Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik

Till statsrådet och chefen för

Infrastrukturdepartementet

Tomas Eneroth

Regeringen beslutade den 8 augusti 2019 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vad som krävs för att införa ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige, samt lämna förslag till hur ett sådant biljettsystem bör utformas, byggas upp, drivas och finansieras (Dir. 2019:48). Verkställande direktören Gerhard Wennerström anställdes samma dag som särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 2 september 2019 pol. mag. Rebecka Johansson, fr.o.m. den 10 september 2019 juristen Håkan Östlund, fr.o.m. den 24 september 2019 direktören Bengt Nyman och fr.o.m. den 1 december 2019 t.f. rådmannen Erik Havelius. Utredningen har antagit namnet Utredningen om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik.

Som sakkunniga i utredningen förordnade infrastrukturministern fr.o.m. den 24 september 2019 kanslirådet Lars Falksveden och den rättssakkunnige Alexander Nilsson. Fr.o.m. samma dag förordnades att vara experter i utredningen utredaren Alexander Lindbom, utre- daren Hanna Lindgren, kvalificerade utredaren Pia Bergdahl, verk- ställande direktören Helena Leufstadius, experten Sara Rhudin, branschchefen och vice verkställande direktören Anna Grönlund samt policychefen Gustaf Engstrand. Utredaren Alexander Lindbom entledigades fr.o.m. den 15 oktober och i hans ställe förordnades fr.o.m. samma dag den sakkunnige Clas Roberg.

Utredningen har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter, som har sammanträtt vid fyra tillfällen. Betänkandet har skrivits i vi-form. Jag är emellertid ensam ansvarig för såväl analysen som samtliga bedömningar och förslag.

Sammanfattning

Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag om hur behovet av ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i Sverige kan till- godoses. I den sakpolitiska överenskommelsen (Januariavtalet) som slutits mellan regeringspartierna, Centerpartiet och Liberalerna anges att ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige ska införas 1 januari 2022. Bakgrundsanalysen visar att frågan inte är ny, tvärtom har ambitionen funnits under lång tid. Kollektivtrafikbranschen har tagit ett viktigt steg genom att införa Biljett- och betalstandarden. Däremot har den inte av egen kraft och på frivillig väg lyckats skapa ett nationellt biljettsystem. Det finns i dag ett antal biljettsamarbeten mellan kollektivtrafikföretag, men den samverkan som finns är inte för alla och sällan nationell. Därför föreslår vi nu hur ett nationellt biljettsystem kan byggas upp, regle- ras, finansieras och förvaltas. Förslagen utgår från utredningens direktiv och dialoger med intressenter inom branschen.

Våra förslag i korthet

Ett system för framtiden – för resenären och klimatet!

Utgångspunkter för förslagen är att de ska verka för ökad tillgänglig- het av kollektivtrafikens biljetter, främja innovation och ligga i linje med framtida investeringar som branschen står inför.

Våra förslag är indelade i tre huvudsakliga områden – infrastruk- tur, innovation och konsumenttillgång.

Därtill ger vi ett antal rekommendationer till de regionala kollek- tivtrafikmyndigheterna. Vi anser dessa viktiga för utvecklingen, men väljer att endast ge dem som rekommendationer, eftersom de delvis ligger utanför utredningens direktiv.

Sammanfattning

SOU 2020:25

Den digitala infrastruktur som vi föreslår är endast en del av den infrastruktur som framtidens digitala mobilitetssamhälle kommer att kräva. Därför föreslår vi att regeringen tillsätter en särskild utred- ning som analyserar behovet av en statlig organisation för en nationell digital infrastruktur inom mobilitetsområdet.

Regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) inkluderas i kollektivtrafiklagens definition av kollekti v- trafikföretag. Här särskiljs RKM från övriga kollektivtrafikföretag för att göra deras olika åligganden enligt utredningens förslag synliga.

Digital infrastruktur för ett nationellt biljettsystem

Det ska vara lika lätt att resa kollektivt i Sverige, som det är att använda mobilen i världen.

I arbetet med utredningen har vi hämtat inspiration från mobil- telefonivärlden och haft målsättningen att föreslå ett biljettsystem som gör det lika lätt att resa kollektivt i Sverige som det är att använda mobilen i världen. Som resenär ska du kunna vara kund hos din regionala kollektivtrafikmyndighet och använda densamma i hela Sverige, utan att behöva bli kund lokalt i andra delar av landet. Systemet ska se till att rätt part får rätt betalt för ditt resande.

För att göra det möjligt ska staten reglera standarder, vilka kollektivtrafikföretag som ska ingå och säkerställa att centrala funk-

SOU 2020:25

Sammanfattning

tioner finns på plats. Vi anser att Trafikverket är den myndighet som är bäst lämpad att axla det statliga ansvaret med tanke på andra myndighetsuppgifter inom kollektivtrafiken. Skulle det bildas en myndighet framöver som är bättre lämpade för uppdraget kan ansvaret övergå till den.

De regionala kollektivtrafikmyndigheterna får även i uppdrag att i sina trafikförsörjningsprogram beskriva vilka digitala åtgärder de gör för att underlätta reseplanering och försäljning av såväl upp- handlad som kommersiell trafik.

Som alltid när det handlar om infrastruktur så är det upp till användarna att dra nytta av den. Förslaget erbjuder stor potential för kollektivtrafikföretagen att successivt ersätta i dag olika och mer eller mindre tekniskt välfungerande samarbeten med den nationella infrastrukturen. Vi ser också att en gemensam digital infrastruktur kommer att bidra till arbetet med en harmonisering av regler av- seende biljetter och tjänster inom kollektivtrafiken.

Regionala kollektivtrafikmyndigheter föreslås kunna ansöka om statlig kompensation för merkostnader av de investeringar som de behöver göra för att ansluta till det nationella biljettsystemets digi- tala infrastruktur. Den part som blir ansvarig för att bygga upp de centrala funktionerna kan också ansöka om medel för det. I bägge fallen föreslår utredningen att det ska krävas en motfinansiering på 50 procent, som även kan bestå av nedlagda mantimmar inom den egna organisationen. Totalt beräknas kostnaderna för uppbyggandet av den digitala infrastrukturen till cirka 200 mkr. Utredningen före- slår att staten bidrar med hälften av detta eller 100 miljoner kronor. Driften av systemet finansieras av de företag som använder systemet, på motsvarande sätt som driften finansieras inom Resplus-sam- arbetet.

Teknik för förmedling av biljettjänster

Det nationella biljettsystemet utgår ifrån de regionala kollektivtrafik- myndigheternas egna biljettsystem, som är baserade på den bransch- gemensamma biljett- och betalstandarden (BoB-standarden). Det finns en överenskommelse inom branschen om att använda BoB- standarden för biljettsystem. Staten ska se till att det finns en så kallad biljettväxel med tillhörande programmeringsgränssnitt (API

Sammanfattning

SOU 2020:25

–Application Programming Interface). Försäljningstjänster anropar biljettväxelns API med förfrågningar om biljettprodukter. Biljett- växeln anropar å sin sida de 21 regionala kollektivtrafikmyndig- heternas biljettsystem för att förmedla rätt produkter.

Transportstyrelsen bör genom föreskrifter definiera vilka stan- darder för dataformat som ska användas. Trafikverket bör ansvara för att tillhandahålla funktionen, men kan föreskriva den till en annan organisation.

Standard för identifiering av resenärer

Digitaliseringen gör att de flesta branscher genomgår någon form av fundamental anpassning till de möjligheter som den innebär. En styrka med digitaliseringen är möjligheten att möta individuella behov med massproducerade tjänster. Kollektivtrafiken är en mass- producerad tjänst för miljoner människor. För att lättare kunna möta varje persons behov av mobilitetstjänster föreslår vi ett system, där resenären skapar ett konto hos sitt kollektivtrafikföretag och får ett färdbevis i form av en identifikator (IDF). Systemet möjliggör även anonymt köp av biljetter över disk i butiker. Identifikatorn är ett elektroniskt chip som kan finnas i till exempel ett kort, i en mobiltelefon, i ett klockarmband eller under huden. Identifikatorn ska inte förväxlas med en personlig ID-handling.

Det är kollektivtrafikföretag och tredjepartsförsäljare som ställer ut IDF, på motsvarande sätt som de i dag säljer biljetter. Skillnaden är att de för kontobaserade tjänster måste följa en nationell standard för IDF och tilldelas rätt att utfärda IDF från en central funktion.

Vi anser att Trafikverket bör svara för att det finns en nationell struktur för hur dessa identifikatorer hanteras. Vi föreslår att den baserar sig på en internationell standard för kort, det vill säga EMV (Europay, Mastercard, Visa). En internationellt etablerad standard underlättar för fler kollektivtrafikföretag att bli del av det nationella biljettsystemet.

SOU 2020:25

Sammanfattning

Avräkning mellan parter

När biljetter förmedlas genom biljettväxeln och då resenärer reser med sin identifikator uppstår fordringar mellan de olika parter som tillhandahåller trafiktjänsterna. För att hantera dessa transaktioner på ett kostnadseffektivt och smidigt sätt föreslår vi att det upprättas en nationell avräkningsfunktion. Vi anser att Trafikverket är den myndighet som bör få i uppdrag att se till att en sådan funktion till- handahålls i Sverige.

En nationell åtkomstpunkt för mobilitetstjänster och tredjepartsförsäljning av kollektivtrafikens biljetter

Med ny teknik och öppna data ska Sverige bli ett föregångsland för innovation med nya mobilitetstjänster.

Innovationstakten inom kollektivtrafikbranschen har historiskt sett varit låg. Därför behöver staten reglera tillgängligheten till kollektiv- trafikens biljetter och underlätta utvecklingen av tredjepartsförsälj- ning. Globalt finns det ett stort intresse för att utveckla innovativa tjänster och investera i nya lösningar inom mobilitetsområdet. Genom att skapa tillgång till kollektivtrafikens biljetter undanröjs ett hinder för innovation. Därför föreslår vi att alla regionala kollek- tivtrafikmyndigheter ska göra sina biljetter tillgängliga i öppna för- säljnings-API genom en nationell åtkomstpunkt. Andra kollektiv- trafikföretag har möjlighet att göra sina biljetter tillgängliga genom denna åtkomstpunkt.

Förslaget skapar nytta för hela branschen, både för etablerade kollektivtrafikföretag och för framtidens företag inom mobilitets- området, eftersom enkel tillgång till kollektivtrafikbiljetter under- lättar utveckling av nya tjänster och försäljningskanaler. Nya tjänster är något som inte minst landsbygden behöver för att utveckla kollek- tivtrafiken. Att tillgängliggöra öppna försäljnings-API på ett enhet- ligt sätt skapar också effektivitetsvinster, eftersom de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte behöver göra särskilda och ofta kostsamma tekniska integrationer vid varje nytt initiativ.

Trafikverket föreslås få i uppdrag att utöka tillgången på öppna data i den nationella åtkomstpunkten till att även inkludera infor- mation om biljetter och priser. Myndigheten bör även tillhandahålla

Sammanfattning

SOU 2020:25

standardavtal för tredjepartsutvecklare för försäljning av biljetter tillgängliga genom den nationella åtkomstpunkten. Utredningen bedömer att EU inom en snar framtid kommer att ställa krav på medlemsländerna att fullfölja en utveckling som motsvarar vårt för- slag.

Eftersom förslaget är en förlängning av ett uppdrag som Trafik- verket redan har att tillhandahålla en nationell åtkomstpunkt, före- slår vi att finansieringen sker inom ramen för det åtagande som redan finansieras inom den nationella planen för transportinfrastruktur.

Konsumentverket föreslås skapa en branschöverenskommelse med Svensk kollektivtrafik om regler för tredjepartsförsäljning som säkerställer att resenärers intressen tas om hand vid tredjeparts- försäljning av kollektivtrafikens biljetter.

En nationell och konkurrensneutral försäljningskanal för all kollektivtrafik

Kollektivtrafikföretag ska våga etablera sig i Sverige, eftersom alla – stora som små – ska finnas tillgängliga på lika villkor i den konkurrensneutrala försäljningskanalen.

Regeringen har sett ett behov av en konkurrensneutral försäljnings- kanal för kollektivtrafikens biljetter. Konkurrensverket har upp- märksammat regeringen på de konkurrensmässiga missförhållanden som råder när det gäller försäljning av tågbiljetter. Det konkurrens- mässiga problemet består i att det finns en dominerande försälj- ningskanal i Sverige – sj.se – som inte säljer biljetter från vissa kon- kurrende bolag.

I dialog med brukargrupper har vi också uppfattat att det finns behov av en nationell försäljningskanal med hög tillgänglighet, efter- som det i dag finns brister i tillgängligheten när det gäller bokning och köp av kollektivtrafikbiljetter.

Vi föreslår därför att regeringen ska säkerställa att det finns en neutral, icke-diskriminerande försäljningskanal med god tillgänglig- het för all kollektivtrafik i Sverige. Tjänsten ska även möjliggöra köp av kollektivtrafikbiljetter för resor i Europa. Vi föreslår att alla kollektivtrafikföretag ska vara skyldiga att på ett tydligt sätt hänvisa till denna kanal. Vi vill att försäljningskanalen ska följa principen om

SOU 2020:25

Sammanfattning

universell utformning, vilket innebär särskild god tillgänglighet för resenärer oavsett funktionsnedsättning.

När vi har utrett frågan om huvudmannaskap för försäljnings- kanalen har vi konstaterat några förhållanden i tillägg till det som Konkurrensverket funnit, som dels motiverar kanalen, dels försvårar dess kommersiella potential. Det handlar om skattefrågor, där olika momssatser gäller för försäljning beroende på vem som genomför försäljningen samt om volymer och utmaningarna i att skapa varu- märkeskännedom. Det handlar också om korssubventionering och optimering där det i dag sker till säljande tågoperatörs fördel och sist men inte minst om tillgång till värdefulla data om konsumentbeteen- den.

Därför konstaterar vi att regeringen kan välja att lägga uppdraget på en myndighet eller ge det till ett statligt bolag, antingen genom att skapa en helt ny verksamhet eller utveckla en befintlig. För att kunna göra det valet behöver regeringen särskilt utreda SJ AB:s framtida roll när det gäller bokning och försäljning av biljetter för kollektivtrafiken.

Kostnaden för förslaget beror dels på vilket genomförandealter- nativ regeringen väljer, dels på vilken ambitionsnivå för kännedom om tjänsten hos resenärerna som regeringen önskar uppnå.

Genomförande

Våra förslag innebär en del ändringar och ett nytt kapitel 3a i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Tillsynen av bestämmelsernas tillämp- ning föreslår vi ska utövas av Transportstyrelsen på samma sätt som gäller för övriga bestämmelser i kollektivtrafiklagen. Den förslagna lagstiftningen beräknas kunna träda i kraft den 1 juli 2021.

Utredningen föreslår att en genomförandekommitté inrättas hösten 2020, som får ansvar för att förbereda införandet av den digi- tala infrastrukturen för biljettsystemet. Regeringen kan också ge kommittén ansvar för att bistå i uppbyggnad av de centrala funk- tionerna som ingår i den digitala infrastrukturen för biljettsystemet under de inledande åren. Efter förberedelse eller införande kan kommittén lämna ansvaret vidare för att tillhandahålla den digitala infrastrukturen till Trafikverket eller den myndighet regeringen bestämmer. Den 1 januari 2023 bör kommitténs ansvar föras över till

Sammanfattning

SOU 2020:25

en annan myndighet. Bakgrunden till förslaget om en genom- förandekommitté är att de myndigheter som ska ansvara för syste- met i dag saknar relevant kompetens och behöver tid för att bygga upp den, vilket tidplanen för införandet inte tillåter.

För att stimulera branschen till att snabbt göra de tekniska anpassningar som krävs, föreslår vi att regeringen avsätter 100 miljo- ner kronor i statlig kompensation som regionala kollektivtrafik- myndigheter och den organisation som ska upprätta de centrala funktionerna i biljettsystemets digitala infrastruktur ska kunna ansöka om. Ansökningsmöjligheten om finansiering föreslår vi ska öppnas 2021, efter ikraftträdande av nödvändig lagstiftning, för att stängas den 31 december 2022, eller när medlen är slut. Åtgärder som ska kunna få medel måste vara installerade senast den 31 december 2023.

Den digitala infrastrukturen för biljettsystemet öppnas för anslutning av kollektivtrafikföretag under första halvåret 2022. Den 31 december 2023 ska alla regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt vårt förslag vara fullt ut anslutna till det nationella biljett- systemet. Åtkomstpunkten med öppna försäljnings-API för tredje- partsförsäljning och data om produkter och priser ska finnas på plats under 2022.

Driftskostnaderna för de centrala enheterna i det nationella biljettsystemet föreslår vi ska täckas genom transaktionsavgifter som genomförandekommittén kommer överens om tillsammans med branschen. Kostnaderna för att skapa den nationella åtkomst- punkten för tredjepartförsäljning föreslår vi tas från de medel som Trafikverket har för att införa en nationell åtkomstpunkt.

Rekommendationer

Utredningens direktiv har avhållit oss från att lämna förslag som kan stå i strid med det kommunala självstyret. Under utredningens gång har det däremot blivit uppenbart att det finns åtgärder som regionala kollektivtrafikmyndigheter skulle kunna genomföra tillsammans för att underlätta biljettköp för resenärerna. Här vi presenterar vi de viktigaste som rekommendationer.

SOU 2020:25

Sammanfattning

Sverigekort

I praktiken finns det redan ett Sverigekort som gäller för all offentlig kollektivtrafik i landet. Det kallas Resplus årskortstillägg och är en produkt som utvecklades som komplement till SJ:s årskort. Denna produkt kan i dag endast paketeras tillsammans med ett årskort hos kommersiella kollektivtrafikföretag. I dag finns produkten endast i kombination med SJ:s årskort.

Vi rekommenderar därför att de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna inför ett månadsabonnemang för all kollektivtrafik organi- serad av regionala kollektivtrafikmyndigheter i hela landet. Intäkts- fördelningen beslutar de regionala kollektivtrafikmyndigheterna om, men intäkten kan förslagsvis gå till den regionala myndighet där innehavaren är folkbokförd.

Kostnaden för att förverkliga detta skulle vara marginell, efter- som produkten redan finns och administreras av Samtrafiken.

Tap-and-go

För att sänka trösklarna för nya resenärer inom kollektivtrafiken, till exempel bilister, borde det gå att enkelt betala med ett giltigt kredit- kort var som helst i kollektivtrafiken. En resenär som spontant vill göra ett biljettköp ska inte tvingas att först registrera sig som kund hos någon kollektivtrafikmyndighet eller lära sig var och hur biljetter kan köpas.

Vi rekommenderar därför att alla orter med stadstrafik inför så kallat tap-and-go-resande (resenären blippar sitt ordinarie kreditkort vid läsaren och har därmed gjort ett biljettköp). Tap-and-go kräver EMV-certifierade läsare och därmed finns synergier med utred- ningens förslag om den digitala infrastrukturen.

Harmonisera affärsregler

Den infrastruktur som vi föreslår för ett nationellt biljettsystem är enbart ett verktyg för att göra små och stora samarbeten möjliga. Affärsregler och taxeregler, som båda ligger inom ramen för det kommunala självstyret, kräver en harmonisering för att resenärer ska kunna erbjudas tydliga biljettprodukter. Vi menar att kollektiv-

Sammanfattning

SOU 2020:25

trafikbranschen genom förenkling och harmonisering av sina erbju- danden kan locka nya resenärer.

Vi rekommenderar därför att branschen genom samarbeten i Svensk Kollektivtrafik och Sveriges Kommuner och Regioner på allvar genomför ett arbete som syftar till att harmonisera dessa regler. Prissättning och subventioneringsgrad ska naturligtvis fort- satt vara en fråga för regionalpolitiska beslut. Däremot kan inte frågor om hur en familj bör definieras, vad som avses med en pensio- när, vad som gäller vid övergång mellan olika transporter med mera skilja sig så mycket åt bara för att resenären råkar befinna sig på den ena eller andra sidan om länsgränsen.

Förbetalda abonnemang

Inom mobiltelefonin finns förbetalda kontantkort för dem som inte kan eller vill teckna ett abonnemang. På motsvarande sätt kommer det inom kollektivtrafiken att finnas behov för personer som till exempel inte har en smart telefon att kunna köpa biljetter. Den digi- tala infrastruktur som vi föreslår gör sådana förbetalda produkter möjliga, där identifikatorn kan vara ett kort som resenären köper i en kiosk eller i en jourbutik. Produkten kan antingen säljas som en produkt från ett kollektivtrafikföretag eller som en produkt fram- tagen av en tredjepartsförsäljare, till exempel det företag som bedriver butiken.

Vi rekommenderar därför alla regionala kollektivtrafikmyndig- heter att antingen tillhandahålla denna typ av produkt genom fysiska ombud eller informera presumtiva försäljningsparter att genom tredjepartsutveckling erbjuda resenären denna produkt.

Bakgrund

Kollektivtrafiken har under de senaste fyrtio åren genomgått om- fattande strukturförändringar med avreglering av järnvägen och utökat regionalt ansvar för kollektivtrafik. Vid tillkomsten av lagen (2010:1065) om kollektivtrafik hade regeringen stora förhoppningar om att kollektivtrafikbranschen på egen hand skulle samordna sig och införa biljettsystem som fungerar i hela landet. Eftersom det

SOU 2020:25

Sammanfattning

ännu inte finns något nationellt biljettsystem vill regeringen enligt våra direktiv skapa det.

Digitalisering

I utredningen beskrivs den utveckling inom biljettsystem som skett från pappersbiljetter via plastkort till mobiltelefonapplikationer. Nästa tekniska steg i digitaliseringen är att alla biljetter hanteras i molnet, det vill säga i bakomliggande och sammankopplade system. I utformningen av våra förslag har vi tagit fasta på de möjligheter som den nya tekniken möjliggör.

Bilden beskriver utvecklingen av biljetter inom kollektivtrafiken. Från att vara papperscentrerad, till att bli kortcentrerad,

mobilcentrerad

och

sedan

molncentrerad.

En internationell utblick

Sverige är inte det enda landet som ser fördelarna med att införa ett nationellt biljettsystem. I ett antal länder runt om i Europa finns nationella biljettsystem på plats eller under planering. Olika länder har olika förutsättningar, vilket också påverkar systemens utform- ning.

Ett nationellt biljettsystem med en betalningslösning från London, dess höga status från Schweiz, harmonisering från Danmark, öppen- het från Finland, nytänkande från Kalifornien och en organisation

Sammanfattning

SOU 2020:25

från Norge kryddat med det existerande Resplus-systemet i Sverige vore möjligen den bästa vägen framåt.

Genom våra förslag kommer Sverige att ligga i framkant när det gäller digital infrastruktur för kollektivtrafikbiljetter, som i sin tur möjliggör innovation. Sverige har ambitionen att vara en permanent världsutställning för digital utveckling. Genom det föreslagna biljettsystemet för kollektivtrafik har Sverige goda förutsättningar för att båda skapa enkla biljettlösningar för resenärer och locka innovativa aktörer till att pröva nya mobilitetstjänster i Sverige.

Sverige kommer inte att vara först på alla områden, men genom ett IDF-baserat biljettsystem som bygger på en etablerad inter- nationell standard, är öppet för många olika företag och med sats- ningar avseende öppna data och försäljnings-API har Sverige poten- tial att bli ett föredöme inom kollektivtrafikområdet. Om regio- nerna också inför rekommendationerna, kommer tillgängligheten till kollektivtrafiken att öka ytterligare och underlätta en överflytt- ning till en energieffektivare mobilitet och minskad klimatpåverkan.

Konsekvensbedömning

Vilken klimatnytta som ett nationellt biljettsystem bidrar till är svårt att värdera. Det beror på vilken överflyttning från privatbilism till kollektivtrafik som biljettsystemet förmår att skapa. Som vi har nämnt är biljettsystemet en infrastruktur som kollektivtrafikföretag kan använda. I vilken utsträckning det används påverkar nyttan med systemet.

Utredningens utgångspunkt är att föreslå ett biljettsystem som för så stor andel av den regionala kollektivtrafiken som möjligt ligger i linje med planerade investeringar. Systemet använder en etablerad internationell standard för att underlätta för så många företag som möjligt att ta del av systemet.

Den konsekvensanalys vi har genomfört visar att ett nationellt biljettsystem enskilt och på kort sikt har begränsad betydelse när det gäller att skapa en överflyttning av persontransporter till mer kollek- tivtrafik. Biljettsystemet behöver sättas i ett sammanhang med andra åtgärder som görs parallellt och som tillsammans kan bidra till en märkbar överflyttning. Biljettsystemet kan på kort sikt ses som en

SOU 2020:25

Sammanfattning

möjlighet att ta bort ett hinder för att använda kollektivtrafik, snarare än som en åtgärd som driver beteendeförändringar.

På lång sikt kan effekten bli mer betydande. På lång sikt är det de främjande insatserna för utvecklingen av nya mobilitetstjänster som har störst potential att öka kollektivtrafikresandet. Genom att göra regionala kollektivtrafikmyndigheters produkter tillgängliga för tredjepartsförsäljning, att utöka trafikantinformationen, att skapa enhetlighet i öppna dataformat och att erbjuda ett nationellt biljett- system som är öppet för alla typer av företag som vill sälja kollek- tivtrafikens biljetter med nya paketeringslösningar menar utred- ningen att förslagen har potential att på sikt göra skillnad. Sverige kan i det avseendet bli ett föredöme och en inspiration för andra länder.

Vi bedömer att investeringen i den digitala infrastrukturen sam- mantaget kommer att kosta 200 miljoner kronor, där staten föreslås finansiera investeringarna med 100 miljoner kronor. Driften föreslås bekostas av deltagande företag genom användaravgifter. Att använda biljettsystemet kommer i slutändan att bygga på kommersiella överväganden hos kollektivtrafikföretagen. Utredningen menar att det finns effektivitetsvinster att hämta genom att delta i ett natio- nellt biljettsystem, men omfattningen av användning återstår att se.

Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att bedöma konsekven- serna av förslaget om en nationell konkurrensneutral försäljnings- kanal, eftersom det beror på valet av organisation för att genomföra förslaget. Utredningen bedömer att detta förslag har en mer begrän- sad påverkan på kollektivtrafikresandet än de två andra förslagen. På kort sikt har en konkurrensneutral försäljningskanal sannolikt mycket begränsad effekt, eftersom det redan finns en dominerande kanal där i stort sett all kollektivtrafik finns tillgänglig. Skillnaden kan bli beläggningen på de sträckor där konkurrerade kollektiv- trafikföretag bedriver verksamhet och deras potential att utveckla sin verksamhet på den svenska tågmarknaden.

På sikt riskerar den konkurrensmässiga snedvridningen av för- säljningsmöjligheter i Sverige att hindra kollektivtrafikföretag från att vilja etablera sig på den svenska marknaden, vilket kan få en större påverkan på kollektivtrafikresandet. Det faktum att data avseende resenärers resande nu i stor uträckning enbart tillfaller ett kollek- tivtrafikföretag kan också eventuellt skapa begränsningar för andra kollektivtrafikföretag och bidra till att transportsystemet inte

Summary

The inquiry was tasked with submitting proposals for how the need for a national ticketing system covering all public transport in Sweden can be met. The January Agreement on government policy entered into between the parties in government (the Social Democratic Party and the Green Party), the Centre Party and the Liberals, states that a national ticketing system for all public transport across Sweden is to be introduced on 1 January 2022. The background analysis shows that the issue is not a new one and indeed this has been a longstanding ambition. While the public transport sector has taken an important step with the introduction of the National Ticket and Payment Standards (BoB), it has not managed to voluntarily create a national ticketing system on its own initiative. Today there are several collaborative ticketing partnerships between public transport com- panies but the partnerships that exist do not cover all providers and are rarely nationwide. Therefore, we are now proposing how a national ticketing system can be built up, regulated, financed and administered. The proposals derive from the terms of reference of the inquiry and dialogue with industry stakeholders.

Our proposals in brief

A system for the future – for passengers and the climate.

Assumptions underlying the proposals are that they are to make public transport tickets more accessible, encourage innovation, and be in line with the future investments faced by the industry.

Our proposals are divided into three main areas: infrastructure, innovation and consumer access.

In addition, we make several recommendations to the regional public transport authorities. We see these issues as being important to

SOU 2020:25

Summary

To make this possible, the state must regulate standards, determine which public transport companies are to be included, and ensure that central functions are in place. We consider that the Swedish Transport Administration is the agency best placed to shoulder this responsi- bility, considering its other public transport duties. If there should be a new government agency in the future better placed for this task the responsibility may be moved.

The regional public transport authorities will also be tasked with specifying in their transport provision programmes the digital measures they are carrying out to facilitate journey planning and the sale of both procured and commercial traffic.

As always where infrastructure is concerned, it is up to the users to make use of it. The proposal offers great potential for public trans- port companies to gradually replace partnerships that currently work with varying degrees of technological success with the national infrastructure. We also consider that a common digital infrastructure will play a part in efforts to harmonise rules on tickets and services in public transport.

It is proposed that regional public transport authorities will be able to apply for government compensation for the additional costs of the investments they will need to make to connect to the digital infra- structure of the national ticketing system. The party that becomes responsible for building the central functions will also be able to apply for funding to do so. In both cases, the inquiry proposes that 50 percent co-financing be required, which may also consist of man hours put in within the organisation in question. In total, the costs of building the digital infrastructure are estimated to be approximately SEK 200 million. The inquiry proposes that the state contribute SEK 100 million of this. Operation of the system will be financed by the companies that use the system in the same way as operation is funded in the Resplus combined ticketing system.

Technology for ticketing service provision

The national ticketing system will be based on the ticketing systems of the regional public transport authorities themselves, which are based on the industry-wide National Ticket and Payment Standards (BoB). There is an agreement within the industry on using the BoB

Summary

SOU 2020:25

standards for ticketing systems. The state is to ensure that there is what is known as a ticket exchange with an associated application programming interface (API). Sales services call the ticket exchange’s API with enquiries for ticket products. The ticket exchange then calls the 21 regional public transport authorities’ ticketing systems to provide the right products.

The Swedish Transport Agency should produce regulations defining the data format standards to be applied. The Swedish Trans- port Administration should be responsible for providing the function but may delegate it to another organisation.

Passenger identification standard

Most industries are undergoing some form of fundamental process of adapting to the opportunities brought about by digitalisation. One strength of digitalisation is the opportunity to meet individual needs with mass-produced services. Public transport is a mass-produced service for millions of people. To make it easier to meet every person’s need for mobility services, we propose a system in which the passenger creates an account with their public transport company and receives a ticket in the form of an identifier (IDF). The system also enables anonymous purchasing of tickets over the counter in shops. The identifier is an electronic chip that may be in a card, on a mobile phone, in a watch or under the skin. The identifier must not be confused with a personal ID document.

The identifiers will be issued by public transport companies and third-party sellers in the same way as they currently sell tickets. The difference is that for account-based services, they have to follow a national IDF standard and be allocated the right to issue IDFs from a central function.

We consider that the Swedish Transport Administration should be responsible for ensuring that there is a national structure for how these identifiers are to be handled. We propose that this be based on an international card standard, i.e. EMV (Europay, Mastercard, Visa). Using an internationally established standard will make it easier for more public transport companies to become part of the national ticketing system.

SOU 2020:25

Summary

Settlement between parties

When tickets are administered via the ticket exchange and where passengers travel with their identifier, transactions will arise between the different parties that provide traffic services. To manage these transactions smoothly and cost-effectively, we propose that a national settlement function be established. We consider that the Swedish Transport Administration is the agency that should be tasked with ensuring that such a function is provided in Sweden.

National access point for mobility services and third-party sales of public transport tickets

New technology and open data will result in Sweden becoming a role model for innovation with new mobility services.

The pace of innovation in the public transport sector has historically been low. Therefore, the state needs to regulate access to public transport tickets and make it easier to develop third-party sales. Globally there is great interest in developing innovative services and investing in new mobility solutions. Creating access to public transport tickets removes an obstacle to innovation. Therefore, we propose that all regional public transport authorities make their tickets accessible in an open sales API through a national access point. Other public transport companies will have the opportunity to make their tickets available through this access point.

The proposal creates benefit for the whole sector, both for established public transport companies and the mobility companies of the future, because easy access to public transport tickets will make it easier to develop new services and sales channels. New services are needed to develop public transport in rural areas. Making an open sales API available in a consistent way will also create efficiency benefits, as the regional public transport authorities will not need to carry out separate and often costly technical integration for every new initiative.

It is proposed that the Swedish Transport Administration be tasked with expanding access to open data in the national access point such that it also includes information on tickets and prices. The agency should also provide standard agreements for third-party

Summary

SOU 2020:25

developers for the sale of tickets available via the national access point. The inquiry judges that the EU will imminently require Member States to complete development equivalent to our proposals.

Because the proposal is an extension of a mandate that the Swedish Transport Administration already must provide a national access point, we propose that financing take place within the remit of the undertakings already funded in the national plan for transport infrastructure.

We propose the Swedish Consumer Agency to implement a branch agreement with the Swedish Public Transport Association on rules for third-party sales of public transport tickets securing the travellers interests.

National competition-neutral sales channel for all public transport

Public transport companies will be encouraged to set up in Sweden, because tickets from all companies, large and small, will be sold on equal terms in the competition-neutral sales channel.

The government has identified a need for a competition-neutral sales channel for public transport tickets. The Swedish Competition Authority has drawn the government’s attention to distorted com- petition in the sale of rail tickets, arising due to the existence of a dominant sales channel in Sweden, sj.se, the website of the state- owned rail network operator, which does not sell tickets from some competing companies.

In dialogue with user groups, we have also found that there is a need for a national sales channel with a high level of accessibility, because accessibility in terms of booking and purchasing public transport tickets is currently lacking.

We therefore propose that the government ensure that there is a neutral, non-discriminatory sales channel with good accessibility for all public transport in Sweden. The service will also enable the purchase of public transport tickets for journeys in Europe. We propose that all public transport companies be obliged to clearly refer to this channel. We want the sales channel to follow the principle of universal design, which means particularly good accessibility for passengers irrespective of disability.

SOU 2020:25

Summary

When investigating the issue of who is to run the sales channel, in addition to the findings of the Swedish Competition Authority in its investigation, we have identified some circumstances that a) justify the channel and b) reduce its commercial potential. This concerns tax questions where different VAT rates apply to sales depending on who makes the sale; volumes and the challenges of creating brand aware- ness; cross-subsidies and optimisation which today operate in favour of the selling rail operator; and, last but not least, access to valuable consumer behaviour data.

Therefore, we find that the government can choose to commission an agency to carry out the task or assign it to a state-run company, either by creating an entirely new entity or developing an existing one. In order to make that choice, the government needs to particularly investigate SJ AB’s future role in bookings and the sale of public transport tickets.

The cost of the proposal partly depends on the implementation option chosen by the government and partly on ambitions regarding the level of awareness of the service among passengers that the government seeks to attain.

Implementation

Our proposals involve several changes and a new chapter (3a) in the Public Transport Act (2010:1065). We propose that the application of the provisions be supervised by the Swedish Transport Agency in the same way as other provisions in the Public Transport Act. It is estimated that the proposed legislation could enter into force on 1 July 2021.

The inquiry proposes that an implementation committee be set up in autumn 2020 with responsibility for preparing the introduction of the digital infrastructure for the ticketing system. The government can also ask the committee to support building the central functions included in the digital infrastructure for the ticketing system during the initial years. Following preparation or introduction, the com- mittee can pass on further responsibility for provision of the digital infrastructure to the Swedish Transport Administration or the agency decided by the government. The committee’s responsibility should be transferred to another agency on 1 January 2023. The proposal that an

Summary

SOU 2020:25

implementation committee be set up is made in the light of the fact that the agencies that are to be responsible for the system currently lack the relevant expertise and need time to build such expertise, which the implementation timetable does not allow for.

To stimulate the sector to rapidly adapt technologically as required, we propose that the government earmark SEK 100 million in government compensation for which regional public transport authorities and the organisation that is to establish the central functions of the ticketing system digital infrastructure must be able to apply. We propose that applications for funding be opened in 2021, following the necessary legislation entering into force, and close on 31 December 2022, or once the funding has run out. Measures eligible for funding must be in place by 31 December 2023.

The digital infrastructure for the ticketing system will be open for public transport companies to sign up to in the first half of 2022. On 31 December 2023, all regional public transport authorities are to be fully linked to the national ticketing system in line with our proposal. The access point, with open sales API for third-party sales and data on products and prices, must be in place in 2022.

We propose that the operating costs of the central units in the national ticketing system be met by transaction fees that the implementation committee will agree on together with the sector. It is proposed that the cost of creating the national access point for third-party sales be drawn from the funding awarded to the Swedish Transport Administration to set up a national access point.

Recommendations

The inquiry’s terms of reference prohibit us from submitting proposals that may conflict with municipal self-government. During the course of the inquiry, however, it has become clear that there are measures that regional public transport authorities could put in place together to make it easier for passengers to buy tickets. The most important of these are presented as recommendations below.

SOU 2020:25

Summary

Sweden Card

In practice, there is already a Sweden Card covering all public trans- port across the country. This is Resplus årskortstillägg, a product developed as an add-on to SJ’s annual travelcard. Today this product can only be packaged with an annual season ticket from a commercial public transport company. Now, the product only exists in com- bination with SJ’s annual travelcard.

We therefore recommend that the regional public transport authorities introduce a monthly subscription for all public transport run by the regional public transport authorities throughout Sweden. The distribution of income will be decided by the regional public transport authorities themselves, but it is proposed that the income go to the regional authority where the holder is registered.

The cost of implementing this would be marginal, as the product already exists and is administered by Samtrafiken.

Tap-and-go

To lower the thresholds for new public transport passengers, such as motorists, it ought to be possible to pay easily with a valid credit card anywhere in the public transport system. A passenger who spontaneously wants to buy a ticket should not be forced to first register as a customer with a public transport authority or to work out where and how to buy a ticket.

We therefore recommend that all towns with an urban transport system introduce what is known as tap-and-go, where the passenger taps their ordinary bank card on a card reader and has thus bought a ticket. Tap-and-go requires EMV-certified readers, with synergies thus arising with the inquiry’s proposed digital infrastructure.

Harmonise business rules

The infrastructure that we propose for a national ticketing system is solely a tool for enabling large-scale and small-scale collaboration. Business rules and fare rules, both of which fall within municipal self- governance, demand harmonisation if passengers are to be offered

Summary

SOU 2020:25

clearer ticket products. In our view, the public transport sector could attract new passengers by simplifying and harmonising its products.

We therefore recommend that the industry work together in the Swedish Public Transport Association and the Swedish Association of Local Authorities and Regions to seriously harmonise these rules. Pricing and subsidy levels must naturally continue to be a matter to be decided in regional policy. On the other hand, questions about how a family should be defined, the definition of a pensioner, the procedure when switching between different modes of transport, etc. cannot be considered to differ that much depending on which side of a county boundary the passenger happens to be.

Prepaid cards

In mobile telephony, prepaid cards are available for those who are not able to or do not wish to enter into a contract. Similarly, in the public transport system there will be a need for people who do not have a smartphone, for example, to buy tickets. The digital infrastructure that we propose will make these kinds of prepaid products possible, as the identifier can be a card that the passenger buys at a kiosk or shop. The product can either be sold as a product from a public transport company or as a product produced by a third-party seller, e.g. the company that runs the shop.

We therefore recommend that all regional public transport authorities either provide this type of product through physical representatives or inform prospective sales partners that they could offer passengers this product through third-party development opportunities.

Background

In the past forty years, public transport has undergone wide-ranging structural changes, with deregulation of the railways and expanded regional responsibility for public transport. When the Public Transport Act (2010:1065) was introduced, the government had high hopes that the public transport sector would coordinate itself on its own and introduce ticketing systems that would work nationwide.

SOU 2020:25

Summary

Because there is no national ticketing solution so far, the government now wants to create one in line with our terms of reference.

Digitalisation

The inquiry describes the developments in ticketing systems that have taken place, from paper tickets to plastic cards and more recently to mobile phone apps. The next technical stage in digitalisation is for all tickets to be managed in the cloud, i.e. in underlying connected systems. In designing our proposals, we have drawn on the opportunities made available by new technology.

An international outlook

Sweden is not the only country to recognise the advantages of introducing a national ticketing system. National ticketing systems are in place or are being planned in many countries in Europe. Conditions are different in different countries and this also affects the way the systems are designed.

Possibly the best way forward would be a national ticketing system with a payment solution from London, its high status from Switzerland, harmonisation from Denmark, transparency from Finland, innovation from California and organisation from Norway, with a dash of the existing Resplus system in Sweden.

Our proposals will see Sweden lead the way on digital infra- structure for public transport ticketing, which in turn enables innovation. Sweden has the ambition of being a permanent world

Summary

SOU 2020:25

exhibition for digital development. The proposed public transport ticketing system makes Sweden well placed to both create simple ticketing solutions for passengers and attract innovative actors to test their new mobility services in Sweden.

Sweden will not be a pioneer in every area, but through an IDF- based ticketing system based on an established international standard and open to many different companies, and, through investments in open data and sales APIs, Sweden will have the potential to be a role model in the field of public transport. If the regions also adopt the recommendations, accessibility of public transport will increase further, encouraging the shift to more energy-efficient mobility and a lower climate impact.

Impact analysis

It is hard to evaluate the climate benefit offered by a national ticketing system, as this depends how much of a shift from private car use to public transport the ticketing system can achieve. As stated, the ticketing system is an infrastructure that public transport companies can use. The benefit the system produces depends on the extent to which it is used.

The starting point of the inquiry is to propose a ticketing system that is in line with the planned investments for as high a proportion of regional public transport as possible. The system uses an established international standard to make it easier for as many companies as possible to become part of it.

The impact analysis we have carried out shows that a national ticketing system will have limited significance on its own or in the short term in terms of creating a greater shift of passenger transport to public transport. The ticketing system needs to be contextualised with other measures carried out in parallel that together can contri- bute towards a marked shift. In the short term, the ticketing system will be an opportunity to remove an obstacle to using public transport rather than as a measure that drives behavioural change.

The effect may become more significant in the longer term. In the long term, the promotional measures encouraging the development of new mobility services will have the greatest potential to increase use of public transport. By making the products of regional public

SOU 2020:25

Summary

transport authorities accessible for third party sale, expanding passenger information, creating uniform data formats and offering a national ticketing system open to all types of company looking to sell public transport tickets through new package solutions, the inquiry considers that the proposals have the potential to make a difference in the long term. In this respect, Sweden can become a role model and an inspiration for other countries.

In terms of cost, the investment in digital infrastructure is estimated to come in at a total of SEK 200 million, where it is proposed that the state will finance SEK 100 million of investment. It is proposed that the cost of operation will be borne by the partici- pating companies by user fees. In the long run, use of the ticketing system will be based on commercial considerations made by public transport companies. The inquiry considers that there are efficiency gains to be obtained by participating in a national ticketing system, but the degree of take-up remains to be seen.

It is difficult, if not impossible, to judge the consequences of the proposal for a national competition-neutral sales channel, as they depend on the choice of organisation to implement it. The inquiry believes that this proposal will have a more limited impact on use of public transport than the two other proposals. In the short term, a competition-neutral sales channel is likely to have a very limited impact, as there is already a dominant sales channel through which largely all public transport is available. The difference here will concern load on the routes where competing public transport com- panies operate and their potential to develop their operations in the Swedish rail market. In the long term, the competitive distortion of sales opportunities in Sweden risks preventing public transport com- panies from seeking to set up operations in the Swedish market, which may have a major impact on use of public transport. The fact that data on passenger travel is now largely only gained by one public transport company can also be said to create restrictions for other public transport companies and lead to the public transport system not being used as efficiently as it could be, which is where a national competition-neutral sales channel could effect change.

SOU 2020:25

Författningsförslag

2kap. 10 §

Ett regionalt trafikförsörjningsprogram ska innehålla en redo- visning av

1.behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollek- tivtrafikförsörjningen,

2.alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndig- heten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt,

3.digitala åtgärder för att under- lätta reseplanering och försäljning vad gäller offentlig och kommersiell trafik så att dessa kan komplettera varandra och utökas till att omfatta nya mobilitetstjänster,

3. åtgärder		för	att skydda	4. åtgärder		för	att skydda
miljön,				miljön,
4. tidsbestämda mål och åtgär-				5. tidsbestämda mål och åtgär-
der för anpassning av kollektiv-				der för anpassning av kollektiv-
trafik med hänsyn till behov hos				trafik med hänsyn till behov hos
personer	med	funktionsnedsätt-		personer med		funktionsnedsätt-
ning,				ning,
5. de	bytespunkter och linjer			6. de	bytespunkter och linjer
som ska vara fullt tillgängliga för				som ska vara fullt tillgängliga för
alla resenärer, samt				alla resenärer, samt
6. omfattningen av trafik enligt				7. omfattningen av trafik enligt
lagen (1997:736)			om färdtjänst	lagen (1997:736)			om färdtjänst
och lagen (1997:735) om riksfärd-				och lagen (1997:735) om riksfärd-
tjänst och grunderna för prissätt-				tjänst och grunderna för prissätt-
ningen för resor med sådan trafik,				ningen för resor med sådan trafik,
i den mån uppgifter enligt dessa				i den mån uppgifter enligt dessa
lagar har överlåtits till den regio-				lagar har överlåtits till den regio-
nala kollektivtrafikmyndigheten.				nala kollektivtrafikmyndigheten.
			12 a §
				De	regionala		kollektivtrafik-
				myndigheterna ska genom att upp-

fylla de åtaganden som anges i kapitel 3 a och 4 kap. 2 § samverka

Författningsförslag

SOU 2020:25

		för att den regionala kollektiv-
		trafiken ska vara väl fungerande
		mellan regioner och nationellt.
	4 kap.
Gemensamt system för		Gemensamt system för
trafikantinformation		trafikantinformation och
		biljetter
	2 §
Ett kollektivtrafikföretag	ska	Ett kollektivtrafikföretag ska
tillgängliggöra information	om	lämna information om sitt trafik-
sitt trafikutbud till ett gemensamt		utbud samt om sina produkter och
system för trafikantinformation.		priser till ett gemensamt system
		för trafikantinformation och bil-

jetter.

Den organisation som reger- ingen bestämmer ska upprätta en försäljningskanal för all kollektiv- trafik i Sverige. Ett kollektivtrafik- företag ska lämna sina produkter till försäljning genom denna för- säljningskanal. Ett kollektivtrafik- företag ska även från sin egen för- säljningskanal på ett tydligt sätt hänvisa till denna försäljnings- kanal.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

Ett kollektivtrafikföretag ska lämna den information om sitt trafikutbud samt om sina pro- dukter och priser som avses i 4 kap. 2 § lagen (2010:1065) om kollek- tivtrafik till

1. Transportstyrelsen, eller

2. det organ till vilket Trans- portstyrelsen med stöd av 5 § har överlämnat uppgiften att ta emot informationen.

Transportstyrelsen får med- dela föreskrifter om skyldigheten att lämna information enligt första stycket. Innan Transportstyrelsen meddelar sådana föreskrifter ska myndigheten höra Konkurrens- verket.

SOU 2020:25

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om ändring av förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2011:1126) om kollek- tivtrafik

dels att 4, 7 och 8 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 4 och 7 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 a och 5 a §§, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Trafikantinformation	Trafikantinformation och
	biljettsystem

4 §

Ett kollektivtrafikföretag ska lämna den information om sitt trafikutbud som avses i 4 kap. 2 § lagen (2010:1065) om kollektiv- trafik till

1. Transportstyrelsen, eller

2. det organ till vilket Trans- portstyrelsen med stöd av 5 § har överlämnat uppgiften att ta emot informationen.

4 a §

Trafikverket ska tillhandahålla det biljettsystem som avses i 3 a kap. 1 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

Transportstyrelsen får med- dela föreskrifter om undantag från skyldighet som anges i 3 a kap. 4 § första stycket och 4 kap. 1, 2 eller 3 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

Transportstyrelsen får även besluta om sådana undantag i en- skilda fall. Ett beslut om undantag får förenas med villkor.

Författningsförslag

SOU 2020:25

5 a §

Trafikverket får överlämna uppgiften att tillhandahålla det biljettsystem som avses i 3 a kap. 1 § lagen (2010:1065) om kollektiv- trafik till en enskild juridisk person.

Undantag från anmälnings-	Undantag från anmälnings-
och informationsskyldighet	och informationsskyldighet
	m.m.

7 §

Transportstyrelsen får med- dela föreskrifter om undantag från skyldighet som anges i 4 kap. 1, 2 eller 3 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

Transportstyrelsen får även besluta om sådana undantag i en- skilda fall. Ett beslut om undantag får förenas med villkor.

Avgifter	Avgifter
8 §
Transportstyrelsen får med-	Transportstyrelsen	får	med-
dela föreskrifter om avgifter för	dela föreskrifter om avgifter
prövning av en ansökan om	1. för prövning av en ansökan
undantag enligt 7 § och för tillsyn	om undantag enligt 7 § och för
enligt 5 kap. 1 § lagen (2010:1065)	tillsyn enligt 5 kap.	1 §	lagen
om kollektivtrafik och enligt före-	(2010:1065) om kollektivtrafik,
skrifter som har meddelats med	2. för insamling av information
stöd av 1–4 kap. i den lagen. För-	om trafikutbud, produkter		och
ordning (2016:1213).	priser som avses i 4 kap. 2 § lagen
	(2010:1065) om kollektivtrafik,
	3. för tillhandahållande		av
	biljettsystem som avses i 3 a kap. 1 §
	lagen (2010:1065) om kollektiv-
	trafik och

2Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

2.1Vårt uppdrag

Regeringen har gett Utredningen om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige i uppdrag att ta fram ett besluts- underlag för hur ett nationellt biljettsystem som omfattar all kollek- tivtrafik i landet kan införas. Därutöver ska ett antal kartläggningar göras. Utredningens direktiv finns i sin helhet i bilaga 1. Här följer en sammanställning av vad utredningen ska analysera och föreslå.

Analysera behov respektive hinder för att åstadkomma ett enkelt resande med kollektivtrafik i hela Sverige

Utredningen ska:

•analysera tillgängliga data kring vad olika resenärer anser under- lättar och hindrar deras resande och vilka behov och hinder som transportföretagen upplever för att nå resenärerna med sina pro- dukter,

•analysera och föreslå lösningar som underlättar spridande av information om och försäljning av biljetter som utförs i andra regioner eller i andra bolag,

•analysera varför Resrobot inte fungerar som avsett, dvs. varför Resrobot inte är väl känt för allmänheten och varför användandet är så begränsat i syfte att ta tillvara erfarenheter och utveckla en bättre fungerande och mer välkänd tjänst, samt

•analysera vad som krävs för att den nationella åtkomstpunkten och dess data ska finnas tillgängligt för tredjepartsförsäljning.

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

Kartlägga befintliga och pågående insatser inom kollektivtrafikområdet avseende biljetter och färdbevis

Utredningen ska:

•kartlägga pågående och planerade samarbeten som finns i Sverige i dag, samt

•utreda hur ett nationellt biljettsystem kan ta tillvara de befintliga biljettsamarbeten som finns och samtidigt skapa ett enhetligt, harmoniserat system som fungerar i hela landet.

Göra en internationell utblick

Utredningen ska:

•redogöra för kommissionens arbete inom det nya arbetsprogram- met för ITS och det område som heter Interoperabla biljett- och betallösningar inom EU liksom annat relevant pågående EU- arbete, samt

•göra en kartläggning av hur relevanta länder har organiserat natio- nella biljettsystem för kollektivtrafik.

Beskriva det statliga åtagandet för kollektivtrafiken

Utredningen ska:

•beskriva statens roll för kollektivtrafiken i Sverige, samt

•analysera om och i så fall vilka behov som finns av statligt åtagande för att åstadkomma ett nationellt biljettsystem för all kollektiv- trafik i hela landet och hur det i så fall bör hanteras.

Avgränsa vilken trafik som bör omfattas av ett nationellt biljettsystem

Utredningen ska:

•föreslå avgränsningar kring vilka färdsätt och typ av trafik som bör ingå i ett nationellt biljettsystem, varvid utredaren ska beakta

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

om systemet bör omfatta andra mobilitetstjänster och om biljett- erna ska omfatta längre resor från dörr till dörr i sin helhet.

Redogöra för status när det gäller att införa konceptet Mobilitet som en tjänst

Utredningen ska:

•redogöra för status för pågående insatser inom Mobilitet som en tjänst,

•göra en bedömning som inkluderar en aktörsanalys av behovet av ytterligare offentliga och privata insatser för att konceptet ska kunna genomföras i full skala, samt

•samråda med Trafikverket i det pågående uppdraget från den 21 mars 2019 om att genomföra informations- och kunskaps- höjande åtgärder inom området Mobilitet som en tjänst.

Föreslå hur ett nationellt biljettsystem ska införas

Utredningen ska:

•föreslå insatser och en tidsplan för att införa ett nationellt biljett- system för all kollektivtrafik i hela landet som skapar förut- sättningar för konkurrens på lika villkor mellan olika aktörer,

•föreslå hur drift och förvaltning av det nationella biljettsystemet bör organiseras,

•redogöra för en hållbar och kostnadseffektiv finansieringsmodell för uppbyggnaden och driften av systemet, samt

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningens slutsatser och förslag ska redovisas senast den 30 april 2020. I den sakpolitiska överenskommelsen som slutits mellan reger- ingen, Centerpartiet och Liberalerna (Januariavtalet) anges att ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige ska in- föras 1 januari 2022.

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

2.2.1Vad är kollektivtrafik?

På frågan i rubriken skiljer sig svaren ofta åt. Många menar att det är trafik som är subventionerad av det offentliga. Andra menar att kollektivtrafik är trafik där vi åker kollektivt, dvs. tillsammans.

Regelverken för kollektivtrafik i Sverige har sin utgångspunkt i EU:s kollektivtrafikförordning. Förordningen definierar kollektiv- trafik som persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering.1 Nyckel- egenskaper hos kollektivtrafiken är att förutsättningarna för resan – den kollektiva nyttigheten – är givna och kända i förväg och att den erbjuds den resande regelbundet genom köp av biljett. Den kan också erbjudas mot en avgift, via en föreskriven rättighet eller som en förmån.

Trafik där utbud, tidpunkt, pris, resmål och färdväg inte är orga- niserat och utannonserat i förväg mot allmänheten eller regelbundet tillgängligt inryms således inte i definitionen. Den trafiken har då bestämts av resenärerna eller trafikutövaren vid varje enskilt tillfälle. Exempel på sådan trafik som inte ingått i definitionen är abonnerade bussar för givna ändamål, privat samåkning och taxiresor.2 Dess- utom kan anrops- och efterfrågestyrd trafik eller skräddarsydd trafik för vissa ändamål vara kollektivtrafik enligt kollektivtrafiklagen (2010:1065), även om den varken är linjetrafik eller beställnings- trafik enligt yrkestrafiklagen (2012:210).

I Sverige är ansvaret för den av samhället organiserade regionala kollektivtrafiken uppdelat på 21 regionala kollektivtrafikmyndig- heter (RKM). Myndigheternas uppdrag är bland annat att upprätta trafikförsörjningsprogram som beskriver all trafik i länet samt att definiera och besluta om vilken trafik som ska utgöra trafik under allmän trafikplikt och ansvara för att den erbjuds. Med trafik under allmän trafikplikt avses samhällsorganiserad kollektivtrafik, såväl den offentligt upphandlade som den trafik som sker i RKM:s egen regi. Utöver den samhällsorganiserade trafiken utförs kollektivtrafik – enligt kollektivtrafiklagens definition – även på kommersiell basis. Kommersiella kollektivtrafikoperatörer bedriver förutom regional trafik också interregional tåg- och busstrafik.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, artikel 2a.

2www.transportstyrelsen.se/sv/vagtrafik/Yrkestrafik/Kollektivtrafik/, Besökt 2020-01-15.

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

2.2.2Syftet med ett nationellt biljettsystem

Vår tolkning av utredningens direktiv är att det övergripande syftet med ett nationellt biljettsystem ska vara att bidra till att minska persontransporternas klimatpåverkan. Det ska ske genom en över- flyttning av privatbilism till klimatsmart kollektivtrafik. Ett biljett- system ska också möjliggöra framtida expansioner och tillägg av moduler, till exempel för internationella köp av biljetter.

Den kollektivtrafik som frågeställningarna i direktivet berör är kollektivtrafik som bedrivs genom RKM, interregional tåg- och busstrafik samt mobilitet som en tjänst, dvs. erbjudanden till rese- närer som innebär tillgång till olika transporttjänster.

Nedan följer några preciseringar kring hur vi har tolkat vårt uppdrag när det gäller att

–möjliggöra överflyttning till klimatsmart kollektivtrafik,

–skapa nyttor för resenären med funktioner i systemet,

–säkerställa en nationell infrastruktur för biljettsystem för fram- tidens kollektivtrafik,

–harmonisera resevillkor, samt att

–skapa en konkurrensneutral försäljningsplattform med lika vill- kor för olika aktörer.

2.2.3Möjliggöra överflyttning till klimatsmart kollektivtrafik

Utgångspunkten för utredningen är att dess förslag ska verka för en överflyttning till kollektivtrafik. I utredningens direktiv anger följande om syftet.

Det övergripande syftet bakom utredarens uppdrag är att förenkla kollektivt resande för att möjliggöra överflyttning av resor till kollektiva färdmedel med begränsad klimatpåverkan. Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige är ett medel för att nå syftet.

Detta har utredningen tolkat som att syftet med ett nationellt biljett- system och utredningens förslag är att långsiktigt bidra till en över- flyttning från privatbilism till klimatsmart kollektivtrafik. Vidare ska utredningen utgå från de transportpolitiska målen. Direktivet anger följande utgångspunkt.

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Transportsystemet ska också vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Riksdagen har vidare beslutat om ett klimatmål för transportsektorn. Målet innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom inrikes luftfart, ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010. För att nå målet behöver en större andel av persontransporterna utföras med energieffektiva trafikslag. Det bör bli enklare att kombinera kollektivtrafikresor inom och mellan regioner samt med olika trafik och transportslag på ett sömlöst sätt. Det innebär att det behöver vara enkelt att söka och köpa biljetter på ett lättill- gängligt sätt.

Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige har i sig en begränsad klimatnytta, men kan tillsammans med andra åtgär- der bidra till en överflyttning av persontrafik till klimatsmarta lös- ningar. Det gäller under förutsättning att:

–ett nationellt biljettsystem gör kollektivtrafiken mer tillgänglig för resenärer, samt att

–kollektivtrafiken bedriver klimatsmart trafik.

Mot bakgrund av detta är utredningens förslag avvägda utifrån deras resenärs- och klimatnyttor.

2.2.4Skapa nyttor för resenären med funktioner i biljettsystemet

Direktivet anger också att det nationella biljettsystemet ska förenkla för resenärer och nämner följande nyttor.

Regeringen bedömer att det är av särskild vikt att förenkla för sällan- resenärer att köpa biljett i kollektivtrafiken. Sällanresenären kan vara en van vardagsresenär som har ett annat resmål eller en annan restidpunkt än vanligtvis. Antingen i den egna regionen eller i en annan region. Sällanresenären kan också vara en resenär som nästan aldrig reser kollektivt.

Vidare står det i direktivet att det om möjligt ska vara enkelt att med sin ordinarie tjänst köpa biljetter i andra delar av landet. Utred- ningen tolkar detta som att följande krav bör kunna ställas på det nationella biljettsystemet.

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

Kund på ett ställe – kund överallt

Det här kravet kan beskrivas som att resenären ska kunna resa kollektivt i hela landet med sitt färdbevis från en regional kollektiv- trafikmyndighet. Det innebär att det nationella biljettsystemet ska se till att kollektivtrafikresenärer ska kunna resa kollektivt i främ- mande län utan att behöva bekanta sig med det lokala biljett- systemet. Ett jämförande exempel är att en mobiltelefonabonnent med sitt abonnemang alltid kan utgå från att mobilen fungerar och i efterskott får betala för sina samtal utomlands.

Kund på ett ställe – med tillgång till produkter giltiga i hela landet

Med det här kravet på ett biljettsystem kan resenären i sitt hemlän köpa en biljett som är giltig i hela landet. Då behöver resenären inte heller i det här fallet känna till lokala affärsregler och biljettsystem, dvs. som en mobilabonnent som har ett abonnemang som till exem- pel inkluderar hela Europa.

Inte kund i dag – lätt att bli

Det ska vara enkelt för resenärer att resa kollektivt. Trösklarna för att bli kund behöver sänkas. Erbjudandet om kollektivtrafik måste vara attraktivt och biljettköp ska kunna ske utan förkunskaper.

Resor över länsgräns

Regioner har ofta länsöverskridande biljettsamarbeten för pendlar- stråk, där många resenärer frekvent reser över länsgränser. Resenärer som rör sig mellan län har ofta inte samma tillgång till erbjudanden inom kollektivtrafiken i andra län som i sitt hemlän.

Reser långt – vill komma ända fram

En bokad fjärresa med tåg, buss, färja eller flyg ska kunna kom- pletteras i bägge ändar med annan trafik så att resenären kommer ända fram på ett smidigt sätt.

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

Utöver dessa resenärsnyttor ska utredningen analysera vad som krävs för att en nationell åtkomstpunkt och dess datamängder ska finnas tillgänglig för tredjepartsförsäljning. Utredningen ska också göra en bedömning av behovet av ytterligare offentliga och privata insatser för att mobilitetstjänster ska kunna utvecklas. För att kunna flytta över resande från privatbilismen till kollektivtrafik anser utredningen att kollektivtrafiken behöver utvecklas med fler trans- portslag – som delade fordon – och kompletteras med fler typer av mobilitetserbjudanden gentemot resenärer. Därför har vår utgångs- punkt varit att lämna förslag som gör denna utveckling möjlig. För- hoppningen är att förslagen ska främja utvecklingen av attraktiva mobilitetserbjudanden till resenärer.

2.2.5Vad är det för system som ska utredas?

Utredningens direktiv fokuserar på ett biljettsystem, men delar av direktivet syftar också på andra system som bokningssystem, betal- system och försäljningssystem. Förutom dessa finns andra system relaterade till biljetter som distributionssystem, avräkningssystem med flera. Här följer en kort begreppsförklaring och efter det en beskrivning av hur utredningen tolkar sitt uppdrag.

Biljettsystem

Ett biljettsystem tillverkar en unik biljett som har olika egenskaper. Ett biljettsystem kan tillverka ett oändligt antal biljetter, eftersom det inte är kopplat till begränsningar i utbudet.

Bokningssystem

Ett bokningssystem lagerför ett begränsat antal biljetter för respek- tive avgång. Detta medför dels att biljetterna kan ta slut till en speci- fik avgång, dels att priset kan ändras i relation till efterfrågan.

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

Betalsystem

Ett betalsystem anger det sätt som köpare använder för att betala för biljettprodukter, till exempel för biljetter. Ett betalsystem kan inne- hålla olika betalningsmedel och håller reda på att rätt betalnings- medel belastas i relation till de produkter som levereras.

Försäljningssystem

Ett försäljningssystem kan stå i kontakt med både biljettsystem och bokningssystem för att leverera olika produkter till kunderna. Ett försäljningssystem behöver även en kontakt till ett betalsystem för att kunna hantera den ekonomiska transaktionen vid försäljning. Ett försäljningssystem är alltid även kopplat till ett kundgränssnitt som antingen kan vara direkt i form av exempelvis en mobilapplikation (en app), en webbsida, en automat eller indirekt genom till exempel telefon och manuell betjäning.

Distributionssystem

Ett distributionssystem är kopplat till ett bokningssystem för distri- bution av biljetter. Ett distributionssystem kan bestå av en mängd avtal med olika säljande parter, till exempel resebyråer som använder sig av samma bokningssystem.

Viseringssystem

Ett viseringssystem är en utrustning som kan läsa biljetten och/eller en identifikator för att dels verifiera till resenären att denne kan resa, dels meddela biljettsystemet att nu kan biljetten makuleras eftersom den har använts.

Avräkningssystem

Ett avräkningssystem är ett system som håller reda på att rätt parter får rätt ersättning för sina produkter. I ett nätverk med många säljande parter och många producenter där alla kan sälja allt kan inte

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

alla ha bilaterala överenskommelser. Det behövs därför en nod som sköter avräkningen (clearingen) med hjälp av ett avräkningssystem.

Vilket system syftar då utredningens direktiv på? Där nämns oftast ordet biljettsystem, men vid en djupare analys av direktivet och de funktioner som efterfrågas, berörs alla nämnda system men i olika utsträckning.

Utredningen ska enligt direktivet utgå ifrån det arbete som redan är gjort i branschen och i möjligaste mån använda sig av de standar- der som redan är framtagna. Utredningens direktiv anger följande restriktioner.

Avsikten är inte heller att utredaren ska föreslå en ny teknisk eller fysisk lösning. Ett nationellt biljettsystem bör utgå från befintliga standarder samt i möjligaste mån befintliga system som binds samman av ett över- gripande, användarvänligt gränssnitt. Gränssnittet får inte innebära att framtida expansioner och tillägg av moduler, till exempel för inter- nationella köp av biljetter, försvåras.

För att skapa ett biljettsystem med de funktionaliteter som saknas för att uppnå effekten av ett nationellt system, fokuserar vi därför på att komplettera dagens befintliga biljett- och bokningssystem. Det innebär ett behov av vissa kompletterande tekniska lösningar och framförallt beslut om vilka standarder som ska användas.

2.2.6Harmonisera resevillkor

Ett gemensamt och nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik kan underlätta de biljettsamarbeten som krävs för att resa kollektivt utanför hemlänet. För resenären underlättar det köpet av biljetter och för operatören valideringen av biljetter och fördelning av biljett- intäkter.

För att underlätta köpet för resenären behövs tydliga biljett- erbjudanden. Det ställer krav på att utställare av biljetter använder harmoniserade affärs- och resevillkor, i vart fall för de biljett- produkter som riktas till resenärer som vill resa länsgränsöver- skridande eller i andra län än hemlänet. Resevillkoren som följer med en biljett består dels av taxeregler (dvs. prissättning), dels av affärs- regler. Med affärsregler menas till exempel hur lång tid biljetter räcker, i vilka zoner de gäller, vilka olika passagerarkategorier (såsom vuxen, senior och ungdom) som finns och vad som definierar dessa

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

kategorier. Utredningen har enligt direktiven begränsade möjlig- heter att föreslå en harmonisering eller standardisering av affärs- regler.

Utredaren kan även föreslå standardisering eller harmonisering av vissa resevillkor, medan frågor som ligger inom det kommunala självstyret såsom reglering av affärsregler, biljettprodukter, prissättning eller sub- ventioneringsgrad inte ingår i uppdraget.

Utredningen anser att en viss harmonisering av resevillkor mellan olika RKM är nödvändig för att de ska kunna erbjuda resenärer nationellt gångbara resor. Det är nödvändigt för att ett nationellt biljettsystem ska kunna ge avsedd nytta. Utredningen har begränsad möjlighet att ge förslag om resevillkor, men har fört dialog med repre- sentanter för branschen om behovet av harmonisering av affärsvillkor eftersom det är en förutsättning för att tydliga kunderbjudanden ska kunna presenteras för resenärer genom det nationella biljettsystemet. Vi återkommer till affärsreglering i kapitel 5 och 8..

2.2.7Skapa en konkurrensneutral plattform med lika villkor mellan olika aktörer

Utredningens direktiv beskriver ett tänkt nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige. Systemet ska binda samman befint- liga system och erbjuda reseinformation och försäljning av biljetter via en plattform, dvs. ett kundgränssnitt. Systemet ska skapa förut- sättningar för konkurrens på lika villkor mellan aktörer. Kravet beskrivs på följande sätt i direktivet.

Utredningen ska föreslå insatser och en tidsplan för införandet av ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela landet som skapar förutsättningar för konkurrens på lika villkor mellan olika aktörer,

Finansieringsmodellen bör också vara konkurrensneutral och icke- diskriminerande och utgöra en kostnadseffektiv kanal för reseutbud och för försäljning av biljetter.

Finansieringsmodellen och den tekniska plattformen bör vara kon- kurrensneutral och icke-diskriminerande och möjliggöra för såväl stora som små aktörer att erbjuda reseinformation och biljetter via systemet. Det nationella biljettsystemet ska möjliggöra en kostnadseffektiv kanal för information om reseutbud och försäljning av biljetter.

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

Marknadssituationen i Sverige för försäljningskanaler av fjärrtågs- biljetter har skapat särskilda förväntningar på utredningen när det gäller kraven på konkurrensneutralitet. Vi kommer att redogöra för den problematik som särskilt aktualiserat frågan om konkurrens- neutrala system och kundgränssnitt och vi lämnar också förslag om hur frågan kan regleras.

2.3Några reflektioner kring utredningens uppdrag

Sverige är inte det enda land som vill skapa ett nationellt biljett- system för kollektivtrafik. Flera länder, till exempel Norge, Finland, Nederländerna och Schweiz, har samma önskan och utgångspunkten är viljan att skapa en massiv överflyttning till ett modernt mobilitets- system med en kärna av kollektivtrafik. Några har ett system på plats, medan andra just nu arbetar med att bygga upp det – alla med olika grundförutsättningar (se vidare kapitel 6).

Eftersom ansvaret för kollektivtrafiken i Sverige är uppdelat på

21 regionala kollektivtrafikmyndigheter, har också biljettsystemen historiskt varit regionala. Utöver dessa system finns det statliga järn- vägsbolaget SJAB (SJ) och andra trafikoperatörer med egna biljett- system.

Frågan om behovet av ett biljett- och betalsystem för kollektiv- trafik har återkommande lyfts i utredningar och rapporter sedan slutet av 1970-talet (se vidare kapitel 3). Ansvaret överlämnades för snart tio år sedan till kollektivtrafikbranschen som sedan dess har tagit viktiga steg mot en harmonisering av sina biljettsystem. Genom branschens så kallade Biljett- och betalstandard (se vidare kapitel 5) finns nu goda förutsättningar för ett nationellt biljettsystem, men ännu finns inget sådant system på plats.

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

Utmaningarna är såväl politiska som tekniska. Utredningen är ödmjuk inför sitt uppdrag, men ser att tiden nu är mogen för att Sverige ska kunna skapa infrastrukturen för ett nationellt biljett- system. Regeringen vill att Sverige ska vara en permanent världs- utställningen för ny teknik. Förhoppningen är att utredningen ska kunna bidra till att Sverige blir ett föredöme när det gäller att erbjuda kollektivtrafikresenärer enkla biljettlösningar som främjar mobili- tetstjänster i hela landet.

Utredningen föreslår en lösning som ska vara förenlig med nästa steg i branschens utveckling av biljettsystemen. Det gäller dels för att implementeringen ska vara naturlig att prioritera inom branschen. Det gäller också för att systemet ska möta de krav som dagens och fram- tidens resenärer har på kollektivt resande oavsett färdmedel och operatör. För att så många operatörer som möjligt ska kunna delta behöver systemet bygga på standarder, det vill säga fördefinierade gränssnitt eller tekniska lösningar.

2.3.1Klimatomställningen kräver ett nytt beteende

Livsförutsättningarna på jorden kommer att förändras och försvåras radikalt, om mänskligheten inte förmår att inom några år avsevärt minska utsläppen av växthusgaser. I Sverige står transportsektorn för en tredjedel av utsläppen. Det är ännu långt kvar till att nå Sveriges mål om att minska utsläppen från transportsektorn med

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

minst 70 procent från 2010 till senast 2030. När halva tiden har gått har utsläppen minskat med mindre än hälften av den målsättningen.

Transportsektorn behöver därför öka takten på omställningen till att bli klimatsmart. Naturvårdsverket bedömer att målet för sektorn kan nås med en kombination av åtgärder inom områdena transport- effektivt samhälle, energieffektivare fordon samt ökad andel förny- bara bränslen. Ansvaret vilar därför tungt på alla berörda, när myndig- heten konstaterar att det i övriga sektorer finns små möjligheter till ytterligare utsläppsminskningar fram till 2030.

Vilken roll kan kollektivtrafiken spela i omställningen till mer klimatsmarta transporter? Det är mer resurseffektivt att resa till- sammans än att resa ensam. Bränsleförbrukningen blir mer effektiv, liksom utnyttjandet av fordonen som är energikrävande att pro- ducera. De drivmedel som används i dag inom kollektivtrafiken är i stor utsträckning klimatsmarta. Den spårbundna trafiken drivs oftast av el och bussarna drivs oftast av biogas eller biodiesel.

Även om allt fler privata bilar i framtiden kommer att drivas med el, kommer vi att behöva hushålla med energi. Det blir svårt att motivera produktionen av en bil som i genomsnitt står still minst 95 procent av tiden, vilket dagens privatägda bilar gör. Genomsnittlig livslängd för en svensk bil är i dag 17 år. Att köpa en elbil kommer fortsatt vara en dyrbar privatinvestering fram till dess att det uppstår en tillräckligt omfattande andrahandsmarknad, vilket sannolikt kommer dröja ett antal år. För att Sverige till 2030 ska ha minskat sina koldioxidutsläpp med 70 procent krävs utöver nya fordon även omfattande beteendeförändringar. För att skapa klimatsmarta person- transporter har kollektivtrafiken en viktig roll att spela. Att minska behovet av privatbilar är därför angeläget. Förhoppningen är att ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik ska effektivisera person- transporterna och sänka trösklarna så att fler väljer att resa tillsam- mans.

Kollektivtrafiken är transporteffektiv om den används på rätt sätt, men det finns bussar i Sverige som färdas med alltför få passage- rare. Det är knappast hållbart. Kollektivtrafiken i glesbygd och utan- för städerna är inte alltid transporteffektiv, men utgör trots det en viktig samhällsfunktion som snarare behöver utvecklas än avvecklas. Mindre fordon, mer anropsstyrd trafik, delade fordon och utvecklad kapacitetsplanering utifrån data om resmönster har potential att göra all kollektivtrafik klimatsmart. Några regioner i Sverige har genom

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

att använda mindre fordon och mer anropstyrd trafik minskat klimatpåverkan och ökat kundnöjdheten. Det finns också ideella initiativ, som genomför samåkning där det saknas kollektivtrafik.

På sikt väntar en framtid med helt automatiserade fordon, sanno- likt med en annan ägarstruktur, där nyttjandet bygger på abonne- mang och delningstjänster snarare än privat ägande. Utredningen vill med sina förslag skapa en infrastruktur för mobilitetstjänster som förenklar för operatörer att erbjuda resenärer attraktiva mobilitets- tjänster.

Vilken klimatnytta ett nationellt biljettsystem bidrar till är svårt att värdera. Det bygger givetvis på vilken överflyttning från privat- bilism som biljettsystemet förmår att skapa. Utredningen ser ett nationellt biljettsystem som ett av flera medel för att sänka trösk- larna till kollektivtrafiken och förenkla för mobilitetsaktörer att lättare kunna erbjuda alternativa transporttjänster i Sverige. För att ha förutsättningar att nå transportpolitikens mål, behövs en bred palett av insatser som var för sig kan ha marginell nytta. Om insat- serna kompletterar varandra kan de tillsamman skapa förändring.

2.3.2Digitaliseringens möjligheter

En trend som kännetecknar vår tid är digitaliseringen. Utvecklingen går mot att erbjuda lösningar mot konsumenten som är alltmer intuitiva. Komplexiteten ligger i bakomliggande system som konsu- menten tack och lov aldrig behöver sätta sig in i. Målsättningen är att utredningens förslag ska mynna ut i lösningar så att dagens och framtidens resenärer på ett enkelt sätt får tillgång till ett brett utbud av mobilitetstjänster.

Digitaliseringen går i ett rasande tempo och det gäller för olika samhällsfunktioner att hänga med i den utvecklingen och möta alla medborgares behov. Digitaliseringen smyger sig ofta på relativt obemärkt för att sedan plötsligt vara självklar och kanske ha för- ändrat beteenden i grunden. Den smarta mobiltelefonen gjorde att alla fick tillgång till en extremt kraftfull handenhet med en relativt stor skärm, som har skapat oanade möjligheter för allehanda tjänster. Dessa tjänster i mobiltelefonerna genererar konstant enorma data- mängder.

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

I utredningen ser vi att Sverige måste förhålla sig till den här förändringen på ett par sätt. Vi måste på allvar börja tala om digital infrastruktur, vilka krav den ställer och hur den bör regleras. Det gäller bland annat hemvisten av data, tillgången till data och säker- heten kring data. Transportsektorn kommer inom en nära framtid att först producera stora datamängder för att sedan bli beroende av tillgången till de egengenererade data.

Omställningen till hållbara transporter kräver omfattande beteende- förändringar på kort tid. För att klara det menar utredningen att innovationer inom transportområdet är avgörande, det gäller för såväl fordons som utvecklingen av nya mobilitetstjänster. Därför resonerar vi i utredningen om hur tillgången till data för tredjeparts- försäljning kan regleras så att den blir den bästa möjliga. EU kom- missionen är inne på samma linje och förväntar sig att all offentlig verksamhet arbetar i den riktningen.

Vi måste också förhålla oss till att kollektivtrafiken, som organi- satoriskt är uppdelad på många myndigheter och företag, kommer att få allt svårare att hänga med i den digitala utvecklingen eftersom utvecklingen sker så snabbt. Historiskt sett har utvecklingen av biljettsystem alltid skett regionalt, för att sedan pusslas ihop inter- regionalt och nationellt. Då upplevs den nationella aspekten ofta som kostnadsdrivande, apart och lågt prioriterad. I utredningen har

viförsökt att utveckla förslag som är framåtinriktade, strukturella och kostnadseffektiva. Vi tror att det är viktiga förutsättningar för att kollektivtrafikbranschen ska vilja och kunna prioritera imple- menteringen av det nationella biljettsystemet.

Digitaliseringen och all data som genereras av och kring oss för med sig att tjänster kan individualiseras. Samhället går från tjänster som ska tillgodose behov hos en bred publik, till individuella tjänster som är unikt anpassade för var och en. I dag lever alla i sin egen digitala informationsbubbla. Ingen bubbla är den andra lik trots att de är producerade med samma grundtjänster som servar hundratals miljoner människor.

Opinionen svänger också förvånansvärt snabbt från en grundsyn om att det är integritetskränkande till att det verkar vara ganska bra att var och en får en tjänst som är individuellt anpassad. Det är farligt att generalisera och utan tvivel går åsikterna isär om vad som är bra eller dåligt. Poängen är att denna utveckling har accepterats så snabbt, bara på några år under en tid då tekniken utvecklats ännu

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

snabbare. I utredningen tar vi fasta på utvecklingen av individua- liserade digitala tjänster. För att kollektivtrafikens erbjudande ska vara relevanta föreslår vi ett nationellt biljettsystem som tillvaratar nya tekniska möjligheter. Samtidigt måste branschen hantera inte- gritet och cybersäkerhet på ett betryggande sätt.

Begreppet biljett, som förklaras i kapitel 5.2, kommer sannolikt snart att ändra karaktär. Rätten att resa blir mer kopplad till ett personligt erbjudande än till en biljettprodukt som är generisk för alla. Utredningen har som uppdrag att föreslå ett biljettsystem, det vill säga, ett system som hanterar biljetter, eller det som verifierar rätten att resa. Hur resenären har erhållit rätten att resa och vilka produkterbjudanden som resenären kan välja bland är helt upp till marknaden att bestämma. I förslagen om det nationella biljett- systemet försöker vi att så lite som möjligt begränsa oss till den historiska strukturen och i stället bejaka kommande strukturer. Samtidigt vill vi, i enlighet med direktivet, ta tillvara de investeringar som redan är gjorda och bygga vidare på standarder som redan finns.

Mobiltelefonin har utvecklats till ett fantastiskt hjälpmedel. Utvecklingen tog fart i slutet på 1990-talet och har fortsatt efter det. Som konsumenter tar vi det numera som självklart att telefonen alltid ska fungera var vi än är. Bakom skärmen och användarens avtal med sin teleoperatör finns en struktur av standarder, avräkning och avtal inom telekombranschen.

Vi vill genom det nationella biljettsystemet göra det lika enkelt att resa kollektivt i hela landet som det är att ringa utomlands. Vi har därför hämtat mycket inspiration från den världen. Utredningen är däremot som sagt begränsad till att föreslå ett biljettsystem som är enkelt att använda. Det är sedan kollektivtrafikbranschen som bär ansvaret att erbjuda resenärerna attraktiva biljettprodukter.

2.3.3Resenären i fokus

Bussförare är sedan många år en viktig yrkesgrupp i samhället. Bussförarnas uppdrag har gått från att köra buss, till att köra rese- närer. Motsvarande förändring i riktning mot ökat resenärsfokus finns inom hela kollektivtrafikbranschen.

Utvecklingen av hur trafikföretagens personal ska bemöta sina resenärer är en följd av att kollektivtrafikbranschen, liksom många

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

andra verksamheter, under 2000-talet har blivit alltmer kund- orienterade. Utvecklingen har till stora delar förstärkts av att olika branscher har av- eller omreglerats i syfte att skapa mer konkurrens. I konkurrensens tecken har många av de nya företagen valt att fokusera på kundupplevelsen för att därmed få fler och mer nöjda kunder. De tidigare monopolinstitutionerna var inte alltid de första att förändra denna kultur. Det var många gånger de som utmanade den rådande ordningen som gjorde skillnad.

Inom kollektivtrafiken har motsvarande utveckling skett. Då järnvägen började avregleras vid millennieskiftet och Tågkompaniet vann den första stora upphandlingen om kommersiell järnvägstrafik, fokuserade bolaget mycket på kundupplevelsen. Det gällde även Arlanda Express och andra privata tågoperatörer. Hela branschen tog därmed ett rejält kliv framåt i riktningen mot att utgå från ett resenärsperspektiv i stället för ett produktionsperspektiv.

Länstrafikbolagen var de som upphandlade trafik och därmed var ett led mellan varumärket som resenären upplevde och företaget som levererade servicen. De började också värdesätta kvalitet och ställa krav på kundbemötande. Operatörerna som levererar trafiken åt länstrafikbolagen, sedermera RKM, började klassificera föraryrket som ett serviceyrke.

Under denna utveckling har biljettsystemen för kollektivtrafiken gått i otakt. Biljettsystemen har i kundhänseende legat ett steg efter branschens utveckling generellt. Under resekortens tid som base- rades på smarta kort var tekniken sprungen ur ett produktions- perspektiv med snabbhet i visering, frånvaro av kontanter och automatisk resenärsredovisning som ledstjärnor. Konsumenten eller resenären lämnades därhän utan information om resan. De smarta mobiltelefonerna har givit RKM möjlighet att informera resenärerna på ett helt annat sätt än tidigare.

En utmaning för branschen har varit att följa med i utvecklingen av resenärernas förväntningar. Konsumenterna har blivit överöst med information om många olika tjänster. Nu finns det så mycket information att det har kan vara svårt för resenärerna att hitta det som verkligen är relevant. Kollektivtrafikbranschen har levererat ett stort antal mobilapplikationer, men ofta med funktionaliteter som konsumenterna redan förväntar sig baserat på erfarenheter från andra applikationer.

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

När ett stort internationellt digitalt plattformsföretag som orga- niserade taxifordon lanserade sin verksamhet i Sverige 2013 kunde de visa alla sina taxifordon i realtid på mobilskärmen. Många rese- närer undrade då varför RKM inte kunde visa positionen för sina fordon. I dag är det fortfarande många RKM som inte visar fordons- positioner för resenärerna.

Den smarta mobiltelefonen gjorde att kollektivtrafikbranschen blev övertygad om att nästa generation av biljettsystem skulle bli mobilcentrerad. Medlet för att förverkliga det var genom mobil- applikationer, där resenärernas informationsbehov, köpgränssnitt och biljetter skulle samsas. Som biljetthållare och köpkanal har mobilapplikationer en del nackdelar, men som informationskanal är den oöverträffad. Om det behöver vara en applikation för varje trafikföretag och RKM är en annan fråga.

2.3.4Framtidens mobilitet

Framtidens mobilitet anses av många karaktäriseras av att människor i mindre utsträckning äger egen bil och i större utsträckning reser tillsammans och/eller använder tjänster med delade fordon. För att underlätta för resenären spås mobilitet som en tjänst i framtiden bli sättet på vilket vi köper tillgången till transporttjänster. Genom dessa kan resenären köpa tillgång till enstaka tjänster eller abonnera på tillgång till olika transportlösningar, beroende på behov. Tanken är att tjänsterna ska inkludera olika trafikoperatörers utbud som till- sammans tillgodoser resenärens hela transporterbehov, från dörr till dörr – alla dagar i veckan, vilket gör den privata bilen överflödig.

Eftersom mobilitet som en tjänst innebär att fordonen används mer effektivt anses det också minska klimatpåverkan. Det kan inne- bära att resenärer reser ihop i fordon eller att fordon delas sekven- tiellt genom delningstjänster.

Användande av kollektivtrafik har ökat markant de senaste tio åren. Kvaliteten och omfattningen på kollektivtrafiken har också ökat, men ännu är den typ av trafik som erbjuds, det vill säga linje- lagd och tidtabellsstyrd buss, tåg, båt, tunnelbana och spårvagn, i stort sett samma som under andra halvan av 1900-talet. Digita- liseringens möjlighet att utifrån resenärers specifika behov koppla samman ett stort utbud av transporttjänster i gemensamma erbju-

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

danden används ännu inte i någon större omfattning. Kommersiella delningstjänster av fordon finns främst i storstäderna och de har svårt att skapa fungerande affärsmodeller. Det är bara ett fåtal regio- nala kollektivtrafikmyndigheter som har inlett försöksverksamheter som innebär samarbeten med andra trafikoperatörer.

Framtidens mobilitet är alltså ännu inte här. I en undersökning av resenärers inställning till hållbart resande, som Västtrafik gjorde 2019, spådde många att kollektivtrafik och trafik med delade fordon kommer användas mer i framtiden, medan resandet med privata bilar kommer att minska. Däremot var det inte lika många som trodde att de själva kommer att resa mindre med privata bilar i framtiden.

Som framgår av kapitel 7 görs många pilotprojekt för att främja mobilitet som en tjänst, ofta med offentlig finansiering. Det finns många aktörer som är intresserade av att ingå i framtidens mobilitet, men än så länge råder en avvaktande hållning till konceptet både från offentliga och privata aktörer. Problemen att lösa är såväl tekniska som affärsmässiga. Utredningen vill genom att föreslå ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik, även för trafik med delade fordon, bidra till en lösning som kan avhjälpa de tekniska problemen.

De affärsmässiga problemen handlar om efterfrågan på mobili- tetstjänster som inte ingår i den offentligt subventionerade kollek- tivtrafiken. Där har offentliga aktörer en viktig roll att spela för att underlätta för marknaden av mobilitetstjänster. Ett sätt för mobili- tetstjänster att nå ut till allmänheten är som en del av offentligt upphandlad trafik. Nya tjänster kan komplettera dagens offentliga kollektivtrafikerbjudande. En företeelse som finns i ett antal länder i Europa, och inom vissa regioner i Sverige, är att det offentliga upp- handlar mobilitetstjänster med mindre fordon för linjer och tider då stora bussar inte behövs. Genom anropsstyrd trafik finns också möjlighet att öka resenärsnyttan då transporterna i större utsträck- ning kan möta resenärernas behov av transporter från dörr till dörr. Utredningen tror att regionala kollektivtrafikmyndigheter kan spela en viktig roll i att främja nya mobilitetstjänster som komplement till dagens kollektivtrafik.

Utöver att ha ett brett utbud av transporttjänster och standarder som underlättar tekniska integrationer behövs möjlighet för tredje- partleverantörer att paketera mobilitetstjänster till resenärer. Genom att möjliggöra för seriösa tredjepartförsäljare att sälja kollektivtrafik- biljetter och kombinera olika mobilitetserbjudanden kan en mark-

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

nad för mobilitetstjänster skapas. För att åstadkomma det är det centralt att ha en nationell åtkomstpunkt som tillgängliggör dels trafikantinformation, som behövs för att planera en resa. Dels biljettinformation med öppen försäljnings-API, som behövs för att sälja kollektivtrafikbiljetter eller tillgång till olika transporttjänster. Utredningen vill genom att lämna förslag som avser att öka efter- frågan om mobilitetstjänster och underlätta för tredjepartsförsälj- ning underlätta för konceptet mobilitet som en tjänst att utvecklas och på allvar bidra till klimatomställningen.

2.3.5Varför behövs ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik?

Resenärerna efterfrågar i huvudsak intuitiva och prisvärda tjänster som ger nytta och trygghet. För resenären är det kollektivtrafik- erbjudandena och resetjänsterna som skapar värde. Biljetten är mindre relevant för resenären, bara det finns lättillgänglig information om dess giltighet, det vill säga resenärens rättighet att resa. Biljetten är däremot viktig för kollektivtrafikföretagen, för deras intäktssäkring och statistik.

Nyttan av ett nationellt biljettsystem handlar huvudsakligen om två frågor. Vilka kollektivtrafikerbjudanden är det som lättare kommer resenärer till del genom ett nationellt biljettsystem – jämfört genom de fragmenterande system som finns? Vad kostar det branschen att inte ha ett gemensamt nationellt biljettsystem?

Utan ett nationellt biljettsystemtänk är branschen tvungen att ut- veckla mängder av små regionala biljettsystem. Den suboptimeringen som pågått i årtionden har kostat hundratals miljoner kronor, utan att generera extra resenärsnytta. Genom ett nationellt biljettsystem baserat på standarder och några centrala funktioner kan kollektiv- trafikföretag dra nytta av minskad regional administration och ökad interoperabilitet mellan olika kollektivtrafikföretags biljettsystem, vilket gör att de inte behöver lägga ner stora summor på regionala anpassningar för olika samarbeten.

För resenären kan den ökade samordningen leda till nya kollek- tivtrafikerbjudanden. Det kan dels handla om nya regionala tjänste- erbjudanden eftersom det nationella biljettsystemet är öppet för olika typer av kollektivtrafikföretag och delningstjänster, vilket underlättar samarbeten dem emellan, dels tjänsteerbjudanden som

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

täcker hela landet eftersom systemet är nationellt och underlättar sammankoppling av kollektivtrafikföretag i hela Sverige. Genom ökat tillgång till trafikantinformation och biljettinformation kan också nya resetjänster utvecklas. Därmed har det nationella biljett- systemet potential att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig och attraktiv.

2.4Arbetsformer och betänkandets disposition

Frågan om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik enga- gerar och det är många intressenter som har stora förväntningar, men också vissa farhågor kopplade till systemet. Därför har utred- ningen vid ett 20-tal tillfällen haft enskilda möten med olika intres- senter och fört en dialog om utformningen av ett biljettsystem.

En omfattande enkät har skickats ut till RKM, trafikoperatörer inom kollektivtrafiken, andra tjänsteföretag inom mobilitetsområ- det samt intresseorganisationer. Synpunkter från nuvarande och presumtiva kollektivtrafikresenärer har hämtats in genom dialog med företrädare för konsumentorganisationer, en enkät och befint- liga studier som belyser konsumentperspektivet inom kollektiv- trafiken.

Vi har också inhämtat kunskap om hur biljettsystem fungerar i andra länder genom diskussioner med personer med goda insikter i de olika systemen. Utredningen har fokuserat på länder som ligger nära Sverige, där uppbyggnaden av kollektivtrafiken har likheter med den svenska. Vi tror att dessa system är de mest relevanta som inspiration till en svensk motsvarighet. Vi har också tagit del av information om hur globala plattformsaktörer resonerar och plane- rar för erbjudanden som rör mobilitetstjänster.

I november 2019 deltog utredningen vid två workshopar arran- gerade av Samtrafiken respektive Trafikverket. Vid den första deltog regionala kollektivtrafikmyndigheter och större kollektivtrafik- operatörer. Till den andra var intressenter i projektet Mobilitet som en tjänst inbjudna. Vi har också haft löpande kontakt med Trafik- verkets ansvariga för myndighetens regeringsuppdrag om att ut- veckla en nationell åtkomstpunkt för mobilitet som en tjänst.

Vid båda dessa arrangemang diskuterades olika utformningar av ett nationellt biljettsystem. I december 2019 arrangerade dessutom

SOU 2020:25

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

utredningen en öppen hearing med två perspektiv – ett resenärs- perspektiv och ett tekniskt perspektiv. Vi har också haft dialog med myndigheter med beröringspunkter till utredningens arbete.

Till utredningen förordnades sju experter och två sakkunniga. Ledamöterna i expertgruppen har bidragit med värdefull kunskap till utredningen genom aktiv medverkan vid utredningens fyra expert- gruppsmöten och genom att bidra med hemuppgifter däremellan.

För oss i utredningen har det funnits en rad utmanande frågor. En sådan är på vilket sätt befintliga biljettsystem kan bindas ihop så effektivt som möjligt. Andra frågor är vad som krävs för att möta framtida krav på ett biljettsystem och vilka ekonomiska och andra konsekvenser utredningens förslag får. En huvudfråga har som tidigare också nämnts varit vad som skapar största klimat- och resenärsnytta. För att besvara en del av dessa frågor har vi tagit hjälp av konsulter. Vi tror att det finns ett värde i att låta externa experter analysera utredningens resonemang och förslag. IT-specialister har undersökt tekniska förutsättningar och konsekvensutredningen av våra förslag har genomförts av ett externt konsultföretag med om- fattande erfarenhet av liknande utredningar.

2.4.1Några uttryck och begrepp

För att variera språket används uttrycket utredningen och vi för att benämna tankar eller ståndpunkter från utredaren och dennes kansli.

Ett annat begrepp som är ofta förekommande i utredningen är kollektivtrafikföretag. Med kollektivtrafikföretag menas de företag som bedriver kollektivtrafik enligt kollektivtrafiklagens bestäm- melser, vilket inkluderar regionala kollektivtrafikmyndigheter.

Uttrycket produkter används i utredningen för att benämna biljetter. Biljetter är färdbevis som ger rätt att nyttja persontrans- porttjänster.

2.4.2Betänkandets disposition

Betänkandet inleds i kapitel 1 med våra författningsförslag. Därefter kommer denna introduktion till uppdraget och beskrivning av utredningens arbete (kapitel 2). I kapitel 3 gör vi en historisk till- bakablick över de legala förändringar som skett gällande kollek-

Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

SOU 2020:25

tivtrafiken och på de initiativ om ett nationellt biljettsystem som har förekommit genom åren samt hur dessa initiativ har tagits emot och hanterats. I kapitel 4 beskriver vi några förutsättningar för att natio- nellt biljettsystem – Hur ser nuvarande och presumtiva resenärer i kollektivtrafiken på behov och hinder för enkelt resande? Hur ser marknaden för kollektivtrafik ut? Vad är de transportpolitiska målen och hur långt är det till måluppfyllelse? Vilka lagar och regler finns för utredningen att beakta?

Kapitel 5 beskriver det utvecklingsarbete inom biljettområdet som kollektivtrafikbranschen bedriver och vilka samarbeten som finns. I kapitel 6 gör vi en internationell utblick och beskriver biljett- systemen i bland annat Norge, Finland, Danmark, Schweiz och Nederländerna. Initiativ på biljettområdet inom EU beskrivs också. I kapitel 7 belyser vi särskilt konceptet om mobilitet som en tjänst och analyserar utvecklingsmöjligheterna inom detta område.

I kapitel 8 går vi igenom olika handlingsalternativ för att inrätta ett nationellt biljettsystem och landar i ett antal förslag. Förslagen handlar om allt från vilken trafik som bör ingå, hur finansierings- modellen kan utformas och hur öppen tjänsteinnovation kan främ- jas, till hur organisatoriska och tekniska lösningar bör utformas. Kapitel 9 innehåller förslag om genomförande samt en sammanställ- ning av förslagens konsekvenser. Kapitel 10 slutligen omfattar kom- mentarer till våra författningsförslag.

3Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till konsumentperspektiv och klimathänsyn

Avsikten med detta kapitel är att beskriva den resa med statliga utredningar, överväganden och beslut som kollektivtrafiken i all- mänhet och frågan om bokning och betalning av biljetter i synnerhet har färdats från 1960-talet och framåt. Utredningen kan konstatera att samtidigt som kollektivtrafiken har spelat lite olika roll under de senaste 50 åren så har frågan om biljett- och betalsystem hela tiden varit aktuell. Ett antal utredningar och rapporter har kommenterat avsaknaden av en gemensam infrastruktur för dessa system.

Kollektivtrafiken har genomgående hanterats som ett regionalt ansvar och därför decentraliserats till regionerna. Från början var kollektivtrafiken ett medel och en förutsättning för medborgarna i allmänhet att kunna förflytta sig. När välfärdssamhället sedan bygg- des ut blev den privata bilen norm och kollektivtrafiken mer av ett komplement. Det var först på 1990-talet som miljöfrågan började aktualiseras och insikten växte om att kollektivtrafiken skulle kunna bidra till mer miljöeffektiva lösningar. På 2000-talet blev också urba- nisering och trängsel i centrum en drivande fråga i samhällsdebatten. Nu är det klimatfrågan som är kollektivtrafikens och denna utred- nings huvuddrivkraft.

Staten har ett antal gånger lyssnat på kollektivtrafikbranschen, som lovat att hantera frågor om gemensamma informations-, biljett- och betalsystem. Samtidigt som en rad utredningar har pekat på möjligheten att skapa sådana system genom politiska beslut har ansvariga beslutsfattare uttalat att de kommer att noggrant följa

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

utvecklingen. Denna utredning om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i Sverige ska ses i ljuset av denna långa utveckling.

Frågorna om statens roll och om ett biljettsystem som en del av en nationell digital infrastruktur kvarstår. Utredningen kommer att överväga om inte det digitala samhället kommer att kräva en strategi för digital infrastruktur, där ett gemensamt informations-, biljett- och betalsystem för kollektivtrafiken är en del. Detta för att Sverige ska kunna dra nytta av landets progressiva och klimatmedvetna med- borgare och att vi därmed kan vara en permanent världsutställning för en digitalisering av vardagslivet som Sverige borde vara.

3.1Avreglering och ökad konkurrens i ordnade former

3.1.11960- och 70-talets trafikpolitiska beslut

Under efterkrigstiden växte en stark offentlig sektor fram i flertalet industrialiserade länder och Sverige var inget undantag. Framförallt var det marknader där det hade uppstått marknadsmisslyckanden som det offentliga tog ansvar för.1 Ett typexempel på marknader som hade haft inslag av marknadsmisslyckanden var de infrastrukturella systemen. I Sverige, liksom i de flesta europeiska länder, var trans- portsystemen under efterkrigstiden således statligt eller kommunalt ägda eller på annat sätt helt kontrollerade av samhället.2

Under senare delen av 1900-talet jämfördes den offentliga styr- ningen allt mer med marknadsorienterade synsätt. Offentlig sektor ansågs ofta vara ineffektiv i jämförelse med den privata sektorn. Att arbeta affärsmässigt genom konkurrensutsättning ansågs vara vägen för att effektivisera och få ner kostnaderna. Tillsammans med en internationalisering inom många samhällsområden bidrog nya synsätt till att en våg av avregleringar startades av tidigare offentligt styrd verksamhet. I Sverige avreglerades exempelvis de stora mark-

1Ett marknadsmisslyckande är en situation där den fria marknaden inte leder till ett optimalt resursutnyttjande i samhället. Marknadsmisslyckanden innebär att en marknad exempelvis får en naturlig monopolkaraktär eller har externa effekter. Det kan leda till att konkurrensen på marknaden uteblir och att tjänsterna blir svåra att värdesätta.

2Se bland annat Kaijser, Arne, I fädrens spår. Den svenska infrastrukturens historiska utveckling och framtida utmaningar. Stockholm 1994, s. 57 ff.

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

naderna för infrastruktursystem som järnvägen, posten och tele- verket.3

När marknaderna avreglerades och konkurrensutsattes, bolagi- serades många av de offentligt drivna organisationerna. Syftet med organisationerna ändrades från att som offentliga institutioner gynna alla medborgare med samhällsservice till att som bolag vara mer kapitalorienterade och drivas av affärsmässiga vinstmål.4 I och med 1963 års respektive 1979 års trafikpolitiska reformer skedde det en omsvängning gällande kollektivtrafiken i vårt land. Här kom den förändringen tidigare än i många andra länder.

1963 års trafikpolitiska beslut

Det mål som sattes upp i 1963 års riksdagsbeslut var att för landets olika delar trygga en tillfredsställande trafikförsörjning till lägsta möjliga kostnader.5 Förändringen skulle ske under former som med- gav företagsekonomisk effektivitet och en sund utveckling av trans- portmedlen. Det medel som angavs för att uppnå målet var att staten skulle utnyttja den drivfjäder för effektiva transporter som kon- kurrens i sunda former kunde utgöra. Det politiska beslutet var i första hand fokuserat på att skapa goda förutsättningar för en kostnadseffektiv produktion av samhällets tjänster.

Om det kunde skapas förutsättningar för konkurrens på lika villkor, borde det enligt dåvarande regering vara möjligt att uppnå en samhällsekonomiskt mer riktig trafikuppdelning genom ökad frihet på transportmarknaden. Transporterna skulle därigenom kunna ske till lägsta möjliga kostnader för samhället. En direkt följd av beslutet var en utveckling i riktning från administrativa regleringar mot en friare, mer marknadsekonomisk styrning.

En bidragande orsak till det ändrade synsättet var samhällets stigande kostnader för lokal och regional kollektivtrafik. I slutet av 1950-talet och början av 1960-talet ökade bland annat behovet av busslinjetrafik på grund av ett ändrat boendemönster med ökad arbetspendling och fler och längre serviceresor som följd. Det blev

3Karlsson, Matilda, Avreglering, konkurrensutsättning och ekonomisk effektivitet – offentligt eller privat? En översikt över svensk empirisk forskning. Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala Universitet 2005, s. 3 f.

4Kaijser, Arne, s. 50 f.

5Prop. 1963:191 angående riktlinjer för den statliga trafikpolitiken m.m., bet. S3LU 1963:1, rskr. 1963:424.

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

allt vanligare att samhället bekostade den trafiken, dels genom statlig bidragsgivning, dels genom att kommunerna i större utsträckning täckte trafikföretagens underskott. Det skedde under en tidsperiod när bilen ännu inte hade blivit var mans egendom och en stor del av befolkningen var beroende av en väl fungerande busstrafik.

Som en följd av den utvecklingen ökade det kommunala in- flytandet över linjetrafiken och i slutet av 1960-talet ansågs trafik- försörjningen vara en viktig och nödvändig del av samhällsservicen. Bland annat fick kommunala organ företrädesrätt till tillstånd för linjetrafik, om det innebar att trafikförsörjningen förbättrades.

Fortfarande fanns det dock enligt dåvarande regering brister i sam- ordningen av trafiken. Den kommunala trafikplaneringen bedrevs för sig och den regionala för sig. De skilda statsbidragssystemen var inte samordnade. Genom att de ekonomiska bidragen från staten och kommunerna till bussföretagen i allmänhet var utformade i syfte att täcka underskott i rörelsen, fanns det heller inte några incitament för att effektivisera trafiken.

1979 års trafikpolitiska beslut

I 1979 års trafikpolitiska beslut angavs att det generella målet för samhällets trafikpolitik skulle vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande trafikförsörj- ning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader.6 Med hänsyn till de varierande kraven och olikheterna mellan trafikslag och mellan skilda delar av landet, ansågs det inte möjligt att en gång för alla över- sätta kravet på en tillfredsställande trafikförsörjning till generella standardkrav för hela landet. Det konkreta innehållet i den trafik- politiska målsättningen skulle därför tas fram genom politiska beslut på olika nivåer i samhället.

Konkurrensen och den företagsekonomiska effektiviteten till- mättes således mindre betydelse i 1979 års beslut än vad som var fallet 1963. I stället betonades de samhällsekonomiska fördelar som kunde följa av en ökad samverkan i trafiken. Enligt 1979 års beslut borde respektive trafikmedels speciella egenskaper och fördelar utnyttjas i större utsträckning genom samordning och samverkan i marknadsmässiga former mellan olika trafikmedel och trafikföretag.

6Prop. 1978/79:99 om en ny trafikpolitik, bet. 1978/79: TU18, rskr. 1978/79:419.

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

3.1.2Huvudmannaskapsreformen 1979

Genom ett annat riksdagsbeslut infördes lagen (1978:438) om huvud- mannaskap för viss kollektiv persontrafik, den så kallade huvud- mannaskapslagen. Lagen innehöll bestämmelser om ansvaret och de organisatoriska grunderna för den lokala och regionala kollektiv- trafiken. Syftet med reformen var att få en tillfredsställande trafik- försörjning i landets olika delar, vilket inte ansågs möjligt utan en väl utbyggd kollektivtrafik.7 Fortfarande var en rationell linjetrafik med buss ett viktigt villkor för ett fungerande vardagsliv för många människor.

Ett medel för att förbättra kollektivtrafiken var att på ett mer effektivt sätt samordna samtliga tillgängliga resurser. Detta ansågs bäst kunna ske genom ett samlat offentligt ansvar för kollektiv- trafiken. Behovet av samordning kan illustreras med att stadstrafiken planerades för sig, samtidigt som landsbygdstrafiken inom varje kommun planerades för sig genom ett komplicerat statsbidrags- system. Den regionala trafiken mellan kommunerna fick dessutom statligt stöd genom ett annat statsbidragssystem. Antalet bussföre- tag var stort – det fanns län med över 100 företag8 – och nästan alla hade sina egna taxe- och biljettsystem.

Till grund för regeringens förslag låg den så kallade 50-korts- utredningens betänkande om regionalt gällande trafikrabatter.9 Direktiven för utredningen hade som utgångspunkt att det borde införas så kallade länskort för kollektivtrafiken i alla län. Sådana kort fanns redan i Stockholms län och tillät resor med alla färdmedel över hela länet till ett enhetligt pris per månad, oberoende av reslängd.

Utredningen fann emellertid ganska snart att det inte gick att införa länskort utan att det fanns en huvudman som var ekonomiskt ansvarig för hela den lokala och regionala kollektivtrafiken i länet. I sin proposition till riksdagen betonade regeringen att inte enbart biljettpriset var en viktig faktor för kollektivtrafikens attraktivitet. Stor betydelse hade också beslut om linjenät, tidtabeller, fordonens komfort med mera. Beslut om sådana faktorer borde inte tas genom

7Prop. 1977/78:92 om åtgärder för att förbättra lokal och regional persontrafik m.m., bet. 1977/78: TU28, rskr. 1977/78:364.

8Kollektivtrafikkommitténs delbetänkande, Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2001:106 s. 15.

9Betänkande av utredningen om regionalt gällande trafikrabatter, Länskort i kollektivtrafiken, SOU 1976:43.

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

statliga riktlinjer utan grundas på överväganden på lokal och regional nivå.

Huvudmännen tilldelades genom reformen bland annat bestäm- manderätten över trafikutbud och pris. Ansvaret omfattade emeller- tid till en början bara kollektivtrafik på väg inom respektive län, det vill säga busstrafiken.10 Vidare skulle huvudmännen ta ställning till om driften skulle ske i egen regi eller av externa företag på entre- prenad.

En huvudman per län

Huvudmännen fick länen som geografiskt ansvarsområde. Ett vik- tigt skäl var att länen sedan länge utgjorde områden för viktiga funktioner inom samhällsförvaltningen. Dessutom utgjorde flertalet län på 1970-talet funktionellt väl sammanhängande persontrafik- regioner, genom att det egna länets resenärer i huvudsak reste inom länet.

Riksdagen beslöt att låta landstingen och kommunerna tillsam- mans utöva det gemensamma huvudmannaskapet. Det skulle då skapas möjligheter för att både de lokala och de regionala trafik- intressena i länet blev tillgodosedda. Trafikförsörjningen skulle också kunna knytas till annan viktig kommunal verksamhet som skolskjuts, färdtjänst och bebyggelseplanering. Det var väsentligt att kommunen upprättade lokala trafikplaner som samordnades och verkställdes av huvudmannen.

Landstingens roll blev att från ett mer övergripande perspektiv tillgodose kravet på en god regional trafikförsörjning och att se till att hela regionen omfattades av ett enhetligt prissystem. En annan fördel med ett huvudmannaskap var att det skapades förutsättningar för ett nödvändigt ekonomiskt samband mellan standarden på trafiken och finansieringsansvaret.

Undantag när det gäller huvudmannaskapet gjordes för Stockholms och Gotlands län. Med hänsyn till den speciella kompetensen för Stockholms läns landsting beslutade riksdagen att huvudmannen i detta län oförändrat skulle vara landstinget. I Gotlands län fanns inte något landsting och det blev naturligt att kommunen blev huvudman.

10Ännu i dag gäller samma förhållande i många andra EU-länder, där kollektivtrafik på järnväg respektive busstrafik regleras som olika verksamheter.

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

I övriga län blev det en uppgift för landstinget och kommunerna att gemensamt svara för den lokala och regionala kollektivtrafiken. En grundregel var att huvudmannen skulle vara ett kommunal- förbund, men om landstinget och alla kommuner var överens kunde verksamheten i stället organiseras i aktiebolagsform. Innan dagens kollektivtrafiklag trädde i kraft 2012 var trafikhuvudmannen organi- serad i aktiebolagsform i 17 län.11

Eftersom resenärer i vissa regioner reste mycket över länsgrän- serna ansåg riksdagen i sitt beslut att det även var angeläget att ett interkommunalt samarbete etablerades över länsgränserna.

Rätt för huvudmännen att bedriva kollektivtrafik på väg

Efter att huvudmannaskapsreformen efter viss övergångstid hade trätt i kraft fullt ut 1983 tog riksdagen 1985 på regeringens förslag beslut om en rätt för huvudmännen att bedriva busstrafik utan linje- trafiktillstånd.12 Det innebar bland annat att tidigare meddelade till- stånd till sådan trafik skulle upphöra att gälla. Eftersom inte alla privata aktörer med linjetrafiktillstånd ville konkurrera om kör- ningar med huvudmännen, skulle de kunna få sina tillgångar inlösta och riksdagsbeslutet medgav därför en betydande övergångstid för reformen fram till halvårsskiftet 1989.

3.1.31990-talets trafikpolitik

År 1988 tog riksdagen ett nytt trafikpolitiskt beslut om inriktningen av politiken inför 1990-talet och om en rad andra regeringsförslag inom transportpolitikens olika delar.13 Det framhölls i propositionen att trafikpolitiken stod inför fem stora uppgifter. Det gällde att

–genom omedelbara och långsiktiga åtgärder kraftigt begränsa trafikens miljöpåverkan,

–minska antalet dödade och skadade i trafiken,

–utveckla infrastrukturen för 2000-talets behov,

11Bostadsplaneringskommitténs betänkande En ny regional planering, SOU 2015:59 s. 149.

12Prop. 1984/85:168 om rätt att driva lokal och regional kollektivtrafik på väg, bet. 1984/85: TU30, rskr. 1984/85:383.

13Prop. 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet, bet. 1987/88: TU20 m.fl., rskr. 1987/88:290 m.fl.

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

–höja effektiviteten inom såväl transportsystemet som helhet som inom de olika trafikgrenarna, samt att

–säkerställa en tillfredsställande trafikförsörjning i alla delar av landet.

Det övergripande målet för trafikpolitiken skulle vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnader. Detta mål vidareutvecklades i fem delmål, som innebar att transportsystemet skulle

–utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov tillgodosågs,

–utformas så att det bidrog till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet,

–utformas så att det motsvarade högt ställda krav på säkerhet i trafiken,

–utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresurser främjades, samt

–byggas upp så att det bidrog till regional balans.

Beträffande inriktningen av trafikpolitiken i stort konstaterade regeringen att konsumenterna borde ha så stor valfrihet som möjligt när det gällde att utnyttja olika trafikmedel. Effektiv konkurrens mellan trafikutövare och transportsystem skulle förenas med ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag. Vidare fram- hölls att beslut om hur transporterna skulle utföras borde fattas i så decentraliserade former som möjligt. Samhället skulle dock ha ansvaret för att de trafikanläggningar som behövdes för allmänna transportbehov också utfördes.

I propositionen behandlades också principerna för trafikens kost- nadsansvar, dvs. hur skatter och avgifter borde utformas inom trans- portsektorn. Som grundprincip föreslog regeringen att de avgifter som skulle tas ut av trafiken som ersättning för att utnyttja infra- strukturen skulle utformas så att de täckte de totala samhälls- ekonomiska kostnader som trafiken gav upphov till. Detta kostnads- ansvar skulle utkrävas genom fasta och rörliga trafikavgifter. De rör-

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

liga avgifterna skulle motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna, bland annat kostnader för drift och underhåll av infrastruktur, olyckor och miljöpåverkan. De fasta avgifterna skulle i princip motsvara övriga samhällsekonomiska kostnader.

Miljöfrågorna gör entré

Det trafikpolitiska beslutet 1988 var första gången som miljö- frågorna togs upp som en del av ett politiskt beslut på trafik- och transportområdet. För att stimulera en utveckling av trafiken i miljö- vänlig riktning borde enligt regeringen alla trafikslag belastas med kostnader för den miljöpåverkan som de gav upphov till. Det ska ses mot bakgrund av det nyvaknade intresset för miljöfrågorna under 1980-talet, som ett decennium senare ledde till Miljöbalkens tillkomst 1999.14

Det betonades i propositionen att utsläppen av föroreningar från trafiken måste begränsas för att minska försurningen och för att förbättra miljön för människor. Även arbetet med att minska energi- användningen inom transportsektorn skulle fortsätta. Inriktningen borde vara att på sikt övergå till alternativa drivmedel.15

I propositionen lämnade regeringen även förslag om en framtids- inriktad järnvägspolitik. Förslagen tog sikte på att järnvägen skulle få förutsättningar att spela en viktig roll som ett konkurrenskraftigt, miljövänligt och energisnålt transportmedel. Genom en så kallad vertikal uppdelning delades dåvarande Statens Järnvägar delas upp i ett affärsverk – SJ – med ansvar för tågtrafiken, och en myndighet – Banverket – med ansvar för infrastrukturen.

Vidare skulle en så kallad vägtrafikmodell införas, vilket innebar att staten genom banverket skulle ta huvudansvaret för finan- sieringen av järnvägens infrastruktur och att SJ skulle betala avgifter för att utnyttja bannätet. Den nya organisationen innebar också att planeringen av investeringar i bannätet skulle ske på samhälls- ekonomiska grunder.

14Miljöbalken (1998:808) är en sammanslagning av miljölagstiftning som tidigare hade varit spridd i ett 15-tal olika lagar.

15Det fanns vid den tiden ännu inte någon politisk diskussion om klimateffekter av utsläpp av växthusgaser.

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

Trafikhuvudmännen får regional trafikeringsrätt

Den dåvarande indelningen av järnvägsnätet slopades och ersattes med en uppdelning i ett nät av stomjärnvägar och ett med läns- järnvägar. För persontrafiken på länsjärnvägarna föreslog regeringen att trafikhuvudmännen skulle överta trafikeringsrätten, vilket i en jämförelse med andra EU-länder var ett tidigt ställningstagande. Huvudmännen skulle samtidigt få rimliga ekonomiska förutsätt- ningar för sin verksamhet. Till förslagen på järnvägsområdet hörde också att staten även fortsättningsvis skulle köpa sådan interregional persontrafik som var regionalpolitiskt önskvärd, men som inte kunde upprätthållas på företagsekonomiska grunder.

Regeringen framhöll att utbudet av kollektivtrafik borde utökas med hänsyn bland annat till de miljö- och trängselproblem som bil- trafiken gav upphov till och som nu lyftes fram för första gången. Reglerna för trafikhuvudmannaskap ändrades så att landstinget ensamt eller samtliga kommuner i ett län kunde vara huvudman för länets kollektivtrafik. För att främja en friare, mer kundanpassad utveckling av trafiken föreslog regeringen också att regleringen av den länsgränsöverskridande trafiken skull minska.

Även när det gällde taxitrafiken föreslog regeringen en om- fattande avreglering. Det innebar att den tidigare behovsprövningen av taxi och hyrverk slopades och att taxitaxan släpptes fri. Reger- ingen betonade emellertid i propositionen att en ökad företags- ekonomisk frihet för taxitrafiken måste kombineras med att vissa grundläggande krav från samhällets sida kunde tillgodoses. Detta skulle åstadkommas genom

–att lämplighetsprövningen skärptes,

–fortlöpande uppföljning av tillståndsinnehavarnas lämplighet,

–åtgärder mot olaga trafik, med föreskrifter om kvittoskrivande och med registrerande taxametrar,

–att den taxa som tillämpades skulle kunna vara känd före resan, samt genom

–närings- och konsumentpolitisk övervakning.

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

Avreglering av yrkestrafiken

Som ett komplement till beslutet om en ny trafikpolitisk inriktning beslutade riksdagen även om fortsatt avreglering av yrkestrafiken.16 I propositionen föreslog regeringen bland annat att den så kallade behovsprövningen, som tidigare hade avskaffats för godstrans- porterna, skulle slopas även för persontransporterna. Det innebar en i princip fri etableringsrätt för bland annat taxi- och bussföretag. Även behovsprövningen vid bussuthyrning avskaffades.

För taxitrafikens del innebar förslagen att dåvarande föreskrifter om kommenderingsplaner och uppställningsplatser försvann, att taxesättningen blev fri och att tvånget att tillhöra en beställnings- central avskaffades. Trafikhuvudmännen fick ett övergripande ansvar för taxiförsörjningen i länet. Kommuner. landsting och trafikhuvud- män fick vidare möjlighet att i samband med upphandling av sam- hällsbetalda taxitjänster påverka servicenivån hos taxi.

När det gällde frågan om den långväga busslinjetrafiken togs en tidigare begränsning bort och de så kallade expressbussarna av- reglerades. Begränsningen hade inneburit att sådan trafik inte fick vara till skada för samhällsorganiserad linjetrafik. Ett visst skydd kvarstod för sådan trafik som det allmänna måste upprätthålla även om den var olönsam. Vidare fick trafikhuvudmännen i samtliga län ett ansvar för all linjetrafik för persontransporter, dvs. även den på länsjärnvägsnätet.

3.1.4Järnvägen öppnas för konkurrens

Efter regeringsskiftet 1991 tog en ny regering initiativet till att ytterligare konkurrensutsätta järnvägstrafiken.17 Med ett förslag till riksdagen 1992 slog regeringen fast att statens köp av interregional persontrafik på järnväg borde ske i konkurrens mellan olika järn- vägsföretag. Detsamma skulle gälla vid kompletterande persontrafik på stomnätet som köptes av trafikhuvudmännen.

År 1994 kom regeringen tillbaka till riksdagen med förslag om en fullständig avreglering av järnvägen.18 Förslaget innebar att det stat-

16Prop. 1987/88:78 om avreglering av yrkestrafiken, bet. 1987/88: TU15, rskr. 1987/88:166.

17Prop. 1991/92:130 om ökad konkurrens inom den kollektiva persontrafiken, bet. 1991/92: TU21, rskr. 1991/92:314.

18Prop. 1993/94:166 Avreglering av järnvägstrafiken och riktlinjer m.m. för SJ:s verksamhet under åren 1994 – 1996, bet. 1993/94: TU28, rskr. 1993/94:379.

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

liga bannätet öppnades för konkurrens och att SJ:s och trafikhuvud- männens tidigare ensamrätter till järnvägstrafik avvecklades.

Efter regeringsskiftet hösten samma år rev en ny regering upp beslutet om avreglering.19 Motiveringen var att det tidigare beslutet grundades på ett otillfredsställande beslutsunderlag.

Ett år senare presenterade den nya regeringen ett nytt förslag på förändringar i regelverket, men av mindre genomgripande omfatt- ning.20 Beträffande konkurrens inom persontrafiken konstaterades i propositionen att även andra operatörer skulle kunna utföra sådan trafik som upphandlades, vilket skulle innebära ett första steg i av- regleringen av tågmarknaden. En fullständig konkurrensutsättning av den interregionala persontrafiken bedömdes dock få så negativa effekter för landets totala persontrafikförsörjning att det inte var lämpligt att förändra villkoren för den trafiken.

Det förslag som nu blev riksdagens beslut innebar dessutom att trafikhuvudmännens ansvar förtydligades. Deras ansvar för den lokala och regionala trafiken inom sitt län motiverade att deras trafikeringsrätt skulle utvidgas till att gälla även stomnätet i länet. Efter regeringens medgivande skulle de kunna få trafikeringsrätt även i angränsande län, om syftet var att utveckla den lokala eller regionala trafiken i det egna länet.

3.1.5Ny lag för trafikhuvudmännen och lagar om färdtjänst

Huvudmannaskapslagen ersattes 1998 av en ny lag (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvudmannalagen). Bestämmelserna om organisationsformer var i stort sett oförändrade, med den skillnaden att landstinget och kommunerna nu benämndes länstrafikansvariga. I den nya lagen användes benämningen trafik- huvudman, vilket var det som i dagligt tal även var vanligt förekom- mande redan tidigare.

Enligt huvudmannaskapslagen skulle trafikhuvudmannen årligen anta en trafikförsörjningsplan, som trafikhuvudmannen nu skulle anta efter samråd med de länstrafikansvariga. Skälet till förändringen var att den dåvarande regeringen ansåg det vara viktigt att samarbetet

19Prop. 1994/95:72 Omprövning av beslutet om avreglering av järnvägstrafiken, bet. 1994/95: TU9, rskr. 1994/95:138.

20Prop. 1995/96:92 Nya förutsättningar för järnvägstrafiken, bet. 1995/96: TU12, rskr. 1995/96:108.

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

mellan trafikhuvudmännen och de länstrafikansvariga förstärktes. Ägarstyrningen av verksamheten skulle förbättras.

Den 1 januari 1998 ersatte också lagen (1997:736) om färdtjänst respektive lagen (1997:753) om riksfärdtjänst äldre bestämmelser om färdtjänsten. Dessa lagar innebar att kommunen primärt skulle ansvara för färdtjänst och riksfärdtjänst, men att de länstrafik- ansvariga genom trafikhuvudmännen och efter överenskommelse med kommunen fick möjlighet att ta detta ansvar.

Syftet var att integrera dessa transportformer i den allmänna kollektivtrafiken och skapa en drivkraft för en överföring av dyrbara taxiresor till denna del av kollektivtrafiken.21 Genom integrationen skulle det bli ekonomiskt intressant för trafikhuvudmannen att med olika slags anpassningsåtgärder göra ordinarie kollektivtrafik mer tillgänglig för funktionshindrade och på så sätt minska kostnaderna för färdtjänst. Målet var att öka resandet inom kollektivtrafiken och öka valfriheten för personer med funktionsnedsättning.

Färdtjänst skulle i och med att lagen infördes i första hand betrak- tas som en transportform i stället för en form av bistånd. Kom- munen skulle meddela tillstånd till färdtjänst till den som på grund av funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Tillståndet omfattade inte transporter som av någon annan anledning bekostas av det allmänna, till exempel sjukresor.

Riksfärdtjänst, i form av ersättning för reskostnader, tillhanda- hålls efter det att den nya lagen infördes på i stort sett oförändrade villkor. Grundvillkoret är att den sökandes funktionshinder gör att resandet inte kan ske till normala reskostnader med allmänna kommunikationer eller inte genomföras alls utan ledsagare.

3.1.6Trafikpolitik blir transportpolitik

Riksdagen tog 1998 ett nytt transportpolitiskt beslut som bland annat innebar att begreppet trafikpolitik ersattes av transportpolitik. Regeringens avsikt var att markera en vidare syn på transporternas funktion i samhället. Regeringens förslag till riktlinjer innebar inga väsentliga förändringar i förhållande till beslutet 1988 när det gällde

21Prop. 1996/97:115 Mer tillgänglig kollektivtrafik, bet. 1997/98: TU3, rskr. 1997/98:10.

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

den övergripande målsättningen.22 I propositionen föreslogs fem delmål för transportpolitiken

–ett tillgängligt transportsystem,

–en hög transportkvalitet,

–en säker trafik,

–en god miljö, samt

–en positiv regional utveckling.

Förslaget innehöll också ett antal principer och riktlinjer som skulle ligga till grund för politiken (se vidare avsnitt 4.4).

•Transportkonsumenterna borde få största möjliga valfrihet att själva avgöra hur de skulle ordna sina transporter inom ramen för en ansvarsfull politik i fråga om bland annat säkerhet och miljö. Detta borde åstadkommas genom en samhällsekonomiskt riktig prissättning av trafiken.

•En ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skulle förenas med en effektiv konkurrens mellan olika trafik- utövare och transportlösningar.

•Beslut i transportfrågor borde ske i så decentraliserade former som möjligt med en tydlig rollfördelning mellan olika planerings- nivåer och aktörer.

En viktig utgångspunkt för politiken var att styrningen mot och uppföljningen av de transportpolitiska målen skulle förbättras. Metoderna och underlaget för att genomföra uppföljningen skulle utvecklas och regeringen skulle årligen redovisa för riksdagen hur de transportpolitiska målen hade uppfyllts. Planeringssystemet skulle utvecklas så att frågor som rör infrastruktur och trafikutbud kan samordnas bättre.

Regeringen lämnade dessutom en rad förslag som syftade till att främja en ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafik- slag. Bland annat skulle en ny myndighet – Rikstrafiken – inrättas. Rikstrafiken skulle utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv samordna den interregionala persontrafiken med den lokala och

22Prop. 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling, bet. 1997/98: TU10, rskr. 1997/98:266.

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

regionala trafiken och för statens räkning upphandla viss inter- regional trafik. I praktiken omfattade det den trafik som SJ inte ansåg att fanns förutsättningar för lönsamhet i.

I infrastrukturpropositionen år 2001 föreslog regeringen senare att delmålet om transportkvalitet från 1998 skulle utvidgas till att även omfatta persontransporter.23 Regeringen föreslog dessutom ett sjätte delmål – Ett jämställt transportsystem – efter förslag från Jämställdhetsrådet för transporter och IT (Jämit).24

3.2Transportpolitik för medlemskapet i EU

Med medlemskapet i EU i mitten av 1990-talet följde också förvänt- ningar om att Sverige successivt skulle anpassa sin trafik- och trans- portpolitik till utvecklingen inom EU och i övriga Europa. Sverige hade varit tidigt ute när det gällde en del avregleringar inom buss- och järnvägstrafik, särskilt i jämförelse med de östeuropeiska länder som förväntades bli nya medlemmar i början 2000-talet. Men kraven på harmonisering inom EU medförde också nya utmaningar för den nationella politiken.

3.2.1Första järnvägspaketet 1991

Redan 1991 hade EU tagit beslut om ett direktiv vars syfte var att underlätta anpassningen av gemenskapens järnvägar till den enhet- liga marknadens behov och att öka deras effektivitet.25 Till följd av Sveriges inträde i EU var det nödvändigt att införa några bestäm- melser om redovisningsmässig uppdelning mellan banhållning och trafikverksamhet, som för svenskt vidkommande i praktiken hade begränsad betydelse. Dessa principer grundades också på ett EG- direktiv.26

23Prop. 2001/02:20 Infrastruktur för ett jämställt transportsystem, bet. 2001/02: TU2, rskr. 2001/02:126.

24Slutbetänkande av Jämit – Jämställdhetsrådet för transporter och IT, Jämställdhet –trans- porter och IT, SOU 2001:44.

25Europeiska rådets direktiv 91/440/EEG av den 29 juli 1991 om utvecklingen av gemen- skapens järnvägar.

26Europeiska rådets direktiv 95/19/EG av den 19 juni 1995 om tilldelning av järnvägskapacitet och uttag av infrastrukturavgifter.

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

Mot den här bakgrunden tillsatte regeringen 2001 den så kallade Järnvägsutredningen för att göra en bred översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägssektorn.27 I ett delbetänkande läm- nade utredaren förslag om hur EG-direktiven i det så kallade första järnvägspaketet skulle implementeras i svensk lag.28 Som ett led i detta arbete utarbetades också ett förslag till en ny struktur för den svenska järnvägslagstiftningen. I sitt huvudbetänkande lämnade utredaren senare förslag om hur person- och godstrafik skulle kunna utvecklas för att bättre tjäna kundernas intressen.29

Den 1 juli 2004 trädde den nya järnvägslagen (2004:159) i kraft.30 Genom lagen genomfördes bland annat EU:s första järnvägspaket, som bestod av fem EG-direktiv.31 Det var ett försök från EU att införa regler som skulle tvinga medlemsstaterna att öppna sina respektive järnvägsmarknader. Tillstånd för järnvägsföretag skulle bland annat vara giltiga i hela gemenskapen.

I den transportpolitiska proposition som regeringen lade fram i mars 2006 skapades en liten öppning för andra järnvägsföretag än SJ AB (affärsverket SJ bolagiserades år 2001) att bedriva persontrafik på rent kommersiella villkor.32 Det järnvägsnät som förvaltades av staten öppnades för att andra järnvägsföretag skulle kunna bedriva trafik med chartertåg och nattåg.

Vidare föreslogs i propositionen att trafikhuvudmännen under en tioårig försöksperiod skulle få ensam trafikeringsrätt för dagtåg på järnvägsnätet i de fyra nordligaste länen. På regeringens uppdrag har Rikstrafiken efter det tecknat avtal med Norrtåg AB om rätten att bedriva den persontrafiken från november 2011 och tio år framåt.

Regeringen lyfte i propositionen dessutom fram resenärs- och kundperspektivet samt behovet av hållbara transportlösningar för

27Dir. 2001:48 Utredning om järnvägssektorns organisation m.m.

28Järnvägsutredningens delbetänkande Rätt på spåret SOU 2002:48.

29Järnvägsutredningens slutbetänkande Järnväg för resenärer och gods, SOU 2003:104.

30Prop. 2003/04:123 Järnvägslag, bet. 2003/04: TU14, rskr. 2003/04:258.

31Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG av den 26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar; Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/13/EG av den 26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 95/18/EEG av 19 juni 1995 om tillstånd för järnvägsföretag; Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 95/19/EEG av den

19juni 1995 om tilldelning av järnvägskapacitet och uttag av infrastrukturavgifter; Europa- parlamentets och rådets direktiv 2001/16/EEG av den 19 mars 2001 om driftskompabiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg samt Europaparlamentets och rådets direktiv 96/48/EG av den 23 juli 1996 om driftskompabiliteten hos det trans- europeiska järnvägssystemet för höghastighetståg.

32Prop. 2005/06:160 Moderna transporter, bet. 2005/06: TU5, rskr. 308.

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

regional utveckling och vidgade arbetsmarknadsregioner. Ett ut- vecklingsprogram för kollektivtrafik med fokus på tillgänglighet för funktionshindrade, stationsfrågor och samordning av information med mera skulle tas fram. Resenärernas rättigheter stärktes med förändringar i lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst tillsammans med en offentligrättslig lag (2006:1116) om information till passa- gerare med mera gällande rätten till allmän reseinformation samt information och ersättning vid störningar.

Regeringen bedömde bland annat också att resenärernas möjlig- heter att pendla över dagen till arbetsplatser och skolor med mera behövde förbättras. Ökad samverkan mellan den regionala och den interregionala järnvägstrafiken borde som helhet kunna bidra till att förbättra pendlingsmöjligheterna inom ett större geografiskt område än länet.

3.2.2Andra järnvägspaketet 2004

Ett antal ändringar i svensk lagstiftning genomfördes i juli 2007 till följd av EU:s andra järnvägspaket, som består av en förordning och tre direktiv antagna i april 2004.33 34 Genom andra järnvägspaketet harmoniserades regler om säkerhet och teknisk utformning inom gemenskapen med syftet att effektivisera internationell trafik och göra det enklare för järnvägsföretag att utföra sådan trafik. Andra järnvägspaketet och de svenska lagändringarna ansågs vara princi- piellt betydelsefulla för en framgångsrik avreglering av järnvägen, särskilt för internationell trafik.

33Prop. 2006/07:45 Andra järnvägspaketet – fortsatt EU-harmonisering av järnvägslagstift- ningen, bet. 2006/07: TU12 m.fl., rskr 2006/07:176 m.fl.

34Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägs- företag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturkapacitet och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet); Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/50/EG om ändring av rådets direktiv 96/48/EG vad gäller driftskompabiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg och direktiv 2001/16/EG vad gäller driftskompabili- teten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg samt Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2004/51/EG av den 29 april 2004 om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG vad gäller utvecklingen av gemenskapens järnvägar.

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

3.2.3Tredje järnvägspaketet 2007 och beslutet om EU:s kollektivtrafikförordning

EU beslutade i oktober 2007 också om ett tredje järnvägspaket. Samtidigt beslutades även om en förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg.35 Avsikten med tredje järnvägspaketet var att göra järnvägstransporterna mer konkurrenskraftiga och attraktiva, bland annat genom att lagstifta om att resenärerna ska ges vissa minimi- rättigheter, som ska vara harmoniserade inom gemenskapen. Kollek- tivtrafikförordningen har däremot uttryckligen inte till syfte att ytterligare öppna marknaden för järnvägstrafik.

Mot bakgrund av den här utvecklingen tillsatte regeringen år 2007 en ny järnvägsutredning, Järnvägsutredningen 2.36 Uppdraget var att föreslå åtgärder som skulle skapa förutsättningar för ökad kon- kurrens på marknaden för persontransporter på järnväg.

I uppdraget ingick att utreda olika alternativ för att direkt eller stegvis öppna marknaden. En viktig punkt var att sätta upp regler för att den av samhället subventionerade trafiken inte skulle konkurrera ut trafik som kan drivas kommersiellt. Utredningen skulle också göra en bedömning om regionala aktörer skulle ha rätt att organisera trafik i flera län. Regeringen hade under 2007 beslutat att bifalla en ansökan från Skånetrafiken med flera samverkande trafikhuvudmän om trafikeringsrätt för Öresundstågen på sträckan Malmö–Göteborg och Malmö–Alvesta under perioden 2009–2016.

I Järnvägsutredningens betänkande lämnades bland annat förslag om hur persontransporter med järnväg skulle kunna utvecklas så att samhällets och resenärernas krav på effektivitet och kvalitet skulle kunna tillgodoses.37 Med en proposition till riksdagen 2009 föreslog regeringen en anpassning till de nya EU-bestämmelserna med utgångspunkt i betänkandet.38

Genom en förordningsändring öppnade regeringen också mark- naden för veckosluts- och helgtrafik på det järnvägsnät som förvaltas av staten från den 1 juli 2009. Det innebar att hela det svenska järnvägsnätet öppnades för internationell persontrafik från och med

35Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg m.m.

36Dir. 2007:145 Ökad konkurrens på marknaden för persontransport på järnväg.

37Betänkande av Järnvägsutredningen 2 Konkurrens på spåret, SOU 2008:92.

38Prop. 2008/09:176 Konkurrens på spåret, bet. 2008/09: TU18; rskr. 2008/09:293.

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

den 1 oktober 2009. Marknaden för persontrafik på järnväg öppna- des helt från och med den 1 oktober 2010.

Krav på gemensam trafikantinformation

För att underlätta för resenärer att hitta information om rese- alternativ föreslogs i samma proposition också att de som utför eller organiserar trafik ska vara skyldiga att lämna information om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikantinformation.39 De ska även vara skyldiga att lämna nödvändiga uppgifter för upp- följning och utvärdering av utvecklingen på persontrafikmarknaden. I järnvägslagen (2004:519) finns en bestämmelse om denna upp- giftsskyldighet (4 kap. 1a §) med bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas.

Regeringens bedömning i propositionen var att den information som operatörer och organisatörer lämnar ska syfta till att stödja utveckling och drift av gemensamma och trafikslagsövergripande system för information till trafikanterna om all kollektivtrafik. Den myndighet regeringen hade för avsikt att utse borde samverka med berörda aktörer om systemets utveckling och se till att systemet skulle vara robust när persontransportmarknaden öppnades för kon- kurrens.

Med kollektivtrafikbranschens ambitioner om ett fördubblat kollektivt resande måste informationen om kollektivtrafikens ut- bud, liksom trafikantinformationen i samband med resan bli mycket bättre (se vidare avsnitt 5.1). Resenären borde enkelt kunna få samlad information om all kollektivtrafik i landet och kunna jämföra olika resalternativ. En välinformerad konsument skulle ha bättre möjligheter att köpa rätt produkt utifrån just sina behov. Regeringen tog emellertid i sammanhanget inte upp frågan om hur försäljningen av dessa produkter skulle kunna organiseras eller vem som borde vara ansvarig för den.

Resenären borde enligt propositionen kunna kombinera resor med flera olika operatörer och trafikslag till sin genomgående resa. Resenären borde även enkelt och smidigt kunna boka plats, betala samt få ut biljetten i valfri form på valfri plats. Då skulle kollektiv-

39Ibid s. 21 f.

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

trafikens prisvärdhet och attraktivitet för kunden öka med ett ökat resande som följd.

Regeringen hade även i en annan proposition samma år tagit upp frågan om vikten av att underlätta för resenärer och transportköpare att välja klimateffektiva och säkra alternativ.40

Det behövs också ett reellt utbud av konkurrenskraftiga, klimateffek- tiva och säkra transportalternativ. Många resor och transporter omfattar flera färdmedel. Synsättet att hela resan eller transporten ska fungera ska därför prägla den fortsatta utvecklingen av transportsystemet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt förbättringar som kan förverkligas genom lösningar som omfattar flera trafikslag och kopplingar emellan dem. Synkroniserade tidtabeller, lättförståeliga biljettsystem, smidiga byten, effektiva omlastningar och tydlig trafikinformation blir särskilt viktigt för att det ska fungera hela vägen. Andelen gång och cykeltrafik av de korta resorna bör öka. Kombinerade resor mellan gång/cykel och kollektiv- trafik bör underlättas.

Frivillig samverkan eller bindande föreskrifter?

Regeringen refererade i propositionen om järnvägslagstiftningen till det frivilliga samarbete som dittills hade skett i regi av Samtrafiken i Sverige AB. Eftersom marknaden hade präglats av ett lagreglerat monopol, hade staten enligt regeringen spelat en relativt återhållsam roll i sammanhanget. All utveckling hade skett under frivillig sam- verkan mellan aktörerna. För att säkerställa samverkan och driva på en vidare utveckling på en avreglerad marknad krävdes enligt reger- ingen sannolikt ett visst ökat statligt engagemang och att staten skulle ställa krav på samverkan utifrån ett uttalat resenärsperspektiv.

Ökad konkurrens med fler kollektivtrafikoperatörer på järnväg och väg skulle kunna komma att innebära påfrestningar och försvåra ytterligare samarbete. Det var enligt regeringen inte säkert att alla operatörer skulle vara intresserade av att medverka i informations- samverkan och än mindre i samverkan om bokning, betalning och distribution av biljetter för genomgående resor.

I likhet med många remissinstanser gällande Järnvägsutred- ningens betänkande var regeringen tveksam till möjligheten att vidmakthålla den tidigare servicen eller att få till stånd en önskvärd utveckling enbart baserad på frivillighet. Eftersom välinformerade konsumenter skulle ha avgörande betydelse för att konkurrensen

40Prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, s. 128.

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

skulle fungera väl, ansåg regeringen därför att det krävdes en obliga- torisk samverkan åtminstone om information till trafikanter. Det skulle också kunna bli aktuellt att kräva en obligatorisk samverkan vad gäller bokning, betalning och distribution av biljetter/färd- handlingar samt samordning av tidtabeller med mera.

Detta skulle ligga i linje med kravet i artikel 10 i EU-förord- ningen om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer om att järn- vägsföretag och biljettutfärdare ska använda ett datoriserat infor- mations- och bokningssystem (CIRSRT).41 Tanken med kravet var att resenärerna lättare ska kunna planera sitt resande på en marknad med flera olika operatörer.

SJ AB hade enligt regeringen haft en nyckelroll när det gällde bokning av biljetter för genomgående resor. Det är ett system för bokning och avräkning utvecklat av SJ AB som innehåller de centrala tekniska delarna och som utgör en förutsättning för mycket av den samverkan som administreras av Samtrafiken. På en avreglerad och konkurrensutsatt marknad skulle det enligt regeringen krävas system för information och bokning som fungerar på ett operatörs- neutralt och robust sätt.

Regeringen annonserade i propositionen att den avsåg att åter- komma till riksdagen i denna fråga.

3.2.4Vitboken 2011 om EU:s framtida transportpolitik

EU-kommissionen publicerade sin senaste vitbok om den gemen- samma transportpolitiken i mars 2011.42 Den ersatte en tidigare version som sträckte sig fram till 2010. Vitboken ger både en övergripande historisk syn på utvecklingen inom transportsektorn och en bild av framtida utmaningar och de olika handlingsinitiativ som måste övervägas. Kommissionens redovisade bland annat en vision om framtida transporter med ett perspektiv fram till år 2050. De nyckelåtgärder som enligt kommissionen måste vidtas för att nå dit skisseras i övergripande strategier. I en bilaga listas ett 40-tal olika förslag till åtgärder.

41Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer.

42EU-kommissionen, Vitbok: Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett kon- kurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem, 28 mars 2011, KOM (2011) 144 (slutlig).

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

Kommissionen slår i vitboken sammanfattningsvis fast att trans- porter är fundamentala för vår ekonomi och vårt samhälle. Det övergripande målet för europeisk transportpolitik är att bidra till att få till stånd ett system som stöder ekonomiska framsteg, ökar konkurrenskraften och erbjuder transporttjänster med hög kvalité. Resurserna ska samtidigt användas effektivare. Till 2050 ska ut- släppen från transporterna minska med 60 procent.43 Kommissionen pekade särskilt på vikten av att skapa ett enhetligt europeiskt trans- portområde, utveckla ny teknik och nya beteenden, behovet av modern infrastruktur och att arbeta internationellt.

Regeringskansliet (Näringsdepartementet) har publicerat en faktapromemoria med ett sammandrag av innehållet och med reger- ingens inställning till vitboken.44

Långsiktiga strategier

Kommissionen konstaterade att det är uppenbart att transporterna inte kan fortsätta att utvecklas på samma sätt som tidigare. Svårig- heten angavs vara att bryta det europeiska transportsystemets olje- beroende utan att göra avkall på effektiviteten eller äventyra rörlig- heten. Lösningen för ett sådant transportsystem finns enligt kom- missionen i flexibla styrmedel för transportpolitiken. Det definierades som en blandning av EU-lagstiftning med enhetlig tillämpning, eko- nomiska styrmedel, frivilliga överenskommelser och geografiskt differentierade metoder med skräddarsydd lagstiftning eller utbyggt samarbete.

Strategin för att uppnå en optimal och hållbar resursanvändning uttrycktes av kommissionen som en strävan att uppnå sammodalitet, dvs. en effektiv användning av olika trafikslag separat och i kom- bination. Ett syfte skulle vara att uppnå minskade utsläpp av växt- husgaser. Kommissionens mål angavs vara att minska utsläppen av växthusgaser med minst 60 procent till 2050 jämfört med nivåerna för 1990 inom transportsektorn. Till 2030 skulle transportsektorn minska växthusgasutsläppen till 20 procent under nivåerna för 2008.

Kommissionen ställde upp ett antal mål för utvecklingen fram till 2050 med delmål för vissa områden 2020 eller 2030. Målen gällde

43Den målsättningen gällde när dokumentet togs fram.

44Regeringskansliet, Vitboken om EU:s framtida transportpolitik, Näringsdepartementet Fakta- promemoria 2010/11: FPM 103, 2011-05-06.

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

utveckling och användning av helt nya och hållbara bränslen, för- bättring av logistikkedjor genom ökad användning av fler energi- effektiva transportmedel samt inte minst en ökad transporteffek- tivitet. Vidare skulle infrastrukturanvändningen effektiviseras genom förbättrade informationssystem och stimulans av marknads- baserade initiativ.

De åtgärder kommissionen aviserade för att stödja den föreslagna inriktningen sammanfattades övergripande i ett antal fokusområden där framför allt följande är relevanta för utredningen.

Ett gemensamt transportområde

De olika transportnäten ska integreras så att det går att göra bättre val av transportmedel. Flygplatser, hamnar, järnvägs-, tunnelbane- och busstationer bör kopplas samman bättre och omvandlas till multimodala knutpunkter för resenärer.

Syftet är att skapa friktionsfria multimodala resor från dörr till dörr genom gemensamma villkor för att främja utveckling och användning av intelligenta system för multimodal tidtabellsplanering, infor- mation, internetbokning och smart biljettförsäljning. Digitala gräns- snitt med information och elektroniska boknings- och betalsystem, som inbegriper alla transportmedel, kommer att underlätta för rese- närer och göra det lättare att resa med olika transportmedel.

Modern infrastruktur och integrerad planering

Ambitionen är att utveckla infrastrukturen så att den ekonomiska till- växten gynnas, samtidigt som de negativa miljöeffekterna minimeras. Stamnätet mellan städer, flygplatser, hamnar och andra ekonomiska centra ska effektiviseras genom att uppgradera befintlig infrastruktur, upprätta förbindelser som saknas och ta bort flaskhalsar.

Nya resmönster och beteenden

I städerna ska det finnas ett större urval av offentliga transportmedel och dessutom ska det gå att gå och cykla. Ett mer hållbart beteende ska främjas genom att öka kunskapen om alternativ till traditionell

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

privat transport (kör mindre, gå och cykla, samåkning, infarts- parkering, intelligent biljettförsäljning med mera). Det ska finnas fri tillgång till information om olika transportmedel och om hur de kan kombineras.

Kvalitet, säkerhet och tillgänglighet

Transporttjänsternas kvalitet, tillgänglighet och tillförlitlighet kom- mer att bli allt viktigare faktorer i framtiden, bland annat på grund av ett ökat antal invånare. Det gör det nödvändigt att främja utveck- lingen av offentliga transporter. Ökad turtäthet, bekvämlighet, lättillgänglighet, tillförlitliga tjänster och intermodal integration med andra transportmedel är de viktigaste parametrarna för service- kvalitet. Tillgång till upplysningar om restider och olika alternativa resvägar är också en viktig faktor för att säkerställa friktionsfria transporter från dörr till dörr.

Forskning och utveckling

Integrerade system för transportledning och information behöver utvecklas som underlättar smarta transporttjänster. Det gäller även trafikledning för att bättre utnyttja infrastruktur och fordon. System för passagerar-/reseinformation samt boknings- och betalsystem ska tas fram.

3.2.5Fjärde järnvägspaketet 2016

Regeringskansliet har under 2019 remitterat en promemoria om implementeringen av EU:s fjärde järnvägspaket i svensk lagstift- ning.45 Fjärde järnvägspaketet består av sex rättsakter som kan delas upp i två block, den tekniska pelaren46 och den politiska pelaren47.

45Infrastrukturdepartementet, Promemoria Fjärde järnvägspaketet, 2019-07-22.

46Europarlamentets och rådets förordning (EU) 2016/796 av den 11 maj 2016 om den Euro- peiska unionens järnvägsbyrå m.m.; Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/797 av den 11 maj 2016 om driftskompalitet m.m. samt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/798 av den 11 maj 2016 om järnvägssäkerhet.

47Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2337 av den 14 december 2016 om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1192/69 om införande av enhetliga regler för

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

Stora delar av fjärde järnvägspaketet utgör omarbetningar av tidigare EU-rättsakter, vilket innebär att direktiven i dessa delar redan är genomförda i svensk rätt. Med det remitterade förslaget får den svenska järnvägslagstiftningen däremot en ny struktur. Den tidigare järnvägslagen (2004:519) delas upp i fyra nya lagar:

–en järnvägsmarknadslag,

–en järnvägstekniklag,

–en järnvägssäkerhetslag, samt

–en lag om nationella järnvägssystem.

I ett avsnitt i det remitterade förslaget om den nya järnvägsmark- nadslagen och frågor om marknadsöppning anges i promemorian att inga särskilda åtgärder föreslås när det gäller gemensamma infor- mations- och biljettsystem. Enligt en ny artikel 13a i det så kallade ändringsdirektivet,48 får medlemsstaterna begära att järnvägsföretag som bedriver inrikes persontrafik ska delta i ett gemensamt infor- mationssystem och integrerat biljettsystem för att tillhandahålla biljetter och genomföra bokningar. Medlemsstaten kan även ge befogenhet till behöriga myndigheter att ta fram ett sådant system. Konkurrensneutralitet och icke-diskriminering mellan järnvägs- företag ska säkerställas, om sådana system tas fram. Systemet ska förvaltas av en offentlig eller privat juridisk person eller en sam- manslutning av alla järnvägsföretag som bedriver persontrafik.

Skälet till bedömningen att nu inte införa kravet i svensk lag- stiftning är detsamma som regeringen angav 2015. Regeringens inställning 2015 framfördes med anledning av remissbehandlingen av en promemoria från Näringsdepartementet om trafikföretagens skyldighet att lämna information (se vidare avsnitt 3.4.6).49 I den promemorian föreslogs att kollektivtrafikföretag ska lämna och göra information om sin trafik tillgänglig i andra format och på annat sätt än i dag. Förslagen i Ds 2015:11 har dock inte införts, eftersom reger-

järnvägsföretagens redovisning; Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2338 av den 14 december 2016 om öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg samt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av den 14 december 2016 om ändring av direktiv 2012/34/EU vad gäller öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg och styrningen av järnvägsinfrastrukturen.

48Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av den 14 december 2016 om ändring av direktiv 2012/34/EU vad gäller öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg och styrningen av järnvägsinfrastrukturen.

49Ds 2015:11 Res lätt med biljett.

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

ingen efter remissbehandlingen ansåg att det arbete som pågår inom branschen fortskrider utan behov av lagstiftning.

3.3Konsumentperspektivet tar plats

Regeringen tillsatte år 2001 en parlamentarisk kommitté om kollek- tivtrafikens problem och utmaningar, Kollektivtrafikkommittén. Dess uppgift var att utifrån ett konsument- och helhetsperspektiv identifiera, analysera och beskriva kollektivtrafikens problem och möjligheter.50 Kommittén skulle dessutom formulera mål och visio- ner samt föreslå förändringar av organisation, regelverk och andra frågor av betydelse för kollektivtrafikens utveckling och ett ökat kollektivt resande.

Kommittén skulle vidare utgöra ett forum för samarbete mellan staten och övriga aktörer på kollektivtrafikområdet. Tyngdpunkten i dess arbete skulle ligga på den lokala och regionala kollektiv- trafikens område och tidsramen för dess bedömningar skulle om- fatta tiden fram till år 2020.

3.3.1En vision för 2020-talet

I sitt delbetänkande formulerade kommittén en vision av kollek- tivtrafiken år 2020 konkretiserad i en möjlig framtidsbild.51 Visionen utvecklades på ett 10-tal sidor i slutbetänkandet men samman- fattades av kommittén på följande sätt.52

Kollektivresandet utgör år 2020 en naturlig del av de flesta människors vardag och trafiken har en sådan omfattning, kvalitet och flexibilitet att den är huvudalterna- tivet när man behöver förflytta sig. Andelen kollektivt resande har alltså ökat kraftigt. De nya resenärerna är främst unga människor. Att för det mesta utnyttja kollektiva färdmedel stämmer med de värderingar och nya livsmönster som ungdomen började utveckla vid slutet av 1900-talet. Oftast är det enklare och bekvämare att resa kollektivt än med egen bil. Dessa förändringar i resmönstret har skett i takt med att kollektivtrafikutbudet blivit alltmer flexibelt och utvecklats till ett för de allra flesta attraktivt och effektivt transportsystem, som nu betydligt

50Dir. 2001:1 Utveckling av kollektivtrafiken.

51Kollektivtrafikkommitténs delbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2001:106.

52Kollektivtrafikkommitténs slutbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2003:67 s. 23.

100

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

mer än vid sekelskiftet bidrar till hållbar ekonomisk tillväxt, regional utveckling, jämställdhet, rättvisa och trafiksäkerhet.

I en mer fullständig version var budskapet i kommitténs vision att fler skulle oftare resa kollektivt av följande skäl.

•Kollektivtrafiken har i större utsträckning blivit anpassad efter skilda gruppers behov och förutsättningar.

•Tvåbilshushållen har blivit färre bland annat på grund av ökad e- handel.

•Det har blivit lättare att pendla långt, vilket har bidragit till att arbetsmarknadsregionerna har vidgats.

•Turtätheten har ökat och det går fortare att åka kollektivt i större städer.

•Den lokala resan blir ofta anropsstyrd och taxi har fått större betydelse i kollektivtrafiken.

•Informations- och biljettsystem har blivit samordnade och rese- närerna upplever att de lätt kan få information om hela sin resa, oavsett var i landet de befinner sig.

Även kollektivtrafikens omvärld skulle utvecklas enligt kommitténs vision.

•Möjligheten att kollektivt pendla långt, effektivt och till rimliga kostnader förbättras betydligt inom och mellan regionerna fram till år 2020. Det bidrar till större men färre arbetsmarknads- regioner, som ger tillgång till fler jobb.

•Kollektivtrafiken används också aktivt som ett av flera instrument i samhällsplaneringen och i den samordnade trafik- och bebyggelse- planeringen tas stor hänsyn till kollektivtrafikens förutsättningar.

•Nya internationella överenskommelser ställer krav på ytterligare minskade koldioxidutsläpp. Det medför att biobaserade bränslen används i stor utsträckning både för bussar och bilar.

•Kollektivresandets betydelse för samhällets funktion blir allmänt erkänd och uppskattad. Detta och branschens väl utvecklade servicetänkande gör att kollektivresandets status har höjts betyd- ligt.

101

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

Kollektivtrafikkommittén inlemmade även förändringar inom trans- portpolitiken i sin vision för år 2020. Sammanfattningsvis konsta- terade kommittén att de kollektivtrafikansvarigas ökade lyhördhet för konsumenternas behov och önskemål då ska ha bidragit till att det kollektiva resandet har ökat mer än det individuella. Detta med- för att de politiska målen när det gäller persontransporter om hållbar tillväxt, jämlikhet, jämställdhet, rättvisa och trafiksäkerhet år 2020 uppfylls i betydligt högre grad än vid sekelskiftet 20 år tidigare.

3.3.2Kollektivtrafikkommitténs bedömningar och förslag

I sitt slutbetänkande lämnade Kollektivtrafikkommittén förslag om författningar för stärkt konsumentskydd i kollektivtrafiken och för- slag till en del ändringar gällande författningar om fysisk planering. Kommittén lämnade inga förslag om författningar gällande kollek- tivtrafiken som sådan. Däremot gjorde kommittén ett 20-tal bedöm- ningar och lämnade ett drygt 70-tal andra förslag inom 11 olika områden i slutbetänkandet.

Kommittén lämnade bland andra följande förslag gällande ett nationellt och transportslagsövergripande informationssystem.

•Rikstrafiken borde fortsätta att stödja utveckling och samord- ning av befintliga informations- och reseplaneringssystem till ett nationellt, transportslagsövergripande system.

•Ett nationellt transportslagsövergripande informationssystem borde anses tillhöra transportinfrastrukturen och därmed delfi- nansieras med statliga nationella medel. Regeringen borde utreda hur ett sådant stöd kan utformas.

•Vägverket och Banverket borde i samverkan med berörda aktörer se över möjligheterna att ställa krav på öppna användargränssnitt mellan befintliga och kommande informationssystem.

•Vägverket borde få i uppdrag att komplettera databasen i den Nationella Vägdatabasen (NVDB) med hållplatsdata.

•Vägverket och Banverket borde ställa krav på alla som bedriver kollektivtrafik på väg och järnväg att delta i en nationell infor- mationssamverkan.

102

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

•Resenären skulle enligt kommittén vid varje bytespunkt, på platsen, per telefon eller på annat sätt, kunna få kontakt med någon som kan tillhandahålla aktuell information om kollektiv- trafiken.

•Banverket borde få i uppdrag att i samarbete med berörda myn- digheter och branschaktörer ta fram system för samordnad och trafikslagsövergripande störningsinformation.

•För smidiga och attraktiva byten mellan tåg och bussar i lokal, regional och interregional trafik borde tågoperatörer och trafik- huvudmän samverka vid planering av tidtabellerna.

3.4Samlad lagstiftning för kollektivtrafiken

Flera faktorer låg bakom behovet av en ny kollektivtrafiklag. En ny EU-förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg trädde i kraft i december 2009. Den krävde ett annat system för huvudmannaskapet och för att utföra kollektivtrafiken.53 Riksdagen hade beslutat om nya transportpolitiska mål år 2006 och genomslaget i kollektiv- trafiken behövde stärkas. Lagstiftningen behövde dessutom moder- niseras. Kollektivtrafikmarknadens karaktär och det arbete som bedrevs inom branschens partnersamverkan för en fördubbling av kollektivtrafiken låg enligt regeringen också till grund för den nya lagstiftningen (se vidare avsnitt 5.1).

3.4.1EU:s kollektivtrafikförordning

EU:s kollektivtrafikförordning innehåller bestämmelser för hur utpekade myndigheter kan agera för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse. Dessa tjänster ska vara turtätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. För att skapa en ökad öppenhet och insyn kring hur kollektivtrafiken genomförs, ska avtal tecknas mellan ansvarig myndighet och de företag som mot ersättning trafi- kerar kollektivtrafiklinjer som bedöms vara av allmänt intresse. EU- förordningen gör ingen skillnad om avtalet tecknas med ett företag

53Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg.

103

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

eller en offentlig aktör (ett offentligt ägt bolag) som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster. Däremot kan inte ett offentligt organ kon- kurrera med privata företag utanför sitt geografiska område.

Förordningen är tillämplig på nationell och internationell kollek- tivtrafik på järnväg och andra spårbundna transportsätt, men även på väg. Medlemsstaterna får välja att tillämpa förordningen på kollek- tivtrafik på inre vattenvägar och nationella marina vatten.

3.4.2Utredningen om en ny kollektivtrafiklag

Regeringen tillsatte år 2008 en utredning med uppgift att lämna för- slag till en ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken och om resenärers rättigheter.54 En viktig utgångspunkt var att rese- nären skulle sättas i centrum. Utredningen lämnade först ett del- betänkande med förslag till en ny kollektivtrafiklag.55 Förslaget byggde på en så kallad trafikförklaringsmodell, där den kollektiv- trafikansvariga myndigheten med utgångspunkt i de transport- politiska målen i en trafikförklaring skulle beskriva länets behov av kollektivtrafik och taxi.

Bland många andra förslag om hur en samlad lagstiftning för kollektivtrafiken borde byggas upp lämnade utredningen även förslag om ny en nationell myndighet. Dess uppgift föreslogs vara att bland annat följa upp och utvärdera kollektivtrafiklagen och ge råd och stöd till de lokala kollektivtrafikmyndigheterna. En annan uppgift före- slogs vara att föreskriva normer och standarder för ett samordnat informationssystem liksom för boknings- och betalsystem.

Lagförslag om resenärers rättigheter

I ett andra betänkande om resenärers rättigheter lämnade utred- ningen förslag till bestämmelser om kompensation och assistans vid förseningar och störningar i trafiken.56 Särskild vikt skulle enligt direktiven fästas vid behoven hos resenärer med funktionsnedsätt- ning. Utredningen föreslog att en lag om resenärers rättigheter i

54Dir. 2008:55 Översyn av lagstiftningen på kollektivtrafikområdet.

55Delbetänkande av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag En ny kollektivtrafiklag, SOU 2009:39.

56Slutbetänkande av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik, SOU 2009:81.

104

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

lokal och regional kollektivtrafik skulle tillämpas på trafik med buss, båt, spårvagn, taxi, tunnelbana och tåg.

Lagen skulle till sin konstruktion utgöra ett komplement till den då gällande EG-förordningen som gällde tågresenärer och de då föreslagna förordningarna gällande busstransporter och transporter till sjöss och på inre vattenvägar. Kollektivtrafik med spårvagn, taxi och tunnelbana regleras inte i EG-rätten men föreslogs ingå i den nationella lagen. Även samordnad anropsstyrd kollektivtrafik, till exempel färdtjänst och sjukresor, skulle omfattas av lagens tillämp- ningsområde.

När det gällde resenärers rätt till information föreslog utred- ningen att ansvaret skulle delas upp mellan transportörer och för- valtare av bytespunkter. När informationen lämnades skulle särskild vikt läggas vid behoven hos personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Transportören skulle enligt förslaget före resan lämna information till resenären om resenärsrättigheter enligt lag, avtalsvillkor, biljettpriser, tidtabeller, linjesträckning, störningar, fordon och bytespunkters tillgänglighet, samt hur ansvarig trans- portör kunde kontaktas.

Under resan skulle transportören lämna information om nästa bytespunkt och om störningar. För att göra det möjligt för trans- portörerna att lämna information om bytespunkternas tillgänglighet föreslog utredningen att förvaltare av bytespunkter skulle vara skyldiga att till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde lämna sådan information. Skyldigheten gällde även avvikelser i bytespunk- tens tillgänglighet.

3.4.3Regeringsförslag och riksdagsbeslut om ny lagstiftning

Regeringen angav i propositionen om en ny kollektivtrafiklag att kollektivtrafiken på flera sätt utgör ett betydelsefullt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och en långsiktigt hållbar tillväxt i hela landet.57 Den 1 januari 2012 trädde lagen (2010:1065) om kollektivtrafik i kraft.

Den nya kollektivtrafiklagen har flera syften. Ett är att skapa förutsättningar för kommersiell trafik. Kopplingen mellan kollektiv- trafikplaneringen och andra samhällsområden ska också öka. Gent-

57Prop. 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag, Bet. 2009/10: TU21, rskr. 2009/10:379.

105

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

emot resenären syftar lagen till att skapa förutsättningar för en mer dynamisk marknad, ökat kundfokus och större valfrihet för rese- nären genom fler resealternativ. Ett ytterligare syfte är en tydligare rollfördelning mellan politik och verksamhet.

Kollektivtrafiken utförs ofta av privata aktörer och utgör en omfattande näringsverksamhet. Kollektivtrafiklagen innebär att trafikföretag fritt och inom alla geografiska marknader får etablera kommersiell kollektivtrafik. Eftersom det finns stora skillnader runt om i landet för förutsättningarna att bedriva kollektivtrafik, ger lagen de regionala myndigheterna rätten att besluta om hur det offentliga åtagandet ska se ut för kollektivtrafiken i länet.

Genom att organisera kollektivtrafiken i politiska organ kan sam- verkan med andra strategiska utvecklingsbeslut öka, exempelvis med kommunernas bebyggelseplanering, regional utveckling, miljöför- bättrande åtgärder, åtgärder som minskar utanförskap och trans- portinfrastrukturinvesteringar.

I och med den nya ska varje län numera ha en regional kollektiv- trafikmyndighet (RKM). Det är regionerna (tidigare landstingen) och kommunerna i länet som har ett gemensamt ansvar för den regionala kollektivtrafiken. Enligt tidigare lagstiftning kunde lands- ting och kommuner bilda aktiebolag för att bedriva kollektivtrafik. Den möjligheten finns inte längre utan beslut om den regionala kollektivtrafiken ska nu fattas i förvaltningsform.

Riksdagens trafikutskott ansåg vid behandlingen av regeringens förslag att det innebar en modernisering av lagstiftningen och anpassning till EU:s nya regelverk på området.58 Utskottet ansåg vidare att lagen skulle ge de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bättre förutsättningar att sätta resenärernas behov i centrum när kollektivtrafiktjänster utformas.

Kollektivtrafiken omfattar många olika aktörer. Kommuner och regioner är ansvariga för RKM. Operatörerna kör tåg, bussar, flyg, taxi och båttrafik. Trafikverket äger och förvaltar vägar och järn- vägar. Trafikverket har sedan lagen om kollektivtrafik trädde i kraft uppdraget att verka för kollektivtrafikens utveckling. I statens ansvarsområde ingår flera delar. Staten ska bland annat

58Bet. 2009/10: TU21 Ny kollektivtrafiklag m.m.

106

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

–tillhandahålla övergripande transportinfrastruktur,

–utveckla och samordna den interregionala kollektiva person- trafiken,

–hantera statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafik- anläggningar, samt

–hantera anslaget för trafikavtal som syftar till att skapa en bättre interregional tillgänglighet än vad som åstadkoms av kom- mersiellt lönsam kollektivtrafik.

Transportstyrelsen har ett tillsynsansvar enligt förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik.

Regionala trafikförsörjningsprogram

Regeringen valde i förslaget till riksdagen att i några fall gå ifrån för- slag från utredningen. Dit hörde bland annat förslaget om en årlig trafikförklaring. Regeringen tog i stället fasta på förslaget från Järn- vägsutredningen 2 om att trafikhuvudmännen ska ta fram långsiktiga trafikförsörjningsprogram. RKM ska enligt propositionen regel- bundet i ett regionalt trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Skälet till regeringens ställnings- tagande angavs vara behovet av en mer långsiktig och strategisk planering av kollektivtrafiken.59

Trafikförsörjningsprogrammet ska omfatta alla former av regio- nal kollektivtrafik och ge ett relevant uttryck för behovet av regional kollektivtrafik i länet samt målen för kollektivtrafikförsörjningen. Det ska också omfatta miljöskyddande åtgärder och tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning. Myndigheten ska dessutom definiera vilka bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. Programmen ska upprättas efter sam- råd med angränsande läns RKM och med övriga berörda myndig- heter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Programmen ska uppdateras vid behov.

Enligt regeringen borde programmen kunna användas såväl i sam- band med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av

59Prop. 2009/10:200 s. 44 f.

107

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

infrastruktur på lokal, regional och nationell nivå. En effektiv sam- ordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och RKM bedömdes vara nödvändig. Detta för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik.60

Senare synpunkter på trafikförsörjningsprogrammen

I en utvärdering av trafikförsörjningsprogrammen genomförd på uppdrag av dåvarande Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) framgår att det fanns stora skillnader mellan programmen det första året.61 Både form och omfattning samt innehåll och tidsperspektiv varierade kraftigt.

Det var framför allt på fem områden där programmen skulle kunna utvecklas. För det första borde dessa bli mer strategiska doku- ment. Planeringsprocessen borde få ett ökat fokus så att program- men blev väl förankrade. En större grad av samråd skulle därmed behövas. Utvärderingen rekommenderade att inför kommande pro- gram borde dialogen med operatörerna generellt fördjupas när det gäller den kommersiella trafikens möjligheter. Slutligen föreslogs att uppföljningssystemen skulle förbättras kring såväl den ekonomiska styrningen som bedömningar av vilken samhällsekonomisk nytta som insatserna gav.

SKL har efter sin utvärdering även tagit fram en vägledning för stöd i arbetet med trafikförsörjningsprogrammet.62 I den anges bland viktiga frågor att behandla i ett program vilka gemensamma system för information, bokning och betalningar som bör finnas för att tillgodose resenärernas behov i ett ”hela resan-perspektiv”.

Utredningen om järnvägens organisation föreslog i sitt slut- betänkande att kraven på trafikförsörjningsprogrammen borde skärpas.63 Arbetet med att ta fram ett program borde bestå av flera moment. Först skulle RKM upprätta ett förslag till trafikförsörj- ningsprogram, som borde bli föremål för samråd med bland andra

60Ibid s. 48.

61Sveriges Kommuner och Landsting Regionala trafikförsörjningsprogram – utvärdering 2012, 2013-01-29.

62Sveriges Kommuner och Landsting, Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar ut- veckling av kollektivtrafiken – En vägledning och ett verktyg, Maj 2015.

63Slutbetänkande från Utredningen om järnvägens organisation En annan tågordning – bortom järnvägsknuten, SOU 2015:110, s. 186 ff.

108

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv.

Därefter skulle myndigheten upprätta ett trafikförsörjnings- program, som ska uppdateras minst vart fjärde år. De RKM som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, skulle enligt förslaget fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna i ett eget gemensamt trafik- försörjningsprogram och genomföra samråd minst vart fjärde år.

Även Transportstyrelsen har i en rapport granskat de regionala trafikförsörjningsprogrammen utifrån sin roll som tillsynsmyndig- het.64 Jämförelsen mellan första och andra generationens program tydde på både förbättringar och vissa försämringar. Programmen hade i regel blivit mer läsarvänliga och textavsnitten mer relevanta utifrån deras syfte. Beskrivningarna av potentialen för kommersiell trafik hade inte förbättrats och i ett par fall försvagats jämfört med tidigare versioner.

Transportstyrelsens övergripande slutsats var att utformningen av och innehållet i de regionala programmen fortsatt kunde för- bättras. Trots att det hade gått ett antal år sedan de nya reglerna börjat gälla, hade fram till dess inget program lämnats utan anmärk- ning i samband med tillsyn. Jämförelsen mellan första och andra generationens trafikförsörjningsprogram tydde också på att det fanns områden som blivit svagare i de senare programmen.

Ytterligare en slutsats var att RKM behöver skaffa sig en tydligare förståelse för vad lagen kräver att de regionala trafikförsörjnings- programmen ska innehålla och leva upp till de kraven. Det var enligt myndigheten viktigt att påpeka att det inte fanns något motsats- förhållande mellan att följa lagens krav och att utforma ett läsar- vänligt program som kan förstås av mottagarna. Vidare borde RKM arbeta för att innehållet i programmen motsvarar ambitionerna om att de ska vara framåtsyftande dokument. Uppföljning av den ut- förda trafiken ska ske i särskilda rapporter, som Transportstyrelsen kan utöva tillsyn över.

Myndigheten ansåg också att RKM kan utveckla sina samråds- processer i samband med att programmen uppdaterades. Samråden är ofta ambitiösa och låter många komma till tals, vilket är positivt.

64Transportstyrelsen, Två generationers trafikförsörjningsprogram, Rapport TSV Dnr 2016-3814 Juni 2017.

109

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

Däremot är en viktig tanke med samråden att aktörer ska kunna komma med inspel i ett tidigt skede, vilket inte alltid varit fallet.

Statens uppgifter på kollektivtrafikområdet

Ett annat förslag från Utredningen om en ny kollektivtrafiklag som regeringen valde att inte vidareutveckla, var förslaget om att det borde finnas en nationell kollektivtrafikansvarig myndighet. Reger- ingen anförde i en bedömning med stöd av ett stort antal remiss- instanser flera skäl för att det då nybildade Trafikverket skulle få de uppgifter på kollektivtrafikområdet som naturligt inte skulle falla på andra myndigheter.65

Trafikverket har enligt sin instruktion i uppdrag att verka för kollektivtrafikens utveckling. I de fall där det är lika motiverat att ge en viss uppgift på kollektivtrafikområdet till Trafikverket som till någon annan myndighet avsåg regeringen att välja Trafikverket för att därmed koncentrera kompetensen och aktiviteterna i så stor utsträckning som möjligt.

Regeringen anförde att genom tydliga uppdrag och utvecklad styrning av Trafikverket, skulle rätt prioritering av kollektivtrafik- frågorna kunna säkerställas och åtgärder få mätbara resultat. Reger- ingen annonserade att den avsåg att återkomma med en precisering av hur uppgifterna på kollektivtrafikområdet skulle fördelas mellan berörda myndigheter och att det var viktigt att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna skulle bli tydlig. Samtidigt gjorde regeringen bedömningen att Rikstrafikens verksamheter i sin helhet borde föras över till Trafikverket och som en konsekvens av detta avvecklas.

Gemensamma informations- och betalsystem

Regeringen föreslog slutligen när det gällde gemensamma infor- mations- och betalsystem att kollektivtrafikföretag ska lämna infor- mation om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikant- information.66 Dessutom skulle regeringen eller den myndighet regeringen bestämde få meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna sådan information. Regeringen gjorde också bedömningen

65Prop. 2009/10:200 s. 79 f.

66Ibid s. 86 f.

110

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

efter kollektivtrafikbranschens försäkran att det i första hand skulle vara branschens ansvar att utveckla gemensamma standarder för betalsystem.

Regeringen angav som skäl för sitt förslag och sin bedömning att med kollektivtrafikbranschens ambitioner om ett fördubblat kollek- tivt resande måste informationen om kollektivtrafikens utbud vara tillförlitlig och lättillgänglig för resenären. I ett system med ett öppnare marknadstillträde fordras att kollektivtrafikföretagen deltar i ett samordnat system för att resenären på ett enkelt sätt ska kunna få samlad information om all kollektivtrafik i länet och kunna planera sin resa.

Motsvarande skyldighet att lämna information om trafikutbud gällde redan tidigare enligt järnvägslagen (2004:519) för företag som utförde eller organiserade persontrafik på järnväg. En ny bestäm- melse i kollektivtrafiklagen skulle innebära att skyldigheten utvid- gades till att omfatta all kollektivtrafik. Detta var enligt regeringen nödvändigt för att resenären enkelt skulle kunna planera sin resa, även om den omfattade mer än ett transportslag och oavsett om den var regional eller interregional. Det var i linje med regeringens strävan att anlägga ett hela-resan-perspektiv på resenärers utnyttjande av trans- portsystemet. Eftersom den nya bestämmelsen i kollektivtrafiklagen omfattade all kollektivtrafik, inklusive persontrafik på järnväg, kunde särregleringen i järnvägslagen upphävas.

Förutom ett samordnat informationssystem var det enligt reger- ingen betydelsefullt med en nationell standard för betalsystem inom kollektivtrafiken. Betalsystem definierades av Järnvägsutredningen 2 i sitt betänkande som ”system för att administrera transaktioner mellan försäljningskanaler och resenären, genom betalning med bankkort eller specialkort, kontant, operatörens eget kort etcetera”.67 En rese- när borde kunna använda samma betalningsmedel oavsett var i landet och med vem han eller hon åkte.

Regeringen delade uppfattningen som hade framförts av remiss- instanser att det i första hand är branschens ansvar att utveckla system som tillgodoser detta, men underströk att samarbetet inte får begränsa konkurrensen mer än nödvändigt. Utveckling av sådana system skulle till exempel kunna ske genom att betalsystemen för resor med kollektivtrafiken blir en integrerad del av de system för betalningar som redan finns och kommer att finnas på marknaden.

67Betänkande av Järnvägsutredningen 2 Konkurrens på spåret, SOU 2008:92 s. 174.

111

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

Frågan var emellertid enligt regeringen så komplex att det inte skulle kunna uteslutas att det även skulle krävas statliga initiativ för att hitta en lösning. I det förslag till lag om kollektivtrafik som remitterades till Lagrådet ingick därför ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämde att meddela föreskrifter om krav på ett samordnat betalsystem.

Lagrådet hade emellertid i sitt yttrande anmärkt att bestämmelser av det slag som skulle kunna komma att övervägas i detta samman- hang kan komma att beröra rättsförhållanden mellan en resenär och skilda kollektivtrafikföretag samt mellan olika kollektivtrafikföre- tag. Det skulle enligt Lagrådet innebära att föreskrifterna åtmin- stone till en del skulle kunna komma att vara av privaträttslig natur av det slag som avses i 8 kap. 2 § regeringsformen. Där framgår att privaträttsliga föreskrifter meddelas genom lag. Möjligheten till delegation inom det privaträttsliga området är i stort sett obefintlig. Det innebar enligt Lagrådet att det berörda avsnittet i det remitte- rade förslaget till kollektivtrafiklag borde utgå.

Regeringen delade Lagrådets bedömning och instämde också i att föreskrifterna åtminstone till denna del skulle kunna komma att vara av privaträttslig natur av det slag som obligatorisk lagform gäller för. Förslaget om ett bemyndigande att föreskriva om krav på ett sam- ordnat betalsystem borde därför enligt regeringen utgå utan att någon alternativ lösning presenterades i den senare propositionen.

Av dessa skäl var det enligt regeringen då inte aktuellt att ta in de aktuella föreskrifterna direkt i lagen. Regeringen anförde att den i stället noga skulle följa utvecklingen inom området för att vid behov kunna vidta åtgärder. I händelse av att ett samordnat betalsystem inte uppkom på annat sätt avsåg regeringen att återkomma med för- slag till lagstiftning om bland annat krav på anslutning till ett gemen- samt betalsystem.

3.4.4Lag om kollektivtrafikresenärers rättigheter

Med ett förslag till lag om kollektivtrafikresenärers rättigheter lämnade regeringen senare också en proposition till riksdagen för- anledd av förslaget i den frågan från Utredningen om en ny kollek-

112

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

tivtrafiklag.68 Sedan utredningen hade lämnat sitt lagförslag hade vissa ändrade förutsättningar för nationell lagstiftning genomförts på gemenskapsnivå, vilket föranledde regeringen att under mellan- tiden ta fram ett bearbetat förslag som underlag för propositionen.69 Utredningens förslag överensstämde senare i huvudsak med reger- ingens proposition och riksdagens beslut. Lagen gäller dock inte anropsstyrd kollektivtrafik respektive annan taxi än taxi i linjetrafik.

3.4.5Komplettering av kollektivtrafiklagen

Med en proposition i mars 2012 föreslog regeringen några mindre kompletteringar av lagen (2010:1065) om kollektivtrafik, som riks- dagen sedan tog beslut om samma år.70 Regeringens förslag innebar bland annat att kollektivtrafiklagens tillämpningsområde utökades så att lagen även omfattar kollektivtrafik på vatten och att EU:s kollektivtrafikförordning skulle vara tillämplig. Vidare föreslogs också ett tillägg i kollektivtrafiklagen för att göra det möjligt för en regional kollektivtrafikmyndighet att sörja för nationsgränsöver- skridande kollektivtrafik, under förutsättning att trafiken domine- rades av arbetspendling eller annat vardagsresande.

3.4.6Näringsdepartementets utredning om betallösningar, biljettsystem och trafikinformation

Näringsdepartementet genomförde en intern utredning år 2014 för att undersöka om det borde bli obligatoriskt för kollektivtrafik- företag att tillhandahålla data som gör det möjligt att bygga system för information, bokning och biljettförsäljning av kollektivtrafik- resor. Resultatet redovisades i en promemoria, som bland annat inne- höll faktauppgifter om betallösningar, biljettsystem och trafikinfor- mation.71 I promemorian föreslogs ändringar och tillägg i 4 kap. 2 § kollektivtrafiklagen när det gällde trafikföretagens skyldighet att lämna information.

68Prop. 2015/16:13 Stärkta rättigheter för kollektivtrafikresenärer, Bet. 2015/16: CU9, rskr. 2015/16:73.

69Ds 2013:44 Lag om kollektivtrafikresenärers rättigheter.

70Prop. 2011/12:76 Komplettering av kollektivtrafiklagen, Bet. 2011/12: TU5, rskr. 2011/12:247.

71Ds 2015:11 Res lätt med biljett.

113

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

Utredningens förslag och bedömningar sammanfattades i följande punkter.

•Ett kollektivtrafikföretag ska lämna information om sin trafik och göra den tillgänglig i alla befintliga format och språkversioner i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Informationen ska göras tillgänglig omedelbart och i originalform.

•Informationen bör omfatta uppgifter om tidtabeller, resevillkor och vissa priser i realtid.

•Den information som kollektivtrafikföretagen ska lämna och göra tillgänglig bör ha en tillförlitlighet och kvalitet som åtmin- stone är likvärdig den som finns i företagens egna reseplanerare eller system.

•En gemensam portal bör inrättas och användas för enkel åtkomst till den information som kollektivtrafikföretagen ska lämna och göra tillgänglig.

Regeringen konstaterade efter remissbehandling att branschen hade genomfört stora delar av sitt biljett- och betalprojekt (inom Sam- trafiken) och att förutsättningarna för att resa kollektivt hade för- bättrats i och med det. Detta förväntades lösa en del av de problem som utredningen hade arbetat med.

I en interpellationsdebatt i riksdagen i januari 2016 konstaterade infrastrukturministern att det hade skett en utveckling med bransch- gemensamma initiativ och att det fanns en etablerad oberoende för- säljningskanal för kollektivtrafikresor via www.resrobot.se. Enligt ministern planerade regeringen därför då ingen ytterligare åtgärd men skulle följa frågan. Regeringen uteslöt inte ytterligare åtgärder på sikt, om frågan om boknings- och betalsystem kvarstod som ett hinder för resenärers val av kollektivtrafikutövare.72

72Interpellationsdebatt i riksdagen den 26 januari 2016 med anledning av interpellation 2015/16:277, prot. 2015/16:58.

114

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

3.4.7Trafikutskottets uppföljning av kollektivtrafiklagen

Riksdagens trafikutskott (TU) genomförde åren 2015–2016 en uppföljning av lagen om kollektivtrafik (2010:1065). Uppföljningen genomfördes av utskottets uppföljningsgrupp och redovisades i en rapport från riksdagen.73 Utgångspunkter för uppföljningen var de transportpolitiska målen och lagstiftningen på området. Viktiga aspekter var resenärernas rättigheter, kollektivtrafikföretagens mark- nadstillträde och de regionala och centrala myndigheternas agerande. Resenärernas och övriga aktörers synpunkter utgjorde en betydande del i uppföljningen.

Några iakttagelser i sammanfattning

I TU:s uppföljning framkom sammanfattningsvis en rad problem, bland annat när det gäller kollektivtrafikens gemensamma funk- tioner som information och biljett- och betalsystem. Med utgångs- punkt i en utvärdering av lagen från Trafikanalys 2014 gjorde utvärderingsgruppen den övergripande bedömningen att en allmän översyn borde göras och att den borde beakta de iakttagelser och bedömningar som redovisades i rapporten.74

Bland de punkter som enligt gruppen särskilt borde uppmärk- sammas var att den marknadsöppning som lagen syftade till när det gällde kommersiell regionaltrafik inte hade fått annat än marginella effekter. Som en förklaring hade företrädare för bussbranschen hävdat att bussföretagen varken kan eller får möjlighet att kon- kurrera med den upphandlade och subventionerade

trafiken. Betydande hinder ansågs också vara bristen på tillträde till offentligt ägda informationssystem, reseplanerare och betalsystem.

Uppföljningsgruppen pekade på att en översyn borde omfatta behovet av en reglering av tillgången till och villkoren för gemensam infrastruktur inklusive informationssystem och samordnade biljett- system. Informations- och biljettsystemen är bland annat de största problemen för personer med funktionsvariationer. Gruppen ansåg också att behovet av en nationell myndighet – befintlig eller ny – för

73Riksdagens Trafikutskott Kollektivtrafiklagen – en uppföljning, Rapport från riksdagen 2015/16: RFR14.

74Trafikanalys En förbättrad kollektivtrafik? – utvärdering av två reformer, Rapport 2014:13.

115

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

stöd till RKM borde övervägas, om den utveckling med marknads- öppning som lagen stakar ut ska drivas vidare.

I en tidigare uppföljning från TU framförde uppföljningsgruppen bland annat att det är viktigt att arbeta med att förenkla biljettköp.75 Den bedömningen kvarstod även i denna uppföljning. Att kunna betala kontant, att göra spontanköp och att köpa utlandsbiljetter utgör enligt rapporten ofta problem för resenärerna. Dessutom efterlystes ett enkelt och landsomfattande biljett- och betalsystem. För den kommersiella trafiken är möjligheten till en enkel övergång mellan kommersiell och offentlig trafik ofta en tröskel som hindrar trafiken.

TU:s uppföljningsgrupp såg positivt på den webbaserade rese- planeraren ResRobot, som fullt utbyggd skulle kunna innebära en lösning på flera av problemen kring information och biljett- och betalsystem. Samtrafiken har arbetat med att utveckla ResRobot- systemet, som också har en köpfunktion för resor mellan ett stort antal orter i landet. Gruppen konstaterade dock att kunskapen om ResRobot är begränsad och att marknadsföring av systemet därför är en angelägen uppgift.

Bestämmelserna om informations-, biljett- och betalsystem

Uppföljningsrapporten framhöll att de gemensamma funktionerna från ett resenärsperspektiv borde vara tillgängliga för alla grupper av resenärer, omfatta alla kollektivtrafikslag och kollektivtrafiken i hela landet. De ska vara realtidsuppdaterade, lätta att använda och erbjuda acceptabla lösningar vid trafikstörningar. Från trafikföretagens pers- pektiv framhåller rapporten vikten av att de offentligt ägda, gemen- samma funktionerna är öppna för tillträde på lika villkor för alla kollektivtrafikföretag.

Kollektivtrafiklagen (4 kap. 2 §) föreskriver att ett trafikföretag ska lämna information om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikantinformation. Informationen ska lämnas till Samtrafiken, som Transportstyrelsen har överlämnat denna uppgift till.76 Infor- mationen ska innehålla uppgifter om linjer, typ av färdmedel, håll-

75Riksdagens Trafikutskott Hela resan hela året! – En uppföljning av transportsystemets till- gänglighet för personer med funktionsnedsättning, Rapport från riksdagen 2013/14: RFR5.

76Transportstyrelsens författningssamling TSFS 2012:2.

116

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

platser och tidtabeller och lämnas senast 21 dagar (om inte särskilda skäl talar emot det) innan trafiken påbörjas, ändras eller upphör.

Enligt uppföljningsrapporten har Samtrafiken framfört att det borde vara självklart med realtidsinformation i det lagstadgade kravet på trafikantinformation. Samtrafiken menar att det borde in- föras ett tillägg i lagen om att ”den regionala kollektivtrafikmyndig- heten ska verka för att den regionala trafiken är väl fungerande mellan regioner och på nationell nivå”. Med den preciseringen i uppdraget för RKM skulle all information komma genom Sam- trafiken.

Den dåvarande regeringen hade 2010 framhållit i lagförslaget till ny kollektivtrafiklag att i ett system med öppnare marknadstillträde skulle det krävas att kollektivtrafikföretagen deltar i ett samordnat informationssystem. Detta för att resenären på ett enkelt sätt ska kunna få samlad information om all kollektivtrafik i länet och för att kunna planera sin resa. Den utgångspunkten var i linje med reger- ingens strävan att anlägga ett hela resan-perspektiv på resenärers utnyttjande av transportsystemet.77

3.5Kollektivtrafikens avgränsningar för ett nationellt biljettsystem

Vi ska enligt vårt uppdrag bland annat föreslå avgränsningar kring vilka färdsätt och vilken typ av trafik som bör ingå i ett nationellt biljettsystem. Utredningen ska då beakta om systemet bör omfatta andra transporttjänster och om biljetterna ska omfatta längre resor från dörr till dörr i dess helhet. Utredningsdirektiven öppnar därmed för ett vidare synsätt på vad ett nationellt biljettsystem kan vara ämnat för än vad som till exempel avgränsas av kollektivtrafiklagen.78 En bredare definition skulle enligt direktiven även kunna omfatta särskilda persontransporter och som komplement till kollektiv- trafiken finns taxi och andra färdsätt som kan ansluta till en resa med ordinarie kollektivtrafik.

Kollektivtrafik som utförs då en person i förväg begär att få resa eller att resans sträckning eller tidpunkt går att påverka i förväg kallas vanligtvis för anrops- eller efterfrågestyrd kollektivtrafik. Den

77Prop. 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag, s. 87.

78Dir. 2019:48 Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige, s. 8.

117

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

kan delas in i två grupper, beroende på vem som är berättigad att åka

–allmän kollektivtrafik och särskilda persontransporter. Enligt EU:s kollektivtrafikförordning omfattar kollektivtrafik endast person- transporter av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering.79 Det innebär bland annat att taxitrafik för skolskjutsar, sjukresor och färdtjänst eller beställda för privat bruk inte omfattas av begreppet allmän kollektivtrafik.

3.5.1Samlad lagstiftning för allmän kollektivtrafik och särskilda persontransporter?

Möjligheterna att på ett bättre sätt än tidigare samordna den all- männa kollektivtrafiken med särskilda persontransporter, dvs. färd- tjänst, skolskjutsar och sjukresor, hade länge diskuterats och utretts flera gånger innan kollektivtrafiklagens tillkomst.80 Frågan aktua- liserades åter sedan lagen trädde i kraft 2012, eftersom det då fanns nya förutsättningar för att samla ansvar hos de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna (RKM). Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) lät därför ett konsultföretag göra en översikt 2013 över hur förutsättningarna för en sådan samordning skulle se ut.81

Studien gjordes med syfte att pröva om en samlad lagstiftning för allmän kollektivtrafik och särskilda persontransporter skulle ge positiva effekter på kollektivtrafikens effektivitet, ekonomi och res- möjligheter. Den tog sin utgångspunkt i utvecklingsbehovet från olika perspektiv när det gällde förutsättningarna för en samordning.

Resultatet av studien visade att skilda regelverk för allmän kollek- tivtrafik och särskilda persontransporter med ett delat huvud- mannaskap skapar administrativa kostnader och försvårar samord- ning. Resenärer med särskilda persontransporter kan under en och samma resa vara täckta av flera ersättningssystem och regelverk.

Det skulle enligt rapporten finnas fördelar från flera perspektiv med att samla allmän kollektivtrafik och särskilda persontrans- porter. Förutsättningarna för att samordna resurserna och integrera olika typer av persontransporter skulle förbättras. Trafiksystemet

79Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg, Artikel 2a.

80Ett vedertaget begrepp för särskilda persontransporter före kollektivtrafiklagens tillkomst var särskild kollektivtrafik.

81Sveriges Kommuner och Landsting Allmän och särskild kollektivtrafik. Analys av för- och nackdelar med en samlad lagstiftning, Mars 2014.

118

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

skulle bli enklare och tydligare att förstå för resenärerna. Att samla all kollektivtrafik hos en huvudman skulle kunna ge ett tydligt ansvar för helheten.

Samhällets samlade nettokostnader för särskilda persontrans- porter i form av färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor har av Trafikanalys med stöd av olika datakällor bedömts uppgå till cirka 9,8 miljarder kronor år 2016.82 Samma år subventionerades den allmänna kollektivtrafiken (den regionala linjetrafiken) med cirka 23,6 miljarder kronor.83

3.5.2Samordning av särskilda persontransporter

Regeringen tillsatte 2016 en utredning med uppdrag att analysera reglerna för särskilda persontransporter. Syftet var att identifiera hinder för kommunala och regionala myndigheter att åstadkomma en samordning av sådana transporter och föreslå ändrade eller nya regler för att undanröja sådana hinder.84 Vi beskriver i avsnitt 4.5 den lagstiftning om färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och resekost- nadsersättning vid sjukresor som berördes av utredningen.

Utredningen om samordning av särskilda persontransporter kon- staterade i sitt betänkande att det finns potentiella samordnings- vinster inom en rad olika områden såväl mellan kollektivtrafiken och de särskilda persontransporterna som inom de särskilda person- transporterna.85 Utredningen övervägde noga frågan om ett obliga- toriskt huvudmannaskap på regional nivå. Med hänsyn främst till att detta skulle innebära en betydande inskränkning i den kommunala självstyrelsen föreslogs dock ingen ändring i huvudmannaskapen. Det ska fortsatt vara frivilligt att överlåta huvudmannaskap till den regionala kollektivtrafikmyndigheten.

En ny lag om särskilda persontransporter bör enligt utredningen ersätta lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst och den lämnade också ett författningsförslag. Den nya lagen bör dessutom omfatta sjukresor och skolskjutsar, även om dessa resor fortsätt- ningsvis ska regleras i annan lagstiftning.

82Trafikanalys, Vad vet vi om taxi? Kartläggning och analys av datakällor, Rapport 2018:9 s. 38 ff.

83Trafikanalys, Statistik om regional linjetrafik 2016, 2017-06-09.

84Dir. 2016:85 Samordning av särskilda persontransporter.

85Betänkande av Utredningen om samordning av särskilda persontransporter, Särskilda person- transporter – moderniserad lagstiftning för ökad samordning, SOU 2018:58.

119

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

SOU 2020:25

3.5.3Taxitrafik och samåkning

Regeringen tillsatte 2015 en utredning med uppgift att utreda och eventuellt lämna förslag om nya regler gällande taxitrafiken. Utredaren skulle också se över och eventuellt föreslå förtydliganden när det gäller de regler som finns för samåkning mellan privat- personer.86 Det primära syftet med uppdraget var att förbättra möjligheterna att bedriva skattekontroll av taxiverksamhet. Det skulle kunna ske genom att ge ordningen med obligatorisk anslut- ning till redovisningscentraler för taxitrafik möjligheter att fungera på ett bättre sätt. Ett annat syfte var att anpassa reglerna för taxi och samåkning till nya förutsättningar. Ny digital teknik erbjuder till exempel möjligheter till bättre koordinering av såväl yrkesmässiga som privata transporter med personbil när det gäller mötet mellan utbud och efterfrågan.

När det gäller det förstnämnda syftet lämnade utredningen i sitt betänkande flera förslag87, som regeringen i en proposition med mindre ändringar därefter har förelagt riksdagen för beslut om vissa lagstiftningsförändringar88. Förändringarna träder i kraft den 1 september 2020 och den 1 januari 2021.

När det gäller det senare delen ingick det i uppdraget bland annat att tydliggöra gränsen mellan taxitrafik och samåkning. Utredningen konstaterade att det inte finns någon definition av samåkning i svensk rätt. Den tog i stället stöd i en beskrivning från Trafikanalys om att samåkning innebär att personer som ska till samma resmål eller åt samma håll åker i samma bil.89 Utredningens bedömning var att samåkning där resans kostnader delas mellan personer med samma resmål eller samma resväg inte bör definieras som taxitrafik, även om personerna i fråga inte är bekanta med varandra.

Utredningen konstaterade vidare att samåkning har vissa likheter med bilpooler, för vilket det inte heller finns någon legal definition. Enligt Trafikanalys innebär bilpooler att ett antal personer turas om med att använda ett eller ett antal fordon, medan samåkning innebär att flera personer använder samma fordon vid samma tillfälle.90

86Dir. 2015:81 Anpassning till nya förutsättningar för taxi och samåkning.

87Betänkande av Utredningen om anpassning till nya förutsättningar för taxi och samåkning, Taxi och samåkning – i dag, i morgon och i övermorgon, SOU 2016:86.

88Prop. 2017/18:239 En ny kategori av taxitrafik, Bet. 2017/18: TU17, rskr. 2017/18:384.

89Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 19.

90Ibid s. 7.

120

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till…

Utredningen lämnade ett förslag om ändring i taxitrafikförord- ningen (2012:238) för att skapa en tydligare legal gränsdragning mellan taxitrafik och samåkning. Förslaget togs dock inte upp och kommenterades inte närmare av regeringen i nämnda proposition.

3.5.4Samhällsstöd för bilpooler?

Regeringen beslutade 2016 att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda och föreslå styrmedel för att förebygga uppkomsten av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi.91 Det övergripande målet är enligt utredningsdirektiven att nå en mer resurseffektiv och cirkulär samhällsekonomi.

I sitt betänkande argumenterade utredaren för att bilparken används ineffektivt.92 Av det skälet skulle det finnas det anledning för samhället att främja en ökad nyttjandegrad av bilar som kom- plement till många andra nödvändiga åtgärder för hållbar mobilitet. Utredaren prioriterade därför att lägga fram förslag som kan under- lätta delning av bil i bilpooler.

Utredningen föreslog mot den här bakgrunden att det införs lagstadgade kriterier för allmänt tillgängliga bilpoolsfordon, som sedan kan användas som grund för statliga eller lokala stimulans- åtgärder. Fordon ska kunna registreras som allmänt tillgängligt bil- poolsfordon i trafikregistret. Dessutom bör kommuner enligt utred- ningen få möjlighet att upplåta gatumark som bilpoolsparkering genom lokala trafikföreskrifter. En kommun bör också ges rätt att reservera bilpoolsparkering för specifikt utpekade fordon.

Sedan utredningen lämnade sitt betänkande har regeringen under 2018 tillsatt en ny utredning som enkom ska lämna förslag om hur bilpoolstjänster ska kunna främjas.93 Huvudmotivet är att stimulera till en cirkulär ekonomi med mer resurseffektiva persontransporter.

Utredaren ska enligt direktiven i första hand undersöka förutsätt- ningarna för en reducerad mervärdesskattesats för att tillhandahålla bil, motorcykel och moped mot betalning som sker genom bilpool (eller motsvarande för andra fordon). Om en sådan ordning inte är möjlig inom ramen för EU-rätten, ska utredaren i andra hand

91Dir. 2016:3 Styrmedel för att förebygga uppkomst av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi.

92Betänkande från Utredningen cirkulär ekonomi, Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi, SOU 2017:22 s. 197 ff.

93Dir. 2018:93 Utredning om åtgärder för att främja bil-, motorcykel- och mopedpoolstjänster.

121

4Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

Avsikten med detta kapitel är att redovisa några viktiga förutsätt- ningar för vårt uppdrag. Vilka är kunder i kollektivtrafiken och hur ser de på vad kollektivtrafiken erbjuder? Hur ser marknaden ut och vilka är aktörerna. Hur ser regelverken ut? Vi beskriver inledningsvis med stöd av några undersökningar befintliga och presumtiva rese- närers behov och hinder för ett enkelt resande och deras synpunkter på kollektivtrafiken och dess biljettsystem. I det sammanhanget redovisar vi dessutom hur marknaden för samhällsorganiserad och kommersiell kollektivtrafik ser ut i dag.

Vidare redovisar vi de transport- och klimatpolitiska mål som riksdag och regering har satt upp och som är pådrivande för kollek- tivtrafikens utveckling. Vi tar också upp några andra relevanta svenska regelverk tillsammans med gällande EU-lagstiftning på området. Kapitlet avslutas med en beskrivning av statens olika roller för att kollektivtrafiken ska kunna tillgodose resenärernas skiftande behov och önskemål.

4.1Resenärernas behov och hinder för ett enkelt resande

Kollektivtrafikresenärernas behov och hinder för ett enkelt resande varierar beroende på vem som reser och vad ändamålet med resan är. Behovet av att resa kollektivt kan tillgodoses med lokala och regio- nala informations- och biljettlösningar. Vid längre resor använder många den egna bilen för att ta sig från dörr till dörr. I takt med ett ökande intresse för att av klimatskäl flytta över resandet från privatbilismen till kollektiva samfärdsmedel blir ett så kallat sömlöst resande allt viktigare. Det vill säga att olika trafikslag och kollektiv-

123

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

trafikföretags erbjudanden kan kombineras på ett för resnären enkelt sätt. Det behöver bli enklare att ta sig från dörr till dörr för resenärer i kollektivtrafiken, även om det innebär att resenären använder flera transportslag och kollektivtrafikföretag.

Problem för långväga resenärer uppstår framför allt vid resor till områden där biljettsamarbeten med hemregionen saknas. Byten och tider som inte passar ihop är också hinder. Informations- och biljett- lösningar har utvecklats över tid och RKM i olika delar av landet har inte legat i samma fas när det gäller att införa nya lösningar.

Även affärs- och taxeregler – oftast politiskt beslutade – har utvecklats olika över tid, vilket ytterligare försvårat gemensamma lösningar. En konsekvens av den utvecklingen är att en kollektiv- trafikresenär som är van att resa i sitt hemlän många gånger vid längre resor ställs inför ett helt nytt informations- och biljettsystem med helt andra affärs- och taxeregler än vad denne är van vid. Även om det i praktiken inte behöver vara svårt att ladda ner en ny mobil- applikation eller gå in på en ny hemsida så kan det skapa mentala barriärer som gör att det upplevs enklare att ta bilen.

Det finns flera skäl till den utvecklingen. Ett är den decentra- liserade politiska styrningen av den regionala kollektivtrafiken, där i första hand regionernas egna behov ska tillgodoses. Ett annat skäl är att lagstiftningen – varken nationellt eller på EU-nivå – hittills har ställt några krav på att regionernas och den kommersiella kollektiv- trafikens informations- och biljettsystem ska vara förenliga. Det gäller till skillnad mot att sådana krav har kunnat ställas vid insamling av det underlag som krävs för trafikantinformation(se även avsnitt 4.5).

Det kan också finnas en instegsproblematik för de som inte nyttjar kollektivtrafiken regelbundet som kan uppleva att det är krångligt att köpa biljetter. Dit hör exempelvis förstagångsresenärer i kollektivtrafiken, sällanresenärer, turister och personer med funk- tionsnedsättning. Eftersom den politiska målsättningen att väsenligt minska utsläppen från transportsektorn genom ökad användning av kollektivtrafik ska kunna uppnås, får inte bristen på enkla infor- mations- och biljettlösningar lägga hinder i vägen.

124

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

4.1.1Skäl, drivkrafter och hinder för att använda kollektivtrafiken

Allmänhetens och kollektivtrafikresenärernas upplevelse av bland annat reseinformation och biljettsystem redovisas årligen i Kollek- tivtrafikbarometern.1 Av rapporten framgår också av vilka anled- ningar och med vilken frekvens resenärerna använder kollektiv- trafiken.

En person av tre reser regelbundet med regional kollektivtrafik 2–7 dagar i veckan, medan två av tre reser med bil. Bristen på körkort eller bil, att slippa parkera och miljövänligheten är de absolut vanligaste skälen för att resa kollektivt. Det är inga större skillnader mellan könen eller mellan boende i städer och på landsbygden när det gäller vad som är de främsta skälen. Däremot är andelen som reser med kollektivtrafik tre gånger fler i städer än på landsbygden.

Andelen män och kvinnor som nyttjar kollektivtrafik som huvud- sakligt färdmedel var år 2018 24 procent respektive 30 procent. De ärenden resenärerna har är i första hand arbetsresor, egna fritids- aktiviteter och inköp av dagligvaror. Yngre personer, där studier är det vanligaste ärendet, reser mer frekvent än äldre.

Svensk Kollektivtrafik har även utvecklat en modell för att bedöma vilka drivkrafter som påverkar valet av transportmedel och resefrekvensen i kollektivtrafiken samt hur detta varierar över tid.

De faktorer som i modellen i första hand driver resandet med kollektiva färdmedel är resenärens kunskap om hur denna kan åka, de fördelar i form av tidsbesparing som valet av transportmedel kan ge samt hur relevant kollektivtrafiken är för resenären. Med relevans, som har störst betydelse, avses att resenären kan använda kollek- tivtrafiken för de flesta av sina resor, att avgångarna passar behoven och att det är enkelt att resa.

De faktorer som avgör hur nöjda resenärerna är med kollek- tivtrafiken är hur den möter resenärens behov, samt kvalitet/punkt- lighet, trygghet och prisvärdhet. Det är relevansen och kvali- tet/punktlighet (i betydelsen att resenären kan lita på att komma

1Kollektivtrafikbarometern är en årligt återkommande nationell kvalitets-, attityd-, och res- vaneundersökning för kollektitrafikbranschen. Syftet är att löpande följa och påverka attityder och kollektivtrafikens marknadsandelar. Den genomförs av Svensk Kollektivtrafik, som är branschorganisation för regionala kollektivtrafikmyndigheter och länstrafikbolag. Under 2018 samlades 73 600 enkätsvar in, varav 32 300 var svar från kunder mellan 15 och 85 år som reser med den samhällsorganiserade kollektivtrafiken minst en gång per månad.

125

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

fram i tid när denne reser) som i störst utsträckning påverkar hur nöjda resenärerna är. Det är också de faktorer som resenärerna i genomsnitt är mindre nöjda med och som är viktiga att förbättra. Något mindre än hälften av resenärerna upplever till exempel att de kan lita på att komma fram i tid om de reser med kollektivtrafiken.

Olika resenärsgrupper har olika drivkrafter som påverkar resan- det olika mycket. Bilister har låg kunskap om hur de skulle kunna åka kollektivt. De vet heller inte om de skulle tycka att det är krångligt. Så kallade växlare, som regelbundet reser med både kollek- tivtrafik och bil, tycker att de kan genomföra de flesta av sina resor med kollektivtrafiken. De kan dessutom spara tid genom att resa kollektivt. En klar majoritet av de som främst reser kollektivt upplever att de kan använda kollektivtrafiken för flertalet resor som de gör.

Utredningens enkätundersökning

Utredningen genomförde under hösten 2019 en enkätundersökning med cirka 1 000 deltagare.2 Avsikten var att ta reda på i vilken utsträckning deltagarna använder kollektivtrafik och vilka förvänt- ningar de har på ett nationellt biljettsystem. Urvalet bestod av något fler kvinnor än män och deltagarna bor i städer, på mindre orter och på landsbygden.

Svaren visar att 79 procent av deltagarna använder kollektivtrafik och att kvinnor nyttjar kollektivtrafiken något mer, även om skill- naden är liten. Nio av tio som bor i städer åker kollektivt, medan bara drygt hälften av de som bor landsbygden gör det. Den främsta orsaken till att inte använda kollektivtrafiken är dåligt utbud och begränsad turtäthet. På landsbygden är ett betydande skäl också att det inte finns någon kollektivtrafik i närheten.

Nio av tio deltagare anser att regional kollektivtrafik ska ingå i ett nationellt biljettsystem, medan var tredje deltagare anser att även fjärrtågtrafik bör ingå. Var sjunde deltagare anser dessutom att andra mobilitetstjänster som taxi, delad bil och elscotrar bör ingå. Det föreligger inga större skillnader mellan olika målgrupper när det gäller frågan om vad som bör ingå i ett nationellt biljettsystem. De

2Nepa Consumer Science, Nationellt betalningssystem för kollektivtrafik, Rapport 2019-12-19.

126

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

flesta förväntar sig att ett nationellt biljettsystem ska vara enkelt och billigt att använda. De olika målgrupperna har likartade åsikter.

70 procent av alla deltagare anger att de har egen bil eller tillgång till bil genom arbetet. På mindre orter och på landsbygden gäller det närmare 80 procent. Det största incitamentet för att byta resande med egen bil mot kollektivt resande är om kostnaden för tillgången till kollektiva transporter är lägre än kostnaden för den egna bilen. Det skälet anges av närmare hälften av alla deltagare. Näst största incitament är om det vore lätt att få tillgång till kollektiva transporter eller delade fordon som tillgodoser behoven. Det finns i den frågan ingen skillnad mellan de olika målgruppernas åsikter.

Särskilda utmaningar för resenärer med funktionsnedsättning

Trafikanalys har i samverkan med flera andra myndigheter och organisationer på regeringens uppdrag kartlagt hinder i kollektiv- trafiken för personer med funktionsnedsättning. Resultatet pekar sammantaget på att den fysiska tillgängligheten i infrastruktur, vid bytespunkter och på fordon, har förbättrats över tid.3 Samtidigt finns det indikationer på att tillgängligheten i andra avseenden inte utvecklats, eller till och med försämrats, inte minst när det gäller informationssamordning.

Trafikanalys bedömer att ungefär en tredjedel av Sveriges befolk- ning har minst en funktionsnedsättning, som påverkar deras vardag. Generellt sett är personer med funktionsnedsättning i genomsnitt äldre, vilket med en ökande medellivslängd skapar utmaningar för framtiden. Personer med funktionsnedsättning reser mindre än genomsnittet, eftersom de studerar och förvärvsarbetar i mindre utsträckning. Vidare upplever kvinnor hinder inom kollektivtrafiken i större utsträckning än män.

Andra skillnader i resmönster kan dock enligt rapporten inte förklaras på annat sätt än att det finns reella barriärer och hinder. Personer med funktionsnedsättning kan uppleva många olika hinder. För vissa är fysisk framkomlighet avgörande för resmöjlig- heterna. För andra är det nödvändigt med informationsstöd och teknisk utrustning som går att använda såväl före som under en resa.

3Trafikanalys, Kollektivtrafikens barriärer - kartläggning av hinder i kollektivtrafikens tillgäng- lighet för personer med funktionsnedsättning, Rapport 2019:3.

127

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

Trots olika behov och erfarenheter har alla en sak gemensamt. De har ett större behov av information och service för att minska den osäkerhet och otrygghet som kollektivtrafik kan innebära. De är mer beroende av planering och mer känsliga för avvikelser. Frågorna inför eller under en resa kan vara många.

Med osäkerhet om det går att resa på egen hand – från dörr till dörr utan komplicerande byten – följer en lägre tillit och tilltro till kollektivtrafiken och dess färdmedel och därmed även till benägen- heten att resa kollektivt överhuvudtaget. Osäkerhet om det går att klara sig på egen hand är ett tillräckligt skäl för att avstå från att resa. För att öka tilliten och tilltron krävs det relevant, aktuell, fullständig, korrekt och pålitlig information om kollektivtrafikens varierande miljöer, oavsett plats och tidpunkt, oavsett avvikelse eller inte. I dag är kollektivtrafiksystemet långt från detta mål enligt rapporten från Trafikanalys.

4.1.2Vad tycker resenärer och allmänheten om kollektivtrafiken?4

Enligt Kollektivtrafikbarometern reste under 2018 53 procent av Sveriges befolkning regelbundet med kollektivtrafik, medan andelen som regelbundet reste med privatbil var 82 procent. Med regel- bundet resande avses i den undersökningen att resa minst en gång per månad. 79 procent av de som reser med kollektivtrafiken minst en gång per månad är nöjda med sin senaste resa. Nöjdheten tenderar att öka med stigande ålder. Äldre personer anser till exempel i större utsträckning än yngre att det är tryggt att resa med kollektivtrafiken. Detsamma gäller hur nöjda resenärerna är med ombordfaktorer som bekvämlighet. Å andra sidan är det en större andel yngre resenärer som har övervägt att nyttja kollektivtrafiken mer och anser att det skulle vara praktiskt möjligt för dem, vilket innebär en förändring under senare år.

Även allmänheten har blivit mer positiv till kollektivtrafiken. Andelen som upplever att de kan använda kollektivtrafiken för de flesta resor de gör har ökat något under senare år och uppgick 2018 till 54 procent.

4Uppgifterna i detta avsnitt bygger om inte annat anges på Kollektivtrafikbarometern 2018.

128

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

Marknadsandelen för kollektivtrafiken i Sverige – mätt som andel kollektivtrafikresor av samtliga resor med motorburen trafik – uppgick 2018 till 31 procent. Skillnaderna mellan olika län är dock betydande med en variation från 6 procent (Norrbotten) till 57 procent (Stockholm) år 2018.

I en enkät om tillgänglighet i kollektivtrafik och färdtjänst som Myndigheten för delaktighet har genomfört, framkommer att nästan två tredjedelar av de tillfrågade upplever hinder när de vill resa med kollektivtrafik i sin närmiljö.5 Nästan lika många upplever hinder vid längre resor med buss och tåg. Bristerna som lyfts fram är relaterade såväl till fordonen och information om resan som till miljön kring hållplatser och stationer.

Biljettinköp

Resenärer i kollektivtrafiken föredrar periodkort framför andra typer av biljetter. Andelen kollektivtrafikresor med periodkort som biljettyp har ökat till 63 procent 2018. Periodkort används i störst utsträckning av resenärer i åldern 20–64 år, vilket ligger i linje med tidigare resultatet. Män föredrar periodkort i större utsträckning än kvinnor. Ju äldre resenärerna är desto vanligare är det att resan betalas med värdekort eller motsvarande (pengar på förköpt kort). Bland pensionärer är det 30 procent av resorna som betalas med värdekort. Kvinnor föredrar värdekort i större utsträckning än män. Enkelbiljett köps främst av resenärer i åldern 20–25 år, där andelen var 14 procent 2018.

Fler köper biljetter i biljettautomat. Andelen biljetter som köptes i en biljettautomat har ökat kraftigt till 34 procent 2018. Män före- drar köp i biljettautomat i större utsträckning än kvinnor. När det gäller biljettköp på försäljningsställe eller hos ombud har det minskat i motsvarande grad. Kvinnor föredrar biljettköp på försälj- ningsställe i större utsträckning än män. Andelen resenärer som reser kollektivt minst någon gång per kvartal och som tycker att det är enkelt att köpa kollektivtrafikbolagets biljetter och kort har ökat till 76 procent 2018. Det gäller i större utsträckning kvinnor än män. Det motsvarar i huvudsak också ett genomsnitt vid järnvägsresor i

5Myndigheten för delaktighet, Rivkraft 2019 - Tillgänglighet i kollektivtrafik och färdtjänst.

129

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

alla EU-länder enligt en Eurobarometer.6 Lika stor andel i Sverige tycker enligt Kollektivtrafikbarometern att det är enkelt att få infor- mation inför resan om avgångstider, biljettpriser med mera. Även det gäller i större utsträckning kvinnor än män. Bland de som upplever att det är svårt att köpa biljetter är bilister och sällan- resenärer överrepresenterade.

4.2Hur ser marknaden för kollektivtrafik ut?

Under perioden 1950 till 2017 har allt årligt resande i Sverige ökat från 18 miljarder personkilometer till 153 miljarder personkilo- meter. Det innebär att vi i dag reser sex gånger längre per person än 1950.7

Det individuella resandet med bil och motorcykel ökade sam- tidigt kraftigt fram till sekelskiftet. Ökningen skedde till största delen på bekostnad av det kollektiva resandet med buss, tåg, tunnel- bana, spårvagn, färja och flyg. Denna utveckling speglar hur bilen har fått en allt mer central roll i samhället. Under tidsperioden fram till 2000 ökade andelen som valde att resa med individuella färdmedel från 20 procent till 80 procent. Under samma period minskade andelen som valde att resa med kollektiva färdmedel från 60 procent till 18 procent.

Ökningen av det totala persontransportarbetet avtog i början av 2000-talet och persontransporterna minskade något i samband med den senaste finanskrisen 2008. Under de senaste åren har person- transportarbetet åter ökat. Sedan 2012 har det skett en ökning med 8 procent.

Marknaden för kollektivtrafik har påtagligt förändrats under samma tidsperiod, då den successivt öppnats för konkurrens. Som framgått av kapitel 3 pågick en mångårig avreglering av busstrafiken med början redan 1963 och marknaden öppnades för konkurrens 1997. År 2010 öppnades marknaden för långväga persontransporter på järnväg och det blev möjligt för andra företag än SJ att bedriva järnvägstrafik i Sverige. År 2012 avskaffades även den sista begräns- ningen som hindrade kommersiella bussföretag att bedriva lokal och

6EU-kommisionen, Europeans’ satisfaction with passenger rail services, Eurobarometer 463.

7Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018. Översikt över utvecklingen på markna- derna för väg- och järnvägstransporter, Dnr TSG 2018-5324.

130

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

regional kollektivtrafik i och med att den nya lagen (2010:65) om kollektivtrafik trädde i kraft i Sverige.

4.2.1Regional kollektivtrafik

Mätt i antal avgångar var 99,7 procent av den regionala kollektiv- trafiken år 2018 samhällsorganiserad och subventionerad, medan resterande 0,3 procent var kommersiell. Andelen kommersiell trafik varierar mellan trafikslagen. Till exempel är andelen 1 procent av den regionala fartygstrafiken kommersiell medan detta gäller 2,5 procent av den regionala tågtrafiken.8

9000

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

Stockholm Uppsala Skåne Gävleborg Södermanland Västra Götaland Kronoberg Västerbotten Blekinge Kalmar		Örebro Jönköping Östergötland Jämtland Dalarna Värmland Norrbotten Västmanland Västernorrland Gotland
	Sittplatskm per invånare		Personkm per invånare

Källa: Transportstyrelsen.

8Trafikanalys, Regional linjetrafik 2018, Statistik.2019:22.

131

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

Under den senaste tioårsperioden har det skett en ökning av utbudet i den regionala kollektivtrafiken med 33 procent.9 Utbudet styrs av behov och ekonomi men även av politiska mål och ambitioner.10 Den märkbara utvecklingen kan härledas till det aktiva arbetet med att förbättra det upphandlade utbudet av kollektivtrafik och att vidga arbetsmarknadsregionerna.11 Även efterfrågan på regionala kollek- tivtrafikresor har ökat under tioårsperioden, om än inte i lika snabb takt. Efterfrågan har ökat med 19 procent samtidigt som belägg- ningsgraden har minskat med 11 procent från knappt 31 procent till drygt 27 procent. Som framgår av Figur 4.1 varierar utbud och efter- frågan kraftigt mellan olika län.

För att kunna upprätthålla trafik som inte är kommersiellt bär- kraftig och samtidigt kunna erbjuda ett samhällsekonomiskt effektivt utbud, finansieras den regionala kollektivtrafiken delvis av offentliga medel. I genomsnitt subventioneras 50 procent av kostnaderna med skattemedel, vilket för närvarande motsvarar cirka 25 miljarder kronor per år. Subventionsgraden varierar dock även den kraftigt mellan olika län. Den är högre i glest befolkade områden, där förut- sättningarna för att bedriva en attraktiv trafik är påtagligt sämre än i tätbefolkade län.

Det har blivit dyrare att bedriva kollektivtrafik. Sedan 2012 (fram till 2017) har trafikeringskostnaderna i genomsnitt ökat med drygt 4 procent per år samtidigt som intäkterna endast ökat med igenom- snitt drygt 3 procent per år. Detta innebär att det finns ett ökande gap mellan intäkter och kostnader som medför att antingen biljett- priserna, subventionerna eller båda måste höjas.12

Dalarna har den högsta subventionsgraden, där drygt 80 procent av kollektivtrafikens kostnader finansieras med offentliga medel. Lägst subventionsgrad har Örebro och Stockholms län med vardera 40 procent.13 Som framgår av Figur 4.2 är samtidigt beläggnings- graden i Dalarna den högsta i landet med 36 procent och i Örebro den näst lägsta i landet med 14 procent. Med beläggningsgrad avses här hur stor andel av sittplatserna som används i genomsnitt.14

9Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018, Dnr TSG 2018–5324.

10Sveriges Kommuner och Landsting, Öppna jämförelser – Kollektivtrafik 2017, SKL 2018.

11Transportstyrelsen, Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990 – 2017, Dnr TSJ 2018 – 2387.

12Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018, Dnr TSG 2018 – 5324.

13Sveriges Kommuner och Landsting, Öppna jämförelser – Kollektivtrafik 2017, SKL 2018.

14Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018, Dnr TSG 2018 – 5324.

132

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

bana. I storstadslänen Stockholm, Västra Götaland och Skåne bor sammanlagt lite drygt hälften av Sveriges befolkning. Då 84 procent av Sveriges alla kollektivtrafikresor sker i storstadslänen, är en väl fungerande trafik en förutsättning för att skapa en god framkom- lighet och tillgänglighet för många människor.19

4.2.2Järnväg, spårväg och tunnelbana

När det gäller den interregionala tågtrafiken, var målet med av- regleringen i början av 2000-talet att öka trafikens attraktionskraft genom att skapa ett mer tillgängligt och effektivt utbud. För- hoppningen var att utbudet skulle öka och att den redan etablerade trafiken skulle konkurrensutsättas. Jämfört med sekelskiftet har utbudet ökat med nästan 50 procent.20

Marknadsöppningen av järnvägen har enligt Transportstyrelsens rapport ännu haft begränsade effekter. Den har främst haft effekt på enskilda sträckor, exempelvis mellan Stockholm och Göteborg, där MTR:s inträde har bidragit till ökad konkurrens. På denna sträcka har utbudet ökat, restiden har kortats och biljetterna har blivit billigare.21 Nya aktörer tillkommer vartefter och från våren 2020 kommer även Flixtrain att trafikera denna sträcka.

Den kommersiella järnvägsmarknaden domineras helt av SJ med en marknadsandel på cirka 80 procent av omsättningen. Därnäst kommer Arlanda Express/A-Train med cirka 12 procent. Arlanda Express ägs och drivs av A-Train AB, som med exklusiv rätt bedriver kommersiell tågtrafik på sträckan mellan Stockholm och Arlanda.

Totalt sett har tågets attraktionskraft ökat. Detta beror bland annat på ett ökat utbud och ökad tillgänglighet genom digitalisering, vilket medfört ökad flexibilitet för resenären. Den tilltagande kon- kurrensen mellan järnvägsföretagen har också bidragit till ett tyd- ligare kundfokus och högre effektivitet.22

Det förekommer även konkurrens mellan upphandlad och kom- mersiell trafik. Som exempel kan nämnas Västkustbanan, som trafike- ras av Öresundståg och SJ, sträckan mellan Uppsala och Gävle som

19Sveriges Kommuner och Landsting, Öppna jämförelser – Kollektivtrafik 2017, SKL 2018.

20Järnvägsutredningens betänkande Konkurrens på spåret, SOU 2008:92; Prop. 2008/09:176 Konkurrens på spåret.

21Transportstyrelsen, Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990 - 2017, TSJ 2018 – 2387.

22Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018, Dnr TSG 2018 – 5324.

134

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

trafikeras av Upptåget och SJ samt sträckan mellan Stockholm och Uppsala som trafikeras av SL och SJ. På sträckan mellan Stockholm och Arlanda konkurrerar Arlanda Express, SJ och SL.

		16 000
	personkilometer	14 000
	personkilometer	12 000
		12 000
		10 000
		8 000
	Miljoner	6 000
	Miljoner	4 000
		4 000

2 000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Anm. Mellan åren 2016 och 2017 har förändrade metoder av skattningar av resandet, hos vissa uppgiftslämnare, resulterat i ökningar av antalet resor och transportarbete vilket medför att förändringar mellan åren bör tolkas med försiktighet. Källa: Trafikanalys.

På järnvägen ökade antalet resor med 7 procent mellan 2017 och 2018. Ökningen skedde trots att tågen hade en sämre punktlighet under 2018 med stundtals stora störningar i trafiken. Tillväxten har också varit ännu högre sedan dess, vilket talar för att den allmänna klimatdebatten under senare tid har påverkat allmänhetens intresse för att resa med tåg. Som framgår av figur 4.3 har resandet på svensk järnväg mer än fördubblats på 20 år.23

Under 2018 genomfördes totalt 246 miljoner resor på järnväg i Sverige. Varje invånare reste i genomsnitt 1 324 kilometer på järn- väg, fördelat på i genomsnitt 24 resor. Sett över en längre tidsperiod från år 2000 är trenden tydlig. Svenskar reser både oftare och längre på järnväg. Sett till antalet resor 2018 är det de regionala resorna som dominerar och dessa står för 91 procent av alla resor på järnväg.24

Inom spårvägstrafiken uppgick antalet resor till 176 miljoner 2018. På ett år har antalet resor ökat med 10 procent. I tunnelbanan

23Trafikanalys, Bantrafik 2018, Statistik 2019:17.

24Ibid.

135

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

ökade också resandet men i lägre takt jämfört med järnväg och spår- väg. 355 miljoner resor genomfördes i tunnelbanan under 2018.25

4.2.3Busstrafik

Buss är det största trafikslaget inom den regionala och samhälls- organiserade kollektivtrafiken med nästan 848 miljoner påstigningar under 2018. Det motsvarar en ökning med 194 miljoner påstigningar eller cirka 30 procent de senaste 10 åren.26

Utöver den samhällsorganiserade kollektivtrafiken med buss ut- förs även kommersiell, linjelagd busstrafik. Den trafiken har Trafik- analys uppskattat till cirka 5,6 miljoner påstigningar regionalt och interregionalt under 2018 och totalt färdades passagerarna cirka 618 miljoner personkilometer.27 Jämfört med 2017 har antalet påstig- ningar minskat något. Varje påstigande reste i genomsnitt 11 mil 2018.

I slutet av 2017 fanns det 899 verksamma bussföretag, varav 272 bedrev linjetrafik och 627 bedrev charter eller fjärrtrafik.28 Antalet bussföretag har minskat över tid. Det beror troligtvis både på svårig- heter att möta konkurrensen från den långväga tågtrafiken och svårigheter att konkurrera med regionalt upphandlad trafik.29 Andra orsaker kan vara att offentliga upphandlingar har blivit mer kom- plicerade och omfattar allt större områden, att många mindre företag har haft svårt att klara generationsskiften och att den tekniska och digitala utvecklingen ställer allt större krav på de enskilda före- tagen.30

Majoriteten av företagen är små i termer av antalet anställda.

40 procent bedrivs som enmansföretag, 20 procent har en till fyra anställda medan enbart två procent har fler än 100 anställda. Under 2017 stod det enskilt största bussföretaget för 19 procent av omsätt- ningen på marknaden och de fyra största företagen för 50 procent av omsättningen.31

25Ibid.

26Trafikanalys, Regional linjetrafik 2018, Statistik 2019:22.

27Trafikanalys, Kommersiell linjelagd trafik på väg 2018, Statistik 2019:23.

28Sveriges Bussföretag, Statistik om bussbranschen Augusti 2019.

29Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018. Översikt av utvecklingen på markna- derna för väg- och järnvägstransporter, Dnr TSG 2018 – 5324.

30Enligt uppgift från Anna Grönlund Sveriges Bussföretag, 2020-03-26.

31Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018. Översikt av utvecklingen på markna- derna för väg- och järnvägstransporter, Dnr TSG 2018 – 5324.

136

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

4.2.4Taxi

Den svenska taximarknaden kan delas in i två delar. Upphandlade resor skapar ungefär 50 procent av intäkterna, medan privat- och affärsresor bidrar med resterande 50 procent. Den upphandlade trafiken anordnas av RKM, kommuner och regioner och består av sjukresor, färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och kompletterings- trafik. Det föreligger stora regionala skillnader när det gäller fördel- ningen mellan upphandlade resor och privat- och affärsresor. I storstäderna är andelen privat- och affärsresor betydligt större än på landsbygden. På landsbygden kan de upphandlade resorna utgöra företagens hela verksamhet.32

Taximarknaden var fram till 1990 hårt reglerad. Näringen prägla- des av strikt etableringskontroll, där varje taxibil endast fick ta upp kunder inom ett visst trafikområde. Staten bestämde vilket maxpris som skulle gälla för taxiresorna, vilket i praktiken också styrde priset. Ett särskilt körschema fanns upprättat som reglerade hur många taxibilar som skulle finnas i trafik på olika orter vid olika tider på dygnet.

Den 1 juli 1990 avreglerades marknaden. Beslutet innebar att behovsprövningen slopades och att prissättningen blev fri. Geo- grafiska begränsningar slopades. Den tidigare trafikeringsplikten och kravet på att tillhöra en beställningscentral avskaffades. När det gamla regelverket avskaffades och avregleringen formellt trädde i kraft ökade antalet taxibilar kraftigt. Vid årsskiftet 1991 fanns cirka 14 800 fordon registrerade (en ökning med cirka 3 000 fordon på ett år). Antalet företag ökade från 6 700 till cirka 7 300.33

Syftet med den genomgripande avregleringen var att låta mark- naden själv avgöra hur taxinäringen skulle skötas för att därigenom åstadkomma en bättre balans mellan utbud och efterfrågan. För- hoppningen var att genom konkurrensutsättning skapa utrymme för nya tjänster liksom lägre priser för kunderna.

Under senare år har antalet registrerade fordon ökat ytterligare. Efter att fordonsflottan i mer än 15 år pendlade kring 15 000 bilar har ökningen under den senaste tioårsperioden varit cirka 3 000 bilar till cirka 18 000 bilar 2018. Taxitätheten har därmed ökat med 23 procent sedan avregleringen 1990. Samtidigt har antalet aktiva

32Ibid.

33www.taxiforbundet.se, Besökt 2019-12-31.

137

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

tillstånd minskat, vilket innebär att varje tillståndsinnehavare har fler bilar. Ännu 2018 hade dock 5 100 företag bara en bil. Av cirka 7 400 taxitillstånd 2018 innehades cirka 4 600 tillstånd av privatpersoner.34

3,5

2,5

1,5

0,5

Stockholm

Jämtland

Medel

Norrbotten

Uppsala

Västerbotten

Västra Götaland

Gotland

Örebro

Skåne

Västmanland

Västernorrland

Östergötland

Södermanland

Dalarna

Gävleborg

Kalmar

Jönköping

Kronoberg

Halland

Värmland

Blekinge

2013

2017

Källa: Transportstyrelsen och Svenska Taxiförbundet.

I samband med digitaliseringen inom olika samhällsområden har nya aktörer och tjänster uppstått även på taximarknaden. Nya företag har byggt sin verksamhet på digitala affärsmodeller och stimulerat etablerade taxiföretag att bli effektivare. Flera av de nya tjänsterna har dock bedömts vara olagliga och lett till fällande domar vid en rättslig prövning.35 Efter avregleringen 1990 har taxibranschen fått uppleva andra liknande perioder med kreativa men mindre nog- räknade åkare som har väckt medial uppmärksamhet. Det gäller bland annat förekomsten av ockerpriser som särskilt har drabbat turister med begränsade kunskaper om den svenska taximarknaden.

Sammantaget har taxibranschen ändock upplevt att avregleringen av taximarknaden har varit positiv men ser fortfarande behov av för-

34Svenska Taxiförbundet, Branschläget 2019, Maj 2019.

35Betänkande av Utredningen om anpassning till nya förutsättningar för taxi och samåkning,

Taxi och samåkning – i dag, i morgon och i övermorgon, SOU 2016:86 s. 151 ff.

138

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

bättringar. Ett exempel är ett utökat inslag av anropsstyrd kollek- tivtrafik med taxi på landsbygden, där underlaget inte räcker till för mer storskalig kollektivtrafik.36 Taxiförbundet anser att servicen skulle kunna bli en besparing för samhället, om taxi kan anlitas som ett alternativ, när busskapaciteten bara utnyttjas i begränsad ut- sträckning.37 Förbundets synpunkt ska ses mot bakgrund av att RKM enligt kollektivtrafiklagens 2 kap. 14 § ska verka för en till- fredsställande taxiförsörjning i länet, förutom att den regionala kollektivtrafiken är tillgänglig för alla resenärsgrupper.

Trots hög konkurrens och små marginaler för taxiföretagen upp- lever privatresenärer att det är dyrt att åka taxi. Det gör det svårt att få hushåll att gå över från privata bilresor till taxi eller en kom- bination av taxi och annan kollektivtrafik. En sådan omställning skulle enligt Taxiförbundet kunna bidra till att minska privat- bilismen i större städer och därmed till en bättre miljö. Företag med digitala tjänsteplattformar som organiserar taxitrafik har på andra marknader visat på möjligheterna att hitta attraktiva lösningar genom att kombinera kollektivtrafiken med delad bil. Svårigheterna att i större utsträckning skapa den här typen av lösningar har ofta uppstått när tjänsterna ska upphandlas, även om dessa har varit omtyckta av resenärerna.

4.2.5Kollektivtrafik på vatten

Från och med augusti 2012 utökades kollektivtrafiklagen till att dessutom gälla kollektivtrafik på vatten. Kompletteringen innebär att även till sjöss är RKM ansvarig för den offentligt organiserade kollektivtrafiken. De krav som gäller för kollektivtrafikföretag, till exempel skyldigheten att informera om den trafik de bedriver, gäller också för kollektivtrafik på vatten.

Kollektivtrafik på vatten utgör omkring 1 procent av den totala kollektivtrafiken i Sverige. Det är ett tiotal län som har sådan trafik. Västra Götalands län står för den högsta andelen mätt i antal av- gångar, medan Stockholms län har flest utbudskilometer.

Den största delen av trafiken är upphandlad, men det förekom- mer även kommersiell kollektivtrafik på vatten. Det finns en mängd

36www.taxiforbundet.se, Besökt 2019-12-31.

37Svenska Taxiförbundet, Sveriges hemligaste kollektivtrafik - En kartläggning av den anrops- styrda kollektivtrafiken i Sverige, oktober 2018.

139

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

kollektivtrafiklinjer som drivs på kommersiell grund, dvs. trafik som bedrivs utan avtal med en offentlig myndighet eller ett offentligägt bolag. Kollektivtrafiken bedrivs ofta med fartyg som även används för annan trafik till sjöss, till exempel charter- och beställningstrafik.

4.3Transport- och klimatpolitiska mål och måluppfyllelse

För att nå målet om en kraftig minskning av växthusgasutsläppen behöver en större andel av persontransporterna utföras med energi- effektiva trafikslag. Ett grundläggande skäl för utredningens upp- drag att föreslå ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik är enligt direktiven behovet av att det ska vara enkelt att söka och köpa biljetter för kollektivtrafiken på ett lättillgängligt sätt. Det bör också bli enklare att kombinera kollektivtrafikresor inom och mellan regioner samt med olika trafik- och transportslag på ett sömlöst sätt.

Enligt direktiven ska vi i vårt uppdrag även utgå från de trans- portpolitiska målen och principerna. Mot den bakgrunden gör vi i detta avsnitt en tämligen bred genomlysning av de svenska trans- port- och klimatpolitiska målen och måluppfyllelsen.

4.3.1De transportpolitiska målen

Riksdagen beslutade redan 2009 om det övergripande transport- politiska målet, liksom om ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa.38 Det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och lång- siktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och närings- livet i hela landet.

Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funk- tion och användning ska medverka till att ge alla medborgare en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt att bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov.

38Prop. 2008/09:93 Mål för framtidens resor och transporter, bet. 2008/09: TU14, rskr. 2008/09:257.

140

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funk- tion och användning ska anpassas till att ingen ska omkomma eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till att det övergripande gene- rationsmålet för miljön och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.

4.3.2Ett klimatpolitiskt ramverk

I juni 2017 beslutade riksdagen även om ett klimatpolitiskt ramverk som innehåller en klimatlag och nya klimatmål.39 Tillsammans sätter detta ramar för hur svensk klimatpolitik ska bedrivas.

Ramverket består av tre pelare: nya mål för klimatpolitiken, en klimatlag som lagfäster att regeringens politik ska utgå från klimat- målen samt att ett klimatpolitiskt råd inrättas som ska utvärdera regeringens samlade politik för att se hur förenlig den är med klimat- målen. Syftet med ramverket är att ge långsiktighet och stabilitet i svensk klimatpolitik.

Riksdagen har vidare beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären enligt FN:s ramkonvention om klimatförändring ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Riksdagen har också antagit flera etappmål som rör klimatet.

Det etappmål som beskriver det långsiktiga målet innebär att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvar- varande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. Beslutet omfattade även ett klimatmål för transportsektorn som innebär att växthusgas- utsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart) ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010.

Den nya klimatlagen (2017:720) innehåller grundläggande bestäm- melser om regeringens klimatpolitiska arbete. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2018. Den lagfäster att regeringens klimatpolitik ska utgå ifrån klimatmålen och hur arbetet ska bedrivas. Bland annat ska de klimatpolitiska målen och de budgetpolitiska målen ges förut- sättningar att samverka. Regeringen ska varje år också presentera en

39Prop. 2016/17:146 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige, bet. 2016/17: MJU24, rskr. 2016/17:320.

141

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

klimatredovisning i budgetpropositionen. Vidare ska regeringen vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan som bland annat ska redovisa hur klimatmålen ska uppnås.

4.3.3Ett preciserat klimatmål för transportsektorn

Transporter står för närvarande för en tredjedel av växthusgas- utsläppen i Sverige. För att de långsiktiga målen inom klimat- politiken ska kunna nås, måste utsläppen från transporter minska i betydligt snabbare takt än hittills. Regeringen har därför beslutat att det av riksdagen beslutade klimatmålet för transportsektorn inom miljömålssystemet även ska utgöra ett etappmål för de transport- politiska målen, dvs. växthusgasutsläppen från inrikes transporter – utom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem – ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.40

Regeringen konstaterade i samband med sitt beslut att transport- systemet ska utvecklas mot det övergripande transportpolitiska målet och att funktions- och hänsynsmålen är jämbördiga. Om klimatmålet ska nås, behöver funktionsmålet enligt regeringen i huvudsak utveck- las inom ramen för hänsynsmålet. Den samlade utvecklingen inom transportsystemet ska således leda till att klimatmålet för transporter uppnås.

Nytt etappmål för andelen gång-, cykel- och kollektivtrafik

Regeringen beslutade 2018 också – som en del av en strategi för levande städer – om ett nytt etappmål i miljömålssystemet för att öka andelen gång-, cykel- och kollektivtrafik.41 Etappmålet innebär att andelen persontransporter med gång-, cykel- och kollektivtrafik i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot att på sikt fördubbla andelen. Regeringen uppdrog åt Trafikanalys att följa upp etappmålet och att utifrån de skilda förut- sättningar som råder i kommunerna, till exempel när det gäller folk- mängd eller befolkningstäthet, föreslå indikativa målnivåer för kom-

40Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020 Uo 22 Kommunikationer, s. 24 f.

41Regeringens skrivelse 2017/18:230 Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stads- utveckling.

142

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

muner med olika förutsättningar. Trafikanalys redovisade uppdraget under 2019.42

4.3.4Resultat utifrån de transportpolitiska målen

Regeringen lämnar årligen en resultatredovisning för de transport- politiska målen i budgetpropositionen. Som underlag för reger- ingens redovisning följer Trafikanalys upp 15 indikatorer för sam- hällsekonomisk effektivitet, funktionsmål och hänsynsmål.43 För funktionsmålet för tillgänglighet används nyckelindikatorer för:

•Transportsystemets standard och tillförlitlighet,

•Tillgänglighet till arbete och skola,

•Tillgänglighet – övriga persontransporter,

•Användbarhet för alla i transportsystemet, samt

•Tillgänglighet – godstransporter.

För hänsynsmålet för säkerhet, hälsa och miljö används nyckel- indikatorer för:

•Omkomna och allvarligt skadade,

•Växthusgasutsläpp,

•Energieffektivitet,

•Påverkan på naturmiljön, samt

•Påverkan på människors livsmiljö.

Samhällsekonomisk effektivitet

I den senaste resultatredovisningen bedömde regeringen att trans- portförsörjningen ännu inte är samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar.44 Transporter skapar tillgänglighet, men ger också upphov till en rad samhällsekonomiska kostnader. Tillgänglig-

42Trafikanalys, Gång-, cykel- och kollektivtrafik – uppföljning och indikativa kommunala mål, Rapport 2019:7.

43Trafikanalys, Uppföljning av de transportpolitiska målen 2019, Rapport 2019:6.

44Ibid s. 25 ff.

143

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

heten skulle kunna vara bättre och de negativa konsekvenserna som utsläpp av växthusgaser behöver minska. En samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning förutsätter – förutom en effektiv pris- sättning – att nyttorna av transporterna överväger kostnaderna för desamma. De samhällsekonomiska nyttorna av transporter är framför allt kopplade till syftet med transporten, till exempel att nå ett arbete, en utbildning eller en fritidsaktivitet. De samhällsekono- miska kostnaderna är till exempel utsläpp och buller men också slitage på infrastrukturen samt olyckor.

Tillgänglighet

Regeringen angav i resultatredovisningen att transportsystemets standard och tillförlitlighet har försämrats under den senaste tioårs- perioden. Detta beror främst på att person- och godstågens tillför- litlighet har försämrats över tid. Punktligheten har sjunkit samtidigt som trafikvolymen på järnväg har ökat. Fler tåg innebär ökad trängsel på spåren och större konsekvenser när störningar inträffar. Senare rapporter avseende 2019 tyder på att den negativa utveck- lingen kan komma att vända.

Transportsystemet ska vara användbart för alla. Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2019/882 om tillgänglighetskrav för produkter och tjänster syftar till att bidra till en väl fungerande inre marknad genom att närma medlemsstaternas lagar och andra författningar till varandra när det gäller tillgänglighetskrav för vissa produkter och tjänster. Det gäller bland annat biljett- och check-in- automater samt informationstjänster i anslutning till vissa trans- porttjänster.

Ett mått på långsiktig hållbarhet i transportsystemet är att trans- porterna är ekonomiskt överkomliga, det vill säga att människor har ekonomiskt utrymme att genomföra de resor som de har behov av för sin försörjning eller utbildning. Om det är billigare att göra rätt val miljömässigt, och dyrare att bidra till ökade utsläpp, är det positivt för den långsiktiga hållbarheten.

Regeringen bedömer i resultatredovisningen att transporternas ekonomiska överkomlighet har försämrats under den senaste tioårs- perioden som en följd av att den samhällsorganiserade kollektiv- trafiken har blivit dyrare.

144

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

–se över all relevant lagstiftning för att det klimatpolitiska ram- verket ska få genomslag,

–regeringen i samband med nästa översyn av respektive sam- hällsmål vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen, samt att

–regelverket tydliggörs så att konsekvensanalyser görs av effekter för klimatet inom de politikområden där det är relevant.

I handlingsplanen presenteras vilka åtgärder som regeringen avser att vidta dels på tvärsektoriell nivå, dels för olika utsläppssektorer med ett särskilt fokus på transportsektorn.

Transporternas utsläpp ska minska genom transporteffektivitet, elektrifiering, hållbara förnybara drivmedel samt energieffektiva fordon och fartyg.46 Inrikes transporter på land, till sjöss och med flyg står för omkring en tredjedel av Sveriges totala utsläpp av växt- husgaser. År 2017 innebar det knappt 17 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter. De utsläpp som omfattas av etappmålet för inrikes transporter till 2030 har därmed minskat med 18 procent mellan 2010 och 2017, vilket motsvarar omkring två procent per år. Utsläpps- minskningen har till största del skett till följd av effektivare fordon och ökad användning av biodrivmedel.

Utsläppsminskningen har samtidigt motverkats av ökat trafik- arbete. För att nå etappmålet för inrikes transporter till 2030 behöver utsläppen minska betydligt snabbare eller med i genomsnitt

8 procent per år mellan åren 2019 och 2030, vilket förutsätter att trafikarbetet kan minska så att de produceras med färre fordons- kilometer.

Vägtrafiken släppte ut 15,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2017, vilket utgör 93 procent av hela transportsektorns utsläpp. Av den andelen står personbilar för 65 procent. De stora utsläppen från vägtransporterna beror på att vägtrafikarbetet är omfattande och att det stora flertalet fordon i huvudsak drivs med bensin och diesel.

Transporter på järnväg står för 0,2 procent av växthusgas- utsläppen från inrikes transporter och utsläppen minskar över tid. Järnvägstransporterna släppte under 2018 ut 40 000 ton koldioxid- ekvivalenter, vilket är en minskning med 33 procent eller 20 000 ton sedan 2010. Transporter med järnväg är effektiva med mycket låg

46Ibid s. 108 ff.

147

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

energianvändning per personkilometer eller per godsenhet. Detta gör järnvägen till en viktig del av lösningen för att etappmålet för inrikes transporter till 2030 och det långsiktiga klimatmålet till 2045 ska kunna nås.

Regeringen bedömer i propositionen att befintliga styrmedel behöver kompletteras med åtgärder som bland annat leder till en överflyttning av flyg- och bilresor till gång-, cykel-, och kollektiv- trafik på väg, järnväg eller med båt. Genom åtgärder som leder till en sådan överflyttning kan tillgängligheten öka utan att trafikarbetet ökar. Bland åtgärder för att minska utsläppen i städerna tar reger- ingen upp åtgärder på kommunal nivå för att uppnå etappmålet för ökad andel gång-, cykel- och kollektivtrafik. En annan åtgärd som nämns är att det nationella biljettsystemet bör införas för all kollek- tivtrafik i hela Sverige senast 2022.47

Det nationella biljettsystemet tas också upp som en åtgärd för att skapa bättre förutsättningar för järnväg.48 I det sammanhanget anför regeringen att biljettsystemet ska bli en oberoende plattform. Finan- sieringsmodellen och den tekniska plattformen bör vara konkurrens- neutrala och icke-diskriminerande för att möjliggöra för såväl stora som små aktörer att erbjuda reseinformation och biljetter via syste- met. Regeringen avser enligt propositionen att se över hur tågresor med olika operatörer ska kunna köpas via samma plattform för att på så sätt underlätta för resenären.

4.4Lagstiftning som reglerar ansvar, befogenheter eller tekniska krav på ett nationellt biljettsystem

I kapitel 3 beskriver vi översiktligt de politiska beslut som har format kollektivtrafikens utveckling alltsedan 1960-talet. I detta avsnitt tar

viupp innehållet i nuvarande lagar och regleringar, som utredningen ser som särskilt relevanta för utformningen av ett nationellt biljett- system.

Köp av en biljett eller ett periodkort för kollektivtrafiken föregås många gånger av att resenären söker reseinformation avseende tid- tabeller, pris och mest fördelaktigt alternativ om flera resvägar är möjliga och/eller flera operatörer är inblandade. Det behövs särskilt

47Ibid s. 121 ff.

48Ibid s. 128 ff.

148

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

vid långväga resande eller då resenären inte har sin naturliga hemvist i området där resan ska genomföras.

Informationen som ligger till grund för att producera en biljett kan även få betydelse för andra moment under själva resan. Det gäller exempelvis vid validering av biljetten i syfte att säkerställa rese- närens rätt att resa eller vid byte av resväg på grund av förseningar. Digital information om tidtabeller, hållplatser, linjer, rutter, affärs- regler, priser med mera är därför nödvändiga för att kunna producera och använda biljetter i ett regionalt eller nationellt biljettsystem.

Inuläget finns ingen nationell lagstiftning eller EU-lagstiftning som specifikt reglerar ansvar och befogenheter för ett biljettsystem. Detsamma gäller tekniska krav på ett biljettsystem som skulle göra ett kombinerat eller multimodalt resande möjligt (ett resande där resenären använder två eller flera transportslag). Denna brist har bland annat påpekats av riksdagens trafikutskott med hänvisning till lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.49 Problemet har även påvisats ur ett EU-perspektiv genom en rapport utgiven av EU-kom- missionen med hänvisning till gällande EU-lagstiftning.50

Svensk lagstiftning har delvis skapat förutsättningar för att utveckla ett nationellt biljettsystem genom kollektivtrafiklagen. Lagens regler ställer krav på trafikoperatörer att lämna ut trafikinfor- mation till en gemensam databas för trafikantinformation. EU- lagstiftningen har i detta avseende varit ännu tydligare genom direk- tivet om intelligenta transportsystem (det så kallade ITS-direktivet) samt den delegerade förordningen om att tillhandahålla EU-om- fattande multimodala reseinformationstjänster.51

Kollektivtrafiklagen ställer inga krav på att insamlad trafikinfor- mation även ska tillhandahållas för att kunna utnyttjas vidare av andra, exempelvis tredjepartsutvecklare. Den lösningen har i stället tillkom- mit genom att kollektivtrafikbranschen gemensamt har skapat en digital portal, Trafiklab.se. Den administreras av Samtrafiken (se

49Riksdagens Trafikutskott Kollektivtrafiklagen – en uppföljning, Rapport från riksdagen 2015/16: RFR14.

50Frazzani S., Taranic I., Jensen M., Zamboni A., Noti K., Piantoni M.; Remaing Challenges for EU- wide Integrated Ticketing and Payment Systems, Final Report, European Commission, July – 2019.

51Europaparlamentets och Rådets direktiv 2010/40/EU av den 7 juli 2010 om ett ramverk för införande av intelligenta transportsystem på vägtransportområdet och för gränssnitt mot andra transportslag samt Kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/1926 av den

31maj 2017 om komplettering av nämnda direktiv vad gäller tillhandahållande av EU- om- fattande multimodala reseinformationstjänster.

149

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

avsnitt 5.1), där kollektivtrafikinformation tillhandahålls som öppna data via Application Programming Interfaces (API).

Utöver nationell lagstiftning finns generell EU-lagstiftning som reglerar nationell och internationell kollektivtrafik. Specifik EU- lagstiftning reglerar hur trafikinformation ska samlas in och till- handahållas i standardiserade format för den ska kunna utnyttjas vidare av andra. Dessutom har EU infört lagstiftning som reglerar rätten för andra att vidareutnyttja offentlig information generellt.

Vi redovisar i det följande den lagstiftning i Sverige och inom EU som reglerar kollektivtrafiken och dess förutsättningar i allmänhet, men särskilt beträffande den information och datahantering som krävs för väl fungerande boknings- och biljettsystem.

4.4.1EU:s kollektivtrafikförordning

EU:s kollektivtrafikförordning ((EG) 1370/2007) syftar till att fastställa hur behöriga myndigheter, i enlighet med gemenskaps- lagstiftningen, kan ingripa på området för kollektivtrafik.52 Behöriga myndigheter kan göra det för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som är tätare, säkrare och av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda.

Förordningen är tillämplig på nationell och internationell kollek- tivtrafik på järnväg och andra spårbundna transporter och på väg. Medlemsstaterna får välja om de vill tillämpa förordningen även på kollektivtrafik på vatten. Enligt förordningen kan en behörig myn- dighet välja att organisera kollektivtrafiken genom att tillämpa ett fritt anbudsförfarande eller att själv eller genom direkttilldelning till ett internt företag tillhandahålla kollektivtrafik.

Den behöriga myndigheten ska teckna avtal om allmän trafikplikt med det kollektivtrafikföretag som ska tillhandahålla kollektiv- trafiken. Av avtalet ska det framgå vilken allmän trafikplikt företaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som omfattas. Avtalen får tilldelas för högst tio år för buss och högst 15 år för järnväg, tunnelbana och spårväg.

De behöriga myndigheterna ska en gång om året offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten, om de utvalda kollek-

52Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70.

150

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

tivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter. EU:s kollek- tivtrafikförordning är direkt tillämplig i svensk rätt men kompletteras i vissa delar av lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

4.4.2Kollektivtrafiklagen

Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik reglerar i huvudsak kommu- nernas och regionernas ansvar och befogenheter för den regionala kollektivtrafiken. Lagen ställer dessutom allmänna krav på kollektiv- trafikföretagen. Den trädde i kraft den 1 januari 2012 och har sin grund i EU:s kollektivtrafikförordning. EU-förordningen är tillämp- lig för kollektivtrafik på väg och järnväg.53 Medlemsländerna kan även tillämpa den för kollektivtrafik på inre vattenvägar och nationella marina vatten, vilket Sverige har valt att göra enligt lagen (2012:437) om ändring i kollektivtrafiklagen.54

Regeringens bedömning av vad lagen omfattar är att följande verksamheter inte ska räknas som kollektivtrafik.55

•Beställningstrafik och chartertrafik,

•Rundresor där passagerarna åker tillbaka till samma utgångs- punkt,

•Trafik som anordnas vid särskilda evenemang,

•Resor där logi eller andra turisttjänster ingår i resan,

•Resor där det huvudsakliga syftet är något annat än själva person- transporten, samt

•Vägfärjor.

Lagen innebär bland annat att den begränsning som tidigare hin- drade kommersiella trafikföretag att bedriva lokal och regional kollektivtrafik togs bort i syfte att öka dynamiken på kollektiv- trafikmarknaden. Den skulle därmed bidra till ett större utbud av

53Enligt EU:s Sammanfattning av EU lagstiftning är förordningen tillämplig på kollektivtrafik med buss och järnväg (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=legissum: l24488). Sverige har valt att tolka in all tidtabellsbaserad trafik på väg (stadsbussar och linjebussar inklusive taxi), järnväg och vatten.

54Prop. 2011/12:76, bet. 2011/12: TU5 rskr. 2011/12:247.

55Ibid, s. 20.

151

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

kollektivtrafik och ett ökat resande genom fler resealternativ och en ökad valfrihet för resenärerna.

Det är kommunernas och regionernas (tidigare landstingens) regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) som handhar ansvaret för regional kollektivtrafik. Med det menas sådan kollektivtrafik som i första hand äger rum inom ett län. Om den sträcker sig över flera län, ska den huvudsakligen vara ägnad att tillgodose rese- närernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande. Resan- det ska med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodose ett sådant behov.

Enligt lagens 2 kap. ska RKM regelbundet i ett trafikförsörj- ningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska uppdateras vid behov.

Av lagens 3 kap. framgår att RKM är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet. RKM får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område. Ett beslut om allmän trafikplikt får dock enbart avse regional kollektivtrafik.

Enligt lagens 4 kap. 2 § ska information om trafikutbud lämnas till ett gemensamt system för trafikantinformation. Regeringen har med stöd av lagens 4 kap. 4 § och förordning (2011:1126) delegerat denna uppgift till Transportstyrelsen. Myndigheten har i sin tur genom sina föreskrifter (2012:2) reglerat vilken trafikinformation som ska samlas in och att det är Samtrafiken som ska samla in den. Insamlad trafikinformation tillhandahålls via Samtrafikens portal Trafiklab.se.

4.4.3Särskilda persontransporter – Färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor

För de medborgare som inte kan nyttja den ordinarie kollektiv- trafiken finns färdtjänst. Färdtjänst innebär särskilt anordnade transporter för personer med funktionshinder och ryms inom de regionala kollektivtrafikmyndigheternas trafikförsörjningsprogram i enlighet med kollektivtrafiklagen.56 Färdtjänst regleras i två olika lagar beroende på resans längd och omfattning.

562 kap. § 4 4st. lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Se även 1 kap. § 4 lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik.

152

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

Färdtjänst i form av privat- eller arbetsresor inom den kommun resenären bor regleras genom lagen (1997:736) om färdtjänst som infördes 1998. Tillstånd till färdtjänst ges till den som ”på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårig- heter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kom- munikationsmedel”. Ett färdtjänsttillstånd är oftast villkorat och begränsat på olika sätt utifrån den enskildes situation. Färdtjänsten finansieras delvis med egenavgifter för resenärerna.

Om en person vill resa till andra platser i Sverige och på grund av funktionshinder inte kan resa till normala resekostnader, kan rese- nären ha rätt till riksfärdtjänst i enlighet med lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Rätten till färdtjänst eller riksfärdtjänst kräver ett särskilt tillstånd, som resenären kan ansöka om hos sin hemkom- mun. Lagen reglerar hur kommunöverskridande resor med färd- tjänsten ska ersättas och förordningen (1993:1148) om egenavgifter med riksfärdtjänst reglerar avgiftsuttaget vid resorna. Avgifterna enligt förordningen tar inte hänsyn till den faktiska kostnaden för att genomföra en resa, som kan variera kraftigt beroende på val av transportslag och bemanning.

Riksfärdtjänsten är specialiserad på att samordna resor med tåg, flyg och båt med taxi eller specialanpassade fordon. Riksfärdtjänsten är fristående från transportföretagen och ska göra det möjligt för personer med funktionshinder att kunna resa inom Sverige. Oavsett om resenären åker med färdtjänsten i sin egen kommun eller med riksfärdtjänsten, kan resenären ha rätt att ha med sig en ledsagare.

Det finns en möjlighet för kommuner att överlåta ansvaret för uppgifter enligt dessa lagar till RKM. Över hälften av landets alla kommuner har i dag lämnat över uppgifter enligt färdtjänstlagen och lagen om riksfärdtjänst.57 Det anges i kollektivtrafiklagen också att RKM ska redogöra för utbud och grunderna för prissättningen i fråga om resor med färdtjänst och riksfärdtjänst, i de fall ansvaret för resorna har överlämnats från kommuner.

Enligt skollagen (2010:800) är huvudregeln att elever i grund- skola, grundsärskola och gymnasiesärskola med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka. Rätten till kostnadsfri skjuts gäller om det behövs med hänsyn till

57Dir. 2016:85 Samordning av särskilda persontransporter, s. 3.

153

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet.

Enligt lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor kan även elever i gymnasieskolan få viss rese- ersättning under vissa förutsättningar.

Lagen (1991:41) om resekostnadsersättning vid sjukresor regle- rar hur resor till och från olika vårdinrättningar ska ersättas av regio- nerna. Lagen innebär endast ett ansvar för regionen för själva ersätt- ningen, inte att organisera resorna. Många regioner har dock valt att organisera egna beställningscentraler.

4.4.4Lagen om tillgänglighet till digital offentlig service

Lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service började gälla den 1 januari 2019 och har sin bakgrund i Europa- parlamentets och Rådets direktiv (EU) 2016/2102, det så kallade webbdirektivet.58 Lagen och direktivet syftar till ökad digital till- gänglighet för alla användare, inklusive personer med funktions- nedsättning.

Lagen gäller för statliga myndigheter, regioner, kommuner och andra aktörer som klassas som offentligrättsliga organ. Dessa och även vissa privata aktörer som utför tjänster med offentlig finan- siering ska när de upprättar webbplatser, mobilapplikationer och dokument som sprids den vägen tillgodose följande krav.

1.Webbplatser, mobilapplikationer och dokument som sprids via dessa, och så långt det är möjligt även innehåll som sprids via tredje part (exempelvis sociala medier), ska utformas så att de är möjliga att uppfatta samt att de är hanterbara, begripliga och robusta.

2.Användare ska erbjudas möjlighet att påtala brister i förhållande till vad som sägs i punkt 1 och begära att få det åtgärdat. De ska också ha möjlighet att begära ut information som undantagits i punkt 1.

58Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2102 av den 26 oktober 2016 om till- gänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer.

154

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

3.Den som upprättar webbplatser, mobilapplikationer och doku- ment enligt punkt 1 ska regelbundet publicera en tillgänglighets- redogörelse hur man uppfyller kraven.

När en webbplats eller en mobilapplikation ska uppfylla kraven så gäller det även dokument som inte är webbsidor (exempelvis PDF- filer) som distribueras via denna. Äldre dokument som offentlig- gjorts innan den 23 september 2018 undantas från kraven, såvida de inte ”behövs för att genomföra de aktiva administrativa förfaranden som följer av den berörda myndighetens uppgifter”, exempelvis blanketter som fortfarande används.

Nya webbplatser ska vara anpassade från och med den 23 septem- ber 2019. Befintliga webbplatser som offentliggjorts innan den 23 september 2018 samt tidsberoendemedia (video m.m.) berörs från och med den 23 september 2020. Publika mobilapplikationer berörs från och med 23 juni 2021. Intranät och extranät som publice- rats före 23 september 2019 omfattas inte av någon bortre tidsgräns, då de senast måste vara tillgängliga. Däremot ska de göras tillgängliga när de genomgår en omfattande översyn. Förordningen (2018:1938) om tillgänglighet till digital offentlig service anger myndigheten för digital förvaltning (DIGG) som den myndighet som ska utöva till- syn av lagen. DIGG har mot bakgrund av lagen utfärdat ett antal föreskrifter.

4.4.5Taxitrafiklagen

Med taxitrafik avses enligt taxitrafiklagen (2012:211) sådan trafik som bedrivs yrkesmässigt med personbil eller lätt lastbil och som innebär att fordon och förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transport av personer.59 Taxitrafik får bedrivas endast av den som har taxitrafiktillstånd.60

Som taxitrafik anses däremot inte:

•Transport av passagerare till eller från en arbetsplats, skola eller annan lokal, där bilföraren eller passageraren arbetar eller utbildar sig, om transporten sker i samband med att bilföraren färdas till sitt arbete eller sin utbildningsplats,

591 kap. 3 § taxitrafiklagen.

602 kap. 1 § taxitrafiklagen.

155

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

•Transport med personbil av skolelever mellan bostad och skola eller del av en sådan transportsträcka, om transporten utförs av en förälder eller annan anhörig till någon av eleverna, eller

•Transport med utryckningsfordon.61

Enligt kollektivtrafiklagen har RKM en skyldighet att verka för en tillfredsställande taxiförsörjning i länet.62

Den 1 januari 2017 trädde en ny förordning om redovisnings- centraler för taxi i kraft.63 Därmed har Skatteverket och övriga myndigheter fått ett verktyg för revision och kontroller av samtliga taxiföretag. I juni 2018 infördes även regler om en ny taxikategori med krav på teknisk utrustning i fordonen och hos beställnings- centralerna. Den ska öppna för nya tekniska lösningar och affärs- modeller utan att försämra möjligheterna till skattekontroll eller skydd för konsumenter och arbetstagare.

Syftet är att införa tydliga regler som säkerställer en sund kon- kurrens samt trygghet för kunden och arbetstagaren – samtidigt som den tekniska utvecklingen bejakas. Reglerna om att beställnings- centralerna ska kunna få tillstånd träder i kraft den 1 september 2020 och resterande regler den 1 januari 2021.64

4.4.6Fjärde järnvägspaketet

År 2016 antogs det fjärde järnvägspaketet, som syftar till att skapa bättre förutsättningar för ett gemensamt europeiskt järnvägsområde utan tekniska, administrativa och rättsliga hinder mellan medlems- länderna i EU.65 Förslaget består av sex rättsakter (EU-direktiv och EU-förordningar) som kan delas upp i en teknisk och en politisk del.

Den första delen handlar om driftskompatibilitet och säkerhet med huvudsyftet att effektivisera administrativa beslutsprocesser. EU-kommissionen och ERA (Europeiska Unionens Järnvägsbyrå) får en stärkt roll i ett antal regelgivnings- och tillämpningsprocesser

611 kap. 3 § taxitrafikförordningen (2012:238).

62Lag (2010:1065) om kollektivtrafik, 2 kap. § 14.

631 kap. 3 § taxitrafikförordningen (2012:238).

64Lag (2018:1126) om ändring i lagen om redovisningscentraler för taxitrafik.

65Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av den 14 december 2016 om ändring av direktiv 2012/34/EU vad gäller öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg och styrningen av järnvägsinfrastrukturen med flera dokument (se avsnitt 3.2.5).

156

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

när beslutskompetens flyttas från nationell till EU-nivå. Förslagen innebär även att möjligheten för medlemsstaterna att ha egna tekniska regler och säkerhetsregler begränsas.

Den andra delen handlar om marknadstillträde, regler för kollek- tivtrafikmyndigheter och definitioner av roller och ansvar mellan järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare.

I och med det fjärde järnvägspaketet öppnas de nationella mark- naderna för persontransporter på järnväg i EU för konkurrens. Förslaget bedöms få begränsade effekter på den svenska lagstift- ningen och svenska förhållanden, eftersom Sverige redan har öppnat järnvägsmarknaden för konkurrens. Däremot bedöms förslaget innebära ökade möjligheter för svenska järnvägsföretag som vill bedriva järnvägstrafik i andra medlemsstater. Medlemsstaterna behåller ändå möjligheten att begränsa tillträde av trafik, om trafiken skulle bedömas kunna skada den samhällsorganiserade kollektiv- trafiken, så kallad skadlighetsprövning.

I Sverige infördes ingen skadlighetsprövning när persontrafik- marknaden öppnades för konkurrens. Den samhällsorganiserade trafiken ansågs redan åtnjuta ett tillräckligt skydd genom att trafiken subventionerades. Att införa en skadlighetsprövning skulle försvåra den kommersiella trafikens villkor. Av den anledningen är skadlig- hetsprövning inte med i förslaget till implementering av direktivet i svensk lagstiftning.66

En av rättsakterna är direktivet med tillägg till det så kallade SERA-direktivet.67 Den nya artikel 13a i lydelse enligt tilläggs- direktivet innehåller särskilda regler för gemensamma informations- och biljettförfaranden (se även avsnitt 3.2.5). Reglerna gör det möjligt för medlemsstaterna att begära att järnvägsföretag som bedriver inrikes persontrafik ska delta i ett gemensamt informations- system och integrerat biljettsystem. Skälet är att det ska gå att genom- föra bokningar och tillhandahålla biljetter och eller ge behöriga myndigheter befogenhet att upprätta ett sådant system.

Enligt bestämmelsen är medlemsstaterna skyldiga att se till att ett sådant system inte skapar snedvridning av marknaden eller diskrimi- nerar vissa järnvägsföretag. Dessutom måste medlemsstaterna se till att systemen förvaltas av en offentlig eller privat juridisk enhet, eller

66Infrastrukturdepartementet, Promemoria Fjärde Järnvägspaketet, 2019-07-22.

67Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av den 14 december 2016 om ändring av direktiv 2012/34/EU vad gäller öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg och styrningen av järnvägsinfrastrukturen.

157

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

en sammanslutning av alla järnvägsföretag som driver passagerar- tjänster.

Kravet på artikel 13a ställs endast på järnvägsföretag och det är osäkert om den kan tillämpas för ett gemensamt nationellt infor- mations- och biljettsystem, som även omfattar andra färdmedel för persontransporter.

4.4.7Teknisk specifikation (TSD) gällande driftskompatibilitet för TAP

Förordning 454/2011 avser teknisk specifikation (TSD) för drifts- kompatibilitet gällande delsystemet Telematikapplikationer för persontrafik i det transeuropeiska järnvägssystemet, även kallad TAP, till driftskompatibilitetsdirektivet 2008/57/EG.

TSD TAP innehåller tekniska specifikationer som har till syfte att fastställa förfaranden och gränssnitt mellan alla typer av järnvägs- aktörer för att tillhandahålla information och utfärda biljetter för resenärer via allmänt tillgängliga tekniska lösningar. TSD TAP om- fattar system som förser passagerarna med information före och under resan, till exempel

–system för biljettbokning och betalning,

–bagagehantering, samt

–byten mellan tåg och med andra transportsätt.

Tekniska lösningar som i dag används för biljetter och information i den svenska delen av det europeiska järnvägssystemet behöver anpassas till de standarder som anges i förordningen. Det innebär i stort sett all järnväg i Sverige förutom Roslagsbanan och Saltsjöbanan.

4.4.8ITS-direktivet

Det så kallade ITS-direktivet syftar i första hand till att påskynda den samordnade användningen av intelligenta transportsystem för vägtransporter över hela Europa.68 Direktivet har implementerats i

68Europaparlamentets och Rådets direktiv 2010/40/EU av den 7 juli 2010 om ett ramverk för införande av intelligenta transportsystem på vägtransportområdet och för gränssnitt mot andra transportslag.

158

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

svensk lagstiftning genom ITS-lagen (2013:315) och ITS-förord- ningen (2016:383). I artikel 2 i direktivet fastställs fyra prioriterade områden.

•Optimal användning av väg-, trafik- och reseinformation,

•Kontinuitet i ITS-tjänster för trafikledning och hantering av godstransporter,

•ITS tillämpningar till stöd för trafiksäkerhet och transportskydd, samt

•Koppling av fordonet till transportinfrastrukturen.

Direktivet identifierar vissa prioriterade åtgärder som är direkt tillämpliga på kollektivtrafiken. Fem delegerade EU-förordningar har antagits av kommissionen mot bakgrund av ITS-direktivet. Det gäller exempelvis kommissionens förordning 2017/1926 om att till- handahålla EU-omfattande multimodala reseinformationstjänster.

ITS-direktivet anses vara särskilt viktigt för utvecklingen av EU:s integrerade biljett- och betalningssystem. Kommissionen har i enlighet med direktivets artikel 7 befogenhet att anta EU-för- ordningar med tillhörande specifikationer, som blir direkt tillämp- liga inom respektive medlemsstat. I syfte att fullfölja ITS-direktivets intentioner har Europaparlamentet och Europeiska rådet beslutat att förlänga direktivet löpande till dess att rådet eller parlamentet lägger in sitt veto.69

Av direktivets reviderade förslag till arbetsprogram för perioden 2018 till och med 2022 framgår det bland annat att EU har för avsikt att inrikta arbetet på EU-omfattande multimodala boknings- och biljettjänster. Vår bedömning i nuläget (april 2020) är att EU kom- missionens arbete med multimodala boknings- och biljettjänster inte kommer att påverka våra förslag i och med att denna del av EU kommissionens kommande arbetsprogram inom ITS-direktivet ännu inte har startat upp.

69Europaparlamentets och Rådets beslut 2017/2380.

159

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

4.4.9Förordningen om specifikationer för trafikinformation

EU-kommissionens delegerade förordning 2017/1926 innehåller specifikationer för trafikinformation för att harmoniserat tillhanda- hålla multimodala reseinformationstjänster inom EU.70 Förordningen gäller hela unionens transportnät. Den kräver att medlemsstaterna inrättar en nationell åtkomstpunkt för att göra trafikinformation tillgänglig, åtminstone vad avser statisk trafikinformation.71

Beslut om att tillhandahålla dynamisk trafikinformation överlåts enligt förordningen till medlemsstaterna. Förordningen har imple- menterats i svensk lagstiftning genom förordningen (2016:383) om intelligenta transportsystem vid vägtransporter.

Specifikationerna i EU-förordningen avser samtliga färdmedel som flyg, järnväg inklusive höghastighetståg, buss, långdistansbuss, sjöfart inklusive färja, tunnelbana, spårvagn, taxi, bilpooler, biluthyr- ning, cykeluthyrning, cykeldelning, linbanor och promenadvägar. Förordningen är även tillämplig på anropsstyrd trafik.

Kravet på att göra statisk och i förekommande fall dynamisk trafikinformation tillgänglig för olika färdmedel gäller för den information som redan samlats in och som finns i maskinläsbart format. Det finns ingen skyldighet att samla in trafikinformation som inte redan finns i maskinläsbart format. Det finns heller ingen skyldighet att den trafikinformation som görs tillgänglig lagras i en särskild databas. Medlemsstaterna uppmuntras att utveckla kost- nadseffektiva lösningar som är lämpliga för digitalisering av statisk och dynamisk trafikinformation. Eventuell ekonomisk ersättning för att tillhandahålla informationen ska vara rimlig och stå i pro- portion till kostnaderna.72

Med statisk trafikinformation avses i förordningen uppgifter om trafikinformation som inte förändras alls eller i vart fall inte regel- bundet. Det gäller information som ändras relativt sällan och som kan bytas ut genom periodiska uppdateringar snarare än kontinuer- liga uppdateringar. Som exempel anges information om tidtabeller och hållplatser. Med dynamisk trafikinformation avses trafik- information som ändras ofta eller regelbundet och representerar

70EU-kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/1926 av den 31 maj 2017 om kom- plettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/40/EU vad gäller tillhandahållande av EU- omfattande multimodala reseinformationstjänster.

71Direktivets artikel 3.

72Direktivets artikel 8, pkt 4.

160

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

tillståndet vid ett givet ögonblick. Som exempel anges tillgången på realtidsinformation om bussens ankomst eller information om oplanerade störningar som kräver kontinuerlig uppdatering.

Förordningen är den viktigaste EU-lagstiftningen för att stödja försäljningen av kombinerade eller multimodala biljetter i och med att den reglerar tillgången till nödvändig trafikinformation. Trafik- informationen ska kunna användas för att utveckla nya kombinerade eller multimodala trafikinformations- och biljettjänster.

4.4.10Öppna data-direktivet

Öppna data-direktivet omarbetar och ersätter det så kallade PSI- direktivet.73 PSI-direktivet införlivades i svensk rätt genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.74 Det nya direktivet gäller från och med den 17 juli 2021 och ska senast samma dag vara implementerat i respektive i medlemslands nationella lagstiftning. Det omarbetade direktivet bygger på den allmänna principen att offentliga och offentligt finan- sierade data bör kunna användas för kommersiella eller icke- kommersiella ändamål.

Direktivet syftar till att göra information från den offentliga sektorn mer lättillgänglig för nystartade företag och små och medel- stora företag. Det kan ske genom att öka utbudet av dynamiska data och dataset med särskilt hög ekonomisk inverkan och genom att främja konkurrens och öppenhet på informationsmarknaden.

Bakgrunden är bland annat att EU-kommissionen ansåg att insatser på EU-nivå var nödvändiga för att ta itu med hinder för att kunna vidareutnyttja information från den offentliga sektorn och offentligt finansierad information i hela EU. I direktivet fastställs den rättsliga ramen för att vidareutnyttja offentlig information. Det kan gälla geografisk information, information i markregister, statis- tisk eller juridisk information, som innehas av offentliga myndig- heter eller offentliga företag samt offentligt finansierade forsknings- data.

Med offentliga myndigheter menas statliga, regionala eller lokala myndigheter och offentligrättsliga organ eller sammanslutningar av

73Europaparlamentets och Rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn.

74Uppdaterades 2013 (se 2013/37/EU).

161

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

sådana myndigheter eller offentligrättsliga organ. Med offentligt företag menas varje företag över vilket offentliga myndigheter har ett direkt eller indirekt inflytande till följd av ägarförhållande, finansiellt deltagande eller gällande regler. Definitionen omfattar företag som bedriver kollektivtrafik på väg och järnväg, lufttrafik- företag och rederier inom EU som uppfyller förpliktelser vid allmän trafik.75.

Offentliga myndigheter och företag måste enligt direktivet göra sina handlingar tillgängliga i befintliga format och språkversioner. Om det är lämpligt, ska det också kunna ske på elektronisk väg i format som är öppna, maskinläsbara, tillgängliga, sökbara och som kan utnyttjas vidare och förses med tillhörande metadata.

Direktivet främjar användningen av öppna data, dvs. data i öppna format som kan användas fritt och delas för valfritt ändamål. Även dynamiska data måste bli tillgängliga för att vidare utnyttjas omedel- bart efter insamlingen. Det kan ske via ett applikations-program- meringsgränssnitt (API) och som en bulknedladdning.

Direktivet innehåller även att antal undantag och gäller inte för följande handlingar.

•Handlingar till vilka tredje man innehar immateriella rättigheter,

•Handlingar som med hänsyn till känslig information om skydd av kritisk infrastruktur är undantagna från tillgång eller för vilka tillgången omfattas av restriktioner enligt nationella bestäm- melser,

•Handlingar som inte omfattas av den offentliga verksamhet som bedrivs av en offentlig myndighet eller som framställs utanför ramen för ett offentligt företags tillhandahållande av tjänster,

•Handlingar med anknytning till verksamheten i ett offentligt företag som är direkt konkurrensutsatt och därför inte omfattas av upphandlingsregler enligt artikel 34 i direktiv 2014/25/EU, samt

•Andra handlingar som avses i artikel 1.2 i direktivet.

75Summaries of EU Legislation gällande Öppna data-direktivet.

162

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

4.5Bestämmelser om passagerarrättigheter

4.5.1Tågpassagerares rättigheter

EU-förordningen om tågpassagerares rättigheter är den äldsta av tre förordningar om passagerarättigheter. Den reglerar främst tåglinjer som är 15 mil eller längre eller då resan sker genom flera EU-länder.76 Vissa regler i förordningen gäller även för kortare tåglinjer och vissa regler har Sverige gjort undantag från till förmån för nationell lagstiftning.

En resenär har rätt att få hjälp att resa vidare alternativt att erhålla ekonomisk ersättning vid förseningar längre än 60 minuter samt vid inställd trafik. Ersättning för enkelbiljetter regleras detaljerat. För periodkort har järnvägsföretaget större utrymme att utforma egna ersättningsregler.

Förordningen reglerar även järnvägsföretagets skyldigheter att lämna trafikinformation, biljettförsäljning, stationsledsagning och hjälp för funktionsnedsatta ombord. Minsta tid för förbokning av stationsledsagning är 48 timmar före avresa.

Ansvaret för angivna skyldigheter fördelas mellan stations- förvaltare, infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Vissa skyldig- heter gäller enbart på bemannade stationer, varför det behöver klarläggas.

I Sverige organiserar Trafikverket och har ansvar för stations- ledsagning, som kan beställas på stationsledsagning.se. Det sker i samarbete med för närvarande ett 10-tal RKM, 6 järnvägsföretag och stationsterminalerna i de största städerna samt Arlanda flygplats. Bland annat kan ledsagning beställas för SL:s samtliga tunnelbane- stationer. Ledsagningen vid järnvägen sköts av Riksfärdtjänst.

Inom EU pågår ett arbete med att uppdatera förordningen om tågpassagerares rättigheter och beslut förväntas under 2020. Det är ännu oklart (mars 2020) hur ingripande förändringar som det slut- ligen blir fråga om.

76Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer.

163

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

4.5.2Busspassagerares rättigheter

EU-förordningen för busspassagerare reglerar främst resor på linjer som är 25 mil eller längre eller går i flera EU-länder.77 Vissa regler gäller även för busslinjer med kortare linjelängd än 25 mil. När det gäller linjer mellan 15 och 25 mil har Sverige beslutat att EU- förordningen ska vara tillämplig trots att förordningens grundregel avser linjer längre än 25 mil. Sverige har undantagit vissa regler i förordningen till förmån för nationell lagstiftning. Även turist- och beställningstrafik regleras delvis av förordningen.

En resenär har enligt förordningen rätt att få hjälp med att resa vidare, alternativt att få ekonomisk ersättning, vid förseningar längre än 120 minuter och vid inställd trafik. Ersättning för enkelbiljetter regleras detaljerat. För periodkort får bussoperatören större ut- rymme att utforma egna ersättningsregler. Någon lägsta ersätt- ningsnivå är inte definierad.

Precis som för tågpassagerare regleras skyldigheter kring trafik- information, terminalledsagning och hjälp för funktionsnedsatta ombord. Förbokning av terminalledsagning ska enligt förordningen ske senast 36 timmar före avresa. Biljettförsäljning regleras inte. Ett arbete med uppdateringar har initierats inom EU.

4.5.3Fartygspassagerares rättigheter

EU-förordningen om fartygspassagerares rättigheter gäller för rese- närer som färdas med passagerarfartyg till sjöss och på inre vatten- vägar med vissa undantag.78 Bland annat gäller förordningen enbart för fartyg med rätt att ta mer än 12 passagerare, har en besättning på minst tre personer eller då enkel resa överstiger 500 meter. Förord- ningen gäller inte för utflykts- och sightseeingturer. Förordningen medger nationella undantag, men Sverige har beslutat att inte ut- nyttja den möjligheten.

Vid försenad trafik har en resenär rätt att få hjälp att resa vidare alternativt att få biljetten återbetald, om avgången är försenad längre

77Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 181/2011 av den 16 februari 2011 om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004.

78Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1177/2010 av den 24 november 2010 om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004.

164

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

än 90 minuter. Detta gäller även vid inställd trafik. Resenären har även rätt att få ersättning om ankomsten är försenad längre än 60 minuter.

Ersättning vid enkelbiljetter regleras i detalj. För periodkort har transportören större utrymme att utforma egna ersättningsregler. Liksom för tåg- och busspassagerarförordningarna regleras skyldig- heter för trafikinformation, terminalledsagning och hjälp för funk- tionsnedsatta ombord. Förbokning av terminalledsagning skall enligt förordningen ske senast 48 timmar före avresa. Biljettförsäljning regleras inte.

4.5.4Kompletterande svensk lagstiftning

Lagen (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg- fartygs- och busspassagerarförordningar samt förordningen (2014:1463) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, far- tygs- och busspassagerarförordningar reglerar främst vilka para- grafer i de olika förordningarna som Transportstyrelsen eller Konsu- mentverket är tillsynsmyndighet för samt hur viss rätt att utfärda föreskrifter är delegerad. Även Konsumentombudsmannens roll att väcka talan och att ge föreläggande regleras.

4.5.5Rättigheter för lokalt och regionalt resande

Lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter reglerar bland annat ersättning för förseningar vid resor på linjer kortare än 15 mil för tåg och buss samt alla resor med spårväg och tunnelbana.

En resenär har en rätt att få ersättning vid förseningar som befaras leda till minst 20 minuters försening. Lagen anger ingen skyldighet för transportören att ge hjälp eller erbjuda annan transport vid för- sening eller inställd resa. Däremot har resenären rätt att få ersättning för utlägg för resa med taxi, egen bil eller annat transportmedel.

Publicerade förändringar av planerad avgångs- eller ankomsttid som meddelas tidigare än tre dygn innan avresa räknas inte som grund för försening. Om motsvarande förändringar som meddelas senare än tre dygn innan avresa samt om avgångstid framgår på biljetten, anses det utgöra grund för ersättning.

Lagen reglerar även skyldigheter kring information som ska till- handahållas resenären. Bland annat ska prognoser och konsekvenser

165

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

vid förseningar lämnas. Unikt för lagen är att det inte krävs något avtal mellan resenär och transportör för att resenären ska kunna kräva sina rättigheter, om resenären inrättat sig på att resa.

4.6Statens roller inom kollektivtrafiken

Allmänt sett intar staten och de statliga myndigheterna flera olika roller inom olika samhällsområden. En myndighet kan vara ett expertorgan för att följa upp, utvärdera och fördjupa kunskaps- bildningen inom ett specifikt område. Rollen att svara för nationell informationsförsörjning inom samma område är nära kopplad den uppgiften. En annan uppgift kan vara att svara för styrningen inom ett visst område, dvs. att utifrån nationella regler och egna befogen- heter påverka andra aktörers verksamhet i samhället. En viktig statlig uppgift är också tillsyn av kommunal och annan verksamhet, vilket är fördelat på flera myndigheter med sektorsansvar. En myndighet kan ha flera roller inom ett och samma område. Inom kollek- tivtrafiken gäller det inte minst Trafikverket.

4.6.1Trafikverket ska tillhandahålla infrastruktur

Trafikverkets grundläggande uppgift är att med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infra- strukturplaneringen för väg- och järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Verket ska också svara för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar och verka för en grundläggande tillgänglighet i den inter- regionala kollektivtrafiken. Ett viktigt inslag i den grundläggande uppgiften är att ta fram och tillhandahålla aktuella trafikprognoser.

Myndigheten ska vidare bland annat bidra med underlag till planeringsansvariga myndigheter och andra organ i arbetet med läns- planer för regional transportinfrastruktur. Trafikverket ska också årligen följa upp och till regeringen redovisa åtgärder såväl i den nationella planen för infrastruktur som i länsplaner för regional transportinfrastruktur i de delar som verket har ansvarat för genom- förandet.

166

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

4.6.2Trafikverket ska ge stöd när RKM upprättar trafikförsörjningsprogram

De regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska enligt kollektiv- trafiklagen regelbundet fastställa mål för den regionala trafiken i ett trafikförsörjningsprogram, som vid behov ska uppdateras. Program- met ska upprättas efter samråd med berörda myndigheter, organi- sationer, kollektivtrafikföretag, näringsliv och resenärer. Ett pro- gram ska bland annat innehålla en redovisning av behovet av regional kollektivtrafik och mål för trafikförsörjningen. Redovisningen ska omfatta alla former av regional trafik, såväl kommersiell trafik som trafik under allmän trafikplikt. Redovisningen ska även innehålla de bytespunkter och linjer som ska vara tillgängliga för alla liksom mål och åtgärder för anpassning av trafiken till behov hos personer med funktionsnedsättning.

Enligt sin instruktion ska Trafikverket bland annat verka för kollektivtrafikens utveckling. Det gäller till exempel genom att ge RKM råd och stöd i fråga om utformningen av trafikförsörjnings- program.

4.6.3Trafikverket kan komplettera RKM:s ansvar för att tillhandahålla regional kollektivtrafik

Enligt kollektivtrafiklagen ansvarar RKM (regionen och/eller kom- munerna gemensamt) för den regionala kollektivtrafiken. Den som ansvarar för kollektivtrafiken ansvarar också för persontransporter enligt lagen (1997:736) om färdtjänst eller lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. RKM ska dessutom verka för att den regionala kollek- tivtrafiken är tillgänglig för alla resenärsgrupper och för en tillfreds- ställande taxiförsörjning i länet.

Trafikverket ska ingå och ansvara för statens avtal om trans- portpolitiskt motiverad interregional kollektivtrafik, som inte upp- rätthålls i annan regi och där det saknas förutsättningar för kom- mersiell drift. Trafikverket får också ingå avtal om transportpolitiskt motiverad internationell kollektivtrafik som inte upprätthålls i RKM:s regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. I de avtal som Trafikverket svarar för ska myndigheten väga in behovet av funktionella arbetsmarknadsregioner.

167

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

SOU 2020:25

Trafikverket får dessutom göra insatser för att komplettera trafik som i huvudsak faller under RKM:s ansvar, om det bedöms viktigt för den interregionala kollektivtrafiken. Sådana insatser får ske under förutsättning att de inte ersätter det ansvar som RKM har enligt kollektivtrafiklagen.

Trafikverkets projektfinansiering

Trafikverket har agerat medfinansiär i olika utvecklingsprojekt inom kollektivtrafikbranschen, där även RKM och Samtrafiken har med- verkat. I dag sker det till största delen i projektet Öppna trafikdata, som förbereder branschen för att hantera större datamängder i enlighet med de EU-direktiv som finns och har aviserats inom området. Projektet finansieras med cirka 1/3 av staten genom Trafikverket, cirka 1/3 genom landets sex största RKM som styr projektet och cirka 1/3 genom Samtrafiken. Samtrafiken ska sedan svara för drift och förvaltning utan statlig finansiering. Trafikverkets medfinansiering utgör 10 miljoner kronor från den nationella infra- strukturplanen.

Trafikverkets utredningsuppdrag

Trafikverket får från tid till annan olika utredningsuppdrag att genom- föra i kollektivtrafikbranschen. År 2019 gav Infrastrukturdeparte- mentet Trafikverket i uppdrag att göra en utredning om informations- och kunskapshöjande åtgärder för mobilitet som en tjänst. Utred- ningen är indelad i två områden, dels ett om en gemensam nationell åtkomstpunkt, dels ett demonstrationsprojekt om minst en bytes- punkt. Den ska pågå fram till slutet av 2023 och vi ska enligt vårt direktiv löpande samråda med Trafikverket om utredningen.

4.6.4Transportstyrelsen och Konsumentverket utövar tillsyn över kollektivtrafiken

Tillsyn över kollektivtrafiken inklusive resenärers rättigheter utövas i olika delar av Transportstyrelsen och Konsumentverket. Trans- portstyrelsens huvuduppgift är att svara för regelgivning, tillstånds-

168

SOU 2020:25

Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk

prövning och tillsyn inom transportområdet. Tillsynen ska bland annat utövas över järnvägs-, tunnelbane- och spårvägssystemen och inom vägtransportsystemet i enlighet med de föreskrifter som gäller för varje område. Myndigheten har ett särskilt ansvar för frågor om bland annat krav på infrastrukturförvaltare, trafikorganisatörer och trafikföretag.

Transportstyrelsen har följande ansvar kopplat till kollektiv- trafiklagen.79

•Meddela föreskrifter, som främst behandlar vilken tidsfrist som gäller för företag som vill bedriva kollektivtrafik på kommersiell grund samt när och hur information om trafikutbud ska lämnas. Enligt gällande föreskrifter (TSTF 2012:2) ska informationen om trafikutbud lämnas till Samtrafiken.

•Utöva tillsyn över att RKM och kollektivtrafikföretag följer kollektivtrafiklagen, när det gäller krav om trafikförsörjnings- program, anmälningsskyldighet, trafikantinformation och upp- giftsskyldighet.80

•Marknadsövervakning, vilket innebär att myndigheten följer och utvärderar villkoren för marknadstillträde, konkurrensvillkor och villkor för resenärerna.81

Till Konsumentverkets uppgifter hör bland annat att utöva tillsyn och annan kontroll enligt de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens ansvarsområde. Verket har även ansvar för att konsumenter har tillgång till information och vägledning om konsumenters rättigheter och skyldigheter samt annan information som ger dem möjlighet att göra väl avvägda val om ingen annan myndighet har den uppgiften. Myndigheten får meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna prisinformation och om beräkningen av pris och jämförpris. Myndigheten ska även vara pådrivande i andra myndigheters arbete med att integrera konsumentaspekter i verk- samheten och att tillhandahålla konsumentinformation.

Inom ramen för tillsynsuppdraget granskar Konsumentverket bland annat att reseföretagens avtalsvillkor är skäliga och att mark-

79www.transportstyrelsen.se. Besökt den 2 februari 2020.

80Transportstyrelsens tillsyn enligt kollektivtrafiklagen PM 2012-05-26.

81Transportstyrelsens marknadsövervakning kopplat till kollektivtrafiklagen, PM 2017-06-19, TSV 2017–2716.

169

5Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

Som framgår av kapitel 3 har kollektivtrafiken utvecklats från att vara en kommunal angelägenhet till att bli regional och omfatta såväl interregionala som nationella samarbeten. I kapitel 4 framgår hur lagstiftningen har utvecklats, både genom europeiska och svenska initiativ. I det här kapitlet beskrivs gemsamma utvecklingsinitiativ i Sverige inom biljettsystemsområdet. Först beskriver vi de bransch- organisationer som samordnar kollektivtrafikoperatörer och där- efter utvecklingen av biljett- och betalsystem och gemensam trafik- information. Vi beskriver sedan befintliga biljettsamarbeten och för ett resonemang om affärsreglernas betydelse för utvecklingen av biljettsamarbeten. Sist följer några reflektioner över utvecklingen.

5.1Organisationer och utvecklingsinitiativ

Det finns 21 regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) som ansva- rar för kollektivtrafiken i Sverige. Trafikverket är den nationella myn- dighet som ansvarar för upphandling av nationell olönsam trafik. Upphandling görs antingen i samarbete med RKM, vilket till exem- pel sker med Krösatågen i Småland, eller på egen hand, vilket till exempel sker med nattågen till övre Norrland. Transportstyrelsen är den myndighet som ansvarar för tillsynen av branschen generellt och kollektivtrafiklagen specifikt. Sveriges kommuner och regioner (SKR) samlar huvudmännen för RKM och stödjer dem i främst juridiska och policyrelaterade frågor.

Det finns ett antal organisationer som driver kollektivtrafik- branschens intressen. Dels finns de trafikslagsspecifika Tågföretagen,

171

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

Sveriges Bussföretag, Svenska Taxiförbundet och Biluthyrarna. Dels finns Svensk Kollektivtrafik som är en bransch- och intresseorga- nisation för RKM och länstrafikbolag i Sverige.

Samtrafiken i Sverige AB är kollektivtrafikbranschens gemen- samägda företag, som sköter och utvecklar nationella samarbeten som rör biljettförsäljning och trafikinformation.

Inom forskningsområdet finns K2 med anknytning till Lunds Universitet, som är Sveriges nationella centrum för forskning och utbildning om kollektivtrafik. Även Samot (The Service and Market Oriented Transport Research Group) vid Karlstads Universitet, VTI, Trafikanalys och Vinnova arbetar med frågor som rör forskning och finansiering av utveckling inom kollektivtrafik. Resenärsforum är en intresseorganisation vars verksamhet är inriktad på att ta tillvara kollektivresenärernas intressen. Gröna bilister är en intresseorga- nisation som driver opinion inriktad på att minska bilismens miljö- effekter.

Det finns också organisationer som är uppbyggda för regionala biljettsamarbeten, som i sydlänen, Mälab och Västtågen.

5.1.1Samtrafiken – ett gemensamt företag för samverkan och utveckling

Samtrafiken i Sverige AB (i fortsättningen Samtrafiken) bildades 1993 av Statens Järnvägar (SJ) och de regionala länstrafikföretagen som ett branschägt bolag för att sköta drift och utveckling av biljett- samarbetet Resplus (se avsnitt 5.3). Genom konsortialavtal mellan ägarna beslutades att Samtrafikens verksamhet skulle finansieras genom en avräkning av sålda biljetter. Försäljningen skedde genom resebyråer, där SJ var den största försäljningskanalen. År 1995 grun- dades RiksDataBasen (RDB), en databas med trafikinformation, som har kommit att vara navet i Samtrafikens verksamhet. Under 1990-talet hade SJ 58 procent av aktieinnehavet, medan de regionala kollektivtrafikföretagen hade 42 procent. Aktiefördelningen gav SJ en majoritet i styrelsen.

Kring millennieskiftet skedde förändringar för tågoperatörer i Sverige. Affärsverket SJ splittrades i ett antal aktiebolag. Det ledde till att SJ AB (i fortsättningen SJ), som organiserade persontrafik och biljettförsäljning, tog över aktierna i Samtrafiken. Samtidigt grundade staten en ny myndighet, Rikstrafiken, som skulle upp-

172

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

handla olönsam trafik. SJ blev då en av flera möjliga anbudsgivare till sådan trafik. Tågkompaniet bildades för att utmana SJ inom norr- landstrafiken, BK-tåg utmanade inom regionaltågstrafiken i gles- bygd och Arlanda Express bildades. För att säkerställa en god sam- ordning mellan bolagen krävde staten i sina upphandlingar genom Rikstrafiken att alla anbudsgivare hade ett tecknat partneravtal med Samtrafiken. Linkon AB bildades och tog över driften och utveck- lingen av Petra, SJ:s bokningssystem, men SJ behöll 100 procent av aktierna.

Under 2000-talet fortsatte staten att ge Samtrafiken en sam- verkande och koordinerande roll. För att branschsamarbetet inom Samtrafiken i större utsträckning skulle ske på lika villkor, krävde staten att SJ:s inflytande skulle minska. År 2009 justerades SJ:s ägarandel till 2,1 procent. Bolagets representation i Samtrafikens styrelse minskade också. Samtrafiken finansierades fortsatt genom en avräkning från Resplus-biljetter. En modell som uppfattades som rättvis och som gav Samtrafiken incitament att göra bra samman- hängande system för att öka försäljningen av kollektivtrafikbiljetter.

År 2007 började Samtrafiken sälja förköpta enkelbiljetter. Det innebar att SJ och andra resebyråer fick möjlighet att sälja trafik- företagens enkelbiljetter utan att de var i kombination med andra trafikföretags biljetter. Principen för intäktsfördelning blev då att försäljning i andra kanaler än den egna innebar avräkning till Sam- trafiken. Fram till dess hade Samtrafiken bara gjort en affär av att kombinera flera biljetter att säljas tillsammans. Förändringen inne- bar att även enkelbiljetter ingick i avräkningen.

År 2012 infördes genom lagkrav en skyldighet för trafikföretag att rapportera trafikinformation till ett centralt system. Transport- styrelsen föreskrev att Samtrafiken var den organisation som skulle driva och utveckla detta system för Gemensam Trafikantinfor- mation (GTI). Det gjorde att Samtrafiken fick trafikinformation även från trafikföretag som inte var Samtrafikens partners.

Parallellt med trafikföretagens samverkan inom Samtrafiken av- seende bokade/förköpta resor implementerade de offentliga läns- trafikbolagen biljettsystem baserade på smarta kort. Dessa system baserades på en resekortstandard som i princip möjliggjorde inter- operabilitet, men ingen av landets RKM prioriterade det. Det inne- bar att Sverige hade nio olika system för smarta kort som inte var kompatibla med varandra. Systemen levererades oftast av system-

173

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

leverantörer med villkor som innebar att trafikoperatörerna blev fast i en viss teknisk lösning. Som ett resultat av detta inledde RKM ett gemensamt projekt som skulle ta branschen in i moderna digitala system för obokade produkter. Biljett- och Betalprojektet (BoB) hade som syfte att hitta lösningar på hur ett modernt digitalt system kan specificeras för att sänka kostnader och göra en enkel samman- koppling av trafikföretagens biljettsystem möjlig.

Projektet organiserades initialt av ett nygrundat branschbolag,

X2 AB, vars verksamhet sedermera övergick till Samtrafiken. År 2016 levererade BoB-projektet standarder för biljettsystem. De flesta RKM har i dag – eller är i färd med att skapa – system baserade på den så kallade BoB-standarden, som Samtrafiken förvaltar och vidareutvecklar. Kommersiella kollektivtrafikföretag bygger inte upp sina biljettsystem på samma sätt som RKM. Däremot planerar många av de kommersiella kollektivtrafikföretagen att använda BoB- standarden för sina biljetters utseenden, det vill säga generera Aztec- koder1 i enlighet med BoB-standarden.

5.1.2Nationellt initiativ för kollektivtrafikens utveckling

Ett regeringsuppdrag, som överlämnades 2006 till dåvarande Väg- verket och Banverket om att ta fram ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, föranledde en samling kring det så kallade förbubblingsmålet. Arbetet med handlings- planen skulle ske i samverkan med berörda myndigheter och aktörer. Programmet skulle föreslå tillräckliga åtgärder för att kollektiv- trafikens andel av persontransporterna skulle öka.

Arbetet med handlingsprogrammet resulterade i en rapport med underlagsrapporter, bland annat om samordning av system för infor- mation, bokning och biljetthantering.2 Enligt rapporten var kollek- tivtrafikens starka och svaga sidor väl kända. Ur ett resenärspers- pektiv var kollektivtrafiken inte tillräckligt attraktiv och funktionell. Kvinnors restidsbudget var mer begränsad än männens, det vill säga den tid de kunde disponera för att resa. Däremot var inte sträckan i sig något hinder. Det innebar att snabb kollektivtrafik som kan

1En Aztec-kod är en typ av en tvådimensionell streckkod. Den är uppkallad efter likheten mellan det centrala mönstret till en aztekisk pyramid och har potential att använda mindre utrymme än andra matrisstreckkoder, eftersom det inte kräver en omgivande tom zon.

2KOLL framåt Huvudrapport, VV publikation 2008:33.

174

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

konkurrera med privatbilen utgjorde ett viktigt medel för att kvinnor och män ska få en mer jämställd tillgänglighet till arbets- marknaden. Rapporten pekade också på att resenärsperspektivet var för svagt, att sektorns produktionstänkande måste ändras till ett servicetänkande och att effektiviteten var otillräcklig från ett hel- hetsperspektiv.

I rapporten sammanfattades förändringsmöjligheterna i en vision om att många fler människor ska uppleva att kollektivtrafiken skapar värde genom att den underlättar det dagliga livet, ökar tillgänglig- heten till utbildning och arbetsmarknad och bidrar till en bättre miljö. Det gemensamma och övergripande målet för kollektivtrafi- ken formulerades då som En kraftfull ökning av marknadsandelen för kollektivtrafik.

Problemanalysen ledde till konkreta åtgärdsförslag inom ett antal områden. Enligt underlagsrapporten om systemsamordning för information, bokning och biljetthantering upplevde resenärerna att brister i samordningen inom kollektivtrafiken minskade möjlig- heterna att enkelt resa kollektivt. Bristerna märktes såväl vid plane- ring och beställning som vid betalning av en resa och dessutom vid störningar under resan. Det fanns ett flertal förslag för att komma till rätta med problemen. Exempel på förbättringar var bättre rese- planerare, gemensamt kundtjänstnummer, samlade lösningar för reseplanering, bokning och betalning samt bättre samverkan, rutiner och teknik för störningsinformation. De planerade åtgärderna skulle enligt rapporten leda fram till följande mål.

•Resenärerna har tillgång till en neutral trafikslagsövergripande reseplanerare för samtliga kollektivtrafikresor innehållande möj- lighet för val av pris, bokning och köp av resa.

•Ett gemensamt telefonnummer till kollektivtrafiken i Sverige finns tillgängligt och detta är känt av kollektivtrafikresenärerna.

•Det är möjligt att boka ledsagning samtidigt som man bokar en resa.

•Ett fullständigt hållplats- och adressregister finns tillgängligt.

•Fullständig infrastrukturinformation för terminaler och stationer finns tillgänglig för resenärerna.

175

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

•Trafikinformation för kollektivtrafik finns samlad och presente- ras gemensamt på en webbplats.

•Ett gemensamt planeringsverktyg för hantering av trafikstör- ningar används av samtliga aktörer inom kollektivtrafikbranschen.

•Resenärerna har tillgång till samma information samtidigt och oavsett var de söker.

•Störningsinformation får bättre betyg i kollektivtrafikbaro- metern.

•Samtliga transportföretag använder ett gemensamt system för biljettlöst resande utan hantering av kontanter.

•Samma biljettbokningssystem kan användas för bokning och köp av kollektivtrafikresor inom Norden.

För att inte riskera att handlingsprogrammet skulle bli bortglömt bildade kollektivtrafikens branschorganisationer 2008 en samver- kansplattform Partnerskap för en fördubblad kollektivtrafik (Part- nersamverkan). Bakom Partnersamverkan står de nationella bransch- organisationerna Svensk Kollektivtrafik, Sveriges Bussföretag, Tåg- företagen, Taxiförbundet, Sveriges Kommuner och Regioner samt Trafikverket. Efter några år anslöt Jernhusen och från 2020 ingår inte längre Taxiförbundet.

Partnersamverkan samlades kring en gemensam vision om för- dubblingsmålet, det vill säga att fördubbla kollektivtrafikens marknads- andel på 18 procent från 2006 till 2030. Utvecklingen under de första åren var mycket positiv och ökade till 27 procent 2013. Utvecklingen mattades sedan av och minskade något under 2014–2015, medan bilresandet ökade. Under 2015 uppgick kollektivtrafikens andel till 26 procent. Därefter har kollektivtrafikens marknadsandel åter ökat och 2019 motsvarade den 31 procent.

5.2Kollektivtrafikens system för biljetter, bokning och trafikantinformation

Biljetter är färdbevis som ger rätt att nyttja persontransporttjänster. För att kunna beskriva komplexiteten av hanteringen av biljetter gör utredningen en skillnad mellan obokade biljetter, som främst används

176

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

inom RKM trafiken, och bokade biljetter, som främst används inom den kommersiella fjärrtrafiken. Tabell 5.1 ger en uppdelning mellan vad som kännetecknar bokade respektive obokade biljetter.

Tabell 5.1 Skillnader mellan bokade och obokade biljetter

Bokade biljetter	Obokade biljetter
Ger rättighet att resa på en specifik avgång	Ger rättighet att resa inom en tidsrymd inom
	ett geografiskt område (zon) eller linje
Tas från ett lager	Tillverkas då de köps
Är en begränsad resurs	Är en obegränsad resurs
Har rörliga priser	Har fasta priser

I bägge fallen är biljetten ett färdbevis. Skillnaden är att en obokad biljett i regional kollektivtrafik innebär att resenären får ta vilket färdmedel på vilken linje som helst inom utsatt tidsrymd, medan den bokade biljetten bara gäller på en specifik avgång hos en specifik trafikoperatör med ett specifikt färdmedel.

Det är två olika typer av system som säljer RKM:s biljetter med statiska eller fasta priser, respektive ett trafikoperatörsutbud som säljer biljetter till både fasta och dynamiska eller rörliga priser. För att kunna hantera dynamiska priser måste försäljningssystemen konstant vara uppkopplade med bokningssystemet för att kunna visa aktuella priser och hålla reda på vilka biljetter som är sålda.

5.2.1Biljettsystem hos regionala kollektivtrafikmyndigheter

Ett biljettsystem inom den regionala kollektivtrafiken är huvud- sakligen till för att uppfylla behov och förväntningarna hos dels resenärer, dels kollektivtrafikföretaget, vilket framgår av tabell 5.2.

177

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

Tabell 5.2 Behovsanalys av ett biljettsystem

Resenärers behov	Operatörer behov

Information	Information
• Var biljetten är giltig	• Var biljetten är giltig
• När biljetten är giltig	• När biljetten är giltig
• För vem biljetten är giltig	• För vem biljetten är giltig
• Vilket värde innehåller biljetten	• Vem som utfärdat den
• Hur viseras biljetten
Kvitto	Kvitto
• Pris på biljetten	• Pris på biljetten
• Bevis på betalning	• Bevis på betalning
	• Bokföring
	Visering
	• Var den viserats
	• När den viserats
	Makulering
	• Makulera biljetten efter användning

Under lång tid innehöll biljettsystem pappersbiljetter, kuponger och stämplar som fordonsförarna hade. Innovationstakten av biljett- system var låg fram till andra halvan av 1990-talet. Då tog utveck- lingen fart i och med de första smarta kort-lösningarna. Innan dessa lösningar fanns endast pappersbiljetter.

I dag finns det inte något gemensamt biljettsystem bland RKM Däremot förekommer samarbeten mellan vissa RKM. Oftast är systemen upphandlande, inte egenutvecklade. Det finns en handfull systemleverantörer som förser RKM med olika biljettsystemlös- ningar. Lösningarna är anpassade efter RKM:s olika önskemål.

De flesta RKM använder en biljettlösning enligt RFID, med smarta plastkort, till exempel Access-kortet i SL. Lösningen möter många av RKM:s behov, men ger inte resenären tydlig information om giltighet. Giltigheten framgår av ett kvitto som skrivs ut på en separat pappersremsa och kan eventuellt skymtas på viseringsutrust- ningen. Resenären kan också gå till en biljettautomat för att se kortets giltighet. De smarta korten kan inte uppfylla behovet av enkelbiljetter på annat sätt än att resenären vid användning av res- kassa kan ladda det på kortet med en reskassa motsvarande en enkelbiljett. Därför uppkom fenomenet sms-biljetter för att distri-

178

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

buera enkelbiljetter, men de var ett komplement och aldrig kärnan i något av biljettsystemen.

Mellan åren 2007 och 2016 förekom sms-biljetter hos de flesta RKM. Sms-biljetter köptes genom att resenären skickade en kod till ett nummer som sedan svarade med ett sms med information om biljettens giltighet. Betalningen skedde via mobiltelefonräkningen. Det var lätt att hantera för resenären förutsatt att denne hade en mobiltelefon och visste vilken kod som skulle skickas till vilket nummer. Det var också lätt för resenärer att tillverka egna biljetter.

RKM hade svårt att skapa fungerande interna rutiner för vali- dering, makulering och intäktssäkring. Skärpt penningtvättlagstift- ning påverkade sms-köp. Det ledde till att betalsystemet (mobi- lfakturan) behövde särskiljas från biljettsystemet, vilket gjorde att sms-biljetterna försvann. Ett sätt att möta resenärens behov av enkelbiljetter genom smarta kort har varit att erbjuda möjlighet till reskassa som en funktion i kortet, som innebär att resenären inte behöver köpa någon annan biljettprodukt.

Problemet med bristfällig information till resenären genom de smarta korten löstes med de smarta mobiltelefoners tillgång till mobilapplikationer. Genom dessa kan RKM möta resenärernas behov av information genom att tillhandahålla tidtabeller, prisinfor- mation, zonkartor, reseplanerare mm. De smarta telefonerna gör det också möjligt att skapa biljetter som är betydligt svårare att kopiera än sms-biljetterna. Biljetterna har ett räkneverk som berättade för

179

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

både resenär och förare vilken giltighetstid som biljetten har kvar. Dessa biljetter är betydligt svårare att förfalska.

De första EMV-korten med chip-funktion som biljettbärare introducerades 2014 i London.3 Ungefär samtidigt kom de första biljetterna i de smarta mobiltelefonerna. Även mobillösningar kunde erbjuda check-in/check-out-lösningar baserade på GPS och Beacon- teknik.4

Mycket tyder på att nästa generations biljettsystem kommer att bli en utveckling av det identifikatorbaserade resandet. Det är högt på agendan vid internationella konferenser och något som allt fler kollektivtrafikföretag intresserar sig för och planerar för både i Sverige och internationellt. Några regioner i Sverige har infört det eller arbetar just nu med implementering. Här följer därför en beskriv- ning av identifikatorbaserade biljettsystem.

Biljett- och Betalstandarden (BoB-standarden)

Som framgår i avsnitt 5.2.1 fanns det i och med användningen av sms-biljetter och smarta kort vissa problem. Dels fanns det svårig- heter med att koppla samman biljettsystemen, eftersom de var uppbyggda på olika sätt vilket försvårade biljettsamarbeten. Dels led systemen av säkerhetsproblem. Branschen startade därför år 2012 Biljett- och Betalprojektet (BoB-projektet) för att skapa ett kryp- terat system som ökade biljetternas säkerhet.

Biljetterna skulle vara svåra att förfalska och lätta att visera auto- matiskt. Resultatet blev bland annat en metod för mobilbiljetter, där biljetten uppdateras var tionde sekund i resenärens mobilapplikation och där viseringen sker genom en Aztec-kod i optiska läsare. Efter- som biljetterna med detta system blev säkrare kunde RKM även utfärda de värdefulla månads- eller årsbiljetterna på det här sättet. BoB-standarden skulle också möjliggöra kommunikation mellan biljettsystem för att förenkla hanteringen av länsöverskridande

3EMV är en betalningsmetod baserad på en teknisk standard för smarta betalkort och för betalterminaler och automatiserade kontrollmaskiner som kan acceptera dem. EMV stod ursprungligen för E uropay, M astercard, och V isa, de tre företag som skapade standarden.

4En Beacon är en trådlös sändare med teknik som gör det möjligt för smartphones, surfplattor och andra enheter att utföra åtgärder när de befinner sig i närheten av en Beacon. En Beacon känner av distans till andra applikationer genom att sända ut en universellt unik identifierare som sedan kan plockas upp av ett kompatibelt program eller operativsystem.

180

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

baserade biljettsystem. Eftersom systemet är kontobaserat lämpar det sig väl för reseabonnemang, men systemet möjliggör också spontan- köp av enkelbiljetter.

Idet branschgemensamma BoB-projektet inom Samtrafiken defi- nierades IDF- baserade system för resande på följande sätt.

Resande där resenären inte bär med sig någon biljett- eller biljettinfor- mation, utan i stället en urkund som berättigar resenären att disponera rättigheter knutet till denna handling och som hanteras av ett bakom- liggande biljett- och betalsystem.

IDF-baserat resande är i första hand en teknik som ersätter de traditionella resekort som i dag används inom kollektivtrafiken. Den IDF-baserade resehandlingen (ett chip) som resenären för med sig under resan bär inte någon biljettinformation, utan endast en refe- rens till den reserättighet som finns lagrad i den aktuella kollektiv- trafikföretagets biljettsystem. Det betyder att den resehandling rese- nären för med sig inte är en biljett, utan snarare ett behörighetsbevis på reserättigheter som är knutna till denna genom en förteckning. Behörighetsbeviset, eller identifikatorn, måste inte vara personligt. Den handling resenären för med sig bör alltså betraktas som om att den identifierar förteckningen – snarare än resenären.

I princip alla moderna biljett- och betalsystem bygger i någon mån på principen för kontobaserat resande. Aktiviteten som följer av till exempel att ett resekort som används genererar transaktioner som samlas och stäms av på ett konto i ett bakomliggande biljett- system. Antingen sker det omedelbart eller med viss fördröjning jämfört med själva resandet.

Fördelar med IDF-baserade biljettsystem

En fördel med IDF-baserade resehandlingar jämfört med traditio- nella resekort är möjligheten att koppla samman resenärsrättigheter från olika biljettsystem. Till samma identifikator kan reserättigheter köpas och kopplas från olika kollektivtrafikföretag och trafikslag. Resenären kan ha en och samma IDF-baserade resehandling, i stället för som i dag ett antal resekort för de regioner och trafikoperatörer denne reser med. Säkerheten ökar då resenären inte behöver bära en biljett utan bara en rättighet kopplad mot ett bakomliggande system.

182

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

Ett IDF-baserat system kan medge att resenären i förväg inte behöver sätta sig in i varje kollektivtrafikföretags priser, eventuella zonindelning, kupongvärden och andra affärsregler utan enkelt kan stiga ombord på ett färdmedel och vara trygg i att betala rätt pris. För att realisera detta behöver det däremot finnas uppgörelser mellan kollektivtrafikföretag om vilka reserättigheter som medges för identifikatorn. Biljetterbjudanden, priser och resevillkor behöver också tydligt kommuniceras gentemot resenären.

Bekvämligheten för resenären ökar då biljettköpet kan ske i lugn och ro i hemmet via internet eller på språng i en smart mobiltelefon. Produkter som gör förköp i fysiska butiker möjliga kan också ut- vecklas. Den fysiska bäraren av reserättigheten, ett kort eller annan behörig tingest, behöver inte laddas vid någon viss terminal. Rese- rättigheten knyts i köpögonblicket till resehandlingen i det bakom- liggande systemet. Reserättigheter kan flyttas mellan olika resehand- lingar knutna till samma IDF, där affärsreglerna så tillåter. Systemet möjliggör att reserättigheten inte måste kopplas till en resehandling som är ett traditionellt resekort. Det som krävs för att koppla reserättigheten i ett IDF-baserat biljettsystem är ett chip som är auktoriserat för ändamålet. Chipet kan sitta i ett resekort eller på andra enheter som innehåller ett chip.

Förutsatt att försäljningsfunktionerna tar hänsyn till resenärernas skiftande behov, innebär ett sådant system god tillgänglighet. För organisationer som centralt ska distribuera reserättigheter – som till exempel skolkort – har systemet potential att förenkla hanteringen.

En bredare användning av gemensamma IDF-baserade resehand- lingar gör även besparingsmöjligheter möjliga genom att varje kollek- tivtrafikföretag inte behöver ge ut egna kort och spara in admi- nistrationen kring det. Att det från marknadsföringssynpunkt och i kundrelationen är önskvärt att kortet bär kollektivtrafikföretagets logga måste inte med nödvändighet stå i vägen för en sådan samord- ning. På samma sätt som betalkort i dag utformas med såväl bensin- bolags och bankers logotyper och profilfärger, är det ändå någon av de stora leverantörerna av betalkortstjänster som står bakom kortet. På motsvarande sätt kan utgivning av resekort arrangeras.

183

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

Utmaningar med IDF-baserade biljettsystem

Utmaningarna med IDF-baserat resande är inte främst tekniska, utan snarare affärsmässiga och juridiska. Att använda en resehand- ling på ett sådant sätt att det blir ett betalningsinstrument för med sig krav på tillståndsplikt för betaltjänster och regler om kund- kännedom. Att centralisera sådana funktioner till betalkortsföretag eller en nationell avräkningsfunktion för biljetter ställer höga krav på hanteringen utifrån säkerhetssynpunkt. När biljetter förköps existerar emellertid inga sådana hinder. Frågan om IDF-baserade biljettsystem som betalsystem behandlas mer ingående senare i detta avsnitt.

Systemet med IDF-baserade biljettsystem möter i sig inte rese- närens behov av information före, under och efter resor. Det IDF- baserade biljettsystemet är en digital infrastruktur för biljett- hanteringen och transaktionen som biljettköp innebär. Denna infra- struktur behöver kompletteras med kundgränssnitt som möjliggör biljettköp och tjänar som kommunikationskanal för säljande part och resenären. Inom överskådlig tid kommer kommunikationen sannolikt att ske genom applikationer i de smarta mobiltelefonerna. Applikationerna ger möjlighet att interagera med resenären, till exempel genom reseplaneringsfunktioner och att i realtid kunna skicka trafikinformation och andra händelser som påverkar resan.

Standarder för IDF-baserade biljettsystem

För att göra det möjligt för nästa generations biljettsystem som innebär ID-baserat resande initierade Samtrafiken år 2017 ett nytt utvecklingsprojekt inom ramen för utvecklingen av BoB-standar- den. Projektet resulterade i BoB-ID, specifikationen Mobile Ticket Specification no 7 (MTS7). Skillnaden mellan vanliga BoB-biljetter och biljetter med BoB-ID är att biljetten med BoB-ID inte skickas till mobilen, som så kallad bärare av biljetten. Biljetterna förvaras i stället i respektive RKM:s bakomliggande biljettsystem och rese- nären identifierar sig med en identifikator (IDF). När identifikatorn presenteras för validering kontrolleras den mot de bakomliggande systemen. En IDF måste kunna bära en kod i enlighet med MTS7- specifikationen och kan i praktiken vara ett programmerat chip i ett

184

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

kort, klocka, mobil eller dylikt.5 MTS7 möjliggör också dubbelriktad kommunikation, då en valideringsutrustning inte enbart kan läsa IDF utan även kan lagra på chipet, vilket skulle göra det möjligt att använda chipet för reskassa. Denna funktion är däremot lågt priori- terad hos RKM, eftersom hantering av reskassor kräver en typ av ekonomihantering som ställer särskilda krav. Därför bedömer vi att denna möjlighet som standarden öppnar för inte är så intressant.

Befintliga biljettsystems användning av IDF- och BoB-standarder

Hur ser befintliga biljettsystem ut i dag hos RKM? Här redogör vi för befintliga biljettsystem, vilka standarder som används och vilka insatser som skulle krävas för att ansluta biljettsystemen till ett nationellt IDF-baserat biljettsystem för kollektivtrafik. Flera kom- mersiella kollektivtrafikföretag, som till exempel SJ AB och MTR Express, tillämpar i dag principer för bokning, köp och biljettviser- ing, som helt eller delvis bygger på att resehandlingen endast finns i bakomliggande biljettsystem. I dessa system är resehandlingen inte enbart kopplad till ett visst IDF utan till resenären som person.

Ett sätt att införa ett nationellt biljettsystem är att koppla sam- man befintliga biljettsystem med gemensamma standarder för biljettsystemets utformning (BoB-standarden) och en standard för IDF-baserat resande. Vi redovisar i det följande översiktligt i vilken utsträckning befintliga biljettsystem hos RKM är anpassade till BoB- standarden, om de erbjuder IDF-baserade biljetter och i så fall med vilken standard. De två standarder som förekommer i Sverige inom kollektivtrafiken är dels BoB-ID (MTS7) som utvecklats genom Samtrafiken, dels EMV.

5https://samtrafiken.atlassian.net/wiki/spaces/BOB/pages/158236775/Original+f+r+specar?

preview=%2F158236775%2F879067239%2Fmts7.docx, https://github.com/kirei/mts7-javacard.

185

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

Tabell 5.3 Regionala kollektivtrafikmyndigheters biljettsystem utifrån Biljett- och betalstandarden och IDF-baserat system

RKM	Biljettsystem enligt	IDF-baserat	Tap-and-go
	BoB-standard	biljettsystem
		samt standard
Västernorrland	Planeras
Jämtland	Planeras
Norrbotten	Planeras
Västerbotten	Planeras
Stockholm	I drift	Under utveckling (EMV)	Under utveckling
			(EMV)
Sörmland	Delvis
	(inte fullt ut BoB)

Uppsala	I drift	Planeras (EMV)	Planeras (EMV)
Västmanland	Delvis
	(inte fullt ut BoB)
Örebro	Planeras delvis (inte	Planeras
	fullt ut BoB)
Östergötland	I drift	I drift (MTS7) *	Planeras (EMV)
Jönköping	Under utveckling	Under utveckling
		(MTS7)
Kalmar	Under utveckling	Under utveckling
		(MTS7)
Blekinge	I drift	I drift (MTS7) *
Halland	Under utveckling	Under utveckling
		(MTS7)

Kronoberg	Under utveckling	Under utveckling
		(MTS7)
Skåne	I drift	I drift (MTS7) *	Ja (EMV)

Gotland
Dalarna

Värmland	Planeras
Västra Götaland	Delvis
	(inte fullt ut BoB)
Gävleborg	I drift	Planeras (EMV)

*Använder i dag MTS7 men är beredda att övergå till EMV.

I stort sett alla RKM har eller planerar att införa ett biljettsystem i enlighet med den nationella BoB-standarden. Ett antal RKM har i dag en implementerad och lösning för ID-baserat resande. Andra arbetar med att utveckla det eller planerar för det.

186

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

Inom Regionsamverkan Sydsverige pågår ett arbete med att ta fram en IDF-baserad lösning enligt BoB-standarden BoB Token API med MTS7. Denna lösning kommer att införas helt eller delvis i två olika biljettsystemslösningar, dels den som tagits fram av Skånetrafiken och även används av Blekingetrafiken, dels den som gemensamt utvecklats av Länstrafiken Kronoberg, Jönköpings Länstrafik, Hallandstrafiken och Kalmar Länstrafik. De första delarna av dessa biljettsystemslös- ningar togs i drift 2019 och början av 2020. Östgötatrafiken, som använder en variant av Skånetrafikens system började också med ett ID-baserat system i slutet av 2019.

Skånetrafiken har utvecklat ett biljettsystem som utåt följer BoB och kommer år 2020 att erbjuda ID-baserat resande enligt MTS7. För att koppla upp dessa system mot ett nationellt system krävs det endast en nationell integration. Enligt samtal som utredningen har fört med Skånetrafiken är de positivt inställda till att övergå från MTS7 till EMV, eftersom de ser att den fortsatta utvecklingen kom- mer att ske med den standarden.

Region Blekinge kommer att nyttja det system som Skånetrafi- ken utvecklat och kommer år 2020 att erbjuda ID-baserat resande enligt BoB-standarden. Liksom för Skånetrafiken behövs här endast en nationell integration. Region Halland, Kronoberg, Kalmar län och Jönköpings län ingår i samarbetet med dessa regioner. De har ett system som följer BoB och kommer år 2020 att erbjuda ID- baserat resande enligt MTS7. Vid ett nationellt biljettsystem enligt EMV-standarden skulle det krävas en mjukvaruuppgradering av de sydligaste länens biljettvalidatorer, eftersom de i dag använder MTS7.

Region Östergötland kommer att nyttja det system som Skåne- trafiken utvecklat enligt BoB-standarden och planerar att introdu- cera ID-baserat resande i slutet av 2020. Endast en nationell integra- tion skulle krävas.

Inom Region Stockholm (SL) pågår också ett projekt för att erbjuda ID-baserat resande. Här har valet fallit på att följa den så kallade EMV-standarden. Denna lösning är planerad att tas i bruk under 2020. Region Uppsala har utvecklat ett system som följer BoB. De har i dag inga konkreta planer på att införa stöd för ID- baserat resande. Eventuellt kan detta ske om 3–4 år och i så fall kom- mer regionen antagligen att välja samma teknik som Region Stockholm som bygger på EMV-standarden.

187

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

Övriga RKM har i dag inga framskridna planer på att införa ID- baserat resande i närtid. Däremot finns det bland flera RKM ett intresse för konceptet.

Västra Götalandsregionen har i dag anpassningar, som gör att de externt kan hantera BoB-biljetter genom att distribuera biljetter enligt BoB samt validera biljetter enligt BoB. De har i dag inga planer på att erbjuda ID-baserat resande.

Region Gotland har i dag inget biljettsystem som följer BoB- standarden och skulle därmed behöva införa BoB som helhet. Möj- ligtvis kan regionen nyttja de BoB-anpassningar som deras biljett- systemleverantör har utfört för andra.

Region Örebro har i dag inget biljettsystem som följer BoB- standarden. Inriktning för utvecklingen av biljettsystemet är att det ska bli IDF-baserat, men i skrivande stund saknas en tidsplan för detta.

Region Sörmland har i dag ett biljettsystem som till vissa delar följer BoB. Det är okänt vilka planer de har för IDF-baserat resande och vilka anpassningar som skulle behövas till nuvarande system.

Region Värmland har i dag inget biljettsystem som följer BoB- standarden och skulle därmed behöva införa BoB som helhet. In- tresse för detta finns och regionen arbetar med frågan. Däremot finns inga planer på IDF-baserat resande just nu.

Region Västmanland har i dag ett biljettsystem som till vissa delar följer BoB. Regionen är positiv till en utveckling av biljettsystemet som är BoB- och IDF-baserad, men det finns inga konkreta planer för detta i närtid.

Region Dalarna har i dag inget biljettsystem som följer BoB- standarden och har heller inga planer på att införa ett IDF-baserat system.

Region Gävleborg kommer inom kort att använda det BoB-base- rade biljettsystem som utvecklats av Region Uppsala (UL). Däremot finns inga planer på att införa ett system för ID-baserat resande.

Regionerna inom Norrlandssamarbetet (Jämtland Härjedalen, Västernorrland, Västerbotten och Norrbotten) har i dag inget biljett- system som följer BoB-standarden. Projekt för detta förbereds, men det finns inga planer på att införa ett ID-baserat system.

188

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

Betalsystem som biljettsystem

Som vi har konstaterat byggde de ursprungliga sms-biljetterna på att betalsystemet var integrerat i mobiltelefonräkningen. Efter att det förbjöds har kreditkortsbolagen utvecklat betalsystemet med kreditkort till att fungera som biljetter i kollektivtrafiken.

Skillnaden mellan att använda ett resekort eller ett betalkort inom ett ID-baserat system är vid första anblicken inte helt tydlig. Det finns däremot betydande skillnader mellan dem. De möter olika behov och den ena lösningen utesluter inte den andra. De kan därför vara samexisterande lösningar.

Betalkorten erbjuder enkelhet för resenären, då den kombinerar betalning för resan med visering och mekanismer för olika former av mängdrabatter. Resetransaktionerna kan samlas ihop och periodiskt stämmas av, för att ge resenären den mest fördelaktiga biljetten. För- delen är också att man nyttjar en resehandling (betalkortet) som resenären i de flesta fall redan äger och frekvent använder i vardagen. En sådan lösning tillämpas sedan flera år av Transport for London (tap-and-go). Där blippar resenären sitt kontaktlösa betalkort vid ombordstigning på bussar. Vid inpassering och utpassering från tunnelbanan blippar resenären sin kort på motsvarande sätt vid en läsare. Korttransaktioner samlas och stäms av regelbundet, varvid beloppen dras som en klumpsumma från resenärens betalkort.

Utmaningen med användning av betalkorten ligger i att avgöra vilken biljett som resenären ska debiteras för vid varje resa. I London gäller enhetstaxa för bussarna. Däremot finns det i tunnelbanan spärrar med läsare vid såväl inpassering som utpassering, vilket gör det möjligt att beräkna rätt pris. I andra mer komplicerade taxe- strukturer, där kontroll saknas av var resenären stiger av, krävs kompromisser som minskar enkelheten. Man kan till exempel tänka sig att resenären vid ombordstigningen får tala om hur lång resan ska bli eller att resan endast kan göras inom ett på förhand begränsat område.

En annan nackdel är att det är svårt att tillämpa olika rabatter för till exempel ungdomar och pensionärer. Att använda betalkort för IDF-baserat resande i stor skala för även med sig vissa andra frågor kring robusthet och persondataskydd. Biljettsystemet blir där till stor del beroende av en främmande infrastruktur för betalkort, där också personuppgifter om resenärens förehavanden med trafik-

189

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

operatören sparas. Region Stockholm (SL) planerar att införa detta system i hela sin trafik, vilket är möjligt eftersom de har enhetstaxa i hela länet. Skånetrafiken inför det på stadsbussar i tio städer. Östergötland inför också denna möjlighet, men endast på stads- bussarna i Linköping och Norrköping som är inom en och samma zon och därmed har enhetstaxa.

Tabell 5.4 Fördelar och nackdelar med betalsystem som biljettsystem

Fördelar

Nackdelar

Resenären behöver inte registrera sig som kund.

Besökande kan använda sitt kreditkort hem- ifrån utan problem.

Systemet kräver enhetstaxa om man inte inför check-out*.

Klarar inte samordnad biljetthantering mellan två biljettsystem till exempel över regiongränser.

Resenären kan lita på att få bästa pris utan att själv behöva välja produkter.

Systemet kräver ingen mobil eller mobilapplikation.

Klarar inte att hantera kategorier som pensio- när eller studerande. Alla användare är fullpris vuxna.

*Det krävs dock inte enhetstaxa för en hel region utan kan vara enbart för specifik stad. Check -out finns ingenstans i Sverige. Det infördes i Göteborg men måste nedmonteras efter massiva protester från resenärerna.

Den praktiska skillnaden mellan att köpa biljetter i förväg och att köpa dem vartefter resor genomförs kan framstå som begränsad.

De juridiska förutsättningarna ändras dock, om resenären har knutit till exempel en reskassa eller ett betalningsinstrument till en resehandling som används för IDF-baserat resande där biljetten köps vartefter resan genomförs. Det är således den funktion som en identifikator används för, som bestämmer om identifikatorn också är att se som ett betalningsmedel.

MasterCard och Visa har enats om en PCI säkerhetsstandard som ställer krav på utfärdarna av dessa kort. Utredningen bedömer, likt SL, att PCI endast gäller vid användning av kort med kredit- kortutgivarnas varumärkesloggor. Använder utfärdare av IDF-kort, byggd på EMV-standard, egna varumärken omfattas användningen av korten inte av de krav som stadgas i PCI säkerhetsstandard.

190

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

5.2.2Bokningssystem

Både biljettsystem och bokningssystem för kollektivtrafik används för att utfärda och lagra en rätt att resa. Biljettsystem hanterar obokade resor, medan bokningssystem hanterar bokade resor. Biljettsyste- met utfärdar en rättighet att resa som inte är knuten till en viss avgång, medan bokningssystemet ger rätt att resa vid en specifik avgång och kan även innebära en bokning av plats eller annan ändlig resurs.

Många europeiska tågoperatörer använder bokningssystem som de har utvecklat och äger själva och inte delar med andra operatörer. För att säljande parter ska kunna erbjuda resenärerna möjlighet att köpa inrikes och utrikes tågbiljetter samt biljetter för resor över landsgränser, finns flera initiativ i Europa som leder i riktning mot ökad samordning mellan olika bokningssystem (se kapitel 6). Full Service Model (FMS) är en standard utvecklad av tågbranschen i Europa, främst tidigare monopolföretag, som ska göra en samman- koppling av de olika systemen möjlig.

När det gäller bokningssystem för kollektivtrafik i Sverige har trafikoperatörerna ofta egna system. Det bokningssystem inom kollektivtrafikbranschen som används mest i Sverige är systemet Petra (Silverrail Technologies) som SJ använder och som också används av Resplus.

När det gäller möjligheter för resenärer att lätt få tillgång till bokade biljetter oavsett kollektivtrafikföretag lyfts ofta flyg- branschen fram som ett föredöme. Inom flygbranschen började flyg- bolag under 1970- och 1980-talet att se ett behov av att knyta sam- man sina olika bokningssystem med resebyråernas försäljnings- system via neutrala och globala distributionssystem, så kallade Global Distribution Services (GDS). Även bokningar för tåg, färjor, biluthyrning och hotell distribueras denna väg. Utöver rollen som distributionssystem erbjuder också GDS lagerföring. Ett stort antal flygbolag har valt att avveckla egna bokningssystem för att i stället använda sådana tjänster.

Flygbranschen har genom branschföretaget International Air Transport Association (IATA) utvecklat en dataöverföringsstandard, New Distribution Capability (NDC), som är ett modernt webba- serat meddelandespråk. NDC täcker bokningsprocessen från början till slut. NDC innebär en internetbaserad anslutning med mer

191

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

kapacitet än vad som varit tillgängligt hittills. Bokningsprocessen blir enklare så resenären kan se hela utbudet av produkter och tjänster som erbjuds med omfattande information för stöd i kund- mötet. I stället för att hämta tidtabeller och priser från en rad olika källor kombineras informationen. Dessutom medför NDC möj- ligheten att distribuera produkter och tjänster som tidigare inte finns tillgängliga för GDS, vilket inkluderar möjligheten att lägga till flyg- tillbehör till bokningar gjorda hos en GDS. Resenären gynnas genom en mer transparent bokningsprocess så att denne kan fatta välgrundade beslut om vad varje flygbolag erbjuder.

Systemet med GDS är beroende av flygbolagens samarbete inom IATA, som bistår av 290 medlemsföretag, främst flygbolag. IATA bistår med tjänster inom områden som säkerhet, miljö, standarder och ekonomisk avräkning (Billing and Settlement Plan – BSP). Genom BSP överför säljande parter sina intäkter från försäljning av flygresor till BSP, som sedan fördelar intäkterna till de flygbolag som producerar resorna.

Standarder för bokningssystem av tågtrafik

FSM är ett initiativ som bland andra flera statligt ägda tågoperatörer i Europa och ledande globala distributionssystemsföretag driver sedan år 2013. I FSM-samarbetet definieras datagränssnitt och for- mat för att göra bokningssystemen interoperabla och därmed göra försäljning av internationell försäljning av tågresor möjlig. Ambi- tionen med FSM är att det ska omfatta hela informationsflödet från resesökning och exponering av tillgängliga produkter via bokning och betalning till ekonomisk avräkning. FSM grundar sig i de tidi- gare järnvägsmonopolens syn på marknaden, där varje land har en dominerande aktör. Modellen bygger på att tillgången till biljetter ska vara geografiskt baserad med en aktör som tar ansvar för landets tågresor, snarare än leverantörsbaserad där flera leverantörer kan vara aktiva i flera länder.

192

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

5.2.3Utveckling av trafikdata i kollektivtrafikbranschen

Sverige är ett föregångsland avseende digitalisering och ligger på andra plats i Europa enligt Digital Economy and Society Index-under- sökningen för 2019.6 Index inom offentlig sektor drar däremot ner placeringen. Motiveringen gör gällande att Sverige ligger över medel i Europa, men i arbetet med öppna data ligger Sverige efter. Ett sätt att öka digitaliseringen inom mobilitetsområdet, i syfte att skapa smartare resande i framtiden, är att göra trafikantdata och biljett- information från kollektivtrafikföretag tillgängliga. Genom tillgång till öppna data kan nya mobilitetstjänster utvecklas även av tredje- partsutvecklare.

Samtrafiken är den aktör i branschen som samlar in kollektiv- trafikdata till ett gemensamt system för trafikantinformation (GTI) i enlighet med kollektivtrafiklagen7. Insamlingen sker dels digitalt via ett egenutvecklat format, dels analogt via bland annat telefon och mail. Insamlade data finns sedan tillgängliga på Samtrafikens digitala portal – Trafiklab.se – via öppna gränssnitt (API). Det egenutveck- lade formatet är föråldrat och begränsar i nuläget Samtrafiken från att ta in mer data, både vad avser statiska data och dynamiska data (realtidsdata) som det egenutvecklade transportformatet inte kan hantera.

Aktörerna i kollektivtrafikbranschen har under lång tid anlitat olika systemleverantörer för att digitalt hantera sina kollektivtrafik- data för att tillhandahålla dessa i olika trafikplaneringstjänster. Bristen på gemensamma standarder för sådan hantering har över tid medfört att olika lösningar baserade på olika standarder och format har utvecklats parallellt.

Ett gemensamt initiativ tog form i Sverige 2016, då projekt Kraftsamling Öppna Trafikdata startades.8 Målet med projektet var att hitta en gemensam nationell målbild för öppna trafikdata med start i den offentliga sektorn och ta fram en handlingsplan med åtgärder för att realisera målbilden. Arbetet med en målbild för nationella öppna kollektivtrafikdata resulterade i fem områden med

6https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/desi.

7Se Lag (2010:1065) om kollektivtrafik Kap. 4, § 2 Samt Förordning (2011:1126) om kollek- tivtrafik och Transportstyrelsens föreskrift 2012:2.

8https://samtrafiken.se/wp-content/uploads/2018/04/Final_Officiell_Rapport-Oppnä -

Trafikdata_Genomforandeplan̈ _2018-2021_version_1.0.pdf.

193

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

förankrade lösningar för hantering av datamängder och tjänster, licenser och villkor, it-arkitektur, organisation samt finansiering.

Under projektet gjordes en GAP-analys över vilka data som i dag saknas. Projektet identifierade 12 olika datamängder och tjänster som kollektivtrafiken behöver tillhandahålla i sin helhet för att göra digitala mobilitetstjänster möjliga. Dessa inkluderar datamängder kring planerad trafik och realtidsinformation samt tjänster för reseplanering och biljettförsäljning.

Ioch med att EU-kommissionen 2017 beslutade att införa för- ordning 2017/1926 (se kapitel 4) har medlemsstaterna numer en skyldighet enligt lag att tillhandahålla viss specificerad statiska kollektivtrafikdata via en nationell åtkomstpunkt i ett visst format, NeTEx.9 Förordningen innehåller även önskemål om att medlems- staterna ska tillhandahålla vissa dynamiska data i SIRI-formatet men ställer ännu inga absoluta krav att så sker.

Mot bakgrund av projekt Kraftsamling Öppna Data och EU- förordning 2017/1926 startades ett branschprojekt, Öppna Data, i syfte att uppfylla målen för projektet och EU-förordningens krav. Projektet startade i februari 2018, men har tagit mer tid i anspråk än vad som ursprungligen planerats. Det har bland annat skett mot bakgrund av att olika indataformat behöver harmoniseras, aggrege- ras och översättas till andra utdataformat i syfte att uppfylla krite- rierna i EU-förordning 2017/1926. Kollektivtrafikbranschen i Norden samarbetar framgångsrikt på dataområdet och har genom Open Data In the Nordics (ODIN-projektet) kommit överens om en gemensam NetEx dataformatsprofil för gemensam utveckling och utbyte av data mellan de nordiska länderna.10

5.3Biljettsamarbeten

För bokade resor finns det ett nationellt biljettsamarbete, Resplus, som säljer bokade biljetter för kollektivtrafik. ResRobot är ett nationellt kundgränssnitt som erbjuder en reseplaneringsfunktion och en försäljningsfunktion för utbud från alla Samtrafikens part- ners. Båda initiativen är branschdrivna och sköts av det branschägda

9EU-kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/1926 av den 31 maj 2017 om kom- plettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/40/EU vad gäller tillhandahållande av EU-omfattande multimodala reseinformationstjänster.

10https://nordicopenmobilitydata.eu.

194

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

företaget Samtrafiken. För obokade kollektivtrafikbiljetter finns det tre större biljettsamarbeten, ett i norr, ett i mälardalsregionen och ett i södra Sverige. Därutöver finns det en rad samarbeten mellan regioner runt om i landet som erbjuder biljettprodukter till kollek- tivtrafikresenärer. Här följer en beskrivning av dessa olika samarbeten.

5.3.1Resplus

Resplus är ett biljettsamarbete mellan trafikföretag, såväl offentligt finansierade som kommersiella, som erbjuder kollektivtrafikrese- närer möjlighet att förköpa en biljett för kollektivtrafikresor i ett gemensamt bokningssystem, även om resans delsträckor utförs av olika kollektivtrafikföretag och med olika färdmedel.

Samarbetet startade 1991 som ett projekt inom Statens Järnvägar (SJ), som då hade monopol på tågtrafik i Sverige. Resplus var ett samarbete mellan SJ och de regionala länstrafikbolagen. År 1993 överfördes verksamheten till ett branschägt nybildat företag, Sam- trafiken i Sverige AB (Samtrafiken). En ny produktkategori, Tåg- plus, skapades. Tågplus, som senare ändrade namn till Resplus, var ursprungligen en kombinationsprodukt med SJ:s fjärrtåg och de regionala trafikföretagens trafik. Produkterna som erbjöds genom Resplus byggde på SJ:s villkor avseende resevillkor, ålderskategorier och försäljningskanaler. Verksamheten finansierades genom en av- räkning av sålda Resplus-biljetter. Försäljningen skedde genom rese- byråer, där SJ:s biljettförsäljning var den största.

De datoriserade systemen var vid den här tiden begränsade, men Tågplus var med i specifikationen för utvecklingen av Petra som skulle bli SJ:s bokningssystem. Några år senare (1995) skapades RiksDataBasen (RDB), som innehåller tidtabeller, linjer, hållplatser och priser för hela Sverige, vilket kom att bli navet i Samtrafikens verksamhet.

Dagens Resplus inkluderar fler kollektivtrafikföretag och erbju- der resor med fjärrtåg, regional- och pendeltåg, expressbussar, stadstrafik och färjor. I dag binder Resplus samman Sveriges kollek- tivtrafik med över 5 000 hållplatser. Samtrafiken ansvarar för trafi- kantdata och lägger upp hållplatser och linjer i databasen, som är kopplad till nationell försäljning. De sträckor som därmed blir sök- bara kan kombineras med varandra till resekedjor som innehåller

195

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

olika trafikslag och flera operatörer. Resekedjorna bokas och säljs via ett nationellt bokningssystem och ett flertal försäljningskanaler med ombud, resebyråer och olika webbsajter, bland annat den bransch- gemensamma försäljningskanalen, ResRobot.

Affärsreglerna har utvecklats från de initiala överenskommel- serna. Ursprungligen var det SJ:s villkor som gällde när det gäller till exempel resenärskategorier, familjeerbjudanden, rabatter och regler om husdjur ombord på kollektivtrafiken. Senare har reglerna blivit mer mångfacetterade, i synnerhet vad gäller ålderskategorier, vilket innebär att den som vill få rabatterade biljetter måste ange sin ålder innan en sökning efter Resplus-biljetter.

I samband med avregleringen av tågmarknaden infördes en kom- fram-garanti för resenärer när det fanns fler än ett kollektivtrafik- företag på en sträcka. Tidigare var garantin mer generös i form av att kollektivtrafikföretagen fritt kunde hänvisa till varandras utbud i ett trafikstört läge. Nu är det ekonomiskt mer strikt genom att kollek- tivtrafikföretagen kan ta betalt av varandra. Resenären ska däremot alltid komma i första hand och kollektivtrafikföretag garanterar att resenären ska komma fram till sin slutdestination, även om trafik- störningar uppstår.

Resplus årskortstillägg

År 2009 introducerades ett kort för all offentlig kollektivtrafik i hela landet. Med Resplus årskortstillägg kompletterades SJ:s årskort med ett färdbevis som innehåller samma reserättigheter som dåvarande RKM:s länskort. Resplus årskortstillägg innehåller därmed 21 läns- kort i ett kort.11 SJ:s årskort med Resplus årskortstillägg är giltigt på SJ:s alla tåg och i all kollektivtrafik som drivs av de regionala kollek- tivtrafikmyndigheterna. Är resenären i Stockholm fungerar kortet i spärrar till tunnelbana och pendeltåg. Därmed är produkten nära vad som kan betraktas som ett kort för all kollektivtrafik i hela landet. Kommersiella trafikoperatörers trafik, som MTR Express, Vy, Flix- bus och Arlanda Express, ingår däremot inte i Resplus årskorts- tillägg.

SJ:s årskort finns i tre varianter. Silver ger rätt att resa i andra klass. Silver plus ger rätt att resa i första klass men inte på viss trafik

11https://samtrafiken.se/tjanster/resplus/resplus-for-resenarer/resplus-arskortstillagg.

196

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

som nattåg. Guld ger rätt att resa i första klass och ger förmåner som mat och egen sovkupé. SJ:s årskort kostar 43 000–73 000 kronor beroende på vilken servicenivå som önskas, till exempel 1 eller 2 klass. Resplus årskortstillägget kostar 16 000 kronor i tillägg (2019).

Prissättningen av Resplus årskortstillägg är gjord utifrån resone- manget att kortet ska vara dyrare än ett årskort hos RKM, men billigare än två årskort. Många RKM har prissatt sina periodproduk- ter utifrån produktionskostnad, det vill säga resenärer som har rätt att resa längre ska betala mer. Det leder ofta till att produkter som ger rätt att resa i hela länet blir en marginell företeelse. Resenärerna försöker begränsa sina kostnader med en kollektivtrafikprodukt för sitt vardagsresande och kompletterar den antingen med bil eller andra kollektivtrafikprodukter när de behöver resa längre. Detta för- hållningssätt gör att geografiskt stora regioner som Västra Götaland och Västerbotten har dyra produkter som berättigar till resande i hela länet. Produkterna blir då få till antalet.

En annan prissättningsstrategi, som bland annat tillämpas av Region Stockholm och Region Uppsala är att ha en enhetstaxa för hela länet. Då blir resultatet att alla stamkunder har en produkt som gäller i hela länet. När branschen skulle besluta om pris för tillägget till SJ:s årskort, med principen att det generellt skulle vara dyrare än att resa i en region men billigare än i två, togs extremfallen bort för att landa på en rimlig nivå. Att ha principen att det ska vara drygt dubbelt så dyrt som det dyraste kollektivtrafikårskortet i landet motsvarar inte resenärernas betalningsvilja.

Årligen ställs det ut cirka 1 000 exemplar av SJ:s årskort med Resplus årskortstillägg. Priset gör att produkten främst används vid arbetspendling. Riksdagens ledamöter liksom värnpliktiga har till- gång till SJ:s årskort med Resplus årskortstillägg. Värnpliktiga får enbart använda kortet i sina hemmaregioner och sina garnisons- regioner. Gentemot personalen i kollektivtrafiken är det samma kort som SJ:s årskort Silver med Resplus årskortstillägg. Det är den värn- pliktiges ansvar att använda kortet på ett korrekt sätt.

Resplus årskortstillägg används till kollektivtrafikresor i hemma- regioner, för pendeltågstrafik som ansluter till SJ:s trafik eller för kollektivtrafik i andra regioner på till exempel pendlingsorter vid sällanresor i andra län. Kundnöjdheten för kortet är hög. RKM ser dock både för- och nackdelar med Resplus årskortstillägg.

197

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

Det kort som bär Resplus årskortstillägg är ett Mifare Classic RFID-kort, som har givits ut genom SL:s Access-system. Kortet laddas med giltighet för 365 dagar samt med ett kort-ID från SJ. SJ:s personal ombord på tågen kan visera sin del och i det fall kortet innehåller en SL-biljett fungerar det även i SL:s trafik. I övrig RKM- trafik krävs okulär visering, vilket innebär att kortet viseras av föraren eller konduktören. På kortets framsida står innehavarens namn och kortets giltighetstid och enligt bestämmelserna ska inne- havaren kunna styrka sin identitet med samma namn som står på kortet.

Intäkterna fördelas utifrån Resplus-försäljningen av enkelbiljet- ter under respektive månad. Samtrafiken, som samordnar produkten och förhandlar med alla RKM avräknar 5 procent, det vill säga 800 kronor per årskort, för sitt arbete. Av återstående 15 200 kronor får SL först 20 procent, eftersom många förr eller senare reser i Stockholm. Fördelningen i relation till övrigt resande innebär att alla RKM får en del av intäkterna oberoende om årskortsinnehavaren har rest i regionen den aktuella månaden eller inte.

En invändning mot Resplus årskortstillägg är att RKM anser att intäktsmodellen är osäker och att de inte vet om intäkterna står i relation till verkligt resande. Intäktfördelningen är märkbart påver- kad av att Resplus årskortstillägg är kopplad till grundprodukten som är tågresande hos SJ. Därför kompenseras till exempel Öresundståg med ytterligare 20 procent. Intäkterna från värnpliktskorten som SJ organiserar, fördelas lika mellan den värnpliktiges hemmaregion och garnisonsregionen.

Enligt en enkät från utredningen som alla RKM har deltagit i anser dessa att de främsta nackdelarna med Resplus årskorttillägg är att visering förutom i Stockholm bara kan ske okulärt, att hanter- ingen ligger utanför ordinarie flöde, vilket bland annat innebär att resorna faller ur statistiken samt att intäktsfördelningen inte står i relation till resandet.

När det gäller problemet med visering går det med hjälp av BoB- standarden (se avsnitt 5.2.1) att digitalisera kortet så att det går att visera i all viseringsutrustning som är BoB-kompatibel.

198

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

Bilpoolsabonnemang och Resplus årskortstillägg

Under år 2018 genomfördes ett pilotprojekt mellan Sunfleet och Samtrafiken för att pröva intresset för en kombinationsprodukt med tillgång till poolbil och kollektivtrafik. Produkten kallades Sunfleet Plus. Sunfleet Plus innehöll Sunfleets största program, Sunfleet Large, till ett rabatterat pris, samt obegränsad tillgång till kollektiv- trafik, samma erbjudande som i Resplus årskortstillägg.

Denna produkt var främst riktad till bilister som till viss del skulle ersätta sitt bilresande med kollektivtrafik med enkelhet som dri- vande kraft. Bilister som avstod egen bil till förmån för poolbil skulle känna sig trygga i att kortet fungerar på all kollektivtrafik utan att de behöver sätta sig in i hur kollektivtrafikens tjänster fungerade.

Tabell 5.5 Användning och kunduppskattning inom pilotprojektet

Sunfleet Plus

Resplus, dvs. resor med kollektivtrafik används till		Kunderna uppskattade
1.	Kollektivtrafikresor i hemmalänet	1.	Enkelhet
2. Länsgränsöverskridande trafik		2.	Kombinationsprodukt
3.	Sällanresor i andra län	3.	prisvärdhet

Källa: Slutrapport Sunfleet pilotprojekt, Samtrafiken.

Utvärderingen av pilotprojektet Sunfleet Plus visade på hög kund- nöjdhet. Projektet avslutades tidigare än planerat, eftersom Sunfleets moderbolag Volvo ville inkorporera tjänsten i sitt nya bolag M, som lanserade sina första tjänster hösten 2019.12 Än så länge är detta den enda ompaketeringen av Resplus årskortstillägg.

5.3.2ResRobot – ett kundgränssnitt för nationell reseplanering och biljettköp av kollektivtrafik

Den nationella tjänsten ResRobot (www.resrobot.se) tillkom genom ett branschsamarbete med början 2006 inom Samtrafiken.13 Res- Robot lanserades som en komplett nationell multimodal resepla- nerare. Det är ett operatörsneutralt kundgränssnitt, där det går att hitta reseinformation och planera resor med kollektivtrafik i hela

12https://m.co/se/sv-SE.

13En närmare beskrivning av branschsamarbetet Samtrafiken i Sverige AB framgår av avsnitt 5.1.

199

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

landet. På ett och samma ställe finns tidtabeller samlade för alla trafikslag i landet. ResRobots reseplanerartjänst innehåller även kartor över byten och gångvägar.

År 2013 kompletterades tjänsten med en köpfunktion för resor som omfattar såväl lokal- som interregional trafik med möjlighet till byten mellan trafikslag. Med ResRobot kan resenären köpa bokade resor, enskilt eller i kombination med samtliga övriga tåg- och buss- operatörer och RKM, till cirka 4 600 destinationer i Sverige (Res- plusbiljetter).

Ett problem är att flertalet resenärer inte känner till eller använder sig av tjänsten när de skall köpa en biljett. År 2019 bokades cirka 10 000 resor genom ResRobot, vilket kan jämföras med de cirka 25 miljoner resor som bokades genom SJ:s digitala kanaler, dvs. via webb, mobilapplikation och biljettautomater. Syftet med ResRobot är att vara en neutral, icke-diskriminerande tjänst för köp av biljetter. Utvecklingen av tjänsten är eftersatt, eftersom den inte har priori- terats inom Samtrafiken. Nackdelar med tjänsten är bland annat att alla tillgängliga hållplatser i kollektivtrafiken inte finns med till för- säljning och att biljetterna i dag inte kan viseras maskinellt.

I dagsläget är ResRobots tjänster för reseplanering men framför allt för biljettförsäljning inte tillräckligt kända hos medborgarna. Informationsbehovet om möjliga resealternativ i Sverige täcks nu- mera även till stor del av Googles och Apples karttjänster, som finns förinstallerade i varje smart telefon. Dessa tjänster baseras på samma trafikdata från Samtrafiken som informationstjänsten ResRobot.

Behovet av biljettköp handlar framför allt om att kunna boka och köpa fjärresor med tåg och buss i Sverige. Dessa resor kan komplet- teras med anslutningar till RKM:s trafik genom Resplus-systemet. Eftersom de flesta resenärer känner till varumärket SJ i Sverige så använder sig de flesta av SJ:s försäljningskanaler för fjärresor med tåg.

Många resenärer antar sannolikt att alla Sveriges tåg finns i SJ:s kanaler. Tabell 5.6 visar att den föreställningen inte är helt korrekt. SJ har valt att utesluta en tågoperatör, medan bolaget tillåter alla andra att finnas med i sina försäljningskanaler.14 Både ResRobot och

14Konkurrensverket tog under 2018 emot klagomål från MTR Express AB och Saga Rail AB gällande SJ:s agerande mot dessa företag vid online-försäljning/-förmedling av tågbiljetter. Konkurrensverket har i sitt beslut i juni 2019 konstaterat att SJ:s försäljningskanaler inte är konkurrensneutrala. Myndigheten anger emellertid att påvisade konkurrensproblem skulle kunna åtgärdas mer effektivt, t.ex. genom reglering av hur tågbiljetter säljs, än genom ett

200

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SJ anropar samma bokningssystem och det handlar således enbart om en skillnad i försäljningsgränssnitt. Där väljer SJ att exkludera en operatör genom filtrering.

Tabell 5.6 Tågoperatörer i SJ:s försäljningskanaler respektive i ResRobot

Tågoperatör i	O=offentlig	Finns i SJ:s	Finns i
storleksordning	K=kommersiell	kanaler	ResRobot
(antal resor)	M=museijärnväg
SL pendeltåg	O	X	X
Öresundståg	O	X	X
SJ	K	X	X

Västtåg	O	X	X
Pågatåg	O	X	X
Mälartåg	O	X	X
Arlanda Express	K	X	X
Östgötapendeln	O	X	X
Norrtåg	O	X	X

Tåg i Bergslagen	O	X	X
Krösatåg	O	X	X
Kustpilen	O	X	X
Tåg AB	K	X	X
X-tåg	O	X	X
Upptågen	O	X	X

MTR Express	K	–	X
Vy	K	X	X
Snälltåget	K	X	X
Inlandsbanan	K	X	X
Blå Tåget	K	X	X
DVVJ	M	X	X

ENJ	M	X	X
Lennakatten	M	X	X
Smalspåret	M	X	X

Källa: Utredningens egen sammanställning.

åläggande enligt konkurrenslagen eller talan i domstol. Verket hänvisar till en skrivelse till regeringen, där det beskrivit observerade problem och föreslagit att en utredning genomförs för att rätta till problemen. Vi kommer utförligare att ta upp denna fråga i avsnitt 8.5.

201

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

Regionala kollektivtrafikmyndigheters syn på ResRobot

Samtliga RKM och ett antal kollektivtrafikföretag har i en enkät från utredningen svarat på frågor om deras användning av ResRobot och gett sin syn på varför tjänsten är okänd bland konsumenterna. Av

21RKM är det fyra som i enkäten uppger att de använder eller länkar till ResRobots funktion för reseplanering i sina egna kanaler. Mot- svarade gäller för ResRobots försäljningsfunktion. En RKM använ- der delvis data från ResRobot för tjänsterna i sina egna kanaler.

RKM ger flera anledningar till att ResRobot inte är mer känd bland resenärer. En förklaring gäller svårigheten att ha en tjänst med nationellt perspektiv, medan RKM:s uppdrag är regionala. De lokala aktörerna har i uppdrag att prioritera resurser utifrån insatsernas regionala potential. Eftersom det vardagliga resandet till största delen sker inom länen, har ResRobot inte prioriterats. Trafikdata i ResRobots reseplanerartjänst är i första hand förädlat och anpassat till biljettsamarbetet Resplus (se avsnitt 5.3.1), vilket medför att tjänsten inte är optimal för regional reseplanering.

En annan anledning som lyfts fram är att tjänsten är svår att hitta för resenärerna, eftersom den har marknadsförts för lite och har ett abstrakt och svårförståeligt varumärke. Namnet ger ingen orienter- ing till vad tjänsten erbjuder. Det förs till exempel fram att Res i hela Sverige hade varit ett mer rättvisande namn. Det förs också fram synpunkter om att det är oklart vem som ska marknadsföra tjänsten och ha budget för den.

En förklaring är också att det finns andra försäljningskanaler som är mer naturliga för resenärerna som RKM:s mobilapplikationer och tjänster. Liknande tjänster finns också hos andra mer naturliga ingångar som Google, sj.se eller resebyråer.

En annan förklaring till att ResRobot inte används mer är att den har bristande funktioner. Några tycker att den föreslår orimliga resealternativ och att det är problematiskt att ResRobot inte visar alla hållplatser. För god kundservice behövs mer specifikt riktad kundinformation när det gäller till exempel störningar i den lokala trafiken, vilket ResRobot inte erbjuder i dag. Det lyfts också fram att det dröjde innan köpfunktionen av biljetter lanserades och att den bara erbjuder enkelbiljetter.

Det förs dessutom fram att RKM vill själv ha den relation med sina resenärer som egna försäljningskanaler innebär. En annan syn-

202

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

punkt är att Samtrafikens uppdrag är att agera business to business, vilket inte ResRobot är byggt för, då det är en lösning som vänder sig till resenärer.

Andra kollektivtrafikföretags syn på ResRobot

Kommersiella trafikoperatörer anger samma skäl som RKM till varför ResRobot inte har nått fler resenärer. Det finns också syn- punkter på att användarvänligheten brister. Till exempel saknas platskarta för snabbtåg. Intresset för reseplanering utan möjlighet till biljettköp i samma kanal är begränsad. Reseplanerarens största mervärde är adress-/kartsökfunktionen. Om det vore möjligt att köpa biljetter utan att veta exakt vad alla hållplatser heter, skulle tjänsten sannolikt också vara betydligt mer intressant för olika externa partners, som därmed skulle kunna driva trafik till tjänsten.

ResRobot saknar även mervärden jämfört med andra tillgängliga säljkanaler för tåg- och bussbiljetter i Sverige. ResRobots köpsida anses alltför dold. Kollektivtrafikföretagen konstaterar också att de flesta köp av kollektivtrafikbiljetter sker genom SJ:s försäljnings- kanaler och att en orsak till att ResRobot inte är mer känd är att den inte har marknadsförts. Vidare framförs det att det bland kollektiv- trafikföretag finns ett motstånd mot att marknadsföra tjänsten, eftersom de värnar sina egna försäljningskanaler.

Samtrafikens syn på ResRobot

Samtrafiken – som är huvudman för ResRobot – menar att det finns en inneboende problematik med tjänsten då den tillhandahålls av Samtrafiken, eftersom bolagets ägare har en delvis motsägelsefull inställning till den. Å ena sidan är Samtrafikens ägare och partners positiva till reseplaneringsfunktionen och vill att den ska finnas.

Åandra sidan har ägarna en restriktiv inställning till att finansiera marknadsföringen av möjligheten att köpa en biljett genom Res- Robot. Generellt är det främst mindre kommersiella aktörer, som själva inte har stora etablerade försäljningskanaler, som på allvar ser potential i ResRobot som en relevant försäljningskanal. För att en egen försäljningskanal ska bära sig ekonomiskt krävs betydande omsättning genom försäljning. Eftersom ResRobot endast omsätter

203

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

SOU 2020:25

cirka 4 miljoner kronor genom att förmedla knappt 10 000 resor per år, bär sig verksamheten inte ekonomiskt. Vid årsstämman 2017 lyfte Samtrafiken frågan om ResRobots fortlevnad. Ägarna ville då att tjänsten skulle fortsätta upprätthållas med så låga kostnader som möjligt.

5.3.3Andra biljettsamarbeten

Utöver de nationella branschsamarbeten som bedrivs inom Sam- trafiken, pågår en rad kollektivtrafiksamarbeten mellan olika regio- ner. De största samarbetena är Norrlandsresan, Sydtaxan och Movingo. Därutöver finns många mindre samarbeten mellan olika kollektivtrafikföretag.

Norrlandsresan

Norrlandsresan har funnits sedan tidigt 1990-tal och tillkom för att göra det enklare att resa över länsgränserna mellan de fyra länen i norra Sverige (Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland/Härjedalen). Kollektivtrafikaktörerna i norr har ett antal gemensamma trafikavtal och har i dag samma betalsystemleverantör (FARA).

Norrlandsresan är ett biljettsamarbete med en egen taxa som är kilometerbaserad. Ju längre resenären åker desto billigare blir priset per kilometer. Prisförändringar av resetaxan genomförs vid års- skiften och slår igenom i hela området samtidigt. Sedan några år tillbaka är även regleringen av respektive regions interna prisjuster- ingar synkroniserade och sker samtidigt i alla fyra län. Norrlands- resans omfattar både enkelbiljetter och periodbiljetter, men även företagskort och reskassa fungerar i hela systemet oavsett vem av parterna som har ställt ut biljetten. Företagskort och reskassa fun- gerar även på inom Norrtågs system.

Dagens biljettsystem i norra Sverige är i dag inte uppbyggt med BoB-standarden. Däremot pågår ett samarbetsprojekt mellan regio- nerna för att ta fram ett nytt biljett- och betalsystem enligt BoB- standarden. I projektet ingår även Luleå Lokaltrafik och Skellefteå- buss.

204

SOU 2020:25

Biljettsamarbeten och systemutveckling inom kollektivtrafiken

Sydtaxan

Sydtaxan är ett samarbete mellan regionerna i södra Sverige, dvs. Skåne (och vissa sträckor i Danmark), Blekinge, Halland, Kronoberg, Kalmar och Jönköping.

Samarbetet inleddes 2009 för att förenkla köp av biljetter vid resa i det gemensamma tågsystemet Öresundståg. Successivt utökades Sydtaxan till att omfatta övrig länsgränsöverskridande trafik med alla bussar och tåg. De RKM som deltar i Sydtaxan är Hallandstrafiken, Kalmar Länstrafik, Länstrafiken Kronoberg, Västtrafik, Jönköpings Länstrafik, Skånetrafiken och Blekingetrafiken.

Resenärer behöver bara en biljett eller ett kort, som är giltigt i alla deltagande län. Samarbetet innebär också att regionerna bland annat har gemensamma resevillkor (med vissa undantag) och gemensamma biljetter/produkter, där de är överens om rabatter på de biljetter som gäller över länsgränser. Sydtaxan definierar priser, rabatter, biljetter, gränsavräkning och villkor som tillämpas för länsgränsöverskri- dande resor. Det är samma biljettsortiment och resevillkor i samtliga deltagande län.

Resenärer erbjuds att resa med enkelbiljett, 24-timmarsbiljett,

30 dagarsbiljett eller 365 dagarsbiljett (vuxen) i de län som ingår i Sydtaxan. Varje region erbjuder en överenskommen rabatt för sin del av biljetten/produkten. Rabatt lämnas till ungdom, student och till de som reser tillsammans.

I taxesamarbetet använder fem regioner samma biljettstandard (BoB-standard) och kan validera varandras biljetter. Ett nytt sam- verkansavtal – Sydtaxan 2.0 – infördes vintern 2019/2020. Det nya avtalet utgår också från BoB-standarden. Biljetter utställda i Syd- taxan är valideringsbara i hela Sydsverige. Biljetter i Öresundstaxan som säljs av Skånetrafiken är också valideringsbara i enlighet med BoB-standarden. Där ställer Skånetrafiken ut biljetten även för den danska delen av resan, då DSB inte stödjer BoB-standarden.

Movingo

Movingo lanserades 2017 och är ett biljett- och taxesamarbete mellan sex regioner i Mälardalen (Stockholm, Sörmland, Uppsala Västmanland, Örebro och Östergötland). Syftet med samarbetet är att knyta ihop Mälardalen och underlätta arbets- och pendlingsresor.

205

reseplanering i kollektivtrafiken...........................................	208
5.5 Affärsreglerna........................................................................	212

		biljettprodukter?....................................................	215
5.6	Reflektioner...........................................................................		216
6	Biljettlösningar i andra länder...................................		219
6.1	Nationella biljettlösningar....................................................		219
	6.1.1	Danmark.................................................................	219
	6.1.2	Nederländerna .......................................................	223
	6.1.3	Schweiz...................................................................	225
	6.1.4	Norge .....................................................................	228
	6.1.5	Finland ...................................................................	233
	6.1.6	London ...................................................................	235
	6.1.7	Asien.......................................................................	235
	6.1.8	USA och Kalifornien.............................................	236
6.2	Analys och reflektioner ........................................................		237
	6.2.1	Digital infrastruktur ..............................................	237
	6.2.2	Nationell försäljning av biljetter...........................	238

	tredjepartsförsäljning och innovation ..................	239
6.2.4	Reflektioner ...........................................................	240

7	Mobilitet som en tjänst i Sverige ...............................		241
7.1	Bakgrund och definition ......................................................		241
7.2	Pågående insatser inom mobilitet som en tjänst ................		243
7.3	Initiativ som främjar mobilitet som en tjänst .....................		244
	7.3.1	Mobilitetstjänster riktade till allmänheten ..........	245
	7.3.2	Mobilitetstjänster riktade till landsbygden..........	247
	7.3.3	Mobilitetstjänster riktade till anställda ................	248
	7.3.4	Mobilitetstjänster riktade till boende ..................	249

	som en tjänst .........................................................................		250
	7.4.1	Aktörsanalys..........................................................	251
	7.4.2	Vad krävs för tredjepartsförsäljning?...................	264
7.5	Avslutande reflektioner........................................................		267
8	Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela
	landet	.....................................................................	269

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		27
1	Författningsförslag.....................................................	41

	(2011:1126) om kollektivtrafik ..............................................		45
2	Utredningens uppdrag och betänkandets disposition .....		49
2.1	Vårt uppdrag............................................................................		49
2.2	Utredningens utgångspunkter ...............................................		52
	2.2.1	Vad är kollektivtrafik?.............................................	53
	2.2.2	Syftet med ett nationellt biljettsystem ...................	55

	i biljettsystemet........................................................	56
2.2.5	Vad är det för system som ska utredas? .................	58
2.2.6	Harmonisera resevillkor..........................................	60

	lika villkor mellan olika aktörer ..............................	61
2.3 Några reflektioner kring utredningens uppdrag ...................		62
2.3.1	Klimatomställningen kräver ett nytt beteende ......	63
2.3.2	Digitaliseringens möjligheter..................................	65
2.3.3	Resenären i fokus.....................................................	67
		5

		för kollektivtrafik? ..................................................	71
2.4	Arbetsformer och betänkandets disposition ........................		72
	2.4.1	Några uttryck och begrepp.....................................	73
	2.4.2	Betänkandets disposition........................................	73
3	Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice
	till konsumentperspektiv och klimathänsyn...................		75
3.1	Avreglering och ökad konkurrens i ordnade former............		76
	3.1.1	1960- och 70-talets trafikpolitiska beslut ..............	76
	3.1.2	Huvudmannaskapsreformen 1979 .........................	79
	3.1.3	1990-talets trafikpolitik ..........................................	81
	3.1.4	Järnvägen öppnas för konkurrens ..........................	85

	färdtjänst..................................................................	86
3.1.6	Trafikpolitik blir transportpolitik ..........................	87
3.2 Transportpolitik för medlemskapet i EU .............................		89
3.2.1	Första järnvägspaketet 1991 ...................................	89
3.2.2	Andra järnvägspaketet 2004 ...................................	91

		transportpolitik .......................................................	95
	3.2.5	Fjärde järnvägspaketet 2016 ...................................	98
3.3	Konsumentperspektivet tar plats.........................................		100
	3.3.1	En vision för 2020-talet ........................................	100
	3.3.2	Kollektivtrafikkommitténs bedömningar och
		förslag ....................................................................	102
3.4	Samlad lagstiftning för kollektivtrafiken ............................		103
	3.4.1	EU:s kollektivtrafikförordning ............................	103
	3.4.2	Utredningen om en ny kollektivtrafiklag ............	104

	lagstiftning.............................................................	105
3.4.4	Lag om kollektivtrafikresenärers rättigheter.......	112
3.4.5	Komplettering av kollektivtrafiklagen .................	113

		och särskilda persontransporter?..........................	118
	3.5.2	Samordning av särskilda persontransporter.........	119
	3.5.3	Taxitrafik och samåkning......................................	120
	3.5.4	Samhällsstöd för bilpooler? ..................................	121
4	Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och
	regelverk.................................................................		123
4.1	Resenärernas behov och hinder för ett enkelt resande .......		123

	om kollektivtrafiken? ............................................	128
4.2 Hur ser marknaden för kollektivtrafik ut?..........................		130
4.2.1	Regional kollektivtrafik.........................................	131
4.2.2	Järnväg, spårväg och tunnelbana...........................	134
4.2.3	Busstrafik ...............................................................	136
4.2.4	Taxi .........................................................................	137
4.2.5	Kollektivtrafik på vatten .......................................	139
4.3 Transport- och klimatpolitiska mål och måluppfyllelse .....		140
4.3.1	De transportpolitiska målen .................................	140
4.3.2	Ett klimatpolitiskt ramverk ..................................	141
4.3.3	Ett preciserat klimatmål för transportsektorn.....	142
4.3.4	Resultat utifrån de transportpolitiska målen .......	143
4.3.5	Den klimatpolitiska handlingsplanen ...................	146

tekniska krav på ett nationellt biljettsystem .......................		148
4.4.1	EU:s kollektivtrafikförordning ............................	150
4.4.2	Kollektivtrafiklagen...............................................	151

	service.....................................................................	154
4.4.5	Taxitrafiklagen.......................................................	155
4.4.6	Fjärde järnvägspaketet ..........................................	156

	driftskompatibilitet för TAP................................	158
4.4.8	ITS-direktivet ........................................................	158

	trafikinformation...................................................	160
4.4.10	Öppna data-direktivet...........................................	161
4.5 Bestämmelser om passagerarrättigheter..............................		163
4.5.1	Tågpassagerares rättigheter ..................................	163
4.5.2	Busspassagerares rättigheter.................................	164
4.5.3	Fartygspassagerares rättigheter ............................	164
4.5.4	Kompletterande svensk lagstiftning ....................	165
4.5.5	Rättigheter för lokalt och regionalt resande........	165
4.6 Statens roller inom kollektivtrafiken...................................		166
4.6.1	Trafikverket ska tillhandahålla infrastruktur.......	166

		utövar tillsyn över kollektivtrafiken ....................	168
5	Biljettsamarbeten och systemutveckling inom
	kollektivtrafiken.......................................................		171
5.1	Organisationer och utvecklingsinitiativ ..............................		171
	5.1.1	Samtrafiken – ett gemensamt företag för
		samverkan och utveckling.....................................	172

	kollektivtrafikmyndigheter ...................................	177
5.2.2	Bokningssystem.....................................................	191

	kollektivtrafikbranschen .......................................	193
5.3 Biljettsamarbeten ..................................................................		194
5.3.1	Resplus ...................................................................	195

	reseplanering och biljettköp av kollektivtrafik ....	199
5.3.3	Andra biljettsamarbeten........................................	204

för all kollektivtrafik i hela landet........................................		270
8.1.1	Gällande bestämmelser .........................................	274

	biljettsystem ..........................................................	276
8.1.3	Utredningens bedömningar och förslag ..............	280
8.2 En digital infrastruktur för ett nationellt biljettsystem .....		283
8.2.1	Gällande bestämmelser .........................................	285
8.2.2	Utredningens överväganden.................................	287
8.2.3	Utredningens bedömningar..................................	293

tredjepartsförsäljning av kollektivtrafikens biljetter ..........		299
8.3.1	Gällande bestämmelser .........................................	302

för kollektivtrafikens biljetter..............................................		312
8.4.1	Gällande bestämmelser .........................................	314

SOU 2020:25		Innehåll
8.4.2	Utredningens överväganden .................................	316
8.4.3	Utredningens bedömningar och förslag ..............	320
8.5 Övriga bedömningar .............................................................		329

		inom mobilitet .......................................................	329
	8.5.2	Några rekommendationer till landets regionala
		kollektivtrafikmyndigheter ...................................	331
9	Förslagens genomförande, finansiering och
	konsekvenser ..........................................................		337

för kollektivtrafik..................................................................		342
9.3.1	Berörda organisationer och ansvar .......................	343

	resandet ..................................................................	358
9.3.3	Ekonomiska konsekvenser för RKM ...................	361

tredjepartsförsäljning av kollektivtrafikens biljetter...........		366
9.4.1	Berörda organisationer och ansvar .......................	368

försäljning av kollektivtrafikens biljetter.............................		382
9.5.1	Konsekvenser för kollektivtrafikföretag ..............	383

		försäljningskanal ....................................................	385
	9.5.3	Konsekvenser för resenärer och det kollektiva
		resandet ..................................................................	386
9.6	Statsfinansiella konsekvenser ...............................................		387
9.7	Övriga konsekvenser ............................................................		388

	de integrationspolitiska målen..............................	390
9.7.5	Juridiska konsekvenser .........................................	390