en motivbild för regleringen. Det är viktigt inte minst för att kunna bedöma alternativa handlingsvägar, övergångslösningar och förenlig- het med EU-rätten. Utredningen har därför sökt förtydliga den bakomliggande riskanalys som i enlighet med intentionerna bakom direktiven kan motivera ett förbud mot spridning av avloppsslam. Krav på återvinning av fosfor och eventuella andra växtnäringsämnen behöver också relateras till möjligheter att faktiskt kunna återföra näringsämnen till kretsloppet. Det senare ligger utanför utredningens angivna uppgifter, men är avgörande för utformning av ett nytt regel- verk och för att kunna bedöma den samhällsnytta som förslagen kan leda till. Frågeställningen behöver också utvecklas för att ge legiti- mitet åt förslagen med de kostnader och andra konsekvenser de kan leda till för berörda företag och andra aktörer.

En bakomliggande problematik är de framtida svårigheter att av- yttra avloppsslam som kan utvecklas helt oberoende av tillkommande reglering. Det har hittills varit förhållandevis enkelt för reningsan- läggningar att till överblickbara kostnader avyttra sitt slam genom spridning på åkermark, för deponitäckning, genom jordtillverkning eller andra ändamål. Flera av dessa spridningsvägar påverkas dock av marknader och andra förändringar, vilket innebär att va-huvudmännens och samhällets kvittblivningsintresse för avloppsslam i framtiden bedöms bli än mer uttalat. Det kan leda till att påtagliga förändringar sker i form av minskad slamspridning även i avsaknad av ny reglering.

23

Sammanfattning

SOU 2020:3

Förslag om förbud mot spridning av slam

Utifrån olika scenarier för en utfasning av framtida slamspridning, har utredningen utformat två alternativ till framtida reglering. Båda alternativen riktar sig till producenter av slam, oavsett anläggnings- storlek och huvudmannaskap, samt till användare av slam. Alterna- tiven ska möta direktivens krav på förbud mot slamspridning (med eventuella undantag), vara förenliga med EU-rätten, vila på försik- tighetsprincipen och samtidigt innebära krav på fosforåtervinning. Regelverket för slamspridning i jordbruket utgör ett område inom EU som är harmoniserat till en miniminivå. EU-rätten sätter även i övrigt ramarna för en utvecklad reglering. Den grundläggande prin- cipen om fri rörlighet av varor på den inre marknaden måste följas. Om Sverige vill införa ett nationellt förbud mot spridning av avlopps- slam måste det påvisas att åtgärden är nödvändig och att använd- ningen av avloppsslam, efter en riskbedömning, utgör ett hot mot människors hälsa eller miljön samt att bestämmelserna är förenliga med proportionalitetsprincipen. Åtgärder kan enligt försiktighetsprin- cipen vidtas även innan negativa effekter av slamspridning uppstår, men blir endast relevanta vid en potentiell risk. Kommissionen framhåller att principen inte i något fall rättfärdigar godtyckligt fat- tade beslut. Tillämpningen av försiktighetsprincipen kan dock skilja sig åt beroende på bedömningen av hur risker kan hanteras propor- tionerligt. Åberopandet av försiktighetsprincipen ger inte rätt att av- vika från allmänna principer för riskhantering, som bland annat om- fattar proportionalitetsprincipen.

Utredningens förbudsalternativ (1) avser ett totalt slamstopp med mycket få undantag, vilket ligger tydligast i linje med direktiven. Det har emellertid bedömts som mindre realistiskt, givet kraven på evi- dens avseende hälso- och miljöeffekter samt förenlighet med EU-regel- verket.1 Detta alternativ bedöms vidare stimulera utvecklingen av stor- skaliga tekniska lösningar, främst förbränning av avloppsslam med efterföljande fosforutvinning för större anläggningar. Valet av förbrän- ning kan minska incitamenten för biogasproduktion.

Ytterligare ett förbudsalternativ (2) har utformats. Hänsyn tas där även till andra förhållanden, t.ex. möjligheter att tillämpa kretslopps-

1 De senaste åren har EU-domstolen vid flera tillfällen gjort bedömningen att folkhälso- och miljöskäl inte alltid är tillräckliga för att hindra den fria rörligheten för varor. I flera domar har domstolen funnit att de nationella åtgärderna inte stod i proportion till bakomliggande syften eller att det saknats bevis för att påstådda risker förelåg.

24

SOU 2020:3

Sammanfattning

principen för såväl fosfor som en rad andra växtnäringsämnen och det innehåll av kol som finns i slammet. Eventuella hälso- och miljö- risker hanteras i enlighet med försiktighetsprincipen genom återkom- mande kontrollstationer med breddade och skärpta krav på kvalitet och hygienisering vid spridning av slam på produktiv jordbruksmark. För såväl alternativ (1) som (2) medges spridning vid dispens för eget omhändertagande och vid synnerliga skäl.

Kontrollstationerna genomförs i femårsintervall under genom- förandefasen på 12–15 år för ett nytt regelverk. Väljs förbudsalter- nativ (2) genomförs de även fortlöpande. Naturvårdsverket ges an- svar att genomföra dessa kontrollstationer i samarbete med övriga berörda myndigheter. Arbetet omfattar främst uppdaterade risk- bedömningar för spridning av slam samt erforderliga justeringar av gränsvärden och hanteringsregler i föreskrifter från Naturvårds- verket. De skärpta kraven kan på sikt komma att medverka till en successiv utfasning av möjligheterna att sprida slam inom jordbruket. Det kan sammantaget innebära en utveckling som nära överensstäm- mer med konsekvenserna av förbudsalternativ (1). Regleringen i myn- dighetsföreskrifter ställer krav på ändring av miljöbalken beträffande bemyndiganden och sanktionsbestämmelser.

Förutom avloppsslam omfattar utredningens förslag definitions- mässigt vissa anknytande avloppsfraktioner vars innehållsliga samman- sättning gör det svårt att regleringsmässigt särskilja dem. Det gäller andra avloppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier.

Både alternativ (1) och (2) innebär förbud mot spridning av av- loppsslam utanför produktiv jordbruksmark, dvs. för motsvarande två tredjedelar av dagens slamspridning. Spridning på andra typer av marker än produktiv jordbruksmark innebär inte tillräcklig återföring av fosfor i kretslopp och ger inte heller sådana kontrollerade förutsätt- ningar i övrigt att spridning bör medges.

Brist på heltäckande regelverk – spridningsförbud för slam kan kringgås

Förbud mot spridning av avloppsslam kan ses som ett sätt att avföra vissa potentiellt skadliga ämnen från kretsloppet. Det gäller såväl tungmetaller, som organiska föreningar, läkemedelsrester och mikro-

25

Sammanfattning

SOU 2020:3

plaster som varit aktuella i debatten kring slamspridning. Förbudet kan dock inte i sig förhindra att behandlat slam, andra avfallsfrak- tioner och biogödsel med liknande innehåll men under andra beteck- ningar sprids, t.ex. inom jordbruket. Det gäller även nyttjandet av renat avloppsvatten för bevattningsändamål. För detta krävs att komp- letterande regelverk utformas, vilket inte omfattats av utredningens direktiv. Ett bredare synsätt är avgörande för att kunna åstadkomma en täckande och konsekvent reglering av de risker som kan före- komma och då behöver hanteras. Utredningen föreslår därför att Naturvårdsverket ges i uppdrag att efter samråd med berörda myn- digheter föreslå erforderlig utveckling av regelverk för användning av andra organiska gödselmedel.

Förslag om krav på fosforåtervinning

Utredningen ska enligt direktiven utforma förslag till krav på utvin- ning av fosfor ur avloppsslam. Utredningen föreslår ett sådant krav på återvinning av fosfor som omfattar allmänna avloppsreningsanlägg- ningar med en tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 20 000 pe. Kravet riktas mot huvudmän för anläggningar och avser minst 60 procent av den fosfor som finns i avloppsslammet. Fosforn ska återvinnas i en form som gör återföring till produktiv jordbruksmark möjlig. Ikraftträ- dandet sker successivt, där större anläggningar (mer än 50 000 pe) ska tillämpa de nya reglerna senast efter 12 år. För mindre anlägg- ningar träder kravet i kraft 15 år efter införandet av nytt regelverk. Kravet på återvinning svarar mot närmare 50 procent, eller cirka

2 700 ton, av den totala fosformängd som årligen avsätts i landets pro- duktion av avloppsslam vid kommunala reningsanläggningar. Krav- nivån skapar viss flexibilitet för huvudmännen, för att inte leda till en alltför stark teknikstyrning. Högre återvinningskrav leder med dagens teknikalternativ sannolikt till starkt centraliserad monoför- bränning av slammet med följande kemisk fosforåtervinning ur askan.

Utredningen bedömer att ett bredare synsätt på återvinning och återföring av näringsämnen i kretslopp behövs och att målangivelser för växtnäringsämnen i allmänna avloppsströmmar kunde införas i miljömålssystemet. Sådana delmål har tidigare inrymts i miljömåls- systemet.

26

SOU 2020:3

Sammanfattning

Spridningsförbud och återvinningskrav – osäker nytta med stora kostnader för hushåll och företag

Va-kollektivens och de enskilda hushållens samlade kostnader för hantering av avloppsslam och fosforåtervinning kommer enligt utred- ningens bedömningar vida att överstiga de nyttor som återvunnen fosfor representerar för dem och samhället. Marknadsvärdet för ett kilo fosfor, inemot 20 kronor per kilo, ska ställas mot de väsentligt högre kostnader som faktisk återvinning representerar. Det samlade värdet på marknaden för fosfor återvunnen enligt utredningens för- slag motsvarar årligen närmare 55 miljoner kronor. Fördyringarna för va-kollektiven för en teknikkedja med monoförbränning och åter- vinning av fosfor ur aska bedöms årligen motsvara minst 100–150 mil- joner kronor, enligt branschens egna bedömningar väsentligt mer. De uppskattade kostnaderna är osäkra, bygger i dagsläget på enstaka leverantörsuppgifter och kan i en reell framtid med osäkra alternativa möjligheter komma att bli betydligt högre. Branschorganet Svenskt Vatten gör vidare bedömningen att en utveckling mot sannolika oligo- polliknande förhållanden för monoförbränning, fosforåtervinning och pyrolys också skulle driva på kostnadsutvecklingen. Den med nöd- vändighet långa genomförandeperioden (12–15 år) innan kraven på spridningsförbud och fosforåtervinning träder i kraft gör det svårt för va-huvudmännen att med dagens kunskapsläge göra en solid planer- ing. Det är vidare viktigt att notera de stora skillnader som kan finnas i kostnadsnivåer till följd av geografiska och andra förutsättningar för slamhantering vid specifika reningsanläggningar.

Ytterligare teknikalternativ kan bli möjliga, men är ännu inte ut- vecklingsmässigt uppenbara och saknar de garantier om funktiona- litet och giftfrihet som krävts, det gäller t.ex. spridning av pyrolyserat slam. De möjliga nyttor som uppstår förutsätter vidare att återföring av fosforn sker till kretsloppet, vilket ytterst är en fråga som verk- samhetsutövare inom jordbruket och marknaden förfogar över. I dagsläget är det endast slamspridning på åkermark som på ett tyd- ligt sätt återför såväl fosfor som andra näringsämnen och kol till kretsloppet. De miljöanalyser utredningen låtit göra för olika hanter- ingsalternativ visar visserligen att förbränning och annan termisk behandling av avloppsslammet kan innebära miljö- och klimatmäs- siga fördelar. Samtidigt har analyserna ökat förståelsen för hur han-

27

Sammanfattning

SOU 2020:3

tering och spridning av slam kan genomföras med ökad säkerhet och minskad sådan belastning.

De årliga kapitalkostnaderna för landets va-system är redan höga

– cirka 9 miljarder kronor 2018 – ökningar förutses vidare till följd av ytterligare miljökrav, reinvesteringar och investeringsbehov för morgondagens anläggningsstruktur. Ska va-branschen på egen hand organisera och etablera erforderlig infrastruktur för monoförbrän- ning bedöms det motsvara investeringskostnader i motsvarande stor- leksordning. Denna situation gäller i ett läge där avloppsslammets värde som fosforkälla kan komma att urholkas genom möjligheter att nyttja andra fosforresurser. Tillgången kan öka påtagligt i Sverige om en framtida återvinning av fosfor ur gruvavfall blir kommersiellt bärkraftig och får fullt genomslag. Årsproduktionen av fosfor bedöms då kunna överstiga ett nationellt behov och motsvara 10–20 gånger den mängd som återvinningen ur avloppsslam möjliggör i Sverige.

Förslag på kompetensstöd och breddat perspektiv

Oavsett val av förbudsalternativ för spridning och krav på återvin- ning, bedöms vissa ytterligare åtgärder vara av betydande värde. Ut- redningen föreslår kompletterande insatser genom uppdrag till Natur- vårdsverket att koordinera det nationella uppströmsarbetet och säkra en central kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resur- ser i kretslopp. Arbetet bör under en inledande period fokusera på avloppsslam. En rad övriga centrala myndigheter samt länsstyrelserna medverkar i arbetet. Finansiering möjliggörs genom nya intäkter från punktskatt på avfallsförbränning från april 2020.

Utredningen har även prövat förutsättningarna för att etablera riktade former av finansiellt stöd till va-huvudmän som tidigt pla- nerar och genomför förändringar med ny teknik för slamhantering och fosforåtervinning. Utredningen kan dock konstatera att det redan i dag finns goda förutsättningar för stöd till utvecklingsprojekt och pilotanläggningar inom ramen för rådande FoU- och innovations- system.

28

SOU 2020:3

Sammanfattning

Skärpta kvalitetskrav på slam kan öka säkerheten

Försiktighetsprincipen är en utgångspunkt för att långsiktigt säkra hälsa och miljö från skadliga ämnen och effekter som kan komma att uppträda/upptäckas vid spridning av avloppsslam, men tillämpningen skiljer sig åt beroende på synen på hur risker kan hanteras propor- tionerligt. Riskerna behöver också vägas av mot andra samhällsmål. Utredningen konstaterar att dagens forskning kring spridning av av- loppsslam ännu inte har påvisat negativa effekter på hälsa och miljö av slamspridning med de kvalitetskrav som tillämpas inom jordbruket. Hårt gödslade försöksytor har följts under flera decennier. För övriga typer av spridning på mark saknas i stor utsträckning empiriska under- lag, liksom regelverk. Spridning inom jordbruket är kopplat till han- terings- och kvalitetsregler, vilket fortlöpande bör ses över. Ett sådant regelverk ska anpassas till den aktuella kunskap och riskbedömning som kan göras. Utredningens bedömning är att den riskanalys som i dag är tillgänglig inte i sig utgör grund för ett totalt spridningsför- bud för avloppsslam, men väl för en moderniserad gränsvärdessätt- ning och ett regelverk för hygienisering av slam. Ett eventuellt för- bud kan därför behöva underbyggas på andra sätt. Det kännetecknar också de spridningsbegränsningar som genomförts i några andra euro- peiska länder, som Schweiz och Tyskland.

Gränsvärden, hygienisering och andra kvalitetskrav vid använd- ning på jordbruksmark har i avsaknad av ett uppdaterat regelverk utvecklats inom ramen för det frivilliga Revaq-systemet. Ett nytt regelverk behöver dock utvecklas också mot bakgrund av den exper- tis som olika centrala myndigheter förfogar över. Naturvårdsverket föreslås som tidigare framgått ansvara för genomförandet av regel- bundet återkommande kontrollstationer. Myndigheten lämnade redan 2013 förslag om utvecklade krav på kvalitet och hygienisering som avsåg användning av avloppsfraktioner, biogödsel och kompost på åkermark, skogsmark och annan mark. Flera aktörer pekar på att detta tillsammans med tillämpningen inom Revaq kan utgöra en lämplig grund att bygga vidare på.

Det ger förutsättningar att uppdatera och utveckla regelverket för att säkra kvaliteten på det avloppsslam som övergångsvis eller mer långsiktigt får spridas. I dag saknas specifika regler om spridning av slam på annan mark än jordbruksmark. Det är därför angeläget att övergångsregler snarast tas fram som reglerar spridning på all mark.

29

Sammanfattning

SOU 2020:3

De samlade motiven är dels omsorg om hälsa och miljö, dels en strä- van att stödja landets kommuner i det omställningsarbete som före- står. Vissa resurser kommer att krävas för förstärkning av de statliga insatserna.

Hur bör slammet hanteras i framtiden?

Utredningens direktiv bygger på att slamspridning ska förbjudas och att återvinning av fosfor ska kravställas på lämpligt sätt. Utredningen har därför lämnat sådana förslag. En framtida förändrad slamhanter- ing rymmer dock en rad komponenter, som behöver vägas in i en övergripande bedömning. Det gäller förutom ekonomiska aspekter på olika metoder och förbudsalternativ, fördelningen av kostnader och nyttor på olika aktörer. Det berör även förutsättningar för omställning och värdet för samhället av en förändring. Nyttor kan påvisas med att återvunnen fosfor till ett visst marknadsvärde kan ersätta ny råvara i kretsloppet. Det är också önskvärt att detta sker med minskade miljö-, hälso- och klimatkostnader som följd. Sådana minskade kostnader är dock svåra att åskådliggöra. Den kanske starkaste drivkraften – en strävan mot giftfri odlingsmiljö – har varit tongivande i debatten om slamspridning. Evidensen för att ett total- förbud är nödvändigt saknas dock, forskningen har inte kunnat belägga att slamgödslade grödor ger hälsopåverkan eller påverkar ekosystemen i jordbruket på ett negativt sätt. Klara belägg finns däremot för att slamgödning tillför växtnäring och mullämnen som jordbruket efter- frågar. Den bakomliggande motivbilden för en reglering blir därmed viktig, särskilt som konsekvenserna av olika alternativ kan bli ingri- pande för flera aktörer, inte minst för hushållen och företagen.

30

Summary

Background

Present-day systemic solutions for wastewater management were adopted in the middle of the last century. Sweden was in several ways a pioneer, and is also one of the leaders in the continued develop- ment of wastewater treatment plants. The treatment of wastewater with present-day technology means that considerable amounts of sewage sludge are produced. A number of undesirable substances acumulate in the sludge, but also valuable resources, such as plant nutrients and carbon. The digestion of sludge also provides a basis for extensive biogas production. The treatment plants have helped bring about considerable environmental gains, but now face a need for substantial reinvestments and continued modernisation. The wastewater treatment plants of tomorrow also need to be designed to meet challenges such as adverse climate impacts, recycling of resources and to support a circular economy. Strategically important resources need to be recovered, while harmful substances must not be spread so that environmental hazards or health problems occur.

The terms of reference for the Inquiry point to important aspects in the debate that has been under way for many years on sewage sludge. In Europe, around half of all sewage sludge is spread on farm- land, often with significant levels of heavy metals, organic pollutants and other undesirable substances. Only a third of the sludge is used for such spreading in Sweden, and the quality of the sludge is also significantly better than in many other parts of Europe. A total of just over 200,000 tonnes of sludge is produced here annually (dry matter). Most of the sludge in Sweden is used for landfill capping or production of topsoil, which despite potential risks to the environ- ment and health has not been regulated more closely. The debate on sludge management has principally been concerned with agriculture,

31

Summary

SOU 2020:3

where there is no market acceptance of sludge for use as fertiliser in milk or other food production. The Swedish national regulatory framework containing limit values for sludge to be spread on arable land has not been updated since the 1990s. The water and wastewater industry has therefore developed more stringent guidelines on sludge spreading in agriculture through the Revaq certification system.

The issues connected to sludge management have been repeatedly highlighted in a number of government commissions in recent decades, although the remits for these have been broader and looser. Previous proposals from the Swedish Environmental Protection Agency, most recently in 2013, for a more combined perspective and stricter quality requirements for the spreading of sludge and other waste- water fractions have not, however, been implemented. This should be viewed in particular in the light of the complexity of the issues involved and the conflicting aims which have had a significant bear- ing on implementation.

Remit

Under its terms of reference, the Inquiry is to

• formulate proposals for a ban on the spreading of sewage sludge, with possible exceptions, in order to prevent hazardous substances, pharmaceutical residues and microplastics from entering the eco- cycle and to steer towards a non-toxic environment,

• formulate proposals for requirements on the extraction of phos- phorus from sewage sludge, as phosphorus is an important plant nutrient and a finite resource that should be circulated and replace the mining of new raw material,

• provide a national and international overview with regard to the technical and other implications that various systemic solutions may have for future management of sewage sludge with phosphorus extraction,

• examine whether start-up or investment support is needed for the introduction of such technical solutions, and

32

SOU 2020:3

Summary

• find ways of maintaining preventive efforts when a ban on sludge spreading is introduced, where opportunities to improve the quality of sludge are no longer a driver in local upstream work.

The Inquiry’s considerations and proposals in bullet form

The Inquiry has reviewed technical methods of sewage sludge handling with recovery of phosphorus. Based on different scenarios concerning a phase-out of future sludge spreading, the Inquiry has formulated two options for regulation. In addition, proposals are made to meet future needs for knowledge support, upstream efforts and quality enhance- ment. The principal proposals mean, in bullet form

• ban on spreading of sewage sludge on or in soil through (1) a complete ban on spreading with very limited exceptions, or (2) a ban on spreading on the basis that possible risks are to be managed and addressed – under this option exceptions are permitted for sanitised and quality-assured sludge to be spread on productive farmland,

• requirements for the recovery of at least 60 percent of the phos- phorus contained in the sewage sludge from public wastewater treatment plants in excess of 20,000 p.e.(population equivalents),

• remit to the Swedish Environmental Protection Agency to co- ordinate national upstream efforts and ensure a central expertise and support function for wastewater issues and ecocycle resources. It is further proposed that the Swedish Environmental Protection Agency should be responsible for recurrent checkpoints in col- laboration with other government agencies to ensure the quality of the sewage sludge that may be spread on a transitional or longer-term basis, and

• remit to the Swedish Environmental Protection Agency follow- ing consultation with other government agencies concerned to propose regulation for other organic fertilisers. It is considered that a ban on sludge spreading would otherwise lead to the possibil- ity of wastewater fractions in various forms, such as biochar, being spread as a substitute for sludge without major restrictions or quality requirements.

33

Summary

SOU 2020:3

The Inquiry notes that its work under the terms of reference has been thoroughly defined, but also raised a number of issues on related needs and lines of development. A number of considerations are made, principally that

• a ban on the spreading of sewage sludge cannot be justified solely through the risk assessments that are available, but also needs to be justified in other ways. This is also a characteristic of the restrictions on spreading that have been implemented in some other European countries,

• recovery by new technical methods necessitates acceptance by the market for the return of phosphorus to the ecocycle. A ban on spreading with technical recovery of phosphorus primarily means increased financial commitments for those responsible for operating waste and wastewater services, households and a large number of farmers,

• no technical method can meet all relevant demands. Recovery of phosphorus is possible from sewage sludge, but other plant nutients are lost with most methods applied. A high degree of recovery is provided in sludge spreading and pyrolysis/incine- ration. Alternatively, multiple forms of recovery in the waste- water streams are demanded. Life cycle analysis does not provide unambiguous answers in the choice between different methods. Pyrolysis is the only technical method beside sludge spreading that brings coal to arable land. However, the method does not result in a fully non-toxic product, and

• that wastewater treatment in future more sustainable plants built for resource utilisation and ecocycling therefore necessitates a broader approach. Recovery in the treatment plants could also cover other nutrients and carbon. Targets for plant nutrients could, for example, be specified as milestone targets under the system of environmental objectives.

34

SOU 2020:3

Summary

Sewage sludge in its wider context

There are just over 400 large wastewater treatment plants in Sweden, of which just over 50 have permits to receive wastewater with levels of pollutants corresponding to at least 50,000 population equivalents (p.e.). The design of present-day treatment plants continues to be a legacy of earlier technological engineering, in which sustainability and ecocycling principles had not yet made a breakthrough. Neither is it self-evident that the treated wastewater and sewage sludge that treatment plants produce today will be the only fractions resulting from future wastewater treatment. The objectives for wastewater treatment have been broadened, as it is regarded as desirable to further reduce problems affecting health, environment and the climate, but also to make use of society’s resources through a more circular economy. Resource extraction for example in the form of biogas, wastewater fractions similar to mineral fertilisers and source-separated fractions with a high plant nutrient content is probably merely the start of a trend in which technical innovation and systemic thinking can bring about great changes.

Sewage sludge is just one of several possible waste fractions leaving the treatment plants. It is considered that recovery of phosphorus and other nutrients could take place from several different processes in future wastewater treatment. The choice of future technology should therefore take account of the combined possibilities for recovery and reuse within the plants.

Alongside the tasks stated in its terms of reference, the Inquiry has considered further and decisive perspectives in greater depth. Introduction of a ban on sludge spreading is dependent on the develop- ment of a set of motives for regulation. This is particularly important in enabling an assessment to be made of alternative courses of action, transitional solutions and compatibility with EU law. The Inquiry has therefore sought to clarify the underlying risk analysis which, in accordance with the intentions behind the terms of reference, can justify a ban on spreading sewage sludge. Requirements for the recovery of phosphorus and any other plant nutrients also need to be related to ways of actually returning the nutrients to the ecocycle. The latter lies outside the specified tasks for the Inquiry, but is crucial to the drafting of a new regulatory framework and to assess the societal benefit the proposals can yield. The motives also need to be

35

Summary

SOU 2020:3

developed in order to lend legitimacy to the proposals, with associated costs and other consequences for affected businesses and other stakeholders.

An underlying problem is the possible difficulties for sludge management that may develop independently of future regulation. To date it has been relatively easy for treatment plants to dispose of their sludge at foreseeable cost for spreading on arable land, landfill capping, topsoil production or other purposes. Several of these options are, however, affected by markets and other changes. The interest of the operators responsible for water and wastewater in ridding them- selves of sewage sludge in the future is therefore expected to become even more pronounced. This may lead to substantial changes in the form of reduced sludge spreading, even in the absence of new regulation.

Proposals for a ban on sludge spreading

Based on different scenarios concerning a phase-out of future sludge spreading, the Inquiry has formulated two options for future regula- tion. Both options are aimed at producers of sludge, irrespective of size of the wastewater plant and status of the responsible operator, as well as at the end-users of sludge. The options are to fulfil the requirements set out in the terms of reference for a ban on sludge spreading (with possible exceptions), be compatible with EU law, respect the precautionary principle and at the same time set require- ments for phosphorus recovery. The regulatory framework relating to the spreading of sludge in agriculture is an area that has been harmonised at a minimum level in the EU. EU law also sets the frame- work for enhanced regulation in other respects. The fundamental principle of the free movement of goods in the single market must be followed. If Sweden wishes to introduce a national ban on the spreading of sewage sludge, it must be demonstrated that the measure is necessary and that the use of sewage sludge, following a risk assessment, poses a threat to human health or the environment and that the provisions are compatible with the principle of proportional- ity. Under the precautionary principle, measures can also be taken before adverse effects of sludge spreading occur, but only become relevant if a potential risk arises. The European Commission empha-

36

SOU 2020:3

Summary

sises that the principle does not in any event justify decisions taken arbitrarily. Application of the precautionary principle may, however, differ depending on the assessment of how risks can be managed proportionately. Citing the precautionary principle does not give entitlement to deviate from general principles of risk management, which include the principle of proportionality.

The Inquiry’s proposed ban option (1) relates to a complete end to sludge spreading with very few exceptions, which is most clearly in line with the terms of reference. This has, however, been deemed to be a less realistic alternative, given the requirements for evidence regarding effects on health and the environment and compatibility with the EU regulatory framework.1 It is deemed that this option would further steer towards the development of large-scale technical solutions, principally the incineration of sewage sludge with sub- sequent phosphorus extraction from the ashes. If incineration is the choice, incitaments for biogas production may bee reduced.

Another ban option (2) has been formulated. This also takes account of other factors, for example the possibility of applying the ecocycle principle to phosphorus, a number of other plant nutrients and the carbon content of the sludge. Possible risks to health and the environment are managed in accordance with the precautionary principle through recurrent checkpoints, with broadened and tightened requirements for quality and sanitisation when spreading sludge on productive farmland. In both options (1) and (2) spreading is per- mitted when exemptions are granted for own waste disposal and for exceptional reasons.

The checkpoints take place at five-yearly intervals during the im- plementation phase of 12–15 years for a new regulatory framework. If option (2) is chosen, they will also be carried out continuously. The Swedish Environmental Protection Agency is given responsibility for implementing these checkpoints in cooperation with other authorities concerned. This work principally comprises assessments of risks in spreading sludge and necessary adjustments of the limit values and rules on waste management in regulations from the Swedish Environmental Protection Agency. The tightened require-

1 In recent years, the Court of Justice of the European Union has on several occasions judged public health and environmental grounds not to be sufficient to obstruct free movement of goods. In several judgments, the Court has found that national measures were dispro- portionate to the underlying purposes, or that evidence that the purported risks existed was lacking.

37

Summary

SOU 2020:3

ments may contribute in the longer term to possibilities for spread- ing sludge in agriculture gradually being phased out. Taken together, this may mean a development that aligns closely with the conse- quences of option (1). Regulation through government agency regula- tions necessitates amendment of the Environmental Code with regard to authorisations and provisions on sanctions.

As well as sewage sludge, the Inquiry’s proposals by definition cover some related wastewater fractions with a composition that makes it difficult to differentiate them for the purposes of regula- tion. This applies to other waste fractions that arise in the treatment of wastewater as well as collected lavatory water, urine and faeces.

Both options (1) and (2) involve bans on the spreading of sewage sludge outside productive farmland, i.e. for the equivalent of two- thirds of present-day sludge spreading. Spreading on other types of land than productive farmland does not signify sufficient return of phosphorus to the ecocycle, nor does it provide such controlled conditions in other respects that spreading should be permitted.

Lack of a comprehensive regulatory framework – ban on spreading sludge can be circumvented

A ban on the spreading of sewage sludge can be regarded as a way of removing potentially harmful substances from the ecocycle. This applies to heavy metals, organic pollutants, pharmaceutical residues and microplastics, all of which have featured in the debate on sludge management. The ban cannot, however, in itself prevent treated sludge, other waste fractions and biofertilisers with similar contents but under different designations being spread, for example in agri- culture. This also applies to the use of treated wastewater for irriga- tion purposes. A supplementary regulatory framework is required for this, which has not been included as a task in the Inquiry’s terms of reference. A broader approach is crucial to enable comprehensive and consistent regulation of the risks that may arise and, if they do arise, need to be managed. The Inquiry therefore proposes that the Swedish Environmental Protection Agency should be instructed, after consulting affected authorities, to propose the necessary develop- ment of a regulatory framework on the use of other organic fertilisers.

38

SOU 2020:3

Summary

Proposals on requirements for phosphorus recovery

Under its terms of reference, the Inquiry is to formulate proposals for requirements to be met in the extraction of phosphorus from sewage sludge. The Inquiry proposes such a requirement for recovery of phosphorus that covers public wastewater treatment plants with licensed connection of wastewater that has a degree of pollution corresponding to more than 20,000 p.e. (population equivalent). The requirement is aimed at operators responsible for treatment plants and relates to at least 60 percent of the phosphorus contained in the sewage sludge. The phosphorus has to be recovered in a form that makes return to productive farmland possible. The requirement enters into force successively, with larger treatment plants (more than 50,000 pe) having to apply the new rules after 12 years at the latest. In the case of smaller treatment plants, the requirement comes into force 15 years after the introduction of a new regulatory frame- work. The requirement for recovery is equivalent to nearly 50 per- cent, or around 2,700 tonnes, of the total amount of Phosphorus annually set aside in Swedish production of sewage sludge at municipal wastewater treatment plants. The requirement level provides the responsible operators with some flexibility so that technology steer- ing does not become excessive. More ambitious recycling require- ments will, with present-day technology, probably lead to highly centralised mono-incineration of the sludge with subsequent recovery of phosphorus from the ash.

The Inquiry considers it necessary to take a broader approach to returning nutrients to the ecocycle, and deems that targets could be introduced into the system of environmental objectives for the recovery of plant nutrients from public wastewater streams. Such interim targets have previously been accommodated in the system of environmental objectives.

Spreading ban and requirements for recovery – uncertain benefit with high costs to households and businesses

The combined costs for the water and wastewater industry and individual households of managing sewage sludge and phosphorus recovery will according to the Inquiry’s assessments greatly exceed

39

Summary

SOU 2020:3

the benefits that recovered phosphorus represent for them and society as a whole. The market value of one kilogram of phosphorus, nearly SEK 20 per kilogram, has to be set against the substantially higher costs represented by actual recovery. The combined value on the market for phosphorus recovered according to the Inquiry’s proposals is equivalent to an annual sum of nearly SEK 55 million. The rise in costs for the water and wastewater industry of a techno- logical chain with mono-incineration and recovery of phosphorus from ash is estimated to be equivalent to at least SEK 100–150 million annually and, according to the industry’s own estimates, substan- tially more. The estimated costs are uncertain; at present they are based on individual data from suppliers and, in a real future with uncertain alternative options, may become significantly higher. The Swedish Water and Wastewater Association foresees a trend towards probable oligopoly-like conditions for mono-incineration, phos- phorus recovery and pyrolysis would also drive a rise in costs. The necessarily long implementation period (12–15 years) before the requirements for a ban on spreading and for phosphorus recovery enter into force makes it difficult for the operators responsible for water and wastewater treatment to undertake firm planning based on present-day knowledge. It is furthermore important to note the major differences that may exist in cost levels as a result of geo- graphical and other factors for sludge management at specific treat- ment plants.

New technology options may be available in the future, but are not yet evidently under development and lack the guarantees of functionality and non-toxicity that have been required, for example with regard to spreading pyrolysed sludge. The possible benefits that arise further necessitate phosphorus being returned to the ecocycle, which ultimately is a matter for operators in agriculture and the market to address. At present only sludge spreading on arable land clearly returns both phosphorus and other nutrients and carbon to the ecocycle. The environmental analyses that the Inquiry has commis- sioned for various management options do show that incineration and other thermal treatment of the sewage sludge may bring environ- mental and climate-related benefits. At the same time, the analyses have increased understanding of how sludge can be managed and spread with greater safety and less such impact.

40

SOU 2020:3

Summary

The annual capital costs for Swedish water and wastewater treat- ment systems are already high, around SEK 9 billion in 2018, and further increases are anticipated as a result of further environmental requirements, reinvestments and investment needs for the treatment plant structure of tomorrow. If the water and wastewater industry is to organise and establish the necessary infrastructure for mono- incineration on its own, the investment costs are estimated to be at an equivalent level. This applies to a situation in which the value of sewage sludge as a source of phosphorus may be undermined by possibilities for utilising other external phosphorus resources. Supplies may increase appreciably in Sweden if future recovery of phosphorus from mining waste becomes commercially feasible and achieves a full breakthrough. It is estimated that annual production of phosphorus could then surpass the national requirement level and be equivalent to 10–20 times the quantity made possible by the recycling of sewage sludge in Sweden.

Proposals for expert support and a broadened perspective

Irrespective of which option for a ban on spreading and requirements for recovery are chosen, some further measures are assessed as being of significant value. The Inquiry proposes supplementary initiatives through a remit to the Swedish Environmental Protection Agency to coordinate national upstream efforts and ensure a central expertise and support function for wastewater issues and ecocycle resources. This work should focus on sewage sludge during an initial period. A number of other central government agencies and the county administrative boards participate in this work. Funding is made possible by new revenue from the duty on waste incineration from April 2020.

The Inquiry has also examined the prospects for establishing targeted forms of financial support for operators responsible for water and wastewater services who, at an early stage, plan and implement changes with new technology for sludge management and phos- phorus recovery. The Inquiry notes, however, that there is already a good basis for providing support to development projects and pilot plants under existing R&D and innovation systems.

41

Summary

SOU 2020:3

Stricter quality requirements for sludge can improve safety

The precautionary principle is a basis for the long-term protection of health and the environment against harmful substances and effects that may arise or be discovered when spreading sewage sludge, but application differs depending on the view taken of how risks can be managed proportionately. The risks also need to be weighed against other societal objectives. The Inquiry notes that current research on the spreading of sewage sludge has not yet shown adverse effects on health and the environment caused by sludge spreading with the quality requirements applied for use in Swedish agriculture. Heavily sludge-fertilised experimental plots have been monitored for several decades. Empirical data is largely lacking for other types of spreading on land, as is a regulatory frame- work. Spreading in agriculture is linked to management and quality rules, which should be continuously revised. Such a regulatory framework should be adapted to the relevant knowledge and risk assessment that can be performed. The Inquiry’s assessment is that the risk analysis that is available today does not in itself provide the basis for a complete ban on spreading sewage sludge, but does form the basis for modernising how limit values are set and for a regula- tory framework concerning sludge sanitisation. Any ban that is introduced may therefore need to be substantiated in other ways. This is also a characteristic of the restrictions on spreading that are being implemented in some other European countries, such as Switzerland and Germany.

In the absence of an updated regulatory framework, limit values, sanitisation and other quality requirements in use on agricultural land have been developed within the voluntary Revaq system. A new regulatory framework needs, however, to be reviewed in the light of the expertise available to various central government agencies. As stated previously, it is proposed that the Swedish Environmental Protection Agency should be responsible for implementation of the regularly recurring checkpoints. This agency submitted proposals in 2013 for enhanced quality limits and requirements for sanitisation which related to using wastewater fractions, biofertilisers and compost on arable land, forest land and other land. Several stakeholders point out that, together with application in Revaq, this can represent a

42

SOU 2020:3

Summary

suitable foundation on which to carry on building. This provides a good basis to update and develop the regulatory framework and ensure quality in the sewage sludge that, on a transitional or more long-term basis, is allowed to be spread. At present there are no specific rules on spreading sludge on land other than farmland. It is therefore crucial to draw up transitional rules governing spreading on all land as soon as possible. The combined motives are concern for health and the environment and an endeavour to support the country’s municipalities in the forthcoming work on making the switch. Certain resources will be required to back up central govern- ment efforts.

How should the sludge be managed in the future?

The Inquiry’s terms of reference are based on the intention to prohibit sludge spreading and set requirements for the recovery of phosphorus in a suitable way. The Inquiry has therefore presented such proposals. However, future changes in sludge management contain a number of components that need to be weighed into an overall assessment. As well as financial aspects of different methods and options for a ban, this applies to sharing costs and benefits between the different parties involved. It also relates to the pro- spects for a shift and the value to society of a change. Benefits can be demonstrated by recovered phosphorus at a certain market value being able to replace new raw material in the ecocycle. It is also desirable that this should result in reduced environmental, health and climate-based costs. However, such reduced costs are difficult to demonstrate. What is perhaps the strongest driver – an endeavour to bring about a non-toxic crop-growing environment – has set the tone in the debate on sludge spreading. Evidence for a total ban being necessary is lacking, however, research having failed to prove that crops grown with sludge have health impacts or have an adverse impact on ecosystems in agriculture. On the other hand, there is clear evidence that sludge fertiliser application supplies plant nutrients and humus that agriculture demands. The underlying set of motives for regulation therefore becomes important, particularly as the con- sequences of different options can be far-reaching for several parties involved, not least for households and businesses.

43

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 9 kap. 5 § och 29 kap. 9 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 15 kap. 39 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap. 5 §

För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, också i andra fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verksamhet med- dela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns sär- skilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela så- dana föreskrifter.

Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlem- skap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.

En myndighet som regeringen bestämmer får dock meddela före- skrifter om förbud, skyddsåtgär- der, begränsningar och andra för- siktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden då det

45

Författningsförslag

SOU 2020:3

gäller avloppsslam och andra av- loppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt upp- samlat klosettvatten, urin och fekalier.

15 kap.

39 a §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om återvin- ning av fosfor ur avloppsslam.

29 kap.

9 §

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 338/97 om skyldighet att i en ansökan lämna uppgift om tidigare beslut om avslag,

2. bryter mot en föreskrift eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatu- musik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 9 kap. 12 §,

3. bryter mot en föreskrift om skötsel av jordbruksmark som regeringen eller, efter regeringens

2. bryter mot en föreskrift om förbud, skyddsåtgärder, begräns- ningar och andra försiktighetsmått då det gäller avloppsslam och andra avloppfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt up- psamlat klosettvatten, urin och fe- kalier som en myndighet, efter re- geringens bemyndigande, har med- delat med stöd av 9 kap. 5 §,

3. bryter mot en föreskrift eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatu- musik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 9 kap. 12 §,

4. bryter mot en föreskrift om skötsel av jordbruksmark som regeringen eller, efter regeringens

46

SOU 2020:3

Författningsförslag

bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 8 §,

4. bryter mot en föreskrift om hantering av gödsel som re- geringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 10 §,

5. vid en sådan odling av ge- netiskt modifierade organismer som omfattas av ett tillstånd en- ligt 13 kap. 12 § bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått som regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, en myn- dighet har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,

6. bryter mot en föreskrift om märkning av genetiskt modi- fierade organismer som reger- ingen eller, efter regeringens be- myndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 18 §,

7. bryter mot en bestämmelse om spårbarhet eller märkning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.6,

5.1 eller 5.2 i Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 septem- ber 2003 om spårbarhet och märk- ning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livs- medel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modi- fierade organismer och om änd- ring av direktiv 2001/18/EG,

8. bryter mot en bestämmelse om information, identifiering,

bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 8 §, 5. bryter mot en föreskrift om hantering av gödsel som re- geringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap.

10 §,

6. vid en sådan odling av ge-

netiskt modifierade organismer som omfattas av ett tillstånd en- ligt 13 kap. 12 § bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått som regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, en myn- dighet har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,

7. bryter mot en föreskrift om märkning av genetiskt modi- fierade organismer som reger- ingen eller, efter regeringens be- myndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap.

18 §,

8. bryter mot en bestämmelse

om spårbarhet eller märkning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.6,

5.1 eller 5.2 i Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade orga- nismer och spårbarhet av livs- medel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modi- fierade organismer och om änd- ring av direktiv 2001/18/EG,

9. bryter mot en bestämmelse om information, identifiering,

47

Författningsförslag

SOU 2020:3

dokumentation eller anmälan en- ligt artikel 6, 12 eller 13 i Euro- paparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöver- skridande förflyttning av gene- tiskt modifierade organismer,

9. på marknaden släpper ut en kosmetisk produkt som inte upp- fyller kraven om märkning enligt artikel 19.1 eller 19.2 i förord- ning (EG) nr 1223/2009, eller på marknaden tillhandahåller en kosmetisk produkt som inte upp- fyller kraven om märkning enligt artikel 19.1 a, e eller g i samma förordning,

10. bryter mot skyldigheten att lämna information enligt artikel 9 i förordning (EG) nr 648/2004,

11. bryter mot en bestäm- melse om information eller do- kumentation enligt artikel 32, 34 eller 36 i förordning (EG) nr 1907/2006,

12. i fråga om ett växtskydds- medel som är godkänt i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänt i Sverige bryter mot artikel 52 i förord- ning (EG) nr 1107/2009 genom att föra in medlet till Sverige, släppa ut det på marknaden eller använda det utan att medlet om- fattas av ett sådant parallellhan- delstillstånd som krävs enligt ar- tikeln,

dokumentation eller anmälan en- ligt artikel 6, 12 eller 13 i Euro- paparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöver- skridande förflyttning av gene- tiskt modifierade organismer,

10. på marknaden släpper ut en kosmetisk produkt som inte uppfyller kraven om märkning enligt artikel 19.1 eller 19.2 i för- ordning (EG) nr 1223/2009, eller på marknaden tillhandahåller en kosmetisk produkt som inte upp- fyller kraven om märkning enligt artikel 19.1 a, e eller g i samma förordning,

11. bryter mot skyldigheten att lämna information enligt artikel 9 i förordning (EG) nr 648/2004,

12. bryter mot en bestäm- melse om information eller do- kumentation enligt artikel 32, 34 eller 36 i förordning (EG) nr 1907/2006,

13. i fråga om ett växtskydds- medel som är godkänt i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänt i Sverige bryter mot artikel 52 i förord- ning (EG) nr 1107/2009 genom att föra in medlet till Sverige, släppa ut det på marknaden eller använda det utan att medlet om- fattas av ett sådant parallellhan- delstillstånd som krävs enligt ar- tikeln,

48

SOU 2020:3

Författningsförslag

13. i fråga om en biocidpro- dukt som är godkänd i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänd i Sverige tillhandahåller produkten eller använder den utan att produkten omfattas av ett sådant parallell- handelstillstånd som avses i artikel 53 i förordning (EU) nr 528/2012,

14. bryter mot bestämmelsen i 15 kap. 24 § första stycket eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 39 § genom att yrkesmässigt eller annars i stor omfattning transpor- tera avfall, eller

15. bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 30 § genom att för transport lämna annat avfall än hushållsavfall till den som inte har det tillstånd som krävs för en så- dan transport.

Ansvar ska inte dömas ut en- ligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut en- ligt 1 §.

14. i fråga om en biocidpro- dukt som är godkänd i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänd i Sverige tillhandahåller produkten eller använder den utan att produkten omfattas av ett sådant parallell- handelstillstånd som avses i artikel 53 i förordning (EU) nr 528/2012,

15. bryter mot bestämmelsen i 15 kap. 24 § första stycket eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 39 § genom att yrkesmässigt eller annars i stor omfattning transpor- tera avfall, eller

16. bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 30 § genom att för transport lämna annat avfall än hushållsavfall till den som inte har det tillstånd som krävs för en så- dan transport.

Ansvar ska inte dömas ut en- ligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut en- ligt 1 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

49

Författningsförslag

SOU 2020:3

1.2 Förslag till förordning om användning av avloppsslam och vissa ytterligare avloppsfraktioner samt återvinning av fosfor

Nedan presenteras förslag till förordning i enlighet med utredningens två alternativa förslag till undantag från spridningsförbudet i kap. 9. De olika alternativen åskådliggörs genom parallella författningsspalter.

Härigenom föreskrivs följande.

Innehåll

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om förbud mot an- vändning av avloppsslam och vissa ytterligare avloppsfraktioner samt undantag från förbudet. Förordningen innehåller också be- stämmelser om krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam.

Förordningen är meddelad

1. med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken i fråga om 4–7 §§,

2. med stöd av 15 kap. 39 a § miljöbalken i fråga om 8 §§, och

3. i övrigt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

Definitioner

2 § I denna förordning avses med

användning: spridning av slam över marken eller annan använd- ning av slam på eller i marken,

avloppsslam: slam från avloppsreningsanläggningar, slamavskil- jare eller liknande anläggningar som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra anläggningar som behandlar av- loppsvatten med liknande sammansättning,

huvudman: detsamma som i 1 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, dvs. den som äger en allmän va-anläggning,

mark: alla typer av marker, t.ex. jordbruksmark, skogsmark, grönytor och mark där deponi- och gruvverksamhet bedrivs eller har bedrivits,

personekvivalent: motsvarar den mängd nedbrytbart organiskt material som har en biokemisk syreförbrukning på 70 gram löst syre per dygn under sju dygn (BOD7),

50

SOU 2020:3

Författningsförslag

produktiv jordbruksmark: mark som används för odling av alla former av livsmedels-, foder-, industri- eller energigrödor, oavsett om det är för kommersiellt bruk eller inte,

producerat avloppsslam: avloppsslam som är behandlat och har förberetts för sin slutliga vidare hantering,

återföring av fosfor: föra tillbaka fosfor till mark för nyttiggö- rande i kretslopp,

återvinna: detsamma som i 15 kap. 6 § miljöbalken, dvs. att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning.

Tillämpningsområde

3 § Denna förordning ska inte tillämpas om annat är föreskrivet i beslut som har meddelats med stöd av epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) eller lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m.

Förbud mot användning av avloppsslam och vissa ytterligare avloppsfraktioner

4 § Avloppsslam får inte spridas över mark eller på annat sätt an- vändas på eller i mark.

Detsamma gäller andra avloppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier.

Undantag från förbudet

5 § Bestämmelserna i 4 § gäller inte om dispens för eget omhän- dertagande av hushållsavfall har meddelats enligt 15 kap. miljö- balken.

Vid användning på produktiv jordbruksmark för kommersiellt bruk och vid saluföring eller överlåtelse för sådan användning gäller de föreskrifter som Naturvårdsverket meddelat med stöd av 7 §.

51

Författningsförslag

SOU 2020:3

6 § Länsstyrelsen i det län där avloppsslam, eller övriga avlopps- fraktioner i 4 § andra stycket, föreslås användas får i enskilda fall be- sluta om undantag från 4 § om det finns synnerliga skäl.

Vid användning på produktiv jordbruksmark för kommersiellt bruk och vid saluföring eller överlåtelse för sådan användning gäller de föreskrifter som Naturvårdsverket meddelat med stöd av 7 §.

Alternativ 1	Alternativ 2
	6 a § Bestämmelserna i 4 § gäller
	inte vid användning på produktiv
	jordbruksmark om slammet upp-
	fyller de kvalitetskrav som Natur-
	vårdsverket meddelat med stöd av
	7 §.
	Vid saluföring, överlåtelse och
	användning ska de ytterligare
	krav följas som Naturvårdsverket
	föreskrivit om med stöd av 7 §.
	Bemyndigande
	7 §

Under tiden fram till dess att 4–6 §§ ska tillämpas får Natur- vårdsverket, efter att ha gett Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndigheten, Läke- medelsverket, Statens veterinär- medicinska anstalt, Folkhälso- myndigheten, Livsmedelsverket och Jordbruksverket tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om

1. hygieniserande behandling och andra kvalitetskrav,

2. hantering i form av använd- ningsbegränsningar, innehållsde- klaration, provtagning och analys, samt

Naturvårdsverket får, efter att ha gett Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndigheten, Läkemedelsverket, Statens veteri- närmedicinska anstalt, Folk- hälsomyndigheten, Livsmedels- verket och Jordbruksverket till- fälle att yttra sig, meddela före- skrifter om

1. hygieniserande behandling och andra kvalitetskrav,

2. hantering i form av använd- ningsbegränsningar, innehållsde- klaration, provtagning och ana- lys, samt

52

SOU 2020:3

Författningsförslag

3. information, anteckningar och rapportering

vid användning av avlopps- slam, och övriga avloppsfrak- tioner i 4 § andra stycket, på mark samt vid saluföring och överlåtelse för sådan använd- ning.

Under tiden när 4–6 §§ ska tillämpas får Naturvårdsverket, efter att gett de ovan angiva myn- digheterna tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter enligt första stycket 1–3 som gäller användning på produktiv jordbruksmark för kommersiellt bruk samt salufö- ring och överlåtelse för sådan an- vändning.

3. information, anteckningar och rapportering

vid användning av avlopps- slam, och övriga avloppsfrak- tioner i 4 § andra stycket, på pro- duktiv jordbruksmark samt vid saluföring och överlåtelse för så- dan användning.

Under tiden fram till dess att 4–6 a §§ ska tillämpas får Natur- vårdsverket, efter att gett de ovan angiva myndigheterna tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter en- ligt första stycket 1–3 som gäller användning på mark samt salufö- ring och överlåtelse för sådan an- vändning.

Krav på återvinning av fosfor

8 § En huvudman för allmänna avloppsreningsanläggningar ska återvinna fosfor ur avloppsslam från anläggningar med tillståndsgi- ven anslutning av avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 20 000 personekvivalenter.

Minst 60 procent av den fosfor som finns i det producerade av- loppsslammet i genomsnitt per år från alla sådana anläggningar i kommunen ska återvinnas i en form som möjliggör återföring till produktiv jordbruksmark.

Länsstyrelsen får i enskilda fall besluta om undantag från kravet på återvinning om det finns särskilda skäl.

Tillsyn

9 § Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. miljöbalken och i miljö- tillsynsförordningen (2011:13).

53

Författningsförslag

SOU 2020:3

Avgifter

10 § Bestämmelser om avgifter finns i 27 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Sanktioner

11 § Bestämmelser om straff finns i 29 kap. miljöbalken.

Överklagande

12 § Bestämmelser om överklagande finns i 19 kap. 1 § miljöbalken.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

Alternativ 1	Alternativ 2
2. Bestämmelserna i 4–6 och	2. Bestämmelserna i 4–6 a och
8 §§ tillämpas första gången 12 år	8 §§ tillämpas första gången 12 år
efter dess ikraftträdande i fråga	efter dess ikraftträdande i fråga
om anläggningar med tillstånds-	om anläggningar med tillstånds-
given anslutning av avlopps-	given anslutning av avlopps-
vatten från mer än 50 000 per-	vatten från mer än 50 000 per-
sonekvivalenter och 15 år efter	sonekvivalenter och 15 år efter
dess ikraftträdande i fråga om	dess ikraftträdande i fråga om
övriga anläggningar.	övriga anläggningar.

54

SOU 2020:3

Författningsförslag

1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter

Härigenom föreskrivs att 20 § förordningen (1998:944) om förbud

m.m.i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av ke- miska produkter ska upphöra att gälla vid utgången av december 2021.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20 §

Avloppsslam för jordbruks-

ändamål får saluhållas och över- låtas endast om metallhalten inte överstiger vad som framgår av följande:

Metall

mg/kg torrsubstans

Bly100

Kadmium 2

Koppar 600

Krom100

Kvicksilver 2,5

Nickel50

Zink800

Om det finns särskilda skäl, får Naturvårdsverket, med iakt- tagande av Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt avta- let om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, i det enskilda fallet medge dispens från vad som sägs i första och andra stycket.

55

Författningsförslag

SOU 2020:3

1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs att 47 § förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

47 §

Naturvårdsverket får meddela närmare föreskrifter om vilka för- siktighetsmått som ska gälla vid

1. träskyddsbehandling genom doppning,

2. träskyddsbehandling genom tryck- eller vakuumimpregnering,

3. oorganisk ytbehandling genom fosfatering,

4. utsläpp av industriellt avloppsvatten,

5. rening av avloppsvatten från tätbebyggelse,

6. utsläpp till luft från anläggningar för förbränning av kommu- nalt avfall som har beviljats tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) eller miljöbalken,

7 användning av avloppsslam i jordbruk,

8. lagring, tömning, demon-	7. lagring, tömning, demon-
tering och annat omhänderta-	tering och annat omhänderta-
gande av skrotbilar, och	gande av skrotbilar, och
9. lagring, förbehandling, åter-	8. lagring, förbehandling, åter-
vinning och bortskaffande av av-	vinning och bortskaffande av av-
fall som utgörs av elektriska och	fall som utgörs av elektriska och
elektroniska produkter.	elektroniska produkter.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

56

2 Uppdraget

2.1 Direktiv

Utredningens direktiv anger att spridning av avloppsslam nu bör fasas ut och ersättas av tekniker för giftfri fosforåtervinning ur slam- met.1 Förekomsten av skadliga kemikalier, mikroplaster och pato- gener i slammet väcker farhågor om att slamspridning skulle kunna påverka hälsa och miljö negativt. Förslag ska därför läggas om hur ett krav för fosforåtervinning och ett förbud, med eventuella undan- tag, mot att sprida avloppsslam ska utformas.

Förslagen får inte hindra den utvinning av biogas som sker vid reningsverken genom rötning av slam. Utredningen ska även redo- visa den tekniska utveckling som skett för behandling av avlopps- slam med hållbar och giftfri fosforutvinning. Redovisningen ska om- fatta såväl den nationella som internationella utvecklingen, men med särskilt fokus på EU. Utredningen ska även redovisa andra aspekter på teknikvalet som kan ha betydelse ur ett hållbarhetsperspektiv.

Utredningen ska vidare analysera om det finns behov av etable- rings- eller investeringsstöd för att kunna tillämpa de tekniska lös- ningar som krävs.

Med hjälp av det frivilliga certifieringssystemet Revaq har va- huvudmän i olika delar av landet förbättrat kvaliteten på merparten av det avloppsslam som i dag sprids som gödning på åkermark. Revaq har därvid varit drivande för ett konstruktivt förebyggande uppströmsarbete i berörda kommuner. Ett förbud mot slamsprid- ning minskar inte betydelsen av att även fortsättningsvis upprätt- hålla ett aktivt uppströmsarbete. Utredningen ska därför föreslå hur ett sådant förebyggande arbete för att minska oönskade utsläpp vid källan kan säkras i en framtid med minskad slamspridning.

1 Dir. 2018:67.

57

Uppdraget

SOU 2020:3

Ett särskilt tilläggsdirektiv förlängde utredningstiden från sep- tember 2019 fram till 10 januari 2020.2 Det gav utredningen möjlig- heter att fördjupa viktiga frågeställningar och stämma av med ett an- tal parallella utredningar inom miljöområdet.

2.2 Utgångspunkter och avgränsningar

2.2.1 Tidigare arbete

En rad tidigare utredningsinsatser kring avloppsslam har genomförts under 2000-talet (avsnitt 3.4). Insatserna har rört hanteringen av slam såväl ur ett riskperspektiv, som då det gäller möjligheterna att nyttiggöra mull och värdefulla växtnäringsämnen i slammet, främst fosfor och kväve. Det regelverk som etablerades under 1990-talet har därvid allt mer kommit att upplevas som otidsenligt, och då främst i två avseenden. Det har dels gällt slammet som bärare av en rad skad- liga ämnen och patogener, där äldre utformning av gränsvärden och bristen på tydliga hygieniseringskrav skapat behov av översyn och skärpt reglering. Det har vidare gällt önskemål om en ökad krets- loppsanpassning med nyttjande av de växtnäringsresurser som av- loppssystemen rymmer.

En tidvis intensiv debatt har förts kring den framtida slamhanter- ingen, framför allt kring spridningen på åkermark. Uppfattningarna om slammets risker men även dess positiva egenskaper har präglat debatten. Då det gäller synen på fortsatt slamspridning inom jord- bruket har uppfattningarna tidvis varit hårt polariserade. Trots dessa diskussioner och uttalade behov om att riktlinjer och hanterings- regler behöver förändras, har regelverket legat fast under lång tid. Va-branschen har för sin del svarat mot detta genom utveckling av ett eget certifieringssystem, Revaq, med skärpta krav och bättre kvalitetssäkring med övervakning och spårbarhet av det slam som sprids på jordbruksmark.

2 Dir. 2019:10.

58

SOU 2020:3

Uppdraget

2.2.2 Direktivens avgränsningar

Den nu aktuella utredningen om Giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam ses mot ovanstående bakgrund som ett an- geläget steg på väg mot ett förändrat regelverk för avloppsslam. Jäm- fört med tidigare utredningar har direktiven satts snävare, med be- gränsat utrymme för analys och tydligare inriktning på att föreslå utformning av ett nytt regelverk. En redovisning av alternativa möj- ligheter att tekniskt hantera avloppsslammet ingår också i arbetet.

Utredningen har trots detta sett behov av vissa fördjupningar för att kunna lösa sin uppgift. En översiktlig riskanalys har genomförts för att tydligare befästa den motivbild som behöver klargöras som grund för en ny lagstiftning. Det har främst inneburit att skapa en uppdaterad översikt kring de kunskaper och den forskning som finns tillgänglig kring effekterna av slamspridning, och då särskilt förekomsten av eventuella evidens på hälso- och miljöeffekter.

Uppdraget omfattar även utformning av ett förslag till kravställ- ning för den fosforåtervinning som ska ske från avloppsslam. Sådana krav kan av naturliga skäl inte omfatta själva återföringen av fosfor till kretsloppet, även om detta är den uttalade avsikten enligt direk- tiven. Återföring kan inte regleras, utan styrs av marknadens meka- nismer, bland annat genom den efterfrågan på olika typer av fosfor- gödningsprodukter som finns inom jordbruket. Utredningen har därför även ägnat visst arbete åt att belysa olika fosforprodukter som följd av teknisk återvinning och de möjligheter till återföring som detta kan innebära.

2.2.3 Definitioner och utgångspunkter

Definitioner och avgränsningar

Vid sidan av vissa frågor kring förebyggande arbete och stöd, avgrän- sas utredningens uppdrag till avloppsslam, dess spridning och olika metoder för att återvinna fosfor ur slammet. Direktiven anger att avloppsslam är det avfall som uppstår när avloppsvattnet renas innan vattnet släpps ut.3 Utredningen har i sitt arbete närmast förhållit sig till hur EU:s slamdirektiv4 definierar begreppet avloppsslam, som

3 Dir. 2018:67, s. 1.

4 Rådets direktiv 86/278/EEG av den 12 juni 1986 om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket (EGT L 181, 4.7.1986, s. 6, Celex 31986L0278).

59

Uppdraget

SOU 2020:3

genomförts i svensk rätt genom Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) om skyddet för miljön, särskilt marken, när av- loppsslam används i jordbruket. Där definieras avloppsslam som slam från avloppsreningsverk, flerkammarbrunnar eller liknande an- ordningar som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar avloppsvatten med lik- nande sammansättning. Utredningen diskuterar i kapitel 3 de till- kommande aspekter som kan läggas på definitionen, utifrån ytterli- gare EU-direktiv och hur dessa genomförts i svensk rätt.

Avgränsningen till avloppsslam innebär att utredningen inte ana- lyserat förutsättningarna för att mer övergripande återvinna fosfor och andra växtnäringsämnen och mullämnen ur olika avlopps- och avfalls- fraktioner. De tekniska metoder och processteg som redovisas som möjliga att tillämpa tar därför också sin utgångspunkt i det färdigpro- ducerade slammet, inte i avloppsreningsanläggningen i sin helhet.

Utgångspunkter i övrigt

Återvinningen av fosfor ur slammet omfattar som tidigare redovisats inte själva återföringen till kretsloppet. Syftet med att återvinna fos- for och andra växtnäringsämnen är dock att en återföring ska ske till livsmedelsproduktionen. Återvinning av fosfor kan ske i form av materialåtervinning eller som markspridning av slam. Det senare in- nebär i sig också återföring. För ett uthålligt kretslopp av fosfor är det avgörande att spridning av återvunnen fosfor kan motiveras ge- nom att det ersätter gödsling med utvunnen ny råvara.

Utredningens förslagsutformning utgår från uppdraget, som det definieras i direktiven. Förbud och krav, i detta fall förbud mot slam- spridning och krav på fosforåtervinning, ska vidare grundas på väl utformad och saklig grund. Förslagen ska även vara förenliga med EU-rätten. Därtill förutsätts att en samhällsekonomisk konsekvens- analys visar att förslag om ett nytt regelverk medför nyttor för sam- hället och olika aktörer som överstiger de kostnader och andra nack- delar som också kan uppstå.

60

SOU 2020:3

Uppdraget

2.3 Utredningens arbete

Utredningen har under arbetet fört breda diskussioner med myndig- heter, va-huvudmän, branschföreträdare, forskare och andra aktörer kring frågeställningar som rört slamhantering och utvinning av fos- for och andra näringsämnen ur avloppsslam. Utredningens direktiv- bundna frågor ingår i ett större komplex av aktuella frågeställningar, där resurshushållning och en övergång till ökat kretsloppstänkande präglar diskussioner inom avloppsreningsbranschen och dess intres- senter. Frågorna har även koppling till klimatarbetet, en strävan mot Giftfri miljö och ytterligare miljömål. Utredningens arbete har uti- från sina mer avgränsade uppgifter bedrivits med öppenhet mot de synsätt som redovisats och de möjligheter som kan komma att prägla framtiden. De förslag som utvecklats under utredningsarbetet har därmed också behövt sättas in i ett bredare sammanhang med kopp- lingar till övergripande systemutformning för omhändertagande av hushållens avlopp och avfall, regelgivning inom angränsande områ- den samt nyttjandet av växtnäring och andra resurser ur ett samhälls- perspektiv. Detta har inte underlättat möjligheterna att utforma enkla och avgränsade förslag till ny reglering för hur avloppsslammet bäst ska hanteras. Det har inte heller varit oproblematiskt att ut- forma en reglering för hur fosfor bäst ska återvinnas och på sikt kunna återföras i kretsloppet. Det förutsätts ske utan att förslagen vid ett genomförande blir alltför teknikstyrande eller negativt påver- kar förutsättningarna att utforma bredare återföringsmål.

Det är mot denna bakgrund inte uteslutet att utredningens samlade förslag i sina delar kan visa sig komplicera de avgränsade frågorna om slamspridning och fosforåtervinning, för att i stället bidra till diskus- sionen om mer långsiktiga lösningar för mer övergripande samhälls- utmaningar. Klart är i vart fall att utredningens förslag inte ensamma bör genomföras utan att parallella och kompletterande åtgärder vidtas. Dessa ytterligare åtgärder rör utveckling av samhällsmål för en bredare återföring av växtnäringsämnen, regelverk för näraliggande avlopps- fraktioner och biogödselprodukter och utveckling av strukturer för stöd av samhällets långsiktiga arbete med avloppsrening och resurs- hushållning.

61

Uppdraget

SOU 2020:3

2.3.1 Praktiskt genomförande

Utredningens arbete har koncentrerats mot svenska förhållanden och utvecklingslinjer. Direktiven har även pekat på den utveckling som sker internationellt och främst inom Europa för frågor som rör återvinning av fosfor ur avloppsslam. Vid utformning av ett svenskt förbud mot slamspridning ska erfarenheter dras av hur andra länder, framför allt inom EU, reglerar detta.

Internationell utblick

Utredningen har genom en rad besök och lokala seminarieaktiviteter tagit del av de skilda förutsättningar och arbetssätt som känneteck- nar andra länder, främst inom Norden och EU. Utredningen har även företagit studieresor inom Sverige samt till Danmark och Tysk- land. Medverkan har vidare skett i den nordiska konferensen NORDIWA med fokus på avloppsrening och slamfrågor. Vid besöken har utredningen tagit del av regelutformning och metodutveckling samt besökt aktiva demonstrationsanläggningar för fosforåtervinning ur slam. Diskussioner har förts med företrädare för myndigheter och ministerier, branschaktörer samt verksamma inom forskning och utveckling samt den europeiska fosforplattformen.

En rad nordiska och europeiska experter samt företrädare för forskning, myndigheter och ministerier samlades våren 2019 i Stock- holm vid utredningens och Naturvårdsverkets tvådagars Workshop on circular and non-toxic reuse of phosphorus from sewage sludge. Del- tog gjorde även ledningen för den tyska fosforplattformen. Diskus- sionerna gav god inblick i den utveckling som nu sker i Europa inom området för slamhantering och fosforåtervinning. Arrangemanget organiserades av Naturvårdsverket med stöd av kommissionen inom ramen för stöd till expertutbyte inom Europa, TAIEX.

Expertmedverkan

En av regeringen utsedd expertgrupp har knutits till arbetet med del- tagare från berörda departement och myndigheter. I gruppen har även ingått experter från Svenskt Vatten, Sveriges Kommuner och Regioner, Lantbrukarnas Riksförbund, Naturskyddsföreningen, Återvinnings-

62

SOU 2020:3

Uppdraget

industrierna och Avfall Sverige. Utredningens experter har på ett värde- fullt sätt bidragit till att säkra redovisade faktaunderlag och diskutera framtida lösningar.

Samverkan har skett med RISE, Research institutes of Sweden, kring ett uppdrag om tekniska metoder och processer för fosfor- återvinning ur avloppsslam. Vinnova och det särskilda FoU-pro- grammet kring återvinning av fosfor och andra näringsämnen har bi- dragit till utredningens arbete genom att finansiera en internationell utblick, genomförd av RISE och med fokus även på teknik- och inno- vationsfrågor. Utredningen har vidare deltagit i nätverksarbete inom Vinnovas FoI-agenda för näringsåtervinning från avlopp och Den svenska näringsplattformen, med RISE och IVL som sammanhållande.

Inom ramen för utredningens konsekvensutredning har LCA- och LCC-analyser kring alternativa teknikkedjor för fosforåtervin- ning ur avloppsslam genomförts som ett särskilt uppdrag till IVL Svenska Miljöinstitutet. Naturvårdsverket har bistått utredningen i arbetet kring möjliga konsekvenser av utredningens förslag, bland annat genom anordnande av en inledande workshop i konceptuell analys och fortsatt medverkan i utredningens diskussioner om kon- sekvenser av olika förslag. Svenskt Vatten och den referensgrupp med va-huvudmän som knutits till organisationens arbete med slam och återvinningsfrågor har utgjort en värdefull referenspunkt. Bidrag till utredningens bedömningsarbete har även skett genom branschens egna studier och fördjupade LCA-analyser från lokala anläggningar.

Utredningen har under arbetet genomfört sex möten med expert- gruppen. En rad skrivelser och andra underlag från myndigheter, or- ganisationer och enskilda experter har ställts till utredningen, bland annat från Svenskt Vatten, Lantbrukarnas Riksförbund och Återvin- ningsindustrierna. Utredningen har därtill erhållit en rad inspel från forskningens aktörer och andra intressenter.

Tillgången på fosfor och andra växtnäringsämnen i avlopps- strömmarna har redovisats i en särskild rapport som utredningen låtit professor Håkan Jönsson vid Sveriges lantbruksuniversitet ta fram. Rapporten behandlar även återvinningspotential och sårbar- heter kring dessa näringsämnen för växtodlingen.

En uppdatering har skett då det gäller samlade kunskaper kring ris- ker och effekter av slamspridning, främst på åkermark. Riskanalyser och riskhantering är centrala för framtida slamhantering, särskilt under en övergångsperiod innan ett nytt regelverk får fullt genomslag. Ett sär-

63

Uppdraget

SOU 2020:3

skilt uppdrag lämnades till Kemakta Konsult AB att genomföra en kun- skapsöversikt kring skadliga miljö- och hälsofarliga organiska ämnen i avloppsslam. Ett uppföljande seminarium anordnades av utredningen kring den avslutande översiktsrapporten kopplat till riskbedömning och riskhantering av organiska ämnen i slam.

2.3.2 Dialog och samråd

Utredningen har i enlighet med sitt samrådsuppdrag löpande upp- rätthållit breda kontaktytor och dialog mot berörda centrala, regio- nala och lokala myndigheter, branschaktörer, intresseorganisationer, företag och forskningsföreträdare. Sammantaget närmare ett hundratal möten har genomförts för kontakter, informationsinhämtning, dis- kussion och samråd, vilket redovisas i bilaga 3.

Avstämning har även skett med ett antal parallellt arbetande offentliga utredningar. Det gäller främst Miljömålsberedningen (M 2010:04), Utredningen om översyn av miljöövervakningen (M 2017:03), Vattenförvaltningsutredningen (M 2017:07), Minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02), Kom- binationseffekter och gruppvis hantering av ämnen (M 2018:04), Biogasmarknadsutredningen (2018:06) samt Klimatpolitiska vägvals- utredningen (M 2018:07).

2.4 Betänkandets disposition

Utredningen inleds med en redovisning av förslagen till författ- ningsförändringar kring spridningsförbud för slam med krav på åter- vinning av fosfor. Två alternativa förslag redovisas för undantag från spridningsförbudet. En allmän beskrivning ges därefter av uppdraget i kapitel 2, följt av de grundläggande problem och utmaningar, defi- nitionsfrågor och den historiska utveckling som utgör utgångspunkt för utredningsarbetet i kapitel 3. I kapitel 4 redovisas de myndig- heter och andra aktörer som berörs av frågor kring avloppsslam och fosfor som gödningsmedel. Produktionen av avloppsslam, utform- ning av dagens reningsanläggningar, organisations- och ansvars- frågor samt miljömål, klimatarbete och rättsliga utgångspunkter beskrivs i kapitel 5. Kapitlet avslutas med ett par scenarier för fram- tida slamhantering och den styrning som kan erfordras.

64

SOU 2020:3

Uppdraget

Processer och tekniker för fosforåtervinning ur avloppsslam re- dovisas i kapitel 6. Fokus ligger på tekniker som nått långt avseende tillämpbarhet, där det redan förekommer färdiga anläggningar i drift eller demonstrationsanläggningar. I kapitel 7 ges en internationell utblick kring hantering, lagstiftning och utveckling avseende av- loppsslam med fokus på förhållanden i Norden och inom EU. Ak- tuell kunskap kring oönskade ämnen som förekommer i avloppsslam ges i kapitel 8. Där diskuteras främst de riskbedömningar som görs och kan göras mot bakgrund av det aktuella kunskapsläget.

Utredningens förslag i olika delfrågor redovisas successivt i kapi- tel 9–13. Två alternativa sätt att reglera ett spridningsförbud för av- loppsslam lämnas i kapitel 9, följt av utredningens förslag på utform- ning av ett krav på fosforåtervinning i kapitel 10. Det förebyggande kemikaliearbetet behandlas i kapitel 11. Utredningen lägger där för- slag på hur ett framtida uppströmsarbete kan förstärkas. Behovet av samlat stöd för etablering, investering och kompetens diskuteras i kapitel 12 och avslutas med utredningens förslag i dessa avseenden. Kapitel 13 rör de ekonomiska förutsättningar som gäller hantering av avloppsslam och fosforåtervinning. Utredningen lämnar i detta kapitel även sina förslag på framtida finansiering.

Konsekvenser av utredningens förslag behandlas i kapitel 14. Av- slutningsvis lämnas författningskommentarer i kapitel 15.

Utredningens betänkande redovisar i bilageform på sedvanligt sätt utredningens direktiv samt genomförda kontakter och samråds- aktiviteter.

65

3 Bakgrund

3.1 Grundläggande problem och utmaningar

Utredningens direktiv inriktas i huvudsak mot att ta fram underlag för förbud mot spridning av avloppsslam och tekniker för återföring av fosfor till kretsloppet. Frågan har återkommande belysts i en rad utredningar under senare decennier, även om uppdragen då varit mer förutsättningslösa.

Det finns stora mängder fosfor i avloppsslam, vilket utgör ett vik- tigt växtnäringsämne och en ändlig resurs. Det har varit förhållande- vis enkelt för reningsverken att avyttra sitt slam genom spridning på åkermark, för jordtillverkning, deponitäckning och andra ändamål. Slammets innehåll av tungmetaller, skadliga kemiska ämnen och för- eningar, läkemedelsrester och mikroplaster har dock påverkat synen på hur och om spridning bör ske. Tidigare spridningsvägar bedöms inte heller ha samma möjligheter i framtiden som hittills. Det gäller t.ex. möjligheterna att använda avloppsslam för sluttäckning av de- ponier. Ambitionen om en övergång till cirkulär ekonomi ställer nu krav på att utveckla lämpliga former för återföring av fosfor, om möjligt även andra näringsämnen och resurser, men utan de nackde- lar som slamspridning kan innebära.

En rad tidigare utredningar har gjorts i ljuset av tidigare kun- skapsläge och teknikutveckling, senast genom den utredning som presenterades av Naturvårdsverket 2013. Kunskaperna inom områ- det har successivt utvecklats. Det gäller såväl riskanalysen och med- vetenheten om utveckling av nya hälso- och miljörisker, som tekni- kens möjligheter. En rad risker, delvis av okänd karaktär, tornar upp sig. Det innebär att regelverket kring slamspridning från 1990-talet blivit föråldrat och att marknaden i betydande grad fått styra ut- vecklingen. Det har medfört att spridning av slam, även med lägre kvalitet, varit fullt tillåten. Samtidigt har va-aktörerna själva utveck-

67

Bakgrund

SOU 2020:3

lat ett certifieringssystem, Revaq, som flyttat fram positionerna då det gäller att säkra en god kvalitet på det avloppsslam som ska spridas inom jordbruket. Livsmedelsindustrin har vidare utövat en stark styrning då det gäller att inte acceptera slamgödsling av livsmedels- grödor, utom för raps. Det innebär att andra spridningsvägar för slammet kommit att dominera, där regelverk saknats för slammets innehåll av skadliga ämnen. De risker som anförs gäller förekomst av mikroplaster, skadliga organiska föreningar, kombinationseffekter av dessa, läkemedelsrester, tungmetaller m.m. i slammet.

En rad metoder är under utveckling för fosforutvinning med hjälp av förbränning eller andra tekniker. Det innebär att fosfor kan utvinnas och återföras i kretsloppet på andra sätt än genom slamspridning. Ett problem i sammanhanget är dock de svårigheter som tekniskt sett finns att också tillvarata övriga växtnäringsämnen och kolet i avloppsslam- met. Problemställningarna är likartade i alla länder med slamproduce- rande storskaliga avloppssystem. Det finns därför en rad internationella exempel som kan tjäna som inspiration och ge vissa erfarenheter inför vägvalet. Många svenska reningsverk står inför behovet att göra nya in- vesteringar och välja teknikinriktning mot framtiden.

Utredningens uppdrag är mot denna bakgrund inte att mer allsi- digt utreda förutsättningar och möjliga handlingsvägar för framtida avloppsprocesser, slamproduktion, riskhantering och kretsloppsar- bete. Utredningen har ett snävare uppdrag – hur krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam, med dess tekniska förutsättningar, och ett förbud mot att fortsatt sprida slammet ska utformas. Därtill ska för- utsättningarna för uppströmsarbetet diskuteras och förslag läggas på hur det kan säkras i framtiden. För att detta ska bli möjligt och för att också skapa de beslutsmässiga förutsättningar som krävs, behö- ver dock perspektiven breddas.

I detta bakgrundskapitel ges inledningsvis en överblick då det gäller begreppsanvändningen inom området, vilket är avgörande för utveckling av lämpliga regelverk. Vidare beskrivs produktionen av avloppsslam, den hantering och utveckling som sker. I formell me- ning gäller det hur kretsloppen för växtnäringsämnen kan stärkas och exponeringen för skadliga ämnen minska, men ytterst även att hantera utvecklingen av ett kvittblivningsproblem som sätter press på samhälle och avloppshuvudmän. Avslutningsvis ges en översiktlig redovisning av huvuddragen i de tidigare och nu aktuella utredningar som berör området.

68

SOU 2020:3

Bakgrund

3.2 Definitionsfrågor

En rad tidigare utredningsinsatser har genomförts inom området fosforåterföring och spridning/hantering av avloppsslam. Avgräns- ningar och definitioner har i vissa fall varierat mellan de utredningar och utvecklingssatsningar som bedrivits. Begrepp kan också ha an- vänts på annat sätt än i regelverk och den nu aktuella utredningens direktiv. Utredningen redovisar i detta avsnitt vissa centrala begrepp och definitioner. Bedömningar görs av de avgränsningar som behövs för begrepp som förekommer i direktiven, för att på lämpligt sätt kunna avgränsa utredningsarbetet.

3.2.1 Giftfri miljö

Giftfri miljö utgör ett av Sveriges 16 miljökvalitetsmål, vilket be- handlas närmare i kapitel 5. Den starka betoning som läggs på detta miljömål i utredningens direktiv, ställer krav på preciseringar i ut- redningsarbetet. Utredningen och dess expertgrupp har därför när- mare diskuterat betydelsen av ”giftfri cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam”, Det gäller vad som mer allmänt kan läggas i be- greppet giftfri men även om detta kan konkretiseras med avseende på frånvaro eller anpassade halter av vissa kemiska ämnen, föreningar eller motsvarande.

Betydelsen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har definierats av riksdagen:

Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfal- den. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påver- kan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.1

Regeringen har förtydligat miljökvalitetsmålet Giftfri miljö med ett antal preciseringar. Målet innebär att:

• Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla ex- poneringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden.

1www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/giftfri-miljo, 2019-05-09. Webbplatsen sammanfattar miljömålsarbetet och drivs av Naturvårdsverket i samarbete med Boverket, Havs- och vatten- myndigheten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Sveriges geologiska undersökning, Strålsäkerhetsmyndigheten samt länsstyrelserna.

69

Bakgrund

SOU 2020:3

• Användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt upphört.

• Spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras ned- brytningsprodukter är tillgängliga.

• Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön

• Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är till- gänglig och tillräcklig för riskbedömning.

• Information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, ke- miska produkter och varor är tillgänglig.2

Målformuleringen ger uttryck för att miljökvalitetsmålet innebär strävan efter att kontinuerligt minska exponering och halter i den yttre miljön, med insikten att noll eller bakgrundsnivå inte alltid kan nås fullt ut. Den övergripande målformuleringen syftar till att ämnen som skapats eller tagits fram av människan inte ska förekomma i för- höjda halter i den yttre miljön. Halterna ska där vara nära noll eller nära bakgrundsnivåerna beroende på om ämnet är naturfrämmande eller naturligt förekommande. Miljökvalitetsmålets preciseringar anger dessutom tillstånd och förhållanden för annat än den yttre mil- jön som behöver uppnås och som är förutsättningar för att kunna nå miljökvalitetsmålet. Den första preciseringen i punktlistan ovan be- handlar den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen i yttre miljö, arbetsmiljö, inomhusmiljö och via föda. I nästa precisering be- handlas användning och förekomst av särskilt farliga ämnen och i den tredje preciseringen spridning av oavsiktligt bildade ämnen.

Ämnen som har skapats i eller utvunnits av samhället kommer att spridas till och förekomma i den yttre miljön, åtminstone temporärt och lokalt. Spridning kan motverkas genom olika exponeringsbe- gränsande åtgärder som kan gälla t.ex. produktdesign och använd- ningssätt, val av material och ämnen. Kemikalieinspektionen tolkar formuleringarna nära noll och nära bakgrundsnivåerna som att de inte fullt ut kan uppnås så länge kemiska ämnen hanteras i samhället.

2 Ibid.

70

SOU 2020:3

Bakgrund

Samtidigt ger formuleringarna tydligt uttryck för en strävan att kon- tinuerligt minska exponering och halter i miljön.3

Vid bedömning av hur halten av ett specifikt ämne förhåller sig till nära noll respektive bakgrundsnivån är det rimligt att det relate- ras till ämnets hälso- och miljöegenskaper. Det innebär t.ex. att den halt som betraktas som nära noll bör vara en lägre koncentration om det gäller ett extremt giftigt ämne jämfört med ett ämne med låg grad av giftighet. Innebörden av nära noll respektive nära bakgrundsnivå- erna bör enligt Kemikalieinspektionen också vara striktare för särskilt farliga ämnen. Användningen av sådana ämnen ska, i enlighet med pre- cisering två, så långt som möjligt upphöra genom långtgående konti- nuerliga ansträngningar för utfasning. När mänskliga aktiviteter inte längre bidrar till exponering för särskilt farliga ämnen ska halterna successivt avklinga och närma sig noll i den yttre miljön.4

Hur halten förhåller sig till nära noll respektive nära bakgrunds- nivåerna för farliga ämnen och övriga ämnen skulle i ett idealt och förenklat fall med full kunskap om ämnenas egenskaper bedömas helt i enlighet med ovanstående resonemang om synen på halterna i relation till ämnets egenskaper. I praktiken är dock bristen på kun- skap om hälso- och miljöegenskaper samt om kombinationseffekter betydande. Det tillkommer alltid nya kunskaper som kan förändra tidigare bedömningar. Detta medför att det generellt sett inte alltid är möjligt att avgöra vilka exponeringsnivåer som är säkra i betydel- sen att negativa effekter på hälsa och miljö inte kommer att kunna iakttas. Därför måste insatserna för att uppnå Giftfri miljö utgå från ett försiktighetstänkande och ett förebyggande synsätt. Det är också bakgrunden till att gränsvärden i regel sätts under den nivå som forskningsmässigt kan bedömas som skadlig.

Försiktighetsprincipen, som den kommit till uttryck inom EU och i Sverige, behandlas närmare i anslutning till kapitel 8 och 9. Ytterligare information om miljömålssystemet och miljökvalitets- målet Giftfri miljö lämnas i kapitel 5.

3 Kemikalieinspektionen (2019). Underlag till utredningen, Dnr 4.1.4.-H18-07471, 2019-03-13.

4 Ibid.

71

Bakgrund

SOU 2020:3

3.2.2 Avlopp och avloppsvatten

Begreppen avlopp och avloppsvatten bestäms i olika rättsakter. I miljöbalken definieras avloppsvatten som

1. spillvatten eller annan flytande orenlighet,

2. vatten som använts för kylning,

3. vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, eller

4. vatten som avleds för avvattning av en begravningsplats.5

I lagen om allmänna vattentjänster definieras begreppet avlopp som bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med sam- lad bebyggelse eller från en begravningsplats, bortledande av spill- vatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning6.

I Naturvårdsverkets föreskrifter om rening och kontroll av ut- släpp av avloppsvatten från tätbebyggelse definieras avloppsvatten (från tätbebyggelse) som hushållsspillvatten eller en blandning av hushållsspillvatten och industrispillvatten och/eller dag-, tak- och dräneringsvatten som uppsamlas i ledningsnät. Hushållsspillvatten definieras i sin tur som spillvatten från bostäder och serviceinrätt- ningar, vilket till övervägande del utgörs av klosettvatten samt bad-, disk- och tvättvatten. Industrispillvatten definieras som allt spillvat- ten som släpps ut från områden som används för kommersiell eller industriell verksamhet och som inte är hushållsspillvatten eller dag- vatten. Slutligen definieras dagvatten som nederbördsvatten, dvs. regn- eller smältvatten, som inte tränger ned i marken, utan avrinner på markytan.7

Små avlopp/avloppsanläggningar

Begreppet små avlopp/avloppsanläggningar brukar användas för an- läggningar som tar emot avloppsvatten för upp till och med 200 personekvivalenter, pe. Det är avloppsanläggningar som inte är till- stånds- eller anmälningspliktiga enligt miljöprövningsförordningens

5 9 kap. 2 § miljöbalken.

6 2 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

7 Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6.) om rening och kontroll av utsläpp av avlopps- vatten från tätbebyggelse.

72

SOU 2020:3

Bakgrund

bestämmelser. De omfattas i stället av tillstånds- eller anmälnings- plikt enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Tillstånds- och anmälningsplikt behandlas närmare i avsnitt 5.3.3 och 10.2.2. Små avloppsanläggningar är byggda med småskalig tek- nik avsedd för endast ett eller ett mindre antal hushåll, men även för mindre verksamheter.

Verksamhetsutövare kan vara såväl privatpersoner, samfälligheter som juridiska personer och det kan även förekomma att en allmän va-huvudman använder sådan småskalig teknik.8

Enskilda avlopp/avloppsanläggningar

Begreppet enskilt avlopp/avloppsanläggning beskriver anläggningens organisatoriska form och inte dess storlek. I lagen om allmänna vat- tentjänster görs skillnad på enskild och allmän va-anläggning. En all- män va-anläggning är en anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt lagen. En enskild va- anläggning är en anläggning eller annan anordning för vattenförsörj- ning eller avlopp som inte är eller ingår i en allmän va-anläggning.9

3.2.3 Avloppsslam

I utredningens direktiv definieras avloppsslam som det avfall som uppstår när avloppsvattnet renas innan vattnet släpps ut.10

I EU:s avloppsdirektiv 91/271/EEG definieras slam som sedi- menterat slam, behandlat eller obehandlat, från reningsverk för av- loppsvatten från tätbebyggelse. 11 Direktivet är genomfört i Natur- vårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6) om rening och kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse. Där definieras avlopps-

8 Havs- och vattenmyndigheten (2019). Vägledning för prövning av små avlopp. Avsnittet Avgränsningar, begrepp, förkortningar och utgångspunkter.

www.havochvatten.se/ hav/vagledning-lagar/vagledningar/sma-avlopp/provning-av-sma- avlopp/vagledning-for-provning-av-sma-avlopp.html, 2019-10-18.

9 2 §.

10 Dir. 2018:67, s. 1.

11 Artikel 2.10 i rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, 30.5.1991, s. 40, Celex 31991L0271).

73

Bakgrund

SOU 2020:3

slam som sedimenterat slam, behandlat eller obehandlat, från av- loppsreningsanläggning.12

EU:s direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt mar- ken, när avloppsslam används i jordbruket13 (slamdirektivet) har en något vidare definition. Med slam avses där

i) slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar avloppsvat- ten med liknande sammansättning,

ii)slam från flerkammarbrunnar och andra liknande anläggningar för rening av avloppsvatten,

iii)slam från andra avloppsreningsverk än de som avses i i och ii.14

Direktivet har genomförts i svensk rätt främst genom Naturvårds- verkets kungörelse (SNFS 1994:2) om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. I kungörelsen defi- nieras avloppsslam på följande sätt. Slam från avloppsreningsverk, flerkammarbrunnar eller liknande anordningar som behandlar av- loppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar avloppsvatten med liknande sammansättning.15 Havs- och vattenmyndigheten har en liknande definition i sina all- männa råd om små avloppsanläggningar, med skillnaden att begrep- pet slamavskiljare används i stället för flerkammarbrunnar.16 Utred- ningen anser för sin del att begreppet slamavskiljare är modernare och ligger mer i linje med den engelska ordalydelsen av direktivet.17

Definitionen i slamdirektivet är bred och omfattar inte bara slam från avloppsreningsverk utan även slam från flerkammarbrunnar och andra liknande anläggningar. Det innebär att även slam från små re- spektive enskilda avlopp omfattas av reglerna kring spridning av av- loppsslam. Även slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten

12 2 §. Med avloppsreningsanläggning avses anläggning för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse.

13 EGT L 181, 4.7.1986, s. 6, Celex 31986L0278.

14 Artikel 2 a.

15 4 §.

16 Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd (HVMFS 2016:17) om små avloppsanlägg- ningar för hushållsspillvatten.

17 I direktivets svenska översättning används begreppet flerkammarbrunn. I den engelska lydelsen används begreppet septic tanks. Samma begrepp används i den reviderade lydelsen av avfallsdirektivet och har där översatts med begreppet septiktankar (artikel 3). Utredningens bedömning är att begreppet slamavskiljare är det som ligger närmast septic tanks. En sådan teknisk lösning behöver inte ha flera kamrar.

74

SOU 2020:3

Bakgrund

med liknande sammansättning som avloppsvatten från hushåll och tätorter omfattas av definitionen. Det innebär att även slam från re- ningsverk som renar avloppsvatten från t.ex. livsmedelsindustri om- fattas av definitionen.

Slamdirektivet är dock endast tillämpligt om avloppsslammet an- vänds på jordbruksmark. Med jordbruk avses enligt direktivet odling av alla former av livsmedelsgrödor för kommersiellt bruk, inklusive djurfoder.18 Det innebär att användning av avloppsslam som används

iicke-kommersiell odling faller utanför direktivets tillämpningsom- råde. Definitionen av jordbruk innebär att detta omfattar åkermark, betesmark (naturbetesmark) och slåtterängar, även om det enligt di- rektivet och annan lagstiftning är förbjudet att sprida slam på viss jordbruksmark.19 Utredningen använder sig av begreppet produktiv jordbruksmark för att beteckna aktiva odlingsytor (åker) som inte omfattar betes- och slåttermark. Detta begrepp utvecklas närmare i avsnitt 3.2.5 om återvinning.

Direktivet utgör ett minimidirektiv, vilket betyder att Sverige kan införa mer långtgående bestämmelser. Skyddsnivån får dock inte sänkas för slam från små och enskilda avlopp. Det innebär att den nationella utformningen av nya regler ska ha EU-direktivet som en lägsta skyddsnivå. Diskussion kring detta förs i kapitlet om förbud mot spridning av avloppsslam, avsnitt 9.4. Där behandlas också mer

idetalj vad utredningen avser med avloppsslam och vilka andra av- loppsfraktioner utredningen anser bör omfattas av en framtida reglering.

Avloppsslam kan ha olika karaktär och konsistens, vilket inom va-branschen ges vissa vedertagna beteckningar. Slam från primär- och sekundäravskiljning kallas även primär- och bioslam. Primär- slam utgörs av det slam som sjunker till botten vid försedimen- teringen, dvs. sista steget i den mekaniska reningen. Vid användning av fällningskemikalier används benämningen kemiskt slam. Bland-

18 Artikel 2 c.

19 Jordbruksverket (2019). Det här är åkermark respektive betesmark. https://nya.jordbruks- verket.se/stod/lantbruk-skogsbruk-och-tradgard/jordbruksmark/gardsstod-och-stodratter/ gardsstod#h-Markdukanfastodfor, 2019-12-13. I slamdirektivet används begreppet jordbruk. I NV:s kungörelse 1994:4 och SJVFS 2004:62 definieras åkermark och betesmark på ett liknande sätt. Med åkermark menas mark som är lämplig att plöja och som kan användas till växtodling eller bete. Av reglerna följer att man inte får gödsla på betesmark. Utredningen använder begreppet produktiv jordbruksmark, vilket inte omfattar vare sig åkerbete eller naturbetesmark.

75

Bakgrund

SOU 2020:3

ningar av dessa typer av slam kallas blandslam.20 Det produceras i medeltal cirka 80 kilo avvattnat slam per person och år. Detta avvatt- nade slam har en torrsubstanshalt (ts) på cirka 25 procent, vilket be- tyder att trots att slammet har en konsistens liknande matjord så in- nehåller det cirka 75 viktprocent vatten.21 Beroende på om slammet är avvattnat eller inte, alternativt om det har torkats så att vatten- innehållet minskat, får slammet olika volym och egenskaper. Det har bland annat betydelse vid transporter samt dimensionering och de- sign av anläggningar och processer. Nedanstående tabell ger en över- sikt över olika slamfraktioner med avseende på andelen torrsubstans.

Källa: Baresel, C. m.fl. (2014), Slamavvattning i kommunala reningsverk. IVL och Vinnova, Rapport.

Om avloppsreningsanläggningen saknar rötning eller aerob stabili- sering blir slammängden större. Några anläggningar stabiliserar slammet genom kalkning, vilket ökar slammängden.22

20 Baresel, C. m.fl. (2014). Slamavvattning i kommunala reningsverk. IVL och Vinnova. Rapport.

21 Svenskt Vatten (2013). Slamanvändning och strategier för slamanvändning. Svenskt Vatten Meddelande M137.

22 Ibid.

76

SOU 2020:3

Bakgrund

3.2.4 Avfall

Kvittblivningsintresset är avgörande

Definitionen av när något utgör avfall är reglerat på EU-nivå. Med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.23 Det är alltså nödvän- digt att pröva innehavarens syften eller skyldigheter i fråga om av- loppsslam, det s.k. kvittblivningsintresset, för att kunna bedöma om det är avfall eller inte.24 EU-domstolen har vid flera tillfällen betonat att det är de konkreta omständigheterna som avgör om ämnet eller föremålet är avfall eller inte och att beslutet måste fattas av den be- höriga myndigheten från fall till fall. EU-domstolen har även konse- kvent hävdat att definitionen av avfall ska ges en vid tolkning för att säkerställa en hög skyddsnivå.25

Normalt sett kan avloppsslam ses som avfall från en reningspro- cess där det finns ett kvittblivningsintresse. Avloppsslam omfattas därmed som utgångspunkt av avfallslagstiftningen. En annan fråga är om slammet efter ett återvinningsförfarande upphör att vara av- fall. Det berörs närmare i avsnitt 10.2.1.

En österrikisk domstol har begärt ett förhandsavgörande från EU-domstolen som gäller frågan om avloppsslam betraktas som av- fall. Frågan gäller närmare bestämt tolkningen av begreppet avfall avseende avloppsslam från papperstillverkning, vilket där utgör bi- produkt, och om slammet inte längre kan anses vara en biprodukt på grund av att en liten andel avloppsslam från ett kommunalt renings- verk tillsätts.26 Målet är ännu inte avgjort.

Avfall från avloppsreningsanläggningar är verksamhetsavfall

Avfall från avloppsreningsanläggningar utgör s.k. verksamhetsavfall. Verksamhetsavfall är det avfall som uppkommer inom processer vid exempelvis industrier, affärer eller tjänsteföretag. I EU:s avfallslag-

23 Artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv, (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098), som genomförts i svensk rätt i 15 kap. 1 § miljöbalken.

24 Prop. 2010/11:125 s. 24.

25 Europeiska kommissionens tolkningsmeddelande om avfall och biprodukter, KOM (2007)

59 slutlig, s. 6. Se bl.a. EU-domstolens domar i målen C-318/97, ARCO Chemie, C-9/00, Patin Granit Oy, C-235/02, Saetti, C-457/03, Niselli och C-252/05, Thames Water Utilities, ECLI:EU:C:2007.

26 Mål C-629/19, Sappi Austria. Begäran om förhandsbesked mottogs 2019-09-27.

77

Bakgrund

SOU 2020:3

stiftning finns en förteckning av avfallstyper med sexsiffriga koder. Avfallsförteckningen baserar sig på Europeiska kommissionens beslut 2000/532/EG, men uppdateras löpande efter nya beslut från kommissionen. Den har genomförts i bilaga 4 till den svenska avfallsförordningen (2011:927).

Avfall från avloppsreningsanläggningar är bland annat slam från behandling av hushållsavloppsvatten, med kod 19 08 05.

Avfall från avlopp från ett fåtal fastigheter är hushållsavfall

Med hushållsavfall avses det avses avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet.27 Som hus- hållsavfall räknas bland annat latrin och slam från slamavskiljare från en eller ett fåtal fastigheter, och utsorterade fraktioner av humanurin och fekalier från små avloppsanläggningar.28 Naturvårdsverkets väg- ledning till definitionen av hushållsavfall anger att om avfallet upp- står i en anläggning som behandlar latrin eller toalettavfall från flera olika fastigheter bör det inte anses komma från hushåll i de fall an- läggningen är stor, tekniskt komplex eller på annat sätt skiljer sig från en anläggning avsedd för enstaka hushåll. I de fallen kan inte avfallet heller anses som därmed jämförligt avfall.29

Om avfallet utgör hushållsavfall ansvarar kommunen för att av- fallet återvinns eller bortskaffas.30

Iarbetet med att genomföra reviderade EU-direktiv på avfalls- området föreslås i en promemoria från Miljödepartementet att be- greppet hushållsavfall ersätts av begreppet kommunalt avfall.31 Med kommunalt avfall avses avfall från hushåll och sådant avfall från andra källor som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. Däremot ingår inte avloppsslam och annat avfall från av- loppsnät och avloppsrening samt avfall från septiktankar i avfallsdi- rektivets definition av begreppet.32 Att uttrycket kommunalt avfall

27 15 kap. 3 § miljöbalken.

28 Havs- och vattenmyndigheten (2015). Juridiken kring vatten och avlopp. Rapport 2015:15, s. 85.

29 Naturvårdsverket (2008). Vägledning till definitionen av hushållsavfall, 2008-01-16, s. 4–5.

30 15 kap. 20 § miljöbalken.

31 Miljödepartementet (2019). Promemoria. Genomförande av reviderade EU-direktiv på avfallsområdet, dnr M2019/01776/R, oktober 2019.

32 Artikel 3.2 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv, (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). Ändrad genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall (EUT L 150, 14.6.2018, s. 109, Celex 32018L0851).

78

SOU 2020:3

Bakgrund

ersätter termen hushållsavfall bör dock enligt förslaget inte i sig in- nebära att ansvaret för hanteringen av avfallet ändras. Därför föreslås att det uttryckligen anges att kommunen har ansvar för avloppsslam och annat avfall från avloppsnät och avloppsrening samt avfall från septiktankar om detta avfall kommer från hushåll eller till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll.33 Förlaget har remitterats och föreslås träda i kraft i juli 2020.

3.2.5 Återvinning

Omfattningen av begreppet återvinning regleras på EU-nivå. Med återvinning avses enligt avfallsdirektivet varje förfarande vars främs- ta resultat är avfall som har ett nyttigt ändamål, genom att det antingen vid anläggningen eller i samhället i stort ersätter annat material som i annat fall skulle ha använts för ett visst syfte eller för- bereds för detta syfte.34 Definitionen har genomförts i svensk rätt i 15 kap. miljöbalken. Där anges att med återvinning avses att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning.35

Materialåtervinning

Med materialåtervinning avses enligt avfallsdirektivet varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ända- målet eller för andra ändamål; det omfattar upparbetning av orga- niskt material men inte energiåtervinning och upparbetning till material som ska användas som bränsle eller fyllmaterial.36 Defini- tionen har genomförts i svensk rätt på följande sätt. Med att mate- rialåtervinna avfall avses att upparbeta avfall till nya ämnen eller före- mål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial.37

33 Miljödepartementet (2019). Promemoria. Genomförande av reviderade EU-direktiv på avfallsområdet, dnr M2019/01776/R, oktober 2019, se bl.a. s. 84, 93 och 99 f.

34 Artikel 3.15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv, (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098).

35 15 kap. 6 § miljöbalken.

36 Artikel 3.17.

37 15 kap. 6 § miljöbalken.

79

Bakgrund

SOU 2020:3

Energiåtervinning

Att tillvarata energi ur avfall utgör en form av återvinning. Med att återvinna avfall avses att vidta en åtgärd som innebär att avfall kom- mer till nytta som ersättning för något annat material. Med det avses inte enbart materialåtervinning, utan all behandling där avfallet er- sätter eller förbereds för att ersätta annat material som skulle ha an- vänts för ett visst syfte på ett sätt som bidrar till att bevara naturre- surserna. Om avfallet förbränns för att utvinna energi har avfallet ersatt annat material som annars skulle ha förbränts för att erhålla energin.38 Tillvaratagande av el eller värme som alstras i en anlägg- ning för avfallsförbränning eller av gas från organiska ämnen, till ex- empel i en rötningsanläggning eller på en deponi, utgör således en form av återvinning.39

På vilka sätt kan avloppsslam återvinnas?

Bilaga II till EU:s avfallsdirektiv innehåller en förteckning över ex- empel på återvinningsförfaranden. Bilagan är genomförd i svensk rätt i bilaga 2 till avfallsförordningen. De återvinningsförfaranden som kan bli aktuella för avloppsslam är:

1. Materialåtervinning

2. Markspridning med positiva effekter på jordbruket eller ekologin

3. Användning främst som bränsle eller annan energikälla.

Både materialåtervinning i form av utvinning av fosfor ur avloppsslam och markspridning med positiva effekter på jordbruket eller ekologin faller således under begreppet återvinning. Eftersom fosfor enligt utredningens direktiv ska återföras till kretsloppet, måste marksprid- ningen avse förhållanden där fosfor kan nyttiggöras, dvs. produktiv jordbruksmark. Det är endast då spridningen av fosfor kan anses svara mot begreppet återvinning. Med produktiv jordbruksmark avses mark som används för odling av alla former av livsmedels-, foder-, industri- eller energigrödor. Dagens regelverk avgränsar begreppet jordbruk till odling för kommersiellt bruk.40 Utredningen ser dock inte anledning

38 Prop. 2015/16:166, s. 63 ff.

39 Avfall Sverige (2019). Ordlista: energiåtervinning, www.avfallsverige.se/ordlista, 2019-10-18.

40 SNFS 1994:2.

80

SOU 2020:3

Bakgrund

till att i kretsloppssammanhang göra en sådan begreppsmässig av- gränsning. Återvinningen av fosfor ur avloppsslam och senare åter- föring till produktiv jordbruksmark kan således anses ske inom ramen för kretsloppet oavsett de kommersiella eller andra skäl som ligger bakom odling av den aktuella marken.

Annan mark, som t.ex. skogsmark, vägbankar, parker, golfbanor eller deponier, omfattas inte av begreppet produktiv jordbruksmark. Spridning på sådana marker kan inte på samma sätt leda till upptag och nyttiggörande av fosfor i växter som skördas och innebär därför inte att fosfor återförs på ett cirkulärt sätt. I vissa sammanhang kan slamgödsling eller inblandning av slam i anläggningsjord eller lik- nande innebära att fosfor och andra växtnäringsämnen kan ersätta användning av fossilt baserad mineralgödsel. Det kan ses som posi- tivt, men samtidigt är de växter som tar upp växtnäringen inte del av ett produktionssystem där växtnäring cirkuleras genom att växter/ grödor bortförs. Växtnäringen återförs i stället ofta till mark-växt- systemet på platsen ifråga. Vid sådan användning finns också risk för att det i ett längre tidsperspektiv kan leda till utlakning och i för- längningen övergödning av näraliggande sjöar och vattendrag. Det saknas dock studier som påvisar denna typ av orsakssamband för slamspridning med godkända givor.

3.2.6 Övriga begrepp som anknyter till utredningens direktiv

Utredningen konstaterar då det gäller begreppsanvändning, att ut- redningsuppdraget i första hand adresserar frågan om utvinning och återvinning, inte återföring av fosfor. Det senare rör i betydande grad ekonomi och marknad för gödselprodukter. Utredningen tar i detta avsnitt upp några av de begrepp som har betydelse för arbetet.

81

Bakgrund

SOU 2020:3

41

Begreppet utvinning används i en rad olika kapitel i miljöbalken (MB), främst avseende utvinning av fyndigheter av värdefulla ämnen eller material, värmeutvinning, olja eller gas.

Återanvändning, återvinningsgrad och återanvändningsskäl an- vänds också begreppsmässigt då det gäller avfall (15 kap.). Avfalls- hierarkin anger att den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall blir behandlat ska se till att det i första hand återvinns genom att det förbereds för återanvändning. Om det visar sig lämpligare ska i stället materialåtervinning ske, annars återvinning på annat sätt. I sista hand ska avfallet bortskaffas, om det visar sig lämpligare

41 Den innehållsliga betydelsen eller karaktären för begreppen har i förekommande fall definierats med stöd av TNC/Språkrådets Rikstermbank, ESV (2016), Vägledning verk- samhetslogik, samt Miljösamverkan Sverige.

82

SOU 2020:3

Bakgrund

(15 kap. 10 § MB). Begreppet återvinning har vidare använts i hand- lingsplanen för Agenda 2030, där det anges att avfall ska begränsas och återvinning ske på ett resurseffektivt sätt.42

Begreppet återföring används inte i miljöbalken, men har angivits i samband med tidigare regeringsuppdrag kring fosfor till Natur- vårdsverket och för den nu aktuella utredningen om giftfri och cir- kulär återföring av fosfor från avloppsslam. Liknande begrepp, som askåterföring, har använts av Skogsstyrelsen.43 Begreppet har fått be- tydande användning i rapporter och andra sammanhang då det gäller återföring av växtnäringsämnen i samband med avlopps- och krets- loppsfrågor.

Vad det innebär att ange mål eller kravställa mot begrepp som utvinna, återvinna och återföra i den nu aktuella utredningen framgår mer principiellt av nedanstående matris.

Utredningen konstaterar att mål respektive krav på utvinning och återvinning av fosfor kan anges och tidsättas. Vid kravställning för- utsätts även att ansvariga aktörer kan anges. Då det gäller återföring av fosfor i kretsloppet till produktiv åkermark, avgörs dock förut- sättningarna även av den marknadssituation som råder och intresset för att använda utvunnen fosfor i de produkter som kan bli aktuella. Möjligheter att utvinna fosfor för omsättning i gödselprodukter utgör en av flera förutsättningar, men innebär inte någon garanti för att åter- föring kommer till stånd. Möjligheterna att återföra fosforn avgörs ytterst av marknaden för gödselprodukter, pris, tillgänglighet och andra preferenser hos verksamhetsutövare, konsumenter med flera.

Specifika mål för fosforutvinning och fosforåtervinning saknas i dag. Miljömålssystemet reviderades 2010, då antalet miljömål redu- cerades och olika etappmål fasades ut. Det gällde bland annat etapp-

42 Regeringskansliet (2018). Handlingsplan Agenda 2030. 2018–2020. Fi 2018:3.

43 Se t.ex. Skogsstyrelsen (2014), Slutrapport från arbetet med aktörsrådet kring askåterföring.

83

Bakgrund

SOU 2020:3

målet om att minst 60 procent av fosforföreningarna i avlopp senast 2015 skulle återföras till produktiv mark, varav minst hälften till åkermark.44 Naturvårdsverket lämnade vid rapporteringen av reger- ingsuppdraget om hållbar återföring av fosfor 2013 ett förslag om etappmål för miljömålssystemet. Det innebar att kretsloppen av växtnäringsämnen skulle vara resurseffektiva och så långt möjligt fria från oönskade ämnen. Minst 40 procent av fosforn i avlopp skulle tas till vara och återföras som växtnäring till åkermark. Därtill skulle minst 10 procent av kvävet i avlopp tillvaratas. Bakom myndighetens avvägningar låg den s.k. försiktighetsprincipen samt miljömålen Giftfri miljö och Ingen övergödning. Vidare beaktades generations- målets strecksats om att miljöpolitiken ska inriktas mot att ”krets- loppen är resurseffektiva och så långt möjligt fria från farliga ämnen”.45 Dagens regelverk innehåller angivelser om begränsningar avseende total tillförsel av fosfor och kväve till åkermark, vilket även gällde Naturvårdsverkets förslag till fortsatt reglering.46 Reduktions- mål finns även för fosfor och kvävebelastningen i bland annat Östersjön.47 Angivelser saknas dock ännu då det gäller målformule- ringar kring nivåer för utvinning och återvinning av fosfor och andra näringsämnen.

Utredningens direktiv inriktas på utformningen av spridnings- förbud för avloppsslam, med eventuella undantag. Vidare betonas att utredningen ska redovisa hur den tekniska utvecklingen för fosfor- återvinning ser ut och hur ett krav på utvinning av fosfor bör utfor- mas. Utredningen avgränsar på motsvarande sätt sitt arbete. Åter- föringen av fosfor innebär ytterligare en viktig aspekt i det framtida arbetet, men har inte konkretiserats eller lyfts fram i utredningens direktiv. Det innebär att utredningens arbete begreppsmässigt inrik- tats mot utformning av spridningsförbud med kvantifiering, tidsätt- ning och ansvarsförhållanden för de krav som behöver utformas kring utvinning av fosfor. Därtill kommer teknikfrågor och eventu- ella behov av etablerings- och investeringsstöd kring dessa.

44 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen. Rapport 6580, september 2013, s. 124 f.

45 Ibid.

46 Ibid., s. 148.

47 Naturvårdsverket (2018). Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål – Med fokus på statliga insatser.

84

SOU 2020:3

Bakgrund

Utredningen diskuterar och anger i sina förslag alternativa scena- rier för målangivelser samt därtill anknytande krav för utvinning av fosfor.

3.3 Historisk utveckling – produktion och spridning av avloppsslam

Sedan 1970-talet, då utbyggnaden av kemisk fällning av fosfor i av- loppsvatten introducerades i de svenska avloppsreningsverken, har det under långa perioder skett en spridning och användning av av- loppsslam för olika ändamål. Spridningen på åkermark har tidvis motsvarat en betydande eller avgörande andel av slamproduktionen. Vid återkommande tillfällen har det utvecklats s.k. slamstopp, då lantbrukare mer generellt och av olika skäl valt att neka ta emot slam för spridning på åkermark. Det har ofta varit kopplat till ny kunskap eller mätningar där man funnit oönskade hälso- eller miljöfarliga äm- nen. I de perioder då slamspridning på åkermark inte kunnat ske, har alternativa avsättningsmöjligheter utvecklats. Avloppsslam har t.ex. använts som täckningsmaterial på deponi, för jordtillverkning eller spridits i skogsmark.

3.3.1 Utveckling av regler för hantering av avloppsslam48

Avloppsslam har sedan länge varit föremål för en rad politiska beslut och målsättningar på nationell nivå. Riksdagen angav 1990 målet att slam fortlöpande ska kunna nyttjas inom bland annat jordbruket utan risker för miljö och hälsa och att deponering av slam på sikt borde upphöra.49 Kretsloppsprincipen introducerades 1992 i den s.k. kretsloppspropositionen.50 Där angavs att allt som utvinns ur natu- ren på ett uthålligt sätt ska kunna användas, återanvändas, återvinnas eller slutligt omhänderta med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Propositionen Svenska Miljömål formule- rade 1997 en rad utgångspunkter som bland annat rör kretsloppsan-

48 Avsnittet baserar sig främst på Naturvårdsverket (2002), Aktionsplan för återföring av fos- for ur avlopp. Huvudrapport till Bra slam och fosfor i kretslopp, Rapport 5214.

49 Prop. 1989/90:100, bet. 1990/91:JoU16, rskr. 1990/ 91:241.

50 Prop. 1992/93:180.

85

Bakgrund

SOU 2020:3

passning av avloppssystem. Ett framtida hållbart kretsloppsanpassat va-system behövde utformas så att

• slutna kretslopp mellan samhälle och jordbruk skapas för närings- och humusämnen, i första hand för fosfor,

• risk för smittspridning till människor och djur minimeras, och att

• slamanvändning inte leder till negativa hälso- och miljöeffekter, varken på kort eller lång sikt.51

Dessa utgångspunkter följdes några år senare upp i propositionen kring miljömål, delmål och åtgärdsstrategier.52 Där fastslogs att ”fos- for från organiskt avfall och avloppsslam bör ingå i kretslopp mellan stad och land och återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och miljö”.

Kvalitetskraven på avloppsslam har förändrats över åren, vilket även förstärkt behoven av kunskap om avloppsslam som näringskälla i jordbruket. Inledande anvisningar för användning av slam på åker- mark kom från Socialstyrelsen och dominerades av hygienaspekter.53 Mellan 1974 och 1993 reglerades användningen genom allmänna råd och rekommendationer från Naturvårdsverket. Gränsvärden för vissa tungmetaller i avloppsslam reglerades 1993.54 Satta gränsvärden har där- efter reviderats genom successiva sänkningar av tillåtna halter. Det har

gällt halter i avloppsslam (1998) och tillförsel till åkermark (2000). Naturvårdsverket fick 1990 i uppdrag att i samråd med Jord-

bruksverket, Livsmedelsverket och Kemikalieinspektionen ”upp- rätta förslag till program för stegvis avveckling av vissa miljöfarliga organiska ämnen samt till åtgärdsprogram vad avser slam från kom- munala avloppsreningsverk”. Avsikten med uppdraget var att myndigheter och kommuner skulle genomföra åtgärder så att det senast 1995 skulle erhållas ett slam som det var riskfritt att sprida även i ett långsiktigt perspektiv. Ett led i arbetet var den policy som Naturvårdsverket antog 1991 för anslutning till kommunala renings- verk. Uppdraget från regeringen avrapporterades några år senare.55 Arbetet följdes 1994 av verkets kungörelse i frågan med särskilda fö-

51 Prop. 1997/98:145.

52 Prop. 2000/01:130.

53 Socialstyrelsen (1973).

54 Förordningen (1985:840) om vissa hälso- och miljöfarliga produkter m.m.

55 Naturvårdsverket (1993). Renare slam – åtgärder för kommunala avloppsreningsverk.

86

SOU 2020:3

Bakgrund

reskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam an- vänds i jordbruket.56 I denna detaljreglerades vilken typ av slam som skulle få användas inom jordbruket och hur slamspridningen skulle gå till.

Slamöverenskommelsen 199457

EG:s slamdirektiv aktualiserades för Sveriges del i samband med att EES-avtalet skulle undertecknas 1994. Naturvårdsverket fick då i upp- drag att ta fram föreskrifter för att ersätta de allmänna råd som tidigare funnits. Efter gemensamma diskussioner tecknade Naturvårdsverket, Vatten- och Avloppsverksföreningen (numera Svenskt Vatten) och Lantbrukarnas Riksförbund 1994 även den s.k. slamöverenskommel- sen. Syftet var att stimulera användningen av kvalitetssäkrat avlopps- slam, som gödsel- och jordförbättringsmedel, och att så mycket som möjligt av de näringsämnen som fanns i avloppsslam skulle ingå i ett kretslopp mellan stad och land. En Nationell samrådsgrupp etablera- des, liksom ett stort antal lokala och regionala samrådsgrupper, de se- nare med uppgift att kontrollera att slamöverenskommelsen efterlev- des. Den nationella gruppen bestod av de tre undertecknande parterna samt Jordbruksverket, Kommunförbundet, en rad berörda företag som arbetade med slamhantering eller livsmedelsproduktion, Hus- hållningssällskapet, Naturskyddsföreningen, KRAV m.fl. Slamöver- enskommelsen följdes upp efter några år. Uppföljningen visade att andelen slam som användes i jordbruket hade ökat efter överens- kommelsen, från att ha varit cirka 20 procent i början av 1990-talet till en återföring av cirka 30 procent under 1996. Naturvårdsverkets uppföljning 1996 visade också att andelen slam som klarade de uppsatta kvalitetskraven hade ökat påtagligt.

Naturvårdsverkets grundsyn vid denna tid var att avloppsslam var en resurs som skulle nyttjas i bland annat jordbruket. För att för- bättra slammets kvalitet förändrades dock synen på vad som kunde anslutas till kommunala spillvattensnät och reningsanläggningar. Ett åtgärdsprogram anlades för att så långt möjligt åtgärda vid källan och

56 SNFS 1994:2.

57 Texten kring slamöverenskommelsen under perioden 1994–2009 anknyter till bakgrunds- beskrivning framtagen av Hans Augustinsson, Hushållningssällskapens Förbund.

87

Bakgrund

SOU 2020:3

skapa förändring inför 1995. Det var det år som riksdagen angett som riktpunkt för när slammet skulle vara fritt från föroreningar.58

Imitten av 1990-talet började den s.k. kadmium-fosfor-kvoten allt mer att användas som ett kvalitetsmått på slammet. Den kraftiga tillförseln av kadmium via konstnärsfärger diskuterades intensivt. Ytterligare ett slamstopp infördes i oktober 1999. Lantbrukarnas riksförbund, LRF, rekommenderade då sina medlemmar att inte längre sprida slam på åkrar, vilket återigen ledde till en kraftig minsk- ning av slamspridning på åkermark. I samband med detta diskuterades och testades också förbränning av slam. De tillstånd som meddelades, t.ex. under 2000 och 2001, innehöll alla villkor med krav på avfosfori- sering, dvs. fosforutvinning av det slam som skulle förbrännas. Teknik för detta saknades och förbränningen tog aldrig riktigt fart.59 Ett van- ligt alternativ till slamspridning blev därför lagring av slam. Det bygg- des en rad nya typer av slamvassbäddar, med syfte att både avvattna och mineralisera slam samtidigt som det möjliggjorde lagring.

Fokus fanns fortsatt på slammets kadmiumhalter. Naturvårds- verket lät 1991 Sveriges Lantbruksuniversitet analysera förekomsten av en rad andra spårelement i bland annat slam, stallgödsel och han- delsgödsel. Den rapport som presenterades initierade en ökad dis- kussion av andra metallers betydelse för slammets kvalitet.60 En rad reningsverk införde också rutiner för att analysera förekomsterna.

En sammanfattning av de nationella processerna och arbetet med avloppsslam och frågan om spridning och återföring fram till 2001 lämnades i en underlagsrapport till Naturvårdsverkets regeringsupp- drag om Aktionsplan för utökad återföring av fosfor.61

En förutsättning för att sprida slam inom jordbruket på åkermark var att detta skedde efter s.k. samråd. Tveksamhet kunde dock ändå finnas lokalt till följd av brist på lämpliga spridningsarealer och mot- stånd från vissa livsmedelsföretag eller verksamhetsutövare inom jordbruket. Slamöverenskommelsen kom dock sammantaget att få stor betydelse i arbetet för ett förbättrat uppströmsarbete och för- bättrad slamkvalitet. Även om slamöverenskommelsen kom att spela

58 Naturvårdsverket (1991). Kommunala anläggningar. Anslutningspolicy.

59 Levlin et al. (2001). Slamkvalitet och trender för slamhantering. VA-Forsk Rapport 2001:5.

60 Eriksson, J. (2001). Halter av 61 spårelement i avloppsslam, stallgödsel, handelsgödsel, nederbörd samt i jord och gröda, SLU. Naturvårdsverket, rapport 5148.

61 Naturvårdsverket (2003). Växtnäring från avlopp – historik, kvalitetssäkring och lagar. Rapport 5220.

88

SOU 2020:3

Bakgrund

ut sin roll nationellt finns fortfarande aktiva samrådsgrupper i vissa delar av landet. Utvecklingen av certifieringssystemet Revaq – som startade 2008 och i dag har 42 anslutna reningsanläggningar – kom också att få allt större betydelse i det fortsatta kvalitetsarbetet kring slam som sprids inom jordbruket.62

3.3.2 Produktion och spridning av slam

Produktion av avloppsslam förekommer som en följd av avloppspro- cesser vid en rad olika typer av system och anläggningar. Hantering och spridning kan ske under olika huvudmannaskap och i olika skala, allt från enskilda avlopp och mindre enskilda anläggningar till större, främst kommunala, reningsverk. Det förekommer även slampro- duktion som följd av olika industriella processer, där industrin i vissa fall hanterar rening av slam i egen regi. De regleringsmässiga förut- sättningarna innebär vidare att prövning, tillstånd och tillsyn utövas på olika sätt för olika typer av anläggningar. Nedanstående tabell re- dovisar översiktligt hur avloppsslam produceras och hur omfattning, ansvarsfrågor och näringsflöden kan beskrivas.

Produktionen av avloppsslam från större avloppsanläggningar (minst 2 000 personenheter) har under den senaste tioårsperioden årligen omfattat drygt 200 000 ton torrsubstans (ts), beräknat uti- från en ts-halt på 20 procent. Det största användningsområdet har varit s.k. direktspridning på åkermark, vilket inneburit att avlopps- slammet lagras för att klara hygienkrav etc. och sedan spridits. Sprid- ningen av avloppsslam på åkermark har ökat från 26 till 34 procent under perioden 2008 till 2016. Ytterligare större användningsområ- den gäller anläggningsjord och deponi. Spridningen till skogsmark har under motsvarande period varit blygsam och minskat över tid. Mindre, men ökande volymer slam har gått till förbränning, dock inte sådan förbränning där fosfor återvunnits.

Statistiken över slamproduktion från mindre anläggningar sak- nas. Uppgifter om dessa anläggningar finns på respektive kommuns miljö- och hälsoskyddskontor samt hos verksamhetsutövarna, dvs. va-huvudmän och privata aktörer. Utredningen har dock gjort vissa uppskattningar, vilket framgår av tabell 3.4.

62 Se bl.a. Revaq årsrapport 2018.

89

Bakgrund

SOU 2020:3

63

64

65

Källa: Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801 samt utredningens uppskattningar.

Spridningsvägarna för avloppsslam har över tid varierat i volym. Spridning till jordbruksmark och deponi dominerade under 1970- och 1980-talen. Spridning för anläggningsändamål utvecklades kraf- tigt mot slutet av 1990-talet och fick stor betydelse långt in på 2000- talet.

Den samlade spridningen och användningen av avloppsslam för olika ändamål på nationell nivå rapporteras vart annat år, senast 2016. Spridningsvägar 2016 återges översiktligt i nedanstående figur. Unge- fär en tredjedel (34 procent) av slammet spreds på åkermark. Slam- met nyttjades i övrigt främst för produktion av anläggningsjord (28 procent) eller som tätskikt vid deponitäckning (22 procent). Mindre vanlig spridning gällde t.ex. slamlager, övrig deponi eller förbränning utan fosforutvinning. Spridningen på skogsmark var 2016 försumbar.

63 Statistik saknas. Bedömning av utredningen utifrån beräknade utsläpp från avloppsrenings- verk i storleksordningen 200–2 000 pe. Antagande om att reningsverken har cirka 90 % fosforrening och samlade utsläpp till vatten om 28 ton fosfor per år. Se Statistiska centralbyrån (2018), s. 22. Stor osäkerhet finns i dessa siffror, eftersom en betydande del av slammet sannolikt transporteras till reningsanläggningar större än 2 000 pe.

64 Statistik saknas. Bedömning av utredningen utifrån antaganden om slamproduktion från små avloppsanläggningar <200 pe. Schablonbaserad beräkning baserad på 2 m3 slam per hus- håll från 691 000 små avlopp, med en fosforkoncentration på 0,08 g P/m3. Se Johansson C. m.fl. (2013). Växtnäring från trekammarbrunnar till energigräs. Rapport 2013:12. Sveriges lantbruksuniversitet.

65 Statistik saknas. Fosforutsläpp till vatten från industri med egen avloppshantering utgör närmare 300 ton per år, huvudsakligen massa och pappersindustri. Ytterligare industriutsläpp ingår i statistiken för utsläpp från kommunala anläggningar. Se Statistiska centralbyrån (2018).

90

SOU 2020:3

Bakgrund

66

Källa: Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801.

	lager	ej redovisad
		användning
annan användning	5%
		1%
7%
deponi
1%				åkermark
förbränning - P utv.			34%
0%
förbränning - ej P
utv.
2%
deponitäckning
tätskick
22%				skogsmark
			0%
anl. jord högP			anl. jord normal P
			12%
16%
åkermark		skogsmark	anl. jord normal P
anl. jord hög P		deponitäckning tätskick	förbränning - ej P utv.
förbränning - P utv.		deponi	annan användning
lager		ej redovisad användning

Källa: Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801.

66 Kan även omfatta slam som lämnats för sluthantering till dessa större anläggningar från mindre slamproducerande anläggningar, t.ex. mindre reningsverk i samma kommun. P beteck- nar fosfor.

91

Bakgrund

SOU 2020:3

De regionala skillnaderna i såväl slamproduktion som spridnings- vägar är betydande, vilket framgår av nedanstående tabell.

67

Källa: Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801 med kompletteringar.

67 Ingår i totalsumman 416. Antalet större anläggningar ökade enligt SCB till 59 år 2017 till följd av att urvalet då baserades på tillståndsgiven anslutning.

92

SOU 2020:3

Bakgrund

Över tid finns även en betydande variation inom olika regioner. För- hållandet sammanhänger ytterst med det intresse som olika verk- samhetsutövare kan ha av att nyttja avloppsslam, t.ex. inom jordbru- ket, och inom rimliga spridningsavstånd från avloppsreningsverk och slamlager. Slamproducenterna kan upprätthålla direktkontakt med verksamhetsutövare eller hantera sin slamspridning med hjälp av entreprenörer. De återkommande upphandlingarna för om- händertagande av slam får därmed stor betydelse för hur spridning kan ske och inom vilka verksamheter slammet nyttjas. En viktig grundförutsättning för olika typer av spridning är också den kvalitet som slammet representerar.

68

Stockholms, Västra Götalands samt Skåne län svarar tillsammans för cirka hälften av landets slamproduktion. Cirka 1 700 avlopps- reningsanläggningar står för produktion av detta slam, vilket även omfattar ett stort antal mindre inklusive enskilda anläggningar som medges nyttja de större verken för att avyttra slam. Revaq-certi-

68 Länsstyrelsen i Stockholms län (2015). Avloppsslam i Stockholm län. Faktablad 2014:19.

93

Bakgrund

SOU 2020:3

fierade verk avstår dock ofta från att ta emot denna typ av fraktioner, eftersom det påverkar den samlade kvaliteten på avloppsslammet. Transport av slam från mindre till större anläggningar ingår i den samlade slutbehandling som där sker av avloppsslammet. Omfatt- ningen av det avloppsslam som produceras, större reningsverk samt befolkningsunderlag i olika län framgår av nedanstående tabell.

Figur 3.2 illustrerar den betydande variation som kan förekomma inom en region över tid då det gäller spridningsvägarna för avlopps- slam. Där redovisas spridning för olika ändamål inom Stockholms län under senare decennier. Vissa perioder spreds mer än 90 procent av avloppsslammet på åkermark, medan det under andra perioder understeg 10 procent. Andelen spridning till åkermark visar en minskande trend över tid. Alternativt nyttjande har i betydande grad varit deponi samt jordtillverkning.

Slamproduktion från mindre avloppsreningsverk

Antalet mindre kommunala reningsverk avsedda för högst 2 000 pe bedöms i dagsläget vara cirka 1 300. Slammet vid dessa mindre re- ningsverk genereras utan biogasproduktion till följd av att skalan be- döms oekonomisk för rötning. Det innebär att allt slam från mindre reningsverk i huvudsak kan betraktas som orötat. Slammet från en betydande andel av dessa reningsverk transporteras sannolikt med slambil till större reningsverk inom samma va-organisation. Sådan hantering bedöms i vart fall ske i södra delen av landet, eftersom detta är det ekonomiskt fördelaktigaste sättet att hantera slam från mindre avloppsverk. Vid längre transportavstånd kan en större del av slammen tas om hand på plats vid de mindre reningsverken. Det gäller i norra delen av landet och särskilt i Norrlands inland, där det är långt till närmaste reningsverk med rötning. Metoder för lokalt omhändertagande är bland annat kompostering, kalkning eller lång- tidslagring i s.k. slamlaguner. Slammet kan därefter användas till bland annat anläggningsjord.69

En nationell kommunenkät kunde 2006 kartlägga antalet mindre avloppsanläggningar avsedda för 25–2 000 pe. Det bedömdes då att antalet sådana anläggningar var mellan 3 000–3 200, varav cirka hälf- ten avsåg anläggningar för högst 100 pe. Huvudmannaskapet var

69 Svenskt Vatten, underlag till utredningen, 2019-01-23.

94

SOU 2020:3

Bakgrund

kommunalt för knappt hälften av anläggningarna upp till 2 000 pe. Övriga huvudmän var främst företag, enskilda, stiftelser, föreningar och myndigheter. Anläggningar över 1 000 pe var dock uteslutande kommunala. Förekomsten av mindre anläggningar varierade i landet där vissa kommuner, som Gotland, hade ett större antal sådana an- läggningar. Regionala och kommunala skillnader förelåg även beträf- fande huvudmannaskap. Störst andel kommunala anläggningar fanns i norra delarna av landet. Variationen i storlek, tekniklösningar och funktion befanns mycket stora. Det var sällsynt med villkor eller provtagningsrutiner avseende smittskydd. Endast en liten andel av de mindre anläggningarna hade egen slamhantering och ett mycket begränsat antal anläggningar uppgavs ha slamspridning till åkermark. Ett mindre antal kommunala anläggningar uppgavs ha slamavskiljning utan efterföljande rening. Sammantaget bedömdes cirka 2 procent av de mindre anläggningarna ha slamavskiljning utan efterföljande be- handling.70 Dagens förhållanden kan avvika från den kartläggning som gjordes 2006. Det finns dock skäl att anta att åtgärdsarbetet i många fall ännu återstår att genomföra.

Rapporten diskuterar bland annat för- och nackdelar med olika former av huvudmannaskap. Kompetensbrister, t.ex. avseende pro- cesser och teknik, fanns främst hos anläggningar utanför det kom- munala ansvarsområdet.71

Slamproduktion från små avlopp

Små avlopp, definierade som anläggningar avsedda för upp till 200 pe, är oftast privatägda och kopplade till en eller några få fastig- heter.72 Kvalitetsnivå och miljöeffekter för dessa kartlades 2015 och 2017 på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. I Sverige upp- skattas cirka 1 miljon fastigheter vara anslutna till sådana små av- loppsanläggningar. Cirka 700 000 av dessa bedöms ha vattentoalett installerad. De fraktioner som genereras från små avloppsanlägg- ningar kan utgöras av klosettvatten, latrin, urin, filtermaterial från fosforavskiljande filter, kemslam från minireningsverk eller slam från traditionella slamavskiljare utan kemisk fällning. De tekniker

70 Palmer Rivera, M. (2006). Avloppsanläggningar för 25–2 000 pe – en nationell översikt. VA- Forsk Rapport 2006:21.

71 Ibid.

72 SOU 2018:34, s. 87.

95

Bakgrund

SOU 2020:3

som finns för rening av avloppsvatten från ett eller ett mindre antal hushåll bygger antingen på att toalettavloppsvatten behandlas till- sammans med bad-, disk och tvättvatten (BDT-vatten) eller att toa- lettvattnet alternativt ett torrt toalettavfall separeras från BDT- vatten och hanteras för sig. I den första kategorin finns avloppsan- läggningar som har slamavskiljning samt markbaserad rening (in- filtration eller markbädd) och minireningsverk. Minireningsverken kan ha slamavskiljning separat eller inbyggt. I de flesta fall har de kemisk fosforfällning.73 Små avlopp med wc-anslutning beräknas stå för en avsevärd del av fosforutsläppen till havsmiljöer, cirka 15 pro- cent av de antropogena utsläppen. De kartläggningar som genom- förts visar att det 2017 fanns närmare 180 000 små avlopp med en- bart slamavskiljare, därtill cirka 60 000 med okänd rening. I regel gäller det anläggningar med wc anslutet. Ett betydande antal mindre anläggningar bedöms därmed sakna eller ha otillräcklig rening.74

Avloppsfraktioner från källsorterande avloppssystem kan sedan 2012 säkerställas med avseende på kvalitet (kadmium-fosforkvot) och hygienisering genom särskild certifiering, SPCR 178.75 Slamav- skiljarslam, kemfällt slam och fosforfilter från små avlopp hör dock inte till de fraktioner som kan certifieras på detta sätt. Kommunala reningsverk kan certifiera verksamheten enligt Revaq-systemet, vil- ket i en rad avseenden ställer krav på uppströmsarbete och det slam som produceras. Systemet redovisas närmare i avsnitt 3.4.5.76

Slam från små avloppsanläggningar har i regel en låg halt torrsub- stans (ts) och behöver därför ofta avvattnas, t.ex. då det ska trans- porteras och omhändertas vid större reningsverk. Flera sådana tekniker finns, t.ex. mobil avvattning i slambil och deltömning med tvåfacksbil. Slamavskiljarslam bedöms i regel ha låg kvalitet i termer av näringsinnehåll och kan även i övrigt bedömas ha en varierande och ofta lägre kvalitet än Revaq-certifierat slam. Studier kring sådant slam indikerar därför att det inte lämpar sig för spridning på åker-

73 Havs- och Vattenmyndigheten, underlag till utredningen, 2019-01-18, samt Olshammar m.fl., Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avloppsanläggningar, SMED rapport nr 166, 2015, och Utsläpp från små avloppsanläggningar, SMED, rapport 6, 2018.

74 Ibid. samt SOU 2018:34, s. 87, samt Avfall Sverige (2016), Avvattning från slam från små avloppsanläggningar – kvalitet och avsättning, rapport 2016:20.

75 RISE (2019). SPCR 178. Certifieringsregler för kvalitetssäkring av källsorterade avlopps- fraktioner från små avlopp, 2019-03-28.

76 Avfall Sverige (2016). Avvattning från slam från små avloppsanläggningar – kvalitet och avsättning. Rapport 2016:20.

96

SOU 2020:3

Bakgrund

mark, i vart fall inte om det inte först processas genom ett Revaq- certifierat reningsverk.77

Det saknas löpande officiell statistik över slamproduktion från mindre avloppsanläggningar och små avlopp. Det innebär att det är svårt att uppskatta den totala volymen avloppsslam från sådana an- läggningar. De refererade studierna ovan tyder på att det är mycket få anläggningar i storleksordningen 25–2 000 pe som har egen slam- hantering. Motsvarande förhållande kan antas gälla för merparten små anläggningar upp till 25 pe. Sammantagen slamvolym samt hälso- och miljöeffekter genererade av de anläggningar som själva hanterar sitt avloppsslam är inte kända.

Torrtoaletter och eget omhändertagande bedömdes för några år sedan omfatta cirka 269 000 hushåll, främst vid fritidsfastigheter. Det konstateras i sammanhanget att detta möjliggör återföring av näring och kan medverka till hållbara kretsloppssystem. Eftersom användningen av mineralgödsel vid fritidsodling bedöms som om- fattande, finns därmed potential för att sådana avloppsfraktioner kan utgöra ersättning för detta.78 Samtidigt bör risken för övergödning i känsliga områden uppmärksammas, där latrin m.m. omhändertas på begränsade ytor.

Industrins slamproduktion

Produktionen av avloppsslam från industriella anläggningar redovi- sas inte på nationell nivå. Många kommunala reningsverk tar emot avloppsvatten från industrier, vilket lokalt kan innebära merparten av de volymer som hanteras av verken. I de fall sådana industriella avloppsfraktioner hanteras genom anslutning eller transport till kommunala reningsverk, ingår produktionen av slam i de totalsiffror som redovisas för reningsverken. Ett flertal branscher är aktuella, där bland annat livsmedelsindustrin bidrar till slamproduktion som har likheter med hushållens, dvs. har bland annat ett högt innehåll av fosfor. Massa- och pappersindustri, gruvindustri och vissa andra branscher har ofta viss egen hantering av vattenrening och omhän- dertagande av restprodukter. Massa- och pappersindustrin är domi- nerande då det gäller olika branschers utsläpp av fosfor till vatten.79

77 Ibid.

78 SOU 2018:34, s. 105.

79 SCB (2018). Utsläpp till vatten och slamproduktion 2016. MI 22 SM 1801. Massa- och pappersindustrin beräknades svara för fosforutsläpp till vatten om närmare 300 ton 2016.

97

Bakgrund

SOU 2020:3

Förutsättningar för framtida avsättning av avloppsslam

Deponering är den behandlingsmetod som används för avfall som inte kan behandlas på annat sätt, till exempel förorenade massor. Av- loppsslam används i betydande utsträckning för deponitäckning. Huvuddelen av de deponier som avslutades som en följd av de strängare bestämmelser för deponering som infördes 2008 kommer att sluttäckas fram till år 2030, men åtskilliga undantag finns. På an- läggningarna behandlas ofta även biologiskt nedbrytbart avfall och förorenade massor. När en deponi är full sluttäcks den med material, ofta i flera lager, för att bland annat förhindra att regnvatten tränger in i deponin och förorenas genom kontakt med avfallet. I dag utnytt- jas avloppsslam, slagg, askor och förorenade jordar i de olika skikten i sluttäckningarna.

Svenska Energiaskor redovisade 2013 bedömningen att hälften av kartlagda deponier då förväntades vara sluttäckta omkring 2020.80 Huvuddelen av övriga deponier bedömdes som sluttäckta inom yt- terligare tio år. Tidsangivelserna var behäftade med flera osäkerheter. Den tidpunkt då ej tidsatta deponier eller delar av deponier förvän- tades vara sluttäckta ligger generellt sett något längre fram än de med ett angivet slutdatum. I flera fall räknade man också med att framtida sluttäckning sker först då deponier avslutas. Sluttäckning av landets deponier beräknades vid denna tidpunkt genomförd senast 2033. Möjligheterna till fortsatt deponering av avloppsslam skulle därmed minska påtagligt under kommande år, vilket ställer krav på planering för alternativ hantering av slammet. Samtidigt finns indikationer på att åtskilliga deponier ges förlängda avslutningstider, i vissa fall flera årtionden fram i tiden.

Utredningen diskuterar ytterligare aspekter på deponier och täck- ning av deponier samt nyttjande av avloppsslam för jordtillverkning i kapitel 8. Där aktualiseras även problematiken med deponier som fortsatt används trots att de inte uppfyller de regelverk som uppställts.

80 Hansson, D. (2013). Kartläggning av sluttäckning av deponier. Svenska Energiaskor.

98

SOU 2020:3

Bakgrund

3.4 Tidigare utredningar om avloppsslam och återföring av fosfor

Under de senaste decennierna har flera nationella utredningar ge- nomförts kring avloppsslam och återföringen av fosfor. Arbetet har i första hand skett vid Naturvårdsverket, i nära samarbete med Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket och Folkhälsomyndig- heten. Utredningsinsatserna redovisas nedan översiktligt tillsam- mans med andra aktiviteter på nationell nivå.

De forsknings- och utvecklingsinsatser som genomförts, t.ex. av- seende förekomst och risker av olika miljö- och hälsopåverkande äm- nen, sammanfattas i andra avsnitt av utredningen. Det gäller också det tekniska utvecklingsarbete som sker inom området fosforutvinning.

3.4.1 Aktionsplan för återföring av fosfor

Naturvårdsverket fick 2001 i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter och intressenter utreda frågorna om miljö- och hälso- skyddskrav för avloppsslam och dess användning samt om återföring av fosfor.81 Detta hade sin upprinnelse i de utredningar om nationella miljömål som genomförts och där frågan om fosfor och växtnärings- ämnen samt avlopp och avloppsslam lyfts fram som prioriterade.

I den aktionsplan som Naturvårdsverket utvecklade betonades vikten av fosforåterföring från avlopp och andra svenska fosforkäl- lor.82 Bakomliggande motiv var miljöproblem i samband med gruv- brytning av fosfatmineral och att fosfor är en ändlig naturresurs. Problem uppmärksammades också beträffande gödselmedelstill- verkning och övergödning. Med utgångspunkt i avfallshierarkin och miljöbalkens hushållnings- och kretsloppsprinciper, fördes resone- mang om hur en styrning mot ökad återföring av fosfor skulle kunna utformas.

Aktionsplanen utgick från visionen om en framtid där utveck- lingen är hållbar och miljökvalitetsmålen uppnådda. Eftersom många av de förslag och behov som presenterades i aktionsplanen kopplade till genomförandet av åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen, så

81 Miljödepartementet (2001). Uppdrag till Naturvårdsverket om miljö- och hälsoskyddskrav angående avloppsslam samt återföring av fosfor. M2001/616/Na.

82 Naturvårdsverket (2002). Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp. Rapport 5214.

99

Bakgrund

SOU 2020:3

gavs målen samma tidsramar för sitt genomförande. Det innebar att de skulle uppnås inom en generation.

Arbetet med aktionsplanen utgick från motiv och möjligheter för återföring av fosfor från avlopp. Under arbetets gång gavs även indi- kationer på att andra näringsämnen kunde vara viktiga att återföra. Utifrån dessa utgångspunkter formulerades mål om önskvärda fram- tida tillstånd. Som långsiktigt mål angavs att näringen i avlopp skulle återföras till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö. Det innebar bland annat att:

• avloppsfraktioner har en sådan kvalitet, med avseende på renhets- grad, att de kan återföras utan risk för hälsa eller miljö,

• näringen i avlopp kan återföras både till åkermark och annan mark där näring behövs, och att

• användning av andra gödselmedel ersätts, dvs. att återföringen av avloppsfraktioner ersätter den mineralgödsel som i hög grad an- vänds inom lantbruket.

Aktionsplanen behandlade även vad som kan avses med spridning av metaller, organiska ämnen och smittskydd, utan risk för hälsa eller miljö. Även andra risker för hälsa och miljö skulle undvikas. Det gällde t.ex. risken för övergödning och risken för att den biologiska mångfalden kunde påverkas negativt. På längre sikt var målet att alla näringsämnen i avlopp som det är praktiskt möjligt att återföra också skulle återföras. Den långsiktiga inriktningen på valda systemlös- ningar påverkade hur stora andelar som kunde återföras. Som en del i strategin för att nå det långsiktiga målet, angavs tre inriktningar som avgörande. De åtgärder som infördes skulle syfta till

• ökad återföring av fosfor och andra näringsämnen från avlopp,

• minskad mängd tillförda föroreningar till åkermark och avlopp (för att nå överensstämmelse med det långsiktiga målet, borde ambitionen gälla all mark), samt

• minskad risk för smittspridning.

I aktionsplanen föreslogs genomförandet ske inom fem olika arbets- områden:

100

SOU 2020:3

Bakgrund

• Stegvis utveckling mot målet. Det innebar att mål, delmål och strategier beslutas på nationell nivå av regeringen. Vidare skulle prövningsmyndigheterna reglera hantering av avloppsfraktioner där återföring av näringsämnen inte sker.

• Kontinuerlig uppföljning, utvärdering och revidering. I detta ingick förslag på utvärdering av den föreslagna aktionsplanen 2006 och att aktionsplanen revideras 2008.

• Successivt höjda mål för återföring och skärpta regelverk. I detta föreslogs delmål för återföring, som att 60 procent av fos- forn i avlopp skulle återföras till produktiv mark senast 2015, varav hälften skulle återföras till åkermark. Vidare föreslogs en ny förordning med skärpta krav på användning av avloppsfraktioner på åkermark.

• Utveckling av system och metoder. I detta föreslog Naturvårds- verket att ytterligare arbete skulle avse utveckling av kunskapen kring system och metoder för återföring av fosfor samt hur ut- veckling av nya systemlösningar skulle finansieras.

• Genomförande av kompletterande åtgärder. Bland annat före- slogs att behovet av strategiska avloppsplaner skulle utredas samt att det i den då pågående utredningen om ny va-lagstiftning (ledde till nuvarande lag om allmänna vattentjänster) skulle infö- ras bestämmelser om att återvinna näringsämnen i avloppsre- ningsverken.

Kommunerna bedömdes ha en viktig roll i det strategiska arbetet. Som stöd för att på bästa sätt omhänderta avloppsfraktionerna, borde kommuner använda en anpassning av den s.k. avfallshierarkin, då man beslutar hur dessa slutligen ska hanteras.83 Anpassningen av avfallshierarkin för avloppsfraktioner innebar att den som beslutar om hantering av avloppsfraktioner (1) i första hand ska välja en han- tering som ger återföring av näringen. Om det inte är möjligt ska (2) en hantering väljas där åtminstone energin eller materialet utnyttjas. Om inte heller det är möjligt ska (3) avloppsfraktionen gå till kvitt- blivning, där varken näringen, energin eller materialet utnyttjas.

Det första alternativet i hierarkin överensstämde med det i ak- tionsplanen angivna långsiktiga målet. Det bedömdes dock på kort

83 Rskr. 1998/99:63.

101

Bakgrund

SOU 2020:3

och i vissa fall lång sikt förekomma avloppsfraktioner där närings- ämnen inte kunde återföras, t.ex. på grund av lokala, regionala eller strukturella förhållanden.

Ett nytt förslag i aktionsplanen var att målet, eller tillståndet i framtiden, skulle anges som att näringen i avlopp återförs till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö. Tre typer av åt- gärder lyftes fram för att öka möjligheten att nå det långsiktiga må- let. Det gällde att främja en ökad återföring av fosfor, att arbeta för minskad mängd tillförda föroreningar till åkermark och avlopp samt att arbeta för att minska riskerna för smittspridning.

Vid remissbehandling av Naturvårdsverkets utredning kom en rad olika och delvis motstående synpunkter till uttryck. Vissa remissin- stanser menade att förslagen var otillräckliga för att genomföra strate- gin och att det krävdes en samlad nationell kretslopps-/slamstrategi. Andra pekade på att förslagen till reglering, vilket innebar kraftigt skärpta tillförselgränsvärden för kadmium och kvicksilver vid slam- gödsling av åkermark, ytterligare skulle minska möjligheterna att an- vända avloppsslam i jordbruket. Förslaget skulle därmed styra bort spridning av avloppsslam från åkermark mot annan användning eller kvittblivning. Kritik kom också mot att huvudlinjen i förslaget för återföring av fosfor var just återföring av fosfor genom slamspridning. Vissa aktörer såg positivt på förslaget om miljömål för återföring av fosfor, medan andra såg det som en sänkning av ambitionerna från ti- digare förslag, formulerade i andra nationella utredningar.

3.4.2 Miljömål om återföring av fosfor i avlopp

Miljömålet Giftfri miljö har tidigare behandlats under avsnitt 3.2. Där har även etappmålet om ökad resurshållning i livsmedelskedjan berörts. Inom ramen för miljömålssystemet beslutades redan 2005 inom miljö- målet God bebyggd miljö om ett delmål om återföring av fosfor i av- lopp till produktiv mark. Det angavs att minst 60 procent av fosforför- eningarna i avlopp senast 2015 skulle återföras till produktiv mark, varav minst hälften borde återföras till åkermark. Delmålet gäller dock inte längre. Dagens delmål kring avfall och resurshushållning inom livsme- delskedjan har tidsatts till 2020. Det har inte preciserats i vilken ut- sträckning växtnäringsämnen, som fosfor, ska återvinnas.84

84www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/giftfri-miljo, 2019-05-09.

102

SOU 2020:3

Bakgrund

3.4.3 Uppdatering av Aktionsplan för återföring av fosfor

Naturvårdsverket fick 2009 i uppgift att revidera sin tidigare rapport och aktionsplan för återföring av fosfor.85 Syftet var att öka återan- vändningen av fosfor från avlopp. Kunskapsläget kring fosfor be- hövde uppdateras, vilket behövde beaktas inför regelgivning kring återföring av avloppsfraktioner till åkermark eller annan mark.

I uppdraget ingick att genomföra en konsekvensanalys av olika behandlingsmetoder av avloppsslam utifrån ett hälso- och miljöper- spektiv. Dessutom skulle användning av avloppsslam på mark utvär- deras i förhållande till andra behandlingsmetoder, som utvinning av biogas med åtföljande förbränning av slam med återvinning av energi och fosfor, utifrån förbättrat kunskapsläge avseende föroreningar och den teknikutveckling som skett på området sedan 2002. En ana- lys av kostnader, energiaspekter, transporter och klimatpåverkan samt en samhällsekonomisk bedömning, inklusive effekterna för en- skilda aktörer, skulle ingå i utredningen.

En uppdaterad och reviderad rapport inom de områden där ny kunskap tillkommit lämnades 2010.86 Rapporten fokuserade på

• tillgång och kvalitet på fosfor som mineralgödselmedel,

• metoder för att nyttiggöra främst fosfor ur avlopp som ersättning för mineralgödsel,

• miljö- och hälsoskyddsaspekter vid användning av avloppsfrak- tioner på mark, samt

• förslag om reglerad användning av avloppsfraktioner på mark, i form av ett förordningsförslag.

Inga nya konsekvensanalyser gjordes utöver uppdateringar av tidi- gare arbete. Naturvårdsverket betonade i sin rapportering att sprid- ning av avloppsfraktioner på åkermark inte var långsiktigt förenligt med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö på grund av slammets innehåll av föroreningar. Det tidigare förslaget om reglering i en ny s.k. slam- förordning kvarstod därför. Trots revidering och uppdateringar be- hövdes en skärpt kemikalielagstiftning som samverkade med försla- get till slamförordning för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

85 Regleringsbrev för Naturvårdsverket 2009.

86 Naturvårdsverket (2010). Redovisning av regeringsuppdrag 21. Uppdatering av Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp. Dnr 525-205-09.

103

Bakgrund

SOU 2020:3

Det skulle möjliggöra att den långsiktiga användningen av avlopps- fraktioner kunde bedömas som hållbar. Den allmänna bedömningen från Naturvårdsverket var att avloppsfraktioner kunde återföras till åkermark på såväl kort som lång sikt med acceptabel risk vad avser tillförda metaller, organiska föroreningar och smittskydd.

Vid remisshanteringen påpekades bland annat behovet av att se fosforåterföring från avlopp i ett bredare perspektiv. Det var också något som Naturvårdsverket lämnat förslag om i aktionsplanen 2002. Dessutom återkom mycket av den kritik som tidigare riktats mot förslaget till reglering av spridning av avloppsfraktioner.

3.4.4 Uppdrag 2012 om hållbar återföring av fosfor

Naturvårdsverket erhöll 2012 åter ett uppdrag kring återföring av fosfor ur avloppsslam. Arbetet skulle inriktas mot att

• kartlägga samhällets olika fosforresurser,

• utreda, motivera och vid behov föreslå investeringsstöd för tek- nikutveckling för utvinning av fosfor ur olika fosforresurser,

• föreslå författningskrav avseende kvalitet för att möjliggöra spridning av olika fraktioner som slam, matavfall och andra röt- och kompostrester samt urin och gödsel till olika markområden (åkermark, skogsmark och övrig mark), samt att

• utifrån kartläggningen föreslå ett etappmål till miljömålssystemet för hållbar återföring av fosfor med utgångspunkten att detta ska ske på ett resurseffektivt sätt i enlighet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.87

Utgångspunkt för arbetet var generationsmålets strecksats om re- surseffektiva kretslopp, så långt som möjligt fria från farliga ämnen. Särskilt betonades målet om en Giftfri miljö.

Allmänt sett hade arbetet en bredare ansats än tidigare uppdrag från 2009. Förslag skulle nu lämnas på hur återföring av fosfor från både avlopp och organiskt avfall skulle ske. Förslagen skulle grundas på ett underlag om olika fosforflöden och resurser i samhället.

87 Miljö- och energidepartementet (2012). Uppdrag om hållbar återföring av fosfor, M2012/ 317/Ke, 2012-02-02.

104

SOU 2020:3

Bakgrund

Naturvårdsverket redovisade sitt arbete i en rad olika rapporter.88 Redovisningen innehöll utöver en heltäckande beskrivning av fos- forflöden i samhället också förslag till förordning om produktion, saluhållande, överlåtelse och användning av avloppsfraktioner och behandlat livsmedelsavfall. Det omfattade även biogödsel och kom- posthantering och användning av en rad avlopps- och avfallsfrak- tioner. Vidare angavs etappmål för återföring, 40 procent fosfor inom 5 år (målår 2018), 10 procent kväve samt mål för kretslopp av stallgödsel och organiskt hushållsavfall.

Remissinstansernas bedömning var liksom tidigare skiftande. Flera instanser ställde sig positiva till förslagen om etappmål för åter- föring av växtnäringsämnen inom miljömålssystemet. Samtidigt tyckte sig andra sakna en tydlig långsiktig vision och målbild. Det fanns också blandade meningar om att de specifika etappmålen in- kluderande såväl fosfor som kväve. Det bedömdes som svårt att nå 10 procents återföring av kväve på så kort tid som det föreslogs i etappmålen, eftersom avloppsslammet innehåller en mindre andel kväve än fosfor.

Kritiken fokuserade främst på de författningsförslag med gräns- värden som presenterats. Förslaget till reglering innehöll krav på ständig förbättring, vilket kommunernas va-ansvariga ansåg vara för långtgående. Det ansågs omöjliggöra den föreslagna huvudlinjen att fortsatt tillåta spridning av avloppsslam på åkermark. Det skulle också bli negativt för den växande användningen av rötrest från bio- gasanläggningar som utvecklats i Sverige. Rötrest från behandling av t.ex. organiskt hushållsavfall, gödsel och andra fraktioner skulle en- ligt förslaget inbegripas i regelverket. Samtidigt fanns kritiker som ogillade förslaget just för att det i likhet med myndighetens två tidi- gare utredningsförslag innebar fortsatt spridning av avloppsslam. Kraven för fortsatt spridning ansågs också för lågt ställda. Vidare fanns uppfattningar om att kontrollstationer för uppdatering av gränsvärden borde återkomma med tätare mellanrum än i förslaget.

Naturvårdsverkets förslag vilade på åtgärder med fokus på två fosforkällor, avlopp och avfall från hushåll. Kritiker menade att det var för begränsat. Sammantaget åtta fosforkällor i samhället hade

88 Naturvårdsverket (2013), Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580, samt Skrivelse reger- ingsuppdrag investeringsstöd för hållbar återföring av fosfor. Ärendenr. NV-08279-13. Ytter- ligare underlagsrapporter behandlade olika delfrågor.

105

Bakgrund

SOU 2020:3

identifierats i kartläggningen och bredare aktiviteter för återföring kunde ha föreslagits.

Förslaget om investeringsstöd presenterades i olika steg, där en översiktlig inledande rapportering så småningom följdes av mer för- djupade förslag. Även i denna fråga lämnades såväl positiva som mer kritiska reaktioner från remissinstanserna. Kritiken pekade på bris- tande helhetssyn och att fokus var för inriktat på utvinning av fosfor ur avloppsslam och att kväve och andra växtnäringsämnen inte tyd- ligt lyftes fram. Det befarades också att den föreslagna bidragsvoly- men var alltför liten för att effektivt kunna påverka teknikutveckling och investeringar i mer hållbara tekniklösningar.

3.4.5 Utveckling av Revaq och system för kvalitetssäkring

Efter de slamstopp som skedde under 1990-talet bedrevs mycket ut- vecklingsarbete hos va-ansvariga och avloppsreningsverk. Utred- ningar resulterar i flera rapporter med förslag om strategier för fram- tida slamhantering. Kvalitetssäkring ansågs möjlig så att spridning av avloppsslam kunde ske på åkermark med uppfyllda lagkrav. Samtidigt utreddes olika alternativa tekniklösningar för hantering och lagring.89

Revaq startade år 2002 som ett utvecklingsprojekt, som sedan ut- vecklades till ett färdigt certifieringssystem 2008. Detta hade delvis utgångspunkt i andra frivilliga certifieringssystem, som den P-märk- ning som Statens Provningsinstitut, SP, tillhandahöll i slutet av 1990-talet.

I dag drivs Revaq av branschorganisationen Svenskt Vatten. Verksamheten har till sig knutit en styrgrupp där bland annat LRF, Livsmedelsföretagen och VA SYD deltar. Samverkan sker med Naturvårdsverket och flera nationella aktörer. Utöver styrgruppen finns en särskild regelkommitté och ett vetenskapligt råd. Svenskt Vatten står som ensam ägare till systemet.90

Inom Revaq-certifieringen kvalitetssäkras i dag 42 avloppsre- ningsverks arbete med uppströmsarbete och återföring av närings- ämnen för att möjliggöra slamspridning på jordbruksmark. Ständiga

89 Levlin et al. (2001), Slamkvalitet och trender för slamhantering, VA-Forsk Rapport 2001:5, samt Tideström et al. (2004), Regional eller lokal hantering av slam från tretton Västgöta- kommuner – teknik, miljö och ekonomi, VA-Forsk Rapport 2004–05.

90 Svenskt vatten (2018). http//:www.svensktvatten.se, 2018-11-13.

106

SOU 2020:3

Bakgrund

förbättringar av slamkvaliteten och stora krav på spårbarhet är cen- trala i arbetet, därtill ett strukturerat och aktivt uppströmsarbete.91

Revaq-arbetet syftar till att säkra

• fortlöpande ytterligare förbättring av kvaliteten på det avlopps- vatten som kommer till reningsverken och därmed på växt- näringen från slammet,

• att alla aktörer erbjuds en öppen och transparent information om hur slammet producerats och om dess sammansättning, samt

• att växtnäring från avloppsfraktioner produceras på ett ansvars- fullt sätt och att kvaliteten uppfyller fastställda krav.

Vid certifiering ligger fokus på

1. strukturerat arbetssätt,

2. systematiskt uppströmsarbete,

3. spårbarhet. och

4. slamkvalitet enligt specificerade krav.92

En av grundtankarna med Revaq är att certifierade verk ständigt ska arbeta för förbättringar mot långsiktiga och ambitiösa miljömål, samt kontinuerligt redovisa sina resultat.93 Ett särskilt moment i Revaq-arbetet avser åtgärder uppströms, där dialog normalt förs mellan berörd va-huvudman och lokalt miljökontor om ansvar för det förändringsarbete som erfordras då föroreningskällor upptäcks.

Under 2018 producerade de Revaq-certifierade avloppsrenings- verken 90 700 ton (ts) avloppsslam som var godkänt för användning på åkermark enligt Revaq-reglerna. Cirka 65 000 ton (ts) av detta slam spreds på åkermark, vilket innebar att drygt 2 000 ton fosfor och 3 200 ton totalkväve samt en lång rad mikronäringsämnen och kol tillfördes åkermarken.94

91 Revaq årsrapport 2017.

92 Revaq, Regler för certifieringssystemet, utgåva 5.0, 2019-01-01.

93 Svenskt vatten (2018). http//:www.svensktvatten.se, 2018-11-13.

94 Revaq årsrapport 2018.

107

Bakgrund

SOU 2020:3

Källa: Årsrapporter Revaq 2016 och 2017 samt SCB MI 22 SM 1801, 2018.

Andelen Revaq-certifierat slam svarar för cirka hälften av landets slamproduktion vid större avloppsreningsverk i landet.95 Andelen som nyttjas på åkermark sjönk något mellan 2016 och 2017 men sva- rar fortsatt för merparten av det slam som sprids på åkermark. Under 2018 ökade andelen Revaq-slam som fördes till åkermark.96

3.5 Aktuella anknytande utredningar

Ett antal nyligen avslutade eller pågående utredningar anknyter i sina frågeställningar till utredningen om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam. Nedan följer en kort beskrivning av utred- ningarnas uppgifter och gränsytor mot den nu aktuella utredningen.

3.5.1 Skatt på tungmetaller och andra hälso- och miljöfarliga ämnen samt översyn av bekämpningsmedelsskatten

Utredningen uppdrag gällde att analysera behovet av beskattning för att minska spridningen av kadmium, tungmetaller och andra hälso- och miljöfarliga ämnen i miljön med syfte att nå miljömålen. I be- tänkandet lämnades förslag på två nya skattelagar – lag om skatt på kadmium i vissa produkter samt lag om skatt på kemiska växt- skyddsmedel. Utredningen resonerade även om förekomsten av kadmium i avloppsslam och lämpligheten att skattebelägga detta.

95 Avloppsverk motsvarande minst 2 000 pe, vilka i viss utsträckning även omhändertagit slam från mindre verk och enskilda anläggningar.

96 Revaq årsrapport 2018.

108

SOU 2020:3

Bakgrund

Bland annat redovisades att flera av de berörda som utredningen samrått med uttryckte tveksamhet till om en skatt på kadmium i av- loppsslam var lämpligt. Viss beskattning bedömdes av utredningen ändå som motiverad för att inte mineralgödsel skulle missgynnades skattemässigt jämfört med avloppsslam som spriddes på åkermark. Förslaget till kadmiumskatt utformades så att undantag från skatt- skyldighet skulle avse avloppsslam som levererades eller togs i anspråk för annat ändamål än jordbruksändamål. Beskattning föreslogs ske av kadmium i avloppsslam som användes inom jordbruket, till den del kadmiumhalten översteg den genomsnittliga kadmiumhalt som fanns i klosettvatten. Beskattningen föreslogs därför endast avse den del av kadmiuminnehållet som översteg 15 gram per ton fosfor.97

Utredningen remissbehandlades under våren 2018. Åtskilliga re- missinstanser biträdde utredningens förslag om att bland annat kad- mium i avloppsslam skulle beskattas medan andra, som Folkhälso- myndigheten, bedömde det som oklart varför kostnaden för kadmium i slam endast skulle läggas på reningsverken, i förlängningen privat- personer, utan att påverka källan. Beskattningen riskerade vidare att minska andelen slam på åkermark och öka volymen mineralgödsel. Ur ett längre hållbarhetsperspektiv var det enligt Folkhälsomyndigheten önskvärt att återföra markens näring genom slam snarare än genom mineralgödsel, som bidrar till ett väsentligt utsläpp av växthusgaser.98

Utredningen bereds f.n. inom Regeringskansliet.

3.5.2 Hållbara vattentjänster

Utredningen om hållbara vattentjänster hade i uppdrag att se över kommunens skyldigheter att ordna vattentjänster enligt lagen om allmänna vattentjänster99 och frågor om små avlopp. Utredningen presenterade ett antal förslag för att dels göra det flexiblare för kom- munerna att tillämpa lagstiftningen, dels minska demokratiunder- skottet. Vidare redovisades ett antal förslag med inriktning på fastig- hetsägarens ansvar då anslutning till allmänt avlopp saknas. Utred- ningen behandlade även olika aspekter på dagvattenfrågor.100

97 SOU 2017:102, ss. 19, 79 ff, 104.

98 Folkhälsomyndigheten (2018). Remissynpunkter på SOU 2017:102, dnr 04338-2017 1.1.3.2, 2018-03-28.

99 6 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

100 SOU 2018:34.

109

Bakgrund

SOU 2020:3

Vissa slutsatser och förslag från utredningen anknöt till den nu aktuella utredningen om återföring av fosfor från avloppsslam. Ut- redningen hållbara vattentjänster pekade på att en utveckling mot fler kretsloppsanpassade små avlopp kunde minska påverkan på mil- jön. Kommunerna behövde därför utveckla system för omhänderta- gande av näring från små avlopp som kunde sättas i kretslopp. Havs- och vattenmyndigheten föreslogs bistå kommunerna med kunskap kring kretsloppsanpassning av små avlopp. Naturvårdsverket före- slogs bidra med kunskaper kring hur avfallstaxan i kommunerna kunde utvecklas för att medverka i sådan styrning. Miljömålssyste- met föreslogs få ett särskilt etappmål kring kommunernas arbete med kretslopp av näring från små avlopp.101

Utredningen har remitterats och bereds f.n. inom Regerings- kansliet.

3.5.3 Biogasmarknadsutredningen

Utredningen inriktas på hur biogasens nytta som resurs kan tas till vara på bästa sätt. Förslag ska lämnas på hur biogas kan ges konkur- renskraftiga villkor genom långsiktigt stabila spelregler. Biogasens roll och konkurrensförutsättningar ska analyseras utifrån bland an- nat de nya energi- och klimatpolitiska målen, den ökade integreringen av biogasmarknaden i EU samt utvecklingen mot mer förnybar energi i transportsektorn. Konkurrensvillkor och nyttor som följd av olika typer av biogasproduktion ska kartläggas och analyseras. Vid behov ska utredningen lämna förslag på hur befintliga styrmedel och åtgär- der kan nyttjas eller ersättas. Inom skatteområdet ska utredningen endast överväga förslag som rör bränslebeskattning.102

En samverkansyta finns mot utredningen om fosforåterföring från avloppsslam genom att denna utredning enligt direktiven inte ska lägga förslag som utgör ett hinder mot att utvinna biogas från slam genom rötning.103 Va-huvudmannens eget val av teknikkedja för fosforåtervinning kommer dock i sig att indirekt påverka incita- menten för biogasproduktion, vilket tas upp i utredningens konse- kvensutredning. Ska slammet förbrännas för senare fosforåtervin- ning, innebär föregående rötning och biogasproduktion att en stor

101 Ibid., s. 17, 237 ff.

102 Dir. 2018:45.

103 Dir. 2018:67, s. 5.

110

SOU 2020:3

Bakgrund

del av energiinnehållet i slammet förbrukas. Det kan skapa ekono- miska drivkrafter mot minskad biogasproduktion.

Biogasmarknadsutredningen redovisade sitt arbete i slutet av 2019.

3.5.4 Minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete

Det konstateras i utredningsdirektiven avseende minskad övergöd- ning att detta effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsar- bete. Utredningsuppdraget kan anses ingå i arbetet med att nå mil- jökvalitetsmålet Ingen övergödning och flera delmål i Agenda 2030. Utredningen ska även ta hänsyn till dimensionerna social, miljö- mässig och ekonomisk hållbarhet samt bidra till att miljökvalitets- normerna för vatten- och havsmiljö följs. Arbetet inriktas mot att analysera drivkrafter för lokalt åtgärdsarbete, föreslå nya eller för- stärkta styrmedel samt utreda förutsättningarna för att återföra när- ingsämnen från kustvatten och sjöar. Förslag ska lämnas på etappmål som bidrar till genomförandet av såväl miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som relevanta delmål i Agenda 2030.104

Den främsta beröringspunkten med utredningen om återföring av fosfor från avloppsslam, gäller hur ett effektivt åtgärdsarbete ska kunna säkras om möjligheterna att sprida kvalitetssäkrat avloppsslam minskar. Analys av drivkrafter och lämpliga huvudaktörer i upp- strömsarbetet är av betydande intresse för de båda utredningarna.

Utredningen avses redovisa sitt arbete i februari 2020.

3.5.5 Kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen

Riskbedömningen av farliga ämnen försvåras av de okända kombi- nationseffekter som antas förekomma i miljön. Utredningen ska bland annat kartlägga möjligheter, hinder och tidigare insatser inom EU:s regelverk för gruppvis hantering av ämnen. Utredningen ska också sammanställa det vetenskapliga kunskapsläget och föreslå hur reglering ska möjliggöras baserat på eller med hänsyn till kombina- tionseffekter. Eftersom kunskapen om kombinationseffekter är brist-

104 Dir. 2018:11.

111

Bakgrund

SOU 2020:3

fällig, behöver det vetenskapliga kunskapsläget och forskningen inom området sammanställas.105

Utredningen om återföring av fosfor från avloppsslam behöver för framtida begränsningsregler kring slamspridning överväga de risker som kombinationseffekter för organiska ämnen och före- ningar utgör. En sådan riskanalys har betydelse för utformningen av såväl övergångsregler som eventuella undantag, vilket kan ha bety- delse även för denna utredning. Frågeställningen berörs främst i kapitel 8.

Utredningen redovisade sitt arbete senhösten 2019.106

3.5.6 Översyn av miljöövervakningen

Den översyn av miljöövervakningen som under 2018–2019 bedrivits i utredningsform omfattar såväl lokal, regional som nationell nivå. Utredningen har bland annat övervägt organisation och finansiering av övervakningen samt lämpliga avgränsningar mellan miljöövervak- ning och närliggande verksamheter för att identifiera synergier och lös- ningar som kan bli kostnads- och resurseffektiva. Arbetet omfattar hur övrig miljöinformation kan komplettera miljöövervakningen och hur miljöinformationen kan bli mer tillgänglig. Ytterligare frågor som in- gått i arbetet gäller frågor kring datavärdskap samt finansieringsmo- deller som möjliggör för offentliga lokala aktörer att leverera in data som uppfyller kvalitetskraven för nationell miljöövervakning.

Begreppet miljöövervakning är inte entydigt, vilket påverkar dis- kussionen om finansiering. Dagens resurser har bedömts som otill- räckliga, bland annat utifrån kraven på internationell rapportering och för att spegla om det nationella miljöarbetet ger avsedda effek- ter. Det saknas också system för att väl ta om hand den information som insamlas vid Naturvårdsverkets screeningstudier kring okända kemiska och potentiellt farliga ämnen och som i ett senare skede kan behöva omfattas av den nationella miljöövervakningen. Framtida övervakning, även hälsoövervakning, kan därutöver behövas för att upptäcka kommande miljöhot.107

Utredningen om återföring av fosfor från avloppsslam har i an- slutning till diskussioner om risker med slamspridning haft anled-

105 Dir. 2018:25.

106 SOU 2019:45.

107 Dir. 2017:58.

112

SOU 2020:3

Bakgrund

ning att också ta del av övervakningsinsatser kring detta. Övergångs- regler och eventuella undantag förutsätter att eventuella sådana ris- ker följs och hanteras.

Utredningen redovisade sitt arbete våren 2019. Frågorna bereds f.n. inom Regeringskansliet.

3.5.7 Vattenförvaltningsutredningen

Utredningen inriktas mot ansvarsfördelning, beslutanderätt och organisering av myndigheter inom vattenförvaltningen. Riktnings- givande för arbetet är bland annat behovet av en tydlig ansvarsfördel- ning mellan myndigheter och andra aktörer inom vattenförvaltningens område, liksom samverkan på regional och lokal nivå. Ökad mellan- kommunal samverkan behövs, där va-huvudmännen har viktiga upp- gifter. Utredningen ska föreslå organisatoriska former för hur miljö- kvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner ska fastställas. Beröringspunkter finns med den nu aktuella utredningen kring cirku- lär återföring av fosfor och den styrning av kommuner och va-huvud- män som krävas mot vattenrelaterade miljö- och samhällsmål.

Vattenförvaltningsutredningens arbete redovisades i slutet av 2019.

3.5.8 Miljömålsberedningen

Uppgifterna för den långsiktigt löpande Miljömålsberedningen har skiftat under den tioårsperiod arbetet pågått. Frågan om avlopps- slam har berörts i tidigare arbete, men inte avsatt några nu gällande rekommendationer. Beredningen ska närmast föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser under 2020. En sådan strategi ska bidra till rele- vanta delar av Generationsmålet, berörda miljökvalitetsmål och Agenda 2030. Beredningen ska övergripande redovisa utfallet av re- levanta internationella förhandlingar och beslut samt hur dessa kan inkluderas i det nationella arbetet.108

Utredningen om återföring av fosfor från avloppsslam kan lik- som Miljömålsberedningen ha anledning att mer övergripande dis- kutera synen på näringsämnen i kretsloppet och hur frågan om av- loppsslam kommer in i detta sammanhang. En sådan mer konkret

108 Dir. 2018:44.

113

Bakgrund

SOU 2020:3

fråga gäller formulering av mål och krav kring återvinningen av fos- for. Miljömålsberedningens tidiga arbete avsåg bland annat förslag om etappmål om återföring av fosfor ur avlopp. Beredningen an- förde då att återföring av fosforföreningar till produktiv mark var en kvarvarande utmaning inom området. Eftersom fosfor var en ändlig resurs ansåg beredningen att det var viktigt att ta tillvara fosforn ge- nom återföring till produktiv mark. Det kunde ske genom att fos- forföreningar i avloppsslam återfördes till produktiv åkermark.109

109 SOU 2011:34.

114

4 Myndigheter och andra aktörer

– uppgifter och arbetssätt

4.1 Statliga myndigheter och kommuner

Slamhantering och återvinning av näringsämnen berör en rad statliga myndigheter och kommuner. Staten har en rad uppgifter kring främst regelutformning, vägledning, prövning och tillsyn. Kommu- nerna arbetar bland annat med produktion, hantering, användning och kontroll av avloppsslam.

4.1.1 Statliga myndigheter

Miljö- och energidepartementet samordnar regeringens miljöpolitik och företräder landet i miljöpolitiska sammanhang inom EU. Inom departementet hanteras frågor som rör minskade klimatutsläpp, gift- fri vardag, hållbar energianvändning och insatser för att stärka den biologiska mångfalden på land och i vatten. Till departementets an- svarsområden hör även frågor som rör kretslopp och avfall, strålsäker- het, skydd och skötsel av värdefull natur samt internationellt miljö- och energisamarbete. Grunden för regeringens miljöpolitik är de 16 miljökvalitetsmålen. Miljömålssystemet utgör den centrala och ge- mensamma plattformen för aktörer i det svenska miljöarbetet.1

Även Näringsdepartementets ansvarsområden berör i flera avse- enden frågor kring hantering av avloppsslam och återföring av när- ingsämnen i kretsloppet. Det gäller närmast frågor avseende de are- ella näringarna och övrigt näringsliv, innovation, landsbygdsfrågor, livsmedel, transporter och infrastruktur.2

1www.regeringen.se, 2019-02-19.

2 Ibid.

115

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

Statens operativa utrednings-, reglerings- och utvecklingsarbete kring spridning av avloppsslam och återvinning av fosfor och andra näringsämnen ligger i första hand hos Naturvårdsverket och länssty- relserna. Andra myndigheter som berörs är Jordbruksverket, Skogs- styrelsen, Havs- och vattenmyndigheten (HaV) samt Kemikalie- inspektionen (KemI). En rad ytterligare expertmyndigheter bevakar delaspekter som gäller livsmedelsproduktion, hälsa och smittskydd, främst Livsmedelsverket (SLV), Folkhälsomyndigheten (FHM) samt Sveriges veterinärmedicinska anstalt (SVA). Myndigheterna och de uppgifter som rör utredningens område presenteras nedan i bokstavs- ordning.

Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten har ett nationellt ansvar för folkhälsofrågor och verkar för en god folkhälsa. Myndigheten arbetar också för att befolkningen ska ha ett skydd mot smittsamma sjukdomar och andra hälsohot. Ytterligare uppgifter gäller att ta fram och sprida vetenskap- ligt grundad kunskap som främjar hälsa och förebygger sjukdomar och skador. I samverkan med andra aktörer erbjuds kunskapsunderlag och metodstöd, dessutom sker uppföljningar och utvärderingar av olika metoder och insatser. I uppdraget ingår även att följa hälsoläget i befolkningen och de faktorer som påverkar detta. Myndigheten fäs- ter särskild stor vikt vid de grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa. Samverkan sker med andra statliga myndigheter, regioner, landsting och kommuner. En viktig grund för folkhälsoarbetet är in- samling och analys av data från olika källor samt statistikproduktion. Löpande uppföljningar av hälsoläget sker för att tidigt upptäcka för- ändringar i befolkningen, t.ex. avseende smittsamma sjukdomar. Myndigheten följer också effekterna av det nationella vaccinations- programmet, utför mikrobiologiska laboratorieanalyser och bidrar inom området till kvalitets- och metodutveckling. Vidare medverkar myndigheten i det internationella folkhälsoarbetet inom bland annat EU och WHO.3

Folkhälsomyndigheten har vidare vissa uppgifter som rör till- ståndsgivning, tillsyn, tillsynsvägledning (även under miljöbalken)

3www.folkhalsomyndigheten.se/om-folkhalsomyndigheten/vart-uppdrag, 2019-02-11, samt förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.

116

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

och marknadskontroll. En särskild fråga gäller ansvar att arbeta med frågor som rör antibiotikaresistens, vars risker bland annat diskute- rats i samband med spridning av avloppsslam. Myndigheten ska främja insatser på lokal och regional nivå i frågor som rör rationell antibiotikaanvändning och antibiotikaresistens.4

Folkhälsomyndigheten har i samverkan med en rad andra myndig- heter utarbetat ett antal nationella strategidokument inom smitt- skyddsområdet. Det gäller bland annat infektioner med campylobacter, cryptosporidium, EHEC/VTEC, och salmonella, där berörings- punkter finns till hantering och åtgärder kring avloppsslam.

Havs- och vattenmyndigheten

Havs- och vattenmyndigheten, HaV, är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor som rör bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Av instruktionen för HaV framgår vidare bland annat att myndigheten ska verka för att det ge- nerationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Ytterligare uppgifter gäller att i samråd med Naturvårds- verket fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvali- tetsmålen och internationell rapportering. HaV ska efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genom- förandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötill- ståndet inom sitt ansvarsområde.5

HaV har ansvar för central tillsynsvägledning under miljöbalken och ska samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effek- tivt tillsynsarbete.6 Tillsynsvägledningsansvaret gäller bland annat enskilda (små) avloppsanläggningar, dvs. avloppsanläggningar di- mensionerade för <200 personekvivalenter. HaV ansvarar även för allmänna råd och annat vägledningsunderlag för fastighetsägare och andra berörda beträffande mindre anläggningar.7 Myndigheten ska i övrigt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där

4 Ibid.

5 Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

6 Ibid.

7 HVMFS 2016:17. Se även www.havochvatten.se

117

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och dom- stolar.8

Nu gällande reglering för mindre avlopp är ålderstigen. Myndig- heten tog 2016 därför fram förslag till ny förordning. Förslaget har remitterats och beretts inom Regeringskansliet men ännu inte resul- terat i ny reglering.9

Jordbruksverket

Jordbruksverkets övergripande förvaltningsuppgifter avser jord- bruks- och fiskeområdet och därtill knuten landsbygdsutveckling. Myndighetens uppgifter är inom dessa fält att arbeta för en hållbar utveckling, gott djurskydd, dynamiskt och konkurrenskraftigt när- ingsliv i hela landet och en livsmedelsproduktion till nytta för kon- sumenterna. Myndigheten ska bland annat bidra till att säkerställa en god folkhälsa genom att förebygga spridning av och bekämpa smittor hos djur samt verka för säkra livsmedel och konsumenthänsyn i sin del av livsmedelskedjan. Myndigheten ska vidare verka för att gene- rationsmålet för miljöarbetet och miljökvalitetsmålen och har ett sär- skilt ansvar för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Jord- bruksverket ska skapa förutsättningar för att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.10 Det görs bland annat genom kom- petensutvecklings- och rådgivningsverksamheten inom ramen för det svenska landsbygdsprogrammet.

Då det gäller miljöhänsyn i jordbruket har Jordbruksverket före- skriftsrätt beträffande djurhållning och gödselhantering. Detsamma gäller för växtodling och hänsyn till natur- och kulturvärden. Myn- digheten har ett särskilt ansvar för rapportering enligt det s.k. nitrat- direktivet, som syftar till att minska övergödningen.11 Jordbruks- verket har också ett tillsynsvägledande ansvar enligt miljöbalken för bland annat djurhållande verksamheter och verksamheter inom jord- bruks- och trädgårdsområdet.12

8 Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

9www.havochvatten.se/hav/vagledning--lagar/vagledningar/sma-avlopp/forslag-till-ny- forordning-om-sma-avlopp.html, 2019-01-22.

10 Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.

11 Förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.

12 3 kap. 13 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

118

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

Jordbruksverket har föreskriftsrätt beträffande s.k. animaliska bi- produkter och är behörig myndighet enligt EU:s förordningar på området.13 Animaliska biprodukter är material från djurriket som inte är livsmedel. I regelverket finns krav på hygienisering eller bear- betning av sådana biprodukter för att de ska få släppas ut på mark- naden för spridning på mark.

Vid utbrott av allvarliga smittsamma djursjukdomar har Jord- bruksverket ett övergripande ansvar enligt epizooti- och zoonoslag- stiftningen. Jordbruksverket har huvudansvaret för beredskap och bekämpning och är beslutande myndighet inom dessa frågor.14 Med epizooti menas ett utbrott av en allvarlig smittsam djursjukdom. Zoonoser kallas de smittsamma djursjukdomar som även kan smitta mellan djur och människor såsom, t.ex. salmonella och BSE (galna- ko-sjukan).

Jordbruksverket är en av de myndigheter som har ett särskilt an- svar krisberedskapen. Det innebär ett ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Verket är även s.k. bevakningsansvariga myndighet vilket innebär ett särskilt ansvar in- för och vid höjd beredskap. Verket arbetar också med återupptagan- det av totalförsvarsplaneringen.15

Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen, KemI, är förvaltningsmyndighet för frågor om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, biotekniska orga- nismer och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften. KemI ska löpande omvärldsbevaka för att öka förutsättningarna för att tidigt upptäcka möjliga kemikaliehot och ska hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder i fråga om produkter och varor samt dessas hälso- och miljörisker. KemI ska följa, informera, stödja och samverka med företag, myndigheter och andra berörda om kemiska produkter, kemikaliesäkerhet och regler.

13 Förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter och tillkännagivandet (2014:787) om de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:805) om foder och ani- maliska biprodukter.

14 Epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658).

15 Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap samt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

119

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

Myndigheten ansvarar för den centrala tillsynsvägledningen för pro- dukter och varor och får lämna förslag till åtgärder i fråga om produk- ter och varor till den europeiska kemikaliemyndigheten.

Kemikalieinspektionen ska vidare verka för att det generations- mål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets ut- veckling i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. KemI ska inom sitt verksamhetsområde även medverka i det miljöarbete som be- drivs inom ramen för svenskt utvecklingssamarbete och bidra med kunskap för att främja FoU-samarbete som har särskild betydelse för att kunna nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Myndigheten ska löpande omvärldsbevaka för att öka förutsättningarna för att tidigt upptäcka möjliga nya kemikaliehot.

En fördjupad beskrivning av myndighetens förebyggande kemi- kaliearbete lämnas i kapitel 11.

Livsmedelsverket

Livsmedelsverket har som förvaltningsmyndighet för livsmedelsfrå- gor, inklusive dricksvatten, till uppgift att i konsumenternas intresse arbeta för säkra livsmedel, redlighet i livsmedelshanteringen och bra matvanor. Livsmedelsverket utgör central kontrollmyndighet inom området och ska bland annat utveckla metoder och utföra risk- och nyttovärderingar. I uppgifterna ingår även att vara nationellt refe- renslaboratorium inom verksamhetsområdet. Arbete mot ankny- tande miljökvalitetsmål är integrerade i Livsmedelsverkets uppdrag.

Livsmedelsverket har i uppdrag att, tillsammans med andra aktö- rer, planera för att Sveriges befolkning får säker mat och säkert dricksvatten även vid kris eller höjd beredskap.16

Myndigheten ger på sin hemsida information om sådana under- sökningar som sker av ämnen och organismer som kan utgöra hälso- risker. Eftersom det är omöjligt att undersöka alla sådana potentiella risker, bör det finnas konkreta misstankar om påverkan. Den omfat- tande användningen av PFAS, som kan spridas till råvattentäkter från bland annat deponier, avloppsvatten och avloppsslam, utgör ett sådant exempel.17

16 Förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket.

17https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/387/undersokning-av-parametrar-som- kan-innebara-halsorisk, 2019-02-11.

120

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

Läkemedelsverket

Myndighetens uppdrag är inriktat på att främja den svenska folk- och djurhälsan. En viktig målsättning är att den enskilde patienten och hälso- och sjukvården ska få tillgång till säkra och effektiva lä- kemedel. Läkemedelsverket ansvarar därför för kontroll och tillsyn av läkemedel, narkotika och vissa andra närstående produkter samt tillsyn av medicintekniska produkter, kosmetiska produkter, tatuer- ingsfärger m.m. i den utsträckning sådana frågor inte ska handläggas av någon annan myndighet. Myndigheten ger tillstånd till och utövar tillsyn över apoteksverksamheten i Sverige. Läkemedelsverket ska även stödja forskning och innovation inom sina ansvarsområden.18

Ett aktuellt regeringsuppdrag om antibiotikaresistens anknyter till den diskussion som förts om eventuella skadliga effekter av ke- miska ämnen och läkemedelsrester i avloppsvatten och slam. Folk- hälsomyndigheten och Statens jordbruksverk har ett gemensamt uppdrag att ansvara för en nationell samverkansfunktion i arbetet mot antibiotikaresistens, där bland annat Läkemedelsverket ska bi- dra till arbetet. Visionen är att såväl människor, djur som miljö ska tryggas från skadlig miljöpåverkan orsakad av läkemedel. Läkeme- delsverket har också utvecklat ett kunskapscentrum med särskilda fokusområden, bland annat kring potentiellt miljöpåverkande läke- medelssubstanser och hur aktiva substansers spridning i miljön kan minskas. I likhet med en rad andra myndigheter har Läkemedels- verket vidare till uppgift att utifrån sina sakområden bidra till arbetet inom miljömålssystemet.19 Det finns också behov av att följa hur lä- kemedel och läkemedelsrester kan spridas på litet längre sikt i mil- jön. Uppföljande sådant ”nedströmsarbete” är resurskrävande och får stå tillbaka för myndighetens viktiga roll då det gäller att pröva ansökningar om nya läkemedel och det tillsynande arbetet.

18 Förordning (2007:1205) med instruktion för Läkemedelsverket, samt https://lakemedelsverket.se, 2019-08-10.

19 Ibid.

121

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

Länsstyrelserna

Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet och ska ut- ifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande med samordning av olika samhällsintressen och statliga myndigheters in- satser. Länsstyrelsen har en lång rad uppgifter, bland annat frågor som infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, skydd mot olyckor, krisberedskap, naturvård, miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd samt folkhälsa. Läns- styrelsen ska även verka för uppfyllandet av miljökvalitetsmålen och ge kommunerna stöd i deras arbete mot dessa mål.20

Länsstyrelsen har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden21, utgör tillsynsmyndighet för vattenverk- samhet samt har ett generellt ansvar för tillsynsvägledning inom lä- net på miljöbalkens område. Länsstyrelsen ska vidare ge kommu- nerna stöd för att utveckla tillsynen. 22 Ytterligare uppgifter avser tillsyn över att kommunen tillgodoser behovet av vattentjänster.23 Fem av länsstyrelserna har vattendelegationer utsedda av regeringen och betecknas vattenmyndigheter med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom det aktuella vattendistriktet.24

Inom vissa länsstyrelser finns miljöprövningsdelegationer. Det är en självständig funktion inom länsstyrelsen som fattar beslut i ären- den om tillstånd för miljöfarlig verksamhet som betecknas som s.k. B-verksamhet. Det gäller exempelvis avloppsanläggningar dimen- sionerade för anslutning av fler än 2 000 personenheter, pe, och större anläggningar för djurhållning.25 Länsstyrelsen ansvarar för den operativa tillsynen av miljöfarliga verksamheter som omfattas av till- ståndsplikt. Länsstyrelsen har möjlighet att överlåta tillsynen till kommunen, vilket skett i betydande omfattning.26

20 Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion.

21 1 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden.

22 2 kap. 29 § och 3 kap. 16 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

23 51 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

24www.vattenmyndigheterna.se/Sv/vattendistrikt-sverige/Pages/default.aspx, 2019-02-19.

25 Förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer och miljöprövningsförord- ningen (2013:251).

26 2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen (2011:13) och Naturvårdsverket (2017), Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 53.

122

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

Länsstyrelsen har lednings- och samordningsansvar för åtgärder mot djursjukdomar samt det övergripande ansvaret i länet för tillsyn av smittskydd.27

Även inom livsmedels- och foderkontrollen har länsstyrelsen ett ansvar, främst avseende kontrollen av primärproducenter, i huvud- sak enskilda jordbruk. Länsstyrelsen har även ett samordnade ansvar av den kommunala kontrollen i länet.28 Vidare har Länsstyrelsen an- svar för kontrollen av bland annat jordbrukarstöd.29

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket utgör förvaltningsmyndighet inom miljöområdet och har en drivande och samordnande roll i Sveriges miljöarbete. Ansvarsområdet är brett och handlar om klimat och luft, mark, bio- logisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljö- övervakning samt miljöforskning. Myndigheten har en central roll i miljöarbetet som pådrivande, stödjande och samlande vid genom- förandet av miljöpolitiken.

Naturvårdsverket ska i sitt arbete verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fast- ställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets ut- veckling. Myndigheten ska vidare främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i generationsmålet och miljökvalitetsmålen.30

Ytterligare mål och riktlinjer från regeringen ligger till grund för Naturvårdsverkets arbete med avloppshantering. I propositionen Svenska miljömål31 anges följande:

• Slutna kretslopp mellan samhälle och jordbruk skapas för när- ings- och humusämnen, i första hand för fosfor.

• Risk för smittspridning till människor och djur minimeras.

• Slamanvändningen leder inte till negativa hälso- och miljöeffekter, varken på kort eller lång sikt.

27 Se bl.a. förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, epizootilagen (1999:657) och epizootiförordningen (1999:659).

28 Se bl.a. livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813).

29 33 § förordningen (2014:1101) om EU:s direktstöd för jordbrukare.

30 Förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

31 Prop. 1997/98:145.

123

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

• Anläggning, drift och underhåll av va-system och anslutna verk- samheter ger inte utsläpp till luft, mark och vatten av miljö- och hälsoskadliga ämnen som påverkar miljömålen för dessa medier.

• Användning av icke förnybara råvaror och energi för drift av va- system minimeras och energin i avloppsvatten och/eller slam till- varatas.

• Användare, konsumenter och jordbrukare har förtroende för va- systemen med avseende på funktion och uppfyllelse av de angivna kraven.32

Naturvårdsverket har utredningsförslag till regeringen inom områ- det hållbar återföring av växtnäring vid tre olika tidpunkter, 2002, 2010 samt 2013.33

Naturvårdsverket har en rad deluppgifter som aktualiseras inom området hantering och spridning av avloppsslam samt kretsloppsfrå- gor. Det gäller förutom mer övergripande vägledning, tillsynsväg- ledning och uppföljning att löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder inom miljömålssystemet. Myndig- heten ska även delta i principiellt viktiga miljöprövningar samt be- vaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar. Finansiering ska vidare ske av miljöforskning till stöd för Natur- vårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete. Ytterligare uppgifter som särskilt anges gäller ansvar för nationell samordning och prioritering beträffande avhjälpande av sådana förorenings- skador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. miljöbalken samt anknytande bidragshantering. Naturvårdsverket ska även verka för att kapacitet och metoder inom avfallshanteringen är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna. Myndigheten ansvarar även för den nationella avfallsplanen och avfallsförebyggande program.34

Naturvårdsverket har föreskriftsrätt inom miljöbalkens område, bland annat beträffande avfall, rening av avloppsvatten och använd- ning av avloppsslam i jordbruk.35

32 Ibid., s. 189.

33 Naturvårdsverket (2002), Aktionsplan för återföring av fosfor, Naturvårdsverket (2010), Uppdaterad version av Aktionsplan för återföring av fosfor från 2002, samt Naturvårdsverket (2013), Hållbar återföring av fosfor, Redovisning av regeringsuppdrag.

34 Ibid, samt 83 § avfallsförordningen (2011:927).

35 Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och avfallsförord- ningen (2011:927).

124

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen utgör förvaltningsmyndighet för frågor om skogs- bruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts i enlighet med de skogspolitiska mål som riksdagen beslutat. Skogs- styrelsen är också tillsynsmyndighet och bedriver rådgivning och in- formation om hur landets skogar bör skötas. I arbetet ingår även att medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveckling och hushållning med naturresurser.36

Skogsstyrelsen har ansvar för operativ tillsyn enligt miljöbalken i fråga om bland annat skogsgödsling. Myndigheten har även ett till- synsvägledande ansvar.37

Skogsstyrelsens värdering av slamspridning finns i dag inte fast- lagt i något ställningstagande kring om detta utgör en positiv skogs- bruksåtgärd eller inte. Det finns heller inte några allmänna råd eller rekommendationer kring åtgärden. Myndigheten hänvisar därför främst till föreskrivna samråd. Utgången av flertalet samråd är för- bud mot spridning. Flera förbud prövas i mark- och miljödomstol, varvid Skogsstyrelsens beslut i regel står fast.38

Sveriges veterinärmedicinska anstalt

Myndigheten är ett veterinärmedicinsk expert- och serviceorgan åt myndigheter och enskilda som arbetar med att främja djurs och män- niskors hälsa, djurhållning och miljö, diagnostik, forskning, rådgiv- ning och beredskap. Det finns vidare uppgifter som kunskaps- och analysområdet, bland annat för metodutveckling. Till myndighetens särskilda uppgifter hör att utreda spridning av smittämnen och ke- miska risksubstanser i foder samt arbeta förebyggande med foder- säkerhet. Vidare ska Sveriges veterinärmedicinska anstalt följa och analysera utvecklingen av resistens mot antibiotika och andra anti- mikrobiella medel bland mikroorganismer hos djur och i livsmedel.39

36 Förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen.

37 Miljötillsynsförordningen (2011:13).

38 Lomander, A. (2019). Slamspridning på skogsmark, Skogsstyrelsen, dnr 2019/519.

39 Förordningen (2009:1394) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt.

125

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

4.1.2 Kommuner

Kommunerna har ett stort antal uppgifter och ansvarsområden. De har även ansvar för en rad frågor som direkt eller indirekt berör pro- duktion, hantering, användning och kontroll av avloppsslam. Nedan ges en kortfattad beskrivning av sådana uppgifter.

Kommunernas ansvar för vatten och avlopp

Kommunerna har sedan 1950-talet ett reglerat ansvar för att till- handahålla vattentjänster. Det består av att rena råvatten från yt-och grundvattentäkter till dricksvatten, distribuera det samt samla upp, leda bort och rena avloppsvatten innan det släpps tillbaka ut i reci- pienter och miljön. Om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang för en viss bebyggelse, ska kommunen se till att behovet tillgodoses i verksamhetsområdet genom en s.k. allmän va- anläggning.40 Kommunens ansvar knyts till ägandet av anlägg- ningarna. Kommunen fattar beslut verksamhetsområden samt om taxor för va-avgiften.41 Va-producenters ansvar behandlas närmare i nedanstående avsnitt.

Kommunernas avfallsansvar

Kommunerna har ett lagstadgat ansvar för insamling, återvinning och bortskaffande av hushållsavfall. Slam från små avloppsanlägg- ningar har traditionellt ansetts vara hushållsavfall.42 Vad som avses med små anläggningar och hushållsavfall diskuteras närmare i avsnitt 3.2. Kommuner har ålagts denna ensamrätt att hantera hushållsavfall av miljö- och hälsoskyddsskäl och för att säkerställa att hushållsavfall tas om hand. För denna avfallshantering får kom- muner ta ut avgifter.43

Kommunerna ansvarar för att hushållsavfall transporteras till be- handlingsanläggningar för återvinning eller bortskaffande. Det gäller avfall från hushåll (i betydande grad då även från små enskilda avlopp

40 6 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

41 Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, se bl.a. 2–3, 6 och 34 §§.

42 15 kap. 3 och 20 §§ miljöbalken.

43 27 kap. 4 § miljöbalken.

126

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

när dessa ger upphov till hushållsavfall, se avsnitt 3.2.4) samt avfall från olika verksamheter, t.ex. restauranger, butiker och kontor. Kommunerna har ansvar för att avfallet tas om hand på ett miljö- mässigt riktigt sätt. 44 Kommunen har möjlighet att tillåta eget om- händertagande av avfall från små avloppsanläggningar om det kan ske på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.45

För varje kommun ska det finnas en renhållningsordning som ska innehålla en avfallsplan och de särskilda föreskrifter för avfalls- hantering som gäller för kommunen, se närmare avsnitt 5.5.7.

Till de särskilda uppgifter och frågor som förekommer hör upp- rättande och hantering av föreskrifter, taxa och upphandling samt tömningsmetoder och arbetsmiljö, men även frågor kring omhän- dertagande, som behandling och avsättning. En viktig prioritet för kommuner och kommunala bolag inom ramen för den kommunala renhållningsskyldigheten är att säkerställa att så mycket slam och andra avfallsfraktioner som möjligt kan nå fullgod återvinning ge- nom bland annat rötning och uppgradering till biogas, men även återföring av växtnäring till produktiv mark där så är möjligt.46

En mer detaljerad beskrivning av kommunernas ansvarsuppgifter och hantering av avfall framgår nedan under avsnittet om aktörer inom avfall och återvinning.

Övrigt kommunalt ansvar för miljö- och hälsoskydd

Kommunen har en rad uppgifter inom miljöområdet. Här tas de som är mest aktuella för avloppsslam upp. När det gäller avloppsanlägg- ningar är kommunen tillståndsmyndighet för små anläggningar med upp till 200 personalekvivalenter (pe) och även tillsynsmyndighet för dessa. Kommunen är dessutom tillsynsmyndighet för anlägg- ningar mellan 200 till 2 000 pe.47 Detta behandlas närmare i av- snitt 5.5.3 och 5.5.4.

44 Sveriges avfallsportal, www.sopor.nu, i samverkan mellan Naturvårdsverket och olika branschaktörer.

45 15 kap. 25 § miljöbalken.

46 2 kap. 5 och 15 kap. 10 miljöbalken.

47 1 kap. 10 § och 28 kap. 4 § miljöprövningsförordningen (2013:251), 13 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, 26 kap. 3 § miljöbalken och miljö- tillsynsförordningen (2011:13).

127

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

Kommunen har bland annat möjlighet att besluta om inrättande av vattenskyddsområden och andra lokala skyddsföreskrifter, t.ex. avseende spridning av avloppsslam.48 Kommunen har som huvud- regel även operativ tillsyn inom kommunen över miljö- och hälso- skyddet. Det gäller bland annat inom avfallsområdet och miljöfarlig verksamhet som är anmälningspliktig.49 Kommunen ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs.50 Kommunen har vidare uppgifter inom plan- och bygglagstiftningen, bland annat i form av att ta fram över- sikts- och detaljplaner och att besluta om bygglov samt utöva tillsyn över byggandet och den befintliga bebyggda miljön.51

Slutligen kan nämnas att kommunen har det lokala ansvaret för livsmedelskontrollen.52

Sveriges Kommuner och Regioner

Sveriges Kommuner och Regioner, SKR (tidigare SKL), är medlems- organisation för landets kommuner och regioner med fokus på att vara arbetsgivar- och intresseorganisation. SKR utgör i sig inte någon myndighet. Organisationen ger stöd med bland annat nätverk för kunskapsutbyte och bidrar till att utveckla medlemmarnas verksam- het och samordning. Professionell rådgivning, kurser och konferenser anordnas inom de områden där medlemmarna är verksamma.

4.2Va-producenter

Det kommunala ansvaret för va-tjänster prövades i den s.k. Va-lags- utredningen.53 Det fastslogs som följd av denna att samhällets va- försörjning utgör ett naturligt monopol, där det inte fanns utrymme för privatisering eller kommersialisering. Det allmänna skulle fort- satt ta ansvar, även om privata underleverantörer vid behov kunde anlitas. Finansiering och drift bygger på självkostnadsprincipen ge- nom berörda va-kollektiv.

48 7 kap. miljöbalken och 40 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

49 26 kap. 3 § miljöbalken och miljötillsynsförordningen (2011:13).

50 5 kap. 3 § miljöbalken.

51 Plan- och bygglagen (2010:900).

52 25 § livsmedelsförordningen (2006:813).

53 SOU 2004:64.

128

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

4.2.1 Branschorganisationen Svenskt Vatten

Svenskt Vatten utgör branschorganisation för landets va-organisa- tioner. Medlemmarna utgörs av kommuner och huvudmän för all- männa va-anläggningar. Även kommunalförbund och kommunala företag, som ansvarar för va-försörjning, s.k. driftentreprenad, kan antas som medlem. Kommunala reningsverk utan särskild styrelse kan representeras av den styrelse eller nämnd som va-verksamheten sorterar under.54

Svenskt vatten utvecklar även en omfattande branschstatistik ge- nom statistiksystemet VASS, som möjliggör fördjupad analys och uppföljning kring t.ex. drift, taxor och anläggningar. Utifrån uppgif- terna sammanställs också ett hållbarhetsindex, som ger en övergri- pande bild av de kommunala vattentjänsternas hållbarhet på kort och lång sikt. VASS ger även möjligheter att följa upp och redovisa data som enligt branschens certifieringsregler för Revaq ska rapporteras av certifierade avloppsreningsanläggningar. Ytterligare data gäller Svenskt Vattens återkommande reningsverksundersökningar, en fri- villig verksamhet där reningsverk kan bidra med uppgifter kring energi- och resursförbrukning samt prestationer vid verken. Åter- kommande driftstatistik insamlas på kommunnivå sedan 2003 för va-frågor på en övergripande nivå, t.ex. antal vatten- och avloppsre- ningsverk, längd på ledningsnät, uppgifter om driftstörningar, för- nyelsetakt samt vissa ekonomiska uppgifter.55

54 Svenskt Vatten (2017). Föreningsstadgar, 2017-05-16.

55 www.svensktvatten.se

129

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

4.2.2 Verksamhetsutövare

Kommunala avloppsreningsverk

De kommunala avloppsreningsverken beskrivs närmare i kapitel 3 och 5. De större reningsverken, som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 2 000 personenheter (pe), är drygt 400 till antalet. Ett 50-tal tal emot en mängd motsvarande minst 50 000 pe. Vidare finns ett betydande antal mindre kommu- nala anläggningar för upp till 2 000 pe, cirka 1 300. Anläggningar för mer än 1 000 pe är med något undantag alla kommunala. Storlek och fördelning varierar geografiskt, den största andelen kommunala an- läggningar finns i norra Sverige. Ett betydande antal kommunala av- loppsreningsanläggningar finns i storleksklassen under 200 pe. En uppskattning från 2006 är att ungefär hälften av cirka 3 000 avlopps- reningsanläggningar i storleken 25–2000 pe har kommunalt huvud- mannaskap.56 Antalet har troligen minskat sedan dess, trenden har varit att avveckla mindre anläggningar för anslutning till större cen- trala avloppsreningsanläggningar.

Privata utförare och underleverantörer

Det finns möjlighet att lägga ut driftansvaret för allmänna va-anlägg- ningar till privata utförare, men det är inte vanligt förekommande. Det finns också privata utförare som åtar sig driftansvar för privata och enskilda avloppsreningsanläggningar. Främst gäller det något större gemensamhetsanläggningar. Även om dessa aktörer besitter kompetensen och huvudsakligen utför åtgärder, är de aldrig i formell mening att betrakta som verksamhetsutövare. Fastighetsägaren eller den organisation/företag som äger avloppsreningsanläggningen ut- gör verksamhetsutövare.

Enskilda avloppsreningsanläggningar drivs av fastighetsägare eller andra enskilda verksamhetsutövare, dvs. inte av kommunala hu- vudmän. De flesta enskilda anläggningarna utgör s.k. små avloppsre- ningsanläggningar, som belastas med avloppsvatten upp till 200 pe. Det saknas aktuell statistik för denna typ av anläggningar. Antalet

56Palmer-Rivera, M. (2006). Avloppsanläggningar för 25–2000 pe – en nationell översikt. VA- Forsk Rapport 2006:21.

130

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

bedömdes 2015 uppgå till cirka 691 000 små avlopp med ansluten vattentoalett och ytterligare cirka 145 000 små avlopp med enbart rening av avlopp från bad-, disk- och tvättvatten.57 Vissa av dessa verksamhetsutövare avser gemensamhetsanläggningar eller privata utförare, men den absoluta merparten antas vara enskilda fastighets- ägare. Det saknas statistik över antalet verksamhetsutövare som drivs som gemensamhetsanläggningar eller ägs av privata aktörer som företag och stiftelser.58 Vissa uppskattningar gjordes för de cirka 3 000 avloppsreningsanläggningar som 2006 fanns i storleks- klasserna 25–2 000 pe. Ungefär en fjärdedel bedömdes då bestå av samfälligheter och ekonomiska föreningar medan en fjärdedel ägdes av företag, stiftelser föreningar, myndigheter m.m.59

4.3 Vattenreningsindustri

Vattenreningsindustrins branschorganisation VARIM samlar kon- sulter, entreprenörer och produktleverantörer inom vattenrening och vattenbehandling. De närmare 50-talet medlemsföretagen bidrar till att säkerställa en långsiktig och hållbar vatten- och avloppsförsörjning. Medlemsföretagen omfattas av VARIM:s certifieringskrav.60

4.4 Aktörer inom avfall och återvinning

4.4.1 Branschorganisationen Avfall Sverige61

Branschorganisationen Avfall Sverige bildades 1947 och samlar ak- törer inom avfallshantering och återvinning. Det är Avfall Sveriges medlemmar som omhändertar avfallet i landets kommuner och ser till att det återvinns. Samhällsuppdraget från kommunerna omfattar en miljösäker, hållbar och långsiktig hantering. Avfall Sverige anger som sin vision ”Det finns inget avfall”, vilket står för en grundsyn som innebär att förebygga att avfall uppstår, att mer återanvänds och

57 SMED (2015). Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avloppsanläggningar. Rapport Nr 166.

58 SOU 2018:34. S. 85.

59Palmer-Rivera, M. (2006), Avloppsanläggningar för 25–2000 pe – en nationell översikt. VA- Forsk Rapport 2006:21.

60www.varim.se/om, 2019-02-26.

61 Framställningen grundar sig i huvudsak på underlag till utredningen från Avfall Sverige, Wiqvist, W., 2018-12-13.

131

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

att det avfall som uppstår återvinns och tas om hand på ändamålsen- ligt sätt. Kommunerna och deras avfallsbolag är ansvariga aktörer för en sådan omställning.

4.4.2 Verksamhetsutövare inom avfallsbranschen

Avfall Sveriges omkring 400 medlemmar utgörs av kommuner, kom- munalförbund, kommunala bolag och regionbolag inom avfall och åter- vinning. Enskilda och en stor del av näringslivet utgör kunder. I Avfall Sverige ingår, som associerade medlemmar, ett hundratal tillverkare, konsulter och privata utförare aktiva inom området avfallshantering.

Den som innehar avfall som inte omfattas av kommunalt avfalls- ansvar eller producentansvar har ett ansvar för att avfallet behandlas på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt, s.k. avfallsinnehavar- ansvar.62 Hantering av avfall sker utifrån den s.k. avfallshierarkins prioriteringar.63 Det innebär att det ska ske utifrån bestämmelsen om att den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall blir behandlat ska se till att hierarkin följs. Hierarkin behandlas närmare i kapitel 5.

Nätverksarbete kring enskilda avlopp

Slam och andra fraktioner från avloppsanläggningar utgör hushålls- avfall när avfallet genereras i anläggningar som endast avser ett fåtal fastigheter. Slammet är inte att betrakta som hushållsavfall om an- läggningen är stor, tekniskt komplex eller på annat sätt skiljer sig från en anläggning avsedd för enstaka hushåll.64 Detta behandlas när- mare i avsnitt 3.2.4. Hushållsavfall innefattas i den kommunala ren- hållningsskyldigheten.

Avfall Sverige tog 2015 initiativ till ett nätverk, vardagligt kallat slamnätverket, för att arbeta med frågor kring omhändertagande av fraktioner från enskilda avlopp. I nätverket ingår representanter från kommunala miljö-, avfalls- och va-verksamheter, men även bransch- organisationer och företag (leverantörer, entreprenörer, konsulter m.m.). Nätverksträffar genomförs två gånger per år, sedan 2017 i sam- arbete med va-guidens kretsloppsnätverk.

62 15 kap. 11 § miljöbalken.

63 15 kap. 10 § miljöbalken.

64 Naturvårdsverket (2008). Små avloppsanläggningar. Handbok till allmänna råd 2008:3, s. 37.

132

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

4.4.3 Branschorganisationen återvinningsindustrierna

Branschföreningen Återvinningsindustrierna samlar och företräder de privata återvinningsföretagen och utgör en medlemsorganisation i Svenskt Näringsliv. Medlemmarna i Återvinningsindustrierna om- sätter drygt 20 miljarder kronor årligen, antalet anställda är drygt 6 000. Föreningen anger som sin främsta uppgift att arbeta så att det skapas sunda konkurrensutsatta marknader och att avfall blir en in- dustriell råvara. En av de viktigaste frågorna blir därför att arbeta för att marknadsmässiga lösningar och konkurrensneutralitet införs på avfalls- och återvinningsområdet. Branschföreningen lyfter vidare fram behov av att stimulera och stötta medlemsföretagen så att de ar- betar långsiktigt och aktivt med miljö och etik i sina verksamheter.65

4.4.4 Verksamhetsutövare inom återvinningsbranschen66

Branschens inriktning avser i detta sammanhang omhändertagande och avsättning av avvattnat avloppsslam. Det är främst sex aktörer som till större delen agerar på den kända marknaden, dvs. den del av avloppsslammet som kommer ut på upphandling. Merparten av detta slam sprids på åkermark, en mindre del går till jordtillverkning. En mycket liten andel av slammet går till förbränning.

I den kända marknaden kan även lokala aktörer förekomma som i första hand deltar i lokala upphandlingar och vid upphandling från avloppsreningsverk av mindre omfattning. Det kan då gälla lokala lantbrukare eller entreprenörer. Även vid sådant omhändertagande sprids merparten av slammet på åkermark.

De aktörer som verkar inom ett större geografiskt område är

• HDBioRec, en del av HedeDanmark a/s,

• Biototal Förnyelsebar Växtnäring AB,

• Econova AB och dess företagsgrupp,

• Kuskatorpet Entreprenad & Lantbruk AB,

• Mewab AB, samt

•Ragn-sells AB och dess företagsgrupp.

65www.recycling.se/om-oss_2, 2019-02-24.

66 Framställningen grundar sig främst på underlag till utredningens från Återvinnings- industrierna, Wigh, L., 2018-12-14.

133

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

Uppskattad volym 2018 var 480 000 ton slam våtsubstans, vilket motsvarar ungefär hälften av den totala marknaden. Av dessa kom- mer en stor andel från reningsverk med förhållandevis hög torrsub- stanshalt.

Den del av slammet som inte erbjuds på öppna marknaden, antas till större del gå till lokala deponitäckningar, terrassering och tätskikt av deponi eller jordtillverkning, främst i kommunernas egen regi. Flera aktörer verkar endast lokalt med spridning till lantbruk. De sva- rar tillsammans med reningsanläggningar som själva hanterar sådan spridning för högst 12 procent av slamspridningen på åkermark. Ytterligare några företag arbetar med inriktning på jordtillverkning.

Kommuner som använder avloppsslam i eller på deponi är t.ex.

• Eskilstuna, gäller FSA67,

• Gävle,

• Umeå.

De va-producenter som från sina anläggningar utanordnar avloppsslam direkt till lantbruk är i regel Revaq-certifierade. Exempel på sådana avloppsreningsanläggningar är Käppala på Lidingö samt Katrineholms reningsverk.

4.5 Energiföretagen

Energiföretagen Sverige är en branschorganisation som samlar nära 400 företag som producerar, distribuerar, säljer och lagrar energi, dvs. el, värme och kyla. Medlemsföretagen kan vara stora energibo- lag, kommunala bolag, mindre privata företag och företag som foku- serar på en enda nyttighet, t.ex. elnät, elhandel eller fjärrvärme. Bland dessa företag finns även aktörer som utvecklat olika typer av för- bränning av avloppsslam. Intresseorganisationen bildades av med- lemmarna i Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme 2016. Verksam- hetens grundambition är hållbara och resurseffektiva energisystem. Branschen ser sig som en viktig del av lösningen när samhället möter klimathot, digitalisering och urbanisering. Avfall, biogas, fjärrvärme och vatten anges av Energiföretagen som viktiga hörnstenar i den

67 Gäller s.k. flygaskastabiliserat avloppsslam, FSA, vilket utgörs av en blandning av flygaska från förbränning av biobränsle och rötat avloppsslam (rötslam).

134

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

hållbara staden. Energilösningarna är sammanlänkade med avfalls- hantering och återvinning och samverkar för att minska utsläpp och belastning på miljön. I sitt informationsarbete betonar branschen att återföring från vatten, avlopp och avfall bidrar till kretsloppssam- hället, liksom fjärrvärmesystemet som använder resurser som annars skulle gå förlorade. Många synergilösningar har byggts av kommu- ner i egen regi och i samverkan med privata aktörer.68

4.6 Gödselmedelindustri

Gödselmedel produceras för en global marknad. Exempel på mark- nadsledande företag är Yara, vars verksamhet i Sverige pågått i mer än 100 år. Yara är en världsomspännande koncern med cirka 17 000 an- ställda och verksamhet i över 60 länder. Företaget placerar sig själva som ledande i branschen och världens största leverantör av mineral- gödsel och agronomiska lösningar. Energi, kväve och naturliga mineraler omvandlas till olika växtnäringsprodukter för jordbruket. En viktig produkt är fosfor i form av mineralgödsel. Användningen av fosfor från mineralgödsel har dock minskat avsevärt inom svenskt jordbruk sedan 1950–1980, trots betydligt större skördar. Yaras gödselprodukter för svensk marknad produceras vid fabriker i Finland, Norge och Tyskland. I Köping har Yara en produktionsan- läggning för civila sprängämnen.69

Yaras svarar för cirka två tredjedelar av mineralgödselmarknaden i Sverige. Resterande tredjedel fördelas lika mellan ryska respektive andra europeiska producenter. Inom EU finns sådana producenter främst i Litauen, Polen, Nederländerna, Belgien och Frankrike.70

Merparten, 85 procent, av den fosfor som säljs i Sverige har vulka- niskt ursprung från Finland och Ryssland. Kadmiuminnehållet är mycket lågt, genomsnittligt cirka 3 mg kadmium per kilo fosfor. Res- terande 15 procent av den mineralgödselfosfor som används i Sverige är av sedimentärt ursprung brutet i Israel. Även denna fosfor har ett relativt lågt innehåll av kadmium på högst 30 mg per kilo fosfor.

68www.energiforetagen.se/om-oss, 2019-02-26.

69www.yara.se, 2019-02-26.

70 Underlag från Yara, Erlingson, M. till utredningen, 2019-12-05.

135

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

4.7 Övrig kemisk industri

Det finns flera olika typer av kemiska industrier och företag som produ- cerar och levererar produkter som används vid avloppsrening och slam- hantering. Det gäller t.ex. fällningskemikalier till reningsverk för fosfor- fällning och andra delar av reningsprocessen. Denna typ av företag är även i stor utsträckning leverantörer av polymerer som används vid slamavvattning. Reningsanläggningarna nyttjar även en rad andra kemi- kalier och kemiska produkter, bland annat stora mängder syror och ba- ser. Några av de större svenska aktörerna är Kemira och Feralco. Många av dessa företag samlas under branschorganisationen IKEM, en del av huvudorganisationen Svenskt Näringsliv. Branschens medlemsföretag utgör sammantaget en viktig del av svensk tillverkningsindustri och spänner över läkemedel, kemi, gummi & plast, raffinaderi och cement.

4.8 Livsmedelsindustri

Livsmedelsindustrin ingår i livsmedelskedjan, där de bland annat till- handahåller och förädlar olika jordbruksprodukter.

En betydande del av de livsmedel som konsumeras i Sverige im- porteras från olika delar av världen, varav drygt hälften från andra EU-länder. De livsmedelsgrödor och foderresurser som utgör bas för denna import är i väsentlig utsträckning exponerade för slam- gödslade marker. Inom Europa sprids t.ex. genomsnittligt hälften av allt avloppsslam på åkermark. Kvalitetssäkring av det avloppsslam som sprids sker enligt det regelverk och de tillsynsrutiner som gäller i respektive land. Sverige har internationellt sett förhållandevis strängt satta gränsvärden och hanteringskrav för slam inom jordbru- ket. Cirka 20 procent av den svenska livsmedelsproduktionen går på export. De flesta livsmedelsföretagen verkar på mycket konkurrens- utsatta marknader, oavsett om de exporterar en stor del av sin pro- duktion eller mest säljer på den svenska marknaden.71

Den i Sverige verksamma livsmedelsindustrin har en restriktiv syn på slamgödslade grödor för human konsumtion men berörs ändå av de regelförändringar som sker inom området. För vissa grödor, som raps och humle, medges i dag slamgödsling, liksom vid odling av fodergrödor.

71 Livsmedelsföretagen (2016). Snabb, snäll och dyr. Framgångsfaktorer för svenska livs- medelsföretag. Rapport.

136

SOU 2020:3

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

De aktörer som berörs inom landet är såväl större internationellt verksamma koncerner, som mindre nationella eller lokalt verksamma företag. Lantmännen, Pågengruppen och Lilla Harrie Valskvarn är exempel på svenska livsmedelsproducenter. Branschföreningen Livs- medelsföretagen samlar åtskilliga av den svenska slamfrågan berörda företag, främst i sin delbranschförening Svenska Kvarnföreningen.

4.9 Verksamhetsutövare inom jord, skog samt bygg och anläggning

En rad verksamhetsutövare nyttjar avloppsslam som behandlats och distribueras för olika användningsområden. Det gäller bland annat verksamhetsutövare inom jordbruk, skogsbruk samt bygg- och an- läggningsområdet.

Jordbrukets användning av slam som gödning är väl känt och be- handlas under en rad andra avsnitt i utredningen. Sammanlagt en tred- jedel av den årliga slamproduktionen sprids på produktiv jordbruks- mark. Spridningen regleras dels med avseende på slammets innehåll och hantering, dels med utgångspunkt från de jordar och grödor som berörs. En betydande styrning utövas även genom de restriktioner som sätts upp av livsmedelsindustrin vid uppköp av t.ex. grödor och andra råvaror för livsmedelstillverkning.

Inom skogsbruket är efterfrågan på slamgödsling mycket begrän- sad, främst till följd av slammets begränsade kväveinnehåll. Slam kan dock tjäna som ingående råvara vid produktion av mer anpassade gödselmedel avsedda för skogsbruk. Samarbete bedrivs t.ex. mellan företagen Ecofor och Stockholm Exergi. Det gäller då inblandning av avloppsslam i bränslemix för produktion av askbaserade granuler med litet högre fosforhalt för spridning på dikade torvmarker.

Inom bygg- och anläggningsområdet har avloppsslam främst kommit att användas som råvara vid jordtillverkning, som fyllnads- material och för anläggning av vägbankar och bullervallar.

Ytterligare information om användningsområden och aktörer inom dessa områden lämnas i kapitel 8 och 14.

137

Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

SOU 2020:3

4.10 Allmänhet och civilsamhällets organisationer

Allmänheten och civilsamhällets organisationer kan komma i kon- takt med användningen av avloppsslam och kan också ha en roll i diskussionen kring hantering och nyttjande av slam. Det gäller t.ex. konsument- och miljöfrågor. Enskilda kan i samband med arbete, boende och fritidsaktiviteter även beröras av slamspridning i sin närmiljö, t.ex. i skogsmark eller vid anläggningsarbeten i tätort. Det kan också finnas synpunkter från civilsamhället på den avsättning av slam som sker på landsbygden av större tätorters och städers avfall och hur små avloppslösningar hanteras i förhållande till större ge- mensamma systemlösningar. Intresset för cirkulär resurshantering och utveckling av lokala kretsloppslösningar engagerar i ökad ut- sträckning allmänhet och civilsamhälle. Naturskyddsföreningen är en av de större ideella organisationer som engagerat sig i debatten kring slamspridning. Föreningen har även medverkat med expertis i utredningens expertgrupp.

138

5 Avloppsslam

i ett systemperspektiv

5.1 Tekniska system

I detta inledande avsnitt behandlas översiktligt den systemmässiga utformningen av dagens avloppsreningsanläggningar. Pågående tek- niskt utvecklingsarbete och färdiga tekniklösningar för att åstad- komma olika typer av fosforåtervinning ur avloppsslammet tas upp i kapitel 6.

Avloppssystemen har sitt ursprung i de dräneringsrör som en gång anlades för att föra bort regnvatten från hus och gator. Då vat- tentoaletter infördes utnyttjades nedgrävda rör som kunde utgöra lämpliga anslutningar. Först under 1960- och 1970-talen byggdes reningsverk i större omfattning för att rena avlopp före utsläpp till olika recipienter. Reningsverkens kapacitet och effektivitet har för- bättrats i takt med de krav som ställts på renare vatten. Avlopps- systemens utformning sammanhänger nära med det ursprungliga syftet att hantera avloppsfraktioner, inte att leverera växtnäring till jordbruket. Diskussionen kring avloppsreningsanläggningar som resurs- eller återföringsanläggningar präglar nu alltmer tänkandet in- för den förnyelse som förestår av ett stort antal anläggningar i landet.

Avloppsslam uppstår som ett resultat av den rening av avlopps- vatten som sker i allmänna och enskilda avloppsreningsverk och anläggningar. Avloppsvattnets karaktär kan variera påtagligt bero- ende på vilken typ av fastigheter och verksamheter som är anslutna till systemet samt i vilken utsträckning dag- och dränvatten är an- slutet. Effektiviteten i det uppströmsarbete som bedrivs har också stor inverkan på förekomsten av bland annat tungmetaller och orga- niska föroreningar i avloppsvattnet och därmed även i avloppsslam- met. Inkommande vatten till avloppsreningsverk kan också påverkas av ledningsnätens status. Skillnader kan t.ex. finnas med avseende på

139

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

flöden och temperatur, ledningsmaterialet kan i sig också ge upphov till föroreningar. Det avloppsslam som kvarstår som restprodukt från reningsverken påverkas också av hur själva reningsprocessen utformats.

I tätorter och samlad bebyggelse leds avloppsvattnet normalt i ledningssystem till centraliserad rening i avloppsreningsverk vilka ofta drivs av den kommunala va-huvudmannen. Beroende på lednings- systemets utformning och ålder kan spillvatten och dagvatten trans- porteras åtskilt i s.k. duplikata ledningssystem. Kombinerade led- ningar för spillvatten och dagvatten är dock vanligt förekommande. Ofta består en stads eller tätorts ledningsnät av både duplikata och kombinerade system, där spillvatten och dagvatten blandas i systemet. Beroende på ledningsnätens status kan markvatten läcka in, avlopps- vatten kan också läcka ut. Omfattningen av in- och utläckage beror på ledningsnätens ålder och skick, naturgivna förutsättningar, omgi- vande marks vattenhalt respektive vattentrycket i ledningarna.

Avloppssystemens utformning innebär att reningsverken normalt hanterar hushållsavlopp, eventuella anslutna verksamhets- och indus- triavlopp samt i varierande utsträckning även dagvatten. Samman- taget innehåller dessa flöden stora mängder näringsämnen som fos- for och kväve, mycket organiskt material samt även energi i form av vattenburen värme från hushåll, industri och andra verksamheter. Flödena innehåller även en rad oönskade ämnen, som metaller, orga- niska hälso- och miljöskadliga ämnen samt mikroplaster och andra partiklar. Det saknas en mer entydig bild av hur olika typer av oön- skade ämnen fördelar sig mellan utgående renat vatten eller läggs fast i slammet i anläggningarna. För vissa ämnen är det dock väl känt, som att PFOS och läkemedelsrester till stor del avgår i vattenfas och metaller i slamfas.

Dagens avloppssystem och processer är utformade med utgångs- punkt i sedan lång tid etablerade synsätt. Det leder också till den typ av avloppsslam som nu förekommer i reningsverkens hantering. Fram- tidens avloppssystem kan dock komma att förändras i olika avse- enden. Det finns i dag såväl pilotprojekt som permanenta och mer storskaliga satsningar där delar av spillvattnet från hushåll avleds och behandlas separat i s.k. källsorterande avloppsystem. I dessa fall av- skiljs ofta toalettavloppsvatten (klosettvatten) från övrigt spillvatten och enbart bad-, disk- och tvättvatten leds till central avloppsrening. Dagvatten hanteras allt oftare också separat.

140

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

Det förekommer också en rad lokala lösningar där avloppsvatten inte renas centraliserat eller i kommunala avloppsreningsverk. Detta berör inemot en miljon fastigheter, där många har enskilda små och lokala avloppsanläggningar. Mer centraliserade system, som betjänar merparten av befolkning, beskrivs schematiskt i nedanstående figur.

Från de stora kommunala avloppsreningsanläggningarna släpps ett renat avloppsvatten ut i recipienter, i regel sjöar, vattendrag eller hav. Reningsgraden är normalt mycket hög för både organiskt material och näringsämnen. Merparten av den fosfor som finns i avloppet av- skiljs till avloppsslammet, medan endast en mindre del av det kväve som renas bort ur avloppsvattnet återfinns i slammet, resten avgår till luft. En mycket liten mängd kalium finns kvar i slammet, mer- parten följer med det renade avloppsvattnet ut i recipient. Utöver dessa mer positiva näringsämnen fångas också många oönskade ämnen – metaller, skadliga organiska ämnen, läkemedelsrester, mikro- plaster m.m. – upp i avloppsslammet i samband med reningen. Vissa ämnen kan med den teknik för avloppsrening som används inte enkelt renas bort via slammet utan finns kvar i det renade avlopps- vattnet och släpps därför ut i recipient. Förekomsten av fosfor, kväve och andra näringsämnen i avloppsströmmarna framgår närmare i kapitel 10, tabell 10.2.

141

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

Avloppsreningsverken har i dag mekanisk, biologisk och kemisk rening, utformningen av dessa processer skiljer sig ofta mellan olika reningsverk. Den snabba tekniska utvecklingen inom avloppsrening innebär att nya typer av reningsteknik och processlösningar fortlö- pande introduceras. Sådana nya lösningar introduceras i regel i sam- band med nyinvesteringar eller kapacitetsutbyggnad. Nya lösningar kan också tas i anspråk för att möta tillkommande myndighetskrav på det utgående renade avloppsvattnets kvalitet. De flesta avlopps- reningsverk har någon form av slamhantering, t.ex. avvattning eller stabilisering. På främst de större reningsverken sker även rötning av slammet, vilket möjliggör produktion av biogas.

5.1.1 Behandling, hantering, och spridning av avloppsslam

Behandling av avloppsslam

Vid avloppsrening uppstår normalt även fraktioner som kan beteck- nas som avloppsslam. Slam kan produceras under flera olika moment i reningsverkens processer, beroende på verkets utformning. På Rya- verket i Göteborg, ett av landets större reningsverk består slambe- handlingen av följande steg:

• Silduk och bandgravitationsförtjockare med tillsats av polymerer som underlättar förtjockning så att ts-halten går från 2 till 4 pro- cent.

• Biogasanläggning där slammet rötas mesofilt i syrefri miljö (37°C) under cirka 20 dagar. Biologisk nedbrytning sker av organiskt mate- rial, biogas samlas i gasklocka.

• Slamavvattning i skruvpressar till en ts-halt på cirka 70 procent. Drygt hälften av slammets ursprungliga organiska material åter- står efter detta steg.

• Långtidslagring av slam för spridning på åkermark för att klara hygieniseringskrav, kortare lagring av slam som ska användas i andra applikationer.

Orötat slam i reningsverken har låg torrsubstanshalt och består av lätt nedbrytbart organiskt material. Det är svårt att lagra, bildar metan och andra gaser och genererar mycket lukt. Slammet kan i orötat tillstånd

142

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

innehålla ett brett spektrum av de patogena organismer som finns i inkommande avloppsvatten. Slammet lämpar sig ännu inte för hante- ring och spridning, det behöver stabiliseras och avvattnas. I de flesta fall rötas eller stabiliseras slammet, antingen vid det aktuella renings- verket eller vid ett större reningsverk i regionen. Sådant färdigbe- handlat slam innehåller en rad resurser i form av växtnäring och mull- ämnen men även oönskade och ibland skadliga ämnen och patogener.

Fortsatthantering

En rad fortsatta behandlingstekniker tillämpas på reningsverken eller i direkt anslutning till dessa. En kortfattad punktlista anges nedan, för en mer detaljerad genomgång hänvisas till bakomliggande rapport från Svenskt Vatten samt utredningens kapitel 6 om teknik för fos- foråtervinning ur avloppsslam.1

• Kalkning

• Torkning

• Frystorkning

• Kompostering

• Hygienisering och mineralisering

• Jordblandning

• Långtidslagring.

Spridning inom jordbruket

Merparten av det slam som sprids inom jordbruket kommer från Revaq-certifierade anläggningar. Spridning och dokumentation ut- formas i enlighet med gällande myndighetskrav samt de detaljerade steg som beskrivs i certifieringsordningen.2 Nedan beskrivs översiktligt stegen vid spridning inom jordbruket enligt Revaq.

1 Svenskt Vatten (2013). Slamanvändning och strategier för slamanvändning. SVU-rapport M137, RISE (2019).

2 Svenskt Vatten (2019). Revaq, Regler för certifieringssystemet, bilaga 7. Utgåva 5.0, 2019-01-01.

143

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

Avtal, planering och kommuninformation

Avtal upprättas mellan slamentreprenör och jordbrukare avseende marker och arealer som ska omfattas och var upplag av slam ska ske. Vidare anges tidpunkt för slamspridning och berörda grödor. Det anges också om tidigare gödsling skett med slam eller avfallsbaserade gödselmedel. Jordprov tas, följt av information till kommunens till- synsmyndighet med spridningsplan, utformning av produktblad och karta. En riskbedömning görs avseende markförhållanden, avstånd till bebyggelse, vattendrag och vattentäkter. Väderutsikter redovisas, myllningsförberedelser vidtas. Informationen till berörd tillsynsmyn- dighet är omfattande och innehåller även uppgifter om vilket ren- ingsverk slammet kommer ifrån och de analysresultat som erhållits för gränsvärdessatta ämnen samt mikroorganismer (Salmonella).3

Transporter och spridning

Transport av slammet sker mellan reningsverk och slamlager. Slam- met hämtas normalt på reningsverket med lastbil, där reningsverket står för fastställd kostnad per ton. Lagring sker i partier, ofta med uppdelning efter produktionsmånad. Formerna för mellanlagring av slam kan dock variera mellan län, till följd av de skilda krav som kan ställas regionalt. Täckning av slamlagret kan ske med hårdgjord yta, med slam eller plast.

Inför spridningen sker transport av slammet från lagret till de fält som ska gödslas. Leveransinformationen till transportören består av uppgifter om upplag och tonnage. En spridarentreprenör (ofta avtalad underentreprenör) sprider sedan slammet på åkermarken. Verksam- hetsutövaren i jordbruket (jordbrukaren) erhåller normalt slam med spridning utan kostnad.4

3 Ibid., samt Fransson, J. RagnSells, presentation vid slamsamråd i Västerås, 2019-10-24.

4 Ibid.

144

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

Dokumentation och spårbarhet

Slamentreprenören dokumenterar och registrerar spridningen med avseende på bland annat mängd slam och slammets kadmiumbalans per skifte. Efter avslutad slamgödslingsperiod görs en sammanställ- ning med spårbarhetsrapport, som tillhandahålls verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet. Rapporten innehåller följande information.

1. Förteckning och karta över vilka skiften ett slamparti använts.

2. Faktiska givor som spridits på respektive skifte.

3. Tillförd mängd av utvalda prioriterade spårelement uträknad som årlig tillförsel i gram per hektar.

4. Tillförd mängd kväve och fosfor, både halter i slam och givor i kilo per hektar.

5. Kadmiumbalans per skifte enligt mall från Svenskt Vatten.

6. Slamgödslade skiften anges i central kartdatabas, som tillhanda- hålls av Svenskt Vatten.5

Andra typer av spridning

Andra typer av spridning av avloppsslammet kan ske i skogsmark, genom jordtillverkning eller i samband med deponitäckning. Ytter- ligare information om de olika spridningsvägarna ges i kapitel 8.

5.1.2 Större avloppsreningsanläggningar

Avloppsslam uppkommer som ett resultat av reningsprocessen i dagens avloppsreningsanläggningar. Med större anläggningar avses renings- verk som tar emot avloppsvatten från minst 2 000 personenheter, pe. Det finns sammantaget drygt 400 sådana reningsverk i landet, varav ett 50-tal är dimensionerade för minst 50 000 pe.6 Reningen sker som en kombination av mekaniska, biologiska och kemiska processer. Någon form av mekanisk rening är alltid det första steget. Det består av galler, sandfång och försedimentering i vilket större fasta partiklar

5 Ibid.

6 Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801.

145

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

som småsten, sand, grus, träbitar, papper, hår, textilier och plast av- skiljs. Detta blir ett restavfall vilket transporteras till en avfallsan- läggning för bränning. En del tyngre partiklar sjunker till botten i försedimenteringen och pumpas till slambehandling.

Den kemiska reningen har huvudsakligen som syfte att avskilja fosfor från avloppsvattnet. Det kan ske tidigt i reningsprocessen, genom s.k. förfällning, eller senare i form av s.k. efterfällning. Kemisk rening sker genom tillsättning av fällningskemikalier baserade på aluminium eller järn som fäller ut den lösta fosforn. I ett fåtal av- loppsreningsverk kan även kalk användas för att fälla ut fosfor. Fäll- ningen leder till flockbildning där också mycket organiskt material från avloppsvattnet följer med. När flockarna sedimenterar bildas ett fosforrikt slam i vilket minst 90 procent av fosforn som kommer till reningsverket kan avskiljas. Det finns också avloppsreningsverk med biologisk fosforrening. I dessa används inte fällningskemikalier utan en särskild styrd biologisk process. Mikroorganismer ges där förut- sättningar at ta upp stora mängder fosfor ur avloppsvattnet innan de avskiljs i form av ett fosforrikt biologiskt slam.

Den biologiska reningen används i första hand för att minska ut- släppet av syretärande organiskt material, mätt som BOD7 och för kväverening i många reningsverk över 10 000 personer i södra Sverige. I processen nyttjas mikroorganismer, främst bakterier, som livnär sig på det organiska materialet i avloppsvattnet eller på ammonium-, nitrit- och nitratkväve. Detta sker ofta i en s.k. aktivslam-process i vilken luft med syre pumpas in i avloppsvattnet. Det leder till att mikroorganismerna växer till och sedan klumpar ihop sig i flockar, som sedan avskiljs i sedimenteringsbassänger. Processen avskiljer ungefär 90 procent av vattnets organiska ämnen, där 30–60 procent av kvävet avgår till atmosfären och närmare 20 procent av kvävet av- sätts till ett ”biologiskt slam”.

I avloppsreningsanläggningar där utsläppskraven är höga används också olika former av filtrering. Filtren kan utformas på olika sätt och utgör ett sista steg för att öka reningsgraden. Filtren tar bort slam och partiklar som inte hinner sjunka till botten i sedimenterings- bassängerna.

7 BOD = Biological Oxygen Demand.

146

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

Källa: Naturvårdsverket (2014). Rening av avloppsvatten i Sverige, broschyr.

Ovanstående figur åskådliggör mer principiellt hur reningsprocesser kan utformas i större avloppsreningsanläggningar.

5.1.3 Mindre avloppsreningsanläggningar

Avloppsreningsverk som betjänar mindre samhällen och gruppbebyg- gelse ligger i gränslandet mellan enskilda avlopp och stora reningsan- läggningar. De är betydligt fler till antalet (cirka 1 200) än de större an- läggningarna och ligger storleksmässigt i skalan 200 till 2 000 pe. Av- gränsningen sammanhänger även med gränser för de administrativa prövningar och tillstånd som utfärdas. De mindre anläggningarna är hu- vudsakligen baserade på samma principiella reningstekniker som större reningsverk med mekanisk, kemisk och biologisk rening. Denna typ av reningsteknik finns i produkter och tillämpningar ända ner till ett eller ett fåtal anslutna hushåll. De minsta anläggningarna benämns ofta mini- reningsverk, oavsett vilken reningsprocess de baseras på.8 Det finns också andra typer av tekniklösningar som är vanliga i den minde skalan. Framför allt i de norra delarna av landet finns exempel på avloppsre- ningsverk som i dag enbart har kemisk fällning och därmed inte så hög rening av organiskt material (BOD) eller någon egentlig kväverening. Det förekommer också olika typer av s.k. fällningsdammar samt an- vändning av kalk i stället för aluminium eller järn som fällningsmedel. Dessa anläggningar producerar också olika typer av avloppsslam som följd av fällning av fosfor och organiskt material i reningsprocessen.9

8www.avloppsguiden.se, 2019-02-22.

9 Palmér Rivera, M. (2006). Avloppsanläggningar för 25–2 000 pe – En nationell översikt. VA- Forsk rapport Nr 2006-21, s. 33 ff.

147

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

Ytterligare tekniska lösningar

En annan typ av avloppsteknik som betjänar mindre samhällen är s.k. markbaserade reningsanläggningar. Dessa består ofta av en slamav- skiljande del där näringsfattigt slam produceras med efterföljande filterbaserad rening. Avloppsvattnet infiltreras där antingen genom specifikt anlagda jord- och marklager, s.k. infiltrationsanläggningar, där avloppsvatten renas på väg till grundvattnet eller består av spe- ciella sand- och grusfilter, s.k. markbäddar, där vattnet renas och leds vidare till ytvattenrecipient.10

Andra tekniklösningar innebär att de näringsrika toalettfraktio- nerna inte blandas med annat avloppsvatten. Det möjliggör återvinning av näring utan ytterligare föroreningar och utan ytterligare spädning. Dessa källsorterande avloppslösningar har främst kommit till använd- ning för små avloppsanläggningar men förekommer även i större skala. Här avskiljs t.ex. hela toalettavfallsfraktionen från övrigt flöde. Det finns också urinsorterande/urinseparerande lösningar där enbart urinen avskiljs. I alla dessa fall samlas den avskilda toalett- avfallsfraktionen upp i en sluten tank eller motsvarande. Det reste- rande spillvattnet består av BDT-vatten (bad-, disk- och tvättvatten) vilket också benämns gråvatten. I fallet med urinsorterande system utgör resterande spillvatten ett näringsavlastat vatten där fekalier och BDT-vatten blandas. Det är en relativt vanlig lösning för små och enskilda avlopp, t.ex. i fritidshusområden. Det finns även exempel på större områden med system för BDT-rening för hundratals hushåll, där vart och ett har sluten tank inom fastigheten.

Under senare år har det även utvecklats källsorterande system i urbana och tätbebyggda områden som ligger långt från de centrala allmänna avloppssystemen. Dessa områden kan antingen ha mer tra- ditionella vattenspolande toaletter eller s.k. vakuumtoaletter, där toa- lettavlopp transporteras med små mängder spolvatten. I båda fallen krävs separata ledningssystem för toalettavloppsvatten respektive BDT-vatten.11

10 Ibid.

11 Ibid.

148

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

Särskilda förutsättningar för mindre anläggningar

Utöver anläggningsstorlek och typ av reningsteknik finns vissa skill- nader mellan mindre och större avloppsreningsanläggningar. Mindre anläggningar är ofta utformade för mindre personalintensiv drift och underhåll. Det kan ske genom val av reningsprocess eller genom mer robust utformning och automatisering. Övervakning och styrning kan då till viss del ske på distans. Det reducerar behovet av personal på plats men innebär även sårbarheter, t.ex. för dataintrång.

Avloppsanläggningar som tar emot avloppsvatten från under 2 000 pe prövas utifrån andra förutsättningar än större verk. Såväl prövning som tillsyn av dessa mindre anläggningar sker på kom- munal nivå. Tillstånd för större verk prövas av Länsstyrelsen, som även ansvarar för tillsyn. Provtagning och övervakning av slamkva- litet samt egenkontroll, för att visa att man uppfyller miljömyndig- heternas reningskrav, behöver också ske för varje mindre avlopps- reningsverk, dimensionerade för över 200 pe, som har ett lokalt utsläpp. De mindre reningsverkens teknik för avvattning, stabiliser- ing och rötning av slam är kostsam. Ofta krävs större mängder pro- ducerat avloppsslam för att processerna ska fungera väl. Det är där- för vanligt att de mindre verkens slam transporteras med tankbil till större reningsverk för rötning och slutbehandling.

Alla avloppsreningsanläggningar kräver personalresurser, även om ökad automatisering sker. I ett driftekonomiskt perspektiv är ofta personal och restid en relativt stor utgiftspost för kommuner som har många små anläggningar. Det finns mot denna bakgrund en på- gående trend mot ökad centralisering av avloppsreningen i många kommuner. Mindre avloppsreningsverk stängs ner och omvandlas till pumpstationer för att föra över orenat avloppsvatten till större enheter. Det innebär skalfördelar för såväl ekonomi som reningskrav.

Slamproduktionen från olika typer av avloppsreningsanläggningar har tidigare redovisats i avsnitt 3.3. Där berörs även huvudmanna- skap och omfattningen av mindre anläggningar i landet.

5.1.4 Enskilda respektive små avlopp

Med enskilda avlopp avses avlopp som inte är allmänna. Det gäller oavsett skala, teknisk lösning eller huvudman/verksamhetsutövare. Ofta används felaktigt begreppet enskilda avlopp synonymt med

149

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

begreppet små avlopp, eftersom flertalet enskilda avlopp är småska- liga och renar avlopp för ett eller ett mindre antal hushåll. Det finns dock ett betydande antal småskaliga allmänna anläggningar <200 pe, vilken är gränsen när avloppsanläggningar betecknas som små. Mitt Sverige Vatten och Avfall har t.ex. närmare 20 mindre anläggningar varav flertalet är <50 pe, med reningstekniker som slamavskiljare (SA) följt av markbädd eller infiltration, fällningsdammar, biodammar eller s.k. SBR-anläggningar.12

Det finns också enskilda avloppsanläggningar dimensionerade för ett större antal anslutna pe. Vidare finns såväl små enskilda avlopps- anläggningar som mer omfattande system som enbart omfattar led- ningsnät anslutna till allmänna avloppsanläggningar. Rening av av- loppet sker då i de kommunala reningsverken. Det innebär att sådana avloppsfraktioner och fosforresurser fullt ut omfattas av de kom- munala avloppsreningsverkens verksamhet.

Begreppet små avlopp brukar som tidigare framgått användas för anläggningar dimensionerade för upp till 200 personekvivalenter, pe. Det finns dock ytterligare uppdelningar. Havs- och vattenmyndig- hetens allmänna råd om små avloppsanläggningar för hushållsspill- vatten avser anläggningar upp till 25 pe, motsvarande fem hushåll. De allmänna råden anses dock generellt kunna tillämpas för anlägg- ningar upp till 200 pe.13 Det finns i vissa sammanhang ytterligare gränser att förhålla sig till. EU-standarderna (EN-12566-1 till EN- 12566-7) behandlar teknik för små avloppsanläggningar. Där sätts gränsen vid anläggningar upp till 50 pe. Ytterligare bakgrundsför- hållanden för små och enskilda avlopp framgår av avsnitt 3.3.

Behandling av fraktioner från enskilda respektive små avlopp

Slutlig slamhantering av de små och enskilda avloppens fraktioner sker ofta hos de kommunala avloppsreningsverken. Kommunernas avfallsanansvariga och deras slamtömningsentreprenörer sköter töm- ning av slamavskiljare och slutna tankar, transport sker därefter nor- malt till närmaste kommunala avloppsreningsverk. Det förekommer också att avloppsfraktioner från små och enskilda avloppsanlägg-

12 Sundsvalls kommun (2014). Va-översikt – Va-plan för Sundsvalls kommun.

13 Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd (HVMFS 2016:17) om små avloppsanlägg- ningar för hushållsspillvatten.

150

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

ningar hanteras på annat sätt. Efter lagring, hygienisering eller annan behandling kan slammet spridas på åkermark.

Många Revaq-certifierade reningsverk får allt svårare att ta emot slamavskiljarslam från enskilda avlopp avsedda för ett fåtal fastig- heter. Avfallet innefattas i sådana fall i den kommunala renhållnings- skyldigheten.14 Exempel på hushållsavfall från sådana avloppslös- ningar är slam från slamavskiljare, klosettavloppsvatten, avfall från slutna tankar, kemslam från minireningsverk eller liknande anlägg- ningar och kompost från mulltoaletter.

Behandling av fraktioner från små avlopp sker liksom annan han- tering utifrån avfallshierarkins prioriteringar. För sådana fraktioner kan det innebära att i första hand, där så är möjligt, återanvända fosfor och andra näringsämnen och i andra hand materialåtervinna näringsämnen. I begreppet förebygga inkluderas arbete med att få så rena flöden som möjligt, vilket kan göras genom uppströmsarbete. Detta gäller hushåll kopplade till såväl kommunala avloppsrenings- verk som till enskilda avlopp. Inom det förebyggande området efter- strävas att minska mängden slam som transporteras från de enskilda avloppen.

Slamtömning kan ske med olika tekniker. Det vanligaste systemet är heltömning, s.k. konventionell tömning, följt av deltömning och mobil avvattning. Det senare kan ske med eller utan tillsättning av polymerer. Principen vid deltömning är att suga upp bottenslammet och slamkakan (flytslammet) separat och att vattenfasen lämnas kvar i eller återförs till slamavskiljaren. Både deltömning och mobil avvatt- ning minskar antalet transporter och minskar mängden slam som ska behandlas i jämförelse med heltömning.

Reducerat vatteninnehåll, som vid mobil avvattning och deltöm- ning, kan leda till färre transporter, bättre logistik, särskilt i glesbygd, och minskade klimatutsläpp. Det innebär också en mindre påverkan på de kommunala avloppsreningsverken dit en stor del av det insam- lade slammet transporteras för behandling. Alternativa metoder för omhändertagande av slam, som deponitäckning, skogsgödsling och förbränning, kräver avvattning vid en stationär avvattningsanläggning eller via mobil avvattning/deltömning.15

14 15 kap. 20 § miljöbalken.

15 Underlag till utredningen från Avfall Sverige, Winqvist, W., 2018-12-13.

151

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

5.1.5 Kretsloppslösningar och certifiering av avloppsfraktioner

Det finns i dagsläget ingen definition av begreppet kretsloppslös- ningar eller kretsloppsanpassade avloppsanläggningar. I utredningen Vägar till hållbara vattentjänster16 föreslås en möjlig indelning av små avlopp med avseende på om de har ingen, viss eller hög kretslopps- potential. Intresset för källsorterande lokala avloppslösningar hos Sveriges kommuner ökar. Ambitionerna är att i större utsträckning kunna skapa ett cirkulärt flöde av näringsämnen från stad till land. En förutsättning för ett långsiktigt hållbart samhälle är att kunna cirkulera och hushålla med näringsämnen. På ett antal platser i landet har källsorterade och näringsåterförande avloppslösningar byggts eller planeras. I system med klosettvattensortering eller latrininsam- ling kan alla dess växtnäringsämnen (bland annat kväve, fosfor och kalium) nyttiggöras genom att hela det insamlade toalettavfallet (lat- rinen eller klosettvattnet) hygieniseras och stabiliseras, för att sedan spridas inom jordbruket som gödsel.17 Sådan gödsling minskar beho- vet av motsvarande mineralgödsling och innebär begränsade risker för spridning av patogener. Jämfört med konventionella system av- lastar denna typ av lösningar vattenmiljön från såväl huvuddelen av växtnäringen som humana läkemedelsrester.18 Dessa hamnar i stället i markmiljön. Fördelar med återföring av klosettvatten som gödsel- medel är att det innehåller mer växtnäring än avloppsslam, framför allt kväve och kalium. Förekomsten av tungmetaller är samtidigt lägre.19 Detta beror främst på att BDT-vatten (bad, disk och tvätt), dagvat- ten och avloppsvatten från olika verksamheter inte ingår i källsor- terat toalettavfall.

Ökade möjligheter att återföra avloppsfraktioner till åkermark låg bakom utvecklingen av certifieringssystemet SPCR 178 för frak- tioner från små avlopp 2012. Ansvaret för certifieringssystemet ligger

16 SOU 2018:34.

17 Ibid.

18 Jönsson, H. m.fl. (2013), System för återföring av fosfor i källsorterade fraktioner av urin, fekalier, matavfall och i liknande rötat samhälls- och lantbruksavfall, Rapport 061, Institutio- nen för energi och teknik, SLU, Englund, M. m.fl. (2019), Läkemedel i källsorterade avlopps- fraktioner – en kunskapssammanställning, RISE Rapport 2019:22, samt Butkovskyi, A. et al. (2015), Fate of pharmaceuticals in full-scale source separated sanitation System, Water Res. 85(2015)384–392.

19 Tervahauta, T. et al. (2014). Black water sludge reuse in agriculture: Are heavy metals a problem? J. Haz. Mat. 274:229–236.

152

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

numera på RISE Research Institutes of Sweden AB, som 2019 genom- förde nu gällande revision av systemet.20 I de nya reglerna avgränsas denna frivilliga certifiering till källsorterade avloppsfraktioner som klosettavloppsvatten, latrin och urin. Andra källsorterade organiska råvaror kan godkännas om de inte påverkar någon del i behandlingen negativt och har en positiv effekt på slutprodukten, t.ex. matavfall från kökskvarnar. Det finns ingen begränsning för hur stora de käll- sorterande systemen kan vara. Certifieringen omfattar bland annat arbete med ständig förbättring av kvaliteten på avloppsfraktionerna.

Utöver RISE har SLU, LRF, Avfall Sverige samt verksamhetsut- övare inom jordbruket medverkat i styrgruppsarbetet. Certifieringen ska säkerställa en säker smittfri produkt med mycket näring och beg- ränsade föroreningar. Grundförutsättningen för certifieringen är att avloppsfraktionerna ska vara ”hygieniskt säkra” och ”intressanta som gödselmedel”. De reviderade reglerna gäller allmänt källsorterade avloppsfraktioner och inte enbart fraktioner från små avlopp. God- kända fraktioner är:

• Klosettavloppsvatten – s.k. svartvatten, som innehåller fekalier, urin, toalettpapper och spolvatten, men inte BDT-vatten. Kräver tekniska system där enbart avloppsvatten från toaletter samlas upp. Uppsamling sker i slutna tankar vid varje fastighet för vidare transport till behandling.

• Latrin – samlas normalt upp i engångskärl. Innehåller fekalier, urin och toalettpapper.

• Urin – kräver separat system för uppsamling genom speciella urin- sorterande toaletter och/eller urinoarer. Uppsamling sker ofta i sluten tank vid varje fastighet.

I certifieringsvillkoren anges att ytterligare källsorterade organiska råvaror kan komma att godkännas om de har en positiv inverkan på slutprodukten och inte negativt påverkar behandling eller hanterings- kedja. Slam från slamavskiljare omfattas inte. Tidigare omfattades avloppsfraktioner som inte var sorterade, som slam från kemisk fäll- ning av blandat hushållsspillvatten och fosforfiltermaterial, detta in- går dock inte längre. och större system med separat ledningssystem

20 RISE (2019). SPCR 178. Certifieringsregler för Kvalitetssäkring av källsorterade avlopps- fraktioner, 2019-03-28.

153

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

för klosettavloppsvatten kan också certifieras.21 Det kan t.ex. gälla större projekt av typen H+ i Helsingborg.

Hygieniseringen utgör ett viktigt inslag i certifieringen, dvs. att fraktionen ska vara smittfri och hygieniskt säker att använda. Certi- fieringssystemet föreskriver behandlingar för hygienisering som bland annat bygger på temperaturhöjning under viss tid eller pH-höjning via kalkbehandling. Såväl hygieniseringsregler som gränsvärden för metaller och mikroorganismer anknyter till de förslag som Natur- vårdsverket presenterade 2013.22 Ureahygienisering tillåts nu som behandlingsmetod och har har visat sig vara en metod som flera kom- muner väljer att tillämpa. Studier visar att ammoniakhygienisering med urea närmast eliminerar utsläppen av lustgas från lagringen och kraftigt minskar utsläppen av metan, liksom klimatpåverkan.23

Recipientskydd

Certifieringen SPCR 178 omfattar även riktlinjer för praktisk han- tering och spridning av certifierade avloppsfraktioner. Det anges bland annat att hänsyn ska tas till ytvattenförekomster och vattenbrunnar genom skyddsavstånd och att nedmyllning ska ske i enlighet med Jordbruksverkets riktlinjer. Mellanlagring förutsätter att även lokala miljöregler beaktas.24

Tillämpningar

Två anläggningar har certifierats enligt SPCR 178 sedan 2012. Det gäller Nackunga våtkompost i Hölö, Södertälje kommun, där Telge Nät AB innehar certifikatet. Certifiering har även skett av Karby våt- kompost genom Norrtälje kommun.

21 Ibid.

22 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen. Rapport 6580, september 2013.

23 Jönsson, H. m.fl. (2015), Minska utsläpp av växthusgaser från rening av avlopp och hanter- ing av avloppsslam, Svenskt Vatten Utveckling Rapport 2015-2, samt Nordin, A. (2018), Ammoniakhygienisering av källsorterade avloppsfraktioner från svenska hushåll, Ett underlag inför uppdatering av SPCR 178, Avfall Sverige, Rapport 2018:19.

24 RISE (2019). SPCR 178. Certifieringsregler för Kvalitetssäkring av källsorterade avlopps- fraktioner, bilaga 4. 2019-03-28.

154

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

Möjligheterna att sluta kretsloppet genom användning av certifierat slam från denna typ av mindre anläggningar har i många samman- hang setts som positivt.25 Länsstyrelsen i Stockholm lyfter t.ex. i sin handlingsplan för länets livsmedelsförsörjning positivt fram sådana exempel, där enskilda avlopp används för gödsling av bland annat spannmålsodling. På mer generell nivå anges bland annat målet att jordbruksmarkens produktionsförmåga upprätthålls och växtnärings- återförsel från stad till land ökar. Åtgärder för att möta detta mål kan vara lokala, säkra kretsloppslösningar för avloppshantering.26

En rad lokala projekt pågår i olika delar av landet för utveckling av källsorterande avloppssystem med uttalade kretsloppsmål. Förut- sättningar för att utveckla samarbetsgrupper kring dessa frågeställ- ningar har fått stöd från branschen, LRF och Havs- och vattenmyn- digheten. Erfarenheterna tyder på att det krävs lokala va-strategier med tydligt uttalade kretsloppsmål samt gott samarbete inom berörda kommuner mellan miljökontor, renhållning och va samt med de lant- brukare som ska nyttja avloppsfraktionerna, för att ett kretsloppsarbete ska kunna genomföras.27

Separat hantering av källsorterade fraktioner kräver ofta separat logistik, vilket kan leda till fler transporter. Kommunerna bedömer i en branschstudie att certifiering kräver personella resurser, är komp- licerad och kostsam. Det är svårt att få till logistik och behandling/- mottagning eftersom det ofta är få anläggningar och små mängder från de källsorterande avloppslösningarna. Samtransport av olika frak- tioner i separata delar av slambilen lyfts fram som en möjlig lösning.28

Vid ett förbud mot att sprida avloppsslam på åkermark, samtidigt som återföring av källsorterade fraktioner undantas, kan intresset för källsortering öka bland kommunala avfallsverksamheter, enligt Avfall Sverige. Ju fler kommuner som arbetar med kretsloppslös- ningar och ju fler kretsloppslösningar det blir inom en kommun, desto lättare kan det vara att utveckla logistiken. Uddevalla kommun

25 SOU 2018:34.

26 Länsstyrelsen i Stockholm (2019). Handlingsplan för Stockholms läns livsmedelsstrategi 2018–2020. Remissversion, s. 10, 29 ff.

27 Berggren, A. och Ehde, L. (2016). Hållbart kretslopp av små avlopp. Avfall Sverige med samfinansiering från Havs- och Vattenmyndigheten och LRF. Rapport 2016:07.

28 Studie inom det Vinnova-finansierade projektet MACRO ”MAt i Cirkulära RObusta system” med arbetspaket (AP) 6 Kretslopp och certifieringsfrågor, Westin, J. (2018), Känne- dom om och inställning till SPCR 178 – resultat från en enkätundersökning, Avfall Sverige, Rapport 2018:02.

155

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

kan t.ex. till följd av minskade transporter visa att hanteringen inte lett till ökade kostnader. Nytt regelverk och ökad andel certifierade anläggningar kan ge positiva effekter.29

5.1.6 Utredningens avgränsningar

Avloppsreningsverken med dess anknytande infrastruktur och led- ningssystem utgör tyngdpunkten i det kommunala åtagandet kring avloppstjänster. Utredningens avgränsning för sitt arbete rör enligt direktiven mer begränsade delar av dessa processer och anläggnings- förhållanden. Nedanstående figur anger översiktligt de särskilda utred- ningsuppdrag som angivits i utredningens direktiv.30 Det är således viktigt att notera att uppdraget och dess frågeställningar rör begränsade utsnitt ur mer övergripande system. Som grund för beslutsfattande kan utredningens underlag därför innebära vissa risker för suboptime- ring eller i värsta fall att lösningar väljs som blockerar en mer allsidig och samhällsekonomiskt positiv utveckling kring landets avlopps- system i stort. Utredningen lyfter dessa frågor i anslutning till senare analys och förslag.

De aktuella utredningsuppgifterna framgår av figurens pilar. Utredningen ska lägga förslag på hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida slam bör utformas. Utredningen ska genom en tekniköversikt redovisa möjliga metoder för detta. Förslagen får inte hindra utvinning av biogas från avlopps- slam genom rötning. Utredningen ska vidare lägga förslag om hur det framtida uppströmsarbetet kan säkerställas med den nya krav- ställningen. Behovet av ett eventuellt etablerings- eller investerings- stöd för de tekniska lösningar som krävs för fosforutvinning ska också utredas.31

29 Underlag till utredningen från Avfall Sverige, Winqvist, W., 2018-12-13.

30 Dir. 2018:67.

31 Dir. 2018:67.

156

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

5.2 Organisation och ansvarsfrågor

Va-verksamhetens organisatoriska utformning med de ansvarigheter som gäller har betydelse för att närmare förstå hur hanteringen av avloppsslam utvecklats genom åren. Det utgör också viktiga ram- faktorer för den reglering som kan komma att införas som följd av utredningens förslag. Vatten- och avloppsreningsanläggningar är antingen allmänna eller enskilda. Allmänna va-anläggningar är sådana över vilka en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldig- heter enligt lagen om allmänna vattentjänster. De utgör en del av det kommunala verksamhetsområdet för vatten och avlopp.

Övriga anläggningar utgörs av s.k. enskilda va-anläggningar. De kan t.ex. ägas av privata fastighetsägare, samfälligheter eller företag. Det är samtidigt möjligt för en kommun eller offentlig aktör att äga och driva en enskild va-anläggning. I sådana fall är det t.ex. en fastig- hetsförvaltning eller ett kommunalt ägt bolag som är ansvarig verk- samhetsutövare och inte va-huvudmannen. Uppdelningen i allmänna och enskilda anläggningar har inte direkt koppling till anläggning- arnas storlek eller tekniska utformning. Majoriteten av dricks- och

157

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

spillvattenanläggningarna i Sverige är allmänna och ofta del av en centraliserad va-anläggning. Då det gäller dagvatten kan en större del av anläggningarna ägas av annan aktör än va-huvudmannen. Det kan t.ex. gälla dagvatten från vägar, fastigheter, privat eller kommunal mark.

Alla delar i de kommunala avloppsledningsnäten är allmänna, från anslutningspunkter till utsläpp från avloppsreningsverken. Ansvaret vilar på kommunen via sin va-huvudman för anläggningens drift, under- håll och funktion. Det slam som normalt produceras är va-huvud- mannens ansvar att hantera utifrån gällande miljö- och avfallslagstift- ning. Kostnaderna för att förvalta och driva den allmänna anläggningen finansieras i huvudsak via den va-taxa som beslutas av kommunfull- mäktige i varje enskild kommun.

Normalt handlar va-huvudmannen upp tjänster för hanteringen av producerat avloppsslam via privata entreprenörer. I regel sker detta genom fleråriga avtal. Kraven varierar mellan olika kommuner och situationer, då det gäller hur slammet ska hanteras. Det förekommer att kommuner tar hand om avloppsslam i egen regi. Vanligare är dock att kommuner inte utvecklat lämpliga transportmöjligheter, platser för behandling och lagring eller lämplig mark att sprida slammet på.

Det finns utrymme för flera olika typer av företag att ta hand om slammet. Vissa entreprenörer fungerar huvudsakligen som transport- företag till andra aktörer, som kan nyttja slammet för t.ex. anlägg- ningsändamål. Andra entreprenörer kan vara gödselproducenter och tillverka såväl anläggningsjord som andra gödselmedel. Vidare finns en utveckling där företag inriktade på att utvinna fosfor och andra näringsämnen kan omhänderta aska från slam eller ”biokol” med av- sikt att utvinna fosfor och andra ämnen eller att producera en pro- dukt som direkt kan användas som gödselmedel. Det finns också exempel på upphandlade tjänster som avser omhändertagande och pyrolysering av avloppsslam för produktion av ”biokol”.32 Sådana upphandlade tjänster kan även gälla uppställning av externa aktörers infrastruktur eller tekniska utrustning hos berörda reningsanlägg- ningar eller på kommunala markytor för hantering av delströmmar i anläggningen eller avloppsslam. Olika tekniklösningar behandlas när- mare i kapitel 6.

I de fall avloppsslam sprids på åkermark, sker detta i regel i form av avtal mellan slamentreprenör och lantbruksföretag. Normalt åtar sig entreprenören att kostnadsfritt tillhandahålla lagrat, provtaget

32 Underlag till utredningen från VAKIN, Thunell, S., 2019-11-05.

158

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

och kvalitetssäkrat slam fritt utkört på åkermarken. Ibland ingår även spridning av slammet på åker. Lantbruksföretagen använder grödan som foder, till energi eller säljer den till spannmålsuppköpare eller andra lantbruk. Det är köparens krav på odlingen som avgör om slam eller andra produkter kan användas för gödsling. Upphandlande företag kan ha olika regelverk avseende spridning och karenstider i de fall tidigare spridning av avloppsslam skett. Slamgödslade varor kan även hanteras separat och säljas på export.

Denna förenklade beskrivning av slamspridning gäller ansvar och roller som etablerats under relativt lång tid. Former för avtal samt krav på kvalitetssäkring och certifiering har utvecklats för slamsprid- ningen till åkermark. För slam som avsätts för andra ändamål är kraven på kvalitetssäkring och uppföljning av hur slammet används mindre detaljerad från va-huvudmannens, myndigheternas och av- nämarnas sida.

I takt med att nya krav diskuteras för återföring av fosfor och nya tekniklösningar utvecklas, sker även andra förändringar. Dels kom- mer nya aktörer in på marknaden, dels utvecklas ökad samverkan mellan offentliga aktörer i slamfrågor. Kommunala va-huvudmän kan arbeta med detta på olika sätt. En väg avser utökat kommunalt samverkansarbete kring direktspridning av slam, där så är möjligt, och den kvalitetssäkring som krävs. Det kan även innebära utveckling av avtal direkt med verksamhetsutövare, utan mellanliggande aktörs- led. Mer detaljerade krav ställs numera i vissa upphandlingar, där slam som förs till åkermark kan ges fördel vid utvärdering av anbud jämför med andra spridningsvägar. Kommunal samverkan kan även inriktas mot mer regionala utvecklingsprojekt som omfattar nya tek- niklösningar. Det kan avse termisk behandling, hygienisering eller förbränning med efterföljande utvinning av fosfor.

Företag och verksamhetsformer utvecklas på både nationell och global nivå då det gäller förädling av avloppsslam till nya typer av gödselmedel. Marknaden för mineralgödsel är i hög grad globaliserad, för organiska gödselmedel är handel över nationsgränserna etablerad inom EU. Främst gäller det stallgödsel men även avloppsslam berörs. Utvecklingen av ny teknik och nya affärsmodeller kan förväntas ta ytterligare fart då regelverken kring slamhantering förnyas och ger ökad tydlighet för framtiden.

159

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

5.2.1 Planarbete för kretslopp och resurshushållning

Frågor som rör va-försörjningens hållbarhet ur ett resursperspektiv är viktiga i den kommunala planeringen. I de fall kretslopps- och resurs- hushållningsfrågor inte tydligt adresseras i va-planeringen, behöver detta hanteras inom ramen för annan typ av plan eller styrdokument. Risken är annars stor att kommunen inte planerar för att lösa de upp- gifter som enligt lagstiftning och miljömål ingår i det kommunala ans- varet. Detta kan komma att visa sig särskilt viktigt i samband med kommande hanteringskrav för avloppsslam.

Det saknas som tidigare framgått mål avseende fosfor och andra näringsämnen inom det nationella miljömålssystemet. Fortfarande finns dock vissa regionala och kommunala miljömål som berör krets- lopp av fosfor och annan växtnäring. Vidare finns krav på att styra mot hushållning med naturresurser i miljöbalken, plan- och bygg- lagen och lagen om allmänna vattentjänster. Uttalade krav saknas på att kommuner eller andra aktörer ska planera eller styra mot cirku- lära och giftfria kretslopp. Förslag kring detta har dock lagts vid olika tillfällen. Kommunala avfallsplaner föreslogs som en del av de övergripande mål och regelverk som utvecklades av Naturvårdsverkets i samband med regeringsuppdraget 2002.33

Kommunala va-planer

Det styr- och planeringsdokument som f.n. tydligast tar upp åter- vinning och återföring av fosfor och andra näringsämnen från avlopp är de kommunala va-planerna. De kommunala avfallsplanerna är en följd av lagkrav och finns i alla kommuner, men har större fokus på andra typer av avfall än det som produceras i kommunala renings- verk, t.ex. organiskt hushållsavfall och avfall från småskaliga avlopps- anläggningar. Drygt 100-talet kommuner har i dag framtagna va- planer, ytterligare närmare 100 kommuner arbetar med att utveckla sådana planer.34 Kommunerna följer i hög utsträckning den natio- nella vägledning för kommunal va-planering som Havs- och vatten- myndigheten och Naturvårdsverket tagit fram.35 Vägledningen är fram- tagen för att underlätta kommunernas planering för en trygg och

33 Naturvårdsverket (2002). Aktionsplan för återföring av fosfor från avlopp. Rapport 5214.

34 Vattenmyndigheterna i samverkan (2018). Genomförda åtgärder 2017.

35 Havs- och vattenmyndigheten (2014). Vägledning för kommunal VA-planering. Rapport 2014:1.

160

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

hållbar va-försörjning. Arbetssättet bygger på att börja med det som är tillgängligt, identifiera de strategiska frågorna och göra vägval in- för den fortsatta planeringen. En stegvis planeringsprocess föreslås enligt nedan.

1.Va-planeringen bör initieras med ett tydligt uppdrag till en för- valtningsövergripande arbetsgrupp med tillräckliga resurser.

2. En va-översikt tas fram som beskriver omvärldsfaktorer, nuläge, förutsättningar och framtida behov.

3. Strategiska vägval för hantering av olika frågor beskrivs, som fast- ställs i en politiskt beslutad va-policy.

4. En va-plan för hela kommunens geografiska område tas fram uti- från va-översikt och va-policy. Den innehåller en plan för såväl den allmänna anläggningen som för va-försörjningen utanför verk- samhetsområdet. Åtgärderna ska sedan föras in i kommunens löpande budgetprocess.

5. Arbetet med va-planen följs sedan upp regelbundet och planen revideras lämpligen varje mandatperiod.

Arbetet med va-planeringen förutsätter ett förvaltningsövergripande samarbete och dialog med andra aktörer, som länsstyrelse och grann- kommuner. Vägledning ges inte då det gäller handlingsvägar för de specifika avvägningarna om kretslopp och återvinning av växtnäring. Inriktningen är att uppmärksamma och diskutera strategiska vägval, målsättningar och förslag till åtgärder för att förbättra hushållning med naturresurser och återföring av växtnäring. Planen utgör ett bra tillfälle att konkretisera de strategier och åtgärder som behöver ut- vecklas.

I vägledningen pekas på den utmaning som ligger i att organisera kommunens allmän va-försörjning och avfallshantering på nya sätt. Det kan samtidigt leda till nya synsätt och samverkan med verksam- hetsutövare och andra aktörer om återföring av avloppsfraktioner.36

36 Ibid.

161

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

Slamstrategier

Den långsiktiga hanteringen av avloppsslam kan ges en fast grund genom utveckling av lokala slamstrategier. En sådan strategi bygger på tydliggörande av de lokala förutsättningar som gäller, tillsammans med legala och andra prioriteringsmässiga utgångspunkter. Ofta in- går analys av olika typer av hantering och avsättning av slammet, upp- följningar och handlingsplan för framtiden. Större aktörer kan även avsätta resurser för att utvärdera olika slamhanteringsmetoder, medan t.ex. små kommuner med egen hantering har svårare att göra egna analyser.37 Slamstrategier behandlas även i kapitel 13 i anslutning till omfattningen av de kostnader som kan uppstå.

Kommunala avfallsplaner

Avloppsslam utgör ett avfall och omfattas av den kommunala avfalls- planeringen, vars genomförande är lagreglerad. De juridiska aspekterna av detta utvecklas under avsnitt 5.5. Kommunernas avfallsplanering ska bland annat innehålla mål och åtgärder för att förebygga och hantera avfallet. Det gäller avfall som kommunen ansvarar för och i den utsträckning som kommunen kan påverka det även det avfall som kommunen inte ansvarar för. Dessutom ska det i avfallsplanen göras en bedömning av behovet av framtida insamlingssystem och anläggningar samt framtida utveckling av aktuella avfallsflöden.38

Normalt sett behandlas inte slam från kommunala reningsanlägg- ningar särskilt utförligt i de kommunala avfallsplanerna. Frågan läm- nas i regel till va-ansvariga inom ramen för va-planeringen. Kom- munens avfallsansvariga är däremot ansvariga för hantering av slam och latrin från fastigheter med enskilda avlopp, dvs. fraktioner som kan klassas som hushållsavfall. Hur slam från avloppsrening hanteras i kommunala avfallsplaner och avfallsstrategier varierar mellan kom- muner. Nedan ges några exempel. Även om det finns mycket infor- mation i avfallsplanen om hur mycket slam från reningsverk respek- tive från enskilda avlopp som produceras, inriktas de konkreta målen och åtgärderna huvudsakligen på strategier för hantering av slam

37 Se t.ex. Slamstrategi för Stockholm Vatten och Avfall, 2018-06-07, dnr 18MB673.

38 Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2017:2) om kommunala avfallsplaner om före- byggande och hantering av avfall.

162

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

från små avloppsanläggningar.39 I vissa kommuner finns mål om att öka andelen slam som återförs till jordbruk och att halterna av oönskade ämnen i slammet ska minska, men åtgärderna kopplade till dessa är få.40 Det finns också exempel på att åtgärder om återvinning av när- ingsämnen ur avloppsslam inkluderas i kommunala avfallsplaner.41

Sammanfattningsvis kan konstateras att det i dag saknas en tyd- liggjord hemvist eller form för kommunal planering kring slam och andra avloppsfraktioner. Den planering som bedrivs utgår från det direkta ansvaret för hanteringen av avfallet. Det innebär att slam från avloppsreningsverk hanteras av va-ansvariga och att slam från enskilda avlopp klassas och hanteras som hushållsavfall. I större kommuner finns ofta konkreta strategier för dessa frågor, medan det i mindre kommuner ofta saknas styrdokument och mer formaliserad planering.

5.2.2 Prövning och tillsyn

Tillsynen av kommunernas verksamhet med avloppsrening mot gäl- lande regelverk utgör en viktig del av systemens långsiktiga funktio- nalitet. De ansvarsroller som utvecklats berördes översiktligt i kapi- tel 4. Former och innehåll för tillstånd respektive anmälan och senare tillsyn ser olika ut för större och små avloppsanläggningar. Histo- riskt kommer regler om småskalig rening av avloppsvatten i huvud- sak från den tidigare hälsoskyddslagstiftningen, medan regleringen av större reningsverk kommer från miljöskyddslagstiftningen. Trots den samordning som skett genom miljöbalken, hanteras fortfarande reglerna för prövning olika.42 Vilka regler som gäller för prövning behandlas i avsnitt 5.5.3.

Nedanstående matris redovisar översiktligt hur prövnings- och till- synsarbetet normalt fördelas med avseende på reningsverkens storlek. Vissa undantag finns.

39 Nässjö kommun (2017), Avfallsplan 2018–2021, Bengtsfors, Dals-Ed, Färgelanda och Melle- ruds kommuner (2018), Gemensam avfallsplan för de fyra Dalslandskommunerna, samråds- version 2018-03-22, Skellefteå kommun (2018), Renhållningsordning – Avfallsplan 2018–2022.

40 Eskilstuna kommun (2017). Eskilstuna Avfallsplan 2018–2022.

41 Gästrike återvinnare (2015), Från avfallshantering till resurshushållning, Avfallsplan för Gävle, Hofors, Ockelbo och Älvkarleby 2016–2020, VafabMiljö kommunalförbund (2018), Avfallsplan 2020–2030.

42 Se bl.a. Havs- och vattenmyndigheten (2015), Juridiken kring vatten och avlopp, Rap- port 2015:15.

163

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

Beteckningar: Naturvårdsverket (NV) och Havs- och vattenmyndigheten (HaV).

5.3 Miljömål och hållbar utveckling

5.3.1 Miljömålssystemet

Riksdagen beslutade 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet.44 Målstrukturen innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett utvecklat generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål på väg mot generationsmålet. Målen beskriver det tillstånd som ska nås för den svenska miljön och ska därmed tjäna som riktmärken för arbetet med att lösa våra miljöproblem. Generationsmålet innebär att nästa generation ska få ta emot ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Flera miljökvalitetsmål kopplar direkt eller indirekt till frå- gorna om samhällets hantering av avloppsslam och åtgärder för åter- vinning av fosfor ur slammet. Det gäller främst målen Giftfri miljö, God bebyggd miljö, Ingen övergödning, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan.

Generationsmålet

I generationsmålet har två av sju strecksatser direkt bäring på hus- hållning med näringsämnen och andra naturresurser, de anger att

43 Vilken myndighet som är tillsynsmyndighet beror på om anläggningen utgör s.k. A-, B- eller C-verksamhet. Det kan vara kommunen eller länsstyrelsen beroende på anläggningens art och storlek.

44 Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

164

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

1. kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, samt att

2. en god hushållning sker med naturresurserna.45

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö

Målet Giftfri miljö innebär bland annat, utifrån den lydelse som riks- dagen beslutade om 2010, att förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället inte ska hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen skulle vara nära noll och deras påverkan på hälsa och miljö försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen skulle enligt detta miljökvalitetsmål vara nära bakgrundsnivåerna. Beslut fattades även om ett antal etappmål, bland annat om särskilt farliga ämnen och giftfria och resurseffektiva kretslopp. Regelverk och ekonomisk styrning har på olika sätt sökt begränsa förekomsten av farliga ämnen genom förbud, restriktioner eller beskattning. Flera av dessa åtgärder har direkt bäring på att minska den framtida exponeringen och före- komsten av oönskade ämnen som samlas i samhällets avloppssystem. Då miljökvalitetsmålet Giftfri miljö fastställdes, gjordes även bedöm- ningen att det krävdes betydande insatser och skulle ta lång tid i anspråk. Nya regler borde beslutas internationellt och inom EU, eftersom arbetet till stor del vilade på kunskapsutveckling, substitu- tion och det gemensamma regelverket under Reach.

För att underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen fastställdes etappmål inom prioriterade områden. Tidi- gare fastställda delmål skulle upphöra att gälla när nya etappmål beslutades. Ett etappmål om särskilt farliga ämnen fastställdes, där spridningen behövde förebyggas och minska genom kunskapsutveck- ling, information och utveckling av regelverket, bland annat inom läkemedelsområdet. En förutsättning för att uppnå målet uppgavs vara att Kommissionen genomför relevanta regelverk och inte fördröjde viktiga moment i den planerade implementeringen. Etapp- målet tidsattes för åtgärder under 2018–2020, som kunskapshöjande insatser, information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i

45 Naturvårdsverket (2013). Generationsmålet – Tankar om miljöpolitik och samhällsomställning.

165

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

material och varor samt förbättrad tillsyn och regeltillämpning inom EU. Det har visat sig att etappmålet, trots flera insatser, hittills inte kunnat nås.46

Ytterligare ett etappmål med bredare inriktning inom avfallsom- rådet fastställdes inom miljömålssystemet 2012 avseende ökad resurs- hållning i livsmedelskedjan. Betydande samhällsekonomiska och miljö- mässiga vinster kan uppnås om samhället kan hushålla med resurser genom att ta vara på och återvinna den näring och energi som finns i avfall som uppstår vid produktion och konsumtion av livsmedel. Insatser skulle enligt detta etappmål vidtas så att viss andel av mat- avfallet sorterades ut från hushåll, storkök, butiker och restauranger senast år 2020 och behandlades biologiskt så att växtnäringen togs tillvara. En betydande andel av matavfallet skulle också behandlas så att energi togs tillvara. Målet har ännu inte nåtts. Det angavs att om matavfall behandlas biologiskt genom kompostering eller rötning, så kunde utsläppen av växthusgaser minska. Växtnäring, som fosfor, kunde också tas tillvara och återföras i kretsloppet. Rötning ger energi i form av biogas och kan ersätta annan, icke-förnybar energiproduktion.47

Det saknas i dag mål och etappmål för cirkulär återföring av fos- for och andra näringsämnen. En översikt kring tidigare angivelser finns i kapitel 10. Naturvårdsverket genomför var fjärde år en fördjupad utvärdering av miljömålen. I 2019 års fördjupade utvärdering kons- tateras att det fanns såväl lokala som regionala behov som anknöt till detta. Det gäller t.ex. behovet av kunskaper om hur livsmedelsför- sörjning kan säkerställas med lokala kretslopp av naturresurser och näringsämnen.48

Ökad och säker materialåtervinning lyfts fram inom det svenska miljömålssystemet även om det i nuläget saknas enskilda miljökva- litetsmål för detta. Det framstår också som uppenbart att betydande miljövinster kan uppnås vid materialåtervinning, jämfört med att utvinna och använda nya råvaror. Studier visar att materialåter- vinning kan minska den mängd råvara som behöver utvinnas, minska energianvändningen, hålla tillbaka utsläppen av koldioxid, försurande ämnen och flyktiga kolväten.49 Återvinningen behöver dock ske så

46 www.sverigesmiljomal.se, 2019-09-24.

47 Ibid.

48 Naturvårdsverket (2019). Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 – med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan.

49 Naturvårdsverket (2017). Giftfria och resurseffektiva kretslopp. Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 25.

166

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

att innehåll av farliga och särskilt farliga ämnen inte återvinns och sprids på ett för människors hälsa och miljön okontrollerbart sätt.

Naturvårdsverket beskriver i sin vägledning för materialåtervin- ning tre sorters förebyggande arbete som är särskilt viktiga då det gäller giftfria och resurseffektiva kretslopp:

• Utfasning av särskilt farliga ämnen,

• Information om innehåll, t.ex. särskilt farliga ämnen, och

• Avfallsförebyggande och återanvändning.50

Då det gäller avloppsslam och återvinning av dess näringsämnen, mot- svaras den avslutande punkten främst av det viktiga uppströmsarbetet och effektivare processer i reningsverkens för att hantera särskilt far- liga ämnen. Naturvårdsverket pekar i sin vägledning på att material- återvinning förutsätter efterfrågan. Det gäller i hög grad också för avloppsslam, vare sig det gäller spridning av hygieniserat slam på jord- bruksmark eller utvinning och återföring av fosfor och andra närings- ämnen ur slammet. Ett flertal faktorer kan påverka efterfrågan på åter- vunnet material och därmed avgöra förutsättningarna för återföring i kretsloppet. Dessa aspekter på materialåtervinning i effektiva krets- lopp behandlas närmare i kapitel 10.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

Riksdagens definition av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ut- går från att städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Det framgår vidare att natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utfor- mas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Tio preciseringar har fastställts för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. I dessa preci- seringar anges även förhållanden som har bäring på avfalls- och kretsloppsfrågor. Några nyckelord är hälsa och säkerhet, hållbarhet, infrastruktur och klimatpåverkan. En särskild precisering ägnas åt hållbar avfallshantering, som betonar såväl tillvaratagandet av avfallets resurser som att risker för hälsa och miljö ska minimeras. Utveck-

50 Ibid., s. 27.

167

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

lingen i många av landets städer och större tätorter innebär bland annat ökat befolkningstryck, ökade krav på va-huvudmännen och ökade transporter. Det bedöms inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020.51

Aktuella insatser inom området avser bland annat strategiarbete (Levande städer) och en rad inrättade stöd, bland annat med inrikt- ning på klimateffekter.52

Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

Miljökvalitetsmålet anger att halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förut- sättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Övergödning drabbar marker såväl som sjöar, vattendrag och hav. Problemen är främst uttalat i södra Sverige, men förekommer i hela landet. En stor del av de mest bety- delsefulla utsläppen begränsas av internationella avtal. Fordonstrafik, industrier och internationell sjöfart spelar betydande roll för över- gödningen.53 Av den antropogena kväve- och fosforbelastningen står jordbruket för den största andelen i södra Sverige, följt av utsläpp från avloppsreningsverk.54

En rad åtgärder har vidtagits under senare år för att möta miljö- kvalitetsmålet. Inom vattenförvaltningens område har miljökvalitets- normer och åtgärdsprogram för vatten fastställts för perioden fram till 2021. Åtgärdsprogrammen riktas mot myndigheter och kommuner. Medel har avsatts för lokala vattenvårdsprojekt för att minska till- förseln av fosfor och kväve till vatten. Det har stärkt det lokala åt- gärdsarbetet för att minska övergödningen, bland annat struktur- kalkning av åkermark, anläggning av våtmarker och dagvattendammar samt utveckling av kommunala va-planer. Ytterligare åtgärder har vid- tagits inom ramen för Landsbygdsprogrammet och genom rådgiv- ning inom Greppa Näringen.55

51www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/god-bebyggd-miljo/preciseringar-av-god-bebyggd- miljo, 2019-09-24.

52 Skr. 2017/18:265.

53www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning, 2019-09-24.

54 Havs- och vattenmyndigheten (2019). Ingen övergödning - Fördjupad utvärdering av miljö- kvalitetsmålen 2019. Rapport 2019:1, s. 14.

55 Skr. 2017/18:265.

168

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

Resurser har vidare avsatts för åtgärder mot läckage av fosfor från sediment till sjöar och kustvatten, återcirkulering av näringsämnen genom s.k. blå fånggrödor, förstärkta kunskapsunderlag, lokalt åt- gärdsarbete och samverkan mellan olika aktörer. Resurser har också avsatts för att förstärka arbetet med tillsyn och tillsynsvägledning av avlopp.56 Även regeringsuppdragen ”Pilotområden mot övergödning” och ”Förstärkt lokalt åtgärdsarbete mot övergödning” syftar till att minska övergödningen. Arbetet genomförs av Havs- och vattenmyn- digheten tillsammans med andra myndigheter och utgör en del av regeringens fleråriga satsning på Rent hav.57

Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning

Målet anger att försurande effekter av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korrosionshastigheten i mark- förlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska före- mål och hällristningar. Målets preciseringar avser motverkan av sådana försurande effekter som gäller atmosfäriskt nedfall av svavel- och kväveföringar, markanvändning och skogsbruk, försurade sjöar och vattendrag samt försurad mark.

Den stora utmaning som lyfts fram gäller fortsatt begränsning av försurande utsläpp från transportsektorn i Sverige och internationellt. Utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak bidrar till försur- ningen. De kommer främst från framför allt från väg- och sjötrafik, värme- och elkraftverk, industrier samt jordbruk.58

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Målet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har till-

56 Ibid.

57 Miljö- och energidepartementet (2017). Rent hav – Fakta-pm, 2017-08-28.

58www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/bara-naturlig-forsurning, 2019-09-24.

169

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

sammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan upp- nås. Den precisering riksdagen angivit innebär att den globala medel- temperaturökningen begränsas till långt under 2 grader Celsius över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.59

Regeringen konstaterar att den globala utvecklingen är negativ i förhållande till målet. Även i Sverige har utsläppsminskningarna nu stannat av. Industri och inrikes transporter står för vardera en tredje- del av växthusgasutsläppen, medan jordbruket svarar för 14 procent.60

5.3.2 Agenda 2030

Agenda 2030 med 17 globala mål för hållbar utveckling ersatte 2016 de åtta milleniemålen som världens länder hade arbetat med inom FN-systemet sedan 2000. De 17 målen är indelade i 169 delmål och medel med tillhörande indikatorer. Målen syftar till att utrota fattig- dom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. Målen anges som integrerade och odelbara och balanserar tre dimen- sioner av hållbar utveckling, den ekonomiska, sociala respektive miljö- mässiga.61

Den svenska Agenda 2030-delegationen har i en särskild nuläges- beskrivning lagt grunden för en handlingsplan för genomförande- arbetet, där Sverige ska vara ledande i genomförandet av agendan.62 I handlingsplanen redogör regeringen för en politik för omställningen mot hållbar utveckling.63

Flera av de globala målen med de olika delmålen berör utred- ningens område. Inom mål 6, rent vatten och sanitet, anges som del- mål till 2030 ambitionen att utöka det internationella samarbetet och stödet för kapacitetsuppbyggnad till utvecklingsländerna inom vat-

59www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/begransad-klimatpaverkan/precisering-av- begransad-klimatpaverkan, 2019-09-24.

60 Prop. 2019/20 :1, UO 20, s. 28.

61www.regeringen.se/regeringens-politik/globala-malen-och-agenda-2030/17-globala-mal- for-hallbar-utveckling, 2019-02-04.

62 Fi 2016:01.

63 Regeringskansliet (2018). Handlingsplan Agenda 2030, 2018–2020. Fi 2018:3.

170

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

ten- och sanitetsrelaterade verksamheter och program, bland annat rening av avloppsvatten, återvinning och återanvändning.

Mål 11 om hållbara städer och samhällen innehåller delmålet att minska städernas negativa miljöpåverkan per person, bland annat genom att ägna särskild uppmärksamhet åt luftkvalitet samt hanter- ing av kommunalt och annat avfall. Mål 12 avser hållbar konsumtion och produktion. Till delmålen hör att senast 2020 uppnå miljövänlig hantering av kemikalier och alla typer av avfall under hela deras livscykel, i enlighet med det överenskomna internationella ramver- ket, samt avsevärt minska utsläppen av dem i luft, vatten och mark i syfte att minimera deras negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön. Till 2030 ska mängden avfall väsentligt minska genom åtgärder för att förebygga, minska, återanvända och återvinna avfall.

Mål 15 innebär bland annat att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem.64 I det svenska arbetet pekas i handlingsplanen på ett klimatpolitiskt ramverk som sätter ramarna för samhällets aktörer, bland annat med målet att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären 2045. Då det gäller de enskilda målen anges för mål 6 att avgörande steg ska tas inom miljömålssystemet. Det gäller bland annat generations- målet och miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet samt God bebyggd miljö. Regeringen satsar på havs- och vattenmiljö för bättre vattenkvalitet och stärker den integrerade vattenförvaltningen.

Inom mål 12 pågår genomförandet av kommissionens meddelande om cirkulär ekonomi från 2015. Förslag till en nationell plaststrategi och samordning av produkt-, kemikalie-, och avfallspolitiken samt förslag till indikatorer för en cirkulär ekonomi har också presenterats. Arbete sker inom området Giftfri miljö, vidare medverkar Sverige i arbetet för ett internationellt ramverk för farliga kemikalier.

Mikroplaster utgör ett orosmoment då det gäller spridningen av avloppsslam på jordbruksmark. Sverige har i anslutning till mål 14 om marina resurser infört ett förbud mot mikroplaster i vissa kos- metiska produkter. Aktivt arbete sker även för att minska mängden plastavfall som hamnar i hav och sjöar. Ytterligare information om mikroplaster ges i kapitel 8. Mål 15 kring terrestra ekosystem rör ett flertal av de svenska miljömålen.

64www.regeringen.se/regeringens-politik/globala-malen-och-agenda-2030,2019-02-04.

171

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

Flera fokusområden anges i regeringens handlingsplan. Ett av dem gäller en samhällsnyttig, cirkulär och biobaserad ekonomi. Där produ- ceras och förädlas biomassa hållbart för att möjliggöra ökad använd- ning inom en rad olika samhällssektorer. Resurseffektivitet efter- strävas för att uppnå största möjliga samhällsnytta. Det blir centralt för en cirkulär ekonomi att begränsa avfallet och att återvinna på ett resurseffektivt sätt samt fasa ut farliga kemikalier. Det betonas också att en konkurrenskraftig och hållbar livsmedelskedja ska främjas, vilket ger stöd för hållbara och hälsosamma matvanor.65

Under 2019 lämnades en statistisk lägesbild avseende genomföran- det av Agenda 2030 i Sverige. Flera positiva resultat kan påvisas, t.ex. då det gäller sociala indikatorer, som jämställdhet. Inom områden som rör planetär och samhällelig hållbarhet är resultaten mer varierade. Det noterades bland annat att vattenanvändningen minskar, särskilt tydligt inom jordbruket. Halterna av hårt reglerade miljögifter minskar i modersmjölk och blod i Sverige, medan halterna av vissa ämnen som ännu inte reglerats ökar. Indikationer finns på ett minskat behov av hälso- eller miljöfarliga kemikalier i produktionen av olika varor och tjänster. Det konstateras vidare att mängden farligt avfall minskar, som kemikalier, färger, lösningsmedel och förorenad jord. Totalt sett ligger dock mängden farligt avfall per person i Sverige väsentligt över EU-genomsnittet. Hushållen genererar mest farligt avfall, följt av byggverksamhet. Matavfallet från hushållen minskar också. Då det gäller utsläppen av växthusgaser, har ingen påtaglig förändring skett under senare år. De växthusgasutsläpp som förknippas med import är i dag högre än de konsumtionsutsläpp som sker i Sverige. Merpar- ten av utsläppen från konsumtion utgörs av privatpersoners kon- sumtion av t.ex. livsmedel och transporter. Förlusten av biologisk mångfald i Sverige har inte hejdats, hastigheten med vilken arter försvinner har inte heller bromsats upp. En rad effekter kan vidare påvisas då det gäller hälsorelaterad hållbarhet. Antibiotikakonsum- tionen har minskat över tid, liksom rökning och alkoholkonsum- tion. Andelen vuxna med fetma ökar dock kraftigt, hälften av den vuxna befolkningen bedöms ha övervikt eller fetma, vilket är i nivå med genomsnittet inom EU. Sammantaget bedöms det fortsatt svårt att se att många av de nationella miljömålen ska kunna uppnås.66

65 Regeringskansliet (2018). Handlingsplan Agenda 2030, 2018–2020. Fi 2018:3.

66 Statistiska centralbyrån (2019). Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige. Statistisk läges- bild 2019.

172

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

5.3.3 EU:s åtgärdspaket för en cirkulär ekonomi

Kommissionen antog i december 2015 ett åtgärdspaket för den cir- kulära ekonomin med en handlingsplan där produkters hela livscykel omfattas. Det innebär åtgärder från design, materialval, produktion och konsumtion till avfallshantering och returråvarumarknaden. I anslutning till en uppföljning av åtgärdsplanen presenterades 2017 även

• en plattform för finansiering av den cirkulära ekonomin tillsam- mans med Europeiska investeringsbanken,

• riktlinjer till medlemsstaterna om omvandling av avfall till energi, samt

• förslag till utvecklad lagstiftning om vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning.67

Implementeringsarbetet har under 2018 bland annat resulterat i en EU-strategi för hantering av plaster, ett ramverk för monitorering som ska täcka olika faser i produktionen och en rapport om kritiska råvaror och material inom den cirkulära ekonomin.68

5.3.4 EU:s lista över kritiska råmaterial

Tillgången till råmaterial är kritiskt med avseende på EU:s långsik- tiga industriella och ekonomiska utveckling. Sådana råmaterial utgör också en viktig utgångspunkt för att säkra fortsatt utveckling av miljö- teknik, t.ex. solpaneler, vindturbiner, elfordon och energieffektiv belysning. Kommissionen har med denna utgångspunkt tagit fram en lista över för gemenskapen kritiska råmaterial (CRM), som löpande uppdateras och ses över.69 Inom ramen för Aktionsplanen för cirku- lär ekonomi publicerades 2017 en rapport om kritiska råmaterial. Där beskrivs bland annat behoven av fosfor med den förorenings- problematik som kan finnas vid återföring av fosfor i form av av- loppsslam eller sekundära gödselprodukter som innehåller fosfor.70

67http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-104_sv.htm, 2019-02-06.

68http://ec.europa.eu/environment/circular-economy/index_en.htm, 2+019-02-06.

69http://ec.europa.eu/growth/sectors/raw-materials/specific-interest/critical, 2019-02-04.

70EU-Commission (2017). Report on critical raw materials and the circular economy, December 2017, s. 84–85, 98.

173

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

5.3.5 Planetära gränsvärden

Flera av dagens stora miljöproblem beror på att människan på olika sätt satt de naturliga kretsloppen ur spel vilket ökat belastningen på miljön. Detta skapar i förlängningen storskaliga förändringar i eko- systemen. Frågan om fosfor som ett av flera kritiska råmaterial sam- manhänger med diskussionen om s.k. planetära gränsvärden. Natur- vårdsverket lyfte dessa frågor i sin rapportering kring fosforåterföring 2013.71 Användningen av fosfor och kväve riskerar enligt forskningen att sätta jordens naturliga fosfor- och kvävecykler ur spel.72 Det sam- manhänger i betydande grad med att fosfor tillförs genom indu- striellt producerad mineralgödsel i växttillgänglig form (främst fos- fater), samt kväve i växttillgänglig eller lätt omvandlingsbar form (reaktivt kväve). Kväve tillförs också atmosfären och vattenmiljöer via förbränningsprocesser, i hög grad fossila bränslen, då den nor- malt inerta kvävgasen i luften vid förbränning reagerar med luftens syre och bildar kväveoxider. Dessa oxider är försurande och samtidigt potenta växthusgaser, i många fall också hälsopåverkande. Funge- rande kretslopp av fosfor och kväve utgör processer för samhälle, odlingssystem och mer övergripande ekosystem som är centrala för människans framtida livsförhållanden. Detta framhålls bland annat i en rapport om strategier för framtida miljö- och hälsomässigt hållbara livsmedelssystem som tagits fram inom det fristående forskarinitiativet EAT-Lancet. En av de fem globala strategier som fokuserar på hållbar intensifiering av livsmedelsproduktion lyfter här nödvändigheten av att få till stånd förbättrade kretslopp av både fosfor och kväve.73

5.3.6 Svensk livsmedelsstrategi

Sverige har goda förutsättningar att utveckla en långsiktigt hållbar och konkurrenskraftig livsmedelsproduktion som kan möta behoven av såväl inhemsk konsumtion som export till andra länder. Livsmedels- strategin från 2016 har som utgångspunkt att också möta erforderliga klimat- och miljöutmaningar och anknyter till såväl miljömål som Agenda 2030.

71 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580, s. 33 f.

72 Rockström, J. m.fl. (2009). A safe operating space for humanity. Nature, 461: 472–475.

73EAT-Lancet Commission (2019). Food Planet Health – Healthy diets from sustainable food systems. Summary report. Bygger på non-profit-medverkan från enskilda forskare med vetenskaplig granskning genom tidskriften Lancets försorg.

174

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

Det finns åtskilliga utmaningar i strävan mot ett fossilfritt sam- hälle med cirkulär och biobaserad ekonomi, det innebär också möjlig- heter för de gröna näringarna och landsbygden. Sektorn kan visa på ökad effektivitet, minskad användning av handelsgödsel och redu- cerad klimatpåverkan per producerad enhet.

Strategins övergripande mål är en konkurrenskraftig livsmedels- kedja där den totala produktionen ökar, samtidigt som relevanta natio- nella miljömål nås. Tillväxt och sysselsättning ska stimuleras och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, konven- tionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. Strategin pekar även på att detta skulle kunna bidra till ökad själv- försörjningsgrad av livsmedel och minskad sårbarhet inom livsme- delskedjan. Tre strategiska områden lyfts fram. Det gäller regler och villkor, konsument och marknad samt kunskap och innovation. Det innebär bland annat ändamålsenliga skatter och avgifter, regelför- enklingar, administrativa lättnader och andra åtgärder för att stärka konkurrenskraft och lönsamhet. Produktionen ska även vila på fun- gerande kunskaps- och innovationssystem samt ett gott förtroende från konsumenternas sida. Landets produktionsresurser ska förvaltas, det berör bland annat att jordbruksmarkens bördighet bör behållas och utvecklas.74

I de länsvisa handlingsplanerna kring en hållbar framtida livs- medelsstrategi lyfts i vissa fall de lokala kretsloppen och återvin- ningen av fosfor och andra näringsämnen fram. I tidigare avsnitt redovisades hur detta aktualiserats i Stockholms län i samband med källsorterade små avlopp och återföring till odlingsmark.

5.3.7 Rekommendationer från HELCOM75

HELCOM antog 2017 rekommendationer för hantering av avlopps- slam.76 I dessa betonas vikten av att vid slamspridning förhålla sig till de regelverk som gäller olika typer av gränsvärden. Deponi bör und- vikas med obehandlat avloppsslam. Läckage av näringsämnen och

74 Prop. 2016/17:104. Se även bakomliggande utredningsarbete, SOU 2015:15.

75 HELCOM (Baltic Marine Environment Protection Commission) utgör styrorgan inom Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area, även känd som Helsingforskonventionen, som utgör en regional miljökonvention för Östersjöområdet, inklusive Kattegatt och gäller för hela avrinningsområdet. Parter är Danmark, Estland, Finland, Lettland, Litauen, Polen, Sverige, Tyskland, Ryska Federationen och EU.

76 HELCOM Recommendation 38/1, 2017-03-01.

175

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

gifter ska också undvikas, liksom negativa effekter av slamhantering med tanke på Östersjön. Förbränning av avloppsslam ses som ett alternativ till att sprida slammet. Det bör ske med sikte på fosfor- återvinning. I avvaktan på lämpliga tekniker för detta bör aska tem- porärt kunna lagras.

En rad ytterligare anvisningar ges i rekommendationerna, vilket anknyter till det synsätt som redan gäller vid spridning i Sverige. Sprid- ning av avloppsslam bör ske på sådant sätt att slammet är spårbart. Spridning ska ske minst tio meter från vattenförekomster, inte ske inom vattenskyddsområde, på betesmark, i naturreservat eller andra skyddade områden, inte heller på marker som nyttjas för frukt- och grönsaksodling.

Rekommendationerna innehåller vidare riktlinjer för jord- och slamanalys samt givor över tid i de fall spridning sker på åkermark.

5.4 Klimataspekter

Strävan mot att sluta kretsloppen och hushålla med strategiskt vik- tiga råvaror går i huvudsak väl att förena med samhällets klimatmål. För jordbruket är förutom den strategiskt viktiga fosforn även till- gång till kväve, kalium och svavel producerade med låg klimatpå- verkan avgörande för jordbrukets långsiktiga förmåga att producera råvaror för livsmedel. Såväl dagens linjära flöde av växtnäring som avloppssystemens leverans av detta innebär hög klimatpåverkan per kilo växtnäring. Det är då uppenbart att vissa målkonflikter kan upp- stå. Spridning av kvalitetssäkrat avloppsslam på åkermark har ansetts innebära vissa klimatfördelar. Det gäller t.ex. minskade behov av fos- forbrytning i andra länder, kortare transportvägar för inhemska göd- selgivor och att slammet även fungerar som kolsänka. Det år 2016 spridda slammet innehöll cirka 41 700 ton organiskt material, vilket innebar att organiskt kol motsvarande cirka 76 400 ton CO2e inlag- rades in i mark.77 De emissioner som lagring och spridning av slam kan generera kan å andra sidan innebära klimatmässiga nackdelar. Detta är va-huvudmännen medvetna om och åtgärder vidtas också för att minska sådana effekter, t.ex. ureabehandling av slammet. Tek- nisk återvinning av den fosfor som inte låter sig återföras genom

77 Jönsson, H. (2019). Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, s. 28. Institutionen för energi och teknik, SLU. Rapport 105.

176

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

spridning på åkermark, kan i vissa avseenden vara förhållandevis klimatpositivt men bedöms även innebära nackdelar. Tekniker som innebär storskalig monoförbränning av avloppsslam förutsätter t.ex. längre transportvägar, eftersom antalet anläggningar i landet sanno- likt blir få. Nedanstående matris ger exempel på klimateffekter som följd av slamhantering i kombination med fosforåtervinning. Ytter- ligare underlag ges i utredningens konsekvensbedömning i kapitel 14.

För att göra en rättvis jämförelse mellan olika systemlösningar eller teknikval och deras klimateffekter behövs systematiska studier. En så- dan systemanalys eller LCA jämför hela system från vaggan till graven på ett enhetligt sätt. Matrisen ovan ger endast exempel på vilket sätt olika typer av handlingsvägar/tekniklösningar kan ge klimateffekter. Frågeställningarna diskuteras ytterligare i utredningens konsekvens- bedömningar kring vissa angivna handlingsalternativ för framtida slamhantering. Kunskapsläget och beräkningar av klimateffekter är dock än så länge behäftade med betydande osäkerheter. Det gäller bland annat bedömningen av effekter genom val av relevanta på- verkansfaktorer och hur data för dessa ska beräknas och värderas. Det är emellertid sannolikt att olika systemlösningar och vägar för att föra tillbaka fosfor till åkermark kan ge olika typer av klimatpåverkan och att denna påverkan kan uppstå i olika delar av systemen.78 Bildning av metan, lustgas och andra gaser i slammet under behandling, lagring och efter spridning visades i en studie kunna ha stor inverkan på både växthusgasutsläpp och andra miljöpåverkanskategorier.79 Samtidigt kan åtgärder vidtas som påtagligt minskar sådana negativa effekter. En framtida slamhantering bör utformas så klimatpositivt som möjligt, men behöver också utformas med avseende på andra mål och aspekter. Klimatpåverkan kan t.ex. vara direkt beroende av situation eller skala, då viss systemlösning tillämpas. Skillnader mellan olika planeringssi- tuationer kan därför avgöra vad som är bäst ur klimatsynpunkt, sna- rare än de generella beräkningar och nyckeltal som ibland kommuni- ceras. I en framtid kan fossila drivmedel ha ersatts av biodrivmedel eller el. Klimatpåverkan blir lägre, men kostnader för transporter kan bli högre. Slammets bidrag till mullbildning och åkermarkens vatten- hållande förmåga kan vidare få betydelse för framtida planering, sär- skilt i ett torrare klimat.

78 Svanström, M. m.fl. (2016). Livscykelanalys av slamhantering med fosforåterföring. Svenskt Vatten Utveckling, Rapport 2016-13.

79 Ibid.

177

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

5.5 Rättsliga utgångspunkter

I detta avsnitt görs en allmän beskrivning av de rättsliga utgångs- punkterna för utredningens frågeställningar om spridning av avlopps- slam och återvinning av fosfor. En mer detaljerad beskrivning av reglerna ges därefter i respektive kapitel.

5.5.1 Miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna

Miljöbalkens syfte är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.80

Det allmänna hänsynsreglerna har ett vitt tillämpningsområde och gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller

80 1 kap. 1 § miljöbalken.

178

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

vidta en åtgärd om denna kan innebära skada eller olägenhet för män- niskors hälsa eller miljön. Det innebär att de allmänna hänsynsreglerna alltid gäller även om det inte finns några särskilda regler på området. Även när det finns specifika regler kan de allmänna hänsynsreglerna leda till att högre krav än de som följer av de särskilda reglerna ställs i enskilda fall. Nedan följer en kortfattad redogörelse av de allmänna hänsynsreglerna.

Kunskapskravet innebär att det är den som driver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som ska ha tillräcklig kunskap om hur männi- skors hälsa och miljön påverkas och kan skyddas.81

Försiktighetsprincipen och bästa möjliga teknik innebär att redan risken för negativ påverkan på människors hälsa och på miljön med- för en skyldighet att vidta åtgärder för att förhindra en störning. Bästa möjliga teknik ska användas vid yrkesmässig verksamhet för att före- bygga skador och olägenheter.82

Produktvalsprincipen innebär att alla ska undvika att använda eller sälja produkter som kan vara skadliga för människor eller miljön om produkterna kan ersättas med andra, mindre farliga produkter.83

Hushållnings- och kretsloppsprincipen innebär att man ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna att minska mäng- den avfall, minska mängden skadliga ämnen i material och produkter, minska de negativa effekterna av avfall och återvinna avfall. I första hand ska förnybara energikällor användas.84

Lokaliseringsprincipen innebär att man ska välja en sådan plats att verksamheten kan bedrivas med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljö. Platsvalet har stor betydelse för vilka miljö- effekter och störningar som uppkommer i samband med en verksam- het.85

Skälighetsregeln innebär att de allmänna hänsynsreglerna ska tilläm- pas efter en avvägning mellan nytta och kostnader. Kraven som ställs ska vara miljömässigt motiverade utan att vara ekonomiskt orimliga att genomföra. I fråga om miljökvalitetsnormer för vatten får avväg- ningen inte leda till att verksamheten tillåts bedrivas så att den orsakar

81 2 kap. 2 § miljöbalken.

82 Ibid., 3 §.

83 Ibid., 4 §.

84 Ibid., 5 §.

85 Ibid., 6 §.

179

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

en otillåten försämring av ett vattens kvalitet eller äventyrar att rätt vattenkvalitet kan uppnås.86

Bevisregeln innebär att det är den som driver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som ska visa att de allmänna hänsynsreglerna följs.87

5.5.2 Lagen om allmänna vattentjänster

Kommunen har ansvar för att tillhandahålla vattentjänster som består av vattenförsörjning och avlopp. I lagen om allmänna vattentjänster regleras att om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang för en viss bebyggelse, ska kommunen se till att behovet tillgodoses i verksamhetsområdet genom en s.k. allmän va-anlägg- ning.88 Kommunens ansvar knyts till ägandet av anläggningarna.89 En kommunal huvudman får sköta driften av va-anläggningar i andra kommuner.90

En allmän va-anläggning ska ordnas och drivas så att den upp- fyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser. 91

En fastighetsägare får inte tillföra avloppet något som kan skada ledningsnätet eller anläggningens funktion eller medföra att huvud- mannen får svårt att uppfylla de krav som ställs på anläggningen.92 Detta kan t.ex. innebära att avloppsvatten från en industri måste förbehandlas på plats innan det avleds till ett reningsverk. Huvud- mannen kan i sådana fall träffa avtal med fastighetsägaren om sär- skilda villkor för användningen av va-anläggningen.93

Vattentjänsterna finansieras genom avgifter från det s.k. va-kol- lektivet enligt kommunallagens självkostnadsprincip.94

86 Ibid., 7 §.

87 Ibid., 1 §.

88 6 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

89 Ibid., 3 §.

90 Ibid., 57 §.

91 Ibid., 10 §.

92 Ibid., 21 §.

93 Ibid., 22 §.

94 Ibid., 24–38 §§.

180

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

Det är länsstyrelsen som utövar tillsyn över att kommunen full- gör sina skyldigheter att tillgodose behovet av vattentjänster.95

5.5.3 Tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet

Många olika typer av verksamheter klassas som miljöfarlig verksamhet och omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljöbalken.96

Avloppsreningsanläggning med en anslutning av fler än 2 000 per- soner eller som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 2 000 personekvivalenter (pe) är tillståndspliktig (s.k. B-verksamhet). Detsamma gäller avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten från en eller flera s.k. anläggningar för indu- striutsläppsverksamhet. Tillstånd söks hos miljöprövningsdelegationen vid länsstyrelsen.97 Länsstyrelsen utövar tillsyn över tillståndspliktig verksamhet.98

Anmälningsplikt gäller för avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 200 men mindre än 2 000 pe. Anmälan ska göras till den kom- munala miljönämnden som är tillsynsmyndighet för verksamheten (s.k. C-verksamhet).99

Den som vill inrätta en avloppsanordning med vattentoaletter som tar emot avloppsvatten från maximalt 200 pe måste ansöka om tillstånd för sin verksamhet hos den kommunala miljönämnden, som också i detta fall är tillsynsmyndighet för verksamheten. Det krävs en anmälan till den kommunala nämnden för att inrätta en avlopps- anordning som inte innefattar vattentoaletter om inte kommunen har meddelat föreskrifter om att det krävs tillstånd. 100

Även en stor del av den verksamhet där spridning av avloppsslam förekommer är tillstånds- eller anmälningspliktig. Det gäller bland annat verksamhet i form av jordbruk, deponier, gruvor och täkter av

95 Ibid., 51 §.

96 9 kap. 6–8 §§ miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251).

97 1 kap. 6 § och 28 kap. 1–3 §§ miljöprövningsförordningen (2013:251).

98 2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

99 1 kap. 10 § och 28 kap. 4 § miljöprövningsförordningen (2013:251) och 26 kap. 3 § miljö- balken.

100 13 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och 26 kap. 3 § miljöbalken.

181

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

visst slag. Att återvinna och mellanlagra avfall är också ofta klassat som miljöfarlig verksamhet som är anmälnings- eller tillståndspliktig. 101

Tillståndsmyndigheten ska i sitt tillstånd fastställa de villkor som behövs för bland annat utsläpp, begränsningsvärden och bästa möj- liga teknik samt hantering av kemiska produkter. Även de villkor som behövs för avfallshantering, återvinning och återanvändning samt med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser ska fastställas i tillståndet.102

Då det gäller anmälningsärenden ska den myndighet som hand- lägger ärendet, om det behövs, i ett föreläggande till verksamhetsut- övaren besluta om försiktighetsmått eller förbud eller förelägga verk- samhetsutövaren att ansöka om tillstånd.103

5.5.4 Tillsyn och egenkontroll

Ansvarsfrågan för tillsyn över avloppsreningsanläggningar relaterar till anläggningsstorlek. Kommunen utgör tillsynsmyndighet för små anläggningar med upp till 200 pe. Kommunen är dessutom tillsyns- myndighet för anmälningspliktiga anläggningar mellan 200 till 2 000 pe.104 Länsstyrelsen ansvarar för tillsynen av tillståndspliktiga anläggningar över 2 000 pe. Länsstyrelsen har möjlighet att överlåta tillsynen till kommunen, vilket skett i betydande omfattning.105

Avloppsslam från avloppreningsanläggningar klassas normalt som verksamhetsavfall. Slam från enskilda avloppsanläggningar för ett fåtal fastigheter klassas dock som hushållsavfall, vilket innebär att tillsynsfrågor hanteras i andra former då det gäller sådant slam än vad som sker beträffande avloppshantering. Kommunen har tillsynsan- svaret i fråga om all avfallshantering lokalt.106 Länsstyrelser har till- synsansvar då det gäller avfall och farligt avfall i verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen eller bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.107

101 Miljöprövningsförordningen (2013:251).

102 19 kap. 5 § och 22 kap. 25 § miljöbalken.

103 27 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

104 26 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap. 31 och 32 §§ miljötillsynsförordningen (2011:13).

105 2 kap. 29 och 30 §§ miljötillsynsförordningen (2011:13) och Naturvårdsverket (2017), Till- syn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 53.

106 26 kap. 3 § miljöbalken.

107 2 kap. 29 och 30 §§ miljötillsynsförordningen (2011:13).

182

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

Tillsyn över miljöfarliga verksamheter som använder slam på olika sätt, t.ex. spridning på jordbruksmark eller produktion av anlägg- ningsjord utövas av länsstyrelsen eller kommunen. Länsstyrelsen har tillsyn över tillståndspliktiga verksamheter. Kommunen har tillsyn över anmälningspliktiga verksamheter och verksamhet som varken är anmälnings- eller tillståndspliktig.108

En tillsynsmyndighet har möjlighet att i enskilda fall meddela för- bud eller förelägganden om försiktighetsmått. Mer ingripande åtgär- der än vad som behövs i det enskilda fallet från inte användas.109

Det finns även krav på att verksamhetsutövare ska bedriva egen- kontroll. Det innebär bland annat att verksamhetsutövaren regelbundet ska kontrollera verksamheten och dess påverkan på miljön.110 För tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet gäller särskilda regler om egenkontroll. Det ställs bland annat krav på att företaget ska göra en riskvärdering av verksamheten och upprätta en ansvarsfördelning för de delar av verksamheten som påverkar miljön.111

5.5.5 Föreskrifter om miljöfarlig verksamhet

Utöver de allmänna hänsynsreglerna och de villkor som ställs i till- stånd respektive förelägganden vid anmälan och tillsyn finns gene- rella föreskrifter för vissa miljöfarliga verksamheter som utfärdats med stöd av 9 kap. miljöbalken. Föreskrifterna kan bland annat gälla förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Med stöd av detta kapitel har det bland annat utfärdats föreskrifter om avloppsvatten och spridning av avloppsslam på jordbruksmark.

108 26 kap. 3 § miljöbalken och miljötillsynsförordningen (2011:13).

109 26 kap. 9 § miljöbalken.

110 26 kap. 19 § miljöbalken. För tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet gäller också för- ordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll.

111 26 kap. 19 § miljöbalken och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egen- kontroll.

183

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

Avloppsvatten

Ett EU-direktiv som har stor betydelse för kraven på utsläpp av avloppsvatten är direktivet om rening av avloppsvatten från tätbe- byggelse, det s.k. avloppsdirektivet.112 Direktivet gäller hopsamling, rening och utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse samt rening och utsläpp av avloppsvatten från vissa industrisektorer. Syftet med direktivet är att skydda miljön från skadlig inverkan till följd av så- dana utsläpp av avloppsvatten. I direktivet anges att slam som upp- kommer vid rening av avloppsvatten ska återanvändas när det är lämpligt.113 Direktivet är genomfört i svensk rätt i främst Natur- vårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6) om rening och kontroll av utsläpp från avloppsreningsverk i tätbebyggelse och i miljöprövnings- förordningen. En utvärdering av avloppsdirektivet har genom- förts.114 Kommissionen kan nu komma att besluta att direktivet öppnas för revidering.

Det finns vidare en särskild hänsynsregel när det gäller avlopps- vatten i miljöbalken. Den innebär att avloppsvatten ska avledas och renas så att inte olägenhet för människors hälsa eller miljön upp- kommer. För detta ändamål ska lämpliga avloppsanordningar eller andra inrättningar utföras.115 Det är som huvudregel även förbjudet att släppa ut avloppsvatten från vattentoalett eller tätbebyggelse i vattenområde, om avloppsvattnet inte har genomgått längre gående rening än slamavskiljning.116

Ett nytt regelverk om återanvändning av avloppsvatten utarbetas f.n. inom EU. Den föreslagna EU-förordningen innehåller minimi- krav på kvalitet, kontroller och riskhantering för återanvändning av avloppsvatten för jordbruksbevattning.117

112 Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tät- bebyggelse (EGT L 135, 30.5.1991, s. 40, Celex 31991L0271).

113 Artikel 14.

114 Europeiska kommissionen (2017). Evaluation of the Urban Waste Water Treatment Directive 91/271/EEC (UWWTD), https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initia- tives/ares-2017-4989291_en, 2019-08-20, samt https://ec.europa.eu/environment/water/ water-urbanwaste/evaluation/index_en.htm, 2019-12-19.

115 9 kap. 7 § miljöbalken.

116 12 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

117 Proposal for a regulation of the European parliament and of the Council on minimum requirements for water reuse, KOM (2018) 337. 2018-05-28.

184

SOU 2020:3

Avloppsslam i ett systemperspektiv

Spridning av avloppsslam på jordbruksmark

För avloppsslam finns ett särskilt EU-direktiv som reglerar sprid- ning på jordbruksmark.118 Direktivet föreskriver gränsvärden för innehåll av metaller dels i åkermarken, dels i avloppsslammet som ska spridas, samt gränsvärden för tillförsel av metaller till åkermar- ken via slammet. Direktivet är genomfört i svensk rätt i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, in- försel och utförsel av kemiska produkter samt Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) med föreskrifter om skydd för miljön, sär- skilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. Reglerna behandlas närmare i avsnitt 8.2.2 och 9.2.2. För övriga typer av gödselmedel, som stallgödsel, rötrest (biogödsel) och animaliska biprodukter, saknas bestämmelser som reglerar t.ex. metallinnehåll eller metallmängder som får tillföras marken. Det finns dock reglerat att animaliska bi- produkter med höga dioxinvärden utgör s.k. kategori 1-material.119 Sådana produkter får inte spridas på mark.

5.5.6 Lagstiftning om gödselmedel

Föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket

Regler om miljöhänsyn i jordbruket finns i 12 kap. miljöbalken, för- ordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket samt Jordbruks- verkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljö- hänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Reglerna genomför bland annat EU:s s.k. nitratdirektiv i svensk rätt.120 Enligt direktivet ska varje medlemsland identifiera områden där det finns vatten som är känsliga för kväveföroreningar och även upprätta särskilda åtgärds- program för dessa områden.

Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd täcker alla göd- selmedel när de används inom jordbruk och därmed även avlopps- slam. Föreskrifterna begränsar bland annat den mängd fosfor som får tillföras och innehåller försiktighetsmått vid spridning. De behand- las närmare i avsnitt 8.2.2 och 9.2.2.

118 Rådets direktiv 86/278/EEG av den 12 juni 1986 om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket (EGT L 181, 4.7.1986, s. 6, Celex 31986L0278).

119 Artikel 8 d i förordning (EG) nr 1069/2009.

120 Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L375, 31.12.1991, s. 1, Celex 31991L0676).

185

Avloppsslam i ett systemperspektiv

SOU 2020:3

EU:s gödselproduktsförordning

Villkoren för att tillhandahålla gödselmedel på den inre marknaden har delvis harmoniserats genom dagens EU-förordning om gödsel- medel.121 Den omfattar nästan enbart gödselmedel från utvunnet eller kemiskt framställt mineraliskt material.

En ny EU-förordning om gödselprodukter har beslutats och kom- mer att ersätta den nuvarande från och med juli 2022. Förutom mine- ralgödsel omfattar den även gödselprodukter som tillverkas från åter- vunnet och organiska material. Den bidrar därmed till att skapa en cirkulär ekonomi och minska beroendet av råmaterial från tredje- land, t.ex. beträffande fosfor. Förordningen innefattar även bestäm- melser för produkter som inte i sig själva är gödselmedel men används för att förbättra växternas näringsutnyttjande. Syftet med förord- ningen är skapa lika villkor för gödselprodukter på EU-nivån och öka företagens möjlighet till tillträde till den inre marknaden. Samtidigt kan medlemsstaterna behålla sina nationella regler och företagen kan välja att följa dessa och enbart saluföra sina gödselprodukter natio- nellt. Syftet är också att öka skyddet för människors, djurs och väx- ters hälsa och miljön genom att begränsa förekomsten av föroren- ingar i gödselprodukter och gödseltillsatser. I förordningen ingår för- utom krav på innehåll av minsta halt av näringsämnen i produkterna också gränser för innehållet av ett flertal tungmetaller, bakterier och makroskopiska orenheter. Det anges bland annat ett gränsvärde för kadmium i gödselprodukter.122

Förordningen omfattar inte avloppsslam. Beträffande produkter som återvunnits ur avloppsflöden, anges i ingressen till förordningen att för visst återvunnet avfall, som struvit-, biokol- och askbaserade produkter, finns efterfrågan på marknaden för användning som göd- selprodukter. För att säkerställa r�