sou 2020 16

Till statsrådet Mikael Damberg

Den 23 augusti 2018 beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare med det huvudsakliga uppdraget att göra en översyn av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2018:89). Samma dag förordnades Gunnel Lindberg, ordförande i Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden, att vara särskild utredare. Den 20 december 2018 beslutades om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2018:114).

Utredningen har antagit namnet Utredningen om utlännings- ärenden med säkerhetsaspekter (Ju 2018:08).

Till sakkunniga att biträda utredningen förordnades från och med den 24 oktober 2018 rättssakkunniga vid Justitiedepartementet Anna Westling och Ronja Wildenstam. Samtidigt förordnades verks- juristen vid Säkerhetspolisen Marie-Louise Dock Collin, kammar- rättsrådet Fredrik Fries, advokaten Henrik Olsson Lilja, juristen vid Säkerhetspolisen Maria Lindgren, chefsåklagaren Per Lindqvist, experten vid Migrationsverket Magnus Rosenberg och handläggaren vid Polismyndigheten Kristoffer Tunander som experter.

Hovrättsassessorn Karin Brandqvist Sundblad har varit sekreterare i utredningen från och med den 23 augusti 2018.

Härmed överlämnas betänkandet Ett effektivare regelverk för ut- länningsärenden med säkerhetsaspekter, SOU 2020:16. Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av experten Henrik Olsson Lilja. Med undantag för vad som framgår där har de sakkunniga och experterna ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i mars 2020

Gunnel Lindberg

/Karin Brandqvist Sundblad

Sammanfattning

Uppdraget

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll trädde i kraft den 1 juli 1991. Den bygger på terroristbestämmelser som togs in i svensk lagstiftning år 1973. När lagen infördes hade den drygt 25 paragrafer. Den har därefter genomgått ett flertal förändringar och innehåller i dag närmare 50 paragrafer. Lagen innehåller också en stor mängd hänvisningar till bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) och rättegångsbalken. Regelverket är både otydligt och svårt att överblicka. Behovet av ändringar och förtydliganden är där- för stort. Även om det varje år bara handläggs ett begränsat antal mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll är de av stor betydelse för Sveriges säkerhet.

Utredningens uppdrag har bestått i att göra en systematisk över- syn av lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet har varit att skapa en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. I uppdraget har också ingått att utreda vissa särskilt ut- pekade frågor, däribland lagens tillämpningsområde och tidsgränser- na för verkställighetsförvar. Utredningen skulle även analysera och ta ställning till vissa ändringar och förtydliganden som Säkerhetspo- lisen föreslagit av bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsför- ordningen (2006:97). Det gällde bl.a. frågor om främlingspass, uppehålls- och arbetstillstånd och vem som ska vara verkställande myndighet. Utredningsuppdraget har också omfattat att bedöma hur kontrollen av personer som utgör ett säkerhetshot kan förstär- kas, t.ex. genom användning av fotboja.

Sammanfattning

SOU 2020:16

En helt ny lag

Utredningen föreslår att lagen om särskild utlänningskontroll er- sätts av en ny lag, lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Den nya lagen ska, i likhet med den nuvarande, gälla i stället för ut- länningslagen för utlänningar som utgör ett kvalificerat säkerhets- hot. Lagen har utformats för att möta de särskilda utmaningar det innebär att handlägga utlänningsärenden som rör personer som ut- gör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Den nya lagen är därför betydligt mer självständig i förhållande till såväl utlänningslagen som EU-rätten. Det innebär bl.a. att väsentligt färre hänvisningar görs till paragrafer i utlänningslagen. Utredningen understryker att det i fortsättningen behöver göras noggranna överväganden innan lagen anpassas till ändringar som görs inom andra delar av utlänningslag- stiftningen.

Den nya lagen kompletteras med en ny förordning, förordningen om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Utvisning och verkställighet

En utlänning ska, enligt den nya lagen, kunna utvisas om han eller hon kan antas komma att göra sig skyldig till en gärning som är be- lagd med straff enligt den nyligen föreslagna terroristbrottslagen (2021:000). Kravet för att utvisa på denna grund är lägre än enligt den nuvarande lagen. Hänvisningen till terroristbrottslagen görs dessutom generell, så att inte enbart terroristbrott omfattas. Även risken för att utlänningen kan komma att begå andra terrorismrela- terade brott, t.ex. finansiering av eller rekrytering till terrorism, kan alltså hädanefter leda till utvisning. Om fler gärningar i framtiden straffbeläggs i terroristbrottslagen kommer de därmed automatiskt att också kunna leda till utvisning.

En utlänning får även utvisas om han eller hon på annat sätt, än på grund av risken för terrorismrelaterade gärningar, kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Säkerhetspolisen ska även i fortsättningen initiera ett ärende om utvisning hos Migrationsverket, som beslutar i första instans om ut- länningen ska utvisas. Verkets beslut får på samma sätt som i dag överklagas till regeringen. Säkerhetspolisen ska verkställa alla beslut

SOU 2020:16

Sammanfattning

om utvisning enligt den nya lagen, men får uppdra åt Polismyndig- heten att sköta den praktiska hanteringen.

Ett beslut om utvisning ska alltid innehålla ett förbud för utlän- ningen att återvända till Sverige. Som utgångspunkt ska återreseför- budet gälla utan tidsbegränsning, men tidsbegränsade förbud kan förekomma. En utlänning som utvisas enligt den nya lagen ska kunna förklara sig nöjd med beslutet. Nöjdförklaringen omfattar då även återreseförbudet.

Om en utlänning har utvisats, men det finns verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 a §§ utlänningslagen eller utvisningsbeslutet av nå- gon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska den beslutande myndigheten förordna att utvisningsbeslutet tills vidare inte får verkställas (inhibition). Endast om det finns särskilda skäl får myn- digheten i fortsättningen bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd som då får gälla i högst ett år. När tillståndet löper ut ska Migrationsverket inte längre ompröva utvisningsbeslutet, utan endast pröva verkställighetsfrågan.

Det blir möjligt för en utlänning som har utvisats att hos rege- ringen ansöka om att få utvisningsbeslutet upphävt. Utvisningsbe- slutet ska då ha verkställts, vilket innebär att utlänningen befinner sig utanför Sverige. Ansökan får göras tidigast efter tio år.

Förvar och uppsikt

Förutsättningarna för att få ta en utlänning i förvar förtydligas. En utlänning får tas i förvar antingen om det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas eller det redan finns ett utvisningsbeslut och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av be- slutet. För en utlänning som har fyllt 18 år krävs det dessutom att det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brotts- lig verksamhet i Sverige, eller att utlänningens identitet är oklar. För att ta ett barn i förvar krävs det i stället att det finns en betydande risk för att barnet annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige. Migrationsöverdomstolen ska inte längre besluta om förvar. I stället är Migrationsverket, regeringen eller Säkerhetspolisen behörig myn- dighet, beroende på hur långt handläggningen har kommit.

Sammanfattning

SOU 2020:16

Tiden som en utlänning får hållas i förvar ändras dels genom att det tydliggörs att förvar alltid ska pågå under så kort tid som möjligt, dels genom att tidsgränserna för verkställighetsförvar förlängs avse- värt och att möjligheterna till förlängning utvidgas. En utlänning som har fyllt 18 år får i fortsättningen hållas i verkställighetsförvar i högst ett år. Under särskilda förhållanden får den tiden förlängas till maximalt tre år. Även tiden för när förvarsbeslut ska prövas på nytt förlängs, till fyra veckor vid sannolikhetsförvar och tre månader vid verkställighetsförvar. Så länge utlänningen hålls i förvar ska beslutet kontinuerligt prövas på nytt inom samma tider. Beslut om förvar ska verkställas av Säkerhetspolisen. Myndigheten får dock möjlighet att vända sig till Polismyndigheten för att få hjälp med den praktiska hanteringen.

Det införs ett förbud mot att placera barn som hålls i förvar i fängelseliknande anläggningar. En utlänning som inte har fyllt 18 år ska i stället placeras i Migrationsverkets förvarslokaler. Ett barn som hålls i förvar enligt den nya lagen får avskiljas från andra förvarstag- na, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen och säker- heten i lokalen.

Reglerna om uppsikt förtydligas också, bl.a. genom bestämmelser om vad uppsikt innebär. Ett beslut om uppsikt ska även kunna inne- fatta ett förbud för utlänningen att lämna ett visst område, vistelse- området. Det är inte möjligt i dag. Om uppsiktsbeslutet innebär en skyldighet för utlänningen att anmäla sig eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling, ska den fullgöras hos Polismyn- digheten. Säkerhetspolisen ges rätt att besluta om inskränkningar eller tillfälliga lättnader i ett beslut om uppsikt, om förhållandena har förändrats. Möjligheterna att klaga på ett beslut om uppsikt kommer att vara desamma som för beslut om förvar, vilket är en nyhet.

Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder

Tvångsmedel ska enligt den nya lagen få användas oavsett om utlän- ningen har utvisats på grund av att han eller hon kan komma att göra sig skyldig till en terrorismrelaterad gärning eller för att han eller hon på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Det är en utvidgning i förhållande till i dag. Utöver de tvångsmedel som Säkerhetspolisen redan i dag har tillgång till, får myndigheten enligt

SOU 2020:16

Sammanfattning

den nya lagen ansöka om tillstånd till hemlig kameraövervakning. Säkerhetspolisen ges också rätt att i vissa fall undersöka och kopiera innehållet i elektronisk kommunikationsutrustning som påträffas. Det blir även möjligt för Säkerhetspolisen att söka tillstånd till hem- lig övervakning av elektronisk kommunikation för att lokalisera en utlänning som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet. Säker- hetspolisen ska alltså också i fortsättningen kunna begära tillstånd till hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation och postkontroll. Kravet för att få använda hemliga tvångsmedel sänks från synnerliga till särskilda skäl.

I ett beslut om anmälningsskyldighet ska en utlänning i fortsätt- ningen kunna förbjudas att lämna ett bestämt vistelseområde. Säker- hetspolisen får möjlighet att i brådskande fall interimistiskt besluta om anmälningsskyldighet när myndigheten upphäver ett beslut om förvar. Säkerhetspolisen får vid ändrade förhållanden besluta om in- skränkningar och tillfälliga lättnader i ett beslut om anmälningsskyl- dighet. Myndigheten får också upphäva ett beslut om anmälnings- skyldighet eller ett generellt beslut om att tvångsmedel får användas mot utlänningen. Säkerhetspolisen får ansöka om ändring till nack- del för utlänningen av ett beslut om anmälningsskyldighet eller an- vändning av tvångsmedel.

Möjligheterna att använda tvångsmedel för att underlätta verk- ställigheten av utvisningsbeslut utökas också.

Rättssäkerhetsgarantier vid tvångsmedel

De rättssäkerhetsgarantier som finns i rättegångsbalken ska som ut- gångspunkt gälla också för tvångsmedel enligt den nya lagen. Säker- hetspolisen ska liksom i dag företräda det allmänna vid allmän dom- stols handläggning av frågor om tvångsmedel.

Bestämmelserna om granskning av material från användningen av hemliga tvångsmedel behålls men görs tydligare. Upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning och övervakning av elektro- nisk kommunikation och från hemlig kameraövervakning ska i de delar de är av betydelse för kontrollen av utlänningen bevaras så länge de behövs för det ändamålet. Om uppgifterna får användas för något annat ändamål, ska de bevaras så länge som behövs för det än- damålet. I övrigt ska upptagningar och uppteckningar förstöras så

Sammanfattning

SOU 2020:16

snart som möjligt. Regleringen av användning av överskottsinfor- mation från hemliga tvångsmedel ska vara generell. Överskottsinfor- mation får användas även för andra ändamål än för att inleda förun- dersökning eller förhindra brott, såvida inte bestämmelser i annan lagstiftning hindrar användningen. Säkerhetspolisen ska besluta om användning av överskottsinformation.

Den parlamentariska kontrollen över tillämpningen av den nya lagen ska vara densamma som över den nuvarande lagen. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska utöva tillsyn över Säkerhetspoli- sens hantering av tvångsmedel enligt den nya lagen. Nämnden ska också vara skyldig att på begäran av enskild kontrollera om använd- ningen har varit författningsenlig.

Handläggning

Det införs ett uttryckligt krav på att mål och ärenden enligt den nya lagen ska handläggas skyndsamt. Åtgärder som rör förvar, uppsikt, tvångsmedel och andra tvångsåtgärder ska alltid – enligt en uttryck- lig regel om det – vara proportionerliga. Skyldigheten att skriftligen motivera beslut utvidgas till att omfatta fler beslut än i dag. Det in- förs krav på att beslut om uppsikt och om anmälningsskyldighet ska delges utlänningen.

Möjligheterna för en utlänning att komma till tals muntligen ut- vidgas i flera avseenden. Migrationsverket ska som huvudregel inte få avgöra ett ärende om utvisning utan föregående muntlig handlägg- ning. Om ett beslut om förvar inte har föregåtts av muntlig hand- läggning, ska sådan handläggning genomföras så snart som möjligt efter det att förvarsbeslutet har verkställts. Ny prövning av beslut om förvar ska alltid föregås av en muntlig förhandling. Det gäller som huvudregel också vid ny prövning av beslut om uppsikt. Ett statsråds möjlighet att besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla den, ska gälla även i ärenden om uppsikt som handläggs av regeringen. Formerna för och innehål- let i muntlig handläggning och muntlig förhandling förtydligas.

Offentliga biträden ska utses i samma utsträckning som i dag, men kraven på biträdena skärps. Som huvudregel ska endast en ad- vokat, som är lämplig för uppdraget, få vara offentligt biträde.

SOU 2020:16

Sammanfattning

Straffansvar

Det ska fortsatt vara kriminaliserat att bryta mot ett återreseförbud eller mot anmälningsskyldighet. Den som hjälper en utlänning som har återreseförbud att komma tillbaka till Sverige eller hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning ska också i fortsättningen kunna straffas för det. För att inskärpa straffbestäm- melsernas betydelse höjs maximistraffet till två års fängelse för den utlänning som återvänder i strid med ett återreseförbud och för den som hjälper en sådan utlänning att återvända. På motsvarande sätt höjs maximistraffet för den som inte följer ett beslut om anmäl- ningsskyldighet. Den som bryter mot ett förbud att lämna ett visst område, som meddelats i anslutning till en anmälningsskyldighet, kan också dömas till fängelse i högst två år. Böter ska inte längre ingå i straffskalan för den som hjälper en utvisad utlänning att komma tillbaka till Sverige, eller hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett utvisningsbeslut. Brotten är av den arten att påföljden normalt bör vara fängelse.

Ändringar i utlänningslagen och utlänningsförordningen

Migrationsverket ska kunna återkalla ett främlingspass om det finns skäl för det med hänsyn till Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet. Ärenden om beviljande och återkallelse av främlingspass ska i fort- sättningen kunna utgöra säkerhetsärenden enligt 1 kap. 7 § utlän- ningslagen. Migrationsverkets beslut i en sådan fråga får överklagas till en migrationsdomstol. Säkerhetspolisen ges en utökad möjlighet att överklaga verkets beslut. Det gäller beslut i fråga om främlings- pass och om uppsikt i säkerhetsärenden. För en utlänning i ett säker- hetsärende – eller i ett ärende enligt den nya lagen – ska det inte längre gälla krav på att inneha pass för vistelse i Sverige.

Det införs en uttrycklig regel om att uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen får vägras en utlän- ning om det finns skäl för det med hänsyn till Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet. Ett uppehållstillstånd ska i vissa fall kunna återkal- las för en utlänning om det kan antas att han eller hon kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism. Detsamma gäller en utlänning som kan antas komma att bedriva statsstyrt företagsspio- neri i Sverige eller något annat nordiskt land. Tidsfristen för återkal-

Sammanfattning

SOU 2020:16

lelse i dessa fall – och vid risk för sabotage, spioneri och olovlig underrättelseverksamhet – ska utökas till fem år. Om det finns syn- nerliga skäl får ett uppehållstillstånd återkallas på sådan grund även efter den tidens utgång.

Det förtydligas att Polismyndigheten ska verkställa beslut om ut- visning på grund av brott även om det är ett säkerhetsärende. Polis- myndigheten får dock rätt att överlämna verkställigheten av ett så- dant beslut till Säkerhetspolisen, om den myndigheten begär det. Även i vissa andra specifika fall får Polismyndigheten lämna ett ärende till Säkerhetspolisen för verkställighet.

Elektronisk övervakning bör inte införas

Utredningen har noga övervägt frågan om elektronisk övervakning av utlänningar bör införas, mot bakgrund av de erfarenheter som finns av sådan övervakning och de fördelar sådan övervakning skulle kunna ge. Ett system med elektronisk övervakning bör enligt utred- ningens mening inte införas för att kontrollera utlänningar som har utvisats på grund av att de utgör ett allvarligt säkerhetshot, men som trots det blir kvar i Sverige.

Skälen mot att införa ett sådant system är starka. De är av såväl juridisk som teknisk och praktisk natur. Elektronisk övervakning kan bara ge information om var utlänningen befinner sig, inte vad han eller hon planerar att göra. Det finns flera utländska exempel där fotboja inte har hindrat personer från att begå terroristattentat. Lokaliseringsuppgifter kan dessutom redan i dag fås genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Förslagen om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel ger Säkerhetspolisen mer effektiva verktyg för att förebygga och förhindra brott än vad elektronisk övervakning kan ge. Kontrollen över de aktuella utlän- ningarna förstärks också genom förslaget att anmälningsskyldighet ska kunna förenas med ett förbud för utlänningen att lämna det nor- mala vistelseområdet. Elektronisk övervakning kan dessutom för- väntas bli mycket kostnadskrävande.

Utredningens slutsats är att den begränsade nytta som elektro- nisk övervakning skulle kunna ge inte väger upp de övriga nackdelar och det betydande integritetsintrång som det skulle innebära för ut-

SOU 2020:16

Sammanfattning

länningen att ständigt vara övervakad elektroniskt. Utredningen redo- visar dock en skiss på hur sådan övervakning skulle kunna utformas.

Konsekvenser

Handläggning av mål och ärenden som rör utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot är generellt sett mer resurskrävande än andra utlänningsärenden. Det gäller främst för Säkerhetspolisen som utreder förutsättningarna för och ansöker om utvisning. Säkerhets- polisen ansvarar dessutom för kontrollen över de utlänningar som har utvisats på grund av säkerhetshot men som inte fått sina utvis- ningsbeslut verkställda. Även för Migrationsverket, Migrationsöver- domstolen, regeringen och Regeringskansliet är målen och ärendena extra arbetskrävande. Den nya lagens bredare tillämpningsområde innebär att fler utlänningar kan komma att utvisas. Därmed blir det fler mål och ärenden som berörda myndigheter ska hantera. Det kan också krävas mer resurser för att kontrollera de utlänningar som har utvisats men ändå blir kvar i Sverige. Utökade kontrollmöjligheter genom både nya tvångsmedel och att tvångsmedel kan användas i fler fall effektiviserar dock Säkerhetspolisens arbete. Fler utlänningar än i dag kan också – med lagens bredare tillämpningsområde – komma att tas i förvar. Det förhållandet att en utlänning kan förbjudas att lämna ett visst område innebär att kontrollen över honom eller henne förbättras. I vissa avseenden innebär förslagen att myndighe- ter får en minskad arbetsbörda. Det gäller bl.a. Migrationsöverdom- stolen som inte längre ska besluta om förvar eller uppsikt. Att beslut om förvar inte behöver prövas på nytt lika ofta minskar arbetsbördan för Migrationsverket, Säkerhetspolisen och regeringen. Längre för- varstider gör dock att det kan bli fler nya prövningar i det enskilda fallet. Offentliga biträden kan komma att engageras i något högre utsträckning, bl.a. på grund av lagens bredare tillämpningsområde, men det rör sig fortfarande om ett begränsat antal mål och ärenden.

De föreslagna ändringarna i utlänningslagen innebär att fler ären- den kan utgöra säkerhetsärenden. Det kan även bli något fler ären- den om återkallelse av uppehållstillstånd och fler överklaganden i så- dana frågor. Det kan också bli något fler överklaganden i fråga om främlingspass och uppsikt.

Sammanfattning

SOU 2020:16

Inte i något fall bedöms eventuella kostnadsökningar för myn- digheterna bli större än att de kan finansieras inom ramen för befint- liga anslag. För Säkerhetspolisens del kan dock resurser behöva om- fördelas inom myndigheten.

Genom att utlänningar med eventuell avsikt och förmåga att an- gripa Sveriges säkerhet avlägsnas eller ställs under hårdare kontroll, får Säkerhetspolisen bättre förutsättningar för att skydda landet. Skärpningen av anmälningsskyldigheten, att Säkerhetspolisen får tillgång till fler tvångsmedel och att tvångsmedel kan användas i fler situationer förstärker kontrollen över de utlänningar som har utvi- sats men där utvisningsbesluten inte har kunnat verkställas. Det be- döms vara positivt för det brottsförebyggande arbetet.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Den nya lagen bör träda i kraft så snart som möjligt. Eftersom till- lämpningsområdet för den nya lagen till viss del bygger på att försla- get till terroristbrottslag genomförs, bör den nya lagen träda i kraft tidigast vid samma tidpunkt som terroristbrottslagen träder i kraft, vilket föreslås vara den 1 juli 2021. Övriga författningsförslag bör träda i kraft samtidigt som den nya lagen.

Om ett beslut om förvar enligt den nuvarande lagen har verk- ställts före ikraftträdandet av den nya lagen, ska äldre bestämmelser tillämpas vid den första nya prövningen av förvarsbeslutet efter ikraftträdandet. Om utlänningen hålls kvar i förvar ska ny prövning därefter göras enligt de nya reglerna. Några andra övergångsbestäm- melser behövs inte.

Summary

Remit

The Special Controls of Aliens Act (1991:572) entered into force on 1 July 1991. It is based on terrorist provisions incorporated in Sweden legislation in 1973. When the Act was introduced it had just over 25 sections. Since then it has undergone quite a number of changes and now contains almost 50 sections. The Act also contains a large number of references to provisions in the Aliens Act (2005:716) and the Code of Judicial Procedure. The regulatory framework is both unclear and inaccessible. So, there is a great need for amendments and clarifications. Even though only a small num- ber of cases and matters are processed each year under the Special Controls of Aliens Act, they are of great importance for Sweden’s security.

The Inquiry’s remit has been to make a systematic review of the Special Controls of Aliens Act. The purpose has been to create an appropriate, effective and clearly arranged regulation that is, at the same time, consistent with well-functioning protection of funda- mental rights and freedoms. The remit has also included investiga- ting certain specifically identified questions, including the scope of the act and the time limits for enforcement detention. The Inquiry was also to analyse and take a position on certain amendments and clarifications proposed by the Swedish Security Service of provisions in the Aliens Act and the Aliens Ordinance (2006:97). This concer- ned matters including alien’s passports, residence and work permits and what authority should be the enforcing authority. The Inquiry’s remit has also included making an assessment of how the control of persons who are a security threat can be strengthened by, for in- stance, using electronic tagging.

Summary

SOU 2020:16

A completely new law

The Inquiry proposes replacing the Special Controls of Aliens Act with a new law, the act on special controls of certain aliens. Like the present Act, the new law would apply instead of the Aliens Act to aliens who are a high-level security threat. The new law has been designed to meet the special challenges involved in processing aliens matters regarding persons who are a serious threat to Sweden’s security. For this reason, the new law is much more independent in relation to both the Aliens Act and EU law. As a result, there are considerably fewer references to sections of the Aliens Act. The Inquiry stresses that careful consideration will continue to be need- ed before the new law is adapted to amendments made in other parts of alien’s legislation.

The Inquiry proposes supplementing the new law with a new ordinance, the ordinance on special controls of certain aliens.

Expulsion and enforcement

The new law will make it possible to expel an alien if there is reason to believe that they will commit an act that is punishable under the recently proposed terrorist offences act (2021:000). The require- ment for expulsion on this ground is lower than in the present Act. In addition, the reference to the terrorist offences act is made general so that not only terrorist offences are covered. So, in the future, the risk that an alien may commit other terrorism-related offences, e.g. financing of or recruitment to terrorism, can also lead to expulsion. If more acts are made punishable in the terrorist offen- ces act in the future, they will therefore also automatically be able to lead to expulsion.

An alien may also be expelled if they can be a serious threat to Sweden’s security in some other way than on account of the risk of terrorism-related acts.

The Swedish Security Service will also continue to initiate an expulsion matter at the Swedish Migration Agency, which decides in the first instance whether the alien will be expelled. In the same way as at present, the Agency’s decision will be appealable to the Govern- ment. The Swedish Security Service will enforce all expulsion orders

SOU 2020:16

Summary

under the new law but can commission the Swedish Police Authority to handle the practical procedure.

An expulsion order always has to contain a ban on the alien re- entering Sweden. The starting point is that there should be no time limit on the re-entry ban but time-limited bans can be ordered. An alien who is expelled under the new law will be able to make a declaration that they accept the order. Their declaration of accep- tance then also covers the re-entry ban.

If an alien has been expelled, but there is an impediment to en- forcement under Chapter 12, Sections 1–3 a of the Aliens Act or the expulsion order should not be enforced for some other special rea- son, the decision-making authority shall order that the expulsion order must not be enforced for the time being (stay of enforce- ment). In the future the Agency will only be able to grant the alien a temporary residence permit (which can then be valid for at most one year) if there are special reasons. When the permit has expired, the Swedish Migration Agency will no longer re-examine the expul- sion order but will only examine the question of enforcement.

It will be possible for an alien who has been expelled to make an application to the Government to have the expulsion order set aside. The expulsion order will have been enforced by that time, which means that the alien will be outside Sweden. An application may be made no earlier than after ten years.

Detention and supervision

The conditions for placing an alien in detention are clarified. An alien may be placed in detention either if it is probable that the alien will be expelled or if there already is an expulsion order and deten- tion is needed to prepare and carry out the enforcement of the order. For an alien who has attained 18 years, there is also the requirement that there is reason to expect that the alien will otherwise abscond, stay in hiding or otherwise impede enforcement or conduct criminal activities in Sweden or that the alien’s identity is unclear. For a child to be placed in detention the requirement is instead that there is a considerable risk that the child will otherwise abscond, stay in hiding or otherwise impede enforcement or conduct criminal activities in Sweden. The Migration Court of Appeal will no longer decide on

Summary

SOU 2020:16

detention. Instead, the Swedish Migration Agency, the Government or the Swedish Security Service is the competent authority depen- ding on how far the processing of the matter has advanced.

The period for which an alien may be held in detention is changed both by making it clear that detention always has to run for as short a time as possible and by considerably extending the time limits for enforcement detention and expanding the possibilities of extension. In the future, it will be possible to hold an alien who has attained 18 years for up to one year in enforcement detention. In special circumstances that period may be extended to a maximum of three years. The period for when a detention order has to be re-examined is extended, to four weeks for probable cause detention and three months for enforcement. For as long as the alien is being held in detention, the order has to be re-examined continuously within the same time periods. Detention orders will be enforced by the Swedish Security Service. However, the Service will be given the possibility of turning to the Swedish Police Authority for assistance in handling the practical procedure.

A ban is introduced on placing children being held in detention in prison-like facilities. An alien who has not attained 18 years shall instead be placed in the Swedish Migration Agency’s detention premises. A child who is being held in detention under the new law may be separated from other detainees if this is necessary to main- tain order or security in the premises.

The rules about supervision are also clarified, partly through provisions stating what supervision entails. It should be possible for a supervision order to include a ban on an alien leaving a certain area, their area of stay. This is not possible today. If the supervision order entails an obligation for the alien to report or to surrender their passport or some other identity document, this obligation has to be met at the Swedish Police Authority. The Swedish Security Service is given the possibility of deciding on restrictions or temporary relaxations of a supervision order if circumstances have changed. The possibilities of appealing a supervision order will be the same as for detention orders, and this is a new point.

SOU 2020:16

Summary

Coercive investigative measures and other coercive measures

Under the new law it will be possible to use coercive investigative measures irrespective of whether the alien has been expelled since they may commit a terrorism-related act or because they are a serious threat to Sweden’s security in some other way. This is an expansion in relation to the present position. In addition to the co- ercive investigative measures that the Swedish Security Service already has access to at present, the Service will be able, under the new law, to apply for permission for covert camera surveillance. The Swedish Security Service will also be given the right in certain cases to examine and copy the content of electronic communication equipment encountered. It will also be possible for the Swedish Security Service to apply for permission for covert surveillance of electronic communication in order to locate an alien who has not complied with their reporting obligation. So, the Swedish Security Service will continue to be able to request permission for covert in- terception and covert surveillance of electronic communication and postal control. The requirement for the use of covert coercive inves- tigative measures is reduced from exceptional to special reasons.

In an order imposing a reporting obligation it will be possible, in the future, to prohibit an alien from leaving a defined area of stay. In urgent cases the Swedish Security Service are given the possibility of making interim reporting obligation orders when the Service lifts a detention order. If circumstances change, the Swedish Security Ser- vice will be able to decide on restrictions in and temporary relaxa- tions of a reporting obligation order. The Service will also be able to lift a reporting obligation order or a general decision that coercive investigative measures may be used against the alien. The Swedish Security Service will be able to apply for an amendment to the disadvantage of the alien of a reporting obligation order or the use of coercive investigative measures.

The possibilities of using coercive investigative measures to facili- tate the enforcement of expulsion orders are also increased.

Summary

SOU 2020:16

Legal safeguards in the use of coercive investigative measures

The starting point is that the legal safeguards in the Code of Judicial Procedure will also apply to coercive investigative measures under the new law. As is the case today, the Swedish Security Service will represent the public institutions in the processing by a general court of questions of coercive investigative measures.

The provisions on the examination of material from the use of coercive investigative measures is retained but made clearer. The parts of recordings and notes from covert interception and sur- veillance of electronic communication and from covert camera sur- veillance that are of importance for the control of the alien will be retained for as long as is needed for that purpose. If the information may be used for any other purpose, it will have to be retained for as long as is needed for that purpose. Otherwise, recordings and notes must be destroyed as soon as possible. The regulation of the use of superfluous information from covert coercive investigative measures will be general. It will also be possible to use superfluous informa- tion for purposes other than opening a preliminary investigation or preventing crime, unless provisions in other legislation prevent this use. The Swedish Security Service will decide on the use of super- fluous information.

The parliamentary control of the application of the new law will be the same as of the present Act. The Swedish Commission on Security and Integrity Protection will conduct supervision of the Swedish Security Service’s handling of coercive investigative measu- res under the new law. The Commission will also be required to control, at the request of an individual, whether the use was comp- liant with statute.

Processing

An explicit provision requiring that cases and matters under the new law are processed promptly is introduced. Measures concerning detention, supervision, coercive investigative measures and other coercive measures must always – according to an explicit rule to that effect – be proportionate. The obligation to give written reasons for a decision is expanded to cover more decisions than at present. A

SOU 2020:16

Summary

provision requiring that orders on supervision and reporting obliga- tions must always be notified to the alien is introduced.

The possibilities for an alien to present their views orally are expanded in several respects. As the main rule, the Swedish Migra- tion Agency will not be able to determine an expulsion matter with- out prior oral processing. If a detention order has not been preceded by oral processing, that processing shall be conducted as soon as possible after the detention order has been enforced. Each re-exami- nation of a detention order will have to be preceded by an oral hearing. That also applies as the main rule in the re-examination of supervision orders. The possibility for a government minister to order an oral hearing and instruct the Migration Court of Appeal to hold it will also apply to supervision matters processed by the Government. The forms for and content of oral processing and an oral hearing are clarified.

Public counsel will be appointed to the same extent as at present, but the requirements regarding counsel are tightened. The main rule will be that only a member of the Swedish Bar Association who is suitable for the appointment may be a public counsel.

Criminal liability

Breaching a re-entry ban or a reporting obligation will continue to be a criminal offence. It will remain possible to punish a person who helps an alien who has a re-entry ban to return to Sweden or who prevents or attempts to prevent enforcement of an expulsion order for doing so. To underline the importance of the penal provisions, the maximum penalty for an alien who returns in contravention of a re-entry ban and for a person who helps such an alien to return is raised to imprisonment for two years. Correspondingly, the maxi- mum penalty for a person who does not follow a reporting obliga- tion order is increased. A person who breaches a ban on leaving a certain area, issued in conjunction with a reporting obligation, can also be sentenced to imprisonment for at most of two years. Fines will no longer be included in the scale of penalties for a person who helps an expelled alien to return to Sweden or who prevents or attempts to prevent enforcement of an expulsion order. The offen-

Summary

SOU 2020:16

ces are of the type where the sanction should normally be imprison- ment.

Amendments to the Aliens Act and the Aliens Ordinance

The Swedish Migration Agency will be able to withdraw an alien’s passport if there is reason to do so in view of Sweden’s security or public security. In future it will be possible for matters concerning the granting or withdrawal of alien’s passports to be security cases under Chapter 1, Section 7 of the Aliens Act. Decisions taken by the Swedish Migration Agency in such a question may be appealed to a migration court. The Swedish Security Service is given a greater possibility of appealing the Agency’s decision. This applies to deci- sions concerning alien’s passports and supervision in security cases. An alien in a security case – or in a case under the new law – will no longer be required to hold a passport to stay in Sweden.

A new explicit rule is introduced providing that an alien may be refused a residence permit on the ground of family ties under Chapter 5, Section 3 a of the Aliens Act if there are reasons to do so in view of Sweden’s security or public security. In certain cases, it will be possible to withdraw the residence permit of an alien if there is reason to believe that the alien will conduct activities linked to terrorism. The same applies when there is reason to believe that the alien will conduct state controlled industrial espionage in Sweden or another Nordic country. The period for withdrawal in these cases – and when there is a risk of sabotage, espionage or unlawful intelli- gence activities – will be increased to five years. If there are excep- tional reasons a residence permit may be withdrawn on such a ground after the expiry of that period.

The law clarifies that it is the Swedish Police Authority that will enforce expulsion orders on account of a criminal offence even in security cases. However, the Swedish Police Authority will be given the right to transfer enforcement of such an order to the Swedish Security Service at its request. In certain other specific cases the Swedish Police Authority may also transfer a matter to the Swedish Security Service for enforcement.

SOU 2020:16

Summary

Electronic surveillance should not be introduced

The Inquiry has carefully considered the question of whether elec- tronic surveillance of aliens should be introduced in the light of the experience of such surveillance and the advantages that such sur- veillance could provide. In the view of the Inquiry, a system of elec- tronic surveillance should not be introduced to control aliens who have been expelled because they are a serious security threat but who remain in Sweden despite this.

The reasons for not introducing such a system are strong. They are of both a legal and a technical and practical nature. Electronic surveillance can only provide information about where the alien is, not what they plan to do. There are several international examples where electronic tagging has not prevented individuals from com- mitting terrorist attacks. Moreover, location information can already be obtained today through covert surveillance of electronic com- munication. The proposal of increased possibilities of using covert coercive investigative measures gives the Swedish Security Service more effective tools to prevent and avert crime than electronic sur- veillance can provide. The control of the aliens concerned is also reinforced through the proposal to make it possible to combine a reporting obligation with a ban on the alien leaving their normal area of stay. Moreover, electronic tagging can be expected to be very costly.

The Inquiry’s conclusion is that the limited benefit that elec- tronic surveillance could provide does not counterbalance the other disadvantages and the considerable encroachment on their integrity that being under constant electronic surveillance would involve for the alien. However, the Inquiry presents an outline of how sur- veillance of this kind could be designed.

Impacts

The processing of cases and matters concerning aliens who are high- level security threats generally requires more resources than other alien matters. This applies especially to the Swedish Security Service, which investigates the conditions for and applies for expulsion. The Swedish Security Service is also responsible for the control of aliens who have been expelled because they are security threats but whose

Summary

SOU 2020:16

expulsion orders have not been enforced. These cases and matters also require a particularly great deal of work for the Swedish Migra- tion Agency, the Migration Court of Appeal, the Government and the Government Offices. The broader scope of the new law means that more aliens may be expelled. This means there will be more cases and matters for the authorities concerned to deal with. More resources will also be required to control the aliens who have been expelled but who remain in Sweden despite this. However, the increase in control possibilities both through new coercive investi- gative measures and since coercive investigative measures can be used in more cases makes the work of the Swedish Security Service more effective. More aliens than today may also – given the broader scope of the act – be placed in detention. The fact that an alien can be prohibited from leaving a certain area also means that the control of that alien will improve. In certain respects, the proposals mean that the workload on authorities will decrease. This applies, for in- stance, to the Migration Court of Appeal, which will no longer make decisions on detention and supervision. Since detention orders will not need to be re-examined as often, this will reduce the workload of the Swedish Migration Agency, the Swedish Security Service and the Government. However, longer detention periods mean that there may be more re-examinations in the individual case. Public counsel may be engaged to a slightly greater extent, partly because of the broader scope of the act, but this still involves a limited num- ber of cases and matters.

The proposed amendments to the Aliens Act mean that more matters may be security cases. There may also be more matters concerning the withdrawal of residence permits and more appeals in such questions. There may also be slightly more appeals concerning alien’s passports and supervision.

In no instance are the potential cost increases for these authori- ties judged to be greater than can be financed within the limit of current appropriations. However, in the case of the Swedish Security Service, resources may need to be reallocated internally.

Since aliens who may have the intention and ability to attack Sweden’s security will be removed or placed under harder control, the Swedish Security Service will be better provided to protect the country. The tougher reporting obligation and the fact that the Swedish Security Service will have access to more coercive investi-

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag ska tillämpas på en utlänning som

1.med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller medverka till en gärning för vilken ansvar enligt terroristbrotts- lagen (2021:000) kan följa, eller

2.på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

2 § Om Säkerhetspolisen har ansökt om att en utlänning ska ut- visas enligt 2 kap. 1 § och utlänningen har ansökt om uppehållstill- stånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, ska ansökningarna handläggas tillsammans enligt denna lag. Detsamma gäller om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt under handläggningen av ärendet om utvisning.

3 § En ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedoku- ment eller ställning som varaktigt bosatt som görs av en utlänning som har utvisats enligt 2 kap. 1 §, eller har meddelats motsvarande beslut enligt äldre lag, ska handläggas enligt denna lag.

Författningsförslag

SOU 2020:16

Bestämmelser i annan författning

4 § Följande bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) gäller i tillämpliga delar vid handläggning enligt denna lag:

1.4 kap. 3–3 c §§ om statusförklaring och 4 § om resedokument,

2.5 kap. 1–1 b, 2 a, 3–10, 12–16 och 17–19 §§ om uppehållstill- stånd, och

3.6 kap. 3 § om arbetstillstånd.

Bestämmelsen i 5 a kap. 3 § andra stycket utlänningslagen om av- slag på ansökan om ställning som varaktigt bosatt i Sverige gäller också vid tillämpning av denna lag.

Det anges i 6 § och i andra kapitel vilka bestämmelser i utlän- ningslagen som i övrigt gäller vid handläggning enligt denna lag.

5 § I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vil- ken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om inter- nationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös per- son har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen) finns bestämmelser om överföring av asylsökanden som tillämpas gente- mot andra EU-stater, Island, Norge, Schweiz och Lichtenstein.

Uttryck i lagen

6 § Uttrycken EES-medborgare och familjemedlem till EES-med- borgare har samma betydelse i denna lag som i 1 kap. 3 b § andra stycket och 3 a kap. 2 § utlänningslagen (2005:716).

Uttrycken flykting, alternativt skyddsbehövande och övrig skyddsbehövande har samma betydelse som i 4 kap. 1–2 c §§ utlän- ningslagen.

Skyndsam handläggning

7 § Mål och ärenden enligt denna lag ska handläggas skyndsamt.

SOU 2020:16

Författningsförslag

Proportionalitetsbedömning

8 § En åtgärd enligt 3–5 kap. får vidtas endast om skälen för åtgär- den uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse.

2 kap. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning

Beslut om utvisning

1 § En utlänning får utvisas ur Sverige om han eller hon kan antas komma att göra sig skyldig till en sådan gärning som anges i 1 kap. 1 § 1 eller kan utgöra ett sådant hot som avses i 1 kap. 1 § 2.

2 § Beslut om utvisning meddelas av Migrationsverket. Frågan om utvisning tas upp på ansökan av Säkerhetspolisen.

3 § Om Polismyndigheten eller Migrationsverket anser att en ut- länning bör utvisas enligt 1 §, ska myndigheten skyndsamt anmäla det till Säkerhetspolisen.

Innehållet i ett beslut om utvisning

4 § I ett beslut om utvisning ska det anges till vilket land utlän- ningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet.

Beslutet ska i övrigt innehålla de anvisningar som behövs för att det ska kunna verkställas.

Återreseförbud

5 § Ett beslut om utvisning ska innehålla ett förbud för utlänning- en att återvända till Sverige. Återreseförbudet ska gälla utan tidsbe- gränsning eller under viss tid. I ett beslut med ett tidsbegränsat åter- reseförbud ska utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Utlänningen ska alltid upplysas om den påföljd som över- trädelse av återreseförbudet kan medföra enligt 8 kap. 1 §.

Författningsförslag

SOU 2020:16

Annan verkan av beslut om utvisning

6 § När en utlänning utvisas enligt 2 § får beslutande myndighet även besluta om återkallelse av statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Vid den prövningen tillämpas bestämmel- serna i 4 kap. 5 b och c §§ och 5 a kap. 5 § första stycket 2 utlän- ningslagen (2005:716).

7 § Ett uppehållstillstånd som en utlänning har beviljats genom ett tidigare beslut upphör att gälla när han eller hon utvisas enligt denna lag.

8 § Om en utlänning under handläggningen av ärendet om ut- visning ansöker om uppehållstillstånd som enligt bestämmelser i 5 b kap. eller 6 a–c kap. utlänningslagen (2005:716) får beviljas efter inresa i Sverige, ska handläggningen av den ansökan avvakta pröv- ningen av utvisningsfrågan. Det gäller också om utlänningen har an- sökt om sådant uppehållstillstånd när Säkerhetspolisen ansöker om att utlänningen ska utvisas enligt 1 §. Om utlänningen utvisas genom ett beslut som får laga kraft eller får verkställas ändå, ska ansökan om uppehållstillstånd anses förfallen. Avslås i ett sådant beslut ett yrkande om utvisning, ska ansökan om uppehållstillstånd handläggas enligt utlänningslagen. Regeringen ska överlämna ärendet i den de- len till Migrationsverket för prövning.

Verkställande myndighet

9 § Beslut om utvisning verkställs av Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen får uppdra åt Polismyndigheten att verkställa

ett utvisningsbeslut. Polismyndigheten får inte överlämna verkstäl- ligheten till någon annan myndighet.

Vart utvisning får verkställas

10 § Ett beslut om utvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet.

SOU 2020:16

Författningsförslag

En utlänning får dock alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i.

Hinder mot att verkställa utvisning

11 § Ett beslut om utvisning får inte verkställas om det finns ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 12 kap. 1– 3 a §§ utlänningslagen (2005:716).

Inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd

12 § Om det har beslutats att en utlänning ska utvisas enligt denna lag, eller motsvarande äldre bestämmelser, men det finns ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 11 §, ska den be- slutande myndigheten förordna att beslutet tills vidare inte får verk- ställas (inhibition). Om det finns särskilda skäl, får den beslutande myndigheten i stället bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska gälla i högst ett år.

Det som sägs i första stycket om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd gäller även om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas.

13 § Har beslut om inhibition enligt 12 § meddelats, ska utvis- ningsbeslutet och beslutet om inhibition prövas på nytt när det finns skäl för det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller, men inte har kunnat verkställas, ska Säkerhetspolisen anmäla till den beslu- tande myndigheten om det finns behov av att på nytt pröva utvis- ningsbeslutet. Det ska göras före utgången av oktober månad varje år, med början året efter det år då beslutet meddelades.

14 § Om regeringen vid prövning enligt 13 § överväger att häva ett beslut om inhibition, ska ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, inhämta ett yttrande från Migrationsöver- domstolen. När Migrationsöverdomstolen ska avge yttrandet tilläm- pas 7 kap. 3 § tredje stycket.

Författningsförslag

SOU 2020:16

15 § Har utlänningen beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 §, ska Migrationsverket när tillståndet löper ut pröva om det alltjämt föreligger ett sådant hinder mot att verkställa utvis- ningen som anges i 11 §, eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Om så är fallet ska Migra- tionsverket besluta om inhibition eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Förfarandet när utvisningsbeslut inte kan verkställas

16 § Om ett beslut om utvisning har lämnats till Säkerhetspolisen för verkställighet och Säkerhetspolisen anser att beslutet inte går att verkställa eller att ytterligare besked behövs, ska den anmäla det till den myndighet som har beslutat om utvisning. Den myndigheten ska då pröva om det föreligger ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 11 §, eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Om så är fallet ska den myndighet som beslutat om utvisning besluta om inhibition eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 §.

17 § Innan regeringen prövar en fråga enligt 16 §, ska ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen. När Migrationsöverdom- stolen ska avge yttrandet tillämpas 7 kap. 3 § tredje stycket.

18 § I avvaktan på regeringens beslut enligt 16 § får ansvarigt stats- råd besluta att utvisningsbeslutet inte får verkställas.

När ett utvisningsbeslut ska verkställas

19 § Ett beslut om utvisning ska, om inte annat anges, verkställas så snart det kan ske efter det att beslutet fått laga kraft eller utlän- ningen har avgett nöjdförklaring enligt 7 kap. 19 §. Detta gäller dock inte om ett beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstill- stånd har meddelats enligt 12, 15 eller 16 §.

SOU 2020:16

Författningsförslag

När ett utvisningsbeslut ska anses vara verkställt

20 § Ett beslut om utvisning ska anses vara verkställt när utlän- ningen har lämnat Sverige. Detta gäller dock inte om utlänningen utlämnas, överlämnas eller överförs till en annan stat eller interna- tionell domstol eller tribunal inom ett straffrättsligt förfarande med villkor om att utlänningen ska återföras till Sverige.

När ett utvisningsbeslut upphör att gälla

21 § Ett beslut om utvisning upphör att gälla när tiden för återre- seförbudet löper ut.

Ny verkställighet av utvisningsbeslut som inte upphört att gälla

22 § Har ett beslut om utvisning verkställts, och anträffas utlän- ningen därefter i Sverige, ska beslutet verkställas på nytt om beslutet inte har upphört att gälla enligt 21 §.

Beslutet om utvisning får dock inte verkställas om utlänningen

1.återvänt efter att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök i Sverige enligt 23 §, eller

2.efter återkomsten beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt denna lag.

Särskilt tillstånd till kort besök

23 § En utlänning som har meddelats ett återreseförbud enligt 5 §, eller motsvarande äldre bestämmelser, får av regeringen ges särskilt tillstånd att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synner- ligen viktiga angelägenheter. Om det finns särskilda skäl, får ett så- dant tillstånd ges på ansökan av någon annan än utlänningen.

Upphävande av återreseförbud

24 § Om en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare har meddelats ett återreseförbud enligt 5 §, eller mot- svarande äldre bestämmelser, får regeringen helt eller delvis upphäva

Författningsförslag

SOU 2020:16

förbudet, om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla.

Upphävande av verkställda utvisningsbeslut

25 § Endast regeringen får på ansökan av utlänningen upphäva ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag eller motsvarande äldre bestämmelser. En begäran om upphävande får framställas tidi- gast tio år efter det att utvisningsbeslutet verkställdes.

En ansökan om uppehållstillstånd som ges in av en utlänning som avses i första stycket ska anses vara en ansökan om att få utvisnings- beslutet upphävt.

3 kap. Förvar

Förutsättningar för att ta en utlänning i förvar

1 § En utlänning får tas i förvar, om det

1.är sannolikt att ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § kom- mer att meddelas, eller

2.finns ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § eller motsvarande äldre bestämmelser och förvar behövs för att förbereda eller genom- föra verkställighet av beslutet.

2 § Har utlänningen fyllt 18 år får beslut om förvar enligt 1 § med- delas endast om

1.det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, hål- ler sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige, eller

2.utlänningens identitet är oklar.

3 § Har utlänningen inte fyllt 18 år får beslut om förvar enligt 1 § meddelas endast om det finns en betydande risk för att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkstäl- ligheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige.

SOU 2020:16

Författningsförslag

Vem som får besluta om förvar

4 § Beslut om förvar meddelas av den myndighet som är behörig enligt 5 §, om inte annat följer av 6 §.

5 § Migrationsverket är behörig myndighet, om inte något annat anges i andra eller tredje stycket.

Regeringen är behörig myndighet när den handlägger ett överkla- gande av ett beslut om utvisning. Behörigheten gäller från det att ärendet har tagits emot av ansvarigt departement och till dess att regeringen har avslutat handläggningen av det överklagade beslutet.

Säkerhetspolisen är behörig myndighet från det att myndigheten har tagit emot ett beslut om utvisning för verkställighet till dess att det har verkställts.

6 § När regeringen är behörig myndighet beslutar ansvarigt stats- råd i frågor om förvar, om inte annat anges i andra stycket.

Regeringen får inte besluta att ta eller hålla kvar någon i förvar. Regeringen får dock besluta att en utlänning fortsatt ska hållas i för- var när den omprövar ett förvarsbeslut enligt 13 §. Regeringen får även upphäva ett beslut om förvar.

Interimistiska beslut om förvar

7 § Även om frågan om utvisning ännu inte har förts till Migra- tionsverket, får Säkerhetspolisen besluta att utlänningen ska tas i förvar, om det finns förutsättningar för det enligt 1–3 §§. Ett sådant beslut ska genast anmälas till Migrationsverket, som snarast ska prö- va om beslutet ska fortsätta att gälla.

8 § Om det inte finns tid att avvakta den behöriga myndighetens beslut om förvar, får Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten be- sluta att ta en utlänning i förvar till dess att den behöriga myndig- heten meddelat beslut i frågan. Ett sådant beslut ska så snart som möjligt anmälas till den behöriga myndigheten, som snarast ska prö- va om beslutet ska fortsätta att gälla.

Att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på Säkerhetspolisens eller Polismyndighetens beslut i fråga om för- var framgår av 11 § polislagen (1984:387).

Författningsförslag

SOU 2020:16

Om kontroll av en utlänning sker under medverkan av en tull- tjänsteman eller en kustbevakningstjänsteman eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, har de samma rätt att omhänder- ta utlänningen som en polisman. Omhändertagandet ska så snart som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå.

Förvarstidens längd

9 § Förvar ska pågå under så kort tid som möjligt.

10 § En utlänning som har fyllt 18 år får hållas i förvar enligt 1 § 2 i högst ett år. Om det är sannolikt att verkställigheten av utvisnings- beslutet kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen, för att det tar tid att skaffa nödvändiga handlingar eller av något annat väsentligt skäl som hänför sig till verkställighe- ten, får utlänningen hållas i förvar längre tid, dock högst ytterligare två år.

Om en utlänning återförs till Sverige på grund av att verkställig- heten har misslyckats, ska den tid om ett år som anges i första stycket första meningen räknas från det att utlänningen på nytt an- länder till Sverige. Den längsta tiden för förvar om maximalt tre år påverkas inte.

11 § En utlänning som inte har fyllt 18 år får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar.

Ny prövning av ett beslut om förvar

12 § Den behöriga myndigheten ska pröva ett beslut om förvar en- ligt 1 § 1 på nytt inom fyra veckor från den dag då beslutet började verkställas. Har förvarsbeslutet föregåtts av ett interimistiskt beslut om förvar, ska tidsfristen räknas från när det beslutet verkställdes. Ett beslut om förvar enligt 1 § 2 ska prövas på nytt inom tre månader från den dag då utvisningsbeslutet fick laga kraft eller utlänningen avgav nöjdförklaring enligt 7 kap. 19 §, eller den senare tidpunkt då förvarsbeslutet verkställdes.

SOU 2020:16

Författningsförslag

Så länge utlänningen hålls kvar i förvar ska en ny prövning göras inom fyra veckor från föregående beslut om utlänningen hålls i för- var enligt 1 § 1 och inom tre månader från föregående beslut om ut- länningen hålls i förvar enligt 1 § 2.

Om ett beslut om förvar inte prövas på nytt inom föreskriven tid, upphör beslutet att gälla.

Skyldighet att ompröva ett beslut om förvar

13 § Om Migrationsverket eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som hålls i förvar, ska myndigheten också pröva om utlänningen fortsatt ska hållas i förvar.

Skyldigheten enligt första stycket att pröva om en utlänning fort- satt ska hållas i förvar gäller också om regeringen upphäver ett beslut om utvisning och återförvisar eller överlämnar ärendet till Migra- tionsverket för handläggning. En ny prövning av frågan om förvar ska därefter göras av verket. Prövningen ska göras inom fyra veckor från regeringens beslut.

Skyldighet att upphäva ett beslut om förvar

14 § Den behöriga myndigheten ska omedelbart upphäva ett be- slut om förvar, om det inte längre finns skäl för beslutet.

Muntlig handläggning

15 § Om muntlig handläggning ska genomföras ska det göras av den myndighet som beslutar om förvar. Vid muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet gäller det som föreskrivs i 6 kap. 2 och 3 §§.

16 § Om ett beslut om förvar inte har föregåtts av muntlig hand- läggning, ska sådan handläggning genomföras så snart som möjligt efter att beslutet har verkställts.

Första stycket gäller inte beslut enligt 7 eller 8 § eller om rege- ringen är behörig myndighet.

Författningsförslag

SOU 2020:16

17 § En ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling.

18 § I ett ärende om förvar som handläggs av regeringen får ansva- rigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla denna.

Vid den muntliga förhandlingen ska utlänningen höras. Rege- ringskansliet får bestämma att även andra personer ska höras. En representant för Regeringskansliet ska närvara vid förhandlingen.

Utlänningen ska vid förhandlingen få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Verkställighet av beslut om förvar

19 § Beslut om förvar verkställs av Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen får uppdra åt Polismyndigheten att verkställa

ett förvarsbeslut.

20 § En utlänning som har fyllt 18 år och som hålls i förvar ska placeras i en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte. Utlänningen får till- fälligt förvaras i en polisarrest.

För behandlingen av en utlänning som har placerats i en krimi- nalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. Utlänningen ska, utöver vad som följer av den lagen, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

21 § En utlänning som inte har fyllt 18 år och som hålls i förvar får inte placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Han eller hon ska placeras i sådana förvarslokaler som Migrations- verket ansvarar för enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716).

För behandlingen av en utlänning som har placerats i Migrations- verkets förvarslokaler gäller bestämmelserna i 11 kap. utlänningsla- gen om Migrationsverkets behandling av utlänningar som hålls i för- var.

SOU 2020:16

Författningsförslag

Förvarsbeslut upphör efter utresa

22 § Ett beslut om förvar upphör att gälla när utlänningen har läm- nat Sverige.

4 kap. Uppsikt

Vad som avses med uppsikt

1 § Uppsikt innebär att en utlänning

1.får förbjudas att lämna ett visst område (vistelseområdet),

2.är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten,

eller

3.är skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitets- handling.

Förbudet och skyldigheterna får förenas.

Förutsättningar för att ställa en utlänning under uppsikt

2 § En utlänning som har fyllt 18 år får, under de förutsättningar som anges i 3 kap. 1 och 2 §§, ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar.

En utlänning som inte har fyllt 18 år får, under de förutsättningar som anges i 3 kap. 1 och 3 §§, ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar.

Vem som får besluta om uppsikt

3 § Beslut om uppsikt meddelas av den myndighet som är behörig enligt 3 kap. 5 §, om inte annat anges i andra stycket. Migrations- överdomstolen får besluta om uppsikt när den prövar ett överklagat beslut om förvar.

När regeringen är behörig myndighet beslutar ansvarigt statsråd i frågor om uppsikt. Regeringen får inte besluta att ställa en utlän- ning under uppsikt eller att uppsikt ska fortsätta att gälla. Regering- en får dock besluta att en utlänning fortsatt ska stå under uppsikt när den omprövar ett uppsiktsbeslut enligt 9 §. Regeringen får även upphäva ett beslut om uppsikt.

Författningsförslag

SOU 2020:16

Interimistiska beslut om uppsikt

4 § Även om frågan om utvisning ännu inte har förts till Migra- tionsverket, får Säkerhetspolisen besluta att utlänningen ska ställas under uppsikt, om det finns förutsättningar för det enligt 2 §. Ett sådant beslut ska genast anmälas till Migrationsverket, som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.

Innehållet i ett beslut om uppsikt

5 § I ett beslut om uppsikt ska det i förekommande fall anges

1.vilket område utlänningen förbjuds att lämna,

2.hur ofta utlänningen ska anmäla sig hos Polismyndigheten och på vilken ort skyldigheten ska fullgöras, eller

3.att utlänningen ska lämna sitt pass eller annan identitetshand- ling till Polismyndigheten.

Beslut om uppsikt ska delges utlänningen.

Migrationsverket, Migrationsöverdomstolen och ansvarigt stats- råd får uppdra åt Säkerhetspolisen att ange de närmare villkoren för uppsikten.

6 § En handling som en utlänning har överlämnat enligt 5 § första stycket 3 ska utan dröjsmål lämnas vidare till Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen ska lämna tillbaka handlingen till utlänningen om det inte längre finns skäl för att behålla den eller om beslutet om uppsikt upphör.

Ny prövning av beslut om uppsikt m.m.

7 § Den behöriga myndigheten ska pröva ett beslut om uppsikt på nytt var sjätte månad så länge utlänningen står under uppsikt.

Om ett beslut om uppsikt inte prövas på nytt inom föreskriven tid, upphör beslutet att gälla.

8 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det, får Säkerhetspolisen besluta om inskränkningar i beslut om uppsikt och om tillfälliga lättnader i sådana beslut.

SOU 2020:16

Författningsförslag

Skyldighet att ompröva eller upphäva beslut om uppsikt

9 § Om Migrationsverket eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som står under uppsikt, ska myndigheten också pröva om utlänningen fortsatt ska stå under uppsikt.

10 § Den behöriga myndigheten ska omedelbart upphäva ett be- slut om uppsikt, om det inte längre finns skäl för beslutet.

Muntlig handläggning

11 § Om muntlig handläggning ska genomföras ska det göras av den myndighet som beslutar om uppsikt. Vid muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet gäller det som föreskrivs i 6 kap. 2 och 3 §§.

En ny prövning av ett beslut om uppsikt ska föregås av en muntlig förhandling, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en sådan förhandling saknar betydelse.

12 § I ett ärende om uppsikt som handläggs av regeringen får an- svarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, be- sluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomsto- len att hålla denna.

Vid en muntlig förhandling gäller det som sägs i 3 kap. 18 § andra och tredje styckena.

Beslut om uppsikt upphör efter utresa

13 § Ett beslut om uppsikt upphör att gälla när utlänningen har lämnat Sverige.

Författningsförslag

SOU 2020:16

5 kap. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder

Beslut om anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel

1 § Om ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § tills vidare inte ska verkställas på grund av inhibition eller ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd, får den myndighet som beslutar om utvisning besluta att utlänningen på vissa tider ska anmäla sig hos Polismyndigheten (anmälningsskyldighet). Den myndighet som beslutar om anmäl- ningsskyldighet ska i beslutet ange omfattningen av skyldigheten och på vilken ort den ska fullgöras, men får uppdra åt Säkerhetspo- lisen att utforma de närmare villkoren för hur den ska fullgöras. Be- slut om anmälningsskyldighet ska delges utlänningen.

När ett beslut om anmälningsskyldighet meddelas får utlänning- en även förbjudas att lämna ett visst område (vistelseområdet).

Den myndighet som beslutar om utvisning får också besluta att 10–16 §§ ska tillämpas på utlänningen.

2 § Efter beslut om utvisning enligt denna lag får Migrationsverket på ansökan av Säkerhetspolisen besluta om åtgärder enligt 1 §. Även regeringen får efter beslut om utvisning enligt denna lag meddela be- slut enligt 1 § i samband med att regeringen beslutar om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd i ett ärende om verkställighet enligt 2 kap. 16 §.

Innan regeringen som första instans beslutar om anmälningsskyl- dighet ska ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet be- stämmer inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen.

3 § Om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser inte kan verkställas och det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som avses i 1 kap. 1 §, får Migrationsverket på ansökan av Säkerhetspolisen besluta om anmälningsskyldighet och förbud att lämna ett visst område enligt 1 §.

Migrationsverket får också besluta att 10–16 §§ ska tillämpas på utlänningen.

SOU 2020:16

Författningsförslag

4 § Ett beslut enligt 1 eller 2 § gäller omedelbart och längst tre år från dagen för beslutet om utvisning.

Ett beslut enligt 3 § gäller omedelbart och längst tre år från dagen för beslutet om avvisning eller utvisning.

5 § Om Säkerhetspolisen upphäver ett beslut om förvar enligt 3 kap. 14 § får myndigheten besluta om anmälningsskyldighet enligt 1 § första stycket, om det inte finns tid att avvakta den beslutande myndighetens ställningstagande i frågan. Beslutet, som gäller ome- delbart, ska delges utlänningen.

Säkerhetspolisen ska så snart som möjligt skriftligen anmäla ett beslut enligt första stycket till den beslutande myndigheten, som snarast ska pröva om åtgärden ska bestå. Om den beslutande myn- digheten konstaterar att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upp- häva beslutet.

Fortsatt anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel

6 § Om det i fall som avses i 1–3 §§ finns risk för att utlänningen begår eller medverkar till brott som anges i 1 kap. 1 § 1 eller annat brott mot Sveriges säkerhet efter utgången av den i 4 § angivna tre- årsfristen, får anmälningsskyldighet och förbud att lämna ett visst område beslutas även för tid efter denna frists utgång. Beslutet ska delges utlänningen. På motsvarande grunder får beslutas att 10– 16 §§ ska tillämpas på utlänningen för sådan tid.

7 § Frågor som avses i 6 § prövas av Stockholms tingsrätt på ansö- kan av Säkerhetspolisen. Beslut i en sådan fråga ska meddelas för en viss tid, längst tre år, från den dag då beslutet ska börja tillämpas.

Om det finns skäl för det får rätten besluta om anmälningsskyl- dighet och förbud att lämna ett visst område eller förordna om till- lämpning av 10–16 §§ för tiden fram till dess att ärendet har avgjorts slutligt.

8 § För förfarandet vid rätten gäller, utom i de hänseenden som anges i andra stycket, det som är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader.

Författningsförslag

SOU 2020:16

En skriftlig berättelse eller en uppteckning eller upptagning av en sådan berättelse som avses i 35 kap. 14 § rättegångsbalken får åbero- pas som bevis. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § andra stycket andra meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller inte. Beslutet får grundas även på handlingar eller annat material som en- ligt första stycket samma paragraf inte får lämnas ut till parter.

9 § Rättens beslut i de mål som avses i 6 § gäller omedelbart, om inte något annat förordnas. Om ett tidigare meddelat beslut gäller då ärendet avgörs, får rätten bestämma att det nya beslutet ska börja tillämpas först när giltighetstiden för det tidigare beslutet har löpt ut.

Andra tvångsmedel än anmälningsskyldighet

10 § Utlänningen får underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att klarlägga om

1.utlänningen tillhör eller verkar för eller kan komma att enga- gera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen (2021:000),

2.det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbere- der brott som avses i 1, eller

3.det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet.

Under de förutsättningar som anges i första stycket är det också tillåtet att ta fingeravtryck av utlänningen och att fotografera honom eller henne.

11 § För att söka efter utlänningens pass eller andra identitets- handlingar får husrannsakan göras hos honom eller henne. Utlän- ningen får också kroppsvisiteras.

12 § Säkerhetspolisen beslutar om åtgärder enligt 10 och 11 §§. Om Polismyndigheten har fått i uppdrag att verkställa ett utvis- ningsbeslut enligt denna lag får även den besluta om husrannsakan eller kroppsvisitation enligt 11 §.

SOU 2020:16

Författningsförslag

I fråga om sådana åtgärder som anges i första stycket gäller i öv- rigt 28 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar. Det som sägs om den som är skäligen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

13 § Om en polisman vid Säkerhetspolisen påträffar en mobiltele- fon, dator eller annan elektronisk kommunikationsutrustning vid en åtgärd enligt 10 §, får polismannen tillfälligt omhänderta utrust- ningen och undersöka den. Om det krävs för att klarlägga omstän- digheter som anges i 10 § första stycket 1, 2 eller 3 får innehållet i kommunikationsutrustningen kopieras. Egendomen ska lämnas till- baka så snart det inte längre finns skäl för åtgärden, men senast inom 24 timmar. Detta gäller dock inte om den tas i beslag.

Om kopiering har gjorts ska kopian förstöras när den inte längre behövs för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller brotts- utredande verksamhet.

14 § Om det finns särskilda skäl får rätten för ett sådant ändamål som avses i 10 § meddela Säkerhetspolisen tillstånd enligt 27 kap. rättegångsbalken till hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion eller, om det är tillräckligt, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § första stycket 3 rättegångsbalken får också meddelas i syfte att kunna lokalisera en utlänning som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet.

I fråga om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation gäller i övrigt 27 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar. Det som sägs om den som är skäligen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

I lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning finns bestämmelser om att rätten kan meddela Säkerhetspolisen tillstånd enligt den lagen.

15 § Om det finns särskilda skäl får rätten för sådant ändamål som avses i 10 § meddela Säkerhetspolisen tillstånd enligt 27 kap. rätte- gångsbalken till hemlig kameraövervakning. Ett tillstånd får endast avse en plats där utlänningen regelbundet kan antas komma att uppe- hålla sig eller en plats där brott som anges i 10 § kan antas komma att planläggas eller förberedas.

Författningsförslag

SOU 2020:16

I fråga om hemlig kameraövervakning gäller i övrigt 27 kap. rät- tegångsbalken i tillämpliga delar. Det som sägs om den som är skäli- gen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

I lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning finns bestämmelser om att rätten kan meddela Säkerhetspolisen tillstånd enligt den lagen.

16 § Om det finns särskilda skäl får rätten för ett sådant ändamål som avses i 10 § även meddela Säkerhetspolisen tillstånd att närmare undersöka, öppna och granska försändelser som finns hos ett be- fordringsföretag och som har ställts till utlänningen eller som av- sänts av honom eller henne (postkontroll).

I ett tillstånd till postkontroll får rätten förordna att en försän- delse som kommer in till ett befordringsföretag ska hållas kvar till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Av tillståndet ska det framgå vilka försändelser förordnandet omfattar. Tillstånd ska meddelas att gälla för en viss tid, längst en månad från dagen då förordnandet delgavs befordringsföretaget. Förordnandet ska inne- hålla underrättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan utan medgivande av Säkerhetspolisen.

17 § Frågor om tillstånd enligt 14–16 §§ prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av Säkerhetspolisen. Rättens beslut om tillstånd gäller omedelbart.

Vid tillståndsprövning enligt 14 och 15 §§ ska det som föreskrivs om offentliga ombud i 27 kap. 26–30 §§ rättegångsbalken tillämpas. I fråga om förfarandet tillämpas i övrigt rättegångsbalken på mot- svarande sätt.

Säkerhetspolisen får överklaga beslut enligt 6 och 14–16 §§.

Ändringar och upphävande av beslut om anmälningsskyldighet

18 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det får Säkerhetspolisen besluta om

1.inskränkningar i beslut om anmälningsskyldighet och tillfälliga lättnader i sådana beslut,

SOU 2020:16

Författningsförslag

2.att anmälningsskyldigheten ska fullgöras på annan ort eller veckodag,

3.inskränkningar och tillfälliga lättnader i förbud att lämna vis- telseområdet, eller

4.att beslut av rätten enligt 6 § ska upphävas.

På ansökan av Säkerhetspolisen får den som har beslutat enligt 1– 3 §§ upphäva beslutet eller göra andra ändringar i det än som anges i första stycket.

På ansökan av Säkerhetspolisen får rätten besluta om andra änd- ringar i beslut enligt 6 § än som anges i första stycket.

Granskning och förstöring

19 § En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning ska granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. Upptagningar och uppteckningar ska i de delar de är av betydelse för kontrollen av utlänningen bevaras så länge som behövs för det ändamålet. I övrigt ska upptagningar och uppteckningar förstöras så snart som möjligt.

Uppgifter från upptagningar och uppteckningar som med stöd av

22 § får användas vid en förundersökning ska, trots det som före- skrivs i första stycket om förstörande, bevaras till dess att förunder- sökningen har lagts ner eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slut- ligt. De ska därefter förstöras. I de delar uppgifter från upptagningar eller uppteckningar med stöd av 22 § får användas för något annat ändamål, ska de bevaras så länge som behövs för det nya ändamålet. De ska därefter förstöras.

20 § En försändelse som omfattas av tillstånd enligt 16 § får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. En sådan för- sändelse ska undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts ska en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sändas till den som försändelsen är ställd till, om den inte tas i beslag.

Författningsförslag

SOU 2020:16

21 § Om en annan enskild handling än sådan som anges i 20 § på- träffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får den inte närmare undersökas eller öppnas av någon annan än rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. Efter anvis- ning av Säkerhetspolisen får dock sakkunnig eller annan som anlitas granska handlingen.

I 13 § finns bestämmelser om undersökning av elektronisk kom- munikationsutrustning i vissa fall.

Överskottsinformation

22 § Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser får Säker- hetspolisen besluta att uppgifter som kommit fram vid hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller post- kontroll får användas för annat ändamål än det som legat till grund för åtgärden. Säkerhetspolisen får besluta om sådan användning en- dast om skälen för den uppväger det men som användningen kan an- tas innebära för utlänningen, syftet med tvångsmedlet eller något annat motstående intresse.

Beslut om användning av överskottsinformation ska dokumen- teras.

Besluts upphörande

23 § Ett beslut enligt 1 eller 2 § upphör att gälla om utvisningsbe- slutet verkställs eller upphävs.

Ett beslut enligt 3 § upphör att gälla om utvisnings- eller avvis- ningsbeslutet verkställs eller upphävs.

Ett beslut av rätten enligt 6 § upphör att gälla om utvisningsbe- slutet verkställs eller upphävs.

24 § Säkerhetspolisen eller rätten ska upphäva ett beslut om hem- lig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning om det inte längre finns skäl för beslutet. Detsamma gäller beslut om post- kontroll.

SOU 2020:16

Författningsförslag

Andra tvångsåtgärder

25 § När utvisning enligt denna lag kan komma i fråga får Säker- hetspolisen, Polismyndigheten eller Migrationsverket omhänderta utlänningens pass eller andra identitetshandlingar. Om utlänningen vägrar att medverka får Migrationsverket begära hjälp av Polismyn- digheten för att verkställa beslutet.

Omhändertagandet ska hävas om beslut om utvisning inte med- delas eller om utvisningsbeslutet upphävs. I annat fall ska omhän- dertagandet gälla till dess att utvisningsbeslutet kan verkställas.

Omhändertagna handlingar ska utan dröjsmål överlämnas till Säkerhetspolisen, som ska häva omhändertagandet om det inte läng- re finns skäl för det.

26 § När ett beslut om utvisning enligt denna lag ska verkställas får utlänningen omhändertas av den verkställande myndigheten om det är nödvändigt för att verkställigheten av beslutet ska kunna förbere- das eller genomföras.

Utlänningen får omhändertas under högst 24 timmar eller om det finns särskilda skäl under ytterligare 24 timmar. Under denna tid får utlänningen, om han eller hon har fyllt 18 år, förvaras i ett häkte eller en polisarrest.

27 § När utlänningens rätt att vistas i Sverige handläggs enligt denna lag får Migrationsverket fotografera utlänningen och ta fing- eravtryck av honom eller henne. Om utlänningen vägrar att medver- ka till det får Migrationsverket begära hjälp av Polismyndigheten för att verkställa beslutet.

Övriga bestämmelser

28 § När en utlänning har omhändertagits enligt 26 § eller har ta- gits i förvar för att verkställigheten av ett beslut om utvisning enligt denna lag ska kunna förberedas eller genomföras, får Säkerhetspoli- sen eller Polismyndigheten, om det är lämpligt, vidta sådana åtgärder som behövs för att utlänningen ska få nödvändiga handlingar för verkställigheten eller för att utlänningens identitet eller medborgar- skap ska kunna klarläggas. Sådana åtgärder som anges i 10 § andra stycket får också vidtas.

Författningsförslag

SOU 2020:16

6 kap. Handläggning

Muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet

1 § Migrationsverket får inte avgöra ett ärende om utvisning utan muntlig handläggning, om det inte är uppenbart att sådan handlägg- ning inte behövs. Handläggningen kan genomföras i form av munt- lig förhandling eller i annan form.

2 § Vid muntlig handläggning ska de omständigheter som behöver klarläggas utredas noga. Utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

3 § Vid en muntlig förhandling ska utlänningen höras. Den myn- dighet som ska hålla den muntliga förhandlingen får bestämma att även andra personer ska höras.

4 § I 3 kap. 17 § och 4 kap. 11 § andra stycket finns särskilda be- stämmelser om när muntlig förhandling ska hållas i vissa fall.

Handläggningen i Migrationsöverdomstolen

5 § Migrationsöverdomstolen ska, innan den yttrar sig till rege- ringen, hålla muntlig förhandling. I fall som avses i 2 kap. 14 och 17 §§, 5 kap. 2 § andra stycket och 7 kap. 14 § och 15 § första stycket behöver dock någon muntlig förhandling inte hållas, om en sådan är uppenbart obehövlig.

Vid en muntlig förhandling ska utlänningen höras. Migrations- överdomstolen får bestämma att även andra personer ska höras vid förhandlingen. Utlänningen ska få tillfälle att ange sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

När muntlig förhandling hålls innan Migrationsöverdomstolen yttrar sig enligt 7 kap. 3 eller 14 § eller 15 § första stycket ska Säker- hetspolisen och Migrationsverket redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet. Säkerhetspolisen och Migrationsverket ska även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhand- lingen.

SOU 2020:16

Författningsförslag

6 § När Migrationsöverdomstolen håller muntlig förhandling en- ligt 3 kap. 18 § eller 4 kap. 12 §, får rätten bestå av en lagfaren leda- mot. I övrigt tillämpas de regler som allmänt gäller för handläggning av mål i kammarrätt.

Offentligt biträde

7 § Om det inte kan antas att utlänningen saknar behov av biträde, ska ett offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser i mål och ärenden om

1.utvisning,

2.anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel enligt 5 kap. 1–3 §§,

3.verkställighet av utvisning,

a)i de fall där beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppehålls- tillstånd meddelats, och

b)såvitt avser frågor om förvar, om utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar.

Offentligt biträde ska utöver vad som följer av första stycket för- ordnas för en utlänning som inte har fyllt 18 år och som saknar vård- nadshavare i Sverige, om utlänningen hålls i förvar eller har ansökt om uppehållstillstånd som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande.

8 § I ärenden hos regeringen fattas beslut i fråga om offentligt bi- träde av Regeringskansliet.

9 § Till offentligt biträde ska förordnas en advokat som är lämplig för uppdraget. Om det finns särskilda skäl, får till sådant biträde ut- ses någon annan lämplig person som har avlagt de kunskapsprov som är föreskrivna för behörighet till domaranställning. Har utlänningen till offentligt biträde själv föreslagit någon som är behörig för upp- draget, ska denne förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Ett offentligt biträde får inte sätta någon annan i sitt ställe.

Författningsförslag

SOU 2020:16

Uppgiftsskyldighet

10 § Det som sägs i 17 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen (2005:716) om skyldighet för socialnämnden och hälso- och sjukvårdsmyndig- heter att i vissa fall lämna ut uppgifter gäller även i mål och ärenden enligt denna lag. Skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen gäl- ler också i förhållande till regeringen.

Övriga bestämmelser

11 § Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser

1.utvisning,

2.inhibition,

3.uppehållstillstånd,

4.statusförklaring,

5.resedokument,

6.ställning som varaktigt bosatt,

7.arbetstillstånd,

8.förvar,

9.uppsikt,

10.anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel enligt 5 kap. 1–3 §§,

11.en fråga om offentligt biträde,

12.avvisande av ombud eller biträde, eller

13.en fråga om jäv.

12 § En utlänning som har utvisats kan bli skyldig att betala kost- naden för sin egen resa till den ort dit han eller hon sänds genom en myndighets försorg.

13 § Följande bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) gäller också vid handläggning av mål och ärenden enligt denna lag:

1.13 kap. 5–7 §§ om inställelse till muntlig förhandling hos för- valtningsmyndighet,

2.13 kap. 11 § om tolkersättning,

3.13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift,

och

4.13 kap. 15 och 16 §§ om dna-analys.

SOU 2020:16

Författningsförslag

7 kap. Överklagande m.m.

Grundläggande bestämmelser om överklagande

1 § Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning, uppehållstill- stånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt får överklagas till regeringen. I övrigt får beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet överklagas endast i de fall som anges i detta kapitel.

2 § Säkerhetspolisen får överklaga Migrationsverkets beslut om det kan överklagas och går Säkerhetspolisen emot.

3 § Om Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning överklagas, ska verket lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöver- domstolen.

Migrationsöverdomstolen ska med ett eget yttrande lämna hand- lingarna vidare till regeringen.

I yttrandet ska det särskilt anges om det finns ett hinder enligt

2kap. 11 § mot att verkställa utvisning. Om Migrationsöverdomsto- len anser att det finns ett sådant hinder, får regeringen inte avvika från den bedömningen.

4 § Vid överklagande är såväl Migrationsverket som Säkerhetspo- lisen utlänningens motpart vid handläggningen i Migrationsöver- domstolen och hos regeringen.

5 § Har Migrationsverket beslutat att en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt inte ska utvisas, ska ett överklagande handläg- gas enligt utlänningslagen (2005:716), om inte Säkerhetspolisen överklagar Migrationsverkets beslut.

6 § Om regeringen efter överklagande handlägger ett ärende om utvisning och utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusför- klaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, får rege- ringen upphäva det överklagade beslutet och överlämna ärendet till Migrationsverket för handläggning. Detta gäller dock inte sådana an- sökningar om uppehållstillstånd som avses i 2 kap. 8 §.

Författningsförslag

SOU 2020:16

7 § Beslutar regeringen att en utlänning inte ska utvisas och har utlänningen ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedo- kument eller ställning som varaktigt bosatt, får regeringen över- lämna ärendet i dessa delar till Migrationsverket för prövning enligt utlänningslagen (2005:716). Det framgår av 2 kap. 8 § att regeringen i vissa fall ska överlämna en ansökan om uppehållstillstånd till Migra- tionsverket, när regeringen beslutar att en utlänning inte ska utvisas.

8 § I 2 a § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbe- slut finns en bestämmelse om rätt för en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare att hos Högsta förvaltnings- domstolen ansöka om rättsprövning av ett beslut om utvisning.

Beslut om förvar och uppsikt

9 § Säkerhetspolisens beslut om förvar i andra fall än de som avses i 3 kap. 7 och 8 §§ och Migrationsverkets beslut om förvar får över- klagas till Migrationsöverdomstolen.

10 § Säkerhetspolisens beslut om uppsikt i andra fall än de som av- ses i 4 kap. 4 § och Migrationsverkets beslut om uppsikt får överkla- gas till Migrationsöverdomstolen.

11 § Beslut om förvar och uppsikt får överklagas särskilt och utan begränsning till viss tid.

12 § Om ett statsråd har beslutat om förvar eller uppsikt prövar Högsta förvaltningsdomstolen på framställan av utlänningen om åt- gärden ska bestå.

13 § Migrationsverkets beslut i särskilda fall i frågor om behand- lingen eller placeringen av en utlänning som hålls i förvar får över- klagas till Migrationsöverdomstolen.

SOU 2020:16

Författningsförslag

Beslut i frågor om inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd

14 § Migrationsverkets beslut i frågor om inhibition eller tidsbe- gränsat uppehållstillstånd får överklagas till regeringen. Vid ett så- dant överklagande tillämpas bestämmelserna i 3 §.

Beslut i frågor om anmälningsskyldighet och andra tvångsmedel

15 § Migrationsverkets beslut i frågor som avses i 5 kap. 1–3 §§ får överklagas till regeringen. Vid ett sådant överklagande tillämpas be- stämmelserna i 3 § första och andra styckena.

Beslut av allmän domstol i frågor om tvångsmedel överklagas i den ordning som anges i rättegångsbalken.

Övriga bestämmelser om överklagande

16 § Beslut av Säkerhetspolisen, Migrationsverket eller Regerings- kansliet får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen när be- slutet avser

1.en fråga om offentligt biträde,

2.ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag,

3.avvisande av ombud eller biträde, eller

4.en fråga om jäv.

17 § Migrationsverkets beslut angående ersättning för kostnad för dna-analys får överklagas till Migrationsöverdomstolen.

18 § Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas.

Nöjdförklaring

19 § En utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om utvis- ning kan förklara att han eller hon avstår från att överklaga utvis- ningsbeslutet med tillhörande återreseförbud (nöjdförklaring).

Författningsförslag

SOU 2020:16

20 § Nöjdförklaring avges inför Migrationsverket. Nöjdförklaring får också avges inför

1.Polismyndigheten, eller

2.chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot en sådan förklaring.

Om nöjdförklaring avges enligt andra stycket, ska ett vittne när- vara. Det krävs också att den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av utvisningsbeslutet eller ett bevis om vad beslutet innehåller.

21 § En nöjdförklaring kan inte tas tillbaka. Om utlänningen har överklagat beslutet när nöjdförklaringen avges, ska han eller hon ge- nom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande. Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, rese- dokument eller ställning som varaktigt bosatt, ska han eller hon genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sin ansökan.

8 kap. Övriga bestämmelser

Straff

1 § Till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag eller mot- svarande äldre bestämmelser inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå sådan förföljelse som avses i 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716).

I ringa fall ska åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

2 § Till fängelse i högst två år eller, när omständigheterna är mild- rande, till böter döms en utlänning som bryter mot anmälningsskyl- dighet eller förbud att lämna ett visst område som har beslutats en- ligt 5 kap. 1–3 §§ eller 6 § eller motsvarande äldre bestämmelser.

3 § Till fängelse i högst två år döms den som hjälper en utlänning som är underkastad förbud enligt 2 kap. 5 § eller motsvarande äldre bestämmelser att komma in i Sverige.

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.2Förslag till förordning (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

Säkerhetspolisens beslut om interimistisk anmälningsskyldighet

1 § Beslut om anmälningsskyldighet enligt 5 kap. 5 § första stycket lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar meddelas av säkerhetspolischefen eller biträdande säkerhetspolischefen. Upp- giften får delegeras till annan anställd vid Säkerhetspolisen som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som krävs.

Handläggning i Regeringskansliet

2 § I ärenden som avses i 6 kap. 8 § lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar ska prövningen göras av expeditions- chefen eller rättschefen i det departement till vilket ärendet hör. Detsamma gäller i fråga om yttranden med anledning av förordnande av eller ersättning till offentligt biträde. Regeringen kan även uppdra åt särskilda tjänstemän i departementen att pröva sådana frågor och avge sådana yttranden.

Arbetstillstånd

3 § Bestämmelser i fråga om krav på arbetstillstånd finns i 5 kap. 4 § första stycket 4 utlänningsförordningen (2006:97).

Registerkontroll

4 § Den myndighet som utfärdar ett uppehållstillstånd enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar ska före utfär- dandet kontrollera om utlänningen förekommer i Schengens infor- mationssystem och, om utlänningen förekommer på en spärrlista, rådfråga den stat som verkställt registreringen.

Migrationsöverdomstolen och regeringen får begära att Migra- tionsverket utför åtgärder som avses i första stycket.

SOU 2020:16

Författningsförslag

Underrättelser

Underrättelse om vissa beslut

5 § Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska underrättas om följande beslut enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar:

1.beslut om utvisning,

2.beslut i fråga om inhibition,

3.beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd,

4.tillstånd till ett kort besök i Sverige, och

5.beslut om upphävande av utvisning och om upphävande eller ändring av återreseförbud.

6 § Migrationsverkets och regeringens beslut om utvisning enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar ska så snart som möjligt sändas till Säkerhetspolisen för verkställighet. När Migrationsverkets beslut har fått laga kraft ska verket omedelbart underrätta Säkerhetspolisen om det.

7 § Polismyndigheten ska underrättas när ett beslut om utvisning enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar har fått laga kraft. Gäller beslutet en i Sverige folkbokförd person, ska även Skatteverket underrättas när beslutet har fått laga kraft.

När Säkerhetspolisen har verkställt ett beslut om utvisning, ska myndigheten underrätta Polismyndigheten och, om utlänningen är folkbokförd i Sverige, Skatteverket.

Underrättelse vid förvar

8 § Om det vid Migrationsöverdomstolens handläggning enligt 7 kap. 3 § lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar framkommer uppgifter som har betydelse för förutsättningarna för förvar enligt 3 kap. 1–3 §§ eller uppsikt enligt 4 kap. 2 § den lagen, ska domstolen omedelbart underrätta Migrationsverket om det.

9 § Har en utlänning som tagits i förvar enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar överklagat förvarsbeslutet, och meddelas därefter beslut enligt 3 kap. 12 § den lagen, ska den myn-

Författningsförslag

SOU 2020:16

dighet som fattat det beslutet omedelbart underrätta Migrations- överdomstolen. Sådan underrättelse ska också lämnas om förvarsbe- slutet upphävts enligt 3 kap. 14 § samma lag.

Har en utlänning som hålls i förvar överklagat Migrationsverkets beslut i fråga om behandlingen eller placeringen av utlänningen och Migrationsverket gör ändringar i det beslutet, ska Migrationsöver- domstolen omedelbart underrättas om det.

10 § Om ett statsråd har beslutat om förvar enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar och utlänningen har begärt att Högsta förvaltningsdomstolen ska pröva om åtgärden ska bestå, ska regeringen underrätta domstolen om det därefter meddelas ett beslut enligt 3 kap. 12 § den lagen eller om förvarsbeslutet upphävts enligt 3 kap. 14 § samma lag.

Underrättelse i fråga om anmälningsskyldighet och andra tvångsåtgärder

11 § Om det finns skäl att ändra, upphäva eller medge tillfälliga lättnader i ett beslut om anmälningsskyldighet enligt 5 kap. 18 § första stycket lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlän- ningar, ska Polismyndigheten så snart som möjligt underrätta Säker- hetspolisen om det.

Det som sägs i första stycket gäller också när Polismyndigheten eller Migrationsverket anser att det enligt 4 kap. 8 § lagen om sär- skild kontroll av vissa utlänningar finns skäl att inskränka eller med- ge tillfälliga lättnader i ett beslut om uppsikt. När regeringen är be- hörig myndighet har Regeringskansliet samma underrättelseskyldig- het.

12 § Om en utlänning som har anmälningsskyldighet enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 eller 5 kap. 1 § första stycket, 2, 3, 6 eller 7 § la- gen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar inte fullgör sin skyldighet, ska Polismyndigheten omedelbart underrätta Säker- hetspolisen om det. Detsamma gäller om en utlänning på annat sätt bryter mot ett beslut om uppsikt enligt 4 kap. 1 § första stycket den lagen eller ett förbud att lämna ett visst område enligt 5 kap. 1–3, 6 eller 7 § samma lag.

SOU 2020:16

Författningsförslag

13 § Om den beslutande myndigheten upphäver ett beslut om an- mälningsskyldighet enligt 5 kap. 5 § andra stycket lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, ska den genast underrätta Säkerhetspolisen och Polismyndigheten om det.

14 § Om fingeravtryck eller fotografi har tagits med stöd av lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar eller motsvaran- de äldre lagstiftning, ska Säkerhetspolisen underrätta Polismyndig- heten om att utvisningsbeslutet har verkställts eller upphört.

Uppgiftsskyldigheter

Uppgiftsskyldighet i förhållande till Försäkringskassan och

Pensionsmyndigheten

15 § Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har rätt att hos Migrationsverket ta del av följande uppgifter om enskilda:

1.namn, personnummer och i förekommande fall samordnings- nummer,

2.bevis om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller uppehållsrätt,

3.dag för beslut om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller utfär- dande av uppehållskort samt uppgift om varje period för vilken uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har beviljats eller uppehålls- kort har utfärdats,

4.inresedatum,

5.datum för ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd,

6.att uppehållstillstånd har beviljats utlänningen som flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmel- ser,

7.att uppehållstillstånd har beviljats utlänningen för studier eller som familjemedlem till en sådan person, och

8.att uppehållstillstånd har upphört att gälla enligt 2 kap. 7 § lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Om det finns skäl för det ska Migrationsverket på eget initiativ lämna uppgifter som avses i första stycket till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Författningsförslag

SOU 2020:16

Uppgiftsskyldighet i förhållande till Skatteverket

16 § På begäran av Skatteverket ska Migrationsverket, om uppgif- terna behövs för Skatteverkets handläggning av ett ärende om folk- bokföring, lämna ut uppgifter om

1.namn, person eller samordningsnummer,

2.ansökan om uppehållskort, och

3.beslut om uppehållskort med skälen för beslutet.

Underrättelse till utländska myndigheter

Underrättelse till annan EU-stat

17 § Migrationsverket ska underrätta en annan EU-stat om en per- son med ställning som varaktigt bosatt i den andra EU-staten

1.beviljas uppehållstillstånd här,

2.vägras förnyelse av uppehållstillstånd, eller

3.genom ett beslut om utvisning enligt lagen (2021:000) om sär- skild kontroll av vissa utlänningar inte längre har uppehållstillstånd i Sverige.

Underrättelse till annan stat

18 § I ett ärende om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar får nedan- stående uppgifter lämnas om en utlännings personliga förhållanden till den stat som utvisning ska verkställas till, så att en behörig myn- dighet kan utfärda de resehandlingar eller vidta andra åtgärder som behövs:

1.fullständigt namn, inklusive tidigare namn och pseudonymer,

2.kön, födelsedatum och födelseort,

3.fotografi och fingeravtryck,

4.medborgarskap och språk,

5.civilstånd, makes fullständiga namn och adress samt barns namn och ålder,

6.senast kända adress i Sverige,

7.tidigare kända adresser i den stat som utvisningen ska verkstäl- las till,

8.faders och moders fullständiga namn och adress, och

SOU 2020:16

Författningsförslag

9. identitetshandlingar och resehandlingar.

Åtgärder i samband med verkställighet

19 § Säkerhetspolisen ska, när den verkställer ett beslut om utvis- ning enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlän- ningar, se till att gällande bevis om visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd som utlänningen har makuleras i samband med verk- ställigheten och att resedokument eller främlingspass återlämnas till Migrationsverket. Detsamma gäller för Polismyndigheten om den har fått i uppdrag av Säkerhetspolisen att verkställa ett beslut om ut- visning enligt den lagen.

Ansökan om upphävande av återreseförbud

20 § En EES-medborgare eller en sådan familjemedlem till en EES- medborgare som avses i 1 kap. 6 § lagen (2021:000) om särskild kon- troll av vissa utlänningar och som har meddelats ett återreseförbud enligt den lagen eller motsvarande äldre bestämmelser, får ansöka om att återreseförbudet ska upphävas enligt 2 kap. 24 § lagen om sär- skild kontroll av vissa utlänningar. En sådan ansökan ska lämnas in till regeringen. Regeringen ska ta ställning till ansökan inom sex månader från det att den lämnades in.

1.Denna förordning träder i kraft den…

2.Genom förordningen upphävs förordningen (1997:409) om särskild utlänningskontroll.

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs att 21 a § lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

21 a §1

Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om 1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),

2. utvisning	enligt	lagen	2. utvisning	enligt	lagen
(1991:572) om särskild utlän-			(2021:000) om särskild kontroll
ningskontroll,			av vissa utlänningar,

3.utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4.överlämnande enligt lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,

5.utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

6.utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humani- tär rätt,

7.överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,

8.överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller

9.utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Special- domstolen för Sierra Leone.

Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket 1–9 har verkställts.

Denna lag träder i kraft den…

1Senaste lydelse 2011:1170.

SOU 2020:16

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

Härigenom föreskrivs att 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

29 §2

Har beträffande någon som vårdas enligt denna lag beslut med- delats om

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),

2. utvisning	enligt	lagen	2. utvisning	enligt	lagen
(1991:572) om särskild utlän-			(2021:000) om särskild kontroll
ningskontroll,			av vissa utlänningar,

3.utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4.överlämnande enligt lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,

5.utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

6.utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humani- tär rätt,

7.överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med In- ternationella brottmålsdomstolen,

8.överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller

9.utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Special- domstolen för Sierra Leone,

får trots tvångsvården verkställighet av beslutet ske, om det be- gärs av den myndighet som ska verkställa beslutet och chefsöver- läkaren finner att patientens tillstånd tillåter att beslutet verkställs. Tvångsvården upphör i sådant fall när beslutet har verkställts.

2Senaste lydelse 2011:1171.

SOU 2020:16

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17 §3

Bestämmelserna i 29 § första stycket lagen (1991:1128) om psy- kiatrisk tvångsvård gäller i fråga om upphörande av rättspsykiatrisk vård i samband med

1.avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716) av en patient som genomgår rättspsykiatrisk vård utan särskild utskriv- ningsprövning,

2. utvisning	enligt	lagen	2. utvisning		enligt	lagen
(1991:572) om särskild utlän-			(2021:000) om särskild kontroll
ningskontroll,			av vissa utlänningar,
3. överlämnande, och
4. utlämning.
I fråga om den som genomgår			I fråga om den som genomgår
rättspsykiatrisk	vård	enligt	rättspsykiatrisk		vård	enligt
31 kap. 3 § brottsbalken med sär-			31 kap. 3 § brottsbalken med sär-
skild utskrivningsprövning och			skild	utskrivningsprövning och
som skall avvisas eller utvisas			som ska avvisas eller utvisas efter
efter beslut enligt utlänningsla-			beslut	enligt	utlänningslagen
gen (2005:716) får trots tvångs-			(2005:716) får trots tvångsvår-
vården verkställighet av beslutet			den verkställighet av beslutet ske
ske om			om
1. det begärs av den myndig-			1. det begärs av den myndig-
het som skall verkställa beslutet,			het som ska verkställa beslutet,
och			och

2.chefsöverläkaren finner att förutsättningarna för vårdens upp- hörande i 16 § första stycket 1 är uppfyllda och att patientens till- stånd tillåter att beslutet verkställs. Tvångsvården upphör i sådant fall när beslutet har verkställts.

Om beslut har meddelats att	Om beslut har meddelats att
verkställigheten av en påföljd som	verkställigheten av en påföljd som

3Nuvarande lydelse 2007:245.

SOU 2020:16

Författningsförslag

1.6Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)

dels att nuvarande 12 kap. 14 a § ska betecknas 12 kap. 14 b §, att nuvarande 12 kap. 14 b § ska betecknas 12 kap. 14 c § och att rubri- ken före nuvarande 12 kap. 14 b § ska placeras före nya 12 kap. 14 c §,4

dels att 1 kap. 7 och 14 §§, 5 a kap. 3 §, 7 kap. 3 §, 8 kap. 1 §,

10 kap. 20 §, 11 kap. 7 §, 12 kap. 14 §, 13 kap. 9 §, 14 kap. 6 a och 11 §§ och 16 kap. 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 2 kap. 1 d §, 5 kap.

17 c §, 7 kap. 3 a § och 12 kap. 14 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 7 §5

Säkerhetsärenden enligt den-	Säkerhetsärenden enligt den-
na lag är ärenden där Säkerhets-	na lag är ärenden där Säkerhets-
polisen av skäl som rör rikets	polisen av skäl som rör Sveriges
säkerhet eller som annars har be-	säkerhet eller som annars har be-
tydelse för allmän säkerhet för-	tydelse för allmän säkerhet för-
ordar	ordar

–att en utlänning ska avvisas eller utvisas,

–att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstill- stånd ska avslås eller att en utlännings uppehållstillstånd eller arbets- tillstånd ska återkallas,

–att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en ut- lännings statusförklaring ska återkallas,

–att en utlännings ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller att en utlännings ställ- ning som varaktigt bosatt ska åter- kallas,

4Senaste lydelse av

12 kap. 14 a § 2012:129

12 kap. 14 b § 2017:22.

5Senaste lydelse 2016:1243.

Författningsförslag

SOU 2020:16

–att en utlänning inte ska beviljas resedokument, eller

–att en utlänning inte ska be- viljas främlingspass eller att ett främlingspass ska återkallas.

–att en utlännings ansökan om

ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller att en utlännings ställ- ning som varaktigt bosatt ska åter- kallas.

Ett ärende hos Migrationsverket om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b § är ett säkerhetsärende om be- slutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende.

	14 §6
Om en utlänning har ansökt		Om en utlänning har ansökt
om uppehållstillstånd, statusför-		om uppehållstillstånd, statusför-
klaring, resedokument eller ställ-		klaring, resedokument eller ställ-
ning som varaktigt bosatt och		ning som varaktigt bosatt och
Säkerhetspolisen har ansökt om		Säkerhetspolisen har ansökt om
att utlänningen ska utvisas enligt		att utlänningen ska utvisas enligt
lagen (1991:572) om särskild ut-		lagen (2021:000) om särskild
länningskontroll, ska ansökning-		kontroll av vissa utlänningar, ska
arna handläggas tillsammans en-		ansökningarna handläggas till-
ligt lagen om särskild utlännings-		sammans enligt den lagen.
kontroll.
En ansökan om uppehållstill-		En ansökan om uppehålls-
stånd, statusförklaring, resedo-		tillstånd, statusförklaring, rese-
kument eller ställning som var-		dokument eller ställning som
aktigt bosatt av en utlänning som		varaktigt bosatt av en utlänning
är utvisad enligt lagen om sär-		som är utvisad enligt lagen om
skild utlänningskontroll eller har		särskild kontroll av vissa utlän-
meddelats motsvarande	beslut	ningar eller har meddelats mot-
enligt äldre lag och befinner sig i		svarande beslut enligt äldre lag
Sverige, ska handläggas	enligt	och befinner sig i Sverige, ska
den lagen.		handläggas enligt den lagen.

6Senaste lydelse 2014:198.

SOU 2020:16

Författningsförslag

2 kap.

1 d §

Migrationsverket får återkalla ett främlingspass om det finns skäl för det med hänsyn till Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet.

5 kap.

17 c §

Uppehållstillstånd får i fall som avses i 3 a § vägras en utlänning om det finns skäl för det med hän- syn till Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet.

5 a kap.

3 §

En person som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet får inte beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska avslås om utlänningen utvisas, eller genom tidigare beslut

har utvisats, enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar eller motsva- rande äldre bestämmelser.

7kap. 3 §7

Uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som rest in i lan- det, om

1.utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som krä- ver ett sådant tillstånd,

2. utlänningen	har beviljats	2. utlänningen	har beviljats
arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 §		arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 §
första stycket och anställningen		första stycket och anställningen
upphört, om inte	utlänningen	upphört, om inte	utlänningen

7Senaste lydelse 2008:884.

Författningsförslag

SOU 2020:16

inom tre månader har fått en ny				inom tre månader har fått en ny
anställning	som	omfattas	av	anställning	som	omfattas av
arbetstillståndet eller inom sam-				arbetstillståndet eller inom sam-
ma tid ansökt om arbetstillstånd				ma tid ansökt om arbetstillstånd
med anledning av en ny anställ-				med anledning av en ny anställ-
ning och ansökan därefter bevil-				ning och ansökan därefter bevil-
jas, eller				jas,
3. det på	grund av tidigare			3. det på	grund av tidigare
verksamhet eller i övrigt kan an-				verksamhet eller i övrigt kan an-
tas att utlänningen kommer att				tas att utlänningen i Sverige eller
bedriva sabotage,		spioneri	eller	i något annat nordiskt land kom-
olovlig underrättelseverksamhet				mer att bedriva sabotage, spione-
i Sverige eller i något annat nor-				ri, olovlig underrättelseverksam-
diskt land.				het eller företagsspioneri, om det
				finns anledning att anta att före-
				tagsspioneriet	utövas på uppdrag
				av eller understöds av en främ-
				mande makt eller av någon som
				agerar för en främmande makts
				räkning och det kan antas att brot-
				tet inte leder till endast böter, eller
				4. det på	grund av tidigare
				verksamhet eller i övrigt kan antas
				att utlänningen kommer att be-
				driva verksamhet		med koppling
				till terrorism.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket får återkallas om förhållandet upphör.

Uppehållstillstånd får dock in- te återkallas enligt första stycket 1 eller 3 om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myn- dighet som först beslutar i saken.

SOU 2020:16Författningsförslag

	3 a §
	Har	utlänningen		vistats i
	Sverige i mer än tre år med uppe-
	hållstillstånd får uppehållstillstånd
	inte återkallas		enligt	3 § första
	stycket 1.	Om	utlänningen har
	vistats här i landet i mer än fem år
	med uppehållstillstånd får uppe-
	hållstillstånd inte återkallas enligt
	3 § första stycket 3 eller 4, om det
	inte finns synnerliga skäl för det.
	Tiden räknas från när frågan om
	återkallelse prövas av den myn-
	dighet som först beslutar i saken.
Lydelse enligt SOU 2019:49	Föreslagen lydelse

8 kap.

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om avvisning och utvisning. Bestämmelser om utvisning på grund av brott finns i 8 a kap.

Bestämmelser om		utvisning		Bestämmelser om utvisning
av hänsyn till rikets säkerhet och				på grund av befarad brottslighet
på grund av befarad brottslighet				enligt	terroristbrottslagen
enligt	terroristbrottslagen			(2021:000) och av hänsyn till
(2021:000)	finns	i	lagen	Sveriges säkerhet finns i lagen
(1991:572) om särskild utlän-				(2021:000) om särskild kontroll
ningskontroll.				av vissa utlänningar.
Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse

10kap.

20 §8

Migrationsverket får besluta	Migrationsverket får besluta
att en utlänning som hålls i för-	att en utlänning som hålls i för-
var ska placeras i kriminalvårds-	var ska placeras i en kriminal-

8Senaste lydelse 2017:906.

En utlänning som placerats i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest med stöd av första stycket 2, 3 eller 4 ska hål- las avskild från övriga intagna.

Barn som hålls i förvar får inte placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Det gäller även barn som tagits i förvar enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

FörfattningsförslagSOU 2020:16

anstalt, häkte eller polisarrest,	vårdsanstalt, ett häkte eller en
om	polisarrest, om

1.utlänningen av allmän domstol har utvisats på grund av brott,

2.utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 11 kap. 2 § första stycket,

3.det är nödvändigt av transporttekniska skäl, dock längst i tre dygn, eller

4.det annars finns synnerliga skäl.

En utlänning som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest med stöd av första stycket 2, 3 eller 4 ska hållas av- skild från övriga intagna.

Barn som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

11 kap.

7 §

En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskild från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra.

	Ett barn som hålls i förvar en-
	ligt lagen (2021:000) om särskild
	kontroll av vissa utlänningar får
	hållas avskilt om det är nödvän-
	digt för ordningen och säkerheten
	i lokalen.
Beslut om att hålla någon avskild fattas av Migrationsverket.
Beslutet skall omprövas så	Beslutet ska omprövas så ofta
ofta det finns anledning till det,	det finns anledning till det. Be-
dock minst var tredje dag.	slut enligt första stycket ska om-
	prövas minst var tredje dag.

SOU 2020:16Författningsförslag

En utlänning som hålls av-	En utlänning som hålls av-
skild därför att han eller hon ut-	skild därför att han eller hon ut-
gör en fara för sig själv skall un-	gör en fara för sig själv ska under-
dersökas av läkare så snart som	sökas av läkare så snart som möj-
möjligt.	ligt.

12kap.

14 §9

Beslut om avvisning eller ut-	Beslut om avvisning eller ut-
visning ska verkställas av Migra-	visning ska verkställas av Migra-
tionsverket, om inte annat före-	tionsverket, om inte annat före-
skrivs i andra, tredje eller fjärde	skrivs i andra eller tredje stycket
stycket.	eller 14 a §.
Säkerhetspolisen ska verk-	Säkerhetspolisen ska verk-
ställa beslut om avvisning eller	ställa beslut om avvisning eller
utvisning i säkerhetsärenden.	utvisning i säkerhetsärenden.
Migrationsverket eller den dom-	Det gäller dock inte om en allmän
stol som avgör ärendet får dock i	domstol har beslutat om utvisning
beslutet om avvisning eller utvis-	på grund av brott. Migrationsver-
ning bestämma att en annan	ket eller den domstol som avgör
myndighet ska ombesörja verk-	ärendet får, på begäran av Säker-
ställigheten.	hetspolisen, i beslutet om avvis-
	ning eller utvisning bestämma att
	en annan myndighet ska ombe-
	sörja verkställigheten.
Polismyndigheten ska verkställa
1. myndighetens beslut om avvisning,
2. en allmän domstols beslut	2. en allmän domstols beslut
om utvisning på grund av brott,	om utvisning på grund av brott,
eller	även om ärendet är ett säkerhets-
	ärende enligt 1 kap. 7 §, eller

3.ett beslut om avvisning eller utvisning som ska verkställas på nytt enligt 23 § första stycket.

Migrationsverket får lämna över ett avvisnings- eller utvis- ningsärende för verkställighet till Polismyndigheten, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig

9Senaste lydelse 2017:906.

SOU 2020:16

Författningsförslag

13kap.

9 §10

I ärenden om visering, tids-		I ärenden om visering, tids-
begränsat	uppehållstillstånd,	begränsat	uppehållstillstånd,
arbetstillstånd och återkallelse av		arbetstillstånd och återkallelse av
permanent uppehållstillstånd el-		permanent	uppehållstillstånd,
ler ställning som varaktigt bosatt		ställning som varaktigt bosatt i
i Sverige tillämpas bestämmel-		Sverige eller främlingspass tilläm-
serna i 25 §	förvaltningslagen	pas bestämmelserna i 25 § för-
(2017:900) om kommunikation		valtningslagen	(2017:900) om
endast om utlänningen är bosatt		kommunikation endast om ut-
eller annars vistas i Sverige.		länningen är bosatt eller annars
		vistas i Sverige.

14kap.

6 a §11

Migrationsverkets beslut om	Migrationsverkets	beslut
avslag på en ansökan om främ-	i fråga om utfärdande eller åter-
lingspass får överklagas till en	kallelse av främlingspass får
migrationsdomstol om frågan om	överklagas till en migrations-
främlingspass har behandlats i	domstol.
samband med ett beslut om avslag

på en ansökan om uppehållstill- stånd.

11§12

Migrationsverkets	beslut	Migrationsverkets	beslut
i fråga om avvisning,	utvisning,	i fråga om avvisning,	utvisning,
uppehållstillstånd, arbetstillstånd,		uppehållstillstånd, arbetstillstånd,
statusförklaring, resedokument,		statusförklaring, resedokument,
ställning som varaktigt bosatt och		främlingspass, ställning som varak-
förvar i ett säkerhetsärende får		tigt bosatt, förvar och uppsikt i ett
överklagas av Säkerhetspolisen.		säkerhetsärende får överklagas av
		Säkerhetspolisen.

10Senaste lydelse 2018:822.

11Senaste lydelse 2014:778.

12Senaste lydelse 2014:198.

Om det under handläggning- en av ett mål i en migrations- domstol framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska handläggas enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, ska domsto- len undanröja det överklagade beslutet och överlämna målet till Migrationsverket för handlägg- ning.

Om det under handläggning- en i Migrationsöverdomstolen framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska hand- läggas enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, ska Migrationsöverdomstolen un- danröja migrationsdomstolens och Migrationsverkets beslut och överlämna målet till Migra- tionsverket för handläggning.

Författningsförslag

SOU 2020:16

16 kap.

8 §13

Om det under handläggning- en av ett mål i en migrations- domstol framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska handläggas enligt lagen (1991:572) om särskild utlän- ningskontroll, ska domstolen un- danröja det överklagade beslutet och överlämna målet till Migra- tionsverket för handläggning.

Om det under handläggning- en i Migrationsöverdomstolen framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska hand- läggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, ska Migra- tionsöverdomstolen undanröja migrationsdomstolens och Mig- rationsverkets beslut och över- lämna målet till Migrationsver- ket för handläggning.

Denna lag träder i kraft den…

13Senaste lydelse 2009:1542.

SOU 2020:16

Författningsförslag

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut

Härigenom föreskrivs att 2 a § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 a §14
En EES-medborgare eller en	En EES-medborgare eller en
sådan familjemedlem till en EES-	sådan familjemedlem till en EES-
medborgare som avses i 3 a kap.	medborgare som avses i 1 kap.
2 § utlänningslagen (2005:716)	6 § lagen (2021:000) om särskild
som har utvisats av regeringen	kontroll av vissa utlänningar som
enligt lagen (1991:572) om sär-	har utvisats av regeringen enligt
skild utlänningskontroll får ansö-	den lagen får ansöka om rätts-
ka om rättsprövning av beslutet.	prövning av beslutet.

Denna lag träder i kraft den…

14Senaste lydelse 2009:1539.

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1§15

Säkerhets- och integritets-	Säkerhets- och integritets-
skyddsnämnden (nämnden) ska	skyddsnämnden (nämnden) ska
utöva tillsyn över brottsbekäm-	utöva tillsyn över
pande myndigheters användning	1. brottsbekämpande		myn-
av hemliga tvångsmedel och kva-	digheters användning av hemliga
lificerade skyddsidentiteter och	tvångsmedel	och kvalificerade
därmed sammanhängande verk-	skyddsidentiteter,
samhet.	2. Säkerhetspolisens		använd-
	ning av hemliga tvångsmedel vid
	särskild kontroll av vissa utlän-
	ningar, och
	3. därmed	sammanhängande
	verksamhet.

Nämnden ska även utöva tillsyn över den behandling av person- uppgifter som utförs av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Ekobrottsmyndigheten enligt brottsdatalagen (2018:1177) och la- gen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område för de syften som anges i 1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen, och lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens be- handling av personuppgifter. Tillsynen ska särskilt avse behandling enligt 2 kap. 11 § brottsdatalagen och 2 kap. 9 § lagen om Säkerhets- polisens behandling av personuppgifter.

Nämnden ska också utöva tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av lagen (2019:547) om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.

Tillsynen ska särskilt syfta till			Tillsynen ska särskilt syfta till
att säkerställa	att	verksamhet	att säkerställa att verksamhet en-
enligt första,	andra	och tredje	ligt första–tredje styckena bedrivs

15Senaste lydelse 2019:1183.

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.9Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 44 kap. 4 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

44kap.

4 §16

Rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och

1kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offent- liggöra uppgifter inskränks av den tystnadsplikt som följer av

1. 2 kap. 14 § första stycket 1	1. 2 kap. 14 § första stycket 1,
och 3 postlagen (2010:1045),	3 och 4 postlagen (2010:1045),

2.6 kap. 20 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, när det är fråga om uppgift om innehållet i ett elektroniskt medde- lande eller som annars rör ett särskilt sådant meddelande, och

3.6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation, när det är fråga om uppgift om kvarhållande av försändelse på befordrings- företag, om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation på grund av be- slut av domstol, undersökningsledare eller åklagare eller om inhämt- ning av uppgifter enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgif- ter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myn- digheternas underrättelseverksamhet.

Denna lag träder i kraft den…

16Senaste lydelse 2018:1919.

SOU 2020:16

Författningsförslag

1.10Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045)

Härigenom förskrivs att 2 kap. 14 § postlagen (2010:1045) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 14 §

Den som i postverksamhet	Den som i postverksamhet
har fått del av eller tillgång till	eller posttjänst har fått del av eller
någon av de uppgifter som anges	tillgång till någon av de uppgifter
i 1–3 får inte obehörigen röja	som anges i 1–4 får inte obehöri-
eller utnyttja vad han eller hon	gen röja eller utnyttja vad han
därigenom har fått veta. De upp-	eller hon därigenom har fått veta.
gifter som omfattas av tystnads-	De uppgifter som omfattas av
plikten är	tystnadsplikten är

1.uppgifter som rör ett särskilt brev som befordras inom verk- samheten,

2. andra uppgifter som rör en	2. andra uppgifter som rör en
enskild persons förbindelse med	enskild persons förbindelse med
verksamheten när det gäller be-	verksamheten när det gäller be-
fordran av brev, eller	fordran av brev,
3. uppgifter som handlar om	3. uppgifter som handlar om
att kvarhålla eller beslagta för-	att kvarhålla eller beslagta för-
sändelser enligt 27 kap. rätte-	sändelser enligt 27 kap. rätte-
gångsbalken.	gångsbalken, eller
	4. uppgifter som handlar om att
	kvarhålla försändelser enligt 5 kap.
	16 § lagen (2021:000) om särskild
	kontroll av vissa utlänningar.

Tystnadsplikten enligt första stycket 1 och 2 gäller inte i förhål- lande till avsändaren och mottagaren av brevet.

För uppgifter om en enskild persons adress gäller tystnadsplikt endast om det kan antas att ett röjande av adressen skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men.

Denna lag träder i kraft den…

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 12 och 16 §§ lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens om- råde ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

12 §

I fingeravtrycks- och signalementsregister får uppgifter behand- las om en person som

1.är misstänkt eller dömd för brott och som har varit föremål för åtgärd enligt 28 kap. 14 § rättegångsbalken, eller

2. har lämnat fingeravtryck	2. har lämnat		fingeravtryck
enligt 19 § lagen (1991:572) om	enligt	5 kap. 10 §	andra stycket
särskild utlänningskontroll.	lagen	(2021:000)	om särskild
	kontroll av vissa utlänningar.

Uppgifter om fingeravtryck som inte kan hänföras till en identi- fierbar person får behandlas om uppgiften kommit fram i en utred- ning om brott.

Personuppgifter som har inhämtats med stöd av 36 § första stycket 2 lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lag- överträdare får inte behandlas i fingeravtrycks- och signalements- register.

16 §

Uppgifter i fingeravtrycks- och signalementsregister som be- handlas för att fullgöra ett internationellt åtagande får inte behandlas

längre än vad som behövs för det ändamålet.
Uppgifter om personer		som	Uppgifter om personer	som
har	lämnat fingeravtryck	med	har lämnat fingeravtryck	med
stöd av lagen (1991:572) om sär-			stöd av lagen (2021:000) om sär-
skild	utlänningskontroll får	inte	skild kontroll av vissa utlänningar
behandlas längre än tio år efter			eller motsvarande äldre bestäm-
registreringen.			melser får inte behandlas längre än

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 17 § och 3 kap. 5 § lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				2 kap.
				17 §
Polismyndigheten			har,	trots	Polismyndigheten				har,	trots
sekretess enligt 21 kap. 3 § första					sekretess enligt 21 kap. 3 § första
stycket, 35 kap. 1 § och 37 kap.					stycket, 35 kap. 1 § och 37 kap.
1 § offentlighets- och			sekretess-		1 § offentlighets- och sekretess-
lagen (2009:400), rätt att ta del av					lagen (2009:400), rätt att ta del av
personuppgifter		som	har	gjorts	personuppgifter			som	har	gjorts
gemensamt tillgängliga och som					gemensamt tillgängliga och som
behandlas med stöd av 1 § 1–3 a					behandlas med stöd av 1 § 1–3 a
och c, om myndigheten behöver					och c, om myndigheten behöver
uppgifterna för ett syfte som					uppgifterna för ett syfte som
anges i 2 kap. 1 § 1 eller 2 lagen					anges i 2 kap. 1 § 1 eller 2 lagen
(2018:1693) om polisens behand-					(2018:1693) om polisens behand-
ling av	personuppgifter			inom	ling	av	personuppgifter			inom
brottsdatalagens område eller för					brottsdatalagens område eller för
att fullgöra uppgifter enligt utlän-					att fullgöra uppgifter enligt utlän-
ningslagen (2005:716) eller lagen					ningslagen (2005:716) eller lagen
(1991:572) om särskild utlän-					(2021:000) om särskild kontroll av
ningskontroll.					vissa utlänningar.
				3 kap.
				5 §
Polismyndigheten			får	för	Polismyndigheten				får	för
något av de syften som anges i					något av de syften som anges i
2 kap.	1 § 1	eller	2	lagen	2 kap.		1 § 1	eller	2	lagen
(2018:1693) om polisens be-					(2018:1693) om polisens be-
handling	av	personuppgifter			handling		av	personuppgifter
inom brottsdatalagens område					inom	brottsdatalagens område

100

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.13Förslag till lag om ändring i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning

Härigenom föreskrivs att 9, 14 och 30 §§ lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning samt rubrikerna före 9 och 30 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
Särskild utlänningskontroll			Särskild kontroll av vissa utlän-
			ningar
		9 §
Ett tillstånd till hemlig data-			Ett tillstånd till hemlig data-
avläsning får beviljas för att läsa			avläsning får beviljas för att läsa
av eller ta upp uppgifter i ett av-			av eller ta upp uppgifter i ett av-
läsningsbart informationssystem			läsningsbart informationssystem
som används, eller som det finns			som används, eller som det finns
särskild anledning att anta har			särskild anledning att anta har
använts eller kommer att använ-			använts eller kommer att använ-
das, av en utlänning som omfat-			das, av en utlänning som omfat-
tas av			tas av
1. ett utvisningsbeslut enligt			1. ett utvisningsbeslut enligt
1 § 2 lagen (1991:572) om sär-			2 kap. 1 § lagen (2021:000) om
skild utlänningskontroll, eller			särskild kontroll av vissa utlän-
			ningar eller motsvarande äldre be-
			stämmelser, eller
2. ett avvisnings- eller utvis-			2. ett avvisnings- eller utvis-
ningsbeslut	enligt	8 kap. eller	ningsbeslut		enligt	8 kap.	eller
8 a kap.	utlänningslagen		8 a kap.		utlänningslagen
(2005:716)	eller	motsvarande	(2005:716),		eller	motsvarande
äldre bestämmelser och det finns			äldre	bestämmelser, och			det
sådana omständigheter i fråga			finns	sådana	omständigheter i
om utlänningen som avses i 1 § 2			fråga om utlänningen som avses i
lagen om särskild utlänningskon-			2 kap. 1 § lagen om särskild kon-
troll.			troll av vissa utlänningar.

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kommunika- tionsavlyssnings-, kommunikationsövervaknings- eller platsuppgif- ter får också beviljas för att läsa av eller ta upp uppgifter i ett avläs- ningsbart informationssystem som det finns synnerlig anledning att

102

SOU 2020:16Författningsförslag

anta att utlänningen under den tid som tillståndet avser har kontak- tat eller kommer att kontakta.

Tillståndet får beviljas endast	Tillståndet får beviljas endast
om Migrationsverket, regeringen	om Migrationsverket, regeringen
eller en domstol har beslutat att	eller en domstol har beslutat att
19–22 §§ lagen om särskild ut-	5 kap. 10–16 §§ lagen om sär-
länningskontroll samt denna lag	skild kontroll av vissa utlänningar
ska tillämpas på utlänningen.	samt denna lag ska tillämpas på
Det förfarande och de förutsätt-	utlänningen. Det förfarande och
ningar som gäller för ett beslut	de förutsättningar som gäller för
om att 19–22 §§ lagen om sär-	ett beslut om att 5 kap. 10–16 §§
skild utlänningskontroll ska till-	lagen om särskild kontroll av
lämpas i fråga om utlänningen	vissa utlänningar ska tillämpas i
gäller också för ett beslut i fråga	fråga om utlänningen gäller ock-
om hemlig dataavläsning.	så för ett beslut i fråga om hemlig
	dataavläsning.
Ett tillstånd får beviljas endast	Ett tillstånd får beviljas endast
om det finns synnerliga skäl och	om det finns synnerliga skäl och
det är av betydelse för att utreda	det är av betydelse för att klarlägga
om utlänningen eller en orga-	om
nisation eller grupp som han eller	1. utlänningen tillhör eller ver-
hon tillhör eller verkar för plan-	kar för eller kan komma att en-
lägger eller förbereder terrorist-	gagera sig i en organisation eller
brott enligt 2 § lagen (2003:148)	grupp som planlägger eller för-
om straff för terroristbrott.	bereder brott enligt terroristbrotts-
	lagen (2021:000),
	2. det finns risk för att utlän-
	ningen själv planlägger eller förbe-
	reder brott som avses i 1, eller
	3. det finns risk för att utlän-
	ningen själv eller tillsammans med
	andra medverkar i eller främjar ett
	allvarligt brott som rör Sveriges
	säkerhet.
Ett tillstånd får inte avse	Ett tillstånd får inte avse
kameraövervaknings- eller rums-	rumsavlyssningsuppgifter.
avlyssningsuppgifter.

103

När hemlig dataavläsning an- vänds eller har använts i fall som anges i 9 § ska 5 kap. 19 och 22 §§ lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar till- lämpas. Det som anges där om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervak- ning av elektronisk kommunika- tion och hemlig kameraövervak- ning ska i stället tillämpas för hemlig dataavläsning.

Författningsförslag

SOU 2020:16

14 §

Frågor om hemlig dataavläs-	Frågor om hemlig dataavläs-
ning prövas av rätten på ansökan	ning prövas av rätten på ansökan
av åklagare. En ansökan om hem-	av åklagare. En ansökan om hem-
lig dataavläsning enligt 9 § ska	lig dataavläsning enligt 9 § ska
dock göras av Säkerhetspolisen	dock göras av Säkerhetspolisen.
eller Polismyndigheten.
Särskild utlänningskontroll	Särskild kontroll av vissa ut-
	länningar

30 §

När hemlig dataavläsning an- vänds eller har använts i fall som anges i 9 § ska 21 a § och 22 § första och andra styckena lagen (1991:572) om särskild utlän- ningskontroll tillämpas. Det som anges där om hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation ska i stället till- lämpas för hemlig dataavläsning.

Denna lag träder i kraft den…

104

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m.

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (1982:805) om ersätt- ning av allmänna medel till vittnen, m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6§18

Reseersättning, traktamente och ersättning för tidsspillan får till- erkännas

1.vittne,

2.sådan sakkunnig vid allmän domstol som inte har utsetts av rätten,

3.målsägande som ska höras i brottmål i anledning av åklagarens

talan,

4.vårdnadshavare eller annan som ska höras enligt 26 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och vårdnadshavare som ska höras enligt 21 kap. 1 § rättegångsbalken,

5.den som förordnats till särskild personutredare enligt 3 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. och som ska höras vid allmän domstol,

6.förtroendeman enligt 4 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. som ska höras vid allmän domstol,

7.den som ska höras under en förundersökning i brottmål eller enligt 23 kap. 3 § fjärde stycket rättegångsbalken,

8. den som, utan att vara part,	8. den som, utan att vara part,
ska höras enligt utlännings-	ska höras enligt utlänningslagen
lagen (2005:716) eller lagen	(2005:716)	eller	lagen
(1991:572) om särskild utlän-	(2021:000) om särskild kontroll
ningskontroll,	av vissa utlänningar,

9.den som, utan att vara part, ska höras enligt lagen (1973:188) om arrende- och hyresnämnder,

10.den som medverkar vid en utredning enligt 6 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde, 17 § rättshjälpslagen (1996:1619) eller 4 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde,

18Senaste lydelse 2016:233.

106

Denna förordning innehåller bestämmelser om fingeravtryck och fotografi m.m. som tas med stöd av rättegångsbalken, lagen (1964:167) med särskilda be- stämmelser om unga lagöverträ- dare eller lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlän- ningar.

3 a §

Fingeravtryck och fotografi ska tas av en utlänning på vilken lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar är tillämplig, om det behövs för kontrollen. En sådan utlänning får också video- filmas. Nytt fingeravtryck eller fotografi får tas om utlänningen har förändrats till utseendet eller om det annars finns särskild an- ledning till det.

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1992:824) om fing- eravtryck m.m.

dels att 1 och 6 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1§19

19Senaste lydelse 2006:1191.

108

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (1999:1134) om belast- ningsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

10 §21

Uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av

1. det statsråd som är föredra-	1. det statsråd som är föredra-
gande i ärenden enligt lagen	gande i ärenden enligt lagen
(1991:572) om särskild utlän-	(2021:000) om särskild kontroll
ningskontroll, i ärenden om ut-	av vissa utlänningar, i ärenden
lämning för brott, i ärenden om	om utlämning för brott, i ären-
nåd i brottmål eller i andra ären-	den om nåd i brottmål eller i
den enligt 12 kap. 9 § regerings-	andra ärenden enligt 12 kap. 9 §
formen, i ärenden om överfö-	regeringsformen, i ärenden om
rande av straffverkställighet en-	överförande av straffverkställig-
ligt lagen (1972:260) om inter-	het enligt lagen (1972:260) om
nationellt samarbete rörande	internationellt samarbete röran-
verkställighet av brottmålsdom	de verkställighet av brottmåls-
eller i ärenden om anställning	dom eller i ärenden om anställ-
som domare eller hyresråd, eller	ning som domare eller hyresråd,
den statsrådet bemyndigar, för	eller den statsrådet bemyndigar,
utredning i ett sådant ärende och	för utredning i ett sådant ärende
i fråga om den som ärendet gäl-	och i fråga om den som ärendet
ler,	gäller,

2.chefen för Justitiedepartementet eller den han eller hon be- myndigar, om utdraget behövs för att fullgöra en skyldighet Sverige har enligt en överenskommelse med en främmande stat,

3.en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras,

ifråga om den som prövningen gäller,

4.Säkerhetspolisen, i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,

5.Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämp- lighetsprövning ska göras enligt Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande

21Senaste lydelse 2019:582.

110

SOU 2020:16

Författningsförslag

av en tullkodex för unionen och de förordningar som meddelas med stöd av den förordningen, samt i andra tillståndsärenden och ären- den där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som pröv- ningen gäller,

6.en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden

a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,

b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,

c) där länsstyrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur,

d) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,

e) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),

f) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och

g) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av del- givningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,

7.Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämp- lighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förord- ningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik, i fråga om den som ärendet gäller,

8.en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åt- gärd enligt lagarna om överlämnande eller utlämning för brott eller utlänningslagen (2005:716), i ärenden som rör en sådan åtgärd,

9.Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att an- ställa eller anlita som

a) övervakare,

b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personut- redning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),

c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,

111

Författningsförslag

SOU 2020:16

d)biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensiv- övervakning med elektronisk kontroll eller fängelseförordningen, eller

e)kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verk- ställighet av frivårdspåföljder,

10. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll, lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen eller lagen (2015:650) om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen,

11. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,

12. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, eller den statsrådet bemyndi- gar, för utredning i ett sådant ärende, i fråga om den som ärendet gäller,

13. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser,

14. Migrationsverket, i ären-	14. Migrationsverket, i ären-
den enligt lagen om svenskt	den enligt lagen om svenskt
medborgarskap eller utlännings-	medborgarskap eller utlännings-
lagen, dels i fråga om den som	lagen, dels i fråga om den som
ärendet gäller, dels för utredning	ärendet gäller, dels för utredning
enligt 5 kap. 3 a § första styck-	enligt 5 kap. 3 a § första styck-
et 1 utlänningslagen, i fråga om	et 1 utlänningslagen, i fråga om
någon annan än den som ärendet	någon annan än den som ärendet
gäller,	gäller och i ärenden enligt lagen
	(2021:000) om särskild kontroll
	av vissa utlänningar, i fråga om
	den som ärendet gäller,

15.en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller,

16.allmän domstol, i ärenden om omvandling enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, i fråga om den som ärendet gäller,

17.Domstolsverket, i fråga om den som verket avser att anställa som notarie,

112

SOU 2020:16

Författningsförslag

18.Domarnämnden, i ärenden om anställning som domare eller hyresråd,

19.Kronofogdemyndigheten, i ärenden enligt 3 kap. lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen och 3 kap. lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen,

ifråga om den som ärendet gäller,

20.en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, i fråga om den som ärendet gäller,

21.allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, i fråga om en nämndeman som ska påbörja en tjänstgöringsperiod i domstolen,

22.en åklagarmyndighet i ärenden enligt förordningen (2014:1553) om förebyggande och lösning av tvister om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfaranden inom Europeiska unionen,

23.en åklagarmyndighet eller allmän domstol i ett ärende enligt lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder, och

24.Rättsmedicinalverket, när uppgifter behövs för prövning en- ligt häkteslagen av om ett besök eller elektronisk kommunikation kan tillåtas eller ska kontrolleras.

Uppgifter om någon annan än den som prövningen gäller enligt första stycket 14 ska begränsas till uppgifter om påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a § brottsbalken eller uppgifter om kontaktförbud eller förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder.

Denna förordning träder i kraft den…

113

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (1999:1135) om miss- tankeregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3§22

Uppgifter ur misstankeregistret ska lämnas ut om det begärs av

1. det statsråd som är föredra-		1. det statsråd som är föredra-
gande i ärenden enligt lagen		gande i ärenden enligt lagen
(1991:572) om särskild utlän-		(2021:000) om särskild kontroll
ningskontroll, i ärenden om ut-		av vissa utlänningar i ärenden om
lämning för brott, i ärenden om		utlämning för brott, i ärenden
nåd i brottmål eller i andra ären-		om nåd i brottmål eller i andra
den enligt 12 kap. 9 § regerings-		ärenden enligt 12 kap. 9 § rege-
formen eller i ärenden om över-		ringsformen eller i ärenden om
förande av	straffverkställighet	överförande av straffverkställig-
enligt lagen (1972:260) om inter-		het enligt lagen (1972:260) om
nationellt	samarbete rörande	internationellt samarbete röran-
verkställighet av brottmålsdom,		de verkställighet av brottmåls-
eller den statsrådet bemyndigar,		dom, eller den statsrådet bemyn-
för utredning i ett sådant ärende		digar, för utredning i ett sådant
och i fråga om den som ärendet		ärende och i fråga om den som
gäller,		ärendet gäller,

2.en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras,

ifråga om den som prövningen gäller,

3.Säkerhetspolisen, i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,

4.Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämp- lighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

5.en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden

a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,

b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,

22Senaste lydelse 2017:1021.

114

SOU 2020:16

Författningsförslag

c)om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,

d)om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),

e)om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och

f)om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av del- givningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,

6. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämp- lighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förord- ningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik, i fråga om den som ärendet gäller,

7. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, eller den statsrådet bemyndi- gar, för utredning i ett sådant ärende, i fråga om den som ärendet gäller,

8. Migrationsverket, i ären-	8. Migrationsverket, i ären-
den enligt lagen om svenskt	den enligt lagen om svenskt
medborgarskap eller utlännings-	medborgarskap eller utlännings-
lagen (2005:716), dels i fråga om	lagen (2005:716), dels i fråga om
den som ärendet gäller, dels för	den som ärendet gäller, dels för
utredning i ärenden som avses i	utredning i ärenden som avses i
5 kap. 3 a § första stycket 1 ut-	5 kap. 3 a § första stycket 1 ut-
länningslagen i fråga om någon	länningslagen i fråga om någon
annan än den som utredningen	annan än den som utredningen
gäller,	gäller och i ärenden enligt lagen
	(2021:000) om särskild kontroll
	av vissa utlänningar, i fråga om
	den som ärendet gäller,

9.en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller,

10.en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen, i fråga om den som ärendet gäller, och

115

SOU 2020:16

Författningsförslag

1.19Förslag till förordning om ändring

i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97) dels att 5 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 1 b § och 7 kap. 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

1 b §

En utlänning i ett säkerhets- ärende enligt 1 kap. 7 § utlän- ningslagen (2005:716) behöver inte ha pass vid vistelse i Sverige.

5kap. 4 §23

Den som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och åberopat skäl enligt 4 kap. 1, 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) är undan- tagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Undantaget gäller dock inte

1.en utlänning som saknar identitetshandlingar, om inte utlän- ningen medverkar till att klarlägga sin identitet,

2. om det är sannolikt att ut-				2. om det är sannolikt att ut-
länningen kommer att överföras				länningen kommer att överföras
enligt Europaparlamentets			och	enligt Europaparlamentets			och
rådets		förordning (EU)	nr	rådets		förordning (EU)	nr
604/2013 av den 26 juni 2013 om				604/2013 av den 26 juni 2013 om
kriterier och mekanismer för att				kriterier och mekanismer för att
avgöra vilken medlemsstat som				avgöra vilken medlemsstat som
är ansvarig för att pröva en ansö-				är ansvarig för att pröva en ansö-
kan	om	internationellt skydd		kan	om	internationellt skydd
som	en	tredjelandsmedborgare		som	en	tredjelandsmedborgare
eller en statslös person har läm-				eller en statslös person har läm-
nat in i någon medlemsstat				nat in i någon medlemsstat
(Dublinförordningen), eller				(Dublinförordningen),

23Senaste lydelse 2017:524.

117

Författningsförslag

SOU 2020:16

3. om det är sannolikt att ut-			3. om det är sannolikt att ut-
länningen kommer att avvisas			länningen kommer att avvisas
med	omedelbar	verkställighet	med	omedelbar	verkställighet
enligt	8 kap. 19 §	utlänningsla-	enligt	8 kap. 19 §	utlänningsla-
gen.			gen, eller

4. en utlänning i ett säkerhets- ärende enligt 1 kap. 7 § utlän- ningslagen (2005:716) eller i ett ärende enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa ut- länningar.

Undantaget gäller fram till dess att utlänningen lämnar landet eller ett beslut om att bevilja honom eller henne uppehållstillstånd har fått laga kraft. Undantaget upphör dock att gälla om en utlänning inte medverkar till verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft.

Migrationsverket utfärdar ett särskilt bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd.

7 kap.

2 a §

Om Polismyndigheten får ett

beslut enligt	12 kap. 14 § tredje
stycket 2	utlänningslagen

(2005:716) för verkställighet och ärendet är ett säkerhetsärende en- ligt 1 kap. 7 § den lagen ska Polis- myndigheten omedelbart under- rätta Säkerhetspolisen om det.

Denna förordning träder i kraft den…

118

SOU 2020:16

Författningsförslag

1.20Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att 10 § offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10§24

Sekretess gäller i personaladministrativ verksamhet hos följande myndigheter, för uppgift om personnummer och födelsedatum, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men:

–allmänna domstolar,

–allmänna förvaltningsdomstolar,

–Arbetsförmedlingen,

–Arbetsmiljöverket, i verksamhet som avser tillsyn över att arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen följs,

–Centrala studiestödsnämnden,

–Domstolsverket, när det gäller uppgifter om personal vid dom- stolar och hyres- och arrendenämnder,

–Folkhälsomyndigheten, när det gäller personal i verksamhet som rör förvaring och användning av försöksdjur,

–Försäkringskassan,

–hyres- och arrendenämnder,

–Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,

–Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen,

–Inspektionen för vård och omsorg,

–Justitiekanslern,

–Kammarkollegiet, när det gäller personal i verksamhet som rör personskadereglering,

–Kriminalvården,

–Kronofogdemyndigheten,

–Kustbevakningen,

–Livsmedelsverket, när det gäller veterinärer, övrig personal i verksamhet som rör köttkontroll och personal i annan inspektions- verksamhet och i verksamhet som rör kosttillskott och tillståndsgiv-

24Senaste lydelse 2019:215.

119

Författningsförslag

SOU 2020:16

ning eller godkännanden avseende ekologiskt producerade livsmedel och nya livsmedel,

–länsstyrelserna, när det gäller personal i verksamhet som rör handläggning av djurskydds- och rovdjursfrågor samt i verksamhet som rör offentlig kontroll av djurskyddsfrågor och frågor om gräns- överskridande avfallstransporter,

–Migrationsverket,

–myndigheter som svarar för personaladministrativ verksamhet avseende parkeringsvakter som förordnats enligt lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m.,

–nämnder som utövar ledning av hälso- och sjukvårdsverksam- het enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) eller de andra myn- digheter som svarar för personaladministrativ verksamhet avseende hälso- och sjukvårdspersonal,

–patientnämnder,

–Polismyndigheten,

– Regeringskansliet, när det	– Regeringskansliet, när det
gäller personal i verksamhet som	gäller personal i verksamhet som
rör handläggning av ärenden om	rör handläggning av ärenden om
nåd i brottmål, abolition och sär-	nåd i brottmål, abolition och sär-
skild utlänningskontroll,	skild kontroll av vissa utlän-
	ningar,

–Rättsmedicinalverket, när det gäller personal inom rättsmedi- cinsk och rättspsykiatrisk verksamhet,

–Skatteverket,

–socialnämnder eller andra nämnder som svarar för personalad- ministrativ verksamhet avseende personal som verkar inom social- tjänsten,

–Socialstyrelsen,

–Statens institutionsstyrelse,

–Statens jordbruksverk, när det gäller personal i verksamhet som rör uppfödning, förvaring, tillhandahållande och användning av för- söksdjur,

–Statens servicecenter, när det gäller personal i verksamhet som rör upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och handläggning av förvaltningsärenden vid servicekontor enligt lagen (2019:212) om viss gemensam offentlig service,

–Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden,

–Säkerhetspolisen,

120

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.21Förslag till förordning om ändring i häktesförordningen (2010:2011)

Härigenom föreskrivs att 26 § häktesförordningen (2010:2011) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		26 §25
Undersökningsledaren		eller	Undersökningsledaren eller
åklagaren ska hålla den myndig-			åklagaren ska hålla den myndig-
het som ansvarar för förvarings-			het som ansvarar för förvarings-
lokalen underrättad om förhål-			lokalen underrättad om förhål-
landen som har betydelse från			landen som har betydelse från
säkerhetssynpunkt	för behand-		säkerhetssynpunkt	för	behand-
lingen av den som är intagen på			lingen av den som är intagen på
grund av misstanke om brott.			grund av misstanke om brott.
Polismyndigheten	och	Säker-	Polismyndigheten	och	Säker-
hetspolisen har motsvarande un-			hetspolisen har motsvarande un-
derrättelseskyldighet i fråga om			derrättelseskyldighet i fråga om
den som har tagits i förvar enligt			den som har tagits i förvar enligt
utlänningslagen (2005:716) eller			utlänningslagen (2005:716) eller
lagen (1991:572) om särskild ut-			lagen (2021:000)	om	särskild
länningskontroll.			kontroll av vissa utlänningar.

Denna förordning träder i kraft den…

25Senaste lydelse 2014:1184.

122

SOU 2020:16

Författningsförslag

1.22Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen

Härigenom föreskrivs att 3 och 9 §§ förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3§26

Säkerhetspolisen ansvarar för att förebygga, förhindra och upp- täcka brottslig verksamhet samt utreda och beivra brott av följande slag:

1.brott mot 18 eller 19 kap. brottsbalken eller annat brott mot Sveriges säkerhet, i fråga om brott mot medborgerlig frihet dock endast om det finns särskilda skäl för det,

2.brott mot

a)lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall,

b)lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, och

c)lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekryte- ring och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvar- lig brottslighet,

3. sådana brott mot 13 kap. brottsbalken som har syftat till att framkalla fara för Sveriges säkerhet eller att allvarligt hota eller skada centrala samhällsfunktioner,

4. företagsspioneri eller olovlig befattning med en företagshem- lighet, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

5. brott där våld, hot eller	5. brott där våld, hot eller
tvång har använts för politiska	tvång har använts för politiska
syften, om brottet har riktat sig	syften, om brottet har riktat sig
mot någon för vars personskydd	mot någon för vars personskydd
Säkerhetspolisen ansvarar eller	Säkerhetspolisen ansvarar eller
om gärningen har riktats mot ett	om gärningen har riktats mot ett
särskilt viktigt samhällsintresse,	särskilt viktigt samhällsintresse,
och

26Senaste lydelse 2018:667.

123

Författningsförslag

SOU 2020:16

6.brott som rör sanktionslag- stiftning, krigsmateriel eller pro- dukter med dubbla användnings- områden, dock endast brott som har anknytning till verksamhet som Säkerhetspolisen har till uppgift att förebygga och för- hindra.

Om Säkerhetspolisen i sam- band med verksamhet som anges i första stycket 1–4 eller 6 upp- täcker något annat brott får myn- digheten utreda även det brottet.

7.brott mot lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa ut- länningar.

Om Säkerhetspolisen i sam- band med verksamhet som anges i första stycket 1–4, 6 eller 7 upp- täcker något annat brott får myn- digheten utreda även det brottet.

9 §

Säkerhetspolisen ska senast	Säkerhetspolisen ska senast
den 31 augusti varje år i en skri-	den 31 augusti varje år i en skri-
velse till regeringen redogöra för	velse till regeringen redogöra för
tillämpningen av lagen (1991:572)	tillämpningen av lagen (2021:000)
om särskild utlänningskontroll	om särskild kontroll av vissa
under perioden 1 juli föregående	utlänningar under perioden 1 juli
år–30 juni.	föregående år–30 juni.

Denna förordning träder i kraft den…

124

Författningsförslag

SOU 2020:16

1.24Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1746) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 23 § förordningen (2018:1746) om krimi- nalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

23 §

Uppgifter i säkerhetsregistret ska lämnas ut till Polismyndig- heten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyn- digheten, om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för

1.en förundersökning,

2.andra brottsbekämpande åtgärder, eller

3.att upprätthålla ordningen och säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet.

Uppgifter i säkerhetsregistret ska lämnas ut till Regeringskansliet om uppgiften kan antas ha betydelse i ärenden

1.om nåd i brottmål,

2. enligt lagen (1991:572) om	2. enligt lagen (2021:000) om
särskild utlänningskontroll, eller	särskild kontroll av vissa utlän-
	ningar, eller

3.enligt 7 kap. 11 § eller 13 kap. 6 § fängelselagen (2010:610). Uppgifter i säkerhetsregistret får lämnas ut till en allmän domstol

om uppgiften kan antas ha betydelse i ärenden enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid.

Denna förordning träder i kraft den…

126

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2020:16

2.2Genomförande av uppdraget

Utredningens arbete påbörjades i slutet av augusti 2018 och har be- drivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med grup- pen av sakkunniga och experter. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt 11 tillfällen för att ta fram betänkandet.

Enligt utredningens direktiv ska utredaren i lämplig omfattning samråda med och inhämta upplysningar från de myndigheter och an- dra organisationer som berörs av frågorna. Utredaren och sekrete- raren träffade företrädare för Säkerhetspolisen den 4 oktober 2018. Den 29 november 2019 träffade utredaren på nytt företrädare för Säkerhetspolisen.

Utredaren och sekreteraren samrådde med Terroristbrottsutred- ningen (Ju 2017:03) den 15 november 2018. Därefter har utredning- arna haft vissa kontakter med varandra.

Utredaren och sekreteraren deltog den 5 december 2018 vid en presentation av rapporten Barn i förvar – en undersökning av Svenska Röda Korset.

Den 13 februari 2019 gjorde utredaren och sekreteraren ett stu- diebesök på Migrationsverkets förvarsenhet i Kållered, strax utanför Göteborg.

Den 25 mars 2019 träffade utredaren och sekreteraren domare vid Stockholms tingsrätt, avdelningarna 4 och 5, som handlägger mål och ärenden om tvångsmedel enligt lagen om särskild utlännings- kontroll.

Utredaren deltog den 22 maj 2019 i workshopen Intelligence – Ethics and Oversight arrangerad av Center for Asymmetric Threat Studies (CATS).

Utredaren och sekreteraren träffade företrädare för Polismyndig- heten (nationella operativa avdelningen, NOA) den 11 juni 2019, för Kriminalvården den 21 augusti 2019 och för Statens institutionssty- relse (SiS) den 26 november 2019, för att ta del av myndigheternas erfarenheter av elektronisk övervakning med fotboja.

Migrationsverket har den 6 februari 2020 inkommit med en skri- velse till utredningen. I skrivelsen framhåller verket behovet av viss lagändring i fråga om säkerhetsärenden enligt utlänningslagen. Skri- velsen rör en fråga som ligger utanför utredningens direktiv.

128

3 Bakgrund

3.1Historik

3.1.11973 års lagstiftning

Särskilda bestämmelser med syfte att bekämpa terrorism infördes första gången i svensk lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med inter- nationell bakgrund. Lagen var tidsbegränsad, men giltighetstiden förlängdes succesivt till utgången av år 1975. Syftet med lagen var att minska riskerna för att Sverige skulle bli skådeplats för internatio- nella terroristdåd.

Lagen byggde på ett förslag som utarbetades av Kommissionen för förebyggande av politiska våldsdåd (DsJu 1972:35). Anledningen till att kommissionen tillkallades var händelserna på Bulltofta flyg- plats i september 1972. Tre personer med kroatisk bakgrund hade kapat ett passagerarplan och med passagerare som gisslan lyckades de utverka frigivning av andra kroater som hade dömts för ockupa- tionen av det jugoslaviska konsulatet i Göteborg år 1971 och mordet på en jugoslavisk ambassadör i Stockholm samma år.

Som bakgrund till lagen angavs i förarbetena att det hade gått en våldsvåg över världen och att våldsvågen behövde bekämpas inte bara genom internationell samverkan, utan även genom åtgärder på det nationella planet (proposition med förslag till lagstiftning om åtgär- der mot vissa våldsdåd med internationell bakgrund, prop. 1973:37, s. 16 f.). Den dåvarande utlänningslagen (1954:193) ansågs inte till- räcklig för att hindra utlänningars inresa i Sverige när det fanns skäl att anta att deras närvaro innebar risker för politiska terroristattentat i landet. Det fanns vidare behov av att från svenskt territorium kunna avlägsna utlänningar som inte utan fog kunde betraktas som presum- tiva terrorister och att utöva kontroll över sådana utlänningar om de inte kunde avlägsnas på grund av asylreglerna.

129

Bakgrund

SOU 2020:16

Terroristbestämmelserna togs in i en separat lag som alltså var tidsbegränsad. Skälet till att den tidsbegränsades var bl.a. att bestäm- melserna var ingripande för den enskilde. Riksdagen skulle därför ges möjlighet att ta ställning till om lagstiftningen skulle fortsätta att gälla och, i så fall, om några ändringar behövde göras utifrån de erfa- renheter man fått under den tid som lagen hade varit i kraft.

I lagen föreskrevs att en utlänning som kom till Sverige skulle avvisas om det fanns grundad anledning anta att han tillhörde eller verkade för en organisation eller en grupp som på grund av vad som var känt om dess verksamhet kunde befaras här i riket använda våld, hot eller tvång för politiska syften (det s.k. organisationskravet). På samma grund fick en utlänning som redan befann sig i landet utvisas. Beslut om avvisning skulle normalt fattas av polismyndighet. Om utlänningen gjorde gällande att han var politisk flykting skulle avvis- ningsärendet i stället som huvudregel avgöras av regeringen, efter hörande av dåvarande Invandrarverket. Beslut om utvisning skulle meddelas av regeringen. I alla ärenden som prövades av regeringen skulle förhör hållas. Förhörsmyndighet utsågs av regeringen.

Lagen innebar inte någon begränsning av asylrätten. Regeringen skulle förordna att ett beslut om avvisning eller utvisning tills vidare inte fick verkställas, om utlänningen befarades vara politisk flykting eller om det annars förelåg särskild anledning till att verkställighet inte borde ske. Beslutet fick omprövas när det fanns skäl till det.

Bestämmelser om kontroll och övervakning av en utlänning som avvisats eller utvisats, utan att beslutet kunnat verkställas, togs också in i 1973 års lag. Den kontroll och övervakning som kunde komma i fråga innebar att regeringen meddelade föreskrifter och inskränk- ningar för utlänningens vistelse i landet. Utlänningen kunde också bli föremål för vissa spaningsåtgärder. Om det behövdes för att ut- reda om en organisation eller en grupp planerade eller förberedde en åtgärd som utgjorde ett hot mot allmän ordning och säkerhet, fick utlänningen även utsättas för husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av utlänningen fick tas fingeravtryck och foto- grafi. Beslut om dessa åtgärder meddelades av polismyndighet. För samma ändamål kunde polismyndighet, om det förelåg synnerliga skäl, få tillstånd till telefonavlyssning och brevkontroll. Frågor om tillstånd till sådana åtgärder prövades av Stockholms tingsrätt på yrkande av Rikspolisstyrelsen. Tillstånd skulle gälla för en viss tid som inte fick överstiga en månad.

130

SOU 2020:16

Bakgrund

3.1.21975 års lagstiftning

År 1975 gjordes omfattande ändringar i 1954 års utlänningslag. I samband med det fördes huvuddelen av bestämmelserna i 1973 års terroristlag in i utlänningslagen. Terroristbestämmelserna perma- nentades genom det. Reglerna om telefonavlyssning och vissa andra tvångsåtgärder togs in i en särskild lag, lagen (1975:1360) om tvångs- åtgärder i spaningssyfte i vissa fall, den s.k. särskilda spaningslagen. Den lagen gjordes tidsbegränsad, men giltighetstiden kom successivt att förlängas fram till den 1 juli 1989.

I samband med att terroristbestämmelserna sammanfördes med utlänningslagens bestämmelser gjordes vissa ändringar i terroristbe- stämmelsernas tillämpningsområde (proposition om ändring i utlän- ningslagen [1954:193] m.m., prop. 1975/76:18, s. 153 f.). Då inför- des bl.a. – vid sidan av organisationskravet – ett personligt rekvisit. Det skulle inte vara tillräckligt att utlänningen tillhörde en viss orga- nisation eller grupp för att bestämmelserna skulle vara tillämpliga. Han eller hon skulle själv utgöra en fara. Tillämpningsområdet be- gränsades samtidigt till grupper eller organisationer som, med hän- syn till vad som var känt om gruppens eller organisationens tidigare verksamhet, kunde befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften, och till följd av det kunde befaras bedriva sådan verksamhet även i Sverige. Befrielserörelser som förde en kamp i sitt hemland och eventuellt vid enstaka tillfällen hade rik- tat angrepp mot utländska intressen, skulle därmed inte omfattas av regleringen (prop. 1975/76:18 s. 155 f.).

Efter lagändringarna kunde alltså en utlänning avvisas eller ut- visas om organisationskravet var uppfyllt och det dessutom förelåg fara för att utlänningen i Sverige skulle medverka till en terrorist- handling.

Lagtexten preciserades i fråga om möjligheterna för regeringen att meddela föreskrifter om inskränkningar i och villkor för utlän- ningens vistelse i landet. Föreskrifterna fick avse utlänningens vis- telseort, byte av bostad och anställning och anmälningsplikt.

När terroristbestämmelserna permanentades kom den parlamen- tariska kontrollen att ersättas av ett nytt förfarande. Den hade fram till dess utövats genom att den tidigare lagen var tidsbegränsad och att det därmed prövades av riksdagen om giltigheten skulle förlängas (prop. 1975/76:18 s. 160 f.). Varje år skulle regeringen i en skrivelse

131

Bakgrund

SOU 2020:16

till riksdagen redovisa vilka åtgärder som hade vidtagits med stöd av terroristbestämmelserna. Skrivelsen skulle även innehålla uppgifter om de organisationer eller grupper som terroristbestämmelserna hade tillämpats på.

3.1.31980 och 1982 års lagstiftning

År 1980 ersattes den då gällande utlänningslagen med en ny utlän- ningslag (1980:376). Terroristbestämmelserna fördes med i stort sett oförändrat sakligt innehåll över till den nya lagen. En ändring gjordes så att förhandling i stället för förhör skulle hållas i ärenden där terroristbestämmelserna tillämpades. Ändringen gjordes för att förtydliga att förfarandet var avsett att ta tillvara både utlänningens och myndighetens intressen (proposition med förslag till ny utlän- ningslag, m.m., prop. 1979/80:96, s. 103).

År 1982 genomfördes vissa ändringar i fråga om handläggningen av terroristärendena. Ändringarna innebar att polismyndigheternas befogenhet att besluta om avvisning av presumtiva terrorister upp- hävdes. Det förbehölls i stället regeringen att fatta sådana beslut. En annan ändring var att förhandling i terroristärenden skulle hållas vid Stockholms tingsrätt, om det inte förelåg särskilda skäl mot det.

3.1.41989 års lagstiftning

Den 1 juli 1989 trädde en ny utlänningslag (1989:529) i kraft. Terro- ristbestämmelserna bröts då ut ur utlänningslagen och sammanför- des med bestämmelserna i den särskilda spaningslagen till en ny gemensam lag, lagen (1989:350) om åtgärder för att förebygga vålds- dåd med internationell bakgrund (terroristlagen). Samtidigt perma- nentades även bestämmelserna från spaningslagen. Behovet av insyn och kontroll ansågs vara tillgodosett genom regeringens årliga skri- velser till riksdagen (proposition med förslag till utlänningslag m.m., prop. 1988/89:86, s. 139 f.).

Motiven för att på nytt bryta ut terroristbestämmelserna ur ut- länningslagen var bl.a. att terroristärendena handlades på ett helt annat sätt än övriga utlänningsärenden, att det ibland måste göras känsliga utrikespolitiska bedömningar i terroristärendena, att place- ringen i utlänningslagen gjorde den lagen onödigt komplicerad och

132

SOU 2020:16

Bakgrund

svåröverskådlig och att terroristbestämmelserna hade tillämpats i ytterst få fall i förhållande till övriga bestämmelser i utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s. 139).

Enligt 1989 års terroristlag skulle en utlänning som kom till Sve- rige avvisas, om det fanns grundad anledning anta att utlänningen tillhörde eller verkade för en sådan organisation eller grupp som av- sågs i terroristbestämmelserna. Det skulle dessutom, med hänsyn till vad som var känt om utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt, föreligga fara för att han eller hon i Sverige skulle medverka till så- dana handlingar som organisationen eller gruppen kunde befaras vidta i landet. De organisationer eller grupper som avsågs var sådana som, med hänsyn till vad som var känt om deras verksamhet, kunde befaras utanför sitt hemland använda hot, våld eller tvång för politi- ska syften. Om de förutsättningarna var uppfyllda men utlänningen inte kunde avvisas, fick han eller hon i stället utvisas. Beslut om av- visning och utvisning meddelades av regeringen. Hade regeringen beslutat om avvisning eller utvisning, men det fanns hinder mot att verkställa beslutet eller beslutet av någon annan särskild anledning inte borde verkställas, skulle regeringen besluta om inhibition. I så fall blev bestämmelserna om tvångsmedel i lagen automatiskt till- lämpliga. Det innebar att det fick vidtas tvångsåtgärder i spanings- syfte om det var av betydelse för att utröna om organisationen eller gruppen planlade eller förberedde gärningar som innebar våld, hot eller tvång för politiska syften. Om regeringen hade inhiberat ett be- slut om avvisning eller utvisning, fick regeringen besluta om in- skränkningar och villkor beträffande utlänningens vistelseort, byte av bostad och anställning och om anmälningsplikt.

3.1.5Den nu gällande lagens tillkomst

Den 1 juli 1991 trädde lagen (1991:572) om särskild utlänningskon- troll i kraft. Den ersatte 1989 års terroristlag. Bestämmelserna i ut- länningslagen om utvisning med hänsyn till rikets säkerhet fördes över till den nya lagen. I förarbetena anges att bekämpandet av terro- rism ges hög prioritet i praktiskt taget alla stater och att Sverige, lik- som andra stater, måste skydda sig mot terroristhandlingar. Det konstateras vidare att det krävs särskilda bestämmelser för att kunna avlägsna utlänningar som med hänsyn till risken för terroristhand-

133

Bakgrund

SOU 2020:16

lingar bedöms som farliga (proposition med förslag till lag om sär- skild kontroll av utlänningar m.m., prop. 1990/91:118, s. 3).

Den nya lagen skilde sig på ett antal punkter från 1989 års terro- ristlag. Den nya lagen skulle inte reglera avvisning. En sådan åtgärd skulle i stället vidtas med stöd av de allmänna bestämmelserna i ut- länningslagen om att en utlänning kan avvisas om det finns risk för att han eller hon kommer att begå brott. Även om det i övrigt fanns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen skulle i första hand de bestämmelserna gälla. Det personliga rekvisitet be- hölls medan det s.k. organisationskravet slopades. Organisations- kravet, som syftade till att koppla samman utlänningen med en viss organisation som kunde befaras begå terroristhandlingar i Sverige, ansågs vara svårt att tillämpa och kunde leda till oönskade stämp- lingseffekter. En annan nyhet i lagen var att ett befarat terroristat- tentat i en annan stat kunde beaktas (prop. 1990/91:118 s. 32 f.).

Lagen har sedan den trädde i kraft genomgått förändringar, en del som en följd av att annan lagstiftning har ändrats. Uttrycket våld, hot eller tvång för politiska syften – som tidigare användes för att avgränsa risken för terroristhandlingar – ersattes år 2003 av en hän- visning till brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Motivet till ändringen var framför allt att det i svensk rätt inte skulle användas olika definitioner av begreppet terrorism (Straffansvar för terrorist- brott, prop. 2002/03:38, s. 79 f.). Kravet har också skärpts till att det ska vara särskilt påkallat med hänsyn till rikets säkerhet för att utvis- ning ska få beslutas på den grunden (Genomförande av skydds- grundsdirektivet och asylprocedurdirektivet, prop. 2009/10:31, s. 237 f. och 290). Från och med den 1 januari 2010 är lagen om sär- skild utlänningskontroll inte längre subsidiär i förhållande till utlän- ningslagen.

En ny utlänningslag (2005:716) trädde i kraft den 31 mars 2006. Då ändrades instansordningen för ärenden som handläggs enligt la- gen om särskild utlänningskontroll. Ändringarna innebar att ärende- na hädanefter skulle avgöras av Migrationsverket i första instans och att verkets beslut skulle kunna överklagas till regeringen av utlän- ningen och av Säkerhetspolisen.

Nedan följer en närmare beskrivning av hur dagens reglering ser ut när det gäller utlänningsärenden med säkerhetsaspekter. Tonvik-

134

SOU 2020:16

Bakgrund

ten ligger, av naturliga skäl, på handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

3.2Dagens reglering

3.2.1Två olika lagar

De grundläggande bestämmelserna om utlänningars rätt att vistas i Sverige och om avvisning och utvisning av utlänningar som av olika skäl inte får göra det finns i utlänningslagen. Utlänningslagen inne- håller även en rad andra regler om utlänningars inresa och vistelse här i landet. Där regleras exempelvis frågor om pass, visering, uppe- hållstillstånd och arbetstillstånd. I utlänningslagen finns också be- stämmelser om vissa kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas gentemot utlänningar, t.ex. omhändertagande av pass och resehand- lingar, fotografering, tagande av fingeravtryck och omhändertagan- de av utlänningen för att verkställa ett avvisnings- eller utvisnings- beslut. Utlänningslagen innehåller särskilda bestämmelser om hur vissa ärenden med säkerhetsaspekter, s.k. säkerhetsärenden (se av- snitt 3.2.4), ska hanteras. Beträffande vissa utlänningar, som bedöms kunna utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet eller som kan vara presumtiva terrorister, finns det – vid sidan av utlänningslagen – en särskild lag, lagen om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 3.2.2) som reglerar de mer kvalificerade säkerhetsärendena. Den lagen lutar sig dock i många avseenden mot den generella regleringen i utlän- ningslagen, genom hänvisningar dit.

3.2.2Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll

En utlänning får enligt 1 § lagen om särskild utlänningskontroll ut- visas ur landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säker- het. Detsamma gäller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan be- faras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terrorist- brott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förbe- redelse eller stämpling till sådant brott.

Beslut om utvisning meddelas enligt 2 § lagen om särskild utlän- ningskontroll av Migrationsverket på ansökan av Säkerhetspolisen.

135

Bakgrund

SOU 2020:16

Anser Polismyndigheten eller Migrationsverket att en utlänning bör utvisas med stöd av lagen, ska myndigheten anmäla det till Säker- hetspolisen. I ett beslut om utvisning ska det, enligt 4 c § lagen om särskild utlänningskontroll, anges till vilket land utlänningen ska ut- visas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Utvisningsbeslutet ska innehålla de anvisningar om verkställigheten som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge anledning till. En- ligt 4 § ska utvisningsbeslutet förenas med ett förbud för utlänning- en att återvända till Sverige. Förbudet ska gälla antingen för en viss tid eller utan tidsbegränsning. En utlänning som har förbjudits att återvända hit kan, om beslutet har verkställts, enligt 4 a § få tillstånd av regeringen att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter.

Migrationsverkets beslut att utvisa en utlänning får enligt 2 a § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till regeringen. Vid ett sådant överklagande ska Migrationsverket enligt 3 § skyndsamt överlämna handlingarna till Migrationsöverdomsto- len som därefter, med ett eget yttrande, lämnar handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att utvisningsbeslu- tet verkställs. Anser Migrationsöverdomstolen att det finns ett så- dant hinder, får regeringen inte avvika från den bedömningen. I övrigt får beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas endast om det är särskilt föreskrivet. Av 2 a § andra stycket lagen om särskild utlän- ningskontroll framgår att Säkerhetspolisen får överklaga Migra- tionsverkets beslut, om beslutet kan överklagas och det går Säker- hetspolisen emot.

Ett beslut om utvisning ska enligt 13 § lagen om särskild utlän- ningskontroll verkställas så snart det kan ske efter att beslutet fått laga kraft. Om inget annat bestämts, ansvarar Säkerhetspolisen för att utvisningsbeslutet verkställs.

Som ett led i förfarandet att avlägsna en utlänning ur landet får utlänningen under vissa förutsättningar, som anges i 8 § lagen om särskild utlänningskontroll, tas i förvar. Om det är tillräckligt, kan utlänningen ställas under uppsikt. Vilken myndighet som beslutar om förvar och uppsikt anges i 9 a–c §§. Av 9 § framgår att Polismyn- digheten kan besluta om förvar eller uppsikt om frågan om utvisning ännu inte förts till Migrationsverket. Säkerhetspolisen ansvarar en-

136

SOU 2020:16

Bakgrund

ligt 8 a § för att ett förvarsbeslut verkställs. I samma paragraf anges var en utlänning som tas i förvar ska placeras och vilka regler som gäller för hur han eller hon ska behandlas under förvarstiden.

Om en utlänning har utvisats enligt lagen om särskild utlännings- kontroll men det föreligger ett verkställighetshinder, eller utvis- ningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska den beslutande myndigheten enligt 10 § första stycket förordna om inhibition eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd. Om det har gjorts, får enligt 11 § första stycket den myn- dighet som beslutar om utvisning besluta att utlänningen på vissa bestämda tider ska anmäla sig hos Polismyndigheten, s.k. anmäl- ningsplikt. Den som beslutar om anmälningsplikt ska i beslutet ange omfattningen av anmälningsplikten men får uppdra åt Säkerhetspo- lisen eller Polismyndigheten att utforma de närmare villkoren för hur anmälningsplikten ska fullgöras. Anmälningsplikt får beslutas även i vissa andra fall som anges i lagen. Om en utlänning har utvisats på grund av risken för att han eller hon kommer att begå eller med- verka till terroristbrott, får den beslutande myndigheten också be- sluta att reglerna om tvångsmedel i 19–22 §§ lagen om särskild ut- länningskontroll ska tillämpas. Utlänningen får då underkastas bl.a. husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Efter till- stånd av domstol får vissa hemliga tvångsmedel användas.

Innan regeringen prövar frågan om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller som första instans beslutar om anmälnings- plikt, ska enligt 13 a § andra stycket respektive 11 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen.

Lagen innehåller också bestämmelser om bl.a. muntlig förhand- ling (13 b och c §§), straff (23 och 24 §§), åtalsmedgivande (25 §), offentligt biträde (27 och 28 §§) och överklagande (bl.a. 3 c och d §§ och 28 a–c §§).

I 5 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll anges vilka paragrafer i utlänningslagen som i tillämpliga delar gäller i mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är fråga om bl.a. bestämmelser som rör kontroll- och tvångsåtgärder, förvar och uppsikt och handläggningen hos förvaltningsmyndighet och Migrationsöverdomstolen.

137

Bakgrund

SOU 2020:16

I 2 b och 3 b §§ lagen om särskild utlänningskontroll anges när den lagen inte längre ska tillämpas, utan handläggning och prövning i stället ska göras enligt utlänningslagen.

3.2.3Tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll

Lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas av regeringen i ett begränsat antal ärenden varje år. Från och med den 1 juli 2018 till och med den 30 juni 2019 fattade regeringen elva beslut med stöd av lagen (2019 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2019/20:62, s. 5). Sex av besluten innebar avslag på överklaganden av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Två av besluten innebar att tidigare meddelade utvisnings- beslut upphävdes efter anmälan av Säkerhetspolisen. Ett beslut var avslag på en begäran från utlänningen om omprövning av utvisnings- beslutet. De två övriga besluten innebar avslag på begäran från utlän- ningen om upphävande av anmälningsplikt respektive avslag på över- klagande av Migrationsverkets beslut om anmälningsplikt. Under året innan, från och med den 1juli 2017 till och med den 30 juni 2018, fattade regeringen två beslut med stöd av lagen (2018 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2018/19:17, s. 5). Ett av besluten innebar avslag på ett överklagande av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Genom det andra beslutet inhiberades ett tidigare meddelat beslut om utvisning och samtidigt beslutade regeringen om anmälningsplikt. Under året före, den 1 juli 2016 till och med den 30 juni 2017, tillämpade regeringen lagen i fyra beslut (2017 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2017/18:57, s. 4 f.). Året dess- förinnan (från och med den 1 juli 2015 till och med den 30 juni 2016) fattade regeringen sju beslut med stöd av lagen (2016 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2016/17:72, s. 4 f.). Under perioden från och med den 1 juli 2014 till med den 30 juni 2015 tillämpade regeringen lagen i ett fall och under motsvarande period året före (1 juli 2013–30 juni 2014) gjordes det i två fall. Under de fem åren innan det (från och med den 1 juli 2008 till och med den 30 juni 2013) fattade regeringen ett eller inget beslut per år. Sedan lagen trädde i kraft den 1 juli 1991 har regeringen fattat sammanlagt 65 beslut med stöd av lagen.

138

SOU 2020:16

Bakgrund

Säkerhetspolisen, Migrationsverket och Migrationsöverdomsto- len hanterar årligen ett antal mål och ärenden enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll. Det är inte alla ärenden enligt lagen som blir föremål för regeringens prövning. Det är emellertid endast såda- na beslut som regeringen har fattat med stöd av lagen som omfattas av den årliga redogörelsen till riksdagen. Någon officiell statistik över samtliga fall där lagen om särskild utlänningskontroll har till- lämpats finns alltså inte, men det rör sig även totalt sett om ett be- gränsat antal fall.

3.2.4Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen

Enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen utgörs säkerhetsärenden enligt ut- länningslagen av ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar en viss utgång. Det är ärenden där Säkerhetspolisen förordar att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en ansökan om uppehållstill- stånd eller arbetstillstånd ska avslås eller återkallas, att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en statusförklaring ska åter- kallas, att en utlänning inte ska beviljas resedokument eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller återkallas. Även ett ärende hos Migrationsverket om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b § utlänningslagen är ett säkerhets- ärende, om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende.

Säkerhetsärenden avgörs på i princip samma sätt som andra ut- länningsärenden enligt utlänningslagen, om det inte finns särregler. Ärendena är dock som regel mer komplexa och därigenom också generellt sett betydligt mer arbetskrävande. Ett säkerhetsärende ska dessutom enligt 1 kap. 13 § utlänningslagen handläggas skyndsamt. Säkerhetspolisen har enligt 14 kap. 11 § utlänningslagen rätt att överklaga Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden och är enligt 16 kap. 6 § andra stycket, vid sidan av Migrationsverket, utlänning- ens motpart i migrationsdomstol och i Migrationsöverdomstolen. Om inte annat bestämts, är det enligt 12 kap. 14 § andra stycket ut- länningslagen Säkerhetspolisen som verkställer ett beslut om avvis- ning eller utvisning i ett säkerhetsärende, vilket alltså inte är fallet i andra ärenden enligt utlänningslagen.

139

Bakgrund

SOU 2020:16

3.3Grundläggande fri- och rättigheter

3.3.1Regeringsformen

Enskilda är gentemot det allmänna tillförsäkrade vissa grundläggan- de fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. I 1 § anges de s.k. positiva opinionsfriheterna, däribland yttrandefriheten, infor- mationsfriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten. I 2 och 3 §§ behandlas de s.k. negativa opinionsfriheterna. De innebär bl.a. att ingen får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i poli- tiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende.

Rätten till kroppslig integritet och rörelsefrihet regleras i 4–8 §§. Dödsstraff får inte förekomma. Var och en är också skyddad mot kroppsstraff. Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot på- tvingat kroppsligt ingrepp och mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefon- samtal eller annat förtroligt meddelande. Därutöver är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den per- sonliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervak- ning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. En svensk medborgare får inte landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsbe- rövanden. Den som är svensk medborgare är därutöver tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det.

I 9–11 §§ finns regler om rättssäkerhet. Reglerna innebär bl.a. att om en annan myndighet än en domstol har berövat en person fri- heten med anledning av brott eller misstanke om brott, ska han eller hon kunna få frihetsberövandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. Även den som av någon annan anledning har blivit omhän- dertagen tvångsvis, ska kunna få omhändertagandet prövat av dom- stol utan oskäligt dröjsmål.

I20–25 §§ regleras i vilken utsträckning, under vilka förutsätt- ningar och i vilka former begränsningar får göras i de grundläggande fri- och rättigheterna. Begränsningar får endast göras för att tillgo- dose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En be- gränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller

140

SOU 2020:16

Bakgrund

annan sådan åskådning. Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott. Mötesfri- heten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ord- ning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.

För utländska medborgare får särskilda begränsningar göras ge- nom lag i fråga om bl.a. yttrandefriheten, mötesfriheten och före- ningsfriheten. Begränsningar får även göras i skyddet mot kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång och i skyddet mot intrång i förtroliga försändelser och meddelanden och i övrigt mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet mot frihetsberövan- de och rätten till domstolsprövning av frihetsberövande av annan an- ledning än brott eller misstanke om brott, får också begränsas för andra än svenska medborgare.

3.3.2Europakonventionen

Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen. Konventionen gäl- ler som svensk lag.

Konventionsbestämmelserna ger ett grundläggande skydd för rätten till liv (artikel 2), föreskriver förbud mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3) och förbud mot slaveri och tvångsarbete (artikel 4). Vidare skyddas tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 9) och mötes- och föreningsfrihet (artikel 11).

Rätten till frihet och personlig säkerhet i artikel 5 innebär att ingen får berövas friheten utom i de uppräknade fallen och i den ord- ning som föreskrivs i lag. Som giltig grund anges bl.a. att någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att för- hindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett för- farande som rör hans utvisning eller utlämning.

141

Bakgrund

SOU 2020:16

Enligt artikel 8.1 har var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Skyddet för privatlivet är inte absolut utan får inskränkas. För att inskränkningen ska vara till- låten krävs det enligt artikel 8.2 att den görs med stöd av lag och att den är nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Var och en har enligt artikel 10 rätt till yttrandefrihet. Utövandet av yttrande- friheten får inskränkas genom lag, om det i ett demokratiskt sam- hälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyg- gande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att för- hindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet.

Rätten till en rättvis rättegång regleras i artikel 6. I artikel 13 föreskrivs en rätt till ett effektivt rättsmedel för den som har fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta. Enligt artikel 14 ska det säkerställas att fri- och rättigheterna kan åtnjutas utan dis- kriminering på någon grund såsom kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörig- het till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

3.3.3EU-stadgan

Europeiska unionens (EU) stadga om de grundläggande rättighe- terna innehåller bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter som till sitt materiella innehåll i många avseende motsvarar regle- ringen i Europakonventionen. I stadgan finns det bestämmelser om rätten till liv och om förbud mot tortyr och omänsklig och förned- rande behandling eller bestraffning (artiklarna 2 och 4), om rätt till frihet och personlig säkerhet och om respekt för privatlivet och familjelivet (artiklarna 6 och 7). Det finns även bestämmelser om tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 10), om ytt- rande- och informationsfrihet (artikel 11) och om mötes- och före- ningsfrihet (artikel 12). Det föreskrivs också en rätt till asyl och skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning (artiklarna 18 och

142

4Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

4.1Terrorism

4.1.1Begreppet terrorism

Med terrorism avses enligt Nationalencyklopedin ”våldshandlingar som är politiskt betingade och som syftar till att påverka samhället eller ett lands politik utan hänsyn till om oskyldiga drabbas”. Begrep- pet terrorism förekommer flitigt såväl i internationella sammanhang och politiska dokument som inom litteratur och forskning. Det finns inte någon allmänt accepterad definition av vad som är terro- rism (eller terroristbrott). En definition som finns i en antiterror- resolution från Förenta nationernas (FN) generalförsamling lyder:

Terrorism är en handling som syftar till att döda eller allvarligt skada civila eller icke-stridande, med avsikt att skrämma en befolkning eller utöva tvång på en regering eller en internationell organisation.1

Inom EU används en definition som utgår från vad som utgör ett terroristbrott. En person kan dömas för terroristbrott om han eller hon begår en viss gärning, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att:

•injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller befolkningsgrupp,

•otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organi- sation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller

•allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, kon- stitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation.

1General Assembly of the United Nations (7 oktober 1999). ”International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism”.

145

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

SOU 2020:16

Den svenska straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism, som bygger på hur uttrycket terrorism används i EU-rättsliga dokument, defini- erar vad som utgör terroristbrott, se avsnitt 6.2.2. Som en bakgrund till utredningens översyn av lagen om särskild utlänningskontroll och vissa frågor om säkerhetsärenden enligt utlänningslagen redo- görs i detta kapitel översiktligt för terrorismens utveckling och hot- bilden internationellt och mot Sverige och svenska intressen. För en närmare beskrivning av våldsbejakande extremism och arbetet mot terrorism kan hänvisas till Terroristbrottsutredningens betänkande En ny terroristbrottslag, SOU 2019:49, s. 116–119 och 126–130.

4.1.2Kort om utvecklingen

Utvecklingen internationellt

Terrorismen har en lång historia. De judiska seloterna brukar ut- nämnas till historiens första terrorister. Vid tiden för Kristi födelse kämpade de mot det romerska imperiets ockupation. En annan tidig form av terrorism var grupper av assassiner, en muslimsk shiitisk sekt under 1100- och 1200-talet med fästen runt om i Mellanöstern. Assassinerna använde lönnmordet som vapen. Deras medlemmar skickades ut i små grupper som dödade befälhavarna i de arméer som hotade deras fästen. Begreppet terrorism myntades först i slutet på 1700-talet i samband med franska revolutionen och jakobinernas skräckregim. Under 1800-talet förknippades terrorismen med små oppositionella grupper som använde våld för att uppnå sina politiska mål. Under andra världskriget verkade framgångsrika statsstödda terroristgrupper av vilka många var gerillor, partisangrupper och motståndsrörelser som organiserades och utrustades av de allierade. I kampen för en judisk stat i Palestina utförde de sionistiska organi- sationerna terroristattentat. En variant av terrorism som tillkom under 1960-talet var flygplanskapningar.

Under de mer närliggande decennierna har de tamilska tigrarna genomfört självmordsattentat mot både Indiens och Sri Lankas be- folkning, medan konflikten mellan Israel och Palestina varit en driv- kraft för terrorism i Mellanöstern.

IEuropa var under framför allt 1970- och 1980-talen den organi- serade politiska, nationalistiska och separatistiska terrorismen fram- trädande med organisationer som exempelvis Röda armé-fraktionen

146

SOU 2020:16

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

(RAF; på ett tidigt stadium känt som Baader-Meinhof-ligan), Röda Brigaderna, Irländska republikanska armén (IRA) och Euskadi ta Askatasuna (ETA).

På 1990-talet uppträdde en ny form av terrorism. Om terrorist- attentat under 1960-, 1970- och 1980-talen hade relativt tydliga sepa- ratistiska, politiska och nationella motiv hade den ”nya” terrorismen med det islamistiska terroristnätverket al-Qaida i spetsen mer om- fattande mål. Det genomfördes många allvarliga attentat som resul- terade i ett högt antal dödsoffer eller skadade. Ett exempel på sådana storskaliga attentat under 1990-talet är attacken mot World Trade Center (WTC) i New York. Den 26 februari 1993 exploderade en lastbil fylld med sprängmedel i det underjordiska garaget under WTC:s norra torn. Lastbilen var utplacerad av islamistiska terroris- ter. Sex personer dödades och tusentals skadades.

Den 11 september 2001 genomfördes ett nytt terroristattentat mot WTC. Två flygplan kapades och flögs rakt in i de båda tvilling- tornen. Ytterligare två flygplan kapades, varav det ena flögs in i USA:s försvarshögkvarter Pentagon. Nästan 3 000 personer dog och 6 200 personer skadades i attentaten. Terroristerna var islamister och Usama bin Ladin och hans terroristnätverk al-Qaida tog på sig an- svaret. Den 12 oktober 2002 genomfördes ett terroristattentat på ön Bali i Indonesien av den islamistiska terroristgruppen Jemaah Isla- miyah. Tre bomber sprängdes och sammanlagt 202 personer döda- des i attentatet. Förutom dessa attentat kan även nämnas terrorist- attentatet i Madrid år 2004 och attentaten i Londons kollektivtrafik år 2005.

Mot bakgrund bl.a. av en ökad politisk destabilisering i flera län- der i Mellanöstern och Afrika steg antalet dödsoffer i terroristatten- tat markant under 2010-talet. Olika terroristorganisationer uppträd- de också som aktörer i väpnade konflikter i bl.a. Syrien och Irak. Förekomsten av s.k. utländska terroriststridande i dessa konflikter blev framträdande. Det värsta året sett till antalet dödsoffer var år 2014 då uppskattningsvis 35 000 personer dog i terroristattentat runt om i världen.2 De värst drabbade länderna var Irak, Afghanistan, Nigeria och Syrien. Därefter har antalet döda i terroristattentat sjun- kit. År 2017 dog totalt drygt 18 000 personer i olika terroristattentat i världen. Afghanistan hade det högsta antalet dödade det året3. Flera

2Global Terrorism Index (GTI) 2016, Institute for Economics & Peace (IEP).

3Global Terrorism Index (GTI) 2018, Institute for Economics & Peace (IEP).

147

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

SOU 2020:16

terroristattentat genomfördes också i Europa och USA under 2010-ta- let. Vissa av attentaten var välplanerade och innefattade användande av tunga vapen och sprängmedel. Andra genomfördes med enklare medel av personer som ofta agerade på egen hand. Som exempel på mer avancerade attentat kan nämnas attentaten i Paris år 2015 mot bl.a. en tidningsredaktion och en rockkonsert. Som exempel på attentat av ensamagerande kan nämnas lastbilsattackerna i Nice och Berlin år 2016. I Storbritannien inträffade flera terroristattentat år 2017. Även i Bryssel och Barcelona genomfördes terroristattentat liksom på flera platser i USA, bl.a. i New York, Miami och Boston.

De terroristattentat som genomförts under 1990- och 2000-talen har haft olika motiv. År 2011 genomförde en högerextremist ett ter- roristattentat i Oslo och på Utøya i Norge med ett betydande antal döda och skadade. Likaså har högerextremister under lång tid utgjort ett av de största terroristhoten i USA. Exempel på det är bomb- attentatet år 1995 mot en federal byggnad i Oklahoma, en attack år 2012 mot ett sikhiskt tempel i Wisconsin och en attack mot en synagoga i Pittsburgh år 2018. I sammanhanget kan också nämnas mordet på brittiska politikern Jo Cox i Storbritannien år 2016, for- donsattacken i Charlottesville i USA år 2017 och angreppet mot två moskéer i Christchurch på Nya Zeeland i mars 2019.

Enligt en sammanställning av Europol4 utfördes och/eller plane- rades men avbröts 129 terroristattentat inom EU år 2018. Av dessa stod separatistiska aktörer för merparten, 83 attentat. Vänsterextre- mistiska aktörer stod för 19 attentat och islamistiska aktörer för 24. Islamistiskt motiverade attentat resulterade i den absoluta merpar- ten av dödsoffren. Ett attentat under år 2018 rapporterades ha ett högerextremistiskt motiv. De värst drabbade länderna inom EU, sett till antalet attentat, var Storbritannien, Frankrike, Italien och Spa- nien. Under år 2018 arresterades inom EU enligt Europols samman- ställning cirka 1 050 personer för terroristbrott och 653 personer dömdes. Majoriteten av de dömda, 399 personer, rapporterades ha kopplingar till islamistisk extremism.

4European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol, 2019.

148

SOU 2020:16

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

Utvecklingen i Sverige

Terrorism har i ett historiskt perspektiv inte varit något större pro- blem i Sverige. På 1970-talet inträffade dock flera brott med koppling till utländsk terrorism. År 1971 mördade kroatiska Ustasja-medlem- mar den jugoslaviska ambassadören i Stockholm. Året därpå kapade andra Ustasja-medlemmar ett svenskt plan och krävde att de aktivis- ter som hade fängslats för mordet på den jugoslaviska ambassadören skulle friges, vilket också skedde. Medlemmar i Baader-Meinhof- ligan ockuperade år 1975 den västtyska ambassaden. Två personer ur gisslan och en medlem i ligan dödades. Två år senare greps medlem- mar ur RAF som hade planerat att kidnappa dåvarande biträdande arbetsmarknadsministern Anna-Greta Leijon i syfte att få de perso- ner som fängslades efter ockupationen av den västtyska ambassaden frisläppta. Redan på 1980-talet befann sig personer knutna till olika utländska terroristgrupper, bl.a. Kurdistans arbetarparti (PKK), al- Gama al-Islamiya, Hamas och Hizbollah i Sverige.

Med början på 1990-talet och framåt har det funnits flera perso- ner i Sverige som har varit inriktade på att ge finansiellt och logistiskt stöd till internationella nätverk och stridande grupperingar utom- lands med en al-Qaidainspirerad agenda. Flera personer har under 2000-talet dömts i svenska domstolar för terroristbrott, förberedelse till terroristbrott och finansiering av terrorism. Brotten har alla haft anknytning till islamistisk extremism och har begåtts både i Sverige och utomlands. Omkring år 2003 började individer ur dessa nätverk att själva resa till konfliktområden för att delta i terrorismrelaterad träning eller strid. Till en början gick resorna främst till Somalia, Pakistan, Afghanistan, Irak och Jemen. Från år 2012 och framåt var Syrien och Irak de vanligaste målen för resor i terrorismsyfte. Resan- det till dessa länder för att ansluta sig till islamistiska terroristorga- nisationer, framför allt Daesh, var mycket omfattande i förhållande till tidigare trender som avser al-Qaidainspirerat resande. Under åren 2012–2016 lämnade runt 300 personer Sverige för att ansluta sig till våldsbejakande islamistiska grupper i Syrien eller Irak.

Den 11 december 2010 begicks ett terroristattentat i Stockholm, då två explosioner ägde rum på Olof Palmes gata respektive Bryggar- gatan. Vid platsen för den andra explosionen påträffades den svårt skadade gärningsmannen, som kort därefter avled. Två personer ska- dades lindrigt. Händelsen utreddes som ett terroristbrott och atten-

149

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

SOU 2020:16

tatet ska ha utförts som en reaktion på bl.a. den svenske konstnären Lars Vilks teckningar av profeten Muhammed och den svenska mili- tära insatsen i Afghanistan.

Den 7 april 2017 genomfördes ett mer omfattande terroristatten- tat i Stockholm. Fem personer avled och flera skadades allvarligt vid en attack med en lastbil på människor på Drottninggatan. Lastbilen stals strax innan attentatet, när lastbilens chaufför hade lämnat for- donet i samband med en varuleverans. Gärningsmannen försökte efter färden på Drottninggatan utlösa en explosion i lastbilens förar- hytt genom att antända en anordning med brandfarligt material. For- donet exploderade inte utan fattade bara eld. Attentatsmannen döm- des till livstids fängelse för terroristbrott, dels genom fem mord, dels genom allmänfarlig ödeläggelse. Han dömdes även för försök till ter- roristbrott genom 119 fall av försök till mord och för framkallande av fara för annan i 24 fall. Ingen organisation har tagit på sig ansvaret men gärningsmannens syfte ska ha varit att straffa Sverige för delta- gande i den militära utbildningsinsats som genomförts mot Daesh och att ingjuta fruktan i befolkningen.

4.1.3Det internationella terroristhotet i dag5

Terroristhotet internationellt sett kommer i dag främst från aktörer motiverade av våldsbejakande islamistiska ideologier. Dessa aktörer utgörs av större organisationer, t.ex. Daesh och al-Qaida, och deras lokala och regionala grenar, mindre terroristgrupper och ensamage- rande personer.

Det har sedan år 2017 skett en nedgång i antalet utförda islamis- tiska terroristattentat i västvärlden, en nedgång som fortsatt under år 2019. Daesh har försvagats och dess territoriella kontroll i Syrien och Irak har i princip upphört. I februari 2019 föll de sista fästena i Irak och Syrien. Därmed har kraften hos den terroristgruppen att planera och utföra större attentat begränsats. Daesh och dess sym- patisörer har fortsatt sina ansträngningar att inspirera och vägleda anhängare i västvärlden att utföra terroristattentat i de länder där de vistas. Det minskade antalet terroristattentat i västvärlden talar emellertid för att Daesh fått en minskad attraktionskraft. Trots det

5Innehållet i detta avsnitt är huvudsakligen hämtat från 2019 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2019/20:62, s. 6 f.

150

SOU 2020:16

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

utgör Daesh alltjämt den starkaste inspirationskällan för våldsbeja- kande islamister i västvärlden. Al-Qaida har under år 2019 fortsatt att uppmana till terroristattentat mot västerländska intressen. Al- Qaidas attraktionskraft har troligen stärkts, i takt med Daeshs till- bakagång. Al-Qaida kommer dock fortsatt att tvingas prioritera konflikter i närområdet, framför allt Syrien.

Individer som har rest till konfliktområden för att delta i terro- rismrelaterad träning eller strid och sedan återvänt till sina hemlän- der har sedan länge utpekats som ett potentiellt allvarligt hot i flera länder. Den erfarenhet som återvändare från sådana resor har skaffat sig bidrar till en ökad förmåga i de våldsbejakande islamistiska mil- jöerna. Det är också möjligt att enskilda individer bland resenärerna har påverkats av aktörer som har en uttalad attentatsavsikt mot väst- världen och därmed fått en förändrad avsikt och kan verka radikali- serande i den miljö de befinner sig. Hittills har dock relativt få av de europeiska återvändarna varit inblandade i attentatsplanering efter hemkomsten. Det framgår av 2017 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll (skr. 2017/18:57 s. 6).

Gärningspersoner som är födda, uppvuxna eller bosatta i det land där de planerar och utför attentat utgör en betydande majoritet av de som ligger bakom terroristattentat i västvärlden. Det understry- ker att radikaliseringen av våldsbejakande islamistiska individer inom det egna landet är ett allvarligt hot. Till synes legitima verksamheter i Europa bedriver via internet och lokalt genom ideella föreningar radikaliseringsverksamhet och finansiering av terrorism. Det finns exempel från europeiska länder på individer både bland nyanlända och sådana som växt upp i Europa som har genomgått en snabb radi- kaliseringsprocess. Ibland har de inte haft några tidigare kända kopp- lingar till våldsbejakande extremism.

Västvärlden har under de senaste åren sett ett antal terroristatten- tat med högerextremistisk motivbild. Det har även skett en ökning av antalet internationella kopplingar inom vit makt-miljön. Attentat i västvärlden med högerextremistisk motivbild har riktats mot före- trädare för staten, individer av annan etnicitet än gärningsmannen, flyktingförläggningar och mot folkmassor vid moskéer och demon- strationer. En ökad polarisering i samhället kan ha medfört att de våldsbejakande högerextremistiska aktörerna upplevt en känsla av legitimitet. Även inom vänsterextremistiska våldsbejakande grupper finns det anhängare som använder våldsamma metoder som politiska

151

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

SOU 2020:16

medel. Inom EU utgör fortfarande attentat med etno-nationalistiska eller separatistiska motiv merparten av alla terroristattentat. Sådana attentat utfördes under år 2018 i Frankrike, Spanien och Storbritan- nien (Nordirland). I Nordirland utgör flera olika grupper, som är motståndare till den nuvarande fredsprocessen, ett betydande hot. De använder våld som medel för att uppnå sitt mål om ett enat Irland. I Spanien är trenden sedan år 2013 nedåtgående vad gäller separatistisk terroristaktivitet. Hotet kommer huvudsakligen från våldsbejakande grupper som har bildandet av en självständig baskisk stat som mål.

4.1.4Hotbilden mot Sverige och svenska intressen6

Islamistisk extremism

Det främsta hotet från terrorism även mot Sverige och svenska in- tressen kommer från aktörer motiverade av våldsbejakande islamis- tiska ideologier. Det finns individer både i Sverige och utomlands som betraktar terroristattentat mot mål i Sverige som legitima. Ett fåtal av dessa har troligen såväl avsikt som förmåga att genomföra sådana attentat. Den sammanlagda hotnivån i Sverige befinner sig på en förhöjd nivå, en trea på en femgradig skala. Det beslutet fattade säkerhetspolischefen i januari 2019.7

I Sverige består den våldsbejakande islamistiska miljön av indivi- der och grupper som förespråkar en våldsbejakande ideologi, enligt vilken terroristattentat mot mål i västvärlden anses legitima. Från att tidigare främst ha varit koncentrerad till Sveriges tre storstadsområ- den är den våldsbejakande islamistiska miljön numera spridd över hela landet. Sverige har sedan år 2008 fått en ökad negativ uppmärk- samhet bland förespråkare av global våldsbejakande islamism, fram- för allt på grund av den upplevda kränkningen av islam. Hotbilden mot andra länder i Skandinavien är också relevant, eftersom Skandi- navien ibland ses som en enhet i våldsbejakande islamistiska miljöer. Sveriges deltagande i internationella militära insatser i Afghanistan,

6Texten i avsnittet bygger i huvudsak på Nationellt centrum för terrorhotbedömnings (NCT) bedömning av terrorhotet mot Sverige år 2019, Säkerhetspolisens årsbok 2018 och 2019 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2019/20:62.

7NCT gör varje år en terrorhotbedömning som ligger till grund för beslutet, men hotnivån kan även ändras under tiden.

152

SOU 2020:16

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

Irak och Mali kan också medföra att Sverige av vissa uppfattas som ett legitimt mål.

Det finns fortfarande att antal individer kvar i konfliktområdena i Syrien och Irak som rest från Sverige för att ansluta sig till terro- ristorganisationer. Vad som händer med dessa individer framöver kommer troligen att ha en inverkan på hotet mot Sverige. Det är möjligt att vissa av de individer som för närvarande är placerade i fångläger kan komma att återvända till Sverige. Även om det histo- riskt sett är en mycket liten andel av de personer som deltagit i en terroristorganisation i ett konfliktområde som senare kommit att ut- föra attentat i västvärlden, kan personer som återvänder ändå utgöra ett säkerhetshot. Den grupp av resenärer som fortfarande befinner sig i konfliktområdet har stannat kvar ända fram till Daeshs territo- riella kollaps. Dessa potentiella återvändare är sannolikt mer överty- gade i sin ideologi än de som har återvänt tidigare. Flertalet av de som är kvar har troligen också en högre förmåga och mer utbildning och erfarenhet av strid.

Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) har i sin be- dömning av terrorhotet mot Sverige år 2019 gjort bedömningen att Sverige fortsatt kommer att betraktas som ett legitimt mål för vålds- bejakande islamistiska aktörer såväl i Sverige som utomlands. Den våldsbejakande islamistiska miljön i Sverige inspireras av den propa- ganda som grupper som al-Qaida och Daesh förmedlar. Den verk- samhet som sympatisörer till dessa grupper främst ägnar sig åt syftar till att direkt eller indirekt stödja terroristverksamhet genom finan- siering, rekrytering och radikalisering. Inspirationen från grupper som Daesh och al-Qaida har dock minskat. Ett fåtal aktörer kommer troligen att ha såväl avsikt som förmåga att genomföra våldshand- lingar i Sverige som skulle kunna rubriceras som terroristbrott enligt den straffrättsliga lagstiftningen. Om ett sådant brott utförs i Sveri- ge kommer det troligen att göras av en ensamagerande gärningsper- son eller en mindre grupp och med enklare medel. Civila folksamlingar är det troligaste målet för ett eventuellt terroristattentat i Sverige.

153

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

SOU 2020:16

Politisk extremism

Det politiskt motiverade våldet som syftar till att ändra samhällsord- ningen kommer i Sverige – utöver från islamistisk extremism – främst från våldsbejakande höger- respektive vänsterextremistiska aktörer, dvs. vit makt-miljön och den autonoma miljön. De brott som begås är ofta riktade mot en viss typ av måltavla, i syfte att på- verka beslutsfattande, myndighetsutövning eller enskilda individers engagemang och deltagande i partier, organisationer och sakfrågor. Det politiskt motiverade våld som utövats i Sverige de senaste åren har i första hand varit reaktioner på olika ställningstaganden som aktörerna anser är felaktiga. Exempel på sådana områden är han- teringen av flyktingmottagandet och högerextremismen. Till motiv- bilden hör även det demokratiska systemet som sådant, eftersom aktörerna anser att det rådande styrelseskicket är illegitimt. Anlagda bränder, skadegörelse, hot om våld och trakasserier har riktats mot de som anses vara ansvariga för systemet och mot symboliska mål- tavlor. Brotten är inte sällan systematiska. Våld har också utövats mot meningsmotståndare i de motsatta extremistmiljöerna. Det är inte sällan som brotten föregås av konkreta uppmaningar från for- mella eller informella ledare. Det finns exempel på hur olika aktörer använder indirekta uppmaningar och hatfull retorik som kan tolkas som uppmaningar att begå brott. Aktörer reser och stöttar varandra i olika aktioner inom Sverige men det finns också exempel på utländ- ska kontakter som skulle kunna påverka aktörernas avsikt och för- måga att begå ideologiskt motiverade brott. Det finns även exempel på resor till konfliktområden och kontakter med terroristorganisa- tioner.

Vit makt-miljön och den autonoma miljön är främst ett hot mot enskilda individer. Det beror på att de vid sidan av opinionsbildande yttringar regelbundet och systematiskt begår brott som till exempel våld, hot och trakasserier för att hindra människor från att mötas, utföra sina politiska uppdrag eller sitt arbete och uttrycka sina åsik- ter. Syftet kan vara att få dem att lämna sitt politiska engagemang, att fatta beslut i en viss riktning eller att inte ta ett visst uppdrag.

NCT har i sin bedömning av terrorhotet mot Sverige år 2019 gjort bedömningen att aktörer inom vit makt-miljön sannolikt har förmåga att genomföra våldshandlingar som skulle kunna rubriceras som terroristbrott med utgångspunkt i den straffrättsliga lagstift-

154

SOU 2020:16

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

ningen. Individer inom vit makt-miljön ägnar sig huvudsakligen åt opinionsbildning. Inom den våldsbejakande högerextremismen lig- ger fokus på t.ex. etnicitet, nationstillhörighet, sexuell läggning eller religiös och kulturell hemvist. Aktörer som inspireras av dessa ideo- logier anser att våld är legitimt för att förändra samhällsordningen. Under år 2018 har det genomförts ett mindre antal terroristattentat i västvärlden av ensamagerande gärningspersoner med högerextre- mistisk bevekelsegrund. Dessa terroristattentat kan, tillsammans med en ökande mängd högerextremistisk propaganda, möjligen in- spirera enstaka högerextremistiska individer att utföra terroristat- tentat i Sverige. Ett terroristattentat av aktörer med kopplingar till vit makt-miljön i Sverige skulle sannolikt utföras av en ensamage- rande aktör, alternativt en mindre grupp, och med enklare medel. Målet för ett terroristattentat kan vara meningsmotståndare inom den vänsterextremistiska miljön och objekt och individer kopplade till migration.

Beträffande den våldsbejakande vänsterextremistiska miljön gör NCT bedömningen att det finns individer och grupper vilka sanno- likt har förmåga att genomföra våldshandlingar som skulle kunna bedömas som terroristbrott med utgångspunkt i den svenska lag- stiftningen. Den våldsbejakande vänsterextremismen består av indi- vider och nätverk som kämpar mot olika former av upplevd fascism och förtryck. Inom den autonoma miljön finns en långsiktig vision om ett klasslöst samhälle fritt från auktoriteter och hierarkier. Våld accepteras som medel för att uppnå de övergripande ideologiska må- len. Det finns individer som har avsikt att begå våldsbrott främst mot meningsmotståndare inom vit makt-miljön, men även mot företrä- dare för staten då de anses skydda meningsmotståndare. I samband med konfrontationer med meningsmotståndare finns det en generell acceptans att utöva våld mot polisen. Det finns emellertid ingen till- gänglig information som tyder på att det hos den autonoma miljön förekommer avsikt att utföra terroristattentat. Enstaka individer in- spirerade av våldsbejakande vänsterextremistisk ideologi kan dock komma att utveckla avsikt att genomföra terroristattentat i Sverige.

155

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

SOU 2020:16

4.2Andra hot mot Sveriges säkerhet

4.2.1Uttrycken rikets säkerhet och Sveriges säkerhet

Med rikets säkerhet avses i allmänhet skyddet för Sveriges obero- ende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd (dvs. den fortsatta existensen av nationen Sverige). Någon definition av vad som avses med rikets säkerhet finns emellertid inte, vilket kommer att utvecklas i avsnitt 6.3.2. Uttrycket rikets säkerhet har i hög grad kommit att förknippas med framför allt militära förhållan- den. I propositionen Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) bedömer regeringen att ett enskilt väpnat angrepp direkt mot Sverige är osannolikt, men att kriser eller incidenter kan uppstå och att militära angreppshot aldrig kan uteslu- tas. Försvarsberedningen lämnade i december 2017 delrapporten Motståndskraft, Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I maj 2019 överläm- nade beredningen sin slutrapport Värnkraft – Inriktningen av säker- hetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025 (Ds 2019:8). I slutrapporten konstaterar beredningen bl.a. att ett väpnat angrepp mot Sverige inte kan uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige.

Numera används ofta det modernare uttrycket Sveriges säkerhet i samband med att man talar om hot mot säkerheten i landet. Av regeringens nationella säkerhetsstrategi från januari 2017 framgår att målen för Sveriges säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och förmågan att upprätthålla grundläg- gande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. En förutsättning för att uppnå dessa mål är att landets politiska oberoende och självständighet säkras och att den territori- ella integriteten kan upprätthållas. Enligt strategin behöver stor vikt läggas vid förmågan att avhålla den som vill angripa eller utöva på- tryckningar på Sverige, enskilt eller tillsammans med andra, från att göra det.

Merparten av straffbestämmelserna avseende brott mot Sveriges säkerhet finns i 19 kap. brottsbalken. Dit hör brott som spioneri, olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, olovlig underrättelse- verksamhet mot person, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Till brott som utgör hot mot

156

SOU 2020:16

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

säkerheten i Sverige brukar också sabotage enligt 13 kap. 4 § brotts- balken räknas. Med sabotage avses att någon förstör eller skadar egendom, som har avsevärd betydelse för rikets försvar, folkförsörj- ning, rättsskipning eller förvaltning eller för upprätthållande av all- män ordning och säkerhet i riket.

Även i säkerhetsskyddslagstiftningen talas det om Sveriges säker- het. Den lagstiftningen syftar till att skydda Sverige mot bl.a. spio- neri, sabotage, terroristbrott och andra brott mot säkerhetskänslig verksamhet. I avsnitt 4.2.4 kommer den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585) att behandlas.

Som en bakgrund till översynen av den utlänningslagstiftning som tar sikte på att skydda Sverige mot personer som kan utgöra ett hot mot landets säkerhet, redovisas i avsnitt 4.2.3 översiktligt hur hotbilden ser ut i dag när det gäller andra hot mot Sveriges säkerhet än terrorism. Först lämnas i avsnitt 4.2.2 en kort beskrivning av den historiska utvecklingen när det gäller underrättelseverksamhet och spionage.

4.2.2Kort om utvecklingen8

Vid första världskrigets utbrott hade samtliga stormakter utom USA väl utvecklade organisationer för underrättelseinhämtning och de flesta försvarsmakter hade underrättelsetjänster. Det var inte bara de krigförande staterna som höll sig med spionorganisationer. Även neutrala länder hade sådana. Den utvecklingen fortsatte under andra världskriget. Både Tyskland och Storbritannien hade då utvecklat effektiva säkerhetstjänster, vilket gjorde det mycket svårt att fram- gångsrikt bedriva spionage i de länderna. I de neutrala länderna före- kom däremot en omfattande spioneriverksamhet under kriget. Efter andra världskrigets slut har underrättelseverksamhet och spionage ökat avsevärt, mycket till följd av det kalla kriget, då också de tek- niska underrättelsemedlen fick allt större betydelse. Slutet på det kalla kriget har lett till en ökad öppenhet mellan världens stater. Det har dock inte betytt att efterfrågan på underrättelser har minskat.

8Framställningen i avsnittet är i allt väsentligt hämtad från Spioneri och annan olovlig under- rättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för Sveriges säkerhet, SOU 2012:95, s. 63 f. och från Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, prop. 2017/18:89, s. 33 f.

157

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

SOU 2020:16

Teknikutvecklingen har gjort det möjligt att effektivisera under- rättelseinhämtningen och att enkelt skaffa information utan att be- finna sig på en annan stats territorium. Intresseområdena för under- rättelseinhämtning har ändrats, eller vidgats, men de traditionella områdena som försvar och politik är fortfarande betydelsefulla. Främmande staters underrättelseverksamhet har de senaste decenni- erna breddats mot forskning och utveckling inom civila områden och mot politiska frågor och information som rör samhällsviktiga system. Den ständigt ökande användningen av informationstekno- logi och dess utveckling har skapat nya åtkomstmöjligheter för den som vill skaffa underrättelser både om traditionella ”spioneriobjekt” och om nya områden. Samtidigt kan informationssystemen i sig vara angreppsobjekt, med potentiellt mycket omfattande skadeverkning- ar som följd.

4.2.3Hotbilden mot Sverige och svenska intressen9

Hotbilden mot Sverige har förändrats de senaste åren och hoten är mer omfattande än på flera år. Hoten har breddats och antagit nya former. Statliga aktörer bedriver dagligen inhämtning av hemlig in- formation. Försöken till otillbörlig påverkan pågår ständigt. Samti- digt har den snabba tekniska utvecklingen ökat Sveriges sårbarhet. Digitaliseringen av samhällsviktig infrastruktur i kombination med betydande brister i informationssäkerheten utgör en sårbarhet för myndigheter med skyddsvärda verksamheter. Teknikutvecklingen har ökat statliga och ideologiskt motiverade aktörers möjligheter att agera på ett dolt och effektivt sätt. Under senare år har vissa stater utvecklat en förmåga att aktivt och dolt påverka andra stater. Age- randet sker i en gråzon mellan fred och väpnad konflikt och syftar till att vinna en politisk målsättning samtidigt som en väpnad kon- flikt undviks. Genom aktiviteter inom gråzonen vill statliga aktörer skaffa sig ett övertag som kan användas för att destabilisera en annan stat. De verktyg som används är bl.a. påverkansoperationer av olika slag, strategiska uppköp, cyberoperationer inklusive elektroniskt sabotage, diplomati och militära maktdemonstrationer. Säkerhets- polisen har vetskap om att ett 15-tal stater bedriver olika former av underrättelseinhämtning i Sverige.

9Innehållet i detta avsnitt är huvudsakligen hämtat från Säkerhetspolisens årsbok 2018.

158

SOU 2020:16

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

Under år 2018 blev det på flera sätt tydligt att underrättelsehotet också är ett säkerhetshot. Flera länder visade att de är beredda att gå längre än till underrättelseverksamhet för att nå sina politiska mål. Särskilt tydligt var det i fallet med den ryske före detta underrättelse- officeren som tillsammans med sin dotter förgiftades i Storbritannien och de planer på ett mord på en iransk regimkritiker som avslöjades i Danmark.

Varje år görs ett antal försök från främmande makters underrät- telseofficerare att samla in hemlig information om svenska förhål- landen och lämna den till hemlandet. Det görs bl.a. genom värvade agenter, alltså personer som har kunskap om hemligheter eller antas kunna skaffa fram sådan information. Andra plattformar som under- rättelseofficerare kan verka från är som representanter för företag, inresande delegationer, flygbolag, universitet och som journalister. Underrättelseverksamhet kan också ha formen av flyktingspionage. Det innebär att underrättelseverksamheten riktas mot framför allt oppositionella, regimkritiker och andra i exil.

4.2.4Den nya säkerhetsskyddslagen

Den 1 april 2019 trädde en ny säkerhetsskyddslag i kraft. Samtidigt infördes en ny säkerhetsskyddsförordning (2018:658). Säkerhetspo- lisen har gett ut nya föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2019:2). De innehåller mer detaljerade bestämmelser som kompletterar den nya lagen och förordningen.

Syftet med den nya lagen är att stärka säkerhetsskyddet. Den stäl- ler därför krav på åtgärder som ska vidtas för att skydda uppgifter som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som ska skyddas enligt ett internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Även skyddet av annan säkerhetskänslig verksamhet, till exempel samhällsviktiga in- formationssystem, förbättras i och med den nya lagen. Det blir tyd- ligare att lagen gäller i både allmän och enskild verksamhet.

Säkerhetsskyddslagen gäller i alla verksamheter som till någon del är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett inter- nationellt avtal om säkerhetsskydd som Sverige åtagit sig att följa. Säkerhetsskydd definieras i lagen som skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhets-

159

Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

SOU 2020:16

skyddsklassificerade uppgifter. Med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter avses uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) eller som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen, om den hade varit tillämplig.

Den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska utreda beho- vet av säkerhetsskydd i en säkerhetsskyddsanalys. Analysen ska do- kumenteras. Med utgångspunkt i analysen ska verksamhetsutövaren planera och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs med hän- syn till verksamhetens art och omfattning, förekomsten av säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter och övriga omständigheter. Verksamhetsutövaren ska även kontrollera säkerhetsskyddet i den egna verksamheten, anmäla och rapportera sådant som är av vikt för säkerhetsskyddet och i övrigt vidta de åtgärder som krävs. Så långt det är möjligt ska säkerhetsskyddsåtgärderna utformas så att de inte medför skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. Säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter delas in i fyra ni- våer utifrån den skada för Sveriges säkerhet som kan uppstå om upp- gifterna röjs. Nivåerna är kvalificerat hemlig, hemlig, konfidentiell och begränsat hemlig. De säkerhetsskyddsåtgärder som behöver vid- tas delas in i tre olika grupper. Informationssäkerhet ska bl.a. före- bygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs. Fysisk säkerhet ska i huvud- sak förebygga att obehöriga får tillträde till områden, byggnader och andra anläggningar eller objekt där de kan få tillgång till säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs. Personalsäkerhet ska bl.a. förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i verksamhet som av annan anledning är säkerhetskänslig.

Den nya säkerhetsskyddslagen innebär ett skärpt krav på att ingå säkerhetsskyddsavtal när statliga myndigheter, kommuner och re- gioner avser att genomföra en upphandling eller ingå ett avtal om varor, tjänster och byggentreprenader, om det i upphandlingen före- kommer säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter på viss nivå. Lagen reglerar också när och hur säkerhetsprövning ska göras inför anställ- ning och när säkerhetsintyg får utfärdas för personer och leverantö- rer med hemvist i Sverige. Lagen innehåller även regler om tystnads- plikt och om tillsyn.

160

5Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

5.1Behovet av att se över lagen om särskild utlänningskontroll

Utredningens bedömning: Det finns ett stort behov av att se över lagen om särskild utlänningskontroll. Regelverket behöver moderniseras och bli överblickbart och tydligt. Det bör också ut- formas så att det blir långsiktigt hållbart.

Skälen för utredningens bedömning

Regleringen är otydlig och svår att överblicka

Lagen om särskild utlänningskontroll trädde i kraft den 1 juli 1991. Den är alltså nästan trettio år. När lagen infördes hade den drygt 25 paragrafer. Sedan dess har vissa bestämmelser upphävts och nya paragrafer tillkommit bl.a. som en följd av att annan lagstiftning har ändrats. Lagen har i dag närmare 50 paragrafer. Många av dem har flera stycken, som i viss utsträckning reglerar skilda saker. Därtill finns det omfattande hänvisningar till bestämmelser i utlänningsla- gen som är tillämpliga även vid handläggningen av mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. När det gäller använd- ning av tvångsmedel hänvisar lagen i stor utsträckning till bestäm- melser i rättegångsbalken. Det gör sammantaget att regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll är både otydlig och svår att överblicka.

Lagen har genomgått ett drygt 20-tal ändringar genom åren och ändringstakten har ökat under senare år. Ändringarna har till stor del bestått i att lagen har anpassats till ändringar i utlänningslagen dels i

161

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

SOU 2020:16

samband med att en ny utlänningslag infördes år 2005, dels när nya EU-direktiv har genomförts i svensk rätt. Olika samhällsföränd- ringar har också lett till ändringar i lagen, bl.a. det förhållandet att visst beslutsfattande i frågor som rör utlänningar har flyttats från regeringen till myndigheter och domstolar.

Eftersom lagen inte har genomgått någon systematisk översyn har det inte gjorts någon ordentlig analys av hur den förhåller sig till de EU-rättsliga regelverken om migration och terrorismbekämp- ning. Den frågan är av avgörande betydelse för hur självständigt be- stämmelserna i en ny lagstiftning kan utformas. Vilka konsekvenser det har fått att regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll ur- sprungligen var subsidiär till utlänningslagen men inte är det i dag har inte heller följts upp.

Hoten har förändrats

Under de snart trettio år som förflutit sedan tillkomsten av lagen om särskild utlänningskontroll har terrorismen förändrats. Det ligger i och för sig i sakens natur att terroristhoten förändras över tid. Det är emellertid en avsevärd skillnad mellan hur terrorismen tedde sig då och hur den ser ut i dag. Terrorhotnivån i Sverige ligger nu på en betydligt högre nivå än för bara tio år sedan. Ett antal europeiska länder har under senare år vid olika tillfällen utsatts för terroristat- tentat som gett stora skador på det civila samhället. Även Sverige har drabbats. Att en del attentat har kunnat förhindras innebär inte att hotet har minskat. Till det kommer att det kan befaras att fler per- soner som har haft någon form av koppling till Daesh kommer att återvända under de kommande åren. I avsnitt 4.1.3 och 4.1.4 har ut- redningen beskrivit hur hotet från terrorismen ser ut i dag.

Något som också bör lyftas fram är att gränsen mellan interna- tionell och inhemsk terrorism inte är lika tydlig som tidigare. Det svenska internationella engagemanget, t.ex. i form av militär närvaro i vissa oroshärdar, kan inspirera till attentat här i landet. Under sena- re år har vissa terroristorganisationer uppmanat sina anhängare att genomföra terroristattentat i sina vistelseländer, vilket lett till en våg av våldshändelser i europeiska länder. Det aktualiserar frågan i vilken utsträckning en presumtiv terrorist samtidigt kan ses som ett hot mot den nationella säkerheten.

162

SOU 2020:16

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

Även hoten mot säkerheten i Sverige ser ut på ett annat sätt i dag än vad de gjorde för trettio år sedan. De militära hoten har minskat i vissa avseenden och ökat i andra. Det har också tillkommit nya typer av hot som inte fanns tidigare. Här kan t.ex. nämnas hotet från cyberattacker, risken för att utlokalisering av tjänster på vissa områ- den kan utnyttjas i militära syften och risken för statsstyrt företags- spioneri.

Hoten ser alltså helt annorlunda ut mot vad de gjorde när lagen skrevs. Lagen bygger dessutom till stor del på äldre lagstiftning som kom till när antalet utlänningar i Sverige var lågt i jämförelse med i dag och terroristhotet framför allt hade sin grund i politiska mot- sättningar utomlands. Lagstiftningen som har till syfte att avlägsna utlänningar ur landet om de utgör ett terroristhot eller ett annat all- varligt hot mot säkerheten i Sverige måste därför ses i ett nytt ljus.

När det gäller bekämpningen av terrorism har det internationella samarbetet utvecklats avsevärt sedan lagen tillkom. En ny lagstift- ning måste uppfylla Sveriges internationella åtaganden på området, samtidigt som den värnar grundläggande fri- och rättigheter.

Bakgrunden till uppdraget

Ett steg mot en översyn togs av Säkerhetspolisen i en skrivelse till regeringen våren 2017 (Ju2017/02733/L7). Myndigheten ansåg att lagen om särskild utlänningskontroll behövde förändras och lämna- de också vissa förslag på sådana ändringar. Säkerhetspolisen framhöll att lagen är otydlig och svårtolkad, vilket leder till tillämpningssvå- righeter i det dagliga arbetet. Behovet av förtydliganden och föränd- ringar var enligt Säkerhetspolisen så stort att myndigheten begärde att hela lagen skulle ses över. Säkerhetspolisen lyfte särskilt fram be- stämmelserna om förvar och uppsikt som problematiska och pekade också på behovet av att kunna fatta interimistiska beslut om anmäl- ningsplikt.

Den 7 juni 2017 träffade regeringen och Moderaterna, Centerpar- tiet, Liberalerna och Kristdemokraterna en överenskommelse om åt- gärder mot terrorism. I överenskommelsen ingick att lagen om sär- skild utlänningskontroll skulle ses över. Det skulle också utredas hur kontrollen av utlänningar som bedöms utgöra ett säkerhetshot på ett

163

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

SOU 2020:16

rättssäkert sätt kan förstärkas. Som exempel på det angavs elektro- nisk övervakning med fotboja som komplement till dagens verktyg.

Riksdagen beslutade den 15 februari 2018, vid behandlingen av 2017 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlän- ningskontroll, ett tillkännagivande till regeringen om att se över la- gen om särskild utlänningskontroll i syfte att lagen ska kunna till- lämpas i fler fall än i dag (bet. 2017/18:JuU11, rskr. 2017/18:161).

Utgångspunkter för översynen

Utredningen ska enligt direktiven göra en systematisk översyn av lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet är att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter.

Utgångspunkten för översynen är att innehållet i lagen i huvud- sak ska bestå, men att den ska få en tydligare struktur som gör den lättare att tillämpa. I direktiven anges att utredningen t.ex. bör över- väga om hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser om förvar och uppsikt ska undvikas och om bestämmelserna i stället ska samlas i lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningen får enligt direk- tiven även föreslå ändringar i sak om det bedöms lämpligt vid en av- vägning mellan behovet av ett effektivt och ändamålsenligt regelverk och skyddet för enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Utred- ningen ska i sitt arbete respektera internationell rätt, inklusive de mänskliga rättigheterna, internationell flyktingrätt och humanitär rätt. Ambitionen ska enligt direktiven vara att skapa en långsiktigt hållbar lagstiftning som medger framtida förändringar utan att över- skådligheten minskar.

Varje år handläggs ett begränsat antal ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 3.2.3). Ärendena har emeller- tid stor betydelse för säkerheten i vårt land. Lagstiftningen syftar till att skydda Sverige både mot terroristattentat och mot sådana brott som på annat sätt utgör allvarliga hot mot vårt öppna och demokra- tiska samhälle. Sverige får inte heller bli en fristad för personer som uppmuntrar till eller begår terroristbrott i andra stater. Det är därför viktigt att regelverket är lätt att överblicka, effektivt och enkelt att tillämpa. Lagstiftningen är samtidigt ingripande för den enskilde och

164

SOU 2020:16

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

medger, utöver att utlänningar får utvisas, även betydande inskränk- ningar i deras integritet och rörelsefrihet om utvisningsbesluten inte kan verkställas. Därför måste regleringen vara tydlig och rättssäker och får inte begränsa enskildas fri- och rättigheter mer än vad som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den nuvarande lagen be- höver ses över och moderniseras utifrån alla dessa aspekter.

Utgångspunkten är, som nämnts, att den reglering som finns i lagen om särskild utlänningskontroll till stora delar bör vara oför- ändrad i sak. Det krävs dock, enligt utredningens mening, en närma- re analys av olika grundläggande frågor och en total omarbetning av lagen för att den ska få en modern struktur och kunna leva upp till kraven på en effektiv, hållbar och rimligt lättillämpad lagstiftning som samtidigt är rättssäker. Utredningen utvecklar sin syn på vilka utgångspunkter som bör gälla för översynen i avsnitt 5.2.2.

Inom ramen för det övergripande uppdraget att genomföra en översyn av lagen om särskild utlänningskontroll ska utredningen sär- skilt uppmärksamma frågor om bl.a. utvidgning av lagens tillämp- ningsområde, tidsgränsen för verkställighetsförvar och möjligheten att interimistiskt besluta om anmälningsplikt. De frågorna kommer att behandlas parallellt med den generella översynen.

5.2Överväganden och förslag

5.2.1En ny lag bör införas

Utredningens förslag: Lagen om särskild utlänningskontroll ska ersättas av en helt ny lag. Den förordning som kompletterar lagen ska ersättas av en ny förordning. De ska benämnas lagen om sär- skild kontroll av vissa utlänningar respektive förordningen om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Skälen för utredningens förslag

Lagen bör ersättas av en ny lag

Utredningen har, som kommer att utvecklas i det följande, funnit ett stort behov av att förenkla och förtydliga bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll. Lagen bör ges en helt ny struktur

165

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

SOU 2020:16

och till viss del ett nytt sakligt innehåll. I stort sett alla befintliga paragrafer behöver av det skälet ändras. Ett flertal bestämmelser som i dag finns i utlänningslagen och som gäller genom hänvisningar dit bör i stället tas in i den lag som reglerar utvisning av presumtiva ter- rorister och andra utlänningar som utgör ett allvarligt hot mot rikets säkerhet.

De ändringar som föreslås i den nuvarande lagen blir genom detta mycket omfattande. Eftersom lagen behöver omarbetas helt anser utredningen att lagen om särskild utlänningskontroll bör upphävas och ersättas av en ny lag (jfr Lagrådets synpunkt i Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning, prop. 2017/18:269, s. 97 f. och s. 601). Som en följd av det bör också den förordning som kompletterar lagen ersättas av en ny förordning.

Den nuvarande lagens benämning

Den nuvarande lagen benämns lagen om särskild utlänningskontroll. Vid lagens tillkomst föreslog Terroristlagstiftningskommittén och senare även regeringen att lagen, som skulle ersätta 1989 års terro- ristlag (se avsnitt 3.1.4), skulle benämnas lag om särskild kontroll av vissa utlänningar (Terroristlagstiftningen, SOU 1989:104, s. 261 och prop. 1990/91:118 s. 71). Enligt vad som anfördes i propositionen kunde beteckningen terroristlag inte behållas, eftersom lagen också skulle reglera utvisning och andra åtgärder till skydd för rikets säkerhet (prop. 1990/91:118 s. 76). Justitieutskottet konstaterade vid riksdagsbehandlingen av propositionen att en kort och lättan- vänd beteckning på lagen skulle gå förlorad genom regeringens för- slag (Ny terroristlagstiftning m.m., bet. 1990/91:JuU29, s. 33). In- tresset av att lagen skulle ha en så kort beteckning som möjligt skulle enligt utskottet tillgodoses om den benämndes lag om särskild ut- länningskontroll, vilket också utskottet hemställde i sitt betänkande (bet. 1990/91:JuU29 s. 35). Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 1990/91:298).

166

SOU 2020:16

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

Hur ska den nya lagen benämnas?

När lagen ses över och ändras bör den ges en rubrik som bättre åter- speglar vad den faktiskt reglerar. Den nuvarande rubriken kan fel- aktigt föra tankarna till den inre utlänningskontroll som utförs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen. Rubriken kan också påminna om den tillfälliga lagstiftningen om identitetskontroller som fanns i la- gen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den all- männa ordningen eller den inre säkerheten i landet, som upphörde att gälla den 21 december 2018. Dagens rubrik ger även intryck av att lagen har ett betydligt bredare tillämpningsområde än vad den har i dag och föreslås få i framtiden.

Utredningen föreslår därför att den nya lagen ges rubriken lag om särskild kontroll av vissa utlänningar. Det framgår då redan av rub- riken att lagen bara är tillämplig på vissa utlänningar. Namnet på lagen blir visserligen något längre än på den nuvarande lagen. Den olägenheten vägs dock upp av att namnet tydligare anger vad lagen reglerar. Lagens namn skulle även i fortsättningen kunna förkortas LSU, som är en inarbetad förkortning för dagens lag. Förordningen som kompletterar den nya lagen bör följaktligen benämnas förord- ning om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Eftersom lagen om särskild utlänningskontroll ersätts av en ny lag med annan benämning måste alla hänvisningar till den i andra författningar ändras. Uttrycket särskild utlänningskontroll bör inte heller användas i andra författningar.

5.2.2Huvuddragen i den nuvarande regleringen behålls

Utredningens bedömning: Huvuddragen i den nuvarande regle- ringen bör behållas.

Skälen för utredningens bedömning

En särskild utlänningslagstiftning

Lagen om särskild utlänningskontroll är en del av den svenska utlän- ningslagstiftningen. Varje stat anses – både som en del av den inter- nationella rätten och genom konventioner – ha rätten att kontrollera

167

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

SOU 2020:16

utlänningar vad gäller inresa, vistelse och utvisning. Med statens an- svar att skydda de egna medborgarna följer också vittgående befo- genheter gentemot utländska medborgare. Det är den enskilda sta- ten som bestämmer vilka utlänningar som ska få komma dit eller få stanna kvar. Däremot måste internationella åtaganden följas om att bl.a. inte sända en utlänning till ett land där han eller hon riskerar förföljelse eller liknande. Sverige är genom EU-medlemskapet i be- tydande utsträckning bundet att följa EU-regler på området. Det återspeglas framför allt i utlänningslagen. Nationell säkerhet ligger dock utanför EU:s kompetens och lagen om särskild utlänningskon- troll har den nationella säkerheten i fokus. Utredningen återkommer i det följande till vad det innebär beträffande detaljer i regleringen. Här är det tillräckligt att konstatera att det gör lagen om särskild utlänningskontroll speciell. De särdrag som finns i denna del av ut- länningslagstiftningen bör återspeglas i den nya lagen.

Den nuvarande lagen har starka kopplingar till utlänningslagen och hänvisar i betydande utsträckning direkt till bestämmelser i den lagen. Ursprungligen var lagen om särskild utlänningskontroll sub- sidiär till utlänningslagen, men det är den inte längre (se närmare om det i avsnitt 5.2.3). Samtidigt innehåller lagen om särskild utlän- ningskontroll en rad bestämmelser som påtagligt avviker från vad som gäller enligt utlänningslagen. Det gäller exempelvis grunderna för utvisning, vem som fattar beslut, handläggningsformerna och domstolarnas roll. Regleringens nuvarande utformning bör ses mot bakgrund av framför allt hur terrorismen har utvecklats och hur be- kämpningen av den har blivit en allt viktigare uppgift under den tid som lagen om särskild utlänningskontroll har funnits (se redovis- ningen i avsnitt 4.1).

Utgångspunkten för utredningens arbete är att det även i fort- sättningen ska finnas en särskild lag som reglerar utvisning och kon- troll av utlänningar som utgör ett kvalificerat säkerhetshot. Det kommer enligt utredningens mening att under överskådlig tid behö- vas den sortens särlagstiftning inom utlänningsrätten. Huvuddragen i den nuvarande lagstiftningen bör därför behållas. Den oroväckande utvecklingen både i Sverige och utomlands när det gäller terrorism- relaterad brottslighet gör att behovet av särlagstiftning nu är betyd- ligt större än vad det varit tidigare. Det krävs att lagstiftningen är anpassad till dagens förhållanden. Det är emellertid inte bara en an- passning till en delvis förändrad omvärld som krävs. Kopplingen till

168

SOU 2020:16

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

utlänningslagen har gjort att alltfler bestämmelser som syftar till att underlätta den fria rörligheten och att harmonisera migrationslag- stiftningen inom EU har gjorts tillämpliga även på utlänningar som utgör ett kvalificerat säkerhetshot. Genom det kan det oavsiktligt ha skapats luckor i lagen som kan utnyttjas för oönskade syften. Det är därför viktigt att ge den nya lagen ett tydligare fokus på det som är det huvudsakliga ändamålet med den, att skydda Sveriges säkerhet.

Även om utgångspunkten är att huvuddragen i den nuvarande regleringen ska behållas, finns det viktiga principiella frågor som be- höver belysas. Det krävs för att få till stånd en ny lagstiftning som är effektiv men som samtidigt tillgodoser kraven på rättssäkerhet och värnar grundläggande fri- och rättigheter.

Det är emellertid enligt utredningens mening minst lika viktigt att undvika att bestämmelser som syftar till att undanröja hot från en mycket begränsad grupp av utlänningar påverkar den generella utlänningslagstiftningen på ett negativt sätt. Det utgör ett starkt skäl för att i största möjliga utsträckning hålla isär den nya lagen från regleringen i utlänningslagen.

Lagstiftningen kan inte jämföras med strafflagstiftning

Det är också viktigt att hålla isär den lag som reglerar utvisning och kontroll av presumtiva terrorister och andra utlänningar som annars utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet från den straffrättsliga lagstiftningen. Debatten i media under senare tid visar att det inte alltid görs. Inom utlänningslagstiftningen ställs det inga krav på att det ska finnas misstankar om konkreta brott. Det gäller även för lagen om särskild utlänningskontroll. Det ställs följaktligen inte hel- ler några särskilda krav på bevisning avseende de omständigheter som gör att en utlänning inte får tillåtelse att vistas i Sverige.

Det förefaller också vara en vanlig missuppfattning att handlägg- ande myndigheter ska visa samma öppenhet gentemot parter och all- mänhet som vid handläggning av brottmål. Så är dock inte lagstift- ningen utformad. Tvärtom är utgångspunkten att handläggning av utvisningsfrågor är ett förvaltningsrättsligt förfarande, där sekretess gäller både till skydd för de berörda utlänningarna och till skydd för den offentliga verksamheten. De rättssäkerhetskrav som styr förfa- randet i brottmål är hörnstenar i den straffrättsliga processen men

169

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

SOU 2020:16

hör inte hemma i utlänningslagstiftningen. Där gör sig i stället helt andra intressen gällande, bl.a. intressen av betydelse för Sveriges säkerhet och förhållandet till andra stater.

Ett skäl till sammanblandningen kan vara att de kontrollmetoder som Säkerhetspolisen får använda mot en utlänning som har utvisats, men vars utvisningsbeslut inte kan verkställas, till viss del är samma som de som används vid brottsutredning. Lagstiftningarna har dock helt olika syften. Att samma metoder används beror främst på att de är effektiva medel för övervakning. Det finns emellertid skäl att vid den generella översynen göra det tydligare att det är fråga om kon- trollmetoder och att säkerställa att metoderna motsvarar dagens krav på rättssäkerhet.

Handläggningsformerna bör vara desamma i framtiden

Handläggningen av kvalificerade säkerhetsärenden skiljer sig i olika avseenden från det som gäller för vanliga utlänningsärenden. Det märks framför allt genom att Migrationsverkets beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till regering- en. Säkerhetspolisen och Migrationsöverdomstolen har båda annor- lunda roller i dessa förfaranden, i förhållande till vad de har i andra utlänningsärenden. Säkerhetspolisen utreder och ansöker hos Mig- rationsverket om att en utlänning ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I de säkerhetsärenden som handläggs enligt ut- länningslagen har Säkerhetspolisen inte en lika framträdande roll. Migrationsverket, som är expertmyndighet när det gäller frågor om bl.a. uppehållstillstånd, statusförklaring och hinder mot verkställig- het, får också en delvis förändrad roll i kvalificerade säkerhetsären- den. Bedömningen av vilka personer som kan utgöra en risk för terrorismrelaterad brottslighet eller på annat sätt kan utgöra ett all- varligt hot mot Sveriges säkerhet ankommer framför allt på Säker- hetspolisen och regeringen. Migrationsverkets roll blir främst att se till att utlänningen får komma till tals och bemöta påståenden från Säkerhetspolisen, att bedöma förutsättningarna för utvisning och verkställighet och att ta ställning till andra utlänningsrättsliga frågor i utvisningsärendet. Migrationsöverdomstolen är främst ett rådgi- vande organ till regeringen när det gäller utvisningsfrågan. Domsto-

170

SOU 2020:16

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

lens bedömning i fråga om verkställighetshinder är dock bindande för regeringen.

De frågor som förekommer i mål och ärenden som handläggs en- ligt lagen om särskild utlänningskontroll är generellt sett komplexa och svårutredda. Målen och ärendena blir därigenom i de flesta fall betydligt mer arbetskrävande än vanliga utlänningsärenden. Det finns emellertid inget som pekar på att det nuvarande systemet inte fungerar väl. En utgångspunkt är således att handläggningsformerna i huvudsak bör vara desamma i framtiden.

Något som till och från har kritiserats i den nuvarande lagstift- ningen är utlänningarnas begränsade rätt att få del av information. Det görs ofta en jämförelse med insynen i brottmålsförfarandet. Den jämförelsen är emellertid av de skäl som nyss nämnts inte rätt- visande. Den som begärs utvisad enligt lagen om särskild utlännings- kontroll är inte anklagad för något brott. De rättssäkerhetsgarantier som gäller i straffrättsliga förfaranden är alltså inte tillämpliga. Det innebär emellertid inte att rättssäkerheten i förfarandet är sämre. Den tillgodoses bl.a. genom bestämmelser om muntlig handläggning och rätt för utlänningen att komma till tals, överklaganderegler och rätt till juridiskt biträde.

Sekretess och särskilda handläggningsregler behövs

Det ligger i sakens natur att Säkerhetspolisens arbete inom kontra- terrorism, kontraspionage och författningsskydd måste präglas av omfattande sekretess för att kunna ge önskat resultat. Insynen i den typen av verksamhet är därför begränsad inte bara i förhållande till allmänheten utan även i förhållande till de berörda utlänningarna. In- synen är också begränsad gentemot andra svenska myndigheter. Även internt i Säkerhetspolisen präglas verksamheten av att befatt- ningshavarna inte får kännedom om mer än vad de behöver för att fullgöra sina arbetsuppgifter. Det är en ständigt pågående process att bedöma vilken information som olika befattningshavare bör få ta del av. Insynen i verksamheten tillgodoses i stället genom både ordinära och extraordinära tillsynsorgan. Till de förstnämnda hör Datain- spektionen och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Till de senare hör Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK).

171

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

SOU 2020:16

En viktig aspekt i sammanhanget är Säkerhetspolisens internatio- nella samarbete. Terrorismen är inte längre en angelägenhet för en- skilda länder. Bekämpningen av den kräver ett nära samarbete med andra länder och utbyte av information om bl.a. personer, företeelser och risker av olika slag. I egenskap av säkerhetstjänst samarbetar Säkerhetspolisen med motsvarande organ i andra länder. Informa- tion om terrorism och annan säkerhetshotande verksamhet utbyts mellan dem på daglig basis. En grundläggande förutsättning för det samarbetet är principen om att den som delar med sig av information har en obetingad rätt att bestämma hur mottagaren får använda in- formationen. Om det inte respekteras kommer det informationsflö- de som Säkerhetspolisen är beroende av för att utföra sin uppgift att skydda Sveriges säkerhet och svenska intressen omedelbart att upp- höra. Säkerhetspolisen är i likhet med motsvarande myndigheter i andra länder därför beroende av att den information som myndig- heten har fått del av genom sina internationella kontakter inte läm- nas vidare.

En konsekvens av den stränga sekretessen för uppgifter som Säkerhetspolisen hanterar är att även handläggningen hos Migra- tionsverket, Migrationsöverdomstolen och regeringen omgärdas av sträng sekretess i nu aktuella mål och ärenden.

Det är mot den bakgrunden man ska se den begränsade insynen i förfarandet enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Frågan dis- kuterades ingående när den nuvarande lagen tillkom. En av utred- ningens utgångspunkter är att det inte är möjligt att ändra på den nuvarande ordningen när det gäller insyn, om Sverige ska kunna be- hålla en effektiv bekämpning av terrorism och annan brottslig verk- samhet som allvarligt hotar Sveriges säkerhet.

5.2.3Förhållandet mellan den nya lagen och utlänningslagen

Utredningens förslag: Den nya lagen ska inom sitt tillämpnings- område gälla i stället för utlänningslagen.

172

SOU 2020:16

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

Skälen för utredningens förslag

Den nya lagen bör gälla i stället för utlänningslagen

Lagen om särskild utlänningskontroll är, som nyss nämnts, en del av den svenska utlänningslagstiftningen. Den är emellertid särskilt in- riktad på att skydda det svenska samhället mot utlänningar som kan befaras begå eller medverka till terroristbrott eller som annars utgör ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. Enligt 1 § lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning utvisas med stöd av lagen om vissa förutsättningar är uppfyllda. Lagen om särskild utlänningskon- troll tillämpas alltså i stället för utlänningslagen i de särskilt angivna fallen. I de efterföljande paragraferna anges när andra frågor än ut- visning handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll och när lagen inte längre ska tillämpas vid t.ex. ett överklagande.

Fram till den 1 januari 2010 var lagen om särskild utlänningskon- troll subsidiär till utlänningslagen. Det innebar att om det fanns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen skulle i första hand den lagen tillämpas. Förhållandet mellan de båda lagarna ändrades när det förtydligades att enbart kvalificerade säkerhets- ärenden skulle omfattas av 1 § 1 lagen om särskild utlänningskon- troll (prop. 2009/10:31 s. 237 och 290). Övriga ärenden med säker- hetsaspekter skulle hanteras enligt utlänningslagen.

Enligt utredningens mening bör den nya lagen – inom sitt till- lämpningsområde – på samma sätt som den nuvarande lagen gälla i stället för utlänningslagen. Den ska ses som en särreglering i förhål- lande till utlänningslagen och bara användas i vissa särskilt utpekade fall. De skäl som motiverade att lagen om särskild utlänningskontroll inte skulle vara subsidiär till utlänningslagen har nämligen alltjämt bärkraft. Tillämpningsområdet bör framgå genom en uttrycklig be- stämmelse i lagen. Utredningen återkommer till det i avsnitt 6.4.

I avsnitt 5.2.7 diskuterar utredningen behovet av att föra över in- nehållet i bestämmelser som i dag gäller genom en hänvisning till ut- länningslagen till den nya lagen. Utredningen förordar där att den nya lagen i betydligt större utsträckning än den nuvarande ska inne- hålla de bestämmelser som är tillämpliga, i stället för att hänvisa vida- re. Genom det blir den nya lagen mer självständig i förhållande till utlänningslagen. Det innebär dock inte att kopplingen mellan de båda lagarna helt ska brytas. Viss terminologi som används i utlän- ningslagen bör användas även i den nya lagen. I vissa fall bör hänvis-

173

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

SOU 2020:16

ning fortfarande göras till detaljregler i utlänningslagen. När frågor som normalt enbart handläggs enligt utlänningslagen ska handläggas tillsammans med frågan om utvisning enligt den nya lagen har givet- vis den rättspraxis som över tid har utvecklats enligt utlänningslagen stor betydelse.

Konsekvenserna av att den nya lagen skiljs från utlänningslagen

Som framgått bör alltså den nya lagen i större utsträckning stå på egna ben. Det ska åstadkommas framför allt genom att den nya lagen i mindre utsträckning hänvisar till bestämmelser i utlänningslagen. En konsekvens av det är att bestämmelser i utlänningslagen inte ska tillämpas i mål och ärenden som handläggs enligt den nya lagen om det inte finns en tydlig hänvisning dit. Utan en uttrycklig hänvisning till en specifik bestämmelse i utlänningslagen ska alltså inte den lagen tillämpas. Mål och ärenden ska i stället hanteras utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för handläggning enligt den nya lagen. Att den nya lagen på ett tydligare sätt skiljs från utlänningslagen kan givetvis få till följd att olika regler kommer att tillämpas på utlän- ningar beroende på vilken lag som är tillämplig i det enskilda fallet. Det är motiverat på grund av att de utlänningar vilkas ärenden hand- läggs enligt den nya lagen i olika avseenden bedöms utgöra ett all- varligt hot mot Sveriges säkerhet. Det är inte fallet med utlänningar i allmänhet. Den nya lagen är – i förhållande till utlänningslagen – bättre anpassad för att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt kunna hantera ärenden och mål med utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot. Det förhållandet att den nya lagen ska hållas isär från utlänningslagens regler kan bl.a. få till följd att det samtidigt finns flera beslut om utvisning som ska verkställas enligt olika förfa- randen. En utlänning kan t.ex. i ett brottmål dömas till utvisning samtidigt som frågan om utvisning enligt den nya lagen handläggs. Det är inte något nytt utan kan inträffa redan i dag. Hur en sådan situation bör lösas får avgöras i det enskilda fallet, utifrån vad som är lämpligast med hänsyn till bl.a. säkerhetsaspekter.

Den nya lagen är alltså en särlagstiftning och ska behandlas som det. Det gör att nya hänvisningar till utlänningslagen inte bör tas in i den nya lagen om det inte först har gjorts en noggrann analys av behovet av hänvisning utifrån de speciella förhållanden som gäller

174

SOU 2020:16

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

vid handläggning enligt den nya lagen. Det gäller både nu och i fram- tiden och inte minst vid genomförandet av EU-direktiv inom utlän- ningsrätten.

Utredningen återkommer i avsnitt 5.2.7 till vilka hänvisningar till bestämmelser i utlänningslagen som bör tas in i den nya lagen.

5.2.4Den nya lagens förhållande till EU-rätten

Utredningens bedömning: Det är möjligt att göra undantag från bestämmelser i EU-direktiv om det behövs för att skydda den inre säkerheten. Den nya lagen syftar till att skydda Sverige mot en särskild, begränsad kategori av utlänningar som utgör ett all- varligt hot mot säkerheten i det svenska samhället. Därför bör, med hänsyn till att nationell säkerhet ligger utanför EU:s kom- petens, den nya lagen kunna utformas utan anpassning till när- mare krav som ställs i EU-direktiv.

Skälen för utredningens bedömning

Nationell säkerhet och EU-rätten

Enligt artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) ska unionen respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktio- ner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella in- tegritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten vara varje medlemsstats eget ansvar.

För närvarande handläggs vid EU-domstolen flera mål som gäller frågan hur åtgärder till skydd för nationell säkerhet förhåller sig till EU-rätten (de förenade målen C-511/18 och C-512/18 och mål C- 520/18). De aktuella målen, ett mot Belgien och två mot Frankrike, rör nationella lagstiftningar som ålägger tillhandahållare av elektro- niska kommunikationstjänster skyldighet att lagra och lämna ut uppgifter om elektronisk kommunikation till brottsbekämpande myndigheter och underrättelsetjänster, inte bara i syfte att kunna ut- reda grov brottslighet utan även till skydd för nationell säkerhet, för- svaret och allmän säkerhet. Ett av målen gäller även skyldigheten att ge tillgång i realtid till sådana uppgifter. Den nationella lagstiftning-

175

Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

SOU 2020:16

en innehåller olika former av skyddsmekanismer gällande lagringen av och tillgången till uppgifterna. Målen gäller generellt sett frågan var gränserna för EU:s kompetens och EU-rättens tillämpningsom- råde går. Mer specifikt gäller de frågan om domstolen med hänvis- ning till artikel 4.2 i EU-fördraget kommer att anse att nationell reglering som syftar till att skydda medlemsstaternas nationella säkerhet faller inom eller utanför EU-rättens område. EU-domsto- len har tidigare prövat liknande frågor, som då rört åtgärder med an- ledning av brottsbekämpning, se t.ex. domarna i det s.k. Tele2-målet (C-203/15 och C-698/15, dom den 21 december 2016) och i målet Ministerio Fiscal (C-207/16, dom den 2 oktober 2016).

Frågan om nationell säkerhet kommer också att behandlas i det ännu inte avgjorda målet C-623/17 Privacy International mot Secre- tary of State for Foreign and Commonwelth Affairs m.fl. I det målet hävdas det att säkerhets- och underrättelseorganens möjligheter att använda mycket stora mängder uppgifter om kommunikation (mängddata) som lämnas ut till dem är nödvändiga för att skydda Förenade kungarikets nationella säkerhet. Det omfattar verksam- heter inom kontraterrorism, kontraspionage och ickespridning av kärnvapen. Ett centralt inslag i organens användning av mängddata är att upptäcka okända hot mot nationell säkerhet genom olika tek- niker för icke-riktad massinsamling av uppgifter. Fråga har då upp- kommit om en anvisning till en tillhandahållare av ett elektroniskt kommunikationsnät från en minister om utlämnande av mängddata till medlemsstatens säkerhets- och underrättelseorgan i syfte att skydda den nationella säkerheten omfattas av unionsrättens tillämp- ningsområde.

Artikel 72 i EUF-fördraget och genomförandet av EU-direktiv

Åtgärder som rör asyl, invan

rättspsykiatrisk vård................................................................	81
1.6 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .....	83

		utlänningslagen......................................................	172
	5.2.4	Den nya lagens förhållande till EU-rätten...........	175
	5.2.5	Lagteknisk struktur...............................................	181
	5.2.6	Uttryck i lagen ......................................................	183
	5.2.7	Hänvisningar till utlänningslagen ........................	184
	5.2.8	Skyndsam handläggning .......................................	203
	5.2.9	En generell proportionalitetsbestämmelse ..........	205
6	Tillämpningsområdet för den nya lagen.......................		209
6.1	Bakgrunden till nuvarande tillämpningsområde .................		209
6.2	Hänsyn till risken för terroristbrott....................................		210
	6.2.1	Lagen om särskild utlänningskontroll .................	210
	6.2.2	Lagen om straff för terroristbrott........................	211
	6.2.3	Finansieringslagen.................................................	211
	6.2.4	Rekryteringslagen .................................................	213

		terrorismlagstiftningen .........................................	214
	6.2.7	Överväganden och förslag ....................................	218
6.3	Hänsyn till Sveriges säkerhet ...............................................		225
	6.3.1	Dagens reglering....................................................	225
	6.3.2	Innebörden av uttrycket rikets säkerhet..............	225
	6.3.3	Överväganden och förslag ....................................	227
6.4	Regleringen renodlas ............................................................		231

7	Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning .....		235
7.1	Bakgrunden till bestämmelserna ..........................................		235
7.2	Beslut om utvisning ..............................................................		237
	7.2.1	Grunderna för utvisning .......................................	237
	7.2.2	Myndigheter som får besluta om utvisning .........	239
	7.2.3	Innehållet i ett beslut om utvisning......................	241

	som varaktigt bosatt ..............................................	244
7.3 Verkställighet av beslut om utvisning..................................		245
7.3.1	Verkställande myndighet ......................................	245
7.3.2	Vart utvisning får verkställas ................................	249
7.3.3	Hinder mot att verkställa utvisning .....................	249
7.3.4	Inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd...	259

Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		29
1	Författningsförslag.....................................................	41

	över viss brottsbekämpande verksamhet...............................	94
1.9	Förslag till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400)................................................	96
1.10	Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045) .............	97

	brottsdatalagens område ........................................................	98
1.12	Förslag till lag om ändring i lagen (2019:1182) om
	Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter..............	100
1.13	Förslag till lag om ändring i lagen (2020:62) om hemlig
	dataavläsning .........................................................................	102
1.14	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars
	behörighet m.m.....................................................................	105

	vittnen, m.m..........................................................................	106
1.16	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1992:824) om fingeravtryck m.m.......................................	108
1.17	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1999:1134) om belastningsregister ....................................	110
1.18	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1999:1135) om misstankeregister ......................................	114
1.19	Förslag till förordning om ändring
	i utlänningsförordningen (2006:97) ....................................	117
1.20	Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och
	sekretessförordningen (2009:641).......................................	119
1.21	Förslag till förordning om ändring
	i häktesförordningen (2010:2011) .......................................	122
1.22	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen ............	123
1.23	Förslag till förordning om ändring
	i utlänningsdataförordningen (2016:30) .............................	125
1.24	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2018:1746) om kriminalvårdens behandling av
	personuppgifter inom brottsdatalagens område.................	126

2	Utredningens uppdrag och arbete..............................		127
2.1	Utredningsuppdraget............................................................		127
2.2	Genomförande av uppdraget................................................		128
3	Bakgrund................................................................		129
3.1	Historik	.................................................................................	129
	3.1.1	1973 års lagstiftning...............................................	129
	3.1.2	1975 års lagstiftning...............................................	131
	3.1.3	1980 och 1982 års lagstiftning ..............................	132
	3.1.4	1989 års lagstiftning...............................................	132
	3.1.5	Den nu gällande lagens tillkomst..........................	133
3.2	Dagens reglering ...................................................................		135
	3.2.1	Två olika lagar ........................................................	135

		utlänningskontroll .................................................	138
	3.2.4	Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen .............	139
3.3	Grundläggande fri- och rättigheter......................................		140
	3.3.1	Regeringsformen ...................................................	140
	3.3.2	Europakonventionen .............................................	141
	3.3.3	EU-stadgan ............................................................	142
4	Utvecklingen inom områden av betydelse för
	regleringen .............................................................		145
4.1	Terrorism...............................................................................		145
	4.1.1	Begreppet terrorism ..............................................	145
	4.1.2	Kort om utvecklingen ...........................................	146
	4.1.3	Det internationella terroristhotet i dag ................	150
	4.1.4	Hotbilden mot Sverige och svenska intressen .....	152
4.2	Andra hot mot Sveriges säkerhet.........................................		156

	säkerhet ..................................................................	156
4.2.2	Kort om utvecklingen ...........................................	157
4.2.3	Hotbilden mot Sverige och svenska intressen .....	158

	4.2.4	Den nya säkerhetsskyddslagen.............................	159
5	Allmänt om översynen av lagen om särskild
	utlänningskontroll ....................................................		161

utlänningskontroll ................................................................		161
5.2 Överväganden och förslag....................................................		165
5.2.1	En ny lag bör införas.............................................	165

		att gälla ...................................................................	274
7.4	Uppehåll i och upphävande av återreseförbud ....................		276
	7.4.1	Särskilt tillstånd till ett kort besök .......................	276
	7.4.2	Upphävande av återreseförbud .............................	277
7.5	Upphävande av verkställda utvisningsbeslut.......................		280
8	Förvar.....................................................................		283
8.1	Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll ..............		283
	8.1.1	Förutsättningarna för förvar.................................	283
	8.1.2	Förvarstiden ...........................................................	284

	än två månader .......................................................	287
8.1.4	Vem som beslutar om förvar ................................	287
8.1.5	Interimistiska beslut om förvar ............................	288

	upphäva ett beslut om förvar ................................	288
8.1.7	Verkställighet av beslut om förvar........................	289
8.1.8	Förvar av barn ........................................................	290

8.2	Förvarsreglerna har nyligen setts över ................................		291
8.3	Enskildas fri- och rättigheter i fråga om förvar ..................		292
	8.3.1	Regeringsformen ...................................................	292
	8.3.2	Europakonventionen ............................................	293
	8.3.3	Barnkonventionen.................................................	297
8.4	Överväganden och förslag....................................................		298

		förvar......................................................................	298
	8.4.2	Vem som får besluta om förvar ............................	305
	8.4.3	Interimistiska beslut om förvar............................	312
	8.4.4	Förvarstiden ..........................................................	316
	8.4.5	Skäl för fortsatt verkställighetsförvar ..................	326
	8.4.6	Ny prövning av beslut om förvar .........................	328
	8.4.7	Skyldighet att ompröva beslut om förvar ............	331
	8.4.8	Skyldighet att upphäva beslut om förvar .............	333
	8.4.9	Muntlig handläggning ...........................................	334
	8.4.10	Beslut om förvar gäller omedelbart......................	337
	8.4.11	Verkställighet av beslut om förvar .......................	337
	8.4.12	Förvarsbeslut upphör efter utresa........................	339
	8.4.13	Förvar av barn........................................................	340
9	Uppsikt	..................................................................	349
9.1	Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll ...........		349
	9.1.1	Förutsättningarna för uppsikt ..............................	349
	9.1.2	Vem som beslutar om uppsikt..............................	350
	9.1.3	Prövning av beslut om uppsikt.............................	350
9.2	Överväganden och förslag....................................................		351
	9.2.1	Vad som avses med uppsikt..................................	351
	9.2.2	Förutsättningarna för uppsikt över vuxna...........	355
	9.2.3	Förutsättningarna för uppsikt över barn .............	356
	9.2.4	Vem som beslutar om uppsikt..............................	359
	9.2.5	Interimistiska beslut om uppsikt .........................	361
	9.2.6	Innehållet i ett beslut om uppsikt ........................	363

	av beslut om uppsikt .............................................	366
9.2.8	Muntlig handläggning ...........................................	368

		uppsikt....................................................................	370
	9.2.10 Inskränkningar och lättnader i uppsiktsbeslut ....		371
	9.2.11 Uppsiktsbeslut upphör efter utresa......................		372
10	Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder ......................		375
10.1	Bakgrunden till bestämmelserna ..........................................		375
10.2	Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll ...........		376
	10.2.1	Anmälningsplikt vid verkställighetshinder ..........	376
	10.2.2 Beslut om att vissa andra tvångsmedel får
		användas .................................................................	377
	10.2.3	Beslutets giltighetstid ............................................	378

av domstol ..............................................................	379
10.2.5 Dubbelprövningen.................................................	380

tvångsmedel............................................................	381
10.3 Tvångsmedel i underrättelseverksamhet .............................	383

		särskilt allvarliga brott ...........................................	383
	10.3.2	Inhämtningslagen ..................................................	384
10.4	Regeringsformens och Europakonventionens krav i
	fråga om tvångsmedel ...........................................................		385
	10.4.1	Regeringsformen ...................................................	385
	10.4.2	Europakonventionen .............................................	386
10.5	Överväganden och förslag ....................................................		388
	10.5.1 Utgångspunkter för den framtida regleringen.....		388
	10.5.2 Tvångsmedlen uppfyller grundläggande krav ......		392

utvisningsgrund .....................................................	394
10.5.4 Vilka tvångsmedel bör få användas? .....................	400

	tvångsmedel............................................................	406
10.5.6	Innehållet i besluten ..............................................	413
10.5.7 Säkerhetspolisens och Polismyndighetens roll....		414
10.5.8	Anmälningsskyldighet...........................................	416

		anmälningsskyldighet............................................	423
	10.5.10	Särskilda skäl för att använda hemliga
		tvångsmedel ...........................................................	426
	10.5.11	Hemlig kameraövervakning..................................	428
	10.5.12	Kvarhållande av försändelser ................................	432
	10.5.13	Hemlig dataavläsning............................................	435
	10.5.14	Tiden för tillstånd till hemliga tvångsmedel ........	438
	10.5.15	Undersökning av kommunikationsutrustning....	440
	10.5.16	Fotografering och tagande av fingeravtryck........	445
	10.5.17	Domstols handläggning av
		tvångsmedelsfrågor ...............................................	449
	10.5.18	Åtgärder för att underlätta framtida
		verkställighet .........................................................	452
	10.5.19	Ändring eller upphävande av
		tvångsmedelsbeslut ...............................................	456
	10.5.20	Tvångsmedelsbeslut förfaller................................	460
11	Rättssäkerhetsgarantier vid tvångsmedel ....................		463
11.1	Behovet av rättssäkerhetsgarantier ......................................		463
11.2	Rättssäkerhetsgarantier vid användningen av hemliga
	tvångsmedel...........................................................................		464
	11.2.1	Allmänt om utvecklingen .....................................	464

krav på vissa rättssäkerhetsgarantier ....................	465
11.2.3 Tidigare utredningars förslag ...............................	465
11.3 Överväganden och förslag....................................................	469

	rättssäkerhetsgarantierna ......................................	470
11.3.3	Handläggningen i allmän domstol .......................	471
11.3.4	Hanteringen av material från tvångsmedel ..........	472

	tvångsmedel ...........................................................	476
11.3.6	Förstöring av kopior av visst annat material .......	479
11.3.7	Överskottsinformation.........................................	480

	11.3.8	Underrättelse om att tvångsmedel har använts	... 484
	11.3.9	Tystnadsplikt för postkontroll .............................	485
	11.3.10	Förhands- och efterkontroll m.m.........................	486
11.4	Kontroll över tillämpningen av den nya lagen ....................		487
	11.4.1	Parlamentarisk kontroll.........................................	487
	11.4.2	Tillsyn över användningen av hemliga
		tvångsmedel............................................................	489
12	Handläggningsfrågor ................................................		495
12.1	Muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet.............		495
12.2	Handläggningen i Migrationsöverdomstolen .....................		499
12.3	Offentligt biträde..................................................................		502
	12.3.1	När offentligt biträde ska utses ............................	502
	12.3.2	Kraven på offentliga biträden skärps....................	505
12.4	Skyldighet att lämna uppgifter .............................................		507
12.5	Motivering av beslut .............................................................		508
12.6	Kostnadsansvar .....................................................................		510
12.7	Tolkersättning, dna-analys och rättelse av beslut ...............		512
12.8	Förordningsbestämmelser....................................................		514
13	Överklagande ..........................................................		521
13.1	Bakgrunden till bestämmelserna ..........................................		521
13.2	Överväganden och förslag ....................................................		523
	13.2.1	Allmänna bestämmelser om överklagande...........	523
	13.2.2	Förfarandet vid överklagande av
		utvisningsbeslut .....................................................	528

	utlänningslagen ......................................................	531
13.2.4	Överklagande av beslut om förvar och uppsikt...	535
13.2.5	Överklagande av beslut i fråga om inhibition
	och tidsbegränsat uppehållstillstånd.....................	538

		tvångsmedel ...........................................................	539
	13.2.7 Övriga bestämmelser om överklagande...............		541
	13.2.8	Nöjdförklaring ......................................................	543
14	Övriga frågor ...........................................................		547
14.1	Straffansvar ...........................................................................		547
14.2	Åtalsprövning och åtalsmedgivande....................................		551
14.3	Kravet på skyndsamhet vid utredning och lagföring av
	brott.......................................................................................		555
14.4	En särskild forumfråga .........................................................		556
14.5	Tillgång till uppgifter om brott och brottsmisstankar .......		558
15	Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen ........		561
15.1	Behovet av ändrade regler ....................................................		561
15.2	Säkerhetsärenden ..................................................................		564
15.3	Passfrågor..............................................................................		569
	15.3.1	Undantag från passkravet .....................................	569
	15.3.2	Återkallelse av främlingspass................................	572

		främlingspass .........................................................	578
15.4	Uppehållstillstånd.................................................................		580
	15.4.1 Uppehållstillstånd på grund av anknytning.........		580
	15.4.2	Återkallelse av uppehållstillstånd .........................	586
	15.4.3	Tidsfristen för återkallelse av
		uppehållstillstånd ..................................................	593
15.5	Arbetstillstånd ......................................................................		596
15.6	Verkställande myndighet i säkerhetsärenden .....................		599
16	Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra
	ett allvarligt säkerhetshot..........................................		605
16.1	Uppdraget .............................................................................		605

16.2	Allmänt om elektronisk övervakning ..................................		606
16.3	Befintlig och föreslagen lagstiftning om elektronisk
	övervakning ...........................................................................		608
	16.3.1 Elektronisk övervakning som led i
		verkställighet av vissa påföljder.............................	608
	16.3.2 Elektronisk övervakning vid kontaktförbud .......		614
16.4	Praktiska frågor som rör elektronisk övervakning .............		616
	16.4.1 Tekniken bakom elektronisk övervakning...........		616
	16.4.2 Erfarenheter från användningen av elektronisk
		övervakning............................................................	617
16.5	Elektronisk övervakning bör inte införas............................		624
16.6	Utformningen av en eventuell reglering avseende
	elektronisk övervakning .......................................................		636
	16.6.1	En skiss...................................................................	636
	16.6.2 Syftet med att införa elektronisk övervakning ....		636
	16.6.3	Grundlagsregleringen och
		Europakonventionen .............................................	637