Högre växel i minoritetspolitiken - Stärkt samordning och uppföljning

Sammanfattning

SOU 2020:27

drag, dels prioriterar i arbetet. Uppföljningsmyndigheterna har inte använt sig av möjligheten att själva definiera sitt uppdrag. Ingen för- djupad analys av uppdraget och myndigheternas roll utifrån skriv- ningar i förarbeten och regleringsbrev tycks ha gjorts. (avsnitt 4.6)

Uppföljningsmyndigheternas mandat i förhållande till andra myn- digheter är vidare svagt och arbetet har tenderat att bli kortsiktigt. Otydligheten gör det svårt för kommuner, regioner och statliga myn- digheter att veta vad de kan förvänta sig av uppföljningsuppmyndig- heterna. Samverkan mellan statliga myndigheter har varit begränsad. Utredningen anser att de personella resurser som står till uppfölj- ningsmyndigheternas förfogande för uppdraget har varit alltför begrän- sade i förhållande till regeringens ambitioner med verksamheten. (avsnitt 4.6.1)

Det är även oklart för de nationella minoriteterna vad de kan för- vänta sig av uppföljningsmyndigheterna vilket riskerar att leda till frustration, irritation och bristande tillit. Minoriteterna efterlyser en tydligare dialog kring nödvändiga prioriteringar och saknar i hög utsträckning en pådrivande funktion – en motor – i minoritetsarbetet. (avsnitt 5.2.3)

Enligt regeringen ska det fortsatta arbetet präglas av ett rättig- hetsbaserat arbetssätt. Det innebär, enligt utredningens bedömning, ett förändrat förhållnings- och arbetssätt inom ramen för uppfölj- ningen och främjandet av minoritetspolitiken. I detta ingår att iden- tifiera och systematiskt motverka rättsliga, strukturella och prak- tiska hinder mot förverkligandet av minoritetsrättigheter, samt att bidra till att stärka de nationella minoriteternas tillgång till sina rättig- heter. Det förutsätter ett ökat inflytande för minoriteterna och att gruppernas sakkunskap tas till vara mer systematiskt och i högre utsträckning i arbetet. För att uppföljningsmyndigheterna ska kunna arbeta på ett sådant sätt behövs ett aktivt angreppssätt, en djup för- ståelse för de folkrättsliga åtagandena som rör de nationella mino- riteternas rättigheter samt ett brett perspektiv på minoritetsfrågorna och de nationella minoriteternas situation. (avsnitt 5.2)

Den nuvarande uppföljningen har inte i tillräcklig omfattning speglat de nationella minoriteternas situation. Minoriteternas möj- ligheter att lyfta problematiska frågor bör underlättas och de judiska, romska, sverigefinska och tornedalska minoriteternas roll i uppfölj- ningsarbetet bör förtydligas. Samernas möjligheter att lyfta sådana

SOU 2020:27

Sammanfattning

frågor inom Sametingets uppföljningsuppdrag bedöms redan nu vara goda. (avsnitt 5.4)

Uppföljningssystemet ska, enligt utredningen fortsättningsvis bygga på följande delar:

•En förtydligad målstruktur.

•Ett förtydligat, mer strategiskt inriktat och resursmässigt för- stärkt uppföljningsuppdrag.

•En bred löpande bevakning av genomförandet av politiken, inklu- sive utvecklingen inom de politikområden som minoritetspoliti- ken överlappar eller berör.

•En periodisk uppföljning som i sin tur bör bestå av en årlig rappor- tering samt en eller flera rapporteringar med längre intervall.

•Särskilda utvärderingar och andra djupare analyser.

Minoritetspolitikens tre delområden diskriminering och utsatthet, inflytande och delaktighet samt språk och kulturell identitet utgör en central del av uppföljningssystemet. Utredningen har gjort bedöm- ningen att delområdena inte är fullt ut ändamålsenliga och att de behöver ses över. (avsnitt 6.6)

Uppföljningen av minoritetspolitiken behöver bli mer långsiktigt och strategiskt inriktad. Uppföljningen är basen för regeringens styr- ning. Om uppföljningen är kortsiktig riskerar även styrningen att bli kortsiktig. Fokus i uppföljningen behöver förskjutas från den årliga rapporteringen till ett mer långsiktigt perspektiv. (avsnitt 6.6)

Uppföljningsmyndigheterna behöver ges ett förtydligat och mer strategiskt inriktat uppdrag. Detta innebär att de tydligare bör ges ansvar för att göra en kontinuerlig analys av det samlade informa- tions- och analysbehovet på nationell nivå. I ansvaret bör ingå att verka för att utveckla den samlade informationsinsamling och analys som görs inom staten och av andra aktörer i fråga om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Detta bör ske genom att uppfölj- ningsmyndigheterna samråder och samverkar med andra aktörer och genom att de lämnar förslag till regeringen. Av detta följer att upp- följningsmyndigheterna behöver ha en grundläggande överblick över statens analys- och utvärderingsresurser. De bör även följa, ta till vara och uppmuntra eventuell forskning på området. (avsnitt 6.6)

Sammanfattning

SOU 2020:27

Den centrala samlade uppföljningen av minoritetspolitiken ska bygga på den befintliga informationsinsamling och analys som sker inom olika sektorer. Om det finns behov av förbättrad informations- insamling och analys bör den i första hand utvecklas inom respektive sektor. Uppföljningsmyndigheterna bör endast ägna sig åt insamling av primärdata inom områden som inte kan täckas av insamling inom olika sektorer. (avsnitt 6.6)

Uppföljningen kommer att kräva mer resurser och en förstärkt kompetens framgent om den ska räcka till för att täcka de olika behoven och hålla en tillräckligt hög kvalitet. Det behöver vara möj- ligt för myndigheterna att utveckla specialistkompetens bland per- sonalen och att upprätthålla en analysmiljö som är stabil över tid. (avsnitt 6.6)

En central del i det mer strategiskt inriktade uppföljningsupp- draget bör vara en bred löpande bevakning av genomförandet av politiken, inklusive utvecklingen inom de politikområden som mino- ritetspolitiken överlappar eller berör. Den löpande bevakningen ska syfta till att kontinuerligt fånga upp hinder och utvecklingsbehov samt ge underlag för beslut om utvärderingar och andra djupare analyser avseende sådana hinder och behov. I bevakningen bör ingå att hålla sig underrättad om andra statliga myndigheters arbete och hur de har integrerat minoritetspolitiken. Bevakningen behöver utgå från det förhållandet att de nationella minoriteternas situation ser olika ut. Detta innebär att uppföljningsmyndigheterna behöver vinn- lägga sig om att täcka in alla de områden och myndigheter som är relevanta sett ur var och en av minoriteternas synvinkel. (avsnitt 6.6)

Myndigheterna som ansvarar för uppdraget bör göra en kon- tinuerlig analys av det samlade informations- och analysbehovet på nationell nivå inom minoritetspolitiken. Särskilda utvärderingar och andra djupare analyser bör utföras av den eller de myndigheter, eller andra aktörer, som är bäst lämpade för uppgiften i det enskilda fallet. Uppföljningsmyndigheternas roll bör i första hand vara att ansvara för att kontinuerligt göra en samlad bedömning av behovet av sådana utvärderingar och analyser och hur detta behov kan tillgodoses mest effektivt och ändamålsenligt. Utvärderingar och djupare analyser bör inte ske inom ramen för en årlig rapportering utan efter en behovs- anpassad tidsplanering.

Den nuvarande uppföljningen bygger på årlig rapportering. Ut- redningen bedömer att den periodiska uppföljningen behöver bygga

SOU 2020:27

Sammanfattning

på minst ett längre intervall utöver det årliga. Det behövs en fördju- pad bedömning av vilket informations- och analysbehov som finns på årsbasis respektive med längre intervall. Den årliga rapporter- ingen bör inriktas på regeringens behov av dels underlag till budget- propositionen, dels uppgifter om medelsanvändningen i fråga om anslag 7:1 (utgiftsomr. 1). Rapporteringen bör även innehålla en över- siktlig redogörelse för den ur minoriteternas synvinkel viktigaste hän- delseutvecklingen under det gångna året. Övergripande effekter av minoritetspolitiken, det utredningen kallar slutliga effekter i för- hållande till politiska mål samt samhällseffekter, bör rapporteras med längre intervaller och bygga på en kombination av kvantitativa upp- gifter, exempelvis redovisade i form av indikatorer, och annat under- lag av mer kvalitativt slag. (avsnitt 6.6)

Uppföljningen bör också ta fram utvärderingar och andra djupare analyser som inte sker med förbestämda tidsintervall. De särskilda utvärderingarna och andra djupare analyserna bör ske i syfte exem- pelvis att, på kort eller lång sikt, ge underlag för att åtgärda hinder för genomförandet av politiken, utveckla politikens innehåll eller ge en fördjupad bild av dess effekter. (avsnitt 6.6)

Utredningen konstaterar att ordningen att statliga myndigheter redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndighe- terna inte har fungerat. Utredningen anser därför att uppföljnings- myndigheterna i första hand själva bör bedöma vilka myndigheter som är berörda av politiken och genom kontakter med myndigheterna skaffa sig de uppgifter som behövs. Ordningen att statliga myndig- heter redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyn- digheten kan avskaffas. (avsnitt 6.6)

Det nuvarande indikatorsystemet för uppföljning av minoritets- politiken behöver omprövas. En omprövning och översyn av indika- torsystemet bör göras först efter att översynen av delområdena och andra övergripande förändringar av ansvaret för uppföljningen och utformningen av uppföljningssystemet är genomförda. (avsnitt 6.6)

De av uppföljningsmyndigheterna genomförda främjande- och samordningsinsatserna har sammantaget inte varit tillräckliga i för- hållande till behoven. Det har funnits problem i framförhållningen i det stöd som erbjudits. Vissa stödinsatser till kommuner och regio- ner, respektive mellan kommuner och regioner, bör av effektivitets- skäl samordnas på ett sätt som inte sker i dag. (avsnitt 7.4)

Sammanfattning

SOU 2020:27

Insatser för att främja det grundläggande minoritetsskyddet som gäller i hela landet, har inte genomförts i tillräcklig utsträckning, enligt utredningens bedömning. Ett intensifierat främjandearbete bestående av riktade kunskapshöjande och synliggörande insatser, kombinerat med besök och erbjudande av regionala konferenser, bedöms på sikt kunna leda till bättre genomslag för grundskyddet. (avsnitt 7.4)

Analyser som gjorts inom ramen för uppföljningen har inte givit en tillräckligt tydlig bild av den faktiska situationen i kommuner och regioner. Den bristande analysen har påverkat möjligheterna att vidta effektiva och ändamålsenliga samordnings- och främjandeinsatser. (avsnitt 7.4)

En mycket viktig del av främjandearbetet är att identifiera, analy- sera och systematiskt sprida kunskap och erfarenhet om framgångs- faktorer i genomförandearbetet. Lärandet inom minoritetspolitiken behöver öka betydligt. Det behövs verktyg för att systematiskt sprida kunskap och erfarenheter. Det behövs en fördjupad analys av fram- gångsfaktorer och förutsättningarna att systematiskt duplicera sådana faktorer. (avsnitt 7.4)

För att undanröja strukturella hinder kopplade till bristen på per- sonal med språk- och kulturkompetens, och för att bygga kapacitet, krävs det strategiska, samordnade och långsiktiga insatser. Det kan behövas gemensamma satsningar av olika slag eller samverkan mellan en rad olika aktörer inom det offentliga. Kommuner och regioner behöver konkreta stödinsatser för att komma vidare i arbetet och syste- matiskt bygga långsiktigt hållbara lösningar för att säkerställa kom- petensförsörjning av personal som kan minoritetsspråk, i första hand inom äldreomsorg, förskola och skola. Det handlar framför allt om att skapa gemensamma lösningar för fortbildning och att höja statu- sen på arbetet och därmed öka incitamenten för människor att söka sig till sådant arbete. Av effektivitetsskäl och för att undvika dubbel- arbete krävs samordning av insatserna. (avsnitt 7.4)

Uppföljningen har inte varit samlande och pådrivande i förhållande till övriga statliga myndigheter på det sätt som var avsett. Ett tyd- ligare ansvar för en gemensam stödfunktion för sektorsmyndigheter bör av effektivitetsskäl övervägas och bör ingå som en del av det nationella samordnings- och uppföljningsansvaret inom minoritets- politiken. (avsnitt 7.4)

SOU 2020:27

Sammanfattning

En förutsättning för att kunna samverka är att myndigheterna har en överblick över andra myndigheters uppdrag och sätt att arbeta. Det vore både effektivt och ändamålsenligt att tillhandahålla ett system eller en struktur för att öka överblicken, eftersom ett stort antal tjänstepersoner som i dag arbetar med frågorna annars skulle behöva lägga resurser på att skaffa sig denna överblick på egen hand. Det vore mest ändamålsenligt och effektivt om en myndighet med nationellt samordnings- och uppföljningsansvar hade i uppdrag att ansvara för en struktur för att främja samverkan. Samverkan behövs framför allt i frågor som rör samråd med de nationella minoriteterna och informationsinhämtning av olika slag. Uppföljningen bör i första hand bygga på befintliga strukturer för insamling av information inom respektive sektor. (avsnitt 7.4)

Bristande stöd och samordning bidrar till dubbelarbete på lokal och regional nivå, vilket i förlängningen innebär att kommuner och regioners förutsättningar för att utnyttja statsbidraget så effektivt som möjligt försämras. Starka effektivitetsskäl talar således för att uppföljningsmyndigheternas resurser för främjande och samordning måste stärkas så att de bättre kan motsvara kommuners och regio- ners behov. Stödet behöver också utvecklas så att kommuner och regioner erbjuds ändamålsenligt metodstöd utifrån faktiska behov. (avsnitt 7.4)

Utredningens förslag

Minoritetspolitikens nuvarande tre delområden ska ersättas med fyra delmål.

1.Frihet från diskriminering och annan negativ särbehandling: per- soner som tillhör en nationell minoritet ska i alla sammanhang kunna ge uttryck för sin kulturella identitet utan rädsla för att utsättas för diskriminering, hatbrott och andra former av negativ särbehandling.

2.Inflytande och delaktighet: de nationella minoriteterna ska ha förutsättningar och möjligheter att påverka det allmännas beslut i frågor som berör dem och att vara delaktiga på lika villkor som majoriteten i samhällslivet. Barn och unga som tillhör de natio-

Sammanfattning

SOU 2020:27

nella minoriteterna ska ha sådana möjligheter anpassade till sina förutsättningar.

3.Kulturell identitet: personer som tillhör de nationella minori- teterna ska ha möjlighet att tillägna sig, använda och utveckla sitt minoritetsspråk, bevara, utveckla och ha tillgång till sitt kulturarv samt i övrigt tillägna sig och utveckla sin kulturella identitet.

4.Levande minoritetsspråk: de nationella minoritetsspråken ska be- varas och utvecklas som levande språk i Sverige.

Delmålen ska användas i styrning och uppföljning av minoritets- politiken på nationell nivå. Målen kan även ge vägledning för kom- muner och regioner och de anger de slutliga effekter eller samhälls- förändringar som det allmännas minoritetspolitiska insatser ytterst ska bidra till att förverkliga. (avsnitt 8.2.1–8.2.2)

Regeringen ska utveckla och använda sig av en särskild styrstra- tegi i sin myndighetsstyrning – minoritetspolitisk integrering. Stra- tegin innebär att utvalda myndigheter vid behov ges i uppdrag att arbeta med att långsiktigt integrera ett minoritetsperspektiv i det ordinarie beslutsfattandet inom organisationen i syfte att bättre bidra till minoritetspolitikens mål. I strategin ska ingå att uppföljnings- myndigheterna tillhandahåller rådgivning och utvecklar metodstöd för arbetet med integrering. (avsnitt 8.2.3)

För att kunna utveckla samordning och uppföljning ytterligare i den riktning som regeringen aviserat och för att kunna säkerställa de nationella minoriteternas rättigheter krävs det både resursförstärk- ningar och andra mer långtgående förändringar. I nästa fas av arbetet behövs kraftfulla insatser för att undanröja hinder som begränsar förverkligandet av de nationella minoriteternas rättigheter. Den före- slagna revideringen och förstärkningen av uppföljningsuppdraget innebär en ambitionshöjning – i linje med regeringens intentioner – som kan bidra till ökat förtroendet för minoritetspolitiken.

Regeringens styrning av minoritetspolitiken behöver bli tydli- gare. Möjligheterna att inom länsstyrelsestrukturen åstadkomma den styrning som krävs bedöms som mycket begränsade. Utmaningarna i uppföljningsarbetet kan inte heller helt lösas genom att regeringen tillför ytterligare resurser till länsstyrelsen. Att inrätta en helt ny myndighet skulle kräva mycket starka skäl. Utredningen bedömer att övervägande skäl talar för att med dagens förutsättningar i första

SOU 2020:27

Sammanfattning

hand välja en befintlig myndighet, i stället för att inrätta en ny. (avsnitt 8.3.4)

Samordnings- och uppföljningsuppdraget för samtliga minorite- ter och minoritetsspråk behöver förtydligas och mer resurser behö- ver tillskjutas. För att åstadkomma en ändamålsenlig och effektiv styrning av minoritetspolitiken, krävs det tydligare myndighetsstyr- ning från regeringen och sektorsövergripande samordning mellan myndigheter. Uppdraget, som central uppföljande och samordnande myndighet när det gäller de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar samt de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib, ska flyttas från Läns- styrelsen i Stockholms län till Institutet för språk och folkminnen, Isof. (avsnitt 8.3.4)

Genom att samla flera frågor som rör de nationella minoriteterna hos samma myndighet finns det bättre förutsättningar för reger- ingen att styra inriktningen på verksamheten och nyttja de samlade resurserna effektivt och ändamålsenligt. Det ger också goda förut- sättningar att bygga sakkunskap inom minoritetspolitiken. Det ger förutsättningar att skapa en rad värdefulla synergier som talar för att samordnings- och uppföljningsuppdraget bör placeras hos Isof. Det tidigare föreslagna inrättandet av språkcentrum för finska, jiddisch, meänkieli och romani chib, med Isof som ansvarig huvudman, skulle stärka myndighetens förutsättningar på minoritetsområdet ytter- ligare. Genom att samla frågor som rör revitalisering och främjande av minoritetsarbetet hos samma statliga myndighet finns goda för- utsättningar att nyttja samlad sakkunskap och gjorda lärdomar samt bidra till att sprida dessa till kommuner och regioner som en del av främ- jandet och informations- och kunskapshöjande insatser. (avsnitt 8.3.4)

Sametingets roll inom samordnings- och uppföljningsuppdraget ska renodlas till att bevaka frågor som rör samiska rättigheter och samiska språkets utveckling inom minoritetspolitiken. Sametinget ska ges större frihet att arbeta med det minoritetspolitiska uppdraget avseende samiska rättigheter och samiska språket genom att ges möj- lighet att självständigt rapportera om politiken och ge rekommenda- tioner till regeringen. (avsnitt 8.4)

Det minoritetspolitiska uppdraget bör regleras tydligt och samlat i myndighetsinstruktionerna. Isof ska ansvara för samordning och uppföljning av de offentliga insatserna för de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar samt de nationella

Sammanfattning

SOU 2020:27

minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib. Sametinget ska bevaka samiska rättigheter och samiska språkets ut- veckling inom minoritetspolitiken. Myndigheterna ska utifrån ett rättighetsperspektiv vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av minoritetspolitiken. De ska även bidra till en stra- tegisk, systematisk och långsiktig styrning av politiken och en integrer- ing av de nationella minoriteternas rättigheter inom berörda sekto- rer. (avsnitt 8.5.1–8.5.2)

Isof och Sametinget ska följa utvecklingen inom minoritetspoli- tiken och inom relevanta områden, nationellt och internationellt. Myndigheterna ska verka för att regeringen ska få tillgång till de ut- värderingar och andra underlag som behövs för styrning och utveck- ling av minoritetspolitiken. (avsnitt 8.5.3–8.5.2)

Isof ska verka för ökad kunskap om och förståelse för de natio- nella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar och deras rättigheter. Sametinget ska inom ramen för sitt minoritets- politiska uppdrag verka för ökad kunskap om och förståelse för samer och samiska rättigheter. (avsnitt 8.5.5)

Isof ska tillhandahålla en struktur för och i övrigt främja sam- verkan och erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter, kommu- ner, regioner och andra aktörer. Arbetet med att främja samverkan och erfarenhetsutbyte är särskilt resurskrävande. Det är inte effek- tivt och ändamålsenligt att Sametinget bedriver ett sådant arbete parallellt med Isof. Sametinget och Isof bör i stället genom samver- kan säkerställa att även samiska rättigheter och samiska språkets behov beaktas inom ramen för institutets uppdrag. (avsnitt 8.5.6)

Isof och Sametinget ska bistå med rådgivning, metodstöd, utbild- ning och liknande stöd till myndigheter och andra aktörer. (av- snitt 8.5.7)

Isof ska ansvara för fördelning av statsbidraget till organisationer som företräder minoriteter samt övriga uppgifter enligt förord- ningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter. I fråga om statsbidrag till kommuner och regioner behöver regeringen ta fram ett system med två bidrag – ett för samiskt förvaltningsområde och ett för övriga två förvaltningsområden. I avvaktan på att det finns ett sådant system ska Isof pröva frågor om statsbidrag till kom- muner i förvaltningsområde för finska och meänkieli. Sametinget ska pröva frågor om statsbidrag till övriga kommuner och till Region

SOU 2020:27

Sammanfattning

Jämtland Härjedalen. Isof ska pröva frågor om statsbidrag till övriga regioner samt meddela föreskrifter enligt förordningen. (avsnitt 8.5.8)

Isof ska överta ansvaret för webbplatsen minoritet.se från Same- tinget. Webbplatsen bör vidareutvecklas som en del i den förstärkta samordningen och främjandet av minoritetspolitiken. (avsnitt 8.5.9)

Uppföljningsmyndigheterna ska senast den 15 april varje år redo- visa utvecklingen inom minoritetspolitiken för sina respektive an- svarsområden, under närmast föregående kalenderår. (avsnitt 8.5.10)

Sametinget och Isof ska ges i uppdrag att var för sig utveckla en rapporteringsstruktur för den periodiska uppföljningen av politiken, med utgångspunkt i utredningens iakttagelser och bedömningar. I upp- draget ska ingå att se över och ompröva minoritetspolitikens indika- torsystem. (avsnitt 8.5.11)

Uppföljningsmyndigheterna ska samverka med varandra inom ramen för det minoritetspolitiska uppdraget i syfte att åstadkomma enhetlighet och effektivitet i arbetet. (avsnitt 8.6)

Ett särskilt rådgivande organ för samordnings- och uppföljnings- ansvaret – ett råd – inrättas vid Isof. Rådet ska bestå av minst fyra och högst nio ledamöter. Ledamöterna ska utses av myndigheten. Rådet ska ha till uppgift att tillföra myndigheten sakkunskap i fråga om judars, romers, sverigefinnars och tornedalingars förhållanden och ge råd i frågor som rör det minoritetspolitiska uppföljnings- och samordningsuppdraget. (avsnitt 8.7)

Innehållet i det minoritetspolitiska uppdraget bör regleras samlat i instruktionerna för Isof och Sametinget. Bestämmelsen i 21 § mino- ritetslagen innehåller en del av uppdraget och ska därför upphävas. (avsnitt 8.8.2)

Utredningen föreslår att förändringarna genomförs med verkan fr.o.m. den 1 januari 2022, med undantag för en ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk som ska träda i kraft ett halvår senare.

Om regeringen genomför utredningens förslag bör regeringen efter en viss tid ge Statskontoret, en statlig utredning eller någon annan utomstående aktör i uppdrag att utvärdera utfallet. Det kan vara lämp- ligt att genomföra en sådan utvärdering efter sex år. (avsnitt 8.8.4)

Den totala kostnaden för samordning och uppföljning av minori- tetspolitiken beräknas uppgå till 24,5 miljoner kronor per år. (av- snitt 9.6.4)

Författningsförslag

SOU 2020:27

1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter

Härigenom föreskrivs att 9, 10, 12, 12 a, 13 a och 15 §§ förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
9 §1
Ansökningar om bidrag en-	Ansökningar om bidrag en-
ligt denna förordning prövas av	ligt denna förordning prövas av
Länsstyrelsen i Stockholms län.	Institutet för språk och folkminnen.

Ett beslut om bidrag får förenas med villkor. Dessa ska framgå av

beslutet.
		10 §2
En ansökan		om statsbidrag	En ansökan om statsbidrag
ska göras skriftligen på en			ska göras skriftligen på en
blankett	som	Länsstyrelsen i	blankett som Institutet för språk
Stockholms län		tillhandahåller.	och folkminnen tillhandahåller.
Ansökan	ska vara egenhändigt		Ansökan ska vara egenhändigt
undertecknad av behörig före-			undertecknad av behörig före-
trädare för organisationen och ha			trädare för organisationen och ha
kommit in till länsstyrelsen senast			kommit in till institutet senast
den 1 oktober året före bidrags-			den 1 oktober året före bidrags-
året.			året.

Tillsammans med ansökan ska organisationen lämna sina stadgar och en verksamhetsberättelse för det senaste verksamhetsåret samt uppgifter om sammansättningen i styrelsen eller motsvarande organ.

Organisationen är skyldig att	Organisationen är skyldig att
lämna länsstyrelsen även de andra	lämna institutet även de andra
handlingar och uppgifter som	handlingar och uppgifter som
länsstyrelsen anser krävs för pröv-	institutet anser krävs för pröv-
ning av ansökan.	ning av ansökan.

1Senaste lydelse 2009:1300.

2Senaste lydelse 2009:1300.

SOU 2020:27Författningsförslag

		12 §3
En	organisation som	har	En organisation		som	har
beviljats bidrag enligt denna för-			beviljats bidrag enligt denna för-
ordning är skyldig att lämna de			ordning är skyldig att lämna de
redovisningshandlingar, verksam-			redovisningshandlingar, verksam-
hetsberättelser och andra upp-			hetsberättelser och andra upp-
gifter	som Länsstyrelsen	i	gifter som Institutet för språk och
Stockholms län i varje enskilt fall			folkminnen i varje enskilt fall
bestämmer. En ekonomisk redo-			bestämmer. En ekonomisk redo-
visning ska vara bestyrkt av			visning ska vara bestyrkt av
revisor och, om det bidrag som			revisor och, om det bidrag som
har beviljats uppgår till minst sex			har beviljats uppgår till minst sex
prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och			prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och
7 §§ socialförsäkringsbalken,		av	7 §§	socialförsäkringsbalken,		av
auktoriserad eller godkänd revisor.			auktoriserad eller godkänd revisor.
		12 a §4
Länsstyrelsen i Stockholms län			Institutet för språk och folk-
ska i sin årsredovisning lämna en			minnen ska i sin årsredovisning
samlad redovisning av vilka som			lämna en samlad redovisning av
har fått bidrag, med vilka belopp			vilka som har fått bidrag, med
och för vilka ändamål. Läns-			vilka belopp och för vilka ända-
styrelsen ska dessutom senast den			mål.	Institutet ska	dessutom
1 juni varje år till regeringen lämna			senast den 1 juni varje år till reger-
en sammanfattande redogörelse			ingen lämna en sammanfattande
för vad bidragen har använts till			redogörelse för vad bidragen har
och, om möjligt, en bedömning			använts till och, om möjligt, en
av statsbidragets effekter i för-			bedömning av statsbidragets effek-
hållande till syftet med bidragen.			ter i förhållande till syftet med
			bidragen.

3Senaste lydelse 2009:1300.

4Senaste lydelse 2009:1300.

FörfattningsförslagSOU 2020:27

13 a §5

Om en bidragsmottagare är	Om en bidragsmottagare är
återbetalningsskyldig enligt 13 §,	återbetalningsskyldig enligt 13 §,
ska Länsstyrelsen i Stockholms län	ska Institutet för språk och folk-
besluta att helt eller delvis kräva	minnen besluta att helt eller del-
tillbaka bidraget. Om det finns	vis kräva tillbaka bidraget. Om
särskilda skäl för det, får läns-	det finns särskilda skäl för det,
styrelsen efterge kravet på åter-	får institutet efterge kravet på
betalning helt eller delvis.	återbetalning helt eller delvis.
15 §6
Länsstyrelsen i Stockholms län	Institutet för språk och folk-
får meddela de föreskrifter som	minnen får meddela de föreskrif-
behövs för verkställigheten av	ter som behövs för verkställig-
denna förordning.	heten av denna förordning.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2.Ansökningar om statsbidrag för bidragsåret 2022 eller tidigare bidragsår handläggs enligt äldre föreskrifter.

5Senaste lydelse 2009:1300.

6Senaste lydelse 2009:1300.

SOU 2020:27

Författningsförslag

derår såvitt avser de nationella minoriteterna judar, romer, sverige- finnar och tornedalingar samt de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, och romani chib.

3 b §

Myndigheten ska följa upp det regionala utfallet av sin verksam- het och rapportera det till Statens kulturråd, med undantag för verk- samhet enligt 1 § andra stycket och 2 a §. Myndigheterna ska samråda om vilken rapportering som behövs.

4 §9

Utöver de uppgifter som myn-	Utöver de uppgifter som myn-
digheten har enligt 1 och 2 §§ får	digheten har enligt 1, 2 och 2 a §§
den tillhandahålla varor och åta	får den tillhandahålla varor och
sig att utföra undersökningar,	åta sig att utföra undersökningar,
utredningar och andra tjänster	utredningar och andra tjänster
inom sitt verksamhetsområde.	inom sitt verksamhetsområde.
	4 b §
	Myndigheten ska samverka med
	Sametinget inom ramen för sitt sam-
	ordnings- och uppföljningsuppdrag
	för minoritetspolitiken i syfte att
	åstadkomma enhetlighet och effek-
	tivitet i arbetet.
	6 a §
	Vid myndigheten ska det finnas
	ett råd för samordnings- och upp-
	följningsuppdraget för minoritets-
	politiken. Rådet ska tillföra myndig-
	heten sakkunskap i fråga om judars,
	romers, sverigefinnars och torne-

9Senaste lydelse 2009:743.

SOU 2020:27

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att 7 § offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

7§10

Sekretess gäller hos följande myndigheter avseende de under- sökningar som anges nedan för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Föreskrifterna i 24 kap. 8 § tredje stycket första meningen och fjärde stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller, om inte en längre gående begränsning i sekretes- sen anges i det följande.

Myndighet	Undersökning	Särskilda begräns-
		ningar i sekretessen

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Institutet för ar-	uppföljning		och	ut-
betsmarknads- och	värdering av den arbets-
utbildningspolitisk	marknadspolitiska verk-
utvärdering	samheten,	studier		av
	arbetsmarknadens funk-
	tionssätt, utvärdering av
	effekter av olika refor-
	mer och åtgärder inom
	utbildningsväsendet, ut-
	värdering	av effekterna
	på arbetsmarknaden			av
	åtgärder	inom	utbild-
	ningsväsendet		och	ut-
	värdering	av socialför-
	säkringens effekter			på
	arbetsmarknaden

10Senaste lydelse 2019:315.

FörfattningsförslagSOU 2020:27

Kommerskolle-	ekonomiska under-	sekretessen gäl-
gium	sökningar på det handels-	ler endast uppgifter
	politiska området	om enskildas eko-
		nomiska förhållan-
		den

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Rådet för forsk-	undersökningar av an-
nings- och utveck-	sökningar om och del-
lingssamarbete inom	tagande i EU-program-
EU	men för forskning och
	teknisk utveckling
sjukvårdsinrätt-	miljömedicinska, so-	sekretessen gäl-
ningar, utbildnings-	cialmedicinska, psykia-	ler endast uppgifter
anstalter och forsk-	triska eller andra medi-	om enskildas per-
ningsinrättningar	cinska studier	sonliga förhållanden

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

SOU 2020:27

Författningsförslag

Föreslagen lydelse

7 §

Myndighet	Undersökning	Särskilda begräns-
		ningar i sekretessen

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Institutet	för	uppföljning		och	ut-
arbetsmarknads-		värdering av den arbets-
och utbildningspoli-		marknadspolitiska verk-
tisk utvärdering		samheten,	studier		av
		arbetsmarknadens funk-
		tionssätt, utvärdering av
		effekter av olika refor-
		mer och åtgärder inom
		utbildningsväsendet, ut-
		värdering	av effekterna
		på arbetsmarknaden			av
		åtgärder	inom	utbild-
		ningsväsendet		och	ut-
		värdering	av socialför-
		säkringens effekter			på
		arbetsmarknaden
Institutet för språk		undersökningar om de
och folkminnen		nationella	minoriteterna
		och minoritetsspråken
Kommerskolle-		ekonomiska		under-		sekretessen gäl-
gium		sökningar på det handels-				ler endast uppgifter
		politiska området				om enskildas eko-
						nomiska förhållan-
						den

FörfattningsförslagSOU 2020:27

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Rådet för forsk-	undersökningar av an-
nings- och utveck-	sökningar om och del-
lingssamarbete inom	tagande i EU-program-
EU	men för forskning och
	teknisk utveckling
Sametinget	undersökningar om de
	nationella minoriteterna
	och minoritetsspråken
Sjukvårdsinrät-	miljömedicinska, so-	sekretessen gäl-
ningar, utbildnings-	cialmedicinska, psykia-	ler endast uppgifter
anstalter och forsk-	triska eller andra medi-	om enskildas per-
ningsinrättningar	cinska studier	sonliga förhållanden

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

SOU 2020:27

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk

Härigenom föreskrivs att 2, 11, 13 och 14 §§ förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§11

Länsstyrelsen i Stockholms län	Institutet för språk och folk-
ansvarar för uppföljningen av	minnen ansvarar för uppfölj-
förvaltningsmyndigheters tillämp-	ningen	av förvaltningsmyndig-
ning av lagen (2009:724) om natio-	heters	tillämpning av lagen
nella minoriteter och minoritets-	(2009:724) om nationella mino-
språk.	riteter och minoritetsspråk.

Första stycket gäller inte sådan uppföljning som omfattas av 3 §.

11§12

Sametinget		ska pröva	frågor	Institutet för språk och folk-
om statsbidrag till de kommuner				minnen ska pröva frågor om stats-
som ingår	i förvaltningsområdet			bidrag till de kommuner som
för samiska och till regionerna i				ingår i förvaltningsområdet för
Dalarnas	län,	Jämtlands	län,	finska och meänkieli. Sametinget
Norrbottens län, Stockholms län,				ska pröva frågor om statsbidrag till
Västerbottens län och Väster-				övriga kommuner.
norrlands	län.	Länsstyrelsen i		Sametinget ska pröva frågor
Stockholms län ska pröva frågor				om statsbidrag till regionen i
om statsbidrag till övriga kom-				Jämtlands län. Institutet för språk
muner och regioner. Bidragen ska				och folkminnen ska pröva frågor
betalas ut senast den 1 april varje				om statsbidrag till övriga regioner.
bidragsår.				Bidragen ska betalas ut senast
				den 1 april varje bidragsår.

11Senaste lydelse 2010:196.

12Senaste lydelse 2019:1077.

SOU 2020:27

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1395) med instruktion för Sametinget

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1395) med instruktion för Sametinget

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det införs en ny paragraf, 2 b §, med följande lydelse.

2§14

Sametinget har de uppgifter som framgår av 2 kap. 1, 1 a och 5 §§ sametingslagen (1992:1433). Sametinget ska även

1.följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om utveck- lingen inom rennäringen, övrigt samiskt näringsliv och samisk kultur,

2. följa, utvärdera		och	hålla	2. yttra sig i ärenden om fast-
regeringen informerad om utveck-				ställande av samiska ortnamn och
lingen	inom minoritetspolitiken			granska förslag till samiska namn
och	tillämpningen	av	lagen	på allmänna kartor,
(2009:724) om nationella mino-
riteter och minoritetsspråk när det
gäller samer och samiska,
3. yttra sig i ärenden om fast-				3. yttra sig i frågor om person-
ställande av samiska ortnamn och				namn med samisk anknytning
granska förslag till samiska namn				och,
på allmänna kartor,
4. yttra sig i frågor om per-				4. ansvara för verksamheten vid
sonnamn med samisk anknytning				samiska språkcentrum.
och,

5.ansvara för verksamheten vid samiska språkcentrum.

Sametinget får meddela föreskrifter om

1.omfattningen av partistöd och formerna för stödet, och

2.fördelningen av bidrag till samisk kultur som ställts till Same- tingets förfogande.

14Senaste lydelse 2019:308.

Utredningens arbete och uppdrag

SOU 2020:27

•ta ställning till behovet av förändringar i utformningen av och ansvarsfördelningen inom uppföljningssystemet, och

•vid behov lämna förslag till hur uppföljningssystemet ska vara organiserat.

Sex utgångspunkter ska enligt regeringen gälla för ”verksamheten med ansvar för samordning, utveckling och uppföljning”, samman- fattningsvis under följande rubriker (se direktiven för det närmare innehållet):

1.säkerställd efterlevnad av rättigheter,

2.centralt och samlat ansvar,

3.behovet av bred kompetens,

4.tydlighet och förutsägbarhet,

5.effektivitet, långsiktighet och styrning, samt

6.Sametingets ansvar.

Utredarens arbete ska ledas av utgångspunkterna och de förslag som lämnas ska utgå från dem.

Utredningen ska lämna nödvändiga och fullständiga författnings- förslag och göra konsekvensbeskrivningar. Utredningen ska redogöra för de ekonomiska och praktiska konsekvenser som förslagen med- för. Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen redovisa verksamhetsmässiga och personella konsekven- ser på kort och lång sikt. Likaså ska konsekvenserna för Sveriges inter- nationella åtaganden om mänskliga rättigheter redovisas.

De kontakter som utredningen ska ha enligt direktiven redovisas under avsnitt 2.2.

2.1.2Utredningens tolkning av uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att utreda och om möjligt föreslå förbättringar av ordningen för statens samordning, utveckling och upp- följning av genomförandet av minoritetslagstiftningen och minoritets- politiken i övrigt, inklusive samordning och uppföljning av strategin för romsk inkludering.

SOU 2020:27

Utredningens arbete och uppdrag

Med ordningen avses utformningen av regeringens styrning, an- svarsfördelningen mellan olika statliga myndigheter samt myndig- heternas resurser och befogenheter (exempelvis i förhållande till kommuner och regioner).

Utredningen har utgått från två syften med ordningen:

–den ska verka för, utveckla och samordna genomförandet av minoritetslagstiftningen och den övriga minoritetspolitiken hos statliga myndigheter, kommuner och regioner samt utveckla om- rådet (främjandefunktionen), och

–den ska producera kvalitativa underlag avseende tillämpningen av minoritetslagstiftningen och utvecklingen av området med reger- ingen som främsta mottagare (uppföljningsfunktionen).

Med genomförandet av minoritetspolitiken avses statliga myndigheters, kommuners och regioners genomförande av styrinstrument som be- slutats av riksdag och regering (lagstiftning, regeringsuppdrag etcetera) och som avser minoritetspolitikens inriktning och sakinnehåll.

Utredningen har däremot i princip inte haft i uppdrag att utvärdera sakinnehållet i minoritetspolitiken eller utformningen av kommuners och regioners ansvar för genomförande av minoritetspolitikens sak- innehåll. I utredningens uppdrag har inte heller ingått att ompröva övriga1 statliga myndigheters sektorsansvar eller grunduppdrag.

Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag som gör att ord- ningen blir mer ändamålsenlig och effektiv i förhållande till de två ovannämnda syftena.

Med uppföljningssystemet avser utredningen den övergripande ordningen för hur information om minoritetspolitikens genom- förande och effekter tas fram, analyseras och redovisas. Informatio- nen kan vara såväl av kvantitativt som av kvalitativt slag. Kommuner, regioner och statliga myndigheter kan för egen del ha behov av att internt följa upp sina minoritetspolitiska insatser. Utredningens upp- drag är emellertid avgränsat till uppföljningen på central, statlig nivå.

Med hänsyn till utgångspunkt 1 i direktiven har det även ingått i uppdraget undersöka möjligheten att stärka de nationella minoritet- ernas möjlighet att utöva egenmakt inom ramen för ordningen. I detta ligger att utredningen har behövt beröra innebörden i egen- maktsbegreppet och bedöma vilken roll de nationella minoriteterna

1Det vill säga de som inte är uppföljningsmyndigheter.

Utredningens arbete och uppdrag

SOU 2020:27

och språkbärarna i framtiden bör spela inom ramen för uppfölj- ningen och samordningen.

En utgångspunkt (nr 2 i direktiven) för utredningen har varit att det fortsatt ska finnas en central och samlad funktion på statlig nivå för främjande och uppföljning av genomförandet av minoritetspoli- tiken. Utgångspunkten (nr 6 i direktiven) har även varit att Sametinget ska ansvara för samiska rättigheter och det samiska språkens utveck- ling inom minoritetspolitiken och att Sametinget bör ges större frihet att utforma och bedriva verksamheten inom gällande regelverk.

Utredningen har behövt klargöra vad som bör ingå i den centrala främjande- och uppföljningsfunktionen (uppföljningsmyndigheter- nas ansvar) i fråga om främjande respektive uppföljning och vilket ansvar övriga relevanta statliga myndigheter ska ges i fråga om dessa funktioner (exempelvis sektorsmyndigheter).

Av utgångspunkt 2 och 6 i direktiven följer indirekt att en annan myndighet än Sametinget även fortsättningsvis ska ansvara för den centrala statliga främjande- och uppföljningsfunktionen i förhåll- ande till de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar samt de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib. I uppdraget har ingått att bedöma om det finns anledning att ge det ansvaret till en annan myndighet än Länsstyrelsen i Stockholms län.

Uppföljningsfunktionen

Syftet med uppföljningsfunktionen är enligt direktiven att produ- cera kvalitativa underlag avseende tillämpningen av lagstiftningen och utvecklingen av området med regeringen som främsta mottagare.

Utredningen har behövt analysera och definiera vad som utgör ”kvalitativa underlag” utifrån regeringens behov, det vill säga vad regeringen ska kunna använda underlagen till. Som ett led i detta har utredningen undersökt de nationella minoriteternas och övriga berörda intressenters behov och synpunkter.

Utredningen har vidare beskrivit hur den centrala uppföljnings- funktionen/uppföljningsmyndigheterna styrs och organiseras i dag och bedömt hur effektiv och ändamålsenlig den är. Utredningen har utifrån sin analys identifierat hinder och möjligheter att förbättra

SOU 2020:27

Utredningens arbete och uppdrag

den nuvarande ordningen. Utifrån analysen har utredningen lämnat förslag om utveckling av uppföljningssystemet.

Främjandefunktionen

Syftet med främjandefunktionen är att stärka, påskynda och under- lätta genomförandet av minoritetspolitiken. I främjandefunktionen ingår olika slag av stöd och samordning, samt kunskapshöjande och synliggörande insatser. Insatserna riktar sig i första hand till kommu- ner, regioner och statliga myndigheter. I främjandefunktionen kan även ingå stöd till civilsamhällesorganisationer i syfte att främja genom- förandet av minoritetspolitiken.

Utredningen har behövt identifiera och beskriva behovet av sam- ordning och andra främjandeinsatser utifrån regeringens, minori- teternas, kommuners, regioners och statliga myndigheters synvin- kel. Utredningen har också behövt bedöma i vilken utsträckning den nuvarande ordningen är ändamålsenlig och effektiv.

2.2Utredningens arbete

Utredningen har biträtts av en grupp av sakkunniga och experter samt en referensgrupp med sakkunniga från eller företrädare för de nationella minoriteterna och minoritetsspråksbärarna. Utredningen har träffat grupperna vid fyra respektive tre tillfällen vardera samt gett dem möjlighet att lämna synpunkter på texterna. Synpunkterna har beaktats, men förslag och bedömningar är utredningens egna.

Utredningen har därtill träffat och inhämtat synpunkter från de nationella minoriteterna enskilt, samt samrått med de nationella minoriteterna inför att de slutliga förslagen tagits fram. Följande organisationer har deltagit i dialogen: Judiska centralrådet, Judiska ungdomsförbundet, Sveriges Jiddischförbund, Met Nuoret, Svenska Tornedalingars Riksförbund – Tornionlaaksolaiset, Sáminuorra, Svenska Samernas Riksförbund, förtroendevalda i Sametingets språk- nämnd, Sverigefinländarnas delegation, Sverigefinska pensionärs- organisationen, Sverigefinska riksförbundet, Sverigefinska ungdoms- förbundet, Romska ungdomsförbundet, Riksförbundet Romer i Europa, Frantzwagner Sällskapet, Romano Paso samt Internationella Romska Evangeliska Missionen. Dialog har även förts med ett antal leda-

Utredningens arbete och uppdrag

SOU 2020:27

möter i regeringens referensgrupp för strategin för romsk inklude- ring. Besök har också gjorts vid Romskt informations- och kultur- center i Malmö samt Romano Center i Väst i Göteborg.

Utredningen har i enlighet med direktiven samrått med Same- tinget, Länsstyrelsen i Stockholms län, Arbetsgivarverket, Ekonomi- styrningsverket, Statskontoret och Sveriges Kommuner och Regioner.

Enligt direktiven ska utredningen även samråda med andra rele- vanta myndigheter och organisationer. Utredningen har haft kon- takter med följande myndigheter: Statens skolverk, Statens skol- inspektion, Socialstyrelsen, Inspektionen för vård och omsorg, Institutet för språk och folkminnen, Statens kulturråd, Myndigheten för kulturanalys, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor, Diskrimineringsombudsmannen, Folkhälsomyndigheten, Uni- versitets- och högskolerådet, Försäkringskassan, Skatteverket, Pen- sionsmyndigheten, Arbetsförmedlingen, Boverket, länsstyrelserna, Polismyndigheten och Kungl. Biblioteket. Utredningen har också träffar ett antal länsråd från länsstyrelser.

Utredningen har fört dialog med förtroendevalda i demokrati- beredningen för Sveriges Kommuner och Regioner och inhämtat synpunkter från tjänstepersoner i ett antal kommuner och regioner som ingår i förvaltningsområden eller som är utvecklingskommuner inom regeringens strategi för romsk inkludering. Följande har bidragit med synpunkter: kommunerna Arjeplog, Arvidsjaur, Berg, Borås, Gävle, Gällivare, Haninge, Huddinge, Härjedalen, Jokkmokk, Kiruna, Krokom, Köping, Lycksele, Luleå, Oxelösund, Pajala, Sorsele, Stockholm, Strömsund, Sundbyberg, Sundsvall, Surahammar, Umeå, Uppsala, Vilhelmina, Vindeln, Åre, Åsele, Älvdalen, Östersund, Öster- åker, Övertorneå, samt regionerna Dalarna, Gävleborg, Norrbotten, Skåne, Stockholm, Sörmland, Västerbotten, Västmanland och Västra Götaland.

Utredningen har vidare i enlighet med direktiven hållit sig infor- merad om Tillitsdelegationens arbete och andra relevanta utredningars arbete. Utredningen har tagit del av förslaget om en ny myndighet för romska frågor (Ds 2019:15).

Utredningen har hållit berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och gett dem tillfälle att framföra synpunkter.

Slutligen har utredningen även deltagit i nätverksmöte för förtro- endevalda inom finskt förvaltningsområde samt vid minoritetskon- ferenser i Göteborg respektive Stockholm.

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

tat om. De nationella minoriteterna omfattas även av program- och målsättningsstadganden i regeringsformen.

De nationella minoriteterna och minoritetsspråken

Sveriges fem nationella minoriteter är judar, romer, samer, sverige- finnar och tornedalingar. De nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska. De nationella minori- teterna och minoritetsspråken är erkända av Sverige i samband med ratificering av internationella konventioner och genom nationell lag- stiftning. Inom minoritetsspråken förekommer varieteter. Samtliga varieteter omfattas av erkännandet, dock inte som separata språk utan som del av respektive minoritetsspråk.

Samerna är även ett urfolk i Sverige. Samerna själva identifierar sig som ett urfolk och riksdagen bekräftade detta 1977 genom att uttala att samerna i egenskap av ursprunglig befolkning i Sverige intar en särställning (prop. 1976/77:80, bet. 1976/77:KrU43). Bland samerna finns en önskan om att omtalas som urfolk, snarare än natio- nell minoritet (Sametinget, 2017). Sametinget vill även att de samiska språken ska benämnas som nord-, lule-, pite-, ume- och sydsamiska.

De nationella minoriteterna inklusive urfolket har olika förut- sättningar och behov sinsemellan och inom respektive grupp. Vad som uppfattas som viktiga beståndsdelar i identiteten skiljer sig mellan grupperna. Det innebär att det finns en stor variation i de minori- tetspolitiska frågor som uppfattas som angelägna för respektive grupp. För att kunna förverkliga minoritetsrättigheter och leva upp till Europarådets minoritetskonventioner krävs därför att det offentliga har fördjupad kunskap om de nationella minoriteterna och urfolket och även vilka frågor som är av betydelse för respektive grupp. En aktuell nulägesbeskrivning finns bland annat i SOU 2017:60, s. 58–67.

Riksdagsbundet mål

Minoritetspolitiken utgår från det av riksdagen fastställda målet som är att ge skydd för de nationella minoriteterna och stärka deras möj- ligheter till inflytande samt stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande (prop. 2008/09:1 utg.omr. 1, bet. 2008/09: KU1,

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

rskr. 2008/09:83). Målet ska följas upp inom följande tre delområ- den (prop. 2008/09:158, bet. 2008/09:KU23, rskr. 2008/09:272):

–diskriminering och utsatthet,

–inflytande och delaktighet, och

–språk och kulturell identitet.

Programförklaring i regeringsformen

I 1 kap. 2 § regeringsformen har samlats ett antal program- och mål- sättningsstadganden för den samhälleliga verksamheten. Några av dessa är av särskild relevans för de nationella minoriteterna.

I femte stycket anges att det allmänna ska verka för att alla män- niskor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Vidare anges att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av bland annat nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet.

I sjätte stycket anges att samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

Åtaganden enligt internationella konventioner m.m.

Minoritetspolitiken har sin grund även i Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och liknande ramverk. Centrala för politikområdet är två Europarådskonventioner: Ramkonvention- en om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) respektive den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (språk- stadgan eller minoritetsspråkskonventionen). Även inom ramen för FN-samarbetet finns internationella ramverk som ger skydd för de nationella minoriteterna. Konventionsåtagandena följs återkommande upp av särskilda granskningsorgan. En närmare redogörelse för Sveriges internationella åtaganden och uppföljningen av dem finns i avsnitt 3.3.

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

Strategin för de nationella minoriteterna

Inom minoritetspolitiken har regeringen även beslutat om två strate- gier. För det första finns regeringens strategi för de nationella mino- riteterna (prop. 2008/09:158). Strategin fastställer den övergripande riktningen för arbetet med att förverkliga de nationella minorite- ternas rättigheter. Den omfattar åtgärder för att

–förtydliga den rättsliga regleringen av de nationella minoriteternas rättigheter genom en sammanhållen lag som gäller i hela landet och inte enbart i en viss region i landet,

–motverka diskriminering och utsatthet,

–säkerställa en bättre efterlevnad av Europarådets ramkonvention och minoritetsspråkskonventionen och uppföljning av vidtagna åtgärder,

–stärka de nationella minoriteternas egenmakt och inflytande, samt

–främja bevarandet av de nationella minoritetsspråken.

Uppföljningssystemet utgör en central del av strategin. Det bygger på att det riksdagsbundna målet har brutits ned i de tre delområdena. Avsikten är att åtgärder ska beslutas, genomföras och följas upp i för- hållande till de tre områdena. Systemet bygger även på att det finns en eller flera statliga myndigheter med ett övergripande ansvar för samordning och uppföljning av minoritetspolitiken, fortsättningsvis kallade ”uppföljningsmyndigheter”. Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län har varit uppföljningsmyndigheter sedan år 2010.

Uppföljningsmyndigheternas gemensamma uppdrag beskrivs när- mare i avsnitt 4. Uppföljningssystemet beskrivs närmare i avsnitt 6.

Den övergripande minoritetspolitiska strategin har reviderats och kompletterats genom regeringens bedömningar i propositionen En stärkt minoritetspolitik (prop. 2017/18:199). I propositionen gör reger- ingen i huvudsak följande bedömningar:

–Det nationella arbetet med de nationella minoriteternas rättig- heter bör utgå från förhållandet att rättigheterna utgör en integrerad del av det internationella ramverket till skydd för de mänskliga rättigheterna.

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

–Det är nödvändigt med ett helhetsgrepp om de utmaningar och möjligheter som finns inom området.

–Målet för minoritetspolitiken och dess indelning i tre inbördes beroende delområden bör kvarstå. Språk och kultur är kärnan i de nationella minoriteternas identitet. En fungerande överföring av språk och kultur mellan generationer är därför en central uppgift för minoritetspolitiken.

–För att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter bör den lagstiftning som föreskriver dessa rättigheter förtydligas.

–De nationella minoriteternas rättigheter bör vara en integrerad del av den offentliga verksamheten inom berörda sektorer.

Strategin för romsk inkludering

Utöver den samlade strategin för minoritetspolitiken, som utgör en övergripande inriktning för politikområdet, finns regeringens stra- tegi för romsk inkludering (skr. 2011/12:56). Regeringen har uttalat att strategin utgör såväl en förstärkning som en naturlig del av mino- ritetspolitiken (skr. 2017/18:282).

Strategin för romsk inkludering har ett eget, tidsatt mål: den rom som fyller 20 år 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som inte är rom. Strategin för romsk inkludering har även ett anslag i statsbudgeten som är skilt från anslaget för den generella mino- ritetspolitiken. Länsstyrelsen i Stockholms län har ansvar för att sam- ordna och följa upp arbetet med strategin. Innehållet i strategin och länsstyrelsens uppdrag beskrivs närmare i avsnitt 3.4.

3.2.2Förverkligandet av minoritetspolitiken

Det övergripande ramverket förutsätts fyllas ut och förverkligas genom att riksdag och regering beslutar om specifika styrinstrument. De beslutade styrinstrumenten är av en rad olika slag, främst:

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

–lagstiftning och andra föreskrifter riktade såväl till statliga myn- digheter som till kommuner och regioner,

–ekonomiska styrmedel i form av statsbidrag såväl till kommuner och regioner som till civilsamhällesorganisationer samt

–stående och tidsbegränsade uppdrag till en rad statliga myndig- heter.

Minoritetspolitikens tvärsektoriella karaktär innebär en utmaning när det gäller att göra en överskådlig framställning av dess innehåll. Det går inte att på ett enkelt sätt dra en gräns för området. Det är enbart en del av åtgärderna som finansieras under de minoritets- politiska anslagen i statsbudgeten, se avsnitt 3.8. Minoritetspolitiken förverkligas inom sektorer kopplade till flera andra utgiftsområden. Regeringen har uttalat att verksamheten inom dessa sektorer där- igenom är en del av minoritetspolitiken (skr. 2017/18:282). Olika definitioner av vilka åtgärder som ingår i minoritetspolitiken är tänk- bara, exempelvis:

–åtgärder som är beslutade i direkt syfte att bidra till uppfyllelse av det minoritetspolitiska målet med dess tre delområden,

–åtgärder som Sverige redovisar för att uppfylla språkstadgan, ram- konventionen och andra internationella åtaganden om minori- teters rättigheter, eller

–alla åtgärder som är ägnade att bidra till måluppfyllelsen inom minoritetspolitiken.

Utredningen tar i detta avsnitt inte ställning till hur gränsen ska dras, men kommer i framställningen att skilja mellan å ena sidan åtgärder som är beslutade i direkt syfte att uppfylla det minoritetspolitiska målet med dess tre delområden, och å andra sidan övriga åtgärder.

Till den första kategorin hör till att börja med de mest centrala styrinstrumenten, nämligen lagen (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk (minoritetslagen) samt vissa bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453), språklagen (2009:600) och skollagen (2010:800). Dessa bestämmelser bildar tillsammans med bestämmel- ser i förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och mino- ritetsspråk (minoritetsförordningen) ett regelverk som kan gruppe- ras i följande kategorier:

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

–Grundläggande skyldigheter för det allmänna, bland annat i fråga om de nationella minoriteternas inflytande.

–Språkliga rättigheter med anknytning till förvaltningsområdena för finska, meänkieli och samiska.

–Övriga språkliga rättigheter för enskilda.

Innehållet i detta för minoritetspolitiken centrala regelverk beskrivs närmare i avsnitt 3.5.

Utöver det centrala regelverket finns styrinstrument som rör nationella minoriteter och minoritetsspråk i förhållande till specifika sektorer eller verksamheter. Bland annat finns bestämmelser i kul- turmiljölagen (1988:950) och bibliotekslagen (2013:801). Vidare har vissa statliga förvaltningsmyndigheter stående minoritetspolitiska upp- drag. Minoritetspolitiken förverkligas även genom att regeringen beslutar om olika tidsbegränsade insatser, i första hand genom att olika förvaltningsmyndigheter får särskilda uppdrag. De minoritets- politiska frågorna förväntas även integreras av berörda offentliga aktörer i deras verksamheter där detta är relevant. Bland annat kan detta ske genom att statliga myndigheter tolkar in och beaktar frå- gorna inom ramen för respektive myndighets grunduppdrag. En genomgång av olika former av insatser finns i avsnitt 3.6.

Därtill finns insatser som inte har införts i ett uttalat minoritets- politiskt syfte, men som ändå har betydelse för måluppfyllelsen inom politiken. Ett exempel på sådana åtgärder är diskrimineringslagens bestämmelser om förbud mot diskriminering. Utredningen redo- visar några sådana insatser i avsnitt 3.7.

3.3Internationella åtaganden till skydd för nationella minoriteter

3.3.1Förenta nationerna (FN)

Det internationella ramverket till skydd för de mänskliga rättighe- terna tar sin utgångspunkt i FN:s allmänna förklaring om de mänsk- liga rättigheterna från 1948. Sverige har anslutit sig till en majoritet av de centrala FN-konventionerna om mänskliga rättigheter och rap- porterar regelbundet till relevanta FN-mekanismer om det nationella arbetet för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna.

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

Flera av de centrala FN-konventionerna om mänskliga rättigheter innehåller bestämmelser som är relevanta i skyddet av minoriteters rättigheter. Detta gäller bland annat konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och konventionen om avskaf- fande av all slags diskriminering av kvinnor. Artikel 27 i konven- tionen om medborgerliga och politiska rättigheter och artikel 30 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) är sär- skilt centrala i skyddet och främjandet av minoriteters rättigheter.

I artikel 27 i konventionen om medborgerliga och politiska rättig- heter anges att i de stater där det finns etniska, religiösa eller språk- liga minoriteter, ska de som tillhör sådana minoriteter inte förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Bestämmelsen innebär dels ett förbud mot diskriminering, dels en skyldighet för stater att positivt stödja mino- riteternas strävanden.

I artikel 30 i barnkonventionen finns bestämmelser om minori- teter och språk. Där anges att i stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett urfolk, ska ett barn som tillhör en sådan grupp inte förvägras rätten att tillsam- mans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Barnkonventionen är sedan 1 januari 2020 inkorporerad som svensk lag.

FN:s generalförsamling har antagit en deklaration om minori- teters rättigheter och en deklaration om urfolks rättigheter. Dessa är inte juridiskt bindande, men kan vara vägledande för medlemssta- terna. Enligt minoritetsdeklarationen ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för att personer som tillhör minoriteter ska kunna åtnjuta de mänskliga rättigheterna och skapa förutsättningar för personer som tillhör minoriteter att utveckla sin kultur samt att utveckla och lära sig sitt språk. Enligt urfolksdeklarationen är rätten till självbestämmande grundläggande i fråga om urfolks rättigheter. Deklarationen understryker vidare bland annat rätten till kultur, identitet, språk, hälsa och utbildning samt förbudet mot diskrimi- nering av personer som tillhör urfolk.

FN:s generalförsamling antog 2015 resolutionen Agenda 2030 för hållbar utveckling vilken innebär att alla medlemsländer i FN för-

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

bundit sig att arbeta för att uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar värld till år 2030. Agendan innehåller 17 mål och 169 delmål som i Sverige kallas de globala målen. De nationella mino- riteternas rättigheter har direkt koppling till flera mål och delmål i agendan, bland annat mål tre om god hälsa och välbefinnande, mål fyra om god utbildning för alla och mål tio om minskad ojämlikhet. Att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättig- heter är ett led i processen med att uppfylla de globala målen och i förlängningen att genomföra Agenda 2030.

3.3.2Europarådet

Europarådet bildades efter andra världskriget för att säkerställa respek- ten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (Europakonventionen) är sedan 1995 svensk lag. I artikel 14 anges att åtnjutande av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter

Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) ratificerades av Sverige år 2000. Konventionen syftar till att skydda personer som tillhör nationella minoriteter. Enligt artikel 3.1 får de utöva de rättigheter och åtnjuta de friheter som följer av de principer som anges i ramkonventionen såväl enskilt och som i gemenskap med andra.

Europarådet har tillsatt en rådgivande kommitté som övervakar att ramkonventionen följs. De stater som har ratificerat ramkonven- tionen är skyldiga att vart femte år rapportera om genomförandet av den. Sveriges senaste rapport lämnades in i juni 2016 (Ku2016/ 00845/DISK). Nästa rapport ska lämnas den 1 juni 2021.

Konventionen garanterar nationella minoriteter en rad mänskliga rättigheter och grundläggande friheter: bland annat skydd från diskri- minering, fientlighet och våld, mötes-, förenings-, yttrande-, tanke-,

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

samvets- och religionsfrihet samt åsikts- och yttrandefrihet på det egna språket. Konventionsstaterna åtar sig vidare att erkänna att den som tillhör en nationell minoritet har rätt att fritt och utan ingri- pande använda sitt minoritetsspråk privat och offentligt, såväl munt- ligt som skriftligt.

Tre artiklar i ramkonventionen har av den rådgivande kommittén lyfts fram som särskilt centrala. Kommittén har i en tematisk kom- mentar anfört att artikel 4, 5 och 15 kan ses som de tre hörnen på en triangel som tillsammans bildar de huvudsakliga grunderna för kon- ventionen (Europarådet, 2008, p. 13).

Enligt artikel 4 åtar sig staterna att tillförsäkra personer som tillhör en nationell minoritet rätt till likhet inför lagen och till lika skydd av lagen. I detta hänseende ska all diskriminering på grundval av tillhörighet till en nationell minoritet vara förbjuden. Vidare åtar sig staterna att där så är nödvändigt vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kul- turella livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majori- tetsbefolkningen.

Enligt artikel 5 åtar sig staterna att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Vidare åtar sig staterna att avhålla sig från åtgärder eller metoder som syftar till assimilering av personer som tillhör nationella minoriteter mot dessa personers vilja och ska skydda dem mot alla åtgärder som syftar till sådan assimilering.

Enligt artikel 15 ska staterna skapa nödvändiga förutsättningar för att de som tillhör nationella minoriteter effektivt ska kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga ange- lägenheter, särskilt sådana som berör dem. Den rådgivande kommit- tén har konstaterat att rätten till effektivt deltagande gör det möjligt att uppmärksamma och i praktiken beakta de synpunkter som per- soner som tillhör nationella minoriteterna anser vara angelägna, i fråga om fullständig och effektiv jämlikhet respektive deras rätt att bevara och utveckla sin särskilda identitet (Europarådet, 2008, p. 15).

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk

Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (språk- stadgan eller minoritetsspråkskonventionen) ratificerades av Sverige år 2000. Huvudsyftet med språkstadgan är att skydda Europas kul- turella mångfald och förhindra att språk dör ut. Varje stat väljer vilka nationella minoritetsspråk som ska skyddas under språkstadgan och nivån på skyddet. Staten ska dessutom peka ut inom vilket geo- grafiskt område som förstärkt skydd ska ges.

Enligt språkstadgan krävs det att ett landsdels- eller minoritets- språk ska ha använts av hävd i ett visst territorium inom en stat (så kallad historisk geografisk anknytning) av medborgare i staten, och att språket ska skilja sig från det officiella språket. Vidare ska språket talas av ett tillräckligt stort antal personer så att det motiverar olika åtgärder för skydd och främjande. Invandrarspråk och dialekter av landets majoritetsspråk anses falla utanför definitionen. Om ett språk inte uppfyller kravet på historisk geografisk anknytning, är det att betrakta som ett territoriellt obundet språk. För territoriellt obundna språk är skyddsnivån lägre och mer allmänt hållen. De olika skydds- nivåerna utvecklas i konventionen. Del I innehåller inledande bestäm- melser. Del II innehåller generella mål och principer som gäller alla de språk en stat har erkänt. Del III beskriver det förstärkta skyddet som går längre än grundskyddet.

Finska, meänkieli och samiska uppfyller kravet på historisk geo- grafisk anknytning och omfattas av skyddet enligt del III inom ett visst angivet område. I resten av landet omfattas dessa språk av skydd enligt del II. Jiddisch och romani chib är territoriellt obundna språk i Sverige. För dessa språk gäller skydd enligt del II i konventionen.

Europarådet har tillsatt en expertkommitté som övervakar att staterna skyddar och respekterar rättigheterna i språkstadgan. De stater som har ratificerat stadgan är enligt artikel 15 skyldiga att vart tredje år rapportera om genomförandet av dess artiklar. Sveriges senaste rapport lämnades in i juni 2019 (Ku2019/01174/CSM).

Ministerrådet har beslutat om en reformering av övervaknings- mekanismen från den 1 juli 2019. Staterna ska fortsättningsvis lämna rapporterna var femte år. Mellan varje rapport, efter två och ett halvt år, ska staten lämna information om genomförandet av eventuella rekommendationer som expertkommittén bedömt kräver omedel- bara åtgärder. Reformen innebär även bland annat att rapporterings-

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

cyklerna avseende språkstadgan synkroniseras med rapporteringen avseende ramkonventionen. Sveriges nästa rapport ska lämnas den 1 juni 2021.1

3.4Strategin för romsk inkludering

Utformningen av strategin framgår av skrivelsen En samordnad och långsiktig strategi för romsk inkludering 2012–2032 (skr. 2011/12:56). Det övergripande målet för strategin är att den rom som fyller 20 år 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som inte är rom. Målet har preciserats och brutits ned i förhållande till verksamhets- specifika mål inom sex områden:

–utbildning,

–arbete,

–bostad,

–hälsa och social omsorg och trygghet,

–kultur och språk, samt

–(romers) organisering.

Regeringen har gjort bedömningen att kvinnor och barn bör vara prioriterade målgrupper i strategin och att statliga åtgärder inom områdena utbildning och arbete särskilt bör prioriteras. Regeringen har vidare gjort bedömningen att romsk delaktighet och romskt in- flytande genomgående bör säkerställas i strategin.

I förhållande till de sex områdena har regeringen gjort bedöm- ningar av kommunernas samt av vissa myndigheters betydelse för genomförandet av strategin. Ett antal myndigheter har under åren getts särskilda uppdrag inom ramen för strategins områden.

Fem kommuner (de så kallade pilotkommunerna) gavs åren 2013–2015 ekonomiskt stöd för att ingå i en pilotverksamhet för att bygga upp en struktur eller motsvarande långsiktig lösning i den kommunala förvaltningen. Lösningarna skulle enligt regeringen syfta till att förbättra romers inkludering inom framför allt områdena ut-

1www.coe.int/en/web/minorities/country-specific-monitoring; www.coe.int/en/web/european-charter-regional-or-minority-languages/reports-and- recommendations.

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

bildning, arbete, hälsa och social omsorg. De fem pilotkommunerna är Göteborgs kommun, Helsingborgs kommun, Linköpings kom- mun, Luleå kommun och Malmö kommun. Av skrivelsen framgår att syftet med verksamheten även var att erfarenheterna från pilot- verksamheten kontinuerligt skulle spridas till andra kommuner.

Ytterligare fem kommuner (de så kallad utvecklingskommun- erna) gavs åren 2016–2019 ekonomiskt stöd för att genom metod- utveckling bygga upp en struktur i den kommunala förvaltningen. De fem kommunerna är Borås kommun, Gävle kommun, Haninge kommun, Stockholms kommun och Uppsala kommun.

Länsstyrelsen i Stockholms län har haft i uppdrag att samordna och stödja pilot- respektive utvecklingskommunerna, samt att för- djupa och sprida kunskap från arbetet för romsk inkludering. Pilot- verksamheten har även utvärderats av en konsult.

I förhållande till pilot- respektive utvecklingskommunerna har flera statliga myndigheter getts särskilda uppdrag. Bland annat har Skolverket haft i uppdrag att göra tillgänglig en utbildning av så kallade brobyggare inom förskola, förskoleklass och grundskola. Kom- munerna har fått statsbidrag för att utbilda sådana brobyggare.

Länsstyrelsen i Stockholms län har även samordnat arbetet med att ta fram två nulägesbeskrivningar. Nulägesbeskrivningen 2014 om- fattade pilotkommunerna. Nulägesbeskrivningen 2018 omfattade såväl pilot- som utvecklingskommunerna. Enligt regeringens senaste uppdrag till länsstyrelsen, vilket gäller till och med 2023, ska myn- digheten samordna, följa upp och genomföra insatser inom ramen för strategin. Detta innebär att myndigheten ska stödja kommuner att utveckla arbetssätt och metoder för romsk inkludering, utveckla ett uppföljningssystem och genomföra kunskapshöjande insatser (Ku2019/02101/CSM).

Arbetet med nulägesbeskrivningarna har, förutom romska sak- kunniga, involverat Arbetsförmedlingen, Boverket, Diskriminerings- ombudsmannen, Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och Skol- verket.

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

3.5Det centrala minoritetspolitiska regelverket

3.5.1Det allmännas grundläggande ansvar

Minoritetslagen och språklagen anger vilka de nationella minorite- terna och minoritetsspråken är. De innehåller även bestämmelser som omfattar hela den statliga verksamheten och samtliga kommuner och regioner. Det rör sig om

–det så kallade grundläggande skyddet

–skyldigheten att samråda med minoriteterna och ge dem möjlig- het till inflytande och

–skyldigheten att informera om rättigheter och ansvar.

Språklagen innehåller därtill vissa bestämmelser som tar sikte på den enskildes tillgång till minoritetsspråk. Språklagen utgör en del av språk- politiken som i fråga om minoritetsspråken utgör ett med minori- tetspolitiken överlappande politikområde.2

Det grundläggande skyddet

Begreppet ”grundläggande skydd” används inte i lagtext, men där- emot i diskussionerna om minoritetspolitiken. Begreppet har an- vänts med olika innebörd. En innebörd är som en sammanfattande beteckning på myndigheters skyldighet enligt minoritetslagen att informera minoriteterna om deras rättigheter, att främja minorite- ternas språk och kultur och att samråda med dem (se exempelvis Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2017, s. 106). I den senaste minoritetspolitiska propositionen används begreppet i mer avgränsad betydelse (prop. 2017/18:199, s. 31). I propositionen av- ses två lagbestämmelser:

2Språkpolitiken har fyra överordnade mål, varav minoritetsspråken omfattas av ett: 1. Svenska språket ska vara huvudspråk i Sverige. 2. Svenskan ska vara ett komplett och samhällsbärande språk. 3. Den offentliga svenskan ska vara vårdad, enkel och begriplig. 4. Alla ska ha rätt till språk: att utveckla och tillägna sig svenska språket, att utveckla och bruka det egna moders- målet och nationella minoritetsspråket och att få möjlighet att lära sig främmande språk.

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

•Det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken (8 § språklagen).

•Det allmänna ska även i övrigt främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige. Barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska främjas särskilt (4 § minoritetslagen).

Innebörden av ”främja” är att det allmänna genom aktiva åtgär- der och handlingar ska stödja språkens och kulturens fortlevnad (prop. 2008/09:143, s. 126). Det grundläggande skyddet är inte en insats eller åtgärd med ett preciserat innehåll, i jämförelse med exem- pelvis rättigheterna i förvaltningsområde (se nästa avsnitt). Av för- arbetena framgår att syftet med bestämmelserna i stället är att öka statliga och kommunala myndigheters medvetenhet om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Detta förväntas i sin tur ytterst leda till att initiativ tas till att aktivt främja minoriteternas språk och kultur inom den offentliga verksamheten (prop. 2008/09:158, s. 67).

För kommunernas och regionernas del har ansvaret förtydligats genom en bestämmelse, 5 b § minoritetslagen, om skyldighet för dem att anta mål och riktlinjer för sitt minoritetspolitiska arbete. Skyldigheten innebär att kommuner och regioner aktivt ska ta ställ- ning till hur det minoritetspolitiska arbetet ska bedrivas och att det ska framgå av någon form av styrdokument (prop. 2017/18:199, s. 94).

Grundskyddet är inte sanktionerat men kommuner och regioner är skyldiga att på begäran lämna uppgift till uppföljningsmyndig- heterna om de mål och riktlinjer som antagits.

Samråd och andra former av inflytande

Förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlig- het till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med minoriteterna i sådana frågor, enligt 5 § minoritets- lagen.

Utredningen konstaterar att bestämmelsen är central för minori- tetspolitiken. Den är det främsta styrmedlet för att uppnå det mino- ritetspolitiska målet inom delområdet inflytande och delaktighet. Genom de nationella minoriteternas inflytande kan dessutom poten-

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

tiellt innehållet i och utformningen av alla andra minoritetspolitiska åtgärder påverkas.

Innebörden av ”samråd” har förtydligats genom ett nytt andra stycke i bestämmelsen. Samråd ska ske genom att förvaltningsmyn- digheten för en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndighetens beslutsfattande (se prop. 2017/18:199, s. 40 för den närmare inne- börden av detta).

I regleringen finns inte något uttryckligt krav på att de synpunkter som framförs vid samråden måste beaktas i beslutsfattandet, men syftet är att så ska ske så långt det är möjligt. Det centrala för sam- rådsförfarandet bör vara att de nationella minoriteternas synpunk- ter verkligen ska kunna beaktas i myndigheternas beslutsfattande (prop. 2017/18:199, s. 93). Av bestämmelsen följer en skyldighet att ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande även i andra former än genom samråd.

I 5 a § anges att förvaltningsmyndigheter särskilt ska främja barns och ungas möjligheter till inflytande och samråd i frågor som berör dem och anpassa formerna för detta till deras förutsättningar.

Informationsskyldigheten

Enligt 3 § minoritetslagen har kommuner och regioner samt statliga förvaltningsmyndigheter skyldighet att informera de nationella minori- teterna om deras rättigheter och det allmännas ansvar. Skyldigheten omfattar rättigheter och ansvar enligt minoritetslagen och föreskrif- ter som lagen hänvisar till, vilket för närvarande är dels språklagen, dels bestämmelser i skollagen, rättegångsbalken och förvaltnings- processlagen.

Informationsskyldigheten är i fråga om statliga myndigheter be- gränsad till de vars verksamhet är av betydelse för de nationella mino- riteterna eller minoritetsspråken.

Av förarbetena framgår att syftet främst är att göra de nationella minoriteterna medvetna om sina rättigheter så att de kan ta tillvara dem (prop. 2008/09:158, s. 64 f.). Skyldigheten att informera gäller emellertid inte enbart rättigheter utan även det allmännas ansvar. Syftet med bestämmelsen får således anses vara att över huvud taget

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

Rätt för enskilda att använda sitt språk i kontakter med förvaltningsmyndigheter

Inom förvaltningsområdena finns en rätt för enskilda att i ärenden använda och få svar på minoritetsspråket i kontakter med myndig- heter. Detta gäller inte enbart i förhållande till kommunala myndig- heter utan även i förhållande till förvaltningsmyndigheter på statlig nivå och regionnivå om myndighetens geografiska verksamhetsom- råde helt eller delvis sammanfaller med förvaltningsområdet. Enskilda som saknar juridiskt biträde har dessutom rätt att på begäran få en skriftlig översättning av beslut och beslutsmotivering i ärendet på finska, meänkieli respektive samiska. Även när det är fråga om kon- takter som inte rör ärenden ska myndigheterna sträva efter att be- möta de enskilda på dessa språk (för det närmare innehållet i regler- ingen, se 8 § minoritetslagen).

Förvaltningsmyndigheter ska verka för att det finns tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli respektive samiska där detta behövs i enskildas kontakter med myndigheten (11 § minori- tetslagen).

Särskilda skyldigheter för kommuner

Förskola m.m. på finska, meänkieli och samiska

Kommunen ska erbjuda plats i förskola samt sträva efter att erbjuda viss annan pedagogisk verksamhet, där hela eller en väsentlig del av utbildningen respektive verksamheten bedrivs på det minoritets- språk som omfattas av förvaltningsområdet. Kommunen är skyldig att tillfråga vårdnadshavare som ansöker om förskoleplats om de vill ha en sådan plats för sitt barn. Detsamma gäller om kommunen erbjuder viss annan pedagogisk verksamhet på språket (se 8 kap. 12 a § och 25 kap. 5 a § skollagen).

Äldreomsorg på finska, meänkieli och samiska

Kommunen ska vidare erbjuda möjlighet att få hela eller en väsentlig del av den service och omvårdnad som erbjuds inom ramen för äldre- omsorgen av personal som behärskar språket. Kommunen ska infor- mera den som ansöker om bistånd inom ramen för äldreomsorgen

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

om möjligheterna till sådan service och omvårdnad. Därtill ska kom- munen inom ramen för sådan omsorg även beakta de äldres behov av att upprätthålla sin kulturella identitet (se 18, 18 b och 18 c §§ minoritetslagen). Enligt 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) ska kommunen verka för att det finns tillgång till perso- nal med kunskaper i bland annat finska, meänkieli eller samiska där detta behövs i omvårdnaden om äldre människor.

3.5.3Statsbidraget till kommuner och regioner i förvaltningsområde

Statsbidraget regleras i förordningen (2009:1299) om nationella mino- riteter och minoritetsspråk. Bidraget får enligt förordningen använ- das dels till de merkostnader som uppkommer i kommunen och regionen med anledning av de rättigheter som enskilda har enligt minoritetslagen, dels till åtgärder för att stödja användningen av finska, meänkieli och samiska.

Bidraget till kommuner baseras på ett grundbelopp om 660 000 kro- nor som multipliceras med faktor baserad på kommunens invånar- antal. Det lägsta belopp kommunen kan få är 660 000 kronor och det högsta är drygt 2 600 000 kronor. Kommuner som ingår i mer än ett förvaltningsområde får ett särskilt tillägg om 500 000 kronor. Regio- ner får ett fast bidrag om 250 000 kronor årligen. Bidraget till kom- muner och regioner som ingår i mer än ett förvaltningsområde är inte uppdelat per minoritetsspråk.

Det sker inte någon behovsprövning inför utbetalningen av stats- bidraget. Däremot får statsbidraget sättas ner om inte hela beloppet förbrukats under året och kommunen eller regionen inte visar att medlen, helt eller delvis, ska användas för sådana särskilda merkost- nader eller åtgärder för att stödja användningen av finska, meänkieli och samiska som inte kommer att täckas av närmast följande års statsbidrag.

Sametinget prövar frågor som rör bidraget till kommuner och regio- ner i samiskt förvaltningsområde, vilket omfattar kommuner och regioner som ingår även i förvaltningsområde för de andra språken. Länsstyrelsen i Stockholms län prövar frågor som rör bidraget till övriga kommuner och regioner.

Kommunerna är skyldiga att tillsammans med de nationella minori- teterna kartlägga de behov som finns i kommunen av åtgärder till

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

stöd för användningen av finska, meänkieli respektive samiska. Kom- munernas kartläggning ska redovisas. Kommuner och regioner är även skyldiga att lämna en ekonomisk redovisning av de utbetalda medlen och en redovisning av vad medlen har använts till. Redovis- ningarna ska göras till den av uppföljningsmyndigheterna som har betalat ut bidraget.

3.5.4Övriga rättigheter i fråga om språk

Utöver de grundläggande bestämmelserna och de särskilda regler som gäller för förvaltningsområdena innehåller minoritetslagen ytterligare bestämmelser som avser service på minoritetsspråk. Dessa kan grup- peras i följande kategorier:

–rätt att använda finska, meänkieli och samiska hos vissa dom- stolar,

–rätt att använda finska, meänkieli och samiska utanför förvalt- ningsområde, och

–rätt till äldreomsorg på minoritetsspråk utanför förvaltnings- område.

Rätten att använda finska, meänkieli och samiska hos vissa domstolar

I 13–16 §§ minoritetslagen finns bestämmelser som ger den som är part i mål och ärenden vid vissa domstolar rätt att under vissa omständigheter använda finska, meänkieli eller samiska under hand- läggningen. Bestämmelserna avser förvaltningsrätt, tingsrätt, mark- och miljödomstol eller sjörättsdomstol med domkretsar som sam- manfaller med vissa i lagen angivna kommuner3.

Bestämmelserna innebär rätt att lämna in handlingar och skriftlig bevisning på språket, rätt att få handlingar som hör till målet munt- ligen översatta samt rätt att vid muntlig förhandling inför domstolen tala språket. Part eller parts ställföreträdare, som saknar juridiskt biträde, har även rätt att få domslut och domskäl eller beslut och beslutsmotivering skriftligen översatta till minoritetsspråket.

3Kommunerna Gällivare, Haparanda, Kiruna, Pajala och Övertorneå när det gäller finska och meänkieli. Kommunerna Arjeplog, Gällivare, Jokkmokk och Kiruna när det gäller samiska.

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

Rätten att använda finska, meänkieli och samiska utanför förvaltningsområde

Även utanför förvaltningsområde har enskilda som är part och deras ställföreträdare rätt att använda finska, meänkieli och samiska i munt- liga kontakter med förvaltningsmyndigheter om ärendet kan hand- läggas av personal som behärskar språket (9 § minoritetslagen).

Hos vissa statliga myndigheter gäller därtill en ovillkorlig rätt att använda språken i skriftliga kontakter i ärenden. Detta omfattar Justitiekanslern, Försäkringskassan, Skatteverket och Arbetsförmed- lingen. För två myndigheter, Diskrimineringsombudsmannen och Riksdagens ombudsmän (JO), gäller att enskilda har rätt att använda språken i alla skriftliga kontakter (se 10 § minoritetslagen).

Rätt till äldreomsorg på minoritetsspråk utanför förvaltningsområde

För samtliga kommuner gäller en skyldighet att erbjuda den som begär det möjlighet att få hela eller en väsentlig del av den service och omvårdnad som erbjuds inom ramen för äldreomsorgen av per- sonal som behärskar finska, jiddisch, meänkieli, romani chib eller samiska. Skyldigheten gäller om kommunen har tillgång till personal med sådana språkkunskaper. Kommunen är då skyldig att informera om möjligheten att få service på språket (18 a och 18 c §§ minoritets- lagen). Bestämmelserna bör läsas ihop med kommunens skyldighet att verka för att det finns tillgång till personal med kunskaper i de fem språken där det behövs, enligt 5 kap. 6 § tredje stycket social- tjänstlagen.

3.6Övriga insatser

Utöver det centrala minoritetspolitiska regelverket genomförs in- satser för de nationella minoriteterna och minoritetsspråken inom en rad områden av ett flertal aktörer. Styrningen sker på många olika

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

sätt. Det kan handla om särskilda regelverk, särskilda uppdrag till myndigheter och andra, fördelning av resurser och återrapporter- ingskrav i regleringsbrev.

Ett stort antal statliga myndigheter berörs av minoritetspolitiken. Utöver Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län är det tre myndigheter som har uppdrag i sin instruktion som mer uttryckligt omfattar de nationella minoriteterna: Skolverket, Kulturrådet och In- stitutet för språk och folkminnen. Utöver Länsstyrelsen i Stockholms län har Skolverket, Socialstyrelsen, Arbetsförmedlingen, Boverket, Kulturrådet och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor haft uppdrag inom ramen för strategin för romsk inkludering.

Även myndigheter som inte har ett uttryckligt minoritetspoli- tiskt uppdrag kan beröras av politiken genom att deras grundupp- drag utgår från regelverk i vilka ingår bestämmelser om särskilda minoritetsrättigheter. Myndigheter kan också i övrigt beröras av mino- ritetspolitiken på så sätt att deras grunduppdrag ger dem särskilda möjligheter att bidra till att uppnå politikens mål inom ett eller flera av delområdena.

3.6.1Skolväsendet

Skolväsendet ansvarar för en rad insatser som är centrala för minori- tetspolitiken, utöver rätten till förskoleundervisning inom förvalt- ningsområdena för finska, meänkieli och samiska. Det handlar bland annat om undervisning i minoritetsspråk och undervisning om de nationella minoriteternas kultur och historia. Berörda myndigheter är i första hand Statens skolverk (Skolverket) och Statens skolinspek- tion (Skolinspektionen).

Regelverk på området som rör nationella minoriteter

Modersmålsundervisning i minoritetsspråk

Rätten till modersmålsundervisning i grund- och gymnasieskolan gäller i hela landet. Bestämmelser om detta finns i 10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 §, 13 kap. 7 §, 15 kap. 19 § och 18 kap. 19 § skollagen (2010:800), 5 kap. 9–12 §§, skolförordningen (2011:185) samt 4 kap. 15, 16, och 18–20 §§ gymnasieförordningen (2010:2039). Bestäm-

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

melserna innebär främst vissa lättnader för elever som tillhör de natio- nella minoriteterna i fråga om rätten till modersmålsundervisning.

Huvudmannen är skyldig att anordna modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken även om endast en elev på skol- enheten ansöker om undervisning i språket. Elever i grundskolan som tillhör någon av de nationella minoriteterna behöver inte heller ha grundläggande kunskaper i sitt nationella minoritetsspråk för att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda modersmålsundervisning. I gymnasieskolan och gymnasiesärskolan krävs däremot att eleven har goda kunskaper i språket i likhet med vad som gäller för moders- målsundervisning generellt. Det finns inte heller något undantag för de nationella minoritetsspråken från kravet på att det måste finnas en lämplig lärare.

Begränsningen att en elev bara kan få modersmålsundervisning i högst sju läsår om eleven får undervisningen utanför den garanterade undervisningstiden, är inte tillämplig för undervisningen i nationella minoritetsspråk. För romska elever som kommer från utlandet gäller enligt en särskild regel att de även kan få modersmålsundervisning i två språk om det finns särskilda skäl.

Tvåspråkig undervisning

De nationella minoriteterna omfattas även av reglerna om tvåspråkig undervisning. I 9 kap. 12 § skolförordningen (2011:185) framgår att för elever som har annat dagligt umgängesspråk med föräldrarna än svenska får delar av undervisningen i årskurs 1–6 anordnas på detta språk. För finska gäller detta även årskurs 7–9. Av 1 och 2 §§ förord- ningen (2003:306) om försöksverksamhet med tvåspråkig undervis- ning i grundskolan framgår att för elever som har ett annat språk än svenska som dagligt umgängesspråk med en eller båda vårdnads- havarna får delar av undervisningen i årskurserna 7–9 anordnas på umgängesspråket.

Utbildning om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken

I läroplanerna och i kursplaner för de olika skolformerna finns mål som omfattar kunskap om de nationella minoriteterna. I exempelvis läroplanen för grundskolan (Lgr11) anges som ett övergripande mål

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

att skolan ska ansvara för att varje elev efter genomgången grund- skola har fått kunskaper om de nationella minoriteternas kultur, språk, religion och historia. Motsvarande formulering finns i det övergri- pande målet i läroplanen för gymnasieskolan.

I nuvarande kursplaner för historia och samhällskunskap finns skrivningar som avser de nationella minoriteterna. Skolverket har lämnat förslag till reviderade kurs- och ämnesplaner till regeringen. I förslaget till kursplan för samhällskunskap ingår som centralt inne- håll i årskurs 4–6 de nationella minoriteterna judar, romer, urfolket samerna, sverigefinnar och tornedalingar: kultur, historia och rättig- heter. Vidare ingår som centralt innehåll i årskurs 7–9 de nationella minoriteternas situation i Sverige samt den svenska minoritetspoliti- ken och dess framväxt, samt samernas ställning som urfolk.

Skolverket och andra skolmyndigheter

Den centrala aktören är Skolverket som är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och för vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. Skolverkets ansvar gäller i den utsträckning något annat inte är föreskrivet. Utöver Skolverket finns bland annat de specia- liserade skolmyndigheterna Skolforskningsinstitutet, Specialpedago- giska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen. På området finns även tillsynsmyndigheten Skolinspektionen.

3.6.2Den högre utbildningen

Även den högre utbildningen är central för minoritetspolitiken. Här gäller inte särskilda regler. De universitet och högskolor som är statliga myndigheter ingår i det allmänna och omfattas därmed bland annat av grundskyddet enligt minoritetslagen och språklagen (se av- snitt 3.5.1). Utöver universitet och högskolor finns två statliga myn- digheter som är centrala inom området: Universitets- och hög- skolerådet (UHR) och Universitetskanslersämbetet (UKÄ).

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

Lärosäten med särskilda uppdrag

Ett flertal statliga universitet och högskolor har under åren haft sär- skilda uppdrag avseende utbildning i minoritetsspråk och utbildning av lärare i minoritetsspråk. Universitet och högskolor erbjuder och har erbjudit utbildning i språken även i övrigt. För en översikt på om- rådet, se UHR (2018). I det följande redovisas de särskilda uppdrag i regleringsbrev som gäller för närvarande.

Lärosäte	Uppdrag

Umeå universitet	fortsätta utbyggnaden av
	ämneslärarutbildningen i samiska
	respektive meänkieli
	varje läsår erbjuda utbildning i meänkieli
	och samiska
Uppsala universitet	varje läsår erbjuda utbildning i finska
Stockholms universitet	fortsätta utbyggnaden av
	ämneslärarutbildningen i finska
	varje läsår erbjuda utbildning i finska

Södertörns högskola	fortsätta utbyggnaden av
	ämneslärarutbildningen i romani chib
Lunds universitet	varje läsår erbjuda utbildning i jiddisch

Källa: regleringsbrev för budgetåret 2020 för respektive lärosäte.

Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet

UHR ansvarar för uppgifter i fråga om service, samordning, främ- jande och utvecklande verksamhet samt internationellt samarbete och mobilitet inom utbildningsområdet. Bland annat handlägger och samordnar UHR antagningen till de flesta högskoleutbildningar i Sverige och ansvarar för att ta fram högskoleprovet.

UHR ska informera om högskoleutbildning i syfte att enskilda individer ska kunna göra välavvägda val i fråga om sådan utbildning. UHR ska stimulera intresset för högskoleutbildning, och främja breddad rekrytering till högskolan. UHR ska vidare inom högskolan motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett, bland annat, etnisk tillhörighet och religion eller

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

annan trosuppfattning. UHR ansvarar för uppföljning och analys av frågor inom myndighetens verksamhetsområde.

UHR har under flera år haft uppdrag i regleringsbrevet att följa upp, analysera och redovisa sina internt och externt riktade insatser utifrån minoritetspolitikens mål. I yttrande till utredningen anför myndigheten bland annat följande. Uppdragen berör myndighetens analys- och uppföljningsverksamhet, myndighetens främjandeverk- samhet som även rör Den globala skolan, samt information på studera.nu och uhr.se. UHR bidrar via sitt analysuppdrag till att samla in, analysera och sprida resultat till olika intressenter, till reger- ing, berörda myndigheter, lärosäten och skolor. UHR har en unik tillgång till antagningsdata, sökandestatistik och utbildningsutbud genom att myndigheten på uppdrag av lärosätena ansvarar för den samlade antagningen. UHR lyfter inom ramen för sitt främjandeupp- drag även frågor om de nationella minoriteterna på olika konferenser och seminarier. UHR har också tagit fram inspirationsfilmer relate- rade till nationella minoriteters deltagande i högskolestudier på de nationella minoritetsspråken. Verksamheten Den globala skolan tar upp nationella minoriteter på seminarier med fokus på fortbildning i lärande för hållbar utveckling för personal inom förskola, grundskola och gymnasium samt för lärarstudenter, politiker, skolledare och chefer.

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) ansvarar för uppgifter i fråga om kvalitetssäkring, granskning av effektivitet, uppföljning, tillsyn och chefsutveckling.

3.6.3Det allmänna biblioteksväsendet

I bibliotekslagen (2013:801) finns bestämmelser som gäller för det allmänna biblioteksväsendet. Det allmänna biblioteksväsendet består av all offentligt finansierad biblioteksverksamhet, vilket bland annat innefattar folkbiblioteken, skolbiblioteken och högskolebiblioteken. Bibliotekshuvudmän är staten, kommunerna, regionerna och, för vissa skolor, enskilda.

Enligt 5 § bibliotekslagen ska biblioteken i det allmänna biblio- teksväsendet ägna särskild uppmärksamhet åt bland andra4 de natio-

4Bestämmelsen omfattar även personer som har annat modersmål än svenska eller ett natio- nellt minoritetsspråk.

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

nella minoriteterna, bland annat genom att erbjuda litteratur på de nationella minoritetsspråken. Bestämmelsen innebär inte att alla biblio- tek inom det allmänna biblioteksväsendet i de egna samlingarna måste kunna erbjuda litteratur på minoritetsspråken. För att uppfylla de krav som ställs kan biblioteken använda sig av fjärrlån och samverkan med andra bibliotek i syfte att erbjuda litteratur och information på språken (prop. 2012/13:147, s. 19).

Bibliotekshuvudmän inom det allmänna biblioteksväsendet är skyldiga att samverka i syfte att ge alla tillgång till landets samlade biblioteksresurser (14 § bibliotekslagen). Kommuner och regioner är även skyldiga att anta biblioteksplaner (17 § bibliotekslagen).

Den statliga myndigheten Kungl. Biblioteket (KB) ska ha en natio- nell överblick över och främja samverkan inom det allmänna biblio- teksväsendet. Myndigheten ska även tillsammans med de regionala biblioteksverksamheterna och kommunerna följa upp hur de biblio- teksplaner som antagits har utformats och hur de används (18 § biblio- tekslagen och 3 § förordningen [2008:1421] med instruktion för Kungl. Biblioteket).

Av KB:s yttrande till utredningen framgår att huvudparten av myn- dighetens arbete som rör nationella minoriteter utförs inom ramen för uppdraget att ha nationell överblick, till exempel genom olika ut- redningar, stödmaterial, föreläsningar och andra främjandeinsatser. Som nämnts följer myndigheten upp biblioteksplaner. Vidare finns frågor om antal titlar på nationella minoritetsspråk i den officiella biblioteksstatistiken. Myndigheten ska även tillhandahålla informa- tionssystem och verka för utveckling och samordning av digitala tjänster inom det allmänna biblioteksväsendet. Inom ramen för den uppgiften har man bland annat gjort en förstudie om digitalt tillgäng- liggörande av böcker på minoritetsspråk.

I mars 2019 lämnade KB rapporten Demokratins skattkammare – förslag till en nationell biblioteksstrategi till regeringen. I rapporten föreslås bland annat att urfolket samernas och de nationella minori- teternas bibliotek tilldelas uppdrag och resurser som resursbibliotek för sina språkområden. Detta inkluderar stöd till medieförsörjning och distribution av medier på de nationella minoritetsspråken. Rappor- ten har remitterats och bereds inom Regeringskansliet.

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

3.6.4Språkvård och språkrevitalisering

Institutet för språk och folkminnen

Institutet för språk och folkminnen (Isof) har till uppgift att bedriva språkvård och på vetenskaplig grund öka, levandegöra och sprida kunskaper om språk, dialekter, folkminnen, namn och immateriella kulturarv i Sverige.

De nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib omfattas av Isofs språkvårdande uppdrag. Avdelningen Språkrådet har anställda språkvårdare för dessa språk. Myndigheten ska enligt sin instruktion även samla in, bevara, vetenskapligt be- arbeta samt sprida kunskap och material om bland annat de natio- nella minoritetsspråken.

Isof fördelar därtill statsbidrag för revitalisering av finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska: insatser som syftar till att ge enskilda bättre förutsättningar att tillägna sig, utveckla och använda sitt nationella minoritetsspråk genom att stärka deras förmåga att för- stå, tala, läsa eller skriva på minoritetsspråket (förordningen [2010:21] om statsbidrag för insatser till stöd för de nationella minoritets- språken).

Institutet ska enligt sin instruktion även följa tillämpningen av språklagen och verka för att den offentliga förvaltningen använder svenska som huvudspråk och de nationella minoritetsspråken enligt gällande lagar och förordningar.

Institutet har på uppdrag från regeringen tagit fram ett förslag till hur språkcentrum för finska, jiddisch, meänkieli och romani chib kan inrättas vid myndigheten.

Institutet har ett pågående uppdrag om att utarbeta ett förslag till ett långsiktigt och samlat handlingsprogram för bevarande av de nationella minoritetsspråken i de delar som avser finska, jiddisch, meän- kieli och romani chib. Uppdraget ska redovisas den 15 maj 2020.

Sametinget

I Sametingets lagstadgade uppgifter ingår att fastställa mål för och leda det samiska språkarbetet. Sametinget har bland annat under 2016 antagit ett språkpolitiskt handlingsprogram.

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

Sametinget bedriver vidare samisk språkvård. Vid myndigheten finns även de samiska språkcentrumen som bedriver utåtriktat och revitaliserande arbete.

Sametinget har ett pågående uppdrag om att utarbeta ett förslag till ett långsiktigt och samlat handlingsprogram för bevarande av de samiska språken (nord-, syd-, lule-, ume- och pitesamiska).

Sametingets uppdrag omfattar mer än språkvård. En redogörelse för uppdraget, såvitt det berör minoritetspolitiken, finns i avsnitt 3.6.5 och 4.2.

3.6.5Kultur och kulturarv

Statens kulturråd (Kulturrådet) har till uppgift att, med utgångs- punkt i de nationella kulturpolitiska målen, verka för kulturens ut- veckling och tillgänglighet genom att fördela och följa upp statliga bidrag och genom andra främjande åtgärder.

Kulturrådet ska vidare enligt sin instruktion särskilt verka för konstnärligt och kulturpolitiskt värdefull utveckling inom verksam- heter som, bland annat, rör samiska folkets och övriga nationella minoriteters kultur. Kulturrådet har i yttrande till utredningen an- fört att det som ett komplement till Kulturrådets bidrag inom respek- tive konstområde därför finns två särskilda bidrag för nationella minoriteters organisationer/kulturaktörer: ett verksamhetsbidrag till löpande kulturverksamhet och ett projektbidrag till tidsbegränsade projekt.

Utöver att Kulturrådet fördelar bidrag till enskilda aktörer ansva- rar myndigheten även för statens bidrag till regionerna inom ramen för Kultursamverkansmodellen. Kulturrådets styrelse fattar beslut om bidrag med regionernas kulturplaner som underlag. De statliga medlen betalas ut i samlad form till regionen som ansvarar för för- delningen till regionala kulturverksamheter. Kulturrådet ansvarar även för nationell uppföljning av medlen. Myndigheten ska enligt sitt regleringsbrev i sin bedömning och uppföljning av de regionala kul- turplanerna särskilt uppmärksamma regionernas arbete för att främja de nationella minoriteternas och i synnerhet romers kultur och kulturarv.

I Kulturrådets instruktion har vidare tagits in en särskild bestäm- melse om redovisning som rör de nationella minoriteterna. Enligt

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

7 a § i instruktionen ska myndigheten i årsredovisningen redovisa hur myndigheten verkat för det samiska urfolkets och övriga natio- nella minoriteters kultur i såväl kultursamverkansmodellen som övrig bidragsgivning och verksamhet. Redovisningen ska göras utifrån de nationella kulturpolitiska målen och de minoritetspolitiska målens delområden språk och kulturell identitet samt inflytande och del- aktighet.

Under perioden 2017–2019 har Kulturrådet haft ett särskilt upp- drag att främja utgivning och spridning av litteratur på de nationella minoritetsspråken. Barn- och ungdomslitteratur är prioriterat. I upp- draget ingår också att genomföra läsfrämjande insatser tillsammans med den romska minoriteten (Ku2017/02332/DISK).

En annan central aktör är Sametinget. Sametinget ska enligt Same- tingslagen verka för en levande samisk kultur och ta initiativ till verk- samheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Bland annat ska myndigheten besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur Samefonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av andra medel som ställs till samernas gemensamma förfogande. Sametingets kulturnämnd beslutar om verksamhetsbidrag till samiska organisationer, institutioner och föreningar samt projektbidrag som rör samisk kultur.

Även Institutet för språk och folkminnens uppdrag berör natio- nella minoriteters kulturarv, bland annat inom ramen för uppdraget med att samordna och utveckla arbetet med tillämpningen av Unescos konvention om tryggande av det immateriella kulturarvet.

Exempel på andra myndigheter vars uppdrag kan beröras är Riks- antikvarieämbetet, Riksteatern och Myndigheten för kulturanalys. Även Svenska filminstitutet (SFI), som inte är en myndighet utan en stiftelse, berörs. Bland annat fick institutet 2018 i uppdrag att främja film för barn och unga på de nationella minoritetsspråken och till- delades en och en halv miljon kronor för detta.

3.6.6Ortnamn

Enligt 1 kap. 4 § kulturmiljölagen (1988:950) gäller att god ort- namnssed ska iakttas vid statlig och kommunal verksamhet. Namn som godkänts av Lantmäteriet ska användas i sin godkända form i statlig och kommunal verksamhet. Enligt bestämmelsen innebär god

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

ortnamnssed bland annat att namn på svenska, samiska, finska och meänkieli så långt möjligt ska användas samtidigt på kartor samt vid skyltning och övrig utmärkning i flerspråkiga områden.

Inom Lantmäteriet finns Ortnamnsrådet som ger råd i frågor om ortnamn med företrädare för ortnamnsvårdande och namngivande intressenter. I rådet ingår representanter för Sametinget, Institutet för språk och folkminnen, Sveriges Kommuner och Regioner, Trafik- verket och universiteten.

3.6.7Medier

I sändningstillstånden för public service-bolagen, Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR) som gäller för perioden 1 januari 2020–31 december 2025, finns villkor som avser nationella minoritetsspråk. Där anges att förstasändningar på vart och ett av de nationella minoritetsspråken samiska, finska, meänkieli, romani chib och jiddisch ska öka under tillståndsperioden jämfört med 2019 års nivåer. Det samlade pro- gramutbudet på samiska, finska, meänkieli och romani chib i pro- grambolagens utbud sammantaget ska uppgå till minst 2019 års nivå. Det samlade programutbudet på jiddisch ska, i programbolagens ut- bud sammantaget öka under tillståndsperioden jämfört med 2019 års nivå. Programbolagen får sinsemellan fördela ansvaret för olika insat- ser avseende denna programverksamhet. En kontinuerlig dialog ska föras med de berörda grupperna.

I sändningstillstånden anges vidare att programbolagen ska ta hän- syn till de språkliga behoven hos barn och unga som tillhör språkliga eller etniska minoritetsgrupper. Av betydelse för nationella mino- riteter är villkoret om att programutbudet ska spegla förhållanden i hela landet och den variation som finns i befolkningen. I villkoren för SR:s och SVT:s nyhetsverksamhet anges att nyhetsförmedling och samhällsbevakning ska utgå från olika perspektiv, så att hän- delser speglas utifrån geografiska, sociala och andra utgångspunkter. Den journalistiska bevakningen av svagt bevakade områden ska stär- kas under tillståndsperioden.

Granskningsnämnden för radio och tv, som är ett särskilt besluts- organ inom Myndigheten för press, radio och tv, bedömer årligen i

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

efterhand utifrån programbolagens redovisningar, om de har upp- fyllt villkoren i bland annat sändningstillstånd.

Propositionen Journalistik i hela landet beslutades av riksdagen i juni 2018 (prop. 2017/18:154, bet 2017/18:KU43, rskr. 2017/18:407). I propositionen föreslog regeringen dels att två nya former av medie- stöd skulle införas, dels att det nuvarande presstödet skulle höjas och förlängas.

Stöd enligt presstödsförordningen (1990:524) lämnas till företag som ger ut dagstidningar och i vissa fall till företag som ger ut andra tidningar. Stöd lämnas i form av driftsstöd och distributionsstöd. Det finns vissa lättnader som har betydelse för de nationella minori- teterna och minoritetsspråken när det gäller de krav som gäller för beviljas stöd.

För dagstidningar vars redaktionella innehåll i huvudsak är skri- vet på samiska eller meänkieli gäller ett lägre krav på abonnerad upp- laga för att beviljas allmänt driftsstöd (se 2 kap. 1 och 3–5 §§).

Begränsat driftsstöd kan bland annat lämnas till dagstidningar som har ett redaktionellt innehåll som till minst 25 procent är skrivet på finska, samiska eller meänkieli om tidningens utgivningsort är en kommun som ingår i förvaltningsområdet för något av språken. En sådan tidning behöver inte uppfylla kravet på högsta täckningsgrad. Även tidningar med utgivningsort utanför förvaltningsområdena kan i vissa fall få sådant stöd (se 2 kap. 8 § förordningen).

Sedan 1 februari 2019 finns två nya former av mediestöd. Dessa är teknikneutrala och regleras i mediestödsförordningen (2018:2053). Av 1 § förordningen framgår att mediestöd lämnas dels för lokal journalistik, dels för innovation och utveckling. Det finns särskilda lättnader i vissa av de krav som gäller för stöd för allmänna nyhets- medier som huvudsakligen är riktade till en eller flera målgrupper inom de nationella minoriteterna i Sverige (se 7 §). Dels räcker det att mediet publiceras eller sänds regelbundet, motsvarande minst

10gånger per år i stället för 45 gånger per år, dels krävs enbart 750 regel- bundna användare i målgrupperna i stället för 1 500 (jämför 4 §). För insatser med särskild betydelse för de nationella minoriteterna får så kallade innovations- och utvecklingsstöd lämnas för upp till 75 pro- cent, i stället för 40 procent, av kostnaden för en insats eller förstudie (se 13–15 §§).

Mediestödsnämnden vid Myndigheten för press, radio och tv prövar frågor om presstöd och mediestöd.

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

3.6.8Vård- och omsorg samt folkhälsa

Utöver skyldigheten för kommuner att erbjuda äldreomsorg på mino- ritetsspråk (avsnitt 3.5.2 och 3.5.4) görs insatser av ansvariga myndig- heter på området, främst Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten.

Folkhälsomyndigheten ska enligt sin instruktion verka för god folkhälsa, utvärdera effekterna av metoder och strategier på folk- hälsoområdet, följa hälsoläget i befolkningen och faktorer som på- verkar detta, genom kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador samt verka för ett effektivt smittskydd. Verksamheten ska stå på vetenskaplig grund. Särskild vikt ska fästas vid de grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa.

Folkhälsomyndigheten har i yttrande till utredningen anfört att minoritetspolitiken kan kopplas till en stor del av myndighetens breda verksamhet. Myndigheten konstaterar att särskild vikt ska fästas vid de grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa och att det inom flera av de nationella minoriteterna finns grupper som utifrån livsvillkor, levnadsvanor och hälsa riskerar ohälsa och sjuk- dom. Myndigheten har även pekat på sin uppgift enligt 3 § instruk- tionen att analysera utvecklingen av hälsan och hälsans bestäm- ningsfaktorer och hur bestämningsfaktorerna fördelas efter – bland annat – etnisk eller kulturell bakgrund.

Folkhälsomyndigheten har under ett flertal år haft i uppdrag att utveckla den långsiktiga dialogen med de nationella minoriteterna. De senaste åren har myndigheten även haft i uppdrag att vidta åtgär- der för att implementera minoritetslagen inom sitt verksamhets- område med utgångspunkt från det minoritetspolitiska målet och dess tre delområden. I regleringsbrevet har myndigheten även i upp- drag att utveckla långsiktiga former för att kontinuerligt följa de nationella minoriteternas situation inom myndighetens ansvarsområde.

Folkhälsomyndigheten har genom åren tagit fram rapporter som rör hälsotillståndet inom de nationella minoriteterna. I juni 2019 redovisades exempelvis rapporten Hur mår personer med finländskt ursprung?

Socialstyrelsen är förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Socialstyrelsen har under ett flertal

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

år haft i uppdrag att redovisa sitt minoritetspolitiska arbete. De senaste åren har myndigheten haft i uppdrag att vidta åtgärder för att implementera minoritetslagen inom sitt verksamhetsområde med utgångspunkt från det minoritetspolitiska målet och dess tre del- områden. Vidare har myndigheten de senaste åren haft i uppdrag att utveckla den långsiktiga dialogen med de nationella minoriteterna. I regleringsbrevet anges även att Socialstyrelsen ska utveckla lång- siktiga former för att kontinuerligt följa de nationella minoriteternas situation inom myndighetens ansvarsområde.

Socialstyrelsen har i yttrande till utredningen anfört att merpar- ten av myndighetens verksamhet berörs av minoritetspolitiken. Sta- tistikverksamheten är undantagen eftersom myndigheten inte regi- strerar individuppgifter om etnicitet och språk. Av yttrandet framgår bland annat att minoritetspolitiken ger avtryck i myndighetens verk- samhet exempelvis i framtagande av handböcker, kunskapsstöd och utbildningsmaterial företrädesvis riktade till socialtjänsten. Detta gäller särskilt äldreomsorgen som omfattas av flera bestämmelser, men också övrig socialtjänst som exempelvis den sociala barn- och ungdomsvården.

De senaste åren har Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten även haft i uppdrag att, med utgångspunkt i minoritetspolitikens mål och delområden, tillsammans utveckla samarbetet myndigheterna emellan.

Därutöver kan nämnas Inspektionen för vård och omsorg som ska svara för tillsyn inom hälso- och sjukvård och därmed jämförlig verksamhet, socialtjänst samt verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Regionerna är viktiga aktörer i egenskap av ansvariga för utföran- det av hälso- och sjukvården.

3.6.9Länsstyrelserna

Länsstyrelserna ska enligt länsstyrelseinstruktionen bland annat verka för att nationella mål får genomslag i länet, samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. De ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. De ska även inom sin verksamhet

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet. Vidare ska länsstyrelserna bland annat integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksam- heten, särskilt skyddet mot diskriminering.

Länsstyrelserna har varje år sedan 2015 haft i uppdrag att följa upp, analysera och redovisa hur minoritetslagen implementerats i myndighetens interna och externa insatser. Utredningen kan hänvisa till uppföljningsmyndigheternas årsrapporter för en genomgång av länsstyrelsernas arbete.

Av länsstyrelsernas generella regleringsbrev för 2020 framgår även att länsstyrelserna ska redovisa hur Sveriges rättsliga åtaganden om mänskliga rättigheter och icke-diskriminering belyses, analyseras och beaktas inom respektive myndighets ansvarsområde. Länssty- relserna ska redovisa samarbetet med andra berörda myndigheter och de åtgärder som har vidtagits för att stödja kommunernas arbete med dessa frågor. De åtgärder som har vidtagits för att samordna och utveckla länsstyrelsernas arbete för mänskliga rättigheter ska redovisas särskilt av respektive länsstyrelse.

3.6.10Bemötande och service

Det är av stor betydelse att myndigheterna bemöter personer som tillhör de nationella minoriteterna på ett korrekt sätt. Detta gäller alla myndigheter. Bemötandefrågor är centrala inom vård- och om- sorgsområdet. Även i andra fall finns myndigheter som har så om- fattande kontakter med allmänheten och handlägger ett så stort antal ärenden att de blir särskilt betydelsefulla i detta hänseende. Detta kan gälla myndigheter som Skatteverket, Försäkringskassan, Arbets- förmedlingen, Pensionsmyndigheten och Polismyndigheten. Det- samma gäller skyldigheten att erbjuda ärendehandläggning på finska, meänkieli och samiska (se avsnitt 3.5.2 och 3.5.4).

Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten har tidigare haft uppdrag i regleringsbrevet att utveckla dialogen med de natio- nella minoriteterna i syfte att stärka deras inflytande. Detta har med- fört att myndigheterna tillsammans med Arbetsförmedlingen och Skatteverket under några år genomfört gemensamma samråd med de nationella minoriteterna. Ingen av de fyra myndigheterna har för

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

närvarande något generellt uppdrag inom minoritetspolitiken. Enligt uppgift har de genom en överenskommelse fortsatt att redovisa sitt minoritetspolitiska arbete i särskild ordning till regeringen. Arbets- förmedlingen har även haft uppdrag inom strategin för romsk in- kludering.

Polismyndigheten har på senare år inte haft några specifika upp- drag eller återrapporteringskrav som avser nationella minoriteter. Myndigheten har deltagit i de samordnade samråd som Länsstyrel- sen i Stockholms län har anordnat. Polismyndigheten är som brotts- utredande myndighet även central när det gäller beivrandet av hat- brott (se avsnitt 3.7.2). När det gäller hatbrott är det av stor vikt att personer som tillhör de nationella minoriteterna känner till hur de kan rapportera sådana brott till polisen. För att nationella minori- teter ska ha tillgång till effektiva rättsmedel rörande hatbrott krävs också att polis, åklagare och domstolar har sådana kunskaper att de kan behandla anmälningar om hatbrott från personer som tillhör de nationella minoriteterna på ett effektivt sätt. Här är bland annat kunskaper om den situation som personer som tillhör de nationella minoriteterna befinner sig i, när det gäller hat och hot riktade mot dem, av stor betydelse.

3.7Andra åtgärder och verksamheter som har betydelse för minoritetspolitiken

3.7.1Diskrimineringslagen och Diskrimineringsombudsmannens uppdrag

Diskrimineringslagen

Diskrimineringslagen (2008:567) innehåller bestämmelser som skyd- dar många grupper mot diskriminering, inklusive de nationella minoriteterna. De diskrimineringsgrunder i lagen som kan vara aktu- ella i fråga om de nationella minoriteterna är ”etnisk tillhörighet” och ”religion eller annan trosuppfattning”. Språk utgör däremot inte en diskrimineringsgrund i sig, men särbehandling som har sin grund i vilket språk en person talar kan dock många gånger anses utgöra diskriminering på grund av etnisk tillhörighet (för en närmare diskus- sion om detta, se SOU 2017:88, s. 122–126).

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

Diskrimineringslagen omfattar ett stort antal områden i samhället, däribland arbetslivet, utbildning, anordnande av allmän sammankomst eller offentlig tillställning, medlemskap i vissa organisationer samt tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder utanför privat- och familjelivet.

Lagen innehåller bestämmelser om förbud mot diskriminering och repressalier samt skyldighet för vissa aktörer att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier och sexuella trakasserier. Lagen ger möj- lighet för enskilda att väcka talan i domstol om diskriminerings- ersättning samt ogiltigförklaring av avtal. Diskrimineringsombuds- mannen och vissa ideella föreningar får som part föra talan för en enskild som medger det.

Diskrimineringslagen innehåller även krav på arbetsgivare och ut- bildningsanordnare att vidta aktiva åtgärder i form av förebyggande och främjande arbete.

Diskrimineringsombudsmannens uppdrag

Diskrimineringsombudsmannen (DO) ska utöva tillsyn över att diskri- mineringslagen följs. DO har vidare som främjandeuppdrag att verka för att diskriminering som har samband med, bland annat, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning inte förekom- mer på några områden av samhällslivet. DO ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett bland annat, etnisk till- hörighet och religion eller annan trosuppfattning.

DO har genom åren lämnat ett antal rapporter som rör nationella minoriteter: Diskriminering av romer i Sverige, 2004, Diskriminering av samer, 2008, Diskriminering av nationella minoriteter inom utbild- ningsväsendet, 2008, och Romers rättigheter, 2012. Även rapporten Statistikens roll i arbetet mot diskriminering från 2012 kan nämnas. Rapporten är en förstudie om metoder som kan användas som under- lag i arbetet med att forma och följa upp arbetet mot diskriminering och arbetet för de nationella minoriteterna, så kallade jämlikhetsdata.

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

3.7.2Bestämmelser i brottsbalken

Brottsbalken innehåller flera bestämmelser som indirekt skyddar nationella minoriteter.

För det första ska det särskilt beaktas som en försvårande om- ständighet om ett motiv för ett brott varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell lägg- ning, könsöverskridande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet (29 kap. 2 § 7 brottsbalken).

För det andra är det straffbart som hets mot folkgrupp att i ett uttalande eller i ett annat meddelande som sprids hota eller uttrycka missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på sådana omständigheter (16 kap. 8 § brottsbalken). För det tredje kan näringsidkare och vissa andra personer som diskriminerar någon på grund av sådana omständigheter dömas för olaga diskriminering (16 kap. 9 § brottsbalken).

3.8Finansieringen av minoritetspolitiken

En del av de minoritetspolitiska åtgärderna finansieras i statsbudge- ten genom två anslag under Utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Minori- tetspolitikens tvärsektoriella karaktär innebär att den även genom- förs i verksamheter som finansieras under andra utgiftsområden i statsbudgeten eller av kommuner och regioner. Det ena minoritets- politiska anslaget under utgiftsområde 1 är anslag 7:1 Åtgärder för nationella minoriteter. Anslaget omfattar åtgärder för samtliga fem nationella minoriteter och minoritetsspråk. Det andra anslaget är 7:2 Åtgärder för den nationella minoriteten romer.

Anslag 7:1 Åtgärder för nationella minoriteter

Anslaget omfattar sammanlagt 116 miljoner kronor för budgetåret 2020. I tabellen nedan framgår hur regeringen fördelat anslaget.

SOU 2020:27

Nuvarande organisering av minoritetspolitiken

Anslagspost		Belopp (tkr)
Disponeras av Institutet för språk och folkminnen		5 400
6. Språkvård för nationella minoritetsspråk (ram)		1 500
16.	Revitalisering av nationella minoritetsspråk (ram)	3 900

Disponeras av Kammarkollegiet		841
18.	Åtgärder för nationella minoriteter (ram)	841

Disponeras av Sametinget		37 130
12.	Nationellt uppföljningsansvar (ram)	2 200
13.	Statsbidrag till kommuner och landsting i förvaltnings-	27 530
områden, m.m. (ram)
14.	Samiska språkcentrum (ram)	6 200
15.	Hemsida om nationella minoriteter (ram)	1 200

Disponeras av Länsstyrelsen i Stockholms län		74 400
3. Statsbidrag till kommuner och landsting i förvaltnings-		64 580
områden, m.m. (ram)
9. Nationellt uppföljningsansvar (ram)		3 300
10.	Stöd för nationella minoriteter (ram)	6 520

Källa: Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende anslagen 7:1 och 7:2 inom utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

Huvuddelen av medlen, sammanlagt cirka 92 miljoner kronor, är avsatta för statsbidraget till kommuner och regioner med anledning av de skyldigheter som gäller i förvaltningsområdena för finska, meän- kieli och samiska (anslagspost 3 och 13). I summan ingår under år 2020 även stöd till organisationer som företräder minoriteter med närmare två miljoner kronor. I medlen som disponeras av länssty- relsen, anslagspost 3, ingår även cirka en och en halv miljon kronor som i samråd med Sametinget får användas för samordning, kun- skapshöjande insatser samt informations- och utbildningsinsatser.

Sammanlagt är fem och en halv miljon kronor avsatta för läns- styrelsens och Sametingets kostnader för uppföljning enligt minori- tetslagen, inklusive administrativa kostnader (anslagspost 9 och 12).

Länsstyrelsen disponerar cirka sex och en halv miljon kronor för fördelning enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för natio- nella minoriteter (anslagspost 10). Statsbidragen fördelas till organisa- tioner som företräder de nationella minoriteterna romer, judar, sverige- finnar och tornedalingar.

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

Innehållet i uppföljningsmyndigheternas uppdrag regleras såväl i lag, som förordningar och regleringsbrev. Innehållet i dessa styrdoku- ment gås igenom i avsnitt 4.2.1–4.2.3. Därefter följer ett avslutande avsnitt med en sammanfattande bedömning av uppdragets innehåll.

Utöver det gemensamma uppdraget fördelar länsstyrelsen bidrag till de nationella minoriteternas organisationer såvitt gäller judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar. Sametinget fördelar bidrag till samiska organisationer och ansvarar för webbplatsen minoritet.se. Dessa uppdrag beskrivs i avsnitt 4.4.3. Länsstyrelsen ansvarar även för samordning och uppföljning av strategin för romsk inkludering. Detta beskrivs i avsnitt 4.5.

4.2.1Lagreglering och uttalanden i förarbetena

Uppföljningsansvar

Sametingets och Länsstyrelsens i Stockholms läns uppföljningsansvar för minoritetspolitiken infördes samtidigt som lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen).

I förarbetena till lagen, propositionen Från erkännande till egenmakt. Regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158) konstaterade regeringen att det var otillfredsställande att efterlevna- den av ramkonventionen och språkstadgan brast och att det sakna- des en tydlig uppföljning av minoritetspolitikens effekter. I förläng- ningen innebär detta enligt regeringen att det inte gick att avgöra om det statsbidrag som kommunerna fick för genomförandet används på ett effektivt och samhällsekonomiskt sätt. Regeringen ansåg även att det inte var tillfredställande att statliga och kommunala myndig- heter hade bristande kunskaper om de nationella minoriteternas situa- tion på en rad områden.

Regeringen införde uppföljningssystemet för minoritetspoliti- ken, vilket beskrivs närmare i avsnitt 6. Regeringen ansåg att det fanns behov av att förbättra regeringens överblick av efterlevnaden av Europarådets minoritetskonventioner. Det fanns också ett behov av att förbättra myndighetsstyrningen på minoritetspolitikens om- råde. Regeringen avsåg därför att ge relevanta myndigheter i uppdrag att med regelbundna intervaller särskilt analysera och rapportera vad som gjorts inom respektive ansvarsområde för att säkerställa efter- levnaden av den föreslagna lagen om nationella minoriteter och

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

minoritetsspråk. Uppföljningsrapporterna skulle sammanställas av Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, som i sin tur skulle lämna en samlad bedömning av situationen till regeringen. Den sam- lade bedömningen skulle även innehålla en redovisning av hur kom- munerna tillämpar lagstiftningen. Sametinget och länsstyrelsen redo- visar sedan 2010 uppföljningsarbetet i en gemensam årlig rapport till regeringen.

Som en del i uppföljningssystemet infördes uppföljningsansvaret. Delar av uppdraget kom att regleras i minoritetslagen. Enligt 20 § mino- ritetslagen ska förvaltningsmyndigheters tillämpning av lagen följas upp. Enligt 21 § minoritetslagen ska vidare en myndighet med upp- följningsansvar dessutom genom rådgivning, information och lik- nande verksamhet bistå andra förvaltningsmyndigheter vid tillämp- ningen av lagen.

Uppföljningsansvaret syftade enligt regeringen till att

•driva på genomförandet av de i minoritetslagen angivna rättig- heterna och skyldigheterna på det kommunala planet,

•som en del av den stödjande verksamheten främja samordning mellan kommuner, samt

•ge regeringen underlag rörande efterlevnaden av minoritetslagen.

I propositionen diskuterade regeringen behovet av tillsyn, men stan- nade vid ett uppföljningsansvar. Om detta skulle visa sig otillräckligt fick dock enligt regeringen, frågan om införande av en operativ till- syn på minoritetspolitikens område väckas på nytt. Lagrådet ansåg att det behövde klargöras var gränsen går mellan ett uppföljnings- ansvar och tillsyn. Regeringen anförde att syftet med uppföljningen skulle vara att undersöka hur minoritetslagen tillämpas. Däremot skulle det inte inom ramen för uppföljningen vara möjligt med myn- dighetsutövning i form av beslut om åtgärder som syftar till att åstad- komma rättelse av en myndighet som har att tillämpa lagen. Upp- följningen skulle i stället innebära informationsinsamling som kan ligga till grund för en utvärdering som ska rapporteras till regeringen.

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

Samordningsansvar

Regeringen gjorde även bedömningen att Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget skulle ges ett samordningsansvar för de minori- tetspolitiska målen. Regeringen konstaterade följande. Minoritets- politiken är tvärsektoriell. En rad statliga myndigheter har uppdrag på minoritetspolitikens område och en del av dessa uppdrag har tyd- liga beröringspunkter med varandra. Därutöver hade ett antal myn- digheter getts specifika regeringsuppdrag som rör minoritetsspråken eller de nationella minoriteternas situation. Inom förvaltningsområ- dena har även kommunerna och landstingen (numera regionerna) lagstadgade uppgifter.

Regeringen ansåg att formerna för samverkan över myndighets- gränserna behövde utvecklas för att effektivisera det minoritets- politiska reformarbetet. Staten skulle vara ett föredöme och gå före i utvecklingen. Respektive myndighet verkade dock inom sitt verk- samhetsområde och ingen myndighet hade ett helhetsgrepp om de nationella minoritetsspråkens eller minoriteternas situation.

Samordningsansvaret kunde enligt regeringen innebära sådant som att vidta samordnade åtgärder för att på olika sätt främja jäm- likhet, öka möjligheterna till inflytande eller underlätta användandet av minoritetsspråk. Regeringen anförde att gemensamma kunskaps- höjande åtgärder eller gemensamma tolk- och översättarlösningar till exempel skulle kunna vidtas för att underlätta myndigheternas arbete och för att de bättre ska leva upp till bestämmelserna i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Vidare konstaterade regeringen att om myndigheterna samarbetade med varandra i olika nätverk och utbytte erfarenheter borde måluppfyllelsen kunna bli effektivare på minoritetspolitikens område.

Kunskapshöjande insatser

Regeringen bedömde att kunskapen och medvetenheten om de inter- nationella åtagandena och de nationella minoriteterna och minori- tetsrättigheter behövde öka för att efterlevnaden skulle förbättras. Regeringen förklarade att Länsstyrelsen i Stockholms län och Same- tinget därför skulle ges i uppdrag att genomföra kunskapshöjande insatser.

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

Bakgrunden till regeringens bedömning var internationella åtagan- den1, rekommendationer från Europarådet och minoritetspolitikens begränsade genomslag på den kommunala nivån utanför förvaltnings- områdena. Regeringen ansåg att kunskapen och medvetenheten om minoritetsrättigheter behövde förbättras på lokal nivå. Regeringen anförde bland annat att det var viktigt att kunskapen om de natio- nella minoriteterna och deras historia ökade eftersom det skulle kunna motverka fördomar och diskriminering. Det skulle också öka för- ståelsen för varför det är så viktigt att majoritetssamhället bistår i strävan att bevara de nationella minoriteternas språk och kultur.

Regeringen bedömde att det behövdes statliga informations- och kompetenshöjande insatser. Syftet skulle vara att synliggöra de natio- nella minoriteterna och sprida kunskap om minoritetsrättigheterna till beslutsfattare, tjänstemän och allmänheten. Det fanns också ett behov av att sprida kunskap om de nationella minoritetsspråkens utsatta situation och påverka majoritetssamhällets förståelse för språk- bevarande insatser. Regeringen ansåg även att det fanns ett behov av att se över behovet av informationsmaterial. Ambitionen skulle vara att översättning av material till de nationella minoritetsspråken bör ske i större utsträckning.

Webbplats rörande de nationella minoriteterna

Sametinget fick ansvar för att skapa och ansvara för en webbplats rörande de nationella minoriteterna (minoritet.se). Regeringen kon- staterade att en webbplats om de nationella minoriteterna är ett effek- tivt sätt att öka kunskapen och sprida information både på svenska och på nationella minoritetsspråk. Genom att samla information på ett ställe skulle även arbetet inom förvaltningsområdena kunna underlättas. Webbplatsen skulle även underlätta för många skolor att leva upp till kravet i läroplanen att ge eleverna kunskap om de natio- nella minoriteterna och deras historia.

Bedömningen att Sametinget skulle få ansvaret för webbplatsen motiverades med att Sametinget redan drev en webbplats2 om samer, inom ramen för Samiskt Informationscentrum. Den erfarenhet och kunskap som Sametinget förvärvat om kunskapsförmedling och den

1Artikel 6 i språkstadgan.

2www.samer.se.

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

unika kunskapen om att beskriva ett minoritets- och urfolksper- spektiv borde tas tillvara. Lösningen var även kostnadseffektiv efter- som sakkunskap och teknik fanns på plats.

4.2.2Reglering i förordning

I förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minori- tetsspråk (minoritetsförordningen) pekas Sametinget och Länsstyrel- sen i Stockholms län ut som ansvariga myndigheter för uppfölj- ningen. Enligt förordningen ansvarar Sametinget för uppföljningen av förvaltningsmyndigheters tillämpning av minoritetslagen när det gäller samer och samiska och länsstyrelsen för sådan uppföljning som inte omfattas av Sametingets ansvar, det vill säga uppföljning när det gäller övriga nationella minoriteter och minoritetsspråk.

Minoritetsförordningen reglerar även Sametingets och länsstyrel- sens uppgifter i fråga om statsbidraget till kommuner och regioner i förvaltningsområde. Systemet med förvaltningsområden och det därtill knutna statsbidraget beskrivs närmare i avsnitt 3.5.2 och 3.5.3.

Sametinget och länsstyrelsen ska enligt minoritetsförordningen pröva frågor om statsbidraget till kommuner och regioner. Same- tinget ska pröva frågor om statsbidraget till kommuner i samiskt för- valtningsområde och till regionerna i ett antal angivna län. Länssty- relsen ska pröva frågor om statsbidraget till övriga kommuner och regioner. Regleringen innebär att Sametinget ansvarar för bidraget i de fall en kommun i samiskt förvaltningsområde ingår även i för- valtningsområde för meänkieli eller finska.

Länsstyrelsen får meddela ytterligare föreskrifter om den ekono- miska redovisningen av statsbidraget och redovisningen av hur stats- bidraget använts. Länsstyrelsen får även meddela ytterligare före- skrifter om kommunernas redovisning av de kartläggningar av behovet av åtgärder till stöd för minoritetsspråken som kommuner i förvalt- ningsområde är skyldiga att göra. Länsstyrelsen får även meddela föreskrifter om verkställighet av bestämmelsen i 10 a § om nedsätt- ning av statsbidraget.

Minoritetsförordningen innehåller inga bestämmelser om inne- hållet i Sametingets och länsstyrelsens minoritetspolitiska uppdrag i övrigt.

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

Sametinget ska enligt sin instruktion följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om utvecklingen inom minoritetspolitiken och tillämpningen av minoritetslagen när det gäller samer och samiska (se 2 § första stycket 2 instruktionen). Motsvarande uppdrag finns inte reglerat i länsstyrelseinstruktionen (som är gemensam för samt- liga länsstyrelser).

4.2.3Uppdrag i regleringsbrev

Även i uppföljningsmyndigheternas regleringsbrev finns formuler- ingar som avser innehållet i deras minoritetspolitiska uppdrag. For- muleringarna har utvecklats under åren. Det gemensamma uppdraget är för närvarande formulerat på följande sätt i Sametingets regler- ingsbrev för budgetåret 2020:

Med utgångspunkt i nationell lagstiftning och Sveriges internationella åtaganden ska Sametinget i samråd med Länsstyrelsen i Stockholms län verka för att minoritetspolitikens fastställda mål med tre utpekade del- områden uppnås.

Sametinget ska i samråd med Länsstyrelsen i Stockholms län redovisa utvecklingen inom det minoritetspolitiska målets delområden; diskri- minering och utsatthet, inflytande och delaktighet samt språk och kul- turell identitet. Redovisningen ska bl.a. innefatta:

–hur medel från anslaget 7:1 Åtgärder för nationella minoriteter under utgiftsområde 1 Rikets styrelse har använts och bedöma det fortsatta behovet av medel,

–hur myndigheten har följt och utvärderat tillämpningen av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk,

–vilka stödjande och samordnande insatser som har gjorts, och

–genomförda kunskapshöjande insatser och behovet av ytterligare insatser.

Eventuella skillnader vad gäller kvinnor och män ska analyseras och kommenteras. En samlad rapport ska lämnas till regeringen (Kultur- departementet med kopia till Finansdepartementet) senast den 6 april 2021.

Länsstyrelsens uppdrag är formulerat på likartat sätt.

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

4.2.4Sammanfattande bedömning

Uppföljningsmyndigheternas gemensamma uppdrag finns som nämnts i såväl lag och i Sametingets instruktion som i uppföljningsmyn- digheternas regleringsbrev. Formuleringarna i styrdokumenten bör även läsas mot bakgrund av förarbetsuttalanden.

Regleringsbreven innehåller den bredaste och mest fullständiga beskrivningen av uppdraget och kan därför utgöra en utgångspunkt. Det övergripande uppdraget är enligt regleringsbreven tudelat. För det första ska Sametinget och länsstyrelsen verka för att minori- tetspolitikens fastställda mål med tre utpekade delområden uppnås. För det andra ska de redovisa utvecklingen inom de tre delområdena. Myndigheterna ska genomföra uppdraget i samråd med varandra.

Uppdraget att verka för det minoritetspolitiska målet är inte när- mare utvecklat i regleringsbreven, men bör i vart fall innefatta delar av det som beskrevs under ”uppföljningsansvaret” i förarbetena, näm- ligen att driva på genomförandet av de i minoritetslagen angivna rättig- heterna och skyldigheterna på det kommunala planet och att främja samordning mellan kommuner. Detsamma bör förstås gälla i för- hållande till regioner.

I uppdraget att verka för det minoritetspolitiska målet bör vidare ingå det i förarbetena beskrivna samordningsansvaret, det vill säga att främja samordning inom staten och mellan staten och den kom- munala nivån. I förarbetena pekas på behovet av gemensamma lös- ningar och av samverkan över myndighetsgränserna. Det bör således ingå i uppföljningsmyndigheternas uppdrag att verka för effektivitet och ökad måluppfyllelse genom sådana lösningar och sådan sam- verkan. Uttalandena i förarbetena får förstås så att det handlar både om rena effektivitetsvinster genom olika slags gemensamma lös- ningar som innebär att man undviker dubbelarbete, och om att åstad- komma andra slags fördelar genom samarbete och informations- utbyte mellan myndigheterna.

I uppdraget att verka för det minoritetspolitiska målet bör även ingå det i minoritetslagen reglerade uppdraget att genom rådgivning, information och liknande verksamhet bistå andra myndigheter vid tillämpningen av lagen.

Slutligen bör i uppdraget att verka för det minoritetspolitiska målet även ingå att genomföra kunskapshöjande insatser. Målgrup- pen för denna del av uppdraget är såvitt framgår av förarbetena stor:

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

beslutsfattare, tjänstemän och allmänheten. Bakgrunden är den i för- arbetena konstaterade bristen på kunskap om de nationella mino- riteterna och deras rättigheter på den kommunala nivån.

Den andra sidan av uppföljningsmyndigheternas uppdrag är att de i samråd med varandra ska redovisa utvecklingen inom det minori- tetspolitiska målets tre delområden i en gemensam årlig rapport till regeringen. I Sametingets instruktion finns även den likalydande upp- giften att följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om utveck- lingen inom minoritetspolitiken och tillämpningen av minoritetslagen när det gäller samer och samiska.

I Sametingets regleringsbrev ställs fyra specificerade krav på inne- hållet i redovisningen, även om uppdraget är bredare, vilket framgår av uttrycket bland annat. De fyra specificerade kraven är följande. Länsstyrelsens regleringsbrev är enklare utformat än Sametingets och innehåller inte någon uttrycklig formulering motsvarande den första punkten nedan.

För det första ska myndigheterna redovisa hur medel från an- slaget 7:1 Åtgärder för nationella minoriteter under utgiftsområde 1 Rikets styrelse har använts och bedöma det fortsatta behovet av medel. Anslaget finansierar i huvudsak följande: statsbidraget till kom- muner och regioner i förvaltningsområde, Institutet för språk och folk- minnens uppdrag avseende språkvård för och revitalisering av nationella minoritetsspråk, samiskt språkcentrum, webbplatsen minoritet.se, uppföljningsmyndigheternas kostnader för uppföljning och stats- bidrag till de nationella minoriteternas organisationer.

För det andra ska uppföljningsmyndigheterna redovisa hur de har följt och utvärderat tillämpningen av minoritetslagen. Här finns en diskrepans i förhållande till hur uppdraget är formulerat i Sametingets instruktion. Enligt instruktionen ska myndigheten inte enbart följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om tillämpningen av mino- ritetslagen utan även om utvecklingen av minoritetspolitiken. Stora delar av minoritetspolitiken regleras inte i lagen. Bland annat har sedan den 1 januari 2019 regleringen som avser rätten till förskola på minoritetsspråk i förvaltningsområde flyttats över till skollagen. En utvärdering av utvecklingen av minoritetspolitiken i stort kan dock rymmas inom det gemensamma övergripande uppdraget att ”redo- visa” utvecklingen, även om uttrycket ”utvärdering” är mer kvalifi- cerat än ”redovisning”.

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

För det tredje ska uppföljningsmyndigheterna redovisa vilka stöd- jande och samordnande insatser som gjorts.

För det fjärde ska uppföljningsmyndigheterna redovisa genom- förda kunskapshöjande insatser och behovet av ytterligare insatser.

Utredningen konstaterar att uppdraget att redovisa minoritets- politikens utveckling är förhållandevis öppet formulerat. Exempelvis krävs inte att minoritetslagen utvärderas varje år, däremot ska upp- följningsmyndigheterna redovisa hur de följt och utvärderat tillämp- ningen av lagen.

Uppdraget bör tolkas mot bakgrund av de i förarbetena beskrivna syftena. Av förarbetena framgår att avsikten var att uppföljnings- myndigheterna på grundval av uppgifter från andra statliga myndig- heter och från den kommunala nivån ska lämna en samlad bedöm- ning till regeringen, framför allt när det gäller efterlevnaden av mino- ritetslagen. De angivna syftena var att

–ge regeringen en förbättrad överblick av effekterna av minoritets- politiken,

–förbättra regeringens överblick av efterlevnaden av Europarådets minoritetskonventioner och ge regeringen underlag till rappor- teringen till Europarådet, och

–förbättra myndighetsstyrningen på minoritetspolitikens område.

4.3Uppföljningsmyndigheternas förutsättningar

4.3.1Organisatorisk placering av minoritetsfrågor

Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsen i Stockholms län är en myndighet med cirka 450 med- arbetare. Organisationen är uppdelad på sex avdelningar med 22 en- heter. Länsstyrelsen är van vid att hantera nationella uppdrag och myndigheten har olika typer av främjandeuppdrag. Det nationella uppföljningsansvaret för minoritetspolitiken respektive uppföljningen av strategin för romsk inkludering är sedan den 1 januari 2020 pla- cerade på enheten för rättighetsfrågor under avdelningen för hållbar tillväxt. Enheten ansvarar även för en rad andra frågor. Hos Läns- styrelsen i Stockholms län ligger frågor om mänskliga rättigheter

100

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

och minoritetsfrågor på samma enhet och det är, enligt länsstyrelsen, naturligt att samverka i frågorna.

Sametinget

Sametinget är både ett folkvalt parlament och en statlig förvaltnings- myndighet. Sametingets arbetsuppgifter är reglerade i sametings- lagen (1992:1433) och i förordningen (2009:1395) med instruktion för Sametinget.

Sametinget är enligt 1 kap. 1 § sametingslagen en myndighet med uppgift att främst bevaka frågor som rör samisk kultur i Sverige. Enligt 2 kap. 1 § sametingslagen ska Sametinget verka för en levande samisk kultur och ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Myndigheten ska enligt bestämmelsen bland annat fastställa mål för och leda det samiska språkarbetet samt informera om samiska förhållanden. Enligt Sametingets instruktion ska myndigheten bland annat följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om utvecklingen inom minoritetspolitiken och tillämp- ningen av minoritetslagen när det gäller samer och samiska (se 2 § första stycket 2 förordning [2009:1395] med instruktion för Same- tinget).

De folkvalda ledamöterna i Sametinget väljs av de som finns upp- tagna på Sametingets röstlängd, och ledamöterna i plenum utser inom sig Sametingets styrelse. Styrelsen ansvarar för Sametingets verk- samhet och anställer dess kanslichef.

Sametingets styrelse ansvarar inte enbart för myndighetens verk- samhet, utan agerar även som representant för urfolket samer, vid samråd med regeringen och med andra statliga myndigheter. Statliga myndigheter kan även samråda direkt med samebyar och samiska civilsamhällesorganisationer. Sametinget samråder även med samebyar och samiska civilsamhällesorganisationer.

Sametinget har ett kansli med ett femtiotal tjänstepersoner och ett politiskt organ med 31 folkvalda ledamöter. Sametingets kansli har det dagliga ansvaret för att sköta myndighetsuppgifterna. Huvud- kansliet finns i Kiruna och lokalkontor finns i Jokkmokk, Tärnaby och Östersund.

101

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

Uppföljningsuppdraget rörande minoritetspolitiken är placerat under avdelningen för språk. På samma avdelning finns även arbetet med språkcentrum, språkvård och nordiskt språksamarbete/Giellagáldu.

Den politiska nämnd som hanterar minoritetsfrågorna är språk- nämnden. Sametingets vice styrelseordförande är för närvarande ord- förande i språknämnden.

Vid samråd med andra statliga myndigheter företräds Sametinget av Sametingets styrelse eller dess kanslichef och övriga tjänsteper- soner på kansliet. Samordningen mellan de båda myndigheterna med nationellt uppföljningsansvar för minoritetspolitiken sköts av tjänste- personer vid Sametingets kansli.

4.3.2Myndighetsdialog med ansvarigt departement

Uppföljningsmyndigheterna beskriver den årliga avstämningen med Kulturdepartementet som en strukturerad dialog. Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget träffar Regeringskansliets tjänste- personer på chefsnivå (departementsråd – enhetschef) och på hand- läggarnivå, både tillsammans och separat. Även uppdraget med upp- följning av strategin för romska inkludering tas upp vid detta tillfälle. Dialogen brukar genomföras i månadsskiftet maj–juni varje år.

Tjänstepersoner som arbetar vid länsstyrelsen och Sametinget uttrycker samstämmigt att de får begränsad återkoppling på den år- liga uppföljningsrapporten från departementet. I dialogen har man från departementets sida uttalat att man önskar mer analys och mer underlag om effekterna av myndigheternas insatser på området.

När det gäller den del i årsrapporteringen som bygger på andra myndigheters rapporter, uppger länsstyrelsen att det finns ett visst dubbelarbete i rapporteringen eftersom övriga myndigheter även redo- visar direkt till regeringen.

Uppföljningsmyndigheterna menar att det finns möjlighet att ut- veckla återkopplingen från Regeringskansliet. Regeringens styrning uppfattas som för begränsad.

102

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

4.3.3Uppföljningsuppdragets omfattning har utvidgats

Uppföljningsmyndigheternas uppdrag har påverkats av utvecklingen

iförvaltningsområdena. Antalet kommuner som ingår i förvaltnings- områden har genom frivillig anslutning ökat från 38 kommuner och 8 landsting/regioner i januari 2010 till 84 kommuner och 15 lands- ting/regioner i april 2020. Detta har särskilt påverkat länsstyrelsens arbete eftersom de tillkommande kommunerna huvudsakligen ingår

iförvaltningsområdet för finska.

Det stora antalet tillkommande kommuner har, enligt uppföljnings- myndigheterna, inneburit att myndigheterna kontinuerligt behövt lämna initialt stöd till nya kommuner. Det har också varit viss perso- nalomsättning i de kommuner som ingått längre i förvaltningsområ- dena och även dessa nya medarbetare behöver kompetensutveckling. Det ökade antalet kommuner har, enligt länsstyrelsen, påverkat arbets- sättet och myndigheten har tvingats prioritera bort andra insatser.

Från uppföljningsmyndigheternas sida hade man initialt sett fram- för sig en snabbare genomförandeprocess ute i kommunerna och regionerna. Ansvarigt departement delade denna syn, enligt länssty- relsens bedömning. Det har tagit längre tid än man trodde att få igång arbetet. Enligt uppföljningsmyndigheterna kvarstår således behovet av fortsatt stöd bland många kommuner och regioner som ingår i förvaltningsområden.

Det är, enligt länsstyrelsen, svårt att nå den politiska beslutsfat- tande nivån i kommunerna. Kontakterna sker primärt med tjänste- personer som ansvarar för kommunens samordning av minoritets- arbetet. En del kommuner och regioner uttrycker att de skulle vilja ha mer stöd än vad länsstyrelsen mäktar med i dag. Det kontinuerliga trycket på fortsatt stöd har medfört att länsstyrelsens möjligheter och utrymme att arbeta med utvecklingsarbete har varit begränsat.

Länsstyrelsen uppger att de varit tvungna att prioritera och följ- ande har bedömts som särskilt angeläget:

–Satsa på kommuner som ingår i förvaltningsområdena. I det arbetet har man kommit långt.

–Särskilt fokus har lagts på samordning med de 11 statliga myn- digheter som fick särskilda regleringsbrevsuppdrag i samband med 2010 års reform.

103

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

–I den initiala fasen av reformarbetet har myndigheten haft särskilt fokus på olika kunskapshöjande insatser (produktion av hand- boksmaterial, arrangerat konferenser/utbildningar, genomfört informationskampanjer etcetera).

–Frågor som rör samråd och de nationella minoriteternas inflyt- ande/delaktighet.

Sametinget uppger att de har haft en samsyn med Länsstyrelsen i Stockholms län om prioriteringar inom uppdraget. Sedan ett antal år lägger de mer kraft på kommuner utanför förvaltningsområdena. Kommunerna inom förvaltningsområde har fått en hel del stöd och utbildning. Utanför förvaltningsområdena återstår mycket arbete att göra. Sametinget beskriver att det har skett en utveckling där arbetet var mer krävande i början än det är nu. Då satsade de mer på besök ute i kommunerna, tillskrev ledningsfunktionerna med mera De försöker nu släppa förvaltningsområdena mer och mer, men prio- riterar nya kommuner och nya samordnare. Länsstyrelsen och Same- tinget har försökt prioritera dem som vill ha utbildningsinsatser med anledning av revideringen av minoritetslagen den 1 januari 2019. Sametingets medarbetare upplever även att kollegorna på länsstyrel- sen, liksom Sametinget själva, är underbemannade.

4.3.4Ekonomiska förutsättningar

De ekonomiska ramarna för uppföljningsmyndigheternas arbete har varit desamma de senaste tio åren, med undantag för medlen för kunskapshöjande insatser, som minskat. Anslaget för nationellt upp- följningsansvar uppgår till 3,3 miljoner kronor för Länsstyrelsen i Stockholms län respektive 2,2 miljoner kronor för Sametinget.

Länsstyrelsens medel för samordning, kunskapshöjande insatser samt informations- och utbildningsinsatser uppgick 2010 till 4,7 mil- joner kronor och har sedan successivt minskat till nuvarande 1,45 mil- joner kronor. Dessa medel ska enligt regleringsbrevet nyttjas i sam- råd med Sametinget. Sametingets anslag för arbetet med webbplatsen minoritet.se uppgår till 1,2 miljoner kronor per år.

Länsstyrelsens anslag för arbete med den nationella minoriteten romer uppgick till 3,2 miljoner kronor 2019 och uppgår till 1,5 mil- joner kronor från 2020.

104

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

Särskilda regeringsuppdrag har i regel medfört engångsmedel för uppdragets genomförande. Någon höjning av myndigheternas anslag på grund av kostnadsuppräkningar eller tillkommande kommuner inom förvaltningsområdena har inte skett.

Anslagen för nationellt uppföljningsansvar möjliggör en beman- ning på 3,5 årsarbetskrafter hos länsstyrelsen respektive två års- arbetskrafter hos Sametinget. Därutöver bidrar länsstyrelsen med administrativt stöd inom en rad områden samt med lokaler, utrust- ning med mera. Detta gäller även för uppdraget inom romsk inklu- dering. Sametinget har även kunnat bemanna arbetet med webb- platsen minoritet.se med en årsarbetskraft.

Anslaget för arbete med strategin för romsk inkludering har möj- liggjort bemanning med ytterligare 1,8 årsarbetskrafter hos läns- styrelsen.

Enligt uppgift från länsstyrelsen har myndigheten därutöver tidi- gare bekostat ytterligare en tjänst för det nationella uppföljnings- uppdraget genom myndighetens ordinarie förvaltningsanslag.

Uppföljningsmyndigheterna uppger att de ekonomiska ramarna för uppdraget med nationellt uppföljningsansvar är för begränsade och har därför äskat ytterligare medel. Detta har framförts i de årliga rapporterna till Regeringskansliet. Länsstyrelsen har även under 2019 för första gången tagit upp frågan i myndighetens budgetäskande och budgetdialog. Som skäl för äskandena avseende 2020–2022 angav myndigheten att uppföljningsuppdraget utvecklats och utökats, fram- för allt med anledning av att förvaltningsområdena utvidgats. Efter- frågan på länsstyrelsens tjänster är hög då nya medarbetare tillkom- mer i kommuner och regioner och organisationers och statliga myndigheter engagemang på området ökat.

Sametinget har på motsvarande sätt äskat ytterligare medel för uppföljningsuppdraget. Uppföljningsmyndigheternas anslag för bud- getåret 2020 är oförändrat.

4.3.5Tillgång till specifik kompetens

Det nationella uppföljningsuppdraget innebär en rad kontakter med nationella minoriteter, kommuner, regioner och statliga myndighe- ter. För att kunna uppfylla uppdraget behöver uppföljningsmyndig- heterna besitta specifik kompetens, bland annat kunskap om minori-

105

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

tetslagen, Europarådets minoritetskonventioner, kunskap och förstå- else för de nationella minoriteternas förutsättningar, utmaningar och identitetsskapande särdrag, kunskap om hur kommuner, regioner och Regeringskansliet arbetar, samt djupa kunskaper om hur effektiv offentlig uppföljning kan genomföras. För att kunna ge service på nationella minoritetsspråk och för att kunna bemöta nationella mino- riteter på ett bra sätt behövs också språk- och kulturkompetens. Språkkompetens i minoritetsspråk är viktig även för att kunna följa till exempel media på minoritetsspråk.

Att säkerställa språk- och kulturkompetens har varit en utmaning för Länsstyrelsen i Stockholms län. Vid rekryteringen av nya med- arbetare framhålls dessa kompetenser som meriterande. Genom åren har det funnits medarbetare med finsk, samisk, romsk och resande- tillhörighet i medarbetargruppen. För närvarande har gruppen en romsk och en finskspråkig medarbetare. Vid behov tar man även hjälp av kollegor från andra enheter, som har språk- eller kultur- kompetens. Uppföljningsmyndigheten får också del av information via kommunala samordnare och minoritetsföreträdare.

Länsstyrelsen framhåller behovet av pedagogisk kompetens och kunskap om att driva processer i uppföljningsarbetet. I dag finns det samarbeten inom länsstyrelsen som gör det möjligt att ta del av andras idéer från arbetssätt med till exempel utbildning, processledning, samordning och metoder att nå civilsamhällets företrädare. Läns- styrelsen har många olika typer av främjandeuppdrag. Det finns upp- arbetade strukturer och arbetsmetoder från andra områden som kan användas även inom minoritetsarbetet. Det finns även bred kom- petens inom en rad områden. Länsstyrelsen har till exempel sektors- övergripande uppdrag med integrering av mänskliga rättigheter, jämställdhetsintegrering, barnrättsperspektiv, antidiskriminering och folkhälsa. På länsstyrelsens webbplats finns en kort beskrivning av minoritetsuppdraget på respektive nationellt minoritetsspråk.

Hos Sametinget finns språk- och kulturkompetens i fråga om samiska och samiska förhållanden bland de medarbetare som arbetar med det minoritetspolitiska uppföljnings- och samordningsupp- draget. För vissa tjänster på Sametinget är det ett krav för anställning att kunna samiska. För andra tjänster, där det inte är ett uttalat krav, kan det ändå vara meriterande. Sametinget har genom åren också gett medarbetare möjligheter att utveckla sina kunskaper när det gäller samiska. Det är inte förenat med några svårigheter att vända sig till

106

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

myndigheten på samiska. En del av informationen på Sametingets webbplats finns på nord-, lule- och sydsamiska. Uppdraget att sam- ordna uppföljningen av minoritetspolitiken är placerad på samma avdelning som de samiska språkfrågorna och språkkonsulenterna.

Sametinget bedriver, utöver språkvård, rådgivning och språkrevi- talisering, även en omfattande verksamhet inom en rad områden som berör samhällsplanering, rennäring, rovdjur, samiska näringar, lands- bygdsutveckling, ekosystemtjänster, miljö och klimat, traditionell kunskap, samisk kultur och kulturarv, repatriering, mänskliga rättig- heter, urfolksfrågor samt information om samer och samiska för- hållanden. Arbetet innebär täta kontakter med ett stort antal statliga myndigheter.

4.4Uppföljningsmyndigheternas erfarenheter

I avsnittet ges en beskrivning av olika delar av uppdraget och hur arbetet på myndigheterna kommit att utvecklats efter hand.

4.4.1Tudelat uppföljningsuppdrag

Regeringen har valt en modell med parallella likalydande uppdrag till två myndigheter som förväntas samarbeta och samordna uppfölj- ningsarbetet. Regeringen har med den valda modellen velat nyttja Sametingets specifika kompetens när det gäller samiska frågor. Ett tudelat nationellt uppföljningsansvar förutsätter ett nära samarbete och en samsyn kring uppdraget.

Samverkan och samordning mellan uppföljningsmyndigheterna sker i dag på enhetsnivå på myndigheterna. Samarbetet med läns- styrelsen sköts av Sametingets kansli. Uppföljningsmyndigheterna uppger att det finns en gemensam aktivitetsplan för myndigheterna. De bestämmer även teman för tematiska uppföljningar tillsammans. Det finns även utmaningar i att komma överens och samarbeta med en annan myndighet. Det kan handla om praktiska frågor eller olika myndighetskultur.

Det finnas också utmaningar i de kommuner som ingår i flera förvaltningsområden, enligt länsstyrelsens medarbetare. Det kan till exempel handla om lokala diskussioner om hur statsbidraget ska nyttjas och fördelas mellan språken, prioriteringar i arbetet som

107

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

omfattar flera minoriteter samt redovisning av använda medel. Om en kommun ingår i det samiska förvaltningsområdet är det Same- tinget som enligt förordningen, delar ut och följer upp statsbidraget för samtliga uppdrag med de olika språkens förvaltningsområden. I några fall har uppföljningsansvaret ursprungligen legat på läns- styrelsen, men efter att kommunen även anslutit sig till samiskt förvaltningsområde har ansvaret övergått till Sametinget. I kommuner som ingår i flera förvaltningsområden har uppföljningsmyndigheterna samarbetat i förhållande till kommunerna. Sametinget beskriver att det varit mycket viktigt för uppföljningsmyndigheterna att hitta former som fungerar, så att de exempelvis inte lämnar olika budskap till kommunerna.

4.4.2Erfarenheter av samverkan

Sametingets medarbetare upplever att samarbetet med länsstyrelsen har fungerat väl. Sametinget har haft en samsyn med länsstyrelsen om prioriteringar inom uppdraget. Länsstyrelsens medarbetare beskri- ver att samarbetet mellan myndigheterna var tätare i början och att man agerade lika i arbetet gentemot kommunerna de första åren. Under den första tiden med färre kommuner kunde också uppfölj- ningsmyndigheterna åka ut tillsammans vid kommunbesök. Det finns det inte längre resurser till.

Från länsstyrelsen framhåller man att det finns styrkor i denna samverkan. Genom den samlade kompetensen, bredden i kontakt- ytor och nätverk och genom att myndigheterna tillsammans repre- senterar både storstads- och glesbygdsperspektiv har man kunnat effektivisera de begränsade resurserna och nå goda resultat under de tio år myndigheterna haft uppdraget. Geografiskt har myndighe- terna även ett optimalt läge med säte i samtliga tre förvaltningsområ- den för finska, meänkieli respektive samiska.

4.4.3Fördelning av organisations- och statsbidrag

Länsstyrelsen i Stockholms län beslutar årligen om fördelning av organisationsbidrag till minoritetsorganisationer enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter. Administra- tionen innebär bedömning av vilka organisationer som anses berätti-

108

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

gade, utbetalning enligt den fördelningsnyckel som anges i förord- ningen samt redovisning av hur bidraget använts. På Länsstyrelsen i Stockholms län hanteras organisationsbidrag av myndighetens rätts- avdelning.

Länsstyrelsen och Sametinget administrerar även bidrag till vissa minoritetsorganisationer respektive samiska organisationer enligt skrivningar i myndigheternas regleringsbrev.

Länsstyrelsen och Sametinget fördelar årligen statsbidrag till kom- muner och regioner som ingår i förvaltningsområden, enligt förord- ningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Statsbidraget beräknas enligt en fast beräkningsnyckel. I administra- tionen ingår även att ta in redovisningar om hur bidraget använts.

4.4.4Dialog med de nationella minoriteterna

Det som framkommer i den årliga uppföljningen av minoritetspolitiken ska bland annat ligga till grund för regeringens analys samt utform- ning och utveckling av den fortsatta minoritetspolitiken. För att upp- följningsmyndigheterna ska kunna göra en ändamålsenlig uppfölj- ning behöver de även föra dialog med de nationella minoriteternas företrädare.

Länsstyrelsens dialog med minoriteternas företrädare sker i form av minst två årliga samråd och genom minoriteternas deltagande i referensgrupper. Vid dessa samråd har de nationella minoriteterna möjlighet att framföra synpunkter på hur de upplever att genom- förandet av minoritetspolitiken fungerar och peka på områden där det fortfarande finns hinder mot att minoritetslagens bestämmelser ska förverkligas. Minoriteterna ges möjlighet att påverka de teman som myndigheten fokuserar på inom uppföljningen. Varje år inbjuds även organisationerna att utse representanter till en referensgrupp som under cirka sex månader följer uppföljningens olika delar: pla- neringen och upplägg, deltagande i genomläsning, analys och bedöm- ningar av texter samt tillfrågas att komma med förslag på åtgärder. Därtill medverkar minoriteterna på olika sätt i uppföljningen genom enkätundersökningar, fokusgrupper eller annan metod. Tillfälliga arbetsgrupper tillsätts också kring olika frågor.

109

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

Sametinget genomför årligen gemensamt samråd med samebyar, sameföreningar, samiska organisationer och partier i plenum vad gäller minoritetspolitiska frågor.

4.4.5Uppföljning av minoritetspolitiken

Minoritetspolitikens uppföljningssystem beskrivs i avsnitt 6. Som framgår där ska uppföljningsmyndigheterna enligt sina reglerings- brev årligen lämna underlag till regeringen. En samlad rapport från de båda myndigheterna lämnas till Kulturdepartementet i början av april varje år. I dialogen med Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget framkommer att myndigheterna lägger mycket tid och resurser på att få fram underlag och att skriva årsrapporten. I rapport- arbetet samarbetar myndigheterna nära eftersom det är en gemensam uppgift. En upplevelse är att tidsutrymmet är mycket snävt. Arbets- uppgiften uppfattas som omfattande och att det utgör navet i upp- följningsuppdraget.

Länsstyrelsen beskriver att de tar fram sin analys av utvecklingen på kort tid och med begränsade resurser. Den faktiska tiden till för- fogande för analys och skrivarbete är cirka två månader. Uppgiften är mycket resurskrävande vilket upplevs som utmanande för med- arbetarna. Sametinget uppger att under hösten arbetar en medarbe- tare halvtid med årsrapporten, medan det under våren krävs att båda handläggarna arbetar heltid med årsrapporten.

Sametinget uppger att årsrapporten i första hand är skriven för regeringen. Det är möjligt att även företrädare inom de nationella minoriteterna kan använda den. Även myndigheter som lämnar upp- lysningar kan ha intresse av rapporten. Uppföljningsmyndigheterna har inte haft någon särskild dialog om form och innehåll i redovis- ningarna med sektorsmyndigheter som redovisar särskilda uppdrag till dem. Uppföljningsmyndigheterna skickar förslag på redovisnings- upplägg till de myndigheter som önskar det.

4.4.6Stöd till kommuner och regioner

En viktig del av uppföljningsmyndigheternas uppdrag att främja mino- ritetspolitikens genomförande är stöd till kommuner och regioner. Stödet kan bestå av olika typer av insatser såsom rådgivning, samord-

110

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

ning, kompetens- och kunskapshöjande insatser samt insatser för att synliggöra och öka kunskapen om de nationella minoriteterna.

Som nämnts tidigare upplever uppföljningsmyndigheterna att be- hovet av stöd till kommuner och regioner fortfarande är stort, även bland kommuner som ingått i ett förvaltningsområde ett tag.

Uppföljningsmyndigheterna har tagit fram olika typer av stöd- material för kommuner och regioner, bland annat en handbok, olika typer av checklistor, ett antal broschyrer som beskriver minoritets- rättigheter, tematiska broschyrer om äldreomsorg, förskola etcetera.

Inför revideringen av minoritetslagen har uppföljningsmyndig- heterna arbetat med sitt informationsuppdrag tillsammans med andra myndigheter såsom Skolverket och Socialstyrelsen och även Sveriges Kommuner och Regioner, SKR.

Att göra besök ute i kommuner är ett bra sätt att arbeta, enligt länsstyrelsen. Det höjer statusen på frågorna och det öppnar dörrar. I dag anser man sig av resursskäl inte ha den möjligheten.

Uppföljningsmyndigheterna har också genomfört informations- kampanjer och deltagit i olika sammanhang där man informerat om minoritetsrättigheter eller frågor som berör nationella minoriteter. De har även genomfört annonskampanjer i dagstidningar vid två tillfällen för att nå allmänheten och på så sätt väcka en efterfrågan ute i kommunerna.

Sametinget har på regeringens uppdrag skapat webbplatsen minoritet.se, som bland annat innehåller information om minoritets- rättigheter, minoritetspolitikens utformning och information om de nationella minoriteterna. För att skapa aktualitet på webbplatsen publi- ceras med jämna mellanrum nyhetsartiklar på minoritetspolitiska teman. Webbplatsen är svenskspråkig. Sametingets medarbetare har årliga dialogmöten med de nationella minoriteterna om innehållet på webbplatsen. Uppföljningsmyndigheterna ger också ut ett nyhets- brev fyra gånger per år, där man informerar om aktuella frågor.

Tidigare har det även funnits ett intranät för kommunala sam- ordnare kopplat till webbplatsen minoritet.se. Där kunde de föra dialog sinsemellan och dela med sig av material. Intranätet lades ned då den, enligt uppföljningsmyndigheterna, inte användes i tillräcklig utsträckning. Det är oklart för utredningen varför samordnarna inte utnyttjade funktionen i tillräckligt hög grad.

En årlig konferens arrangeras primärt för kommuner och regio- ner, där man bland annat behandlar den aktuella uppföljningsrappor-

111

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

ten och olika teman. På konferenserna försöker man också lyfta goda exempel från kommuner och regioner, för att inspirera andra. För- sök har gjorts med att spela in föredrag från konferenser för att bredare kunna dela erfarenheterna. För att nå beslutsfattare i högre utsträckning så har uppföljningsmyndigheterna skickat ut riktade in- bjudningar till konferenser och utbildningar, dock utan någon större effekt.

Uppföljningsmyndigheterna har även arrangerat regionala kon- ferenser tillsammans med andra länsstyrelser för att i högre utsträck- ning nå kommuner och regioner som inte ingår i något förvalt- ningsområde.

Uppföljningsmyndigheterna har framfört att de skulle vilja ta fram en verktygslåda för kommuner och landsting med till exempel webb- utbildningar. Myndigheterna har dock inte tilldelats några medel för ändamålet.

Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, verkar för att dess med- lemmar ska få ett fungerande stöd från uppföljningsmyndigheterna i minoritetsfrågor. SKR erbjuder olika former av stöd till sina med- lemmar inom olika politikområden såsom förskola, skola och äldre- omsorg och har till exempel tagit fram material för att öka kunskapen om mänskliga rättigheter, bland annat genom en webbutbildning som översatts till de nationella minoritetsspråken. SKR driver även utvecklingsarbete för att integrera mänskliga rättigheter inom styr- ning och ledning.

Uppföljningsmyndigheterna uppger att de i olika sammanhang har initierat dialog och samverkan med SKR om de behov av stöd inom minoritetspolitiken som kommuner ger uttryck för. Länsstyrel- sen upplever svårigheter med att åstadkomma dialog med kommunala företrädare, utöver kontakterna med de kommunala samordnarna. När det gäller de enkätundersökningar som uppföljningsmyndighe- terna genomfört har man haft kontakt med SKR:s analysavdelning.

4.4.7Arbete med grundskyddet

Många av uppföljningsmyndigheternas stöd- och kompetenshöjande insatser har riktat sig till kommuner inom förvaltningsområdena. När det gäller grundskyddet inom minoritetsrättigheterna har det visat sig betydligt svårare att nå kommuner utanför förvaltningsområdena.

112

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

För att öka takten i minoritetsarbetet utanför förvaltningsområ- dena infördes en ny bestämmelse från den 1 januari 2019 i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Enligt 5 b § ska kom- muner och regioner numera anta mål och riktlinjer för sitt minori- tetspolitiska arbete. Uppgifter om mål och riktlinjer ska på begäran lämnas till den myndighet som har uppföljningsansvar. Uppföljnings- myndigheterna har arbetat särskilt med denna nya bestämmelse bland annat genom att utveckla och revidera material, ta fram ett fråge- och svarsbatteri och en powerpointpresentation, samt utbild- ningar för förvaltningsområdeskommuner. För att nå övriga kom- muner planerar uppföljningsmyndigheterna att gå via andra läns- styrelser för att arrangera regionala utbildningar. Att arrangera sådana utbildningar kräver dock extra resurser som myndigheterna upplever att de saknar. Uppföljningsmyndigheterna har lämnat förslag till Regeringskansliet om insatser för att öka tillämpningen av grund- skyddet, bland annat genom webbutbildningar, i syfte att få utökade resurser.

4.4.8Samordning av och samverkan med statliga myndigheter

Av förarbetena framgår att uppföljningsmyndigheterna även ska samordna insatser inom minoritetspolitiken. Som beskrivits tidigare har en rad statliga sektorsmyndigheter uppdrag inom politikom- rådet. Några myndigheter har även sektorsansvar för områden som särskilt ska följas upp i uppföljningsmyndigheternas arbete. Detta gäller särskilt frågor som rör förskola och äldreomsorg.

I det initiala arbetet med elva särskilt utpekade myndigheter ingick koordinering och dialog med dessa myndigheter i uppfölj- ningsmyndigheternas uppdrag under de tre år som regeringsupp- draget omfattade. Under perioden 2013–2014 genomförde uppfölj- ningsmyndigheterna ett utvecklingsprojekt med myndighetssam- verkan där man kallade till möten med olika teman. Initialt fanns det intresse från övriga myndigheters ledningar att delta men under hand avtog intresset.

Av uppföljningsrapporten för år 2016 framgår att den sista årliga nätverksträffen med statliga myndigheter hölls det året. Enligt rappor- ten uttryckte deltagarna att nätverket initialt fyllt en viktig funktion för kontakter och informationsutbyten men att träffarna i dess

113

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

nuvarande form inte längre var lika relevanta. Det beslutades därför att göra ett uppehåll i arbetet.

När det gäller valet av teman i årsrapporternas fördjupning har detta, enligt länsstyrelsens medarbetare, inte diskuterats i förväg med sektorsmyndigheterna. Däremot har man samverkat med aktuell sektorsmyndighet under arbetets gång.

Länsstyrelsen menar att insatser från ansvariga sektorsmyndig- heter i första hand initieras genom uppdrag från regeringen. Analys och generell uppföljning på minoritetsområdet har därmed i prakti- ken legat på uppföljningsmyndigheternas medarbetare. När det gäller koordineringen i dag så finns det utvecklingspotential. Samverkan sker med Skolverket och Socialstyrelsen genom att bland annat arrangera utbildningar där dessa myndigheter medverkar.

Länsstyrelsen menar att uppföljningsmyndigheterna i dag inte fun- gerar som ”spindel i nätet ” för samordning och överblick av minoritets- området. I årsrapporterna rapporterar länsstyrelsen det som framkom- mer i andra myndigheters inrapporterade underlag. Länsstyrelsen har inte heller kunnat prioritera samordning med sektorsmyndig- heter på grund av tidsaspekter och faktiska resurser. Länsstyrelsen skulle enligt uppgift välkomna att uppföljningsmyndigheterna fick ett tydligt mandat på området samverkan och samordning.

Ett gott exempel på samverkan är, enligt länsstyrelsen, myndig- hetens samordning av samrådsförfarande som under hösten 2019 samlade 26 myndigheter. De nationella minoriteterna har fått lämna önskemål om vilka myndigheter de önskar träffa för dialog och dessa bjuds sedan in till gemensamma samrådsdagar. Detta innebär ett om- fattande och mycket resurskrävande samordningsarbete för läns- styrelsen. Sametingets folkvalda del deltar inte i dessa samordnade samråd. Uppföljningsmyndigheten Sametinget deltar inte heller. Däremot genomför den folkvalda delen av Sametinget årliga separata samråd med ett antal statliga myndigheter.

Länsstyrelsen har också främjat andra statliga myndigheters sam- rådsarbete genom rådgivning rörande principer för samråd. Arbetet är kopplat till den europeiska koden om idéburna organisationers med- verkan i beslutsprocesser.

Länsstyrelsen och Sametinget driver ett nätverk för länsstyrel- serna i landet där man årligen ger aktuell information, byter erfaren- heter och utbildar. Minoritetsfrågorna har bland annat tagits upp i länsstyrelsernas chefsforum. Genom nätverket sker ett utvecklings-

114

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

arbete på länsnivå där länsstyrelserna ger stöd och samarbetar med kommuner, myndigheter och andra aktörer i länen. Med utökade resurser skulle länsstyrelsernas stöd till kommunerna kunna öka, både i uppdraget om kommuners skyldigheter att ta fram kartlägg- ningar och riktlinjer för sitt minoritetspolitiska arbete och i övrigt arbete med grundskyddet.

Länsstyrelsen har valt ett arbetssätt där man deltar i andra läns- styrelsers möten och konferenser för att lyfta minoritetsfrågorna. Länsstyrelsen anser att det är ett bra tillvägagångssätt om länsstyrel- serna kan samla aktörerna i de respektive länen för att stödja minori- tetsarbetet på lokal och regional nivå, så som ofta sker inom andra länsstyrelseuppdrag. Minoritetsarbetet sker ofta inom ramen för läns- styrelsernas uppdrag med mänskliga rättigheter eller övriga sektors- övergripande uppdrag enligt instruktionen. För att det regionala arbetet ska kunna växlas upp behöver länsstyrelserna tillföras resur- ser och ges tydligare uppdrag. Med ett utökat uppdrag och ytterligare resurser skulle uppföljningsmyndigheterna gärna utveckla och forma- lisera samarbetet mellan länsstyrelserna ytterligare.

4.5Uppföljning av strategin för romsk inkludering

I avsnittet beskrivs förutsättningar och arbetssätt för länsstyrelsens uppföljning av strategin för romsk inkludering. Här beskrivs också hur myndigheten preciserat uppdraget, hur arbetet utformats och hur samverkan med olika aktörer sker.

4.5.1Förutsättningar för uppdraget och arbetssätt

Omfattande uppdrag

Uppföljningsuppdraget för strategin för romsk inkludering omfattar i dag knappt två årsarbetskrafter på Länsstyrelsen i Stockholms län. En stor del av arbetet fokuserar på framtagandet av den årliga uppfölj- ningsrapporten till regeringen rörande strategin för romsk inkluder- ing. Medarbetarna hanterar också många samtal och svarar på frågor.

Förutom själva uppföljningsrapporten gör Länsstyrelsen en rad olika insatser inom arbetet med romsk inkludering. Bland annat har myndigheten tagit fram material om rättighetsbaserat arbetssätt och

115

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

artiklar om romska frågor till webbplatsen minoritet.se. För när- varande pågår ett arbete med dokumentering av gjorda insatser i utvecklingskommunerna.

Länsstyrelsen har lämnat två nulägesrapporter till regeringen, i enlighet med särskilda regeringsuppdrag. Det har bland annat rört sig om kvalitativa studier och intervjuer i pilot- och utvecklingskom- muner. Länsstyrelsen har haft en viktig koordinerande roll i arbetet med nulägesrapporterna. Fem statliga sektorsmyndigheter har del- tagit i arbetet. Även romer har varit delaktiga, bland annat genom romska sakkunniga och lokala romska företrädare. En viktig del i det arbetet har varit att hitta romska informanter i de berörda kom- munerna.

Det är stort tryck på länsstyrelsens arbete inom strategin för romsk inkludering. Sårbarheten i arbetet är betydande och i samband med arbetstoppar blir läget mycket ansträngt. För att minska sår- barheten i arbetet arbetar man i team med uppföljnings- och sam- ordningsuppdraget inklusive uppdraget inom romsk inkludering.

Länsstyrelsens relation till den romska minoriteten har varierat över tid. Det är inget enkelt uppdrag för medarbetarna eftersom det kan finnas misstro mot myndighetsföreträdare. Från romskt håll uppfattas det som viktigt att det finns en romsk medarbetare på myndigheten.

Kortsiktighet i arbetet

Strategin för romsk inkludering skapar en massa förväntningar men kortsiktigheten i arbetet är, enligt länsstyrelsen, ett problem. Sär- skilda regeringsuppdrag har lämnats med kort varsel. I en del fall har det inneburit tilldelning av anslagsmedel mot slutet av ett budgetår, vilket inneburit svårigheter att nyttja medlen effektivt. Det är korta ledtider och det är svårt att arbeta strategiskt. Kortsiktigheten med- för också att arbetet blir svårplanerat. Det medför även svårigheter för kommunerna att bidra och när myndigheten initierar uppdrag under sommaren skapar det inte sällan irritation i kommunerna.

Graden av styrning från regeringen har varierat över tid. Från länsstyrelsens sida menar man att myndighetens uppdrag inom upp- följning av strategin för romsk inkludering skulle behöva förtydligas. För myndighetens uppföljnings- och samordningsuppdrag i sin hel-

116

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

het behövs ett tydligt mandat definierat i myndighetens instruktion. Det råder diskrepans mellan målen i strategin och faktiska förutsätt- ningar för att kunna nå dessa mål.

4.5.2Arbetet med pilot- och utvecklingskommuner

Strategin för romsk inkludering har hittills innehållit program- perioder. Nuvarande period avser tiden maj 2016 – maj 2020. Under första programperioden ingick fem pilotkommuner i utvecklings- arbetet. Länsstyrelsen bedömer att den kommunala aktiviteten i de romska frågorna har fortsatt i tre av dessa kommuner efter att pilot- projektet gick ut. Under nuvarande period arbetar man med fem nya kommuner, som kallas för utvecklingskommuner.

Regeringens tanke har varit att andra kommuner ska kunna använda sig av erfarenheter från pilotkommunerna. Detta har inte riktigt fungerat. Mycket av arbetet är inte dokumenterat vilket gör det svårt för andra kommuner att ta del av erfarenheterna. Arbetet behöver utgå från lokala förutsättningar och behov och det tar tid att hitta former för arbetet. Länsstyrelsen har bland annat tagit fram en broschyr om en del erfarenheter.

Länsstyrelsens medarbetare menar att fem år är för kort tid för att komma någon vart. Frågorna ligger ofta för långt ned i den kom- munala hierarkin för att en reell förändring ska kunna ske. Man behöver också arbeta mer tvärsektoriellt.

Länsstyrelsen deltar i lärandeträffar som ordnas av utvecklings- kommunerna. Det handlar framför allt om erfarenhetsutbyte mellan kommunerna. Medarbetarna åker också ut till kommunerna och stöttar med sakkunskap.

Frågor som rör strategin för romsk inkludering uppfattas ofta som särintressen ute i kommunerna, vilket gör det svårt att lägga resurser på dessa frågor. Många känner inte heller till minoritets- politiken eller frågor som berör romer.

Länsstyrelsen bedömer att arbetet med att förverkliga strategin

idag befinner sig mycket långt från målet. Av 2017 års rapport fram- går att knappa 20 kommuner i landet uppgav att de arbetar med strategin. Det behövs ytterligare resurser för att strategin för romsk inkludering ska få fart. Man behöver arbeta tvärsektoriellt och stra-

117

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

tegiskt med frågorna. I ett kommunalt sammanhang kan det vara svårt att åstadkomma ett sådant utvecklingsarbete.

Frågorna kring romsk inkludering tenderar att ses som projekt av olika slag, med tidsbegränsad finansiering och utanför ordinarie verk- samhet. Länsstyrelsen menar att det krävs något mer långsiktigt, lik- nande det som finns för förvaltningsområden. Statskontorets utvär- dering av strategin, som genomfördes under 2018, visar att det brister i kontinuitet i kommunernas arbete med strategin (Statskontoret, 2018). Sårbarheten är stor för verksamheten då relativt få personer arbetar med frågorna. Ansvarig förvaltning i respektive kommun har ofta svårigheter att få genomslag hos andra förvaltningar inom kom- munen. Utvecklingsarbetet med strategin behöver också breddas till att omfatta fler kommuner. Det finns dock även exempel på väl fungerande verksamhet.

Den skrift som SKR tagit fram om samråd i romska frågor har en hög ambitionsnivå för arbetet som dock, enligt länsstyrelsen, är svår att förverkliga ute i kommunerna.

4.5.3Samverkan med statliga myndigheter

Länsstyrelsen arrangerar myndighetsgemensamma erfarenhetsdagar som andra myndigheter deltar i. Länsstyrelsen deltar även, i mån av tid, i andra myndigheters aktiviteter. Länsstyrelsen har dialog med andra myndigheter, beroende på vilka uppdrag de arbetar med, till exempel Socialstyrelsen, Skolverket och Folkhälsomyndigheten. Läns- styrelsen har även bistått andra myndigheter för att åstadkomma dialog med romska företrädare och man har samarbetat om gemensamma seminarier, samordnade samråd och bilaterala möten av olika slag.

Länsstyrelsen har uppfattat att sektorsmyndigheterna i första hand gör det som står i regleringsbreven. Om de tidigare haft upp- drag på området tenderar de att arbeta mer aktivt. Länsstyrelsen ser det som sin roll att introducera minoritetslagstiftningen för andra myndigheter. Ett sätt att komma vidare i arbetet skulle kunna vara att arbeta genom andra myndigheter, bland annat skulle man i andra län kunna nyttja länsstyrelsernas strukturer.

118

SOU 2020:27

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

4.5.4Årlig uppföljning

Den årliga uppföljningsrapporten ska lämnas till regeringen i mitten av april varje år. Den innehåller bland annat

1.information om hur det går i utvecklingskommunerna. Myndig- heten ställer ungefär samma frågor varje år. Kommunerna lämnar in sina underlag senast i mitten av februari.

2.information om länsstyrelsens insatser på området. Särskilda reger- ingsuppdrag brukar dock redovisas separat.

3.en sammanställning av hur sektorsmyndigheter arbetat och analys av vad som sker på området. Dessa myndigheters datum för rapport till länsstyrelsen har beslutats av Regeringskansliet.

Tidsplanen är ansträngd och ger länsstyrelsen begränsad tid för analys då den faktiska tiden som står till förfogande mellan inläm- nande av rapporter till länsstyrelsen och avrapportering till reger- ingen är kort. Länsstyrelsen menar att det är en utmaning att den i sin rapportering ska lyfta vad andra myndigheter gör. Det innebär också ett dubbelarbete då myndigheterna även rapporterar direkt till regeringen.

4.6Utredningens iakttagelser

4.6.1Otydligt uppdrag

Som beskrivits är uppföljningsmyndigheternas uppdrag utspritt i en rad olika styrdokument – minoritetslagen, Sametingets instruktion och uppföljningsmyndigheternas regleringsbrev. För att förstå vad som ingår i uppdraget behöver man dessutom gå till förarbetena till minoritetslagen, vilka är närmare tio år gamla. Det framgår exempel- vis inte vilka uppföljningsverksamhetens målgrupper är. Uppdragets otydlighet framgår också tydligt vid en jämförelse med andra myn- digheters uppdrag som avser liknande centrala samordnande och uppföljande funktioner inom tvärsektoriella områden, exempelvis Myndigheten för delaktighet och Jämställdhetsmyndigheten. Även tjänstepersoner vid uppföljningsmyndigheterna upplever brist på tyd- lighet i uppdraget. Sammantaget bedömer utredningen att uppfölj- ningsmyndigheternas uppdrag har varit för otydligt.

119

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar

SOU 2020:27

Utredningen bedömer att otydligheten inte enbart får betydelse för hur uppföljningsmyndigheterna väljer att tolka sitt uppdrag och vad de väljer att prioritera. I praktiken har myndigheterna prioriterat dels arbetet med den årliga rapporten till regeringen, dels stöd till kommuner i förvaltningsområde. Uppdraget ger även uppföljnings- myndigheterna ett svagt mandat i förhållande till andra myndigheter. Att uppdraget är otydligt gör det därtill svårare för utomstående att förhålla sig till uppdraget och veta vad de kan förvänta sig av upp- följningsuppmyndigheterna. Detta kan ha bidragit till att skada för- troendet för myndigheterna hos de nationella minoriteterna (se avsnitt 5.2.3 och 5.2.4). Det otydliga uppdraget får även antas ha bidragit till att samordningen och samverkan mellan statliga myn- digheter har varit begränsad (se avsnitt 7.3.2). Ett otydligt uppdrag gör det även svårare för regeringen, uppföljningsmyndigheterna och de nationella minoriteterna att föra en diskussion om prioriteringar och behov av resurser.

Att uppföljningsmyndigheternas uppdrag i huvudsak funnits i regleringsbreven och inte i instruktionen kan därtill ha bidragit till en kortsiktighet i arbetet (se avsnitt 4.2).

Ett argument för att hålla uppdragsformuleringarna generella och öppna kan vara att man vill ge uppföljningsmyndigheterna hand- lingsutrymme och möjlighet att själva definiera sitt uppdrag. Upp- följningsmyndigheterna har emellertid inte använt sig av den möjlig- heten. Utredningen anser inte heller att det finns någon motsättning mellan att ge myndigheterna handlingsutrymme och att formulera ett tydligare uppdrag.

4.6.2Uppföljningsmyndigheternas tolkning av uppdraget

Utredningen bedömer att uppföljningsmyndigheternas tolkning av uppdraget varit relativt snäv och saknar en fördjupad analys av upp- draget och myndigheternas roll utifrån skrivningar i förarbeten och regleringsbrev. Skrivningarna i regleringsbreven har i stort sett varit desamma sedan myndigheterna fick uppdraget 2010. Myndigheterna förefaller i första hand ha fokuserat på dessa skrivningar.

Det har inte gått att få klarhet i vilka strategiska val uppföljnings- myndigheterna gjort eller hur arbetet med det minoritetspolitiska

120

De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken SOU 2020:27

5.1.1Ökad egenmakt

En grundläggande princip i svensk minoritetspolitik och i ramkon- ventionens bestämmelser är att de nationella minoriteterna ska ges möjlighet och förutsättningar att bidra och påverka i frågor som berör dem. Regeringen betonar vikten av att stärka de nationella minoriteternas utövande av egenmakt och att de nationella minori- teternas sakkunskap ska användas i högre utsträckning än i dag (prop. 2017/18:199, s. 26).

Med egenmakt avses, enligt regeringen, tillgång till verktyg och förutsättningar att forma sin egen framtid. Det ska framför allt ske genom att minoriteterna ges inflytande och ökad kunskap om mino- ritetsrättigheter (prop. 2008/09:158, s. 33–34). Enligt Europarådet innebär skrivningarna i ramkonventionen att de nationella minorite- terna ska ges möjlighet till effektivt deltagande som innebär att de har reella möjligheter att påverka utformningen och utvecklingen av minoritetspolitiken.

5.1.2Tydligare rättighetsperspektiv ska eftersträvas

Huvudsyftet med uppföljningsmyndigheternas verksamhet ska, enligt regeringen, vara att bidra till att säkerställa efterlevnaden av de natio- nella minoriteternas rättigheter (prop. 2017/18:199, s. 22).

Ett rättighetsbaserat arbetssätt kan beskrivas, dels som ett för- hållningssätt, dels en metod för att arbeta med förverkligande av mänskliga rättigheter. De universella mänskliga rättigheterna fun- gerar både som ett mål och som verktyg till förändring. Det rättig- hetsbaserade arbetssättet fokuserar på grundorsaker eller strukturer i samhället som hindrar enskilda från att få tillgång till sina mänskliga rättigheter eller som skapar utsatthet eller utanförskap för människor.

Genom att förändra grundorsaker eller strukturer kan man för- bättra situationen för enskilda i utsatta situationer. Ett sätt är att bistå med verktyg som bidrar till förändring och att sträva efter del- aktighet och jämlikhet mellan människor. Utsatthet på individnivå kan också kopplas till en kollektiv eller social nivå och en politisk nivå i samhället, så det räcker inte att bara arbeta på individnivå om man vill uppnå reell förändring.

Ett rättighetsbaserat synsätt utgår således från att enskilda indivi- der är rättighetsbärare vars rättigheter ska respekteras och förverk-

124

SOU 2020:27 De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken

ligas – i detta fall minoritetsrättigheter. De nationella minoriteterna ska behandlas som fullvärdiga subjekt som kan bidra till förändring och ökat genomförande av rättigheterna och inte endast objekt för olika insatser från det offentligas sida. Minoritetspolitiken ska genom- föras tillsammans med och inte för de nationella minoriteterna. Det kan till exempel ske genom att minoriteterna bidrar genom samråd eller att minoriteterna ges möjligheter att själva agera för att främja språk och kultur. Människors egna resurser och inneboende förmåga till egenmakt kan, enligt detta synsätt, stärkas och de kan aktivt in- volveras och vara delaktiga i att förbättra sina livsvillkor och därmed bidra till att rättigheter förverkligas.

5.2Utmaningar i minoritetsarbetet

I utredningens dialog med de nationella minoriteterna har en rad olika typer av utmaningar i genomförandet lyfts fram som påverkar uppföljning, främjande och samordning av minoritetspolitiken.

5.2.1Svaga kommunala strukturer försvårar arbetet

De nationella minoriteternas företrädare ger uttryck för en rad utmaningar i förverkligandet av minoritetsrättigheterna. De upplever att genomförandet av rättigheter går långsamt i många kommuner och att arbetet är skört. Arbetet i kommunerna är i hög grad bero- ende av enskilda medarbetares engagemang och i många kommuner är strukturerna för arbetet svaga.

Minoritetspolitiska landvinningar riskerar lätt att gå förlorade. Det finns exempel på förvaltningsområdeskommuner där ett fram- gångsrikt arbete raserats på kort tid. När en duktig kommunal sam- ordnare slutar eller den politiska makten skiftar i kommunen kan det lokala minoritetsarbetet tvingas börja om från början.

Om de lokala formerna för samråd med de nationella minorite- terna inte fungerar väl uppstår det lätt konflikter som riskerar att bidra till bristande förtroende och tillit. Förlorad tillit tar också tid att bygga upp på nytt.

En utmaning i arbetet är, enligt minoritetsföreträdare, att det ofta saknas återkoppling från det offentliga i frågor eller problem som minoritetsföreträdarna väckt i samråden.

125

De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken SOU 2020:27

5.2.2Minoritetsorganisationernas förutsättningar

De nationella minoriteterna upplever att det ofta råder en makt- obalans i det minoritetspolitiska arbetet och att de hamnar i underläge i förhållande till tjänstepersoner och beslutsfattare. Det offentliga sätter i regel agendan och villkoren för dialogen med minoriteterna. Dialo- gen i samråden förs mellan ideellt verksamma minoritetsföreträdare och ett antal specialiserade offentliga tjänstepersoner. Trots det för- väntas minoriteterna kunna argumentera från en likvärdig och jämlik position.

De nationella minoriteterna är organiserade i olika grad, vilket påverkar deras förutsättningar att vara delaktiga. Vissa minoriteter företräds av några få organisationer som även kan vara organiserade under paraplyorgan, vilket gör att de kan tala med en röst. Andra minoriteter företräds av ett stort antal mindre organisationer. Mino- ritetsorganisationerna har i regel små resurser till sitt förfogande och endast några få organisationer har egna kanslier som kan samordna arbetet. Det är därmed svårt för flera av de nationella minoriteterna att bedriva ett strategiskt och samordnat påverkansarbete. Det finns i regel inga förutsättningar för eget minoritetspolitiskt analys- och utredningsarbete. Möjligheterna att stödja enskilda eller arbetet i lokala organisationer kan variera men är i regel begränsade.

Kunskaperna hos lokala minoritetsföreträdare om minoritets- rättigheter och gällande regelverk kan också vara begränsade. Detta kan leda till felaktiga förväntningar på det offentliga. Ibland leder okunskapen och frustrationen till att samråden fungerar sämre och att dialogen mellan kommunen och minoriteterna låser sig.

5.2.3Relationen till uppföljningsmyndigheterna

Företrädare för de nationella minoriteterna upplever en viss otydlig- het och osäkerhet kring vad uppföljningsmyndigheternas nuvarande roll innebär. Det är oklart vad minoriteterna kan förvänta sig av upp- följningsmyndigheterna vilket riskerar att leda till frustration, irrita- tion och bristande tillit. De har även många gånger haft svårt att uppfatta hur uppföljningsmyndigheterna tolkat sin roll och hur myndighe- terna definierat sitt uppdrag. Man efterlyser en tydligare dialog kring de nödvändiga prioritering som bland annat den föreliggande resurs- bristen leder till.

126

SOU 2020:27 De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken

Minoritetsföreträdare framför också att de i hög utsträckning saknar en pådrivande funktion – en motor – i minoritetsarbetet.

5.2.4Bristande delaktighet

Från minoritetshåll upplever man att minoritetsorganisationernas faktiska kunskaper och erfarenheter av lokala förhållanden och ut- maningar inte utnyttjas i tillräckligt hög grad och att de endast har marginella möjligheter att påverka uppföljningsarbetet och vilka prio- riteringar som görs. Företrädare för minoriteterna uttrycker behov av att kunna påverka uppföljningsmyndigheternas arbete i större ut- sträckning än i dag. Bland annat uttrycker den sverigefinska minori- teten en önskan om att ges möjlighet att vara delaktiga under hela uppföljningsprocessen – förberedelse, genomförande, analys och ut- värdering.

En minoritetsorganisation framför att man i den referensgrupp som Länsstyrelsen i Stockholms län tillsatt för uppföljningsarbetet får ta del av tidsplaner och material för tematiska uppföljningar men inte har tillräckligt stort inflytande på arbetets inriktning. De önskar till exempel ta del av den slutliga årsrapporten innan den sänds till regeringen.

5.2.5Behov av rådgivning

Enskilda som tillhör de nationella minoriteterna och företrädare för deras organisationer har behov av att kunna vända sig till någon instans för att kunna ställa frågor som rör minoritetsrättigheter och skyldigheter. Minoritetsföreträdarna efterfrågar en sådan instans och i minoritetspolitikens anda efterlyser man dessutom råd och vägled- ning på minoritetsspråken.

Att ta emot och besvara samtal och annan korrespondens på mino- ritetsspråk kräver både rutiner och språk- och kulturkompetens inom respektive språkområde. Sametinget har i dag möjlighet att erbjuda rådgivning på samiska medan länsstyrelsen, främst av resursskäl, inte har samma möjligheter.

127

De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken SOU 2020:27

5.2.6Verktyg saknas vid bristande efterlevnad

Europarådet har i sin granskning av svensk minoritetspolitik påtalat ett problem med att minoriteterna varken har någon instans att vända sig till eller tillgång till något rättsligt verktyg när rättigheter inte efterlevs och påtalar det som en allvarlig brist. De nationella minoriteterna bekräftar i hög utsträckning den bilden.

Utredningen noterar att inrättandet av en nationell institution för mänskliga rättigheter i framtiden skulle kunna fånga upp sådan pro- blematik som minoritetsföreträdarna framför. Den nationella insti- tutionen förslås inte pröva anmälningar från enskilda och inte heller utöva någon tillsyn. Institutionen kan dock, om den prioriterar frå- gan, genomföra en oberoende folkrättslig granskning av om Sverige efterlever Europarådets minoritetskonventioner.

5.3Det samiska civilsamhället och Sametinget

Av utredningens direktiv (utgångspunkt 6) framgår att Sametinget ska ansvara för samiska rättigheter och det samiska språkets utveck- ling inom minoritetspolitiken. Regeringen menar att genom ett tydligt rättighetsfokus, och med tillitsbaserad styrning, bör Same- tinget ges större frihet att utforma och bedriva den berörda verksam- heten inom gällande regelverk. Utredningen uppfattar regeringens direktiv så att Sametingets grad av självständighet inom det mino- ritetspolitiska arbetet ska öka. Detta framförs även av Sametingets företrädare.

Urfolket samernas situation skiljer sig något från de övriga natio- nella minoriteternas. Sametinget är, som beskrivits i avsnitt 4.3.1, dels uppföljningsmyndighet för minoritetsrättigheter, dels folkvalt organ för samerna som urfolk. Uppföljningen av minoritetspolitiken görs av medarbetare vid Sametingets kansli. Det folkvalda organ som behandlar minoritetsfrågorna är Sametingets språknämnd. Språk- nämnden är tillsatt av Sametingets plenum och består av folkvalda från olika samiska partier. Sametingets språknämnd samråder i minori- tetspolitiska frågor med det samiska civilsamhällets företrädare såsom samebyar, sameföreningar och samiska organisationer. Dialog förs med Sametingets företrädare i en rad olika samhällsfrågor som berör samer och samers situation. Under utredningens arbete har det inte

128

SOU 2020:27 De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken

framkommit något missnöje med nuvarande ordning bland det samiska civilsamhällets företrädare.

Många av de samiska synpunkter som kommer från fältet fångas i dag upp direkt av Sametingets kansli inom det ordinarie uppfölj- nings- och främjandearbetet. Enskilda ute i kommunerna kan vända sig till kansliet på samiska eller svenska och få rådgivning. Same- tinget som myndighet har också en mycket god bild av den samiska befolkningens levnadsförhållanden, situationen ute i kommunerna och de utmaningar och hinder man brottas med.

Utredningen konstaterar mot bakgrund av det som framkommit att samer har goda förutsättningar att påverka Sametingets arbete med minoritetspolitiska frågor, genom politiskt valda organ, kon- tinuerlig dialog med civilsamhället och enskildas direktkontakter med Sametinget som uppföljningsmyndighet.

5.4Utredningens iakttagelser

5.4.1Rättighetsbaserat arbetssätt

Mot bakgrund av regeringens uttalanden om rättighetsbaserat arbets- sätt och utifrån det som minoriteterna framfört gör utredningen följande iakttagelser.

Ett mer rättighetsbaserat arbetssätt innebär, enligt utredningens bedömning, ett förändrat förhållnings- och arbetssätt inom ramen för uppföljningen och främjandet av minoritetspolitiken. Det förut- sätter, dels ett ökat inflytande för de nationella minoriteterna, dels att gruppernas sakkunskap tas till vara mer systematiskt och i högre utsträckning i arbetet med uppföljning och främjande.

I ett rättighetsbaserat förhållningssätt ingår att aktivt identifiera och sträva efter att undanröja hinder mot förverkligandet av dessa rättigheter. I det ingår också att bidra till att stärka de nationella minoriteternas möjligheter att nyttja sina rättigheter. Detta gäller samtliga minoritetsrättigheter som Sverige åtagit sig att skydda. För de nationella minoriteterna kan det röra sig om sinsemellan olika rättigheter och uppföljningen behöver också vara lyhörd för det. För någon minoritet kan de språkliga rättigheterna stå i centrum och för andra minoriteter kan fokus ligga på rätten till kultur eller rätten att fritt kunna visa sin identitet utan att behöva känna rädsla eller riskera diskriminering. Det främsta verktyget för att uppnå detta är del-

129

De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken SOU 2020:27

aktighet och inflytande och att ta tillvara den kunskap och de erfa- renheter som minoriteterna besitter. Uppföljningsmyndigheterna kan också agera som möjliggörare eller facilitator bland annat genom att synliggöra frågor som berör minoriteterna eller ge grupperna möjlighet att själva beskriva utmaningar de brottas med. Då agerar inte uppföljningsmyndigheten som talesperson för minoriteterna utan som ”dörröppnare” i olika sammanhang där frågorna kan disku- teras och synliggöras.

För att uppföljningsmyndigheterna ska kunna arbeta på ett sådant sätt behövs, enligt utredningens bedömning, ett aktivt angreppssätt, en djup förståelse för de folkrättsliga åtagandena som rör de natio- nella minoriteternas rättigheter samt ett brett perspektiv på mino- ritetsfrågorna och de nationella minoriteternas situation. Med ett aktivt angrepps- och arbetssätt avser utredningen bland annat att i högre utsträckning systematiskt identifiera och motverka rättsliga, strukturella och praktiska hinder som försvårar genomförandet av rättigheter. Detta bör ske i dialog med företrädare för kommuner och regioner och i samarbete med de nationella minoriteterna. Att uppföljningsmyndigheterna ska arbeta rättighetsbaserat bör tydligt framgå av uppföljningsmyndigheternas fortsatta uppdrag.

5.4.2Det fortsatta arbetet

För att uppnå regeringens intentioner med delaktighet och ett rättig- hetsbaserat arbetssätt bör de nationella minoriteternas möjligheter till inflytande på uppföljning och främjande av minoritetspolitiken stärkas såvitt avser de nationella minoriteterna judar, romer, sverige- finnar och tornedalingar. Kunskaper och erfarenheter bland före- trädare för dessa minoriteter bör i högre utsträckning tas till vara för att identifiera hinder för förverkligandet av minoritetsrättigheter samt utveckla arbetet med uppföljning och främjande.

Genom att ta tillvara minoriteternas sakkunskap och lokala och regionala kännedom om genomförande av minoritetspolitiken, kan uppföljning och utformning av de statliga främjande- och samord- ningsinsatser som riktas till kommuner, regioner och statliga myn- digheter förbättras. Minoriteterna kan till exempel utifrån sina erfaren- heter lyfta goda exempel och framgångsfaktorer från kommuner och regioner. Minoriteterna kan även påtala specifika problem eller hin-

130

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

6.2Bakgrund och utgångspunkter

6.2.1Förutsättningar som påverkar styrning och uppföljning av minoritetspolitiken

Regeringens huvudsakliga styrverktyg

Regeringen har ett antal instrument till sitt förfogande för att på- verka myndigheterna att handla på ett visst sätt, och styrningens beståndsdelar är både formella och informella. Själva ärendehand- läggningen kan till exempel vara reglerad i lag eller förordning, och en rad författningar ställer också mer generella krav på myndig- heterna. Myndigheterna styrs också genom bland annat instruktion, beslut om regleringsbrev och andra regeringsbeslut, mål, resultat- krav, regler, resurser, val av styrformer, organisering, informella kon- takter, chefstillsättningar (utnämningsmakten) och granskning.

Ett viktigt styrmedel är regler meddelade av riksdagen och reger- ingen. Till att börja med finns ett omfattande generellt regelverk som gäller för alla eller flertalet myndigheter. Delar av regelverket finns i lag, exempelvis förvaltningslagen (2017:900) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Andra regler finns i förordning. Ett viktigt allmänt regelverk är myndighetsförordningen (2007:515), som bland annat innehåller bestämmelser om de tre vanliga ledningsformerna1, samt myndighetsledningens ansvar, uppgifter och beslutsförhet. Be- stämmelserna gäller om inte en lag eller förordning innehåller en bestäm- melse som avviker från förordningen.

Regeringen beslutar normalt dessutom om förordningar med in- struktion för respektive myndighet. I instruktionen regleras even- tuella undantag från myndighetsförordningen, samt bland annat myn- dighetens uppdrag och uppgifter, ledningsform, anställningar och eventuella rätt att meddela föreskrifter.

Utöver regelstyrningen styr regeringen myndigheterna med eko- nomiska styrmedel. Myndigheterna är skyldiga att årligen lämna in en årsredovisning samt ett budgetunderlag till regeringen. I årsredo- visningen ska myndigheten redovisa och kommentera verksamhe- tens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndig- hetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Myndighetens budget-

1Det finns enligt myndighetsförordningen tre huvudsakliga ledningsformer för myndigheter under regeringen: enrådighetsmyndigheter, styrelsemyndigheter och nämndmyndigheter.

134

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

underlag ska bland annat innehålla förslag till finansiering av verk- samheten under de tre närmast följande budgetåren.

Budgetunderlaget används av regeringen i arbetet med att ta fram en budgetproposition till riksdagen med förslag till anslagsbeslut. I regeringens årliga beslut om regleringsbrev tilldelas myndigheten anslag och andra finansiella befogenheter samt villkor för använd- ningen av dessa under aktuellt budgetår. Regleringsbrevet kan också innehålla mål, återrapporteringskrav och uppdrag till myndigheten.

Regeringen kan därutöver när som helst under året besluta om ytterligare uppdrag eller om ändring av regleringsbrevet. Regeringen kan även ge myndigheter uppdrag genom beslut vid regeringssam- manträde, det vill säga utan att uppdraget anges i myndighetens in- struktion, annan förordning eller regleringsbrev.

Myndighetsstyrningen innehåller även informella inslag. Departe- mentsledningen och myndighetsledningen genomför årligen en myn- dighetsdialog med syfte att följa upp myndighetens verksamhet, ge återkoppling och bedömning av resultatet samt diskutera verksam- heten i ett framåtblickande perspektiv. I anslutning till dialogtillfället ges även möjlighet för myndighetschefen respektive ordföranden att ha ett enskilt samtal med departementsledningen. Myndighetsdialo- gen är inte författningsreglerad. Utöver myndighetsdialogen kan det förekomma löpande kontakter under året mellan myndighetsled- ningen och regeringen. Vilken frekvens och inriktning dessa kontak- ter har beror på verksamheten och politikområdet.

Regeringen kan med hänsyn till den kommunala självstyrelsen inte på motsvarande sätt styra kommuner och regioner. Skyldigheter för dem måste enligt 8 kap. 2 § regeringsformen meddelas genom lag. Riksdagen kan dock enligt 3 §, med vissa undantag, bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Enligt 14 kap. 3 § reger- ingsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen.

Tillitsbaserad styrning

Tillitsreformen syftar till att utveckla formerna för den statliga styr- ningen genom att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet. Reformen

135

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

är ett led i regeringens arbete för att skapa mer effektiva offentliga verksamheter samt större nytta för medborgarna. Tillitsdelegationen tillsattes 2016 och har haft ett uppdrag att främja tillitsbaserad styr- ning både i förhållande till kommuner och regioner och till statliga myndigheter. Delegationen har lämnat flera betänkanden och i oktober 2019 lämnades betänkandet Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten (SOU 2019:43).

I betänkandet anför delegationen bland annat att tillitsbaserad styrning och ledning är ett förhållningssätt eller en inriktning – inte ett färdigt koncept eller en specifik metod för styrning. Tillitsbase- rad styrning och ledning innebär en förskjutning av fokus från tradi- tionell, formell styrning till en starkare betoning på kultur, ledarskap och hela system. Begreppet tillit betonar betydelsen av det infor- mella, det vill säga kultur, värderingar och attityder.

Delegationen har tagit fram sju vägledande principer som känne- tecknar tillitsbaserad styrning och ledning: tillit, medborgarfokus, hel- hetssyn, handlingsutrymme, stöd, kunskap och öppenhet.

Utmaningar för styrningen och uppföljningen av minoritetspolitiken

Minoritetspolitiken är utpräglat tvärsektoriell. Som framgår av av- snitt 3 förverkligas den inom verksamheter som finansieras under flera anslag utöver de två minoritetspolitiska anslagen i statsbud- geten (utgiftsområde 1). De formella och informella styrmedel som finns till regeringens förfogande skiljer sig i teorin inte inom minori- tetspolitiken, jämfört med andra mer ”sektoriella” politikområden. Minoritetspolitikens karaktär innebär emellertid i praktiken särskilda utmaningar, som den delar med andra tvärsektoriella politikområ- den, när det gäller styrningen och uppföljningen.

Många aktörer och svårt att följa effekter av offentliga insatser

En utmaning är att många olika verksamheter, såväl på statlig nivå som på kommun- och regionnivå, förväntas bidra till uppfyllelse av politikens mål och förverkligandet av de nationella minoriteternas rättigheter. Samtidigt utgör minoritetspolitiken för det stora fler- talet av dessa verksamheter endast en av många frågor och mål att ta

136

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

hänsyn till. De olika verksamheterna har dessutom skilda förutsätt- ningar och förvaltningskultur. De sorterar under flera olika departe- ment, utöver Kulturdepartementet som har det huvudsakliga an- svaret för minoritetspolitiken. De många aktörerna interagerar med varandra, och med företrädare för de nationella minoriteterna på lokal, regional och nationell nivå. Antalet inbördes kopplingar och relationer gör systemet komplext och svårt att överblicka.

Till detta kommer att de olika aktörernas bidrag till minoritets- politiken dels sällan eller aldrig kan följas hela vägen fram till poli- tikens övergripande mål, dels skiljer sig åt sinsemellan på ett sätt som gör det svårt att jämföra och prioritera mellan olika insatser. Detta gäller särskilt inom delområdena diskriminering och utsatthet respek- tive språk och kulturell identitet.

Därtill beror de förändringar man vill åstadkomma genom politi- ken även på omständigheter utanför det allmännas kontroll eller som det allmänna endast indirekt kan påverka. Möjligheten att nå poli- tikens mål är beroende av attityder och värderingar såväl bland befolk- ningen i stort som inom de nationella minoriteterna. Huruvida en- skilda tillägnar sig sitt minoritetsspråk kan exempelvis antas bero på ett komplex av såväl individuella som samhälleliga faktorer. Inom de nationella minoriteterna kan det exempelvis finnas negativa före- ställningar om minoritetsspråket, grundade i historiska erfarenheter, vilket leder till att man väljer att inte föra språket vidare till sina barn. Fördomar bland allmänheten kan leda till diskriminering av de natio- nella minoriteterna. Sådana negativa attityder och värderingar kan vara djupt rotade, ta lång tid att förändra och påverkas av exempelvis politiska strömningar och händelser i omvärlden.

Vidare tar det typiskt sett lång tid för de slutliga effekter eller sam- hällseffekter som eftersträvas inom minoritetspolitiken att inträda. Ett exempel är språköverföringen mellan generationer som bland annat är beroende av utbildningsinsatser som inte får fullt genomslag förr- än på längre sikt.

137

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

Särskilda svårigheter att följa effekterna av minoritetspolitiken

En uppföljning i syfte att beskriva utvecklingen inom ett politik- område kan ske genom kvantitativa mätningar av olika fenomen över tid. I minoritetspolitikens fall är det emellertid i flera hänseenden svårt att kvantitativt mäta effekter i förhållande till politikens mål.

För det första tar politiken sikte på sådant som i sig kan vara svårt att kvantifiera, exempelvis begrepp som ”kulturell identitet”. Försök att ändå kvantifiera dem kan riskera att leda till snedvridningar i styr- ningen genom att det läggs för stort fokus på de mätbara aspekterna.

För det andra är det svårt att genomföra kvantitativa undersök- ningar – riktade till minoriteterna eller i undersökningar till befolk- ningen i stort – som leder till slutsatser som är möjliga att generali- sera på gruppnivå i förhållande till de nationella minoriteterna eller i förhållande till minoritetsspråkstalarna (se om detta exempelvis i SOU 2017:88, s. 153 f.). I detta avseende innebär minoritetspoliti- ken en ytterligare svårighet i styrnings- och uppföljningshänseende som skiljer den från en del andra tvärsektoriella områden. Inom exem- pelvis jämställdhetspolitiken och ungdomspolitiken är möjligheterna att inhämta sådana data väsentligt bättre.

Utredningen konstaterar avslutningsvis att genomförandet av minoritetspolitiken till stor del är beroende av insatser på kommun- och regionnivå. Behovet av styrning och uppföljning från riksdagens eller regeringens sida behöver därför alltid balanseras mot den kom- munala självstyrelsen. En kraftfullare styrning och uppföljning från den nationella nivån kan dessutom även minska de nationella minori- teternas möjlighet till inflytande på kommun- och regionnivå.

6.2.2En programteoretisk ram

Med hänsyn till frågornas komplexitet behöver diskussionen om upp- följningssystemet utgå från en modell av verkligheten i syfte att göra den greppbar. Utredningen kommer att använda sig av nedanstående modell.

138

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

4. Mottagare

Med mottagare avses mottagare av prestationerna. Det kan till exem- pel röra sig om civilsamhällesorganisationer som får statsbidrag och elever som får undervisning i minoritetsspråk. Även allmänheten kan utgöra en mottagare, till exempel av information om de nationella minoriteterna. Från mottagarna leder prestationerna vidare till olika slags effekter. Ett exempel på det är om en civilsamhällesorganisa- tion som får statsbidrag för revitalisering av minoritetsspråk anord- nar språkkurser.

5. Mellanliggande effekter

Med mellanliggande effekter avser utredningen en tänkt kedja av effekter som länkas samman av orsakssamband som leder från mottagandet av förvaltningens prestationer (punkt 4 och 5) och fram till slutliga effekter i förhållande till politiska mål (punkt 6). Som exempel kan nämnas undervisning i minoritetsspråk. En mellanliggande effekt av den skulle kunna vara att eleverna lär sig språket. En effekt av det skulle kunna vara att eleverna talar språket i olika sammanhang utan- för skolan, vilket får ytterligare effekter, exempelvis att andra perso- ner uppmuntras att tala språket och så vidare.

6. Slutliga effekter i förhållande till politiska mål

Mellanliggande effekter enligt föregående punkt leder vidare till slut- liga effekter i förhållande till politiska mål. I exemplet från föregående punkt skulle effekten av undervisningen i minoritetsspråk i slutän- den kunna få effekter i förhållande till politikens övergripande mål bland annat på så sätt att minoritetsspråket ”stöds” enlighet med for- muleringen i det riksdagsbundna målet.

Vad som är en slutlig effekt i förhållande till ett politiskt mål beror på hur målet är definierat och hur det tolkas. En företeelse kan även utgöra både en mellanliggande effekt i förhållande till ett politiskt mål (eller en aspekt av ett mål) och samtidigt en slutlig effekt i för- hållande till ett annat politiskt mål. Ett exempel från minoritets- politiken är när myndigheter samråder enligt minoritetslagen. Det inflytande som samrådet innebär är en slutlig effekt inom delområ-

141

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

det inflytande och delaktighet. Om samrådet rör myndighetens in- satser för att stödja ett minoritetsspråk leder samrådet, i bästa fall, även vidare till slutliga effekter inom delområdet språk och kulturell identitet.

7. Samhällseffekter

Med samhällseffekter avser utredningen de förändringar i samhället i stort som minoritetspolitiken i förlängningen är avsedd att bidra till. De politiska målen är ofta formulerade som strävansmål, det vill säga staten eller det allmänna ska bidra till att uppnå förändringar i sam- hället. I strikt mening är det således bidraget till samhällsförändringen som utgör den slutliga effekten (punkt 6) i förhållande till det poli- tiska målet. I exemplet med undervisning i minoritetsspråk ovan är det riksdagsbundna målet att stödja minoritetsspråken så att de hålls levande. Huruvida språken hålls levande, det vill säga själva samhälls- effekten, kan även bero på faktorer utanför statens omedelbara kontroll.

I praktiken torde det många gånger vara svårt att i uppföljningen skilja mellan samhällseffekter (denna punkt) och slutliga effekter i förhållande till politiska mål, det vill säga det allmännas bidrag till samhällseffekterna (punkt 6). Utredningen har ändå ansett att det finns anledning att göra en sådan distinktion i diskussionen om uppfölj- ningssystemet.

8. De nationella minoriteternas inflytande

De nationella minoriteternas inflytande kan påverka i princip hela kedjan från styrinstrumentens utformning och fram till att förvalt- ningen levererar sina prestationer till slutmottagarna (punkt 4). In- flytande för minoriteterna är även i sig ett övergripande mål för politi- ken och återkommer således som en önskvärd slutlig effekt (punkt 6).

9. Omvärldsfaktorer

Med omvärldsfaktorer avser utredningen faktorer utanför det all- männas omedelbara kontroll som påverkar genomförandet av poli- tiken i de olika leden. Exempel på sådana faktorer skulle kunna vara

142

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

svängningar i konjunkturen eller globala trender i fråga om attityder till minoriteter som smittar av sig på uppfattningen bland allmän- heten i Sverige.

Övriga kommentarer till modellen

Det bör framhållas att ju längre ner i ”effektkedjan” man rör sig desto mer komplexa och diffusa blir orsakssambanden typiskt sett. Snarare än en effektkedja skulle man kunna tala om ett nät eller en väv av effekter. Ju längre ner i effektkedjan man rör sig desto svårare blir det också typiskt sett att tydligt härleda effekter tillbaka till olika insatser från staten eller kommuner och regioner. Delområdet del- aktighet och inflytande skiljer sig något eftersom området till stor del är inriktat på effekter som ligger inom det allmännas direkta kontroll.

Hur detaljerad man väljer att göra modellen beror på syftet. En programteori skulle till exempel kunna ställas upp för vart och ett av minoritetspolitikens tre delområden eller för att beskriva en enskild del av politiken, såsom förvaltningsområdena. Var och en av elemen- ten (rutorna) kan vidare expanderas och utforskas i uppföljnings- arbetet. För utredningens syfte är denna övergripande modell emeller- tid tillräcklig.

6.2.3Uppföljning, utvärdering och tillsyn Utvärdering

Det har tagits fram olika definitioner av begreppet utvärdering av- sedda för politiken och den offentliga förvaltningen.

Statskontoret konstaterar att den språkliga grundläggande bety- delsen av att utvärdera är att fastställa, bedöma värdet eller resultatet av något, men att innebörden varierar beroende på i vilka samman- hang och för vilka syften utvärderingen genomförs (Statskontoret 2014:7, s. 17).

Vedung (2009) definierar utvärdering som noggrann bedömning i efterhand av utfall, slutprestationer, förvaltning och beslutsinnehåll samt organisering av offentlig verksamhet, vilken tänkes spela en roll i praktiska beslutssituationer. Vedungs definition användes av Analys-

143

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

och utvärderingsutredningen i betänkandet Analyser och utvärder- ingar för en effektiv styrning. Utredningen använde sig även av en enklare definition där utvärdering beskrivs som ”systematisk under- sökning av någontings värde” (SOU 2018:79, s. 24 f.).

Karlsson Vestman (2011) definierar utvärdering som en verksam- het som syftar till att systematiskt beskriva och bedöma en pågående eller avslutad intervention eller aktivitet. Beskrivningen ska ligga till grund för en bedömning som är relaterad till redovisade kriterier. Målet med utvärderingen är att presentera ett utlåtande om utvär- deringsobjektets inneboende kvaliteter och nytta för omvärlden. Karlsson Vestman lyfter fram att det förekommer att utvärderaren förväntas ge rekommendationer på vad som bör åtgärdas utifrån resultatet av utvärderingen. Det innebär att utvärderaren fastställer värdet hos något i förhållande till en viss uppsättning värdekriterier.

Gemensamt för definitionerna är att utvärdering handlar om att göra en systematisk bedömning av något och att bedömningen inne- bär att utvärderaren tar ställning till värdet av detta något. Man kan utvärdera många olika företeelser.

Utvärderingen har ofta en framåtsyftande karaktär. I Vedungs (2009, s. 33) definition kommer detta till uttryck på så sätt att utvärder- ingen tänkes ge vägledning framöver i praktiska beslutssituationer. Enligt Vedung är denna framåtsyftning så central att den bör tas in i definitionen av ”utvärdering”. Däremot anser han att man inte bör närmare specificera vilken slags roll utvärderingen kan spela, då den kan ha många olika syften, däribland främjande och kontroll.

En utvärdering sker alltid i förhållande till värderingskriterier. Dessa kan vara av många olika slag beroende på utvärderingens syfte. Exempelvis kan utvärderingen ske mot uppsatta mål, i förhållande till brukares eller intressenters krav eller i förhållande till beprövad erfarenhet och yrkeskunskap (se om olika typer av utvärderingar och värderingskriterier Karlsson Vestman, 2011, s. 53 ff. och Vedung, 2009, s. 69 ff.).

144

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

Uppföljning

Mot ”utvärdering” kan ställas begreppet ”uppföljning”. Den senare termen är mångtydig och inte helt enkel att skilja från utvärdering.

En utvärdering sker vid särskilda tillfällen och innebär en djupare analys och bedömning. Uppföljning är däremot en löpande aktivitet som är präglad av fasta rutiner och det handlar då om att granska hur en verksamhet utvecklas i ett eller flera avseenden. För att det ska handla om utvärdering måste det därmed finnas någon form av vär- dering. Men även information från en uppföljning behöver bearbetas och innehålla en värdering i någon form för att kunna användas. Det är bland annat detta som skapar svårigheten med att särskilja upp- följning från utvärdering (Lindgren, 2006, s. 9).

Svårigheten att skilja utvärdering från uppföljning har också att göra med att det finns två begrepp för uppföljning. Med ”uppfölj- ning” avses vanligen datainsamling och statistikproduktion om en enskild aktivitet, så kallad enkel uppföljning. Det förekommer med andra ord ingen analys av orsakssamband eller någon bedömning av information i förhållande till interventioner (offentliga insatser) eller värderingskriterier.

Ett exempel på enkel uppföljning inom minoritetspolitiken skulle kunna vara insamling och redogörelse av användningen av statsbidra- get som lämnas till kommuner och regioner i förvaltningsområdena. En sådan redogörelse utgör en enkel uppföljning så länge den inte innehåller någon bedömning eller värdering av hur statsbidraget an- vänds, utan inskränker sig till en ren redovisning av de förbrukade beloppen fördelade på olika poster.

En annan form av uppföljning benämns i litteraturen bland annat kvalificerad uppföljning, processutvärdering eller monitorering. Den innebär till skillnad från den enkla uppföljningen inte enbart data- insamling, utan även ett ”felsöknings- och reparationsarbete” i stadium efter stadium av förvaltningsprocessen och fram till slutprestations- ledet. Den kvalificerade uppföljningen innebär ett sökande efter bromsklossar och hinder i processen och en analys av orsaker till dem (Vedung, 2009, s. 35 f.). Enkelt uttryckt handlar det om att under- söka och undanröja hinder i myndigheters och andra offentliga aktörers genomförande av politiken.

Kvalificerad uppföljning skiljer sig från utvärdering på så sätt att den inriktar sig på processen fram till att myndigheten eller den

145

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

offentliga aktören levererar sin slutprestation till slutmottagaren. Till skillnad från utvärderingen tar den inte sikte på effekterna av prestationerna.

Ett exempel på en kvalificerad uppföljning inom minoritetspoliti- kens område vore en undersökning av myndigheternas genomfö- rande av skyldigheten i minoritetslagen att samråda med de natio- nella minoriteterna i frågor som berör dem. Uppföljningen skulle då ta sikte på en tänkt ”genomförandekedja” från lagstiftningens inne- håll via processer i myndigheterna som innefattar myndighetens tolkning av bestämmelsen, myndighetens interna organisering och ansvarsfördelning av samrådsskyldigheten och fram till de faktiska ”prestationerna” och deras innehåll. Prestationerna och deras inne- håll skulle i det här fallet exempelvis kunna vara hur ofta myndig- heterna samråder med minoriteterna och hur samråden är utformade.

En kvalificerad uppföljning av genomförandet av samrådsskyldig- heten skulle exempelvis kunna ta sikte på om samråden utformas i enlighet med lagstiftningen och lagstiftarens intentioner. Den kva- lificerade uppföljningen skulle däremot inte ta sikte på effekterna av samråden, det vill säga hur samråden tas emot av minoriteterna och vilket reellt inflytande de får. Med andra ord skulle det inte ingå i en kvalificerad uppföljning att bedöma om samråd som sådana är effek- tiva och ändamålsenliga verktyg för att uppnå inflytande och delak- tighet för de nationella minoriteterna. Bedömningen skulle endast avse om samråden genomförs i enlighet med minoritetslagen. En bedöm- ning av effekter i förhållande till politikens mål skulle snarare utgöra en utvärdering.

Uppföljning bör skiljas från bevakning av ett område. Många myndigheter har i uppgift att ”följa utvecklingen” på ett område. Ut- redningen menar att en sådan bevakning bör skiljas från uppföljnings- begreppet. Uppföljning bör till skillnad från bevakning vara förenad med krav på en strukturerad redovisning till en extern uppdragsgivare.

Tillsyn

Uppföljningsbegreppet kan även sättas i relation till tillsynsbegrep- pet. ”Tillsyn” tar i princip sikte på kontroll av efterlevnaden av krav enligt lagar och andra bindande föreskrifter. Tillsyn kan innehålla

146

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

såväl främjande, utvecklande inslag som olika former av sanktioner mot den som inte följer föreskrifterna.

Regeringen har i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) gjort bedömningen att begreppet främst bör an- vändas för verksamhet som avser självständig granskning för att kon- trollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.

Begreppet ”uppföljning” har i minoritetspolitiska propositioner och skrivelser använts med skiftande betydelse. Bland annat har an- getts att uppföljningen ska ”driva på”, det vill säga utgöra en del av främjandet av, politikens genomförande. Använt i den betydelsen när- mar det sig begreppet ”tillsyn”. Tanken torde vara att om de som verkställer politiken behöver redovisa hur de har gjort det och vad de har gjort leder det till en drivkraft hos dem att åstadkomma resul- tat. Till skillnad från tillsynsbegreppet är ”uppföljning” i denna bemär- kelse inte förknippat med sanktioner. Ett exempel på denna typ av uppföljning skulle kunna vara så kallade öppna jämförelser där resul- tatet hos enskilda verksamhetsutövare, exempelvis kommuner, redo- visas sida vid sida med varandra.

6.2.4Utredningens utgångspunkter och definitioner

Utredningens uppdrag tar sikte på minoritetspolitikens uppföljnings- system. Med uppföljningssystemet avser utredningen den övergripande ordningen för hur information om minoritetspolitikens genomfö- rande och effekter tas fram, analyseras och redovisas. Informationen kan vara såväl av kvantitativt som av kvalitativt slag. Kommuner, regioner och statliga myndigheter kan för egen del ha behov av att internt följa upp sina minoritetspolitiska insatser. Utredningens upp- drag är emellertid avgränsat till uppföljningen på central, statlig nivå.

Med ”uppföljningssystemet” avser utredningen ordningen för uppföljning av den generella minoritetspolitiken. Till minoritetspoli- tiken hör även strategin för romsk inkludering. Uppföljningen av insatser inom strategin sker dock i särskild ordning. Regeringen har i december 2019 gett Länsstyrelsen i Stockholms län ett fyraårigt upp- drag att bland annat utveckla ett uppföljningssystem för strategin (Ku2019/02101/CSM). Utredningen har bedömt att det därmed inte

147

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

ingår i utredningsuppdraget att ta ställning till hur uppföljningen av strategin bör utformas. Utredningen har inte uppfattat att uppfölj- ningen av strategin för romsk inkludering ingår i ”uppföljningssyste- met”. En beskrivning av den nuvarande uppföljningen av strategin finns i avsnitt 4.

Begreppet uppföljning är som framgår av avsnitt 6.2.3 inte enty- digt, men utredningen använder det i den vidare bemärkelsen insam- ling, analys och redovisning av information om minoritetspolitikens genomförande och effekter.

Med indikatorsystem avser utredningen en på förhand bestämd struktur för att återkommande samla in och redovisa kvantitativa, eller kvantifierade, uppgifter i syfte att belysa en utveckling inom området. Utvecklingen belyses genom att de kvantitativa uppgif- terna, indikatorerna (se nedan), sätts i relation till en effektkedja.

Med effektkedja avser utredningen en tänkt kedja av orsak och verkan som leder från riksdagens och regeringens beslut och fram till de förändringar som utgör de slutliga målen för politiken. Besluten på högsta nivå – om resursfördelning, mål och regelverk – omsätts via processer inom statliga myndigheter, kommuner och regioner till olika slags prestationer (exempelvis bidrag till minoritetsorganisa- tioner, information om minoriteterna riktad till allmänheten, under- visning i minoritetsspråk). Kedjan av effekter som avslutas med dessa prestationer tänks därefter, direkt eller via ytterligare en kedja av orsak och verkan, leda fram till slutliga effekter.

Det utredningen kallar för slutliga effekter är effekter i förhållande till politikens mål. Det som benämns ”mål” inom olika politikom- råden innehåller ofta såväl beskrivningar av aktiviteter eller åtgärder som önskade tillstånd. Ett mål i egentlig mening är emellertid endast ett önskvärt tillstånd medan aktiviteter är ett medel för att uppnå tillståndet (ESV 2006:7, s. 11 f.). Det handlar med andra ord om ett önskemål, exempelvis att något ska öka, minska, förbättras, vara lågt/ högt eller bibehållas (ESV 2012:41, s. 14). Exempelvis anges i det riksdagsbundna målet för minoritetspolitiken bland annat att mino- ritetsspråken ska hållas ”levande”, vilket är ett önskemål om att ett tillstånd ska bibehållas.

Politiska mål utformas ofta som så kallade strävansmål, det vill säga staten eller det allmänna ska ”bidra till” eller ”främja” en viss effekt. Att målen är utformade så kan bero på att det man eftersträvar är för- ändringar i samhället i stort som politiken endast indirekt eller delvis

148

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

kan påverka. Strävansmål är ett erkännande av statens begränsningar. Ibland är de politiska målen i stället av utopisk eller visionär karaktär.

Utveckling – med andra ord förändring i riktning mot eller från ett önskvärt tillstånd, ett mål – kan bland annat beskrivas med hjälp av återkommande redovisning av indikatorer. Med en indikator avser utredningen ett kvantitativt eller kvantifierat mått som används för att mäta något som inte låter sig mätas direkt. Att det fenomen som indikatorn mäter inte kan mätas direkt kan bero på att det är ett kom- plext, mångfacetterat fenomen, exempelvis ”kulturell identitet”. Att fenomenet inte går att mäta kan också bero på exempelvis att en direkt mätning är för dyr eller att det finns etiska eller rättsliga hinder. Inom minoritetspolitiken är det, på grund av att Sverige inte registre- rar etnicitet eller språkkunskaper, inte möjligt att rikta urvalsbaserade enkätundersökningar till de berörda grupperna. Eftersom indikato- rer mäter något indirekt behöver de tolkas och värderas i förhållande till det fenomen de indikerar.

Indikatorer kan användas för att beskriva slutliga effekter – för- ändringar i det tillstånd som omfattas av ett mål. Man brukar be- nämna dessa resultatindikatorer.

Indikatorer bör skiljas från bedömningsgrunder. En bedömnings- grund är den samlade empiri – fakta – som ska ligga till grund för en bedömning av måluppfyllelse. Indikatorer kan vara en del av en bedöm- ningsgrund.

6.3Det nuvarande uppföljningssystemet för den generella minoritetspolitiken

6.3.1Uppföljningssystemets övergripande delar

Det nuvarande uppföljningssystemet lades fram i propositionen Från erkännande till egenmakt (prop. 2008/09:158). Systemet skulle enligt regeringen bestå av fyra delar:

–konkretisering av minoritetspolitikens mål till de tre delområdena,

–uppföljningsansvar i förhållande till kommuner och regioner,

–samordning av statliga myndigheter samt

–återrapportering till regeringen.

149

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

Regeringen konstaterade även att det fanns behov av vissa kunskaps- höjande insatser. Dessa utgör enligt förarbetenas terminologi inte en del av uppföljningssystemet.

De tre delområdena beskriver utredningen närmare i nästa avsnitt. Uppföljningsansvaret, som gavs till Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, syftade enligt regeringen till att

•driva på genomförandet av de i lagen angivna rättigheterna och skyldigheterna på det kommunala planet,

•som en del av den stödjande verksamheten främja samordning mellan kommuner, samt

•ge regeringen underlag rörande efterlevnaden av minoritetslagen.

Regeringen angav även att Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län skulle ges ett samordningsansvar för de minoritetspolitiska målen i förhållande till andra statliga myndigheter.

Slutligen skulle uppföljningen bygga på en återrapportering till regeringen. Regeringen bedömde att Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget skulle ges ansvar att till regeringen redovisa en sam- lad bedömning av efterlevnaden av lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk, samt att andra relevanta myndigheter skulle lämna underlag till dessa myndigheter.

Utredningen har valt att begreppsmässigt skilja på främjande- respektive uppföljningsfunktionen. ”Uppföljning” har utredningen definierat som insamling, analys och redovisning av politikens genom- förande och effekter. En del av det som i förarbetena beskrivs som en del av uppföljningssystemet blir med utredningens sätt att se på begreppen snarare en del av främjandefunktionen, exempelvis till- handahållande av stöd till kommuner. Annat, exempelvis myndig- hetssamordning, kan ingå som ett led i båda funktionerna. Utred- ningens redovisning nedan utgår från detta synsätt.

150

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

6.3.2Minoritetspolitikens tre delområden

De tre delområdena beskrivs i förarbetena på följande sätt.

Första delområdet: Diskriminering och utsatthet

Att ge skydd åt de nationella minoriteterna innebär att diskriminering på grund av etnicitet eller tillhörighet till nationell minoritet ska bekäm- pas och att de nationella minoriteterna ska ges förutsättningar att delta i samhällslivet på lika villkor.

Enligt ramkonventionens bestämmelser har Sverige åtagit sig att vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majoritetsbefolkningen. Det innebär att de nationella minorite- terna fullt ut ska kunna utveckla sin potential och ha samma förutsätt- ningar i samhället som majoritetsbefolkningen. Samhället ska därför mot- verka missgynnande och utsatthet av de nationella minoriteterna.

Andra delområdet: Inflytande och delaktighet

Att stärka de nationella minoriteternas möjligheter till inflytande inne- bär att formerna för samråd ska förbättras och de nationella minoriteter ska ges reellt inflytande i frågor som berör dem. Politiskt deltagande ska uppmuntras, såsom deltagande i Sametingsvalen. Utarbetande av olika former för inflytande inom de nationella minoriteterna bör främjas. Det kan t.ex. handla om deltagande i olika brukarråd eller andra samverkans- fora. Kvinnors och ungas deltagande ska främjas. De nationella minori- teterna ska ges tillgång till olika nationella, regionala och lokala dialog- fora på likvärdiga villkor som majoritetsföreträdare. Strukturella hinder mot inflytande ska, så långt det är möjligt, undanröjas.

Tredje delområdet: Språk och kulturell identitet

Att stödja de nationella minoritetsspråken så att de hålls levande innebär att de nationella minoriteterna ska ges möjligheter att tillägna sig, bruka och utveckla sitt modersmål och utveckla en egen kulturell identitet. De nationella minoriteterna ska kunna överföra sitt minoritetsspråk och sin kultur till nästa generation. De nationella minoritetsspråken, som utgör en del av det svenska kulturarvet, ska kunna bevaras och utvecklas som levande språk i Sverige.

Skälet till att delområden infördes var att regeringen ansåg att effek- terna av vidtagna insatser inte gick att följa upp tillräckligt väl i för- hållande till det övergripande minoritetspolitiska målet som närmast var att se som ett slutmål. Hur långt arbetet hade kommit för att nå detta slutmål var svårare att avläsa. Regeringen uttalade att delområ-

151

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

dena skulle följas upp särskilt och att regeringens egen och myndig- heters uppföljning, analys och redovisning av arbetet för att främja det övergripande minoritetspolitiska målet särskilt skulle belysa in- satserna och effekterna av sådana insatser inom delområdena.

Utredningen om en stärkt minoritetspolitik bedömde i betänkan- det Nästa steg? Förslag för en stärkt minoritetspolitik (SOU 2017:60) att delområdet språk och kultur skulle prioriteras särskilt. Reger- ingen delade emellertid inte den bedömningen. I samband med den senaste reformen uttalade regeringen att de nationella minoriteter- nas rättigheter bildar en helhet och att de tre delområdena är delar av denna helhet. Regeringen ansåg att det inte är möjligt att prio- ritera mellan de tre delområdena, men bedömde att språk och kultur är kärnan i de nationella minoriteternas identitet, och att en funge- rande överföring av språk och kultur mellan generationer därför är en central uppgift för minoritetspolitiken (prop. 2017/18:199, s. 24).

6.3.3Årlig rapportering till regeringen

Uppföljningen av minoritetspolitiken är uppbyggd kring den gemen- samma rapport som Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län, i enlighet med regleringsbrevsuppdrag, lämnar varje år i början på april. I enlighet med förarbetsuttalandena ålägger regeringen även regel- mässigt myndigheter med återrapporteringsskyldighet på området enligt regleringsbrev, eller med särskilda minoritetspolitiska uppdrag, att lämna sin redovisning även till Sametinget och länsstyrelsen.

Bakgrund till den nuvarande rapporteringen

I samband med reformen 2010 anförde regeringen att det fanns behov av att förbättra dess överblick av efterlevnaden av Europa- rådets minoritetskonventioner. Det fanns också ett behov av att för- bättra myndighetsstyrningen på minoritetspolitikens område. Reger- ingen avsåg därför att ge relevanta myndigheter i uppdrag att med regelbundna intervaller särskilt analysera och rapportera vad som gjorts inom respektive ansvarsområde för att säkerställa efterlev- naden av den föreslagna lagen om nationella minoriteter och minori- tetsspråk. I denna redovisning skulle utvecklingen inom relevanta

152

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

utpekade delområden för det minoritetspolitiska målet följas upp och redovisas särskilt.

Uppföljningsrapporterna skulle sammanställas av Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, som i sin tur skulle lämna en samlad bedömning av situationen till regeringen. Den samlade bedömningen skulle även innehålla en redovisning av hur kommunerna tillämpar lagstiftningen. Därmed kunde regeringen få en bättre överblick över minoritetspolitikens effekter och efterlevnaden av de internationella åtagandena i Sverige. Regeringen konstaterade även att uppföljnings- rapporterna skulle komma att utgöra ett viktigt underlag för reger- ingens redovisning i samband med Europarådets regelbundna över- vakning av efterlevnaden av åtagandena.

Inför år 2013 fick Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län i uppdrag att analysera hur uppföljningssystemet skulle kunna ut- vecklas så att resultat och effekter tydligare skulle kunna mätas och följas. Uppdraget resulterade i att myndigheterna i rapporten för det året utarbetade ett uppföljningssystem med indikatorer baserade på enkätsvar och statistik (indikatorsystemet).

De årliga rapporterna

Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län har lämnat en årlig rapport om minoritetspolitikens utveckling för varje år från och med 2010. Årsrapporten består av flera olika delar. Utöver ett bakgrunds- och metodavsnitt samt en sammanfattning och ett analysavsnitt inne- håller den följande återkommande delar:

–en redovisning av fördelningen av statsbidrag till kommuner och regioner i förvaltningsområde och av hur de har använt bidraget,

–en redogörelse för Sametingets och länsstyrelsens stödjande, samordnande och kunskapshöjande insatser, och

–en sammanfattning av andra myndigheters redovisningar av sina uppdrag.

Därtill innehåller rapporterna en del vars innehåll varierar från år till år. Vart tredje år från och med 2014 innehåller rapporten en bredare uppföljning baserad på indikatorsystemet. Åren däremellan görs tema-

153

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

tiska uppföljningar inom olika områden. Några av indikatorerna redo- visas varje år.

Rapporterna innehåller även förslag till åtgärder ställda till regeringen.

6.3.4De tematiska uppföljningarna

De år då det inte sker någon bred indikatorbaserad uppföljning gör Sametinget och länsstyrelsen i stället tematiska uppföljningar. Teman beslutas från år till år baserat bland annat på vad uppföljningsmyn- digheterna uppfattar är angelägna frågor i kontakter med minoritets- företrädare och tjänstepersoner.

Underlaget till den tematiska delen bygger på specifika frågor i den årliga uppföljningsenkäten, statistikinhämtning, intervjuer, fokus- grupper och information som framkommit i dialogen med en särskilt utsedd referensgrupp där företrädare för de nationella minoriteterna ingår.

Teman har hittills varit

–Barns rätt till sitt nationella minoritetsspråk inom förskola, för- skoleklass och skola (2015),

–Service och omvårdnad inom äldreomsorgen på nationella mino- ritetsspråk (2016),

–Inflytande och delaktighet – en fördjupning (2018) och

–Mål och riktlinjer (2019).

I en bilaga till årsrapporten 2017 finns även en särskild fördjupning som rör kommuners arbete med minoritetslagens grundskydd.

6.3.5Indikatorsystemet

Som nämnts sker en uppföljning med indikatorsystemet vart tredje år. Senaste gången var således i rapporten för år 2017 och nästkom- mande gång blir i rapporten för år 2020. År 2013, när systemet använ- des första gången, redovisades 38 indikatorer. I den senaste rappor- ten ingår 22 indikatorer. Dessa är fördelade på minoritetspolitikens tre delområden diskriminering och utsatthet (fem indikatorer), in- flytande och delaktighet (tre indikatorer), språk och kulturell identi-

154

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

tet (tolv indikatorer) samt på det övergripande området ”organiser- ing” (två indikatorer). Indikatoröversikten från rapporten finns som bilaga 3 till betänkandet.

Under respektive indikator redovisas en eller, oftast, flera variab- ler. I det fall det är möjligt redovisas även förändringen av variabelns mätvärde i förhållande till föregående indikatorbaserade uppföljning.

Sju indikatorer bygger på statistik och uppgifter som samlas in av andra aktörer. Tre av dessa indikatorer, nr. 1–3, bygger på uppgifter och bedömningar från Diskrimineringsombudsmannen. Indikator nr. 4 bygger på uppgifter ur hatbrottsstatistiken från Brottsförebyggande rådet. Indikator nr. 16 bygger på tillgänglig statistik från Skolverket om antal elever som är berättigade till respektive deltar i modersmåls- undervisning på minoritetsspråk. Indikator nr. 17 bygger på tillgäng- lig statistik om antal sökande och antagna till språk- och/eller kul- turkurser på minoritetsspråk vid universitet och högskolor. Indika- tor nr. 20 bygger på de uppgifter om sändningstid på de nationella minoritetsspråken finska, meänkieli, romani chib och samiska som redovisas av public service-bolagen.

Övriga indikatorer bygger på svar på Sametingets och länsstyrel- sens enkäter till kommuner, regioner, statliga myndigheter, företrä- dare för nationella minoriteterna på lokal nivå, riksorganisationer och Sametingets politiker.

Sex av indikatorerna redovisas varje år. Dessa är:

–Antalet insatser för att förebygga och motverka diskriminering av nationella minoriteter (nr. 5)

–Former för inflytande och delaktighet (nr. 6)

–Möjligheter till påverkan på beslut och inriktning (nr. 7)

–Nationella minoriteters förutsättningar/kapacitet för inflytande och delaktighet (nr. 8)

–Insatser för att skydda och främja nationella minoriteters språk och kultur (nr. 9) och

–Information om rättigheter på nationella minoritetsspråk (nr. 13).

155

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

6.3.6Regeringens redovisning i budgetpropositionen

Regeringen har under Utgiftsområde 1, området Nationella minori- teter avseende anslag 7:1 Åtgärder för nationella minoriteter respek- tive 7:2 Åtgärder för den nationella minoriteten romer återkommande använt sig av ett antal bedömningsgrunder. I budgetpropositionerna från och med budgetåret 2017 har följande centrala bedömnings- grunder använts:

–kommuners, regioners och myndigheters efterlevnad av minori- tetslagen och Sveriges internationella åtaganden inom området,

–informations- och kunskapshöjande insatser för att förstärka efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter,

–Diskrimineringsombudsmannens (DO) och andra aktörers arbete mot diskriminering och utsatthet,

–utvecklingen av samråd med och inflytande för de nationella minoriteterna,

–språk- och kulturaktiviteter för och av de nationella minorite- terna, och

–insatser för att stärka de nationella minoritetsspråken.

Insatser som berör de nationella minoriteterna redovisas även under flera andra utgiftsområden i budgetpropositionen.

6.4Utredningens iakttagelser

6.4.1Övergripande

I utredningens uppdrag ingår att analysera effektiviteten och ända- målsenligheten i det nuvarande uppföljningssystemet. I förarbetena till minoritetslagen har regeringen bland annat anfört att ett syfte är att ge regeringen en bättre överblick över minoritetspolitikens effek- ter och efterlevnaden av de internationella åtagandena i Sverige. Upp- följningen skulle även ge underlag till regeringens rapportering till internationella granskningsorgan (prop. 2008/09:158, s. 51).

Regeringen har utvecklat syftet något under 2018 genom att an- föra att uppföljningen ska möjliggöra för riksdagen, regeringen, inter-

156

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

nationella organ, myndigheter, de nationella minoriteterna och andra intresserade att följa och analysera utvecklingen. Vidare framgår att regeringen tänker sig att uppföljningen ska göra det möjligt att kon- tinuerligt justera inriktningen för politikområdet (skr. 2017/18:282, s. 29).

Utredningen bedömer att det nuvarande uppföljningssystemet har ökat regeringens överblick över minoritetspolitikens effekter jäm- fört med situationen före 2010. Detta gäller dock framför allt effek- terna av systemet med förvaltningsområden för finska, meänkieli och samiska. Uppföljningsmyndigheterna har även bidragit med analys av problem i genomförandet av politiken. Utredningen kan samtidigt konstatera att det finns tydliga utvecklingsbehov, vilka beskrivs när- mare i de följande avsnitten.

På ett övergripande plan saknas en analys av vad som är en effekt av politiken och hur man kan strukturera och beskriva politikens effekter (jfr. avsnitt 6.2.2). Utredningen menar att detta bland annat kommer till uttryck i att systemet med andra myndigheters rapporterings- skyldighet inte har fungerat. Uppföljningsrapporterna innehåller, när det gäller de andra statliga myndigheterna, i princip endast sam- manfattningar av de övriga myndigheternas redovisningar av åtgärder (se avsnitt 6.4.3). Uppföljningen av effekterna av minoritetspoliti- ken i fråga om annat än förvaltningsområdena ger en fragmentiserad bild. Även uppföljningen av effekterna av förvaltningsområdena kan utvecklas. Avsaknaden av en övergripande analys återspeglas, menar utredningen, även i oklarheter kopplade till indikatorsystemet (se av- snitt 6.4.4).

En grundläggande iakttagelse från utredningens sida är att det över huvud taget saknas en strukturerad analys av uppföljningssyste- mets syfte och de informations- och analysbehov det är tänkt att till- godose. Uttalanden i förarbetena är vaga. Det närmare ändamålet med uppföljningssystemet behöver således förtydligas. En sådan analys gör utredningen i avsnitt 6.5.

6.4.2Politikens tre delområden

Minoritetspolitikens tre delområden infördes för att regeringen an- såg att effekterna av vidtagna insatser inte gick att följa upp tillräck- ligt väl i förhållande till det övergripande minoritetspolitiska målet.

157

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

Regeringen bedömde att målet behövde konkretiseras och brytas ned i ett antal delområden då effekterna av vidtagna insatser inte gick att följa upp tillräckligt väl mot målet. Uppföljning, analys och redo- visning av arbetet för att främja det övergripande minoritetspolitiska målet skulle särskilt belysa insatserna och effekterna av sådana in- satser inom delområdena. Delområdena utgör således en central del av uppföljningssystemet och det är därför av stor betydelse att de är ändamålsenligt utformade.

Utredningen bedömer emellertid att delområdena inte är fullt ut ändamålsenliga. Delområdena består av rubriker, till exempel ”diskri- minering och utsatthet”, under vilka redovisas en blandning av exem- pel på åtgärder och vad som skulle kunna utgöra egentliga mål, det vill säga önskvärda tillstånd (se avsnitt 6.2.2 och 6.2.4). De ”effekter” regeringen eftersträvar går inte att tydligt utläsa av den förklarande texten under respektive delområde. I stället behöver man gå till det riksdagsbundna målet för politikområdet, ett mål som regeringen själv har bedömt behövde konkretiseras. Över huvud taget är det oklart hur delområdena ska användas i uppföljningen utöver att möjliggöra en grov sortering av olika slags åtgärder och effekter.

Delområdenas oklara status får vidare till följd att de i praktiken ofta uppfattas som delmål, vilket utredningen har erfarit i kontakter med tjänstepersoner och andra berörda. Ett exempel är uppföljnings- myndigheternas rapport Minoritetspolitikens utveckling år 2015. Barns rätt till sitt nationella minoritetsspråk inom förskola, förskoleklass och skola. Rapporten analyserar de aktuella verksamheterna på ett sätt som om delområdena vore mål som ska förverkligas.

Utredningen konstaterar att det i praktiken inte går att göra någon skarp åtskillnad mellan å ena sidan styrning (mål) och å andra sidan uppföljning (delområden). Exempelvis kan målformuleringar fastställda av riksdag och regering sätta ramar för uppföljningen. Regeringen hänvisar därtill regelmässigt till det riksdagsbundna övergripande målet för minoritetspolitiken och de tre delområdena i återrapporterings- krav i statliga myndigheters regleringsbrev. Sådana återrapporterings- krav kan i sig ha en styrande verkan.

Utöver att delområdena generellt är otydliga bedömer utred- ningen att delområdet diskriminering och utsatthet är särskilt pro- blematiskt. Begreppet ”utsatthet” beskrivs inte i texten under rubri- ken och det är över huvud taget oklart vad som omfattas av området utöver insatser mot diskriminering. Vidare är det oklart vad som

158

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

skiljer de specifikt minoritetspolitiska insatserna inom delområdet från insatser som genomförs och följs upp inom andra områden, såsom inom politiken mot diskriminering och i arbetet med den nationella planen mot rasism och hatbrott. Ett möjligt exempel på en sådan särskild minoritetspolitisk insats är arbetet inom strategin för romsk inkludering. Det är dock inte är uttalat hur strategin för- håller sig till minoritetspolitikens delområden.

6.4.3Andra myndigheters redovisning till uppföljningsmyndigheterna

Som en del i uppföljningssystemet ingår att andra statliga myndigheter med uppdrag inom minoritetspolitiken ska redovisa dessa uppdrag inte bara till regeringen, utan även till uppföljningsmyndigheterna. Tanken enligt förarbetena var att uppföljningsmyndigheterna skulle göra en ”samlad bedömning av situationen”. Den samlade bedöm- ningen skulle även bygga på uppgifter om den kommunala nivåns arbete.

Regeringen har i huvudsak följt upplägget på så sätt att de myn- digheter som fått särskilda minoritetspolitiska uppdrag, exempelvis i regleringsbrev, har ålagts att redovisa sina uppdrag till uppföljnings- myndigheterna, i regel med anvisning att redovisa ”effekter” inom minoritetspolitikens tre delområden. En notering som utredningen gör är dock att regeringens uppdrag till de andra myndigheterna inte specifikt har inriktats på att myndigheterna ska bidra med underlag till någon samlad bedömning. Systemet har inte heller lett till en sådan bedömning.

Utredningen konstaterar att uppföljningsmyndigheterna i de tidiga rapporterna gjorde bedömningar som mer uttalat rörde de övriga statliga myndigheterna. I rapporten för år 2011 redovisas kortfattade iakttagelser under rubriken ”Sammanfattning och slutsatser”. I rappor- ten för år 2012 har de statliga myndigheternas insatser sammanställts under de tre delområdena. Därefter har uppföljningsmyndigheterna i princip inskränkt sig till att, i sin årliga rapport, sammanfatta inne- hållet i de övriga myndigheternas redovisningar. Sett ur regeringens perspektiv torde sammanfattningar utan någon analys inte ge något mervärde.

De nuvarande uppföljningsmyndigheterna har inte analyserat sitt uppdrag tillräckligt i denna del. Enligt uppgift till utredningen till-

159

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

handahåller de en mall för de andra myndigheternas redovisning till de myndigheter som så önskar. Uppföljningsmyndigheterna har såle- des inte arbetat med att utforma ett system för de andra myndighe- ternas redovisningar utifrån behovet av uppgifter för uppföljningen.

Utredningen anser emellertid att ett grundläggande problem är att det närmare syftet med den efterfrågade samlade bedömningen är oklart. Det är än mer oklart hur bedömningen ska gå till. Reger- ingen efterfrågar återkommande redovisning av ”effekter” från myn- digheterna, vilket talar för att det är något mer än en ren redovisning av åtgärder som avses. Som konstaterats i avsnitt 6.2.1 kan de olika aktörernas bidrag till minoritetspolitiken emellertid sällan eller aldrig följas hela vägen fram till politikens övergripande mål. Insatserna är därtill av så olika karaktär att det är svårt att jämföra och prioritera mellan dem.

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att ordningen att statliga myndigheter redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndigheterna inte har fungerat.

6.4.4Indikatorsystemet

Utredningen anser att systemet med indikatorer utgör ett steg framåt i förhållande till den tidigare rapporteringen, då systemet möjliggör vissa jämförelser över tid. Uppföljningsmyndigheterna drar i de årliga rapporterna slutsatser avseende en del av indikatorerna.

Utredningen saknar emellertid en grundläggande föreställnings- ram och analys av det närmare syftet med indikatorsystemet och de olika indikatorerna. Många av indikatorerna är svåra att värdera och tolka. Det är svårt att bedöma hur de förhåller sig till innehållet i minoritetspolitiken. Det är till exempel inte tydligt hur indikatorerna förhåller sig till politikens övergripande mål och hur olika mätvärden på indikatorerna ska tolkas och värderas. Indikatorerna behöver sättas in i ett sammanhang, exempelvis relateras till en effektkedja.

Flera av indikatorerna består därtill av många olika variabler som inte vägs samman till en övergripande bedömning. De är därmed snarast att se som indikatorområden. Den stora mängden informa- tion som redovisas under flera av indikatorerna gör det svårt att dra slutsatser om betydelsen av de olika mätvärdena.

160

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

Utredningen bedömer att en del av svårigheterna hänger samman med delområdenas otydlighet eftersom områdena inte tydligt pekar ut vilka slutliga effekter som ska följas upp. Som konstaterats i av- snitt 6.2.1 är emellertid förutsättningarna att kvantitativt mäta mino- ritetspolitikens slutliga effekter svåra, framför allt inom delområ- dena språk och kulturell identitet respektive diskriminering och utsatthet. Om sådana effekter ska beskrivas kan indikatorer således endast utgöra en del av bedömningsgrunden tillsammans med annan information. I synnerhet gäller detta delområdet diskriminering och utsatthet där problemet med mörkertal torde innebära att statistik som avser anmälningar och stämningsansökningar och så vidare, har ett begränsat värde som kunskapskälla. Uppföljningsmyndigheter- nas tematiska rapporter bör ses som ett steg i rätt riktning för att åstadkomma mer allsidiga beskrivningar av politikens långsiktiga effekter.

6.4.5Uppföljningsmyndigheternas årliga rapporter

Som framgår av avsnitt 6.3.3 sker uppföljningen numera i treårs- intervaller. En bredare uppföljning görs vart tredje år genom indika- torsystemet. Åren däremellan genomförs tematiska undersökningar samt redovisas ett mindre antal indikatorer. Utredningen anser att uppföljningsmyndigheterna korrekt har bedömt att det inte är lämp- ligt att redovisa alla indikatorer varje år. Insamlingen av underlag till indikatorerna innebär en börda för uppgiftslämnarna. Denna börda måste ställas i relation till förändringstakten när det gäller de för- hållanden som indikatorerna ska belysa. Det är således centralt att hitta en lämplig periodicitet i uppföljningen.

Utredningen konstaterar vidare att de tematiska undersökningarna har tillfört ett djup i uppföljningen som inte går att åstadkomma genom en renodlat kvantitativ uppföljning. De tematiska undersök- ningarna utgör en ambitiös ansats och uppföljningsmyndigheterna har lyckats åstadkomma mycket med begränsade resurser.

Utredningen bedömer emellertid att syftet med de tematiska under- sökningarna kan bli tydligare. Det saknas en tillräcklig analys av syf- tet med undersökningarna. En bakgrund till varför man valt aktuell inriktning på undersökningen finns i regel i rapporterna. Exempelvis kan det handla om att kommunala tjänstemän eller olika grupper

161

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

inom de nationella minoriteterna har påtalat brister. Syftet med rap- porterna redovisas emellertid kortfattat och i allmänna termer såsom att man avser att få ”större kunskap om de faktiska förhållandena” inom ett område för att kunna lämna förslag till lämpliga åtgärder. Det saknas således preciserade frågeställningar för undersökningen. Hur mottagaren av rapporterna, regeringen, ska använda rappor- terna är inte heller uttalat. Det är oklart om undersökningarna till exempel ska utgöra utvärderingar (se avsnitt 6.2.3) av delar av mino- ritetspolitiken, och vilka kriterier man i så fall utvärderar mot. Det är även oklart varför de tematiska undersökningarna behöver redo- visas med ettårsintervall.

Utredningen bedömer att iakttagelserna ovan kan förklaras av att uppföljningsmyndigheterna haft ett brett och otydligt uppdrag i kombination med att de inte har gjort en tillräcklig strategisk analys av uppdraget (se avsnitt 4.6).

Ett par av de tematiska undersökningarna är vidare inriktade på områden som ligger inom sektorsmyndigheters ansvarsområden vilket väcker gränsdragningsfrågor: rapporten avseende år 2015 rör rätt till minoritetsspråk inom förskola, förskoleklass och skola, och rapporten avseende år 2016 rör service och omvårdnad inom äldreomsorgen på nationella minoritetsspråk. Gränsdragningsproblematiken i dessa fall torde dock hänga samman med hur minoritetspolitiken är orga- niserad och finansierad snarare än hur uppföljningsmyndigheterna har tolkat sitt uppdrag. Kommunernas skyldigheter att erbjuda för- skola och äldreomsorg i förvaltningsområdena finansieras under det särskilda anslaget för minoritetspolitiken medan övriga åtgärder som rör de nationella minoriteterna i fråga om utbildning och vård- och omsorgsområdet hör till verksamheter som redovisas under andra anslag.

Uppföljningsmyndigheterna har vidare lämnat ett stort antal åt- gärdsförslag i de årliga rapporterna och flera synes ha följts av åtgärder från regeringens sida. Vid en genomgång av förslagen konstaterar utredningen emellertid att många av dem är otillräckligt underbyggda med analys och faktauppgifter. Motiveringarna är ofta summariska – något stycke långa – och det går inte alltid att följa hur motiveringen förhåller sig till de enkätsvar och andra insamlade faktauppgifter som redovisas i rapporten. Det är även svårt att få en uppfattning om hur prioriterade de olika föreslagna åtgärderna är inbördes. Detta inne-

162

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

bär att det bör vara svårt att använda förslagen som berednings- underlag inom Regeringskansliet.

En väsentlig förklaring till de otillräckligt underbyggda åtgärds- förslagen är en kombination av resurs- och tidsbrist samt otillräcklig analys av det egna uppdraget från uppföljningsmyndigheternas sida. Regeringens styrning, där uppföljningsmyndigheterna årligen för- väntas redovisa ”behovet av fortsatta åtgärder”, kan även antas ha bidragit.

6.4.6Uppföljningens relevans för de nationella minoriteterna

Utredningen har i kontakter med företrädare för de nationella mino- riteternas organisationer erfarit att de anser att uppföljningsmyn- digheternas årliga rapporter inte beskriver de olika nationella mino- riteternas situation eller förutsättningar i tillräcklig omfattning. Det saknas en djuplodning eller samlad bedömning av situationen för respektive minoritet. Företrädare menar att det är förståeligt att reger- ingen behöver en redogörelse för hur statliga medel används, vilket motiverar att tyngdpunkten i uppföljningen läggs på förvaltnings- områdena. Särskilt företrädare för den judiska minoriteten anför att gruppen på många sätt fortfarande är ganska osynlig i samhället och så även inom minoritetspolitiken. Den judiska minoriteten har inget förvaltningsområde och inte heller någon strategi som den romska minoriteten. Därmed görs ingen specifik uppföljning alls rörande frågor som rör den judiska minoriteten.

Utredningen konstaterar att nuvarande system leder till att de frågor som varken rör förvaltningsområdena eller strategin för romsk inkludering inte följs upp med samma detaljeringsgrad eller inte alls. Sådana insatser inom olika politikområden framgår främst av de olika sektorsmyndigheternas redovisning av uppdrag. Den redovis- ningen ger dock inte en samlad bild av situationen för de olika mino- riteterna (jfr. avsnitt 6.4.3). Vidare är strukturen i rapporteringen, exempelvis enkätfrågor, i stor utsträckning enhetligt utformad. Ur de nationella minoriteternas synvinkel vore det önskvärt med en uppföljning som var mer anpassad till de olika minoriteterna. Som beskrivits i avsnitt 5 behöver också de nationella minoriteternas erfarenheter av genomförandet av minoritetspolitiken i kommuner och regioner fångas upp i större utsträckning än i dag.

163

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

6.5Bedömning av syftet med uppföljningssystemet

6.5.1Syften med uppföljning av minoritetspolitiken

Av skrivelsen Nystart för en stärkt minoritetspolitik framgår att reger- ingen tänker sig att uppföljningen ska möjliggöra för riksdagen, reger- ingen, internationella organ, myndigheter, de nationella minorite- terna och andra intresserade att följa och analysera utvecklingen. Vidare framgår att regeringen tänker sig att uppföljningen ska göra det möjligt att kontinuerligt justera inriktningen för politikområdet (skr. 2017/18:282, s. 29).

Begreppet uppföljning är som framgår av avsnitt 6.2.3 ovan inte entydigt, men utredningen använder det i den vidare bemärkelsen insamling, analys och redovisning av information om minoritets- politikens genomförande och effekter. En sådan uppföljning skulle kunna fylla flera olika syften.

För det första kan uppföljningen utgöra ett redskap för att främja politikens genomslag. När de som verkställer politiken – kommuner, regioner och statliga myndigheter – får lämna uppgifter om vad de gör och vilka effekter det får kan det i vissa fall antas driva på genom- förandet. Vidare kan uppföljningen ge underlag som belyser behovet av samverkan och samarbete i olika frågor mellan de verkställande aktörerna. Dessa aspekter behandlas närmare i avsnitt 7.

För det andra kan uppföljningen producera olika former av besluts- och avstämningsunderlag. Detta får anses utgöra uppföljningens huvudsyfte, vilket utredningen i den fortsatta framställningen kom- mer att koncentrera sig på. De underlag som produceras kan använ- das i många olika sammanhang. Utredningen har identifierat följande behov och användningsområden:

1.Underlag till den allmänna politiska diskussionen om minoritets- politiken och minoritetsrättigheter. Målgruppen kan, utöver de nationella minoriteterna, vara politiker, media och den politiskt intresserade allmänheten, såväl på lokal och regional som natio- nell nivå.

2.Underlag till regeringen för dess redovisning till internationella folkrättsliga granskningsorgan, främst Europarådets rådgivande kom- mitté för ramkonventionen och expertkommitté för språkstad- gan. Målgruppen är regeringen och, indirekt, ledamöterna i sådana kommittéer. Även de nationella minoriteterna är en indirekt mål-

164

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

grupp eftersom de har möjlighet att lämna uppgifter och syn- punkter inom ramen för den internationella granskningsprocessen.

3.Underlag till regeringen för dess redovisning till riksdagen i den årliga budgetpropositionen och i andra sammanhang, exempelvis i särskilda skrivelser. Regeringen ansvarar inför riksdagen att de medel som avsatts för minoritetspolitiken används ändamåls- enligt och effektivt. Målgruppen är regeringen och, indirekt, riks- dagen.

4.Underlag till regeringen inför de återkommande samråd om mino- ritetspolitikens utfall och inriktning som hålls med företrädare för de nationella minoriteterna. Målgruppen är regeringen och före- trädare för de nationella minoriteterna på nationell nivå, bland annat från de nationella minoriteternas riksorganisationer.

5.Underlag för regeringen i dess styrning och organisering av mino- ritetspolitiken, inklusive styrningen av statliga myndigheter. Mål- gruppen är främst regeringen och statliga myndigheter.

6.Underlag till regeringen för förändringar av minoritetspolitikens innehåll och inriktning på kort såväl som på längre sikt. Målgruppen är alla de aktörer på nationell nivå som nämnts i föregående punk- ter, med regeringen som primär mottagare av underlagen.

Användningsområdena är överlappande, vilket innebär att ett och samma underlag, exempelvis en rapport, skulle kunna fylla flera syf- ten. Förändringar av politikens innehåll (punkt 6) kan exempelvis genomföras genom nya eller förändrade uppdrag till statliga myndig- heter (punkt 5). Bedömningen av behovet av förändringar och in- riktningen på förändringarna (punkt 6) behöver ske i samråd med de nationella minoriteterna (punkt 4).

Utredningen bedömer att behovet enligt punkt 1 (den allmänna politiska diskussionen) kan tillgodoses genom bearbetning av den information och de analyser som görs för de övriga syftena. Detta användningsområde får således ses som sekundärt.

Utredningen konstaterar följande när det gäller behovet enligt punkt 2 (redovisning till folkrättsliga granskningsorgan). Den natio- nella ordningen, exempelvis lagstiftning och bidragssystem, ska vara utformad i enlighet med folkrättsliga förpliktelser i förhållande till nationella minoriteter. En bedömning av om så är fallet görs inom

165

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

ramen för de internationella granskningsprocesserna. I den natio- nella uppföljning av minoritetspolitiken som det nu är fråga om ska det således inte ingå att analysera om Sverige lever upp till sina folk- rättsliga åtaganden. Detta är primärt en uppgift för den föreslagna institutionen för mänskliga rättigheter (Ds 2019:4).

Givetvis bör uppföljningen så långt möjligt anpassas till det infor- mationsbehov som kan finnas i förhållande till den internationella granskningen. Men eftersom det är inom Regeringskansliet som rap- porterna till internationella granskningsorgan tas fram betraktar ut- redningen även syftet enligt punkt 2 som sekundärt.

Utredningen kommer i nästa avsnitt att koncentrera sig på be- hovet av underlag i förhållande till de återstående, primära syftena (punkt 3–6).

6.5.2Underlag för redovisning till riksdagen

Kravet på resultatredovisning enligt budgetlagen

Regeringen ansvarar för sin styrning inför riksdagen. För att riks- dagen ska kunna granska regeringen behöver riksdagen underlag. Riks- dagens granskning sker på olika sätt, men i det följande koncentrerar sig utredningen på det behov av underlag som regeringen har för att kunna redovisa politikens resultat inom ramen för den så kallade mål- och resultatstyrningen.

Den huvudsakliga resultatredovisningen sker inom ramen för budgetprocessen. Regeringen ska årligen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i för- hållande till de av riksdagen beslutade målen (10 kap. 3 § budget- lagen [2011:203]).

I förarbetena till budgetlagen framgår vad som avses med ”upp- nådda resultat” (prop. 2010/11:40, s. 101 f.). Bland annat anfördes följande. Med uppnådda resultat avses i första hand de resultat som uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Det är således effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna inne- burit som bör redovisas i förhållande till de mål riksdagen har beslu- tat om. Hur detta förhållande ser ut beror på hur målen är formulerade.

I förarbetena anfördes vidare att redovisningen bör ha en tydlig koppling till de förslag om exempelvis anslag och ekonomiska åtagan-

166

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

den som lämnas i budgetpropositionen, samt att redovisningen ska motivera varför medel fortsatt ska avsättas för verksamheten.

I fråga om så kallade sektorsövergripande mål anfördes att dessa bör följas upp samlat under de utgiftsområden där de huvudsakliga medlen anvisas men också där det är relevant inom olika utgifts- områden. Vidare anfördes att det även bör uppmärksammas att stat- liga medel hanteras av exempelvis kommunsektorn och att de resul- tat som uppnås där också är av intresse. Regeringen konstaterade att det genomgående är centralt att visa på hur de statliga insatserna bidragit till måluppfyllelse, då effekter på en mer övergripande nivå kan vara svåra att påvisa.

Slutligen anfördes i förarbetena följande beträffande 10 kap. 3 § budgetlagen. Bestämmelsen utesluter självfallet inte att resultatredo- visningar lämnas även i andra sammanhang. Tvärtom kan det vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verk- samheter i skrivelser och i särpropositioner (det vill säga i annat än budgetpropositionen; utredningens anm.). Ett exempel på när det kan vara särskilt motiverat är sektorsövergripande områden där verk- samheten bedrivs och finansieras från flera olika utgiftsområden.

Behovet av underlag i fråga om minoritetspolitiken

Det som ska redovisas i den årliga resultatredovisningen är sam- manfattningsvis effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna inneburit i förhållande till det riksdagsbundna målet. Som konstaterats i avsnitt 6.2.1 tar det många gånger lång tid för slutliga effekter av minoritetspolitiken att inträda. Det är även svårt eller omöjligt att följa olika verksamheters bidrag till sådana effekter. De underlag som tas fram för den årliga resultatredovisningen bör där- för fokusera på effekter som är mer närliggande såväl i tid som i den tänkta effektkedjan.

Minoritetspolitiken utgör dessutom enligt utredningens mening ett typexempel på ett område där regeringens årliga resultatredo- visning kan behöva kompletteras med särskilda redovisningar, exem- pelvis i skrivelser till riksdagen. Ett exempel på en sådan särredovis- ning skulle kunna vara den nulägesbild som finns i regeringens skrivelse Nystart för en stärkt minoritetspolitik (skr. 2017/18:282, s. 5 ff.), även om den nulägesbilden är inriktad på att beskriva åtgärder snarare än

167

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

effekter. Ett syfte med en särskild redovisning skulle kunna vara just att beskriva samhällsförändringar och mer långsiktiga effekter av minoritetspolitiken.

Eftersom resultatredovisningen är inriktad på effekter av insatta ekonomiska resurser är regeringens behov av underlag i det sam- manhanget störst i fråga om effekter av de medel som avsatts under anslag 7:1 och 7:2 under utgiftsområde 1 (se avsnitt 3.8). Under an- slagen finansieras emellertid även uppföljningsmyndigheternas sam- ordnande och stödjande arbete och detta arbete är tänkt att ge effek- ter inom verksamheter som finansieras under andra anslag. Effekter av uppföljningsmyndigheternas arbete på andra statliga myndigheter, kommuner och regioner kan behöva beskrivas.

Den ekonomiska tyngdpunkten i de minoritetspolitiska anslagen är statsbidraget till kommuner och regioner. I regleringsbrevet för Anslag 7:1 Åtgärder för nationella minoriteter för budgetåret 2020 har regeringen avsatt cirka 92 miljoner kronor till statsbidraget och till vissa mindre kostnader kopplade till dem. Detta kan ställas i rela- tion till det samlade anslaget som uppgår till cirka 118 miljoner kronor. Det finns därför skäl att, som är fallet i dag, ha en mer utförlig redo- visning i den delen.

Det är en grannlaga fråga hur olika statliga och kommunala verk- samheters årliga bidrag till minoritetspolitikens mål ska kunna be- skrivas på ett meningsfullt sätt. Det riksdagsbundna målet för minoritetspolitiken (se avsnitt 3.2.1) är abstrakt och visionärt for- mulerat. Varken det målet eller politikens tre delområden ger till- räcklig ledning i frågan. En ren uppräkning av vidtagna åtgärder torde många gånger inte ge en tillräcklig information. Samtidigt talar kost- nadsaspekter, behovet av långsiktighet och den tillitsbaserade styr- ningen för att regeringen använder ett enkelt och schabloniserat system för den årliga uppföljningen.

6.5.3Underlag för samråd om politikens utfall och inriktning

De nationella minoriteternas inflytande och delaktighet är centralt för minoritetspolitiken. Regeringen samråder återkommande med företrädare för de nationella minoriteterna på nationell nivå. Såväl regeringen som de nationella minoriteterna behöver tillgång till rele- vanta och tillförlitliga underlag för att dessa samråd. Det finns ett

168

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

värde i att underlaget produceras utanför Regeringskansliet, eftersom regeringen i samråden kan ses som de nationella minoriteternas mot- part.

Eftersom minoritetspolitiken utgår från de nationella minorite- ternas rättigheter behöver underlagen vara inriktade på de frågor som är mest angelägna ur minoriteternas och minoritetsspråkstalar- nas perspektiv. Underlagen behöver även vara anpassade till de natio- nella minoriteternas delvis olika förutsättningar och behov. Det behö- ver även beaktas att det inom de olika minoriteterna finns särskilda grupper med sinsemellan olika behov. Underlagen behöver uppfattas som trovärdiga av minoriteterna. Detta kräver bland annat att pro- cessen för att ta fram underlagen är transparent och förtroende- ingivande och att man i uppföljningen tar hänsyn till de olikheter som finns mellan de olika nationella minoriteternas kulturer och att de frågor som är viktiga för dem skiljer sig åt.

Ur de nationella minoriteternas synvinkel är det inte heller i sig av betydelse hur insatser kategoriseras av staten, exempelvis till vilket utgiftsområde de hör. Det är i stället de samlade insatserna för de nationella minoriteterna och minoritetsspråken som är av in- tresse. Vid framtagandet av underlagen behöver därför insatser inom flera olika politikområden beaktas. Exempel på sådana områden är kulturpolitiken, utbildningspolitiken, politiken mot diskriminering och politiken för det civila samhället.

Underlagen bör göra det möjligt för de nationella minoriteterna och regeringen att föra en dialog om hur utvecklingen har sett ut. Liksom när det gäller underlagen för redovisningen till riksdagen är det ett dilemma att de förändringar eller effekter man vill se kan ta lång tid, samtidigt som regeringen i princip årligen samråder med minoriteterna.

Underlagen bör även göra det möjligt för regeringen och minori- teterna att föra en dialog om politikens utvecklingsbehov, inriktning och prioriteringar. Dialogen bör så långt möjligt ske på jämbördiga villkor. Detta kräver att underlagen speglar inte enbart det allmännas syn på politikens utfall, utan även de nationella minoriteternas per- spektiv. Man behöver därvid beakta att de frågor som är viktiga för respektive nationella minoritet skiljer sig åt, samt att det finns grupper inom minoriteterna med sinsemellan olika behov.

Vid utformningen av underlagen behöver man också beakta att de nationella minoriteterna är i ett resurs- och kunskapsmässigt

169

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

underläge i förhållande till staten. Det kan inte förutsättas att de nationella minoriteternas företrädare har ingående kunskaper om den statliga styrningen och organiseringen, det regelverk som gäller för kommuner och regioner och de olika myndigheternas uppdrag. För urfolket samerna är situationen något annorlunda i och med att Sametinget inrättats.

6.5.4Underlag för beslut om organisering och annan styrning

Regeringen behöver underlag för beslut om organisering och annan styrning av minoritetspolitiken. Behovet av underlag måste bedömas utifrån de förutsättningar som politikens karaktär innebär för styr- ningen (se avsnitt 6.2.1). Även om regeringen i teorin har tillgång till samtliga styrverktyg som används inom mer sektoriellt präglade poli- tikområden är det i praktiken svårt eller omöjligt att använda många av dem i den tvärsektoriella styrningen.

Utrymmet för att föra upp minoritetspolitiska frågor i myndig- hetsdialoger med sektorsmyndigheter är ofta ytterst begränsat. Ut- nämningsmakten kan regeringen i praktiken inte använda för att utkräva ansvar i frågorna. Det kan även vara svårt att motivera att ett ansvar ska skrivas in i myndighetsinstruktioner när det handlar om en av många andra frågor som ska beaktas av en myndighet. Frå- gornas komplexitet gör det även svårt att styra genom detaljerade regler i föreskrifter.

Regeringen har med viss framgång styrt minoritetspolitiken genom särskilda återrapporteringskrav i regleringsbrev och tidsbegränsade särskilda uppdrag till myndigheter. En risk med den typen av styr- ning är emellertid att den leder till kortsiktighet och ett fokus som stannar vid den egna verksamhetens ansvarsområde.

Som konstaterats av bland annat Styrutredningen för funktions- hinderspolitiken är det svårt att styra tvärsektoriella politikområden med mål- och resultatstyrning. Det är svårt att tillämpa en tradi- tionell top-downorienterad styrningsmodell. Styrutredningen kon- staterade att ett tema i senare tids förvaltningsforskning är att den statliga styrningen gått från government till governance. Government syftar på den traditionella top-downorienterade styrningsmodellen. Med governance avses en förhandlings- och samverkansbaserad styr- ning där beslutsfattandet decentraliseras och i högre grad äger rum i

170

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

nätverk med aktörer från offentlig och privat sektor. Styrning genom nätverk blir mindre hierarkisk och kontrollerande och i stället mer horisontell genom att den i högre grad baseras på förhandling, dialog, ekonomiska incitament och normbildning. Lyckade nätverk utmärks enligt forskare av att man involverar berörda aktörer i styrningen och att man skapar utrymme för problemidentifiering, problemlös- ning och informationsutbyte. Här får staten en ny roll: facilitation (där man ska stödja och främja snarare än att styra i detalj) och interaction. Det vill säga man styr inte de individuella aktörerna utan snarare mot interaktionen eller samspelet mellan dem (SOU 2019:23, s. 90–91 och 114 ff., med hänvisningar). Styrutredningen förordade för funktionshinderspolitikens del en inriktning mot governance, eller samhällsstyrning som utredningen benämnde den.

Denna utredning konstaterar att minoritetspolitikens karaktär, med ett stort antal mer eller mindre centrala aktörer, som interagerar med varandra innebär en komplexitet och en svårighet för reger- ingen att följa genomförandet av politiken och att sätta in styrsig- naler och resurser där det behövs. De iakttagelser som Styrutred- ningen gjorde avseende funktionshinderspolitiken har bäring även på minoritetspolitiken.

Behov av en bred bevakning

Utredningen bedömer att det regeringen behöver för det första är en bred bevakning av genomförandet av politiken inom de olika sek- torerna som fångar upp problem i genomförandet. Det är särskilt angeläget att identifiera problem som inte tydligt faller inom en enskild statlig myndighets ansvarsområde eller som kräver samver- kan mellan flera statliga myndigheter eller med kommuner och regioner. Ett exempel på en fråga som inte tydligt faller inom någon myndighets ansvarsområde är bristen på läromedel för minoritets- språk. Läromedel produceras numera av marknaden, men efterfrågan på läromedel för minoritetsspråk är inte så stor att de är lönsamma att producera. Bristen på läromedel försvårar undervisningen i kom- munerna och elevernas möjligheter att tillägna sig minoritetsspråket.

Nämnda bevakning bör leda till att problemen identifieras, beskrivs och analyseras i sådan utsträckning att regeringen har möjlighet att vidta åtgärder, om inte de berörda aktörerna löser frågan själva. De

171

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

åtgärder regeringen kan vidta skulle kunna avse sådant som att peka ut ansvar och fördela resurser till myndigheter. Underlagen i denna del bör vara genomarbetade i sådan utsträckning att regeringen kan bedöma hur prioriterat ett visst problem är i förhållande till andra behov.

Uppföljningen behöver även kartlägga och beskriva sambanden mellan olika aktörer och verksamheter samt befintliga nätverk som finns inom området och behovet av att utveckla samverkan i olika frågor. Ett syfte med det är att möjliggöra för regeringen att vid behov stödja eller driva på bildandet av sådana nätverk, exempelvis genom att tillskjuta resurser för olika samarbeten, ge särskilda upp- drag eller ansvar för att utveckla och driva nätverken eller fatta beslut som formaliserar samverkan.

Behov av analyser av myndigheter och verksamheter

Utredningen bedömer att regeringen behöver analyser av hur olika myndigheter och verksamheter bidrar till, respektive bättre kan bidra till, att uppnå minoritetspolitikens mål.

Regeringen har i olika sammanhang, bland annat under 2018, uttalat att de nationella minoriteternas rättigheter bör vara en in- tegrerad del av den offentliga verksamheten inom berörda sektorer (prop. 2017/18:199, s. 28). Sådan så kallad sektorsintegrering torde bland annat bygga på tanken att det är de berörda myndigheterna som bäst känner sin egen verksamhet och kan bedöma hur den kan bidra till politikens mål. Därtill är det varken lämpligt eller möjligt för regeringen att detaljstyra alla verksamheter. Om minoritetsper- spektivet är integrerat i ordinarie styrsystem inom verksamheterna torde även behovet av styrsignaler från regeringen minska.

Principen om sektorsintegrering innebär emellertid inte att det saknas behov av styrning från regeringens sida. Integreringen som sådan kan kräva styrsignaler för att komma till stånd. För att reger- ingen ska kunna ge sådana styrsignaler behövs i sin tur underlag som beskriver nuläge och utvecklingspotential avseende olika myndig- heters möjlighet att bidra till minoritetspolitiken. Sådana underlag skulle kunna föranleda uppdrag till myndigheter att analysera och utveckla sin verksamhet så att de bättre kan bidra till politikens mål. Underlagen skulle även kunna möjliggöra för regeringen att invol-

172

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

vera myndigheter som inte tidigare har arbetat med frågorna. Myn- digheters analys av hur de kan bidra till politikens mål torde under- lättas om politikens mål är tydliga och om det finns tillgång till en sektorsövergripande analys av behoven på området.

Enskilda sakfrågors vikt skiljer sig även mellan minoriteterna, bland annat beroende på vad som har störst betydelse för att de ska kunna bevara och utveckla sin kultur. Det kan leda till att möjlig- heten för en viss myndighet att bidra till politikens mål kan skilja sig åt i förhållande till de olika nationella minoriteterna. En myndighet vars verksamhet är särskilt betydelsefull ur en minoritets synvinkel kan vara ointressant i förhållande till en annan minoritet.

Behov av utvärderingar och analyser av politikens verktyg

Regeringen behöver även i övrigt utvärderingar och framåtsyftande analyser av verktygen för att nå minoritetspolitikens mål. Med ”verk- tyg” avser utredningen de styrmedel och ”styrmedelspaket” som staten använder sig av. Ett exempel på styrmedelspaket är förvaltningsområ- dena, som bygger på ett ekonomiskt styrmedel (statsbidrag) i kom- bination med reglering, och i vissa delar tillsyn (avseende förskola och äldreomsorg). Ett annat exempel på ett verktyg är statsbidraget till organisationer som företräder nationella minoriteter. Ett tredje exempel är bestämmelsen om samråd och inflytande enligt 5 § mino- ritetslagen.

Analyserna behöver beakta strukturella faktorer

Avslutningsvis konstaterar utredningen att politikens genomslag är beroende av många faktorer såväl utom som inom statens kontroll. Sambandet mellan sådana faktorer och vad de innebär för förut- sättningarna att genomföra politiken behöver beskrivas och analy- seras. Ett exempel på en strukturell faktor är tillgången till personal med kunskaper i minoritetsspråk inom olika yrken.

173

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

6.5.5Underlag för förändringar av politikens innehåll och inriktning

Inledningsvis konstaterar utredningen att det inte helt går att skilja behovet av underlag för styrning och organisering av minoritets- politiken (se föregående avsnitt) från behovet av underlag för för- ändringar av politikens innehåll och inriktning. De två användnings- områdena går i varandra men är emellertid inte identiska. Det finns därför ett värde i att diskutera dem var för sig.

Med förändringar av minoritetspolitikens innehåll och inriktning avses förändringar och omprioriteringar som svarar mot behov som inte täcks av den nuvarande ordningen. Det kan exempelvis handla om behov av att utveckla nya statsbidrag eller lagstadgade skyldigheter för det allmänna. Det kan handla om att åtgärda mer kortsiktiga behov såväl som att genomföra mer övergripande förändringar av politiken, såsom att förändra målformuleringar för politikområdet.

För att det ska vara möjligt att bedöma behovet av förändringar av politikens innehåll och inriktning behövs underlag. Utredningen bedömer att svårigheten inte är att identifiera olika behov på kort sikt, utan att åstadkomma en bred och sammanvägd analys av de långsiktiga behoven inom olika sektorer i samhället. För att det ska vara möjligt att göra en sådan analys behövs en bedömning av vilken effekt minoritetspolitiken har haft inom berörda sektorer – om man inte vet något om effekten är det svårt att uttala sig om behoven. En jämförelse mellan behov och resultat (effekt) inom olika områden kan sedan ligga till grund för prioriteringar.

Bedömningen av vad som utgör långsiktiga effekter i förhållande till olika samhällssektorer bör vidare bygga på minoritetspolitikens mål. En analys och värdering av långsiktiga behov och effekter sek- torsvis förutsätter att målet bryts ned eller tolkas i förhållande till relevanta sektorer – exempelvis politikområdesvis, utgiftsområdes- vis eller i förhållande till olika verksamheter såsom utbildningssek- torn, kultursektorn och vård- och omsorgssektorn.

Det finns flera komplikationer med en sådan nedbrytning. En komplikation är att minoriteterna har olika behov – inom vissa grupper är språkfrågor i fokus, inom andra diskrimineringsfrågor och så vidare.

En ytterligare komplikation är svårigheterna att mäta övergri- pande effekter och att det många gånger tar lång tid för sådana effek- ter att inträda (se avsnitt 6.2.1). Till detta kommer att det övergri-

174

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

pande riksdagsbundna målet är abstrakt formulerat. Om man vill redo- visa effekter i förhållande till målet behöver det operationaliseras, det vill säga brytas ned till aspekter som är mätbara. Då kan en eller flera indikatorer knytas till respektive aspekt.

Indikatorer kan emellertid vara mer eller mindre väl anpassade för att visa effekterna. Om exempelvis antalet anmälningar om diskri- minering används som indikator på omfattningen av den faktiska diskrimineringen kan ett lågt värde på indikatorn – ett litet antal anmälningar – bli missvisande exempelvis om anmälningsbenägen- heten är låg. Långsiktiga effekter av minoritetspolitiken, i förhål- lande till dess mål, behöver enligt utredningens bedömning beskrivas genom ett allsidigt underlag, där indikatorer kan ingå som en del av bedömningsgrunden tillsammans med annan information, exempel- vis olika kvalitativa undersökningar. En sådan bedömning utifrån ett allsidigt underlag kräver mer analysresurser, i synnerhet om den som ska göra bedömningen ska ta ställning till om det skett en förändring över tid.

Slutligen konstaterar utredningen att politikens genomslag är beroende av många faktorer, varav en del omfattas av andra politik- områden, såväl utom som inom statens kontroll. Sambandet mellan sådana faktorer och deras betydelse för möjligheten att genomföra politiken behöver beskrivas och analyseras. Det finns bland annat ett behov av att följa långsiktiga trender som visar på förändringar i omvärldsfaktorer.

Ett exempel på en långsiktig trend är allmänhetens kunskaper om, och inställning till, de nationella minoriteterna och minoritetssprå- ken. Undersökningar om detta har genomförts 2010 av Språkrådet respektive 2015 av Språkrådet och uppföljningsmyndigheterna. En ny undersökning är planerad till hösten 2020. Den typen av trender pekar på en faktor – befolkningens attityder och värderingar – som både påverkar politikens förutsättningar och visar på dess generella genomslag. Ett annat sätt att belysa en sådan faktor skulle kunna vara en regelbunden analys av hur minoriteterna beskrivs i det offentliga samtalet, så kallad diskursanalys.

175

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

6.6Behovet av förändring och övergripande inriktning för uppföljningssystemet

Bedömning: Uppföljningssystemet ska fortsättningsvis bygga på följande delar:

•En förtydligad målstruktur.

•Ett förtydligat, mer strategiskt inriktat och resursmässigt för- stärkt uppföljningsuppdrag.

•En bred löpande bevakning av genomförandet av politiken, inklusive utvecklingen inom de politikområden som minoritets- politiken överlappar eller berör.

•En periodisk uppföljning som i sin tur bör bestå av en årlig rapportering samt en eller flera rapporteringar med längre inter- vall.

•Särskilda utvärderingar och andra djupare analyser.

Ordningen att statliga myndigheter även redovisar sina minori- tetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndigheterna kan avskaf- fas. Indikatorsystemet bör omprövas och ses över.

6.6.1En förtydligad målstruktur

Mål i en vidare bemärkelse kan användas i många olika sammanhang för att styra och följa upp en offentlig verksamhet. I ena änden av spektrat kan man placera tidsatta och relativt specifika mål som beslutas inom ramen för en verksamhet, exempelvis myndigheters mål om hur många ärenden som ska avgöras under ett år. I andra änden finns långsiktiga, visionära mål för olika politikområden be- slutade riksdagen. Sådana övergripande mål behöver typiskt sett brytas ner till mer konkreta nivåer om de ska fungera i styrningen och upp- följningen av politiken.

Konkretiseringen av målen kan ske på flera olika nivåer av olika aktörer – bland annat kan målen tolkas av olika statliga myndigheter samt av kommuner och regioner i förhållande till den egna verksam- heten när de planerar och följer upp sin verksamhet. Regeringen kan som ett led i styrningen och uppföljningen av en enskild myndighet

176

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

besluta om mål för verksamheten, exempelvis i form av årliga åter- rapporteringskrav i regleringsbrev. Mer långsiktiga mål för enskilda myndigheter kan finnas i myndighetens instruktion. Myndigheter som har i uppdrag att särskilt följa upp en viss politik för regeringens räkning kan även tolka och konkretisera målen, exempelvis för att utforma indikatorer som ska belysa utvecklingen i förhållande till målen. Ett exempel på det senare är Myndigheten för Kulturanalys (2016, s. 12 f.) målanalys av de kulturpolitiska målen.

Inom många tvärsektoriella politikområden har dessutom reger- ingen valt att bryta ner övergripande mål till en nivå som kan sägas befinna sig mellan det övergripande målet för området och mål för enskilda verksamheter. Detta gäller till exempel jämställdhetspoliti- ken och funktionshinderpolitiken. Även minoritetspolitikens del- områden utgör en sådan ansats.

Nedbrutna övergripande mål kan fylla flera olika funktioner i styrningen och uppföljningen av politiken. Målen kan peka ut prio- riterade områden. De kan möjliggöra avvägningar och prioriteringar inom ett politikområde genom att måluppfyllelsen bedöms i för- hållande till de olika delmålen. De kan sätta ramar för uppföljningen, bland annat så att de ger vägledning i analysen av vilka prestationer, mellanliggande och slutliga effekter av politiken (se avsnitt 6.2.2.) som det är önskvärt att beskriva. De kan ge ledning vid regeringens beslut om olika insatser. De kan även ge vägledning för olika aktörer, exempelvis myndigheter, för planering, beslut och uppföljning i den egna verksamheten. Sådana mål kan därmed även utgöra ett verktyg för regeringen när den styr myndigheterna. Bland annat kan reger- ingen ge myndigheter i uppdrag att analysera hur verksamheten kan bidra till delmålen på lång sikt. En uppdelning i delmål skulle även kunna möjliggöra en mer preciserad och verksamhetsanpassad styr- ning genom att myndigheter knyts till olika mål baserat på respek- tive verksamhets möjlighet att bidra till att förverkliga målen.

Minoritetspolitikens tre delområden utgör en central del av upp- följningssystemet. Utredningen har i avsnitt 6.4.2 dragit slutsatsen att områdena inte är fullt ut ändamålsenliga. Det finns behov av att se över dem.

Utredningen konstaterar att uppföljningsmyndigheterna visser- ligen skulle kunna tolka och operationalisera det övergripande målet och delområdena och på så sätt göra dem tydligare. Men om mål- strukturen ska fungera som en bas för en tvärsektoriell uppföljning,

177

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

där även andra än uppföljningsmyndigheterna ska bidra med upp- gifter, är det särskilt viktigt att det är regeringen som pekar ut vilka slutliga effekter som myndigheternas verksamheter ska bidra till.

Regeringen bedömde så sent som 2018 bland annat att delområ- dena skulle behållas (prop. 2017/18:199, s. 24). Detta ställningsta- gande skulle kunna uppfattas som att frågan om delområdenas ända- målsenlighet är utredd och prövad. Regeringens bedömning byggde emellertid inte på någon sådan utredning. Bedömningen var snarast ett svar på förslaget från Utredningen om en stärkt minoritetspolitik om bland annat att delområdet språk och kulturell identitet skulle ges särskild tyngd och prioriteras. Regeringens bedömning 2018 bör inte hindra en översyn och omprövning av delområdena, men de ut- talanden som gjordes i anslutning till bedömningen behöver beaktas.

Ett mer ändamålsenligt och effektivt uppföljningssystem behö- ver bygga på en förtydligad målstruktur. Utredningen lämnar förslag om detta i avsnitt 8.2.1.

6.6.2Ett förtydligat, mer strategiskt inriktat och resursmässigt förstärkt uppföljningsuppdrag

Systematik och långsiktighet är enligt regeringens bedömning två av de tre nyckelfaktorer i det fortsatta genomförandet av minoritets- politiken (prop. 2017/18:199, s. 26 f.). Regeringen har även bland annat uttalat att uppföljningssystemet bör utvecklas och möjligheten att på ett systematiskt och långsiktigt sätt följa och analysera utveck- lingen inom alla berörda sektorer bör förbättras. Ett mer strategiskt förhållningssätt till myndighetsstyrning bör enligt regeringen vidare tillämpas inom minoritetspolitiken (skr. 2017/18:282, s. 23–30).

Utifrån regeringens bedömningar och utredningens iakttagelser och bedömningar i avsnitt 6.4 och 6.5 anser utredningen att upp- följningen av minoritetspolitiken behöver bli mer långsiktigt och strategiskt inriktad. Uppföljningen är basen för regeringens styrning. Om uppföljningen är kortsiktig riskerar även styrningen att bli kort- siktig. Fokus i uppföljningen behöver förskjutas från den årliga rap- porteringen till ett mer långsiktigt perspektiv. Detta kan kräva att uppföljningens målgrupper anpassar sina förväntningar på den årliga rapporteringen.

Ett första steg mot en mer långsiktig och strategisk uppföljning är att ge den eller de myndigheter som ska ansvara för den centrala,

178

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

samlade uppföljningen av minoritetspolitiken ett förtydligat och mer strategiskt inriktat uppdrag. Detta innebär att de tydligare än inom nuvarande uppdrag bör ges ansvar för att göra en kontinuerlig analys av det samlade informations- och analysbehovet på nationell nivå inom minoritetspolitiken. I ansvaret bör ingå att verka för att utveckla den samlade informationsinsamling och analys som görs inom staten och av andra aktörer i fråga om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Detta bör ske genom att uppföljningsmyndig- heterna samråder och samverkar med andra aktörer och genom att den lämnar förslag till regeringen. Av detta följer att uppföljnings- myndigheterna behöver ha en grundläggande överblick över statens analys- och utvärderingsresurser. De bör även följa, ta till vara och uppmuntra eventuell forskning på området.

Vidare bör en utgångspunkt vara att den centrala, samlade upp- följningen av minoritetspolitiken ska bygga på den befintliga infor- mationsinsamling och analys som sker inom olika sektorer. Om det finns behov av förbättrad informationsinsamling och analys bör den i första hand utvecklas inom respektive sektor.

Uppföljningsmyndigheten bör endast ägna sig åt insamling av så kallad primärdata inom områden som inte kan täckas av insamling inom olika sektorer. Med primärdata avser utredningen data som samlas in under en undersökning och som inte har funnits samman- ställd innan undersökningens utförande. Exempelvis är det lämpli- gare att Socialstyrelsen genomför undersökningar som rör äldre- omsorgen, att Skolverket genomför undersökningar som rör det allmänna skolväsendet och så vidare. Uppföljningsmyndighetens in- samling av primärdata bör inte heller ske på bekostnad av det strate- giska perspektivet.

Oavsett vilken myndighet som ska ansvara för den centrala, sam- lade uppföljningen kommer uppföljningen att kräva mer resurser och en förstärkt kompetens framgent om den ska räcka till för att täcka de olika behoven och hålla en tillräckligt hög kvalitet. Det behöver vara möjligt för myndigheten att utveckla specialistkompe- tens bland personalen och att upprätthålla en analysmiljö som är stabil över tid.

179

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

6.6.3En bred löpande bevakning

En central del i det mer strategiskt inriktade uppföljningsuppdraget bör vara en bred löpande bevakning av genomförandet av politiken, inklusive utvecklingen inom de politikområden som minoritets- politiken överlappar eller berör. Den löpande bevakningen ska syfta till att kontinuerligt fånga upp hinder och utvecklingsbehov samt ge underlag för beslut om utvärderingar och andra djupare analyser av- seende sådana hinder och utvecklingsbehov. I bevakningen bör ingå att hålla sig underrättad om andra statliga myndigheters arbete och hur de har integrerat minoritetspolitiken. Bevakningen är således främst inriktad på steg 1–4 i figuren i avsnitt 6.2.2 (fr.o.m. styrinstru- ment t.o.m. mottagare). Bevakningen behöver utgå från det förhål- landet att de nationella minoriteternas situation ser olika ut. Detta innebär att uppföljningsmyndigheten behöver vinnlägga sig om att täcka in alla de områden och myndigheter som är relevanta sett ur var och en av minoriteternas synvinkel.

Utredningen konstaterar att regeringen anfört i skrivelsen Ny- start för en stärkt minoritetspolitik att den mest effektiva och ända- målsenliga lösningen är att de myndigheter som ansvarar för att följa och analysera olika sektorer i samhället även utövar ansvar för mino- ritetspolitiken inom sitt ansvarsområde (skr. 2017/18:282, s. 30). Utredningen bedömer dock att det är för tidigt att överväga om andra statliga myndigheter bör ges ett mer uttryckligt, formellt utpekat ansvar för uppföljning av minoritetspolitiken. Detsamma gäller kom- muner och regioner. Det är mer prioriterat i nuläget att stärka den centrala, samlade uppföljningen och ge den eller de myndigheter som ska ansvara för den tillräckliga resurser. Ett utökat ansvar för andra aktörer behöver bygga på en mer utvecklad analys av det sam- lade informations- och analysbehovet på nationell nivå än den som finns i dag.

6.6.4Periodisk uppföljning

En viktig del i uppföljningen är det som kan kallas periodisk uppfölj- ning. Med detta begrepp avser utredningen att viss på förhand bestämd kvalitativ eller kvantitativ information om politikens genomförande och effekter med bestämda intervall på ett strukturerat sätt samlas in, redovisas och, eventuellt, analyseras.

180

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

Utredningen drar utifrån iakttagelser och bedömningar i avsnitt 6.4 och 6.5 två slutsatser när det gäller den periodiska uppföljningen inom minoritetspolitiken.

För det första framgår av bedömningen i avsnitt 6.4 att det finns många skilda behov av uppföljning, om man med ”uppföljning” avser all slags insamling, analys och redovisning av information om mino- ritetspolitikens genomförande och effekter. Det är varken lämpligt eller möjligt att fullt ut tillgodose alla de informations- och analys- behov som utredningen diskuterat inom ramen för en periodisk uppföljning. En del frågor hanteras bättre genom särskilda utvärder- ingar eller andra djupare analyser (se nästa avsnitt).

För det andra bedömer utredningen att den periodiska uppfölj- ningen behöver bygga på minst ett längre intervall utöver det årliga. Den nuvarande uppföljningen är i huvudsak inriktad på den årliga rapporten från Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län. Som konstaterats ovan behöver fokus förskjutas och uppföljningen bli mer långsiktigt och strategiskt inriktad. När man i den nuvarande uppföljningen övergick från att redovisa samtliga indikatorer varje år till var tredje år var det en ansats i rätt riktning. Det behövs dock en fördjupad bedömning av vilket informations- och analysbehov som finns på årsbasis respektive med längre intervall.

Utredningen bedömer att den årliga rapporteringen bör inriktas på regeringens behov av dels underlag till budgetpropositionen, dels uppgifter om medelsanvändningen i fråga om anslag 7:1. Det handlar i det förstnämnda fallet därmed främst om verksamheternas årliga bidrag till politiken, det vill säga prestationer och närliggande effek- ter (se avsnitt 6.2.2). Rapporteringen bör även innehålla en översiktlig redogörelse för den ur minoriteternas synvinkel viktigaste händelse- utvecklingen under det gångna året. I uppföljningsmyndighetens upp- drag bör ingå att, utifrån en analys av regeringens informationsbehov, föra en dialog med andra myndigheter om hur de lämpligast kan redovisa sina årliga uppdrag.

Övergripande effekter av minoritetspolitiken, det utredningen kallar slutliga effekter i förhållande till politiska mål samt samhälls- effekter (se avsnitt 6.2.2), bör rapporteras med längre intervaller och bygga på en kombination av kvantitativa uppgifter, exempelvis redo- visade i form av indikatorer, och annat underlag av mer kvalitativt slag. Som noterats i avsnitt 6.2.1 framträder nämligen sådana effek- ter generellt långsamt och är svåra att mäta kvantitativt. Uppgiften

181

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

att göra en fullödig bedömning av måluppfyllelsen i förhållande till det övergripande målet torde därmed vara resurskrävande samtidigt som mervärdet av en årlig sådan bedömning är begränsat. Även en analys av de långsiktiga behoven inom olika sektorer i samhället och redovisning långsiktiga trender (se avsnitt 6.5.5) bör göras med längre intervaller.

Vid bedömningen av periodiciteten i uppföljningen behöver man beakta cyklerna i de politiska processerna. Exempelvis kan detta innebära att rapporteringen anpassas till riksdagens mandatperioder.

6.6.5Särskilda utvärderingar och andra djupare analyser

Behovet av informations- och analysunderlag för styrning och ut- veckling av minoritetspolitiken kan inte tillgodoses fullt ut inom ramen för en periodisk uppföljning, exempelvis motsvarande de nu- varande årliga rapporterna om minoritetspolitikens utveckling. I stället bör behovet tillgodoses genom särskilda utvärderingar och andra djupare analyser som inte sker med förbestämda tidsintervall. De särskilda utvärderingarna och andra djupare analyserna bör ske i syfte exempelvis att, på kort eller lång sikt, ge underlag för att åtgärda hinder för genomförandet av politiken, utveckla politikens innehåll eller ge en fördjupad bild av dess effekter. Dessa analyser bör tidspla- neras utifrån frågeställningens komplexitet, behovet av samverkan och andra förutsättningar.

Utredningen har ovan dragit slutsatsen att det centrala, samlade uppföljningsuppdraget bör bli mer strategiskt inriktat och att myn- digheten som ansvarar för uppdraget bör ansvara för en kontinuerlig analys av det samlade informations- och analysbehovet på nationell nivå inom minoritetspolitiken. Vidare ska myndigheten ansvara för en bred bevakning av genomförandet av politiken innebärande bland annat att hålla sig underrättad om andra statliga myndigheters arbete och hur de har integrerat minoritetspolitiken.

Den mer strategiska inriktningen på det centrala, samlade upp- följningsuppdraget bör innebära att de särskilda utvärderingarna och andra djupare analyserna bör utföras av den eller de myndigheter, eller andra aktörer, som är bäst lämpade för uppgiften i det enskilda fallet. Uppföljningsmyndighetens eller uppföljningsmyndigheternas roll bör i första hand vara att ansvara för att kontinuerligt göra en

182

SOU 2020:27

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

samlad bedömning av behovet av sådana utvärderingar och analyser och hur detta behov kan tillgodoses mest effektivt och ändamåls- enligt. I detta bör ingå att bedöma hur olika kunskaps- och analys- behov ska prioriteras och att föreslå att regeringen ger den typen av uppdrag till lämpliga myndigheter eller andra aktörer. Det bör emellertid inte vara uteslutet att uppföljningsmyndigheterna själva eller i samverkan med andra aktörer göra sådana utvärderingar och analyser om det är mest ändamålsenligt och effektivt.

En särskild fråga är med vilken periodicitet uppföljningssystemet bör producera åtgärdsförslag. I den nuvarande uppföljningen lämnas sådana förslag årligen. Ett ständigt flöde av förslag kan emellertid riskera att göra styrningen av politiken ryckig och kortsiktig. För- slagen behöver dessutom bygga på tillräckligt underbyggda analyser. Utredningen har ovan bedömt att utvärderingar och djupare analyser inte bör ske inom ramen för en årlig rapportering utan efter en behovsanpassad tidsplanering.

Ett alternativ till att åtgärdsförslag lämnas årligen är att de lämnas löpande i anslutning till att analyser och utvärderingar färdigställs. Ett annat alternativ är att förslagen lämnas samlat med längre inter- valler. Det senare alternativet möjliggör en mer sammanvägd bedöm- ning av olika behov.

6.6.6Ordningen att statliga myndigheter även redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndigheterna kan avskaffas

I avsnitt 6.4.3 konstaterar utredningen att ordningen att statliga myndigheter redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppfölj- ningsmyndigheterna inte har fungerat. Om uppföljningen ska bygga på en rapporterings- eller redovisningsskyldighet för andra myndig- heter måste syftet vara tydligt. En sådan skyldighet bör endast införas om uppföljningsmyndigheterna annars inte kan få in den information som behövs. Uppföljningsmyndigheterna bör i första hand själva bedöma vilka myndigheter som är berörda av politiken och genom kontakter med myndigheterna skaffa sig de uppgifter som behövs. Utredningens slutsats är att ordningen att statliga myndigheter redo- visar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndigheten kan avskaffas. Detta förändrar givetvis inte behovet av styrning från regeringens sida. De myndigheter som redovisar sina uppdrag

183

Minoritetspolitikens uppföljningssystem

SOU 2020:27

enbart till uppföljningsmyndigheterna bör i stället redovisa direkt till regeringen.

6.6.7Indikatorsystemet behöver omprövas och ses över

I avsnitt 6.4.4. gör utredningen iakttagelser om indikatorsystemets ändamålsenlighet. Bland annat efterlyser utredningen en grundläg- gande föreställningsram och analys av det närmare syftet med syste- met och med de olika indikatorerna. Utredningen anser mot bak- grund av iakttagelserna att indikatorsystemet behöver omprövas och ses över.

Uppföljning i bred bemärkelse kan, som framgår av avsnitt 6.5, fylla många olika syften. Genom figuren i avsnitt 6.2.2 har utred- ningen pekat på olika övergripande aspekter av minoritetspolitiken som kan behöva belysas. En omprövning och översyn av indikator- systemet bör därför inte enbart handla om vilka indikatorer som ska behållas och hur befintliga och nya indikatorer kan utvecklas. Indi- katorer är strikt sett inget annat än kvantitativa data som är utvalda och presenterade i en viss form för ett visst ändamål, nämligen att belysa ett fenomen som inte låter sig mätas direkt. Eftersom det handlar om kvantitativa data så lämpar sig indikatorer typiskt sett för jämförelser, exempelvis jämförelser över tid. En grundläggande fråga för omprövningen av indikatorsystemet bör vara vilka aspekter av minoritetspolitiken som lämpar sig för en uppföljning genom indi- katorer. Det behöver göras en fördjupad analys av hur indikatorerna kan tolkas, ensamma eller tillsammans med annan information, för att belysa sådana aspekter. Vidare behöver man överväga hur ofta in- dikatorer bör tas fram.

En omprövning och översyn av indikatorsystemet bör göras först efter att översynen av delområdena och andra övergripande föränd- ringar av ansvaret för uppföljningen och utformningen av uppfölj- ningssystemet är genomförda. Översynen bör göras av den eller de myndigheter som ska ansvara för samlade uppföljningen av minori- tetspolitiken.

184

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

att förverkliga en tvärsektoriell politik, dels en pragmatisk lösning som syftar till att påskynda och underlätta genomförandet av politi- ken på lokal och regional nivå genom att bistå med verktyg och stöd.

Enligt regeringen bör inte minoritetspolitiken ses som en egen parallell sektor. Ett sådant förhållningssätt skulle hämma genom- förandet av minoritetsrättigheter på operativ nivå, vilket riskerar att försvåra förverkligandet av individers rättigheter. Den offentliga verk- samheten bör enligt regeringen i stället sträva efter att i ökad grad integrera de minoritetspolitiska frågorna inom andra sektorsområ- den (prop. 2017/18:199, s. 28).

Som beskrivits i avsnitt 6.2.1 finns det en rad utmaningar i arbetet med att förverkliga en tvärsektoriell politik med många inblandade aktörer. En sådan utmaning är att flertalet aktörer på området själva saknar förutsättningar eller incitament att exempelvis ta fram utbild- ningar för sin personal, utveckla metodstöd, samordna nätverk och så vidare. Frågorna uppfattas helt enkelt inte som tillräckligt prio- riterade. Främjandefunktionen kan ses som ett svar på sådana ut- maningar. Tanken är att främjandefunktionen ska samla ansvaret för tvärsektoriella frågor hos en eller flera särskilt utpekade aktörer som sedan ska bistå andra med sakkunskap. Det är också ett effektivt och i regel resurssnålt sätt att säkerställa tillgången till stöd inom ett spe- cialområde för många olika aktörer.

Erfarenheterna från genomförandet av minoritetspolitikens första tio år visade också att arbetet i de sju kommuner i Norrbotten, som ursprungligen ingick i förvaltningsområden, gick väldigt långsamt. Kommunerna och regionen hade en rad svårigheter och utmaningar i arbetet som handlade om att varje kommun själv skulle precisera och förverkliga ett helt nytt politikområde, sprida kunskap till all- mänheten och de nationella minoriteterna och säkerställa tillgång till service på minoritetsspråk, utan något egentligt stöd från staten. Tidiga utvärderingar visade också att genomförandet skulle ha kunnat vara effektivare och mer enhetligt om kommunerna och regionen i Norrbotten erbjudits ett ändamålsenligt stöd i arbetet (SOU 2005:40,

s.134–136, 175–176). Därför ansåg regeringen att den kraftiga före- stående utvidgning av förvaltningsområden som skulle ske från den 1 januari 2010, behövde åtföljas av särskilda riktade stödinsatser för att underlätta för tillkommande kommuner och regioner. På så sätt skulle insatser kunna samordnas och effektiviseras, bland annat genom framtagande av gemensamt metodstöd, informations- och

186

SOU 2020:27Samordning och främjande av minoritetspolitiken

utbildningsmaterial samt samordnade kunskapshöjande insatser (prop. 2008/09:158, s. 50–54).

Regeringens intention har således varit att uppföljningsmyndig- heternas främjandefunktion ska bidra till ett snabbare och effek- tivare förverkligande av minoritetspolitiken samt underlätta genom- förandet på lokal och regional nivå. Regeringen konstaterade i sam- band med 2018 års reformarbete att det finns fortsatt behov av att stärka det stöd som lämnas till olika aktörer, eftersom genom- förandearbetet fortfarande går långsamt. Samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och regioner behöver också förbättras (skr. 2017/18:282, s. 32).

Uppföljning och främjande hänger ihop

Uppföljningsmyndigheternas arbete med uppföljning och analys av dels genomförda insatser, dels utvecklingen av det minoritetspoli- tiska arbetet i kommuner och regioner ger, enligt utredningens be- dömning, också viktig vägledning för den fortsatta utformningen av främjande- och samordningsinsatser.

Genom att systematiskt identifiera problem och hinder som hämmar förverkligandet av minoritetsrättigheter i kommuner och regioner, kan uppföljningsmyndigheterna målgruppsanpassa fortsatta främjandeinsatser utifrån faktiska behov i kommuner och regioner. Det förutsätter dock att uppföljningsmyndigheterna är lyhörda för och observanta på de signaler som kommer från kommuner och regioner, gör en ändamålsenlig analys av situationen och bidrar med strategiska lösningar.

Främjandefunktionens utformning

Uppföljningsmyndigheternas uppdrag att främja och samordna mino- ritetspolitiken preciseras i myndigheternas regleringsbrev och i 21 § lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (2009:724). Där anges det att uppföljningsmyndigheterna ska bistå andra förvaltnings- myndigheter vid tillämpningen av lagen genom rådgivning, informa- tion och liknande verksamhet. I uppdraget ingår också att verka för, utveckla och samordna genomförandet av minoritetslagstiftningen och den övriga minoritetspolitiken hos statliga myndigheter, kom-

187

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

muner och regioner samt att utveckla området. Det kan bland annat handla om utåtriktade, kunskapshöjande och stödjande insatser (prop. 2008/09:158, s. 50–54).

Uppföljningen av strategin för romsk inkludering ska enligt reger- ingen ske inom ramen för den minoritetspolitiska strategin. Till en början innebar främjandefunktionen i det arbetet att fortsatt stödja de kommuner som tidigare påbörjat ett utvecklingsarbete inom ramen för den verksamhet som Delegationen för romska frågor bedrev, bland annat genom att samarbeta med olika regionala nätverk. Genom arbetet med strategin för romsk inkludering fick Länsstyrelsen i Stockholms län också i uppdrag att samordna och följa pilot- kommunernas arbete (skr. 2011/12:56, s. 20). I regleringsbrev pre- ciserades främjandefunktionen till att stödja de kommuner som på- börjat ett utvecklingsarbete avseende den romska minoriteten, samt att förmedla kontakter mellan den romska minoriteten och ansvariga myndigheter. Uppdraget har därefter utökats och enligt 2019 års regleringsbrev ska länsstyrelsen inom ramen för sitt arbete bland annat dokumentera kunskap och erfarenheter från de kommuner som med statsbidrag bedrivit arbete för romsk inkludering.

Tydlighet och förutsägbarhet

I utredningens direktiv betonar regeringen behovet av ömsesidig tydlighet och förutsägbarhet i den fortsatta samordningen och upp- följningen (utgångspunkt 4). Utredningen tolkar detta som att upp- dragets syfte ska vara tydligt för alla parter, det vill säga regeringen, myndigheter ansvariga för uppföljningen, övriga berörda statliga myn- digheter, kommuner, regioner och civilsamhällets företrädare.

Tydligheten ska bidra till att förutsägbarheten i arbetet ökar. Kom- muner, regioner och statliga myndigheter ska veta vilket stöd de kan förvänta sig av uppföljningsmyndigheterna. För en effektiv utform- ning av insatserna behövs därför även dialog med berörda aktörer för att identifiera faktiska behov och lämpliga stödinsatser.

188

SOU 2020:27

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

7.3Utmaningar i samordning och främjande

Utredningen har fört dialog med en rad aktörer för att identifiera utmaningar som rör det nuvarande arbetet med främjande och sam- ordning av minoritetspolitiken. Synpunkter har lämnats av tjänste- personer i kommuner och regioner i förvaltningsområden samt i utvecklingskommuner inom strategin för romsk inkludering, för- troendevalda kommun- och regionpolitiker som ingår i nätverk för finskt förvaltningsområde, samt tjänstepersoner på statliga myndig- heter. Utredningen har även fört dialog med Sveriges Kommuners och Regioners demokratiberedning som består av förtroendevalda från kommuner och regioner.

Utredningen konstaterar att det framför allt är de kommunala och regionala samordnarna och andra tjänstepersoner som är de som primärt tillämpar minoritetslagen och i övrigt arbetar med minori- tetsstrategin och strategin för romsk inkludering. De hanterar dag- ligen kontakter med enskilda som tillhör de nationella minoriteterna och kommunala förvaltningar som har att säkerställa minoritets- rättigheterna. De arbetar tvärsektoriellt inom sina respektive organi- sationer för att förverkliga lagstiftarens intentioner. Det är framför allt i det praktiska arbetet som svårigheter i minoritetsrättigheternas genomförande har framkommit. Synpunkterna som lämnats från olika håll är tämligen likartade. Utredningen vill särskilt lyfta fram föl- jande områden som upplevs som problematiska.

7.3.1Synpunkter från tjänstepersoner i kommuner och regioner

Bristande tydlighet

Som utredningen konstaterar i avsnitt 4.2.4 ger skrivningarna i för- arbetena och i regleringsbreven uppföljningsmyndigheterna stor fri- het att tolka sitt uppdrag och välja arbetssätt för att nå de intentioner som regeringen uttalat för verksamheten. Det har funnits en otydlig- het i uppföljningsmyndigheternas kommunikation med andra offent- liga aktörer och de nationella minoriteterna om hur man tolkat sitt uppdrag och vilka prioriteringar som görs. Detta har skapat osäker- het om vilka främjande- och samordningsinsatser som kan förväntas.

189

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

Uppföljningsmyndigheternas arbetssätt har också förändrats med åren. Inledningsvis fanns det utpekade kontaktpersoner på myndig- heterna som de kommunala samordnarna kunde vända sig till. Det gjordes också ett antal kommunbesök för att stödja det lokala arbetet. I takt med att förvaltningsområdena blivit fler har Länsstyrelsen i Stockholms län inte längre samma möjligheter att genomföra kom- munbesök och ordningen med särskilda kontaktpersonerna har tagits bort. Sametinget gör dock fortfarande kommunbesök vid behov.

Stöd och rådgivning

Samordnare i förvaltningsområdena uttrycker att de har stora behov av konkreta stödinsatser. Det finns önskemål om att uppföljnings- myndigheterna ska ge ett aktivare stöd, tydligare juridisk rådgivning och rekommendationer om tillämpningen av minoritetslagen. Exem- pel på stöd som uppskattats från regionalt håll är hjälp med att tolka regionernas uppdrag inom minoritetspolitiken, som av många upp- fattas som otydligt.

Även samordnare i utvecklingskommuner som ingår i strategin för romsk inkludering uppger att de har stort behov av stöd. Behovet var särskilt stort i början när nya kommuner tillkom i arbetet med romsk inkludering. Samordnarna uttrycker att de fått ett bra stöd från Länsstyrelsen i Stockholms län när det gäller arbetet med stra- tegin. Det är lätt att kontakta uppföljningsmyndigheten, de har varit tillgängliga, bemötandet har varit positivt och man har ofta kunnat få svar och goda råd.

Regeringens intention att nuvarande utvecklingskommuner ska kunna bygga vidare på och vidareutveckla tidigare pilotkommuners erfarenheter har däremot inte kunnat infrias. Mycket av det tidigare arbetet har inte dokumenterats. Det finns ett stort behov av erfaren- hetsutbyte. De kommunala samordnarna menar att kunskapsöver- föringen mellan kommuner inte har fungerat tillräckligt bra. Det finns fortsatt behov av metodstöd och samordning av arbetet, sär- skilt i relation till de statliga sektorsmyndigheter som har särskilt ut- pekat ansvar inom strategin för romsk inkludering. Tjänstepersoner i utvecklingskommunerna upplever att den bristande långsiktighe- ten i strategin och länsstyrelsens begränsade resurser för uppdraget har påverkat arbetet negativt. Utredningen noterar att utvecklings-

190

SOU 2020:27

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

kommunerna uppdrag med särskilt statsbidrag avslutas under våren 2020. Det är oklart i skrivande stund hur fortsatta insatser inom strategin för romsk inkludering i förhållande till kommuner kommer att utformas.

I utredningens kontakter med Sveriges Kommuner och Regioners demokratiberedning har det framkommit att det behövs grundläg- gande informationsmaterial för nya kommuner inom förvaltnings- områden. Det vore önskvärt med beskrivningar av hur kommunala processer och strukturer skulle kunna utformas och hur man kan arbeta praktiskt med minoritetsrättigheter i regionerna. Kommuner som inte ingår i förvaltningsområden behöver lättillgänglig informa- tion om vart man kan vända sig när minoritetsfrågor dyker upp. Man vill också ta del av goda exempel från andra kommuner och regioner.

Kommunala samordnare i förvaltningsområden framför att man i samband med lagändringar behöver få råd och stöd tidigt i pro- cessen för att kunna förbereda sig. Ett exempel på rådgivning som man velat se var tydliga råd i god tid före ikraftträdandet av änd- ringarna i minoritetslagen, om vad ändringarna i till exempel 5 b § innebär i praktiken och vad som förväntas av kommuner och regio- ner (ändringar som trädde i kraft den 1 januari 2019).

Även samordnarna i regioner inom förvaltningsområden efter- lyser större långsiktighet och framförhållning i arbetet och tydligare kopplingar till andra tvärsektoriella områden inom mänskliga rättig- heter. Regionerna har stort fokus på hållbarhetsfrågor där även mino- ritetsrättigheter skulle kunna synliggöras tydligare.

Förväntningar och faktiska möjligheter att bistå

Utredningen noterar att det med tiden tycks ha uppstått ett glapp mellan kommuners och regioners förväntningar och uppföljnings- myndigheternas främjande och samordnande insatser. Bland annat har kommunala tjänstepersoner inom förvaltningsområdena signa- lerat behov av mer strategiskt stöd från uppföljningsmyndigheterna för att klara sitt minoritetspolitiska uppdrag. Insatser som nämns är bland annat fastställande av gemensam terminologi på minoritets- språk, stöd i fråga om översättningar och samordnade kommunala upp- handlingar.

191

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

Från uppföljningsmyndigheternas sida menar man att förutsätt- ningarna för att leva upp till förväntningarna är mycket begränsade, framför allt på grund av bristande resurser. För att förbättra dialogen med kommuner och regioner har uppföljningsmyndigheterna under hösten 2019 inrättat en referensgrupp med kommunala företrädare.

Kunskapshöjande insatser

Från kommunalt och regionalt håll efterfrågas mer kompetensutveck- ling och fortbildning, även riktade insatser för vissa yrkesgrupper såsom vårdpersonal och påbyggnadsutbildningar för samordnare som arbetat en tid med minoritetsfrågor.

Uppföljningsmyndigheterna anordnar årliga konferenser och semi- narier med samordnare i kommuner och regioner som primär mål- grupp. Konferenserna äger huvudsakligen rum i Stockholm, vilket av ett flertal samordnare upplevs som en svårighet. De önskar fler webbsända konferenser, vilket genomförts vid några tillfällen. Vissa kommunala samordnare uppger att innehållet i många konferenser inte känns tillräckligt relevant och att de därför avstår från att delta. Flertalet kommuner och regioner behöver god framförhållning för att kunna skicka medarbetare och förtroendevalda på planerade utbildningar och konferenser.

Flera kommuner och regioner har tagit fram eget grundläggande informationsmaterial, såsom filmer och broschyrer, i internt utbild- ningssyfte för den egna organisationen och för att informera de nationella minoriteterna och allmänheten om minoritetsrättigheter

–insatser som är relativt resurskrävande. Behovet av gemensamt ut- bildnings- och informationsmaterial som kan användas för fortbild- ning i kommuner och regioner är därför stort.

Tjänstepersoner på regionerna har önskat generella utbildningar och utbildningspaket på minoritetsområdet, till exempel i form av målgruppsanpassade e-utbildningar för olika professioner, såsom vård- personal. Det behövs även utbildningar för nyanställda och för för- troendevalda. Det är väsentligt att få fram information om varför minoritetsarbetet är viktigt och varför ett gott och korrekt bemö- tande av enskilda som tillhör minoriteterna har så stor betydelse.

Många kommunala och regionala samordnare uttrycker att webb- platsen minoritet.se är en bra informationskanal och att den borde

192

SOU 2020:27

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

utvecklas ytterligare som verktyg för att sprida kunskap och in- formation.

Behov av stöd för att hantera strukturella utmaningar

Kommunala samordnare beskriver en situation där de initialt kom- mit en bit på väg med att förverkliga minoritetsrättigheter. Struk- turella hinder medför dock att arbetet i förvaltningsområdena, efter den initiala fasen tenderar att avstanna eller försvåras. Dessa hinder i arbetet kan handla om brist på personal med språk- och kultur- kompetens inom äldreomsorg och förskola, brist på läromedel på minoritetsspråk samt brist på utbildade modersmålslärare. Personal- omsättningen bland samordnarna är också relativt hög, vilket leder till bristande kontinuitet i verksamheten. Hindren leder till att arbetet med att erbjuda service och undervisning på minoritetsspråk riskerar att stagnera. Uppföljningsmyndigheterna har också i sina årsrappor- ter uppmärksammat regeringen på detta problem.

Minoritetsföreträdare och enskilda som tillhör de nationella mino- riteterna förväntar sig att de lagstadgade rättigheterna respekteras och förverkligas. När så av olika skäl inte blir fallet, ökar frustra- tionen vilket kan leda till ett sämre bemötande av minoriteterna och en ohållbar arbetssituation för en del samordnare, vilket kan vara en bidragande orsak till den stora personalomsättningen.

För att komma tillrätta med strukturella hinder bedömer sam- ordnarna att det behövs långsiktiga strategier för kompetensför- sörjning och systematiska insatser för att säkerställa tillgången till personal med relevanta språkkunskaper. För en enskild kommun är det många gånger en stor utmaning att lösa dessa problem. För mindre kommuner med små ekonomiska marginaler kan det vara extra svårt att åstadkomma kapacitetshöjande insatser, riktade rekryteringar och relevant kompetensutveckling.

Nivån på nuvarande minoritetspolitiska statsbidrag till kommu- ner inom förvaltningsområden ger, enligt kommunala samordnare, mycket begränsade förutsättningar för enskilda mindre kommuner att avsätta tillräckliga medel för långsiktiga kapacitetsbyggande sats- ningar. Man efterlyser därför stöd och samordning från uppföljnings- myndigheterna för att systematiskt hantera sådana strukturella pro- blem och komma vidare i genomförandearbetet. Lösningarna kan

193

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

handla om behov av regeländringar, gemensamma kompetens- eller kunskapshöjande insatser som omfattar flera kommuner eller regio- ner eller riktat stöd från en statlig sektorsmyndighet.

Samordnare inom regionerna upplever att de stora utmaningarna inom minoritetsarbetet finns inom hälso- och sjukvården, medan det inom kultur- och biblioteksområdet fungerar bättre.

Behov av stöd till samverkan och samordning

Många kommuner samarbetar i dag på tjänstemannanivå inom ramen för informella nätverk av olika slag. I dessa ingår i första hand sam- ordnare och andra tjänstepersoner från kommuner och regioner som ingår i förvaltningsområden. Flera av de regionala nätverken samlar medarbetare som arbetar i förvaltningsområden för en viss minoritet eller geografisk region. Det finns till exempel ett nätverk för sam- ordnare i sydsamiska kommuner.

Samarbetet kan närmast beskrivas som ett kollegialt stöd i det dagliga arbetet. Det kan handla om planering av gemensamma akti- viteter, koordinering av översättningar till minoritetsspråk samt in- hämtande av råd och stöd i genomförandearbetet. Trots dessa nätverk efterlyser många kommunala samordnare gemensamma, samord- nade insatser med stöd från uppföljningsmyndigheterna i vissa struk- turella och strategiska frågor.

Andra exempel på samverkan är nätverk för förtroendevalda inom finskt förvaltningsområde. Regionerna samarbetar också i ett infor- mellt nätverk. Regional samverkan finns bland annat i Västra Götalands- regionen där kommuner, regionen och Länsstyrelsen i Västra Götaland samverkat under en längre tid. Inom detta nätverk genomför man gemensamma insatser av olika slag såsom utbildningar, konferenser och kultur- och samarbetsprojekt.

7.3.2Synpunkter från statliga myndigheter

Utredningen har samlat in skriftliga synpunkter och genomfört en workshop med tjänstepersoner från ett stort antal statliga myndig- heter på minoritetsområdet. Ett övergripande syfte med workshopen var att göra en systemanalys av minoritetspolitiken och att identi-

194

SOU 2020:27

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

fiera om den statliga samordningen och samverkan skulle kunna för- bättras på något sätt. I dialogen framkommer bland annat följande.

Erfarenheter från minoritetsarbetet

Flera myndigheter uttrycker att det minoritetspolitiska arbetet är utmanande därför att det råder brist på kunskap och kompetens i minoritetsfrågorna på statliga myndigheter samt i kommuner och regioner. Arbetet med minoritetsrättigheter blir därför lätt beroende av enstaka medarbetare med särskilda kunskaper i frågorna. Andra hinder i arbetet handlar om att erfarenhets- och informationsutbyte hindras av brist på samordning och nätverkande mellan myndigheter.

Det finns också försvårande strukturella hinder på såväl statlig som kommun- och regionnivå. Det är även för statliga myndigheter svårt att rekrytera den personal med kultur- och språkkompetens som behövs och det finns behov av särskilda åtgärder för att komma tillrätta med bland annat lärarbrist och brist på läromedel.

Samråden, som de fungerar i dag, möjliggör inte alltid ett reellt inflytande för de nationella minoriteterna. Detta skulle exempelvis kunna bero på att syftet med mötena är oklart för myndigheten och/eller för de nationella minoriteterna. De nationella minoriteterna befinner sig också i kunskaps- och resursmässigt underläge i för- hållande till myndigheterna. De förmår därför inte alltid utöva sin rätt till inflytande.

En del frågor som kommer fram i samråden med minoriteterna ligger utanför myndighetens befogenheter. Det är oklart hur sådana frågor ska tas om hand.

Behov av samverkan

I förarbetena till minoritetslagen betonas behovet av samverkan över myndighetsgränser. En förutsättning för sådan samverkan är att myn- digheter har kunskap om vad som sker hos andra myndigheter.

Uppföljningsmyndigheterna samordnade en tid ett nätverk med ett antal statliga myndigheter. Enligt uppföljningsrapporten för 2016 hölls det sista mötet under det året, varvid det beslutades om ett uppehåll. Någon uppgift om huruvida uppföljningsmyndigheterna

195

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

har för avsikt att fortsätta arbeta med nätverket eller hur länge uppe- hållet ska vara har inte presenterats.

Uppföljningsmyndigheterna har inte något system för att följa upp behovet av stöd hos andra statliga myndigheter. En del av de tjänstepersoner utredningen varit i kontakt med efterfrågar mer stöd. Det kan handla om hur man får fram rätt saker i samråden men även att någon tar fram gemensamma lösningar och arbetssätt. En tjänsteperson lyfter även behovet av att ha en kvalificerad instans som kan kvalitetsgranska exempelvis myndighetens texter som rör nationella minoriteter.

Utredningen konstaterar att det för närvarande inte finns en systematisk, samlad informationskanal om statliga myndigheters pla- nerade eller pågående insatser, vare sig i form av särskilda regerings- uppdrag eller egeninitierade insatser. Webbplatsen minoritet.se är i dag huvudsakligen inriktad på nyhetsbevakning. På webbplatsen finns även uppföljningsmyndigheternas rapporter, grundläggande information om minoritetsrättigheter och liknande. Webbplatsen används även i begränsad utsträckning av andra myndigheter för att förmedla information.

Flera av de tjänstepersoner på statliga myndigheter som utred- ningen varit i kontakt med efterlyser mer utvecklade informations- kanaler. Det har exempelvis uttryckts att det skulle behövas någon form av omvärldsbevakningsfunktion kopplad till andra myndig- heter med närliggande verksamhetsområden. Någon tjänsteperson har föreslagit att det skulle finnas en gemensam kalender som alla myndigheter kan lägga in sina samråd och andra planerade aktiviteter i.

Utredningen konstaterar att det finns nätverk och kopplingar mellan några myndigheter. Bland annat har skolmyndigheterna ett nätverk som samordnas av Skolverket. Länsstyrelsen i Stockholms län samordnar ett nätverk där tjänstemän från länsstyrelserna ingår. Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten har ett samarbete utifrån ett gemensamt uppdrag i regleringsbrevet. Det saknas dock en sam- lad funktion, exempelvis ett intranät eller ett gemensamt nyhetsbrev, där myndigheter kan se vad som är på gång hos andra myndigheter. I dag bygger informationsutbytet i stor utsträckning på kontakter mellan enskilda tjänstepersoner, vilket gör systemet sårbart och bero- ende av enskilda personers engagemang.

196

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

Fortsatt stort behov av en samlande och stödjande funktion för kommuner och regioner

Utredningen konstaterar att den statliga samordningen och främ- jandeinsatserna haft avgörande betydelse för hur minoritetsarbetet utvecklats i kommuner och regioner. Kommuner och regioner i för- valtningsområden och utvecklings- och pilotkommuner inom strategin för romsk inkludering som fått stöd av uppföljningsmyndigheterna har tagit viktiga steg framåt. I övrigt har dock genomförandearbetet gått mycket långsamt och grundskyddet har fått begränsat genomslag.

Uppföljningsmyndigheterna har således gjort en rad viktiga in- satser inom ramen för de resurser de haft till sitt förfogande. Särskilt de kunskapshöjande insatser som gjordes de första åren i reform- arbetet, bedöms ha gjort stor skillnad för att initialt öka kunskapen och medvetenheten om de nationella minoriteterna i samhället och för att ta fram grundmaterial om tillämpningen av minoritetslagen. Då hade uppföljningsmyndigheterna också särskilda medel för ända- målet.

Samtidigt tvingas utredningen konstatera, mot bakgrund av reger- ingens intentioner med minoritetsreformen 2009 och vad kommu- nala och regionala företrädare anfört, att genomförda främjande- och samordningsinsatser sammantaget inte varit tillräckliga i förhållande till de faktiska behoven. En orsak är begränsade ekonomiska och per- sonella resurser. Andra orsaker är, enligt utredningens bedömning, bristande dialog mellan uppföljningsmyndigheterna och kommuner, regioner och andra statliga myndigheter, om prioriteringar inom det minoritetspolitiska uppdraget.

När det gäller den kritik som framkommit rörande utformning av främjande och stöd noterar utredningen att förväntningar från kommunalt och regionalt håll varit högt ställda. En del av dessa för- väntningar är sannolikt ett uttryck för en svår arbetssituation för många samordnare och att man som medarbetare inte heller fått det stöd man skulle ha behövt från sina arbetsgivare för att klara upp- draget. Fokus har då hamnat på att uppföljningsmyndigheterna ska bistå för att underlätta arbetet. Den samlade kritiken går dock, enligt utredningens mening, inte att helt bortse ifrån.

Det har uppenbarligen funnits problem i framförhållningen i det stöd som erbjudits. Ett sådant exempel som lyfts fram av kommu- nala och regionala samordnare är lagändringarna som trädde i kraft

198

SOU 2020:27

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

den 1 januari 2019. Det torde ha varit uppenbart för uppföljnings- myndigheterna att dessa förändringar skulle innebära behov av stöd till kommuner och regioner. I dialogen med uppföljningsmyndig- heterna framkommer att, trots att insatsen får anses ingå i uppfölj- ningsmyndigheternas ordinarie uppdrag kring rådgivning och främ- jande, tycks man ha valt att invänta särskilt regeringsuppdrag om informationsinsatser. En konsekvens av fördröjningen blev att för- beredelsen försvårades för kommuner och regioner. Uppföljnings- myndigheterna ingick i det förberedande utredningsarbetet och att lagförändringen skulle komma var därför känt långt i förväg. Det fanns således goda förutsättningar att prioritera frågan.

Utredningen bedömer att vissa stödinsatser till kommuner och regioner, respektive mellan kommuner och regioner, av effektivi- tetsskäl bör samordnas på ett sätt som inte sker i dag. Exempel på sådana insatser är bland annat framtagande av grundläggande infor- mationsmaterial om minoritetsrättigheter, översättning av sådant material till nationella minoritetsspråk, framtagande av blanketter av olika slag med terminologi på minoritetsspråk m. m. Andra exempel på behov av stöd och samordning handlar om rådgivning, samlande av vanligt förekommande grundläggande frågor och svar samt spri- dande av och dialog kring goda exempel och kunskapshöjande insat- ser som riktar sig till kommunala och regionala tjänstemän och beslutsfattare.

Utredningen menar därför att det fortsatt finns ett stort behov av en samlande och stödjande funktion i minoritetsarbetet. För att den höjda ambitionsnivå som regeringen ger uttryck för i det reform- arbetet som skedde under 2018, ska få genomslag i det fortsatta främjandet och samordningen krävs effektiva statliga främjandein- satser för att säkerställa full respekt för de nationella minoriteternas rättigheter.

199

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

Arbetet med grundskyddet

Utredningen om en stärkt minoritetspolitik konstaterade att det grundläggande skyddet i minoritetslagen har fått dåligt genomslag. Få kommuner och regioner utanför förvaltningsområdena bedriver någon verksamhet utifrån grundskyddet och endast ett fåtal kom- muner och regioner inom förvaltningsområden bedriver verksamhet med anknytning till grundskyddet för andra nationella minoriteter och minoritetsspråk, än de som omfattas av det förvaltningsområde kommunen eller regionen ingår i (SOU 2017:60, s. 86).

Insatser för att främja det grundläggande minoritetsskyddet som gäller i hela landet, har således inte genomförts i tillräcklig utsträck- ning, enligt utredningens bedömning. Med nuvarande förutsättningar är främjandeinsatser det enda verktyg som står till förfogande för att nå de kommuner och regioner som inte ingår i förvaltningsområden. Det finns ingen tillsyn eller sanktioner som skulle kunna tvinga dessa kommuner och regioner att vidta åtgärder.

Det finns dock anledning att tro att ett intensifierat främjande- arbete bestående av riktade kunskapshöjande och synliggörande insatser, kombinerat med besök och erbjudande av regionala kon- ferenser, på sikt skulle kunna leda till bättre genomslag för grund- skyddet. Enligt utredningens bedömning är ett systematiskt långsik- tigt arbete från uppföljningsmyndigheterna nödvändigt för att komma vidare i denna del av minoritetspolitiken. För att öka medvetenheten om minoritetsrättigheter, särskilt avseende grundskyddet, krävs för- stärkta informations- och kunskapshöjande insatser för att synlig- göra frågorna.

I utredningens dialog med Sveriges Kommuners och Regioners demokratiberedning lyftes frågan om grundskyddet och att många kommuner och regioner fortfarande saknar grundläggande kunskap om minoritetsrättigheter. Förtroendevalda beskriver att många kom- muner och regioner inte vet vart de ska vända sig för kunskap och rådgivning, när en fråga om minoritetsrättigheter dyker upp. En vik- tig insats skulle kunna vara att öka tydligheten och synligheten i uppföljningsmyndigheternas arbete. Det behövs också en fortsatt dialog med Sveriges Kommuner och Regioner om långsiktiga in- satser för att förbättra genomförandet av grundskyddet.

200

SOU 2020:27

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

Ändamålsenliga insatser och lärande i uppföljningssystemet

Som beskrivits i avsnitt 5.4 upplever de nationella minoriteterna att nuvarande uppföljning inte har speglat de nationella minoriteternas situation i tillräcklig omfattning. Analysen som gjorts inom ramen för uppföljningen har inte givit en tillräckligt tydlig bild av den fak- tiska situationen i kommuner och regioner. Den bristande analysen har därmed också påverkat möjligheterna att vidta effektiva och ändamålsenliga samordnings- och främjandeinsatser.

Om tjänstepersoner i kommuner och regioner inte ges möjlighet att inom ramen för uppföljningen beskriva faktiska erfarenheter, struk- turella hinder och utmaningar i sitt arbete, blir det svårt att identifiera var uppföljningsmyndigheterna bör sätta in ytterligare främjande- insatser. Det blir också svårt att dra slutsatser om hur myndigheter- nas stöd till kommuner och regioner fortsättningsvis bör utformas.

En mycket viktig del av främjandearbetet är att identifiera, analy- sera och systematiskt sprida kunskap och erfarenhet om framgångs- faktorer i genomförandearbetet. Utredningen anser att lärandet inom minoritetspolitiken behöver öka betydligt. Det behövs verktyg för att systematiskt sprida kunskap och erfarenheter, till exempel genom metodstöd och utbildningsmaterial som görs lättillgängligt för kommuner och regioner. Det behövs också fördjupad analys av framgångsfaktorer och förutsättningarna att systematiskt duplicera sådana faktorer.

Att bygga lokal och regional kapacitet

Minoritetslagen förutsätter att kommunerna inom förvaltningsområ- dena har kapacitet att erbjuda service på minoritetsspråk. Om det finns språkkunnig personal att tillgå ska viss service också erbjudas utanför förvaltningsområdena.

För att undanröja strukturella hinder kopplade till bristen på personal med språk- och kulturkompetens, och för att bygga kapa- citet, krävs det strategiska, samordnade och långsiktiga insatser. Det kan behövas gemensamma satsningar av olika slag eller samverkan mellan en rad olika aktörer inom det offentliga. Det är ett långsiktigt arbete som tar tid.

Erfarenheterna visar att kommuner och regioner behöver kon- kreta stödinsatser för att komma vidare och systematiskt bygga

201

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

långsiktigt hållbara lösningar för att säkerställa kompetensförsörj- ning av personal som kan minoritetsspråk, i första hand inom äldre- omsorg, förskola och skola. Det handlar framför allt om att skapa gemensamma lösningar för fortbildning där det behövs och att höja statusen på arbetet och därmed öka incitamenten för människor att söka sig till sådant arbete. Av effektivitetsskäl och för att undvika dubbelarbete krävs samordning av insatserna.

Behov av samordning och stöd inom staten

Som beskrivits i avsnitt 6.2.1 kan förverkligande av tvärsektoriell politik med många inblandade aktörer vara utmanande och statliga myndigheters behov av stöd kan variera. Utredningen konstaterar att uppföljningen inte har varit samlande och pådrivande i förhål- lande till övriga statliga myndigheter på det sätt som var avsett.

Det saknas i dag ett forum för statliga myndigheter verksamma inom minoritetspolitiken för systematiskt utbyte av information och erfarenheter, till skillnad från strategin för romsk inkludering där erfarenhetsutbyte skett mellan berörda myndigheter. Uppföljnings- myndigheterna har inte heller haft strukturer för att fånga upp beho- vet av stöd hos andra statliga myndigheter.

Mot bakgrund av det som framkommit behöver utredningen över- väga vilken typ av stöd till statliga myndigheter som är mest effektivt och ändamålsenligt. Ett sätt att främja de statliga myndigheternas minoritetsarbete vore att möjliggöra för dem att ta del av verktyg i form av metodstöd och annan rådgivning som underlättar arbetet. Detta skulle till exempel kunna bestå av material som underlättar tolkningen av det minoritetspolitiska uppdraget och tillämpning av minoritetslagens bestämmelser samt tillgång till utbildningsmaterial anpassad för statlig verksamhet. Ett exempel på en fråga som berör de flesta myndigheter på området är hur samråd kan genomföras på ett bra sätt.

En modell för ökad samverkan mellan statliga myndigheter kan vara att någon eller några statliga aktörer ges ansvar och resurser att ta fram en stödfunktion som flera myndigheter kan utnyttja.

Regeringen har också uttalat att minoritetspolitiken ska integre- ras i sektorsmyndigheternas ordinarie verksamhet. Ett antal myndig- heter har haft särskilda regeringsuppdrag att inom sin verksamhet

202

SOU 2020:27

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

arbeta med de minoritetspolitiska målen. Detta arbete har kommit olika långt bland myndigheterna och även här kan det finnas det behov av långsiktigt stöd i arbetet.

Integrering av minoritetspolitiken bör inte uteslutande vara en fråga för den enskilda myndigheten. Processen med integrering bör ses som en bedömning i två led. Det första ledet är regeringens över- gripande bedömning, utifrån underlag från minoritetspolitikens upp- följningssystem, av vilka myndigheter eller verksamheter som kan bidra till minoritetspolitikens mål. Nästa led är att myndigheter och verksamheter som pekats ut av regeringen arbetar med att integrera perspektivet i den ordinarie verksamheten. Detta arbete bör utföras av respektive aktör med stöd av en myndighet med nationellt upp- följnings- och samordningsansvar.

Utredningen bedömer att av effektivitetsskäl bör tydligare ansvar för en gemensam stödfunktion för sektorsmyndigheter övervägas och att det bör ingå som en del i det nationella samordnings- och upp- följningsansvaret inom minoritetspolitiken.

Samverkansområden för statliga myndigheter

Minoritetspolitikens tvärsektoriella karaktär har medfört ett ökat behov av samverkan mellan statliga sektorsmyndigheter. Det sker huvudsakligen genom nätverkande i dag men endast några få myn- digheter har organiserat denna samverkan närmare. Ett exempel på sådan samverkan finns mellan olika utbildningsmyndigheter.

En förutsättning för att kunna samverka är att myndigheterna har en överblick över andra myndigheters uppdrag och sätt att arbeta. Utredningen bedömer att det vore både effektivt och ändamålsenligt att tillhandahålla ett system eller en struktur för att öka överblicken, eftersom ett stort antal tjänstepersoner som i dag arbetar med frå- gorna annars skulle behöva lägga resurser på att skaffa sig denna överblick på egen hand. Det blir också sårbart om den statliga sam- verkan är beroende av enskilda medarbetares engagemang och tänk- bara kontaktnät.

Utredningen bedömer att det vore mest ändamålsenligt och effek- tivt om en myndighet med nationellt samordnings- och uppföljnings- ansvar hade i uppdrag att ansvara för en struktur för att främja sam- verkan.

203

Samordning och främjande av minoritetspolitiken

SOU 2020:27

Utifrån kontakter med statliga myndigheter bedömer utred- ningen att samverkan framför allt är aktuellt inom två områden. För det första behövs samverkan i frågor som rör samråd med de natio- nella minoriteterna. Det är resurskrävande för ett stort antal myn- digheter att upprätthålla kontakter med minoriteterna och att få ihop en representativ sammansättning av företrädare för minorite- terna. Det är också resurskrävande att planera in och arbeta med samrådsmöten. Utredningen bedömer att det vore mer ändamåls- enligt och effektivt att en myndighet med nationellt samordnings- och uppföljningsansvar för minoritetspolitiken tillhandahåller sam- rådsmöjligheter. Dessa möjligheter blir särskilt betydelsefulla ju mindre frekvent behovet av samråd är i förhållande till en myndig- het. Myndigheter med mer omfattande behov av samråd, som till exempel skolmyndigheterna, kan behöva organisera samråden på egen hand. De samordnade samråden som Länsstyrelsen i Stockholms län hållit i har visserligen haft sina utmaningar, men minoriteterna och myndigheterna har generellt varit nöjda med dem. Utredningen menar därför att de samordnade samråden bör behållas och utvecklas.

För det andra behövs samverkan om informationsinhämtning av olika slag. Inom uppföljningen av minoritetspolitiken finns behov av uppgifter och analyser som rör en rad sektorer, bland annat inom kultursektorn, utbildningssektorn, hälso- och sjukvårdsområdet, social omsorg och arbetsmarknad. Utredningen bedömer att uppfölj- ningen i första hand bör bygga på befintliga strukturer för insamling av information inom respektive sektor. Den bör även bygga på att den myndighet som är bäst lämpad att samla in och/eller analysera informationen gör det. Samtidigt behöver någon aktör ha en generell överblick över det samlade informations- och analysbehovet på om- rådet ur ett nationellt styrningsperspektiv. Att ha den överblicken bör, enligt utredningens bedömning, vara ett ansvar för myndigheten med nationellt samordnings- och uppföljningsansvar för minoritets- politiken. Respektive myndighet behöver dock även fortsättningsvis ha överblick inom sitt eget sakområde.

Samverkan behövs för att undvika dubbelarbete, för att säker- ställa att rätt myndighet samlar in och analyserar informationen och för att minimera bördan för kommuner, regioner och andra berörda att lämna uppgifter. Samverkan behöver därför bygga på en nära dialog mellan uppföljningsmyndigheterna och andra berörda myndigheter.

204

Utredningens förslag

SOU 2020:27

8.2Övergripande bedömningar och förslag

8.2.1Delområdena ersätts med delmål

Bedömning: Minoritetspolitikens tre delområden ska ersättas med delmål.

Utredningen har i avsnitt 6 konstaterat att delområdena behöver ses över. Frågan är hur målstrukturen för minoritetspolitiken bör ut- vecklas.

Utredningen anser att man vid översynen bör anlägga en hel- hetssyn. Det går som konstaterats i avsnitt 6 inte helt att skilja styr- ning och uppföljning åt. Alla de funktioner som beskrivits i avsnittet är därmed av intresse.

En grundläggande slutsats är att det tydligare än i dag bör framgå vilka slutliga effekter som ska uppnås inom minoritetspolitiken. Delområdena är inte formulerade som egentliga mål, det vill säga till- stånd som ska uppnås, bibehållas eller motverkas. Detta skapar enligt utredningens bedömning oklarheter i fråga om hur uppföljningen ska utformas. Bland annat blir det svårt att bygga upp en struktur för uppföljningen, exempelvis i likhet med den programteoretiska modell som utredningen beskrivit i avsnitt 6.2.2.

En utgångspunkt för utredningen är vidare att en utvecklad mål- struktur inte ska innebära en utvidgning av det offentliga åtagandet. Den vidareutvecklade målstrukturen ska förtydliga, men bygga på, det övergripande riksdagsbundna målet. Därtill behöver befintliga mål för andra politikområden beaktas.

Det finns flera vägar att gå. En variant är att låta delområdena kvarstå och formulera så kallade effektmål under respektive del- område. Frågan är emellertid vad delområdena i ett sådant fall skulle fylla för funktion. Då skulle delområdena även i fortsättningen an- vändas av regeringen när man ger uppdrag till myndigheter att redo- visa sina insatser. Delområdena skulle även användas av regeringen i redovisningen till riksdagen. Effektmålen skulle användas av upp- följningsmyndigheterna när man följer upp minoritetspolitiken.

En nackdel med effektmål är att de skulle få en svagare och mer oklar status inom den tvärsektoriella uppföljningen. Uppföljnings- systemet och målstrukturen skulle dessutom bygga på tre olika nivåer

206

SOU 2020:27

Utredningens förslag

vilket snarare skulle komplicera än förtydliga. Egentliga delmål ger mer tyngd och gör uppföljningen tydligare.

Ytterligare en lösning vore att ersätta delområdena med delmål i förhållande till olika sektorer eller samhällsområden, såsom utbild- ning, vård och omsorg och så vidare. En fördel med det är att de olika sektorernas ansvar för minoritetspolitiken skulle framgå tydligare än i dag. Risken är emellertid att minoritetspolitiken skulle få alltför många mål vilket kan komplicera uppföljningen. Målen ska kunna fungera för fem olika minoriteter och minoritetsspråk. Utredningen har inte heller i uppdrag att utveckla en helt ny målstruktur för minoritetspolitiken, utan att lämna förslag som utvecklar uppfölj- ningssystemet som delområdena utgör en del av. Utredningen anser att den lämpligaste lösningen är att bygga vidare på delområdena och utveckla dem till egentliga delmål.

Regeringen uttalade 2018 att språk och kultur är kärnan i de natio- nella minoriteternas identitet och att en fungerande överföring av språk och kultur mellan generationer därför är en central uppgift för minoritetspolitiken (prop. 2017/18:199, s. 24). Att delområdena ut- vecklas till delmål påverkar inte den bedömningen. Det påverkar inte heller det övergripande målet för politikområdet.

8.2.2Förslag till fyra delmål

Förslag: Minoritetspolitikens tre delområden ersätts med följande fyra delmål.

1.Frihet från diskriminering och annan negativ särbehandling: personer som tillhör en nationell minoritet ska i alla samman- hang kunna ge uttryck för sin kulturella identitet utan rädsla för att utsättas för diskriminering, hatbrott och andra former av negativ särbehandling.

207

Utredningens förslag

SOU 2020:27

4.Levande minoritetsspråk: de nationella minoritetsspråken ska bevaras och utvecklas som levande språk i Sverige.

Bedömning: Delmålen ska användas i styrning och uppföljning av minoritetspolitiken på nationell nivå. Målen kan även ge väg- ledning för kommuner och regioner. Målen anger de slutliga effekter eller samhällsförändringar som det allmännas minoritetspolitiska insatser ytterst ska bidra till att förverkliga.

Utgångspunkter

För att behålla kontinuiteten bakåt i minoritetspolitiken bör det framgå vilka delmål som ersätter vilka delområden. Kopplingen till det övergripande målet för politiken måste framgå. Kopplingen mellan delmålen och Sveriges internationella åtaganden om minoriteter och minoritetsspråk bör också framgå. Delmålen behöver emellertid inte täcka alla artiklar i språkstadgan och ramkonventionen. En del artik- lar är oproblematiska för Sveriges del och delmålen avspeglar de natio- nella prioriteringarna. Man bör även ha i åtanke att det finns ett mål för politiken för mänskliga rättigheter, vilket är att säkerställa full respekt för Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter.

Utredningen föreslår följande fyra delmål. Målen ska användas i styrning och uppföljning av minoritetspolitiken på nationell nivå, det vill säga i förhållandet mellan riksdag, regering och statliga myn- digheter. Den typen av mål kan bland annat möjliggöra avvägningar och prioriteringar, sätta ramar för uppföljningen och ge vägledning för statliga myndigheter i deras planering och uppföljning i den egna verksamheten (se avsnitt 6.6.1). Målen kan även ge vägledning för kommuner och regioner. Målen är av visionär karaktär och är därför inte kvantifierade eller tidsatta. De anger de slutliga effekter eller samhällsförändringar som det allmännas minoritetspolitiska insatser ytterst ska bidra till att förverkliga.

208

SOU 2020:27

Utredningens förslag

Delmål 1: Frihet från diskriminering och annan negativ särbehandling

Det första delmålet bör vara att personer som tillhör en nationell minoritet i alla sammanhang ska kunna ge uttryck för sin kulturella identitet utan rädsla för att utsättas för diskriminering, hatbrott och andra former av förtryck eller negativ särbehandling.

Delmålet är ett förtydligande av en del av det som omfattas av det nuvarande delområdet diskriminering och utsatthet. Bland annat första punkten i artikel 4 i ramkonventionen är relevant för detta mål. Enligt punkten åtar sig konventionsstaterna att tillförsäkra per- soner som tillhör en nationell minoritet rätt till likhet inför lagen och till lika skydd av lagen. Enligt punkten ska i detta hänseende all diskriminering på grundval av tillhörighet till en nationell minoritet vara förbjuden. Även artikel 6 kan nämnas enligt vilken parterna bland annat ska uppmuntra en anda av tolerans och mellankulturell dialog samt vidta lämpliga åtgärder för att skydda minoritetsperson- er mot hot om och utförande av diskriminerande handlingar, fient- lighet och våld. Vidare kopplar delmålet till följande led i det över- gripande målet för politikområdet: att ge skydd för de nationella minoriteterna.

I många sammanhang kan personer som tillhör de nationella mino- riteterna hindras att ge uttryck för sin kulturella identitet av rädsla för att utsättas för diskriminering, hatbrott och andra former av för- tryck eller negativ särbehandling. Det kan handla om att man und- viker att gå ut öppet med sin minoritetstillhörighet i skolan, på arbetsplatsen, i kontakter med myndigheter eller i andra sociala sam- manhang. Inom exempelvis den judiska gruppen kan rädsla för att utsättas för brott även leda till att man avstår från att delta i sociala och religiösa sammanhang inom de judiska församlingarna. Rasism och hatbrott riktat mot samer har följt efter Högsta domstolens avgörande i det så kallade Girjasmålet. Det kan yttra sig i form av mobbning i skolan och hot om våld och kränkningar i sociala medier. Det förekommer även djurplågeri av renar och skändande av renar som plågats till döds.

Utredningen konstaterar att, för att nå delmålet, räcker det inte med brottsbekämpande insatser och sanktioner mot olika former av diskriminering – en typ av insatser som avser att skydda många olika utsatta grupper. En viktig faktor är allmänhetens föreställningar om,

209

Utredningens förslag

SOU 2020:27

och attityder i förhållande till, minoriteterna specifikt. Det är därför centralt att genomföra kunskapshöjande insatser som lyfter fram och synliggör de olika nationella minoriteterna och deras kultur. Andra avgörande åtgärder för att nå målet är att statliga myndig- heter, kommuner och regioner synliggör minoriteterna och säker- ställer ett korrekt bemötande av personer som tillhör nationella minoriteter eftersom redan rädslan för att utsättas för diskriminering och annan negativ särbehandling kan leda till att man avstår från att ge uttryck för sin kulturella identitet.

Det föreslagna delmålet syftar till att tydliggöra minoritetspoliti- kens mål på området. De nationella minoriteterna omfattas emeller- tid även av målet för regeringens politik mot diskriminering, vilket är: ett samhälle fritt från diskriminering. Vidare omfattas minorite- terna även av arbetet inom den av regeringen beslutade nationella planen mot rasism, liknande former av fientlighet och hatbrott. Åtgärder mot exempelvis hatbrott och diskriminering av minoriteter kan således bidra till flera mål samtidigt.

Delmål 2: Inflytande och delaktighet

Det andra delmålet bör vara att de nationella minoriteterna ska ha förutsättningar och möjligheter att påverka det allmännas beslut i frågor som berör dem och att vara delaktiga på lika villkor som majo- riteten i samhällslivet. Barn och unga som tillhör de nationella mino- riteterna ska ha sådana möjligheter anpassade till sina förutsättningar.

Delmålet är främst ett förtydligande av det nuvarande delområdet delaktighet och inflytande. Skrivningar om deltagande i samhällslivet finns även i fråga om delområdet diskriminering och utsatthet. Centralt för delmålet är artikel 15 i ramkonventionen enligt vilken parterna åtar sig att skapa nödvändiga förutsättningar för att de som tillhör nationella minoriteter effektivt ska kunna delta i det kultu- rella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem. Delmålet är även kopplat till följande led i det övergripande målet för politikområdet: att stärka minorite- ternas möjligheter till inflytande.

Den första meningen i målet innehåller två led. Det första tar sikte på påverkan på det allmännas beslut. Det allmänna avser staten samt kommuner och regioner. Detta kan i huvudsak anses motsvara

210

SOU 2020:27

Utredningens förslag

deltagande i offentliga angelägenheter enligt artikel 15 i ramkonven- tionen. Det andra ledet tar sikte på delaktighet i samhällslivet. Med samhällslivet avser utredningen det kulturella, sociala och ekono- miska livet i stort.

Utredningen bedömer att minoriteternas förutsättningar enligt det föreslagna delmålet bör avse de faktorer hos de nationella mino- riteterna som avgör om de i praktiken kan utöva sin rätt till infly- tande och vara delaktiga i samhällslivet. Det kan handla om hur väl organiserad gruppen är och vilka ekonomiska och personella resurs- er organisationerna har, i vilken utsträckning det finns representan- ter med erfarenhet och kunskap om hur den offentliga förvaltningen fungerar och vilket engagemang som finns inom gruppen. Det all- männa kan inte annat än indirekt, det vill säga genom olika former av stöd, påverka minoriteternas förutsättningar att utöva inflytande. Det bör dessutom beaktas att det kan finnas skilda uppfattningar inom en grupp. Målet bör då vara att de olika uppfattningarna ska kunna komma fram.

Minoriteternas möjligheter enligt delmålet bör syfta på förhållan- den utanför gruppen, det vill säga inom staten, kommuner och regioner och i samhällslivet i stort.

I förhållande till det allmänna ska minoriteterna ha möjlighet att påverka beslut. Det handlar inte enbart om att det allmänna tillhanda- håller lämpliga former för inflytande som minoriteterna kan utnyttja. Om det ska vara möjligt för minoriteterna att påverka behöver det allmänna även bland annat identifiera ett handlingsutrymme för egen del och ha en öppenhet för att låta sig påverkas. I förhållande till samhällslivet i stort ska minoriteterna ha likvärdiga möjligheter att delta som majoritetsbefolkningen. Det skulle kunna handla exem- pelvis om socioekonomiska frågor som tillgång till bostads- och arbets- marknaden eller hälso- och sjukvård, eller deltagande i massmedia. Detta är i linje med vad Europarådets rådgivande kommitté för ram- konventionen anfört i sin tematiska kommentar om effektivt del- tagande enligt artikel 15 (se Europarådet, 2008, p. 24 respektive p. 68).

När det gäller påverkan på det allmännas beslut bör i princip krä- vas att offentliga aktörer handlar annorlunda än de skulle gjort om minoriteterna inte utövat något inflytande. Delmålet tar emellertid sikte på möjligheter att påverka – inte vetorätt. På en aggregerad nivå får den utsträckning i vilken beslut påverkas ses som en viktig indika- tion på om det finns möjligheter att påverka.

211

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Utredningens bedömning ligger i linje med vad den rådgivande kommittén anfört i nyss nämnda tematiska kommentar. Kommittén konstaterade bland annat att det inte räcker att konventionsstater gör det formellt möjligt för personer som tillhör nationella minori- teter att delta. Staterna bör även se till att minoriteternas deltagande innebär ett betydande inflytande på beslut och att det så långt det är möjligt finns ett delat ansvar för beslut som fattas (Europarådet, 2008, p. 19).

Kommittén konstaterade vidare att det kan vara en utmaning för representanter för nationella minoriteter att effektivt delta i besluts- fattande. Det krävs att tid och pengar avsätts, inte bara för del- tagandet utan även för att försöka spegla de olika åsikterna hos per- sonerna som tillhör deras nationella minoritet på ett korrekt sätt. Följaktligen kräver nationella minoriteter både kapacitetsuppbygg- nad och resurser för att säkerställa att deras representanter effektivt kan bidra (Europarådet, 2008, p. 21).

Utredningen konstaterar vidare att minoriteternas möjlighet till påverkan enligt det föreslagna delmålet ska avse frågor som berör dem. Frågor – och beslut – kan vara av större eller mindre betydelse för olika minoriteter, vilket bör beaktas vid uppföljningen av detta delmål. Inflytandet kan således belysas i förhållande till olika frågors tyngd sett ur respektive minoritets synvinkel. Inflytandet kan även belysas på bredden, exempelvis geografiskt eller sett till olika sam- hällssektorer. Frågan om påverkan kan även ses ur ett kortsiktigt respektive långsiktigt perspektiv. Med det kortsiktiga perspektivet avses att påverkan sker i förhållande till ett nära förestående beslut. Med det långsiktiga perspektivet avses att minoritetens inflytande leder till att det allmänna får en ökad förståelse för och kunskap om minoritetens situation vilket leder till att man vid senare beslut agerar annorlunda.

Barn och unga som tillhör de nationella minoriteterna ska enligt det föreslagna delmålet ha möjligheter att påverka anpassade till sina förutsättningar. I artikel 30 i barnkonventionen anges att ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller en ur- befolkning inte ska förvägras rätten att tillsammans med andra med- lemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till eller utöva sin religion eller att använda sitt eget språk. I förarbetena till de senaste ändringarna i minoritetslagen anfördes bland annat att för att utvecklingen av barns kulturella identitet och minoritetsspråk ska

212

SOU 2020:27

Utredningens förslag

kunna beaktas särskilt vid beslutsfattandet i minoritetspolitiska frågor som kan komma att påverka dem, framstår det som avgörande att de har inflytande i sådana frågor (prop. 2017/18:199, s. 45). Vidare an- fördes att myndigheterna bland annat behöver ta hänsyn till att barn och unga i mindre utsträckning än tidigare är organiserade genom föreningar och därför överväga alternativ till de sedvanliga formerna för samråd (a. prop. s. 93 f.). Uppföljningen av barns och ungas in- flytande bör således ta sikte såväl på i vilken utsträckning de alls har möjlighet till inflytande som i vilken utsträckning möjligheterna är anpassade till deras förutsättningar.

Delmål 3: Kulturell identitet

Det tredje delmålet bör vara att personer som tillhör de nationella minoriteterna ska ha möjlighet att tillägna sig, använda och utveckla sitt minoritetsspråk, bevara, utveckla och ha tillgång till sitt kultur- arv samt i övrigt tillägna sig och utveckla sin kulturella identitet.

Det föreslagna delmålet utgör ett förtydligande av en del av det som ingår i det nuvarande delområdet språk och kulturell identitet. Det knyter även an bland annat till första punkten i artikel fem i ramkonventionen enligt vilken parterna åtar sig att främja de förut- sättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Delmålet är även kopplat till föl- jande led i det övergripande målet för politikområdet: att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. Eftersom del- målet tar sikte på fler aspekter av den kulturella identiteten än språk- kunskaper skulle det även kunna knytas till ledet att skydda minori- teterna enligt det övergripande målet.

Delmålet tar sikte på hur möjligheterna ser ut ur minoritetsper- sonernas synvinkel. Ur de nationella minoriteternas perspektiv kan minoritetsspråket utgöra en av flera möjliga delar i en kulturell iden- titet. Behovet av att lära sig språket och synen på språket varierar mellan och inom grupperna. Språket kan inte heller helt frikopplas från andra delar av identiteten. Bland annat kan språket ses som en viktig bärare av kulturella värden. Andra viktiga delar kan vara reli- gion, traditioner och kulturarv.

213

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Uppföljningen av detta delområde bör ta sikte på hur tillgången ser ut ur den enskildes perspektiv när det gäller möjligheterna att tillägna sig och utveckla de olika delarna av den kulturella identi- teten. Exempel på vad som kan följas upp är möjligheter för enskilda att studera och använda sitt minoritetsspråk på olika nivåer och i olika sammanhang, tillgång till kulturutbud och möjligheter att ut- öva kulturaktiviteter. Det behöver även beaktas att den kulturella identiteten i stor utsträckning skapas i samspel med gruppen. Man behöver även beakta att de nationella minoriteternas kulturer, och därmed också den kulturella identiteten, skiljer sig åt från grupp till grupp. Frågan om hur behovet ser ut för en viss minoritet måste besvaras i samråd med företrädare för den minoriteten.

Man bör i sammanhanget även beakta språkpolitikens fjärde mål. Alla ska ha rätt till språk: att utveckla och tillägna sig svenska språ- ket, att utveckla och bruka det egna modersmålet och nationella minoritetsspråket och att få möjlighet att lära sig främmande språk.

Delmål 4: Levande minoritetsspråk

Det fjärde delmålet bör vara att de nationella minoritetsspråken ska bevaras och utvecklas som levande språk i Sverige.

Det föreslagna delmålet är ett förtydligande av en del av det som omfattas av det nuvarande delområdet språk och kulturell identitet. Det knyter även an till Sveriges åtaganden enligt språkstadgan. Stad- gans skyddsobjekt är språken som sådana, till skillnad från ramkon- ventionen som avser rättigheter för personer som tillhör minoriteterna. Det föreslagna delmålet kopplar till följande led i det övergripande målet för politikområdet: att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande.

Målet är delvis överlappande med det föreslagna delmål 3. Efter- som ett språk kan hållas levande exempelvis genom att även andra personer än de som tillhör nationella minoriteter lär sig det, bör det emellertid finnas ett särskilt delmål för språken. Uppföljningen av föregående delmål tar sikte på möjligheten att få tillgång till minori- tetsspråket, som en del i en kulturell identitet, sett ur enskilda mino- ritetspersoners synvinkel. Uppföljningen av detta delmål bör ta sikte på förhållanden på samhällsnivå. I viss utsträckning bör samma upp-

214

SOU 2020:27

Utredningens förslag

gifter kunna användas i uppföljningen av båda delmålen, även om de kan behöva presenteras och analyseras på olika sätt.

Nyckelmeningen är ”levande språk”. Utredningen om en stärkt minoritetspolitik behandlade frågor om data om minoritetsspråken i sitt slutbetänkande och diskuterade bland annat kriterier och indi- katorer för ett levande språk. Utredningen anförde bland annat att frågan om minoritetsspråkets roll och definitionen av vad som är ett levande språk behöver besvaras i samråd med representanter för språ- kets talare (SOU 2017:88, s. 167 ff.). En slutsats som kan dras av diskussionen i betänkandet är att uppföljningen av minoritetssprå- kens tillstånd kan behöva anpassas till de olika språkens situation. För samiskans del bör även noteras att det ingår i Sametingets upp- drag att leda och fastställa mål för det samiska språkarbetet.

Ett särskilt delmål som avser jämlikhet bör inte införas

Utredningen har övervägt att föreslå ett särskilt delmål om jämlikhet innebärande att personer som tillhör de nationella minoriteterna ska ha likvärdiga möjligheter i livet som personer som tillhör majoritets- befolkningen. Ett sådant delmål skulle kunna ses som ett förtyd- ligande av en del av det som omfattas av det nuvarande delområdet diskriminering och utsatthet. Det skulle även knyta an till ledet att ge skydd för de nationella minoriteterna i det övergripande politiska målet, liksom till andra punkten i artikel 4 i ramkonventionen som avser särskilda åtgärder för att uppnå fullständig och effektiv jämlik- het. Målet skulle därtill stämma överens med det övergripande målet för strategin för romsk inkludering: att en rom som fyller 20 år 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom.

Att minoriteterna ska ha lika rättigheter och möjligheter, inte enbart formellt utan även i praktiken, kan emellertid sägas vara ett övergripande syfte med flertalet åtgärder som vidtas inom minoritets- politiken. Insatser för att uppnå de tre första delmål som utredningen föreslagit ovan skulle kunna ses som olika sätt att jämna ut struk- turella skillnader mellan minoriteten och majoriteten som annars skulle leda till ojämlikhet i praktiken (det fjärde delmålet tar sikte på att skydda språken som sådana). Det är samtidigt komplicerat att formulera ett minoritetspolitiskt delmål som tar sikte på jämlikhet generellt och som kan fungera i ett uppföljningsarbete. Vid en sam-

215

Utredningens förslag

SOU 2020:27

manvägd bedömning anser utredningen att ett särskilt delmål som avser jämlikhet inte bör införas. Bedömningen hindrar inte att man i uppföljningen av minoritetspolitiken belyser olika jämlikhetsaspek- ter, exempelvis i förhållande till delmålen.

8.2.3Minoritetspolitisk integrering

Förslag: Regeringen ska utveckla och använda sig av en särskild styrstrategi i sin myndighetsstyrning – minoritetspolitisk integrering.

Strategin ska innebära att utvalda myndigheter vid behov ges i uppdrag att arbeta med att långsiktigt integrera ett minoritets- perspektiv i det ordinarie beslutsfattandet inom organisationen i syfte att bättre bidra till minoritetspolitikens mål. I strategin ska ingå att uppföljningsmyndigheterna tillhandahåller rådgivning och utvecklar metodstöd för arbetet med integrering.

Utredningens uppdrag innebär att föreslå hur ansvaret för samord- ning, utveckling och uppföljning av minoritetspolitiken ska organi- seras. Det är som utredningen flera gånger framhållit inte möjligt att skilja frågan om uppföljning från frågan om regeringens styrning. Uppföljningsmyndigheternas uppdrag och ansvar i förhållande till andra myndigheter måste bedömas i förhållande till hur regeringens styrning går till. Utredningen ser en möjlighet till synergieffekter om regeringens styrning utvecklas och sammankopplas tydligare med upp- följningsmyndigheternas uppdrag.

Regeringen har i flera omgångar uttalat en ambition att de natio- nella minoriteternas rättigheter ska integreras i berörda sektorer. Senast under 2018 gjorde regeringen bedömningen att de nationella minoriteternas rättigheter bör vara en integrerad del av den offentliga verksamheten inom berörda sektorer (prop. 2017/18:199, s. 28). Reger- ingen har i uppdrag till olika statliga myndigheter genom åren angett att myndigheterna ska analysera sin verksamhet utifrån minoritets- politikens mål och delområden, redovisa externa och interna insatser utifrån dem och liknande övergripande formuleringar. I uppdragen har det sällan ingått en uttalad roll för uppföljningsmyndigheterna och styrningen har inte heller uttalat tagit sikte på en integrering.

Utredningen anser att det finns viktiga lärdomar att dra från ett annat tvärsektoriellt politikområde: jämställdhetspolitiken. Inom

216

SOU 2020:27

Utredningens förslag

det området har jämställdhetsintegrering sedan 1990-talet varit reger- ingens huvudsakliga strategi för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen, kombinerat med särskilda åtgärder. Jämställdhetsintegrering utgår från insikten om att jämställdhet skapas där resurser fördelas, beslut fattas och normer skapas. Jämställdhetsintegrering innebär att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet (skr. 2016/17:10).

Jämställdhetsintegrering är inte en metod i sig utan en över- gripande strategi som syftar till att nå de jämställdhetspolitiska målen. I arbetet med jämställdhetsintegrering av olika verksamheter kan en mängd metoder användas (Jämställdhetsmyndigheten, 2019). Sådana metoder finns bland annat samlade på webbplatsen jamstall.nu.

Jämställdhetsintegrering har med utgångspunkt i olika styrdoku- ment bedrivits internt inom Regeringskansliet (se skr. 2017/17:10, s. 46). Regeringen har även inom programmen JämStöd (2005–2007), Jämi (2008–2010) och JiM (2013–2018) på olika sätt verkat för att myn- digheterna ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten.

JiM-programmet har bestått av två delar: dels uppdrag till de del- tagande myndigheterna att utveckla sitt arbete med jämställdhets- integrering, dels uppdrag till en nationell stödfunktion1 att stödja myn- digheterna i deras arbete med jämställdhetsintegrering. Målet är att de myndigheter som deltar ska utveckla sin verksamhet så att den bättre bidrar till att nå de jämställdhetspolitiska målen. JiM foku- serar därmed på myndigheternas externa verksamhet, det vill säga den verksamhet som vänder sig till myndigheternas målgrupper (Stats- kontoret, 2019, s. 12).

Utredningen konstaterar visserligen att jämställdhetsområdet har helt andra förutsättningar än minoritetspolitiken, bland annat när det gäller ekonomiska resurser och politisk tyngd. Utredningen anser emellertid att regeringen, med förebild i arbetet med jämställd- hetsintegrering, bör utveckla och använda sig av en liknande strategi för minoritetspolitiken – minoritetspolitisk integrering. Strategin får anpassas till minoritetspolitikens förutsättningar. En sådan stra- tegi kan utgöra ett led i en mer strategisk, systematisk och långsiktig styrning av minoritetspolitiken, och ett verktyg för att förverkliga

1Inledningsvis Genussekretariatet vid Göteborgs universitet och sedan 2018 Jämställdhets- myndigheten.

217

Utredningens förslag

SOU 2020:27

regeringens strävan att integrera de nationella minoriteternas rättig- heter i den offentliga verksamheten inom berörda sektorer.

Strategin bör innebära att utvalda myndigheter vid behov ges i uppdrag att arbeta med att långsiktigt integrera ett minoritetsper- spektiv i det ordinarie beslutsfattandet inom organisationen i syfte att bättre bidra till minoritetspolitikens mål. I strategin bör ingå att uppföljningsmyndigheterna tillhandahåller rådgivning och utvecklar metodstöd för arbetet med integrering. Minoritetspolitisk integrer- ing bör ses som ett särskilt verktyg i styrningen, uppföljningen och samordningen av minoritetspolitiken.

8.3Organisering av det nationella samordnings- och uppföljningsuppdraget

Utredningen har kommit fram till att samordnings- och uppföljnings- uppdraget för samtliga minoriteter och minoritetsspråk behöver för- tydligas och tillskjutas mer resurser. I detta avsnitt behandlar ut- redningen samordnings- och uppföljningsuppdraget rörande de judiska, romska, sverigefinska och tornedalska minoriteterna och de natio- nella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib. Utredningen tar ställning om uppdraget bör vara kvar hos Länssty- relsen i Stockholms län eller flyttas till en ny eller befintlig myndig- het. Innan utredningen går igenom alternativen finns det anledning att redovisa några utgångspunkter för bedömningen.

Det fortsatta arbetet ställer andra krav än tidigare

Regeringen har aviserat en nystart för minoritetspolitiken som inne- bär att politikområdet ska ges högre prioritet (skr. 2017/18:282). Det innebär en höjd ambitionsnivå för det offentliga som ställer högre krav på uppföljningsmyndigheten. Uppföljningsmyndighetens arbete utgör en strategisk resurs och ett centralt verktyg för regeringens fortsatta förverkligande av minoritetspolitiken. Som utredningen konstaterar i avsnitt 6.6 innebär det bland annat att uppföljnings- myndigheten i högre utsträckning ska bistå regeringen med bered- ningsunderlag i form av analyser och problembeskrivningar.

För att åstadkomma en ändamålsenlig och effektiv styrning av minoritetspolitiken, kommer det att krävas tydligare myndighets-

218

SOU 2020:27

Utredningens förslag

styrning från regeringen och sektorsövergripande samordning mellan myndigheter. Regeringen har i utredningens direktiv betonat vikten av att den ansvariga uppföljningsmyndighetens ledning arbetar mer strategiskt och långsiktigt med uppdraget för att nå varaktiga resul- tat i minoritetspolitiken (utgångspunkt 5). Ett rättighetsbaserat arbets- sätt förutsätter en nära dialog med de nationella minoriteterna och att det finns ett ömsesidigt förtroende.

Det fortsatta kompetensbehovet

Det kommer att behövas en rad olika kompetenser för att uppfölj- ningsmyndigheten ska klara av uppdraget och uppnå den ambitions- höjning i arbetet som regeringen eftersträvar. I utredningens direk- tiv har regeringen pekat på att det behövs tillgång till en bred generell kompetens och specialistkompetens på flera områden. Utredningen har bland annat identifierat följande kompetens- och kunskapsbehov.

Det kommer att behövas fördjupad kunskap och förståelse för de judiska, romska, sverigefinska och tornedalska minoriteterna, deras historia, kulturer, traditioner och frågor som är viktiga för mino- riteternas identitet. Kultur- och minoritetsspråkskompetens behövs för att kunna bevaka frågor och utforma information till de natio- nella minoriteterna samt bemöta minoritetsföreträdare och enskilda och besvara frågor på ett bra sätt.

Kunskap om mänskliga rättigheter, Sveriges konventionsåtaganden rörande nationella minoriteter och rättighetsbaserat arbete är också viktigt, liksom juridisk kompetens i fråga om tolkning av minoritets- lagen och annan lagstiftning som berör de nationella minoriteterna.

I likhet med andra myndigheter behöver uppföljningsmyndig- heten besitta förmåga att självständigt tolka uppdraget och utforma insatser utifrån riksdagens och regeringens intentioner. Myndig- heten behöver också hålla sig kontinuerligt uppdaterad inom utveck- lingen på en rad olika områden som rör de nationella minoriteterna, vara lyhörd för signaler från kommuner, regioner och de nationella minoriteterna och göra bedömningar av hur utvecklingen lever upp till intentionerna i minoritetspolitiken. Uppkomna hinder behöver analyseras och myndigheten bör göra en bedömning av möjliga åtgärder. Det kan handla om strukturella hinder som kräver en bre- dare dialog med olika samhällsaktörer. Uppdraget kräver därför bred

219

SOU 2020:27

Utredningens förslag

Kompetens av betydelse för minoritetsuppdraget

För att klara det fortsatta uppdraget skulle Länsstyrelsen i Stockholms län behöva stärka sitt arbete med bland annat analytisk utredarkom- petens, språk- och kulturkompetens och juridisk kompetens. Förut- sättningarna för att kunna prioritera minoritetsfrågorna på lednings- nivå skulle också behöva förbättras.

Organisatoriska aspekter

Länsstyrelsen i Stockholms län har en omfattande verksamhet och det minoritetspolitiska uppdraget hanteras huvudsakligen på enhets- nivå. Denna lösning innebär stora organisatoriska utmaningar i den strategiska styrningen och ledningen då uppdraget och utformningen av arbetet inte är förlagt på ledningsnivå utan på operativ nivå långt ner i organisationen. Detta är i sig inget specifikt för länsstyrelsen som myndighet, men det innebär en svårighet i styrningen av ett mindre politikområde som hanteras av en myndighet med en rad omfattande uppdrag och ansvarsområden.

Den nyligen genomförda omorganisationen på Länsstyrelsen i Stockholms län innebär ingen förändring sett till de organisatoriska utmaningarna och påverkar därmed inte utredningens bedömning i denna del.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att den ingår i olika nätverk tillsammans med andra länsstyrelser i landet och det finns etablerade samverkansformer mellan länsstyrelserna. Dessa fördelar följer av att länsstyrelserna är regionalt organiserade.

Regeringens styrning

Nuvarande myndighetslösning inom minoritetspolitiken innebär stora utmaningar för regeringens styrning. Utmaningarna rör dels regeringens styrning av Länsstyrelsen i Stockholms län, dels myn- dighetens sätt att tolka och utföra det minoritetspolitiska uppfölj- ningsuppdraget. Problematiken som framkommit handlar i hög ut- sträckning om otydlig myndighetsstyrning från regeringen, brister i strategisk styrning och ledning inom myndigheten, organisatoriska

221

Utredningens förslag

SOU 2020:27

förutsättningar, bristande resurser och att vissa kompetenser för upp- draget saknats vilket försvårat genomförandet.

Dialogen med regeringen sker i huvudsak på enhetsnivå och inte med myndighetens ledning som har det yttersta ansvaret för upp- draget. Den bredare myndighetsdialogen med länsstyrelsernas led- ningar sker i särskild ordning och leds av Finansdepartementet, utan medverkan från enskilda sakdepartement. I den dialogen ligger inte fokus på enskilda politikområden.

Utredningen konstaterarar att regeringens möjligheter att styra ett mindre politikområde genom länsstyrelsens mycket omfattande regleringsbrev är begränsade i dag. Riksrevisionen har granskat reger- ingens styrning av länsstyrelserna. I rapporten Vanans makt – reger- ingens styrning av länsstyrelserna, RiR 2019:2, som publicerades i januari 2019, konstaterar Riksrevisionen att det finns stora utmaningar i regeringens styrning av länsstyrelserna generellt. Utmaningarna har varit väl kända under lång tid, men det har fortfarande inte lösts.

Problem som Riksrevisionen pekar på är bland annat att reger- ingen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna, att samordningen av styrningen inom Regerings- kansliet behöver bli bättre och att styrningen inte är tillräckligt verksamhetsanpassad i många fall. De olika departementen kommer inom Regeringskansliet överens om innehållet i länsstyrelsernas regleringsbrev, men inget departement kan avgöra om uppdrag inom ett område är viktigare än inom något annat område.

Riksrevisionen menar att ett färre antal uppdrag för länsstyrel- serna skulle kunna öka tydligheten i regeringens styrning och även ge länsstyrelserna större handlingsutrymme att bedriva ett tvärsekto- riellt arbete. Regeringen borde därför, enligt Riksrevisionen, över- väga om antalet uppdrag till länsstyrelsen skulle kunna minskas, lik- som styrning med specifika sakanslag för uppdragen. Det finns också utmaningar i hur de strategiska kontakterna mellan länsstyrelserna och Regeringskansliet hanteras och dokumenteras. (RiR 2019:2, s. 58).

Den generella problematiken som Riksrevisionen lyfter fram i sin rapport kan, enligt utredningens bedömning, också tydligt skönjas i regeringens styrning av Länsstyrelsen i Stockholms län såvitt avser det nationella minoritetspolitiska uppdraget. Erfarenheterna som kommit fram i utredningens arbete ger en bild som liknar den som Riksrevisionen lyfter fram i sin rapport.

222

SOU 2020:27

Utredningens förslag

Den av regeringen aviserade nystarten för minoritetspolitiken, som ska säkerställa efterlevnaden av minoritetsrättigheter och mål- uppfyllelse på politikområdet, innebär enligt regeringen att styr- kedjan behöver förbättras, tydliggöras och effektiviseras. Styrningen av politikområdet ska därför utgå från den fortsatta inriktningen för minoritetspolitiken och behovet av ökad tydlighet och transparens (skr. 2017/18:282, s. 25).

Mot bakgrund av Riksrevisionens slutsatser vore det, enligt utred- ningens bedömning, utmanande att åstadkomma en sådan styrning som nu ska eftersträvas inom minoritetspolitiken när det gäller läns- styrelsen som organisation. De åtgärder som Riksrevisionen efterlyser från regeringen i sin rapport pekar snarare i en annan riktning. För- utsättningarna för att åstadkomma en tydligare styrning och en bättre koordinering inom Regeringskansliet i förhållande till det minori- tetspolitiska uppdraget hos Länsstyrelsen i Stockholms län bedömer utredningen som mycket begränsade.

En annan aspekt av regeringens myndighetsstyrning är utnämnings- makten, alltså möjligheten att utse myndighetschefer. Utredningen bedömer att regeringen skulle behöva använda sin utnämningsmakt inom minoritetspolitiken för att utse en chef för uppföljningsmyn- digeten som bedöms kunna leda ett strategiskt och framåtsyftande minoritetspolitiskt arbete. Utnämningsmakten blir särskilt viktigt om uppföljningsmyndigheten ska vara pådrivande, så som utred- ningen föreslår. En landshövding skulle sannolikt ha begränsade möj- ligheter att lägga tid på ett enskilt politikområde som minoritetspoli- tiken, jämfört med en myndighetschef vars ansvarsområde i hög grad fokuseras på det minoritetspolitiska uppdraget och/eller ett fåtal när- liggande politikområden.

Kritik som framkommit under arbetets gång

Utredningen har under arbetets gång tagit del av viss kritik från kom- munala och regionala samordnare och minoritetsföreträdare rörande uppföljningsmyndigheternas sätt att utföra dagens nationella upp- följningsuppdrag. Kritiken från kommunalt håll framförs framför allt av samordnare i finskt förvaltningsområde och rör således Läns- styrelsen i Stockholms län som uppföljningsmyndighet.

223

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Stöd och främjandeinsatser till kommuner och regioner har inte uppfattats som tillräckligt omfattande och anpassade efter målgrup- pens faktiska behov, vilket enligt en del samordnare medfört att kom- muner och regioner vidtagit kompensatoriska insatser för att kunna utföra sina uppdrag, vilket lett till dubbelarbete och att statsbidrag till kommuner och regioner nyttjats ineffektivt.

Det framförs även att de uppgifter som lämnas av kommuner som underlag till indikatorer som tagits fram av uppföljningsmyndighe- terna, inte anpassats till kommunala och regionala uppföljningssystem (bland annat Kolada-systemet). Det kan, enligt utredningens bedöm- ning, påverka den faktiska mängden uppgifter som behöver rappor- teras av kommunerna, vilket kan spä på den administrativa bördan. Utredningen noterar att kommuner och regioner kommer att behöva utveckla de egna uppföljningssystemen framöver för att följa upp hur antagna mål och riktlinjer för det minoritetspolitiska arbetet ut- vecklas över tid, i enlighet med 5 b § minoritetslagen. Enligt utred- ningens bedömning kommer behovet av att samordna statlig, kom- munal och regional uppgiftsinsamling att öka med anledning av detta.

Bland de nationella minoriteterna uttrycker framför allt företrä- dare för den sverigefinska och tornedalska minoriteten kritik mot Länsstyrelsen i Stockholms läns sätt att utföra uppdraget att främja genomförandet av förvaltningsområden för finska respektive meänkieli.

En del företrädare för de nationella minoriteterna uttrycker att de inte kunnat påverka länsstyrelsens arbete med uppföljning och främjande i någon större utsträckning. Det är dock en bild som läns- styrelsen inte delar.

8.3.2Överföring av uppdraget till en annan befintlig myndighet

Utredningen har gjort en bedömning av förutsättningarna för ett antal befintliga myndigheters lämplighet att överta samordnings- och uppföljningsuppdraget som rör judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar. Dialog har också förts med de nationella minoriteternas företrädare om vilka myndigheter som skulle kunna vara lämpliga.

Mot bakgrund av att en av utgångspunkterna för utredningen är att Sametinget ska ansvara för samiska rättigheter och samiska språ- kets utveckling inom minoritetspolitiken, har inte utredningen över-

224

SOU 2020:27

Utredningens förslag

vägt att överföra samordnings- och uppföljningsuppdraget rörande övriga nationella minoriteter till Sametinget.

Utredningen har övervägt följande myndigheter och bedömt att det inte är lämpligt att föra över uppdraget till någon av dem.

Diskrimineringsombudsmannen

Diskrimineringsombudsmannen (DO) utövar tillsyn över att diskri- mineringslagen (2008:567) följs och för bland annat talan i domstol i diskrimineringsärenden. DO ska genom råd och på annat sätt med- verka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. DO:s arbete styrs av de så kallade Parisprinciperna som bygger på olika internationellt erkända principer om självständiga organ som har att bevaka efterlevnaden av mänskliga rättigheter. Parisprinciperna har tolkats så att myndigheten ska ha en hög grad av självständighet och att regeringen ska avstå från att styra myndig- hetens verksamhet genom regleringsbrev, vilket är normen för andra statliga myndigheter.

Eftersom utredningen menar att ett viktigt kriterium vid valet av myndighet är regeringens möjligheter att vid behov kunna styra upp- följningsmyndigheten, bedöms inte DO vara en lämplig myndighet för att överta uppdraget. Att ge uppdraget till DO skulle dessutom kunna leda till en obalans i ombudsmannens uppdrag då vissa grup- per skulle framstå som mer prioriterade än andra inom arbetet mot diskriminering.

Den föreslagna nationella institutionen för mänskliga rättigheter

Regeringen bereder för närvarande Förslag till en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige (Ds 2019:4). Institutionens över- gripande uppdrag föreslås vara att självständigt främja säkerställan- det av de mänskliga rättigheterna i Sverige. Myndigheten ska bland annat följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättighe- terna respekteras och genomförs och lämna förslag till regeringen om de åtgärder som behövs för att säkerställa de mänskliga rättig- heterna. Även detta myndighetsuppdrag har utformats i enlighet med Parisprinciperna. Institutionens oberoende i förhållande till reger-

225

SOU 2020:27

Utredningens förslag

Myndigheten för kulturanalys

Myndigheten för kulturanalys har till uppgift att, med utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen, utvärdera, analysera och redo- visa effekter av förslag och genomförda åtgärder inom kulturom- rådet. I uppgiften ingår att analysera utvecklingen både inom detta område och inom andra samhällsområden som har betydelse för kulturlivet. Myndigheten är en renodlad analysmyndighet med ett tiotal medarbetare. Från ett analysperspektiv är myndigheten intres- sant som alternativ, men samordnings- och uppföljningsuppdraget innefattar bland annat en rad samordnings- och främjandeinsatser som skulle innebära en helt annan inriktning för myndigheten. Av ut- gångspunkt 2 i utredningens direktiv följer att ansvaret för samordning, utveckling och uppföljning av minoritetspolitiken ska hållas samlat.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) an- svarar för frågor som rör ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället. MUCF ska på olika sätt verka för att målen inom ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället uppnås bland annat genom att ta fram, samla och sprida kunskap, bidra till sam- ordning av statliga insatser, samverka med myndigheter, kommuner, landsting och det civila samhällets organisationer, och fördela stats- bidrag. MUCF ska också verka för att stärka ungdomars förutsätt- ningar och levnadsvillkor på olika områden. MUCF har haft ett antal regeringsuppdrag om fördelning av statsbidrag till minoritetsorgani- sationer bland annat inom jämställdhet och romsk inkludering. Myn- digheten har nyligen bytt verksamhetsort och tappat en stor del av den tidigare kompetensen på området. Utredningen bedömer att upp- draget inte bör läggas på MUCF.

8.3.3Förutsättningarna vid Institutet för språk och folkminnen

Förutom de myndigheter som nämns i föregående avsnitt har utred- ningen bedömt om Institutet för språk och folkminnen, Isof, skulle kunna vara en lämplig myndighet för uppdraget.

227

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Nuvarande uppdrag

Isof har i uppdrag att bedriva språkvård och på vetenskaplig grund öka, levandegöra och sprida kunskaper om språk, dialekter, folk- minnen, namn och immateriella kulturarv i Sverige. Myndigheten ska främja utvecklingen inom sitt verksamhetsområde genom för- delning av statliga bidrag. Myndigheten ska bedriva forskning inom sitt verksamhetsområde och verka för ökad kunskap i samverkan med andra, exempelvis universitet och högskolor.

Isof har ett åttiotal årsarbetskrafter och avdelningar i Göteborg, Stockholm och Uppsala.

Kontinuitet och erfarenhet

Isof har i dag en rad myndighetsuppdrag som rör de nationella mino- riteterna och minoritetspolitik.

Arbetet med språkvård i de nationella minoritetsspråken är en del av Sveriges konventionsåtaganden enligt den europeiska språkstad- gan. Myndigheten och dess företrädare på området har lång erfaren- het av språkvård på finska. Sverigefinska språknämndens arbete, som bedrivits sedan 1975, införlivades i myndigheten 2006. Myndig- hetens arbete med språkvård i finska är så väletablerat och långvarigt att myndighetens arbete, enligt sverigefinska minoritetsföreträdare, uppfattas som en central och aktad sverigefinsk kulturinstitution.

Uppdragen att bedriva språkvård rörande meänkieli, jiddisch re- spektive romani chib har tillkommit senare och det arbetet är fort- farande under utveckling hos myndigheten. Detta utvecklingsarbete sker i dialog med de nationella minoriteterna och det finns utma- ningar i arbetet, bland annat kopplade till faktiska resurser som står till förfogande. Från de nationella minoriteternas sida finns det starka önskemål om att utveckla arbetet ytterligare och att mer medel ska tillföras för detta ändamål.

Imyndighetens stora samlingar av dialekt- och folkminnesmate- rial finns bland annat material om och på dessa minoritetsspråk. Sedan 2011 arbetar Isof med att utveckla arbetet med Unescos kon- vention om tryggande av det immateriella kulturarvet i Sverige och myndigheten har påbörjat arbetet med en nationell förteckning över immateriella kulturarv. I detta arbete ingår de nationella minorite- ternas kulturarv. Myndigheten har genomfört omfattande projekt

228

SOU 2020:27

Utredningens förslag

avseende ortnamn på minoritetsspråk och ordboksarbete. I frågor om ortnamn och immateriellt kulturarv sker samarbete med Same- tinget.

I myndighetens uppdrag ingår bland annat följande som berör minoritetspolitiken:

•samla in, bevara, vetenskapligt bearbeta samt sprida kunskap och material om de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meän- kieli och romani chib,

•initiera och samordna lexikaliskt arbete i fråga om de främmande språk som är aktuella för tolk- och översättarutbildning,

•yttra sig i ärenden om fastställande av ortnamn (där nationella minoritetsspråkiga namn ingår) och granska förslag till namn på allmänna kartor,

•yttra sig i ärenden av språkpolitisk betydelse,

•följa tillämpningen av språklagen (2009:600) och verka för att den offentliga förvaltningen använder de nationella minoritetssprå- ken enligt gällande lagar och förordningar,

•verka för att den offentliga förvaltningen använder ett vårdat, enkelt och begripligt språk (även på nationella minoritetsspråk), bland annat genom att ge ut skrivregler för den offentliga förvalt- ningen, samt

•främja språkteknologisk och terminologisk utveckling.

Isof fördelar sedan 2010 medel för revitalisering av de nationella minoritetsspråken enligt förordning (2010:21) om statsbidrag för insatser till stöd för de nationella minoritetsspråken.

I oktober 2019 slutredovisade Isof ett regeringsuppdrag rörande inrättandet av språkcentrum för finska, meänkieli, jiddisch respek- tive romani chib (Ku2015/02857/DISK, Ku2018/01455/DISK). För- slaget innebär att Isof skulle bli huvudman för de föreslagna fyra språkcentrumen och att ett antal tjänster därmed skulle tillföras myn- digheten, med placering i Uppsala, Stockholm, Kiruna respektive Övertorneå. Språkcentrumen föreslås arbeta aktivt tillsammans med respektive nationell minoritet och genomföra insatser i syfte att stärka och revitalisera minoritetsspråken. Förslaget bereds för närvarande i Regeringskansliet.

229

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Myndigheten har även ett pågående regeringsuppdrag att utarbeta ett förslag till ett långsiktigt och samlat handlingsprogram för bevarande av finska, jiddisch, meänkieli och romani chib (Ku2019/01339/CSM).

Kompetens av betydelse för minoritetsuppdraget

De befintliga minoritetspolitiska uppdragen innebär att Isof har till- gång till kulturkompetens, fördjupad kunskap om och språkkun- skaper i minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib och dessa språks förutsättningar i Sverige. Myndigheten har upparbetade arbetsformer för dialog och samråd med de nationella minoriteterna.

Myndighetens kompetens i frågor som rör mänskliga rättigheter är huvudsakligen begränsade till frågor som rör språkliga rättigheter generellt, minoritetsrättigheter och rätten till kulturarv.

Isof har i dagsläget tillgång till begränsad utredarkompetens och har bland annat producerat rapporter om de nationella minoritets- språkens situation och utmaningar i Sverige.

Kompetensen i frågor som rör kommuner och regioner bedöms däremot som begränsad.

8.3.4Institutet för språk och folkminnen ska överta länsstyrelsens uppdrag

Förslag: Uppdraget som central uppföljande och samordnande myndighet när det gäller de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar samt de nationella minoritets- språken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib, ska flyttas från Länsstyrelsen i Stockholms län till Institutet för språk och folkminnen.

Nuvarande modell fungerar inte längre

När uppföljningsansvaret infördes från 2010 bedömdes Länssty- relsen i Stockholms län vara en lämplig och ändamålsenlig lösning och ett stort steg framåt. Därefter har minoritetspolitiken utvecklats

230

SOU 2020:27

Utredningens förslag

och de utmaningar som nu behöver hanteras kräver att arbetet vidareutvecklas.

Under arbetets gång har uppföljningsmyndigheterna och även andra aktörer förklarat en stor del av de identifierade bristerna och utmaningarna i samordningen och uppföljningen med bristande resurser. Utredningen bedömer att bristande resurser varit av bety- delse för en del av de utmaningar som framkommit. För att kunna utveckla samordning och uppföljning ytterligare i den riktning som regeringen aviserat och för att kunna säkerställa de nationella mino- riteternas rättigheter krävs det både resursförstärkningar och andra mer långtgående förändringar.

Utredningen bedömer att det i nästa fas av arbetet behövs kraft- fulla insatser för att undanröja hinder som begränsar förverkligandet av de nationella minoriteternas rättigheter. Den av utredningen förslagna revideringen och förstärkningen av uppföljningsuppdraget innebär en ambitionshöjning – i linje med regeringens intentioner – som kan bidra till ökat förtroendet för minoritetspolitiken.

Regeringens styrning av minoritetspolitiken behöver bli tydli- gare. De nuvarande utmaningarna i styrningen av politikområdet är till stor del kopplade till möjligheterna att styra länsstyrelsen som myndighet. Möjligheterna att inom länsstyrelsestrukturen åstad- komma den styrning som krävs bedömer utredningen som mycket begränsade, då de minoritetspolitiska frågorna även fortsättningsvis kommer att vara ett mindre, begränsat uppdrag, bland övriga upp- drag som Länsstyrelsen i Stockholm ansvarar för.

Utredningen bedömer inte heller att utmaningarna i uppföljnings- arbetet helt kan lösas genom att regeringen tillför ytterligare resurser till länsstyrelsen. Ytterligare resurser skulle visserligen kunna åstad- komma viss förändring, såsom förstärkningar av stöd och främjande- insatser i kommuner och regioner. För att komma vidare i arbetet med att utveckla politikområdet krävs dock en tydligare organisa- torisk struktur och ett nytt förhållningssätt i arbetet.

En central del i ett rättighetsbaserat synsätt är ansvarsutkrävande och lyhördhet för rättighetsbärarna synpunkter. Fokus för arbetet med att åstadkomma en nystart för minoritetspolitiken bör nu vara att återupprätta förtroende för politiken och visa att kritik som framförs leder till förändring och ansvarstagande.

231

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Vid en samlad bedömning finner utredningen därför att samord- nings- och uppföljningsuppdraget inte bör ligga kvar på Länsstyrel- sen i Stockholms län.

Länsstyrelsen i Stockholms län bör fortsättningsvis ha motsva- rande uppdrag som övriga länsstyrelser inom ramen för mänskliga rättigheter och minoritetspolitiken.

Det bör inte inrättas en ny myndighet för uppdraget

I dialogen med de nationella minoriteternas företrädare har inrät- tandet av en ny statlig myndighet diskuterats. En sådan modell skulle innebära att myndigheten skulle kunna fokusera helt och hållet på genomförande av de minoritetspolitiska målen. Det skulle också ge regeringen möjlighet att genom sin utnämningsmakt kunna utse en myndighetschef med särskild kompetens inom området.

Att inrätta en ny myndighet kräver dock mycket starka skäl. Den allmänna inriktningen inom svensk förvaltningspolitisk är snarare en strävan att begränsa antalet statliga myndigheter och av styrnings- och resursskäl koncentrera myndighetsuppgifter till färre myndigheter.

Från de nationella minoriteternas företrädare har det framförts att en egen myndighet för minoritetspolitiken skulle höja statusen på frågorna, vilket är mycket önskvärt. Utredningen delar denna syn. En höjd status för frågorna skulle på sikt kunna bidra till ökat genomslag för minoritetsrättigheter i Sverige. På en liten myndighet är också avståndet mellan myndighetens ledning och medarbetarna litet med korta beslutsvägar och det är sannolikt enklare och går snabbare att anpassa verksamhetens inriktning och former till behoven.

En ny självständig minoritetsmyndighet skulle dock bli en mycket liten myndighet. För att klara av ett myndighetsuppdrag behövs också ett antal stabs- och stödfunktioner, vilket skulle innebära att ytter- ligare resurser skulle behöva tillföras utöver handläggartjänster för grunduppdraget. Samordnings- och uppföljningsuppdraget är begrän- sat och det är inte realistiskt att föreslå ett stort antal nya tjänster till en sådan myndighet. Inrättandet av en ny myndighet skulle därmed bli betydligt dyrare och mer resurskrävande än att utöka och ut- veckla en befintlig myndighets uppdrag.

En liten myndighet innebär även risker, såsom stor sårbarhet för verksamheten. Med ett fåtal medarbetare skulle även mindre per-

232

SOU 2020:27

Utredningens förslag

sonalförändringar kunna få stora negativa effekter på den dagliga verksamheten. Det tar också tid att dels bygga upp en helt ny verk- samhet, dels göra den känd bland dem som ska genomföra mino- ritetspolitiken och hos allmänheten.

Utredningen bedömer att övervägande skäl talar för att med dagens förutsättningar i första hand välja en befintlig myndighet, i stället för att inrätta en ny myndighet. Eftersom utredningen inte anser att en ny myndighet bör inrättas, har frågan om en sådan myndighet lämp- ligen borde placeras hos en så kallad värdmyndighet, inte varit aktu- ell att ta ställning till.

En ny modell behövs

Utredningen bedömer att mycket talar för att det fortsatta sam- ordnings- och uppföljningsansvaret bör läggas på en mindre sektors- myndighet vars nuvarande verksamhet redan tangerar det aktuella minoritetspolitiska uppdraget. Vid genomgång av tänkbara befintliga statliga myndigheter framstår Institutet för språk och folkminnen som det bästa alternativet. Utredningen bedömer att Isof med utred- ningens förslag har goda förutsättningar att uppfylla de kriterier som regeringen pekat ut som önskvärda i den fortsatta samordningen och uppföljningen (utgångspunkt 3 i direktiven).

Utredningen bedömer att det vore önskvärt med en relativt liten operativ organisation där avståndet mellan medarbetarna och led- ningen är kort, där man kan arbeta flexibelt och snabbt omprioritera insatser utifrån de problem som identifieras.

Utredningen bedömer att det finns förutsättningar att skapa en rad värdefulla synergier som talar för att samordnings- och uppfölj- ningsuppdraget bör placeras hos Isof. Myndigheten arbetar redan med minoritetspolitiska frågor och man har etablerade relationer till de berörda nationella minoriteterna. Myndigheten har lång erfaren- het av arbete med språkliga rättigheter och minoritetsrättigheter. På myndigheten finns redan kulturkompetens och kvalificerade språk-

233

Utredningens förslag

SOU 2020:27

kunskaper i nationella minoritetsspråk, vilket kommer att underlätta arbetet, till exempel vid kvalitetssäkring av texter på minoritetsspråk.

Vidare finns det en förförståelse hos myndigheten för de natio- nella minoriteternas situation och förutsättningar i samhället och de utmaningar som de nationella minoritetsspråken står inför. Upp- draget med att fördela medel till revitaliseringsinsatser och att samla kunskap om revitaliseringsfrågor har utvecklat och fördjupat denna förståelse ytterligare på myndigheten.

Det föreslagna inrättandet av språkcentrum för finska, jiddisch, meänkieli och romani chib skulle stärka myndighetens förutsätt- ningar på minoritetsområdet ytterligare. Arbetet med revitalisering kommer att vara av central betydelse i det fortsatta arbetet med att främja och stödja minoritetsarbetet i kommuner och regioner. Även om språkcentrumen kommer att ha de nationella minoriteterna som primär målgrupp, kommer även kommuner och regioner att kunna vända sig till centrumen för råd och stöd. I en del revitaliserings- insatser kommer säkerligen kommuner och regioner också att vara medaktörer. Genom att samla frågor som rör revitalisering och främ- jande av minoritetsarbetet hos samma statliga myndighet finns goda förutsättningar att nyttja samlad sakkunskap och gjorda lärdomar och bidra till att dessa sprids till kommuner och regioner som en del av främjandet och i informations- och kunskapshöjande insatser.

Genom att förlägga utökat ansvar för språkrevitalisering och samordning- och uppföljningsuppdraget av minoritetspolitiken hos Isof skulle myndighetens arbete också delvis bli en spegling av Same- tingets nuvarande ansvarsområde inom verksamhetsområdet språk och minoritetspolitik. Sametinget kommer även fortsättningsvis att bära ansvar för både språkrevitalisering och samordning- och upp- följning av minoritetspolitiken. Att så långt som det är möjligt och lämpligt få en likformighet och parallellitet i myndigheternas upp- gifter och uppdrag inom området underlättar regeringens fortsatta styrning och utveckling av minoritetspolitiken.

I utredningens samråd med de nationella minoriteternas företrä- dare välkomnar de sverigefinska och tornedalska minoriteterna för- slaget att Isof skulle ges samordnings- och uppföljningsansvar.

Den judiska minoritetens företrädare är positiva till att uppdraget föreslås flyttas från Länsstyrelsen i Stockholms län.

Den romska minoritetens företrädare som utredningen samrått med är mer splittrade i frågan. Någon organisation skulle hellre se

234

SOU 2020:27

Utredningens förslag

att uppdraget ligger kvar hos Länsstyrelsen i Stockholms län som i så fall skulle behöva tillföras ytterligare resurser, medan andra före- trädare är positiva till en överföring av uppdraget till Isof. Några före- trädare fokuserade i samtalet på att man inte är nöjda med hur Isof skött språkvårdsuppdraget och att det krävs mer resurser för språk- vården i romani chib. Romska företrädare menade också att Isof behöver utveckla sitt arbetssätt när det gäller samråd med den romska minoriteten.

I utredningens samråd med Sametingets folkvalda företrädare i språknämnden ställer man sig positiva till att samarbeta med Isof i den fortsatta samordningen och uppföljningen av minoritetspolitiken. Det finns etablerat samarbete sedan tidigare. Myndigheten uppfattas som en stark medpart till Sametinget i förhållande till språkfrågorna.

Sammantaget bedömer utredningen att övervägande skäl talar för att Isof bör ges i uppdrag att vara central uppföljande och samord- nande myndighet när det gäller de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar samt de nationella minori- tetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib.

8.4Sametingets roll inom minoritetspolitiken

Förslag: Sametingets roll ska renodlas till att bevaka frågor som rör samiska rättigheter och samiska språkets utveckling inom minoritetspolitiken. Sametinget ska ges större frihet att arbeta med det minoritetspolitiska uppdraget avseende samiska rättig- heter och samiska språket genom att ges möjlighet att självständigt rapportera om politiken och ge rekommendationer till regeringen.

Som beskrivits i avsnitt 4.3.1 har Sametinget ett tudelat uppdrag som folkvalt organ och statlig myndighet.

Enligt utredningens direktiv, utgångspunkt 6, bör Sametinget, genom ett tydligt rättighetsfokus och med tillitsbaserad styrning, ges större frihet att utforma och bedriva den berörda verksamheten inom gällande regelverk. Utredningen har att utgå från att Same- tinget ska ges större frihet ”inom gällande regelverk”. I utredningens uppdrag ingår således inte att överväga om samiska minoritetsrättig- heter och samiska språkets ställning ska regleras i särskild ordning.

235

Utredningens förslag

SOU 2020:27

I utredningens dialog med Sametingets förtroendevalda företrä- dare framkommer starka önskemål om att Sametinget ska ges mot- svarande mandat att agera i förhållande till kommuner, regioner och statliga myndigheter som den andra samordnings- och uppföljnings- myndigheten. Inom detta mandat vill man att Sametinget ska ges stort handlingsutrymme att agera på lämpligt sätt.

Utredningen anser att man vid utformningen av Sametingets minoritetspolitiska uppdrag behöver beakta Sametingets särskilda ställning som folkvalt organ för urfolket samerna. Sametingets mino- ritetspolitiska roll bör med hänsyn till detta renodlas till att bevaka frågor som rör samiska rättigheter och samiska språket. En sådan renodling utgör även en förutsättning för att ge Sametinget större frihet att utforma och bedriva verksamheten.

Mot större frihet för Sametinget behöver utredningen även väga andra intressen. Den nuvarande ordningen med två samverkande upp- följningsmyndigheter bygger bland annat på effektivitetsskäl. Att bygga upp två helt parallella, fristående strukturer på området kan bli kostsamt. Eftersom myndigheterna även framgent kommer att arbeta med utgångspunkt i ett gemensamt regelverk, framför allt minoritetslagen, kan man även behöva beakta behovet av samstäm- mighet och enhetlighet inom ramen för exempelvis rådgivningsverk- samheten.

Utredningen anser att Sametinget bör ges större frihet att arbeta med det minoritetspolitiska uppdraget rörande samer och samiska genom att ges möjlighet att självständigt rapportera om politiken och ge rekommendationer till regeringen. Sametinget bör således ges större frihet i fråga om utformningen av uppföljningen av minoritets- politiken.

8.5Innehållet i det minoritetspolitiska uppföljningsansvaret

8.5.1En tydligare reglering av uppdraget

Bedömning: Det minoritetspolitiska uppdraget bör regleras tyd- ligt och samlat i instruktionen för Sametinget respektive Insti- tutet för språk och folkminnen.

236

SOU 2020:27

Utredningens förslag

I avsnitt 4.6.1 konstaterar utredningen att Sametingets och Läns- styrelsen i Stockholms läns minoritetspolitiska uppföljningsuppdrag har varit otydligt. Bland annat noterar utredningen att uppdraget finns utspritt i olika styrdokument och att man kan behöva gå till förarbeten som är närmare tio år gamla för att förstå uppdraget. Ut- redningen konstaterar att ett otydligt uppdrag innebär ett svagt mandat i förhållande till andra myndigheter och gör det svårare för utomstående att förhålla sig till uppdraget och att veta vad de kan förvänta sig av uppföljningsuppmyndigheterna. Det minoritetspoli- tiska samordnings- och uppföljningsuppdraget bör därför regleras tydligt och samlat i instruktionen för Sametinget respektive Isof. I avsnitt 8.5.2–8.5.7 och 8.5.10 lämnar utredningen förslag till inne- håll i det instruktionsenliga uppdraget.

8.5.2Övergripande syfte med uppdraget

Förslag: Institutet för språk och folkminnen ska ansvara för sam- ordning och uppföljning av de offentliga insatserna för de natio- nella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar samt de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib. Sametinget ska bevaka samiska rättigheter och samiska språkets utveckling inom minoritetspolitiken.

Sametinget och Institutet för språk och folkminnen ska ut- ifrån ett rättighetsperspektiv vara pådrivande, stödjande och sam- lande vid genomförandet av minoritetspolitiken. Myndigheterna ska även bidra till en strategisk, systematisk och långsiktig styr- ning av politiken och en integrering av de nationella minoriteternas rättigheter inom berörda sektorer.

Följande övergripande syften bör fastslås för Institutet för språk och folkminnens respektive Sametingets minoritetspolitiska uppdrag.

Uppföljningsmyndigheternas ansvarsområden

Institutet för språk och folkminnen (Isof) ska enligt utredningens förslag överta det minoritetspolitiska uppföljningsansvaret såvitt avser de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och torne-

237

Utredningens förslag

SOU 2020:27

dalingar samt de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meän- kieli och romani chib. Isof kommer att ansvara såväl för uppföljning som samordning, bland annat genom att tillhandahålla en struktur för samverkan (se avsnitt 8.5.6). Isofs uppdrag ska därför formuleras så att myndigheten ska ansvara för samordning och uppföljning av de offentliga insatserna för de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar samt de nationella minoritetssprå- ken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib.

Utredningen har föreslagit att Sametingets roll renodlas till att bevaka frågor som rör samiska rättigheter och samiska språkets ut- veckling inom minoritetspolitiken (se avsnitt 8.4). Sametingets upp- drag ska formuleras i enlighet med det förslaget.

Uppföljningsmyndigheterna ska arbeta utifrån ett rättighetsperspektiv

Regeringen konstaterade i samband med att det nuvarande uppfölj- ningssystemet infördes år 2010 att om människor ges egenmakt, det vill säga verktyg och förutsättningar att forma sin egen framtid, kan den styrka som gruppen besitter kanaliseras. Kunskap om rättig- heterna och inflytande i frågor som berör dem framhölls som viktiga delar i egenmakten (prop. 2008/09:158, s. 33 f.). Regeringen har senast 2018 uttalat att de nationella minoriteternas egenmakt är en av de tre nyckelfaktorer som ska prägla genomförandet av minoritets- politiken (prop. 2017/18:199, s. 26 f.). Regeringen bedömde även att arbetet bör utgå från förhållandet att de nationella minoriteternas rättigheter utgör en integrerad del av det internationella ramverket till skydd för de mänskliga rättigheterna (a. prop. s. 22).

Vidare anges i utredningens direktiv bland annat att verksam- heten bör präglas av ett arbetssätt som utgår från de nationella mino- riteternas rättigheter. Där framhålls behovet av ett fördjupat arbete med att ge de nationella minoriteterna möjlighet att utöva egenmakt, bland annat genom att bidra med expertis och genom reella möjlig- heter till inflytande och delaktighet.

Utredningen anser att en central del i uppföljningsmyndigheter- nas roll därmed bör vara att de ska arbeta utifrån ett rättighetsper- spektiv. Att myndigheterna ska arbeta utifrån ett rättighetsperspek- tiv kan exempelvis innebära att myndigheterna utgår från ett så kallat rättighetsbaserat arbetssätt. Detta kan beskrivas som dels ett för-

238

SOU 2020:27

Utredningens förslag

hållningssätt, dels en metod för att arbeta med förverkligande av mänskliga rättigheter (se avsnitt 5.1.2). Förhållningssättet innebär bland annat att man utgår från att enskilda individer är rättighets- bärare vars rättigheter ska respekteras och förverkligas. Enskilda ska behandlas som subjekt som kan påverka och förändra sin egen situa- tion, snarare än som objekt för insatser.

Rättighetsperspektivet bör genomsyra såväl myndigheternas eget förhållningssätt till de nationella minoriteterna och urfolket, som dess arbete med att främja gruppernas inflytande och delaktighet i genomförandet av minoritetspolitiken hos myndigheter, kommuner och regioner.

Uppföljningsmyndigheterna ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av minoritetspolitiken

Utredningen bedömer att behovet av en pådrivande och samlande kraft inom minoritetspolitiken finns kvar sedan 2009 års reform. Utred- ningen noterar även att regeringen i den minoritetspolitiska skrivel- sen till riksdagen 2018 har bedömt att det är nödvändigt med ett hel- hetsgrepp om minoritetspolitiken. Vidare har regeringen anfört att ansvarsfördelningen inom minoritetspolitiken bör förtydligas. Reger- ingen har konstaterat att rollen som pådrivande motor i minoritets- politiken får anses ingå i samordningsuppgiften (skr. 2017/18:282, s. 33).

Utredningen konstaterar att politikområdet är komplext och att politiken förverkligas genom insatser både på statlig nivå och på kommun- och regionnivå. För många aktörer kan upplevelsen vara att frågorna inte är en naturlig del av den ordinarie verksamheten vilket riskerar att leda till att de prioriteras bort. Det behövs ytter- ligare insatser för att öka kunskapen och medvetenheten om de natio- nella minoriteterna och minoritetsrättigheter, särskilt i kommuner och regioner som inte ingår i förvaltningsområden.

Utredningen konstaterar att regeringen har det primära ansvaret för att minoritetspolitiken genomförs på ett effektivt sätt. Det är regeringen som fördelar resurser och beslutar om myndigheternas uppdrag. Politikens genomslag är beroende av tydliga styrsignaler från regeringen.

Minoritetspolitikens tvärsektoriella karaktär innebär emellertid att resurser och styrsignaler från regeringen inte är tillräckligt. För

239

Utredningens förslag

SOU 2020:27

att stödja arbetet lokalt och regionalt såväl som nationellt krävs hand- fast och konkret rådgivning och annat praktiskt stöd från uppfölj- ningsmyndigheternas sida. Det finns behov av aktörer på statlig myndighetsnivå som utifrån en helhetssyn på minoritetspolitiken kan driva på dess genomförande. Utredningen anser mot denna bak- grund att det i rollen som uppföljningsmyndighet bör ingå att vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av minoritets- politiken.

Den pådrivande, stödjande och samlande rollen innebär bland annat att uppföljningsmyndigheterna ska ha ett helhetsperspektiv på minoritetspolitiken. De ska bevaka och fånga upp bristande efter- levnad och svagheter i systemet. De ska agera proaktivt, främja åt- gärder som löser strukturella hinder och driva frågor som riskerar att hamna mellan eller utanför de olika myndigheternas och andra aktörernas ansvarsområden. Uppföljningsmyndigheterna bör ha en överblick som sträcker sig över politikområdets gräns och löpande analysera vilka statliga myndigheter och andra aktörer som är rele- vanta för förverkligandet av minoritetspolitiken.

I den pådrivande rollen bör ingå att ta ett särskilt ansvar för att uppmuntra kommuner och regioner utanför förvaltningsområdena att arbeta med minoriteters rättigheter. Myndigheten behöver föra en systematisk och långsiktig dialog med kommuner och regioner utanför förvaltningsområdena i syfte att öka medvetenheten och kun- skapen om de skyldigheter som åligger alla landets kommuner och regioner.

Uppföljningsmyndigheterna ska bidra till en strategisk, systematisk och långsiktig styrning av minoritetspolitiken

Utredningen har i avsnitt 6 behandlat förutsättningarna för reger- ingens styrning av minoritetspolitiken och regeringens behov av under- lag för sin styrning.

Utredningen konstaterar att regeringen bland annat har uttalat att ett mer strategiskt förhållningssätt till myndighetsstyrning bör tillämpas inom minoritetspolitiken. Regeringen har även bedömt att uppföljningssystemet bör utvecklas och att möjligheten att på ett syste- matiskt och långsiktigt sätt följa och analysera utvecklingen inom alla berörda sektorer bör förbättras (skr. 2017/18:282). Enligt reger- ingen är systematik och långsiktighet två av tre nyckelfaktorer i det

240

SOU 2020:27

Utredningens förslag

fortsatta genomförandet av minoritetspolitiken (prop. 2017/18:199, s. 26). Utredningen konstaterar att ett utpräglat tvärsektoriellt om- råde som minoritetspolitiken innebär särskilda utmaningar när det gäller att ta fram underlag för styrningen (se avsnitt 6.2.1). Utredningen anser att det finns behov av att stödja regeringen i arbetet med styrningen av minoritetspolitiken. Utredningen bedömer därför att en central del i uppföljningsmyndigheternas roll bör vara att bidra till en strategisk, systematisk och långsiktig styrning av minoritets- politiken.

Uppföljningsmyndigheternas bidrag till styrningen blir främst att över tid bygga upp, förvalta och förmedla en djup och bred kun- skap, både om de nationella minoriteternas respektive urfolkets och minoritetsspråkens förutsättningar och behov, och om hur styr- ningen av politiken fungerar. I det senare kan ingå att bygga upp en kunskap om berörda myndigheters och andra aktörers minoritets- politiska arbete och att dra lärdomar av det arbetet i syfte att utveckla styrningen. Uppföljningsmyndigheterna kan därigenom stå för en kontinuitet och långsiktighet inom sina respektive ansvarsområden.

Viktiga uppgifter kopplade till denna del av rollen är dels myndig- heternas löpande uppföljning, dels de analyser, utvärderingar och andra underlag som myndigheten föreslås ta fram på eget initiativ eller på uppdrag av regeringen (se avsnitt 6.6.5). Men uppföljnings- myndigheterna kan även bidra till en strategisk, systematisk och långsiktig styrning genom sin roll att vara pådrivande, stödjande och samlande. Behovet av styrsignaler från regeringen bör nämligen minska om uppföljningsmyndigheterna verkar för att berörda aktö- rer hanterar behov och hinder genom samverkan eller stöd från upp- följningsmyndigheterna. Regeringens styrning kan därmed inriktas på det långsiktiga perspektivet.

Uppföljningsmyndigheterna ska bidra till en integrering av de nationella minoriteternas rättigheter inom berörda sektorer

Utredningen bedömer att det bör ingå i den övergripande inrikt- ningen för uppföljningsmyndigheternas arbete att bidra till en inte- grering av de nationella minoriteternas rättigheter inom berörda sek- torer. Syftet är att rättigheterna ska integreras som perspektiv i det ordinarie beslutsfattandet hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner. Erfarenheterna visar att arbetet med minoritetsrättig-

241

Utredningens förslag

SOU 2020:27

heter i allt för många sammanhang tenderat att ske i ett särskilt spår, vid sidan av ordinarie besluts- och styrprocesser. Konsekvensen kan då bli att minoritetsfrågorna inte prioriteras eller ens beaktas i de ordinarie processerna.

Inom en rad andra rättighetsområden, såsom till exempel jäm- ställdhetspolitiken och barnrättspolitiken, har man kommit längre med att systematiskt integrera rättighetsarbetet inom befintliga struk- turer. Det har skett genom målstyrning samt utvecklande av speci- fikt metodstöd och verktyg för offentliga aktörer. På motsvarande sätt behöver minoritetsperspektivet beaktas i besluts- och styrsam- manhang. Regeringen har redan tagit viktiga steg i denna riktning genom införandet av 5 b § i minoritetslagen, där det anges att kom- muner och regioner ska anta mål och riktlinjer för sitt minoritets- politiska arbete. Arbetet med integrering av minoritetsarbetet kan emellertid förstärkas ytterligare.

Uppföljningsmyndigheterna bör kunna bidra på många olika sätt till en minoritetspolitisk integrering, såväl inom uppföljnings- som främjandedelen av uppdraget. Sådant man skulle kunna göra är att utveckla och sprida konkreta metoder, verktyg och arbetssätt för det offentliga som underlättar hänsynstagande och säkerställande av minoritetsperspektivet vid beslutsfattande. De framgångsfaktorer och väl fungerande arbetssätt som identifierats i arbetet behöver tillgängliggöras och spridas. Graden av integrering inom olika sekto- rer eller verksamheter kan även vara en omständighet som följs upp och vid behov redovisas till regeringen. Som framgår av avsnitt 8.2.3 bör arbetet med integrering även kunna understödjas genom att regeringen ger särskilda uppdrag till utvalda myndigheter att, med stöd av uppföljningsmyndigheterna, arbeta med minoritetspolitisk integrering.

8.5.3Följa utvecklingen inom politiken och inom områden av betydelse för politiken

Förslag: Institutet för språk och folkminnen och Sametinget ska följa utvecklingen inom minoritetspolitiken och inom relevanta områden, nationellt och internationellt.

242

SOU 2020:27

Utredningens förslag

Som framgår av avsnitt 6.6.3 bedömer utredningen att en del i upp- följningssystemet bör vara en bred löpande bevakning av genom- förandet av politiken, inklusive de politikområden som minoritets- politiken överlappar eller berör. Den löpande bevakningen ska syfta till att kontinuerligt fånga upp hinder och utvecklingsbehov samt ge underlag för beslut om utvärderingar och andra djupare analyser avseende sådana hinder och utvecklingsbehov. I bevakningen bör ingå att hålla sig underrättad om andra statliga myndigheters arbete och hur de har integrerat minoritetspolitiken. Uppföljningsmyndig- heterna bör ansvara för bevakningen. I deras uppdrag bör därför ingå att följa utvecklingen inom politiken.

Bevakningen av utvecklingen bör skiljas från den periodiska upp- följningen, som utredningen föreslår ska ske enligt en särskild rap- porteringsstruktur, framtagen var för sig av uppföljningsmyndighe- terna (se avsnitt 8.5.10). Bevakningen är en aktivitet som innebär att uppföljningsmyndigheterna systematiskt inhämtar information.

Utöver utvecklingen inom minoritetspolitiken, inklusive tillämp- ningen av minoritetslagen, finns ett antal politikområden som mino- ritetspolitiken överlappar eller berör, såsom utbildningspolitiken, politiken mot diskriminering och kulturpolitiken. Förändringar i regelverk, resurser eller särskilda händelser inom dessa politikom- råden kan direkt eller indirekt påverka minoritetspolitikens förut- sättningar.

Eftersom minoritetspolitiken bygger på Sveriges internationella åtaganden, främst språkstadgan och ramkonventionen, kan bland annat lärdomar från andra länder och uttalanden av internationella granskningsorgan vara av betydelse för svenska förhållanden. Bland annat kan det vara aktuellt för myndigheter och domstolar att tolka nationell lagstiftning i ljuset av sådana åtaganden. Exempelvis har Högsta domstolen nyligen, i det så kallade Girjasmålet, hänvisat till folkrättsliga principer om tillvaratagandet av etniska minoriteters rättigheter som kommer till uttryck i bland annat artikel 5.1. i ram- konventionen. Domstolen uttalade att det är naturligt att folkrätts- liga principer ges betydelse vid tolkningen av gällande rätt, även om något införlivande genom lagstiftning inte har skett. (se Högsta dom- stolens dom den 23 januari 2020 i mål nr T 853-18). Även i uppfölj- ningen av minoritetspolitiken kan innehållet i folkrättsliga åtagan- den få betydelse, exempelvis i utformningen av uppföljningen av del- målen.

243

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Uppdraget till Isof och Sametinget bör sammanfattningsvis ut- formas så att de ska följa utvecklingen inom minoritetspolitiken och inom relevanta områden nationellt och internationellt.

8.5.4Underlag till regeringen

Förslag: Institutet för språk och folkminnen och Sametinget ska verka för att regeringen ska få tillgång till de utvärderingar och andra underlag som behövs för styrning och utveckling av minori- tetspolitiken.

Utredningen har i avsnitt 6.6.5 ansett att särskilda utvärderingar och andra djupare analyser bör ingå som en del i uppföljningssystemet. Utredningen kom fram till att de särskilda utvärderingarna och andra djupare analyserna bör utföras av den eller de myndigheter, eller andra aktörer, som är bäst lämpade för uppgiften i det enskilda fallet. Uppföljningsmyndigheternas roll bör i första hand vara att ansvara för att kontinuerligt göra en samlad bedömning av behovet av sådana utvärderingar och analyser. Utifrån behovsbedömningen kan de föreslå hur detta behov kan tillgodoses mest effektivt och ända- målsenligt, alternativt om det är lämpligt, själva genomföra sådana utvärderingar och andra analyser. En uppgift för Isof och Sametinget bör sammanfattningsvis vara att verka för att regeringen ska få till- gång till de utvärderingar och andra underlag som behövs för styr- ning och utveckling av minoritetspolitiken. Uttryckssättet innefattar att myndigheten lämnar förslag till åtgärder vid behov. Som utred- ningen har konstaterat i avsnitt 6.6.5 behöver man överväga med vilken periodicitet uppföljningssystemet bör producera åtgärdsförslag.

8.5.5Verka för ökad kunskap och förståelse

Förslag: Institutet för språk och folkminnen ska verka för ökad kunskap om och förståelse för de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar och deras rättigheter. Sametinget ska inom ramen för sitt minoritetspolitiska uppdrag verka för ökad kunskap om och förståelse för samer och samiska rättigheter.

244

SOU 2020:27

Utredningens förslag

Bristande kunskap och medvetenhet om de nationella minoriteterna och urfolket, deras rättigheter och förutsättningar i samhället är fortfarande ett stort hinder som hämmar och försvårar förverkligan- det av minoritetsrättigheter i Sverige. Det handlar såväl om bristande kunskaper om minoritetspolitiken generellt som bristande kunska- per om de olika nationella minoriteterna och deras särskilda förut- sättningar och kultur. De kunskapshöjande insatser som gjordes av Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län i anslutning till 2009 års reform var värdefulla. Många offentliganställda har sedan dess hunnit byta arbetsuppgifter i kommuner och regioner och nya medarbetare har tillkommit. Många tjänstepersoner och förtroende- valda i kommuner och regioner känner möjligen till att det finns minoritetsrättigheter, men det kan fortfarande saknas en djupare förståelse för varför dessa rättigheter behövs och på vilket sätt mino- ritetsrättigheter kan påverka den egna organisationens verksamhet. Särskilt i kommuner och regioner som inte ingår i förvaltningsområ- den saknas det ofta kunskap om minoritetsrättigheter och även vart man ska vända sig för att söka information om minoritetsrättigheter. Utredningen föreslår därför att Isof ska ha i uppgift att verka för ökad kunskap om och förståelse för den judiska, romska, sverige- finska och tornedalska minoriteten och deras rättigheter. Utred- ningen föreslår att Sametinget inom ramen för sitt minoritetspoli- tiska uppdrag ska ha motsvarande uppgift avseende samer och samiska rättigheter.

Uppdraget avser kunskap och förståelse såväl bland allmänheten som inom förvaltningen och såväl på statlig nivå som på kommun- och regionnivå. Uppföljningsmyndigheterna behöver i första hand ha överblick över behovet av informerande och kunskapshöjande insatser och kunna göra bedömningar av i vilka sammanhang och av vilken aktör sådana behov bäst kan tillgodoses. Det är inte givet att det är uppföljningsmyndigheterna som ska producera eller sprida in- formation och kunskap. Beroende på situationen kan en annan myn- dighet således vara mest lämpad att tillgodose sådana behov av insat- ser. Beroende på målgrupp och sammanhang kan det vara lämpligare att till exempel Socialstyrelsen, Skolverket eller Forum för levande historia genomför insatser.

Utredningen bedömer att det inte heller räcker med enbart infor- mationsinsatser. Det behövs även insatser för att motverka negativa attityder och fördomar mot de nationella minoriteterna och urfolket

245

SOU 2020:27

Utredningens förslag

om att initiera dialog om möjligheter till kommunal avtalssamverkan inom minoritetspolitiken.

I uppdraget bör även ingå att främja samverkan mellan den stat- liga nivån och kommun- och regionnivån. Det skulle kunna vara aktuellt då en sektorsmyndighet och ett antal kommuner behöver samverka för att undanröja strukturella hinder. Isofs roll skulle då kunna vara att initiera en dialog mellan aktörerna.

Statliga myndigheter

Som framgår av avsnitt 3 berörs ett flertal statliga myndigheter av minoritetspolitiken i olika grad. I avsnitt 7 konstaterar utredningen att det kan finnas behov av samordning i två frågor: informations- inhämtning om de nationella minoriteterna samt anordnande av samråd. När det gäller det sistnämnda erfar utredningen att de sam- ordnade samråd som Länsstyrelsen i Stockholms län har anordnat i stort har varit uppskattade, såväl av företrädare för minoriteter som myndigheter, och att de har potential att utvecklas vidare. Att an- ordna samråd på egen hand kan vara svårt för en enskild myndighet. Det är mycket resurskrävande att bygga upp förtroendefulla och välfungerande samråd. Även andra frågor än informationsinhämt- ning och samråd kan kräva samverkan. Statliga myndigheter kan även ha behov av att utbyta erfarenheter från arbetet med nationella minoriteter.

Institutet för språk och folkminnen ska främja samverkan och erfarenhetsutbyte

Om samverkan på området ska fungera väl krävs som grundför- utsättning ett informationsutbyte mellan myndigheter. I dag saknas ett systematiskt arbete med att tillhandahålla en sådan informa- tionskanal. Det behövs en aktör som kan ha en överblick över fältet, förmedla information om planerade och pågående insatser, peka på samverkansmöjligheter och sammanföra olika aktörer med varandra. Det behövs en aktör som ansvarar för att tillhandahålla lämpliga forum för erfarenhetsutbyten och som stöttar nätverken på områ- det. I en struktur för samverkan kan, utöver en vidareutveckling av webbplatsen minoritet.se (se avsnitt 8.5.9), till exempel ingå att till-

247

Utredningens förslag

SOU 2020:27

handahålla olika forum för erfarenhetsutbyten och att samordna sam- råd mellan myndigheter och de nationella minoriteterna.

Arbetet med att främja samverkan och erfarenhetsutbyte är sär- skilt resurskrävande. Detta framgår särskilt av erfarenheterna från Länsstyrelsen i Stockholms läns arbete med att samordna samråd mellan nationella minoriteter och statliga myndigheter (se avsnitt 4.4.8). Det är inte effektivt och ändamålsenligt att både Sametinget och Isof arbetar parallellt med att tillhandahålla en struktur för samverkan. Att ge båda myndigheterna ett gemensamt ansvar för detta riskerar att leda till otydliga ansvarsförhållanden såväl mellan de båda myn- digheterna som för de aktörer som de ska stödja. Denna uppgift bör därför lämnas till en av uppföljningsmyndigheterna.

Eftersom Sametingets roll ska renodlas till att bevaka frågor som rör samiska rättigheter och samiska språkets utveckling inom mino- ritetspolitiken kan Sametinget inte ansvara för den aktuella uppgif- ten. Uppgiften bör därför ges till Isof. Sametinget och institutet bör i stället genom samverkan säkerställa att även samiska rättigheter och samiska språkets behov beaktas inom ramen för de nätverk och strukturer som institutet ska ansvara för att stödja. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att Isof ska ha i uppgift att tillhanda- hålla en struktur för, och i övrigt främja, samverkan och erfarenhets- utbyte mellan statliga myndigheter, kommuner, regioner och andra aktörer. Andra aktörer som kan ha intresse av att ta del av erfaren- hetsutbyte skulle till exempel kunna vara public service-bolagen.

8.5.7Stöd till myndigheter och andra offentliga aktörer

Förslag: Institutet för språk och folkminnen och Sametinget ska bistå med rådgivning, metodstöd, utbildning och liknande stöd till myndigheter och andra aktörer.

Utredningen bedömer att genomförandet av minoritetsrättigheter skulle kunna ta ytterligare steg framåt om kommuner, regioner och statliga myndigheter erbjuds ett effektivt och ändamålsenligt stöd i sitt arbete.

Utredningens kartläggning visar att kommuner och regioner behöver och önskar mer vägledning, dels i tillämpning av minoritets- lagen, dels i arbetet att utveckla väl fungerande arbetssätt i minori-

248

SOU 2020:27

Utredningens förslag

tetsarbetet. Behovet av stöd är särskilt stort i kommuner och regioner som nyligen anslutits till ett förvaltningsområde. Även införandet av 5 b § minoritetslagen om mål och riktlinjer har föranlett många frågor till nuvarande uppföljningsmyndigheter.

Erfarenheterna visar att det görs goda insatser i många kommu- ner. Lärdomar, erfarenheter och framför allt ”best practices” av olika sådana insatser skulle behöva analyseras, dokumenteras och spridas. Uppföljningsmyndigheten föreslås därför samla in, bearbeta och sprida erfarenheter och utveckla metodstöd till kommuner, regioner, stat- liga myndigheter och andra aktörer som arbetar med genomförande av minoritetspolitiken.

Genom att systematiskt samla in och sprida kunskap om fram- gångsfaktorer i arbetet, kan uppföljningsmyndigheten således under- lätta arbetet för kommuner, regioner och statliga myndigheter och bidra till lärande. Metodstöd behöver utvecklas i dialog med före- trädare för kommuner, regioner och statliga myndigheter för att vara relevant för dem.

En systematisk samordning av främjandeinsatser bör leda till en mer effektiv resursanvändning av statsbidragen i kommuner och regioner. I stället för att varje kommun själv ska ta fram eget material eller egna verktyg för arbetet, skulle en samordning av det offent- ligas insatser och ett statligt samordnat stöd med rekommenderat material och metoder kunna underlätta och förenkla kommunernas och regionernas arbete.

Exempel på konkret metodstöd, som efterfrågas av kommuner och regioner, är grundläggande utbildningsmaterial om minoritets- lagen och minoritetsrättigheter, gärna i form av målgruppsanpassade e-utbildningar. Behovet av utbildningsinsatser är kontinuerligt efter- som nya medarbetare och förtroendevalda hela tiden tillkommer i arbetet. Främjandeinsatserna skulle också kunna handla om fram- tagande av standardiserade blanketter på minoritetsspråk och gemen- samt informationsmaterial om minoritetsrättigheter på minoritets- språk. Bara under 2018 uppgick kommunernas insatser på informa- tionsområdet i förvaltningsområdena till dryga 4,9 miljoner kronor (Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2019). Hur mycket som användes till kompetenshöjande insatser har inte redovisats. Med enhetligt material ökar även förutsättningarna för likartad till- lämpning av regelverket i kommuner och regioner.

249

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Utredningen föreslår att Institutet för språk och folkminnen och Sametinget ska ha i uppgift att bistå med rådgivning, metodstöd, ut- bildning och liknande stöd till myndigheter och andra aktörer.

8.5.8Fördela statsbidrag

Bedömning och förslag: Institutet för språk och folkminnen ska ansvara för fördelning av statsbidraget till organisationer som företräder minoriteter samt övriga uppgifter enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter.

I fråga om statsbidrag till kommuner och regioner behöver regeringen ta fram ett system med två bidrag – ett för samiskt förvaltningsområde och ett för övriga två förvaltningsområden.

Iavvaktan på att det finns ett sådant system ska Institutet för språk och folkminnen pröva frågor om statsbidrag till kommuner i förvaltningsområde för finska och meänkieli. Sametinget ska pröva frågor om statsbidrag till övriga kommuner och till Region Jämtland Härjedalen. Institutet ska pröva frågor om statsbidrag till övriga regioner samt meddela föreskrifter enligt förordningen.

Statsbidraget till organisationer som företräder nationella minoriteter

Isof fördelar redan i dag statsbidrag enligt förordningen (2010:21) om statsbidrag för insatser till stöd för de nationella minoritets- språken. Då institutet ska ta över det minoritetspolitiska uppdraget från Länsstyrelsen i Stockholms län bör myndigheten även ta över ansvaret för fördelning av statsbidraget och andra uppgifter enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter.

Statsbidraget till kommuner och regioner i förvaltningsområde

Statsbidraget till kommuner och regioner till följd av skyldigheter i förvaltningsområdena regleras i förordningen (2009:1299) om natio- nella minoriteter och minoritetsspråk (fortsättningsvis minoritets- förordningen, närmare om konstruktionen med förvaltningsområ- den och statsbidraget, se avsnitt 3.5.2 och 3.5.3). Sametinget och

250

SOU 2020:27

Utredningens förslag

Länsstyrelsen i Stockholms län prövar frågor om detta statsbidrag. Den myndighet som beslutar om statsbidraget till en viss kommun eller region är även mottagare av den kommunens eller regionens redovisning enligt förordningen. Mottagandet av redovisningen ska inte förväxlas med uppföljningsansvaret som följer av minoritets- lagen och 2 respektive 3 §§ minoritetsförordningen och som avser respektive minoritet och minoritetsspråk. Uppföljningsansvaret är alltså – till skillnad från mottagandet av redovisningen och andra upp- gifter avseende statsbidraget – inte uppdelat kommun- och regionvis mellan Sametinget och länsstyrelsen.

Enligt nuvarande ordning är bidraget till kommuner som ingår i två eller tre förvaltningsområden inte uppdelat per minoritetsspråk. Sametinget prövar frågor om statsbidrag till kommuner som ingår i samiskt förvaltningsområde, även om de ingår också i förvaltnings- området för finska och meänkieli. Länsstyrelsen i Stockholms län prövar således frågor om statsbidraget endast om kommunen inte ingår i förvaltningsområdet för samiska. Samma principer för an- svarsfördelningen mellan Sametinget och länsstyrelsen gäller för statsbidraget till regioner som omfattas av skyldigheten att ge service på minoritetsspråk enligt 8 § minoritetslagen. Länsstyrelsen har även bemyndigats att meddela vissa föreskrifter avseende bidraget.

För närvarande är det Gällivare, Kiruna, Luleå, Stockholms, Sundsvalls, Umeå och Örnsköldsviks kommun som ingår både i samiskt förvaltningsområde och i förvaltningsområde för ett eller båda de andra språken. Vidare är det regionerna i Dalarnas län, Norr- bottens län, Stockholms län, Västerbottens län och Västernorrlands län som omfattas av skyldigheten att ge service både på samiska och ett eller båda de andra språken.

Enligt utgångspunkt 6 i utredningens direktiv ska Sametinget an- svara för samiska rättigheter och samiska språkets utveckling inom minoritetspolitiken. Den nuvarande ordningen är i linje med utgångs- punkten eftersom en kommun eller region blir Sametingets ansvar så snart den ingår i samiskt förvaltningsområde. Samtidigt har det fram- förts kritik mot ordningen från representanter för finsk- och meän- kielitalande eftersom ordningen innebär att en myndighet med särskilt ansvar för en annan minoritet och ett annat minoritetsspråk hanterar redovisningen enligt förordningen i förhållande till deras språk.

Utredningen konstaterar att Sametinget i egenskap av myndighet har att iaktta opartiskhet och saklighet. Oavsett detta framstår den

251

Utredningens förslag

SOU 2020:27

nuvarande ordningen inte som en helt neutral lösning sett ur berörda minoriteters synvinkel, vilket kan påverka förtroendet för minori- tetspolitiken. Den nuvarande ordningen är även otillfredsställande med tanke på att den inte innebär att Sametingets roll inom mino- ritetspolitiken är renodlad till att bevaka frågor som rör samiska rättigheter och samiska språkets utveckling (jämför avsnitt 8.4).

Det innebär ett dilemma att mellan Isof och Sametinget fördela det ansvar som följer av minoritetsförordningen ifråga om kommu- ner och regioner i förvaltningsområde. Den enda vägen ur detta dilemma är ett system med två statsbidrag – ett för samiskt förvalt- ningsområde och ett för övriga två förvaltningsområden.

Det nuvarande systemet bygger inte på något särskiljande av åtgärder och resursfördelning mellan minoritetsspråk i de kommu- ner som ingår i mer än ett förvaltningsområde. Den typen av prio- riteringar görs på lokal nivå. En uppdelning av statsbidraget skulle således inverka på den kommunala självstyrelsen. Frågan kräver vidare ett ställningstagande i frågan om vad som skulle utgöra en rimlig bidragsnivå om en kommun ingår i ett respektive två förvaltnings- områden. Utredningens uppdrag omfattar frågor om organisering och uppföljning av minoritetspolitiken. Frågan om ett system med två statsbidrag ligger således utanför uppdraget. Utredningen gör därför bedömningen att regeringen behöver ta fram ett sådant system i särskild ordning.

I avvaktan på att en ny ordning för statsbidraget tagits fram finns två tänkbara principer för ansvarsfördelningen mellan Sametinget och Isof. Den ena lösningen är att låta nuvarande ordning fortsätta att gälla. Fördelen med den lösningen är att man gör så få ändringar som möjligt och att uppföljningen av frågor som rör samiska rättig- heter och samiska språket hålls samman.

Den andra lösningen är att låta Isof överta ansvaret för pröv- ningen av frågor om statsbidrag och anslutande uppgifter i för- hållande till alla kommuner och regioner i förvaltningsområdena för finska och meänkieli, även de som också ingår i samiskt förvaltnings- område. Fördelen med det är att Sametingets uppdrag blir renodlat

–myndigheten behöver inte hantera frågor som rör förvaltnings- området för finska eller meänkieli. Som konstaterats i avsnitt 8.4 är renodlingen en förutsättning för att ge Sametinget större frihet i uppdraget. Denna lösning framstår även som mer neutral. Utred-

252

SOU 2020:27

Utredningens förslag

ningen anser att den är den minst otillfredsställande övergångslös- ningen i avvaktan på ett system med två statsbidrag.

Utredningen konstaterar avslutningsvis att uppgifterna enligt mino- ritetsförordningen främst sker som ett led i kontrollen av använd- ningen och effekterna av statens medel, även om detta indirekt kan få betydelse för minoriteterna. Sametinget föreslås bevaka samiska rättigheter och samiska språkets utveckling inom minoritetspoliti- ken. Inget hindrar därmed myndigheten att ur ett samiskt perspektiv följa upp rättigheter i förvaltningsområde. Sametinget och Isof ska enligt förslaget i avsnitt 8.6 även samverka.

8.5.9Ansvaret för webbplatsen minoritet.se

Förslag: Institutet för språk och folkminnen ska överta ansvaret för webbplatsen minoritet.se från Sametinget.

Bedömning: Webbplatsen bör vidareutvecklas som en del i den förstärkta samordningen och främjandet av minoritetspolitiken. Institutet för språk och folkminnen bör samråda med Sametinget i arbetet med webbplatsen i den mån den används som plattform för förmedling av metodstöd, utbildning och liknande insatser som rör samtliga nationella minoriteter, inklusive urfolket samerna.

Webbplatsen minoritet.se innehåller information som rör samtliga nationella minoriteter, inklusive urfolket samerna, och samtliga minoritetsspråk. Utredningen föreslår inte någon ändring i det avse- endet. Ansvaret för webbplatsen bör enligt utredningens bedömning flyttas till Isof eftersom Sametingets minoritetspolitiska uppdrag ska renodlas och Isof föreslås ansvara för att tillhandahålla en struk- tur för, och i övrigt främja, samverkan och erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter, kommuner, regioner och andra aktörer.

Webbplatsen minoritet.se tillkom som en kunskapshöjande in- sats i 2009 års minoritetsreform. Syftet med webbplatsen är att öka den generella kunskapen om minoritetsrättigheter och att synliggöra de nationella minoriteterna i Sverige. Regeringen ansåg att en webb- plats var ett effektivt sätt att öka kunskapen och sprida information både på svenska och nationella minoritetsspråk. Genom att samla information på ett ställe skulle även arbetet inom förvaltningsområ-

253

Utredningens förslag

SOU 2020:27

8.5.11Utveckling av den periodiska uppföljningen

Förslag: Regeringen ska ge Sametinget och Institutet för språk och folkminnen i uppdrag att var för sig utveckla en rapporter- ingsstruktur för den periodiska uppföljningen av politiken, med utgångspunkt i utredningens iakttagelser och bedömningar. I upp- draget ska ingå att se över och ompröva minoritetspolitikens indi- katorsystem.

Utredningen gör i avsnitt 6.6 ett antal bedömningar om behovet av förändring av uppföljningssystemet och dess övergripande inrikt- ning. Bland annat drar utredningen slutsatsen att den periodiska uppföljningen inte enbart bör bestå av en årlig rapportering utan behöver bygga på en eller flera rapporteringar med längre intervall. Utredningen konstaterar att det behövs en fördjupad bedömning av vilket informations- och analysbehov som finns på årsbasis respek- tive med längre intervall. Utredningen gör i anslutning till det vidare vissa övergripande uttalanden i fråga om vad som bör rapporteras med olika intervall. Utredningen drar även slutsatsen att indika- torsystemet för minoritetspolitiken bör omprövas och ses över.

Det är uppföljningsmyndigheterna som även i framtiden bör an- svara för den periodiska uppföljningen av minoritetspolitiken. Ut- redningen föreslår att regeringen ska ge uppföljningsmyndigheterna i uppdrag att vidareutveckla rapporteringsstrukturen för den perio- diska uppföljningen av politiken, med utgångspunkt i utredningens iakttagelser och bedömningar. I uppdraget ska ingå att se över och ompröva minoritetspolitikens indikatorsystem.

Utredningen bedömer i avsnitt 8.4 att Sametinget ska ges större frihet att arbeta med det minoritetspolitiska uppdraget rörande samer och samiska genom att ges möjlighet att självständigt rapportera om politiken och ge rekommendationer till regeringen. Sametinget ska således inte längre vara skyldigt att lämna en rapport gemensamt med den andra uppföljningsmyndigheten. Uppdraget att vidareutveckla rapporteringsstrukturen för den periodiska uppföljningen ska därför ges till Sametinget och Isof var för sig. Det är lämpligt att myndig- heterna får uppdragen parallellt så att de har möjlighet att samråda i frågan.

Utredningen vill här betona vikten av de av regeringen utpekade nyckelfaktorerna långsiktighet och systematik. Regeringen behöver

256

SOU 2020:27

Utredningens förslag

därför noga överväga hur man ger goda förutsättningar för upp- följningsmyndigheterna att ta fram en rapporteringsstruktur. Upp- följning av en tvärsektoriell politik är en svår och komplex uppgift och det kan därför finnas skäl att utveckla rapporteringsstrukturen i etapper. Exempelvis skulle myndigheterna först kunna ta fram en struktur för den årliga rapporteringen och därefter, med längre redo- visningstid, kunna arbeta med strukturen för de längre intervallen.

8.5.12Strategin för romsk inkludering

Bedömning: Institutet för språk och folkminnens ansvar för upp- följning och samordning av strategin för romsk inkludering bör inte regleras i institutets instruktion.

Om regeringen går vidare med förslaget om en särskild myn- dighet för romska frågor kan det vara nödvändigt att göra vissa anpassningar av såväl det förslaget som av förslagen i detta betän- kande, ur effektivitetssynpunkt och med tanke på ändamåls- enlighet.

Av utgångspunkt 2 i utredningens direktiv följer att det nationella samordnings- och uppföljningsuppdraget ska omfatta ansvaret såväl för minoritetspolitiken i allmänhet som för arbetet med strategin för romsk inkludering. Regeringen har uttalat att strategin utgör såväl en förstärkning som en naturlig del av minoritetspolitiken (skr. 2017/18:282). Begreppet ”minoritetspolitiken” omfattar således även strategin för romsk inkludering. Isof ska enligt utredningens förslag ansvara för uppföljning- och samordning generellt i fråga om den nationella minoriteten romers rättigheter och det nationella minoritetsspråket romani chib. Det föreslagna nationella samord- nings- och uppföljningsuppdraget kommer därmed även att omfatta arbetet med strategin.

Strategin utgör ett ramverk som fylls ut genom att regeringen fattar särskilda beslut om myndighetsuppdrag och andra åtgärder. Innehållet i strategin kan förändras betydligt över tid, vilket innebär att styrningen av Isofs ansvar för samordning och uppföljning av strategin behöver vara flexibel. Det är därmed inte lämpligt att reglera ansvaret i fråga om strategin i Isofs instruktion.

257

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Regeringen har gett Länsstyrelsen i Stockholms län i uppdrag att under perioden 2020–2023 samordna, följa upp och genomföra insatser inom ramen för strategin för romsk inkludering (Ku2019/02101/ CSM). I uppdraget ingår att utveckla ett uppföljningssystem utifrån tidigare erfarenheter med nulägesbeskrivningar. Med hänsyn till att Isof ska ansvara för uppföljning av strategin utgår utredningen från att detta utvecklingsuppdrag, om det inte är avslutat dessförinnan, kommer att överföras till institutet om myndigheten tar över läns- styrelsens uppdrag. Institutet bör sträva efter att samordna uppfölj- ningssystemen med varandra.

Utredningen behöver utgå från de förhållanden som gäller när detta skrivs, men noterar samtidigt att regeringen nyligen remitterat promemorian Långsiktighet och stadga i arbetet framåt – en myndighet för romska frågor (Ds 2019:15) om inrättande av en myndighet för romska frågor. Utredningen har uppfattat sitt uppdrag så att det inte ingår att ompröva eller omarbeta förslaget om en myndighet för romska frågor enligt promemorian. Regeringen har inte tydligt avi- serat om man avser att gå vidare med förslaget om en särskild romsk myndighet. Förslagen i detta betänkande utgår därför från den rådande situationen.

Om regeringen går vidare med förslaget om en särskild myndig- het för romska frågor kan det vara nödvändigt att göra vissa anpass- ningar av såväl det förslaget som av förslagen i detta betänkande, ur en ren effektivitetssynpunkt och med tanke på ändamålsenlighet. Det handlar om att överväga gränsdragningen mellan myndighe- ternas uppdrag och behovet av samverkan dem emellan.

Utredningen konstaterar att bland annat följande uppgifter i för- slaget om en myndighet för romska frågor kan komma att samman- falla med uppgifter som ingår i det föreslagna nationella samord- nings- och uppföljningsansvaret enligt detta betänkande:

–stödja andra förvaltningsmyndigheter i deras arbete med mänsk- liga rättigheter för den nationella minoriteten romer (avsnitt 4.7 i Ds 2019:15).

–följa och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsområde (av- snitt 4.7 i Ds 2019:15).

–initiera, främja och stödja åtgärder för att öka minoriteten romers egenmakt och inflytande (avsnitt 4.9 i Ds 2019:15).

258

SOU 2020:27

Utredningens förslag

Regeringen behöver överväga om det är Isof eller Myndigheten för romska frågor som ska ansvara för samordning och uppföljning av romers rättigheter, inklusive strategin för romsk inkludering.

Regeringen bör även i övrigt överväga myndigheternas inbördes ställning. Exempelvis skulle Myndigheten för romska frågor kunna ges i uppgift att bidra med sakkunskap och bistå Institutionen för språk och folkminnen i dess samråd med den nationella minoriteten romer.

Skulle regeringen inte gå vidare med förslaget om en romsk myn- dighet och uppdraget att följa upp strategin för romsk inkludering placeras vid Isof, kan det vara lämpligt att överväga om det förutom ett råd för de fyra nationella minoriteterna (se avsnitt 8.7) även bör inrättas ett särskilt rådgivande organ för arbetet med strategin för romsk inkludering vid myndigheten.

8.6Samverkan mellan Sametinget och Institutet för språk och folkminnen

Förslag: Sametinget och Institutet för språk och folkminnen ska samverka med varandra inom ramen för det minoritetspolitiska uppdraget i syfte att åstadkomma enhetlighet och effektivitet i arbetet.

Utredningen har enligt regeringens direktiv att utgå från att Same- tinget ska ges större frihet i fråga om det minoritetspolitiska upp- följningsansvaret, vilket talar emot att reglera Sametingets samverkan med Institutet för språk och folkminnen (Isof). I utredningens upp- drag ingår emellertid inte att överväga om samiska minoritetsrättig- heter och samiska språkets ställning ska regleras i särskild ordning. Sametinget och Isof ska således arbeta med utgångspunkt i ett för minoritetspolitiken gemensamt regelverk. Mot större frihet för Same- tinget behöver därmed andra intressen vägas. Av utgångspunkt 5 i utredningens direktiv framgår att utredningen behöver beakta bland annat behovet av effektivitet och att den administrativa bördan för myndigheter, kommuner och regioner hållas så låg som möjligt. Ut- redningen konstaterar därutöver att det kan finnas behov av enhet- lighet, exempelvis i fråga om det råd och stöd som lämnas av uppfölj- ningsmyndigheterna.

259

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Sametinget och Isof omfattas av 8 § förvaltningslagen (2017:900). Enligt bestämmelsen ska en myndighet inom sitt verksamhets- område samverka med andra myndigheter. Vidare gäller enligt 6 § andra stycket myndighetsförordningen (2007:515) att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

Utredningen anser emellertid att nyss nämnda generella bestäm- melser inte är tillräckliga. Det finns anledning att genom en särskild reglering i Sametingets och Isofs instruktion betona att de har ett ansvar att samverka inom ramen för det minoritetspolitiska upp- draget. En fråga där samverkan kan var nödvändig är när det gäller strukturen för samverkan mellan myndigheter och andra aktörer. Utredningen har föreslagit att institutet ska ansvara för den upp- giften. Därför behöver uppföljningsmyndigheterna samverka så att samers rättigheter och samiska språkets utveckling omfattas av struk- turen för samverkan. Även i den mån det krävs att rådgivning och annat stöd bör vara enhetligt kan uppföljningsmyndigheterna behöva samverka.

Utredningen anser sammanfattningsvis att det ska fastslås att Sametinget och Institutet för språk och folkminnen ska samverka med varandra inom ramen för det minoritetspolitiska uppdraget i syfte att åstadkomma enhetlighet och effektivitet i arbetet.

8.7De nationella minoriteternas roll och inflytande

8.7.1Rådgivande organ inrättas för att stärka minoriteternas inflytande

Förslag: Ett särskilt rådgivande organ för samordnings- och upp- följningsansvaret – ett råd – inrättas vid Institutet för språk och folkminnen.

I avsnitt 5.4 drar utredningen slutsatsen att möjligheterna för de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och torneda- lingar att utöva inflytande på uppföljningen och främjandet av mino- ritetspolitiken behöver stärkas och tydliggöras. Frågan är hur detta bör ske.

260

SOU 2020:27

Utredningens förslag

Olika alternativ för stärkt inflytande

Ett alternativ för att stärka inflytandet vore att företrädare för de nationella minoriteterna skulle ingå i myndighetens ledning. Institu- tet är i dag en enrådighetsmyndighet, det vill säga myndighetens led- ning består enbart av en myndighetschef. För att möjliggöra för minoriteterna att ha företrädare i ledningen skulle det krävas att in- stitutet förändrades till en styrelsemyndighet. Regeringen skulle utse styrelsen och bland ledamöterna skulle ingå företrädare för de natio- nella minoriteterna. En sådan modell vore dock inte oproblematisk.

Ett rättighetsbaserat arbetssätt utgår från tanken att rättighets- bärarna ska kunna utkräva ansvar från skyldighetsbärare som inte efterlever rättigheter. Utredningen bedömer att minoriteterna inte bör involveras i beslutsformer som hindrar dem från att fritt kunna kritisera och ifrågasätta uppföljningsmyndighetens arbete. Detta talar emot en modell med ledamöter i en styrelse.

Att förändra Isof till en styrelsemyndighet skulle därtill vara komplicerat med hänsyn till balansen i förhållande till myndighetens uppdrag inom områden utanför minoritetspolitiken. Ledamöter i styrelsen som företräder nationella minoriteter skulle behöva ansvara för styrningen i frågor som rör hela myndighetens uppdrag. Utred- ningen vill därför inte förorda en sådan lösning.

Ett annat alternativ vore att inrätta ett rådgivande organ i syfte att bistå uppföljningsmyndighetens ledning med råd och sakkun- skap i dess minoritetspolitiska uppdrag. Liknande rådgivande organ finns på andra myndigheter såsom Diskrimineringsombudsmannen och Myndigheten för delaktighet. Diskrimineringsombudsmannens rådgivande organ ska genom råd och stöd tillföra myndigheten sak- kunskap och bredd i diskrimineringsfrågor och i andra frågor som har betydelse för verksamheten. Kunskapsrådet vid Myndigheten för delaktighet ska identifiera och lämna förslag på lämpliga områden för uppföljning och analys, och bistå myndigheten med kunskap och erfarenhet i frågor som avser rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning och genomförandet av funktionshinderspolitiken. I kunskapsrådet ska det finnas företrädare från intresseorganisa- tioner och näringsliv samt personer med vetenskaplig erfarenhet.

Utredningen bedömer att inrättandet av ett rådgivande organ kan bidra till att öka minoriteternas insyn i uppföljnings- och främjande- arbetet. Det kan också ge möjlighet för minoriteterna att påverka

261

Utredningens förslag

SOU 2020:27

uppföljningsmyndighetens arbete genom att bistå med sakkunskap. Möjligheten för de nationella minoriteterna judar, romer, sverige- finnar och tornedalingar att utöva inflytande på uppföljningen och samordningen bör därför ske genom inrättande av ett särskilt råd- givande organ vid Isof.

8.7.2Rådets utformning och uppgifter

Förslag: Rådet ska bestå av minst fyra och högst nio ledamöter. Ledamöterna ska utses av myndigheten.

Rådet ska ha till uppgift att tillföra myndigheten sakkunskap i fråga om judars, romers, sverigefinnars och tornedalingars för- hållanden och ge råd i frågor som rör det minoritetspolitiska upp- följnings- och samordningsuppdraget.

Utredningen anser att rådets utformning bör regleras i Isofs instruk- tion. I instruktionen bör rådets uppgifter och högsta och lägsta antal ledamöter fastslås. Där bör framgå att ledamöterna utses av myndig- heten. Antalet ledamöter ger Isof flexibilitet och utrymme att hitta en balans som bedöms som lämplig. Det minsta antalet ledamöter speglar antalet nationella minoriteter som berörs. Ett högsta antal föreslås också för att rådet inte ska bli för stort.

Det ska överlämnas till Isof att besluta i övriga frågor som rör rådets organisering och dess närmare arbetsformer. Isof behöver bland annat ta ställning till för hur lång tid ledamöterna ska utses. Det bör finnas offentligt redovisade urvalskriterier för utnämning. Processen för hur ledamöterna utses behöver också vara tydligt utformad och trans- parent för de nationella minoriteterna. Innan Isof beslutar om rådets organisering och närmare arbetsformer bör myndigheten samråda med de nationella minoriteternas företrädare.

Rådet ska bistå uppföljningsmyndigheten med råd och stöd genom att tillföra myndigheten sakkunskap och bredd i minoritetsfrågor så att insatser kan utformas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Rådet ska bistå myndigheten i övergripande, strategiska och prin- cipiella minoritetspolitiska frågor.

Ledamöternas uppgift är att bistå myndigheten med sakkunskap i frågor som rör den judiska, romska, sverigefinska respektive torne- dalska minoriteten och annan värdefull erfarenhet av betydelse för

262

SOU 2020:27

Utredningens förslag

uppdraget. Sakkunskapen kan till exempel handla om erfarenheter av minoritetsarbete eller fördjupad sakkunskap i frågor som rör spec- ifika minoritetsrättigheter eller grupper. Minoriteternas kunskap om hur minoritetspolitiken genomförs kan komplettera uppföljnings- myndighetens övriga underlag. Minoriteterna kan också bidra till myndighetens omvärldsbevakning. Sakkunskapen kan därmed bidra till att institutets samordnings- och uppföljningsuppdrag organise- ras och genomförs på ett lämpligt sätt.

Genom att Isof ger minoriteterna insyn i hur myndigheten utför sitt uppdrag och genom att myndigheten är öppen för synpunkter och inspel från minoriteterna ökar förtroendet för verksamheten.

Samråd är den primära kanalen för de nationella minoriteternas in- flytande och delaktighet. Uppföljningsmyndigheten ska även fort- sättningsvis genomföra samråd med de nationella minoriteterna på lämpligt sätt, enligt 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Inrättande av ett råd påverkar inte denna skyldighet.

De nationella minoriteterna har olika behov och förutsättningar som regelbundet behöver diskuteras med uppföljningsmyndigheten. Regelverket ser också olika ut för de nationella minoriteterna bero- ende på om det finns förvaltningsområden eller inte. Samråden be- handlar respektive nationell minoritets situation och utmaningar. Frågor som lyfts i minoriteternas samråd med myndigheten kan också föras vidare till rådet och bearbetas ytterligare där.

8.8Övriga frågor

8.8.1Personuppgiftsbehandling och sekretess

Bedömning och förslag: Institutet för språk och folkminnen och Sametinget kommer, även efter att uppdraget förändrats, att ha rättslig grund för den personuppgiftsbehandling de behöver genom- föra utan att det införs en särskild reglering av behandlingen. Vid institutets och Sametingets undersökningar om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken bör 24 kap. 8 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) göras tillämplig.

263

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Enskildas integritet vid behandling av personuppgifter skyddas såväl av internationella åtaganden som lagstiftning på nationell nivå och EU-nivå.2 Av intresse i detta sammanhang är Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (EU:s dataskyddsförordning) samt lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen).

Enligt EU:s dataskyddsförordning krävs att all personuppgiftsbe- handling har stöd i någon av de rättsliga grunderna i artikel 6. Känsliga personuppgifter, i förordningen kallat särskilda kategorier av person- uppgifter, är bland annat uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ur- sprung samt religiös eller filosofisk övertygelse. Behandling av sådana uppgifter måste ha stöd i något av undantagen i artikel 9.

Utredningen föreslår ett förtydligat och mer strategiskt inriktat samordnings- och uppföljningsuppdrag. För Sametingets del inne- bär förslaget ett förtydligande av det nuvarande uppdraget medan det för institutets del innebär ett nytt uppdrag. Myndigheterna kan ha behov av att behandla personuppgifter för att utföra uppdraget, särskilt när det gäller den uppföljande sidan av uppdraget.

Sametinget och Isof ska emellertid ha en strategisk roll. Utred- ningen bedömer därmed att de i första hand kommer att bygga de underlag de tar fram på redan tillgänglig, avidentifierad statistik och liknande information. En stor del av deras underlag kommer, liksom hittills, att bestå av uppgifter från andra myndigheter som inte utgör personuppgifter. Institutet eller Sametinget kan dock behöva genom- föra olika undersökningar på frivillig basis bland allmänheten eller de nationella minoriteterna, exempelvis genom enkäter. Det kan då även bli fråga om att behandla personuppgifter, även känsliga uppgifter framför allt som avslöjar etniskt ursprung eller religiös övertygelse. Utredningen ser däremot inte ett behov hos Sametinget och institu- tet att behandla personuppgifter i stor omfattning eller bygga upp register där man kan söka efter enskilda eller liknande.

2Sådan behandling kan omfattas av artikel 8 om rätten till skydd för privat- och familjeliv i Europakonventionen. Privat- och familjelivet skyddas även av artikel 17 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Sverige är därtill bundet av Europarådets dataskydds- konvention. Vidare är enligt 2 kap. 6 § regeringsformen var och en gentemot det allmänna skyd- dad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet får endast begränsas i lag och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 21 § regeringsformen.

264

SOU 2020:27

Utredningens förslag

Det minoritetspolitiska uppdraget kommer att vara reglerat i re- spektive myndighets instruktion. Utredningen bedömer att instruk- tionen tillsammans med bestämmelserna i dataskyddslagen kommer att ge Sametinget och Isof rättslig grund för behandling av person- uppgifter. Myndigheterna kommer att kunna åberopa den rättsliga grunden att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse (jfr prop. 2017/18:105, s. 57).

För myndigheter gäller att den rättsliga grunden uttryckligt samtycke enligt artikel 9.2a dataskyddsförordningen mera sällan kan åberopas. Enskilda som tillfrågas om att delta i undersökningar inom ramen för det minoritetspolitiska uppdraget bör emellertid inte anses befinna sig i en sådan ställning i förhållande till Sametinget eller Isof att denna rättsliga grund inte skulle vara tillämplig (jfr. skäl 43 i data- skyddsförordningen). I den mån myndigheterna inte kan stödja sig på uppdraget och dataskyddslagen bör de kunna åberopa samtycke enligt artikel 6.1.a och 9.2.a i dataskyddsförordningen.

Utredningen bedömer sammanfattningsvis att Isof och Same- tinget, även efter att uppdraget förändrats, kommer att ha rättslig grund för den personuppgiftsbehandling de behöver genomföra utan att det införs en särskild reglering av behandlingen.

Enligt artikel 5.1.f i dataskyddsförordningen ska personuppgifter behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för uppgif- terna med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åt- gärder. En sådan åtgärd till skydd för personuppgifter kan vara be- stämmelser om sekretess.

Enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) gäller sekretess för sådan särskild verksamhet hos en myndig- het som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hän- föras till den enskilde. Statistiksekretessen är enligt sin huvudregel absolut, men det finns undantag från den. I dessa undantagsfall får uppgifter lämnas ut, ”om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men”, det vill säga en presumtion för sekretess (så kallat omvänt skaderekvisit).

Med ”särskild verksamhet” avses verksamhet som är skild från annan verksamhet hos myndigheten. Utmärkande är att verksam- heten är organiserad som en egen enhet eller liknande (prop. 1979/80:2 del A, s. 263). Bestämmelsen är inte tillämplig i en verksamhet som

265

SOU 2020:27

Utredningens förslag

8.8.3Ikraftträdandebestämmelser och genomförande av förslagen

Förslag: Regeringen ska ge länsstyrelsen, Sametinget och Insti- tutet för språk och folkminnen i uppdrag att genomföra de för- ändringar som behövs för att överföringen av uppgifter ska kunna ske den 1 januari 2022. Samma dag ska även ändringarna i insti- tutets och Sametingets instruktioner samt följdändringar i övriga förordningar träda i kraft. Ändringen i minoritetslagen ska träda i kraft den 1 juli 2022.

Länsstyrelsen och Sametinget ska redovisa minoritetspoliti- kens utveckling för år 2021 enligt den gamla ordningen.

Ärenden enligt 10 a § förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk som har inletts före ikraftträ- dandet ska handläggas av länsstyrelsen och Sametinget enligt äldre föreskrifter.

Ansökningar om statsbidrag, enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter, för bidragsåret 2022 eller tidigare bidragsår ska handläggas av länsstyrelsen enligt äldre föreskrifter.

Enligt utredningens förslag ska Länsstyrelsen i Stockholms läns natio- nella minoritetspolitiska uppdrag överföras till Isof. Vidare ska Sametingets uppgifter överföras till Isof såvitt avser dels webbplat- sen minoritet.se, dels vissa uppgifter enligt förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetsförord- ningen). Sametinget och Isof kommer få nya uppgifter i respektive myndighets instruktion. Isof kommer behöva hantera frågor om verksamhetsövergång enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställnings- skydd i förhållande till personal såväl hos Sametinget som läns- styrelsen.

Vidare kommer såväl minoritetsförordningen som förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter (organisations- förordningen) att ändras. Bland annat kommer Isof ta över läns- styrelsens bemyndigande att meddela föreskrifter såväl i fråga om minoritetsförordningen som organisationsförordningen. Länsstyrel- sens föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigandet upphör dock inte att gälla enbart på grund av att länsstyrelsens bemyndi- gande upphävs och att motsvarande bemyndigande ges till Isof (se

267

Utredningens förslag

SOU 2020:27

Ds 1998:43, s. 53). Det dock kan vara lämpligt att länsstyrelsens före- skrifter ersätts av föreskrifter meddelade av Isof.

Utredningen bedömer att förändringarna kan genomföras tidi- gast till den 1 januari 2022. Utredningen föreslår att regeringen ska ge länsstyrelsen, Sametinget och Isof i uppdrag att genomföra de förändringar som behövs för att överföringen av uppgifter ska kunna ske den 1 januari 2022. Samma datum bör även ändringarna i insti- tutets och Sametingets instruktioner samt följdändringar i övriga förordningar träda i kraft. Inom ramen för uppdraget bör länssty- relsen och Isof samråda om frågor som hänger samman med upp- hävandet av länsstyrelsens bemyndigande.

Utredningen bedömer att ändringen i minoritetslagen kan träda i kraft tidigast den 1 juli 2022. Detta innebär att 21 § minoritetslagen under ett halvår kommer att gälla parallellt med de nya bestäm- melserna i uppföljningsmyndigheternas instruktioner. Utredningen bedömer emellertid att bestämmelserna inte kommer att strida mot varandra och att det således inte bör leda till problem.

Även om uppgifterna överförs den 1 januari 2022 anser utred- ningen att det är mest ändamålsenligt att länsstyrelsen och Same- tinget redovisar minoritetspolitikens utveckling för år 2021 enligt den gamla ordningen. Redovisningen bygger bland annat på kom- muners och regioners redovisning enligt 12 § minoritetsförordningen. Enligt bestämmelsen ska redovisningen ske till den myndighet som betalat ut bidraget. Kommuners och regioners redovisning för bidrag- såret 2021 kommer därmed att lämnas till länsstyrelsen respektive Sametinget i enlighet med den ansvarsfördelning som gällde före den 1 januari 2022. Länsstyrelsens föreskrifter kommer att gälla för redo- visningen avseende bidragsåret 2021. Det behövs därför inte några övergångsbestämmelser i fråga om redovisningen.

Länsstyrelsen och Sametinget prövar även frågor om nedsättning av statsbidraget enligt 10 a § minoritetsförordningen. Länsstyrelsen är bemyndigad att meddela verkställighetsföreskrifter till bestäm- melsen. Av länsstyrelsens föreskrifter följer att (01FS 2015:35) kom- muner och regioner som inte vill att statsbidraget ska sättas ned ska ansöka om att få använda medlen kommande år. Ansökan ska ha kommit in till utbetalande myndighet senast den 10 november bidrags- året och lämnas i enlighet med specifikationer som finns i en bilaga till föreskrifterna.

268

Konsekvensbeskrivning och kostnadsberäkning

SOU 2020:27

ning av Sveriges folkrättsliga åtaganden efterfrågat insatser för att förbättra genomförandet.

De av utredningen föreslagna åtgärderna bedöms bidra till att förutsättningarna för att minoritetsrättigheter förverkligas i högre utsträckning förbättras genom att kommuner, regioner och statliga myndigheter erbjuds förstärkt stöd i genomförandearbetet.

Förslagen innebär vidare att regeringen kommer att få tillgång till förbättrade analyser, rapporter och beredningsunderlag från ansva- riga uppföljningsmyndigheter. Därmed underlättas regeringens styr- ning av minoritetspolitiken och förutsättningar att sätta in effektiva insatser för att kontinuerligt undanröja hinder inom minoritets- politiken. Det ökar också Sveriges möjligheter att leva upp till kon- ventionsåtaganden på kort och lång sikt.

9.3Konsekvenser för enskilda som tillhör nationella minoriteter

Utredningen föreslår nya delmål för det minoritetspolitiska arbetet. Införande av delmål kommer att tydliggöra syftet med minoritets- politiken och ge vägledning för kommuner och regioner. Det inne- bär också att möjligheterna att följa upp effekterna av olika insatser ökar. Regeringen kommer att kunna få en tydligare bild av de natio- nella minoriteternas situation inom olika områden och ett förbättrat beslutsunderlag. På sikt kommer det leda till att de nationella mino- riteternas möjligheter att tillgodogöra sig sina rättigheter ökar.

Enligt delmål 2 ska barns och ungas möjligheter till inflytande beaktas särskilt. Delmålet synliggör och förtydligar behovet av åt- gärder och uppföljning som specifikt bedöms främja barns och ungas möjligheter att påverka beslut som berör dem och vara delaktiga i samhällslivet.

Delmål 3 (kulturell identitet) och 4 (levande minoritetsspråk) bidrar också till att synliggöra enskildas minoritetsrättigheter.

Kommuner och regioner föreslås få ett förstärkt stöd i genom- förandet av minoritetsrättigheter genom statliga främjandeinsatser. Detta bedöms på sikt leda till att kommuner och regioner i högre utsträckning efterlever minoritetslagens bestämmelser. Genom ökade samordningsinsatser kan ytterligare strukturella hinder i arbetet undan- röjas. Det kommer att bidra till att fler personer som tillhör de natio-

272

SOU 2020:27

Konsekvensbeskrivning och kostnadsberäkning

nella minoriteterna ges möjlighet att i större utsträckning ta sina rättigheter i anspråk.

Förslagen bedöms också bidra till att de nationella minoriteternas förutsättningar att utöva egenmakt stärks (utgångspunkt 1 i direk- tiven). Detta sker i första hand genom att minoriteternas erfaren- heter och sakkunskap i större utsträckning tas till vara i det fortsatta samordnings- och uppföljningsarbetet.

9.4Konsekvenser för kommuner och regioner

Utredningens förslag om förbättrad samordning och uppföljning av minoritetspolitiken inskränker inte det kommunala självstyret. För- slaget innebär inte heller några nya åtaganden eller skyldigheter för kommuner eller regioner.

Förslagen innebär att kommuner och regioner ges ett förstärkt stöd från uppföljningsmyndigheternas sida, bland annat i form av rådgivning, tillgängligt informationsmaterial och metodstöd samt kunskapshöjande insatser. Genom att utredningen föreslår ett bre- dare och mer preciserat uppdrag för uppföljningsmyndigheterna bedöms tydligheten och transparensen öka i förhållande till kommuner och regioner, i enlighet med utgångspunkt 5 i direktiven. Det blir tyd- ligare för kommuner och regioner vilket statligt stöd de kan förvänta sig. Dubbelarbete i kommuner och regioner i form av utvecklande av eget informationsmaterial och metodstöd kan därmed undvikas.

Ett mer effektivt och ändamålsenligt stöd till kommuner och regioner kommer på sikt innebära att statsbidraget enligt förord- ningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk används effektivare.

9.5Konsekvenser för statliga myndigheter

9.5.1Verksamhetsmässiga konsekvenser för berörda myndigheter

Enligt utredningens direktiv ska den fortsatta utformningen av sam- ordningen och uppföljningen av minoritetspolitiken präglas av effek- tivitet, långsiktighet, god verksamhetsstyrning och tydlig ledning (utgångspunkt 5).

273

Konsekvensbeskrivning och kostnadsberäkning

SOU 2020:27

Utredningens föreslår att det minoritetspolitiska samordnings- och uppföljningsansvaret samt ansvaret att följa upp regeringens strategi för romsk inkludering hålls samlat och flyttas från Länssty- relsen i Stockholms län till Institutet för språk och folkminnen. Där- utöver revideras Sametingets uppdrag något och viss verksamhet före- slås övergå till Institutet för språk och folkminnen.

Utredningens förslag innebär verksamhetsmässiga och personella konsekvenser på kort och lång sikt. En övergång av verksamheten kan initialt försvaga det stöd som kan erbjudas kommuner och regio- ner och den uppföljning som sker. Institutet för språk och folk- minnen kommer att behöva tid att rekrytera medarbetare, bygga upp och utveckla den tillkommande verksamheten. Övergången kan dock underlättas genom goda förberedelser och en nära dialog mellan över- lämnande och mottagande myndigheter.

Sametinget ska enligt direktiven ansvara för samiska rättigheter och det samiska språket utveckling inom minoritetspolitiken (ut- gångspunkt 6 i direktiven). Sametinget ska också enligt regeringen ges större frihet att utforma och bedriva verksamheten. Eftersom Sametinget kvarstår som uppföljningsmyndighet innebär det också att Sametinget kan bidra med kontinuitet och institutionellt minne under övergångsfasen och i det fortsatta uppföljningsarbetet. Same- tingets personella resurser för uppföljningsarbetet utökas också, vilket kommer att underlätta arbetet. Sametinget ges större frihet att be- driva arbetet än i dagsläget. Myndigheten får möjlighet att självstän- digt rapportera om politiken och ge rekommendationer till regeringen.

På längre sikt bedöms arbetet med samordning och uppföljning av minoritetspolitiken bli mer ändamålsenligt och effektivt med ut- redningens förslag. Om regeringen även går vidare med förslag om inrättande av språkcentrum för de nationella minoritetsspråken, kom- mer den samlade kompetensen i minoritetsfrågor hos Institutet för språk och folkminnen bli ännu större. Det kommer på längre sikt att gynna genomförandet av minoritetsrättigheter i kommuner och regio- ner ytterligare. Genom att samla minoritetspolitisk sakkunskap hos Institutet för språk och folkminnen bedöms statens samlade för- måga att agera i frågorna att stärkas betydligt. Förutsättningarna att bygga och säkra tillgång till sådan specialistkompetens som reger- ingen efterfrågar i utredningens direktiv (utgångspunkt 3) bedöms som goda.

274

SOU 2020:27

Konsekvensbeskrivning och kostnadsberäkning

Den föreslagna förändringen innebär en förändrad inriktning av det nuvarande uppdraget på Institutet för språk och folkminnen genom att ansvaret för samordning och uppföljning av minoritetspolitiken tillförs. Det innebär bland annat att verksamheten inom myndig- heten behöver organiseras på ett lämpligt sätt.

9.5.2Personella konsekvenser

Utredningens förslag innebär att uppföljningsansvaret för minori- tetspolitiken, inklusive ansvaret för strategin för romsk inkludering, med tillhörande finansiering kommer att flyttas från Länsstyrelsen i Stockholms län till Institutet för språk och folkminnen. Vidare flyttas ansvaret för webbplatsen minoritet.se med tillhörande finansiering från Sametinget till institutet. Anslagen för dessa uppgifter finan- sierar sammantaget 5,3 årsarbetskrafter hos länsstyrelsen (avser 3,5 års- arbetskrafter för uppföljning av minoritetspolitiken och 1,8 års- arbetskrafter för uppföljning av strategin för romsk inkludering) och 1,0 årsarbetskraft hos Sametinget. Sametinget tillskjuts samtidigt ytter- ligare medel för uppföljningsansvaret för minoritetspolitiken med ett belopp i nivå med lönekostnaden för webbplatsen. Det innebär att Sametingets årsarbetskrafter för uppföljningsuppdraget höjs från dagens 2,0 till 3,0 årsarbetskrafter.

Förändringarna aktualiserar bestämmelsen om verksamhetsöver- gång enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Det är en fråga som Institutet för språk och folkminnen behöver hantera. I den mån arbetstagare inte övergår från länsstyrelsen eller Sametinget kvarstår dessa myndigheters arbetsgivaransvar för berörda medarbetare.

Utredningen bedömer att det förstärkta samordnings- och upp- följningsuppdraget kräver resurser motsvarande 3,0 årsarbetskrafter hos Sametinget respektive 12,0 årsarbetskrafter hos Institutet för språk och folkminnen, det vill säga totalt 15,0 årsarbetskrafter jäm- fört med dagens 8,3 årsarbetskrafter. Detta innebär således en total förstärkning med ytterligare 6,7 årsarbetskrafter.

275

Konsekvensbeskrivning och kostnadsberäkning

SOU 2020:27

9.5.3Konsekvenser för övriga statliga myndigheter

Utredningens förslag innebär att Institutet för språk och folkminnen ges ett förtydligat uppdrag, jämfört med nuvarande uppdrag inom främjandet av samverkan mellan statliga myndigheter på minoritets- området. Utredningen föreslår också att regeringen använder sig av en tydligare styrstrategi som tar sikte på att integrera ett minoritets- perspektiv i relevanta myndigheters verksamhet (minoritetspolitisk integrering).

Institutet för språk och folkminnen föreslås bistå statliga myn- digheter i det minoritetspolitiska arbetet, bland annat genom att till- handahålla metodstöd och en struktur för informationsutbyte och samverkan, såsom samordnade samråd. Myndigheten ska även hjälpa andra statliga myndigheter att sprida riktat utbildnings- och infor- mationsmaterial till kommuner och regioner samt stödja myndig- heterna i arbetet att ta fram grundutbildning och fortbildning i mino- ritetspolitiska frågor för medarbetare.

Stödet från Institutet för språk och folkminnen kommer innebära att ett antal sektorsmyndigheters minoritetspolitiska arbete kom- mer att underlättas betydligt, bland annat när det gäller arbetet med att samråda med de nationella minoriteterna. Det ger också för- bättrade möjligheter för de statliga myndigheterna att få en bättre överblick över andra myndigheters insatser, vilket underlättar sam- verkan i minoritetspolitiska frågor. Ökad tillgång till utbildnings- och fortbildningsmaterial kommer att underlätta myndigheternas arbete. Sammantaget bedöms detta innebära en effektivisering av berörda statliga myndigheters möjligheter att säkerställa de natio- nella minoriteternas rättigheter.

Utredningen bedömer att i vart fall myndigheter som i dag har särskild rapporteringsskyldighet i minoritetsfrågorna och ett antal andra myndigheter som deltar i de samordnade samråden berörs av förslagen. Dessa är följande: Socialstyrelsen, Inspektionen för vård och omsorg, Folkhälsomyndigheten, Universitets- och högskolerådet, Statens skolinspektion, Skolverket, Folkhälsomyndigheten, Statens kulturråd, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Bo- verket, Polisen, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Pensions- myndigheten, Skatteverket och samtliga länsstyrelser. Sammantaget rör det sig om 36 statliga myndigheter.

276

Konsekvensbeskrivning och kostnadsberäkning

SOU 2020:27

9.6.4Finansiering

Behov av ökade resurser för uppföljningen

Det är ett stort problem i dag att nuvarande uppföljning inom mino- ritetspolitiken är kraftigt underfinansierad. De nuvarande uppfölj- ningsmyndigheterna har påtalat problematiken för regeringen och även äskat budgetförstärkning. Anslagen har trots det inte höjts och för kunskapshöjande insatser har anslaget dessutom minskat sedan 2010. För att kunna uppnå den kraftsamling kring samordning och uppföljning som utredningen föreslår, behöver man således också beakta att anslagen redan nu är underfinansierade jämfört med dagens uppföljning.

Kostnader för förslag

Utredningen bedömer att en rimlig bemanning för den förstärkta samordningen och uppföljningen är 15,0 årsarbetskrafter, varav 3,0 års- arbetskrafter på Sametinget och 12,0 årsarbetskrafter på Institutet för språk och folkminnen. Det innebär en förstärkning av Sametingets nuvarande uppföljningsuppdrag och en kraftsamling av uppdraget som placeras vid Institutet för språk och folkminnen.

Kostnad för Sametinget:

Lönekostnader, inklusive lönekostnadspåslag och overheadkostnad (3,0 årsarbetskrafter): 3,0 miljoner kronor.

Kostnad för Institutet för språk och folkminnen per år:

Lönekostnader, inklusive lönekostnadspåslag och overheadkostnad (12,0 årsarbetskrafter): 15,0 miljoner kronor.

Verksamhetsmedel (kunskapshöjande insatser, metodutveckling, resor, kommunbesök, samordning, utveckling av uppföljningsarbetet, drift av webbplatsen minoritet.se etcetera.): 6,5 miljoner kronor.

Totalt: 21,5 miljoner kronor.

Lönekostnaderna för Institutet för språk och folkminnen beräk- nas utifrån myndighetens nuvarande löneläge. Overheadkostnaden

278

SOU 2020:27

Konsekvensbeskrivning och kostnadsberäkning

på 50 procent av lönekostnaden utgör myndighetens beräknade over- head för full kostnadstäckning. I overheaden ingår, förutom kost- nader för lokaler, bland annat myndighetsgemensam administration och ledning; datorer, telefoner och arbetsmaterial samt personal- förmåner.

Total kostnad för statens samordning och uppföljning: 24,5 mil- joner kronor.

Finansieringsmöjligheter

Utredningen har övervägt ett antal olika möjligheter för att finan- siera tillkommande kostnader, utanför nuvarande anslagsramar.

De stora anslagsposterna inom minoritetspolitiken utgörs i dag av statsbidrag till kommuner och regioner som ingår i förvaltnings- områden. Erfarenheterna visar att det finns ett outnyttjat utrymme i statsbidraget. Under 2017 uppgick överskottet till 3,734 miljoner kronor och under 2018 till 5,527 miljoner kronor. Dessa medel åter- betalades till staten. Det vore önskvärt att kunna använda sådant överskott till det förstärkta främjandet och uppföljningen. Det finns dock en stor osäkerhet i hur stort det årliga överskottet blir. Medel bör därför inte tas från detta överskott direkt till främjande och uppföljning. Det bör dock beaktas att statsbidrag hittills återgått till statsfinanserna varje år och att de sammantagna kostnaderna för staten avseende statsbidraget till kommuner och regioner varit mindre än beräknat.

Utredningen bedömer vidare att det vore olämpligt att förändra kommunernas och regionernas ekonomiska förutsättningar som byg- ger på tillskott av statsbidrag. Det är heller inte lämpligt att ta bort möjligheten att efter prövning föra över statsbidrag till påföljande år. Statsbidragen är generellt mycket låga och en revidering av stats- bidragen skulle skapa stor osäkerhet i finansieringen av det fortsatta minoritetspolitiska arbetet. Statsbidragen har inte höjts sedan 2010 och många kommuner upplever att bidragen redan är för låga. Det behövs fortsatt stabilitet i finansieringen av kommuners och regio- ners insatser.

En annan möjlighet är att göra en mindre justering av förvalt- ningsanslagen för berörda statliga myndigheter eftersom de kommer att få ett förstärkt stöd i minoritetsarbetet. Myndigheternas mino-

279

Konsekvensbeskrivning och kostnadsberäkning

SOU 2020:27

ritetsarbete kommer också att underlättas genom att de kan rådfråga Institutet för språk och folkminnen i högre utsträckning och sam- ordningen mellan statliga myndigheter förbättras. Utredningen bedömer detta som en lämplig finansieringslösning. Den faktiska kostnaden för respektive berörd myndighet bedöms bli mindre än om respektive myndighet själv utvecklar eget material, utbildningar etcetera.

En ytterligare möjlighet är att överväga överföring av resurser från en annan statlig myndighets förvaltningsanslag. En sådan myndighet är Diskrimineringsombudsmannen. Diskrimineringsombudsmannen har tidigare arbetat aktivt med främjandefrågor för att motverka diskri- minering som rör de nationella minoriteterna. Nationella minoriteter har också tidigare varit ett prioriterat område hos myndigheten. Diskrimineringsombudsmannens arbete har dock förändrats och numera prioriteras risker för diskriminering inom arbetsmarknaden, på bostadsmarknaden och inom socialtjänsten. Diskriminering rörande de nationella minoriteterna berörs endast i begränsad omfattning inom dessa nya prioriteringar. Det skulle därför kunna vara försvar- bart att flytta resurser från myndigheten för att förstärka samord- ning och uppföljning av minoritetspolitiken. Denna uppföljning kommer också att tangera frågor om diskriminering och utsatthet. Utredningen bedömer detta som en lämplig finansiering när reger- ingen nu behöver göra nya överväganden och prioriteringar inom minoritetspolitiken.

Utredningens förslag innebär att regeringen kommer att få till- gång till bättre genomarbetade beredningsunderlag och mer djup- lodande analyser i minoritetsfrågorna. Det innebär att arbetsbördan hos Regeringskansliet minskar och styrningen och beredningen kom- mer att underlättas. Förbättrade och mer genomarbetade berednings- underlag kan också på sikt minska behovet av att lägga ut uppdrag på utredningar, vilket minskar Regeringskansliets utgifter. Eftersom minoritetspolitiken är tvärsektoriell och berör flera politikområden innebär utredningens förslag en förstärkt analysfunktion som kom- mer hela Regeringskansliet till godo. Sammantaget anser utredningen att medel ska överföras från Regeringskansliets förvaltningsanslag för att finansiera uppföljningsuppdraget.

I detta sammanhang bör också beaktas att återbetalning av stats- bidrag hittills skett årligen inom utgiftsområde 1, anslag 7:1 och 7:2.

280

Referenser

SOU 2020:27

Institutet för språk och folkminnen, 2019. Språkcentrum för natio- nella minoritetsspråk – Slutredovisning av regeringsuppdrag. Ku2015/02857/DISK, Ku2018/01455/DISK.

Karlsson Vestman, O., 2011. Utvärderandets konst: att granska FoU- miljöer inom välfärd. 1. uppl. Lund: Studentlitteratur.

Kulturdepartementet, juni 2016. Sveriges fjärde rapport till Europa- rådet under ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter. Ku2016/00845/DISK.

Kulturdepartementet, juni 2019. Sveriges sjunde rapport till Europa- rådet under den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritets- språk. Ku2019/01174/CSM.

Kungl. biblioteket, 2019. Demokratins skattkammare. Förslag till nationell biblioteksstrategi. Dnr 6.7-2015-1181.

Lindgren, L. (2006). Utvärderingsmonstret – kvalitets- och resultat- mätning i den offentliga sektorn. Studentlitteratur.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2011. Minoritets- politikens utveckling 2010.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2012. Minoritets- politikens utveckling 2011.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2013. Minoritets- politikens utveckling 2012.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2014. Minoritets- politikens utveckling 2013.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2015. Minoritets- politikens utveckling 2014.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2016. Minoritets- politikens utveckling 2015.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2017. Minoritets- politikens utveckling 2016.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2018. Minoritets- politikens utveckling 2017.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2019. Minoritets- politikens utveckling 2018.

Länsstyrelsen i Stockholms län, 2014. Nulägesbeskrivning av hinder och möjligheter för romers rätt – utbildning, arbete, bostad, hälsa, social omsorg och trygghet. Rapport 2014:22.

284

SOU 2020:27

Referenser

Länsstyrelsen i Stockholms län, 2018. Romsk inkludering lokalt – nuläget i kommuner med statligt stöd 2012–2017. Rapport 2018:26.

Myndigheten för kulturanalys, 2016. Utveckling av resultatindika- torer för kulturpolitik – Redovisning av ett regeringsuppdrag. Dnr 2016-84.

Riksrevisionen, 2019. Vanans makt – regeringens styrning av läns- styrelserna, Rapport 2019:2.

Skolverket, 2018. Läroplan för grundskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr11).

Statskontoret, 2014. Utvärdering på olika områden. En analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter. Rapport 2014:7.

Statskontoret, 2018. Utvärdering av styrningen av strategin för romsk inkludering. Rapport 2018:13.

Statskontoret, 2019. Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram

för jämställdhetsintegrering i myndigheter. Slutrapport 2019:14.

Universitets- och högskolerådet, 2018. Högskoleutbildningar i natio- nella minoriteters språk och kultur – vad har hänt? En jämförelse mellan åren 2016 och 2017 samt en tillbakablick på läsåren 2008/09 till 2016/17. UHR:s rapportserie 2018:6.

Vedung, E., 2009. Utvärdering i politik och förvaltning. 3., uppl. Lund: Studentlitteratur.

Offentligt tryck

Ds 1998:43 Myndigheternas föreskrifter. Handbok i författnings- skrivning.

Ds 2019:4 Förslag till en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige.

Ds 2019:15 Långsiktighet och stadga i arbetet framåt – en myndighet för romska frågor.

Prop. 1976/77:80 Om insatser för samerna. Prop. 1979/80:2 Med förslag till sekretesslag m.m. Prop. 2008/09:1 Budgetpropositionen för 2009.

Prop. 2008/09:158 Från erkännande till egenmakt. Regeringens strategi för de nationella minoriteterna.

285

Bilaga 1

SOU 2020:27

Nuvarande ansvarsfördelning behöver utredas och analyseras närmare

De två myndigheterna Länsstyrelsen i Stockholms län och Same- tinget har ett gemensamt ansvar för samordning och uppföljning av minoritetspolitiken och rapporterar årligen till regeringen om områ- dets utveckling samt om hur de verkat för att uppnå det minoritets- politiska målet. I myndigheternas ansvar ingår bl.a. att verka för genomförandet av de nationella minoriteternas rättigheter på statlig, regional och kommunal nivå, samt att främja samordning och sam- verkan mellan kommuner, landsting och myndigheter. Uppföljningen ska ge regeringen en överblick över minoritetspolitikens effekter och tjäna som underlag för vidare åtgärder på området. Länsstyrelsen i Stockholms län ansvarar även för samordning och uppföljning av strategin för romsk inkludering.

Den 1 september 2016 fick en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och mino- ritetsspråk samt angränsande frågor. Med utgångspunkt i den över- synen, i Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och i strategin för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158) skulle utredaren föreslå åtgärder i syfte att säkra efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter. I uppdraget ingick att föreslå hur den statliga samordningen och uppföljningen ska organiseras. Utredaren överlämnade i juni 2017 betänkandet Nästa steg? Förslag för en stärkt minoritetspolitik (SOU 2017:60). Enligt betänkandet finns det brister i den nuvarande ordningen för samordning och upp- följning och därför ett tydligt behov av förändring. Som en följd av detta föreslås att regeringen inrättar en myndighet med uppdrag att följa upp, främja och samordna minoritetspolitiken, och att ansvaret ska samlas hos den myndigheten i stället för att vara uppdelat på två olika myndigheter. Vidare föreslås att den nya myndighetens ansvar för att främja minoritetspolitikens efterlevnad i hela landet tydlig- görs. Utredningen bedömer även att regeringen bör överväga om det behövs utökade resurser för uppdraget. Remissutfallet gällande ut- redningens förslag i fråga om att inrätta en ny myndighet är blandat.

Regeringen anför i skrivelsen Nystart för en stärkt minoritets- politik (skr. 2017/18:282) att det finns ett behov av att stärka sam- ordningen, utvecklingen och uppföljningen av minoritetspolitiken

288

SOU 2020:27

Bilaga 1

och att myndighetsstrukturen med detta ansvar därför bör utredas och analyseras närmare.

Sex utgångspunkter för ansvaret för samordning, utveckling och uppföljning

I den fortsatta styrningen av det minoritetspolitiska området ska sex utgångspunkter gälla för verksamheten med ansvar för samordning, utveckling och uppföljning. Utredarens arbete ska ledas av utgångs- punkterna och de förslag som lämnas ska utgå från dem.

Utgångspunkt 1: Säkerställd efterlevnad av rättigheter

Den första utgångspunkten är huvudsyftet med verksamheten – att bidra till att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter. Detta är en central utgångspunkt som måste genomsyra allt arbete, och verksamheten bör därför präglas av ett arbetssätt som utgår från de nationella minoriteternas rättigheter. Till detta kom- mer behovet av ett aktivt förhållningssätt och ett fördjupat arbete med att ge de nationella minoriteterna möjlighet att utöva egenmakt, bl.a. genom att bidra med expertis och genom reella möjligheter till inflytande och delaktighet.

Utgångspunkt 2: Centralt och samlat ansvar

Den andra utgångspunkten är att ansvaret för samordning, utveck- ling och uppföljning även i fortsättningen ska vara centralt och sam- lat på statlig nivå. I ansvaret ska såväl minoritetspolitiken i allmänhet som arbetet med strategin för romsk inkludering ingå.

Utgångspunkt 3: Behovet av bred kompetens

Det komplexa uppdraget som samordning, utveckling och uppfölj- ning av minoritetspolitiken innebär förutsätter olikartade arbetssätt, och kräver tillgång till specialistkompetens på flera områden. Det krävs insikt och kunskap om minoritetspolitiken (bl.a. språk- och kulturkompetens), men även kompetens om olika sektorer i sam-

289

Bilaga 1

SOU 2020:27

hället. Exempelvis är det nödvändigt med kunskap om kommunal och statlig förvaltnings funktionssätt samt kompetens när det gäller att tolka och tillämpa såväl svensk lagstiftning som internationella konventioner och praxis, något som kräver kunskap i juridisk metod. Den tredje utgångspunkten är därför behovet av bred kompetens med särskild tonvikt på minoritetspolitisk kompetens, utrednings- kompetens och juridisk kompetens.

Utgångspunkt 4: Tydlighet och förutsägbarhet

Effektiviteten i samordningen och uppföljningen är beroende av tydlighet från både uppdragsgivaren (regeringen) och utföraren (myndigheterna). För att åstadkomma tydlighet är det viktigt med dokumentation, målformulering och kontinuerlig analys av arbetet. Exempel på tydlighet från uppdragsgivaren är vidareutveckling av styrdokument där det är viktigt att förväntade effekter och ansvars- avgränsningar framgår. Exempel på tydlighet från utföraren är att aktivt verka för bred förankring av arbetet och att vinnlägga sig om betydande transparens. Den fjärde utgångspunkten är därför beho- vet av ömsesidig tydlighet och förutsägbarhet.

Utgångspunkt 5: Effektivitet, långsiktighet och styrning

Verksamheten med ansvar för samordning, utveckling och uppfölj- ning har flera målgrupper. De primära är regeringen, statliga myndig- heter, kommuner, landsting och de nationella minoriteterna. Dess- utom finns betydande sekundära målgrupper i form av internationella organisationer, övriga samhällsaktörer och den bredare allmänheten. Verksamheten omfattar såväl utåtriktade, kunskapshöjande och stödjande insatser som analytiskt och utredande arbete. Därtill ska den administrativa bördan för myndigheter, kommuner och lands- ting hållas så låg som möjligt. Detta medför utmaningar i fråga om bl.a. resurser, planering och verksamhetsutveckling. Kraven på led- ningen av verksamheten är höga för att det ska vara möjligt att åstad- komma långsiktiga och varaktiga resultat. Det krävs förmåga till strategisk och långsiktig verksamhetsstyrning, t.ex. genom mål- och resultatstyrning, och förmåga att göra nödvändiga prioriteringar. Vidare är det en förutsättning för en fungerande tillitsbaserad styrning

290

Bilaga 1

SOU 2020:27

Hur ska ansvaret för samordning, utveckling och uppföljning vara organiserat?

Det finns två övergripande syften med den nuvarande ansvarsfördel- ningen för samordning och uppföljning av minoritetspolitiken. Det första är att de ansvariga myndigheterna ska verka för och samordna genomförandet av minoritetspolitiken och minoritetslagstiftningen. I detta ingår även ansvar för att vidta åtgärder för kontinuerlig utveck- ling av området. Det andra syftet är att myndigheterna ska producera kvalitativa underlag om hur lagstiftningen har tillämpats och hur ut- vecklingen har fortskridit på området, med regeringen som främsta mottagare. Det finns betydande brister i det nuvarande arbetet, vilka hämmar efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter och därmed även måluppfyllelsen för minoritetspolitiken. Det finns potential för samordningsvinster och ökad effektivitet som inte till- varatas i dag. Sammantaget finns det ett stort behov av att stärka sam- ordningen, utvecklingen och uppföljningen.

Utredaren ska därför

•närmare analysera effektiviteten och ändamålsenligheten i den nuvarande ansvarsfördelningen,

•analysera fördelningen av uppgifter mellan olika myndigheter inom minoritetspolitiken,

•med utgångspunkt i analysen ta ställning till behovet av organisa- tionsförändringar,

•vid behov lämna förslag till förändringar i ansvaret för samord- ning, utveckling och uppföljning av minoritetspolitiken, och

•lämna nödvändiga och fullständiga författningsförslag.

Hur kan uppföljningssystemet förbättras?

Uppföljningssystemet har stor betydelse i styrningen av minoritetspo- litiken, och den samlade och centrala uppföljningen är en av de stora förtjänsterna med 2010 års minoritetspolitiska reform. Det finns dock ett antal brister, bl.a. vad gäller förutsägbarhet och jämförbarhet över tid, och det finns därför behov av att utveckla såväl metoder som former för uppföljningen. Sammantaget krävs ett omtag kring uppföljnings-

292

SOU 2020:27

Bilaga 1

systemet för att minoritetspolitikens nystart ska vara fullständig. Därför bör uppföljningssystemet utvecklas och förbättras.

Utredaren ska

•analysera effektiviteten och ändamålsenligheten i det nuvarande uppföljningssystemet,

•analysera ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter, kom- muner och landsting inom uppföljningssystemet,

•ta ställning till behovet av förändringar i utformningen av och an- svarsfördelningen inom uppföljningssystemet,

•vid behov lämna förslag till hur uppföljningssystemet ska vara orga- niserat, och

•lämna nödvändiga och fullständiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för de ekonomiska och praktiska konsekven- ser som förslagen medför. Utöver vad som följer av kommittéförord- ningen (1998:1474) ska utredaren även redovisa verksamhetsmässiga och personella konsekvenser på kort och lång sikt. Likaså ska konse- kvenserna för Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättig- heter redovisas.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska löpande informera Regeringskansliet (Kulturdeparte- mentet) om hur arbetet fortskrider.

Utredaren ska samråda med Sametinget, Länsstyrelsen i Stockholms län, Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Statskontoret, Sveriges Kommuner och Landsting samt andra myndigheter och organisatio- ner i den utsträckning som det är nödvändigt. Utredaren ska hålla be- rörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren ska även hålla sig informerad om Tillitsdelegationens (Fi 2016:03) och andra relevanta utredningars arbete. Utredaren ska ta hänsyn till det som framkommer om bl.a. styrning i betänkandet Nästa steg? Förslag för en stärkt minoritetspolitik (SOU 2017:60).

293

Bilaga 3

Indikatoröversikt och tabeller

Nr	Delområde/	Indikator	Uppgifts-
			lämnare

	DISKRIMINERING
	OCH UTSATTHET

1Antidiskriminering Antalet anmälningar som rör diskriminering av DO nationella minoriteter

2	Rättsväsende	Antalet stämningar som rör diskriminering av	DO
		nationella minoriteter
3	Rättsväsende	Antalet domar och förlikningar som rör nationella	DO
		minoriteter
4	Antidiskriminering	Antalet anmälningar om antiromska och anti-	BRÅ
		semitiska hatbrott
5	Antidiskriminering	Antalet insatser för att förebygga och motverka	Kommuner,
		diskriminering av nationella minoriteter	landsting,
			övriga myn-
			digheter
	INFLYTANDE OCH
	DELAKTIGHET
6	Dialog	Former för inflytande och delaktighet	Kommuner,
			landsting,
			övriga myn-
			digheter,
			civil sektor
7	Dialog	Möjligheter till påverkan på beslut och	Kommuner,
		inriktningar	landsting,
			övriga myn-
			digheter,
			civil sektor

8	Dialog	Nationella minoriteters förutsättningar/kapacitet	Kommuner,
		för inflytande och delaktighet	landsting,
			övriga myn-
			digheter,
			civil sektor

297

Bilaga 3SOU 2020:27

Nr	Delområde/	Indikator	Uppgifts-
			lämnare

	SPRÅK OCH
	KULTURELL
	IDENTITET

9	Allmänt främjande	Insatser för att skydda och främja nationella	Kommuner,
		minoriteters språk och kulturer	landsting,
			övriga myn-
			digheter
10	Allmänt främjande	Resultat av kommunala insatser för att skydda	Kommuner
		och främja nationella minoriteters språk och
		kultur

11	Allmänt främjande	Efterfrågan på service och ärendehand-	Kommuner
		läggning på nationella minoritetsspråk till-	i FO
		godosett
12	Allmänt främjande	Språkresurser bland befintlig personal	Kommuner
			FO, lands-
			ting, övriga
			myndigheter
13	Allmänt främjande	Information om rättigheter på nationella	Kommuner,
		minoritetsspråk	landsting,
			övriga
			myndig-
			heter, civil
			sektor
14	Förskola	Omfattning av förskola på nationella minori-	Kommuner
		tetsspråk	i FO

15	Förskola	Efterfrågan av förskola på nationella	Kommuner
		minoritetsspråk tillgodosedd	i FO
16	Modersmålsunder	Antal elever som är berättigade till och antal	Skolverket
	visning	elever som deltar i modersmålsundervisning
		på nationella minoritetsspråk

17	Högre utbildning	Antal sökande och antal antagna till språk-	Universitets-
		och/eller kulturkurser på nationella minori-	och hög-
		tetsspråk	skolerådet,
			Universitets-
			kansler-
			ämbetet
18	Äldreomsorg	Omfattning av äldreomsorg på nationella	Kommuner
		minoritetsspråk	i FO
19	Äldreomsorg	Efterfrågan av äldreomsorg på nationella	Kommuner
		minoritetsspråk tillgodosedd	i FO
20	Public service	Sändningstid på nationella minoritetsspråk	Sveriges
		inom public service	Radio,
			Sveriges

television,

298

SOU 2020:27Bilaga 3

Nr	Delområde/	Indikator	Uppgifts-
			lämnare

	ORGANISERING

21	Organisation	Myndigheter som beaktat vilka delar av verk-	Kommuner,
		samheten som är särskilt relevant för nationella	landsting,
		minoriteter att ha inflytande över	övriga myn-
			digheter
22	Organisation	Myndigheter där arbetet med nationella minori-	Kommuner,
		tetsfrågor följts upp/integrerats i de ordinarie	landsting,
		uppföljningssystemen	övriga myn-
			digheter

299

Statens offentliga utredningar 2020

Kronologisk förteckning

1.Översyn av yrket personlig assistent

– ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. S.

2.Skärpta regler om utländska månggiften. Ju.

3.Hållbar slamhantering. M.

4.Vägen till en klimatpositiv framtid. M.

5.Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. Fi.

6.En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. S.

7.Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. N.

8.Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Fi.

9.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? M.

10.Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. M.

11.Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Ju.

12.Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. Fi.

13.Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. N.

14.Framtidens teknik i omsorgens tjänst. S.

15.Strukturförändring och investering i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. S.

16.Ett effektivare regelverk för utlännings ärenden med säkerhetsaspekter. Ju.

17.Grönt sparande. Fi.

18.Framtidens järnvägsunderhåll. I.

19.God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. S.

20.Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. Fi.

21.Sveriges museum om Förintelsen. + Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. Ku.

22.Motorfordonspooler

– på väg mot ökad delning av motor- fordon. Fi.

23.Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning. S.

24.Tillsammans för en välfungerande sjukskrivnings- och rehabiliterings- process. S.

25.Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. I.

26.En sjukförsäkring anpassad efter individen. S.

27.Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. Ku.

Statens offentliga utredningar 2020

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. [5]

Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. [8]

Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. [12]

Grönt sparande. [17]

Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier. [20]

Motorfordonspooler

–på väg mot ökad delning av motor- fordon. [22]

Infrastrukturdepartementet

Framtidens järnvägsunderhåll. [18]

Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. [25]

Justitiedepartementet

Skärpta regler om utländska månggiften. [2]

Kompletterande bestämmelser

till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. [11]

Ett effektivare regelverk för utlännings ärenden med säkerhetsaspekter. [16]

Kulturdepartementet

Sveriges museum om Förintelsen.

+Holocaust Remembrance and Representation. Documentation from a Research Conference. [21]

Högre växel i minoritetspolitiken. Stärkt samordning och uppföljning. [27]

Miljödepartementet

Hållbar slamhantering. [3]

Vägen till en klimatpositiv framtid. [4]

Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? [9]

Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. [10]

Näringsdepartementet

Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. [7]

Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. [13]

Socialdepartementet

Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. [1]

En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. [6]

Framtidens teknik i omsorgens tjänst. [14]

Strukturförändring och investering

i hälso- och sjukvården – lärdomar från exemplet NKS. [15]

God och nära vård. En reform för ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem. [19]

Hälso- och sjukvård i det civila försvaret

–underlag till försvarspolitisk inriktning. [23]

Tillsammans för en välfungerande sjuk- skrivnings- och rehabiliteringsprocess. [24]

En sjukförsäkring anpassad efter individen. [26]

	av uppdraget...........................................................	120
4.6.3	Bristande resurser ..................................................	121

		genomförande av förslagen ...................................	267
	8.8.4	Behov av utvärdering av förslagen ........................	269
9	Konsekvensbeskrivning och kostnadsberäkning ...........		271
9.1	Konsekvensbeskrivningens innehåll ....................................		271

	nationella minoriteter ...........................................................		272
9.4	Konsekvenser för kommuner och regioner ........................		273
9.5	Konsekvenser för statliga myndigheter ...............................		273
	9.5.1	Verksamhetsmässiga konsekvenser
		för berörda myndigheter .......................................	273
	9.5.2	Personella konsekvenser .......................................	275
	9.5.3	Konsekvenser för övriga statliga myndigheter ....	276
9.6	Konsekvenser för statens finanser .......................................		277
	9.6.1	Länsstyrelsen i Stockholms län.............................	277
	9.6.2	Sametinget..............................................................	277
	9.6.3	Institutet för språk och folkminnen.....................	277
	9.6.4	Finansiering ...........................................................	278

Innehåll		SOU 2020:27
Referenser.......................................................................		283
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2018:86...........................................	287
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2019:7.............................................	295
Bilaga 3	Indikatoröversikt och tabeller .....................................	297

Länsstyrelsen i Stockholms län	Institutet för språk och folk-
får meddela ytterligare föreskrif-	minnen får meddela ytterligare
ter om redovisning enligt 12 §	föreskrifter om redovisning en-
och föreskrifter om verkställig-	ligt 12 § och föreskrifter om
het av 10 a §.	verkställighet av 10 a §.
14 §
Beslut av Länsstyrelsen i	Beslut av Institutet för språk
Stockholms län enligt denna för-	och folkminnen enligt denna för-
ordning får inte överklagas. Inte	ordning får inte överklagas. Inte
heller beslut av Sametinget enligt	heller beslut av Sametinget enligt
denna förordning får överklagas.	denna förordning får överklagas.

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	27

(2009:1299) om nationella minoriteter och
minoritetsspråk .......................................................................	39

	(2009:1395) med instruktion för Sametinget........................		41
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		45
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		45
	2.1.1	Direktiven till utredningen .....................................	45
	2.1.2	Utredningens tolkning av uppdraget .....................	46
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		49

3	Nuvarande organisering av minoritetspolitiken ..............		51
3.1	Inledning .................................................................................		51
3.2	Översikt över minoritetspolitikens delar..............................		51
	3.2.1	Övergripande ramverk för minoritetspolitiken ....	51
	3.2.2	Förverkligandet av minoritetspolitiken .................	55

	minoriteter ..............................................................................		57
	3.3.1	Förenta nationerna (FN)........................................	57
	3.3.2	Europarådet .............................................................	59
3.4	Strategin för romsk inkludering ............................................		62
3.5	Det centrala minoritetspolitiska regelverket ........................		64
	3.5.1	Det allmännas grundläggande ansvar .....................	64

	i förvaltningsområde ...............................................	69
3.5.4	Övriga rättigheter i fråga om språk........................	70
3.6 Övriga insatser........................................................................		71
3.6.1	Skolväsendet ............................................................	72
3.6.2	Den högre utbildningen..........................................	74
3.6.3	Det allmänna biblioteksväsendet ...........................	76
3.6.4	Språkvård och språkrevitalisering ..........................	78
3.6.5	Kultur och kulturarv ...............................................	79
3.6.6	Ortnamn ..................................................................	80
3.6.7	Medier ......................................................................	81
3.6.8	Vård- och omsorg samt folkhälsa ..........................	83
3.6.9	Länsstyrelserna ........................................................	84
3.6.10	Bemötande och service ...........................................	85

	Diskrimineringsombudsmannens uppdrag ...........	86
3.7.2	Bestämmelser i brottsbalken ..................................	88
3.8 Finansieringen av minoritetspolitiken ..................................		88

4	De nuvarande uppföljningsmyndigheternas uppdrag
	och förutsättningar ....................................................		91
4.1	Inledning .................................................................................		91
4.2	Uppföljningsmyndigheternas gemensamma uppdrag ..........		91
	4.2.1	Lagreglering och uttalanden i förarbetena .............	92
	4.2.2	Reglering i förordning.............................................	96
	4.2.3	Uppdrag i regleringsbrev.........................................	97
	4.2.4	Sammanfattande bedömning ..................................	98
4.3	Uppföljningsmyndigheternas förutsättningar ....................		100
	4.3.1	Organisatorisk placering av minoritetsfrågor......	100
	4.3.2	Myndighetsdialog med ansvarigt departement....	102

	utvidgats .................................................................	103
4.3.4	Ekonomiska förutsättningar .................................	104
4.3.5	Tillgång till specifik kompetens............................	105
4.4 Uppföljningsmyndigheternas erfarenheter .........................		107
4.4.1	Tudelat uppföljningsuppdrag................................	107
4.4.2	Erfarenheter av samverkan....................................	108
4.4.3	Fördelning av organisations- och statsbidrag ......	108
4.4.4	Dialog med de nationella minoriteterna...............	109
4.4.5	Uppföljning av minoritetspolitiken .....................	110
4.4.6	Stöd till kommuner och regioner .........................	110
4.4.7	Arbete med grundskyddet ....................................	112

		myndigheter ...........................................................	113
4.5	Uppföljning av strategin för romsk inkludering.................		115
	4.5.1	Förutsättningar för uppdraget och arbetssätt......	115
	4.5.2	Arbetet med pilot- och utvecklingskommuner ...	117
	4.5.3	Samverkan med statliga myndigheter...................	118
	4.5.4	Årlig uppföljning ...................................................	119
4.6	Utredningens iakttagelser ....................................................		119
	4.6.1	Otydligt uppdrag ...................................................	119

5	De nationella minoriteternas roll inom uppföljning
	och främjande av minoritetspolitiken .........................		123
5.1	Inledning ...............................................................................		123
	5.1.1	Ökad egenmakt .....................................................	124
	5.1.2	Tydligare rättighetsperspektiv ska eftersträvas ...	124
5.2	Utmaningar i minoritetsarbetet...........................................		125
	5.2.1	Svaga kommunala strukturer försvårar arbetet ...	125
	5.2.2	Minoritetsorganisationernas förutsättningar ......	126
	5.2.3	Relationen till uppföljningsmyndigheterna.........	126
	5.2.4	Bristande delaktighet ............................................	127
	5.2.5	Behov av rådgivning ..............................................	127
	5.2.6	Verktyg saknas vid bristande efterlevnad ............	128
5.3	Det samiska civilsamhället och Sametinget ........................		128
5.4	Utredningens iakttagelser ....................................................		129
	5.4.1	Rättighetsbaserat arbetssätt..................................	129
	5.4.2	Det fortsatta arbetet .............................................	130

6	Minoritetspolitikens uppföljningssystem .....................		133
6.1	Inledning ...............................................................................		133
6.2	Bakgrund och utgångspunkter ............................................		134
	6.2.1	Förutsättningar som påverkar styrning
		och uppföljning av minoritetspolitiken ...............	134
	6.2.2	En programteoretisk ram......................................	138
	6.2.3	Uppföljning, utvärdering och tillsyn ...................	143
	6.2.4	Utredningens utgångspunkter och
		definitioner ............................................................	147

minoritetspolitiken...............................................................		149
6.3.1	Uppföljningssystemets övergripande delar .........	149
6.3.2	Minoritetspolitikens tre delområden ...................	151
6.3.3	Årlig rapportering till regeringen.........................	152
6.3.4	De tematiska uppföljningarna ..............................	154
6.3.5	Indikatorsystemet .................................................	154

SOU 2020:27		Innehåll
6.4 Utredningens iakttagelser ....................................................		156
6.4.1	Övergripande .........................................................	156
6.4.2	Politikens tre delområden .....................................	157

	till uppföljningsmyndigheterna ............................	159
6.4.4	Indikatorsystemet..................................................	160
6.4.5	Uppföljningsmyndigheternas årliga rapporter ....	161

	minoriteterna .........................................................	163
6.5 Bedömning av syftet med uppföljningssystemet ................		164
6.5.1	Syften med uppföljning av minoritetspolitiken...	164
6.5.2	Underlag för redovisning till riksdagen ...............	166

för uppföljningssystemet......................................................		176
6.6.1	En förtydligad målstruktur ...................................	176

	resursmässigt förstärkt uppföljningsuppdrag ......	178
6.6.3	En bred löpande bevakning...................................	180
6.6.4	Periodisk uppföljning............................................	180

		till uppföljningsmyndigheterna kan avskaffas	..... 183
	6.6.7	Indikatorsystemet behöver omprövas
		och ses över............................................................	184
7	Samordning och främjande av minoritetspolitiken .......		185
7.1	Inledning ...............................................................................		185
7.2	Bakgrund och utgångspunkter .............................................		185

Innehåll	SOU 2020:27
7.3 Utmaningar i samordning och främjande	........................... 189

		och regioner ...........................................................	189
	7.3.2	Synpunkter från statliga myndigheter .................	194
7.4	Utredningens iakttagelser ....................................................		197
8	Utredningens förslag ................................................		205
8.1	Inledning ...............................................................................		205
8.2	Övergripande bedömningar och förslag .............................		206
	8.2.1	Delområdena ersätts med delmål .........................	206
	8.2.2	Förslag till fyra delmål ..........................................	207
	8.2.3	Minoritetspolitisk integrering ..............................	216

ska överta länsstyrelsens uppdrag ........................	230
8.4 Sametingets roll inom minoritetspolitiken .........................	235

uppföljningsansvaret ............................................................		236
8.5.1	En tydligare reglering av uppdraget .....................	236
8.5.2	Övergripande syfte med uppdraget .....................	237

	områden av betydelse för politiken......................	242
8.5.4	Underlag till regeringen........................................	244
8.5.5	Verka för ökad kunskap och förståelse................	244
8.5.6	Främja samverkan .................................................	246

	aktörer....................................................................	248
8.5.8	Fördela statsbidrag................................................	250
8.5.9	Ansvaret för webbplatsen minoritet.se................	253

	8.5.10	Årlig redovisning till regeringen...........................	255
	8.5.11	Utveckling av den periodiska uppföljningen .......	256
	8.5.12	Strategin för romsk inkludering ...........................	257
8.6	Samverkan mellan Sametinget och Institutet
	för språk och folkminnen .....................................................		259
8.7	De nationella minoriteternas roll och inflytande................		260
	8.7.1	Rådgivande organ inrättas för att stärka
		minoriteternas inflytande......................................	260
	8.7.2	Rådets utformning och uppgifter .........................	262
8.8	Övriga frågor.........................................................................		263
	8.8.1	Personuppgiftsbehandling och sekretess .............	263
	8.8.2	Behov av ändringar i minoritetslagen ...................	266