En mer likvärdig skola
–minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning
Betänkande av Utredningen om en mer likvärdig skola
Stockholm 2020
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: kundservice@nj.se
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020
ISBN 978-91-38-25051-8
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Anna Ekström,
Utbildningsdepartementet
Regeringen beslutade den 19 juli 2018 att uppdra åt en särskild utredare att analysera och föreslå åtgärder för att minska skol- segregationen och förbättra resurstilldelningen till förskoleklass och grundskola i syfte att öka likvärdigheten inom berörda skolformer (dir. 2018:71). Som särskild utredare förordnades samma dag univer- sitetslektor Björn Åstrand. Björn Åstrand anställdes som särskild utredare på 50 procent fr.o.m. den 15 augusti 2018 och på 100 pro- cent fr.o.m. den 15 september 2018.
Som sekreterare i utredningen anställdes kanslirådet Gerd Mörck (fr.o.m. den 17 september 2018), professorn Jonas Vlachos (20 pro- cent fr.o.m. den 1 november 2018), juristen Anna Bergqvist (fr.o.m. den 9 maj 2019) och seniora utredaren Anders Norrlid (fr.o.m. den 13 maj 2019). Gerd Mörck har varit utredningens huvudsekreterare.
Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 oktober 2018 enhetschefen på Skolinspektionen Jesper Antelius, utredaren på Lärarförbundet Johan Ernestam, förbundsordföranden för Lärar- nas Riksförbund Åsa Fahlén, vd för Friskolornas Riksförbund Ulla Hamilton, utredaren på Sveriges kommuner och regioner (SKR) Stefan Melén, förbundsordföranden för Sveriges Skolledarförbund Matz Nilsson, juristen/föredraganden vid Skolväsendets överklagande- nämnd Nisse Rosenlund Hedman, rektorn vid Svalövs Montessori- skola Peter Strömblad samt avdelningssamordaren på Skolverket Anders Widholm. Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. samma dag kanslirådet Mattias Ahlquist, rättssakkunniga Réka Gödri-Mártis, departementssekreteraren Malin Hansson, kansli- rådet Åsa Källén, rättssakkunniga Annika Rudestad, samt kansli- rådet Anna Schölin, samtliga från Regeringskansliet. Malin Hansson entledigades fr.o.m. den 26 november 2018. I hennes ställe förord-
nades fr.o.m. 4 december 2018 kanslirådet Johanna Hjalmarsson som sakkunnig. Åsa Fahlén entledigades fr.o.m. den 8 januari 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag utredaren vid Lärar- nas Riksförbund Olof Lundborg som expert. Mathias Ahlquist ent- ledigades fr.o.m. den 21 maj 2019. I hans ställe förordnades fr.o.m. samma dag, kanslirådet Kristina Lundström som sakkunnig. Nisse Rosenlund Hedman entledigades fr.o.m. den 1 juni 2019. I hans ställe förordnades fr.o.m. samma dag rådmannen Magnus Åhammar som expert. Johanna Hjalmarsson entledigades fr.o.m. den 3 juni 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag kanslirådet Annika Århammar som sakkunnig. Karin Moberg entledigades fr.o.m. den 10 september 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag, kanslirådet Filip Kollén som sakkunnig. Annika Rudestad entlediga- des fr.o.m. den 15 oktober 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag kanslirådet Håkan Eriksson som sakkunnig.
Härmed överlämnar Utredningen om en mer likvärdig skola sitt betänkande En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och för- bättrad resurstilldelning (SOU 2020:28).
Stockholm den 27 april 2020
Björn Åstrand
/Gerd Mörck
/Anna Bergqvist
/Anders Norrlid
/Jonas Vlachos
Sammanfattning
Utbildningen inom skolväsendet ska enligt skollagen vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Kvaliteten i verksamheten ska alltid vara så hög att målen kan uppnås oavsett var verksamheten bedrivs och oavsett vilken huvudman som bedriver den. Likvärdighet betyder inte likformighet eller lika mycket resur- ser utan hänsyn ska tas till elevers olika förutsättningar och behov – skolan har ett kompensatoriskt uppdrag. I grunden handlar skolans likvärdighet om att en elevs möjlighet att lyckas i skolan inte på ett systematiskt sätt ska bero på elevens familjebakgrund, var i landet eleven bor eller vid vilken skola eleven går.
Behov av en mer allsidig social sammansättning i skolor och klasser
Internationellt sett är den svenska skolan som helhet relativt likvär- dig. Detta är framför allt en konsekvens av att Sverige, till skillnad från många andra länder, har ett sammanhållet skolsystem relativt högt upp i åldrarna. Sverige är emellertid internationellt sett medel- måttigt vad gäller att klara det kompensatoriska uppdraget och upp- väga elevernas socioekonomiska förutsättningar.
Sett ur ett nationellt perspektiv är utvecklingen av den svenska skolans likvärdighet över tid däremot inte positiv. I stället för att bli allt mer likvärdig verkar utvecklingen t.o.m. vara negativ. Familje- bakgrundens betydelse för skolresultaten är stor och har dessutom ökat under de senaste 20 åren och kopplingen mellan elevers förut- sättningar och skolans kvalitet är överlag svag. Vilken skola elever går på har betydelse för resultaten. Men, den kanske mest slående trenden i svensk skola är den kraftigt ökade spridningen i skolornas kunskapsresultat sedan början av 1990-talet. Det råder bred enighet om att dessa ökande skillnader mellan skolor i mycket hög grad kan hänföras till ökad skolsegregation. Elever har blivit allt mer uppdelade
15
Sammanfattning |
SOU 2020:28 |
mellan olika skolor utifrån socioekonomisk bakgrund och migrations- bakgrund.
En viktig förklaring till den ökade skolsegregationen är den allt större boendesegregationen men skolvalet och den ökade andelen elever i fristående skolor har bidragit till utvecklingen. Sett ur skolans hela uppdrag är allsidigt sammansatta skolor och klasser väsentligt. Skolans funktion kan beskrivas i termer av kvalifikation för arbetsliv och för ett aktivt samhällsliv, socialisation och personlig utveckling. Allsidigt sammansatta skolor och klasser ger goda möjligheter för alla elevers utveckling i samtliga avseenden och stärker skolans demo- kratiska roll som mötesplats.
Utredningen föreslår därför i kapitel 4 att skollagen ska ställa krav på att huvudmännen aktivt verkar för en allsidig social samman- sättning av elever på sina skolenheter. Rektor ska också inom givna ramar ha ett ansvar för att verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper. Ett aktivt arbete med resurssättningen av skolor liksom med de urvalsgrunder som utredningen föreslår är exempel på verktyg som huvudmannen kan använda för att nå målet.
Behov av ett ökat centralt ansvarstagande och förbättrad uppföljning
Cirka 850 olika huvudmän ansvarar i dag för utbildningen i grund- skolan. De fördelar som det decentraliserade och delvis marknads- anpassade skolsystemet var tänkta att generera när det infördes i bör- jan av 1990-talet har endast till begränsad del infriats. De 25 år som har gått har inte lett till vare sig ökad likvärdighet eller förbättrade resultat trots att det under lång tid varit centrala mål för svenskt ut- bildningsväsende. Vad detta beror på kan och har diskuteras länge, viktigare är dock att se till att utvecklingen vänder.
I dag ser vi hur storstadskommunernas skolor generellt håller högre kvalitet än landsbygdens skolor och att dessa skillnader har tilltagit över tid. Det finns en uppenbar risk att dessa skillnader kommer att öka i takt med att de demografiska förändringarna fort- skrider. Samtidigt som antalet och andelen barn i Sveriges storstads- kommuner ökar har landsbygdskommuner en hög och ökande andel äldre invånare. När nya skolor behöver byggas och lärare och rekto- rer rekryteras i storstadsområdena kommer många små kommuners utmaning vara att hålla skolor öppna och erbjuda en undervisning av
SOU 2020:28 |
Sammanfattning |
god kvalitet trots att elevunderlaget, och inte sällan skattekraften, sviktar. Likvärdigheten utmanas därmed inte enbart av ett stort antal huvudmän utan också av ökade skillnader i olika delar av landet.
Olika styrning svarar mot olika mål och syften. Ett system med starka centrala institutioner och tydlig central styrning svarar mot mål om enhetlighet och likvärdighet. Ett decentraliserat system ger i stället möjlighet till lokal anpassning, variation i skolors inriktning samt en nära kontakt mellan medborgare och beslutsfattare. Målet för denna utredning är tydligt, ökad likvärdighet och kvalitet, vilket innebär en förskjutning mot ett ökat centralt ansvarstagande men ock- så mot en verksamhet som i högre grad vilar på skolprofessionernas kunskaper.
Utredningen menar därför i kapitel 3 att Skolverket bör etablera en regional organisation för att för att säkerställa ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i varje region och fungera rådgivande och stödjande för dessa. Genom en tydlig regional närvaro kan en starkare samlad kapacitet för att genomföra skolans uppdrag åstad- kommas samtidigt som samarbetet på regional nivå mellan huvud- män, såväl kommunala som enskilda, och staten inklusive universitet och högskolor underlättas. I kapitel 5 och 9 beskrivs de uppgifter Skolverket regionalt bör utföra inom ramen för ett gemensamt skol- val respektive ett sektorsbidrag till skolan.
Utredningen menar också i kapitel 10 att skolans likvärdighet och kompensatoriska förmåga behöver följas upp systematiskt och konti- nuerligt både kvantitativt liksom genom återkommande dialoger mel- lan Skolverket och skolhuvudmännen. För att utvecklingen ska kunna följas är det nödvändigt att tillförlitliga uppgifter om samtliga skol- enheters förutsättningar, verksamhet och resultat finns tillgängliga.
En mer systematisk uppföljning tillsammans med en stödjande regional organisation förväntas också bidra till att skolor med svaga resultat, mätt i förhållande till skolans förutsättningar eller elevernas faktiska kunskapsresultat, snabbare kan identifieras och åtgärdas. I dag finns skolor som under lång tid nått svaga resultat utan att samhället lyckats samla tillräcklig kraft för att vända utvecklingen. Detta trots att finns en bred kunskap om åtgärder som har betydelse för elevers lärande och skolors kvalitet. I kapitel 10 beskrivs en palett av insatser för ökad likvärdighet i allmänhet och för särskilt utsatta skolor i synnerhet, som huvudmän, ibland i samverkan med andra huvudmän eller Skolverket i regionen, kan genomföra. Skolprofes-
Sammanfattning |
SOU 2020:28 |
sionernas autonomi, skicklighet och förutsättningar för att bedriva undervisning är viktiga nycklar.
Ett gemensamt skolval med reglerade urvalsgrunder
Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett förslag på ett gemen- samt antagningssystem av elever till skolenheter inom förskoleklass och grundskola med kommunal respektive enskild huvudman samt föreslå förändrade regler för placering, mottagande och urval till skolenheter för att främja en allsidig social sammansättning och där- igenom minska skolsegregationen.
Utredningen föreslår i kapitel 5 ett gemensamt skolval där alla vårdnadshavare och alla huvudmän deltar. Utredningen har haft ett antal utgångspunkter i arbetet. En har varit att det s.k. fria skolvalet (möjligheten att välja skola) ska behållas, en annan har varit att en- skilda och kommunala huvudmän så långt det är möjligt ska be- handlas lika. En tredje har varit att skolor ska vara valbara vid tillfället för skolvalet och att platser inte ska vara tagna i förhand, vilket är fallet vid många populära fristående skolor i dag. Målet med utred- ningens förslag är ett skolval som leder till ökad likvärdighet och minskad skolsegregation.
För att det fria skolvalet ska fungera så måste det kombineras med en reglering där det är tydligt vilka urvalsgrunder skolor får använda om det är fler sökande elever än det finns platser, något som i dag saknas för kommunala skolor. Det är också viktigt att det finns en kontroll och insyn kring hur urvalsgrunder tillämpas i praktiken. Dessa förslag presenteras i kapitel 6.
Utredningens bedömning är att förslagen tillsammans kan verka för en rättssäker, effektiv och likvärdig hantering av det så kallade skolvalet. Dessutom bedöms förslagen ge goda möjligheter att minska skolvalets negativa sidor och i stället bidra till en minskad segregation.
Gemensamt skolval
Utredningen föreslår ett gemensamt skolval där alla vårdnadshavare deltar och där alla skolor, både kommunala och fristående liksom sameskolan, är valbara. Genom att alla vårdnadshavare deltar i skol- valet ökar engagemanget i valet av skola och fler elever placeras i
SOU 2020:28 |
Sammanfattning |
enlighet med vårdnadshavarnas och elevernas preferenser. Utred- ningen bedömer att förslaget innebär förenklade och effektiviserade skolplaceringsprocesser samt en minskad skolsegregation genom ett breddat och välinformerat deltagande i skolvalet.
Forskningen visar att en decentraliserad lösning där huvudmän- nen själva bestämmer om deras skolor ska delta i skolvalet och obe- roende av varandra hanterar urvalsgrunder och antagning tenderar att bli mer segregerande än ett mer centraliserat och gemensamt skolval som administreras på en högre regional nivå. Utredningen föreslår därför att såväl ansökan som beslut om placering respektive mottagande vid samtliga kommunala och fristående skolor ska ske genom ett nationellt skolvalssystem som ska hanteras av Statens skolverk i dess regionala organisation. I praktiken innebär detta att vårdnadshavare under en gemensam skolvalsperiod ansöker via ett och samma system till fristående och kommunala skolenheter samt till sameskolan.
Ett gemensamt skolvalssystem är inte bara kostnadseffektivt utan underlättar processen för både familjer och huvudmän och undviker problem med dubbelplaceringar av elever. Om placeringarna dess- utom organiseras och sker samtidigt i olika kommuner kan svårig- heter med skolplaceringar över kommungränser undvikas.
Ett välfungerande skolval kräver att alla vårdnadshavare har kun- skap om hur skolvalet går till och vilka skolor som finns att välja mellan. Skolval måste alltså vara förenat med god tillgång på infor- mation. Skolverket ska därför ha i uppdrag att informera såväl om skolvalet som om de olika skolenheter som finns valbara.
Huvudmän beslutar själva om sina skolenheters kapacitet liksom vilka urvalsgrunder som ska användas vid respektive skola och lämnar uppgifterna till Statens skolverk. Skolverket ska granska och god- känna de urvalsgrunder huvudmän anmäler. Förslaget har ett flertal fördelar bl.a. att även enskilda huvudmäns urvalsgrunder kommer att granskas samt att prövningen görs före urvalet och inte efter. Inte heller blir granskningen beroende av att någon överklagar ett beslut.
Utredningens slutsats är att ett gemensamt, statligt hanterat, skol- val leder till en ökad transparens och rättssäkerhet vid tillämpning av urvalsregler och skolplaceringar. Transparens är en garant för att ur- valsgrunderna tillämpas som avsett och för att urval och skolplacer- ingar sker på ett rättssäkert sätt. Förslaget bedöms också öka till en mer effektiv användning av skolans resurser.
Sammanfattning |
SOU 2020:28 |
Skolbyten får till följd att stora ekonomiska, lokalmässiga och personella resurser inte används fullt ut. Det finns även forskning som visar att skolbyten framför allt under terminerna kan påverka elever negativt. Utredningen föreslår att skolbyten endast ska tillåtas vid terminsstart. Endast om det föreligger särskilda skäl så som exempelvis flytt, ska skolbyten tillåtas under pågående termin.
Överprövning av de urvalsgrunder huvudmän ska tillämpa kom- mer att göras av Skolverket. Utredningens bedömning är att detta leder till en ökad likabehandling av kommunala och enskilda huvud- män. Prövningen görs dessutom innan skolplacering sker, vilket är mer effektivt än dagens ordning, där kommunala huvudmäns placer- ingar kan överprövas först om någon överklagar. Eftersom prövning av samtliga huvudmäns urvalsgrunder ska görs i förhand föreslår utredningen att skolplaceringsbeslut inte ska kunna överklagas av vårdnadshavare. Endast sådana beslut som är hänförliga till eleven, t.ex. flytt till annan skolenhet med om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero ska kunna överklagas.
Grunder för skolplaceringar och urvalsregler
Hur elever fördelas mellan skolor påverkar såväl kommunala som enskilda huvudmäns förutsättningar att ge alla elever en likvärdig utbildning oavsett elevernas bakgrund, förutsättningar och behov. Vårdnadshavare tenderar att välja skolor som ligger nära hemmet, vilket innebär att boendesegregationen avspeglas i skolsegregationen. Så länge som boendesegregationen är omfattande kommer alltså elev- sammansättningen att skilja sig åt mellan olika skolenheter. Även om fristående skolors urvalsgrunder i princip skulle kunna motverka den skolsegregation som boendesegregationen ger upphov till, så visar forskning att de i stället ytterligare förstärker segregationen. Dagens urvalsgrunder för fristående skolor och principer för placer- ing vid kommunala skolor lämnar ett litet handlingsutrymme för de huvudmän som vill verka för en mindre segregerad skola.
För att bryta skolsegregationen krävs att reglerna för skolplacer- ing och mottagande samt urvalsgrunderna ses över i sin helhet, både till den kommunala och den fristående sektorn. Utredningens mål med förslagen är dels att ge huvudmännen verktyg för att minska
SOU 2020:28 |
Sammanfattning |
skolsegregationen, dels att skapa ett skolval där alla sökande har lik- artade möjligheter till en viss skolplacering.
Utredningens utgångspunkt är att vårdnadshavares önskemål ska vara styrande för skolplaceringar. Om antalet platser på en skola är färre än antalet sökande elever måste dock ett urval göras. Det är huvudmännen som ska avgöra vilka urvalsgrunder som då ska gälla vid respektive skolenhet.
Även i denna del av utredningens förslag har utgångspunkten varit att kommunala och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt ska ha ett likvärdigt regelverk att förhålla sig till. Ansva- ret för att utbildning i grundskolan kommer till stånd för alla elever ska dock fortsatt vara kommunalt, vilket innebär att regelverket inte fullt ut kan vara lika för enskilda och kommunala huvudmän.
Urvalsgrunder som föreslås regleras för kommunala huvudmän
Utredningen föreslår att det för kommunala skolor fortsatt ska finnas en garanti för elever att bli placerad vid en skolenhet i närhet till hemmet om vårdnadshavaren inte väljer en annan skola. Utred- ningen väljer att kalla denna princip för rätten till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet för att understryka att rätten handlar om avståndet till skolan, inte en rätt till skolplacering vid den närmaste skolan. Vad som avses med rimlig närhet definieras inte närmare utan får avgöras av faktorer så som bl.a. kommunstruktur, kommunika- tionsmöjligheter och elevens ålder. Utöver detta ska kommunala huvudmän kunna tillämpa ett antal urvalsgrunder. För att omfattas av en urvalsgrund ska vårdnadshavaren ha önskat skolplacering vid den aktuella skolenheten. De urvalsgrunder som ska få tillämpas vid urvalet till en kommunal skolenhet är
•syskonförtur,
•geografiskt baserat urval, som möjliggör för kommuner att an- vända geografiska kriterier som urvalsgrund. Detta kan användas för att t.ex. öka förutsägbarheten för skolväljande familjer eller för att minska den segregation som boendet ger upphov till, exempel- vis genom strategiskt dragna upptagnings- eller förtursområden,
Sammanfattning |
SOU 2020:28 |
•kvot, vars syfte ska vara att uppnå en mer allsidig social samman- sättning av elever. Det är möjligt att utforma kvoter som siktar in sig på elevers socioekonomiska bakgrund så väl som kvoter som siktar in sig på den socioekonomiska sammansättningen i det område där eleven är bosatt,
•skolspår, som innebär att elever som går vid en viss skolenhet ges en garanterad skolplacering vid en annan skolenhet med högre årskurser. Metoden kan underlätta den långsiktiga planeringen för såväl kommuner som vårdnadshavare och ger förutsättningar för sammanhållen utbildningskvalitet och kontinuitet för eleven, och
•lika möjligheter, som är en urvalsgrund som ger alla elever samma möjlighet till en skolplacering. Genom att använda urvalsgrunden kan kommunala huvudmän ge möjlighet till skolplacering vid en populär kommunal skolenhet för de elever som inte är bosatta i närheten av skolan och som inte heller omfattas av en annan ur- valsgrund.
Urvalsgrunder som föreslås regleras för enskilda huvudmän
Urval till enskilda huvudmäns skolenheter föreslås ske enligt följande urvalsgrunder:
•syskonförtur,
•geografiskt baserat urval, som har samma innebörd som för kom- munala huvudmän. Fristående skolor har inte det uppdrag som kommunala skolor har att tillgodose en skolplacering i närhet till hemmet För att fristående skolor fortsatt ska kunna vara ett valbart alternativ även för elever som inte är bosatta i närhet till skolan bedömer utredningen att urvalsgrunden bör begränsas till maximalt 50 procent av platserna,
•kvot, som är detsamma som sådana kvoter som kommunala huvud- män får använda,
•verksamhetsmässigt samband mellan skolenheter, och
•lika möjligheter, som har samma innebörd som den som kommu- nala huvudmän får använda.
SOU 2020:28 |
Sammanfattning |
Utgångspunkten för urval till enskilda huvudmäns skolenheter är att elever ska ha likartade möjligheter till en viss skolplacering, dvs. ett skolval där platserna inte är tagna vid tidpunkten för skolvalet. Ur- valsgrunderna kötid och verksamhetsmässigt samband med förskola leder till att platser vid populära fristående skolor redan är tagna när det är dags för skolval. Vid vissa populära skolor innebär det att skol- valet förflyttas till barnets första levnadsår i stället för i samband med skolstart. Elever med vårdnadshavare som inte varit medvetna om att en skolplacering vid en viss fristående skola hade krävt att barnet ställts i kö kort tid efter barnets födelse utestängs. Detsamma gäller för de familjer som är nyinflyttade i landet eller kommunen. Den fördel som de familjer som ställt sina barn i kö mycket tidigt har bör vägas emot att det finns fristående skolor som i praktiken inte är öppna för alla barn. Utredningens utgångspunkt är ett skolval där vårdnadshavare vid tidpunkten för skolvalet har ett faktiskt val. Detta är enligt utredningens bedömning en mycket viktig princip för ett välfungerande skolval. Utredningen föreslår mot bakgrund härav att varken kötid eller urval till förskoleklass genom verksamhets- mässigt samband med förskola ska vara tillåtna urvalsgrunder.
Resursernas betydelse för en jämlik kunskapsskola
Utredningen har haft i uppgift att se över resursernas betydelse för en jämlik kunskapsskola. Uppdraget omfattar att i) kartlägga och analy- sera de bakomliggande orsakerna till skillnaderna i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa mellan kommunerna och mellan de en- skilda huvudmännen, ii) analysera hur dagens finansiering tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning, samt iii) vilka effekter skillnaderna i avsatta resurser har på kunskapsresultaten. Med utgångspunkt i analyserna ska utredningen
iv)presentera förslag i de fall skillnaderna i avsatta resurser behöver minskas för att kunskapsresultaten ska förbättras.
Flera orsaker till skillnader i resurser
Variationen mellan kommuner vad gäller faktiska resurser per elev i grundskolan är mycket stor. I kommunen med lägst resurs behöver skolan klara verksamheten för två elever med ungefär samma resurs
Sammanfattning |
SOU 2020:28 |
som verksamheten i kommunen med störst resurs har för en elev. Det kan finnas helt rimliga förklaringar till varför skillnaderna är stora men det finns också en risk att skolornas förutsättningar blir så olika att likvärdigheten påverkas.
Skillnader i ekonomiska resurser mellan huvudmän styrs av skill- nader i fyra grundläggande faktorer:
•förutsättningar,
•ambition och ambitionsnivå,
•effektivitet, och
•finansieringsförmåga.
Skillnader i förutsättningar för verksamheten kan bestå av skillnader i behov relaterade till elevgruppens sammansättning, skillnader i drifts- förutsättningar och skillnader i uppdrag mellan olika huvudmän.
Utredningen visar i kapitel 7 att såväl skillnader i avsatt resurs per elev från hemkommunen som kostnad per elev i kommunal skola till en del förklaras av skillnader i elevsammansättning. Analysen i kapi- tel 8 visar att resurs per elev är systematiskt högre i kommuner med elever med svagare förutsättningar, när skolans totala kostnader ana- lyseras. Då de riktade statsbidragen inte finns med i analysen blir skillnaden i stället systematisk åt andra hållet: kostnaderna är lägre i kommuner där eleverna har sämre förutsättningar. Den kommunala finansieringen av skolan är alltså omvänt kompensatorisk, och en- dast då statsbidragen inkluderas erhålls en önskvärd kompensatorisk profil av den totala resursen. Resultatet gäller både kostnad per hem- kommun och kostnad per kommunal huvudman. Resultatet gäller också om analysen endast omfattar kostnaden för undervisning och elevhälsa för kommunala huvudmän.
Skillnader i driftsförutsättningar avser exempelvis regionalt löne- läge, förändring i antal elever eller glesbygdsförhållanden. Analy- serna visar att resurs per elev är systematiskt högre framför allt i glesbygd och i kommuner med minskande elevantal. För kommunal skola gäller även att det förväntade löneläget i kommunen samvarie- rar med kostnaderna. Resultaten gäller i huvudsak också om endast kostnaderna för undervisning och elevhälsa i den kommunala grund- skolan analyseras även om löneindex i det fallet bara är nästan signi- fikant.
SOU 2020:28 |
Sammanfattning |
Skillnader i uppdrag finns mellan kommunala och enskilda huvud- män. Kommunala huvudmän har – utöver ansvaret att sörja för skol- skjutsar – dels ett myndighetsansvar som de enskilda huvudmännen inte har, dels ett ansvar att se till att det alltid finns plats i skolan för barn i kommunen. Den faktor som utredningen bedömer är av störst kostnadsmässig betydelse i det avseendet är den merkostnad kom- munala huvudmän har för att alltid kunna erbjuda plats i en skola nära hemmet och konsekvenserna av att den kommunala skolan bär ansvaret att hantera de stora variationer i elevunderlaget som obser- veras över tid. En modell för att uppskatta dessa merkostnader pre- senteras i kapitel 7 och ger vid handen att kommunala huvudmän under de senaste två decennierna har haft merkostnader på i genom- snitt drygt 8 procent till följd av sitt större ansvar. Dessa merkostna- der ska enligt dagens regelverk inte avräknas då kommunerna fast- ställer bidrag till enskilda huvudmän.
Skillnader i ambition och ambitionsnivå avser medvetna beslut att upp- eller nedprioritera skolverksamheten i förhållande till andra verksamheter eller i förhållande till vad andra kommuner avsätter för skolan. Utredningen har undersökt men inte kommit fram till ett bra sätt att mäta sådana skillnader och kan också konstatera att ambition, ambitionsnivå och effektivitet i vissa fall kan vara svåra att separera. T.ex. kan ett beslut att behålla en liten skolenhet på landsbygden generera merkostnader som både kan ses som en lokalt utformad ambition, i det fallet att erbjuda skolgång nära hemmet, och som en ineffektivitetskostnad.
Effektivitetsskillnader är enligt tidigare gjorda uppskattningar be- tydande, samtidigt som det finns mycket stora metodologiska ut- maningar som inte kan sägas vara hanterade på ett tillfredsställande sätt i citerade studier. Effektivitetsskillnadernas betydelse för kost- naderna har därför inte kunnat analyseras särskilt.
Slutligen har olika kommuner olika finansieringsmöjligheter, dvs. olika möjligheter att avsätta ekonomiska resurser till verksamheten. Olikheterna kan bero på tidigare års ekonomiska förvaltning med över- eller underskott på kommunal nivå, om det finns kommunala bolag som genererar över- eller underskott, de skillnader i skattekraft som inte utjämnas av inkomstutjämningen, men kan också bero på det strukturbidrag som sedan länge utgår till ett antal kommuner före- trädesvis i glesbygd. Ett av de mest stabila resultaten i analysen är att resursen per elev är högre i kommuner med god finansieringsförmåga,
Sammanfattning |
SOU 2020:28 |
dvs. kommuner med god ekonomi avsätter i snitt mer medel per elev. Resultatet gäller per hemkommun, kommunal skola, och kostnader för undervisning och elevhälsa i kommunal skola.
Någon analys på huvudmannanivå har inte kunnat göras för en- skilda huvudmän. Däremot har kostnaderna i kommunal skola jäm- förts med kostnaderna i verksamhet som bedrivs av enskilda huvud- män. Då hänsyn tas till skillnader mellan huvudmännen vad gäller elevernas socioekonomiska bakgrund, andel elever som varit bosatta kort tid i Sverige samt skillnad i uppdrag mellan kommunala och enskilda huvudmän, är skillnaden i verksamheternas kostnader liten. Men, eftersom enskilda huvudmän gör vissa överskott är deras totala resurs i genomsnitt över tid något mer generös än den kommunala verksamhetens.
Finansieringen av grundskolan tar delvis hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar
De resultat som redogörs för i föregående avsnitt bygger i hög ut- sträckning på statistisk sambandsanalys mellan kostnader per elev i skolan och olika typer av bakomliggande faktorer. Det faktum att kostnaderna är högre i kommuner med stora socioekonomiska ut- maningar indikerar att hänsyn tas till skillnader i behov mellan olika elevgrupper, på kommunnivå. Att kostnaderna per elev är högre i glesbygd, kommuner med krympande elevantal och kommuner med högt förväntat löneläge visar också att kompensation ges för olika förutsättningar att bedriva verksamhet. Även jämförelsen av kom- munala och enskilda huvudmäns finansiering visar att den i huvudsak tycks ta hänsyn till skillnader i förutsättningar. Det faktum att finan- sieringsförmåga på kommunal nivå får genomslag i sambandsanaly- serna utgör dock ur likvärdighetssynpunkt ett problem. Samtidigt är det bara ungefär hälften av variationen mellan kommuner, både per hemkommun (drygt hälften) och per kommunal skolhuvudman (knappt hälften), som kan förklaras av den uppsättning faktorer som utredningen prövat. Problem i den nationella statistiken för skol- väsendet kan helt säkert förklara en del av den variation som utred- ningen inte lyckats förklara, men skillnader i såväl ambitioner, ambi- tionsnivå som effektivitet torde vara avsevärda.
Utredningen erfar att dagens bestämmelser och ordning för tilläggs- beloppen inte fungerar tillfredsställande vilket kan medföra att elever
SOU 2020:28 |
Sammanfattning |
inte alltid får det stöd de behöver och har rätt till. Det verkar också finnas stora skillnader avseende hur kommuner hanterar frågor om tilläggsbelopp. De skolor som samlar elever från olika kommuner uppfattar att ansökningarna om tilläggsbelopp bedöms olika i olika kommuner vilket är besvärande ur ett likvärdighetsperspektiv. Ut- redningen befarar också att tilläggsbeloppen påverkas av kommu- nens allmänna ekonomiska läge, både vad gäller antalet elever som erhåller tilläggsbelopp liksom storleken på respektive tilläggsbelopp.
I dag saknas reglering av när bidrag till enskilda huvudmän ska justeras i samband med att en elev byter till en skola med annan huvudman. I flertalet kommuner råder ordningen att skolpengen flyttas från en huvudman till en annan så snart som möjligt efter att en elev har bytt skola, i vissa fall från och med samma dag som eleven flyttat. Samtidigt står frånvalsskolan kvar med kostnader för lärare, lokaler och elevhälsa. Endast vissa mindre kostnader som de för skolmåltider går att justera utan fördröjning. På samma sätt gäller att tillvalsskolan inte med omedelbar verkan kommer att göra de anpass- ningar som den nye eleven på sikt motiverar. Huvudmannens in- täkter är därmed rörliga samtidigt som stora delar av huvudmannens kostnader för verksamheten är mer eller mindre fasta vilket försätter många huvudmän, inte minst de mindre, i en svår situation när en elev väljer att lämna skolan.
Resurser spelar roll för resultaten,
men sambandet svårfångat i nationell statistik
Utredningen har med två olika utgångspunkter jämfört om det går att se vilken effekt de stora skillnaderna i avsatta resurser per elev har på elevernas resultat. I avsnitt 8.1 jämförs de av elevernas hemkom- muner som har lägst respektive högst strukturkorrigerade kostnader. Jämförelsen visar att de har liknande elevsammansättning och enligt kostnadsutjämningen liknande förväntat kostnadsläge. Skolresultaten är slående lika i de två grupperna, trots den betydande kostnads- skillnaden. I avsnitt 8.3 visar jämförelsen mellan de kommunala skol- huvudmän som har lägst respektive högst kostnader att de med lägst strukturkorrigerade kostnader har större utmaningar än de med högst kostnader, men ändå uppnår så gott som lika goda resultat.
Denna typ av jämförelser riskerar dock vara missvisande av flera skäl, t.ex. då resurs- och resultatmått för samma period inte matchar
Sammanfattning |
SOU 2020:28 |
varandra och att mått för skolans värdegrundsmål saknas. Vidare visar utredningens sammanställning av forskningsresultat i avsnitt 7.1 att det är klarlagt att resurser spelar roll för skolans möjlighet att ge elever det stöd de behöver. Stora resursskillnader mellan kommuner och huvudmän ger helt enkelt stora skillnader i möjlighet att bedriva en god verksamhet. Skillnader i effektivitet kommer troligen alltid att finnas, men skulle med en mer likvärdig finansiering bli mer uppenbara än i dag. Det skulle därmed bli lättare att identifiera de huvudmän som har störst brister i organisation och ledning, och vidta riktade åtgärder, med en mer likvärdig finansiering.
Förslag för en förbättrad resursfördelning
Mot bakgrund av analysen är utredningens centrala bedömningar och förslag vad gäller resursfördelningen i kapitel 9 att:
•Staten behöver ta ett större ansvar för ökad likvärdighet. Staten bör använda finansiella styrmedel i syfte att minska de skillnader mellan kommuner och huvudmän som kvarstår då hänsyn tagits till skillnader i förutsättningar och uppdrag, samt för att säkra en socioekonomisk kompensation.
•Ett flertal riktade statsbidrag ska slås samman till ett sektorsbidrag. Det påbörjade arbetet att förändra de riktade statsbidragen till skolväsendet ska fortsätta. Majoriteten av stimulansbidragen till skolväsendet ska läggas samman till ett sektorsbidrag för att stödja skolverksamheten och stimulera skolutveckling utifrån lokala be- hov och prioriteringar med målet att öka likvärdigheten och kvali- teten i undervisningen. Bidraget ska vara socioekonomiskt viktat och beräknas för tre år. För att erhålla statsbidrag ska huvud- mannen utifrån analyser av den egna verksamhetens utvecklings- behov sammanställa en treårig handlingsplan för att stärka likvär- dighet och undervisningskvalitet. Resultatet av handlingsplanen ska följas upp och redovisas, och Skolverkets regionala organisa- tion ska följa och stödja huvudmännens arbete. Utöver existe- rande statsbidrag föreslås staten skjuta till ytterligare 3 miljarder årligen till det nya sektorsbidraget.
SOU 2020:28 |
Sammanfattning |
•Beräkningen av grundbeloppet för enskilda huvudmän ska för- ändras. Elevens hemkommun ska göra ett avdrag för de mer- kostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att dels erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ha beredskap att ta emot nya elever. Beräkningen av avdraget ska redovisas och motiveras.
•Skolpengen ska i vissa fall följa med eleven med viss fördröjning. För att ta hänsyn till skolors behov av stabila förutsättningar föreslår utredningen att bidrag till enskilda huvudmän ska juste- ras med två månaders fördröjning när en elev byter huvudman under läsåret.
•Hanteringen av tilläggsbelopp behöver följas upp. Dagens be- stämmelser och ordning för beslut om tilläggsbelopp för elever i fristående skolor som har ett omfattande behov av särskilt stöd behöver utredas vidare.
•Frågan om ett större statligt sektorsbidrag behöver utredas vidare. Utredningen bedömer att staten på sikt bör ta ett större ansvar för finansieringen av förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan och eventuellt också andra skolformer. Detta bör ske genom att ett större statligt sektorsbidrag införs för att finansiera under- visningen som bedrivs i skolformerna samt eventuellt också andra kostnadsposter. Sektorsbidraget bör beräknas per huvudman och vara socioekonomiskt viktat.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det i 23 kap. ska införas en ny paragraf, 7 c §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
23kap. 7 c §
Sekretess gäller hos Statens skolverk i ärende om skolplacering för uppgift om en enskilds per- sonliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon när- stående till denne lider men om uppgiften röjs.
Sekretessen gäller inte beslut i ärende.
För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst femtio år.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.
31
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
1.2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)
Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)
dels att 2 kap. 1 §, 9 kap. 1 §, 15–15 b §§, 18 §, 20 § och 21 a §,
10 kap. 1 §, 9 §, 30–32 §§, 36 §, 38 § och 40 §, 11 kap. 1 §, 29–31 §§, 35 §, 37 § och 39§, 28 kap. 3 § och 12 § samt 29 kap. 19 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas 14 nya paragrafer, 2 kap. 7 a–7 b §§, 8 c §, 9 kap. 11 a–11 c §§, §§, 10 kap. 13 a–13 c §§, 11 kap. 17 a–17 c §§, 28 kap. 15 a § samt 29 kap. 19 b § av följande lydelse,
dels att det närmast före 2 kap. 7 a och 8 c §§, 9 kap. 11 a §, 11 b § och 11 c §, 10 kap. 13 a §, 13 b § och 13 c §, 11 kap. 17 a §, 17 b § och 17 c § samt 28 kap. 15 a § ska införas nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 kap.
1 §1
I detta kapitel finns bestämmelser om
–huvudmän inom skolväsendet (2–8 a §§),
–kommuners resursfördelning (8 b §),
–huvudmäns ansvar i fråga om allsidig social sammansättning (8 c §),
–ledningen av utbildningen (9–12 §§),
–lärare och förskollärare (13–24 §§),
–elevhälsa (25–28 §§),
–studie- och yrkesvägledning (29 och 30 §§),
–registerkontroll av personal (31–33 §§),
–kompetensutveckling (34 §), och
–lokaler och utrustning och tillgång till skolbibliotek (35 och 36 §§).
1Senaste lydelse 2018:608.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
Skolval
7 a §
Statens skolverk ska efter an- mälan från huvudmän för förskole- klass, grundskola eller grundsär- skola besluta om de urvalsgrunder enligt 9 kap. 15 § och 18 §, 10 kap. 30 § och 36 § samt 11 kap. 29 § och 35 § som ska tillämpas vid huvudmännens skolenheter.
Beslut enligt första stycket gäl- ler omedelbart.
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur an- mälan enligt första stycket ska lämnas.
7 b §
Statens skolverk handlägger ärenden om placering och motta- gande vid skolenhet med förskole- klass, grundskola och grundsär- skola.
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ansökan om placering och mottagande vid skolenhet med förskoleklass, grund- skola och grundsärskola.
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upp- gifter som huvudmän ska lämna för att Statens skolverk ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt första stycket.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
Huvudmäns ansvar i fråga om allsidig social sammansättning
8 c §
Huvudmän för förskoleklassen och grundskolan ska aktivt verka för en allsidig social sammansätt- ning av elever på sina skolenheter.
9 kap.
1 §2
I detta kapitel finns
–allmänna bestämmelser (2–11 §§),
–allmänna bestämmelser om skolval (11 a–11 c §§)
–bestämmelser om förskoleklass med offentlig huvudman (12– 16 §§), och
–bestämmelser om fristående förskoleklass (17–22 §§).
Allmänna bestämmelser om skolval
Ansökan om skolplacering
11 a §
Elevens vårdnadshavare ska i en ansökan ange önskemål om elevens skolplacering. Ansökan ska lämnas till Statens skolverk.
2Senaste lydelse: 2010:800.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
Skolbyte
11 b §
En elev i förskoleklass får en- dast byta skola i samband med vårterminens start.
Om det finns särskilda skäl kan skolbyte tillåtas även vid andra tidpunkter under läsåret.
Ett skolbyte ska föregås av en ansökan enligt 11 a §.
Gemensamma bestämmelser om skolplacering
11 c §
En elev ska placeras vid den skolenhet med förskoleklass där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå om inte annat följer av andra stycket.
Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med för- skoleklass ska ett urval göras.
Om elevens vårdnadshavare inte har inkommit med en an- sökan enligt 11 a § eller om önske- målen i ansökan inte kan tillgodo- ses, ska eleven placeras vid en skolenhet med förskoleklass med kommunal huvudman i rimlig närhet till hemmet.
Följande urvalsgrunder får an- vändas till en kommuns skolenhet med förskoleklass
1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskon- förtur),
2. förtur till ett begränsat antal platser i syfte att främja en allsidig social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),
3. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geo- grafiskt baserat urval),
4. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter), och
5. urval som följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a § (färdighetsprov i musik).
Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.
Elevens vårdnadshavares önske- mål får frångås om den önskade placeringen skulle medföra att be- tydande organisatoriska eller eko- nomiska svårigheter uppstår för kommunen.
Regeringen får meddela före- skrifter om urval enligt första stycket.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
15 §3
En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placer- ingen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skol- enhet.
Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om den önskade placeringen skulle medföra att betydande orga- nisatoriska eller ekonomiska svå- righeter uppstår för kommunen.
3Senaste lydelse 2010:800.
SOU 2020:28Författningsförslag
15 a §4
En elev som har blivit pla- |
En elev som har blivit pla- |
cerad vid en viss skolenhet har |
cerad vid en viss skolenhet har |
rätt att gå kvar där om inte något |
rätt att gå kvar där om inte något |
annat följer av 15 § andra stycket. |
annat följer av 15 § tredje stycket |
15 b §5
En elev i förskoleklass med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet.
Denna rätt gäller dock inte |
Denna rätt gäller dock inte |
för elever som väljer att gå i en |
för elever som väljer att gå i en |
annan skolenhet än den där kom- |
annan skolenhet än den där de |
munen annars skulle ha placerat |
skulle ha placerats enligt principen |
dem eller som går i en annan |
om skolplacering i rimlig närhet |
kommuns förskoleklass med stöd |
till hemmet enligt 11 c § tredje |
av 13 §. Om det kan ske utan |
stycket eller som går i en annan |
organisatoriska eller ekonomiska |
kommuns förskoleklass med stöd |
svårigheter ska kommunen an- |
av 13 §. Om det kan ske utan |
ordna skolskjuts även i dessa fall. |
organisatoriska eller ekonomiska |
|
svårigheter ska kommunen an- |
|
ordna skolskjuts även i dessa fall. |
Elevens hemkommun ansvarar för att skolskjuts anordnas. |
18 §6 |
Om det inte finns plats för alla |
Följande urvalsgrunder får an- |
sökande till en skolenhet med |
vändas till en enskild huvudmans |
förskoleklass, ska urvalet göras på |
skolenhet med förskoleklass: |
grunder som är förenliga med 17 § |
1. förtur till elever som har ett |
första stycket och som Statens skol- |
syskon vid en skolenhet, (syskon- |
inspektion godkänner, om inte |
förtur), |
annat följer av ett beslut som har |
2. förtur till ett begränsat antal |
fattats med stöd av 6 a §. |
platser i syfte att främja en allsidig |
4Senaste lydelse 2017:1115.
5Senaste lydelse 2017:1115.
6Senaste lydelse 2016:911.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter som innebär ytter- ligare undantag för vissa elever.
social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),
3.förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geo- grafiskt baserat urval),
4.skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter), och
5.urval som följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a § (färdighetsprov i musik).
Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.
Regeringen får meddela före- skrifter om urval enligt första stycket.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter som innebär ytter- ligare undantag för vissa elever.
20§7
Grundbeloppet ska avse ersättning för
1.undervisning,
2.lärverktyg,
3.elevhälsa,
4.måltider,
5.administration,
6.mervärdesskatt, och
7.lokalkostnader.
Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som kom- munen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen förskoleklass.
7Senaste lydelse: 2010:800.
Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående förskoleklass inom kommunen under samma förut- sättningar som enligt 15 b § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där de skulle ha placerats enligt principen om skolplacering i rimlig närhet till hemmet enligt 11 c § tredje stycket.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
Hemkommunen ska efter att ha bestämt grundbeloppet enligt andra stycket göra ett avdrag för de merkostnader som hemkom- munen har till följd av sitt ansvar att anordna förskoleklass i den omfattning och på det sätt som anges enligt detta kapitel.
21 a §8
Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående förskoleklass inom kommunen under samma förut- sättningar som enligt 15 b § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där kom- munen annars skulle ha placerat dem.
10kap. 1 §9
I detta kapitel finns
–allmänna bestämmelser (2–13 §§),
–allmänna bestämmelser om skolval (13 a–c §§),
–bestämmelser om betyg (14–23 §§),
–bestämmelser om lovskola (23 a–23 f §§),
–bestämmelser om grundskola med offentlig huvudman (24– 34 §§), och
–bestämmelser om fristående grundskola (35–41 §§).
8Senaste lydelse 2017:1115.
9Senaste lydelse: 2017:570.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
9§10
Tester och prov får inte utgöra villkor för antagning eller grund för urval till eller inom en skolenhet.
Tester och prov får inte heller utgöra villkor för fortsatt utbild- ning vid en skolenhet eller i den elevgrupp som eleven tillhör.
Regeringen eller den myndig- |
Regeringen eller den myndig- |
het som regeringen bestämmer får |
het som regeringen bestämmer får |
meddela föreskrifter som innebär |
meddela föreskrifter som innebär |
undantag från första och andra |
undantag från första och andra |
styckena för utbildning från och |
styckena för utbildning från och |
med årskurs 7 och, om det finns |
med årskurs 7 och, om det finns |
särskilda skäl, även för utbildning |
särskilda skäl, även för utbildning |
från och med årskurs 4. Sådana |
från och med årskurs 4. Sådana |
föreskrifter får innebära att be- |
föreskrifter får innebära att be- |
stämmelsen i 30 § första stycket |
stämmelsen i 13 c § tredje stycket |
om en annan elevs berättigade |
om elevers rätt till en skolplacering |
krav på placering vid en skolenhet |
i rimlig närhet till hemmet åsido- |
nära hemmet åsidosätts. |
sätts. |
|
Allmänna bestämmelser om |
|
skolval |
|
Ansökan om skolplacering |
|
13 a § |
|
Elevens vårdnadshavare ska i |
|
en ansökan ange önskemål om |
|
elevens skolplacering. Ansökan ska |
|
lämnas till Statens skolverk. |
|
Skolbyte |
|
13 b § |
|
En elev i grundskolan får byta |
|
skola i samband med hösttermi- |
|
nens eller vårterminens start. |
10Senaste lydelse: 2014:1013.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
Om det finns särskilda skäl kan skolbyte tillåtas även vid andra tidpunkter under läsåret.
Ett skolbyte ska föregås av en ansökan enligt 13 a §.
Gemensamma bestämmelser om skolplacering
13 c §
En elev ska placeras vid den skolenhet där elevens vårdnads- havare önskar att eleven ska gå om inte annat följer av andra stycket.
Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet ska ett urval göras.
Om elevens vårdnadshavare inte har inkommit med en an- sökan enligt 13 a § eller om önske- målen i ansökan inte kan tillgodo- ses, ska eleven placeras vid en skolenhet med kommunal huvud- man i rimlig närhet till hemmet.
Elever ska dock, i de fall som anges i tredje stycket, placeras enligt urvalsgrunden skolspår om skolspår används som grund för urval vid den aktuella skol- enheten.
Följande urvalsgrunder får an- vändas till en kommuns skolenhet 1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskon-
förtur),
2. förtur till ett begränsat antal platser i syfte att främja en allsidig social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),
3. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geo- grafiskt baserat urval),
4. förtur till skolplacering vid en skolenhet för elever som går vid en annan av kommunens skol- enheter (skolspår),
5. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter),
6. urval enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket (färdighetsprov), och
7. urval som följer av ett beslut som har fattats med stöd av 9 a § (färdighetsprov i musik).
Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
30 §11
En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle med- föra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grund- skola.
Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önske- mål endast om
1.den önskade placeringen skulle medföra betydande organi- satoriska eller ekonomiska svårig- heter för kommunen, eller
2.det är nödvändigt med hän- syn till övriga elevers trygghet och studiero.
11Senaste lydelse 2010:800.
Den som har blivit placerad vid en viss skolenhet har rätt att gå kvar där om inte något annat följer av andra eller tredje stycket eller 30 § tredje stycket. Det- samma ska gälla den som har tagits emot i förskoleklassen och som ska fortsätta sin utbildning i grundskolan vid samma skol- enhet.
Kommunen får placera en elev vid en annan skolenhet än den där eleven är placerad om det är nöd- vändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero.
Rätten att gå kvar vid en skolenhet gäller inte för en elev som med stöd av 3 kap. 12 e § ska placeras i en årskurs som inte anordnas vid skolenheten.
43
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
Beslut enligt andra stycket 2 gäller omedelbart, om inte annat beslutas.
Elevens vårdnadshavares önske- mål får frångås om den önskade placeringen skulle medföra att be- tydande organisatoriska eller eko- nomiska svårigheter uppstår för kommunen.
Regeringen får meddela före- skrifter om urval enligt första stycket.
31 §12
Den som har blivit placerad vid en viss skolenhet har rätt att gå kvar där om inte något annat följer av 30 § andra stycket. Det- samma ska gälla den som har tagits emot i förskoleklassen och som ska fortsätta sin utbildning i grundskolan vid samma skol- enhet.
Rätten enligt första stycket att gå kvar vid en skolenhet gäller inte för en elev som med stöd av 3 kap. 12 e § ska placeras i en årskurs som inte anordnas vid skolenheten.
12Senaste lydelse 2015:246.
Följande urvalsgrunder får an- vändas till en enskild huvudmans skolenhet
1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskon- förtur),
2. förtur till ett begränsat antal platser i syfte att främja en allsidig social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
32§13
Elever i grundskola med offentlig huvudman har rätt till kost- nadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funk- tionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet.
Denna rätt gäller dock inte |
Denna rätt gäller dock inte |
elever som väljer att gå i en annan |
elever som väljer att gå i en annan |
skolenhet än den där kommunen |
skolenhet än där de skulle ha |
annars skulle ha placerat dem eller |
placerats vid enligt principen om |
som går i en annan kommuns |
skolplacering i rimlig närhet till |
grundskola med stöd av 25–27 §§. |
hemmet enligt 13 c § tredje stycket |
I de fall då det kan ske utan |
eller som går i en annan kom- |
organisatoriska eller ekonomiska |
muns grundskola med stöd av |
svårigheter ska kommunen även |
25–27 §§. I de fall då det kan ske |
anordna skolskjuts i dessa fall. |
utan organisatoriska eller ekono- |
|
miska svårigheter ska kommunen |
|
även anordna skolskjuts i dessa |
|
fall. |
Elevens hemkommun ansvarar för att skolskjuts anordnas.
36§14
Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 35 § första stycket och som Statens skol- inspektion godkänner, om inte annat följer av
1. föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket,
2. andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller sär- skilda utbildningar, eller
13Senaste lydelse 2010:800.
14Senaste lydelse 2016:911.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
3.ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter som innebär ytter- ligare undantag för vissa elever.
3.förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geo- grafiskt baserat urval),
4.förtur till skolplacering vid en skolenhet för elever som går vid en viss skolenhet med samma huvudman om de två skol- enheterna har ett organisatoriskt eller pedagogiskt samband (verk- samhetsmässigt samband),
5.skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter),
6.urval enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket (färdighetsprov),
7.urval enligt andra före- skrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inrikt- ning eller särskilda utbildningar, och
8.urval som följer av ett beslut som har fattats med stöd av 9 a § (färdighetsprov i musik).
Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.
Regeringen får meddela före- skrifter om urval enligt första stycket.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter som innebär ytter- ligare undantag för vissa elever.
Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående grundskola inom kommunen under samma förut- sättningar som enligt 32 § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där de skulle ha placerats enligt principen om skol- placering i rimlig närhet till hem- met enligt 13 c § tredje stycket.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
38§15
Grundbeloppet ska avse ersättning för
1.undervisning,
2.lärverktyg,
3.elevhälsa,
4.måltider,
5.administration,
6.mervärdesskatt, och
7.lokalkostnader.
Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som hem- kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna grund- skolan.
Hemkommunen ska efter att ha bestämt grundbeloppet enligt andra stycket göra ett avdrag för de merkostnader som hemkom- munen har till följd av sitt ansvar att anordna grundskola i den om- fattning och på det sätt som anges enligt detta kapitel.
40§16
Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående grundskola inom kommunen under samma förut- sättningar som enligt 32 § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där kommunen annars skulle ha placerat dem.
15Senaste lydelse 2010:800.
16Senaste lydelse 2010:800.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
11kap.
1 §17
I detta kapitel finns
–allmänna bestämmelser (2–17 §§),
–allmänna bestämmelser om skolval (17 a–c §§),
–bestämmelser om betyg (18–23 a §§),
–bestämmelser om grundsärskola med offentlig huvudman (24– 33 §§), och
–bestämmelser om fristående grundsärskola (34–40 §§).
Allmänna bestämmelser om skolval
Ansökan om skolplacering
17 a §
Elevens vårdnadshavare ska i en ansökan ange önskemål om elevens skolplacering. Ansökan ska lämnas till Statens skolverk.
Skolbyte
17 b §
En elev i grundsärskola får byta skola i samband med höst- terminens eller vårterminens start.
Om det finns särskilda skäl kan skolbyte tillåtas även vid andra tidpunkter under läsåret.
Ett skolbyte ska föregås av en ansökan enligt 17 a §.
17Senaste lydelse 2011:876.
Följande urvalsgrunder får an- vändas till en kommuns skolenhet 1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskon-
förtur),
2. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geo- grafiskt baserat urval),
3. förtur till skolplacering vid en skolenhet för elever som går vid en annan av kommunens skol- enheter (skolspår), och
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
Gemensamma bestämmelser om skolplacering
17 c §
En elev ska placeras vid den skolenhet där elevens vårdnads- havare önskar att eleven ska gå om inte annat följer av andra stycket.
Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet ska ett urval göras.
Om elevens vårdnadshavare inte har inkommit med en an- sökan eller om önskemålen i an- sökan inte kan tillgodoses, ska eleven placeras vid en skolenhet med kommunal huvudman i rim- lig närhet till hemmet.
Elever ska dock, i de fall som anges i tredje stycket, placeras en- ligt urvalsgrunden skolspår om skolspår används som grund för urval vid den aktuella skol- enheten.
29§18
En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kom- munen placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grund- särskola.
18Senaste lydelse 2010:800.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önske- mål endast om
1.den önskade placeringen skulle medföra betydande organi- satoriska eller ekonomiska svårig- heter för kommunen, eller
2.det är nödvändigt med hän- syn till övriga elevers trygghet och studiero.
Beslut enligt andra stycket 2 gäller omedelbart, om inte annat beslutas.
4.skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter).
Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.
Elevens vårdnadshavares önske- mål får frångås om den önskade placeringen skulle medföra att be- tydande organisatoriska eller eko- nomiska svårigheter uppstår för kommunen.
Regeringen får meddela före- skrifter om urval enligt första stycket.
30§19
Den som har blivit placerad |
Den som har blivit placerad |
vid en viss skolenhet har rätt att |
vid en viss skolenhet har rätt att |
gå kvar där om inte något annat |
gå kvar där om inte något annat |
följer av 29 § andra stycket. Det- |
följer av andra stycket eller 29 § |
samma ska gälla den som har |
tredje stycket. Detsamma ska gälla |
tagits emot vid en skolenhet med |
den som har tagits emot vid en |
förskoleklass och som ska fort- |
skolenhet med förskoleklass och |
sätta sin utbildning i grundsär- |
som ska fortsätta sin utbildning i |
skolan vid samma skolenhet. |
grundsärskolan vid samma skol- |
|
enhet. |
19Senaste lydelse 2015:246.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
Rätten enligt första stycket att gå kvar vid en skolenhet gäller inte för en elev som med stöd av 3 kap. 12 e § ska placeras i en årskurs som inte anordnas vid skol- enheten.
Kommunen får placera en elev vid en annan skolenhet än den där eleven är placerad om det är nöd- vändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero.
Rätten enligt första stycket att gå kvar vid en skolenhet gäller inte för en elev som med stöd av 3 kap. 12 e § ska placeras i en årskurs som inte anordnas vid skol- enheten.
31§20
Elever i grundsärskola med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet.
Denna rätt gäller dock inte |
Denna rätt gäller dock inte |
elever som väljer att gå i en annan |
elever som väljer att gå i en annan |
skolenhet än den där kommunen |
skolenhet än den där de skulle ha |
annars skulle ha placerat dem eller |
placerats enligt principen om skol- |
som går i en annan kommuns |
placering i rimlig närhet till hemmet |
grundsärskola med stöd av 25 |
enligt 17 c § tredje stycket eller som |
eller 26 §§. I de fall då det kan ske |
går i en annan kommuns grund- |
utan organisatoriska eller ekono- |
särskola med stöd av 25 eller 26 §§. |
miska svårigheter ska kommunen |
I de fall då det kan ske utan |
även anordna skolskjuts i dessa |
organisatoriska eller ekonomiska |
fall. |
svårigheter ska kommunen även |
|
anordna skolskjuts i dessa fall. |
Elevens hemkommun ska ombesörja att skolskjuts anordnas.
20Senaste lydelse 2010:800.
Följande urvalsgrunder får an- vändas till en enskild huvudmans skolenhet
1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskon- förtur),
2. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geo- grafiskt baserat urval),
3. förtur till skolplacering vid en skolenhet för elever som går vid en viss skolenhet med samma huvudman om de två skol- enheterna har ett organisatoriskt eller pedagogiskt samband (verk- samhetsmässigt samband), och
4. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter).
Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.
Regeringen får meddela före- skrifter om urval enligt första stycket.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter som innebär undantag för vissa elever.
51
Författningsförslag
SOU 2020:28
35 §21
Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 34 § första stycket och som Statens skol- inspektion godkänner.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter som innebär undantag för vissa elever.
21Senaste lydelse 2016:911.
Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående grundsärskola inom kommunen under samma förut- sättningar som enligt 31 § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den de skulle ha placerats enligt principen om skol- placering i rimlig närhet till hem- met enligt 17 c § tredje stycket.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
37§22
Grundbeloppet ska avse ersättning för
1.undervisning,
2.lärverktyg,
3.elevhälsa,
4.måltider,
5.administration,
6.mervärdesskatt, och
7.lokalkostnader.
Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som hem- kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna grund- särskolan.
Hemkommunen ska efter att ha bestämt grundbeloppet enligt andra stycket göra ett avdrag för de merkostnader som hemkom- munen har till följd av sitt ansvar att anordna grundsärskola i den omfattning och på det sätt som anges enligt detta kapitel.
39§23
Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående grundsärskola inom kommunen under samma förut- sättningar som enligt 31 § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där kommunen annars skulle ha placerat dem.
22Senaste lydelse 2010:800.
23Senaste lydelse 2010:800.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
28kap.
3 §24
Beslut av Statens skolverk får överklagas hos allmän förvaltnings-
domstol om beslutet gäller |
|
|
1. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §, |
|
2. avslag på en ansökan om |
2. avslag på en ansökan om |
lärar- eller förskollärarlegitima- |
lärar- eller förskollärarlegitima- |
tion enligt 2 kap. 16 § eller enligt |
tion enligt 2 kap. 16 § eller enligt |
föreskrifter som meddelats med |
föreskrifter som meddelats med |
stöd av 2 kap. |
16 b § första |
stöd av 2 kap. |
16 b § första |
stycket, eller |
|
stycket, |
|
3. avslag på en ansökan om |
3. avslag på en ansökan om |
komplettering av |
legitimation |
komplettering av |
legitimation |
enligt 2 kap. 16 §. |
|
enligt 2 kap. 16 §, eller |
|
|
4. beslut om urvalsgrunder en- |
|
|
ligt 2 kap. 7 a §. |
|
12§25
Beslut av en kommun eller en region får överklagas hos Skol- väsendets överklagandenämnd i fråga om
1.barns mottagande i grundsärskolan enligt 7 kap. 5 § eller till- hörighet till grundsärskolans målgrupp enligt 7 kap. 5 b §,
2.uppskjuten skolplikt enligt 7 kap. 10 § andra stycket,
3.skolpliktens förlängning enligt 7 kap. 13 § eller skolpliktens upphörande enligt 7 kap. 14 §,
4.mottagande av en elev från en annan kommun enligt 9 kap. 13 §, 10 kap. 25 § eller 11 kap. 25 §,
5.åtgärder enligt 10 kap. 29 § tredje stycket för en elev som inte bor hemma,
6. placering vid |
en |
annan |
6. placering |
vid en annan |
skolenhet än den vårdnads- |
skolenhet enligt |
10 kap. |
31 § |
havaren önskar enligt 9 kap. 15 § |
andra stycket |
och |
11 kap. |
30 § |
andra stycket, 10 kap. 30 § andra |
andra stycket. |
|
|
|
stycket eller 11 kap. |
29 § |
andra |
|
|
|
|
stycket, |
|
|
|
|
|
|
24Senaste lydelse 2014:417.
25Senaste lydelse 2019:947.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
7.mottagande i första hand enligt 16 kap. 36 §, mottagande enligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i gymnasieskolan som utformats för en grupp elever, mottagande enligt 17 a kap. 18 § eller mottagande i första hand enligt 19 kap. 29 § första stycket,
8.tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan enligt 18 kap. 5 eller 7 §,
9.mottagande till kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 13 §, 14 § andra stycket, 22 § eller 33 § eller till särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 7 § tredje stycket,
10.upphörande av utbildningen för en elev i kommunal vuxen- utbildning enligt 20 kap. 9 § andra stycket eller i särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 9 § andra stycket,
11.att på nytt bereda kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 9 § tredje eller fjärde stycket eller särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 9 § tredje stycket,
12.åtagande om interkommunal ersättning enligt 20 kap. 21 § tredje stycket, eller
13.rätt till utbildning eller annan verksamhet för någon som avses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.
Beslut som avses i första stycket 1, 4 och 7–12 får överklagas endast av barnet, eleven eller den sökande.
Beslut av Statens skolverk
15 a §
Beslut av Statens skolverk får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd i fråga om placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar enligt 9 kap. 15 § tredje stycket, 10 kap. 30 § tredje stycket och 11 kap. 29 § tredje stycket.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
29kap. 19 §26
|
|
|
|
|
|
|
Kommunen |
ska |
informera |
Kommunen |
ska |
informera |
vårdnadshavare |
och |
elever om |
vårdnadshavare |
och |
elever om |
utbildning i förskolor, förskole- |
utbildning i förskolor, fritids- |
klasser, |
grundskolor, |
grundsär- |
hem, gymnasieskolor och gym- |
skolor, |
fritidshem, |
gymnasie- |
nasiesärskolor |
och |
om sådan |
skolor |
och gymnasiesärskolor |
pedagogisk verksamhet som av- |
och om sådan pedagogisk verk- |
ses i 25 kap. och som erbjuds i |
samhet som avses i 25 kap. och |
eller av kommunen. Kommunen |
som erbjuds i eller av kommu- |
ska också informera om sådana |
nen. Kommunen ska också in- |
riksrekryterande utbildningar som |
formera om sådana riksrekryte- |
avses i 16 kap. 45 § och 19 kap. |
rande utbildningar som avses i |
37 § och om motsvarande utbild- |
16 kap. 45 § och 19 kap. 37 § och |
ningar vid fristående skolor. In- |
om motsvarande utbildningar |
formationen ska utformas enligt |
vid fristående skolor. Informa- |
8 kap. 18 § andra stycket kom- |
tionen ska utformas enligt 8 kap. |
munallagen (2017:725). |
18 § andra stycket kommunal- |
|
|
|
lagen (2017:725). |
|
|
|
|
Kommunen ska även informera om möjligheten för enskilda att bedriva förskola, fritidshem eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. med bidrag från hemkommunen enligt 8 kap. 21 §, 14 kap. 15 § samt 25 kap. 11 och 15 §§.
19 b §
Statens skolverk ska i sin verk- samhet med att hantera skolval in- formera vårdnadshavare och elever om utbildning i förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som erbjuds i olika kommuner samt om utbildning i sameskolan.
Informationen enligt första stycket ska lämnas om samtliga huvudmän och ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig.
26Senaste lydelse 2017:759.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023. Bestämmelser om pla- cering, mottagande och urval ska tillämpas från och med hösttermi- nen 2024.
2.Äldre föreskrifter får tillämpas för urval till skolenhet med enskild huvudman dock som längst till och med 2026.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning om ändring i förord- ningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskole- klassen och fritidshemmet att 2.8 ska ha följande lydelse.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
Nuvarande lydelse
2. Övergripande mål och riktlinjer
2.8. Rektors ansvar
•alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero,
•undervisningen och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får den ledning och stimulans, de extra anpassningar eller det särskilda stöd samt den hjälp de behöver,
•kontakt upprättas mellan skola och hem, om det uppstår problem och svårigheter för eleven i skolan,
•resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör,
•undervisningen i olika ämnesområden samordnas så att eleverna får möjlighet att uppfatta större kunskapsområden som en helhet,
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
Föreslagen lydelse
2. Övergripande mål och riktlinjer
2.8. Rektors ansvar
•alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero,
•undervisningen och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får den ledning och stimulans, de extra anpassningar eller det särskilda stöd samt den hjälp de behöver,
•kontakt upprättas mellan skola och hem, om det uppstår problem och svårigheter för eleven i skolan,
•resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör,
•aktivt verka för en allsidig social sammansättning av undervisnings- grupper,
•undervisningen i olika ämnesområden samordnas så att eleverna får möjlighet att uppfatta större kunskapsområden som en helhet,
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)
Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185) dels att 14 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 2 kap.6–8 §§ och
14 kap. 7 a §,
dels att det närmast före 2 kap. 6 § och 14 kap. 7 a § ska införas nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 kap.
Huvudmäns uppgiftsskyldighet till Statens skolverk
6 §
Huvudmän för skolenhet med förskoleklass, grundskola och grundsärskola ska till Statens skol- verk anmäla hur många elever de kan ta emot i förskoleklass samt i respektive årskurs vid varje skol- enhet.
Statens skolverk får meddela föreskrifter om hur huvudmän ska lämna uppgifter enligt första stycket.
7 §
Huvudmän för skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska anmäla till Statens skolverk vilken eller vilka urvalsgrunder som ska tillämpas vid placering av elever vid en skolenhet samt hur många platser som ska avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
företräde framför övriga elever. Om mer än en urvalsgrund ska tillämpas vid en skolenhet ska huvudmannen ange hur stor andel av eleverna som ska placeras enligt respektive urvalsgrund samt i vilken ordning urvalsgrunderna ska tillämpas.
Geografiskt baserat urval en- ligt 9 kap. 18 § första stycket, 10 kap. 36 § första stycket samt 11 kap. 35 § första stycket får som mest tillämpas på hälften av de elever som ska tas emot vid skol- enheten.
Statens skolverk får meddela föreskrifter om hur huvudmännen ska lämna uppgifter enligt första stycket.
8 §
Om Statens skolverk vid sin prövning enligt 2 kap. 7 a § skol- lagen (2010:800) beslutar att någon eller några av huvudman- nens anmälda urvalsgrunder inte får tillämpas ska urvalet ske enligt de urvalsgrunder som godkänts.
Om alla tillgängliga platser på en skolenhet inte kan fyllas med tillämpning av de urvalsgrunder som Statens skolverk har godkänt ska urvalsgrunden lika möjlig- heter tillämpas för placering av elever till de resterande platserna.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
14kap. 1§27
Ett bidrag till enskilda huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola och fritidshem samt pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem ska fastställas per kalenderår.
Bidraget ska grunda sig på hemkommunens budget för det kom- mande budgetåret och beslutas före kalenderårets början.
För barn och elever som börjar i utbildning eller annan pedagogisk verksamhet under kalenderåret ska hemkommunen besluta bidraget omgående.
För elever som påbörjar utbildning i augusti ska bidrag enligt 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 § och 14 kap. 15 § skollagen (2010:800) avse tiden från och med den 1 juli samma år.
Ett bidrag till enskilda huvud- män för varje elev vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska justeras med två månaders fördröjning när en elev byter huvudman under läsåret.
Redovisning av avdrag vid beräkning av grundbelopp
7 a §
I 9 kap. 20 §, 10 kap. 38 § och
11 kap. 37 § skollagen (2010:800) anges att hemkommunen efter att ha bestämt grundbeloppet ska göra ett avdrag för de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att anordna utbild- ning i den omfattning och på det sätt som anges i 9 kap., 10 kap. respektive 11 kap. skollagen. Vid tillämpning av dessa bestämmelser ska beräkningen av avdraget redo- visas och motiveras särskilt.
27Senaste lydelse 2011:185.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023. Bestämmelser om urval ska tillämpas från och med höstterminen 2024.
2.Äldre föreskrifter får tillämpas för urval till skolenhet med enskild huvudman dock som längst till och med 2026.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
1.5Förslag till förordning om ändring av förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor
Härigenom föreskrivs att förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor ska upphöra att gälla vid utgången av 2021.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
1.6Förslag till förordning (202X:00) om statsbidrag till likvärdighet och skolutveckling
Härigenom föreskrivs följande
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag för att stödja och stimulera skolutveckling i syfte att öka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan. Statsbidraget ska även syfta till en kompensatorisk resursfördelning inom de skolformer som omfattas av bidraget.
Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.
Förutsättningar för statsbidrag
2 § Statsbidrag lämnas för insatser som anges i 1 §. Statsbidrag lämnas i mån av tillgång på medel.
Bidragsram
3 § Inför varje bidragsår ska Statens skolverk besluta en bidrags- ram för varje huvudman för förskoleklass, grundskola och grund- särskola.
Bidragsramen ska bestämmas proportionellt utifrån huvudman- nens indexvärde och elevantalet i aktuella skolformer hos huvud- mannen. Grunden för indexvärdet ska vara ett av Statistiska central- byrån beräknat socioekonomiskt index som omfattar alla huvudmän för förskoleklass eller grundskola.
Elevantalet hos en huvudman ska beräknas som ett genomsnitt av antalet elever hos huvudmannen under de tre närmast föregående åren eller, om huvudmannen inte har bedrivit verksamhet under minst tre läsår före bidragsåret, under den period som huvudmannen har bedrivit verksamheten. Om huvudmannen inte har haft några elever under läsåret närmast före bidragsåret, ska dock ingen bidrags- ram beslutas.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
Ansökan
4 § Ansökan om statsbidrag ges in till Statens skolverk.
5 § En huvudman som ansöker om statsbidrag ska ha upprättat en plan med redogörelse för de insatser enligt 1 § som huvudmannen planerar. Planen ska sträcka sig över tre år.
Planen ska ges in till Statens skolverk.
Beslut
6 § Statens skolverk beslutar om och betalar ut statsbidraget. Be- slutet att bevilja statsbidrag avser samma år som huvudmannens in- lämnade plan. Beloppet fastställs årligen.
Statsbidraget ska utbetalas månadsvis till huvudmännen Ett beslut om statsbidrag får förenas med villkor.
Uppföljning och redovisning
7 § Statens skolverk ska följa upp att statsbidraget har använts i enlighet med bestämmelserna i denna förordning.
Statens skolverk ska i samband med sin årsredovisning till Reger- ingskansliet lämna en redovisning av hur bidraget har använts.
8 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning ska till Statens skolverk
1.årligen redovisa resultatet av den plan som ska upprättas enligt 5 §, och
2.lämna sådan ekonomisk och annan redovisning som myndig- heten begär.
Bidragsmottagare är skyldiga att medverka i den uppföljning och utvärdering av verksamheten som beslutas av den myndighet som har fått regeringens uppdrag att följa upp hur statsbidraget har an- vänts.
Författningsförslag |
SOU 2020:28 |
Förlängning av statsbidraget
9 § Tillsammans med den årliga redovisningen kan huvudmannen skicka en förnyad plan avseende de kommande tre åren. Efter bedöm- ning av bidragsmottagarens redovisning och förnyade plan kan Statens skolverk besluta om att bevilja statsbidrag för ytterligare ett år.
Återbetalning och återkrav
10 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om
1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att statsbidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2.statsbidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
3.statsbidraget inte har använts för avsett ändamål, eller
4.mottagaren inte har lämnat sådan redovisning som avses i 8 §. Statens skolverk ska besluta att kräva tillbaka ett bidrag om en
huvudman är återbetalningsskyldig enligt första stycket. Om det finns särskilda skäl för det, får myndigheten besluta att helt eller delvis avstå från ett krav på återbetalning.
11 § På statsbidrag som krävs tillbaka ska ränta tas ut från och med den dag som infaller en månad efter det att beslut om återkrav har fattats och efter en räntesats som vid varje tidpunkt överstiger statens utlåningsränta med två procentenheter.
Om det finns särskilda skäl för det, får Statens skolverk besluta att helt eller delvis avstå från krav på ränta.
Bemyndigande
12 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.
SOU 2020:28 |
Författningsförslag |
Överklagande
13 § Statens skolverks beslut enligt denna förordning får inte över- klagas.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.
2Utredningens uppdrag och arbete
Kapitlet innefattar en redogörelse för utredningens uppdrag och arbete. Kapitlet beskriver de principiella utgångspunkter som utred- ningens arbete utgått från.
2.1Utredningens uppdrag enligt direktivet
I juli 2018 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att analysera och föreslå åtgärder för att minska skolsegregationen och förbättra resurstilldelningen till förskoleklass och grundskola.1 Syftet är att öka likvärdigheten i berörda skolformer. Direktivet koncentreras kring skolsegregationen och regleringen av det s.k. skolvalet liksom hur dagens skillnader i avsatta resurser påverkar kunskapsresultaten. Utredaren ska enligt direktivet bl.a.
•analysera och ta ställning till hur bestämmelserna om dels placer- ing vid kommunala skolenheter, dels mottagande och urval till fristående skolor, bör ändras för att i större utsträckning främja en allsidig social sammansättning av elever inom förskoleklass och grundskola samt, vid behov, grundsärskola,
•kartlägga och analysera de bakomliggande orsakerna till skillna- derna i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa inom förskoleklass och grundskola mellan kommunerna och mellan de enskilda huvudmännen samt hur skillnaden i avsatta resurser påverkar kunskapsresultaten,
1Dir. 2018:71 Ökad likvärdighet genom minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldel- ning, se bilaga 1.
69
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
•om analysen visar att skillnaderna i avsatta resurser behöver minskas för att förbättra kunskapsresultaten, ta fram förslag för att minska dessa skillnader genom resurstilldelning och vid behov också lämna förslag på kompletterande insatser, och
•lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.
Av direktivet framgår att utredningens uppdrag huvudsakligen om- fattar att ytterligare utreda några av de förslag som 2015 års Skol- kommission presenterade.2 Detta då Skolkommissionen i flera frå- gor pekade på reformer som borde genomföras men inte lämnade konkreta förslag på hur det skulle ske utan i stället förslag om ytter- ligare analys och utredning.
2.2Vissa avgränsningar i arbetet
Utredningen ska enligt direktivet koncentrera sig på verksamhet i och bestämmelser som rör grundskola, förskoleklass samt grundsär- skola. Vad gäller frågan om resurstilldelning omfattar uppdraget också sameskola och specialskola. Enligt direktivet ingår inte i utred- ningens uppdrag att lämna förslag på skatteområdet. Utredningen har uppfattat skrivningen som att utredningen kan lämna förslag som innebär förändringar i nuvarande skattelagstiftning men att det ej är utredningen utan någon annan instans som ska arbeta fram de skattetekniska detaljerna om sådana förändringar föreslås.
Utredningen har av flera skäl valt att titta på frågorna om skol- segregation och likvärdighet framför allt ur ett systemperspektiv. För utredningen är det en självklarhet att skolväsendets viktigaste verksamhet är den som varje dag pågår i varje klassrum, dvs. under- visningen och mötet mellan elev och lärare, men detta lämnas till stora delar utanför utredningens analys och förslag. I betänkandet Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling finns förslag rörande den kompe- tensutveckling som krävs för att lärare och rektorer i högre utsträck- ning ska kunna realisera såväl skolans likvärdighets- som kompensa- toriska uppdrag.3 Utredningens förhoppning är att de justeringar av styrsystemen som utredningen föreslår kan leda till att samhälls-
2SOU 2017:35.
3SOU 2018:17.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
diskussionen om skolan kan lämna de senaste årens många diskus- sioner om styrningsfrågorna för att i stället kunna koncentreras kring det som är riktigt viktigt – undervisningens kvalitet och elevers och lärares arbetssituation.
Utredningen lämnar dock det övergripande systemperspektivet när det gäller särskilt utsatta skolor för vilka utredningen resonerar om vad stat, huvudman, omgivande samhälle och skolprofessioner gemensamt kan göra för att hantera och komma till rätta med utsatt- heten. Att hantera de särskilt utsatta skolorna är av stor vikt för den svenska skolans likvärdighet och för att ge alla elever samma möjlig- heter att nå de kunskaper som behövs för att klara vuxenlivet och rollen som samhällsmedborgare.
2.3Perspektiv och centrala utgångspunkter för arbetet
The foundation of every state is the education of its youth.4
Det är svårt att tala om skolan på ett allmängiltigt sätt därför att den har så många ansikten och alla har personliga erfarenheter av den. Vi går alla i skolan och sedan lever skolan med oss under livet. Det finns tusen och ett sätt att beskriva skolan och det är kanske just därför som den är så svår att få grepp om. Det är svårt att tala på ett meningsfullt sätt om skolan eftersom olika skolformer, skilda stadier och de många enstaka skolorna skiljer sig åt. På grund av dessa skillnader, som varken är förvånande eller illegitima blir därför diskussioner om ”skolan” ofta och lätt onyanserade. En beskrivning av hur det är i ”skolan” kan vara träffande för årskurs 8 i en skola men totalt irrele- vant för en annan årskurs eller skolenhet.
Att vi alla har minnen och erfarenheter av vår egen skolgång läg- ger ett ytterligare komplicerande raster över sättet att förstå och tala om ”skolan”. Men några saker är oavvisliga. Till exempel att skolan är den mest omfattande intervention som vi tillsammans gör för varje barns framtid. Och att skolan som samhällsidé måste betraktas som framgångsrik eftersom en väl genomförd skolgång förefaller vara en av de faktorer som lägger grund för ett gott liv för enskilda och kan bidra till utveckling i samhället på flera olika sätt.
4Citatet tillskrivs inte sällan Diogenes Laertios (200-talet) men ofta också Diogenes av Sinope (412–323 fvt.).
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
Ungefär en miljon personer är elever i den svenska grundskolan. Av alla personer boendes i Sverige går var tionde till skolan varje morgon som elev och de möts av hundratusentals lärare, rektorer, skolsköterskor, kuratorer, bibliotekarier, assistenter med flera som utgör den samlade personalen. Skolverksamhetens monumentala omfattning medför oundvikligen variation i sig och inte minst i ett individperspektiv. Variation i skolutbildningen som process kan vara avsiktlig eller oavsiktlig. Denna aspekt, variation, är central för denna utredning: det som kommer till skolan varierar men vad som ska uppnås i skolan är ett och detsamma. Därför behöver också skolans arbete präglas av variation.
Just för att elever är olika behöver de mötas på skilda sätt för att resultat ska bli lika, i vart fall om syftet är att utveckla deras fulla potential och inte en fylla en standardiserad form. Skolans förmåga att möta varje enskild elev utifrån dess unika förutsättningar är en nödvändighet. Samtidigt måste bemötandet syfta till att vidga förut- sättningarna för varje elev och därmed göra eleven mindre beroende av ett sådant bemötande. På samma sätt som varje elev i skolan är en individ och en personlighet så är dess lärare det och deras förmågor att använda hela sitt register i mötet med eleverna är skolans stora resurs, den kraft som ska lägga grund för att det barn som kliver in i skolan ska kunna kliva ut väl förberedd för ”ett liv i ansvarig frihet”.
Ett skolsystem som klarar dessa uppgifter resulterar i trygga individer, med god självkänsla i kombination med både varierade och starkt utvecklade personligheter liksom förmågor till mellanmänsk- ligt utbyte, samlevnad och ansvarstagande – men också individer med kunskaper och kompetenser som gör dem kapabla för fram- gångsrika yrkesliv och liv som aktiva samhällsmedborgare. Att så mycket i skolan är individberoende ställer mycket stora krav på tyd- lighet i uppdraget, på kompetens i genomförandet och transparens och precision i uppföljningen.
Kravet på skolan att vara likvärdig uppkommer i mötet mellan den stora variationen inom skolan i en rad avseenden och det faktum att de grundläggande ambitionerna för varje elev är lika – liksom det löfte som samhället ställt ut till alla elever om en och samma utbildning av hög kvalitet. Arbetet med föreliggande utredning har vägletts av ett antal principer och perspektiv av betydelse för skolan och frågan om dess likvärdighet och dessa presenteras nedan. Avsnittet kan som så- dan också läsas som en introduktion till utredningens grundfrågor.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
2.3.1Eleven – skolans naturliga utgångspunkt
Barnets bästa ska enligt skollagen vara utgångspunkten i all utbild- ning och annan verksamhet inom skolväsendet.5 Således är denna princip helt central för föreliggande utredning. Principen om barnets bästa har sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättig- heter. Med barn avses i denna barnkonvention varje människa under
18år. För att kunna bedöma barnets bästa behöver ett barn-perspek- tiv anläggas. I detta ligger att en bedömning ska göras av vilka kon- sekvenser ett visst beslut eller åtgärd får för ett barn eller för en grupp av barn och utifrån denna avgöra vad som är bäst för barnet eller barnen. Att ta hänsyn till barnets bästa i frågor som rör utbild- ning innebär att utbildningen ska vara utformad för att ge barnet bästa möjliga förutsättningar för utveckling.6 Konventionens arti- kel 29 om att barnets utbildning ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter, betonar bl.a. att skolan ska förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tole- rans, jämlikhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolk- ningar.
2.3.2”Alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter”
Den första paragrafen i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna är av central betydelse för relationen mellan det offent- liga och enskilda människor.7 Att alla individer har lika värde och därmed har lika rättigheter är en av det moderna samhällets grunder, lika principiellt viktigt som svårt att realisera. Människors ställning i samhället och hennes rättigheter har allt sedan antiken varit en cen- tral fråga att diskutera och reglera. Skiftande synpunkter har domi- nerat i olika tider och samhällen. I och med upplysningen utveck- lades innebörden av människors lika värde och allt sedan den franska revolutionen lyfte fram jämlikheten människor emellan har det syn- sättet blivit allt mer dominerande. Hållningen kom till uttryck som
51 kap. 10 § skollagen.
6Prop. 2009/10:165, s. 230.
7FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
en globalt giltig rättsprincip i och med etableringen av FN:s all- männa förklaring om de mänskliga rättigheterna.
Människors rättsligt jämlika ställning i Sverige har långa rötter i historien men jämlikhet är i mångt också mycket ett strävansmål som kom att sättas i fokus under 1900-talet och mer precist blev väl- färdsstaten medlet för att principen skulle realiseras. I högt tempo kom välfärdsstaten att etableras åren efter andra världskriget. I cent- rum för arbetet stod tanken om alla människors lika värde och där- med rätt till ett gott liv.8 Välfärdsstaten är i grund och botten en mekanism för att utjämna livets olika lotter, för att ge varje individ något av en ny start och annullera historiska privilegier till förmån för att varje individ ska få goda möjligheter att själv inte bara lägga grund för sin egen framtid utan även leva densamma.9 Alla männi- skors lika värde är en given grundpelare i en demokrati och i en väl- färdsstat som den svenska och det är en ledande princip för hur det allmänna är skyldigt att förhålla sig till varje individ.
2.3.3Principen om alla människors lika värde ställer krav på en likvärdig skola
Principen om människors lika värde är en grundläggande princip för hur vad som i en vid mening kan betecknas som samhällsservice, ska fördelas och för enskilda personers rättigheter till sådant stöd från
8I ett historiskt perspektiv är det förbluffande hur fort utvecklingen av denna statsform gick:
”Det tog cirka femton år för Sverige att bli en modern välfärdsstat”, (Hirdman m.fl. (2012) s. 604).
9Här måste man hålla i minne att det sannolikt varken är möjligt eller ens önskvärt att helt undvika samband mellan elevers familjeförhållanden och elevernas skolresultat. Jfr Eriksson, (2019), s. 38 f. Begreppet välfärdsstat kan ges skilda betydelser och för sammanhanget räcker det att referera till den svenska historiska kontexten. Internationellt kom den nordiska ut- vecklingen av välfärdssamhällen att bli mycket uppmärksammade, inte minst p.g.a. av dess framåtsyftande och samhällsbyggande karaktär. Den brittiske historikern Asa Briggs beskrev välfärdsstaten på 1960-talet på följande sätt: ”A welfare state is a state in which organized power is deliberately used (through politics and administration) in an effort to modify the play of market forces in at least three directions – first, by guaranteeing individuals and families a mini- mum income irrespectively of the market value of their work or their property; second, by narrowing the extent of insecurity by enabling individuals and families to meet certain ’social contingencies’ (for example, sickness, old age and unemployment) which lead otherwise to individual and family crises; and third, by ensuring citizens without distinction of status or classes are offered the best standard available in relation to a certain agreed range of social services”, (min kursivering, citerat från Pierson& Castles (2006), s. 16). Jfr Torsten Huséns kommentar: ”Reforms affecting the structure of basic schooling and access to further educa- tion at secondary and tertiary level have to be conceived within the larger framework of a Welfare state”, (Husén (1986) s. 153). För en belysande översikt och typologi över olika for- merna av välfärdsstater se Esping-Andersen (1990).
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
det allmänna. Fördelning av generell samhällsservice är en del av den offentliga maktutövningen. Av regeringsformen framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde.10 Men utförandet av denna service går utöver att behandla alla individer lika genom att regeringsformen också stadgar att det all- männa ska bidra till att motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person samt även bidra till att demokratins idéer blir vägledande.
Principen om alla människors lika värde och därmed lika rättig- heter är på ett särskilt sätt av vikt när det offentliga utövar tvång i en eller annan form. Även om skolan per definition måste uppfattas som en positiv sak så är den likväl baserad på skolplikt.11 Den skol- plikt som råder i Sverige är omfattande i så måtto att den innebär att det allmänna tar sig makt att bestämma över enskildas liv under ett ganska stort antal år. Denna tjänst som det allmänna tillhandahåller måste därmed fördelas i enlighet med principen om alla människors lika värde. Alla elever måste således tillförsäkras en skolgång som innebär att de alla får en utbildning av lika god kvalitet och som är utformad på ett sådant sätt att alla elever får lika goda möjligheter till utveckling. Det är detta som ligger i begreppet likvärdig utbildning. Nedan berörs likvärdighetsbegreppet kort, i avsnitt 4.1 behandlas be- greppet mer utförligt.
Den svenska samhällsmodellen innebär att medborgarna via staten, regioner och kommuner garanterar enskilda service och stöd inom en rad olika områden. I vissa fall fördelas ett stöd utifrån vissa kri- terier, t.ex. bostadsbidrag, och i andra fall är stödet eller servicen generellt tillförsäkrat, t.ex. utbildning. Inom flera områden kan det av lätt insedda skäl uppkomma situationer där olika behov står emot varandra och för att finna lösningar på dessa situationer har man t.ex. inom vården etablerat en prioriteringsgrund till vägledning utifrån hälso- och sjukvårdslagens bestämmelser om en vård på lika villkor men också att den som har störst behov av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården.12 Vårdens prioriteringsgrund utgår från tre
101 kap. 2 § regeringsformen.
117 kap. skollagen.
123 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
principer: människovärdesprincipen, behovs- och solidaritetsprinci- pen och kostnadseffektivitetsprincipen, men beskriver också hur dessa tre rangordnas. Som exempel ska svåra sjukdomar gå före lindrigare även om de svåraste tillstånden kostar väsentligt mycket mer.13
Vad gäller den obligatoriska skolan har ingen sådan prioriterings- grund etablerats och skälet får antas vara att grundläggande skol- utbildning är något som inte ska vara föremål för prioriteringar mellan elever utan att alla ska tillförsäkras en adekvat utbildning.
2.3.4Likvärdighet är i sig en hög målsättning och ställer stora krav
I vår tid har begreppet likvärdighet vad gäller skolan i huvudsak kommit att betyda tre saker. För det första att varje elev ska ha lika tillgång till utbildning oavsett en rad faktorer. Grundtanken är att barnet inte avgör var och när och i vilken kontext det föds och efter- som denna samhällsservice är obligatorisk måste den fördelas lika. Det är alltså oacceptabelt att tänka sig att vissa elever systematiskt får en bättre eller sämre utbildning än någon annan. För det andra måste den utbildning som den enskilde får tillgång till ha samma höga kvalitet som andra elever får. För det tredje så innebär likvärdighet också lika möjligheter att lyckas med studierna. Det sistnämnda kräver därmed att utbildningen anpassas efter individens behov så att utbildningen också kan vara kompensatorisk. Skolans kompensato- riska uppdrag innefattar om man så vill därmed krav ett stort mått av rättvisa villkor för alla och envar.
Ambitionsnivån på skolans likvärdighetsuppdrag blir tydligare utifrån terminologin på engelska, equality och equity. Equality hand- lar till övervägande del om aspekten ”göra lika” och att ha ”lika till- gång” medan equity ställer krav på att utbildningen också kan behöva vara utformad på olika sätt för att medge lika chanser att lyckas. Be- greppet tillför ett annat mått av fairness om man så vill vilket illustre- ras väl av bilden nedan:
13Prop. 1996/97:60. Se även Svenska Läkaresällskapets beskrivning av prioriteringsplattformen.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Figur 2.1 Begreppen equality och equity14
Anm: Interaction Institute for Social Change | Artist: Angus Maguire.
Att i realiteten etablera en likvärdig skola ställer mycket stora krav på samhället på flera sätt. För det första krävs väsentliga resurser då det kan antas att det är mer kostnadskrävande att utveckla mer in- dividuella lösningar och arbetssätt än mer standardiserade. För det andra krävs en omfattande informationsinhämtning. Det är betyd- ligt svårare att utifrån ett utvecklat likvärdighetsperspektiv genom- föra funktionell och systematisk uppföljning av elevers lärande-
14Fairness framstår som en principiellt central aspekt av ett likvärdighetsbegrepp som om- fattar också en kompensatorisk hållning. Jfr hur centralt perspektivet är för John Rawls. Hans analys i volymen A Theory of Justice omhuldar tanken på ”justice as fairness”, och det med utgångspunkt de ”the two principles of justice” som han formulerar på följande sätt: ”First: each person is to have an equal right to the most extensive basic liberty compatible with a similar liberty for others. Second: social and economic inequalities are to be arranged so that they are both (a) reasonably expected to be to everyone’s advantage, and (b) attached to positions and offices open to all”, (Rawls (1973), s. 60 och s. 108 ff.). Kritik mot att särskilja equality in education och equity in education på det sätt som gjordes ovan förekommer. Se t.ex. Joseph
Levitan som argumenterar för begreppet ”just education” som alternativ. Levitans poäng kan förenklat sägas bestå i att såväl equality som equity (in education) i för låg grad tar hänsyn till individuella skillnader i preferenser och inte heller adresserar ”historical injustices … such as a historical lack of access to quality education faced by poor and marginalized students”. Ulf P Lundgren har påpekat att ett förenklat och endimensionellt sätt att se på begreppen likvärdig- het och jämlikhet ofta återkommer i debatten som ”en osalig ande”, (Lundgren (2017) s. 101).
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
utveckling och hur den står i relation till genomförda insatser till stöd för eleven jämfört med att kontrollera regelefterlevnad. I syn- nerhet då det måste ske på ett sådant sätt att det också går att åtgärda tillkortakommanden och underskott i kunskapstillägnelse inom ramen för elevens skolgång.
För det tredje krävs en sofistikerad och stark styrningsförmåga i systemet. På varje nivå ska beslut fattas om att agera på skilda sätt i stället för ett enhetligt och det på en föränderlig grund av informa- tion om skolutfall på olika nivåer. Kraven på styrning bottnar i hög grad i att ambitionerna om en kompensatorisk skola också kräver en hög grad av flexibilitet och därmed ställer en likvärdig skola krav på ett mycket avancerat ledarskap. För det fjärde krävs en mycket hög kompetensnivå hos särskilt rektorer och lärare för att de i varje be- slut och varje yrkesmässig handling ska kunna realisera skolan som en likvärdig samhällsservice inklusive att agera kompensatoriskt.
Diskussionen om skolans likvärdighet börjar inte sällan i analyser av utfallet (output), t.ex. så i termer av meritvärden eller andel som blir behöriga till gymnasieskolan. Ett konstaterande av bristande lik- värdighet i utfallet leder (precis som i fallet med föreliggande utred- ning) till åtgärder vad gäller förutsättningarna (input).
Figur 2.2 Likvärdighet: tre dimensioner
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Den åtgärdslogiken är nödvändig men som lösningsmodell är den inte tillräcklig eftersom den inte tar hänsyn till den tredje dimen- sionen, processkvaliteterna inom systemet. Förenklat sett kan man tala om att när väl ”systemet” gjort sitt och skapat likvärdiga förut- sättningar i termer av tillgång till utbildning, resurstillgång etc. så är det enskilda personers kompetens som ska realisera såväl kvalitets- ambitioner som krav på likvärdighet. Det förefaller vara enklare att åtgärda t.ex. resursdistributionen kompensatoriskt än att allokera kompetens enligt samma princip. Det framstår också som ett dilemma att så mycket av förvaltningsledning, skolledning och undervisning innehåller sådana resursmässiga begränsningar att prioritering mel- lan vad som kan anses utgöra basverksamhet ofta är nödvändigt. Den vällovliga målsättningen om att säkerställa alla elevers maximala ut- veckling illustrerar tydligt, i kombination med det kompensatoriska uppdraget, att skolan av politiska beslut försätts i närmast omöjliga situationer då de har att svara mot målsättningar som av och till är motstridiga. Motstridiga målsättningar riskerar att försätta organisa- tionen i en omöjlig situation och kan innebära stora verksamhets- mässiga problem. Stora prioriteringsbehov ger sannolikt också starka upplevelser av att ha motstridiga målsättningar. Eftersom dilemman av denna typ är oundvikliga är det angeläget att dessa möts med såväl resurser som hög kompetens och ett tydligt professionellt frirum att hantera dessa, varför det är centralt att lärares och rektorers auto- nomi värnas.
Vissa samhällsuppgifter är av sådan komplexitet att utförandet av dessa inte kan standardiseras och genomföras enligt en på förhand fastställd manual om god kvalitet ska uppnås. För att hantera sådana svåra och ansvarsfulla uppgifter och uppdrag har samhället utvecklat professioner. Med ett personligt ansvar och med utgångspunkt i professionens uppdrag, kunskapsbas och etik förväntas dessa kom- petenta personer att på bästa sätt och efter bästa omdöme utföra uppgifterna. De professionellas möjlighet att axla detta uppdrag är i hög grad beroende av vilket utrymme de har för sitt professionella agerande.15 Utredningens förslag behöver därför stödja den auto- nomi som de professionella behöver för att enskilt och tillsammans
15Tillitsdelegationen har i SOU 2017:56 pekat på att minskat professionellt utrymme genom ökad detaljstyrning riskerar att erodera yrkesutövaren inre motivation, en riskanalys som det förefaller särskilt väsentligt att beakta vad gäller lärare och rektorer (s. 131 f).
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
framgångsrikt utöva yrket och svara mot skolans huvudsakliga upp- drag, nämligen att eleverna får utveckla kunskaper och värden.
2.3.5Samhällets ambitioner med skolan är omfattande
När vi talar om skolan och dess likvärdighet är det väsentligt att notera att det förekommer olika sätt att förstå vad skola, skolning och utbildning kan stå för.
Samhällets ambitioner med skolan är huvudsakligen att unga ska ges sådana utvecklingsmöjligheter och en så god grund att stå på att de kan leva goda liv och att samhällsutvecklingen därmed kan be- rikas. Dessa ambitioner är viktiga och ingen får förfelas.
Individers lärande har sannolikt alltid varit av största betydelse i mänsklighetens historia. Formerna och villkoren har varierat men av central betydelse är och har alltid varit lärandets kvalitet i termer av förmåga att överföra förhållningssätt och färdigheter och vad vi i dag talar om som kunskaper och kompetenser. Historiskt kan man tala om en allt tydligare institutionalisering av en lika uråldrig som mänsklig process, kombinerande strävan efter överlevnad och ut- veckling med nyfikenhet och kreativitet. Resan från den form av lärande som uppstod i och med det mänskliga talet till den skrift- baserade kultur av lärande som utvecklats i det moderna samhället är fenomenal på många sätt.16
Formerna och villkoren är dramatiskt förändrade och med det moderna samhällets framväxt kom också lärandets organisering i form av undervisning inom ramen för skolutbildningen. Därmed uppstod också distinktioner mellan formellt och informellt lärande, dvs. sådant lärande som är en produkt av en organiserad och planlagd aktivitet till skillnad från sådant lärande som sker avsiktligt eller oavsiktligt i vardagen. Med de framväxande formerna för formellt organiserat lärandet och därmed utveckling uppstod också andra be- gränsningsfaktorer, primärt vad gäller tillgången till utbildning och tillgång till utbildning av hög kvalitet. Och i den processen och i relation till hur ett demokratiskt samhälle tar ansvar för individers livsvillkor gryr en ny central utbildningsdimension, frågan om lik- värdig utbildning.
16Se t.ex. Liedman (2001); Gärdenfors (2005); Sundin (2006).
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
I äldre samhällen förekom den form av framtidskvalifikation som överföring av kunskaper och kompetenser på väsentligen andra sätt än i dag. Barn lärde av föräldrar och personer i dess nära omgivning, spontant men säkerligen också i enlighet med erfarenhet och tradi- tioner och sannolikt kunde dessa processer både vara effektiva och ineffektiva, tillräckliga och otillräckliga, allt efter villkor och samman- hang. På ett vis är utmaningen densamma i dag men samtidigt är den väldigt annorlunda. Då som nu fanns förstås ett beroende av kvali- teten på processen men förutsättningarna är den stora förändringen, tanken på en organiserad utbildning för alla, och som dessutom är obligatorisk. När samhället tar sig rätten att disponera ett antal av varje människas levnadsår kommer frågan om kvalitet i ny dager – och i ett samhälle som organiseras utifrån en princip om alla männi- skors lika värde kommer frågan om likvärdighet in i sammanhanget.
Fokus på skolkvalitet och måluppfyllelse nödvändiga för likvärdighet
Alla ansatser för att reformera skolan måste ta sin utgångspunkt i skolkvalitet och måluppfyllelse och det primärt utifrån ett elevper- spektiv. Kvaliteten är med andra ord det centrala och dess innebörd måste förstås i förhållande till de uppsatta målsättningarna. Frågan om skolans kvalitet är alltså inte skild från hur skolan svarar mot kravet på att behandla alla elevers lärande och utveckling på ett lik- värdigt sätt.
För den svenska skolan har högt ställda mål varit etablerade sedan decennier och med den nuvarande skollagen skärptes de ytterligare. Förr skulle utbildningen ”ge eleverna kunskaper och färdigheter” samt främja elevers ”harmoniska utveckling” under det att hänsyn också skulle tas till ”elever i behov av särskilt stöd”.17 Den nuvarande skollagen har tillfört åtminstone två nya kravdimensioner, dels att främja ”en livslång lust att lära” dels att eleven ska ges ett sådant stöd att de ”utvecklas så långt som möjligt”.18 Det går också att skönja en viss förstärkning av skolans kompensatoriska uppdrag i det att an- svaret att ta hänsyn till varje elevs behov klargörs tydligare i en strä- van att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöras sig utbildningen.19 I perspektiv av utredningens uppdrag
171 kap. 2 § skollagen (1985:1100).
181 kap. 4 § skollagen.
191 kap. 4 § skollagen.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
kan man därmed konstatera att det kompensatoriska uppdraget fått en starkare skrivning, att dimensionen ”livslång lust att lära” tillkom- mit samt att skolan i ett likvärdighetshänseende principiellt också ska innebära ett adekvat stöd för varje elev så att de utvecklas maximalt.
Skolan fyller flera funktioner för individ och samhälle
Förenklat kan man tala om att skola och utbildning har tre funk- tioner.
1.Den första kan benämnas som kvalificerande i så måtto att en genomgången skolgång ska innebära att eleven tillägnar sig så- dana kunskaper och kompetenser att hen är förberedd för vidare studier och för arbetslivet. Utbildningen ska också förbereda för ett aktivt liv i samhället i övrigt och som medborgare.
2.Den andra funktionen kan benämnas som socialiserande. Skol- gången ska utveckla individens förmåga att interagera med andra på ett både respektfullt, inkännande och, för både sig själv och andra, utvecklande sätt.
3.Den tredje funktionen handlar om att bidra till personlighetens utveckling, till individblivande. Skolgången ska exponera och göra eleven bekant med olika kulturyttringar och kunskapsformer och därtill medföra att elevens upplevelsehorisont och erfarenhetsbas utvecklas så att denne får möjlighet att finna sin egen unika per- sonlighet, god självkänsla och tilltro till sin förmåga till utveck- ling.20
20Biesta & Stengel (2016) s. 31 ff. Se även Biesta (2010).
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Figur 2.3 Skolans och utbildningens tre funktioner
Anm: Efter Biesta 2010.21
Förenklat kan man tala om en bredare och smalare förståelse av vad skola och utbildning ska innebära. Det smalare synsättet kommer ofta fram i samband med att nationella resultat i internationella utbildningsjämförelser som PISA presenteras. I samband med dessa presentationer uppstår inte sällan ett debattfokus på vad elever t.ex. kan vad gäller grundläggande förmågor som läsa, skriva och räkna och vad brister inom dessa områden kan tänkas betyda för individer
21Analyser av och beskrivningar över utbildningsväsendets funktioner har formats på olika sätt och de har varierat över tid och därmed blivit begreppslagda på skilda sätt: ”Education is the process of learning and expanding culture, and, as it contributes to the improvement of the human condition through better knowledge, health, living conditions, social equity, and productivity, is a central tool for social progress. Education is expected to foster social progress through four different but interrelated purposes: humanistic through the develop- ment of individual and collective virtues to their full extent; civic, by the enhancement of public life and active participation in a democratic society; economic, by providing individuals with intellectual and practical skills that make them productive and enhance their and society’s living conditions, and through fostering social equity and justice”, (Speil & Schwartzman (2018), s. 754). Jfr Gutman (2003). Det är också värt att ha i minne att dessa analyser gränsar till en vetenskapsteoretisk diskussion om olika kunskapsformer. De kunskapsformer som Aristoteles beskriver indikerar detta. Enligt Aristoteles äger människan kunskap i form av episteme vilket handlar om säker och fast kunskap med vilken vi kan beskriva och förstå världen. Vidare kan människan äga techne, en sorts praktisk kunskap eller konst som relaterar till att skapa och tillverka samt phronensis, en form av visdom som kan ligga till grund för att skapa goda samhällen och för individen ett gott liv. Gustavsson (2010).
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
och samhällsutveckling. Vid andra tillfällen, som när t.ex. droger, brottslighet och mobbing diskuteras, appliceras ofta ett bredare syn- sätt som också beaktar skolans roll vad gäller värdegrundsarbete och fostran. Den snävare förståelsen relateras till kvalifikationsfunktionen och den bredare till tar därtill också in socialisationen och individ- blivandet.
Engelskan skiljer mellan education och schooling på ett illustrativt sätt. Schooling handlar om kvalifikation och education om alla tre funktionerna.22 Skillnaden i perspektiv blir tydlig när man tittar på olika policy. När UNESCO år 1972 presenterade sin första rapport om ”the world of education today and tomorrow” fick den huvud- titeln Learning to be.23 I den traditionen betraktas utbildning som något som berör hela människan och som till sin funktion ska binda människor och samhällen samman, en tradition som även de följande UNESCO-rapporterna hedrar. Med Lissabonagendan kom euro- peiska utvecklingsambitioner att fokusera på att Europa skulle bli den mest konkurrenskraftiga kunskapsekonomin och med dessa ambi- tioner kom begreppet anställningsbarhet (employability) in i utbild- ningssammanhang och med det kom fokus på utbildningens bety- delse för kvalifikation för yrkeslivet att bli centralt.24
Skolan är en del av den svenska demokratins institutioner. Skolan ska vara demokratisk, stödja demokratin som samhällsform och ska på demokratisk grund bidra till att alla barn och unga får lika möjlig- heter att skapa sig goda liv och bidra till det gemensammas bästa. Av den grundläggande principen om människors lika värde följer att alla människor har lika rättigheter till god utbildning. Det är alltså det allmännas ansvar att tillse att alla elever får en likvärdig utbildning och att alla elever erhåller likvärdiga möjligheter att lyckas med sin
22Den breda innebörden av “education” illustreras på ett intressant sätt i Tara Westovers skildring ”Educated: A Memoir” som gavs ut på svenska 2019 under titeln Allt jag fått lära mig.
23Faure (1972); Delors (1996); UNESCO (2015). Även inom denna rörelse har utbildnings- synen över tid kommit att utmanas av en snävare syn genom att human kapital-teorin, se Elfert (2016).
24I Europeiska kommissionens Vitbok om utbildning från 1995 ((Com (95) 590 final), lyfts skolutbildning som en fråga om att motverka arbetslöshet, men också att en större vikt bör läggas vid att föra skolan närmare företagen i kombination med ett större fokus på den kvalifi- cerande funktionen. Se även Lappalainen m.fl. (2019) som menar att även nordiska skolsystem som det svenska och det finska ”… seem to have undergone a shift from imagining education for equality towards imagining education for employability. This implies an imagination in which all students are first to be made employable or entrepreneurs, with understanding their citizenship and questions of equality for the most part relegated to the background”, (Lappalainen m.fl. 2019 s. 348.). Se även Nordin (2012).
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
utbildning genom att skolan särskilt beaktar ansvaret att stödja de elever som har de största utmaningarna vad gäller att klara utbildningen.
Skolans olika funktioner utgör inte bara skilda aspekter av skol- verksamheten utan de utgör snarare en sorts sammansatt helhet där de olika delarna är beroende av varandra. Precis som en komposit har olika egenskaper beroende på de olika delmängdernas proportioner så fyller skolan olika funktioner för individ och samhälle när dessa funktioners inbördes förhållanden förändras, oavsett om det sker genom avsiktliga reformer eller uppkommer som effekt av den övriga samhällsförändringen.25 När skolans likvärdighet ska analyseras är det därför nödvändigt att flera dimensioner av skolan granskas, det räcker inte att se enbart till kunskapsresultaten i form av betyg eller behörighet.
2.3.6Skolan är central mötesplats och del av ambitionen att motverka segregation
Skolan har att som system och inom sina ramar stödja etablerade ambitioner för det svenska samhället som t.ex. att befästa och ut- veckla demokratin och uppnåendet av de globala målen. För åren 2018 till 2028 är arbetet med att minska segregationen nationellt priorite- rat med den övergripande målsättningen: Minskad segregation, jäm- lika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livschanser för alla.26 Stra- tegin omspänner olika samhällssektorer och för utbildningsområdet har delmålet ”Skolsegregationen och sambandet mellan elevernas socioekonomiska bakgrund och kunskapsresultat ska minska” fast- ställts. Målsättningen är angelägen då utvecklingen under en längre tid gått åt motsatt håll.
Skolsegregationen innebär att alla elever inte får tillgång till skolor av lika hög kvalitet men en tilltagande skolsegregation innebär också att elever med olika bakgrund i allt lägre grad möts inom ramen för
25Se Biesta (2010), s. 19 ff angående kompositmetaforen. Jfr: ”Granted that the shaping of one’s person is always the making of person-in-society, it follows that different conceptions or constructions of personhood would be correlated with differing conceptions of education and its cultural import. From this, if follows as well that revising educational aims and practices can be seen as a principal means of changing the existing complexion of culture and society, whether in response to ‘external’ exigencies or ‘internal’ impulses”. Ames & Hershock (2008), s. 4.
26Kulturdepartementet (2018).
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
sin skolgång.27 Att utvecklingen över tid gått åt fel håll kan antas ha haft en negativ inverkan på skolans möjlighet att axla sitt demokrati- och fostransuppdrag.28
Skolan är en del av den samhälleliga infrastrukturen och som så- dan antas den inverka direkt på elevers utveckling och därmed in- direkt på samhällsutvecklingen. Skolan ska rusta elever inför deras framtid och en lyckosamt genomgången skolutbildning av hög kvali- tet ger eleverna möjlighet att i hög grad skapa sina egna framtider. Det är individperspektivet om man så vill men elevernas framtider är i sig också tungt villkorade av strukturförhållanden. Dessa förhål- landen ligger utanför skolans direkta påverkan och därför kan inte heller skolan tillskrivas ett allt för omfattande uppdrag vad gäller samhällsutvecklingen, då dess direkta aktivitet är inriktad mot indi- viders utveckling. I ett allt mer ojämlikt samhälle blir en jämlik skola allt viktigare också eftersom kvaliteten på skolutbildningen står i direkt relation till hur väl individen blir rustad för det samhället.29 För- mågan att rusta eleverna för att ansvara för sin egen framtid speglas i begreppet social rörlighet.
Att tala om skolutbildningens och skolans roll för social rörlighet är viktigt, det får ses som en väsentlig del av den samlade målsätt- ningen för skolan. Fenomenet social rörlighet benämns ibland i ter- mer av klassresa. Exemplen på detta är många och har vanligen en direkt meritokratisk karaktär. I det perspektivet blir skolans likvärdig- het och kompensatoriska kapacitet oerhört avgörande. Att betydelsen av elevernas familjebakgrund, framför allt föräldrars utbildningsnivå, inte minskar utan fortsatt är den starkaste indikatorn på framtida studieframgång relaterar till skolans förmåga att lägga grund för social rörlighet.30 Att den sociala rörligheten minskar får i sig anses negativt och då detta åtminstone delvis förefaller relatera till utbild- ningssystemet är det besvärande.31 Att rusta individer på ett sätt som
27Långtidsutredningen framhåller dock i detta avseende att de senare årens många nyanlända elever har medfört en praxis av att fler skolor tar emot sådana elever, (SOU 2019:40, s. 28).
28Vilket även lyfts i SOU 2019:40, s. 14.
29OECD kommenterade den snabba utvecklingen av ojämlikheten i Sverige för snart tio år sedan på följande sätt: ”Sweden still belongs to the group of nine most equal OECD countries, despite a rapid surge of income inequality since the early 1990s. The growth in inequality between 1985 and the late 2000s was the largest among all OECD countries, increasing by one third”, (OECD (2011). Se även Molander 2014 s. 53).
30Gustafsson & Yang Hansen (2018). OECD (2018a) pekar på att t.ex. Sverige är ett av de länder som ökat elevsorteringen (segregationen) genom införandet av skolval, (s. 48).
31Branden (2019). I ett internationellt perspektiv konstaterar Klasen m.fl. (2018) att högre grad av ojämlikhet samvarierar med lägre grad av social mobilitet i ett perspektiv över genera- tioner, (kapitel 3).
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
gör det möjligt för dem att själva hantera den strukturella ojämlik- heten är angelägen och därmed är frågan om en likvärdig skolutbild- ningen av största vikt.
2.3.7Skolan är en resurs för samhället och den kräver väsentliga samhälleliga resurser
Ambitionen att ge alla barn en utbildning som i tid sträcker sig över mer än ett decennium ställer mycket stora krav på resurser, och på olika typer av resurser. En del krav på resurser är uppenbara och synliga som exempelvis finansiella resurser för att bygga, underhålla och driva skollokaler och till att betala löner. Andra krav på resurser är av annat slag. Det mest centrala gäller engagemang, kompetens och skicklighet och det är inget som enkelt kan införskaffas utan är något som kräver ett långsiktig och seriöst arbete som kanske bäst liknas vid vården av en trädgård. Det är paradoxalt att nyckelaspekter av skolans resurser i så hög grad saknar en till dess karaktär anpassad främjandeplan.
Skolan är för sitt arbete beroende av omgivningens förhållande till skolan. Legitimitet, tilltro och faktisk förväntan är också väsent- liga resursslag för skolan. Föräldrars tilltro till skolan, dess ledning och dess lärare, till undervisningen och till utbildningen i stort är av avgörande betydelse för skolans möjligheter att lyckas. Elevers egen förväntan på vad skolutbildningen kan tillföra dem och deras livs- villkor spelar stor roll för deras sätt att tillgodogöra sig studierna. Analogt är lärarnas förväntningar på eleverna betydelsefulla. Skolan är med andra ord beroende av resurser av olika slag, att dessa tillförs skolan i rikt mått och att de vårdas och utvecklas långsiktigt.
Samtidigt, eftersom skolutbildningen är en så omfattande och resurskrävande intervention, är det också rimligt att samhället för- väntar sig att skolan som sådan starkt bidrar till samhället. Som kon- staterats ovan är de samhälleliga kraven på skolan höga och samhället måste därför vara lika noga med att följa och kräva resultat som med tillförseln av resurser i vid mening. Endast med en adekvat resurs- sättning och endast med en stor precision i resursallokeringen kan skolan förväntas fullgöra sina uppdrag på bästa sätt. En adekvat budget är en fundamental förutsättning men den tillgången måste omvandlas till hög skicklighet i den sfär av yrkesutövning som gene- rerar kvalitet i skolans nyckelaktivitet, den dagliga undervisningen.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
2.3.8Skolans design och funktion måste vara i linje med samhällets övergripande och explicita strävan
En obligatorisk skolutbildning är med nödvändighet en politisk sak. Utbildningen som sådan har etablerats av samhället och utifrån en politisk analys av betydelsen av en sådan insats. Ovan har vi berört såväl sambandet mellan skolutbildningarnas utformning och samhällsskick som skolans funktion för individ och samhälle. Med utgångspunkt såväl i en bredare förståelse för skolutbildningen, education, som en mer avgränsad utbildningsförståelse, schooling, framstår utbildning som en politisk fråga och traditionen att se den som just en sådan fråga går tillbaka till antiken.32
Här finns en svår balansgång för den långsiktiga utvecklingen av skolan. Å ena sidan bör den vara inriktad på sådana grundläggande färdigheter som åtminstone i ett något mer begränsat perspektiv framstår som relativt tidlösa (t.ex. grundläggande förmågor som läsa, skriva, tala och räkna liksom elementa om människan och världen) men å andra sidan bör skolutbildningen givetvis också hantera tids- och kontextspecifika områden. Det förra äger mycket av sitt värde i att göra individer både kompetenta och autonoma medan det senare skulle kunna sägas i högre grad svara mot behovet av att hantera just mer tids- och kontextförankrade förståelser och handlingssätt.
Varje tid behöver identifiera sina stora utmaningar och varje kon- text behöver finna sitt sätt att axla ansvaret att bemästra utmaningar. Med skolan som en av samhällets nyckelinstitutioner följer också att skolan måste utformas på ett sätt som reflekterar tidens utmaningar och att den i sin verksamhet understöder och bidrar till hanteringen av dessa utmaningar.
Det internationella samfundet har beskrivit vår tids stora utma- ningar i de globala målen inför 2030 och deras uppnående har också gjorts till svenska politiska målsättningar.33 Följaktligen framstår det som rimligt att också det sätt som skolverksamheten organiseras på och dess genomförande stödjer denna strävan. På samma sätt fram- står det som orimligt att utforma skolan på ett sätt som motverkar
32Aristoteles behandlar t.ex. frågan om utbildning i Politics (vol. 8). Eftersom skolutbildning dels syftar till att utveckla personer, dels samhället och då det med nödvändighet kommer att råda olika uppfattningar om vad som är ett gott samhälle och ett gott liv kommer frågan om skolutbildningens mål att vara en politisk fråga, (Cremin (1990), s. 85) Jfr även ”Questions about the nature and purposes of education are ultimately questions about what it is to be, and about how we understand what it is to be, human”. Standish (2003), s. 231.
33Agenda 2030, 17 globala mål för hållbar utveckling.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
väsentliga samhälleliga målsättningar som fastställts nationellt. Ovan har berörts principen om alla människors lika värde och vad det betyder för hur en offentlig service som skolutbildning fördelas.
Ett annat exempel som också berörts är målsättningen att minska segregationen. Segregation handlar om åtskillnad, primärt avser vi oönskad och omotiverad sådan. I det samtida svenska samhället fin- ner vi t.ex. att det är vanligt att människor med olika ekonomiska förhållanden, utbildningar, familjetraditioner och kulturell identitet tenderar att bosätta sig åtskilt. Entydigast förefaller vara att de med starkare ekonomiska förutsättningar är de enda som har råd att kon- kurrera om det mindre antal särskilt eftertraktade bostäder som finns tillhanda. Över tid medför det att endast de med en viss ekonomisk situation kommer att bo i dessa områden. Att påverka detta med hjälp av skolan framstår som viktig men kanske också en relativt in- effektiv strategi då det vore mer verksamt med andra insatser. Där- emot är det av största vikt att skolverksamheten organiseras så att den inte spär på vad som uppfattas som ett samhällsproblem, i detta fall en tilltagande samhällelig segregation. I stället bör den organiseras så att de negativa konsekvenserna av samhällsproblemet motverkas.
Andra områden av betydelse är t.ex. strävan efter ökad delaktig- het och jämlikhet samt att motverka diskriminering. Dessa målsätt- ningar är formulerade och fastställda i den svenska konstitutionen tillsammans med uppdraget att verka för att demokratins idéer ska vara vägledande inom samhällets alla områden.34 En översyn av den svenska skolan måste utgå från dessa strikta målsättningar och de måste vara vägledande för hur skolan organiseras etc. vilket också har konsekvenser för såväl fördelning av skolutbildning som en re- surs som resurser för skolutbildning.
2.3.9Skolan är ett komplicerat system i komplex interaktion
Samhället kan förstås som ett ekosystem inom vilket delmängder är beroende av varandra, men också är varandras förutsättningar, lik- som påverkar varandra direkt eller indirekt. Utbildningssystemet är en del av detta och utgör i sig ett sådant ekosystem och som sådant bidrar det till utvecklingen av den större helheten. Men det är också så att det samhälle i vilken skolverksamheten bedrivs färgar utbild-
341 kap. regeringsformen.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
ningen och dess villkor. Detta påpekande kan förefalla trivialt men detta förhållande utgör en bärande realitet för skolverksamheten och dess villkor.
Skolans verksamhet utgår från kunskapsuppdraget och det upp- drag som ömsom brukar benämnas fostransuppdraget eller demo- kratiuppdraget. En rad interaktioner sker i och kring skolan i syfte att fullgöra uppdraget. Det sker i dag ett stort mått av intern sam- verkan mellan olika ansvar och yrkesgrupper inom skolan men också extern samverkan, exempelvis mellan skola och hem, med myndig- heter och med företrädare för olika samhällssektorer och civilsam- hälle. En del interaktioner är väl upparbetade medan andra sker mer sällan och kräver därmed också de extra arbetsinsatser som följer av att rutiner inte kan understödja och effektivisera uppgifterna. En del interaktioner kan utföras enligt standardiserade handlingsplaner medan andra p.g.a. av ärendets natur kräver en nya lösningar i stort sett varje gång. En del interaktioner understöds genom tydlig an- svarsfördelning, andra försvåras av otydlighet och av samarbets- försvårande regelverk som t.ex. sekretessregler.
Inom skolans område finns tre huvudmannatyper: statliga, kom- munala och enskilda. Det begränsade antalet huvudmannatyper står i kontrast till det stora antalet huvudmän. Sverige är ett relativt litet land sett till befolkningen men antalet huvudmän är stort: nästan trehundra kommunala huvudmän och i runda slängar sexhundra enskilda. Förenklat kan man säga att huvudmannaansvaret är lika för alla huvudmän och regelverket är detsamma oavsett om huvud- mannen ansvarar för trettio elever eller hundra tusen elever. Omvänt betyder det att varje regel som ska fastställas måste utformas på ett sådant sätt att den är både träffsäker och applicerbar för såväl en mycket begränsad verksamhet som för en mycket omfattande. Lägg därtill att huvudmän kan ha väldigt skiftande erfarenhet av att driva skola och kompetens att sätta fokus på det nationella skoluppdraget.
Det övergripande sätt som skolan i termer av en gemensam samhällsverksamhet är uppbyggd på väcker många frågor om dess rationalitet, om styrmöjligheter och potential att fullgöra ett så kvalificerat uppdrag som skolan har. De reformer som genomfördes kring 1990 och som innebar ett decentraliserat beslutsfattande, den s.k. kommunaliseringen och införandet av marknadsmodellen som en grundläggande verksamhetslogik, samexisterar numera med ett
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
både successivt och ryckigt framväxande statligt försök att samla ihop tyglarna i syfte att säkra kvalitet genom styrning och tillsyn.
Den nuvarande ansvarsfördelningen framstår varken som tydlig eller optimal och diskussionerna om alternativen besväras av förenk- lade idealbilder rörande framtiden och delvis dunkla begrepp om skolorganisationens historia. Leif Levin konstaterade i utredningen om skolans kommunalisering att
Den svenska skolan har aldrig varit enbart statlig eller enbart kommunal. Över tid har ansvaret förskjutits i endera kommunal eller statlig rikt- ning.35
Båda observationerna är betydelsefulla. Skolan kan aldrig vara an- tingen eller och ansvaret har skiftat över tid.
Om frågan om kommunalt respektive statligt ansvarstagande är en komplicerande dimension för skolans styrning så är uppdelningen i offentliga och privata aktörer en annan.36 Principiellt styrs alla skol- huvudmän av samma uppdrag men lika självklart är det att olika huvudmannatyper kommer att utveckla skilda interna verksamhets- prioriteringar vilket medför att nationella regleringar inte med nöd- vändighet får samma konsekvenser hos olika huvudmän. Också detta adderar en försvårande, och därmed i viss mening resurskrävande, dimension till den komplexa styrningen av skolan som exempelvis kommer till uttryck i diskussionen om tillämpningen av den s.k. lika- villkorsprincipen vad gäller förutsättningarna för kommunala och enskilda huvudmän. Principen är en viktig utgångspunkt för den nu- varande regleringen av skolväsendet och den lyfts ofta fram i debat- ten. Utredningen menar att lika villkor självfallet bör gälla mellan olika huvudmän när huvudmännen har samma förutsättningar men inte nödvändigtvis annars, viktigare är att lika villkor gäller för eleverna. Kommunala och enskilda huvudmän har enligt skolförfattningarna olika ansvar vilket tydligare behöver erkännas.
Dessa aspekter vad gäller såväl frågan om balanser mellan statligt och kommunalt ansvarstagande som frågan om privata och offent- liga aktörer liksom de systemegenskaper som kommenterats ovan ställer stora krav på tydlig och långsiktig styrning. Men till bilden hör också de stora volymerna och den komplexitet som de i sig gene-
35SOU 2014:5, s. 41.
36Precis som kommunala huvudmän skiljer sig åt så gör de privata det, såväl i väsentliga av- seenden som volym- och storleksmässigt som om de tillhör den idéburna sektorn eller den mer näringsmässigt inriktade delen.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
rerar. I den svenska grundskolan arbetar fler än hundratusen lärare och rektorer på mer än femtusen arbetsplatser vilka är organiserade av nästan niohundra huvudmän i en decentraliserad organisations- modell. Det betyder att det finns en stor organisatorisk komplexitet inom en verksamhet med en relativt svag central styrförmåga. En verksamhet av en sådan art måste styras långsiktigt och med stor tydlighet. Utredningens förslag behöver därför kännetecknas av en tydlig verkanslogik, vara långsiktiga och hållbara samt även i före- kommande fall möjliga att stegvis implementera och utveckla, kvali- tativt liksom kvantitativt.
2.3.10Svåra samhällsutmaningar ska mötas med relevanta medel
Skolan är en av samhällets nyckelinstitutioner och det är svårt att överskatta dess betydelse för samhällsutvecklingen. Stora samhälls- utmaningar behöver dock ofta mötas på flera olika sätt. Då skolan ofta kan spela en roll för att hantera utmaningar uppstår också en risk för att skolan ges ansvar att lösa för många uppgifter. Ett exem- pel på en stor samhällsutmaning är segregationen i samhället. Skol- systemet kan organiseras för att lämna ett positivt bidrag till att mot- verka segregation men en sådan inverkan kommer inte av sig själv och skolan kan inte lösa hela utmaningen utan att andra samhälls- sektorer bidrar: boendesegregationen måste primärt mötas med en samhällsplanering som inkluderar hur bostadsområden byggs och att sådant som lokal infrastruktur i form av vägar, handel och mötes- platser utformas i enlighet med strävan att motverka segregation.
Skolan har självfallet en stor roll att axla när det gäller segrega- tionen men det är också troligen så att skolans förmåga att fram- gångsrikt lösa sina uppgifter minskar i takt med att den tillskrivs allt fler uppdrag eftersom ett ökat antal uppdrag leder till ökade problem att hålla fokus och nå resultat. En strävan att skapa ett mindre segre- gerat samhälle måste bygga på en bred strategi som inkluderar åtgär- der inom snart sagt alla samhällssektorer. Trots att skolutbildningen ofta kan vara en del av samhällets sätt att möta stora och svåra ut- maningar finns det problem med att lämna viktiga frågor i allt för hög grad till skolans ansvar. Man kan tala om denna problematik som en fråga om att pedagogisera samhällsutmaningar. Utredningen vill dels varna för att prioritera skolan som huvudsaklig insats när andra
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
sektorer bör kunna bära ett stort eller huvudsakligt ansvar, dels upp- märksamma behovet av att möta de stora utmaningarna med breda strategier som inkluderar en rad samhällssektorer. Forskningen pekar dessvärre på en lång tradition av pedagogisering av samhällsproblem trots att det kan vara en ineffektiv metod att lösa problemen.37
Det är naturligtvis av betydelse att den uppväxande generationen under sin skolutbildning engageras i övergripande samhällsmål men det inte rimligt att skolans arbete utgör huvudstrategin av flera skäl, t.ex. för att effekten av arbetet begränsas till skolmiljön och först i det längre perspektivet ger resultat utanför skolan. Att ge skolan i uppgift att lösa samhällsproblem medför därför sannolikt att den eftersträvade samhällsförändringen att resultat huvudsakligen nås när eleverna har slutat skolan och etablerat sig i andra miljöer än skolan, dvs. flera år bort. Detta exempel på resonemang pekar mot att önskan om en mindre segregerad skola endast kan betraktas som ett rimligt krav på skolan om kravet dels utgör en del av en bredare upplagd strategi för att motverka segregation i samhället, dels att andra insatser för samma utveckling är starkare.
Det är väsentligt att skolan tillmäts en rimlig betydelse vad gäller sin samhällsförändrande funktion. Skolans uppgift är att förmedla kunskaper och värden. Varje försök att reformera skolan bör också analyseras utifrån dessa perspektivför att det ska vara möjligt att å ena sidan utveckla adekvata åtgärder som inte pedagogiserar sam- hällsproblem som inte bör pedagogiseras men som å andra sidan medför att skolan kan ge sitt bestämda bidrag till såväl varje individs utveckling som till utvecklingen av samhället. Man skulle kunna uttrycka det som att en verksamhetsreformering inte bör ges sådana överordnade mål för vilka en förändring av andra verksamheter rim- ligen kan antas ha större betydelse.
Det finns skäl för att resa ett varningens finger vad gäller risken att samhällsutmaningar pedagogiseras i så måtto att skolan tillmäts en för stor roll och ett för stort ansvar att svara upp mot de stora utmaningarna – och att skolan, dess lärare och ledare, i praktiken lämnas alltför ensamma i detta svåra uppdrag.
37Om fenomenet pedagogisering av samhällsproblem som en del av samhälleliga moderniserings- processen se Smyers & Depaepe (2008) samt t.ex. Labaree (2008); Depaepe & Smyers (2008); Tröhler (2016).
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
2.3.11Olika skola för olika barn – dagens skolsituation i perspektiv
Det inledande citatet, The foundation of every state is the education of its youth, pekar på det uppenbara sambandet mellan det sätt som man valt att organisera samhället och behovet av utbildning i detta sam- hälle, ett förhållande som även gäller för den demokratiserande sam- hällsutvecklingen i Sverige sedan 1900-talets början.38 Sambandet kan dels skönjas som den faktiska förändringen över tid, dels kom- mer det till uttryck i den politiska debatten. Ett historiskt perspektiv på den svenska skolan visar med all önskvärd tydlighet att detta sam- band under lång tid varit en angelägenhet på den politiska agendan och att diskussionen också går längre tillbaka än så.
Diskussionerna under 1800-talet om skolans roll i samhället
Det är mer än två hundra år sedan frågan om hur skolutbildningen bör utformas i förhållande till ett mer frihetligt statsskick först debatterades i en svensk riksdag. Det första tydliga uttrycket för det senare kom i Sverige i samband med statsvälvningen år 1809. Norr- köpingsrektorn, G A Silverstolpe menade att upprätthållandet av den konstitutionella frihet som uppnåtts för sitt bestånd var bero- ende av medborgarnas utbildning.39 För Silverstolpe framstod det därmed som ett stort problem att det saknades skolor för allmogen och enligt honom var det rådande utbildningssystemet inte heller kapabelt att vare sig utbilda för näringslivets behov eller behovet av väl skolade ämbetsmän.40
Ett element i diskussionen om skola och statsskick gäller med- borgarnas kunskaper, ett annat skolan som mötesplats. Även den
38Det är värt att reflektera över att denna frågas tidlösa karaktär och att diskussionen om sambandet mellan utbildning och statsskick åtminstone varit med oss sedan antiken. T.ex. så menade Aristoteles att utbildning måste anpassas till konstitutionen och därmed att “the education of the young requires the special attention of the lawgiver” samt att brister därvidlag till och med är ”injurious to their constitutions”, (Politics, 1337a).
39I sitt memorial till 1809–1810 års riksdag angående utbildningsfrågan betonar Silverstolpe statens ansvar för utbildning och det är genom den ”varigenom grundlagens anda sprider sig till alla delar av statskroppen, medlet varigenom statens fortskridande till en högre frihet ständigt befordras, genom medborgares upphöjande till en högre duglighet”, (citerat från Thunander (1946), s. 92).
40Silverstolpe, G. A. (1813), här summerad från Sjöstrand (1965) s. 53); Aquilonius (1942) s. 6 ff. samt Isling (1980) s. 62 ff.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
senare aspekten fanns med under tidigt 1800-tal men den fick ett än tydligare utryck under senare delen av seklet i den lilla men berömda skriften av Fridtjuv Berg, Folkskolan som bottenskola. Boken utgör en samlad argumentering för behovet av att etablera en för alla barn gemensam skolgång, en s.k. bottenskola. Berg menar att skolväsen- dets splittring också ”föder splittring i människornas sinnen samt kväver och undertrycker den enda makt som kunnat förena män- niskorna i samhället, sympatien”.41 Hans tes var vidare att ”ingen samkänsla är möjlig utan samliv”.42 Berg betonade att för en positiv samhällsutveckling behövs inte bara ökade kunskapsnivåer genom utbildning utan också att dess utförandeformer innebär att män- niskor med olika bakgrund möts.
Tanken på en för alla gemensam skolutbildning var alltså levande under hela 1800-talet men den kom inte realiseras förrän efter andra världskriget. I realiteten kom Sverige tidigt att utveckla vad som brukar benämns för ett parallellskolsystem.43 Benämningen ”paral- lellskola” är på ett sätt både missledande och träffande. Den är missledande i så måtto att uttrycket för tanken till två paralleller. Sanningen om skolsystemet under såväl 1800- som 1900-talet är att det var långt mer fragmenterat än så. Det fanns olika alternativ till folkskolan och för den som 1940-talet tänkte sig studera vidare efter folkskolan så fanns faktiskt 19 olika skoltyper att välja på, förutom en rad lokala varianter.44 Med varje alternativ fanns också olika villkor och ett val öppnade eller stängde olika framtida dörrar. Detta betydde att det krävdes en hel del kompetens att bara navigera rätt i systemet.
Att benämningen ”parallellskola” också kan anses vara träffande beror på att skolsystemet i praktiken kännetecknades av två spår, ett för folket och ett för eliten. Mot detta fanns sedan länge en hård kritik och den uttrycktes redan av ovan nämnde Fridtjuv Berg. Han reagerade starkt på att man bjöd ”en sorts bildning åt fint folks barn
41Berg (1883), s. 60.
42Ibid.
43Se t.ex. Rudvall (1995). Notera också Gunnar Richardsons kommentarer: ”Ett karakteris- tiskt drag i det svenska skolväsendets organisation var dess utpräglat dualistiska karaktär. Till en början existerade sålunda inget som helst samband mellan den statliga lärdomsskolan och den kommunala folkskolan”. och ”De båda skolorna hade skilda mål, olika elevrekrytering och skilda lärarkategorier”, (Richardson (1978), s. 21).
44Marklund (1980), s. 33 ff. samt Rudvall (1995), s. 98 f.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
och en annan åt simpelt folk”.45 Berg menade att precis som man efter 1789 insett att man inte kunde ”hålla en rättvisa för förnämt folk och en annan för simpelt folk” så kunde man enligt honom inte heller bjuda olika skolgång till olika grupper av medborgare.46 ”I rena och osminkade ord är sanningen den” skriver Berg, ”att vår nuvarande skolindelning faktiskt tvingar att sortera barnen [sic] efter målsmän- nens yttre omständigheter” vilket enligt Berg innebar att fattigmans- barn fick en lägre bildning medan rikemansbarn fick en högre.47
Erfarenheterna från 1900-talet visar på reformers möjligheter
Frågan om att utveckla det svenska skolsystemet stod tämligen still under första hälften av 1900-talet trots flera olika initiativ, bland annat bestående i den första svenska skolkommissionen år 1918. Förslag utvecklades men det var svårt att finna den enighet som be- hövdes för att ta substantiella steg framåt varför det är värt att notera att Sverige ännu vid 1950 hade ”ett med europeiskt mått tämligen gammalmodigt, för att inte säga efterblivet skolsystem”.48
Under 1940-talet fick dock utvecklingen ny fart genom fram- för allt tre initiativ: 1940-års skolutredning, publiceringen av arbetar- rörelsens efterkrigsprogram 1944 och 1946-års skolkommission.49
Arbetarrörelsens efterkrigsprogram innehöll ett krav på ”Lika ut- bildningsmöjligheter för all ungdom, oberoende av föräldrarnas in- komst och boningsort”.50 Programmet betonade starkt behovet av att reformera skolan så att ”all ungdom som har lust och fallenhet att väl tillgodogöra sig en vidareutbildning utöver den allmänna en- hetsskolan” ska kunna göra det och man inskärpte att det var ”farligt för demokratins bestånd” att barn från olika samhällsklasser fick så olika utbildning eftersom det ”medverkar mycket starkt till att göra klasskillnaderna ärftliga”.51 Till sist blev det 1946 års skolkommission
45Berg (1883), s. 58.
46Ibid.
47Berg (1883), s. 59. Jfr kommentaren: om att utbildningsväsendets ”… nuvarande indelning vilar på en falsk grund, emedan skolorna i verkligheten äro ordnade efter målsmännens lev- nadsställning och samhället sålunda erbjuder de s.k. bättre klassernas barn en rikare bildning, de mindre bemedlades en torftigare …” (Berg, 1883, s. 62).
48Marklund (1980), s. 8.
49Se t.ex. Richardson (1978); Wallberg (1979), s. 125, samt Isling (1980), kap. 5–6.
50SAP (1944), s. 18.
51Ibid. s. 115 ff.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
som lade grunden för det sammanhållna skolsystem som etablerades genom den process som ledde fram till grundskolans etablering 1962.52
Ingen lång tradition av likvärdighet och hög kvalitet i svensk skola
Relationen mellan utbildningssystem och samhällets grundläggande organisering är en central aspekt av skolsystem och dess reformering också i dag. Skolan kan stödja den grundläggande organiseringen men den kan också motverka den. Närliggande finns en diskussion om det generella sambandet mellan samhälle och skola som mycket förenklat kan sägas orienterar kring frågan om i vilken grad skolan som system speglar samhället och i vilken grad samhället omskapas av skolsystemet. Ett grundantagande för utredningens arbete är att det sätt som skolan organiseras och genomförs, dess form och dess innehåll, både bidrar till samhällsutvecklingen och till individers ut- veckling och att det måste ske på ett sätt som relaterar till det demo- kratiska samhällsskicket.
För att förstå dimensionerna av den problematik som föreliggande utredning har ansvarat för är de historiska perspektiven betydelsefulla. Den ovanstående historiska skissen visar att det är möjligt att be- trakta dagens situation utifrån två olika långa historiska perspektiv. Det i dag allmänt förekommande perspektivet är ett kortare. Utifrån den synvinkeln så framstår reformerna kring 1990, de som kommit att kallas skolvalsreformen, kommunaliseringsreformen och friskole- reformen, som plötsliga och inte sällan uppfattade som ödesdigra till sina konsekvenser. Med de besluten och den efterföljande utveck- lingen så bröts en stark svensk skoltradition av kvalitet och likvär- dighet: skolresultaten har försvagats, systemet har fragmentiserats och elever med olika socioekonomisk bakgrund går i allt högre grad i skilda skolor. I detta perspektiv uppfattas alltså, kvalitet och likvär- dighet som normaltillståndet för svenska skola från vilket nuläget de- vierar. Men, som ovan har antytts, i ett längre historiskt perspektiv faller ett annat mönster ut. Det som närmast kännetecknat den svenska skolan, allt sedan tanken på att alla barn skulle gå i skolan bröt i genom under 1800-talet är en svag nationell styrning, en omfattande blandning av skolor av olika kvalitet, en blandning av offentliga och
52SOU 1948:27. För en detaljrik skildring av processen, se Sixten Marklunds verk, Skolsverige 1950–1975 (sex volymer utgivna mellan åren 1980–1989).
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
privata skolor med tydliga sociala skillnader vad gäller vilka elever som går i vilka skolor samt att elevers föräldrars egenskaper i hög grad styr vilka studieval som görs och hur väl man lyckas med sina studier. Den svenska skolans normalläge framstår i ett längre historiskt perspektiv kort sagt inte som framstående utan snarare som kännetecknat av avsevärda brister vad gäller kvalitet och likvärdighet.53
Under några få decennier före 1990 lyckades det svenska samhäl- let att kraftsamla kring skolan och om inte råda bot på alla dess pro- blem så i vart fall undanröja ett antal och minimera ett flertal. I ett reformperspektiv är det är alltså inte primärt reformerna kring 1990 som är intressanta utan tiden dessförinnan. Den tiden sticker ut som den tid under vilken man lyckades ta tag i och verkligen åtgärda de problem som den svenska skolan haft under mycket lång tid och som i mångt och mycket återkommit efter de till synes hastiga och brist- fälligt synkroniserade reformer som skedde kring 1990.
Viktiga lärdomar att dra av svensk skolhistoria
I den kort beskrivna historiken finns några lärdomar för vår tid. En handlar om hur stora och svårbemästrade skolans problem med kvalitet och likvärdighet är. En annan handlar om vilken oerhörd betydelse de har. En tredje, och det är den viktigaste, är att vi kan ta till oss att de problem som den svenska skolan har i dag har besegrats förr. Problem- bilden för den svenska skolan i dag är i flera hänseenden lik den situa- tion som rådde i Sverige före efterkrigstidens stora skolreformer. Det krävdes dock tämligen mycket av enighet genom kompromisser, resurser, kompetens och mod att ändra på förgivettagna förutsätt- ningar. Men vad man då uppnådde, är också i dag i hög utsträckning det som lyfts fram som en önskvärd målbild: en skola med hög kvali- tet och hög likvärdighet. En bra skola för alla barn med andra ord. Och den strävan är en central utgångspunkt för denna utredning.
2.3.12Reformvård eller grundläggande reformering?
I kommande kapitel lyfter utredningen flera åtgärder som är viktiga att genomföra för att nå en ökad likvärdighet. Flera av frågorna kräver dock en annan form av huvudmannaskap än det nuvarande för att
53Åstrand (2016), s. 73 ff.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
kunna genomföras vilket är en mycket väsentlig aspekt att reflektera över. I grund och botten är det djupt besvärande att det inom väsent- liga områden dels saknas relevant information, dels saknas antingen styrkraft för att driva utvecklingsarbete eller kompetens att inse vad som behövs göras och hur det kan ske.
Mycket gott skolarbete sker i den svenska skolan. Ändock kan vi konstatera att på det hela taget framstår varken den generella mål- uppfyllelsen eller likvärdigheten vara på en önskvärd nivå. Vissa delar beror på staten utifrån statens ansvar för skolans grundläggande förut- sättningar och hur skolreformer genomförs men det stora ansvaret för dagens situation vilar ofrånkomligen på huvudmännen. Hade huvud- männen haft ett strikt fokus på att utveckla elevernas lärande, på att vårda yrkesskicklighet inom personalen, på att bygga upp ett fun- gerande lärande inom organisationen och på att uppnå en hög grad av likvärdighet liksom avsatt adekvata resurser så hade vi inte haft dagens situation. Det finns med andra ord starka skäl för att i grun- den överväga andra sätt att organisera den obligatoriska skolutbild- ningen liksom en annan ansvarsfördelning.
Kunskapen finns men förutsättningarna brister
Det saknas inte kunskap om vad som behöver göras för att den svenska skolan ska utveckla både hög kvalitet och hög likvärdighet, det är förutsättningarna som är bristfälliga. Det tas ständigt en rad intressanta och kloka initiativ, utredningen har i arbetet mött många goda exempel, men dessa förefaller att förekomma trots och inte på grund av hur skolan organiseras. En konsekvens av det är att god praxis vanligen vare sig sprids eller blir långlivad. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå en grundläggande förändring av ansvaret för den svenska skolan men kan konstatera att det föreligger ett be- hov av att detta diskuteras förutsättningslöst dels utifrån de senaste decenniernas försök med nuvarande former, dels utifrån tidigare er- farenheter under efterkrigstiden av att reda upp ett dysfunktionellt skolsystem. Sverige har en historia inom skolområdet av att ha iden- tifierat problem av just det slag vi ser i dag och av att utveckla ett lång- siktigt förändringsarbete för att råda bot på tillkortakommandena. Det finns alltså god grund att stå på för ett mer robust tag i frågan.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
Under utredningsarbetet har dessa frågor återkommande dykt upp och det har varit en grannlaga uppgift att förhålla sig till insikter om systemtillkortakommanden och systembegräsningar. Det har också varit viktigt att balansera två andra frågor. Dels vad gäller att i närtid åstadkomma viss förbättring i förhållande till värdet av att på sikt åstadkomma större förbättring. Dels vad gäller en faktisk verksam- hetsutveckling utifrån en mer grundläggande förändring av skolans organisation i förhållande till hur stor risk det är med en större omorganisering av skolan i form av att verksamheten tappar tid och att omställningen tar både resurser och uppmärksamhet från upp- draget – att undervisa Sveriges barn. Utbildningsreformer är en svår genre och det är en stor risk att väldigt mycket resurser läggs ner utan att särskilt mycket av kärnprocesserna utvecklas.54
Utredningen har på basis av dessa överväganden gjort bedöm- ningen att det går att förbättra nuvarande modell så att högre lik- värdighet kan uppnås tillsammans med en högre generell kvalitet. Därför har utredningen också i huvudsak avgränsat sitt uppdrag till att lämna förslag som bedömas rymmas inom nuvarande ramar. Sam- tidigt vill utredningen tydligt signalera att det inte är så att förbätt- ringar kan uppnås inom nuvarande modell med endast mindre åtgär- der. I stället menar utredningen att det krävs tämligen omfattande förändringar inom nuvarande modell för att uppnå en mer likvärdig skola. Utredningens förslag bör uppfattas som ett sista försök att inom ramen för den nuvarande modellen åstadkomma förbättringar vad gäller likvärdighet och kvalitet.55 Att inrikta utvecklingen mot en lägre nivå än den som utredningen här föreslår på bedöms inte
54I en klassisk studie har Larry Cuban beskrivit hur skolreformer skapar en situation i skolan som liknar ett stormigt hav för lärare att arbeta i men också att det av olika skäl ofta blir så att effekterna uteblir, hans målande beskrivning lyder: ”Hurricane winds sweep across the sea, tossing up 20-foot waves; a fathom below the surface turbulent waters swirl, while on the ocean floor there is unruffled calm”, (Cuban (1993), s. 2.) Metaforen nyttjades av Cuban redan 1979 i en annan studie av undervisning – och Cuban återvänder till den i en senare publikation med den talande titeln Inside The Black Box Of Classroom Practice – Change Without Reform in American Education (Cuban (2013), s. 15 f) där han också utvecklar resonemanget ytterligare. Ett av skälen till detta fenomen har Cuban pekat på i en annan studie. Han menar att då förutsättningarna att i grunden skapa förändring är bristfälliga så reagerar skolmiljön skyddande: ”Educational reformer may have wanted to swipe the institutional slate clean and start again, but that has rarely happened.
Instead, reforms have tended to layer, one on top of another”. Tyack & Cuban (1995). s. 76.
55Jfr hur Alma Harris, professor i utbildningsledarskap vid University of Bath och en ledande röst inom fältet, och hennes kollega kommenterar detta i sin senaste bok, Harris menar att
”the negative relationship between disadvantage and educational achievement can be weak- ened, but only if the structural features that perpetuate and reproduce educational winners and losers are fully addressed. In industry, if a product is faulty in any way, it is recalled; it is removed from sale; it is discontinued”, (Harris & Jones (2020), s. 4).
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
leda till uppnående av de målsättningar som samhället har med skolan och således är alternativet till att implementera utredningens förslag att i grunden förändra ansvarstagandet för skolan.
2.4Annat arbete som pågår som påverkar utredningen
Flera processer pågår eller har nyligen avslutats vilka har betydelse för utredningens område. Här nämns några. Utredningen har i fler- talet fall fört diskussioner och försökt att tillsammans med de andra hitta gemensamma tankar och förslag för att helheten ska bli så bra som möjligt liksom enklare att genomföra. Detta har dock inte alltid varit möjligt, bl.a. för att uppdragen haft olika utgångspunkter och begränsningar i övrigt. Det arbete som pågår i övrigt har också inne- burit att några frågor som utredningen annars hade gått djupare in i har lämnats åt sidan. Frågan om Skolinspektionens möjlighet att stänga skolor med stora och återkommande brister är ett tydligt sådant exempel.
Pågående utredningsarbete
•Jämlikhetskommissionen, Fi 2018:07, har i uppdrag att lämna förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekonomiska jämlik- heten och öka möjligheterna till social rörlighet. Kommissionen ska bl.a. föreslå åtgärder som kan bidra till att utjämna skillnader i uppväxtförhållanden, samt i möjligheter till god utbildning. Kom- missionens uppdrag vad gäller utbildning och att utjämna skill- nader i uppväxtförhållanden sammanfaller till viss del med denna utredning. Arbetet ska redovisas i maj 2020.
•Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg, U 2018:08, ska kartlägga och analysera vilka utvecklingsområden som finns i den utbildning som bedrivs i fritidshemmet och vid behov föreslå åtgärder för att öka kvaliteten och likvärdigheten och stärka fritidshemmets kompensatoriska uppdrag. Möjligheter att i fri- tidshemmet få hjälp med t.ex. läxläsning liksom möjligheten att få en meningsfull fritid är av stor vikt för att skolans kompensa- toriska uppdrag ska kunna förverkligas. Arbetet ska redovisas i maj 2020.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
•Betygsutredningen 2018, U 2018:03, ska föreslå justeringar i betygs- systemet för alla skolformer i syfte att främja elevers kunskaps- utveckling och att betygen bättre ska spegla elevers kunskaper. Utredningen ska också analysera behovet av ytterligare insatser för att undvika betygsinflation. Frågorna om betyg och betygs- inflation är viktiga för att kunna bedöma skolors kvalitet och likvärdighet. Arbetet ska redovisas i maj 2020.
•Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola, U 2018:01. Syftet med utredningen är bl.a. att trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effek- tivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet. Syftet är även att främja en likvärdig utbildning och minska segregationen inom gymnasieskolan. Arbetet ska redovisas i juni 2020.
•En utredare vid Utbildningsdepartementet ska lämna förslag som innebär att Statens skolinspektions möjlighet att stänga skolor med stora och återkommande brister, såväl fristående som kom- munala, ska öka liksom förslag hur Skolinspektionen snabbare än
idag ska kunna fatta sådana beslut. Arbetet påverkar elevernas tillgång till en likvärdig skola av god kvalitet. Förslagen ska pre- senteras augusti 2020.
•Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet har i uppdrag att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skolhuvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksam- het. Arbetet ska göras med utgångspunkt i de nationella målsätt- ningar för höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervis- ningen och en ökad likvärdighet inom det svenska skolväsendet som regeringen beslutade om 2018 vilket kommer att bidra till att det blir enklare att följa utvecklingen. Arbetet ska redovisas i augusti 2020.
•Utredningen om fler barn i förskolan för bättre språkutveckling
isvenska, U 2019:01, ska lämna förslag som syftar till att öka delta- gandet i förskolan bland barn i 3–5 års ålder och föreslå hur för- skolans arbete med barnens språkutveckling i svenska kan stärkas. Elevernas kunskaper i svenska är av stor vikt för att kunna tillgodo- göra sig utbildningen i förskoleklass och grundskola varför arbetet är av vikt för denna utredning. Arbetet ska redovisas oktober 2020.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
•Riksrevisionen granskar automatiserat beslutsfattande i statsför- valtningen. Det blir allt vanligare att myndighetsbeslut fattas auto- matiserat, utan att handläggare är inblandade vilket möjliggör ökad produktivitet och lägre kostnader men också risk för fel. Riksrevi- sionen granskar om det automatiserade beslutsfattandet i statsför- valtningen är effektivt och rättssäkert. Arbetet är av intresse för utredningen då automatiserade beslut av skolplaceringar föreslås. Resultatet av granskningen planeras att publiceras i oktober 2020.
•Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel, U 2019:04, ska lämna förslag till åtgärder för att stärka skolbiblioteken i syfte att ge alla elever i grund- och gymnasieskola likvärdig tillgång till skolbibliotek liksom föreslå hur statens roll bör se ut när det gäller läromedel i svensk skola. Tillgång till bra läromedel och fungerande skolbibliotek har en viktig roll för elevernas lärande och en ojämn tillgång till dessa kan påverka likvärdigheten varför arbetet är viktigt även för denna utredning. Arbetet ska redovisas november 2020.
•En utredare vid Utbildningsdepartementet ska se över hur skolans arbete med trygghet och studiero kan stärkas. Utredaren ska ta fram ett förslag till en nationell plan för skolans arbete med trygg- het och studiero och lämna förslag som säkerställer ett fungerande regelverk om trygghet och studiero i skolan. Arbetet omfattar bl.a. förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Uppdraget ska redovisas december 2020.56
•Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven, U 2017:07, ska kartlägga skolornas stöd- och elevhälsoarbete och lämna förslag i syfte att skapa bättre förutsättningar för elever att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås samt analysera vilka insatser som kan vidtas för att stärka särskolan. Utredningen ska också föreslå hur det kan förtydligas vad som är en acceptabel lägstanivå vad gäller tillgång till elevhälsa. Arbetet är viktigt för att skolans kompensatoriska uppdrag ska kunna förverkligas och berör samma skolformer som denna utredning. Arbetet ska redo- visas februari 2021.
56Utbildningsdepartementet (2020a).
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
•Utredningen för att fler elever ska bli behöriga till gymnasie- skolan, U 2020:01, ska föreslå hur elever som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans nationella program ska ges bättre förutsättningar. Utredaren ska även föreslå hur nyanlända elever i högstadiet och i gymnasieskolans introduktionsprogram ska få mer tid för undervisning. Arbetet ska redovisas april 2021.
•Utredningen om en tioårig grundskola, U 2020:02, ska föreslå hur en tioårig grundskola kan införas genom att förskoleklassen görs om till årskurs ett. Syftet är att förbättra kunskapsresultaten genom att eleverna ges mer undervisning utifrån grundskolans kursplaner och inom den regel- och kompetensmässiga struktur som grundskolan har. Arbetet ska redovisas april 2021.
•Utredningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga, S 2019:05, ska se över förutsättningarna för en samman- hållen god och nära vård för barn och unga, bl.a. genom att analysera ett gemensamt huvudmannaskap för de olika vård- instanser, däribland de medicinska delarna av elevhälsan. Utred- ningen ska också föreslå hur möjligheterna till en god informa- tionsförsörjning för såväl verksamheterna som för den enskilde kan stärkas. Arbetet ska redovisas oktober 2021.
•Välfärdskommissionen ska identifiera och analysera konkreta åt- gärder som kan stärka kommunsektorns förmåga att tillhandahålla välfärdstjänster av god kvalitet i framtiden. Särskilt prioriterade är åtgärder som syftar till en förbättrad styrning av välfärden, ett effektivt nyttjande av offentliga resurser, en hållbar kompetens- försörjning och arbetsmiljö samt åtgärder inom digitaliserings- området som frigör resurser till välfärden. Arbetet ska redovisas december 2021.57
Dessutom pågår arbete med att introducera professionsprogram för lärare och rektorer.58 I budgetpropositionen för 2020 avsätts medel för ett första steg av införandet av ett professionsprogram och reger- ingen aviserar att man avser att återkomma till riksdagen med ytter- ligare förslag vad gäller professionsprogram.59 Professionsprogram-
57Finansdepartementet (2019).
58Förslag om professionsprogram återfinns i SOU 2018:17.
59Prop. 2019/20:1, s. 111.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
mens betydelse för att utveckla och erkänna kompetens är viktigt för skolans likvärdighet liksom kvalitet.
Nyligen avslutade utredningsarbeten
•Kommunutredningen. Kommunutredningen har haft i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att full- göra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Utredningen har haft i uppgift att identifiera och analysera utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på kommunernas förmåga att klara av sina uppgifter. Den har också analyserat i vilken utsträckning olika strukturella åtgärder kan stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Uppdraget redovisades i februari 2020.60
•Utredningen om konfessionella skolor har bl.a. haft i uppdrag att analysera för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skol- former samt att lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell in- riktning ska kunna införas. Uppdraget redovisades i januari 2020.61
•Utredningen om idéburna aktörer i välfärden har haft i uppdrag att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer som kan användas för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i bl.a. välfärdsverksamheter. Syftet med definitionen har varit att ta fram förslag som främjar ett ökat idéburet deltagande i välfärden, t.ex. i skolan. Uppdraget redovisades i december 2019.62
Vid sidan av dessa finns också förslag från tidigare utredningar som tydligt påverkar denna utrednings arbete som inte slutligt hanterats t.ex. Skolkostnadsutredningen och Skolmyndighetsutredningen.63
Arbete som väntar på att påbörjas
Det finns också några större arbeten som utlovats och som väntar på att påbörjas, vilka är av betydelse för denna utrednings arbete. Detta gäller inte minst det beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar
60SOU 2020:8.
61SOU 2019:64.
62SOU 2019:56.
63SOU 2016:66; SOU 2018:41.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
för statligt huvudmannaskap för skolan som ska tas fram enligt den sakpolitiska överenskommelse som träffats mellan Socialdemokra- terna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, det s.k. januariavtalet.
Andra punkter som nämns i januariavtalet är bl.a. att en utökad lovskola ska utredas och sedan införas 2022, att det statliga stödet för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling ska förstärkas, att fler karriärtjänster ska inrättas i utanförskapsområden, att lagen om tillgång till elevhälsa ska definiera vilken tillgång som är en accep- tabel lägstanivå, att resursskolor ska utvecklas m.m.64
2.5Hur utredningens arbete har genomförts
Utredningen inledde sitt arbete i augusti 2018. Utredningens arbete kunde dock ta fart ordentligt först i maj 2019 när den nya regeringen tillträtt och därmed kunde fatta beslut om utredningens budget efter en längre tid med övergångsregering efter valet i september 2018. I samband med detta blev utredningens sekretariat fulltaligt.
Enligt direktivet ska utredaren inhämta synpunkter från ett flertal myndigheter och organisationer. Utredningen har utöver de i direk- tivet utpekade genomfört ett omfattande arbete för att inhämta syn- punkter från och diskutera utredningens frågor med ett stort antal olika myndigheter, organisationer, forskare, personer anställda i eller i anslutning till skolväsendet m.fl. En lista över dessa återfinns i bi- laga 3. Utredningen har i samband med möten och andra kontakter uppmanat intressenterna att bidra med synpunkter och andra under- lag rörande utredningsuppdraget. Utredningen har generellt haft en öppen attityd till att presentera såväl analyser som preliminära slut- satser i syfte att också på det sättet både pröva argumentationens hållbarhet och ytterligare bereda berörda möjlighet att reagera på tankar och förslag.
Vilket framgår ovan pågår det, och har under utredningens arbete på- gått, ett flertal statliga utredningar som på olika sätt har betydelse för utredningens uppdrag. Detta gäller inte minst Utredningen om planer- ing och dimensionering av gymnasial utbildning (U 2018:01) Kommun- utredningen (Fi 2017:02) och Jämlikhetskommissionen (Fi 2018:07)
64Sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, det s.k. januariavtalet, punkterna 49–57.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
med vilka utredningen haft kontinuerlig kontakt under utrednings- tiden. Utredningen har också särskilt beaktat Skolmyndighetsutred- ningens liksom Kostnadsutjämningsutredningens förslag.65
I utredningen har ingått en expertgrupp bestående av både sak- kunniga och experter. I expertgruppen har funnits representanter för Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Kultur- departementet, Utbildningsdepartementet, Statens skolverk, Statens skolinspektion, Skolväsendets överklagandenämnd, Friskolornas riks- förbund, Idéburna skolors riksförbund, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Sveriges Kommuner och Regioner samt Sveriges skol- ledarförbund. Expertgruppen har träffats sju gånger under utred- ningens arbete.
Utredningen har tagit hjälp av flera utomstående parter för att samla in material. Fil. dr. Dany Kessel har på utredningens uppdrag sammanställt ett underlag om olika kommuners metoder för placer- ing av elever vid kommunala skolenheter. Amelie von Zweigbergk med medarbetare vid Zweig Solutions har genomfört ett antal inter- vjuer med kommunpolitiker om deras syn på och arbete för likvär- dighet i skolan. Sweco har på utredningens uppdrag sammanställt ett underlag vad gäller kommuners arbete med tilläggsbelopp till elever med ett omfattande behov av särskilt stöd. Utredningen har också anordnat en forskardag där olika frågor relaterade till skolsegrega- tion och skolval diskuterades. Utredningen har också själv genom- fört omfattande statistiska analyser liksom sammanställt forsknings- läget i de två huvudområden som utredningens uppdrag omfattar.
2.6Förklaringar och definitioner av vissa ord och begrepp som används i flera kapitel
Flertalet ord och begrepp förklaras i de kapitel eller avsnitt där de används. Ett antal ord och begrepp används dock genomgående var- för de förklaras redan här.
•Kommunaliseringsreformen. Använd som samlingsbegrepp för de reformer som genomfördes i början av 1990-talet genom vilka en större del av ansvaret för skolan flyttades från staten till kom- munerna.
65SOU 2018:41; SOU 2018:74.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
•Kompensatorisk skola. Att utbildningen anpassas efter indivi- dens behov i betydelsen att dess utformning och utförande med- för att de elever som kommer till skolan med sämre förutsätt- ningar än andra elever att lyckas genomföra utbildningen med gott resultat får ett sådant stöd att just det kan realiseras.
•Likvärdighetsbidraget. Det riktade statsbidrag som efter Skol- kommissionens förslag inrättades 2018 och som styrs av förord- ning (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kun- skapsutveckling.
•Lärare. I skolan arbetar olika personalkategorier, t.ex. förskol- lärare, fritidspedagoger, grundlärare, ämneslärare och speciallärare. Utredningen använder lärare och lärarutbildning som samlings- begrepp för dessa personalkategorier och de olika utbildnings- program som finns riktade mot verksamhet i skolan. När endast viss kategori avses skrivs detta ut.
•Prisindex för kommunal verksamhet (PKV). Ett index som tas fram av Sveriges Kommuner och Regioner och som fångar hur mycket löner och andra faktorpriser i kommunal verksamhet förändras över tid. I utredningen används PKV för grundskolan för att räkna om alla ekonomiska uppgifter till fasta priser i 2018 års nivå. Därmed går det att jämföra värdet av en ekonomisk resurs vid två olika tidpunkter på ett meningsfullt sätt.
•Regressionsanalys. En statistisk metod att undersöka om en så kallad beroende variabel samvarierar med en eller flera oberoende variabler. Samvarierar till exempel kostnad per elev med antalet elever i skolan och med elevsammansättningen, på ett syste- matiskt sätt? Implicit ligger ett antagande om att variation i de oberoende variablerna förklarar variationen i den beroende. Det är dock viktigt att komma ihåg att samvariation inte per automa- tik är detsamma som ett orsakssamband. Med metoden erhålls en koefficient för varje variabel, ett mått på hur stor förändring i den beroende variabeln som förknippas med en förändring av den oberoende variabeln med en enhet. Om koefficienten är signifi- kant betyder det att det finns ett statistiskt säkerställ samband mellan de två variablerna. Är den inte signifikant är samvariatio- nen inte säkerställd.
SOU 2020:28 |
Utredningens uppdrag och arbete |
•Räkenskapssammandraget för kommuner (RS). En årlig insam- ling av ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner. Syftet med RS är att på kommun och riksnivå få en tillförlitlig informa- tion om kommunernas ekonomi, både nuläge och utveckling. Räkenskapssammandraget ligger till grund för samtliga kostnads- uppgifter som SCB och Skolverket publicerar om skolan.
•Skolan. Skolväsendet består av flera olika skolformer liksom av i stället för ständigt att skriva grundskola, förskoleklass, grund- särskola, sameskola och specialskola. Då utredningens två del- uppdrag, skolvalet respektive resurstilldelningen, omfattar olika skolformer kan därför också användningen av skolan omfatta olika skolformer i olika kapitel.
•Skolenhet. Huvudmannen, alltså den som driver en skola eller förskola, har stor frihet att organisera verksamheten på olika sätt. Huvudregeln är dock att verksamhet som bedrivs i en skolbygg- nad, eller i flera skolbyggnader som ligger nära varandra, utgör en skolenhet. Begreppet skolenhet syftar på skolan i fysisk mening, alltså de byggnader och lokaler där huvudmannen bedriver sin verksamhet.66
•Skolform. De olika delar som skolväsendet består av. Utöver de skolformer som utredningens uppdrag helt eller delvis omfattar, dvs. förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan, är även t.ex. förskola, gymnasieskola och kom- munal vuxenutbildning egna skolformer. Fritidshemmet är inte en egen skolform men ingår också i skolväsendet.67
•Skolkommissionen. Den kommitté bestående bl.a. av forskare och representanter för arbetsmarknadens parter verksamma i skolväsendet, som sammankallades 2015 för att lämna förslag som syftade till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. Lämnade två betänkanden, Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet (SOU 2016:35) och Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35).
661 kap. 3 § skollagen.
671 kap. 1 § skollagen.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:28 |
•Skolpeng. Det bidrag som en elevs hemkommun ska lämna till den enskilda huvudman som ansvarar för skolenheten vid vilken eleven genomför sin utbildning, det som i skollagen benämns som grund- belopp.68 Utöver detta kan ett tilläggsbelopp lämnas för vissa barn.
•Skolväsendet. Benämningen på samtliga skolformer samt fritids- hemmet tillsammans.
•Undervisning. Undervisning definieras i skollagen som ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskol- lärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”.69 Utredningens använd- ning av undervisning inrymmer också att processen, som skol- lagen preciserar, planeras, anpassas och utförs på olika sätt bero- ende på givna omständigheter men alltid utifrån gedigen kunskap. Utredningens användning av undervisning avser alltså inte ett mekaniskt utförande av en viss uppgift.
Under utredningens gång har organisationen Sveriges kommuner och landsting, SKL, bytt namn till Sveriges kommuner och regioner, SKR. Organisationens nuvarande namn används genomgående i be- tänkandet, även när det t.ex. gäller rapporter och uttalanden som gjordes innan namnändringen.
689 kap. 20 §, 10 kap. 38 § och 11 kap. 37 § skollagen samt 14 kap. 4 § skolförordningen.
691 kap. 3 § skollagen.
3Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan
I kapitlet beskrivs övergripande hur verksamheten i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan och motsvarande skolformer styrs som en bakgrund till kommande kapitel som fokuserar på likvär- dighet, bestämmelserna kring det s.k. skolvalet samt resurstilldel- ningen. Kapitlet beskriver och resonerar också kring vilka förut- sättningar och möjligheter kommuner och enskilda huvudmän har att ta det ansvar för skolan som vilar på dem. I stället för att alltid skriva förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan och motsvarande skolformer används skolan för ökad läsbarhet.
Styrningen av skolan sker på flera olika sätt, huvudsakligen via tre olika styrmedel: juridiska, ekonomiska och ideologiska.1 Ibland lyfts även uppföljning och utvärdering fram som ett särskilt styrmedel, ibland anses den ingå som en del av det juridiska.2 Beskrivningen nedan koncentrerar sig främst på de juridiska och ekonomiska styr- medlen. Betydelsen av den ideologiska styrningen, som är en mer indirekt eller ”mjuk” styrning än de andra och tar sig uttryck t.ex. i form av råd om hur verksamheten bör bedrivas eller inriktning på kompetensutveckling eller information, ska dock inte underskattas med anledning av detta.
Samtidigt ska kanske inte heller den formella styrningens bety- delse för skolans verksamhet överskattas. Det avgörande är det som sker i varje enskilt klassrum, varje enskild lektion, varje skoldag. För att den formella styrningen ska komma till uttryck där krävs att nyckelaktörerna, de cirka 140 000 lärare och 4 500 rektorer som tjänstgör i skolan vid närmare 5 000 skolenheter, genomför den. Det
1Se t.ex. Lascoumes & Le Gales (2007); Jarl & Pierre, red. (2018), s. 29 ff.
2Se t.ex. Lundgren (1977/1981).
111
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
är svårt och tar tid. Huvudmän, lärare och rektorer kan också tolka styrdokumenten på ett annat sätt än vad som avsetts liksom att styrdokumenten innefattar motsägelser.3 Utredningens uppdrag är dock att titta på vissa delar av skolans styrning på en övergripande systemnivå.
3.1Skolans centrala roll i samhället
Skola och utbildning spelar en helt central roll i samhället, som ut- bildare, som förmedlare av grundläggande demokratiska värden och för att fostra oss till samhällsmedlemmar. För den enskilda individen spelar den en avgörande roll för möjligheterna i livet. Varje tid strä- var efter att skapa den skola som svarar mot det omgivande sam- hällets krav på kunskaper och färdigheter men använder den också som ett instrument för att skapa en önskvärd framtida samhälls- utveckling.
Skolan är och har ofta varit en arena för ideologiska motsättningar, inte minst i sin roll som ett instrument att påverka det framtida sam- hället som helhet. Detta, tillsammans med det gångna seklets snabba samhällsförändringar, har inneburit ständiga diskussioner och refor- mer av den obligatoriska skolans innehåll och organisation.
Skollagens portalparagraf lyder:
Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.4
Paragrafen anger skolans breda ansvar och tydliggör skolans två huvuduppdrag: ett kunskapsuppdrag och ett demokratiuppdrag eller värdegrundsuppdrag, ibland omtalade som kunskap respektive fost- ran. Dessa uppdrag utvecklas och tydliggörs i läroplanerna.5 Kun-
3För en beskrivning av det politiska spelet runt den svenska skolan och varför skolan ser ut som den gör se t.ex. Jarl och Rönnberg (2019).
41 kap. 4 § skollagen. Termen skolväsendet omfattar utöver förskoleklass, grundskolan och grundsärskolan vilka är de tre skolformer som utredningen har i uppdrag att analysera, även flera andra skolformer liksom verksamheten i fritidshemmet.
5Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11) och Läroplan för grundsärskolan (Lsär11).
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
skapsuppdraget innebär att eleven ska tillägna sig vissa kunskaper och färdigheter medan demokratiuppdraget kan sägas innebära att fostra eleverna till ansvarskännande individer och medborgare i ett demokratiskt samhälle. Uppdraget utgår särskilt från skolans värde- grund som definieras i läroplanen.6
Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. (…) Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet mellan människor är de värden som skolan ska gestalta och förmedla. I överensstämmelse med den etik som förvaltats av kristen tradition och västerländsk humanism sker detta genom indivi- dens fostran till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande.
Enligt skollagens portalparagraf ska hänsyn i utbildningen tas till barns och elevers olika behov och alla barn och elever ska ges möj- lighet att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar.7 Skolan har således också ett tydligt kompensatoriskt uppdrag. Jäm- fört med den tidigare skollagen innebär den nuvarande regleringen ett ökat krav på skolan. Tidigare skulle ”hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd” vilket ska jämföras med dagens oändliga mål för samtliga elever.8
Det breda uppdraget gör det svårt att fånga upp skolväsendets eller en enskild skolenhets kvalitet i ett enskilt mått. Olika mått, t.ex. elevers resultat på nationella prov eller elevers självrapporterade ut- veckling i enkäter, fångar olika dimensioner av kvalitet men inte helheten. De senaste årens fokus på kvantitativa utfallsmått har ten- derat att tränga undan andra sätt att mäta skolkvalitet, även om många fortfarande menar att de kvantitativa måtten är för få.9 Flera av måtten är också beroende av bakomliggande faktorer som elevens socioekonomiska förutsättningar och skolans elevsammansättning, vilket gör att tillförlitligheten kan ifrågasättas när dessa inte kan beaktas eller kontrolleras för. I grundsärskolan sätts betyg endast när eleven eller elevens vårdnadshavare begär det vilket ytterligare påverkar möjligheterna till kvantitativ uppföljning.10
6Se Lgr11.
73 kap. 3 § skollagen.
81 kap. 2 § skollag (1985:1100).
9Jarl, Blossing & Andersson (2017), s. 161.
1011 kap. 19 § skollagen.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
Fokus på de kvantitativa utfallsmåtten kan också påverka indivi- derna och verksamheten i sig på delvis negativa sätt. Det är förhål- landevis lätt att samla in och sammanställa sådana uppgifter men resultat enligt olika mätningar är bara en viktig indikation på mål- uppfyllelse, inte måluppfyllelse i sig. Då resultatmått är öppna för olika typer av manipulation och bara fångar delar av skolans breda uppdrag finns en risk att den generella synen på och diskussionen om skolan trivialiseras.11 Samtidigt som kvantitativ utvärdering är oumbärlig så måste den utföras, tolkas och användas med omdöme. Omdöme kräver i sin tur kompetens vad gäller metod och förståelse för verksamhetens natur.
3.2Rollfördelningen mellan staten och kommunerna
Styrningen av den svenska grundskolan är komplex. Kraftigt förenk- lat kan man säga att staten definierar de mål som skolan ska arbeta mot men överlåter åt kommunerna och de enskilda huvudmännen att organisera arbetet. Staten, via Skolinspektionen, granskar att sko- lorna uppfyller de mål staten fastställt medan kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för att finansiera verksamheten.
I den svenska skolan har alltså huvudmannen ansvar för att ut- bildningen genomförs i enlighet med lagar och föreskrifter.12 Skol- lagen medger både offentliga (kommun och stat) och enskilda huvud- män för skolan.13 Som framgår nedan finns vissa skillnader bl.a. i ansvarsområdenas omfattning mellan offentliga och enskilda huvud- män, den främsta är kommunens skyldighet att erbjuda utbildning jämfört med enskilda huvudmäns frivillighet. Men för att främja kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet gäller som utgångspunkt att alla skolor, oavsett huvudman, ska ha samma villkor och skyldig- heter i så stor utsträckning som möjligt. En bärande princip i skol- lagen är därför att alla verksamheter ska ha en gemensam reglering när så är möjligt.
Det är viktigt att komma ihåg att den svenska skolan aldrig har varit enbart statlig eller enbart kommunal. Över tid har ansvaret för- skjutits i antingen kommunal eller statlig riktning. Sedan den tydliga ansvarsförskjutningen från staten till kommunerna i början av 1990-
11Se t.ex. Bornemark (2018); Koretz (2008); Jackson (2018b).
122 kap. 8 § skollagen.
132 kap. 2–5 §§ skollagen.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
talet i samband med den s.k. kommunaliseringen av skolan har staten steg för steg förtydligat den statliga styrningen, särskilt genom att reglera flera delar i detalj. Exempel på detta är införandet av natio- nella prov, Skolinspektionens förstärkta uppdrag, kraven på lärar- legitimation liksom ett ökat ekonomiskt ansvarstagande. I diskussio- nen om vem som bör bära ansvaret är det viktigt att komma ihåg att flera andra reformer sjösattes ungefär samtidigt som kommunaliser- ingen genomfördes, något som också har påverkat styrningen av skolan. Bland dessa bör särskilt nämnas friskolereformen och den därmed utökade möjligheten att välja att gå i en fristående skola i stäl- let för en kommunal, liksom möjligheten att välja mellan kommunala skolor, vilka introducerade en marknadslogik i skolväsendet.14
Förändringar har också över åren gjorts i den balans som råder mellan den politiska styrningen och den professionella styrningen av verksamheten, jfr figur 3.1. Ett utmärkande drag för det rådande styrsystemet är den så kallade dubbla styrningen. Den ena styrningen innebär bl.a. att staten ger huvudmannen i uppdrag att se till att skol- enheterna har sådana förutsättningar att de kan nå de nationella målen. Den andra styrningen innebär ett uppdrag, förbi huvudmannen, direkt till lärarna och rektorerna att utforma verksamheten på den enskilda skolan på ett sådant sätt som innebär att eleverna får förut- sättningar att uppnå lärandemålen, alltså ett uppdrag direkt till sko- lans professioner.15 Skolprofessionernas inflytande över verksam- heten är alltså tänkt att vara stort, detta till skillnad från den tydliga statliga styrningen av verksamheten i klassrummen som fanns innan reformerna i början av 1990-talet. Dagens dubbla styrning kan dock i praktiken leda till att verksamma i skolan hamnar i svåra situationer när de både har att förhålla sig till det centrala regelverkets krav men också till lokalpolitiska beslut om skolans förutsättningar såsom skolans budget. Kommuner ser det också som ett problem att skol- ledare har fått större ansvar och mer makt än tidigare. Genom att skollagen pekar ut vilka befogenheter skolchef och rektor ska ha minskar kommunernas möjlighet att styra skolverksamheten.16 An- svaret för resurserna respektive verksamheten hänger inte helt ihop. Dessutom kräver denna ökade autonomi ett annat system av upp-
14Prop. 1991/92:95 Prop. 1992/93:230.
15Skolverket (2011), s. 15.
16Statskontoret (2016), s. 166.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
följning och utvärdering av verksamheten än tidigare för att kontrol- lera att de nationella målen nås. Detta kan av den enskilda läraren och rektorn uppfattas som att den professionella friheten liksom förtroendet för professionen har minskat.17
Figur 3.1 Två dimensioner i styrningen av skolan*
* Jarl. och Pierre red. (2018), s. 18.
3.2.1Staten reglerar
Riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för sko- lans resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och rikt- linjer för skolans verksamhet som ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig och håller hög kvalitet. De grundläggande be- stämmelserna om skolväsendet finns i skollagen. Via Skolinspektio- nen följer staten upp att målen uppfylls, dels genom att besluta om tillstånd för nya fristående skolor, dels genom granskning av verk- samhet som bedrivs. Styrningsmodellen brukar kallas för mål- och resultatstyrning. Staten är också huvudman för specialskolan och sameskolan samt för förskoleklass och fritidshem vid dessa.18
Vid sidan av det juridiska styrmedlet har staten huvudsakligen lämnat ifrån sig ansvaret för skolan till kommunerna och huvud- männen. De direkta ekonomiska styrmedlen för skolväsendet ligger sedan början av 1990-talet i de kommunala händerna. Staten har dock de senaste åren delvis, genom att ett större antal riktade stats- bidrag har införts, försökt att påverka huvudmännen att utveckla
17Jarl och Rönnberg (2019), s. 47.
18Av de knappt 1 068 300 eleverna i grundskolan läsåret 2018/2019 fanns 659 elever i special- skolan och 159 elever i sameskolan.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
verksamheten i den riktning som staten prioriterar dvs. en kombina- tion av ekonomiskt och ideologiskt styrmedel.
Staten styr också skolverksamheten indirekt via lärar- och förskol- lärarutbildningarna och de möjligheter till fort- och vidarebildning som erbjuds vid universitet och högskolor, delvis i samarbete med Skolverket. Staten ansvarar för att fastställa de olika lärar- och förskol- lärarexamina liksom de krav som ställs för att erhålla examen vilket är avgörande för vilka kunskaper och färdigheter lärare i skolan har och därmed hur undervisningen genomförs. Även Skolforsknings- institutet liksom Specialpedagogiska skolmyndigheten ska på olika sätt bidra till att stärka skolväsendets samlade kompetens. Skolverket har en särskild betydelse för styrningen. Skolverket är förvaltnings- myndighet för skolväsendet med uppgift att främja att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö men ska också bl.a. följa och utvärdera skolväsendet på nationell nivå.19
Dagens styrning ska jämföras med statens styrning innan de om- fattande reformerna i början av 1900-talet. Då styrde Skolöverstyrel- sen tydligt verksamheten inom ramen för riksdagsbesluten och läns- skolnämnderna utförde inspektioner, erbjöd fortbildning och följde upp olika skolenheters verksamhet. Kostnaderna för undervisning finansierades i huvudsak via ett system av flertalet specialdestinerade statsbidrag som kanaliserades via de statliga myndigheterna. Jämfört med flertalet andra områden som kommunerna ansvarar för är statens styrning inom skolområdet dock omfattande i dag trots den s.k. kom- munaliseringen.20
Det pågår i dag en diskussion om hur de statliga skolmyndig- heterna ska organiseras och var staten ska finnas representerad, inte minst efter Skolkommissionens och 2017 års Skolmyndighetsutred- nings förslag.21
3.2.2Kommunerna finansierar och bedriver skolverksamhet
Kommuner sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund och ansvarar därmed för grund- läggande delar av det samlade offentliga åtagandet. På samma grund
19SFS 2015:1047.
20Statskontoret (2016), s. 57.
21SOU 2017:35; SOU 2018:41.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.22 Med ansvaret följer ett mandat att finansiera verksamheten ge- nom inkomstbeskattning och avgifter. Ett av de områden som kom- munerna i dag huvudsakligen ansvarar för att finansiera och sköta är skolväsendet.
Kommunfullmäktige i respektive kommun beslutar om mål och riktlinjer, fastställer budgeten och fördelar ekonomiska resurser till kommunens olika verksamheter.23 Kommunen ska även utse en eller flera nämnder som ska utföra kommunens uppgifter enligt skol- lagen.24 Ofta beslutar nämnden om fördelningen av medel mellan de olika skolformerna, mellan olika huvudmän och mellan kommunens egna skolenheter.
Tanken bakom den decentraliserade styrningen av skolan som in- fördes under 1990-talet var att kommunerna skulle ha stor handlings- frihet att anpassa skolans organisering och finansiering efter lokala behov och förutsättningar för att alla elever skulle få tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet samtidigt som skolan skulle bli mer effektiv. Kommunen gavs ett ”innovationsutrymme” för att kunna pröva och hitta de bästa lösningarna. Kommunen har i dag formellt möjligheter att påverka skolans verksamhet genom att den beslutar om de ekonomiska förutsättningarna för samtliga skolor i kommu- nen, fristående och kommunala, men också via huvudmannaskapet och beslutanderätten över hur den kommunala skolan organiseras.25 Kommunerna har möjlighet att själva bestämma skattesats, hur kommunen ska prioritera mellan kommunens olika verksamhets- områden liksom hur kommunen ska fördela och använda resurserna i respektive verksamhet, t.ex. skolväsendet, för att nå fastställda mål.
Vad gäller skolans organisering finns viss statlig reglering, inte minst vad gäller vilka som får anställas tills vidare som lärare och bedriva undervisningen, men även att t.ex. en skolchef måste finnas. Denna styrning gäller samtliga skolhuvudmän och gäller inte särskilt för kommunerna.
2214 kap. 2 § regeringsformen.
235 kap. 1 § kommunallagen.
242 kap. 2 § skollagen.
25Då fristående skolor är öppna för alla elever oavsett hemkommun, kan dock dessa också erhålla ersättning för elever från andra kommuner än lägeskommunen.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
3.3Vad innebär det att vara huvudman?
Begreppet huvudman används inom olika rättsområden för att be- teckna vilken aktör, oftast stat, kommun eller region, som är ansva- rig för en viss uppgift. Förskoleklass, grundskola och grundsärskola kan ha både kommunala och enskilda huvudmän. Huvudmannen an- svarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författ- ningar.26 Detta uppdrag innebär i sin tur att huvudmannen, för att ge rätt förutsättningar, måste vara medveten om de statliga mål och krav som finns i skollag och förordningar, mål och krav som inte är riktade direkt till huvudmannen utan till t.ex. lärare och rektorer. Huvud- mannens uppgift är alltså inte att styra hur undervisningen ska genom- föras i klassrummet, det är lärarens och rektorernas ansvar.
För att främja kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet är en ut- gångspunkt i det nuvarande styrsystemet som tidigare nämnts att skolor, oavsett huvudman, i så stor utsträckning som möjligt ska ha samma villkor och skyldigheter. Detta är ett uttryck för principen om lika behandling mellan kommunala och fristående verksamheter. Principen gäller trots att de kommunala huvudmännen har en skyl- dighet att bedriva grundskola medan de enskilda gör det frivilligt och har, så länge de får tillstånd, en möjlighet att välja om och när de vill etablera sig liksom om de vill avveckla en befintlig verksamhet.
Att huvudmannaskapet, och därmed ansvaret i sin helhet, för verk- samheten tilldelas den enskilda skolhuvudmannen skiljer sig från hur t.ex. vården är reglerad. I vården bärs ansvaret generellt fortsatt av region, kommun och stat även när enskilda driver verksamheten.27 Däremot kan andra uppgifter ibland överlämnas. I motsats till väl- färdsområden som vård, omsorg och vuxenutbildning innebär detta att det i skolan inte skrivs några avtal mellan finansiär och utförare, dvs. mellan kommunen och den enskilda huvudmannen. Allt är i stäl- let reglerat i skolförfattningarna.
262 kap. 8 § skollagen.
272 kap. 2–3 §§ Hälso- och sjukvårdslagen.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
3.3.1Skillnader finns mellan kommunala och enskilda huvudmäns uppdrag
Enskilda huvudmän har på motsvarande sätt som kommunala huvud- män det primära och direkta ansvaret för verksamheten vid de fristå- ende skolorna. Huvudmännen bestämmer själva hur resurserna som huvudmannen erhållit från elevernas hemkommuner ska fördelas mellan de skolenheter som ingår i organisationen och olika verksam- hetsområden. Till fristående skolor finns också en möjlighet att lämna ekonomiska bidrag, även om utbildningen ska vara avgiftsfri. Huvudmännen ska rapportera ekonomisk information på enhetsnivå till SCB, som på Skolverkets uppdrag samlar in denna information.28 Rapporteringen som enskilda huvudmän gör skiljer sig dock något från den rapportering som kommunala huvudmän gör. Beroende på vilken associationsform huvudmannen valt finns också krav i olika författningar på t.ex. extern redovisning. De fristående skolorna har också ett ansvar gentemot ägarna på ett annat sätt än de kommunala, t.ex. utifrån aktiebolagslagens skrivningar.29
Huvudregeln är att en fristående skola, liksom en kommunal, ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. En enskild huvudman behöver dock inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev i de fall då man ansökt om tilläggsbelopp för särskilt stöd hos elevens hemkommun och hemkommunen har avslagit ansökan på den grunden att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter annars skulle uppstå för kommunen.30 Det är också så att enskilda huvudmän, till skillnad från kommunala, har möjlighet att vid fler sökande än det finns platser, neka elever plats vid en skolenhet hos huvudmannen. Kommunen måste i dessa fall erbjuda eleven en plats vid en annan kommunal skola.
Som utgångspunkt kan en viss etableringsfrihet sägas gälla för såväl kommunala som fristående skolor, dvs. huvudmannen avgör själv om den vill starta processen för att etablera en ny skolenhet. En ny fristående skola måste dock, till skillnad från en kommunal skola, godkännas av Skolinspektionen för att få driva verksamhet. För god- kännande ska Skolinspektionen bl.a. bedöma om den enskilde är lämplig och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller
28Se t.ex. 26 kap. 25 § skollagen och förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m.
29Aktiebolagslagen (2005:551).
30Se bl.a. 10 kap. 35 § skollagen.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
för verksamheten men också om etableringen medför påtagliga negativa följder på lång sikt (fem år har ansetts vara ett riktmärke) för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. 31 Påtagliga negativa följder kan exempelvis vara att kommunen tvingas lägga ned en befintlig kommunal skola och att detta avsevärt skulle öka avstån- det till närmaste skola för eleverna i kommunen eller att det skulle leda till bestående kostnadsökningar för kommunen.32 Skolinspek- tionen ska i arbetet inhämta synpunkter från den kommun som den fristående skolan ansöker om att etablera sig i. Inriktningen på kom- munens synpunkter varierar ofta beroende på kommunens politiska färg och Skolinspektionens godkännande följer inte alltid kommu- nens yttrande.33 De senaste åren har kraven på den enskilda huvud- mannen skärpts för godkännande t.ex. måste samråd ske med den kommun där utbildningen ska bedrivas och den enskilde måste en- ligt skollagen visa att den genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten och har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten samt bedöms vara lämplig.34
Det finns också skillnader mellan kommunala och enskilda huvud- män vad gäller de följder Skolinspektionens tillsyn kan leda till. Om bristerna är mycket allvarliga kan Skolinspektionen återkalla god- kännandet för en fristående skola. En kommunal skola kan åläggas ett tillfälligt verksamhetsförbud.35 En utredare som biträder Utbild- ningsdepartementet har i uppdrag att lämna förslag som innebär att Statens skolinspektions möjlighet att stänga skolor med stora och återkommande brister, såväl fristående som kommunala, ska öka.36
Ytterligare en skillnad mellan kommunala och enskilda huvudmän är att endast kommunala huvudmän har som uppgift att tillgodose kraven enligt offentlighetsprincipen (rätten att ta del av allmänna handlingar). Offentlighetsprincipen gäller i dag inte för enskilda huvudmän. Ett förslag om offentlighetsprincipen i fristående skolor bereds inom Regeringskansliet.37
312 kap. 5 § skollagen; Prop. 2009/10:157 s. 21.
32Prop. 1995/96:200, s. 53. Se också Förvaltningsrätten i Stockholm 2011-05-31, mål nr 1871-11.
33Se t.ex. SOU 2016:66, s. 145.
342 kap. 5–6 a §§ skollagen.
3526 kap. 13, 14, 17, 18 §§ skollagen.
36Utbildningsdepartementet (2019).
37Lagrådsremiss Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor, Promemorian Offent- lighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag U2019/00336/GV.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
3.3.2Kommunernas myndighetsansvar utöver huvudmannaskapet
Utöver det ansvar som följer av huvudmannaskapet för de kommu- nala skolorna har kommunerna även ett särskilt ansvar, ett myndig- hetsansvar. Vilket ansvar en viss uppgift vilar på, det generella myn- dighetsansvaret eller huvudmannaansvaret, kan i vissa fall vara svårt att avgöra. Enskilda huvudmän har endast ett huvudmannaansvar, som i princip kan jämställas med kommunernas huvudmannaansvar. Enskilda huvudmän kan dock ha andra åtaganden, t.ex. mot aktieägare eller styrelse, beroende på i vilken bolagsform de är organiserade.
Kommunen har det yttersta ansvaret att tillhandahålla utbildning till alla som har rätt till det och måste därför ha en beredskap för variationer i elevunderlagets storlek, att ta emot elever som exem- pelvis är nyinflyttade, som väljer att sluta vid en fristående skola eller om en fristående skola lägger ned sin verksamhet till följd av att t.ex. Skolinspektionen beslutat att återkalla tillståndet eller att företaget gått i konkurs. Utöver detta yttersta ansvar har kommunerna även vissa renodlade myndighetsuppgifter som är tydligare åtskilda från själva huvudmannaskapet:
•Kommunerna ansvarar för att fördela medel till såväl egna skolor som att lämna bidrag till enskilda huvudmän för varje elev vid en fristående skola.
•Kommunerna ansvarar för att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter elevernas olika förutsättningar och behov (socio- ekonomisk viktad resursfördelning).38
•Hemkommunerna har ett ansvar att se till att skolpliktiga elever fullgör sin skolplikt.39 Detta ansvar omfattar dels det tidigare nämnda ansvaret för att erbjuda alla elever en utbildningsplats dels att kommunen också ansvarar för att barn som inte går i för- skoleklass, grundskola eller grundsärskola får den utbildning de ska ha.40
382 kap. 8 b § skollagen.
399 kap. 12 §, 10 kap. 24 § och 11 kap. 24 § skollagen.
407 kap. 21 § skollagen.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
•Kommunerna ansvar för att fatta beslut om mottagande i grund- särskola.41
•Hemkommunen har en informationsskyldighet om utbildning i förskoleklasser, grundskolor, grundsärskolor m.m.42
•Kommunerna har ett ansvar att anordna och pröva rätten till skol- skjuts.43
•Kommunerna har rätt till insyn i de fristående skolor som finns i kommunen så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldig- heter och tillgodose allmänhetens behov av insyn.44 Denna rätt innebär att kommunen fortlöpande ska hålla sig informerad om hur verksamheten vid den fristående skolan utvecklas. Rätten till insyn innebär dock inte någon rätt för kommunen att göra på- pekanden gentemot den fristående skolan.45 Möjligheten till in- syn har ansetts vara en förutsättning för att kommunen ska kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov och för att garantera att offentliga medel för utbildning används för avsett ändamål.46
Vid sidan av dessa uppgifter som i huvudsak har anknytning till för- skoleklassen, grundskolan och grundsärskolan har kommunen också t.ex. ett aktivitetsansvar för ungdomar under 20 år som inte genom- för gymnasieutbildning samt ett ansvar att pröva en enskilds ansökan om att godkännas som huvudman för fristående förskolor och vissa fritidshem liksom ett ansvar för tillsynen av sådana huvudmän.47
3.4Kommunernas och statens finansiering av skolan
Även om kommunerna är huvudansvariga för finansieringen av sko- lan så bidrar också staten i viss utsträckning via riktade statsbidrag och via det kommunala utjämningssystemet. Kommunens inkomster kommer därmed från fyra olika håll.
417 kap. 5 § skollagen.
4229 kap. 19 § skollagen.
4310 kap. 32 § skollagen.
44T.ex. 10 kap. 41 § skollagen.
45Prop. 2009/10:165.
46Prop. 1995/96:200.
472 kap. 7 § och 25 kap. 10 § skollagen respektive 26 kap. 4 §§ skollagen.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
1.Kommunernas totala kostnader finansieras till stora delar av in- täkter från den kommunalskatt som invånarna betalar. Hur stor del av intäkterna från kommunalskatten som går till skolväsendet i kommunen avgör kommunen själv.
2.Vid sidan av kommunalskatten är för många kommuner det kom- munalekonomiska utjämningssystemet med sina olika delar en vik- tig inkomstkälla. Cirka 14 procent av kommunernas totala intäkter består av generella bidrag som räknas fram i det kommunalekono- miska utjämningssystemet. Även dessa medel avgör respektive kommun till vilken av kommunernas olika verksamheter de ska prioriteras.
3.Riktade statsbidrag utgör ungefär 7 procent av kommunernas totala intäkter. Skolverket administrerar ett 70-tal olika riktade statsbidrag, de flesta s.k. stimulansbidrag. Riktade statsbidrag läm- nar inte samma flexibilitet vad gäller kommunens möjligheter att prioritera dem till olika verksamheter utan är avsedda för ett visst ändamål. Vid sidan av dessa riktade statsbidrag kan kommunerna också få kostnadsersättning från andra statliga myndigheter, t.ex. ersättning från Migrationsverket för asylsökande barns skolgång.
4.Kommunen kan också ha vissa övriga intäkter. Ett exempel är den avgift som föräldrar betalar för att ha sina barn i förskola och fritidshem. Kommunen avgör själv hur medlen ska användas.
Vilken andel av kostnaderna för skolväsendet som kan hänföras till olika finansieringskällor skiljer sig kraftigt åt mellan kommunerna eftersom t.ex. de generella statsbidragen i högre grad går till kom- muner med svagare skatteunderlag.
I kapitel 7 och 8 analyseras resurserna i förskoleklassen, grund- skolan och grundsärskolan.
3.4.1Hur enskilda huvudmäns verksamhet finansieras
En enskild huvudman som har fått ett godkännande av Skolinspek- tionen att starta en skolenhet ska erhålla ekonomiska resurser för varje elev från respektive elevs hemkommun, i skollagen benämnt som ett bidrag.48 Ersättningen till den enskilda huvudmannen ska
489 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, och 11 kap. 36 § skollagen.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna grundskolan.49 Ofta används termen ”skolpeng” för att beskriva det bidrag från elevens hemkom- mun som följer eleven till den skola eleven går vid. Denna term är dock inte reglerad eller tydligt definierad på annat sätt.
Ersättningen till den enskilda huvudmannen utgörs huvudsak- ligen av det som i skollagen benämns som grundbelopp.50 Hur resur- serna fördelas per elev kan i en och samma kommun skilja sig be- roende på om eleven går i en fristående skola, kommunens egna skolor eller i en kommunal skola i en annan kommun än hemkom- munen. Detta beror på att kommunen ska fördela resurser till ut- bildning efter elevernas olika förutsättningar och behov men kan också bero på hur verksamheten är organiserad.51 För vissa elever, elever med ett omfattande behov av särskilt stöd samt för elever som deltar i modersmålsundervisning eller lovskola, lämnas också ett tilläggsbelopp vilket för en elev i behov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens behov.52 Den enskilda huvud- mannen avgör hur de samlade resurserna som en skolenhet erhåller ska fördelas mellan t.ex. elevgrupper eller årskurser.
Kommuner har, om det finns särskilda skäl, möjlighet att beräkna ersättning för lokalkostnader på ett annat sätt än det ovan beskrivna. Om det finns särskilda skäl ska ersättningen för lokalkostnader i stället högst motsvara den enskilde huvudmannens faktiska kost- nader om dessa är skäliga. Vid prövningen ska hänsyn tas till om skillnaden mellan hemkommunens genomsnittliga lokalkostnader och den enskilde huvudmannens faktiska kostnader är betydande på grund av kommunens investering i nya lokaler, renovering av befint- liga lokaler eller någon annan omständighet. Vid prövningen får hän- syn även tas till intresset av att utbildning med en enskild huvudman kan etableras.53 Detta sistnämnda öppnar upp för kommuner att via lokalersättningen ge särskilt gynnande villkor till enskilda huvud- män som etablerar sig i kommunen, vilket i viss mån går emot den
499 kap. 20 §, 10 kap. 38 § och 11 kap. 37 § skollagen.
509 kap. 20 §, 10 kap. 38 § och 11 kap. 37 § skollagen samt 14 kap 4 § skolförordningen.
512 kap. 8 b § skollagen.
5210 kap. 39 § skollagen samt 14 kap. 8 § skolförordningen. Tilläggsbeloppet för en elev i be- hov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens behov. Av förarbetena samt domar framgår dock att den absoluta merparten av kostnaderna för en elevs särskilda stöd ska täckas av grundbeloppet, se prop. 2008/09:171, s. 41 ff. och HFD 4314-11.
5314 kap. 6 § skolförordningen.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
princip om likabehandling som annars gäller mellan olika enskilda huvudmän samt mellan enskild och kommunal huvudman.
En kommun som lämnar bidrag för en elev i en fristående skola ska för den enskilda huvudmannen kunna redovisa hur bidraget har beräknats.54 Bidraget ska fastställas per kalenderår och grunda sig på hemkommunens budget för det kommande budgetåret och beslutas före kalenderårets början.55 Den enskilda huvudmannen har möjlig- het att överklaga ett bidragsbeslut genom förvaltningsbesvär och därmed få hela beslutet prövat i sak inklusive beloppets storlek.56 Detta är något som görs ofta.57
I kapitel 8 redogörs för skillnader i kostnaden per elev beräknad per hemkommun.
3.5Det kommunala självstyret, men även näringsfriheten, påverkar styrningen
Den grundlagsfästa principen om kommunal självstyrelse är central i frågor som rör skolväsendet. Principen måste beaktas när förslag till förändringar övervägs. På motsvarande sätt behöver också rätten till näringsfrihet som berör enskilda skolhuvudmän beaktas. Detta avsnitt avser därför att tydliggöra vilka förändringar av skolans styr- ning som är möjliga att överväga utifrån dessa principer. Elevens rätt till en utbildning av hög och likvärdig kvalitet behöver dock vara det avgörande.
3.5.1Grunderna i det kommunala självstyret
Det kommunala självstyret regleras i grundlag och bestämmelserna i regeringsformen svarar mot självstyrets syften – demokrati och effek- tivitet.58 I lag bestäms vilka områden som kommunerna ansvarar för,
5414 kap. 10 § skolförordningen.
5514 kap. 1 § skolförordningen.
5628 kap. 5 § skollagen. Här finns dock ett dilemma för många fristående skolor. För att kunna överklagas behöver beslutet vara riktat till den part det berör, inte vara ett allmänt beslut om nivå. Det är inte ovanligt att kommuner fattar generella beslut som därmed inte går att överklaga. HFD mål nr 5998-16. Det förekommer också att kommunens beslut fattas senare än vad regelverket säger vilket medför betydande osäkerhet och svårigheter för de enskilda huvud- männen. Se t.ex. Friskolornas riksförbund (2018b).
57SOU 2016:66, s. 65.
58Kap. 1 och 14 regeringsformen.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
men inom dessa ramar är det respektive kommuns ansvar att avgöra hur verksamheten på bästa sätt kan utformas och bedrivas. Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all kommunal verksam- het. Kommunernas rätt till självstyre på olika områden har fått till följd att verksamheter utformats på högst olika sätt i olika delar av landet.
Det kommunala självstyret är dock inte obegränsat. Inom vissa områden väger nationella krav på en enhetlig reglering tyngre än intresset för det kommunala självstyret. Ett sådant område är skol- väsendet där staten, som ovan nämnts, styr genom att sätta upp regler och mål för verksamheten för att skolan ska vara likvärdig. I sam- manhanget är det också viktigt att känna till att medborgarna kan uppfatta att kommunerna i princip arbetar på statens uppdrag vilket ger staten ett visst ansvar för den service som kommunerna ger sina medborgare.59
I samband med reformer som kan komma att påverka kommu- nens självstyre ska möjliga förslag analyseras utifrån hur de påverkar det kommunala självstyret och om skälen för en reform kan moti- vera det intrång i självstyret som förslaget innebär.60 Om syftet kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingri- pande sätt ska detta sätt väljas.61 Det ska alltså göras en proportiona- litetsbedömning.
Generella fördelar och nackdelar med ett decentraliserat beslutsfattande
Det går att se flera fördelar med en stark kommunal självstyrelse, ofta lyfts bl.a. följande fram:62
•Medborgarna kan påverka beslut som rör deras vardag genom att utse och utkräva ansvar av sina valda företrädare och ha en nära kontakt och dialog med dem. Närheten kan öka pressen på lokala beslutsfattare att använda resurserna så effektivt som möjligt.
59Birgersson & Westerståhl (1992), s. 212 ff.
6014 kap. 3 § RF: En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.
61Prop. 2009/10:80, s. 212.
62För en bredare diskussion om för- och nackdelar se t.ex. Erlingsson & Ödalen (2017), s. 67, Mörk m.fl. (2019,) s. 23 ff.; SOU 2014:5; SKR:s programberedning (2014), s. 12.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
•De förtroendevalda kan basera sina beslut på lokal kunskap och överblick och på breda och kontinuerliga kontakter med med- borgarna. Kommunerna kan anpassa verksamheten efter varie- rande lokala förutsättningar.
•Olika lösningar i olika kommuner möjliggör jämförelser och ut- veckling genom att lära av varandra.
•Det skapas en maktdelning mellan den nationella och den kom- munala nivån. Den politiska majoriteten i kommunen skiljer sig inte sällan från den i riksdagen.
Samtidigt kritiseras den kommunala självstyrelsen för att leda till skillnader mellan olika delar av landet och sämre förutsättningar för att skapa en likvärdig eller jämlik välfärd inklusive skola, detta inte minst beroende på skillnader i t.ex. ekonomi och demografisk sam- mansättning. Lokalt fattade beslut kan också ge konsekvenser som går emot nationellt ställda ambitioner och målsättningar om likvär- dighet i landet som helhet. Kritiker hävdar även att kunskaper om lokala förhållanden inte kan ersätta kvalificerad sakkunskap och att t.ex. ett alltmer komplext regelverk kräver kompetens som är svår att upprätthålla lokalt. Stordriftsfördelar vad gäller t.ex. administra- tion och upphandling lyfts också ofta fram som fördelar med en mer central styrning.
Det kommunala självstyret i skolan kan sägas ha blivit mer radi- kalt än först avsett då flera av de statliga styrmedel som skulle garan- tera likvärdigheten ganska snabbt avskaffades, t.ex. sektorsbidraget och den statliga meritvärderingen.63 Vid sidan av kommunaliseringen ändrade andra reformer förutsättningarna för kommunerna att pla- nera och ansvara för verksamheten. Av dessa kan nämnas övergången till mål- och resultatstyrning samt de s.k. valfrihetsreformerna med ökad möjlighet för fristående skolor att etablera sig med offentligt stöd samt möjligheten för föräldrar och elever att välja skola. Dessa förde med sig krav på kommunal anpassning bl.a. avseende planering och utbetalning av skolpeng till de fristående skolor som elever i kommunen valde.
63SOU 2014:5, s. 18.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
Hur stort utrymme för självstyrelsen finns på skolområdet?
Den kommunala bestämmanderätten över skolan ligger i dag huvud- sakligen inom två områden, att finansiera skolan samt att vara huvud- man för den egna skolverksamheten utifrån fastställt regelverk. Där- utöver har kommunen som ovan beskrivits en handfull ytterligare uppgifter.
SKR menar att ett fungerande kommunalt självstyre bör innebära att:64
•det finns utrymme att fatta lokala och regionala beslut som är politiskt relevanta,
•staten har tilltro till att kommuner agerar i medborgarnas intres- sen för att nå nationella mål,
•ett reellt ansvarsutkrävande kan ske på lokal nivå,
•staten lägger fast övergripande mål medan kommuner avgör hur dessa ska uppnås, och
•det finns en acceptans för att olika kommuner väljer olika lös- ningar och uppnår olika resultat.
Utifrån flera av dessa punkter menar utredningen att det går att ifrågasätta hur långt det kommunala självstyret i praktiken sträcker sig i dag vad gäller skolväsendet, särskilt när den statliga direkta liksom indirekta styrningen så påtagligt har ökat de senaste åren. Graden av självstyre påverkas heller inte enbart av den omfattande statliga styrningen utan också av enskilda huvudmäns faktiska eta- bleringsval och verksamheter. Kommunens möjlighet att styra och planera skolverksamheten påverkas i vissa kommuner betydligt av de fristående skolor som är verksamma där. Det finns flera exempel på kommuner där samarbetet mellan kommunen och de enskilda huvud- männen fungerar väl och man tar ett gemensamt ansvar för dimen- sionering av verksamheter och placering av elever men utredningen erfar att det också finns flera där konkurrens och misstro är det som huvudsakligen präglar förhållandet mellan huvudmännen.
64SKR:s programberedning (2014), s. 13.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
3.5.2Grunderna i näringsfriheten
På samma sätt som kommunernas självstyre värnas i grundlag finns regler vad gäller företag, dvs. för enskilda skolhuvudmän.65 Närings- frihet är även inskriven som en grundläggande fri- och rättighet i artikel 16 i EU-stadgan.66
Näringsfrihet innebär förenklat att vem som helst får starta, äga och driva företag och att konkurrensen mellan företag ska vara fri utan att det allmänna gör ingrepp. I näringsfrihetens kärna ligger också bestämmanderätten över företagets organisering liksom möj- ligheten att göra vinst eller förlust på verksamheten.
Näringsfriheten är, precis som principen om det kommunala självstyret, ingen absolut princip. Inskränkningar får göras och görs, framför allt för de verksamheter som bedrivs inom det offentlig- finansierade området. För att en inskränkning ska vara tillåten krävs för det första, att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och, för det andra, att en inskränkning inte införs enbart för att ekono- miskt gynna vissa personer eller företag.67 Ett ingrepp får inte heller vara mera långtgående än vad som är rimligt med hänsyn till det ändamål som det avses främja (proportionalitetsprincip).68
Vad som är ett angeläget allmänt intresse bedöms från fall till fall. Det finns relativt omfattande regleringar på närings- och yrkesfri- hetens område. Dessa har tillkommit för att tillgodose främst säker- hets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Det slutliga ställnings- tagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse görs från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demo- kratiskt samhälle.69 Det är naturligt att det ställs krav när privata företag utför offentliga uppgifter t.ex. inom sjukvård eller utbildning för att önskat utfall i förhållande till övergripande mål m.m. ska nås. Skollagens omfattande krav dels för att få tillstånd att bedriva utbild- ningsverksamhet (avsnitt 3.3), dels för hur verksamheten ska bedri- vas, är exempel på sådana krav.
Regleringar som påverkar näringsfriheten måste också vara gene- rella så att alla har möjlighet att konkurrera på lika villkor, den s.k.
652 kap. 17 § regeringsformen.
66Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 2010/C 83/02.
67Prop. 1993/94:117, s. 21; Prop. 2013/14:215, s. 37.
68Prop 1993/94:117, s. 39.
69Prop. 1993/94:117 s. 51.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
likhetsprincipen, under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som ställs.70 Det är inte tillåtet med begränsningar som enbart gyn- nar eller drabbar vissa företag på en marknad som åtminstone delvis öppnats upp för konkurrens.
3.6Skolmarknaden påverkar verksamheten
Styrningen av skolan påverkas inte bara av vilken instans som fattar beslut om vilka styrmedel utan självfallet också av hur styrningen är utformad, dvs. vilken styrmodell som används och hur förhållandet mellan olika aktörer inom skolväsendet regleras. Dagens reglering har lett till att vad som brukar kallas en skolmarknad har uppstått.71
Att konkurrens mellan olika utförare skulle kunna leda till något positivt är enligt nationalekonomisk teori på flera sätt en självklar tanke. Förenklat är den bakomliggande logiken att en mångfald av skolaktörer som konkurrerar om elever och den skolpeng de bär med sig borde kunna leda till kostnadseffektivitet och kvalitets- förbättringar samt en bättre matchning mellan elevens individuella behov och skolans verksamhet. Huvudmän som försöker kompro- missa med kvaliteten förväntas slås ut eller tvingas anpassa sin verk- samhet till omgivningens krav. Teorin fungerar dock inte alltid i praktiken, bl.a. för att marknaden av olika skäl inte fungerar perfekt. Exempel på marknadsmisslyckande är negativa externa effekter där enskildas beslut påverkar andra i negativ riktning och informations- problem som gör det svårt att bedöma verksamhetens styrkor och svagheter i relation till både kort- och långsiktiga behov. I skolverk- samhet är sannolikt båda problemen betydande varför marknaden, liksom många andra marknader, behöver regleras. Samma skäl som skapar behovet att reglera skolmarknaden gör den emellertid också svår att reglera – det finns betydande intressekonflikter och det kan vara svårt att avgöra verksamhetens kvalitet och regelefterlevnad. Det som Riksrevisionen konstaterar om vårdmarknaderna gäller i högsta grad även för skolmarknaden:
70Prop. 1993/94:117 s. 51 f.
71Avsnittet bygger på Hartman red. (2011); Skolverket (2012) samt Gustafsson, Sörlin & Vlachos (2016).
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
Vårdmarknaderna är inte traditionella marknader där säljare och köpare möts. De är marknader med tre parter – en producent (vårdgivaren) som säljer en tjänst, en kund (patienten) som konsumerar tjänsten och sam- hället (skattebetalarna) som betalar.72
Kommunal verksamhet, och inte minst skolan, präglas också av vissa värden i grunden, värden som demokrati, långsiktighet, jämställdhet och likvärdighet, värden som inte självfallet är avgörande i den en- skilda individens val av skola eller i utförares planering av verksam- heten.73 När individens och samhällets intressen skiljer sig åt leder inte konkurrens per automatik till vad som ur samhällssynpunkt kan anses vara högre kvalitet eller effektivitet. I skolsammanhang är seg- regation och generositet i betygssättningen uppenbara exempel där individ- och samhällsintresse kan hamna i konflikt. Många ytterligare konflikter mellan individ- och samhällsintresse är emellertid möjliga när det gäller barns grundläggande utbildning.74
En av de bakomliggande anledningarna till friskolereformen och införandet av det s.k. fria skolvalet i början av 1990-talet var den ovan beskrivna tanken att införandet av marknadsmekanismer skulle kunna förbättra skolväsendet.75 Högsta möjliga kvalitet för alla elever skulle uppnås till den av skolpengen givna kostnaden genom att marknads- krafterna fick verka. Den offentligt finansierade skolpengen skulle garantera lika ekonomiska möjligheter för alla elever. Andra viktiga anledningar till reformerna var också föräldrars och elevers möjlig- het att själva välja liksom vikten av större mångfald av skolor med olika inriktningar och pedagogik. Eleverna skulle få möjlighet att välja skola utan att behöva flytta och utbudet skulle anpassas till vårdnadshavares och elevers efterfrågan. En nationellt styrd grund- skola, i termer av utbildningens innehåll, skulle åstadkommas genom att staten beslutade om läroplanerna. I samband med att marknads- reformerna genomfördes ändrades också styrningsmodellen till den som kommit att kallas New Public Management eller mål- och resultat- styrning. Grundtankarna i denna styrningsmodell inkluderar deleger- ing av beslut, tydliga ledningsstrukturer, konkurrens mellan utförare
72Riksrevisionen (2014), s. 11. Dessa marknader brukar kallas för kvasimarknader. Se också t.ex. Kastberg (2005) beskrivning av kundvalsmodeller i kommuner och regioner.
73Ball (2007); Campbell m.fl. (2009); Abrams (2016).
74Se t.ex. Lundahl m.fl. (2014).
75Prop. 1991/92:95; Prop. 1992/93:230.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
och resultatstyrning via tydliga mål samt uppföljning och utvärder- ing.76
Det som brukar kallas för skolmarknaden består alltså av flera olika delar. Det är viktigt att komma ihåg att de olika delarna inte enbart rör de fristående skolorna utan omfattar skolverksamheten som helhet. Vanligen brukar följande delar anses vara av särskild be- tydelse, även om enskilda huvudmäns möjlighet att ta ut vinst kanske är den mest omdebatterade:77
1.Etableringsfrihet för både kommunala och fristående skolor. En ny fristående skola måste dock, till skillnad från en kommunal skola, godkännas av Skolinspektionen för att få driva verksamhet. När en fristående skola har etablerats är lägeskommunen skyldig att lämna bidrag till verksamheten. Etableringen av en ny skola i ett område påverkar befintlig verksamhet, både kommunal och enskild.
2.Fritt skolval mellan kommunala skolor men också möjligheten att välja en fristående skola. En elev ska som grundprincip få gå på den kommunala skola där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå och fristående skolor ska vara öppna för alla elever. Hur eleverna placeras vid olika skolor spelar också roll för mark- nadens funktionssätt.
3.Skolpeng som i sin helhet följer med eleven när eleven flyttar mellan olika huvudmän, vanligen utan någon tidsfördröjning. En skolenhets eller huvudmans ekonomiska situation kan därmed snabbt förändras om elever av någon anledning bestämmer sig för att byta skola.
Skolmarknadens olika delar påverkar huvudmännens möjligheter att styra sin verksamhet. De kommunala huvudmännens möjligheter att styra skolverksamheten i den egna kommunen har i och med refor- merna begränsats jämfört med tidigare. Kommunerna förlorade i och med införandet av det fria skolvalet kontrollen över elevernas placering över skolenheter och därmed ett viktigt instrument för att t.ex. motverka segregation. Kommunerna förlorade också, i olika ut- sträckning i olika delar av landet, möjligheten till långsiktig strategisk planering av skolenheters placering i kommunen då de har begrän- sade möjligheter att påverka att liksom var enskilda huvudmän väljer
76Se t.ex. kap. 3 i Molander (2017) för en genomgång av NPM samt NPM-reformer i Sverige.
77Se t.ex. Skolverket (2012a).
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
att etablera sig i kommunen. På motsvarande sätt ger den ständigt öppna möjligheten för eleven att byta skola liksom skolpengens kon- struktion svåra planeringsförutsättningar för samtliga skolhuvudmän.
För att den s.k. skolmarknaden ska kunna leda till högre kvalitet krävs bl.a. att
•Samtliga elever har tillräcklig information om skolors kvalitet och att vårdnadshavarna efterfrågar de skolor som har god kvalitet och inte skolor p.g.a. att de har t.ex. viss elevsammansättning.
•Skolhuvudmännen konkurrerar om elever genom att förbättra kvaliteten och inte på andra sätt som t.ex. generösa betyg eller genom att erbjuda vissa kringtjänster.
•Skolorna kan utvärderas och resultaten ger effekt, dvs. att elever- nas efterfrågan och skolornas verksamhet förändras beroende på resultaten. Skolor med hög kvalitet kan byggas ut och skolor med låg kvalitet kan utvecklas eller stängas.
•Skolmarknaden inte domineras av någon eller några skolhuvud- män eller att någon huvudman har tydliga fördelar i förhållande till sina förutsättningar, t.ex. vad gäller resurstilldelning.
Utredningen kan konstatera att den s.k. skolmarknaden i dag av flera skäl inte uppfyller samtliga ovanstående kriterier för att kunna anses fungera väl. Det är t.ex. svårt för vårdnadshavare att veta vilka behov eleven har men också hur väl skolans verksamhet passar den enskilda elevens behov, inte minst innan utbildningen har påbörjats. Det är också, som nämndes ovan, svårt att avgöra en skolenhets kvalitet. Vi vet också att många vårdnadshavare och elever drar sig för att byta skola då elever ofta vill fortsätta i samma skola som sina kamrater och i den miljö de känner, varför kvaliteten inte självfallet avgör skolvalet. Skillnaden i de olika skolhuvudmännens ansvar, där de kommunala huvudmännen är de som ska garantera samtliga elever plats i en grundskola nära hemmet, återspeglas inte heller alltid i er- sättningen för verksamheten.78 Dessutom får marknadslogiken kon- sekvenser för skolväsendet i andra avseenden, t.ex. bidrar den till att samarbeten och utbyten för lärande och utveckling mellan olika skol- enheter, särskilt om de har olika huvudmän, begränsas.
78SOU 2016:66, s. 76.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
Även Konkurrensverket konstaterar att det kan uppstå problem i verksamheter där ersättningen är reglerad och där utförarna kan välja att bedriva verksamheter i de delar av marknaden där ersätt- ningen är högre än kostnaderna och avstå från de delar där de bedö- mer att ersättningen inte är tillräcklig, t.ex. i skolväsendet.79
Utredningen har i uppdrag att lägga förslag som påverkar delar av skolmarknaden. I kapitel 5 återkommer vi t.ex. till svårigheterna att mäta skolors kvalitet och variationen i vilken information som finns tillgänglig för elever och vårdnadshavare i samband med skolval. I kapitel 7 och 8 diskuteras hur resurstilldelningen till skolan funge- rar och i kapitel 9 hur den bör justeras.
3.7Kommunernas skilda förutsättningar
Som en grund för att garantera en likvärdig skola har alla 290 kom- muner samma ansvar för förskoleklassen, grundskolan och grund- särskolan, detta trots kommunernas vitt skilda förutsättningar. Möj- ligheten att finansiera och villkoren för att bedriva skolverksamhet påverkas självfallet av t.ex. de demografiska och ekonomiska förut- sättningar som finns lokalt. Utredningen har inte möjlighet att be- lysa alla skillnader mellan kommunerna men lyfter här några avgö- rande aspekter.
3.7.1Befolkningen växer men samlas i städer
Den lokala demografin och den demografiska utvecklingen har stor betydelse för kommunens möjligheter att erbjuda och finansiera väl- färdstjänster, däribland utbildning, av god kvalitet. Ett antal demo- grafiska trender pågår i dag som kommer att påverka välfärden de kommande åren, t.ex. ökar den totala befolkningen liksom andelen äldre och yngre i befolkningen samtidigt som urbaniseringen fort- sätter.80 Även migrationen kan tydligt komma att påverka kommu- ners verksamhet och förutsättningar.
SCB beräknar att Sveriges befolkning kommer att fortsätta öka och att folkmängden år 2028 beräknas vara 11 miljoner och 12 miljo- ner år 2051. Att folk lever längre är en viktig förklaring till ökningen.
79Konkurrensverket (2016).
80Se t.ex. Häggroth (2017), SOU 2015:101.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
Antalet barn som är mellan 6–15 år gamla beräknas att öka från dagens knappt 1,2 miljoner barn till drygt 1,3 om 20 år och drygt 1,4 miljoner barn 2070. Befolkningsökningen kommer dock inte att vara jämnt fördelad över landet utan bedöms vara särskilt stark i Stockholmsregionen medan befolkningen i stället minskar i andra delar av landet, främst i Norrlands inland.81
Tabell 3.1 |
Antal invånare i Sveriges kommuner år 2019 |
|
|
|
|
|
|
Antal invånare |
|
Antal kommuner |
Andel (%) |
Andel (%) |
(tusental) |
|
|
av antal kommuner |
av total befolkning |
–4,9 |
16 |
5,5 |
0,5 |
5–9,9 |
|
56 |
19,3 |
4,3 |
10–14,9 |
61 |
21,0 |
7,3 |
|
|
|
|
15–19,9 |
|
34 |
11,7 |
5,7 |
20–29,9 |
37 |
12,8 |
9,0 |
|
|
|
|
30–39,9 |
|
22 |
7,6 |
7,5 |
40–59,9 |
26 |
9,0 |
12,4 |
60–99,9 |
|
20 |
6,9 |
15,4 |
100–500 |
16 |
5,5 |
22,9 |
|
|
|
|
500– |
|
2 |
0,7 |
15 |
Total |
290 |
100 |
100 |
Källa: SCB, Folkmängd i riket, län och kommuner 31 mars 2019. Andel av total befolkning är hämtat från Kolada och gäller december 2018.
I dag har den svenska mediankommunen cirka 16 000 invånare men invånarantalet skiftar mellan 2 425 i Bjurholm till 968 455 i Stockholm. 16 kommuner har färre än 5 000 invånare och ungefär lika många har fler än 100 000 invånare, se tabell 3.1. De 29 minsta kommunerna har tappat 25 procent av sin befolkning sedan 1973 och prognoser be- räknar att invånarantalet i dessa även fortsatt kommer att minska.82 Hela småkommungruppen har jämfört med riket en lägre andel av befolkningen i yrkesverksamma åldrar och en högre andel äldre men ungefär samma andel barn och ungdomar.83
Kommunens storlek utgör en indikator på kommunernas kapa- citet eftersom alla kommuner behöver en grunduppsättning funktio- ner för att hantera sina uppgifter och dessa blir särskilt betungande
81SCB (2018). År 2017 var nästan var femte person i Sverige 65 år eller äldre. 2070 beräknas var fjärde person vara i dessa åldrar.
82Lidström (2018), s. 24.
83Häggroth (2016), s. 12–13.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
både att finansiera och rekrytera i befolkningsmässigt små kom- muner. OECD konstaterar att många kommuner i dag saknar den organisatoriska kapacitet som krävs för att bedriva en effektiv skola något som också Långtidsutredningen pekar på.84 Det finns också bedömningar om hur stor en kommun behöver vara för att bedriva olika verksamheter på ett bra sätt. Enligt Långtidsutredningen 2015 behöver en kommun ha ett minsta befolkningsunderlag om 10 000 invånare för att kunna bedriva en effektiv grundskoleverksam- het.85 Erfarenheterna från de nordiska kommunreformerna indikerar att minsta folkmängd i en kommun bör vara 20 000 invånare.86 SCB beräknar att det år 2035 kommer att finnas 69 kommuner med färre än 10 000 invånare. Drygt hälften av kommunerna har i dag färre än 20 000 invånare.
En annan aspekt av demografin av relevans är befolkningstät- heten. Även här finns mycket stora skillnader mellan kommunerna. I Arjeplog bodde 2019 0,2 personer per kvadratkilometer vilket ska jämföras med 6 031 personer i Sundbyberg. Såväl glesbygd som mycket tätbebyggt område ställer särskilda krav på planering av verksam- heten för att den ska fungera och eleverna ska ha närhet till skolan.
3.7.2De demografiska förutsättningarna påverkar kommunernas ekonomi
Den kommunala ekonomin och de kommunala verksamheterna är tydligt beroende av demografin, detta gäller särskilt ålderssamman- sättningen. Kommunernas största och mest resurskrävande verk- samheter, skola och omsorg, utnyttjas framför allt av de yngsta och äldsta. Demografin påverkar också kommunernas intäkter eftersom dessa huvudsakligen kommer från den kommunala inkomstskatten. Något förenklat: ju högre andel yngre och äldre i befolkningen, desto högre utgifter och desto lägre intäkter. Samstämmiga analyser av bland andra Långtidsutredningen, Konjunkturinstitutet och SKR visar att den kommunala sektorn står inför betydande finansierings- problem, både på kort och lång sikt, som en konsekvens av de demo-
84OECD (2015); SOU 2019:40.
85SOU 2015:101, s. 207. Inför den senaste indelningsreformen på 1970-talet angav staten att en kommun borde ha minst 8 000 invånare för att kunna vara underlag för en nioårig grundskola.
86Häggroth (2016), s. 64.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
grafiska förändringarna men också som en konsekvens av en pro- gnosticerad kommande lågkonjunktur. SKR beräknar, trots en be- räknad skattehöjning, att kommuner och regioner kommer att sakna 43 miljarder kronor år 2023 om kostnaderna ökar i takt med befolk- ningen och staten inte tillför mer resurser.87 Kommunala skolpoliti- ker liksom rektorer bedömer att kommunerna inte kommer att klara finansieringen av grundskolans kärnverksamhet de kommande 10 åren utan att statliga tillskott behövs. Detta gäller särskilt i mindre kom- muner.88 Möjligheterna att ytterligare effektivisera skola och omsorg är också begränsade då de till stor del består av tjänsteproduktion och tiden som läraren lägger ned på att leverera tjänsten är viktig för tjänstens kvalitet.
På papperet har växande kommuner relativt sett goda ekono- miska förutsättningar att möta framtiden.89 De har generellt en mer gynnsam ålderssammansättning samtidigt som skatteintäkterna ökar genom att befolkningen växer. Deras utmaningar inom skolområdet består bl.a. i att bygga ut skolan och samtidigt upprätthålla kvaliteten men också att svara mot de förändrade krav som ställs på verksam- heten med anledning av en växande andel elever med utländsk bak- grund. Utmaningarna i krympande kommuner är annorlunda. De riskerar att gå miste om stordriftsfördelar och har ofta svårt att re- krytera specialistkompetens och annan personal som behövs för att säkra verksamhetens kvalitet.
De ekonomiska konsekvenserna av de demografiska förändringarna beräknas också variera mellan regioner och kommuner. De största ökningarna av nettokostnader åren 2013–2040 beräknas uppstå i Dalarnas, Norrbottens och Jämtlands län. Samtidigt kommer de lägsta nettokostnadsökningarna per invånare att finnas i Stockholms, Upp- sala och Skåne län, dvs. de som redan i dag har relativt sett låga netto- kostnader.90
Befolkningens genomsnittliga skattekraft i kronor per invånare skif- tar 2020 mellan Årjängs 163 700 kronor till Danderyds 394 700 kro- nor.91 Även här bedöms skillnaderna öka de kommande åren. För
87SKR (2019).
88Lärarnas Riksförbund & Sverige Skolledarförbund (2019).
89Mörk, Erlingsson, Persson (2019).
90SOU 2015:101.
91Skattekraft är den kommunalt beskattningsbara förvärvsinkomsten för samtliga fysiska per- soner i kommunen delat på antalet invånare i kommunen.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
flertalet kommuner i Stockholmsregionen beräknas skattekraften 2040 fortfarande att vara högre eller mycket högre än medelskatte- kraften i landet. För den fjärdedel av landets kommuner som 2013 hade en skattekraft lägre än 87 procent av medelskattekraften, be- räknas skattekraften sjunka för flertalet till 2040.92 Utjämningssyste- mets olika delar är tänkt att utjämna stora delar av dessa inkomst- skillnader. Att den kommunala skattesatsen 2020 varierar mellan Österåkers 29,18 procent till Doroteas 35,15 kan eventuellt peka på att det nuvarande utjämningsystemet inte helt lyckas med sitt uppdrag men det kan också bero på skillnader i t.ex. kommunernas ambitions- nivå eller effektivitet, något som vi återkommer till i kapitel 7.93
Riksdagen beslutade i november 2019 att förändra en av delarna i utjämningssystemet, den för kostnadsutjämning mellan kommu- ner.94 Förändringarna innebär att systemet i högre grad kommer att ta hänsyn till socioekonomiska faktorer, dock ej i skolväsendet, och merkostnader till följd av gles bebyggelse. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2020.
3.7.3Tillgången till kompetens varierar över landet
Det råder stora regionala skillnader när det gäller tillgången till ut- bildad arbetskraft. I storstadsregionerna och större städer är andelen med eftergymnasial utbildning i yngre åldrar mer än dubbelt så hög jämfört med glesbygd samt mindre och medelstora kommuner. I be- folkningstäta regioner ökar också andelen yngre eftergymnasialt ut- bildade i betydligt snabbare takt än i övriga regioner.95 Samma tren- der finns vad gäller utbildade lärare där skillnaden mellan stad och land är avsevärd även om rekryteringsbehovet de kommande åren numerärt är störst i storstadslänen.96
Den statliga styrningen och de krav som ställs på kommunerna är däremot i stort sett lika för alla kommuner. Kraven innebär att många olika sorters kompetens måste finnas i alla kommuner. Detta
92SOU 2015:101.
93Riksrevisionen påpekar utjämningsystemets centrala roll för möjligheterna erbjuda en likvärdig kommunal service i hela landet, men även att utjämningen inte kompenserar fullt ut för alla kostnadsskillnader mellan kommuner. Enligt Riksrevisionens beräkningar underkompenseras en klar majoritet av landets kommuner, framför allt då kommuner i glesbygd. Riksrevisionen (2019).
94Prop. 2019/20:11.
95Häggroth (2018), s. 24.
96Se t.ex. OECD (2019c), s. 70 och Skolverket (2019c), s. 8.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
gäller både att det finns tillgång till legitimerade och behöriga lärare för olika årskurser och ämnen men också att det finns kvalificerad personal i den centrala skolförvaltningen i kommunen. Förutsätt- ningarna för att rekrytera och finansiera den nödvändiga kompe- tensen varierar mellan kommunerna. Det kan vara särskilt svårt för mindre kommuner i glesbygd att upprätthålla kompetens, inte minst specialistkompetens, inom alla områden.97 Varje befattningshavare i en liten kommun måste dessutom vara specialist på flera områden än i en stor vilket också påverkar möjligheterna till att t.ex. bedriva ut- vecklingsarbete då tiden är begränsad.98 Ofta är också en stor del av personalen ensamma i sin befattning i en mindre kommun.99
Den ojämna tillgången till lärar- och skolledarkompentens, lik- som till kvalificerat verksamhetsstöd på kommunal nivå, är en stor utmaning för skolans likvärdighet. Allt pekar också på att detta pro- blem kommer att växa i omfattning.
3.7.4Kommunernas skilda förutsättningar påverkar skolverksamheten
Det finns en stor variation mellan olika kommuner i hur stor andel av eleverna som går i en fristående skola. I vissa kommuner går när- mare hälften av eleverna i fristående skolor, medan det i andra kom- muner endast handlar om en marginell andel. I 100-talet kommuner finns ingen fristående grundskola alls. Knappt 6 procent av eleverna i grundsärskolan går hos en enskild skolhuvudman läsåret 2019/2020. I förskoleklass är motsvarande siffra 10,6 procent.
På aggregerad nivå finns tydliga samband mellan elevers socio- ekonomiska bakgrund, särskilt föräldrarnas utbildningsnivå, och elevernas skolresultat varför även skillnader mellan kommuner vad gäller socioekonomiska variabler är av stor betydelse för skolverk- samheten. Skolor med de allra svagaste förutsättningarna finns i både storstadsområden och på landsbygd. När man bortser från den absoluta botten av fördelningen är dock de svaga skolorna fram- för allt belägna i landsbygdskommuner och de med de starka i stor- städer. Denna fördelning av skolförutsättningar avspeglar i stort de
97Statskontoret (2016).
98Lidström (2018).
99Häggroth (2016), s. 27.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
socioekonomiska skillnaderna mellan stad och land i Sverige.100 Vad gäller socioekonomisk bakgrund är skillnaderna mellan enskilda och kommunala skolhuvudmän också stora, ytterst få av skolorna med svaga elevunderlag är fristående, men däremot är de fristående sko- lorna många bland skolorna med de starkaste socioekonomiska förut- sättningarna.101 Vi återkommer till detta i kapitel 4.
Stora skillnader finns också mellan kommuner vad gäller andelen nyanlända elever i grundskoleålder. Andelen nyinvandrade elever samt elever med okänd bakgrund utgör tillsammans 7,6 procent av eleverna i grundskolan vilket motsvarar cirka 81 000 elever.102 Dessa fördelas ojämnt över landet. I Högsby utgjorde gruppen 36,3 pro- cent av grundskoleeleverna läsåret 2018/2019 medan den endast ut- gjorde 1,5 procent i Vaxholm samma år. Gruppen fördelas också ojämnt över olika huvudmän, 8,5 procent av eleverna vid kommunala skolor 2017 var nyanlända vilket ska jämföras med 3,3 procent vid fristående skolor.103 De kommunala skolorna har också en betydligt högre andel nyanlända elever med sämre förutsättningar, se figur 8.9.
3.8Huvudmännens skilda förutsättningar
På samma sätt som kommuner har skilda demografiska och ekono- miska förutsättningar har också huvudmännen det. Ovan har skillna- derna mellan kommuners och enskilda huvudmäns uppdrag som de regleras beskrivits men det finns också andra skillnader mellan och inom de båda huvudmannagrupperna.
100SOU 2019:40, s. 74.
101SOU 2019:40, s. 76.
102I begreppet nyanländ innefattas i Skolverkets statistik elever som är födda utomlands, har båda föräldrarna födda utomlands, och har kommit till Sverige under de senaste fyra åren. Till gruppen elever med okänd bakgrund hör elever som inte är folkbokförda.
103Skolverket (2018c).
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolanSOU 2020:28
Tabell 3.2 |
Antal elever, skolenheter och huvudmän |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Elever 2019/20 |
Enheter 2019/20 |
Huvudmän 2018/19 |
|
|
Kommunal |
Enskild |
Kommunal |
Enskild |
Kommunal |
Enskild |
Förskoleklass |
108 065 |
13 305 |
3 000 |
592 |
290 |
484 |
|
|
|
|
|
|
|
Grundskola |
|
912 582 |
167 372 |
3 982 |
823 |
290 |
577 |
Grundsärskola |
11 571 |
708 |
539 |
33 |
244 |
28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Skolverket. 20-talet statliga och internationella skolenheter ej inkluderade.
Skillnader inom grupperna enskilda och kommunala huvudmän
Cirka 15 procent av grundskoleeleverna går i dag i fristående skolor. Bland de enskilda skolhuvudmännen har de idéburna friskolornas andel minskat de senaste åren samtidigt som de vinstdrivande sko- lorna har ökat, detta gäller både som andel skolenheter och andel elever. I grundskolan dominerar aktiebolagen vilka utgör 46 procent av de enskilda huvudmännen och samlar cirka 70 procent av det totala antalet elever i fristående skolor. Även inom grundsärskolan och gymnasiesärskolan dominerar aktiebolagen tydligt.104 Aktie- bolag har generellt som syfte att ge vinst till aktieägarna medan andra ägandeformer kan syfta till andra mål. Syftet kan påverka hur verk- samheten bedrivs.105 Ägandeformen hänger också ofta ihop med storleken på huvudmannens verksamhet vilket också kan påverka hur verksamheten planeras och bedrivs, jämför nedan. Aktiebolagen har generellt sett betydligt fler elever och skolenheter i respektive organisation än vad de icke-vinstdrivande skolorna har.
Studier visar att kommuner styr skolan på olika sätt och att skill- naderna sannolikt inte uppkommit av tillfälligheter utan snarare är förankrade i de specifika traditioner och värden som råder i stora respektive små kommuner.106 Förväntningarna på de lokala skol- politikerna liksom den politiska diskussionen om skolverksamheten kan också se ut på olika sätt beroende på kommunens storlek. Maria Jarl beskriver skolpolitiker i en större stad som framför allt före- trädare för sitt parti med ideologiska skoldebatter som följd, medan politiker i en mindre stad beskrivs som nära och företrädande verk- samheten med en strävan att fatta konsensusbeslut.107 Inriktningarna
104Arbetsgivarföreningen KFO (2019).
1053 kap. 3 § aktiebolagslagen
106Jarl (2014), s. 149.
107Jarl (2014), s. 156.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
påverkar verksamheten på olika sätt och har båda för- och nackdelar Möjligheten för medborgaren att föra fram synpunkter och tydligt kunna utkräva politiskt ansvar blir mindre i den stora kommunen samtidigt som risken för detaljstyrning av verksamheten från politi- kernas sida blir mindre. Den nära kontakten mellan medborgare och politiker i den lilla kommunen kan riskera att bara vissa röster blir hörda och att beslutsunderlagen blir bristfälliga.
Skillnader mellan stora respektive små huvudmän
Antalet grundskoleelever i kommunerna skiftar från Stockholms 67 760 elever till Överkalix 176. Detta kan jämföras med enskilda skolhuvudmän där Internationella Engelska Skolan har 26 000 elever och Rickarums skolförening 19. Det finns också stora skillnader mel- lan skolenheternas genomsnittliga storlek i olika kommuner, den kom- mun som har högst genomsnittligt antal elever per skolenhet har i den kommunala skolan 499 elever per enhet (fristående 235 elever) medan den med lägst snitt har 52 elever per enhet (108 elever). Mellan enstaka skolenheter varierar det totala antalet elever mellan Jorm- vattnets skolas 3 elever i grundskolan till Nyköpings högstadiums närmare 1 300 elever. Av de 500 minsta skolenheterna, varav alla har färre än 50 elever, är två tredjedelar kommunala.
Huvudmannens storlek påverkar hur verksamheten styrs och kan påverka vilka kompetenser som finns att tillgå i verksamheten. Större huvudmän har andra möjligheter än små att bygga upp olika former av stödstrukturer och rekrytera specialister inom olika områden jäm- fört med en mindre. Ledning och styrning av skolan har på så sätt tydliga skalfördelar. En större huvudman med flera skolenheter i organisationen kan också fungera som koncerner och flytta och dela resurser mellan de olika enheterna. Samtidigt kan det också finnas stora fördelar med mindre huvudmäns absoluta närhet till verksam- heten och möjligheter till snabbare förändringar och okonventionella lösningar på problem då samarbeten ofta är lättare. Dessa för- och nackdelar gäller oavsett kommunalt eller enskilt huvudmannaskap. På samma sätt finns för- respektive nackdelar med olika storlek på skolenheterna. En sak är dock gemensam, behovet av kompetens.
Per Molander menar att dagens snitt-kommun knappast räcker för att man i skolverksamheten ska ha resurser att hålla sig à jour med
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
utvecklingen inom olika ämnen, pröva nya läromedel, söka special- destinerade statliga bidrag och allt annat som hör till administreran- det av skolan. Molander ser som tecken på detta att utvecklingen gått i riktning mot ökad spridning mellan olika kommuner: storstads- kommunerna har den mest positiva utvecklingen vad avser resultat, och de mindre kommunerna söker inte ens alla de bidrag som finns för skolutveckling.108
3.9Skolkommissionens problembild
2015 års skolkommission sammanfattade sin bild av den svenska skolan i följande punkter.109 Flertalet punkter berör hur skolan styrs.
•Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvud- män. Staten har underskattat de krav som ställs på ett mål- och resultatstyrt skolsystem när det gäller bl.a. huvudmännens kapa- citet att följa upp, utvärdera och analysera sina resultat. Staten tillförsäkrade inte heller skolsystemet den tillgång till resultat- information som krävs. Det statliga stödet till huvudmännen har varit och är splittrat och otillräckligt. Skolverket och Skolinspek- tionen har återkommande konstaterat att många skolhuvudmän saknar kapacitet och nödvändigt underlag för att kunna analysera och åtgärda brister och problem i skolverksamheten. En bristande återkoppling på avlämnad information – mellan stat, huvudman och skola – beskrivs också som ett problem.110
•För svag kompensatorisk resursfördelning. Det finns stora skill- nader, som bara delvis är strukturellt betingade, mellan kommuner
iden totala resurstilldelningen till skolan och även stora skillnader
ifördelningen av resurser mellan skolor. Det kompensatoriska inslaget i resursfördelningen är svagt.
•Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledar- yrkena och bristande förutsättningar för professionsutveckling. En redan allvarlig lärarbrist riskerar att förvärras ytterligare. Re-
108Molander (2017), s. 105. För resultatutvecklingen se också SOU 2019:40.
109SOU 2017:35.
110Denna bild hämtar Skolkommissionen delvis från SOU 2015:22. I samma anda skriver Gustavsson m.fl. (2016) att den svenska skolan kännetecknas av att flödet av information huvudsakligen är uppåtriktat. Återkopplingen nedåt – från stat till huvudman, från huvudman till rektor, från rektor till lärare – är däremot begränsad.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
kryteringen till rektorsbefattningar är svag och omsättningen av rektorer hög. Kompetensutvecklingen för lärare och skolledare har stora brister. Skolor med stora utmaningar behöver de mest erfarna lärarna och rektorerna men förhållandet i Sverige är det motsatta.
•Brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet. Det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet ger inte tillförlitlig information som speglar elevernas kunskapsutveckling. Detta, som är ett statligt ansvar, skapar problem för det lokala kvalitetsarbetet. Avsaknaden av mått som visar skolornas bidrag till elevernas kunskapsutveckling på ett mer rättvisande sätt än betyg och provresultat (s.k. value-added-mått) försvårar starkt jämförelser av skolors kvalitet.
•Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor. Resultatskillnaderna mellan grundskolor ökar starkt och ökningen förklaras av att skillnaderna mellan skolors elevsammansättning utifrån familje- och migrationsbakgrund ökar. Denna ökade upp- delning av skolor riskerar att leda till försämrad likvärdighet i form av ökade kvalitetsskillnader mellan skolor. Den innebär också att det viktiga värde som ligger i att elever med olika bak- grund möts i skolan urholkas.
•Problem i lärandemiljön. Både nationella och internationella undersökningar visar på problem i arbetsmiljön i skolan. Det gäller sen ankomst, ogiltig frånvaro och bristande studiero under lektionerna. Enligt TIMSS-undersökningen upplever de svenska lärarna och rektorerna att det finns mer problem med trygghet och ordning i skolan än genomsnittet i EU- och OECD-länderna. Det gäller bland annat problem med ordningen och arbetsron i klassrummen. Det finns också en tydlig samvariation mellan pro- blem med lärandemiljön och socioekonomiska skillnader i sko- lornas elevunderlag.111
•Splittrad och över tid oenig nationell styrning av skolan. Det är naturligt att skolan, liksom andra samhällssektorer, är föremål för meningsskiljaktigheter och politisk debatt. Samtidigt finns ett ansvar från statsmakternas sida att ge de verksamma i skolan rim- ligt stabila förutsättningar. Det gäller särskilt när, som i dag, skol-
111OECD (2019d), Table III.B1.3.5.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
systemet är i stort behov av förstärkning. Ett exempel på en pro- blematisk nationell styrning är det stora antalet specialdestine- rade statsbidrag som kan ha bidragit till att splittra upp den kraft och engagemang för skolutveckling, som borde koncentreras på färre och mer långsiktiga målsättningar. Skolkommissionen ser som en av sina viktigaste uppgifter att skapa en grund för en lång- siktig nationell skolpolitik.
3.10OECD:s rekommendationer om styrning och finansiering
OECD har vid flera tillfällen påtalat att åtgärder behövs för att råda bot på de sjunkande skolresultaten liksom den ökande ojämlikheten i det svenska skolväsendet.112 Bland de åtgärder som OECD rekom- menderar återfinns bl.a. en förändrad styrning inklusive en föränd- rad styrning av skolans finansiering. Staten bedöms behöva ta tillbaka kontrollen över några av de styrmedel som staten lämnade ifrån sig under 1990-talets reformer.
OECD menar att avvecklingen av Länsskolnämnderna i samband med decentraliseringen av skolan lämnade ett tomrum efter sig. OECD ifrågasätter rimligheten i det dåvarande antagandet att varje kommun hade den administrativa kapacitet, den kompetens och de styr- och kontrollsystem som krävs för att bedriva verksamheten med hög kvalitet. OECD menar att det finns ett behov av en tydlig statlig närvaro på regional nivå för att kunna arbeta systematiskt med att upprätthålla och utveckla kvaliteten och likvärdigheten i skol- systemet. Att uppmuntra till samarbeten mellan huvudmän och att kontinuerligt utveckla lärares kompetens anser OECD är andra vik- tiga uppgifter för en regional funktion.
OECD menar också att Sverige bör införa en starkare nationell styrning av resursfördelningen liksom en resursfördelning med en starkare fördelningsprofil där mer resurser riktas till skolor och elever med ogynnsamma förutsättningar. Två möjliga vägar pekas ut. An- tingen bör en icke-bindande miniminivå bestämmas på skolnivå. Nivån ska baseras på ett socioekonomiskt index och kommuner ska kom- penseras via utjämningssystemet. Alternativt bör staten ta tillbaka ansvaret för en väsentlig del av skolans finansiering och fördela medel
112Se t.ex. OECD (2015a); OECD (2019c).
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
till skolor utifrån ett socioekonomiskt index. Utöver den statliga ersättningen menar OECD att kommunerna ska ha möjlighet att prioritera ytterligare medel till skolorna. OECD menar också att de riktade statsbidragen behöver ses över. OECD:s generella rekom- mendationer om finansiering av skolväsendet är att systemet ska vara tydligt vad gäller hur ansvaret fördelas, det ska ge möjlighet för effektivt budgetarbete på skolenhetsnivå och det ska finnas ett tyd- ligt regelverk för hur enskilda huvudmän ska finansieras.113
I anslutning till dessa förslag till åtgärder som OECD har lämnat bör tilläggas att OECD också påpekar att resursfördelningssystem behöver hänga ihop med skolans övriga styrning för att ge god effekt.114 Resursfördelning som sker per elev utifrån elevernas bak- grund möjliggör t.ex. tydligare ansvarsutkrävande. En sådan tydlig- het kan dock också riskera att fel åtgärder genomförs eftersom det är lätt att övertolka betydelsen av ekonomiska resurser för elevernas resultat. En socioekonomisk resursfördelning kan stärka likvärdig- het och effektivitet, men räcker inte utan det behövs även andra åt- gärder. Vilka dessa bör vara beror på ”skolkontexten” och behöver därför utformas olika för att möta olika lokala behov och möjlig- heter.
OECD menar också att Sverige behöver se över systemet för skolval i Sverige vilket vi återkommer till i kapitel 5 och 6 liksom att Sverige behöver bli bättre på att rekrytera och behålla en hög lärar- kompetens.
3.11Utredningens slutsatser
Skolan, ett gemensamt ansvar
Många reformer i offentlig sektor kännetecknas av en pendelrörelse, när en ny reform sjösätts mottas den ofta med entusiasm men när en tid har gått märks problemen och nackdelarna med den nya ordningen och man börjar leta efter en ny modell vilket ofta blir en uppdaterad variant av den tidigare, den som ersatts.115 Ansvaret för skolan är en tydlig sådan fråga där pendeln svänger mellan större kommunalt eller statligt ansvar. Ansvaret har dock alltid varit gemensamt.
113OECD (2017b), s. 14.
114OECD (2012).
115Aucoin (1990) s. 115–137.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
Efter decentraliserings- och valfrihetsreformerna i början av 1990- talet har den statliga styrningen de senaste åren ökat. Där statens ansvar tidigare ”stannade vid kommungränsen” har staten blivit mer aktivt styrande, både i kommunerna och på skolenhetsnivå.116 Detta kan tolkas som en misstro gentemot den kommunala sektorn. Det kan också ses som att staten faktiskt tar det ansvar som man avise- rade att man skulle ta för att garantera likvärdigheten i samband med kommunaliseringen och som utredningar pekat på att man borde ha tagit i samband med reformen.117
En förutsättning för att det delade ansvaret ska fungera är att ansvarsfördelningen mellan kommuner och stat är tydlig och har legi- timitet, inte bara för att det inte ska råda oklarhet vem som ansvarar för viss fråga utan också för att ett ansvarsutkrävande ska kunna ske.118 Detta är också något som Sveriges Kommuner och Regioner lyfter fram.119 Det är också viktigt att det offentliga ansvaret ligger på rätt nivå t.ex. för att resurstilldelningen till skolan ska bli lång- siktigt adekvat men också för att likvärdighet ska kunna nås. OECD menar att ansvarsfördelningen fortfarande inte är tydlig vad gäller den svenska skolan.120
Ansvarskommittén, som hade i uppdrag bl.a. att analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras, menade att diskussionen om likvärdighet inte borde förenklas till att gälla frågan om huvudmannaskap eftersom brister i likvärdighet uppträder inom såväl den kommunala som den statliga sektorns verksamheter.121 Kommittén kunde inte se någon entydigt bästa effektiva nivå för att skapa en samhällsorganisation som främjar likvärdighet. Det finns också ett grundläggande dilemma i att skapa ett gemensamt regel- verk och finansiering när förutsättningarna ser så väldigt olika ut beroende på var man befinner sig i landet. Staten spelar en avgörande roll för att skapa mer likvärdiga förutsättningar mellan kommunerna, t.ex. via utjämningssystemet, men också genom att dimensionera och lokalisera lärarutbildning så att kommuners behov av erforderlig kompetens kan tillgodoses.
116Statskontoret (2016), s. 57.
117SOU 2014:5.
118Boadway & Mörk (2003).
119SKR (2012).
120OECD (2019c), s. 80.
121SOU 2007:10.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
Valet av styrning svarar mot olika mål och syften. Ett centrali- serat system med starka centrala institutioner och tydlig styrning svarar mot mål om enhetlighet och likvärdighet i landets alla kom- muner. Ett decentraliserat system svarar i stället mot mål om lokal anpassning, variation i skolornas inriktning och specialisering samt en nära kontakt mellan medborgare och politiska beslutsfattare.122 Det är alltså svårt att nå alla syften med ett och samma styrsystem varför en politisk prioritering av dem behövs. Kravet på likvärdighet innebär i sig själv en principiell begränsning av självstyrelsen: skill- naderna i olika delar av landet får inte bli för stora. Dagens styrning av skolan kan sägas vara en kompromiss mellan det lokala och det centrala intresset. Denna utrednings uppdrag är däremot tydligt, en ökad likvärdighet i skolan och ökade resultat. Det innebär en för- skjutning mot det centrala intresset jämfört med i dag.
Kommuners olika förutsättningar att klara skolans finansiering
Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller möjlighet att finansiera skolverksamheten i kommunen är omfattande, även om utjämnings- systemet minskar skillnaderna. Skillnaderna beräknas öka kommande år. Utmaningarna kommer också att se olika ut i olika delar av landet. Samtidigt som antalet och andelen barn i Sveriges storstadskommu- ner ökar har landsbygdskommuner en hög andel äldre invånare och andelen ökar. Generellt kommer det alltså att behöva byggas nya skolor och rekryteras fler lärare och rektorer i storstadsområdena samtidigt som många små kommuners utmaning kommer att vara att även fortsatt hålla skolor öppna och erbjuda en god kvalitet i undervisningen trots att elevunderlaget minskar och finansierings- möjligheterna sviktar.
Prognoserna pekar också på en brist på resurser totalt sett bland kommunerna de kommande åren. Ett decentraliserat skolsystem ut- gör i sig själv en risk för att skolväsendet blir underfinansierat då de resurser som kommunen avsätter inte självfallet motsvarar de som vore samhällsekonomiskt effektivt sett på lång sikt och till landet som helhet. Detta kan hållas för särskilt troligt i utflyttningskommuner där kommunen inte på samma sätt kan räkna med att kunna dra nytta av de fördelar en hög utbildningsnivå ger på lång sikt, t.ex. i form av
122Jarl & Pierre, red. (2018), s. 15.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
ökade skatteintäkter eller minskade kostnader för socialtjänst. I tider av allmän resursbrist bland kommunerna är det troligt att skillnaden mellan de medel som faktiskt avsätts till skolväsendet jämfört med vad som borde avsättas ökar. Det är vanligt att de beslut om resurs- tilldelningen till skolan som kommunen fattar utgår från tillgängliga resurser och tidigare budgetar än systematiska analyser av elevernas förutsättningar och behov.123
I kapitel 7–9 återkommer vi till frågan om resurstilldelningen till skolan och utredningens förslag i dessa delar, men utredningen vill redan här peka på behovet av att staten tar ett större ansvar än i dag för att utjämna skillnaderna så att en ökad likvärdighet kan nås.
Har huvudmännen de förutsättningar som krävs för att bedriva likvärdig undervisning med hög kvalitet?
Det finns studier som pekar på att vare sig huvudmännen eller skolans professionella verkar vara redo att fullt ut ta det omfattande lokala ansvar som dagens styrsystem bygger på.124 I utredningen om kom- munaliseringens effekter som presenterades 2014 konstaterades att det fanns stora skillnader i kommunernas kapacitet att agera i rollen som huvudmän, inte bara strax efter reformen utan även senare.125 Efter flertalet möten med kommunföreträdare på olika nivåer be- dömer utredningen att detta är något som fortfarande är aktuellt. Kommunerna gör dels olika tolkningar av handlingsutrymmet och använder sina frihetsgrader i olika stor utsträckning. Men, kommu- nerna har också olika kompetens och kapacitet att styra verksam- heten och kunna dra nytta av fördelarna som följer av möjligheten att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. När uppdraget är stort och svårt och resurserna knappa tvingas många att fokusera på att klara dagen i stället för att tänka utvärderande och utvecklande på längre sikt. Utredningen bedömer också att många, särskilt mindre, enskilda huvudmän på samma sätt har svårt att bära det omfattande ansvar det innebär att ansvara för en skola. OECD pekar på att skol- författningarnas mål kan vara för högt ställda och att huvudmän där- för snarare ser dem som visioner än tydliga resultatmål.126
123Se t.ex. EY (2014).
124Jarl, Blossing & Andersson (2017), s. 163.
125SOU 2014:05.
126OECD (2019c), s. 88.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
Det finns också inbyggda målkonflikter som huvudmännen för- håller sig olika till, den kanske vanligaste är konflikten mellan att hålla budget eller att säkra högt och likvärdigt kunskapsresultat. I förläng- ningen betyder detta att skolans förutsättningar liksom de professio- nella i skolans förutsättningar att utföra sitt uppdrag, skiljer sig åt mellan olika kommuner och huvudmän. Samtidigt ska man också ha i åtanke att huvudmän de senaste åren har behövt lägga en oproportio- nerligt stor del av skolans kraft på att genomföra de många reformer som beslutats snarare än att fokusera på kärnverksamheten, under- visningen.
De fördelar som ett decentraliserat skolmarknadssystem var tänkta att generera har endast till viss del infriats. De 25 år som har gått sedan reformerna genomfördes har inte lett till vare sig ökad lik- värdighet eller förbättrade resultat. I stället finns det risk att insatser som skulle vara av betydelse för utbildningssystemet som helhet inte genomförs, särskilt hos vissa huvudmän. Detta gäller t.ex. kompetens- utveckling av lärare och rektorer som tydligt kan lyfta undervisnings- kvaliteten men som för en enstaka huvudman är dyrt, särskilt då man inte kan vara säker på att läraren eller rektorn stannar kvar i huvud- mannens verksamhet efter utbildningen, och administrativt besvärligt särskilt i tider av lärarbrist.127 Reformerna som tillsammans skapade skolmarknaden har även begränsat kommunala huvudmäns styrför- måga över skolverksamheten samtidigt som också de enskilda huvud- männen påverkas av bristande möjligheter till framförhållning och planering. Systemet att nya skolor kan etableras och befintliga skolor byggas ut relativt enkelt påverkar påtagligt den befintliga skolverksam- hetens möjligheter till långsiktig planering och utveckling. OECD framhåller att många av skolans delar vinner på att sättas i ett bredare perspektiv än ett kommunalt och menar att en brist på central styr- ning och finansiering innebär att möjligheter att förverkliga grund- läggande skolpolitik som t.ex. att fördela resurserna kompensatoriskt begränsas. OECD menar också att skolpengen lett till att samarbetet mellan skolor har begränsats då skolorna betraktar varandra som konkurrenter.128
Kommunerna är inte sällan för små resurs- och kompetensmässigt för att klara sitt uppdrag, både i sin roll som huvudman men också i sin större roll som finansiär och med myndighetsansvar. Det finns
127SOU 2018:17, kap. 4 och 6.
128OECD (2019c).
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
en uppenbar risk att skillnaderna mellan kommuner kommer att öka i takt med att de demografiska förändringarna fortskrider. Diskus- sioner och förslag om asymmetrisk ansvarsfördelning mellan kom- muner har de senaste åren åter blossat upp som ett svar på frågan om hur dilemmat ska hanteras.129 Kommunutredningen, som haft till uppgift att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar, har analyse- rat frågan men avfärdat den.130 I många fall kan inte heller kommun- sammanslagningar lösa problemen då resursbrist fortfarande råder även om ett antal kommuner samarbetar, när alla saknar resurser i utgångsläget. För att kunna säkra en likvärdig skola bedömer därför utredningen att det behövs statliga insatser som stödjer särskilt mindre kommuner liksom mindre enskilda huvudmän, i utförandet av deras uppdrag. Detta ligger i linje med OECD:s rekommenda- tioner för det svenska skolväsendet.
Dagens utmaningar som rör skolan är så stora att utredningen bedömer att oavsett hur ansvarsfördelningen mellan stat respektive kommun och enskilda huvudmän kommer att se ut i framtiden be- hövs ett omfattande gemensamt arbete för att hantera dem. Detta arbete behöver inledas omgående och kan inte vänta på att en even- tuell större förändring vad gäller huvudmannaskapet för skolan ska beslutas och genomföras.131 Generellt ser utredningen ett behov av två rörelser vad gäller styrningen av skolan, från det lokala besluts- fattandet till en mer central nivå för att stärka den generella kompe- tensen och likvärdigheten men också en rörelse från politisk styr- ning till en styrning som i högre grad vilar på skolväsendets profes- sioners kunskap för att bibehålla och öka kvaliteten och resultaten.
Vilka skillnader mellan huvudmän är godtagbara?
Frågan om vilka skillnader mellan huvudmän som går att acceptera är långt ifrån ny. Trots detta finns inget tydligt svar. Ansvarskom- mittén lyckades, trots att den hade det i uppdrag, inte att komma
129Se t.ex. Lidström (2018) och Mörk, Erlingsson & Persson (2019).
130SOU 2020:8, s. 573.
131Jämför den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, det s.k. januariavtalet, punkt 54 Ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för statligt huvudmannaskap för skolan tas fram.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
fram till några generella principer för vilka variationer som skulle vara acceptabla inom olika välfärdsområden.132 Däremot redovisade den ett synsätt som skulle kunna ligga till grund för när politik ut- formas för olika områden: att tjänsten ska vara av lika värde för alla medborgare oavsett ålder, kön, ekonomiska förutsättningar eller bo- stadsort. Utredningen menar att som generell utgångspunkt bör en elevs skolframgång inte vara beroende av var i landet hen bor, förut- sättningarna för att klara skolan bör vara likvärdiga.
Utredningens uppdrag är bl.a. att analysera hur dagens finansiering tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning. Som beskrivits ovan, och som vi återkommer till i följande kapitel, finns skillnader som påverkar förutsättningarna för en likvärdig utbildning. Man behöver dock ha i åtanke att skill- naderna som finns i dag lokalt, skillnader som ur ett nationellt per- spektiv kan vara problematiska ur ett likvärdighetsperspektiv, sam- tidigt kan vara resultatet av kloka politiska avvägningar i förhållande till de lokala förutsättningarna. Det som ur ett skolperspektiv kan ses som en eftersträvansvärd reform för att öka likvärdigheten kan därmed ur ett bredare perspektiv vara betydligt svårare att avgöra värdet och nyttan av. Skolans likvärdighet följs inte heller upp syste- matiskt och kontinuerligt vilket öppnar för olika tolkningar och för att frågan hamnar i skuggan av andra problem. Det måste dock fram- hållas att det inte är godtagbart att cirka 15 procent av de som slutar grundskolan inte är behöriga till ett nationellt program i gymnasie- skolan och att det ur likvärdighetshänseende är det oacceptabelt att inom en och samma kommun blir endast cirka 40 procent på en skola gymnasiebehöriga medan alla elever på en annan skola uppnår samma behörighet. Avvägningen mellan likvärdighet och kommunalt självstyre är ett genuint dilemma men ansvar måste tas för elevernas utbildning.
132SOU 2007:10, s. 81–82
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
3.12Utredningens bedömning
3.12.1Staten bör ta ett större ansvar för skolans likvärdighet bl.a. genom att Skolverket etableras regionalt
Utredningens bedömning: Staten bör ta ett tydligare ansvar för att undervisningen i förskoleklassen, grundskolan och grundsär- skolan ska vara likvärdig och kompensatorisk.
Statens skolverk bör etablera en regional närvaro för att säker- ställa ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i varje region och fungera rådgivande och stödjande. Syftet är att bidra till en ökad likvärdighet och höjd undervisningskvalitet. Skolverket bör i sin regionala organisation
•stödja huvudmännen i regionen i deras resultatuppföljning,
•ansvara för att planera och genomföra vissa kompetensutveck- lingsinsatser i regionen i samarbete med huvudmän och univer- sitet och högskolor, och
•bedöma behovet av att nya skolenheter etableras i regionen.
Skolverket bör ansvara för ytterligare uppgifter i enlighet med vad som föreslås i betänkandet i övrigt.
Det är av stor vikt att ett nära samarbete med andra skolmyn- digheter upprättas regionalt, t.ex. genom samlokalisering. Detta gäller särskilt Specialpedagogiska skolmyndigheten.
Skolverkets arbete regionalt bör inte enbart avse förskoleklass, grundskola och grundsärskola utan också omfatta övriga skol- former liksom fritidshemmet.
Syftet med en regional närvaro
Genom att staten etablerar en tydlig regional närvaro kan en starkare samlad kapacitet för att genomföra skolans uppdrag åstadkommas samtidigt som samarbetet på regional nivå mellan huvudmän, såväl kommunala som enskilda, och staten inklusive universitet och hög- skolor underlättas. Utredningen bedömer att detta ger huvudmännen bättre förutsättningar för att kunna bedriva en skola som är likvärdig och håller hög kvalitet. Den nuvarande organiseringen av skolväsen-
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
det där alla kommuner, oavsett storlek och förutsättningar i övrigt, har samma myndighets- och finansieringsansvar tryggar inte likvär- dighet över landet. På motsvarande sätt är det tydligt att likvärdighet inte nås när alla kommunala och enskilda huvudmän har samma upp- drag oavsett tillgång till kompetens eller resurser i övrigt.
Utredningen bedömer, i enlighet med Skolkommissionen, att an- svaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan behöver bäras av större organisatoriska enheter alternativt av enheter i en ut- vecklad samverkan inom ett geografiskt område. Att från centralt håll föreslå att huvudmän ska gå samman för att kunna dra nytta av de fördelar en större organisation ger bedöms inte kunna ge de effekter som eftersträvas, dessutom bedöms det vara en politiskt mycket svår process att genomföra. Däremot är en mer utvecklad samverkan och ett mer utvecklat statligt stöd möjligt att få till stånd relativt snart. Utredningen bedömer att ett organiserat samarbete mellan staten och skolhuvudmännen regionalt kan stärka överblicken över regio- nens skolväsende som helhet och skapa förbättrade förutsättningar för utveckling och ökad likvärdighet. Särskilt viktig bedöms den kompetens och de uppgifter som samlas hos Skolverket regionalt komma att bli för dels många mindre skolhuvudmän, kommunala som enskilda, för att kvaliteten i förvaltning och undervisning ska kunna upprätthållas och utvecklas men också för många huvudmän ansvariga för skolor med särskilda utmaningar, t.ex. med väldigt låga elevresultat. Att hantera de särskilt utsatta skolorna är av stor vikt för den svenska skolans likvärdighet.
Befintliga myndigheter bör etableras regionalt och anpassa sitt arbetssätt till de nya uppgifterna
2015 års Skolkommission bedömde att regionala kontor inom en skolmyndighet behövde byggas upp på regional nivå och ha i uppgift att stödja och stärka huvudmännen.133 Ett överordnat uppdrag för myndigheten skulle vara att främja förutsättningarna för goda kun- skapsresultat i skolorna samt följa och stödja arbetet med att för- bättra likvärdigheten i skolsystemet.
133SOU 2016:38, s. 116; SOU 2017:35, s. 107.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
2017 års Skolmyndighetsutredning lämnade i betänkandet Stat- liga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet.134 Utredningen menade att en ny statlig skolmyndighet skulle inrättas vilken skulle ha en regional organisation med tio kontor spridda över landet. En ökad regional närvaro bedömdes bidra till ökad likvärdighet och förbätt- rad utbildning men förslaget bedömdes också vara fördelaktigt vad gäller frågor om tillsyn respektive stöd till förbättringsåtgärder och stöd i specialpedagogiska frågor. Skolmyndighetsutredningens för- slag har inte remitterats och inga beslut har fattats utifrån förslagen.
Det finns en politisk överenskommelse att öka den statliga när- varon regionalt. Enligt det s.k. januariavtalet är regeringspartierna samt Centerpartiet och Liberalerna överens om att arbeta vidare med förslag från Skolkommissionen för att öka likvärdigheten i skolan med bland annat regionaliserade skolmyndigheter135 Även vid Skol- verket och Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, finns en pågående diskussion om hur en starkare regional närvaro ska kunna nås inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur. Under våren 2020 startar SPSM samverkanskontor på ytterligare 16 orter i landet och kommer därmed att finnas representerat i alla län.136 Kontoren ska bl.a. arbeta med att stödja huvudmän och skolor i deras förebyg- gande och främjande elevhälsoarbete liksom med specialpedagogiskt stöd. Ur utredningens synvinkel är detta, att befintliga myndigheter etablerar sig regionalt, ett mycket attraktivt alternativ jämfört med att en helt ny myndighetsstruktur ska byggas upp, en tanke som också OECD omfamnar.137 Detta kräver dock att särskilt Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten kan samordna sin närvaro och samarbeta på ett sådant sätt att huvudmannen och den enskilda läraren eller skolledaren inte uppfattar det som två olika funktioner utan en gemensam.
Innevarande utredning bedömer att tjugotalet regionalkontor be- höver inrättas för att den regionala etableringen ska få verklig effekt. Detta för att kunskap om de lokala förhållandena ska kunna byggas upp vid myndigheten men också för att myndigheten ska bli en part
134SOU 2018:41.
135Se t.ex. punkt 54 i det s.k. Januariavtalet mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet ” Arbeta vidare med förslag från Skolkommissionen för att öka likvärdigheten i skolan med bland annat regionaliserade skolmyndigheter …”
136www.spsm.se/kurser--aktiviteter/nyheter/nyheter/samverkanskontor-startar-under-2020/ hämtad 191226.
137OECD (2019c), s. 87.
SOU 2020:28 |
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
att enkelt kontakta för de verksamma i skolväsendet. Det kan dock finnas skäl att skolregionerna omfattar andra geografiska områden än länen. Regeringen bör precisera formerna för hur skolmyndig- heterna ska etableras regionalt med utgångspunkt i det arbete som pågår och underlag som lämnats.
Utredningen har analyserat vilka möjligheter som finns för redan befintliga regionala funktioner att axla ett ansvar för skolan, t.ex. regionerna eller Länsstyrelserna, men bedömer att dessa ej har kapa- citet eller möjligheter att handha det föreslagna ansvaret på önskvärt sätt, bl.a. för att det skulle kräva en mycket omfattande och tids- krävande uppbyggnad av kompetens inom ett område som funk- tionerna i dag endast har begränsad sakkunskap inom. Det är också av stor vikt att den regionala funktionen inte blir politiskt styrd utan är sammansatt av professionella tjänstemän, flertalet med praktisk erfarenhet från skolväsendet eller arbete i skolförvaltning. Utred- ningen har också övervägt andra organisationsformer för det regio- nala arbetet, detta t.ex. utifrån de nätverk som SKR har som tangerar de ansvarsområden som utredningen menar att den regionala myn- dighetsfunktionen bör ha.138 Utredningen bedömer dock att mer löst sammanhållna nätverk och samarbeten inte kan skapa den struk- tur och långsiktighet som uppgifterna kräver varför en statlig funk- tion föreslås.
Uppgifter som Skolverket bör utföra regionalt
Utredningen menar att Skolverket regionalt bör utföra flera upp- gifter. I andra kapitel i betänkandet beskrivs ansvaret vad gäller skol- val och resursfördelning mer i detalj men utredningen ser också stora fördelar med att Skolverket regionalt genomför ytterligare uppgif- ter. Exempel på sådana uppgifter är t.ex. att stödja ett systematiskt kvalitetsarbete genom en utvecklad resultatuppföljning, att samordna den regionala kompetensförsörjningen och -utvecklingen t.ex. inom ramen för professionsprogram för lärare och rektorer, att bidra i genomförandet av riktade stödinsatser och att vara en arena för er- farenhets- och kompetensutbyte mellan huvudmän i regionen. En annan fråga där utredningen menar att Skolverket kan fylla en viktig
138SKR har t.ex. ett uppföljnings- och analysnätverk för att stödja kommuner i deras uppfölj- nings- och kvalitetsarbete.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
funktion med sin kunskap om lokala förhållanden är att bedöma behovet av sådan fjärrundervisning som regeringen lämnat förslag om.139 Det kan också finnas skäl att överväga om Skolverket på sikt ska få utföra fjärrundervisning.
En av funktionens nyckeluppgifter är kvantitativ uppföljning, en uppgift som är helt central för att utveckla kvalitet och effektivitet i skolverksamheten, men som måste utföras med omdöme och för- ståelse för verksamhetens natur och lokala förhållanden. Fördelarna en regionalt etablerad myndighet har i detta arbete jämfört med en- staka huvudmän är att kompetens inom området samlas och att jäm- förelser enklare kan göras mellan olika kommuner och verksamheter i samma region liksom i landet som helhet. Resultatuppföljning kan inte göras utan att hänsyn tas till hur elever fördelas mellan skolor och är därför intimt förknippad med en analys av skolsegregationens utveckling. Segregationsmönster är ofta huvudmannaöverskridande och därmed särskilt lämpade att analyseras ur ett regionalt perspektiv.
Skolverket kan i sin regionala organisation samla kunskap om de lokala förhållandena och har därigenom bättre möjligheter att göra en omdömesgill tolkning av vad som ligger bakom den kvantitativa uppföljningens resultat. En regional myndighet har också bättre möjligheter att föra en dialog med respektive huvudman om vad re- sultaten betyder och vad som behöver göras, något som utredningen erfar i dag på många håll saknas. Här finns också tydliga möjligheter till att hitta samarbeten mellan huvudmän i regionen men också mellan stat och huvudman. Skolverket och SPSM regionalt kan ock- så finnas som tydligt stöd för den utbildning som t.ex. bedrivs vid Statens institutionsstyrelses ungdomshem liksom för den undervis- ning som bedrivs i andra särskilda utbildningsformer i enlighet med skollagens kapitel 24, något som utredningen erfar skulle vara av stor betydelse för kvaliteten och likvärdigheten i dessa. Det är i samman- hanget viktigt att påpeka att resultatuppföljning är något annat än den tillsyn och kvalitetsgranskning som Skolinspektionen ansvarar för. Denna tillsyn behöver även fortsatt vara fristående. För att ytter- ligare bidra till likvärdighet och kvalitet menar dock utredningen att Skolinspektionens kvalitetsgranskning behöver stärkas bl.a. genom att ytterligare resurser fokuseras till granskningar av undervisningens kvalitet.
139Lagrådsremiss, Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad.
SOU 2020:28Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan
|
Figur 3.2 |
Exempel på uppgifter för den regionala myndigheten |
|
|
|
Kompetens- |
|
|
|
frågor |
|
Gemensamt |
Stödja |
|
kvalitets- |
|
skolval |
|
arbete |
|
|
|
|
|
|
Regional |
|
|
|
myndighet |
|
Dimensio- |
Stöd & |
|
nering |
utveckling |
Resurser
Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofes- sioner lämnade under 2018 förslag om att ett professionsprogram för lärare och rektorer ska inrättas, ett förslag som regeringen och dess samarbetspartier kommit överens om att genomföra.140 Profes- sionsprogrammet innebär förenklat att systematiskt utveckla kom- petens, systematiskt erkänna kompetens och systematiskt använda kompetens i skolväsendet.141 För att kunna dra nytta av de möjlig- heter professionsprogrammet erbjuder finns stora fördelar med att Skolverket etableras regionalt. Via Skolverket regionalt bedömer ut- redningen att det blir lättare att t.ex. fånga upp verksamheternas och professionernas behov av fortbildning och kompetensutveckling. Utredningen bedömer också att den Skolverket regionalt genom sin uppföljning av huvudmännens verksamhet kommer att ha en god bild av vilken kompetensutveckling som bör prioriteras. Den regio- nala efterfrågan bedöms också enklare kopplas samman med univer- sitet och högskolor i regionen för att t.ex. kunna bedriva fortbildning i skolan i stället för vid lärosätets campus. I dag är många huvudmän för små för att detta ska kunna komma till stånd. Det blir också lättare
140Se punkt 54 i det s.k. Januariavtalet mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet.
141SOU 2018:17.
Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan |
SOU 2020:28 |
att samla sådana resurser som krävs för att göra kompetensbedöm- ningar och att erkänna kompetens vilket också är andra viktiga bygg- stenar i professionsprogrammet. Utredningen bedömer dock att det kan finnas anledning att överväga om vissa av professionsprogram- mets delar bör hanteras i en separat organisation, bl.a. för att tydlig- göra professionernas inflytande, t.ex. genom att ett särskilt organ inrättas vid myndigheten.
Utredningen menar att utlåtandena om behovet av nyetableringar i samband med Skolinspektionens godkännandeprocess behöver bli mer likvärdiga. De utlåtanden som kommunerna lämnar till Skol- inspektionen i dag som underlag i beslutsprocessen är ofta tydligt politiskt färgade och tar enligt utredningens mening för liten hänsyn till skolväsendets bästa totalt sett i kommunen. I kapitel 5 beskrivs den roll utredningen föreslår att Skolverket ska få vad gäller skolval och antagning. En av dessa uppgifter är att följa elevutvecklingen i regionen. I många kommuner, särskilt i anslutning till större städer, påverkas skolverksamheten i fler kommuner än lägeskommunen av att en ny skola etableras. Behovet av att som beslutsunderlag erhålla ett regionalt utlåtande vad gäller elevutveckling, tillgång till peda- gogiska alternativ, skolsegregation, efterfrågan och kvalitet på de skolor som sedan tidigare finns etablerade i området m.m. är därför av stor betydelse för beslutet och skolväsendets förutsättningar i området. Det ger också en möjlighet till en mer effektiv användning av samhällets resurser. Både Skolverket och lägeskommunen bör där- för ha i uppgift att lämna ett sådant utlåtande till Skolinspektionen i deras handläggning av ärenden om godkännande av enskild som huvud- man. Skolkostnadsutredningen föreslog att kommunens inflytande över nyetableringar av fristående skolor ska stärkas och att kommu- nen i bedömningen av en nyetablerings konsekvenser särskilt ska beakta intressena av alla elevers rätt till likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår.142 Innevarande utredning ställer sig bakom Skolkostnadsutredningens förslag men menar att det i många regioner också krävs ett regionalt perspektiv för att kunna avgöra frågan om eventuell överetablering.
142SOU 2016:66, s. 143.
4 Likvärdighet och skolsegregation
Två begrepp är centrala för utredningens uppdrag, segregation och likvärdighet. I detta kapitel diskuterar utredningen dessa begrepp och beskriver övergripande de senaste årens utveckling av några för begreppen centrala aspekter. Att utredningen väljer att enbart beskriva utvecklingen översiktligt beror på att ett synnerligen omfattande arbete på området genomförts inom ramen för Långtidsutredningen 2019. Under hösten 2019 presenterades Långtidsutredningens bi- laga 7, Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan, vilken i detalj beskriver och förklarar förutsättningarna för och utveck- lingen i den svenska skolan med fokus på likvärdighet och skolans kompensatoriska uppdrag.1 Utredningen hänvisar därför den som öns- kar en mer omfattande genomgång av utvecklingen till Långtids- utredningens bilaga 7.
Utredningens mål är både att alla elever ska få ta del av en under- visning av minst lika hög kvalitet som i dag samtidigt som segrega- tionen minskar och likvärdigheten ökar. Om likvärdighet skulle mätas utifrån utbildningsresultat skulle annars ett enkelt, men oöns- kat, sätt att öka likvärdigheten vara att minska kvaliteten för de elever som i dag klarar sig bra i skolan, för att dessa skulle nå sämre resultat för att trycka ihop resultatfördelningskurvan. Utredningen kon- centrerar sig i stället på att hitta sätt att omfördela befintliga resurser så att de används smartare än i dag men konstaterar också att det saknas resurser i systemet, inte minst på utbildade lärare, vilket är ett verkligt dilemma när både kvalitet och likvärdighet behöver öka.
För att en ökad likvärdighet ska kunna uppnås och för att skolan ska klara sitt kompensatoriska uppdrag borde de svagaste elevgrup- perna möta de skickligaste lärarna och få gå på de bästa skolorna vilket inte, som beskrivs nedan, generellt sett är fallet i dag. Kom-
1SOU 2019:40. Även Skolverkets rapport, Analyser av familjebakgrundens betydelse för skol- resultaten och skillnader mellan skolor, från 2018 ger en tydlig bild.
161
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
binationen av i vilka skolor de erfarna och utbildade lärarna och rektorerna finns i dag tillsammans med den omfattande lärarbristen innebär dock att en sådan strategi utan kompletterande insatser i dag riskerar att den undervisningskvalitet som de starkaste eleverna möter sjunker. Det är därför av stor vikt att en reell och generell kapacitetsuppbyggnad vad gäller lärarkompetens sker, t.ex. genom att det s.k. professionsprogrammet sjösätts.2
4.1Likvärdighet som begrepp
What the best and wisest parent wants for his own child, that must the community want for all of its children. Any other ideal for our schools is narrow and unlovely; acted upon, it destroys our democracy. All that society has accomplished for itself is put, through the agency of the school, at the disposal of its future members. All its better thoughts of itself it hopes to realize through the new possibilities thus opened to its future self.3
Debatter om skolan och dess kvalitet pågår ständigt, inte minst i media, och i samband med dessa diskussioner kommer ofta frågan om dess likvärdighet upp, vanligen i form av ett krav på att vi måste få en mer likvärdig skola. Debatten förs ofta utifrån delvis skilda ut- gångspunkter och det finns all anledning att reflektera över begrep- pets innebörd och skilda sätt att förstå och tillämpa begreppet. Vad avses egentligen med likvärdighet och varför är likvärdighet viktigt?
För utredningen är den centrala utgångspunkten för likvärdig- hetsfrågorna eleven och skollagens utfästelse om att främja alla elevers utveckling och lärande så att elever utvecklas så långt som möj- ligt oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden.4 Att analysera skolans likvärdighet innebär därmed att ställa frågor om variationen på ett systematiskt sätt relaterar till faktorer som enligt skollagen inte ska förekomma.5 Varje identifie- rad variation vad gäller vilka förutsättningar som ges, hur skolverk- samhetens grundläggande processer är utformade och hur utfallet blivit bör betraktas ur ett likvärdighetsperspektiv.
2SOU 2018:17.
3Dewey (1900), s. 19.
41 kap. 4, 8 §§ skollagen.
51 kap. skollagen.
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
Skillnader inom skolverksamheten kan vara av olika slag, bedö- mas olika och betraktas ur olika perspektiv. Ur ett individperspektiv är skillnader i tillgänglighet, trygghet, resultat och kvalitet viktiga. Ur ett huvudmannaperspektiv är t.ex. skillnader i förutsättningar, regelverk, resurser och i politiska prioriteringar avgörande. Att en huvudman erhåller betydligt mer statsbidrag än en annan kan t.ex. anses vara olikvärdigt ur ett huvudmannaperspektiv men behöver inte nödvändigtvis vara det ur ett individperspektiv så länge som kva- litet och resultat bedöms vara ungefär likvärdiga. Ur ett nationellt perspektiv är skillnaden i kvalitet och resultat liksom skillnader vad gäller skolors förmåga att hantera demokratiuppdraget angelägna. Detta för att säkra en önskad samhällsutveckling och för att ta till vara den begåvning som finns.
Begreppet likvärdighet har funnits med relativt länge i utbild- ningspolitiska sammanhang och precis som med andra begrepp inom det samhälleliga och politiska sfärerna så har begreppet formats och tolkats olika i skilda historiska och sociala sammanhang.6 Begreppet har också haft växlande samband med andra begrepp som t.ex. jämlikhet, valfrihet och kvalitet. Betydelsen har uppfattats, och upp- fattas fortfarande, relativt olika utifrån skilda ideologiska utgångs- punkter och har därmed en viss politisk laddning. Men begreppet har också en annan förmåga, nämligen en potential att samlas kring. Mål- sättningen att alla barn får en bra skolgång och insikten om skol- gångens betydelse för livschanser och social rörlighet är exempel på detta.
Skolan är en del av den samhälleliga infrastrukturen och påverkar både individens och samhällets utveckling. Skolan ska rusta elever inför framtiden och ge dem möjlighet att i högre grad själva forma sin egen framtida tillvaro och öppna möjligheter för social rörlighet. En mycket väsentlig aspekt av den likvärdiga skolan är att ge alla lika goda livschanser.7 För ett samhälle som är baserat på principen om alla människors lika värde är det centralt att i alla sina delar tillför- säkra varje individ lika möjligheter. Eftersom barn inte väljer sina föräldrar och därmed inte kan hållas ansvariga för sina personliga
6Begreppet diskuteras t.ex. i von Greiff (2009) kap. 2. Se även t.ex. Tallberg Broman m.fl. (2002); Erikson & Unemo, red. (2019).
7Frykman (2014) skildrar den äldre skolutbildningen (folkskola, realskola och gymnasium) som en ”kulturbytesapparat” (s. 178). I Tage Erlanders memoarer framgår dock att ambitio- nerna sträckte sig länger än så. Han menade att ”demokratiseringen av utbildningsväsendet” innebar etablering av ”en allmän medborgarskola” och därmed ”en hög kulturell standard” åt alla, (Erlander (1973), s. 238).
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
förutsättningar såsom t.ex. familjebakgrund, måste därför samhället på något sätt kompensera för denna olikhet. Skolutbildning är en generell samhällelig intervention till stöd för individers och samhällets utveckling och som sådan har den också denna kompenserande funktion.
Skolgång är därtill inte något frivilligt val sett från elevens per- spektiv utan en lagstadgad skyldighet även om utbildning vanligen framhålls som en rättighet. Skolplikten innebär en tio år lång period inom vilken individens frihet är starkt begränsad. När samhället tar sig den rätten över individen så medför det också ett stort ansvar att tillse att alla elever under denna period får möjlighet till utveckling på inte bara ett bra sätt utan även på ett lika bra sätt som alla andra. Skolgången ska med andra ord vara av hög kvalitet för varje enskild elev.
4.1.1Regleringen av skolans likvärdighet
Av skollagen framgår
Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag.
Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skol- form och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas.8
Skollagen anger alltså att likvärdighet ska gälla, men det saknas en tydlig definition av vad begreppet likvärdighet innebär. Till detta behö- ver man lägga skolväsendets kompensatoriska uppdrag. Enligt skol- lagen ska utbildningen utformas i en strävan efter att uppväga skill- nader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.9 I läroplanen för grundskolan knyts den kompensatoriska strävan till begreppet likvärdighet:
En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika. Hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och behov. (…) Skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen.10
81 kap. 8–9 § skollagen.
91 kap. 4 § skollagen.
10Läroplan för grundskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr11.
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
Likvärdighet definieras därmed som en anpassning till elevernas olika förutsättningar. Skolans ansvar för elever som har svårt att uppnå målen för utbildningen understryks. Likvärdighet blir här en snarare en fråga om lika livschanser än en fråga om lika resurser.
Den proposition som föregick den nuvarande skollagen omfattar liknande formuleringar även om kopplingen till skolans kompen- satoriska uppdrag inte är lika tydliga som i läroplanens skrivningar. I propositionen anges att likvärdighet varken innebär likformighet eller att alla ska få samma resurser, i stället anges att likvärdighet innebär att de fastställda målen i skollag, läroplaner etc. kan nås på olika sätt beroende på lokala förutsättningar. Detta kan tolkas som att lokala skillnader får förekomma om de inte innebär skillnader i elevernas möjligheter att nå målen, dvs. om de kompenserar för elevernas olika förutsättningar. Likvärdighet kan alltså definieras på en flytande skala, från miniminivån där allas tillgång till en skola som uppfyller de formella kraven till maxnivån där likvärdighet innebär lika kvalitet i termer av elevernas lika möjligheter att uppnå kun- skapsmålen.
4.1.2Begreppet likvärdighet i vardagsspråket
Uttrycket likvärdig har funnits i svenskan i flera hundra år och ges vanligen innebörden att något är värt lika mycket som något annat.11 Begreppet har två bedömningsaspekter över sig. Den första innebär att två skilda saker som inte är identiska vid en jämförelse med varandra ändå i allt väsentligt framstår som varandras motsvarig- heter. Den andra aspekten handlar om vad det är som ska jämföras, dvs. vilka egenskaper som objekten i fråga måste ha för att kunna anses vara varandras motsvarigheter, man kan om man så vill tala om vad det är som begreppet kan appliceras på.12 Dessa båda aspekter medför en hel del problem vad gäller begreppsanvändningen.
I dag är begreppet likvärdig ett mycket vanligt begrepp i media. En sökning på begreppet i Mediearkivet visar en tydligt ökad an- vändning sedan början av 1990-talet.13 Då förekom uttrycket några
11Svenska akademins ordbok och Nationalencyklopedin anger att begreppet likvärdig finns belagt sedan 1750-talet.
12Englund & Quennerstedt (2008) diskuterar i sammanhanget begreppets applikations- kriterier, dvs. ”vilka villkor som ställs upp för användningen av termen”, (s. 13).
13Databasen sträcker sig bara bakåt till 1980-talet och de ökande antalet förekomster måste också ses i relation till en ökad förekomst av digitaliserade mediekällor.
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
tiotal gånger per år och under slutet av 2010-talet så används ut- trycket flera tusen gånger per år. Det är inte uppenbart vad uttryckets ökade popularitet beror på. En förklaring kan vara att de fenomen som begreppet avser eller anknyts till generellt sett fått en större betydelse. Begreppet förefaller huvudsakligen relatera till samhälls- service eller andra övergripande aspekter vilket skulle kunna indikera att den ökade användningen har att göra med att dessa bedömningar blivit viktigare i takt med en ökad decentralisering och målstyrning. Forskning pekar dock på en annan möjlig förklaring, att uttryck som t.ex. likvärdig skola till viss del har kommit att ersätta uttrycket jämlik skola.14
Men begreppet likvärdighet är inget primärt ett vardagsspråkligt begrepp utan ett politiskt, och ett begrepp med skiftande innebörd och tillämpning. Redan 1978 konstaterades i en forskningsrapport att begreppet ”… äger en sådan semantisk mångtydighet att det endast kan ges en innebörd i ett visst sammanhang”.15 Författarna betonar också att mångtydigheten i sin tur relaterar olika förvänt- ningar och till politiska avsikter. Begreppet tillhör således den skara begrepp som ofta får många och olika innebörder och tillämpningar inom politik, policy och debatt och som på skilda sätt anknyter till vardagsspråkliga innebörder.16 Det råder därmed en viss dragkamp om hur begreppet ska förstås.17 Låt oss därför något titta på den skif- tande användningen av begreppet likvärdighet inom skolpolitiken.
14Se exempelvis SOU 2014:5, s. 220.
15Fahlgren, m.fl. (1978), s. 14.
16Filosofen W. B. Gallie lanserade uttrycket essentially contested concepts med vilket han ville lyfta att det finns begrepp ”… which are essentially contested, concepts the proper use of which inevitably involves endless disputes about their proper uses on the part of their users”, (Gallie (1964), s. 158). Kanske motsvarar inte likvärdighetsbegreppet fullt ut denna definition men det är tydligt att det är ett begrepp inom skolpolitiken som är föränderligt, som huvud- sakligen används i positiva sammanhang men som också ges skiftande innebörder.
17Hadenius (1990) belyste likvärdighetsbegreppets många betydelser. Se också t.ex. Francia (1999) och Börjesson (2016). Likvärdighet har inte alltid uppfattats som en positiv målsätt- ning utan ibland som något av en felriktad agenda som missar vad som uppfattas som mer angeläget, fokus på skolans ledarskap, ordning och disciplin och på djupa ämneskunskaper, se t.ex. Barbara och Hans Bergström (2017).
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
4.1.3Likvärdighet som utbildningspolitiskt begrepp
Likvärdighetsbegreppet har getts delvis skiftande innebörder över tid i den utbildningspolitiska debatten. Tomas Englund och Ann Quennerstedt har i volymen Vadå likvärdighet? Studier i utbildnings- politisk språkanvändning (2008) beskrivit begreppsanvändningen i tre perioder.18 De menar att begreppet från 1960-talet och fram emot början på 1980-talet fick en allt starkare orientering mot jämlikhet, enhetlighet och fostran till gemensam referensram och kompensa- tion och kom med tiden att i hög grad representera dessa värden. Med tiden kom också begreppet att ersätta jämlikhetsbegreppet vilket enligt Englund & Quennerstedt öppnade för en ökad mång- tydighet. Under senare delen av 1980-talet och det efterföljande decenniet råder en viss strid om begreppet och det kom att ges ”olika och delvis direkt motstridande betydelser, där likvärdighet uttolkad som valfrihet och föräldrarätt, profilering etc. ställs mot den tidigare betydelsen”. Följden blir att likvärdighetsbegreppet både ”urvattnas” och ”appliceras på olika objekt inom olika kontexter i skolvärlden”. Från slutet av 1990-talet och under 2000-talet menar författarna att begreppet kopplas allt mer till måluppnåelse och betygssättning.
Sammanfattningsvis så menar Englund & Quennerstedt att be- greppet för det första har tunnats ut och getts en mer avgränsad betydelse vilket kan förefalla paradoxalt eftersom begreppet, för det andra, getts en mångtydigare innebörd genom att det kommit att tillämpas i fler sammanhang. För det tredje menar de att begreppet, som först kom att ersätta jämlikhetsbegreppet, senare, och på ett lik- nande sätt, kom att ersättas av kvalitetsbegreppet.19 Författarna menar att förändringen tydligt speglar olika utbildningspolitiska ambitio- ner. Därmed blir det också intressant att notera att begreppet under den första perioden primärt var inriktat mot enskilda elever och skolans kompensatoriska roll till skillnad mot den andra perioden då
18Karakteristiken presenteras översiktligt i Englund & Quennerstedt, (2008), s. 8. SOU 2014:5 menar dock att begreppet likvärdighet först dök upp i skolpolitiska texter på 1970-talet och det bör noteras att begreppet exempelvis förekommer i inledningen på Lgr80 och i den före- gående propositionen (s. 211).
19Berg (2013) gör en snarlik tolkning av likvärdighetsbegreppets förändring över tid från en stark association till jämlikhet, till att senare knytas till frågan om lika möjligheter för att i vår samtid framför allt vara orienterat kring kvalitetsfrågor. Berg menar att likvärdighets- begreppets nutida orientering mot kvalitetsbegreppet kommit att medföra att begreppets
”operationella innebörd” blivit oklar (enär kvalitetsbegreppet saknar distinkta definitioner) varför begreppet numera inte bara är ”töjbart” utan också ”… – en hybrid – som öppnar för en mångfald av tolkningsmöjligheter. ” s. 468–474.
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
begreppet främst kom att inriktas mot olika huvudmannatyper. Under den tredje perioden framstår begreppet som ett mer ”abstrakt begrepp där likvärdighet ses som ett uttryck för måluppnåelse”.
4.1.4Likvärdighet och andra nyckelbegrepp
Den grundläggande frågan är förstås om intresset här ska läggas på begrepp eller på det som begreppen tänks representera? Ulf P. Lundgren har gett en liknande karakteristik som Englund & Quennerstedt över hur begreppet likvärdighet kommit att förändras över tid.20 Också Lundgren kopplar förändringsmönster till utbild- ningspolitiska strävanden men det huvudtema Lundgren anslår och som ramar in likvärdighetsbegreppets förändring är hur policy gått från att betona jämlikhet till att betona valfrihet.
Lundgren anlägger ett längre historiskt perspektiv inleder sin analys med att notera att man i spåren av upplysningen, från slutet av 1700-talet kom att börja betona allmän skolgång och ett ”upplyst folk” som förutsättningar för de nya styrelseskick som växte fram och att den allmänna skolan därmed blev en ”del i formandet av ett jämlikt samhälle”.21
Jämlikhet sågs under upplysningens tidiga skeende huvudsakli- gen som en fråga om att tillse att alla skulle få lika mycket vilket Lundgren benämner som ”enkel jämlikhet” och så tänkte man också vad gäller en jämlik skola. Den syn på jämlikhet som också beaktade att enskilda individer hade olika förutsättningar och därmed olika möjligheter gav en andra fas i jämlikhetsbegreppets utveckling vilken kom att handla om ”jämlikhet genom lika möjligheter”. Lundgren menar att denna förändring drevs fram av ”skolans ökande betydelse för den enskilde och samhället.22 Dessa två synsätt representerar väsentligen olika utbildningspolitiska hållningar och Lundgren lyfter fram att likvärdighet ofta i debatten getts innebörden av den enkla jämlikheten. Under slutet av 1960-talet menar Lundgren att en tredje betydelse växer fram: ”Jämlikhet blir en kombination av jämlikhet genom lika möjligheter och jämlikhet genom kompensation” och
20Lundgren (2017).
21Lundgren (2017), s. 99.
22Ibid, (2017), s. 102.
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
det är enligt Lundgren då som ”ordet jämlikhet börjar ersättas med ordet likvärdighet”.23
Det är alltså i den tredje fasen av jämlikhetsbegreppets utveckling som två väsentliga aspekter framträder, dels begreppsbytet från jäm- likhet till likvärdighet, dels tanken på att de som har större behov också ska få mer resurser.24 Därmed överges den enkla jämlikhets- tanken till förmån för det som närmast ser ut som dess motsats, nämligen att p.g.a. av omständigheterna tvingas att göra olika för att nå lika resultat. Den offentliga och normerande uttolkning av be- greppet likvärdighet som råder i vår tid och som Skolverket fram- håller innehåller dock element av alla dessa synsätt:
•alla ska ha lika tillgång till utbildning (speglar en enkel jämlikhet, lika mycket av det goda åt alla),
•alla ska ha tillgång till utbildning av lika kvalitet (enkel jämlikhet men eftersom kvalitet också får anses relativt individen så finns här också ett tydligt element av jämlikhet genom lika möjligheter)
•skolans kompensatoriska uppdrag (handlar om att genom arbets- sätt och resursanvändning särskilt stödja de elever som har de största behoven).
Likvärdighetsbegreppet visar sig alltså dels ha lite skiftande inne- börder, dels i sig vara del i en diskursiv förändring. Denna förändring förefaller bestå i en förskjutning av fokus i samtalet kring skolans uppgift och uppdrag, från att vara ett instrument för jämlikhet, till att stå för att en viss kvalitetsstandard säkras för alla.
Som nämndes inledningsvis är likvärdighet ett exempel på en kategori begrepp som både är föränderliga och som det råder drag- kamp om innebörden av varför de också blir mångtydiga. För att ge en överblick över denna mångtydighet och de olika applikations- områdena ges här några exempel från de senaste två decennierna. I skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet (2002) presenterar den dåvarande regeringen sin utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i
23Ibid. s. 109.
24Ibid. s. 113. Börjesson (2016) gör en delvis annan analys som kopplar ”omfördelning av utbildningsresurser till underprivilegierade grupper” till vad han benämner som jämlikhets- principen medan han menar att likvärdighetsprincipen står för en generellt ”hög utbildnings- nivå och rationell differentiering efter samhälleliga behov av utbildning”, (s. 66).
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
förskola, skola och vuxenutbildning.25 Likvärdighetsperspektivet är i skrivelsen begränsat och avser endast en dimension av den utbild- ning elever ska få, utbildningen ska vara ”nationellt likvärdig” och ansvaret är gemensamt för att tillse att alla ”får en likvärdig utbild- ning”.26 Begreppet kopplas också till nyckelaspekter av utbildningen med uttryck som till exempel ”likvärdighet i undervisningen”.27
Några år senare presenteras propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171). I den finns samma applicering av begreppet på utbildningen men där kopplas likvärdighetsbegreppet också till huvudmännen. Enligt propositionen är det angeläget att stärka ”Principen om likvärdiga och rättvisa villkor för alla förskolor, fritidshem, förskoleklasser och skolor oavsett huvudman …”28 Till den tidigare kopplingen till själva utbildningen och utifrån ett elev- perspektiv adderas alltså att det ska råda likvärdighet mellan olika huvudmannatyper vad gäller villkoren för deras respektive verksam- het. Med ett nytt applikationsfält så tilltar också mångtydigheten.
Ett tredje belysande exempel på hur användningen av likvärdighets- begreppet kommit att utvecklas är det slutbetänkande som 2015 års Skolkommission presenterade våren 2018. Likvärdighetsperspekti- vet var centralt för kommissionen och begreppen ”likvärdig” och ”likvärdighet” omnämns på i snitt var tredje sida. Begreppen appli- ceras på en rad områden och företeelser som t.ex. skola, utbildning, undervisning, elevers möjligheter, system för utveckling, tillgång till digitala verktyg, sanktioner, behovsanpassning, bedömningar, service, tillgång på information och möjligheter till ingripande mot huvud- män.
Man kan notera att begreppen inte sällan förekommer i par med andra begrepp som i flera fall också är begrepp som både är elastiska till sin karaktär och som det råder viss innehållslig dragkamp om: kvalitet, rättssäkerhet, legitimitet, transparens och ändamålsenlig- het. Det är tydligt att begreppet fått en större applikationsradie med tiden men också att det samtidigt har kvar funktionen som värdeord, mångtydigt och därmed också vagt.29
Det finns en intressant aspekt som endast ytligt berörts ovan och som det finns skäl att notera. Många policydokument är noga med
25Regeringens skrivelse 2001/02:188.
26Se t.ex. s. 3, 17, 27 och 30.
27Se s. 62.
28Prop. 2008/09:171, s. 25.
29Jfr Englund & Quennerstedt (2008), s. 13.
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
att påpeka att likvärdighet inte betyder likformighet. En ofta åter- kommande formulering betonar att begreppet likvärdig inte innebär ”att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs”.30 Innebörden är inte helt given men två väsentliga intentioner tycks uttryckas, dels att kvaliteten i all verksamhet ska vara hög, dels att kvaliteten ska vara så hög att verksamhetens utfall är lika över allt och att det för en elev således inte spelar någon roll var skolgången görs.
Samtidigt som det rutinmässigt tas avstånd från en uppfattning om likvärdighet som likformighet så är det uppenbart att begreppet likvärdighet i flera av sina användningsområden faktiskt just avser likformighet eller standardiserad likhet. Till exempel när begreppet appliceras på bedömning och betygssättning. Där framstår det som en önskvärd strävan att praxis ska vara likformig. Olika uppsatser, muntliga presentationer och matematiska uträkningar ska bedömas enhetligt och likformigt. I sammanhanget finns det skäl att betona att just strävan efter likformighet genom centralisering och stan- dardisering av vissa förutsättningar och processer en gång i tiden användes som likvärdighetsfrämjande insatser. Att den utvecklade regelstyrningen senare kom att uppfattas som för detaljstyrande är en annan sak.
4.1.5Begreppet i en internationell kontext
Det är lätt att tappa orienteringen i den föränderliga likvärdighets- diskussionen. Ett sätt att få perspektiv på diskussionen men också att problematisera den är att titta på den engelska terminologin. Diskussionen om de likvärdighetsaspekter av utbildningssystem som berörts ovan (som enkel jämlikhet och som jämlikhet genom lika möj- ligheter respektive jämlikhet genom kompensation) har internationellt orienterat kring begreppsparet equality och equity. Litteraturen om detta är överväldigande och det publiceras internationellt tusentals artiklar årligen om skolan utifrån dessa perspektiv.31 En ledtråd till perspektivens besläktade men också skiljaktiga innebörd får man om studerar användningen över tid. Det historiska mönstret är att sedan
30Se t.ex. prop. 2009/10:165, s. 638.
31Sökningar 2020-01-16 på education och något av orden equality eller equity i databaserna ERIC och Academic Search Premier samt i akademiska biblioteks databaser.
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
1970-talet har uttrycket equity in education blivit allt vanligare och förefaller sedan 1990-talet användas i lika hög grad som uttrycket equality in education.32
En central fråga efter andra världskriget var utbyggnaden av skol- utbildning globalt och i den amerikanska kontexten som var domi- nerande under denna period är den stora frågan jämlik tillgång till utbildning. Temat är alltså lika tillgång till utbildning men det temat kompletteras under 1970-talet av en ytterligare dimension: lika möj- ligheter att lyckas. Frågan blev särskilt angelägen i USA efter Coleman- rapportens publicering i mitten av 1960-talet och som tydligt klar- gjorde familjebakgrundens stora betydelse för studieframgång. Det blev då uppenbart att tillträde till skolor av lika kvalitet ändå inte medgav alla elever samma chanser att lyckas med sina studier, helt enkelt eftersom man började skolgången med så radikalt olika för- utsättningar, t.ex. vad gäller språklig kompetens.33 Vad lärare alltid vetat, att barn är olika och de behöver skiftande stöd för att kunna lyckas kom med tiden också att bli del av offentlig policy. Equality visade sig vara en nödvändig men inte tillräcklig insats. Med begreppet equity beaktades också betydelsen av rättvisa villkor.34 Det sätt som equity in education vanligen förstås i internationella utbild- ningssammanhang överensstämmer i stort sett med det sätt som lik- värdighetsbegreppet förstås i den svenska kontexten, dock vanligen med den skillnaden att det internationella språkbruket inte framstår som lika vagt och mångtydigt i den meningen att begreppet inte appliceras på annat än direkt utbildningsrelaterade frågor så blivit fallet i Sverige.
32Sökning på uttrycken i Ngram Viewer för perioden 1945–2008. Databasen bygger på Google books och inscanningen har under det senaste decenniet inte skett i samma omfattning vilket förklarar val av slutår.
33Till denna problematik kom också att t.ex. barn från s.k. black communities lätt kom att uppfattas som kulturellt avvikande av lärare från den vita medelklassen och dessa elevers kulturella identitet kom att betraktas som ett problem vilket förstås skapade svårigheter i undervisningen etc. och i sig kom att ge upphov till kulturellt responsiva eller kontextuellt sensitiva pedagogiker, se t.ex. Ladson-Billing (1994), (passim), Salazar & Lerner (2019), s. 6 ff. samt Banks m.fl. (2005). Se även Cochran-Smith & Villegas (2016).
34Englund & Francia (2008) menar att i internationell utbildningspolicy innefattar begreppet equity också dimensioner av social rättvisa i meningen att hänsyn också måste tas till indivi- duella skillnader för att uppnå samma mål, s. 184.
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
Internationellt exempel I: OECD
”Equity in education is commonly understood as providing similar educational opportunities to all (in other words, fairer access), regardless of gender, family background or socioeconomic status. Unfortunately, a formal definition of equal opportunities does not guarantee equitable outcomes, because individuals with disadvantages may require targeted support to benefit from those opportunities. Compensatory measures may be necessary to make up for individuals’ unfavourable backgrounds. In this sense, the concept of equity in education incorporates well-targeted support that helps individuals to rise to the same starting point as those of more advantaged backgrounds at each stage of life. For example, some early childhood programmes are designed to provide extra support to children from disadvantaged backgrounds to put them on an equal footing when they begin primary school) and ensure that everyone achieves the minimum standard of education required to fully participate in society. Field, M. Kuczera and B. Pont, in their 2007 OECD report, also highlight fairness, that is, ensuring that personal and social circumstances – for example gender, socioeconomic status or ethnic origin – do not present an obstacle to achieving educational potential. They also identify another concept, of inclusion, which implies ensuring a basic minimum standard of education for all. As presented by the report, this is exemplified as ensuring that all students are able to read, write and perform simple arithmetic. While fairness and inclusion overlap, they are different concepts.”
(OECD 2017a), s. 28.
Internationellt exempel II: AUSTRALIEN
”The panel has defined equity in schooling as ensuring that differences in educational outcomes are not the result of differences in wealth, income, power or possessions. Equity in this sense does not mean that all students are the same or will achieve the same outcomes. Rather, it means that all students must have access to an acceptable international standard of education, regardless of where they live or the school they attend.
Central to the panel’s definition of equity is the belief that the underlying talents and abilities of students that enable them to succeed in school- ing are not distributed differently among children from different socioeconomic status, ethnic or language backgrounds, or according to where they live or go to school. Caldwell and Spinks (2008) found that all children are capable of learning and achieving at school in the right circumstances and with the right support.
Ensuring that all Australian children, whatever their circumstance, have access to the best possible education and chance to realise their full potential can also be considered the moral imperative of schooling. In countries such as Australia, this moral imperative goes beyond the legal obligation of governments to provide the opportunity for schooling for all children that is secular, compulsory and free. Governments must also, through addressing the facets of disadvan- tage, ensure that all children are given access to an acceptable international standard of education necessary to lead successful and productive lives.
The panel’s definition of equity is consistent with the definition adopted by the OECD in a recent study on equity in education. According to Field, Kuczera and Pont (2007), equity in school- ing involves both fairness and inclusion. Fairness implies that personal and social circumstances are not an obstacle to achieving educational potential. Inclusion is about ensuring a minimum standard of education for all. Fairness and inclusion have been central to the panel’s considerations of equity.”
Review of Funding for Schooling, s. 105.
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
Sammanfattning
Begreppet likvärdighet är i dag ett vagt och mångtydigt begrepp som det råder viss dragkamp om. Historiskt har begreppet haft en stark koppling till en strävan efter samhällelig jämlikhet och i det per- spektivet är skolan ett medel för att nå dit. Därmed, och i kontext av decentralisering, marknadisering och målstyrning, har frågan om en likvärdig utbildning för alla barn kommit att bli allt mer central. Begreppet har i hög grad kommit att ersätta jämlikhetsbegreppet och det har under senare tid knutits till andra grundvärden som t.ex. valfrihet. Det har också getts nya tillämpningsområden som ligger utanför det traditionella fokusområdet, utbildning – elev. Utred- ningen finner det angeläget att sträva efter en mindre vag och mång- tydig begreppsanvändning och menar därför att likvärdighetsbegreppet bör knytas till de dimensioner som framgår av skollagen, lika tillgång till utbildning, lika kvalitet på utbildningen och att utbildningen ska vara kompenserande, och till en vedertagen uppsättning av indika- torer. I grunden handlar det om att en elevs möjlighet att lyckas i skolan inte systematiskt ska bero på elevens familjebakgrund, var i landet eller vid vilken skola hen går.
För den praktiska verksamheten i skolan har begreppet stor bety- delse. Skollagen ställer mycket höga krav på skolan i likvärdighets- hänseende. Dess arbetssätt ska realisera alla de dimensioner av lik- värdighet som berörts och det ska ske på ett sätt så att varje elev får jämlika möjligheter till lärande och utveckling. Detta ställer mycket stora krav på att rektorer och lärare ska vara kompetenta och ha möjlighet att i varje beslut och varje yrkesmässig handling kunna realisera likvärdighetsmålet inklusive också att agera kompensa- toriskt. Med den skollag som trädde i kraft 2010 tillkom också en ambitionshöjning vad gäller den allmänna målsättningen. Detta till- skott om att alla elevers ska få det stöd om krävs för att utvecklas så långt som möjligt, kan sägas skapa en målkonflikt, givet begränsade resurser. I vart fall torde det vara en daglig realitet för skolans rektorer och lärare då de å ena sidan ska ta fasta på det kompensa- toriska uppdraget och på alla vis stödja de elever som har de svagaste förutsättningarna samtidigt som de å andra sidan ska stötta också de elever som har de bästa förutsättningar så att också de utvecklas maximalt.
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
4.2En bild av likvärdigheten i den svenska skolan
En grundläggande tanke i det svenska skolväsendet är att skolan genom hög kvalitet, stark likvärdighet och genom ett kompensatoriskt arbete ska ge alla elever, oavsett bakgrund, möjlighet att lyckas i skolan. Elevens familjebakgrund, framför allt föräldrarnas utbildningsnivå, och elevens eventuella migrationsbakgrund är dock viktig för att förklara skillnader i skolresultat. Att jämföra familjebakgrundens bety- delse över tid är emellertid svårt. Det är också svårt att isolera skolans roll i de mönster som observeras eftersom det som händer i skolan är nära förknippat med samhällsutvecklingen i övrigt.
Skolverket resonerar att det knappast är möjligt att uppnå några absoluta nivåer när det gäller lika tillgång till utbildning samt utbild- ning av likvärdig kvalitet, utan att den jämförelse som kan göras huvudsakligen är att mäta om likvärdigheten är mer eller mindre stark över tid, eller i jämförelse med andra länder.35 I dag saknas dock en systematisk och kontinuerlig uppföljning av utvecklingen.36
I detta avsnitt beskrivs huvudsakligen det som i utredningens ögon är de mest centrala resultaten av Långtidsutredningens analys. Den som önskar en bredare och djupare beskrivning av likvärdig- heten liksom av hur skolan omhändertar det kompensatoriska upp- draget hänvisas till Långtidsutredningens bilaga 7, Jämlikhet i möjlig- heter och utfall i den svenska skolan.
Långtidsutredningen sammanfattar själv analysen enligt följande:
Den sammantagna bilden av likvärdigheten i den svenska skolan ger ett blandat intryck – den svenska skolan har ur ett likvärdighetsperspektiv många styrkor men det finns även förbättringspotential och reform- utrymme. Till styrkor räknar vi att lärartäthet fördelas efter elevers behov, att skolsystemet ser ut att snabbt förstärka resurserna i skolor som tar emot många nyanlända, att resursfördelningen när det gäller särskilt stöd inom skolor är starkt kompensatorisk, och att familje- bakgrundens betydelse för skolresultaten har varit förhållandevis kon- stant åtminstone för svenskfödda elever under en lång period, en period som bl.a. kännetecknas av ökad ojämlikhet i samhället i stort. De områ- den som är mer problematiska berör:
1.Avsaknaden av kompensatorisk fördelning av lärarkompetens (en fråga som kommer att bli än mer aktuell framöver med en tilltagande lärarbrist).
35Skolverket (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av lik- värdighet över tid. Rapport 374, s. 12.
36Skolverket har i sitt uppdrag att främja likvärdighet men det ingår inte explicit i uppföljnings- uppdraget vilket Skolverket, i enlighet med instruktionen, rapporterat om.
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
2.Skillnaderna i uppmätt skolkvalitet mellan fristående och kommunala skolor och mellan stad och landsbygd.
3.Skolsegregationen och den ojämlika tillgången till skolor av hög upp- mätt kvalitet.
4.Ett betygs- och antagningssystem som utgör hinder för svaga elever att ta sig vidare i gymnasieskolan.
5.De brister i prov- och betygssystem som omöjliggör likvärdig bedöm- ning och ger dåliga förutsättningar för att analysera och främja en positiv utveckling av skolan, och
6.Avsaknaden av en nationell strategi för att främja evidensförsörjning på skolans område och mer specifikt när det gäller vilken typ av åtgärder som kausalt påverkar elevers skolresultat och som kan förbättra lik- värdigheten.37
4.2.1Ökande skillnader mellan skolors kunskapsresultat
Skolverket och Långtidsutredningen har nyligen publicerat rappor- ter som brett analyserar grundskolans utveckling ur ett likvärdig- hetsperspektiv och då med fokus på elevernas kunskapsutveckling.38 Den kanske mest slående trenden i svensk skola är den kraftigt ökade spridningen i skolornas kunskapsresultat sen i början av 1990-talet, en utveckling som illustreras med nedanstående figur från Lång- tidsutredningen.39 Det råder också bred enighet om att dessa ökande skillnader mellan skolor i mycket hög grad kan hänföras till ökad skolsegregation. Elever med goda förutsättningar att lyckas väl i skolan går alltså i allt högre grad på andra skolor än elever med mindre goda förutsättningar.40
37SOU 2019:40, s. 308.
38SOU 2019:40; Skolverket (2018a).
39SOU 2019:40, figur 6.1. Motsvarande utveckling beskrivs av figur 4.1 i Skolverket (2018).
40Föräldrarnas utbildningsnivå och inkomst samt elevens migrationsbakgrund är särskilt vik- tiga förklaringar i detta avseende. Vad gäller elevens migrationsbakgrund är ålder vid invand- ring och vilket land eleven har sin bakgrund i är särskilt viktiga förklaringsfaktorer. Det är dock svårt att separera ursprungslandets betydelse från faktorer som föräldrarnas utbildningsnivå.
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
Figur 4.1 Andel av variationen av elevers betyg i åk 9 som förklaras av kommun, skolområde och skola
14
12
10
8
6
4
2
0
1990 |
1995 |
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
|
|
|
Avgångsår |
|
|
|
|
|
Kommun |
|
Skolområde |
|
|
Skola |
|
|
|
|
|
LU:s not: Figuren visar intraklasskorrelationer för elevernas betyg i kärnämnen i Åk 9 med avseende på kommun, skolområde och skola. Skolområde definieras som den grupp av SAMS-områden där den vanligaste grundskolan är densamma. Den lodräta första linjen anger införandet av det mål - och kunskapsrelaterade betygssystemet på grundskolan, medan den andra linjen visar införandet av nuvarande betygssystem.
Källa: SOU 2019:40, s. 149.
Det råder också bred enighet om att den tilltagande skolsegrega- tionen beror på både ökad boendesegregation och vårdnadshavarnas skolval samt att en större andel av ökningen kan hänföras till bo- endesegregationen. Eftersom boendeval och skolval påverkar var- andra låter sig emellertid inte utvecklingen enkelt att delas upp i olika komponenter.
Oavsett varför skolsegregationen har ökat är den ur likvärdig- hetssynpunkt intressanta frågan hur eleverna påverkas. Ur perspek- tivet att skolan bör vara en plats där elever med olika bakgrund möts för att utvecklas som individer och utveckla tolerans och förståelse för andra perspektiv kan segregationen ses som ett problem i sig. Det finns också forskningsstöd för att attityder, beteenden och värder- ingar faktiskt påverkas av att i vardagen möta personer med annan
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
bakgrund än den egna.41 Vidare finns det studier som visar att skol- segregation påverkar utfall som långsiktiga utbildningsval, situatio- nen på arbetsmarknaden, hälsa och kriminalitet i negativ riktning.42 Skolverket och Långtidsutredningen analyserar emellertid hur skol- resultaten utvecklats och vilken betydelse som familjebakgrund och skola har för denna utveckling.
4.2.2Familjebakgrundens betydelse är omfattande
Att mäta förändringar i familjebakgrundens betydelse för skolresul- tat över tid är behäftat med stora metodologiska problem och det finns två huvudsakliga ansatser. Den ena bygger på att undersöka hur betydelsen av mätbara bakgrundsfaktorer utvecklats över tid. Det centrala problemet med denna ansats är att bakgrundsfaktorerna i sig inte är helt jämförbara. Att exempelvis ha en universitetsexamen har inte samma innebörd 2020 som 1980: varken selektionen till högre utbildning eller utbildningens innehåll är desamma vid olika tid- punkter. Vad gäller föräldrarnas inkomst så kan förhållandet mellan de egenskaper och förmågor som har betydelse för barnens skol- resultat och de som värderas högt på arbetsmarknaden förändras. Inga bakgrundsmått är helt immuna mot denna kritik och olika sätt att angripa frågan kan därför landa i olika slutsatser trots att inget av sätten är uppenbart fel. Den andra huvudsakliga ansatsen är att under- söka så kallade syskonkorrelationer som beskrivs nedan. Ett pro- blem för båda ansatserna är att de inte direkt kan undersöka skolans roll för familjebakgrundens betydelse utan de fångar något som sna- rast kan beskrivas som samhällets samlade likvärdighet. Båda ansat- serna är dessutom känsliga för de förändringar i elevsammansätt- ningen som en betydande invandring för med sig.
Ansatser baserade på syskonkorrelationer undersöker hur sam- variationen mellan syskons skolresultat förändrats över tid. En star- kare samvariation kan tolkas som att familjebakgrunden fått ökad betydelse vilket eventuellt kan hänföras till minskad likvärdighet i skolan. Fördelen med denna metod är att den inte bygger på några mätbara bakgrundsfaktorer vars innebörd alltså kan ha förändrats.
41Akerlof & Kranton (2002); Rao (2019); Boisjoly m.fl. (2006); Burgess & Platt (2018); Dahl Kotsdam & Rooth (2018); Finseraas m.fl. (2019).
42Billings, Deming & Rockoff (2014); Johnson (2011). För en samlad bild av den amerikanska erfarenheten, se Johnson (2019).
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
I stället fångar syskonkorrelationer allt som delas av syskon, vilket ofta omfattar skola. Syskon delar emellertid inte bara skola utan även en mängd andra faktorer. Dessa övriga faktorer kan både förstärka och minska familjebakgrundens betydelse för skolresultat varför en stabil syskonkorrelation konceptuellt är förenlig med både ökad och minskad likvärdighet i själva skolan. Om deltagande i förskola bidrar till social utjämning så bör exempelvis förskoleutbyggnad leda till lägre syskonkorrelationer.43 Om syskonkorrelationerna är stabila när förskolan byggs ut för olika årskullar så är detta alltså fullt för- enligt med minskad likvärdighet i grundskolan. Om syskon i högre grad går på skolor med olika undervisningskvalitet så kan även detta bidra till lägre syskonkorrelationer trots att skolväsendets likvärdig- het som helhet kan vara konstant eller minskande.
Likvärdigheten i hur prov bedöms och betyg sätts kan förändras både mellan lärare på samma skola och mellan skolor. Om likvär- digheten i denna typ av bedömning minskar kan det bidra till lägre syskonkorrelationer trots att det svårligen kan tolkas som att sko- lans likvärdighet ökat. Ett påtagligt sätt som ökad skolsegregation kan bidra till denna typ av mätproblem är så kallad relativ betygssätt- ning, det väldokumenterade fenomenet att betygssättningen tende- rar att vara mer restriktiv på skolor med många högpresterande elever.44 Samma fenomen kan påverka bedömningen av nationella prov även om utredningen inte funnit några svenska analyser av frågan. När skolsegregationen ökar riskerar relativ bedömning att dölja försäm- rad likvärdighet.
Skolverket och Långtidsutredningen är medvetna om dessa för- behåll och försöker i någon mån att hantera dem även om det inte är fullt ut möjligt. Båda landar i slutsatsen att syskonkorrelationer tyd- ligt visar att familjebakgrundens betydelse för skolresultaten är stor och att den ökat under de senaste 20 åren. Ökningen kan främst hän- föras till att familjebakgrunden fått en större betydelse för den växande gruppen utrikes födda. Dessa elever har i allt högre grad invandrat efter skolstart och från länder med allt svårare förhållanden.45 Det är svårt att avgöra om familjebakgrundens ökade betydelse för utrikes födda elever helt beror på att de invandrat med sämre förutsättningar eller om det även beror på att skolan och samhället i stort blivit
43Belägg för att förskola kan utjämna skolresultat finns bl.a. i en norsk studie av Havnes & Mogstad (2011).
44Skolverket (2019a).
45SOU 2019:40, s. 12.
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
sämre på att ge dessa elever en god utbildning. Varken Långtids- utredningen eller Skolverket utesluter den senare förklaringen.
Vad gäller svenskfödda elever drar Skolverket och Långtids- utredningen aningen olika slutsatser. Skolverket drar slutsatsen att syskonkorrelationerna ökat även för dessa elever, även om ökningen är betydligt mindre än för utrikes födda.46 Långtidsutredningen drar emellertid slutsatsen att syskonkorrelationerna för svenskfödda elever i princip är stabila.47 Det är svårt att exakt veta vari skillnaderna mellan analyserna består men att Skolverket undersöker elever med ”svensk bakgrund” (födda i Sverige med minst en förälder född i Sverige) medan Långtidsutredningen undersöker ”svenskfödda” spelar sannolikt roll. Vidare hanterar rapporterna bytet av betygsystem på aningen olika sätt.
Både likheterna och skillnaderna mellan Skolverkets och Lång- tidsutredningens resultat kvarstår när de i stället för syskonkorrela- tioner använder sig av direkta mått på elevernas socioekonomiska familjebakgrund (föräldrarnas inkomst, utbildningsnivå och – Skol- verkets fall – familjens grad av bidragsberoende). Socioekonomisk bakgrund har fått ökad betydelse men då främst för utrikes födda elever. Skolverket finner en liten ökning för elever födda i Sverige medan Långtidsutredningen drar slutsatsen att socioekonomiska faktorer haft i princip konstant betydelse för svenskfödda.48 Sannolikt beror de aningen skilda resultaten på samma faktorer som förklarar skillnaderna mellan rapporternas slutsatser baserade på syskonkorre- lationer. En annan studie som specifikt undersöker betydelsen av föräldrarnas utbildningsnivå finner att denna ökat även för elever med svensk bakgrund, men ökningen ägde främst rum under 1990- talet.49 Det ska också nämnas att både Långtidsutredningen och Skolverket finner att familjeinkomsten fått större betydelse för skolresultaten och Skolverket visar att detta även gäller specifikt för elever med svensk bakgrund.50 En ökad betydelse av familjeinkomst har också noterats i andra rapporter.51
46Skolverket (2018), figur B.2.5a.
47SOU 2019:40, figur 6.17.
48Skolverket (2018), figur 2.2 och SOU 2019:40, figur 6.15.
49Gustafsson & Hansen (2018).
50Skolverket (2018), figur B.2.3 och B.2.3a; SOU 2019:40, figur 6.13.
51Holmlund m.fl. (2014), s. 157 ff.; Böhlmark & Holmlund (2012), s. 31 ff.; Fredriksson & Vlachos (2011), s. 53.
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
4.2.3Likvärdigheten mellan skolor minskar
Som diskuterats ovan ger studier baserade på syskonkorrelationer eller mätbara indikatorer på familjebakgrund en indirekt bild av hur skolans likvärdighet utvecklats. Både Långtidsutredningen och Skol- verket angriper frågan om likvärdighet mer direkt genom att analysera hur resultatskillnaderna mellan skolor utvecklats efter att hänsyn tagits till elevernas bakgrund. Spridningen i den del av skolresultaten som inte kan hänföras till skolornas elevsammansättning kan då ses som ett resultatbaserat mått på skolans samlade likvärdighet. Annor- lunda uttryckt anger metoden hur stor del av den totala resultatsprid- ningen som kan hänföras till vilken skola eleverna går på.
Resultaten framstår som relativt samstämmiga mellan olika analy- ser. Skolverket finner att betydelsen av vilken skola eleverna går på har ökat med ungefär 1,5 procentenheter av den totala resultatsprid- ningen (från 4 till runt 5,5 procent).52 Långtidsutredningen använder en bredare uppsättning resultatmått och finner i likhet med Skol- verket att skolans betydelse ökat med mellan 1,5 och 2 procent- enheter. Beroende på resultatmått finner Långtidsutredningen att vilken skola eleverna går på kan förklara mellan 3 och 5 procent av den totala resultatspridingen.53
Skolverket och Långtidsutredningens analyser tar hänsyn till obser- verbara skillnader i elevers bakgrund (föräldrars utbildningsnivå och dylikt) för att hantera att elevunderlaget skiljer sig mellan skolor. Det är emellertid troligt att elevunderlaget skiljer sig systematiskt mellan skolor även i avseenden som inte går att observera men som hade påverkat elevernas skolresultat oavsett vilken skola de gått på. I ett innovativt försök att hantera denna fråga finner Långtidsutred- ningen att denna dolda selektion förklarar ytterligare en del av sprid- ningen och att ökningen i skolornas bidrag är cirka 0,5 procentenheter. Med denna ansats förklarar vilken skola eleverna går på ungefär 2 procent av den totala resultatspridingen.54
Ett annat sätt att undersöka skillnader mellan skolor är att an- vända en typ av mervärdesmått. Sådana mått diskuteras djupare i 5.4.3 men precis som analyserna ovan försöker de isolera skolornas bidrag till elevernas resultat genom att ta hänsyn till vilka förutsättningar
52Skolverket (2018), figur 4.3.
53SOU 2019:40, figur 6.4 och 6.5.
54SOU 2019:40, figur 6.8.
Likvärdighet och skolsegregation |
SOU 2020:28 |
skolans elever har. Långtidsutredningen gör en sådan analys för flera olika resultatmått och landar i att skillnaden mellan de starkaste och svagaste högstadieskolorna är drygt en standardavvikelse.55 Översatt till meritvärde motsvarar detta cirka 70 meritpoäng och tolkningen är att om en slumpvis vald elev hamnar på någon av landets starkaste skolor så kan hen förväntas gå ut grundskolan med 265 meritpoäng. Samma elev kan förväntas gå ut med 195 meritpoäng från någon av de svagaste skolorna (det genomsnittliga meritvärdet är cirka 230).
En skillnad i skolors mervärde på en standardavvikelse, mot- svarande knappt 70 meritpoäng, är alltså betydande vilket kan använ- das för att förstå innebörden av skolornas samlade bidrag till den totala resultatspridningen. Ett hypotetiskt skolväsende där hälften av skolorna är exakt en standardavvikelse bättre än den andra halvan måste beskrivas som extremt olikvärdigt. Om eleverna i detta extrema skolväsende slumpas ut mellan skolorna så kommer vilken skola eleverna går på att förklara 20 procent av den totala resultatsprid- ningen. En ökning av skolornas bidrag till resultatspridningen på någon procentenhet är därför inte oväsentlig.
4.2.4Elever med goda förutsättningar går i högre utsträckning på skolor med högt mervärde
Det finns alltså betydande kvalitetsskillnader mellan svenska skolor och skillnaderna är dessutom ökande vilket är ett likvärdighetspro- blem. Det är också relevant att beakta vilka elever som går på olika skolor. Om elever med svaga förutsättningar i hög grad går på skolor som ger ett positivt bidrag till skolresultaten så kan detta anses vara i linje med skolans uppdrag att kompensera för elevernas förutsätt- ningar. Långtidsutredningen ger emellertid en bild som tyder på mot- satsen.
I sin analys använder Långtidsutredningen ett samlat mått på elevernas förutsättningar baserat på deras bakgrund.56 Resultaten visar
55SOU 2019:40, figur 7.3.
56Mer precist skapas ett index baserat på elevernas kön, födelsemånad, födelseland, indikatorer för om elevens föräldrar är födda i Norden eller utanför Norden, mammans och pappans ålder vid barnets födelse, elevens födelseordning, antalet syskon, en indikator för om föräldrarna har separerat före skolstart, mammans och pappans utbildningsnivå, mammans och pappans inkomst vid 35–45 år, samt indikatorer för saknade uppgifter om mamman eller pappan. Se SOU 2019:40, avsnitt 2.4.2.
SOU 2020:28 |
Likvärdighet och skolsegregation |
att det finns en tendens för elever med goda förutsättningar att i högre utsträckning gå på skolor med högt mervärde.57 Skillnaderna är inte stora men visar att matchningen mellan elever och skolor i genomsnitt är icke-kompensatorisk. Att elever med goda förutsätt- ningar i genomsnitt går på skolor med högre mervärde gäller i olika kommungrupper (se figuren nedan) och det finns också tecken på att mönstret förstärkts över tid.58
Figur 4.2 Sortering efter studieförutsättningar till skolor av olika kvalitet i olika typer av kommuner
.1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0.073 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
05. |
|
|
0.043 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0.023 |
|
|
0.023 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0.003 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0.009 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
.05- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0.041 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0.060 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-0.065 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
-.1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
</