Att kriminalisera överträdelser av
Betänkande av
Stockholm 2020
SOU 2020:13
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020
ISBN
ISSN
Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet
Regeringen beslutade den 9 maj 2018 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga vilka lagstiftningstekniker som används vid kriminalisering av överträdelser av
Som särskild utredare förordnades samma dag expeditions- och rättschefen, numera rättschefen på Statens Fastighetsverk, Mats Wiberg.
Som experter i utredningen förordnades den 30 augusti 2018 kanslirådet Erika Enlund (Näringsdepartementet), ämnesrådet Walo von Greyerz (Justitiedepartementet), ämnesrådet Beatrice Hernqvist (Statsrådsberedningen), kanslirådet Henrik Jonsson (Miljödeparte- mentet) och ämnesrådet Ulrika Åkerdahl (Statsrådsberedningen). Ämnesrådet Susanne Classon (Miljödepartementet) förordnades att vara expert i utredningen den 28 februari 2019 och ersätta Henrik Jonsson som entledigades samma dag. Rättssakkunnige Peter Lidman (Statsrådsberedningen) förordnades att vara expert i utred- ningen den 1 september 2019 och ersätta Ulrika Åkerdahl som ent- ledigades samma dag. Som expert att biträda utredningen förord- nades den 23 oktober 2019 verksjuristen Åsa Häggström (Havs- och vattenmyndigheten).
Som sekreterare anställdes den 27 augusti 2018 hovrättsassessorn Alexander Lundén.
Utredningen har antagit namnet
Stockholm i februari 2020
Mats Wiberg
/Alexander Lundén
Innehåll
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1709) om EU:s
3.2
5
Innehåll |
SOU 2020:13 |
4.4.2Lagens syfte och tillämpningsområde sätter
4.4.3Straffbestämmelsens tillämpningsområde anger den närmare ramen för det straffbara
4.6Bestämmelser i Europakonventionen
5.1.3Blankettstraffbud och andra
|
||
|
||
|
||
5.2 Särskilt om statiska och dynamiska hänvisningar................. |
||
Allmänna utgångspunkter ...................................... |
5.2.2Hänvisningar i författningstext – riktlinjer
6
SOU 2020:13 |
Innehåll |
5.3.1En guide till handlingsnormerna bakom
|
blankettstraffbudet .................................................. |
|
Exempel på tillkännagivande................................... |
5.4Blankettstraffbud med koppling till
|
|
jordbruksprodukter ............................................... |
6.3.3Livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om animaliska biprodukter och
6.5.5Lagen (1996:95) om vissa internationella
sanktioner............................................................... |
6.6Lagstiftningsteknik 5: Straffbara gärningar anges
i brottsbeskrivning ................................................................ |
7
Innehåll |
SOU 2020:13 |
Inledning................................................................ |
6.6.2Livsmedelslagen (2006:804) och lagen (2006:805) om foder och animaliska
|
biprodukter............................................................ |
|
|
||
|
6.6.4Straffbestämmelser med varierande grad
av extern normutfyllnad ....................................... |
6.7Internationell utblick – sanktionsbestämmelser i urval
7.1.3Är blankettstraffbud en lämplig
lagstiftningsteknik?............................................... |
7.1.4Överträdelsens allvar kan påverka
|
||
|
||
|
till näringsidkare.................................................... |
|
7.2 Förslag om utformning av straffbestämmelser................... |
||
7.2.2Behov av kriminalisering samt fastställande av straffvärde och krav på uppsåt eller
oaktsamhet............................................................. |
7.2.3Straffbestämmelser med en fullständig
|
brottsbeskrivning .................................................. |
|
7.2.5Blankettstraffbud med en vid hänvisning,
|
||
Kravet på subjektiv täckning ................................ |
||
7.3 Tillkännagivanden som lagstiftningsteknik ........................ |
8
SOU 2020:13Innehåll
|
|||
|
|||
Inledning................................................................................ |
|||
Sveriges och EU:s reglering på fiskeriområdet ................... |
|||
|
|||
|
8.2.3Lagstiftningstekniken med hänvisningar till EU:s förordningar om den gemensamma
|
fiskeripolitiken ........................................................ |
|
Sanktionsavgifter ................................................... |
||
|
||
|
8.3Tillsyn och tillämpning av nuvarande
straffbestämmelser inom fisket............................................ |
8.3.1Fiskerikontroll – samverkan mellan flera
9.1Förslag som avser både fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den
gemensamma fiskeripolitiken............................................... |
9.1.1Allmänt om ändringsförslagen i de båda
|
lagarna .................................................................... |
|
Behovet av kriminalisering.................................... |
9.1.3Fängelse endast för särskilt allvarliga
överträdelser........................................................... |
9.1.4Särskilt allvarliga överträdelser anges
|
|
9
Innehåll |
SOU 2020:13 |
9.3.1Särskilt allvarliga överträdelser i 11 § lagen (1994:1709) om EU:s förordningar
|
||
9.4Gränsdragning i förhållande till bestämmelser
om administrativa sanktionsavgifter ................................... |
9.5Regeringen tillkännager de
9.9Följder av att fängelse inte längre finns i straffskalan
|
gemensamma fiskeripolitiken .............................................. |
||
Författningskommentar ............................................ |
|||
Förslaget till lag om ändring i fiskelagen (1993:787) ......... |
|||
|
|||
|
|
||
|
fiskeripolitiken...................................................................... |
||
Bilagor |
|
|
|
Bilaga 1 |
Kommittédirektiv 2018:37........................................... |
||
Bilaga 2 |
Kommittédirektiv 2019:90........................................... |
287 |
10
Sammanfattning
Uppdraget
Som medlemsstat i Europeiska Unionen är Sverige liksom övriga med- lemsstater skyldig att införa effektiva, proportionella och avskräck- ande sanktioner vid överträdelser av
Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga vilka lagstiftnings- tekniker som används i dag vid kriminalisering av överträdelser av
11
Sammanfattning |
SOU 2020:13 |
Utredningens förslag
Utformningen av straffbestämmelser vid överträdelser av
Utredningen har kartlagt hur och i vilka situationer olika lagstiftnings- tekniker kan användas inom rättsområden där det finns ett stort antal
De förutsättningar som föreligger i olika lagstiftningsärenden där behov finns av att sanktionera överträdelser av normer som återfinns i
Det finns ett visst värde i att den lagstiftning som straffbelägger normer i
Innan val av metod för utformning av en straffbestämmelse aktualiseras bör lagstiftaren först överväga om överträdelser av de
Beträffande utformningen av straffbestämmelser bör i första hand övervägas om straffbestämmelserna kan utformas med fullständiga brottsbeskrivningar. Förordandet av just brottsbeskrivningar grundar utredningen i att straffbestämmelser som kan leda till ingripande straffrättsliga påföljder bör utformas på ett sätt som gör att den som kan drabbas av sanktionen får bättre förutsättningar att på förhand bilda sig en korrekt uppfattning om det straffsanktionerade området genom att ta del av själva straffbestämmelsen. Brottsbeskrivningar har även andra fördelar, bl.a. att beskrivningen av den brottsliga gär- ningen inte är så känslig för förändringar i de
12
SOU 2020:13 |
Sammanfattning |
utgör handlingsnormerna. Förändringar i
För det fall det inte anses möjligt eller lämpligt att utforma straff- bestämmelser med brottsbeskrivning, bör i andra hand övervägas en utformning med blankettstraffbud i vilka som huvudregel hänvisas till de
Om det finns behov av det bör blankettstraffbud förses med en ram av begränsande rekvisit.
När det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att i ett blankett- straffbud hänvisa till enskilda
Som huvudregel bör eftersträvas att straffbestämmelserna utfor- mas så att det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet i förhållande till utfyllnadsnormernas existens och innehåll.
13
Sammanfattning |
SOU 2020:13 |
Förslag till straffbestämmelser i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
Sverige ska i egenskap av medlemsstat i EU införa sanktioner vid över- trädelser av
Utredningen lämnar flera förslag till ändringar i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, bl.a. att straffbestämmelser i respektive lag ska formuleras som brotts- beskrivningar i de delar överträdelserna anses vara så straffvärda att de ska kunna sanktioneras med fängelsestraff. Utredningen lämnar också förslag till hur sådana bestämmelser kan utformas i respektive lag. Förslagen till straffbestämmelser med fängelse i straffskalan be- skriver huvudsakligen sådana brott som anses allvarliga enligt EU:s
Utredningen lämnar även förslag till bestämmelser som krimi- naliserar överträdelser på bötesnivå, vilka enligt förslaget ska utformas som blankettstraffbud som innehåller en ram som närmare anger det kriminaliserade området.
Utredningen föreslår vidare att administrativa sanktionsavgifter inte ska ha företräde framför straffbestämmelser som sanktionerar överträdelser som kan leda till fängelsestraff.
För att ytterligare öka medvetenheten om vilka handlingsnormer i gällande
Utredningens förslag innebär också att det kriminaliserade om- rådet inom fisket utökas genom att även överträdelser av
För att undvika oönskade gränsdragningsproblem vid behov av tvångsmedelsanvändning föreslår utredningen en särskild bestäm- melse om rätt att göra husrannsakan även för misstänkta över- trädelser på bötesnivå.
14
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)
Härigenom föreskrivs i fråga om fiskelagen (1993:787)1 dels att 37 a, 38 a, 39 och 39 a §§ ska upphöra att gälla, dels att 37, 40, 40 b och 41 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 34 a §§, och närmast före 3 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
|
|
|
|||
|
kompletteras av lagen |
|
||
|
3 a § |
|
|
|
|
Lagen kompletterar sådana be- |
|||
|
stämmelser i |
|||
|
faller inom lagens tillämpnings- |
|||
|
område. Regeringen ska i Svensk |
|||
|
författningssamling |
ge till |
känna |
|
|
vilka förordningar som avses. |
|||
|
I fråga om |
|||
|
faller |
inom |
flera |
lagars |
|
tillämpningsområde tillkännager |
|||
|
regeringen på samma sätt som i |
|||
|
första |
stycket vilka förordningar |
||
|
som kompletteras av denna lag. |
1Senaste lydelse av
37a § 2014:1026.
38a § 2017:945.
39a § 2017:945.
15
Författningsförslag |
SOU 2020:13 |
34 a §
Husrannsakanenligt
28 kap. 1 § rättegångsbalken får göras för brott enligt denna lag även om påföljden för brottet endast kan bestämmas till böter.
37 §2
Den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1.utan lov fiskar i vatten där annan har enskild fiskerätt,
2.utan någon myndighets tillstånd enligt denna lag fiskar där sådant tillstånd behövs, eller
3.sätter ut eller placerar ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskådra eller placerar eller använder ett fiskeredskap eller en annan anordning i strid med vad som gäller
ien sådan fredningszon som avses i 18 a §
döms till böter eller fängelse i |
döms, i annat fall än som avses |
högst ett år, om inte annat följer |
i 40 §, till böter eller fängelse i |
av 41 §. |
högst ett år, om inte annat följer |
|
av 41 §. |
I ringa fall ska inte dömas till |
I ringa fall ska det inte dömas |
ansvar. |
till ansvar. |
40 §3
Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller
2Senaste lydelse 2010:901.
3Senaste lydelse 2003:251.
16
SOU 2020:13 |
Författningsförslag |
Till samma straff döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att
ett sätt som inte är tillåtet eller samtidigt fiskar med fler än högsta tillåtna antal fiskeredskap,
3.fiskar utan giltig licens, god- kännande eller tillstånd för den fiskeverksamhet som bedrivs eller vid upprepade tillfällen eller i större omfattning fiskar utöver före- skriven eller individuellt fastställd tillåten fångstmängd,
4.omlastar eller deltar i fiske- verksamhet med fiskefartyg som har deltagit i olagligt, orapporterat eller oreglerat fiske,
5.vid upprepade tillfällen eller
istörre omfattning kastar ut fångst som omfattas av landnings- skyldighet eller vid upprepade till- fällen eller i större omfattning behåller ombord, omlastar eller landar fångst som ska återutsättas,
6.underlåter att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla uppgifter om position, däribland uppgifter som ska sändas med satellitbaserat kontrollsystem för fartyg, eller vid upprepade till- fällen underlåter att fullgöra
skyldigheten att registrera, rapportera eller anmäla fångst eller fångstrelaterade uppgifter, eller
7.använder fiskeredskap med falsk eller dold märkning.
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
17
Författningsförslag |
SOU 2020:13 |
Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brotts- balken.
|
Det som sägs om straff i första |
||
|
stycket gäller bara om inte annat |
||
|
följer av 41 §. |
|
|
40 b §4 |
|
|
|
Till ansvar enligt 40 § första |
Till böter döms den som, om |
||
eller andra stycket ska inte dömas |
gärningen inte ska leda till ansvar |
||
om gärningen kan leda till |
enligt 40 §, uppsåtligen eller av |
||
sanktionsavgift enligt föreskrifter |
oaktsamhet bryter mot |
|
|
som meddelats med stöd av 50 a §. |
|
|
|
|
1. bestämmelser i |
||
|
ningar om den |
gemensamma |
|
|
fiskeripolitiken om |
|
|
|
– hur fiske ska bedrivas, |
|
|
|
– förvaring, beredning |
eller |
|
|
bearbetning av fångst ombord på |
||
|
fiskefartyg, |
|
|
|
– omlastning, |
landning |
eller |
|
vägning och saluföring av fångst, |
4Senaste lydelse 2008:438.
18
SOU 2020:13 |
Författningsförslag |
–förvaring av fiskeredskap ombord på fiskefartyg,
–anmälnings- eller uppgiftsskyl- dighet,
–sparande och tillgänglig- görande av information om fångst och position eller
–märkning av fiskeredskap, 2. 25 §
eller 26 §, eller
3.föreskrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket,
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt före- skrifter som meddelats med stöd av 50 a § eller om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Det som sägs om straff i första stycket gäller bara om inte annat följer av 41 §.
41 §5
Den som i Sveriges ekonomiska zon begår brott enligt 37 eller
40 § döms till böter. |
|
|
|
Om någon vid fiske i |
Om någon vid fiske i |
||
näringsverksamhet har begått |
näringsverksamhet |
har |
begått |
brott enligt 37 eller 40 § genom |
brott enligt 37, 40 |
eller 40 b § |
|
att bedriva otillåtet fiske eller |
genom att bedriva otillåtet fiske |
||
genom att brista i skyldigheten |
eller genom att brista i |
||
att lämna uppgift om fisket skall, |
skyldigheten att lämna |
uppgift |
|
om gärningen avser verksamhet |
om fisket ska, om gärningen |
||
som innefattar användning av |
avser verksamhet som innefattar |
5Senaste lydelse 2003:251.
19
Författningsförslag |
SOU 2020:13 |
fiskefartyg |
försett med |
motor |
användning av fiskefartyg försett |
||
och påföljden bestäms till böter, |
med motor |
och |
påföljden |
||
böterna bestämmas till ett |
bestäms till |
böter, |
böterna |
||
krontal som motsvarar lägst tio |
bestämmas till ett krontal som |
||||
och högst |
femhundra |
gånger |
motsvarar lägst tio och högst |
||
antalet kilowatt i motorerna på |
femhundra |
gånger |
antalet |
||
fiskefartyget. Minsta |
bötes- |
kilowatt i motorerna på fiske- |
|||
belopp är ettusen kronor. |
|
fartyget. Minsta bötesbelopp är |
|||
|
|
|
ettusen kronor. |
|
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.
2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överträdelser som har begåtts före ikraftträdandet.
20
SOU 2020:13 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
dels att 11 och 12 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas tre nya paragrafer, 1 a, 6 a och 11 a §§, och närmast före 1 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
|
kompletteras av lagen |
1 a §
Lagen kompletterar sådana bestämmelser i
som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen ska i Svensk författningssamling ge till känna vilka förordningar som avses.
Ifråga om
6 a §
Husrannsakan enligt 28 kap. 1 § rättegångsbalken får göras för brott enligt denna lag även om påföljden för brottet endast kan bestämmas till böter.
21
Författningsförslag |
SOU 2020:13 |
11 §6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Till böter eller fängelse i |
Till böter eller fängelse i högst |
|||||||
högst ett år döms den som upp- |
ett år döms den som uppsåtligen |
|||||||
såtligen eller av grov oaktsamhet |
eller av oaktsamhet |
|
|
|
||||
bryter mot EU:s förordningar |
1. bedriver |
handel |
med, |
|||||
om den gemensamma fiskeripoli- |
importerar, |
|
exporterar, |
eller |
||||
tiken eller föreskrifter med- |
transporterar fisk som fångats av |
|||||||
delade med stöd av denna lag i |
eller |
fiskeriprodukter |
som härrör |
|||||
fråga om kvalitetsnormer och |
från |
olagligt, |
orapporterat |
eller |
||||
andra bestämmelser för handeln |
oreglerat |
fiske, |
eller |
från |
||||
med fiskeri- och vattenbruks- |
fiskefartyg som förts upp på |
|||||||
produkter. |
Europeiska unionens förteckning |
|||||||
|
över |
|
|
|||||
|
2. förfalskar |
dokument, |
data |
|||||
|
eller |
information eller |
använder |
|||||
|
förfalskade eller ogiltiga dokument |
|||||||
|
eller data eller förfalskad eller |
|||||||
|
ogiltig |
information |
i |
samband |
||||
|
med |
|
saluföring, |
distribution, |
||||
|
transport, lagring eller bearbetning |
|||||||
|
av fiskeriprodukter eller fiskeri- |
|||||||
|
och vattenbruksprodukter, |
|
||||||
|
3. i något led av produktion, |
|||||||
|
bearbetning eller distribution syste- |
|||||||
|
matiskt brister när det gäller |
|||||||
|
åtgärder för att fiskeri- och vatten- |
|||||||
|
bruksprodukter ska vara märkta |
|||||||
|
och spårbara från fångsten eller |
|||||||
|
skörden till detaljhandelsskedet på |
|||||||
|
ett sätt som gör att identifiering av |
|||||||
|
produkterna |
försvåras |
eller |
kan |
||||
|
komma att försvåras, eller |
|
||||||
|
4. vid upprepade tillfällen eller |
|||||||
|
i större omfattning saluför fångst |
|||||||
|
som kommer från fritidsfiske i |
|||||||
|
havet eller för konsumtion saluför |
|||||||
|
sådan |
fångst |
som |
|
fiskats i |
6Senaste lydelse 2016:825.
22
SOU 2020:13 |
Författningsförslag |
Till ansvar enligt första stycket ska det inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 10 a §.
vetenskapligt syfte och som inte får säljas.
Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
11 a §
Till böter döms den som, om gärningen inte ska leda till ansvar enligt 11 §, uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestäm- melser om bearbetning, distribu- tion, saluföring eller annan hantering av fiskeriprodukter eller fiskeri- och vattenbruksprodukter eller bestämmelser om kvalitets- normer som gäller för handel med dessa produkter i
1.
2.föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.
Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt före- skrifter som meddelats med stöd av 10 a §.
12 §7
Om ett vite har dömts ut får det inte dömas till ansvar enligt
denna lag för samma gärning. |
|
Till ansvar enligt denna lag |
Till ansvar enligt denna lag ska |
ska det inte heller dömas om gär- |
det inte dömas om gärningen är |
ningen är ringa eller belagd med |
ringa. |
straff enligt brottsbalken, lagen |
|
7Senaste lydelse 2016:825.
23
Författningsförslag |
SOU 2020:13 |
(2000:1254) om straff för smugg- ling eller fiskelagen (1993:787).
Till ansvar enligt denna lag ska det inte dömas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, lagen (2000:1225) om straff för
smuggling eller fiskelagen (1993:787).
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.
2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överträdelser som har begåtts före ikraftträdandet.
24
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Uppdraget
Utredarens uppdrag framgår av direktiven för utredningsarbetet, dir. 2018:37 och dir. 2019:90, i bilaga 1 och 2. Utredningsuppdraget består i att kartlägga vilka lagstiftningstekniker som används i dag vid kriminalisering av överträdelser av
I utredningens huvudsakliga uppdrag ingår även att
–föreslå en eller flera tekniker som skulle kunna användas inom rätts- områden som innehåller ett stort antal
–lämna förslag till hur straffbestämmelserna i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska utformas när det gäller överträdelser av
Uppdraget ska redovisas senast den 29 februari 2020.1
2.2Genomförandet av uppdraget
Utredningens arbete påbörjades i slutet av augusti 2018 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna utredningssamman- träden med förordnade experter. Utredningen har för att ta fram detta betänkande sammanträtt vid sju tillfällen.
Utredaren och sekreteraren har sammanträtt regelbundet och har även sammanträtt med Havs- och vattenmyndigheten den 31 oktober 2019, med Utredningen om proportionerliga och effektiva sanktioner
1Se tilläggsdirektiv i bilaga 2.
25
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2020:13 |
vid brott mot djur (N 2018:05) den 16 oktober 2019 samt med Havs- och Kustfiskarnas Producentorganisation och Sveriges fiskares pro- ducentorganisation den 1 november 2019. Sekreteraren har haft regel- bunden kontakt med Havs- och vattenmyndigheten (HaV) sedan våren 2019 och har i syfte att inhämta kunskaper och synpunkter om de frågor som uppdraget omfattar deltagit vid utbildningsdag hos HaV tillsammans med Åklagarmyndigheten, Sjöpolisen och Kust- bevakningen den 7 november 2019.
För att inhämta information om hanteringen av överträdelse- ärenden på närliggande områden har sekreteraren haft kontakt med bl.a. Livsmedelsverket och Jordbruksverket samt med myndigheter och andra aktörer i Danmark, Finland och Tyskland för att inhämta kunskaper om lagregleringen på fiskets område i dessa länder.
2.3Avgränsningen av uppdraget
Av utredningsdirektiven framgår att utredningens uppdrag, utöver kartläggningen av befintliga lagstiftningstekniker, består i att utred- ningen ska föreslå en eller flera tekniker som skulle kunna användas inom rättsområden som innehåller ett stort antal
Utredningens ambition i kartläggningsarbetet har varit att på ett systematiskt sätt presentera en övergripande och heltäckande bild av vilka lagstiftningstekniker som för närvarande används när över- trädelser av
26
3 EU och straffrätten
3.1Allmänna utgångspunkter
EU:s förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i EU:s alla medlemsstater. Detta framgår av artikel 288 andra stycket
ifördraget om Europeiska unionens funktionssätt
En
Det förekommer dock att
Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns nationella be- stämmelser som gör att en
27
EU och straffrätten |
SOU 2020:13 |
EU:s medlemsstater ska i nationell lagstiftning vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter, vilket framgår av
Enligt principen om lojalt samarbete ska unionen och medlemsstaterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen.
Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter.
Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.
För att EU:s regelverk ska få ett effektivt genomslag behövs även sank- tioner vid överträdelse av en
3.2
Av rättspraxis framgår att när det i unionslagstiftning inte uttryck- ligen föreskrivs någon sanktion för överträdelser, eller det i detta hänseende hänvisas till nationella bestämmelser, är medlemsstaterna enligt lojalitetsprincipen skyldiga att vidta alla åtgärder som är ägnade att säkerställa unionsrätten tillämplighet och verkan. För detta ända- mål ska medlemsstaterna, som dock har ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet av sådana åtgärder, se till att överträdelser av unionsrätten beivras på ett sätt som motsvarar vad som gäller för sådana överträdelser av nationell rätt som är av liknande art och svårig- hetsgrad. Sanktionerna ska enligt
28
SOU 2020:13 |
EU och straffrätten |
alla förhållanden vara effektiva, stå i rimlig proportion till överträdelsen och vara avskräckande.1
EU har befogenhet att i
Medlemsstaterna ska föreskriva sanktioner för överträdelser av bestäm- melserna i denna förordning och ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa sanktioner tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna ska anmäla dessa be- stämmelser till kommissionen senast den 1 januari 2018 och utan dröjs- mål anmäla alla senare ändringar av dem.
Dessa positiva förpliktelser riktar sig således till lagstiftaren i respek- tive medlemsstat som är skyldig att införa sanktionsbestämmelser för att skydda unionens intressen. Som framgår av avsnitt 3.3 ger
3.3Straffrättslig lagstiftning på
EU har sedan slutet av
1Se t.ex. dom kommissionen mot Grekland i mål 68/88, ECLI:EU:C:1989:339, punkt 24, dom Stils Met SIA mot Valsts ieņēmumu dienests i mål
10samt dom brottmål mot Mauro Scialdone i mål C‑574/15, ECLI:EU:C:2018:295, punkt 28.
2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2283 av den 25 november 2015 om nya livsmedel och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 och upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 och kommissionens förordning (EG) nr 1852/2001.
3Se exempelvis rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism, rådets rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004 om minimibestämmelser för brotts- rekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel.
29
EU och straffrätten |
SOU 2020:13 |
straffrättsliga bestämmelser antogs även under denna tid. Dessa direk- tiv avsåg åtgärder för att säkerställa genomförandet av bestämmelser rörande miljöskydd, föroreningar från fartyg respektive olaglig anställ- ning.4 Antagande av dessa direktiv skedde då med stöd av
Med Lissabonfördragets ikraftträdande har det straffrättsliga sam- arbetet inom Europeiska unionen gått från att vara mellanstatligt till att bli överstatligt. Därtill kommer att
Ikraftträdandet av Lissabonfördraget år 2009 innebar alltså bl.a. att EU fick behörigheter både på det straffrättsliga och på det straff- processrättsliga området genom en uttrycklig rättslig grund för att anta straffrättsliga direktiv och därigenom säkerställa ett effektivt genomförande av
4Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/123/EG av den 21 oktober 2009 om ändring av direktiv 2005/35/EG om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimistandarder för sanktioner och åt- gärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt.
5SvJT 2016,
6Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén KOM (2011)573 slutlig av den 20 september 2011, s. 2. Förenade kungarikets, Irlands och Danmarks medverkan i det straffrättsliga samarbetet är reglerat i särskilda protokoll till de grundläggande unionsfördragen.
30
SOU 2020:13 |
EU och straffrätten |
det7, där beslut fattas med kvalificerad majoritet och Europaparla- mentet är medbeslutande, anta direktiv8 med minimiregler om straff- lagstiftning på
Det är enligt artikel 83.1 i
Artikel 83.2 i
7En medlemsstat som anser att ett direktivförslag skulle negativt påverka grundläggande aspekter av dennes straffrättsliga system har möjlighet att hänskjuta frågan till Europeiska rådet (den så kallade nödbromsen). Om enighet inte uppnås i Europeiska rådet inom fyra månader och minst nio medlemsstater önskar upprätta ett fördjupat samarbete på grundval av utkastet får de genom att endast underrätta Europaparlamentet, rådet och kommissionen bemyndigande att inleda ett fördjupat samarbete som avses i artikel 20.2 i
8På straffrättens område kan EU endast anta rättsakter i form av direktiv. Att den materiella straffrätten hanteras genom direktiv innebär enligt Petter Asp, att fråga är om harmonisering av den nationella straffrätten snarare än om tillskapandet av en regelrätt
9KOM (2011)573 slutlig av den 20 september 2011, s. 5.
10De uppräknade brottsområdena sammanfaller i stor utsträckning med de tidigare antagna rambesluten. Se närmare om detta i Perspektiv på EU- och internationell straffrätt,
11KOM (2011)573 slutlig av den 20 september 2011, s. 5 f.
31
EU och straffrätten |
SOU 2020:13 |
för att straffrättsliga åtgärder ska kunna antas på
Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att de brott som avses i artiklarna 3 och 5 är belagda med ett maximistraff på minst fyra års fängelse.
För att EU ska kunna anta egna regler om brottsrekvisit och påföljder krävs alltså att förutsättningarna i artikel 83 är uppfyllda och att denna artikel också anges som rättslig grund för rättsakten.12 Därutöver före- skriver artikel 325.4 i
Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft har materiellt straffrätts- liga direktiv enligt artikel 83.1 antagits om bl.a. människohandel, sexuella övergrepp m.m. mot barn,
12I exemplifierade marknadsmissbruksdirektivet anges exempelvis i ingressen att Europa- parlamentet och Europeiska unionens råd har antagit direktivet med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 83.2.
13Krav på genomförande senast den 6 juli 2019.
32
SOU 2020:13 |
EU och straffrätten |
skilt beaktas om gärningen avsett betydande värde eller varit av sär- skilt farlig art. Regeringens förslag antogs av riksdagen och gäller sedan den 1 juli 2019.14
Rättsutvecklingen på området präglas av en uttalad ambition om en ökad tillnärmning på det materiellt straffrättsliga området. Tyd- ligast är detta när det gäller påföljdsbestämmelser, som gått från att endast ange att påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande, till förslag som anger lägsta maximistraff för olika typer av brott och ibland också lägsta minimistraff. Vidare förekom- mer regler om försvårande och förmildrande omständigheter, liksom regler om preskriptionstider. Liksom tidigare förekommer regler om jurisdiktion, anstiftan, medhjälp och försök, samt ansvar och påfölj- der för juridiska personer.15
14Rskr. 2018/19:229.
15Jfr
33
4Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser
4.1Inledning
Kapitlet innehåller en översiktlig beskrivning av normgivning samt de krav på legalitet, effektivitet och förutsebarhet som generellt ställs enligt svensk rätt och internationella överenskommelser vid normgiv- ning inom strafflagstiftning, med något fördjupad analys av det s.k. obestämdhetsförbudet.
Denna utrednings huvudsakliga syfte är bl.a. att utreda hur straff- bestämmelser vid överträdelser av
4.2När kriminalisering bör användas
Att kriminalisering som metod för att söka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet har bl.a. kon- staterats i regeringens proposition 1994/95:23, Ett effektivare brott- målsförfarande. Regeringen uttalade i propositionen att rättsväsen- det inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde och att kriminalisering inte heller är det enda och inte heller alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden, varför det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentre-
35
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
ras till sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på något annat sätt. Lagstiftningens nor- merande och informerande syfte kan i många fall tillgodoses även utan kriminalisering.
Kriminalisering innebär att straff föreskrivs för en viss handling. Bakom kriminalisering ligger ett politiskt ställningstagande att gär- ningen i fråga är så förkastlig att den bör vara straffsanktionerad. Därutöver innebär kriminaliseringen en grund för polis, åklagare och domstolar att inom ramen för sina respektive roller i rättsväsendet se till att ett straff eller annan påföljd fastställs för den som gjort sig skyldig till det kriminaliserade förfarandet.
Kriminaliseringen måste präglas av legalitet och förutsägbarhet. Straffbestämmelser måste ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till straffbara gär- ningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att för- utse. I detta sammanhang kan nämnas att medan huvuddelen av brottsbalksbrotten sedan lång tid tillbaka har krävt subjektiv täckning i form av uppsåt för straffansvar, var det först genom en lagändring 1994 som huvudregeln om krav på uppsåt i brottsbalken kom att ut- vidgas till att omfatta även specialstraffrätten. Tidigare hade inom specialstraffrätten vid lindriga förseelser även mycket ringa oaktsam- het lett till straffansvar. Vid vissa bagatellartade förseelser, särskilt inom näringsverksamhet, var ansvaret i det närmaste strikt.
Regeringen anförde att för att straffhotet ska fylla någon funktion måste det vara möjligt att undgå att göra sig skyldig till det straffbara förfarandet, varför strikt ansvar i princip inte bör förekomma inom straffrätten. Inte heller bör som princip hur lindrig oaktsamhet som helst vara straffbar. För att ett straffanspråk ska uppfattas som befogat bör i princip krävas att gärningsmannen gjort sig skyldig till medvetet risktagande eller att vårdslösheten framstår som särskilt klandervärd i något annat avseende. Det ska alltså ha varit möjligt för gärningsman- nen att genom ett positivt och rationellt handlande sett utifrån hans egen kapacitet undvika den straffbara händelsen.1
De faktorer som bör föreligga för att kriminalisering ska framstå som befogad var enligt den utredning som låg till grund för reger- ingens uttalanden ovan – Åklagarutredningen (Ett reformerat åklagar- väsende, SOU 1992:61) – följande:
1Prop. 1994/95:23 s. 55.
36
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
1.ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara
2.alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader
3.straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar
4.straffsanktion ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet
5.rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär
Såväl regeringen som riksdagen ställde sig i allt väsentligt bakom dessa kriterier.2
Straffrättsanvändningsutredningen3, som tillsattes 2013, hade i uppdrag att bl.a. analysera och på nytt ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad. En allmän utgångspunkt för utredningens arbete var att kriminalisering som metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället borde användas med försiktighet. Ett skäl till detta var att en alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straff- systemets brottsavhållande verkan, särskilt om rättsväsendet inte kan beivra alla brott på ett effektivt sätt. Vissa typer av oönskade beteenden ansågs dessutom kunna mötas mer effektivt med andra former av sanktioner eller åtgärder än straff. Ett annat skäl som framhölls var att kriminalisering innebär påtagliga inskränkningar i medborgarnas valfrihet och ingripande tvångsåtgärder mot dem som begår brott. Även vikten av att samhällets resurser används på ett ändamålsenligt sätt påtalades särskilt.
Utredningen ansåg i betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38) att de skäl för en försiktig användning av straffrätten som Åklagar- utredningen framförde fortfarande gjorde sig gällande. Det konsta- terades att de förhoppningar som Åklagarutredningen förde fram om ökad restriktivitet vid nykriminaliseringar dock inte hade infriats. Trots att den officiella statistiken snarare pekade på att brottsligheten minskade, fortsatte belastningen på rättsväsendet att vara stor. Skälen för detta kunde enligt Straffrättsanvändningsutredningen vara att Åklagarutredningens kriterier inte hade beaktats i tillräcklig ut-
2Se prop. 1994/95:23 s. 55, bet. 1994/95:JuU2 s. 6 f. och rskr. 1994/95:40.
3Dir. 2011:31.
37
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
sträckning vid nykriminaliseringar, att kriterierna var alltför vaga för att på ett verkningsfullt sätt kunna begränsa användningen av straff- rätt, att samhället hade förändrats under de decennier som gått sedan Åklagarutredningen presenterade sina kriterier samt att Sveriges internationella förpliktelser på straffrättens område hade ökat. Straff- rättsanvändningsutredningen kom mot den bakgrunden fram till att följande kriterier, eller principer, bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad (se SOU 2013:38, Del 2, s. 480 f.):
1.För att kriminalisering av ett beteende ska komma i fråga måste det tänkta straffbudet avse ett identifierat och konkretiserat in- tresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse).
2.För att kriminalisering ska komma i fråga måste det beteende som avses bli kriminaliserat kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset.
3.Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får även- tyra tillämpningen av skuldprincipen.
4.Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns något tillräckligt värdefullt motstående intresse.
5.Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. De överväganden som bör göras i fråga om detta kriterium är följande:
a)Finns det redan en handlingsdirigerande regel som är till- räckligt effektiv för att motverka det oönskade beteendet?
b)Om en handlingsdirigerande regel bör införas – kan beteendet motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är repressiv (t.ex. en civilrättslig regel om skadestånd)?
c)Om det är nödvändigt att införa en repressiv handlingsdiri- gerande regel för att motverka det oönskade beteendet ska i första hand vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand.
Punkterna
38
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
en tillräckligt allvarlig gärning. I kriterium nummer 5 ligger å andra sidan det som Åklagarutredningen hade delat upp på flera kriterier, nämligen olika effektivitetshänsyn.
Straffrättsanvändningsutredningen framhöll att kriterierna endast är principer och inte några absoluta regler. I enskilda fall kan det vara befogat att genomföra en kriminalisering trots att inte samtliga kri- terier är uppfyllda. Som grundläggande förutsättningar för att få göra ett sådant undantag måste dock gälla att det finns mycket tungt vägande skäl för kriminaliseringen, att skälen redovisas tydligt samt att det verkligen klargörs att det är fråga om ett avsteg från princi- perna.
I tiden efter utredningen har regeringen åter understrukit att kri- minalisering av ett beteende som tidigare har varit straffritt kräver mycket starka skäl.4
Vad som gör att ett straffsystem, och enskilda straffbestämmel- ser, betraktas som trovärdigt och effektivt har, utöver ovan nämnda Åklagarutredning även behandlats i bl.a. Straffrättsanvändningsut- redningen. Den senare utredningen tolkade begreppet trovärdigt så att det inte ska råda allt för stor diskrepans mellan statens och sam- hällsmedborgarnas uppfattning om vilka beteenden som ska vara straffbelagda, medan begreppet effektivt tolkades av samma utred- ning som att staten ska kunna stävja och ingripa mot oönskade beteenden på det sätt som är mest resurseffektivt och samtidigt ger bäst eller i vart fall tillräckligt genomslag.5
Ett straffbuds effektivitet kan också beskrivas som dess förmåga att fullgöra sina uppgifter. De frågor som således är av intresse är dels vad som kan och bör förstås med att ett straffstadgande betraktas som effektivt, dvs. att det fullgör sina uppgifter, dels varför ett sådant krav på effektivitet bör upprätthållas.6
Ett krav på att ett straffstadgande ska vara effektivt brukar traditionellt tolkas främst på två sätt. För det första så att den som företar den straffbelagda gärningen i viss högre grad kan upptäckas och fällas. För det andra så att stadgandet påverkar frekvensen av aktuell gärningstyp negativt.
När det gäller frågan om varför effektivitet uppställs som begrän- sande krav, anförs att inspiration kan hämtas från de olika straff-
4Se t.ex. prop. 2015/16:150 s. 13.
5SOU 2013:38 s. 504.
6Denna del är en sammanfattning av en text på samma ämne i SOU 2013:38 s. 438 f. med vidare hänvisningar till Claes Lernestedt, Kriminalisering – Problem och principer, 2003.
39
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
ideologierna och att ledordet kan sägas vara ”respekt” i två innebörder. Dels menas ineffektiva straffstadganden leda till att befolkningens respekt försvagas i bemärkelsen minskad fruktan för upptäckt och straff, dvs. avskräckningsverkan avtar. Dels kan respekten försvagas genom att systemet kan komma att uppfattas som godtyckligt, inkompetent och orättvist.
Till dessa traditionella tolkningar av effektivitet måste tilläggas att ett straffstadgande är effektivt om statsmakten genom straff- budet får ge uttryck för ett klart ställningstagande mot en företeelse. Med denna tolkning av effektivitet, som kan benämnas moralisk eller berättande effektivitet, är alla straffstadganden effektiva om de bara är begripligt formulerade och får viss publicitet.
För att staten ska kunna stävja och ingripa mot oönskade bete- enden på det sätt som är mest resurseffektivt och samtidigt ger bäst eller i vart fall tillräckligt genomslag, krävs även att lagstiftningen är aktuell med i förekommande fall korrekta hänvisningar.
Frågan om principerna för användning av kriminalisering har även varit föremål för diskussion inom EU. Enligt Europaparlamen- tets resolution från år 2012 om en straffrättslig strategi, får straff- rätten tillämpas som en sista utväg för att hantera tydligt fastställt och avgränsat beteende som inte kan hanteras effektivt genom mindre stränga åtgärder och som orsakar samhället eller individer betydande skada (principen om ultima ratio).7 Gärningar bör med andra ord kriminaliseras endast om mindre ingripande åtgärder är otillräckliga för att skydda ett viktigt allmänt och grundläggande intresse. Endast om detta villkor är uppfyllt kan, enligt resolutionen, straffrättsliga bestämmelser anses vara nödvändiga och i överens- stämmelse med proportionalitetsprincipen.
Vad som framgår ovan om förutsättningar för kriminalisering får stöd i bl.a. ”A Manifesto on European Criminal Policy” som har författats av 14 rättsvetare på det straffrättsliga området från tio länder inom EU under namnet European Criminal Policy Initiative (ECPI). ECPI är ett europeiskt nätverk vars forskning syftar till att harmonisera hur överträdelser kriminaliseras i EU:s medlemsstater. Denna internationella grupp av forskare (bl.a. tidigare hänvisade Dan Frände och Petter Asp) från tio europeiska länder arbetar med att främja respekten för grundläggande rättsliga principer inom EU,
7Europaparlamentets resolution av den 22 maj 2012 om en straffrättslig strategi inom EU (2010/2310(INI)) punkt I.
40
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
såsom principerna om legalitet, proportionalitet, samstämmighet, oskyldighetspresumtion och enskildas rättigheter genom att analy- sera nuvarande och föreslagen lagstiftning.
Av nätverkets manifest för en gemensam kriminalpolitik inom EU framgår ett antal för rättsvetenskapen i respektive land gemen- samt accepterade grundläggande principer som kriminalpolitiken bör respektera8, bl.a. legalitetsprincipen med dess underliggande principer (obestämdhetsförbudet och retroaktivitetsförbudet). I detta samman- hang lyfts bl.a. förutsebarheten fram genom principen om lex certa; straffrättsliga bestämmelser måste definiera brott på ett strikt och entydigt sätt (”[…] criminal law provisions must define offences in a strict and unambiguous way). Detta innebär framför allt yttersta klarhet, dvs. de normativa författningarna bör vara förståeliga ”på egen hand”. Under alla förhållanden måste säkerställas att (1) målet och (2) de subjektiva förutsättningarna för straffrättsligt ansvar samt
(3)de påföljder som kan följa om ett brott begås är förutsebart. Här har emellertid medlemsstaterna ett visst utrymme vid utformningen av genomförandebestämmelserna i förhållande till EU:s rättsakter.
4.3Hur kriminalisering bör användas – normgivning
4.3.1Legalitetsprincipen
När kriminalisering har valts som sanktionsform för att motverka ett visst beteende måste lagstiftaren vid normgivning förhålla sig till ett flertal principer för att straffbestämmelsen ska motsvara de rätts- säkerhetskrav som inryms inom det som benämns legalitetsprin- cipen.
Legalitetsprincipen utgörs av flera grundläggande rättsstatliga principer vars huvudsakliga innebörd är att straff inte får ådömas utan direkt stöd i lag.
Legalitetsprincipen kommer till uttryck i bl.a. Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (EKMR), Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
8European Criminal Policy Initiative, A Manifesto on European Criminal Policy, ZIS 12/2009 www.crimpol.eu (28 maj 2019) s. 707 ff.
41
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
EKMR Artikel 7 – inget straff utan lag:
1.Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks.
2.Denna artikel skall inte hindra lagföring och bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet som då den begicks var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper som erkänns av civiliserade stater.
1.Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde en lagöverträdelse enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks. Om efter lagöverträdelsens begående ny lag stiftas som föreskriver ett lindrigare straff ska detta tillämpas.
2.Denna artikel ska inte hindra lagföring och bestraffning av den som har gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks var brottslig enligt de allmänna principer som erkänns av alla nationer.
3.Straffets stränghet bör inte vara oproportionerlig i förhållande till lagöverträdelsen.
RF 2 kap. 10 § första stycket:
Ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den begicks. Inte heller får någon dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var före- skriven då. Vad som föreskrivs här om brottspåföljd gäller även för- verkande och annan särskild rättsverkan av brott.
BrB 1 kap. 1 §:
Brott är en gärning som är beskriven i denna balk eller i annan lag eller författning och för vilken straff som sägs nedan är föreskrivet.
Legalitetsprincipen fungerar som en garanti för rättssäkerheten genom att ställa sådana krav på lagstiftningen att medborgarna kan förutse när och hur de kan komma att drabbas av straffrättsliga på- följder. Av betydelse för förutsebarheten är således inte bara att vissa gärningar är kriminaliserade utan också hur de är kriminaliserade. Bestämmelserna måste uppfylla rimliga krav på begriplighet, tillgäng-
42
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
lighet och precision och får inte vara alltför obestämda eller svåra att ta del av eller förstå.
När det gäller hur kriminalisering bör ske finns vägledning att hämta ur lagförarbeten, praxis och den juridiska doktrinen. Ämnet har behandlats i en mängd olika sammanhang, bl.a. i proposi- tion 1994/95:23, Ett effektivare brottmålsförfarande samt av Asp, Ulväng och Jareborg i Kriminalrättens grunder (2 uppl. 2013, s. 45– 52). En sammanfattning av uttalanden på området har gjorts i bl.a. Straffrättsanvändningsutredningens betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38, s. 429 ff.).
Legalitetsprincipen utgör alltså en grundläggande ram vid krimi- nalisering. Genom att ställa sådana krav på lagstiftningen att med- borgarna kan förutse när och i viss mån hur de kan komma att bli föremål för straffrättsliga ingripanden, fungerar legalitetsprincipen som en garanti för rättssäkerheten. De grundläggande krav som till- sammans utgör legalitetsprincipen, dvs. kraven på straffrättslig lag- stiftning och rättstillämpning, kan sammanfattas som föreskriftskrav, retroaktivitetsförbud, analogiförbud och obestämdhetsförbud:
Föreskriftskravet innebär att för att brott ska föreligga och straff kunna utdömas måste det finnas en föreskrift till stöd för detta.
Retroaktivitetsförbudet innebär att en föreskrift inte får införas eller tillämpas retroaktivt (till nackdel för den tilltalade).
Analogiförbudet innebär att föreskriften inte får genom analogisk tillämpning utsträckas utöver vad ordalydelsen tillåter.
Obestämdhetsförbudet innebär att föreskriften måste vara i rimlig utsträckning bestämd till sin utformning, dvs. det uppställs vissa krav på begriplighet och precision.
I praktiken är såväl föreskriftskravet som retroaktivitets- och analo- giförbuden i allmänhet relativt oproblematiska såsom krav på lagstift- ning och rättstillämpning, medan situationen beträffande obestämd- hetsförbudet är betydligt mer oklar. Obestämdhetsförbudet kom- menteras därför mer utförligt nedan. När det gäller användande av blankettstraffstadganden kan även vissa frågor som anknyter till föreskriftskravet vara problematiska, varför även detta särskilt kom- menteras.
Ytterligare krav på kriminaliseringens utformning sammanfattas i skuldprincipen, som är en del av den s.k. konformitetsprincipen som
43
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
innebär att straff eller annan brottspåföljd endast får drabba den som kunnat, dvs. haft förmåga och tillfälle att, rätta sig efter lagen. Inne- börden av skuldprincipen är bl.a. att endast den som ”ådagalagt skuld”, dvs. bevisats skyldig till en uppsåtlig eller oaktsam gärning, bör drabbas av straffrättsligt ansvar. Annorlunda uttryckt innebär skuldprincipen att bara den som kan rå för sin gärning kan hållas ansvarig och straffas för denna.
Principerna om hur kriminalisering bör ske omfattar utöver hur straffbestämmelser bör utformas i överensstämmelse med legalitets- principen även humanitets- och proportionalitetsprinciperna. De två sistnämnda påverkar främst hur ”hårt” överträdelser bör bestraffas och är därför av mindre intresse för denna utredning.
Särskilt om föreskriftskravet
Föreskriftskravet aktualiserar frågan om vem som får besluta om straffrättsliga bestämmelser.
I 8 kap. RF behandlas vem som har rätt att anta, ändra eller upp- häva sådana föreskrifter och hur sådan makt (normgivningsmakt) fördelas mellan olika aktörer. Alla regler om normgivningsmakten är inte samlade i 8 kap., utan det finns ytterligare bestämmelser i RF som fördelar sådan makt eller ställer krav på vissa typer av rättsregler för en viss typ av normgivning. Viktigast är de särskilda regler som står att finna i 2 kap. RF om ingrepp i fri- och rättigheter.
Regeringsformen utgår från att riksdagen är den viktigaste poli- tiska institutionen och att dess lagstiftning är det centrala sättet att rättsligt reglera samhället. All normgivning av stor betydelse för en- skilda eller för samhällslivet bör beslutas av riksdagen. Detta utgör det primära lagområdet. I praktiken kan dock inte riksdagen sköta all normgivning den blivit ålagd genom RF. Därför innehåller grund- lagen möjligheter för riksdagen att i viss utsträckning överlåta sin normgivningsmakt till regeringen eller till kommuner. Vissa delar av det primära lagområdet kan inte delegeras och kallas därför för det obligatoriska lagområdet.
Av 8 kap. 2 § första stycket 2 framgår att föreskrifter ska med- delas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller
44
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
ekonomiska förhållanden. Bestämmelser om straff omfattas av denna reglering. Enligt 8 kap. 3 § RF kan dock riksdagen bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2. Före- skrifterna får dock inte enligt 8 kap. 3 § första stycket 1 avse annan rättsverkan av brott än böter. Regelns praktiska innebörd är således främst att riksdagen kan överlåta åt regeringen att besluta om bötes- straff. Enligt andra stycket samma bestämmelse får riksdagen emel- lertid föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter – alltså bl.a. fängelse – för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigande enligt första stycket, s.k. blankettstraff- bud. Regeln om blankettstraffbud – som ju innebär en rätt för reger- ingen att, eventuellt med ledning av vissa i lagen angivna riktlinjer, utforma förutsättningarna för straffbarhet – synes innebära en be- gränsning av principen i 2 kap. att en föreskrift om frihetsberövande kan beslutas endast genom lag.
Särskilt om obestämdhetsförbudet
Vilka gärningar straffbestämmelsen omfattar
Som framgår ovan är i praktiken såväl föreskriftskravet som retro- aktivitets- och analogiförbuden i allmänhet förhållandevis oproble- matiska som krav på lagstiftning medan obestämdhetsförbudet ställer höga krav på lagstiftaren, i synnerhet vid utformningen av straff- bestämmelser. Som framgått ovan måste nämligen straffbestämmelser ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till straffbara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse. Samma ståndpunkt framgår också av Europaparlamentets resolution av den 22 maj 2012 om en straffrättslig strategi inom EU (2010/2310(INI)) punkt K som stad- gar, att i enlighet med rättssäkerhetskravet (lex certa) ska delarna i en straffbar gärning formuleras noggrant för att säkerställa förutsägbar- heten vad gäller dess tillämpning, omfattning och innebörd.
Som anförts tidigare får enligt EKMR inte någon fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt när den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Detta har Europadomstolen tolkat som att ett brott måste vara klart definierat i lagen. Europadomstolen har i bl.a. målet
45
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
Puhk v. Estland (55103/00, 10 februari 2004, p. 259) uttalat att kravet är tillgodosett när individen kan veta från lydelsen av den relevanta bestämmelsen och vid behov, tolkning av den, vilka hand- lingar och vilken underlåtenhet som kommer att göra honom straff- rättsligt ansvarig.10
Obestämdhetsförbudets oklara situation hänger enligt Jareborg m.fl. (Kriminalrättens grunder 2 uppl. 2013) samman både med att språket alltid är obestämt och att ett inte obetydligt mått av obestämdhet uppenbarligen är tillåtet. Obestämdhet hos en bestäm- melse kan bero både på att bestämmelsen använder vaga eller annars otydligt avgränsade termer och begrepp och på att den genom otydliga eller oöverskådliga hänvisningar gör det tekniskt svårt att reda ut vad som egentligen är kriminaliserat. Åtminstone en del blan- kettstraffbud som uteslutande bygger på allmänna hänvisningar till
Som exempel på författning som inger sådana allvarliga betänk- ligheter i legalitetshänseende tas i litteraturen (a.a. s. 47 f.) upp den allmänna hänvisningen till de talrika förordningarna om jordbruks- produkter i 12 § 2 lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter11:
12 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåt- ligen eller av grov oaktsamhet bryter mot
1.föreskrifter meddelade med stöd av 2 § 1 eller 8 §,
2.EG:s förordningar om jordbruksprodukter eller föreskrifter med- delade med stöd av denna lag i fråga om kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med jordbruksprodukter eller villkor i beslut som har meddelats med stöd av förordningarna eller föreskrifterna.
I ringa fall döms inte till ansvar. Lag (1997:106)
Lagstiftningstekniken i lagen om EG:s förordningar om jordbruks- produkter har även mer utförligt kritiserats av Petter Asp i EU och straffrätten (Iustus 2002, s. 188 ff., 305 f. och 308), bl.a. med hänsyn till problemen det innebär att identifiera och avgränsa de gällande versionerna av de relevanta normerna. Enligt Asp blir det närmast omöjligt för allmänheten och rättstillämpare att finna vad som är
9“[…] this requirement is satisfied where the individual can know from the wording of the relevant provision and, if need be, with the assistance of the courts’ interpretation of it, what acts and omissions will make him criminally liable.”
10Se även Cantoni v. France, 15 november 1996 mål nr. 17862/91 p. 29.
11Denna lagstiftningsteknik och bestämmelse kommenteras även något mer utförligt i avsnitt
46
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
kriminaliserat samt att man även kan utgå från att lagstiftaren inte haft någon närmare uppfattning om vad som faktiskt kriminalise- rades när lagen trädde i kraft. Konsekvensen av straffbestämmelsens utformning är, enligt Asp, att den är ohanterlig inte bara för med- borgarna, utan även för åklagare och andra som har att hantera den vid utredning och lagföring, vilket i sin tur leder till att bestäm- melsen mycket sällan kommer till användning.
Asp beskriver obestämdhetsförbudet som ett komplement till kravet på lagstöd; ett tillägg som ska göra kravet på lagstöd menings- fullt. En viss precision i lagstiftningen förutsätts då för att det inte ska ske en förskjutning i makt från lagstiftaren till domstolarna, dvs. obestämdhetsförbudet har här även en kompetensbevarande funktion.
I underlag som framställts av Petter Asp inför seminarium om obestämdhetsförbudet (oktober 2009) behandlas två principiellt tyd- ligt särskilda former av obestämdhet, dels ett obestämt språk i straff- bestämmelsen, dels en straffbestämmelse som bestraffar överträdelser av en mängd förhållningsregler som är utspridda i olika författningar. Som exempel på det förstnämnda kan tas en straffbestämmelse som innebär att man om man har regeln framför sig ändå inte med någor- lunda skärpa förstår vad som gäller (jfr ett oskarpt fotografi). Exemplet ”Varje skurk ska straffas” och ”Man får inte göra det som är olämpligt” är något tillspetsade exempel på sådan obestämdhet. Som exempel på den andra formen tas upp svårigheter att konstruera den fullständiga regeln; en regel som säger att det är förbjudet att A, samtidigt som A definieras i B som endast kan förstås om man läser C vars innehåll bestäms av bilagan D osv.
Ståndpunkten att lagstiftningstekniken som innebär att endast ange att överträdelser av ett regelverk på ett visst område bestraffas är problematiskt ur ett legalitetsperspektiv får visst stöd även i Högsta domstolens uttalanden i NJA 2016 s. 680 (p. 14)12. I avgörandet kon- staterar HD att det på miljöstraffrättens område är vanligt att straff- bestämmelser för sitt väsentliga materiella innehåll hänvisar till olika
12Se referat ur rättsfallet i avsnitt 4.3.2.
47
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
åtminstone i allmänhet, är emellertid att det i straffbestämmelsen finns hänvisningar till de
Om legalitetsprincipen ska kunna fylla sin huvudsakliga funk- tion, dvs. att göra det förutsebart om straff kan följa på ett visst handlande och att möjliggöra en kontroll av den straffrättsliga makt- utövningen, måste en given utgångspunkt vara att den enskilde ska ha rimliga möjligheter att själv skaffa sig kännedom om vilka regler som gäller. Att det då kan erfordras efterforskningar och övervägan- den om vad som gäller innebär inte att det krav på tydlighet och precision som ställs ska anses eftersatt, vilket framgår av ett flertal av- göranden (se t.ex. NJA 2019 s. 577 ”Laserpekaren III” p. 10, NJA 2012
s.105 p. 5 och 8, ”Vargskinnen” NJA 2016 s. 680 p.
När innebörden av ett straffbud framgår av annan författning måste tolkning av den författningen ske på ett sätt som uppfyller den straff- rättsliga legalitetsprincipens krav. Legalitetsprincipen utgör inget hinder mot att ett straffbud tolkas enligt vedertagna grundsatser så att dess rätta mening utröns, dock måste en sådan tolkning ske med för- siktighet (se NJA 2012 s.105, p. 5 och NJA 2018 s. 704, p. 23).
Obestämdhetsförbudet är inte endast centralt i strafflagstift- ningen, utan är betydelsefullt i all form av betungande lagstiftning. För att beskriva och belysa betydelsen av bestämda och preciserade föreskrifter ger professor Anders Hultqvist följande exempel i Skattenytt 2016 (s. 734):
Även bestämdhetskravet eller obestämdhetsförbudet är kopplat till föreskriftskravet, eftersom det inte är någon större mening med ett krav på föreskrifter om dessa sedan kan vara hur obestämda som helst. En föreskrift med innehållet att ”skatt ska utgå efter vad som är skäligt” säger knappast någonting alls och inte mer än om man skulle skriva att ”skatt ska utgå enligt de förutsättningar som närmare bestäms av Skatte- verket”. Delegationsförbudet i regeringsformen har då knappast någon funktion alls, mer än möjligen att det även skulle vara öppet för dom- stolarna att fylla ut vad som ska anses ”skäligt”.
Särskilt om straffbestämmelser med fängelse i straffskalan
Beträffande frihetsberövanden som vidtas av det allmänna måste
–liksom när det allmänna vidtar andra åtgärder som innefattar tvång
–regeringsformens regler om fri- och rättigheter samt motsvarande
48
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
regler i bl.a. Europakonventionen beaktas vid bedömningen av vad som är tillåtet. Av 2 kap. 8 och 20 §§ RF följer att var och en gent- emot det allmänna är skyddad mot frihetsberövanden som inte har stöd i lag (se även artikel 5 i Europakonventionen). Av 2 kap. 21 § RF framgår att begränsningar enligt 20 § får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och att begränsningarna inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningen.
Hur hårt en gärning ska kunna bestraffas återspeglas av hur straffskalan utformas, dvs. hur sträng påföljden kan bli. En strängare straffskala som innehåller fängelse motiverar, med beaktande av det särskilda skydd mot frihetsberövanden som regeringsformen upp- ställer, en än försiktigare hållning i förhållande till hur obestämt ut- formad en straffbestämmelse kan tillåtas vara, vilket också har stöd i vissa uttalanden av Högsta domstolen.
I Högsta domstolens avgörande NJA 2016 s. 3 uttalar HD bl.a. (p. 20) att legalitetsprincipen motiverar en försiktig hållning vid tolkningen av straffrättsliga bestämmelser. Enligt HD måste en klar restriktivitet iakttas med extensiva tolkningar av olika lagregler. För att en rättstillämpning som riskerar att tänja gränsen för det straff- bara området ska vara godtagbar krävs det alltså starka skäl. Men också annars bör domstolar vara återhållsamma vid sin tolkning av bestämmelser som har bäring på skuldfrågan. Motsvarande gäller enligt HD beträffande tillämpningen av föreskrifter för påföljds- bestämning, t.ex. straffskalor, och också av de icke skrivna regler som tillämpas allmänt i enlighet med en fast rättspraxis som har god- tagits av lagstiftaren, exempelvis reglerna om uppsåt. Att en försiktig hållning är särskilt påkallad när det rör sig om allvarliga straffrättsliga följder för den tilltalade är uppenbart enligt HD (”ligger i öppen dag”). HD:s avgörande behandlade inte primärt legalitetsprincipens betydelse för frågan om någon kan dömas till ansvar, utan för dess betydelse på påföljdsområdet. I den återgivna punkten, som tillsam- mans med ytterligare två punkter som av HD rubriceras Tolkning av straffbud (p.
49
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
strängaste straff och utgör ett synnerligen hårt ingripande mot den dömde ställer detta enligt HD särskilda krav på att lagstiftningen inte får vara otydlig (a. dom p. 22). Högsta domstolens resonemang, som naturligtvis främst riktar sig till domstolar och andra som ska tolka och tillämpa lagstiftningen snarare än till lagstiftaren, ger även vid en försiktig tolkning stöd åt slutsatsen att det finns skäl att ställa högre krav på sådana straffbestämmelser vars straffskala omfattar fängelse jämfört med straffbestämmelser som ”bara” omfattar bötes- straff. Det kan däremot utifrån detta resonemang inte dras slutsatsen att det ur rättssäkerhetsperspektiv motsatsvis skulle vara acceptabelt att sänka rättssäkerhetskraven för straffbestämmelser vars straff- skala inte omfattar annat än böter.
I det hänvisade avgörandet (NJA 2016 s. 3) uttalar HD (p. 19) också att när innebörden av en lagbestämmelse ska fastställas får den tolkas i ljuset av ett flertal olika förhållanden, men att ordalydelsen självfallet är det viktigaste tolkningsdatumet. HD uttalar vidare att också syftet med lagstiftningen, som kan framgå av förarbetena, kan ge viktiga hållpunkter liksom avgöranden i praxis samt uttalanden i den juridiska doktrinen. Att ordalydelsen av lagtexten är det vikti- gaste underlaget för en tolkning av en lagregels innebörd betyder enligt HD, att de valda orden sätter en gräns för det genomslag som motivuttalanden kan få. För att det ska kunna göras gällande att det är fråga om en tolkning av en lagbestämmelse måste det krävas, att den tänkta tillämpningen på ett rimligt sätt kan inordnas under lag- texten. Kan den inte det så rör det sig om en analogisk rätts- tillämpning eller om en rättstillämpning vid sidan av lagen.
4.3.2Legalitetsprincipen i praxis Högsta domstolen – samlade uttalanden
Högsta domstolen har i flera fall bedömt vilka krav legalitetsprin- cipen ställer när den aktuella straffbestämmelsen innehåller brister eller otydligheter i hänvisningar till andra föreskrifter eller beslut. Även om HD:s uttalanden inte i alla fall avser straffbestämmelser som får sitt väsentliga innehåll av just
50
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
forskning som kan ställas på den enskilde osv. Sammanställningen gör inte anspråk på att vara uttömmande utan är ett urval utifrån vad som är mest relevant för de frågor denna utredning har att hantera.
I NJA 2007 s. 227 ansåg Högsta domstolen att bestämmelsen i 8 § smugglingslagen om "tull, skatt eller annan avgift" var tillämplig i fråga om en i
I NJA 2007 s. 400 II hade åtal väckts enligt 2005 års utlänningslag för överträdelse av ett av domstol meddelat förbud enligt 1989 års utlänningslag att återvända till riket. Straffbestämmelsen i 2005 års lag omfattade emellertid enligt sin lydelse inte förbud som hade meddelats enligt 1989 års lag. Åtalet ogillades därför.
I NJA 2008 s. 376 hade åtal väckts för jaktbrott när en björn hade skjutits i strid mot ett särskilt villkor om jaktmetod som Natur- vårdsverket hade föreskrivit med stöd av ett bemyndigande i jakt- lagen. En överträdelse av det särskilda villkoret ansågs utgöra ett brott mot 3 § jaktlagen, som bl.a. föreskriver att viltet får jagas endast om detta följer av jaktlagen eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. HD anförde att av orda- lydelsen i 3 § jaktlagen följer att det är tillåtet att jaga viltet endast om och i den omfattning undantag har medgivits från det generella jaktförbudet. I förarbetena till jaktlagstiftningen finns det visserli- gen inte några uttryckliga uttalanden om att överträdelser av in- skränkande villkor rörande jaktmetod i ett beslut om skyddsjakt skulle vara straffbara som överträdelser av 3 §. För det fall att ett beslut om tillstånd till skyddsjakt förenas med ett särskilt angivet villkor för jakten, innebär emellertid lagens ordalag att, om det före-
51
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
skrivna villkoret inte följs, det generella jaktförbudet kvarstår. En tolkning av lagens ordalydelse innebär således att den ifrågavarande överträdelsen av förbudet mot jakt vid åtel faller under jaktförbudet i 3 § och därmed under straffbestämmelsen i 43 § 2.
I NJA 2012 s. 105 hade åklagaren yrkat utdömande av företagsbot på grund av en bestämmelse i föreskrifter utfärdade av Arbetar- skyddsstyrelsen. Vid tidpunkten för brottet hänvisade straffbestäm- melsen dock till en paragraf enligt vilken föreskrifter fick meddelas av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Arbetsmiljö- verket. HD:s majoritet fann att det stod klart att hänvisningen inte omfattade bara föreskrifter som hade meddelats med stöd av para- grafen enligt dess aktuella lydelse utan även föreskrifter meddelade med stöd av dess tidigare lydelse. Straffbestämmelsen var därmed tillämplig. Den omständigheten att det kan fordras efterforskning och överväganden om vad som gäller innebär inte att kravet på tyd- lighet och precision i straffbestämmelser ska anses eftersatt.13 HD anförde även generellt, att legalitetsprincipen inte utgör något hin- der mot att ett straffbud tolkas enligt vedertagna grundsatser, så att dess rätta mening utröns. En sådan tolkning måste dock ske med försiktighet, och en tolkning som har vunnit hävd i rättspraxis bör inte frångås utan tungt vägande skäl. Kravet på begriplighet och pre- cision innebär bl.a. att s.k. generalklausuler inte accepteras i straff- rätten. Däremot har s.k. blankettstraffbud – straffbestämmelser som fylls ut genom hänvisningar till regler i andra författningar – ansetts principiellt godtagbara.
I NJA 2016 s. 3 (normalstraffet för mord, se även avsnitt 4.3.1 och 4.3.2) betonar Högsta domstolen betydelsen av legalitetsprincipen och redogör för dess beståndsdelar. HD skriver i domen att legali- tetsprincipen fungerar som en garanti för rättssäkerheten genom att den ställer krav på lagstiftningen som innebär att den enskilde ska kunna förutse när och – i viss mån – hur han eller hon kan bli föremål för straffrättsligt ingripande. Straffbestämmelser måste således vara begripliga och i tillräcklig grad tydliga. (p. 13).
Utöver vad som framgår av föregående avgörande anförde HD i NJA 2016 s. 169 (bokföringsbrott) att analogiförbudet innebär att ett förfarande inte får straffas om det inte med vedertagna tolk- ningsmetoder kan inordnas under ett straffbuds ordalydelse. Tolk-
13Motsvarande resonemang är tillämpligt även när den utfyllande normen utgörs av
52
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
ningen ska med hänsyn till rättssäkerheten ske med försiktighet. Om det finns två eller flera tolkningsmöjligheter bör ett val av det tolkningsalternativ som är mest oförmånligt för den tilltalade förut- sätta att detta vid en naturlig läsning av lagtexten framstår som klart mer närliggande än andra.
I NJA 2016 s. 680 gjorde åklagaren gällande att en person, upp- såtligen eller av oaktsamhet, i vinstsyfte använde och saluförde skinn/päls under förespegling att det var exemplar av varg (canis lupus) och därigenom gjort sig skyldig till artskyddsbrott. Som artskyddsbrott bestraffas enligt 29 kap. 2 b § första stycket 4 a MB bl.a. saluförande av exempelvis varg eller produkter av varg, men också av ”annan vara”, om det sker i strid med artikel 8.1 i rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem
53
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
I NJA 2017 s. 157 ”Laserpekaren II” bedömde Högsta domstolen tillåtligheten av att det i en författning hänvisades till en viss teknisk standard från ett privaträttsligt organ. HD uttalade att (p. 5) legali- tetsprincipens huvudsakliga funktion kan sägas vara att göra det för- utsebart om straff kan följa på ett visst handlande. En given ut- gångspunkt är då enligt HD att den enskilde ska ha rimliga möjlig- heter att själv skaffa sig kännedom om vilka regler som gäller. HD kom därför i det aktuella fallet fram till att eftersom den tekniska standard som författningen hänvisade till fanns tillgänglig i läsbar form endast mot betalning, fick det anses stå i strid med den straff- rättsliga legalitetsprincipen att döma för överträdelse av författ- ningen.
I NJA 2018 s. 704, vari HD prövade om ett yrkande om avdrag för ingående mervärdesskatt utgör en oriktig uppgift i skattebrotts- lagens mening, trots att yrkandet i och för sig hänför sig till förvärv som är verkliga och har gått till på det sätt som redovisats i dekla- rationerna. I målet väcktes frågan om avdragsrätten har bortfallit på grund av att den skattskyldige har känt till eller borde ha känt till att denne genom sina förvärv deltog i en transaktion som utgjorde ett mervärdesskattebedrägeri. HD uttalade i domen (p. 23, med hän- visning till NJA 2012 s. 105 p. 5) att legalitetsprincipen inte utgör hinder mot att ett straffbud tolkas enligt vedertagna grundsatser så att dess rätta mening utröns, dock måste en sådan tolkning ske med försiktighet. När innebörden av straffbudet framgår av annan lag- stiftning bör motsvarande gälla i fråga om sådan tolkning som görs av den lagstiftningen.
I NJA 2019 s. 577 ”Laserpekaren III” uttalade HD bl.a. (p. 20 och 21) att särskilda hänsyn av rättssäkerhetsskäl måste tas när det gäller föreskrifter som anger ramarna för det straffbara området. Som huvudregel utgör en enskilds okunnighet om innehållet i en straffbestämmelse inget försvar mot att åläggas straffrättsligt ansvar och att en rimlig följd av detta är att den enskilde måste ha möjlighet att ta reda på innehållet i straffbestämmelsen genom att ta del av regleringen på svenska. En författningstext som reglerar de specifika kriterierna för en straffbar gärning, liksom texter som görs till en del av regleringen genom hänvisning, måste vara avfattade på det svenska språket.
54
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
Under dessa förhållanden [att lagstiftningens tillämpningsområde inte följer av dess lydelse. Egen anm.] går det inte att på förhand och med tillräcklig säkerhet fastställa lagstiftningens tillämpningsområde. Lagstift- ningen i fråga uppfyller följaktligen inte kraven på rättssäkerhet som innebär att rättsregler ska vara klara och precisa samt att tillämpningen av desamma ska vara förutsebar, i synnerhet om rättsreglerna kan få negativa konsekvenser för enskilda och bolag. En regel som inte upp- fyller kraven på rättssäkerhet anses emellertid inte vara proportionerlig i förhållande till dess syften.
4.4Lagens och straffbestämmelsens tillämpningsområde
4.4.1Ramlagar
För att Sverige ska leva upp till EU:s krav om att dess förordningar ska få effektivt genomslag i medlemsstaterna krävs, som framgår av avsnitt 3.2, i många fall att Sverige i samband med att förordningen träder i kraft har kompletterat förordningen med ett svenskt regel- verk som exempelvis pekar ut ansvariga myndigheter eller föreskri- ver om straff eller annan sanktion.
Sådana lagar som är avsedda att komplettera och anpassa tillämp- ningen efter svenska förhållanden är ofta utformade som ramlagar, vilket innebär att lagarna innehåller mycket få eller inga materiella regler, utan endast utgör en ram vars avsikt är att fyllas ut med be- stämmelser i sak i
Livsmedelslagen (2006:804) är som anförts en av flera ramlagar vars materiella innehåll huvudsakligen härrör ur
55
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
4.4.2Lagens syfte och tillämpningsområde sätter den yttre ramen för det straffbara området
En av de mest grundläggande straffrättsliga principerna är principen om ”inget brott utan lag”. Således kan endast de gärningar som om- fattas av lagens (eller någon lags) tillämpningsområde leda till straff- ansvar. Beroende på hur lagstiftaren väljer att ange olika författningars tillämpningsområde skapas ramen för det juridiska område inom vil- ket de gärningar som ska vara straffbara måste befinna sig.
Av 1 § livsmedelslagen (2006:804) framgår att lagen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsu- menternas intressen när det gäller livsmedel. Av 2 § samma lag fram- går att vissa begrepp som t.ex. livsmedel och primärproduktion har samma betydelser som i EU:s närmare angivna förordningar. Lagen specificerar därefter att den är tillämplig i alla delar av
4.4.3Straffbestämmelsens tillämpningsområde anger den närmare ramen för det straffbara området
Beroende på hur den yttre ramen, dvs. lagens tillämpningsområde, är angiven kan lagens straffbestämmelser utformas på ett sätt som är mer eller mindre klart angivet och självständigt i förhållande till tillämpningsområdet. För att sanktionerna vid överträdelser ska leva upp till EU:s krav på att vara effektiva, proportionella och avskräck- ande bör det straffbara området emellertid generellt sett inte anges för snävt, eftersom vissa oönskade handlingar då kan komma att falla utanför det straffbara området. Det straffbara området får å andra sidan av legalitetsskäl heller inte vara alltför generellt beskrivet, vil- ket kommenteras närmare i avsnitt 4.3.1.
56
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
I propositionen 2017/18:165 (s. 35) om effektivare sanktioner i livsmedelskedjan, anförde regeringen att det inte fanns något behov av att precisera det straffbara området i straffbestämmelserna som att det omfattar livsmedelskedjans alla stadier eller att det i straff- bestämmelserna anges att de gäller vid sådan hantering som avses i lagen. Enligt regeringen återspeglade nämligen hur respektive lags tillämpningsområde var uttryckt de olika ageranden som ska kunna leda till straffansvar, dvs. i fallet med livsmedelslagen all verksamhet i livsmedelskedjan.
För att närmare precisera och kontrollera det straffbara området kan lagstiftaren ange ytterligare krav och rekvisit för att skilja straff- bara från icke straffbara handlingar. Lagstiftaren kan naturligtvis välja att endast kriminalisera uppsåtliga handlingar eller begränsa det straffbara området till handlingar som har avsett stora ekonomiska värden, skett för att nå ett visst resultat, som har påverkat särskilt skyddsvärda arter eller områden, har inneburit fara för människors eller djurs hälsa eller annars har varit av särskilt farlig art.
I avsnitt 6.3.3 redovisas exempel på ramlagar vars straffbestäm- melser förhåller sig till lagarnas syften och tillämpningsområden såsom de är angivna i inledningen till varje lag.
4.4.4Regleringen av blankettstraffbud
Som framgått ovan innebär 8 kap. 2 § 2 p. RF att föreskrifter som innebär ingrepp i enskildas ekonomiska och personliga förhållanden ska meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF kan riks- dagen ge regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter i vissa fall. Bemyndigandet omfattar dock inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Genom 8 kap. 3 § andra stycket RF medges emellertid riksdagen att i lag, som innehåller bemyndiganden enligt första stycket, föreskriva även annan rätts- verkan än böter vid överträdelse av föreskrift som regeringen med- delar med stöd av det bemyndigandet (blankettstraffbud).
Utmärkande för blankettstraffbuden är således att förutsättning- arna för straffbarhet inte nödvändigtvis anges i lag utan även kan anges i föreskrifter av lägre konstitutionell rang. Bestämmelsen gäl- ler, enligt sin ordalydelse, emellertid endast för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet.
57
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
Blankettstraffbud som fylls ut av föreskrifter i
Av 8 kap. 10 § RF framgår att riksdagen kan medge att regeringen vidaredelegerar sin rätt att utfärda föreskrifter enligt 8 kap. 7 § första stycket RF till förvaltningsmyndighet eller kommun. Den bestäm- melse i 8 kap. 3 § andra stycket RF som tillåter blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan avser som anförts ovan enligt lagtextens ordalydelse emellertid bara föreskrifter som meddelas av regeringen.
Frågan om det är möjligt att genom blankettstraffstadganden med fängelse sanktionera föreskrifter som har meddelats av en för- valtningsmyndighet eller en kommun har varit föremål för HD:s bedömning i rättsfallet NJA 2005 s. 33.14 HD uttalar att rättssäker- hetsskäl talar för en restriktiv tolkning av grundlagen i det aktuella hänseendet. Enligt HD kan RF således inte anses tillåta att förvalt- ningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffbud med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges i deras föreskrifter. Grundlagsutredningen15 behandlade sedermera frågan men ansåg med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som bör ställas vid normgivning av nu angivet slag att endast regeringen och inte förvaltningsmyndig- heter och kommuner ska kunna fylla ut innehållet i blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan. Det fanns således inte skäl att göra grundlagsändringar i syfte att återgå till den tidigare kon- stitutionella praxisen (SOU 2008:125 s. 560 f.).
14Se även avsnitt 4.5.
15Dir. 2004:96.
58
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
4.5Högsta domstolens uttalanden om blankettstraffbud
Högsta domstolen har tagit ställning till frågan om blankettstraff- buds förenlighet med bl.a. regeringsformens krav på strafflagstift- ning vid några tillfällen under
I NJA 2005 s. 33 fann Högsta domstolen att det inte var förenligt med regeringsformens regler om normgivningsmakten att tillämpa skogsvårdslagen (14 § och 38 § första stycket 5) på ett sådant sätt att fängelse ådömdes för ett åsidosättande av en föreskrift som med- delats av Skogsstyrelsen. Stadgandet tillämpades därför grundlags- konformt; fängelse ansågs inte ingå i brottets straffskala. HD ut- tryckte saken som att ”Med hänsyn till det anförda får det anses att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter.”
I NJA 2006 s. 293 II gjorde Högsta domstolen bedömningen beträffande 29 kap. 5 § MB (försvårande av miljökontroll i den då- varande lydelsen), att bestämmelsen i 29 kap. 5 § MB innehåller dels ett rekvisit om en skyldighet som fyllts ut av en föreskrift meddelad av en förvaltningsmyndighet, dels ett rekvisit som begränsar omfatt- ningen av det straffbara området. Straffbestämmelsens konstruktion skiljer sig i det senare ledet från den som var aktuell i NJA 2005 s. 33. Det kan emellertid enligt Högsta domstolen inte råda någon tvekan om att det är det materiella innehållet i Naturvårdsverkets föreskrif- ter om vilka uppgifter som ska lämnas, till vem de ska lämnas och när det ska ske som i det väsentliga anger omfattningen av det straff- bara området. I dessa delar framgår kriminaliseringen inte till någon del av MB eller av förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer eller andra i målet hänvisade förord- ningar. Detta innebär enligt HD att en förvaltningsmyndighet har fyllt ut bestämmelsen i 29 kap. 5 § MB (i den dåvarande lydelsen) på ett sådant sätt att den gärning som den tilltalade i målet åtalats för får anses i det väsentliga ha angivits endast i myndighetens föreskrif- ter. Av detta följer att fängelse inte kunde anses ingå i straffskalan.
Av NJA 2005 s. 33 och NJA 2006 s. 293 II framgår således att RF inte tillåter ”att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant
59
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter” (NJA 2006 s. 293 II).
Konsekvensen av avgörandena är att straffskalorna för respektive brott i praktiken har tillämpats som om de endast föreskrev böter som påföljd. Högsta domstolen kan således sägas ha underkänt tidigare konstitutionell praxis enligt vilken förvaltningsmyndighe- ter, trots frånvaro av uttryckligt stöd i RF, kunde fylla ut innehållet i blankettstraffbud.
Dessa två avgöranden avser straffbestämmelser som får sitt materiella innehåll genom myndighetsföreskrifter. När det däremot gäller bestämmelser på unionsrättslig nivå har Högsta domstolen tvärt om konstaterat att blankettstraffbud som fylls ut av föreskrif- ter i
Det får alltså betydelse huruvida en bestämmelse är att anse som ett blankettstraffbud i regeringsformens mening jämfört med vad som är en straffbestämmelse som delvis får sitt innehåll av externa normer som inte är att anse som en del av själva straffbudet, dels för vad bestämmelsen får innehålla i fråga om straff, dels för vad som vid tillämpning ska krävas beträffande subjektiv täckning.16
4.6Bestämmelser i Europakonventionen samt Europadomstolens uttalanden
Av artikel 7 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) – Inget straff utan lag – framgår att:
1.Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks.
16Se bl.a. Helsingborgs tingsrätts domar på fiskeriområdet i avsnitt 6.3.2 och 8.2.3, där dom- stolen ansåg att det krävdes subjektiv täckning av de utfyllande förordningsbestämmelsernas existens och innehåll för att döma de tilltalade till ansvar för brott.
60
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
2.Denna artikel skall inte hindra lagföring och bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet som då den begicks var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper som erkänns av civiliserade stater.
Enligt Europadomstolens praxis i fråga om artikel 7 krävs det att brott ska vara klart definierade i lag. Detta krav anses uppfyllt när enskilda utifrån lydelsen av aktuella bestämmelser och med hjälp av nationella domstolars tolkning av bestämmelserna kan få besked om vilka handlingar som gör dem straffrättsligt ansvariga. Europadom- stolen har dock i denna del gett uttryck för ett pragmatiskt synsätt enligt vilket straffbestämmelser måste tillåtas vara vaga och det inte går att dra några mer generella slutsatser om var gränserna för accep- tabel obestämdhet går.17
Nedan följer ett urval av Europadomstolens uttalanden på om- rådet. Sammanställningarna och analyserna är hämtade ur Hans Danelius löpande kvartalsöversikter publicerade i Svensk Juristtid- ning (SvJT).
Kokkinakis mot Grekland, mål 14307/88, Europadomstolens dom den 25 maj 1993, ECHR Reports
Enligt artikel 7 i konventionen får ingen fällas till ansvar för gärning som, när den begicks, inte utgjorde brott enligt gällande lag. Be- stämmelsen tolkas så, att lagen också måste vara så tydlig att det är i rimlig mån förutsebart att gärningen faller under lagen.
Kraven på tydlighet ställs dock inte särskilt högt. Av intresse är fallet Kokkinakis mot Grekland, som gällde åtal och dom i Grekland för s.k. proselytism, varmed enligt lagen skulle förstås försök att påverka någons religiösa tro med löften om materiella förmåner eller med bedrägliga medel. Detta lagrum tillämpades i fallet Kokkinakis som grund för bestraffning av klaganden Kokkinakis, som tillhörde sekten Jehovas vittnen och som vid hembesök sökt omvända en annan person till sin trosuppfattning. Europadomstolen ansåg att det varit möjligt för Kokkinakis, i vart fall med juridisk hjälp, att
17Slutsats hämtad ur SOU 2006:41 s. 216.
61
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
förutse att lagrummet skulle kunna tillämpas på hans handlande. Något brott mot artikel 7 i konventionen förelåg därför inte.18
Larissis m. fl. mot Grekland (dom den 24 februari 1998)
Klagande var tre officerare i det grekiska flygvapnet. De var pingst- vänner och hade aktivt verkat för att värva nya medlemmar till pingst- kyrkan. Dessa värvningsförsök hade riktat sig dels mot ett antal underlydande flygsoldater, dels mot utomstående personer.
Europadomstolen prövade i målet bl.a. om straffbestämmelsen rörande proselytism var tillräckligt tydlig för att uppfylla kravet på förutsebarhet enligt artikel 7 i konventionen, således samma fråga som tidigare hade varit föremål för bedömning i fallet Kokkinakis mot Grekland och där besvarats jakande. Europadomstolen fann, med 8 röster mot 1, att det inte heller i det nu aktuella fallet förelåg något brott mot artikel 7.19
Cantoni mot Frankrike (dom den 15 november 1996)
Klaganden Cantoni dömdes för att olovligen ha sålt medicinska pre- parat på en stormarknad. Den lag som tillämpats var lagen om folk- hälsan, code de la santé publique, men enligt Cantonis mening var definitionen av medicinska preparat i denna lag så otydlig att han inte kunnat förutse att hans handlande var straffbart. Kravet på förutse- barhet i fråga om vilka handlingar som var straffbara var därför inte uppfyllt, och artikel 7 i konventionen, vari föreskrivs att ingen får dömas till straff utan stöd i lag, hade enligt Cantonis mening blivit kränkt.
Europadomstolen förklarade att artikel 7 i konventionen i princip förutsätter att ett brott är tydligt angivet i lag. Detta innebär att en person måste kunna utläsa ur lagtexten, eventuellt i förening med rättspraxis, vilka gärningar som han kan straffas för. Detta hindrade emellertid enligt domstolens mening inte att vissa brottsdefinitioner kunde vara tämligen allmänt formulerade. I förevarande fall gav lag- texten inte klart besked om vad som skulle förstås med medicinska preparat, men det fanns i anslutning till lagen en klarläggande rätts-
18Hans Danelius, Europadomstolens domar
19Hans Danelius, Nyheter från Europadomstolen första kvartalet 1998, SvJT 1998 s. 367 ff.
62
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
praxis i form av avgöranden från kassationsdomstolen, Cour de cas- sation (överprövande domstol).
För att tillgodose kraven i artikel 7 var det tillräckligt att en per- son med hjälp av juridisk expertis kunde värdera följderna av en viss handling. Särskilt gällde detta när det, som i detta fall, var fråga om en näringsutövare. Med juridisk hjälp borde enligt Europadomsto- lens mening Cantoni ha kunnat klarlägga att han genom sitt hand- lande riskerade att åtalas för olovlig försäljning av medicinska pro- dukter. Det förelåg därför inte något brott mot artikel 7.20
4.7Krav på uppsåt eller straffbar oaktsamhet?
Som huvudregel inom straffrätten gäller att endast uppsåtliga gär- ningar straffas, vilket framgår av 1 kap. 2 § brottsbalken, där det också stadgas att ansvar för oaktsamhet måste föreskrivas särskilt. Det finns dock ett flertal brott, både i brottsbalken men särskilt i special- straffrätten, där även oaktsamt beteende är kriminaliserat. Det finns dock anledning att iaktta en restriktiv hållning när det gäller att kri- minalisera oaktsamt beteende, eftersom oaktsamhet normalt är min- dre klandervärt. Ju mer skyddsvärt det intresse som ska skyddas genom kriminalisering är, desto större utrymme finns det dock för att straffbelägga även oaktsamma former av gärningen. Motsvarande inställning framgår av Europaparlamentets resolution av den 22 maj 2012 om en straffrättslig strategi inom EU (2010/2310[INI]) punkt J som stadgar, att EU:s strafflagstiftning i allmänhet bör föreskriva straff endast för handlingar som begåtts med uppsåt eller, i undan- tagsfall, genom grov oaktsamhet och att strafflagstiftningen ska utgå från principen om personlig skuld. I vissa fall kan det enligt samma resolution dock vara motiverat att föreskriva ansvar för juridiska personer vid vissa typer av brott.
Avser de förordningar för vilka överträdelser ska kriminaliseras att skydda mycket viktiga intressen och där överträdelser kan inne- bära stor skada, bör även oaktsamma gärningar som medfört eller som kunnat medföra skada eller risk för skada betraktas som så straffvärda att de bör omfattas av en straffskala som innehåller fängelse. Även vissa former av vilseledande och exempelvis åtgärder som försvårar spårbarhet hos vissa produkter som skett av oaktsam-
20Hans Danelius, Nyheter från Europadomstolen fjärde kvartalet 1996. SvJT 1997 s. 51.
63
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
het är sådant som motiverar att även oaktsamhet ska vara straffbar. Skydd av miljö och konsumenters hälsa är exempel på intressen eller områden där fängelse anses vara aktuellt vid oaktsamhet vilket fram- går av 28 a § livsmedelslagen (2006:804).
Även om oaktsamma överträdelser normalt är att betrakta som mindre straffvärda än uppsåtliga måste det finnas utrymme för att se mycket allvarligt på oaktsamma beteenden som ligger nära vad som kan betraktas som uppsåtliga brott, t.ex. när det finns ett risktagande eller nonchalans om än inte så kvalificerad att det är att betrakta som likgiltighetsuppsåt. Samma sak bör gälla oaktsamt handlande som utförs av någon som har särskilt ansvar för det överträdelsen avser och där det alltså är rimligt att ställa höga krav på aktsamt beteende.
I en straffskala som omfattar både böter och fängelse finns stort utrymme för domstolarna att hantera olika gärningar med olika straffvärde. En straffvärdebedömning måste givetvis alltid göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.21 Mindre allvarliga överträdelser kommer därför oavsett förekomsten av fängelse i straffskalan att ha ett lägre straffvärde och leda till böter.
Samtliga exempel på straffbestämmelser som kriminaliserar över- trädelser av
Gärningar som innebär att en aktör håller sig inom av lagstiftaren uppställda gränsvärden, kvoter, volymer eller andra instruktioner etc. för vad som är tillåtet, bör som huvudregel inte kunna betraktas som oaktsamma – även om handlandet leder till att en vara är otjänlig eller att konsekvenserna av en handling innebär fara för människors hälsa eller miljön eller är sådana som i övrigt beskrivs i en brotts- beskrivning. Om lagstiftaren har gjort en bedömning av vad som kan innebära en fara bör alltså en aktör kunna hålla sig till denna bedöm-
21Prop. 2005/06:182 s. 63 och prop. 2017/18:165 s. 42.
64
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
ning utan krav på att närmare behöva undersöka om bedömningen är korrekt, utan att riskera straffansvar för en oaktsam handling.22
4.8Näringsidkare
Utredningen har inte funnit något stöd för att större mått av otyd- lighet i formuleringen av en straffbestämmelse skulle kunna accep- teras utifrån att straffbestämmelsen huvudsakligen riktar sig till näringsidkare23. Att det även i Sverige i vissa fall kan ställas högre krav på att en näringsidkare inom vissa områden informerar sig om det bakomliggande regelverket, dvs. det materiella innehållet i straff- bestämmelsen, är emellertid klart. Av förarbetena till nuvarande smugglingslag, lag (2000:1225) om straff för smuggling, framgår exempelvis att i den mån någon skulle undgå ansvar för uppsåtligt brott [enligt lag om straff för smuggling] på den grunden att per- sonen inte har känt till en införsel- eller utförselrestriktion, bör han eller hon i regel anses ha varit grovt oaktsam genom att inte skaffa sig kännedom om restriktionen.24 Som en allmän utgångspunkt bör gälla att det ska kunna ställas ganska betydande krav på att den som avser att föra in en vara till landet eller föra ut en vara från Sverige infor- merar sig om vad som i detta avseende gäller för varan. Vid kom- mersiell varutrafik bör kravet enligt regeringen kunna ställas än högre.25 Detsamma bör gälla när det annars är fråga om in- eller ut- försel som kan få allvarliga följder. En allmängiltig utgångspunkt bör också vara att det ska kunna ställas ganska betydande krav på att den som avser att genomföra en transaktion eller liknande, som det finns skäl att anta är skattepliktig, informerar sig om vad som gäller. Det ska alltså kunna förväntas att den som exempelvis ska föra in en vara till landet försöker, så långt det med hänsyn till omständigheterna kan anses rimligt, att ta reda på om någon pålaga ska betalas för varan
22Denna uppfattning lyftes av två remissinstanser (Hovrätten för Nedre Norrland och Visita svensk besöksnäring) i lagstiftningsarbetet med effektivare sanktioner i livsmedelskedjan (prop. 2017/18:165 s. 41). Saken kommenterades emellertid inte särskilt av regeringen i detta lagstiftningsärende.
23Europadomstolen uttalar sig synonymt i flertalet domar om näringsutövare (t.ex. i domen Cantoni mot Frankrike av den 15 november 1996).
24Prop. 1999/2000:124 s. 84 f.
25Att det i den dömande verksamheten måste ställas högre krav på kommersiella fiskare att ta reda på vilka regler som gäller för fiskeredskapen, framgår bl.a. av tidigare refererade Helsingborgs tingsrätts dom i mål B
65
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
i fråga. Liksom när det är fråga om in- eller utförselregleringar bör kravet kunna ställas särskilt högt vid kommersiell varutrafik.26
4.9Straffskalor och straffvärde
När beslut har fattats om att ett visst beteende ska beivras genom kriminalisering uppstår frågan, bland många andra frågor, hur allvar- ligt straffhotet eller repressionsnivån ska vara, dvs. hur straffbestäm- melsens straffskala ska se ut.
Den grundläggande utgångspunkten vid påföljdsbestämning är ett brotts allvar. Straffet ska återspegla hur allvarligt – dvs. hur klan- dervärt – det brott var som den tilltalade dömdes för.
Av 29 kap. 1 § brottsbalken framgår att straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, ska bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Straffskalorna och straffvärdebegreppet har således en central roll i påföljdsbestämningen. Med straffvärde avses brottets allvar i förhållande till andra brott. Straffvärdebegrep- pet uppdelas mellan det abstrakta och konkreta straffvärdet.
Det abstrakta straffvärdet avser en hel brottstyps straffvärde, uttryckt genom angivande av brottets straffskala. Detta abstrakta värde är därmed ett mått på hur allvarligt lagstiftaren vill se på den aktuella brottstypen i förhållande till andra brott. Det innebär att även lagstiftaren måste göra en bedömning av vilken fara, kränkning eller skada en brottstyp rent generellt innebär. Inom straffskalan ska i princip alla tänkbara gärningstyper som faller inom det aktuella tillämpningsområdet kunna inordnas. Av detta följer att straffskalan måste ha en viss spännvidd, löpande från ett lägsta straff till ett högsta (uttryckt i böter och/eller fängelse). Med det konkreta straff- värdet avses det exakta straffvärde som fastställs för en enskild gärning, med tillämpning av de föreskrifter av generell karaktär som kan finnas i lag.27
Föreskriften att straffvärdet ska vara avgörande för straffmät- ningen är ett uttryck för de båda principerna om proportionalitet och ekvivalens, som innebär att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska ges lika stränga straff.
26A. prop. s. 84 f.
27Prop. 2016/17:108 s. 17.
66
SOU 2020:13 |
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
Straffvärdebedömningen är således ett relativt omdöme och innebär att olika brott måste jämföras med varandra.
Proportionalitets- och ekvivalensprinciperna är således grund- läggande för påföljdssystemets utformning, men det framgår inte i sig av dessa principer vilken abstrakt eller konkret straffnivå ett brott ska ha. Detta följer i stället av den för brottet tillämpliga straffskalan respektive brottets straffvärde.28
Det straffrättsliga systemet bygger också på en humanitetsprin- cip, som i korthet innebär att samhällets ingripande mot den en- skilde med straff ska ske med måttlighet och försiktighet och att frihetsberövande straff i det längsta bör undvikas, alternativt göras så korta som möjligt. Inte heller humanitetsprincipen säger dock något om ingripandenivån i absoluta tal, utan kan endast ge ganska grova uppskattningar av vad som är en acceptabel repressionsnivå. När det gäller det abstrakta straffvärdet är det alltså ytterst lagstif- taren som får göra en bedömning av en brottstyps svårhet, i relation till andra brott, och vilket ingripande från samhällets sida som är rimligt, även med beaktande av humanitetsprincipen.29
När sanktionering genom kriminalisering väl är beslutad måste sådana gärningar som eventuellt är att betrakta som så förkastliga att de ska kunna bestraffas med fängelse identifieras. Exempel på sådana gärningar inom
Straffskalans räckvidd måste som anförts ovan utformas med ut- gångspunkt i hur allvarlig en gärning anses vara. Det är därför vanskligt att göra generella uttalanden om straffskalans räckvidd vid kriminalisering av överträdelser av
28Prop. 2016/17:108 s. 17.
29SOU 2014:18 s. 36 med vidare hänvisningar till e SOU 1986:14 s.80, prop. 1987/88:120 s. 31, SOU 2008:85 s. 246, Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 2012, s. 33 f., Ulväng, Påföljds- konkurrens – Problem och principer, 2005, s.
67
Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser |
SOU 2020:13 |
lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter som har ett strängaste straff på sex månader, lag (2006:806) om provtag- ning på djur som endast har böter i straffskalan och brott mot lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner som har ett grovt brott som kan straffas med fängelse upp till fyra år. För de närmare över- väganden som har gjorts i vart och ett av dessa lagstiftningsärenden hänvisas till respektive proposition. Det kan emellertid anmärkas att områden med liknande skyddsintressen tenderar att ha samma straff- skalor.
68
5Hänvisningar till utfyllnadsnormer
i straffbestämmelser (blankettstraffbud)
5.1Blankettstraffbud
5.1.1Inledning
Någon entydig och allmänt accepterad definition av vad som avses med ett blankettstraffbud finns inte. Allmänt sett brukar emellertid blankettstraffbud beskrivas som straffbestämmelser i vilka det hän- visas till en norm eller normer utanför bestämmelsen själv. Blankett- straffbudet kriminaliserar således överträdelser av normer som finns någon annanstans än i själva straffbestämmelsen.
Hänvisningen till normer utanför själva straffbudet kan vara mer eller mindre preciserad. De bestämmelser som fyller ut blankettstraff- budet kan finnas i samma författning eller i en separat författning. Den utfyllande författningen kan vara på samma eller lägre konstitutionell nivå. Blankettstraffbud kan således vara straffbud som egentligen endast innehåller själva straffsatsen medan den straffbara gärningen framgår genom den hänvisning som sker till andra bestämmelser. I dessa bestämmelser anges den brottsliga gärningen, vilket innebär att innehållet kan ändras utan att blankettstraffbudet därför behöver ändras.
Det framgår inte klart var gränsen går för vilken typ av straffbestäm- melser som är att anse som blankettstraffbud. Flera av straffbestäm- melserna i t.ex. brottsbalken kan sägas sanktionera överträdelser av regler som det inte hänvisas till uttryckligen, som exempelvis straff- bestämmelsen om tjänstefel som hänvisar till bestämmelser som mycket väl kan finnas i annan form än lag. Någon skarp gräns mellan
69
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
blankettstraffbud och andra straffbud som sanktionerar överträdel- ser av regler på andra håll än i den författning där straffbudet åter- finns kan således vara svår att dra. Denna gränsdragningsproble- matik framgår av avsnitt 5.4.
Blankettstraffbud som straffbelägger överträdelser av bestämmelser i
5.1.2Allmänt om normutfyllnad
Bestämmelser med normutfyllnad kan delas in på en skala med stig- ande konkretisering av den hänvisade normen, dvs. normutfyllnaden. Många andra bestämmelser än de som benämns blankettstraffbud kräver att olika sorters normer som finns utanför själva straffbudet beaktas. Ett exempel är förtal i 5 kap. 1 § BrB som för att en gärning ska vara straffbar kräver att någon tillskrivs handling som kan leda till att denne utsätts för andras missaktning. Huruvida så är fallet beror på normer för vad som anses vara godtagbart handlande och dessa normer finns både i rättsliga och moraliska regler utan direkt hänvisning. Dan Frände1 uttrycker det som att ”Utan moralkunskaper kan sådana handlingar inte gärna identifieras”. Tillämpningens av- hängighet av utanförstående normer ges då en implicit utformning; brottsbeskrivningarna formuleras utan att dylika normer framhävs. Bestämmelserna kan alltså sägas ha en ”formellt fullständig utform- ning och det faktiska behovet av kunskap om utanförstående normer konkretiseras först i samband med rättstillämpning”.2
1Dan Frände är professor i straff- och processrätt vid Helsingfors universitet.
2Frände, 1989 s. 246 f. även hänvisad till i bl.a. Petter Asp, EU och straffrätten s. 255.
70
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
Andra exempel på straffbud med rekvisit som kräver utfyllnad av normer utanför den egna straffbestämmelsen är stöld genom det obestämda rekvisitet ”tillhör annan” och tjänstefel som kan drabba ”den som åsidosätter vad som gäller för uppgiften”.
Att straffbestämmelser direkt eller indirekt bygger på olika rätts- liga begrepp kan emellertid inte enbart av denna anledning göra att de klassificeras som blankettstraffbud. Skälen härtill har debatterats och resulterat i flera olika uppfattningar inom rättsvetenskapen. Exempelvis beror det enligt Dan Frände på att utfyllnaden inte alltid utgör förbuds- eller påbudsnormer, utan bara en allmän bakgrunds- reglering vilken används för att formulera den fullständiga förbuds- eller påbudsnormen som finns i straffstadgandet.3
Det som skiljer blankettstraffbuden från ”vanliga” straffstadganden är alltså att de explicit ger ett påbud om att rättstillämparen ska beakta utomstående normer.4
På det straffrättsliga området är det vanligt att Sverige genom blan- kettstraffbud kriminaliserar överträdelser av
Beroende på komplexiteten hos de regelverk som ska tillämpas, dvs. själva
Det kan också konstateras att EU genom att ändra innehållet i den bestämmelse eller det regelverk som blankettstraffbudet hän- visar till, i sådana fall där hänvisning inte sker till en viss lydelse av den utfyllande normen, också ändrar innehållet i den svenska straff- rätten. Dessa frågor behandlas mer utförligt i avsnitt 5.2.
3Frände, 1989 s. 246 f.
4Petter Asps slutsats utifrån Frändes resonemang ovan, se Petter Asp, EU och straffrätten s. 255.
5Petter Asp, EU och straffrätten, s. 191.
71
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
Ytterligare en fråga som lyfts med anknytning till blankettstraff- buden är hur täckningsprincipen ska appliceras i förhållande till blankettstraffbuden, dvs. huruvida villfarelser i förhållande till exist- ensen eller omfattningen av de rekvisit som ingår i utfyllnadsnormen ska betraktas som en villfarelse som utesluter uppsåt eller såsom en straffrättsvillfarelse som kan ursäkta gärningspersonens agerande. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 5.4.
5.1.3Blankettstraffbud och andra hänvisningsnormer
– begreppens betydelser
Petter Asp6 har valt att på ett generellt plan, dvs. när det förekommer hänvisningar mellan föreskrifter utan att fråga nödvändigtvis är om blankettstraffbud, kalla sådana regler vari hänvisningen finns för hän- visningsnormer och i de fall det specifikt är straffrättsliga hänvis- ningsnormer för blankettstraffbud.7 Blankettstraffbud utgör på så sätt en särskild klass av hänvisningsnormer. De normer som hänvisnings- normerna hänvisar till kallas för utfyllnadsnormer.
Dessa kategoriseringar och begrepp med angiven betydelse kom- mer att användas även i detta betänkande eftersom de lämpar sig väl för denna utrednings huvudsakliga uppgifter; kartlägga vilka lagstift- ningstekniker som används i dag vid kriminalisering av överträdelser av
6Petter Asp är professor i straffrätt och sedan år 2017 justitieråd i Högsta domstolen.
7Petter Asp, EU och straffrätten, Iustus förlag 2002, s. 247.
72
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
5.1.4Indelning och klassificering utifrån blankettstraffbuds uppbyggnad
För att kunna analysera och jämföra de sätt på vilka blankettstraff- bud är uppbyggda och skilja mellan olika tekniker för lagstiftning och olika varianter av samma lagstiftningsteknik behövs någon form av indelningsteknik tillämpas.
Den modell som hänvisats till ovan, som utvecklats av Petter Asp, innehåller fyra indelningsgrunder för att underlätta bedömningen huruvida ett visst blankettstraffbud är acceptabelt med hänsyn till lega- litetsprincipen. I modellen8 kategoriseras blankettstraffbuden som:
1.normgivningsinterna resp. normgivningsexterna,
2.statiska resp. dynamiska,
3.öppna resp. slutna och
4.begränsade resp. obegränsade.
Vad dessa indelningsgrunder innebär redogörs kort för nedan.
1. Normgivningsintern/normgivningsextern hänvisning
Den första indelningsgrunden bygger på huruvida blankettstraff- budet hänvisar till normer som utfärdats av samma normgivare som utfärdat blankettstraffbudet. En normgivningsintern hänvisning inne- fattar således en hänvisning till normer utfärdade av den normgivare som har utfärdat hänvisningsnormen, vilket enligt svensk rätt skulle kunna vara en lag som innehåller ett blankettstraffbud som hänvisar till en annan svensk lag som innehåller själva utfyllnadsnormen.
En normgivningsextern hänvisning avser däremot situationer där en normgivare hänvisar till normer som utfärdats av en annan norm- givare, t.ex. när svensk lag innehåller ett blankettstraffbud som hän- visar till en svensk förordning eller en
Dolda hänvisningar kan förekomma vid dold normgivningsextern hänvisning i de fall hänvisningsnormen och utfyllnadsnormen ut- färdats av samma normgivare, men där utfyllnadsnormen i sin tur hän-
8Modellen är hämtad ur Petter Asp, EU & Straffrätten, Iustus Förlag, 2002, där modellen och dess bakgrund beskrivs än mer utförligt på s. 246 ff.
73
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
visar vidare till ytterligare utfyllnadsnormer utfärdade av annan norm- givare.
2. Statisk/dynamisk hänvisning
Den andra indelningsgrunden bygger på huruvida det område som straffbeläggs genom blankettstraffbudet kan förändras utan föränd- ringar i själva hänvisningen i blankettstraffbudet. Hänvisningarna delas således upp i hänvisningar som skapar ett rättsläge som kan för- ändras enbart genom ändringar i utfyllnadsnormen och ändringar som måste ske i hänvisningen i straffbestämmelsen, dvs. en uppdelning i statiska och dynamiska hänvisningar.
De skäl som har framförts för att använda blankettstraffbud med statiska respektive dynamiska hänvisningar diskuteras utförligt i av- snitt 5.2, varför ämnet endast kommenteras sammanfattat och över- siktligt här.
De statiska hänvisningarna i blankettstraffbuden kännetecknas av att de innehåller hänvisningar till en eller flera bestämda och individu- aliserade rättsakter i en viss angiven lydelse, t.ex. genom att efter rätts- aktens namn lägga till ”i lydelsen enligt …” eller ”i den ursprungliga lydelsen”. På detta sätt bestäms straffbestämmelsens möjliga omfatt- ning redan av blankettstraffbudet, vilket ger lagstiftaren kontroll över straffbestämmelsens innehåll.
De dynamiska hänvisningarna i blankettstraffbuden känneteck- nas, till skillnad från de statiska, av att hänvisningen inte avser en eller flera individualiserade normer, utan i stället innebär en hänvis- ning till en regel eller regelmassa så som den ser ut vid den tidpunkt då frågan aktualiseras. För att ett blankettstraffbud ska betecknas som dynamiskt är det tillräckligt att blankettstraffbudet lämnar öppet för ändringar i utfyllnadsnormen, dvs. att hänvisningen inte anger utfyll- nadsnormen i en viss lydelse.
Det kan även förekomma s.k. dolda dynamiska hänvisningar, vil- ket innebär att den ursprungliga hänvisningsformen innehåller en statisk hänvisning, men där den norm till vilken det hänvisas i sin tur innehåller en dynamisk hänvisning till ytterligare andra normer.
74
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
3. Öppet/slutet blankettstraffbud
Den tredje indelningsgrunden bygger på hur preciserat blankett- straffbudets hänvisning är, dvs. skillnaden mellan öppna och slutna blankettstraffbud.
I sin modell placerar Petter Asp blankettstraffbud på en skala från öppna till slutna, där de slutna blankettstraffbuden hänvisar till en viss namngiven bestämmelse, eller till och med ett stycke i en sär- skild namngiven bestämmelse, till de allra öppnaste som innehåller hänvisningar till en viss lag, rättsområde eller gällande rättsregler i största allmänhet. Petter Asps kriterium för att en bestämmelse ska anses som sluten är alltså att lagtextläsaren redan genom blankettstraff- budet ska kunna avläsa vilka bestämmelser som är relevanta.
Utöver den skala av öppenhet blankettstraffbuden kan indelas utefter finns även sådana blankettstraffbud som är öppna men ändå avgränsas genom hänvisning till en viss lag eller ett visst rättsområde. Sådana blankettstraffbud benämner Asp som avgränsat öppna blankett- straffbud. I detta sammanhang bör man, som Asp påpekar, ha i beakt- ande möjligheten att det hela kan kompliceras genom att ett slutet blankettstraffbud kan hänvisa till en viss bestämmelse som är extremt omfattande och ett mer öppet blankettstraffbud kan hänvisa till en viss lag som bara innehåller en bestämmelse. Blankettstraffbud som hänvisar till vissa närmare angivna utfyllnadsnormer, där utfyllnads- normerna hänvisar vidare på ett öppet sätt kan benämnas dolt öppna blankettstraffbud.9
Dan Frände uttrycker samma sak som att blankettstraffbud kan delas upp mellan två ytterligheter av grad av öppenhet, från att blankett- straffbud endast ger en generell hänvisning till förhållningsregler inom rättssystemet till blankettstraffbud som innehåller hänvisningar till vissa bestämda paragrafer i en viss lag.10
4. Begränsade/obegränsade blankettstraffbud
Den fjärde indelningsgrunden bygger på huruvida blankettstraffbudet innehåller begränsningar avseende det kriminaliserade området eller helt låter det vara beroende av utfyllnadsnormernas utformning.
9Petter Asp, EU och straffrätten, s. 257.
10Frände 1989 s. 248 ff.
75
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
Som angavs ovan under den tredje indelningsgrunden, kan av- gränsningen av det straffbara området helt lämnas till den normgivare som har att utfärda utfyllnadsnormen genom att blankettstraffbudet kriminaliserar överträdelser av utfyllnadsnormen. Den normgivare som utfärdar blankettstraffbudet, t.ex. riksdagen genom lag, kan emellertid också begränsa den frihet som tillkommer den normgiv- are som utfärdar utfyllnadsnormen genom att i blankettstraffbudet uppta olika typer av begränsande rekvisit. Normgivaren kan exempel- vis ange vissa skuldrekvisit, att bara vissa typer av kvalificerade över- trädelser kriminaliseras eller ange fristående tilläggsrekvisit. Sådana blankettstraffbud som innehåller olika typer av begränsande rekvisit kan benämnas begränsade blankettstraffbud. När det saknas sådana begränsningar eller avgränsningar benämns blankettstraffbuden i stället obegränsade blankettstraffbud.11 För att bedöma blankettstraffbud enligt denna fjärde indelningsgrund måste således bedömas huruvida det av blankettstraffbudet följer begränsningar utöver de som följer av kravet på att gärningsmannen ska ha överträtt de relevanta utfyll- nadsnormerna, dvs. de normer som blankettstraffbudet hänvisar till.
5.1.5Sammanfattning blankettstraffbud
Om ett blankettstraffbud hänvisar till regler som har utfärdats av samma lagstiftare som utfärdat blankettstraffbudet är det normgiv- ningsinternt, i annat fall är det normgivningsexternt.
Ett blankettstraffbud är dynamiskt om det område som straff- beläggs kan förändras utan att förändringar görs i själva straffbudet, annars är det statiskt.
Innehåller blankettstraffbudet precisa hänvisningar till förbudet eller handlingsregeln är det slutet, i annat fall är det öppet.
Om ett blankettstraffbud innehåller några begränsningar avseende det kriminaliserade området är det begränsat. Saknas sådana begräns- ningar är det obegränsat.
Ett normgivningsexternt, dynamiskt, öppet och obegränsat blan- kettstraffbud gör det typiskt sett svårare för den enskilde att förstå vad som är förbjudet och kan därför ses som mer problematiskt ur legalitetssynpunkt än ett som är normgivningsinternt, statiskt, slutet och begränsat.
11Petter Asp, EU och Straffrätten s. 257.
76
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
5.2Särskilt om statiska och dynamiska hänvisningar
5.2.1Allmänna utgångspunkter
Innebörden av statiska respektive dynamiska hänvisningar
Hänvisningar till utomstående rättsakter, lagar eller enskilda bestäm- melser kan utformas statiskt eller dynamiskt. Avgörande för huruvida hänvisningen anses statisk eller dynamisk är huruvida det område som straffbeläggs genom blankettstraffbudet kan förändras utan föränd- ringar i själva blankettstraffbudet eller inte.
Statiska hänvisningar
De statiska blankettstraffbuden kännetecknas av att de innehåller hän- visningar till en eller flera bestämda och individualiserade rättsakter i en viss angiven lydelse, t.ex. enligt följande exempel
Den som överträder artikel a i förordning d i lydelsen enligt ändrings- rättsakt, döms till x eller y.
På detta sätt bestäms straffbestämmelsens möjliga omfattning redan av blankettstraffbudet, vilket ger lagstiftaren kontroll över normens innehåll.
Genom att använda ett statiskt blankettstraffbud slipper norm- givaren, t.ex. riksdagen, upprepa de normer som finns i utfyllnads- normen, dvs. bestämmelsen behöver inte innehålla de relevanta norm- erna i ett fullständigt straffbud. Ett sådant synsätt skulle innebära att det inte skulle finnas skäl att göra skillnad på situationer då lagstift- aren valt att använda ett statiskt blankettstraffbud och sådana situa- tioner då lagstiftaren valt att skapa ett fullständigt straffbud genom att återge de relevanta förhållningsreglerna direkt i straffbudet. På detta sätt har lagstiftaren i blankettstraffbudet förklarat att överträ- delser av förhållningsreglerna i en viss lydelse är kriminaliserat och att den förklaringen gäller till dess att lagstiftaren ändrar eller upphäver blankettstraffbudet.
Om straffbestämmelsens omfattning ska ändras krävs en ändring i själva blankettstraffbudet. I detta sammanhang bör emellertid beak- tas att straffbestämmelsens omfattning också kan påverkas av hur lagens tillämpningsområde anges.
77
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
Dynamiska hänvisningar
De dynamiska hänvisningarna kännetecknas till skillnad från de sta- tiska av en hänvisning till en regel eller regelmassa så som den ser ut vid den tidpunkt då frågan aktualiseras, t.ex. vid tidpunkten för en viss gärning.
För att ett blankettstraffbud ska betecknas som dynamiskt är det inte nödvändigt att det uttryckligen hänvisar till att avse en norms lydelse vid t.ex. ett gärningstillfälle utan det är tillräckligt att blankett- straffbudet lämnar öppet för ändringar i utfyllnadsnormen.
Huruvida riksdagen genom straffbestämmelser med dynamiska hänvisningar kan sägas överlåta åt EU att bestämma omfattningen av det kriminaliserade området, och i vilken utsträckning detta är fören- ligt med regeringsformens bestämmelser om normgivning, analyseras närmare i avsnitt 7.
5.2.2Hänvisningar i författningstext – riktlinjer och tolkningsteknik
Hänvisningstekniker före år 2014
Tolkning i avsaknad av angiven hänvisningsteknik
Som regel framgår inte av äldre svenska blankettstraffbud huruvida hänvisningen till utfyllnadsnormen är avsedd att vara statisk eller dynamisk. Huruvida en hänvisning i en befintlig straffbestämmelse ska uppfattas som statisk eller dynamisk får avgöras genom tolkning i första hand av bestämmelsens lydelse och med stöd av dess förarbeten.
Regeringskansliets riktlinjer för lagstiftnings utformning framgår av Gröna boken (Ds 2014:1). Av dessa riktlinjer framgår bl.a. att det när det gäller hänvisningar till
78
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
Lagrådets yttranden om hänvisningstekniker (år 2007 resp. 2011)
Lagrådet har både när det gällde direktiv och förordningar ifrågasatt om en dynamisk lagstiftningsteknik innebär en korrekt tillämpning av regeringsformens bestämmelser om normgivning. Två av dessa ytt- randen refereras nedan; yttrandet om ny lag om värdepappersmarkna- den från 2007 och yttrandet om investeringsfondsfrågor från 2011. Bl.a. dessa två yttranden låg till grund för den ändrade rekommenda- tion för författningsskrivning som infördes i Gröna boken den 1 juli 2014.
I Lagrådets yttrande av den 10 april 2007 över bl.a. ny lag om värde- pappersmarknaden anförde Lagrådet att de aktuella lagförslagen på flera ställen hänvisade till genomförandeförordningen12 och öppen- hetsdirektivet13. Lagrådet påpekade att dessa rättsakter hade defini- erats (1 kap. 5 § i lagrådsremissen) på sådant sätt att definitionerna syntes omfatta även framtida ändringar av rättsakterna, medan defi- nitionen av direktivet om marknader för finansiella instrument14, genom hänvisningen till den senaste ändringen av direktivet, fick för- stås så att den endast omfattade direktivet i dess senaste lydelse. Lagrådet anförde vidare beträffande lagstiftningstekniken (dvs. dyna- misk hänvisningsteknik) att15:
Den valda lagstiftningstekniken innebär att ändringar som senare görs i genomförandeförordningen och öppenhetsdirektivet kan komma att behöva beaktas utan att riksdagen beretts tillfälle att ta ställning till i vilken omfattning framtida ändringar i dessa rättsakter bör påverka lag- stiftningen på värdepappersmarknadsområdet. Det kan ifrågasättas om en sådan lagstiftningsteknik innebär en korrekt tillämpning av regerings- formens bestämmelser om normgivning, inte minst för det fall bestäm- melserna i förordningen eller direktivet ändras så att bestämmelserna framstår som mer ingripande än tidigare. Lagrådet förordar därför att genomförandeförordningen och öppenhetsdirektivet definieras såsom
12Genomförandeförordningen definierades som ”kommissionens förordning (EG) nr 1287/2006 av den 10 augusti 2006 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG vad gäller dokumenteringsskyldigheter för värdepappersföretag, transaktionsrapportering, över- blickbarhet på marknaden, upptagande av finansiella instrument till handel samt definitioner för tillämpning av det direktivet.
13Öppenhetsdirektivet definierades som ”Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emit- tenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG.
14Definierat som: Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/31/EG4.
15Lagrådets yttrande av den 10 april 2007, prop. 2006/07:115 s. 449.
79
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
avseende rättsakterna i deras ursprungliga lydelse (jfr prop. 2005/06:140 s. 138 och 216)
I fråga om förordningar gäller i och för sig att dessa är direkt tillämpliga, men de innehåller ändå inte sällan dels olika valmöjligheter där det överlämnats åt den nationelle lagstiftaren att reglera vissa frågor, dels ställningstaganden i övrigt som är avgörande för hur de frågor för- ordningen behandlar skall hanteras på nationell nivå.
I den föreslagna lagen om värdepappersmarknaden finns således ett flertal hänvisningar till genomförandeförordningen som det vid en ändring av förordningen från konstitutionell synpunkt framstår som mer korrekt att låta riksdagen ta ställning till om hänvisningen kan kvarstå oförändrad och då med syftning på förordningen i dess ändrade lydelse eller i övrigt bör föranleda någon ändring av lagtexten.
[…]
Sammanfattningsvis anser Lagrådet att det i varje sammanhang när det i svensk lagstiftning hänvisas till en gemenskapsrättslig rättsakt alltid bör klargöras vilken lydelse av rättsakten som åsyftas. Detta får särskilt anses gälla när rättsakten inledningsvis i en lag begreppsmässigt definieras.
I Lagrådets yttrande av den 14 april 2011 över bl.a. förslag till ändring i lagen om investeringsfonder, som avsåg genomförande av ett EU- direktiv, anförde Lagrådet att lagförslagen på flera ställen innehöll hänvisningar till olika artiklar i direktivet16. Dessa artiklar skulle där- med komma att bli direkt tillämpliga i Sverige. Att det i svensk lag hänvisas till bestämmelser i ett direktiv var enligt Lagrådet i och för sig inte helt ovanligt, särskilt när fråga är om definitioner av olika begrepp. Enligt Lagrådet har ett sådant förfarande den uppenbara fördelen att det är ägnat att trygga ett fullständigt genomförande av ett direktiv i allt fall enligt dess ordalydelse. Lagrådet påpekade att det också innebär att de oklarheter som finns i direktiv och den många gånger komplexa utformningen av direktivbestämmelser överförs till den svenska lagstiftningen. Den valda lagstiftningstekniken innebär också att ändringar som senare görs i direktivet i olika sammanhang kan komma att behöva beaktas utan att riksdagen beretts tillfälle att ta ställning till i vilken omfattning framtida ändringar av direktivet bör påverka lagstiftningen på det område som direktivet behandlar. Lagrådet förordade därför, för att undvika en eventuell konflikt med regeringsformens bestämmelser om normgivning, att direktiv, möj- ligen med undantag av vissa direktivbundna definitioner, genomförs
16Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag).
80
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
utan hänvisning till hela eller delar av direktivets innehåll. Ett minimi- krav vid all hänvisning till innehållet i ett direktiv bör enligt Lagrådet åtminstone vara, att det framgår vilken lydelse av direktivet som hän- visningen åsyftar.17
Av båda refererade yttranden framgår således att Lagrådet ansåg att när det i svensk lagstiftning hänvisas till en unionsrättslig rättsakt alltid bör klargöras vilken lydelse av rättsakten som åsyftas och att detta särskilt får anses gälla när rättsakten inledningsvis definieras begreppsmässigt i en lag.
Gröna boken 2014 (Ds 2014:1)
Vad är Gröna boken?
Statsrådsberedningen är ansvarig för Gröna boken som innehåller riktlinjer för författningsskrivning. Riktlinjerna är främst av tekniskt slag men behandlar också frågor om hur man ska skriva t.ex. ansvars- och överklagandebestämmelser och bemyndiganden.
Hänvisningar i författningstext till annan författning
Enligt Gröna boken är det ofta tydligare att återge en bestämmelse (dvs. att skriva ut bestämmelsen) än att hänvisa till motsvarande bestämmelse i en annan författning eller på en annan plats i samma författning. Metoden underlättar för tillämparna, som kan finna alla relevanta bestämmelser i samma författning.18
Hänvisningar bör vara så precisa som möjligt. Hänvisningar bör alltså ske till paragrafer och helst även stycken. Däremot bör hänvis- ning inte ske till meningar.19
Hänvisningar i författningstext till
När en hänvisning till ett direktiv ger en svensk författningstext materiellt innehåll ska det enligt riktlinjerna för hänvisning till direk- tiv också anges vilken lydelse av direktivet som införs i svensk rätt
17Lagrådets yttrande, bilaga i prop. 2010/11:135 s. 291.
18Ds 2014:1, s. 43.
19a.a. s. 45.
81
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
och tillämpas. Om hänvisningen sker till en artikel eller en bilaga i ett direktiv i en ändrad lydelse, hänvisas till rättsaktens fullständiga namn med tillägg av ”i lydelsen enligt …”. Det innebär att de ändringar omfattas som gjorts i artikeln respektive bilagan till direktivet fram till och med det ändringsdirektiv som anges. En sådan hänvisning be- nämns statisk.
Även när det gäller motsvarande hänvisningar till
Exempel på formuleringar av
… artikel xx i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasöver- föringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 347/2013.
…artiklarna
Kompletterande riktlinjer till Gröna boken
Statsrådsberedningen (SB Gransk) har i november 2016 kompletterat Gröna boken med en promemoria som är avsedd att komplettera rikt- linjerna för hänvisningar till
Av de kompletterande riktlinjerna, som har tagits fram i samråd med Statsrådsberedningens
Som framgått anges i Gröna boken att utgångspunkten är att en statisk hänvisningsteknik bör användas när hänvisningar sker till
20Ds 2014:1 avsnitt 5.3.4, s. 48.
21Nyhetsbrev från Statsrådsberedningen/Granskningskansliet med promemoria om hänvis- ningar i författningstext till
82
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
Den första tiden efter att de nya riktlinjerna i Gröna boken började tillämpas (2014) gjordes bedömningen att utrymmet för dynamiska hänvisningar i lag var mycket begränsat, men att regeringen därefter gått mot en mer nyanserad bedömning när det gäller vilken hänvis- ningsteknik som bör användas, vilket lett till ett större utrymme för dynamiska hänvisningar.22 Valet av hänvisningsteknik bör emellertid göras utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall.
När det gäller hänvisningar till
Enligt samma promemoria hade dynamiska hänvisningar till EU- förordningar dittills (dvs. till och med år 2016) använts när det gäller bestämmelser om utseende av behörig myndighet, överklagande och forum. Dynamiska hänvisningar hade också använts i handläggnings- och förfaranderegler och i bestämmelser som innehåller ordförklar- ingar samt vid ett par tillfällen i straffbestämmelser som innehöll en ram inom vilket det straffbara området angavs.23
Bakgrunden till de kompletterande riktlinjerna kan återfinnas i bl.a. de lagrådsuttalanden i nedan redovisade lagstiftningsärenden, där Lagrådet måste anses ha ändrat sin hållning jämfört med de yttranden som låg till grund för Gröna bokens riktlinjer ovan.
5.2.3Statiska och dynamiska hänvisningar – överväganden och uttalanden i förarbeten m.m.
Prop 2015/16:160 – Miljöbalken och EU:s kemikalielagstiftning
Lagrådsyttrande 1
Lagrådet yttrade sig över förslag till ändringar i miljöbalken med an- ledning av nya
I sitt yttrande konstaterade Lagrådet bl.a. att det remitterade lag- förslaget innehöll ett stort antal hänvisningar till artiklar i olika EU- förordningar. I den då gällande regleringen i miljöbalken var hänvis-
22Promemorian/nyhetsbrevet hänvisar här till bl.a. prop. 2015/16:160.
23Promemorian hänvisar här till propositionerna 2015/16:160 Miljöbalken och EU:s kemikalie- lagstiftning och 2015/16:161 Nagoyaprotokollet om användning av genetiska resurser, se av- snitt 5.2.3 och närmare om miljöbalken och EU:s kemikalielagstiftning i 6.5.2.
83
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
ningarna emellertid utformade på så sätt att de avsåg
De statiska hänvisningarna i lagförslagen som omfattades av lag- rådsremissen hade utformats på olika sätt i olika bestämmelser. I det kapitel som innehöll straffbestämmelser hade hänvisningarna genom- gående låsts till den senaste ändring som gjorts av den aktuella förord- ningen. Detta gällde oavsett om denna ändring omfattade den artikel i förordningen som det hänvisades till i den svenska bestämmelsen. I övriga kapitel hade hänvisningarna i stället låsts till den senaste lydelsen av just den artikel som hänvisningen avsåg.
Lagrådet efterfrågade överväganden om inte samma teknik borde användas genomgående i alla statiska hänvisningar, eller i vart fall borde det belysas vilka skäl som ligger bakom skillnaderna i hänvis- ningsteknik samt övervägas om det i lagtexten kan synliggöras vilken teknik som använts i varje enskilt fall.
Lagrådsyttrande 224
Lagrådet anförde i detta yttrande att det låg i öppen dag att hänvis- ningar till
Lagrådet framhöll vidare, att en konsekvensanalys bör göras vid valet av hänvisningsteknik och redovisas för var och en av de hänvis-
24Delvis annan sammansättning i Lagrådet jämfört med yttrandet på samma område från 2015.
25Lagrådet hänvisar här till yttrandet Ändringar i lagen om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler den 15 mars 2016 samt Petter Asp, EU & straffrätten, 2002, s. 286 ff. samt även Lagrådets yttrande den 1 december 2011 Straff för överträdelser av
84
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
ningar som görs för att regleringen ska bli tydlig. Särskilt bör det belysas hur det nationella regelsystemet faktiskt ändras genom hän- visningen och hur ändringar av rättsakten kan komma att påverka den nationella regleringen. Enligt Lagrådet bör detta innebära att det ofta finns anledning att undvika att genom definitioner koppla rätts- akten i en viss angiven lydelse till olika författningsbestämmelser, alltså statiska hänvisningar.
Den omarbetade lagrådsremissen innehöll vissa förändringar. För- slaget innehöll bl.a. genomgående dynamiska hänvisningar till de ifråga- varande förordningarna. Förändringen motiverades i den allmänna motiveringen med att hänvisningarna i straffbestämmelserna bör vara dynamiska för att säkerställa att ändringar i
Lagrådet hade inte någon erinran mot de ändringar som den om- arbetade remissen innehöll.
Regeringens bedömning
I fråga om lämplig teknik för hänvisningar till EU:s förordningar (EU:s biocidförordning och EU:s växtskyddsmedelsförordning) anförde regeringen att regeringen sedan den första lagrådsremissen beslutades har gått mot en mer nyanserad bedömning när det gäller vilken hänvisningsteknik som bör användas, vilket lett till ett större utrymme för dynamiska hänvisningar. Hänvisningarna till EU:s biocidförordning och EU:s växtskyddsmedelsförordning i förklar- ingen av ordet bekämpningsmedel bör vara dynamiska. Den svenska regleringen av bekämpningsmedel är beroende av hur EU:s reglering av biocidprodukter och växtskyddsmedel är avgränsad. För att säker- ställa att ändringar i
26Prop. 2015/16:160 s. 36 f.
85
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
Enligt artikel 87 i EU:s biocidförordning ska medlemsstaterna in- föra sanktioner för överträdelser av förordningen och vidta de åtgärder som behövs för att se till att sanktionsbestämmelserna tillämpas. Sank- tionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
Straffbestämmelserna skulle enligt regeringens mening, läsas som om handlingsregeln står i själva straffbestämmelsen. För ansvar är det därför tillräckligt att gärningsmannen har haft uppsåt till de för- hållanden som motsvarar rekvisiten i de normer till vilka det hän- visas. Det krävs inte uppsåt till själva normöverträdelsen.
Hänvisningarna till
Den närmare utformningen av straffbestämmelsen, handlings- reglernas ram m.m. behandlas vidare i avsnitt 6.5; Lagstiftningsteknik 4
–Sluten och dynamisk hänvisning.
Proposition 2015/16:161 – Nagoyaprotokollet om användning av genetiska resurser
Enligt regeringens förslag skulle den som använder en genetisk resurs eller en traditionell kunskap och med uppsåt eller av oaktsamhet bry- ter mot
86
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
Hänvisningen till
5.3Tillkännagivanden som normspridningsteknik
5.3.1En guide till handlingsnormerna bakom blankettstraffbudet
Som anförts tidigare kan EU:s förordningar innehålla krav på att medlemsländerna inför effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner mot överträdelser. I de fall Sverige väljer att sanktionera överträdelser genom kriminalisering sker detta som huvudregel genom straffbestämmelser i de lagar som kompletterar respektive för- ordning. Dessa kompletterande svenska lagar inleds vanligen med be- stämmelser som anger lagens syfte och tillämpningsområde. Lagarna kan därtill innehålla bestämmelser om att regeringen i svensk författ- ningssamling (SFS) ska tillkännage vilka
Tillkännagivanden kan användas när det finns behov av att upp- lysa en större krets om faktiska förhållanden. Det får inte vara fråga om normgivning utan enbart om att lämna information i en viss fråga om gällande rätt (normspridning/normupplysning).
Regeringens tillkännagivanden är ett flexibelt sätt att ange vilka
87
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
Regeringens tillkännagivanden kan vara öppna, t.ex. genom att ange hela förordningar, eller slutna genom att ange vissa bestämmelser samt ange dessa i en viss lydelse, dvs. statiskt, eller utan att ange vilken lydelse som gäller, dvs. dynamiskt.
Straffbestämmelser i lagar med bestämmelser om tillkännagiv- anden kan utformas som att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
Straffbestämmelserna i livsmedelslagen, lagen om foder och ani- maliska biprodukter och djurskyddslagen är exempel på lagstiftning som innefattar straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av de
Om regeringen vill ge ett tillkännagivande ett nytt/ändrat inne- håll måste tillkännagivandet ersättas av ett nytt tillkännagivande, Det går alltså inte att ändra i ett tillkännagivande, dvs. att publicera ett ändringstillkännagivande. Om informationen i ett tillkännagivande är inaktuell och inte ska ersättas med någon annan information, går det dock att i ett nytt tillkännagivande låta det gamla tillkännagivan- det utgå.27
5.3.2Exempel på tillkännagivande
Livsmedelslagen (2006:804) innehåller, med ett undantag28, inte några materiella bestämmelser. Lagens materiella innehåll finns i stället i de
Den 11 december 2014 utfärdade regeringen tillkännagivande (2014:1526) om de
27Ds 2014:1 s. 14.
28Livsmedelslagens 10 § som anger att utöver vad som följer av de
88
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
grundförordningar tillkommer ett antal tillämpningsförordningar som inte tas upp i tillkännagivandet.
Tillkännagivandet omfattar ett antal områden, bl.a. 16 grundför- ordningar om ämnen i livsmedel, veterinärkontroller av produkter från tredje land m.m., som i sin helhet kompletteras av livsmedelslagen:
Tillkännagivande (2014:1526) om de
Regeringen tillkännager enligt 5 § livsmedelslagen (2006:804) att följ- ande bestämmelser i EU:s förordningar kompletteras av livsmedels- lagens bestämmelser.
Grundförordningar som i sin helhet kompletteras av livsmedelslagen
1.Rådets förordning (EEG) nr 315/93 av den 8 februari 1993 om fastställande av gemenskapsförfaranden för främmande ämnen i livs- medel.
2.Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2232/96 av den 28 oktober 1996 om gemenskapsregler för aromämnen som används eller är avsedda att användas i eller på livsmedel.
3.Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 av den 27 januari 1997 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser.
[…]
16.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 609/2013 av den 12 juni 2013 om livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn, livs- medel för speciella medicinska ändamål och komplett kostersättning för viktkontroll och om upphävande av rådets direktiv 92/52/EEG, kommis- sionens direktiv 96/8/EG, 1999/21/EG, 2006/125/EG och 2006/141/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/39/EG och kommissionens förordningar (EG) nr 41/2009 och (EG) nr 953/2009.
Tillkännagivandet innehåller därtill på liknande sätt ytterligare 22 punk- ter med grundförordningar som i varierande omfattning kompletterar livsmedelslagen.
5.4Blankettstraffbud med koppling till
En av flera frågeställningar som blankettstraffbud som företeelse har väckt är frågan om krav på subjektiv täckning i förhållande till existensen av och innehållet i de bakomliggande handlingsnormerna (dvs. i detta fall
Huruvida det för ansvar för överträdelser är tillräckligt med sub- jektiv täckning i förhållande till de omständigheter som utgör över-
89
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
trädelsen, eller om det även ska uppställas krav på subjektiv täckning i förhållande till själva regelöverträdelsen av handlingsnormer som uppställts av EU, har diskuterats i förhållande till legalitetsprincipens krav på tydlig lagstiftning. Frågeställningen, som är av intresse även i detta betänkande, har bl.a. diskuterats med anledning av ogillande domar i Helsingborgs tingsrätt (se avsnitt 6.3.2 och 8.2.3) samt i Petter Asps uppsats på ämnet i Svensk Juristtidning29. I uppsatsen diskuterar Asp i vilken utsträckning det vid tillämpning av det allmänna kravet på uppsåt eller oaktsamhet krävs täckning i förhållande till de utfyll- ande normernas existens och innebörd. Det följande bygger i huvud- sak på Petter Asps debattinlägg i nämnda uppsats.
Subjektiv täckning i förhållande till de utfyllande normernas existens och innebörd
Av 1 kap. 2 § första stycket brottsbalken följer att en gärning ska anses som brott endast då den begås uppsåtligen om inte annat är särskilt föreskrivet. Denna täckningsprincip innebär att uppsåtet ska täcka vad de objektiva rekvisiten kräver. Reglerna om vad som är objektivt rekvisit behöver däremot inte vara täckta av uppsåt. Dessa regler tillhör brottsbeskrivningen, och det är inte denna själv utan vad den beskriver såsom objektiva rekvisit som ska vara täckt av uppsåt.
Vad kravet på uppsåt ska innebära kan lagstiftaren inom vissa ramar förfoga över. Hur ”mycket” av täckning som fordras är emellertid en öppen fråga. Det kan t.ex. vara tillräckligt att gärningsmannen har uppsåt till de omständigheter som domstolen lägger till grund för bedömningen av att ett visst rekvisit är uppfyllt, medan det i andra fall krävs att gärningsmannen även hade uppsåt i förhållande till att man överträder eller åsidosätter den reglering som blankettstraff- budet hänvisar till. Asp ger två exempel på nämnda varianter.30
Huvudregeln är, liksom annars i svensk rätt, att bristande uppsåt eller oaktsamhet rörande straffbudets innehåll inte fritar från ansvar. En förutsättning för att så ska vara fallet måste dock vara att de rekvi- sit som utgör straffbestämmelsen (blankettstraffbudet + förhållnings- regeln/utfyllnadsnormen) är tillräckligt preciserade och tydliga så att
29Petter Asp, Håller den Victorska tesen? – om blankettstraffbud, normgivningsmakt och krav på uppsåtstäckning. SvJT 2015.
30Asp a.a. s. 371.
90
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
erforderlig förutsebarhet föreligger och de krav som legalitetsprin- cipen ställer kan vara uppfyllda.
Exempel 1 innebär att frågan löses på så sätt att det krävs uppsåts- täckning också till att man överträder eller åsidosätter den reglering som blankettstraffbudet hänvisar till:
I blankettstraffbudet står att den som överträder (en viss regel) R ska dömas till straff, och för ansvar krävs att gärningsmannens uppsåt om- fattar det förhållandet att R överträds.
Exempel 2 utgår ifrån att det visserligen fordras uppsåtstäckning till de förhållanden som motsvarar rekvisiten i de normer till vilka det hänvisas, men att det inte fordras uppsåt till själva normöverträdelsen:
I blankettstraffbudet står att den som överträder R ska dömas till straff. För ansvar krävs visserligen uppsåtstäckning avseende de förhållanden som gör att man kan sägas överträda R (t.ex. att man slänger skräp av visst slag på visst ställe), men inte uppsåt till att detta innebär en över- trädelse av R.
Asp anför som skäl för exempel 2, att blankettstraffbud i första hand används av praktiska skäl och att det är otympligt att upprepa de normer till vilka det hänvisas och att det därför finns skäl att godta ett synsätt enligt vilket de normer till vilka det hänvisas anses ingå i brottsbeskrivningen (dvs. i blankettstraffbudet)31. Detta synsätt leder till utgångspunkten enligt vanliga principer för uppsåtstäckning att man måste förstå vad man gör, men inte att det man gör faller under bestämmelsen och följaktligen inte heller att man överträder bestäm- melsen. Felaktig tro som rör bestämmelsens existens eller utsträck- ning behandlas i stället som straffrättsvillfarelse.
Att dessa två alternativ ovan finns och att valet dem emellan delvis är en fråga som lagstiftaren förfogar över framgår bl.a. av hur HD resonerade i NJA 1985 s. 281 (I). I detta avgörande kom Högsta domstolen fram till att ansvar enligt 1 § andra stycket dåvarande varusmugglingslag krävde uppsåt i förhållande till förekomsten av tull- eller avgiftsplikt respektive import- eller exportförbud, men där ansvar enligt första stycket inte gjorde det. Vid tillskapandet av den nya smugglingslagstiftningen gjordes emellertid i förarbetena klart att ansvar förutsätter uppsåt också i förhållande till de bakomligg- ande reglernas existens och innebörd.
31Asp hänvisar här vidare till Ivar Strahl, Allmän straffrätt i vad angår brotten, Stockholm 1976 s. 151 ff.
91
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
SOU 2020:13 |
Kan förekomsten av blankettstraffbud utläsas av utformningen av krav på uppsåtstäckning?
Det är i varierande grad uppenbart om en straffbestämmelse utgör ett blankettstraffbud eller inte. Vissa bestämmelser med normutfyllnad utgör blankettstraffbud, medan andra inte är det. Högsta domstolen uttalade exempelvis följande i NJA 2008 s. 567 om bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken:
Lagbestämmelsen innehåller en beskrivning av den straffbelagda gär- ningen och framstår i den meningen som i och för sig fullständig. Att olika normer och påbjudna handlingsmönster får vägas in i bedöm- ningen om en viss handling eller underlåtenhet strider mot vad som gäller för uppgiften och därigenom indirekt kan påverka straffansvaret innebär inte att den straffbelagda gärningen beskrivs i andra rättsregler än lagbestämmelsen. Med andra ord utgör de olika utfyllande normer som kan ges betydelse vid prövningen inte en del av själva brottsbeskriv- ningen i straffbestämmelsen. Det kan därmed inte ur RF härledas ett krav på att alla utfyllande normer av detta slag skall vara beslutade i den ordning som förutsätts vid straffbestämmelser med fängelse i straff- skalan.
Att ett straffbud förutsätter någon form av utfyllnad innebär alltså inte i sig att regeringsformens reglering av blankettstraffbud blir tillämplig. Straffbudet kan, trots att det finns behov av ”utfyllnad”, vara att anse som fullständigt.32
I konstruktionen av en straffbestämmelse är det som anförts ovan alltid en delvis öppen fråga vad som ska täckas av uppsåt. Petter Asp formulerar problematiken på följande sätt33:
[…]Lagstiftaren kan kort sagt välja om det ska vara tillräckligt att gär- ningsmannen har uppsåt till de omständigheter som domstolen lägger till grund för sin bedömning av att ett visst rekvisit är uppfyllt eller om det, därför att straffvärdet, eller snarare straffvärdheten, hos gärningen förutsätter att man har förstått regleringen, ska krävas att gärnings- mannen haft uppsåt inte bara till verklighetsunderlaget, utan också till att detta utgör en normöverträdelse. Lagstiftaren kan med andra ord bestämma att en viss klassificering, en viss rättslig bakgrund, är så viktig att den bör vara uppsåtstäckt för att uppsåtsansvar ska kunna utkrävas. I sammanhanget kan jämföras med vad som gäller vid rekvisitet ”tillhör annan” vid stöldbestämmelsen (där det inte räcker med uppsåt till de faktiska omständigheterna utan där uppsåt förutsätts till den rättsligt grundade slutsatsen) eller med vad som gäller vid olaga frihetsberövande
32Asp a.a. s. 375.
33Asp a.a. s. 380.
92
SOU 2020:13 |
Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) |
(där felaktig tro om sådana bakomliggande normer som kan göra ett frihetsberövande tillåtet anses kunna utesluta uppsåt).
Fråga är i grunden om en bedömning av vad som krävs (vad som bör krävas) för att man ska kunna sägas ha förstått vad man har gjort och att det därmed ska vara rimligt att hålla någon ansvarig för uppsåtsbrott. Ibland kan man sägas ha förstått vad man har gjort utan att man beträff- ande sin handling har dragit en viss rättsligt grundad slutsats, men ibland är juridiken så viktig att man inte kan säga att ”man har förstått vad man har gjort” om man inte också har förstått juridiken och dragit rätt slut- sats. […]
Huruvida bedömningen av om en regel utgör ett blankettstraffbud i regeringsformens mening kan bygga på hur kravet på uppsåtstäck- ning är utformat – en tanke som har förts fram i åtminstone tre olika lagrådsyttranden – är inte föremål för denna utredning. Grundpro- blematiken som beskrivs i ovan återgivna utdrag ur Petter Asps upp- sats på området belyser emellertid nödvändigheten av att straff- bestämmelser måste konstrueras på sätt som gör det tydligt för tillämparen huruvida kravet på subjektiv täckning omfattar ”endast” omständigheterna som ligger till grund för brottsligheten eller om det ska krävas uppsåt även till överträdelsen av de bakomliggande normerna, dvs. även till ”juridiken”. Denna problematik aktualiseras inte minst av de två avgöranden från Helsingborgs tingsrätt som kom- menteras i avsnitt 6.3.2 och 8.2.3.
Sammanfattningsvis har i litteraturen framförts skilda uppfatt- ningar om hur täckningsprincipen34 ska tillämpas vid blankettstraff- bud. Huvudregeln är emellertid, liksom annars i svensk rätt, att bristande uppsåt eller oaktsamhet rörande straffbudets innehåll inte fritar från ansvar. En förutsättning för att så ska vara fallet måste dock vara att de rekvisit som utgör straffbestämmelsen (blankettstraff- budet + förhållningsregeln) är tillräckligt preciserade och tydliga så att erforderlig förutsebarhet föreligger och de krav som legalitets- principen ställer kan vara uppfyllda.
34Se vidare om täckningsprincipen bl.a. Asp m.fl. Kriminalrättens grunder, 2 uppl. 2013, s. 360 ff.
93
6Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser
6.1Kartläggningens uppbyggnad och innehåll
Av utredningsdirektiven framgår att utredningen ska kartlägga vilka lagstiftningstekniker som används i gällande lagstiftning vid krimi- nalisering av överträdelser av
I detta avsnitt redovisas ett urval av svensk lagstiftning med blan- kettstraffbud som avser överträdelser av
Regler som innehåller hänvisningar till föreskrifter, utan att det är fråga om blankettstraffbud, benämns i förekommande fall hän- visningsnormer, medan termen blankettstraffbud används när det handlar om specifikt straffrättsliga hänvisningsnormer. Blankett- straffbuden är således en särskild klass av hänvisningsnormer.
De normer som hänvisningsnormerna hänvisar till kallas för utfyllnadsnormer (dvs. den terminologi som används av bl.a. Petter Asp i EU och straffrätten, Iustus 2002, se närmare om detta i av- snitt 5). Det finns i litteraturen även andra benämningar på motsva- rande uppdelning t.ex. sanktionsregel resp. utfyllnadsregel. De olika indelningsgrunderna av straffbestämmelser som innehåller norm- givningsextern utfyllnad beskrivs närmare i avsnitt 5.
95
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
Av blankettstraffbud i svensk lagstiftning från före år 2014, då den senaste versionen av Gröna boken (Ds 2014:1) utkom med upp- daterade riktlinjer för författningsskrivning, framgår i regel inte huruvida hänvisningen till utfyllnadsnormen är avsedd att vara statisk eller dynamisk. Metoder som har använts för att klassificera blankettstraffbud i frånvaro av klara indikationer på att bestäm- melsen är tänkt att vara statisk eller dynamisk diskuteras närmare i avsnitt 5.2.
För att systematisera kartläggningen har utredningen delat in lagstiftningsteknikerna i någon av följande fyra huvudkategorier. Kartläggningen omfattar även en femte kategori som behandlar brottsbeskrivningar som avser att täcka hela det straffbara området och som därför inte behöver innehålla några uttryckliga hänvisningar till
Vissa av de lagar som framgår nedan innehåller blankettstraffbud med flera olika lagstiftningstekniker. Olika bestämmelser ur samma lag kan därför förekomma under fler än en kategori av lagstiftnings- tekniker.
96
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
Inom respektive kategori finns också anledning att differentiera mellan olika varianter av samma lagstiftningsteknik, exempelvis mel- lan hänvisningar som är obegränsade till sådana som är begränsade (en s.k. ram) med ett eller flera rekvisit som ska vara täckta utöver själva normöverträdelsen i hänvisad
Vissa exempel som har tagits upp kan vara gränsfall som hade kunnat sorteras under fler än en underkategori enligt den indel- ningssystematik utredningen har valt. Sådana bestämmelser har pla- cerats i den kategori som bäst belyser sådant som är relevant att lyfta fram inför analys och val av lagstiftningsteknik.
Kartläggningen utgör som framgår ovan inte en heltäckande redovisning av alla blankettstraffbud i svensk lagstiftning, utan ut- redningens ambition har varit att analysera alla olika förekommande typer av blankettstraffbud utifrån systematiken som beskrivits ovan med målet att varje kategori ska innehålla så diversifierade exempel som möjligt ur gällande rätt.
6.2Lagstiftningsteknik 1: Öppen och statisk hänvisning
6.2.1Beskrivning av lagstiftningstekniken
Det som här kallas lagstiftningsteknik 1 är en teknik som öppet och statiskt hänvisar till
Endast ett exempel på denna kombination har påträffats vid kartläggningen och redovisas nedan.
Närmare beskrivningar av öppna resp. statiska hänvisningar fram- går av avsnitt 5.1.4.
97
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
6.2.2Läkemedelslagen (2015:315)
Straffbestämmelserna i läkemedelslagen innehåller exempel på tek- nik som dels öppet och statiskt, dels slutet och statiskt hänvisar till
16 kap. 1 § Straffbestämmelser (Träder i kraft den dag som regeringen bestämmer)
Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1.bryter mot 5 kap. 1 § första stycket, 7 kap. 10 §, 8 kap. 2 §, 9 kap. 1 § första stycket eller 10 kap. 1 § i denna lag,
2.bryter mot artikel 3.1, 12.2 eller 37.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 726/2004, i den ursprungliga lydelsen,
3.genomför en klinisk läkemedelsprövning på människor utan att tillstånd till prövningen har meddelats eller anses beviljat enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 536/2014, i den ursprung- liga lydelsen, eller
4.tillverkar eller importerar prövningsläkemedel för människor utan tillstånd enligt artikel 61 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 536/2014, i den ursprungliga lydelsen, med den begränsning som följer av artikel 64 i samma förordning.
Till ansvar enligt denna paragraf döms det inte om gärningen är belagd med straff enligt brottsbalken eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Genom antagandet av propositionen 2017/18:196 fick 16 kap. 1 § läkemedelslagen (2015:315) ett nytt utseende.1 Därutöver införs bl.a. en ändring som innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet genomför en klinisk läkemedelsprövning på människor utan att tillstånd till prövningen har meddelats eller anses beviljat enligt angi- ven
Enligt artikel 94 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 536/2014 av den 16 april 2014 om kliniska prövningar av humanläkemedel och om upphävande av direktiv 2001/20/EG, ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om vilka tillämpliga sank-
1När regeringen bestämmer att den nya bestämmelsen ska träda i kraft, vilket ännu inte har skett i januari 2020.
98
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
tioner som ska gälla vid överträdelse av
Genom lagändringen har lydelsen i straffbestämmelsen utökats jämfört med tidigare lydelse. För att göra bestämmelsen mer lättläst ansåg regeringen att dess första stycke skulle delas upp i punkter. Någon närmare analys av valet av hänvisningsteknik i blankettstraff- budet gjordes däremot inte beträffande denna nya punkt. Beträf- fande bestämmelsens sista punkt, om straffansvar gällande avsaknad av tillstånd för tillverkning m.m., uttalade regeringen emellertid att, med hänsyn till att det bör vara möjligt att förutse vilka sanktioner som kan bli följden av överträdelser, bör hänvisningarna till EU- förordningen vara statiska. Med beaktande av hur bestämmelsen om kliniska prövningar slutgiltigt kom att utformas framstår det som sannolikt att resonemanget även omfattade denna punkt. Det redo- visas inga skäl för denna förändring av tidigare inställning (se nedan).
Beträffande valet av statisk hänvisning yttrade sig regeringen även i propositionen till nuvarande läkemedelslag (prop. 2014/15:91). Regeringen anförde då att den tidigare tekniken – att hänvisa till vissa bestämmelser och bilagor i
Med hänvisning till vad som anförts tidigare i propositionen före- slog regeringen att straffbestämmelserna utformas så att det framgår vilken lydelse av en viss artikel i en
99
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
6.3Lagstiftningsteknik 2: Öppen och dynamisk hänvisning
6.3.1Beskrivning av lagstiftningstekniken
Det som här kallas lagstiftningsteknik 2 är en teknik som öppet och dynamiskt hänvisar till
De exemplifierande bestämmelserna delas in i underkategorier beroende på om de innehåller tillägg som specificerar vissa gärnings- rekvisit för att regelöverträdelserna ska kvalificera som straffbara, dvs. blankettstraffbuden är helt obegränsade eller mer eller mindre begränsade.
Vissa av de exemplifierande lagarna innehåller även bestämmelser med krav på att regeringen ska tillkännage vilka av EU:s förordningar som är tillämpliga på det område lagen omfattar (regeringens tillkän- nagivanden, se avsnitt 5.3).
Tekniken med öppna och dynamiska hänvisningar framstår som den mest förekommande varianten av blankettstraffbud med EU- förordningar som utfyllnadsnormer, i vart fall i de lagar som antogs i tiden strax efter att Sverige blivit medlemsstat i EU.
6.3.2Fiskelagen (1993:787), lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och lagen (1994:1710)
om EG:s förordningar om jordbruksprodukter
Fiskelagen (1993:787)
Straffbestämmelsen i 40 § andra stycket fiskelagen är exempel på ett dynamiskt, öppet och begränsat blankettstraffbud.
100
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
40 §
Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som med- delats med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller
Till samma straff döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om an- mälnings- eller uppgiftsskyldighet. Vad nu sagts gäller bara om inte annat följer av 41 §.
Till ansvar enligt första eller andra stycket skall inte dömas om gär- ningen är ringa.
Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
Straffbestämmelsen i 11 § första stycket lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är exempel på ett dynamiskt, öppet och obegränsat blankettstraffbud (inom särskilt angivna områden). Straffbestämmelserna är emellertid subsidiära i förhållande till straffbestämmelserna i fiskelagen ovan.
11 §
Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag i fråga om kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fiskeri- och vattenbruksprodukter.
Till ansvar enligt första stycket ska det inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 10 a §.
101
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
Förarbetsuttalanden m.m.
Kopplingen mellan fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
Genom prop. 1995/96:8 fördes straffbestämmelserna som rör fisket i lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken över till fiskelagen (1993:787). Lagarna länkas sam- man genom att 40 § fiskelagen fick ett andra stycke som förde in bestämmelser om straff också för överträdelser av EU:s fiskeföre- skrifter. Det straffbara området vidgades samtidigt till att omfatta även överträdelser av föreskrifter om anmälningsskyldighet, bear- betning av fisken ombord och om förvaring av fisk i sump samt om förvaring av fiskeredskap ombord.
Även 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken kriminaliserar sådana gärningar som bryter mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Sådana gärningar som är straffbara även enligt 40 § fiskelagen hanteras emellertid i första hand enligt den lagen, vilket framgår av 12 § andra stycket lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. Lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken gäller således parallellt med fiskelagen. De gärningar som specificeras i 40 § fiskelagen och som utgör brott mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken straffas således enligt fiskelagen, medan övriga gärningar kan straffas genom 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, dvs. sådana gärningar som enligt 11 § bryter mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag i fråga om kvalitetsnormer och andra bestäm- melser för handeln med fiskeri- och vattenbruksprodukter.
För att gärningarna ska vara straffbara enligt 40 § andra stycket fiskelagen krävs, liksom gärningar som bedöms enligt 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, att gär- ningarna har begåtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.
102
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
Vad menas med ”EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken”?
Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) består av tre delar; beva- rande och förvaltning av fiskresurserna, strukturåtgärder för fiske- näringen och marknadsreglering av fisk och fiskprodukter.
EU har ensamrätt att stifta lagar inom den gemensamma fiskeri- politiken för att bevara havets biologiska resurser. Medlemsstaterna kan under vissa förutsättningar införa egna regleringar. Regelverket omfattar i stort sett bara yrkesfisket men det finns även ett uttryckligt förbud mot att fritidsfiskare säljer sin fångst.2
De övergripande direktverkande
Lagstiftningstekniken med hänvisning till ”EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken”
I den proposition som lämnade förslag i vissa lagstiftningsfrågor för att vid ett
Regeringen har i senare propositioner uttalat sig tydligare angå- ende lagstiftningstekniken med generella hänvisningar till EU:s regelverk. I prop. 2017/18:165 Effektivare sanktioner i livsmedels-
2Havs- och vattenmyndigheten.
103
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
kedjan (s. 33 f.) uppgav regeringen att en straffbestämmelse med fängelse i straffskalan kan utformas som ett rent blankettstraffbud med en generell hänvisning till de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och till bestämmelser i
Uppsåtstäckning
Blankettstraffbudet i 40 § andra stycket fiskelagen innebär så som det är utformat en hänvisning till samtliga EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som innebär otillåtet fiske.
Straffbestämmelsen gällande överträdelser av EU:s förordningar infördes, som konstaterats ovan, genom antagande av propositio- nerna 1994/95:75 och 1995/96:8. I dessa båda propositioner görs emellertid inte några närmare överväganden heller kring frågan om handlingsnormerna, dvs. ”EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken” måste täckas av gärningspersonens uppsåt eller grova oaktsamhet. Vad som vid tillämpning av bestämmelsen skulle krävas beträffande gärningspersonens medvetenhet om regelöver- trädelserna gavs ingen vägledning.
Beträffande blankettstraffbudet i 40 § fiskelagen anförde reger- ingen i propositionen 2013/14:184 (s. 72), att bestämmelser i vilka överträdelser av handlingsregler i
104
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
till existensen av eller innehållet i den
Regeringen noterade att Lagrådet hade pekat på nackdelarna med den nu nämnda lagstiftningstekniken (yttranden den 1 december 2011 och den 1 mars 2013 angående ändringar i miljöbalken, se även avsnitt 6.5.2). Kritiken gick framför allt ut på att bestämmelserna kan bli svårlästa och att de
Kort därefter kom två domar3 från Helsingborgs tingsrätt i vilka tingsrätten resonerade kring blankettstraffbudet i 40 § fiskelagen och kom fram till att det krävdes subjektiv täckning även i förhål- lande till själva normöverträdelsen, dvs. i förhållande till
Lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter
Straffbestämmelsen i 12 § första stycket 2 p lagen om EG:s förord- ningar om jordbruksprodukter är exempel på ett dynamiskt, öppet och obegränsat blankettstraffbud.
3Dom av den 15 september 2014 i mål nr B
105
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
12 §
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot
1.föreskrifter meddelade med stöd av 2 § 1 eller 8 §,
2.EG:s förordningar om jordbruksprodukter eller föreskrifter med- delade med stöd av denna lag i fråga om kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med jordbruksprodukter eller villkor i beslut som har meddelats med stöd av förordningarna eller föreskrifterna.
I ringa fall döms inte till ansvar.
Den proposition som avsåg fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ovan (prop. 1994/95:75) be- handlade även det som skulle komma att regleras i lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. Resonemangen ovan som avser straffbudens uppbyggnad i förhållande till
I lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter är blan- kettstraffbudet utformat så att det stadgar straff för den som bryter mot
Petter Asp har i ovan hänvisad litteratur analyserat och prövat om vissa blankettstraffbud som straffbelägger bestämmelser i
Asp bedömer att bestämmelserna i lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter, till skillnad från nämnda bestämmelser i miljöbalken, inte kan accepteras ur legalitetssynpunkt. (a.a. s. 288 ff.)
106
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
Asp motiverar sitt ställningstagande utifrån att 12 § lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter är öppen, dynamisk och normgivningsextern. Detta medför enligt Asp att dels problem att överhuvudtaget identifiera och avgränsa de relevanta normerna, dels problemet att den enskilde måste finna den gällande versionen av de relevanta normerna, dels problem såtillvida att den enskilde måste nyttja två helt väsensskilda normställningar för att finna den full- ständiga brottsbeskrivningen. Utifrån dessa tre faktorer4 samman- tagna gör Asp bedömningen att bestämmelsen står i strid med lega- litetsprincipen. Asp utvecklar saken enligt följande:
Mot bakgrund av det sagda skulle kunna hävdas 12 § första stycket 2 i lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter i prak- tiken innebär ett så flagrant kringgående av regeringsformens normgiv- ningsbestämmelser att det kan ifrågasättas om den inte bör betraktas som grundlagsstridig.
Asps slutsats och kritik mot lagstiftningstekniken som används i lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter, dvs. med helt öppna dynamiska hänvisningar till ett område inom
6.3.3Livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om animaliska biprodukter och djurskyddslagen (1988:534)/(2018:1192)
Öppna dynamiska hänvisningar kan även kopplas till regeringens tillkännagivanden. Detta innebär att regeringen tillkännager i svensk författningssamling (SFS) vilka grundförordningar lagen komplet- terar, dvs. såvitt här är av intresse att regeringen tillkännager vilka av EU:s förordningar som gäller på det aktuella området. Straffbestäm- melserna kan sedan utformas så att den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
4Asps kommer till sin slutsats i ljuset av även avgöranden Europadomstolen och tysk rätt.
5Se närmare om detta i avsnitt 4.3.2.
107
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
kännagivits (dvs. som kompletteras av lagen) inom lagens tillämp- ningsområde kan dömas till ansvar.
Normspridningstekniken med regeringens tillkännagivanden be- skrivs närmare i avsnitt 5.3.
Livsmedelslagen (2006:804)
Straffbestämmelsen i 29 § andra stycket livsmedelslagen respektive lagen om foder och animaliska biprodukter, är exempel på ett dynamiskt, öppet och obegränsat blankettstraffbud. I livsmedels- lagen och lagen om foder och animaliska biprodukter är straffskalan begränsad till böter, medan straffskalan för motsvarande bestäm- melse i djurskyddslagen (36 a §) fram till den 1 april 2019 omfattade både böter och fängelse.
Straffbestämmelserna i de nya versionerna av livsmedelslagen, lagen om animaliska biprodukter och djurskyddslagen behandlas även i avsnitt 6.6 (lagstiftningsteknik 5).
Tillämpningsområde
3 § Lagen gäller alla stadier av
Med livsmedel jämställs i lagen
1.vatten, från och med den punkt där det tas in i vattenverken till den punkt där värdena skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, och
2.snus och tuggtobak.
5 § Lagen kompletterar sådana bestämmelser i
Ifråga om
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut som behövs som komplettering av
108
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
Straffbestämmelser
29 § Till böter döms den som, om gärningen inte ska leda till ansvar enligt 28 a §, med uppsåt eller av oaktsamhet
1.bryter mot en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 5 § tredje stycket, 6, 7, 8 eller 9 §,
2.bryter mot 10 § första stycket, eller
3.inte fullgör sina skyldigheter enligt 20 § första stycket 1.
Till böter döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Lag (2006:805) om foder och animaliska biprodukter
Tillämpningsområde
3 § Lagen gäller i alla led från och med primärproduktionen av foder till och med utsläppande av foder på marknaden eller utfodring av djur. Lagen gäller också för befattning med animaliska biprodukter och därav framställda produkter.
5 § Lagen kompletterar sådana
Regeringen ska i Svensk författningssamling ge till känna vilka grund- förordningar som avses.
I fråga om
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut som behövs som komplettering av
Straffbestämmelser
29 § Till böter döms den som, om gärningen inte ska leda till ansvar enligt 28 a §, med uppsåt eller av oaktsamhet
1.bryter mot en föreskrift eller ett beslut som meddelats med stöd av 5 § tredje stycket, 9 eller 11 §,
2.bryter mot 8 §, eller
3.inte fullgör sina skyldigheter enligt 21 § första stycket 1.
109
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
Till böter döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Djurskyddslagen (2018:1192)
5 § Lagen kompletterar sådana bestämmelser i
I fråga om
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter som är nödvändiga som komplettering av
Straffbestämmelser i nuvarande djurskyddslagen (2018:1192)
10 kap.
4 § Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet i annat fall än enligt 3 § bryter mot skyldigheter, krav eller förbud som finns i de
Straffbestämmelser i djurskyddslagen (1988:534) som gällde till och med 31 mars 2019
36 a § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
Om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, döms till fängelse i högst två år.
[…]
110
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
Förarbetsuttalanden m.m.
Inledning
En del lagar som innehåller bestämmelser om tillkännagivanden kompletterar ett stort antal
De ovan angivna straffbestämmelserna ur livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter och djurskyddslagen är exempel på straffbestämmelser med öppen och dynamisk hänvisning och som använder tekniken med tillkännagivanden av utfyllnads- normer i form av ett stort antal
Tillkännagivandena för livsmedelslagen, lagen om foder och ani- maliska biprodukter och djurskyddslagen är i sina nuvarande lydelser i sin tur dynamiska samt i delar både öppna och slutna (dvs. hänvis- ningarna avser både hela förordningar samt i andra eller endast vissa artiklar eller delar av artiklar). Själva straffbestämmelserna skiljer sig med denna utformning egentligen inte innehållsmässigt från de straff- bestämmelser som innehåller en uppräkning dynamiska
Både livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska bipro- dukter är utformade som ramlagar. Lagarna kompletterar de EU- förordningar som har tillkännagivits på respektive område. En stor del av det materiella regelverket på områdena livsmedel och foder och animaliska biprodukter finns i dessa
Även djurskyddslagen har i stora delar karaktären av ramlag och kompletterar de
111
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
Exempel på tillkännagivanden av tillämpligt
Som exempel på tillkännagivanden framgår nedan regeringens till- kännagivande av vilka
Livsmedelslagen innehåller, med ett undantag6, inte några mate- riella bestämmelser. Lagens materiella innehåll finns I stället i de
Den 11 december 2014 utfärdade regeringen tillkännagivande (2014:1526) om de
Tillämpning av straffbestämmelsen i 29 § livsmedelslagen
Som framgår ovan innebär 29 § första stycket livsmedelslagen bl.a. att den som bryter mot föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen döms till böter. Detta gäller såvitt gärningen inte redan är straffbar enligt 28 a § samma lag (28 a § livsmedelslagen och andra liknande straffbestämmelser behandlas närmare i avsnittet om fullständiga gärningsbeskrivningar, avsnitt 6.6). Enligt 29 § andra stycket samma lag döms även den till böter som med uppsåt eller av oaktsamhet ”bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
6Livsmedelslagens 10 § som anger att utöver vad som följer av de
112
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
Straffbestämmelsernas tillämpningsområde
I lagstiftningsarbetet inför de straffbestämmelser i livsmedelslagen som gäller sedan den 1 januari 2019 konstaterar regeringen att det är viktigt att det finns effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för överträdelser i varje led i livsmedels- och foderkedjan. Enligt regeringen bör det straffbara området därför, som också framhölls i Ds 2017:05, inte vara för snävt utan omfatta ageranden i samtliga stadier. Detta bör säkerställas genom att det uttryckligen framgår av straffbestämmelserna att de omfattar kedjans alla stadier.7
Livsmedelslagens nya straffbestämmelser omfattar även gär- ningar som generellt består i överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
När promemorian som låg till grund för regeringens förslag (Ds 2017:05) remitterades yttrande sig Hovrätten för Nedre Norr- land och ifrågasatte om straffbestämmelsen med böter i straffskalan (dvs. 29 § livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska bipro- dukter) är förenlig med legalitetsprincipens obestämdhetsförbud i den del den föreskriver straffansvar för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
7Prop. 2017/18:165 s. 35.
8Prop. 2017/18:165 s. 46.
113
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
användas i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska bi- produkter.
Särskilt om ändringarna i djurskyddslagen
En ny djurskyddslag (2018:1192) trädde i kraft den 1 april 2019. Enligt den djurskyddslag som upphävdes den 1 april 2019 innebar den generellt utformade bestämmelsen om ansvar för brott mot de
Enligt den nya djurskyddslag som trädde i kraft den 1 april 2019 är straffbestämmelserna, på samma sätt som i livsmedelslagen och lagen om animaliska biprodukter, uppdelade i närmare angivna över- trädelser med hänvisningar till specifika artiklar i
Påföljden för brott mot övriga
I lagstiftningsarbetet med den nya djurskyddslagen (se prop. 2017/18:147) behandlades bl.a. frågan om utformningen av en straff- bestämmelse som generellt hänvisar till
9Brott mot vissa handlingsregler i
114
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
lagtexten tydliggörs att regeringen i SFS ska tillkännage vilka EU- bestämmelser som avses, att det i bestämmelsen hänvisas till de aktu- ella förordningarna, föreskrifterna och
Regeringen, som tidigare i samma proposition (prop. 2017/18:147) hade gjort bedömningen att vissa allvarligare brott mot
10Prop. 2017/18:147 s. 259.
115
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
6.3.4Ytterligare exempel inom samma kategori
Zoonoslagen (1999:658) och lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. är exempel på lagar som kompletterar ett begränsat antal
6.4Lagstiftningsteknik 3: Sluten och statisk hänvisning
6.4.1Beskrivning av lagstiftningstekniken
Det som här kallas lagstiftningsteknik 3 är en teknik som slutet och statiskt hänvisar till
Bestämmelser som använder denna lagstiftningsteknik kan ange t.ex. att den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot en viss artikel i en
I kartläggningsarbetet har endast ett exempel på sluten och sta- tisk hänvisning påträffats, i läkemedelslagen nedan.
6.4.2Läkemedelslagen (2015:315)
16 kap. 1 §
/Upphör att gälla U:den dag som regeringen bestämmer/ Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot artikel 3.1, 12.2 eller 37.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 726/2004, i den ur- sprungliga lydelsen, eller 5 kap. 1 § första stycket, 7 kap. 9 § första stycket, 8 kap. 2 §, 9 kap. 1 § första stycket eller 10 kap. 1 § i denna lag
116
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
döms till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen inte är belagd med straff enligt brottsbalken eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Lag (2018:485).
16 kap. 1 §
/Träder i kraft I: den dag som regeringen bestämmer/ Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1.bryter mot 5 kap. 1 § första stycket, 7 kap. 10 §, 8 kap. 2 §, 9 kap. 1 § första stycket eller 10 kap. 1 § i denna lag,
2.bryter mot artikel 3.1, 12.2 eller 37.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 726/2004, i den ursprungliga lydelsen,
3.genomför en klinisk läkemedelsprövning på människor utan att tillstånd till prövningen har meddelats eller anses beviljat enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 536/2014, i den ursprung- liga lydelsen, eller
4.tillverkar eller importerar prövningsläkemedel för människor utan tillstånd enligt artikel 61 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 536/2014, i den ursprungliga lydelsen, med den begränsning som följer av artikel 64 i samma förordning.
Till ansvar enligt denna paragraf döms det inte om gärningen är belagd med straff enligt brottsbalken eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Lag (2018:1272).
I propositionen till 2015 års läkemedelslag (prop. 2014/15:91) an- förde regeringen att straffbestämmelserna i den tidigare läkemedels- lagen (SFS 1992:859) skulle föras över till den nya läkemedelslagen med viss redaktionell och språklig omarbetning samt vissa ändringar i sak. För att tydliggöra straffansvarets omfattning infördes bl.a. en hänvisning i 16 kap. 1 § till senaste lydelse av artiklarna i förordning (EG) 726/2004. Denna bestämmelse (16 kap. 1 §) straffbelägger brott mot ett antal uppräknade artiklar i förordning (EG) nr 726/2004 och mot vissa paragrafer i lagen. Av bestämmelsen ska också framgå vilken lydelse av en viss artikel i en
I den nuvarande läkemedelslagen förekommer hänvisningar till vissa bestämmelser, och i ett fall en bilaga, i
117
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
linjerna för författningsskrivning, Gröna boken (Ds 2014:1), som bl.a. innehåller riktlinjer om hur hänvisningar till
[…]
I de fall där bestämmelser i den nya läkemedelslagen omnämner en
Av den senaste propositionen som ledde till ändring i straffbestäm- melsen i 16 kap. 1 § läkemedelslagen (som ännu inte har trätt i kraft [prop. 2017/18:196]) framgår att förslaget avser att anpassa svensk rätt till Europaparlamentets och rådets förordning om kliniska prövningar av humanläkemedel och om upphävande av direktiv 2001/20/EG. Förordningen trädde i kraft den 16 juni 2014. Det datum när den börjar gälla fastställs dock först när förordningens portal och databas nått full funktionalitet. Genom förslaget kommer lydelsen i 16 kap. 1 § att utökas ytterligare med hänvisningar till ytterligare en
6.5Lagstiftningsteknik 4: Sluten och dynamisk hänvisning
6.5.1Inledning
Det som här kallas lagstiftningsteknik 4 är en teknik som slutet och dynamiskt hänvisar till
Bestämmelser som använder denna lagstiftningsteknik kan ange t.ex. att den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot en viss angiven artikel i en EU:s förordning utan att ange någon särskild
11Prop. 2017/18:196 s. 162.
118
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
lydelse (vilket som huvudregel innebär vid tillfället gällande lydelse) döms till böter eller fängelse.
Lagstiftningsteknik 4 används både i lagar där straffbestämmel- serna kompletterar ett stort antal
6.5.2Miljöbalken (1998:808)
Miljöbalkens 29 kap. innehåller ett antal straffbestämmelser med både normgivningsinterna och normgivningsexterna hänvisningar. I de bestämmelser som har tagits upp som exempel har utredningen fokuserat på de bestämmelser som innehåller hänvisningar till norm- givning som omfattas av EU:s normgivningskompetens. Vissa be- stämmelser utgör även exempel på s.k. dolt12 normgivningsextern utfyllnad av straffbestämmelserna.13
De kriminaliserade gärningarna nedan har således alla sin grund i
29 kap. 3 § miljöbalken:
3 § För miljöfarlig kemikaliehantering döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt utan att vidta de skydds- åtgärder, produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens, organismens eller varans inneboende egenskaper och genom denna underlåtenhet orsakar eller riskerar att orsaka skada på människor eller i miljön.
12Se avsnitt 5.1.4.
13Detta framgår bl.a. av Lagrådets yttrande i prop. 2011/12:59 s. 71: ”Det är också uppenbart att även om det inte direkt hänvisades till regleringen i
119
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
För miljöfarlig kemikaliehantering döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1.bryter mot ett förbud att sprida bekämpningsmedel enligt 14 kap. 7 §,
2.bryter mot ett förbud eller en föreskrift om en skyddsåtgärd, ett produktval eller ett annat försiktighetsmått som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap.,
3.på marknaden släpper ut ett tvätt- eller rengöringsmedel eller en tensid för ett sådant medel utan att följa en skyldighet enligt artikel 3 eller 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den 31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel,
4.bryter mot en begränsning för att producera, släppa ut på marknaden eller använda ett ämne enligt artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om lång- livade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG,
5.i fråga om åtgärder för bortskaffande eller återvinning av avfall bryter mot artikel 7.2 eller 7.3 i förordning (EG) nr 850/2004,
6.i fråga om åtgärder för att hindra eller åtgärda läckage av fluorerade växthusgaser bryter mot bestämmelserna i artikel 3.2 eller 3.3 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 517/2014 av den 16 april 2014 om fluorerade växthusgaser,
[…] p.
22.i egenskap av innehavare av ett produktgodkännande av en biocid- produkt inte ser till att produkten innehåller beståndsdelar som av- skräcker från konsumtion enligt vad som krävs i artikel 69.1 andra stycket andra meningen i förordning (EU) nr 528/2012.
Miljöbalken är en ramlag. Den innehåller allmänna principer och regler som behöver fyllas ut för att det ska bli klart vad som krävs av en verksamhetsutövare i en viss situation. Denna utfyllnad sker på olika sätt. Liksom majoriteten av andra specialrättsbestämmelser är de flesta av bestämmelserna i 29 kap. miljöbalken av blankett- karaktär. De innehåller inte en fullständig beskrivning av den gär- ning som kriminaliserats, utan säger att den ska dömas till straff som överträder ett förbud eller påbud som föreskrivits i ett visst sam- manhang eller i ett visst lagrum. Vissa av bestämmelserna skulle kunna betecknas som rena blankettstraffbud. De innehåller endast allmänna hänvisningar till föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken eller till bestämmelser i
120
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
Miljöbalkskommittén (SOU 2004:37, Miljöbalkens sanktions- system och hänsynsregler) hade i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken. I ett delbetänkande redovisade kommittén den del av uppdraget som avser miljöbalkens sanktionssystem. I ett avsnitt om straff och
Kommittén sade sig inte dela uppfattningen att självständiga straffbestämmelser står i strid med principen att
Miljöbalkens straffbestämmelser har därefter ändrats ett flertal gånger. Mer omfattande lagändringar har skett år 2006 (prop. 2005/06:182), år 2008 (prop. 2007/08:80) och år 2012 (prop. 2011/12:59). Ändringarna år 2006 innebar bl.a. att flertalet straff- bestämmelser i miljöbalken arbetades om och att ett antal nya bestämmelser skapades. Reformen syftade bl.a. till att förtydliga och bättre avgränsa straffbestämmelserna för att säkerställa att de upp- fyllde grundläggande legalitetskrav. Blankettstraffbuden hörde till de
121
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
straffbestämmelser som ägnades uppmärksamhet. Beträffande blan- kettstraffbud som innehöll hänvisningar till
Miljötillsynsutredningen konstaterade i SOU 2017:63 (s. 375) att antalet straffbara överträdelser har ökat mångfalt sedan miljöbalken trädde i kraft och särskilt under de tio år som föregick utredningen. Nya sanktioner har inordnats i en redan befintlig straffbestämmelse genom användandet av punktuppställningar, vilket har lett till att de flesta av straffbestämmelserna har en sådan utformning och att punk- terna är många. Som ett exempel nämnde Miljötillsynsutredningen att brottsbeteckningen miljöfarlig kemikaliehantering har 22 punkter.
Vid utformningen av miljöbalkens straffbestämmelser eftersträ- vades att straffbestämmelserna så långt som möjligt skulle få fullstän- diga brottsbeskrivningar och egna brottsbeteckningar. Det visade sig emellertid vara svårt att i alla avseenden åstadkomma brottsbeskriv- ningar som var så tydliga att de var godtagbara ur legalitets- och rätts- säkerhetssynpunkt.14
För att åstadkomma en acceptabel nivå av tydlighet och avgräns- ning, samtidigt som det inte är möjligt att konstruera självständiga brottsbeskrivningar i alla situationer, var det enligt regeringen lämp- ligt att de blankettstraffbud som hänvisar till
Lagrådet yttrade sig i lagstiftningsarbetet inför den proposition (prop. 2011/12:59) som kriminaliserade överträdelser av bestämmel- ser i ett flertal tillkommande
14Prop. 1997/98:45, del. 1, s. 522 f., prop. 2005/06:182, s. 72.
15Prop. 2005/06:182, s. 41 f.
122
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
redaktionella ändringar och antogs av riksdagen, rent lagtekniskt an- knöt till gällande rätt och den ordning för straffbestämmelsernas ut- formning som redovisades redan i prop. 2005/06:182 om miljöbal- kens sanktionssystem m.m. Denna ordning innebar bl.a. att ambitio- nen var att de handlingsregler som skulle medföra straffansvar också skulle framgå direkt av lag. I förhållande till
Hänvisningarna till
123
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
Ytterligare två sådana punkter med hänvisningar till
Enligt Lagrådets yttrande av den 1 december 2011 är det klart att hänvisningar av detta slag i straffbestämmelser, dvs. blankettstraff- bud, i vissa fall endast används för att slippa upprepa en hand- lingsregel som finns på annat håll, ofta i samma lag som straffbe- stämmelsen. Straffbestämmelsen ska enligt Lagrådet i sådana fall läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen. Detta innebär att ansvar förutsätter att rekvisiten i handlingsregeln är sub- jektivt täckta. Däremot krävs inte att gärningsmannen haft uppsåt eller varit oaktsam i förhållande till existensen av eller innehållet i den straffbelagda handlingsregeln. I andra fall är det enligt Lagrådet lika klart att en straffbestämmelse som hänvisar till andra normer inte ska läsas som om dessa normer stod i själva straffbestämmelsen. Vad som straffbeläggs är alltså inte normerna i sig, utan att bryta mot dem. I dessa fall krävs enligt Lagrådet subjektiv täckning i förhållande till att gärningen stått i strid mot en norm av det slag som det hänvisas till i straffbestämmelsen. Ett exempel på en sådan straffbestämmelse är 20 kap. 1 § brottsbalken (tjänstefel) i vilken det straffbeläggs att vid myndighetsutövning åsidosätta ”vad som gäller för uppgiften”.16
Lagrådet konstaterade vidare att ordalydelsen av de straffbestäm- melser i 29 kap. miljöbalken, i vilka det hänvisas till artiklar i EU- förordningar, inte ger någon direkt vägledning till i vilken omfatt- ning bestämmelserna ska läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen eller inte17. Även om detta inte heller framgår av beredningen av lagstiftningen eller rättspraxis kan enligt Lagrådet Högsta domstolen genom avgörandena i NJA 2006 s. 293 I och II, jfr NJA 2003 s. 533 antas ha utgått från att det varit fråga om fall av det tidigare slaget (dvs. att handlingsregeln stod i själva straffbe- stämmelsen) när det vid överträdelse av myndighetsföreskrifter som
16Lagrådet gör en jämförelse med NJA 2008 s. 567, se avsnitt 6.6.4.
17Lagrådet gör en jämförelse med Strahl, Allmän straffrätt i vad angår brotten, 1976, s. 155., se också avsnitt 5.4.
124
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
omfattats av hänvisning i straffbestämmelser i 29 kap. miljöbalken ansetts att fängelse inte ingår i straffskalan.
Lagrådet gjorde i samma yttrande även följande generella utta- lande i frågan om uppsåt och om lagstiftningstekniker i liknande situationer:
[…]
Vid överväganden om en eventuell ändrad lagteknisk reglering av bestämmelserna om överträdelser av handlingsreglerna i olika EU- förordningar finns det anledning att ta klar ställning i den nu berörda frågan. Enligt Lagrådets uppfattning finns det då starka sakliga skäl för att lagstiftningen, i vart fall i huvudsak, bör utformas med utgångspunkt i det senare alternativet. Härför talar inte minst de olika farhågor som kommit till uttryck i såväl detta som tidigare lagstiftningsärenden angå- ende att handlingsreglerna i förordningarna i många fall är så svårtydda och otydliga att en straffbeläggning inger betänkligheter från legalitets- synpunkt. Dessa betänkligheter blir självfallet väsentligt mindre för det fall att straffansvar förutsätter att också den överträdda normens exi- stens och innehåll omfattas av krav på subjektiv täckning (jfr härtill NJA 2007 s. 227).
Enligt regeringen i den proposition som följde Lagrådets yttrande (prop. 2011/12:59) innebar regeringens förslag bl.a. att en ändring gjordes i miljöbalkens straffbestämmelse om bristfällig miljöinfor- mation och att ändringen innebar ett förtydligande av det straffbara området i fråga om informationsskyldighet beträffande vissa ämnen i vissa varor. Förtydligandet medförde enligt regeringen att det direkt av lagtexten framgår att det straffbara området även omfattar ämnen som finns upptagna på en s.k. kandidatförteckning men som ännu inte finns i bilaga till förordningen (a.a. s. 38 f.).
Beträffande vad Lagrådet hade anfört om att det i framtiden, om behov uppstod av att lägga till ytterligare punkter i straffbestäm- melsen i 29 kap. 3 §, fanns skäl att på nytt överväga vilken lagteknisk lösning som lämpligen bör väljas, anförde regeringen å sin sida, att den använda lagstiftningstekniken sedan länge använts i 29 kap. mil- jöbalken och att lagstiftningstekniken syftar till att skapa använd- bara straffbestämmelser med en tydlig avgränsning och ett tydligt innehåll och som tillgodoser kravet på legalitet. Regeringen ansåg inte att det då fanns anledning att göra några förändringar i fråga om lagstiftningstekniken.18
18Prop. 2011/12:59 s. 40.
125
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
Beträffande Lagrådets uppfattning om att det fanns anledning att ta klar ställning i frågan om uppsåtstäckning anförde regeringen i propositionen 2015/16:160, Miljöbalken och EU:s kemikalielagstift- ning, att hänvisningarna till bakomliggande
Som nämnts ovan yttrade sig Lagrådet sig även i lagstiftnings- arbetet med kompletterande bestämmelser till
1 mars 2013):
[…]
I ett yttrande den 1 december 2011 behandlade Lagrådet en på detta sätt utformad lagstiftning (se prop. 2011/12:59 s. 70 ff.). Lagrådet fram- höll bl.a. att nackdelarna med en sådan lagstiftningsteknik självfallet blir mer påtaglig ju fler bestämmelser som den särskilda kriminaliseringen av föreskrifter i förordningarna omfattar och att det finns skäl att på nytt överväga vilken lagteknisk lösning som lämpligen bör väljas om det uppkommer behov av att lägga till ytterligare punkter. Regeringen an- förde i propositionen att det då inte fanns anledning att göra några för- ändringar i fråga om lagstiftningstekniken men att det som Lagrådet anfört skulle komma att finnas med i övervägandena i framtida ärenden om ändringar i 29 kap. miljöbalken (a. prop. s. 40). Några sådana över- väganden återspeglas emellertid inte i den nu föreliggande remissen. Lagrådet vill framhålla vikten av att övervägandena kommer till stånd.
Som framgår av flera Lagrådsyttranden finns alltså skäl att noga över- väga konsekvenserna av en lagstiftningsteknik som innebär hänvis- ningar till specifika bestämmelser bl.a. eftersom den avsedda tydlighe- ten kan gå förlorad om det behövs göras hänvisningar till många bestämmelser. Enligt regeringen ska emellertid straffbestämmel-
19Prop. 2015/16:160 44 f. med hänvisningar till NJA 2007 s. 227 och NJA 2012 s. 105.
126
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
serna läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen. För ansvar är det således tillräckligt att gärningsmannen har haft uppsåt till rekvisiten i den handlingsregel till vilken det hänvisas. Det krävs alltså inte uppsåt till själva normöverträdelsen. Det innebär att man måste förstå vad man gör men inte att det man gör faller under straffbestämmelsen och följaktligen inte heller att man överträder de bakomliggande bestämmelserna.
Regeringen har nyligen i propositionen 2017/18:147, Ny djur- skyddslag, kommenterat lagstiftningstekniken bl.a. i de delar som avser huruvida själva handlingsnormen ska anses vara en del av straff- bestämmelsen eller inte. Regeringens uttalanden i dessa delar fram- går nedan av avsnittet om djurskyddslagen.
I promemorian Ds 2017:05, vars slutsatser ledde till propositio- nen 2017/18:165 och sedermera de nya straffbestämmelser i livs- medelslagen som trädde i kraft den 1 januari 2019, kom man fram till att rena blankettstraffbud med hänvisningar till ett regelverk eller rättsområde, som lagstiftningsteknik 2, riskerar att bli alltför vaga och svårbegripliga för den som ska rätta sig efter dem. Utredningen kom vidare fram till följande.
Ett sätt att göra en straffbestämmelse tydligare är att konstruera ett blankettstraffbud som innehåller hänvisningar till de specifika bestämmelser som ska omfattas av straffbudet. På så sätt framgår det mer direkt av lagtexten vilka överträdelser som är straffbara och det blir lättare för den enskilde att ta reda på vilka handlanden som är tillåtna respektive otillåtna. En nackdel med att konstruera en straff- bestämmelse på det här sättet var emellertid att bestämmelsen riske- rar att bli inaktuell. Om det uppstår ett behov av att föra in en ny punkt i listan på grund av att en ny bestämmelse införts i en för- ordning, att överträdelser av en viss bestämmelse t.ex. blivit mer utbredda och anses allvarligare än vad som tidigare varit fallet eller att man helt enkelt förbisett att överträdelser av bestämmelsen kan bli allvarliga kan en anpassning till de nya förhållandena ta längre tid än vad som är önskvärt. Utredningen kom dock fram till att en viss tröghet även kan innebära fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt. Ur ett
127
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
I samma promemoria (s. 95 f.) anförs också att det kan ifråga- sättas om det finns behov av en uppräkning vid sidan av en klart och tydligt utformad brottsbeskrivning och att Lagrådets yttrande av den 1 december 2011 bör kunna uppfattas så att behovet av en lista inte nödvändigtvis finns när bestämmelserna i listan kan vägas in vid bedömningen av om en överträdelse i enlighet med den allmänt utformade gärningsbeskrivningen har skett.
Utredningen syftade då på följande yttrande av Lagrådet:
[…]
Det är också uppenbart att även om det inte direkt hänvisades till regleringen i
Regeringen tillsatte 2016 en särskild utredare för att göra en översyn av bl.a. sanktionsbestämmelserna i miljöbalken i syfte att renodla och utveckla sanktionssystemet. Resultatet av Miljötillsynsutred- ningens arbete presenterades i betänkandet Miljötillsyn och sanktioner
–en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63). Utredningen kom bl.a. fram till att straffbestämmelserna i miljö- balken i många avseenden är förhållandevis svårlästa och därför svåra att tolka och tillämpa. En orsak är deras koppling till förvaltnings- rätten. Ett beteende kan enligt utredningen vara tillåtet om det om- fattas av ett tillstånd vilket innebär att straffbestämmelserna får sitt egentliga innehåll genom andra typer av beslut och föreskrifter. Många av de underliggande handlingsreglerna återfinns dessutom i
Utifrån vad promemorian Ds 2017:5 kommit fram till avseende gärningsbeskrivningar (se ovan) uppfattade Miljötillsynsutredningen
20SOU 2017:63 s. 377 f.
128
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
Lagrådets yttrande (om
I den proposition som bl.a. behandlade sanktioner för överträdelser av
21Göteborgs tingsrätts yttrande över Naturvårdsverkets underlag för genomförande av EU- förordning om invasiva främmande arter
129
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
Framkallar någon allmän fara för djur eller växter medelst gift eller genom att överföra eller sprida elakartad sjukdom eller genom att sprida skadedjur eller ogräs eller på annat dylikt sätt, dömes för förgöring till böter eller fängelse i högst två år.
Detsamma gäller den som i Europeiska unionen inför, håller, föder upp, transporterar, släpper ut på marknaden, använder, utbyter eller släpper ut i miljön främmande arter vars introduktion eller spridning hotar eller negativt inverkar på biologisk mångfald och relaterade eko- systemtjänster samt den som tillåter sådana främmande arter att repro- ducera sig, växa eller odlas.
Regeringen anförde därefter i sina skäl bl.a. följande.
invasiva främmande arter av unionsbetydelse i syfte att förhindra introduktion eller spridning av dessa arter. Det är t.ex. förbjudet att hålla, föda upp, transportera och använda invasiva främmande arter av unionsbetydelse i och inom unionen samt att föra in sådana arter till unionen. Förbuden i artikeln gäller direkt i fråga om det som omfattas av förordningens definition av en invasiv främmande art av unions- betydelse, dvs. levande exemplar av en art, inbegripet alla delar, game- ter, frön, ägg och förökningskroppar av dessa arter samt hybrider, sor- ter eller raser som kan överleva och sedan reproducera sig.
Regeringen uppgav sig dela Göteborgs tingsrätts synpunkt, att en bestämmelse som uttryckligen klargör vilka åtgärder som är krimi- naliserade skulle vara bättre ägnad än ett blankettstraffbud att säker- ställa lagföring i önskvärda fall. Eftersom
Ifråga om lämplig teknik för hänvisningar till
Hänvisningen till
22Prop. 2017/18:211 s. 49 f. och 53.
130
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
sad. För att säkerställa att ändringar i
6.5.3Fiskelagen (1993:787)
Fiskelagen innehåller exempel på flera olika lagstiftningstekniker, bl.a. lagstiftningsteknik 2 (dynamisk och öppen). Bestämmelsen nedan är exempel på en dynamisk och sluten hänvisning som är begränsad vissa till straffbara gärningar.
39 a § fiskelagen:
39 a § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot den skyldighet att ta ombord och föra i land fisk som fångats som föreskrivs i artikel 15 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013.
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Fram till antagandet av ändringsförslagen i prop. 2016/17:183, Änd- ringar i fiskelagen, var hänvisningen i 39 a § fiskelagen statisk och an- gav att det var förordningens ursprungliga lydelse hänvisningen avsåg. Genom ändringen togs denna del bort och hänvisningen blev således I stället dynamisk.
Som skäl för regeringens förslag anfördes att lagstiftaren sedan paragrafen infördes har gått mot en mer nyanserad bedömning när det gäller vilken hänvisningsteknik som bör användas, vilket lett till ett större utrymme för dynamiska hänvisningar. Genom omnibus- förordningen ändrades bestämmelser med koppling till landnings- skyldigheten i ett flertal regelverk. Artikel 15 i grundförordningen ändrades bl.a. på så sätt att rovdjursskadad fisk undantogs från land-
131
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
ningsskyldigheten. För att säkerställa att den ändringen och even- tuella framtida ändringar beträffande landningsskyldigheten i grund- förordningen får genomslag vid tillämpningen av straffbestämmel- sen bör hänvisningen till förordningen enligt regeringen vara dyna- misk. Räckvidden av 39 a § fiskelagen bedömdes vara tillräckligt avgränsad eftersom det direkt framgår av bestämmelsen vad den straffbara gärningen ska bestå i för att medföra straffansvar. Detta innebar att en ändring i
6.5.4Djurskyddslagen (2018:1192)
Av 10 kap. 3 § djurskyddslagen som trädde i kraft den 1 april 2019 framgår att den som med uppsåt eller av oaktsamhet begår över- trädelser mot ett antal artiklar som räknas upp och formuleras dynamiskt i nio punkter i straffbestämmelsen döms till böter eller fängelse i högst två år. I den bakomliggande propositionen (prop. 2017/18:147, Ny djurskyddslag) kommenterade regeringen lagstift- ningstekniken med blankettstraffbud bl.a. i de delar som avser huruvida själva handlingsnormen ska anses vara en del av straffbestäm- melsen eller inte. Regeringen anförde i denna del att när det gäller den lagtekniska lösningen i djurskyddslagen bör straffbestämmelserna ut- formas på ett liknande sätt som bestämmelserna i 29 kap. miljöbalken. Detta innebär att straffbestämmelserna dels anger den ram inom vilken riksdagen har beslutat att ett agerande är straffbart, dels hänvisar till de artiklar i
23Prop. 2016/17:183 s. 21.
24A. prop. s. 33.
132
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
och följaktligen inte heller att man överträder de bakomliggande be- stämmelserna. Enligt regeringen var också hänvisningarna till bakom- liggande
För att säkerställa att ändringar i rådets förordning (EG) nr 1/2005 och rådets förordning (EG) nr 1099/2009 (se 3 § djurskyddslagen [2018:1192] ovan) får omedelbart genomslag vid tillämpningen av straffbestämmelserna var det enligt regeringen ändamålsenligt att hän- visningarna till
6.5.5Lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner
Lag (1996:95) om vissa internationella sanktioner innehåller bl.a. en straffbestämmelse (8 § andra stycket) som kan sägas innefatta ett traditionellt blankettstraffbud av dynamisk karaktär. Eftersom straff- budet inte innehåller precisa hänvisningar till förbudet eller hand- lingsregeln är det öppet, men innehåller vissa begränsningar eftersom bestämmelsen hänvisar till sanktioner i
Lagen innehåller krav på regeringens tillkännagivanden i Svensk författningssamling (15 §) om vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska unionen och för vilka
25Jfr prop. 2015/16:160, s. 45.
26Prop. 2017/18:147 s. 257 f.
133
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
straffansvar gäller i Sverige direkt enligt 8 § andra stycket. I propo- sitionen inför införandet av straffbestämmelsen framgår bl.a. föl- jande om tekniken med tillkännagivanden.27
Tillkännagivanden är inte att jämställa med ett sådant kungörande som avses i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra för- fattningar. Tillkännagivanden innebär inte någon normgivning utan endast att det i Svensk författningssamling tas in en upplysning till en vid krets av berörda om beteckningarna på det slag av
Som framgår av 15 § ska alltså regeringen i SFS tillkännage vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU och beträffande vilka straffansvar gäller i Sverige. Detta innebär såle- des inte att förordningarnas och straffbestämmelsens giltighet i Sverige är beroende av tillkännagivandet, utan att syftet enligt reger- ingen var och är att sprida informationen till en vidare krets.
Huruvida straffbarheten anses beroende av tillkännagivandet i detta fall framstår emellertid som i viss mån oklart i doktrinen, t.ex. har Petter Asp skrivit i EU och straffrätten, att 15 § lagen om vissa internationella sanktioner inte kan ligga till grund för straffansvar annat än i den mån de blivit tillkännagivna i SFS.
Som anförts ovan träder
Utifrån förarbetsuttalandena till den ursprungliga straffbestäm- melsen i sanktionslagen (som sedermera förts över till nu gällande lag) framstår det som sannolikt att den särskilda konstruktionen med tillkännagivande valdes eftersom beslut om ekonomiska sank- tioner ofta har en kort giltighetstid och att det därför finns särskilt goda skäl att öka överblickbarheten för den enskilde.29
27Prop. 1994/95:97 s. 15 ff.
28Prop. 1994/95:97 s. 17.
29Se vidare Asp i EU och straffrätten. s. 266.
134
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
6.6Lagstiftningsteknik 5: Straffbara gärningar anges i brottsbeskrivning
6.6.1Inledning
Det vi kallar lagstiftningsteknik 5 avser tekniken att ange de straff- bara gärningarna i en brottsbeskrivning (dvs. en beskrivning av brot- tet som sedermera ska speglas av en gärningsbeskrivning) som avser att täcka in hela det straffbara området.
I detta avsnitt behandlas även möjligheten att kombinera en brottsbeskrivning med utfyllnad utifrån, dvs. en kombination av brottsbeskrivning och blankettstraffbud.
6.6.2Livsmedelslagen (2006:804) och lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter
Straffbestämmelser
28 a § Lydelse sedan
1.producerar, bearbetar, distribuerar eller på något annat sätt hand- har livsmedel, eller märker, marknadsför eller presenterar livsmedel, på ett sätt som orsakar eller kan orsaka en fara för människors liv eller hälsa,
2.inte vidtar åtgärder i samband med produktion, bearbetning, distribution eller annat handhavande av livsmedel, och därigenom föranleder att ett livsmedel utgör eller kan komma att utgöra en fara för människors liv eller hälsa,
3.brister när det gäller att märka, marknadsföra eller presentera livs- medel och därigenom föranleder att ett livsmedel utgör eller kan komma att utgöra en fara för människors liv eller hälsa,
4.i större omfattning märker, marknadsför eller presenterar ett livs- medel på ett sätt som är eller kan vara vilseledande, eller
5.brister när det gäller åtgärder för identifiering och därigenom på ett omfattande eller annars särskilt allvarligt sätt orsakar att möjligheten att spåra ett livsmedel försvåras eller kan komma att försvåras. Lag (2018:644).
29 § Upphörde att gälla:
1.bryter mot en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 5 § tredje stycket, 6, 7, 8 eller 9 §,
2.bryter mot 10 § första stycket, eller
3.inte fullgör sina skyldigheter enligt 20 § första stycket 1.
135
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
Till böter döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
29 § Lydelse sedan
1.bryter mot en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 5 § tredje stycket, 6, 7, 8 eller 9 §,
2.bryter mot 10 § första stycket, eller
3.inte fullgör sina skyldigheter enligt 20 § första stycket 1.
Till böter döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Livsmedelslagen innehåller med något undantag inte några mate- riella bestämmelser, utan lagens materiella innehåll finns i stället i de
Av specialmotiveringen30 till 28 a § framgår att böter eller fäng- else i högst två år ska följa på vissa gärningar, som närmare beskrivs i fem punkter. Paragrafen har samma tillämpningsområde som lagen, vilket enligt 3 § samma lag är alla stadier av
I 29 § regleras vilka brott som enbart har böter i straffskalan. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas på överträdelser som inte ska leda till ansvar enligt 28 a §.
Av bestämmelserna ovan framgår att produktion och hantering av livsmedel omfattas av EU:s regelverk på området och att reger- ingen tillkännager i SFS vilka grundförordningar som reglerar om- rådena. Av bestämmelserna framgår således att varje brott mot EU:s regelverk som avser skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
30Prop. 2017/18:165 s. 80 ff.
136
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
Motiven till den nuvarande utformningen av straffbestämmelserna
Av den straffbestämmelse (29 §) som gällde fram till den 1 januari 2019 framgick att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bröt mot vissa föreskrifter eller ett beslut som meddelats med stöd av inom lagen hänvisade bestämmelser eller inte fullgjorde vissa skyldigheter skulle dömas till böter. Vidare framgick att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bröt mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de
Som redovisats närmare i avsnitt 4.5 konstaterade Högsta dom- stolen i NJA 2005 s. 33 att regeringsformen inte tillåter att förvalt- ningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som därigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i myndig- heternas eller kommunernas föreskrifter. Med anledning av Högsta domstolens avgörande togs fängelse bort ur straffskalorna i samband med införandet av nu gällande livsmedelslag och lagen om foder och animaliska biprodukter. Straffbestämmelserna var till den 1 januari 2019 konstruerade som sådana blankettstraffbud som avsågs i Högsta domstolens dom.
Under år 2017 gjordes en översyn av sanktionssystemen i livs- medelslagen och lagen om animaliska biprodukter. Den utredning som hade som uppdrag att lämna förslag till nya straffbestämmelser (se promemorian Ds 2017:05) i livsmedelslagen och lagen om foder
137
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
och animaliska biprodukter föreslog en lagteknisk konstruktion med en heltäckande straffbestämmelse i lag med en gärningsbeskriv- ning för de överträdelser som bör kunna straffas med fängelse. Förslaget kom sedermera att föreslås av regeringen i propositionen 2017/18:165 och antas av riksdagen.
Regeringen konstaterade i propositionen 2017/18:165 (s. 33) att det finns flera möjliga sätt att utforma en straffbestämmelse med fängelse i straffskalan på det aktuella området. Ett sätt var enligt reger- ingen att ange de straffbara gärningarna i en brottsbeskrivning som avser att täcka in hela det straffbara området, likt den lagstiftnings- teknik som använts för flera av straffbestämmelserna i brottsbalken och även i olika specialstraffrättsliga lagar, t.ex. lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, narkotikastrafflagen (1968:64), skatte- brottslagen (1971:69) och lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling. Fördelarna med en brottsbeskrivning är enligt regeringen, att det framgår direkt av straffbestämmelsen vilken typ av agerande eller underlåtelse som är straffbar. När det omkringliggande regelverket är omfattande innebär det också att själva lagen inte tyngs av omfattande hänvisningar. En sådan konstruktion gör dessutom bestämmelsen mindre känslig för förändringar på andra håll i regelverket.
Mot att ange de straffbara gärningarna i en brottsbeskrivning kunde enligt regeringen anföras att regleringen riskerar att bli alltför vag och att det straffbara området således kan bli alltför vidsträckt för att det ska vara godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. Enligt propositionen var det därför av största vikt att en brottsbeskrivning utformas så att den är klart avgränsad och tydlig.
Enligt promemorian (Ds 2017:05) omfattade de allvarliga över- trädelser som kan bli aktuella på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter inte en större mängd ageranden än att det utifrån dessa i och för sig skulle vara möjligt att konstruera en inte alltför omfattande lista med bestämmelser om vilka brott som ska bestraffas med böter eller fängelse. Det finns dock, vilket också fram- hålls i promemorian, flera nackdelar med en sådan konstruktion. För att kunna komma åt straffvärda beteenden krävs att straffbestämmel- serna kan tillämpas med viss flexibilitet utan att kraven på rätts- säkerhet åsidosätts. Vid en uppräkning av straffbara överträdelser finns risk för att vissa typer av förfaranden faller utanför det straff- bara området. Det är t.ex. inte rimligt att bara ett enstaka handlande som ger upphov till en allvarlig effekt kan straffas med fängelse, utan
138
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
att även ett handlande som innebär att det finns många små brister som tillsammans inneburit en risk för människors eller djurs liv eller hälsa kan straffas på ett adekvat sätt. I det sistnämnda fallet kan det vara så att varje enskild brist inte är så allvarlig att det bör kunna bli aktuellt med fängelse, men att förfarandet som helhet däremot kan ha inneburit så allvarliga konsekvenser att fängelse bör kunna aktualiseras. Vid en uppräkning riskerar man att den typen av för- faranden faller utanför det straffbara området. Vidare kan överträ- delsernas karaktär komma att ändras över tid. Vid en tydligt utfor- mad brottsbeskrivning som täcker in en stor variation av ageranden minskar risken att allvarliga överträdelser som man inte förutsett faller utanför bestämmelsen. Till detta kommer att en klar och tydlig brottsbeskrivning kan betraktas som mer lättbegriplig för den en- skilde än alternativet att ha en lista med uppräknade överträdelser. Regelverket på områdena livsmedel och foder och animaliska bipro- dukter är omfattande och även om det finns en hänvisning i lagen till en handlingsregel är det inte självklart att detta framstår som tydligt för den enskilde. Med beaktande av de många gånger generellt av- fattade
Motsvarande bedömning gjordes avseende lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter som är uppbyggd på samma sätt som livsmedelslagen.
6.6.3Brottsbeskrivning kombinerad med hänvisningar till andra författningar
En straffbestämmelse kan innehålla både en brottsbeskrivning med tillägg för gärningar som sätts i förhållande till ett hänvisat regelverk som fyller ut straffbestämmelsen. Straffbestämmelsen om miljöfar- lig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § första och andra stycket miljö- balken är konstruerad på det sättet. Bestämmelsen och lagstift- ningsmotiven framgår närmare av avsnitt 6.5.2.
29 kap. 3 § För miljöfarlig kemikaliehantering döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara som
139
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens, organismens eller varans inneboende egenska- per och genom denna underlåtenhet orsakar eller riskerar att orsaka skada på människor eller i miljön.
För miljöfarlig kemikaliehantering döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1.bryter mot ett förbud att sprida bekämpningsmedel enligt 14 kap.
7 §,
2.bryter mot ett förbud eller en föreskrift om en skyddsåtgärd, ett produktval eller ett annat försiktighetsmått som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap.,
[…]
22.i egenskap av innehavare av ett produktgodkännande av en biocidprodukt inte ser till att produkten innehåller beståndsdelar som avskräcker från konsumtion enligt vad som krävs i artikel 69.1 andra stycket andra meningen i förordning (EU) nr 528/2012.
Valet av denna lagstiftningsteknik, dvs. att en brottsbeskrivning an- vänds i kombination med en uppräkning av straffbara överträdelser, beaktades även som alternativ i propositionen till 28 a § livsmedels- lagen. Regeringen anförde då att flera av miljöbalkens straffbestäm- melser består av en inledande gärningsbeskrivning som åtföljs av en uppräkning av artiklar i
6.6.4Straffbestämmelser med varierande grad av extern normutfyllnad
Som behandlats närmare i avsnitt 5.1.2 finns det inom rättsveten- skapen olika uppfattningar om var gränsen går mellan vad som kan betraktas som en fullständig brottsbeskrivning jämfört med en straffbestämmelse vars utfyllnadsnormer i så stor omfattning måste hämtas på annat håll, att bestämmelsen ska betraktas som ett blankett-
31Prop. 2017/18:165. s. 34.
140
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
straffbud. Att klassificera alla dessa mellan- eller blandvarianter är varken enkelt eller okontroversiellt. De exempel som följer nedan visar på den spännvidd av variationer som har utvecklats under lång tid. Huruvida en straffbestämmelse är tänkt att behandlas som full- ständig brottsbeskrivning eller blankettstraffbud och huruvida det bör uppställas krav på subjektiv täckning även i förhållande till de bakomliggande normernas existens och innehåll framgår sällan av bestämmelsernas förarbeten, utan frågan utreds I stället först när ett mål ska avgöras i domstol.
Straffbestämmelserna nedan är både sådana som kräver norm- utfyllnad av normer från
Genom att analysera nedan återgivna bestämmelser, lagförarbe- ten och hur bestämmelserna har kommenterats i praxis, ökar för- ståelsen för var gränserna går för normgivningsexterna hänvisningar ur ett legalitetsperspektiv. Jämförelser mellan bestämmelser som hänvisar explicit till
141
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
delse det har för bestämmelsens utformning om den hänvisade nor- men finns i en
Subventionsmissbruk
BrB 9 kap. 3 b §
Den som, i strid med föreskrifter eller villkor, använder ett bidrag eller utnyttjar en förmån som finansieras över eller på annat sätt påverkar Europeiska unionens eller Europeiska atomenergigemenskapens bud- getar för ett annat ändamål än det som bidraget eller förmånen har beviljats för, döms för subventionsmissbruk till böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Skyddet av EU:s finansiella intressen har varit en prioriterad fråga för medlemsstaterna sedan
Den 26 juli 1995 antogs en konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (bedrägerikonventionen). Syftet med konventionen var att säkerställa överensstämmelse i fråga om medlemsstaternas straffrättsliga skydd mot bedrägerier som riktade sig mot unionens finansiella intressen.33 Sveriges genomförande av bedrägerikonventionen och tilläggsprotokollen föranledde vissa för- fattningsändringar, bl.a. införande av subventionsmissbruksbrottet.
Av propositionen som föregick införandet av bestämmelsen om subventionsmissbruk, prop. 1998/99:32, framgår följande.
Bestämmelsens tillämpningsområde är begränsat till situationer där ett bidrag eller en förmån beviljats i enlighet med gällande regel- verk. För straffrättsligt ansvar ställs i paragrafen upp ytterligare för- utsättningar. Den första förutsättningen är att bidraget eller för- månen ska användas eller utnyttjas i strid med de föreskrifter eller
32Kommissionen mot Grekland,
33Ds 2018:34 s. 17 f.
142
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
villkor som gäller för mottagaren. Föreskrifterna kan antingen ha utfärdats på unionsnivå t.ex. i en förordning eller på nationell nivå. De villkor som ställs upp för användandet av bidraget eller förmånen framgår av beslutet om beviljandet av bidraget eller förmånen. Straff- ansvar kan utkrävas endast för uppsåtliga gärningar. Gärningsman- nen ska således ha kännedom om de föreskrifter eller villkor som gäller för bidraget eller förmånen. Likaså krävs att gärningsmannen inser att bidraget eller förmånen används eller utnyttjas felaktigt. Hans upp- såt ska också omfatta att det som missbrukats helt eller delvis ut- gjorts av
Skattebrott
2 § Den som på annat sätt än muntligen uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till myndighet eller underlåter att till myndighet lämna deklara- tion, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt till- godoräknas eller återbetalas till honom själv eller annan döms för skatte- brott till fängelse i högst två år.
Skattebrottet är en normgivningsextern straffbestämmelse på det sättet att rekvisitet ”oriktig uppgift” måste tolkas utifrån de mate- riella bestämmelserna i skatte- och avgiftsförfattningarna. Det finns således inte någon definition i skattebrottslagen av detta uttryck. Innebörden bestäms i stället med ledning av bestämmelserna i den skatteförfattning som i det enskilda fallet reglerar skattskyldigheten. Ett förtigande av en omständighet kan i vissa fall vara att jämställa med ett oriktigt uppgiftslämnande.35
Att förhållandevis komplicerade skatterättsliga bedömningar kan avgöra huruvida en uppgift ska anses som ”oriktig” framgår bl.a. av svårigheten att bedöma de skatterättsliga effekterna av s.k. karusell- bedrägerier36. Huruvida en i och för sig korrekt uppgift om ingående mervärdesskatt skulle anses utgöra en oriktig uppgift i skattebrotts- lagens mening, p.g.a. kännedom om ett bakomliggande mervärdes- skattebedrägeri skulle innebära en tämligen långtgående utvidgning
34Prop. 1998/99:32 s. 90 f.
35Prop. 1995/96:170 s. 61 och Högsta domstolens avgörande av den 21 september 2018 i mål nr B
36En form av mervärdesskattebedrägeri. för en närmare genomgång av själva brottet, se Ds 2018:34 s. 36 ff.
143
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
av uttrycket oriktig uppgift. Sedan frågan vid prövning i hovrätten delat hovrättens ledamöter i två motsatta uppfattningar, meddelade Högsta domstolen prövningstillstånd i frågan om en företrädare genom att yrka avdrag för ingående mervärdesskatt ska anses ha lämnat oriktig uppgift i den mening som avses i skattebrottslagen (1971:69). Högsta domstolen besvarades frågan jakande, dvs. att de yrkade avdragen under dessa omständigheter skulle ses som att orik- tiga uppgifter hade lämnats.37
26kap.
18 § En skattedeklaration ska innehålla
1.nödvändiga identifikationsuppgifter,
2.uppgift om den redovisningsperiod som redovisning lämnas för,
och
3.de ytterligare uppgifter som Skatteverket behöver för att kunna beräkna och kontrollera skatten och avgifterna.
31kap.
2 § En inkomstdeklaration ska innehålla
1.nödvändiga identifikationsuppgifter,
[…]
5.de uppgifter som behövs för beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt 59 kap. socialförsäkringsbalken, samt
6.de uppgifter som behövs för att avgöra om en begränsat skattskyldig uppfyller kraven för att få allmänna avdrag enligt 62 kap.
3 § Den som är deklarationsskyldig ska också lämna de övriga uppgifter som Skatteverket behöver för att kunna fatta riktiga beslut om slutlig skatt och beslut om pensionsgrundande inkomst.
37Högsta domstolens dom av den 21 september 2018 i mål nr B
144
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
49kap.
4 § Skattetillägg ska tas ut av den som på något annat sätt än muntligen
1.under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för egen beskattning, eller
2.har lämnat en oriktig uppgift i ett mål om egen beskattning. Skattetillägg enligt första stycket 2 får dock tas ut bara om uppgiften
inte har godtagits efter prövning i sak.
5 § En uppgift ska anses vara oriktig om det klart framgår att
1.en lämnad uppgift är felaktig, eller
2.en uppgift som ska lämnas till ledning för beskattningen har ute- lämnats.
Syftet med skattetillägg är att förmå den uppgiftsskyldige att i t.ex. en deklaration lämna tillräckligt med uppgifter för att Skatteverket ska kunna fatta riktiga beskattningsbeslut. Vilka uppgifter som ska lämnas i en deklaration framgår av 31 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, när det gäller inkomstdeklarationer och av 26 kap. SFL när det gäller skattedeklarationer. Förutom de mer specifika bestämmelser om innehållet i en inkomstdeklaration som finns i 31 kap. SFL finns också en bestämmelse om att den som är dekla- rationsskyldig ska lämna de övriga uppgifter som Skatteverket behöver för att kunna fatta riktiga beslut (31 kap. 3 § SFL). Motsvarande bestämmelse när det gäller skattedeklarationer finns i 26 kap. 18 § 3 SFL. Av denna bestämmelse framgår att en skattedeklaration ska innehålla de ytterligare uppgifter som Skatteverket behöver för att kunna beräkna och kontrollera skatten och avgifterna.
Bestämmelserna i 26 kap. 18 § 3 och 31 kap. 3 § SFL är av central betydelse. En deklarationsskyldig person som inte lämnar en uppgift som behövs för att Skatteverket ska kunna fatta ett riktigt beslut anses ha lämnat en oriktig uppgift och riskerar därmed att få betala skattetillägg.38 Skattetillägg har straffrättslig karaktär, vilket framgår av flera rättsfall från såväl Europadomstolen som från Högsta för- valtningsdomstolen och HD (se bl.a. NJA 2014 s. 377).
Som utgångspunkt anses det inte som en oriktig uppgift att den skattskyldige i en ingiven handling framställer ett yrkande som en- ligt gällande normer inte leder till den skattemässiga följd som den skattskyldige föreställer sig. En förutsättning för att ett sådant orik- tigt yrkande inte ska ses som en oriktig uppgift är att de objektiva omständigheter som yrkandet grundar sig på är fullständigt och
38Se t.ex. prop. 2010/11:165 del 2 s. 817.
145
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
riktigt redovisade. Även oriktiga yrkanden kan vara att bedöma som oriktiga uppgifter om grunderna för yrkandet anges på ett miss- visande sätt, genom en oriktig eller ofullständig redogörelse för bakomliggande sakförhållanden. Om ett oriktigt yrkande framställs utan någon närmare redogörelse för de förhållandena, är det fråga om en oriktig uppgift i de fall då yrkandet, typiskt sett, medför ett påstående i sak och det påståendet saknar verklighetsunderlag.39
Lagrådet yttrade40 sig i lagstiftningsarbetet som resulterade i lag (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter (som seder- mera ersattes av skatteförfarandelagen genom SFS 2011:1244). Lag- rådet ansåg att frågan kan ställas om den lagtext som de avsedda verk- ställighetsföreskrifterna ska ”fylla ut”, nämligen ”de uppgifter som behövs för taxeringen”, verkligen har den konkretionsgrad som tillå- ter att verkställighetsföreskrifter meddelas i anslutning till den. Lag- rådet uppgav att även om rådet kunde ha förståelse för svårigheten att i lag närmare ange vilka uppgifter som ska lämnas i en själv- deklaration för näringsverksamhet, ansåg rådet att dåvarande mera specifika lagreglering av uppgiftsskyldigheten var en säkrare grund för verkställighetsföreskrifter än den som det remitterade förslaget innehöll. Lagrådet förordade därför att dåvarande bestämmelse skulle föras över till den nya lagen. I detta sammanhang kan noteras att exemplifieringen i lag (2001:1227) om självdeklarationer och kon- trolluppgifter, som sedan fördes över till skatteförfarandelagen, hade införts efter Lagrådets dåvarande ifrågasättande i det lagstiftnings- ärendet om lagtexten i 3 kap. 5 § första stycket LSK – ”de uppgifter som behövs för taxeringen” – hade den konkretionsgrad som tillåter att verkställighetsföreskrifter meddelas i anslutning till dem (prop. 2001/02:25 s. 336 f.).
Tjänstefel
20 kap. 1 § första stycket (tjänstefel)
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen
39Högsta domstolens dom av den 21 september 2018 i mål nr B
40Lagrådsyttrande av den 15 juni 2001, se prop. 2001/02:25 s. 337.
146
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar.
Som anförts i avsnitt 5.1.2 framgår det inte klart var gränsen går för vilken typ av straffstadganden som är att anse som blankettstraff- bud.
Straffbestämmelsen om tjänstefel hänvisar till bestämmelser som kan finnas i annan form än lag. I bestämmelsen straffbeläggs näm- ligen att uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätta vad som gäller för en uppgift. Bestämmelsen är ett av flera exempel som visar att någon skarp gräns mellan blankettstraffbud och andra straffbud som sank- tionerar överträdelser av regler på andra håll än i den författningen kan vara svår att dra.
Straffbestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § BrB behandlades i Högsta domstolens avgörande NJA 2008 s. 567. Den fråga som behandlades i målet var om tjänstefelsbestämmelsen med sin hän- visning till ”vad som gäller för uppgiften”, uppfyller RF:s principiella krav på att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan ska beslu- tas av riksdagen. Eftersom uttrycket inte preciseras närmare i för- fattningstexten kan bestämmelsen behöva fyllas ut av andra normer än lag. Högsta domstolen kom emellertid fram till att tjänstefels- bestämmelsen innehåller en fullständig beskrivning av den straff- belagda gärningen. Enligt HD kan de utfyllande normer som finns i bl.a. myndighetsföreskrifter ges betydelse vid prövningen, men de utgör inte en del av själva brottsbeskrivningen. HD ansåg alltså att bestämmelsen om tjänstefel inte utgör ett otillåtet blankettstraff- bud. HD anförde bl.a. följande:
Lagbestämmelsen innehåller en beskrivning av den straffbelagda gär- ningen och framstår i den meningen som i och för sig fullständig. Att olika normer och påbjudna handlingsmönster får vägas in i bedöm- ningen om en viss handling eller underlåtenhet strider mot vad som gäller för uppgiften och därigenom indirekt kan påverka straffansvaret innebär inte att den straffbelagda gärningen beskrivs i andra rättsregler än lagbestämmelsen. Med andra ord utgör de olika utfyllande normer som kan ges betydelse vid prövningen inte en del av själva brotts- beskrivningen i straffbestämmelsen. Det kan därmed inte ur RF här- ledas ett krav på att alla utfyllande normer av detta slag skall vara beslu- tade i den ordning som förutsätts vid straffbestämmelser med fängelse i straffskalan.
147
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
HD:s avgörande har därefter kommenterats i olika sammanhang, bl.a. av Lagrådet i lagstiftningsarbetet om vissa åtgärder mot illegala vapen (se prop. 2011/12:109 s. 70 ff.). I detta yttrande betonade Lagrådet (a. prop. s. 73) att HD vare sig i NJA 2005 s. 33 eller i senare avgöranden har gjort gällande att det skulle gälla något absolut förbud mot att blankettstraffbud med fängelse i straffskalan utfylls av normer från annat håll. Som ett tydligt exempel på ett fall när ett sådant förbud inte gäller hänvisade Lagrådet till 2008 års fall om tjänstefel. Enligt Lagrådet torde HD:s uttalande i detta avgö- rande – om att de olika utfyllande normer som kunde ges betydelse vid prövningen i det aktuella fallet inte var en del av själva brotts- beskrivningen – få ses som en precisering av uttryckssättet i 2005 års fall där RF:s förbud angavs avse utfyllnad ”på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter”.
Ett annat exempel som bygger på samma lagstiftningsteknik är
20 kap. 3 § brottsbalken om brott mot tystnadsplikt, som straffbeläg- ger att röja någon uppgift som han eller hon är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbe- håll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Brott mot tystnadsplikt kan straffas med böter eller fängelse i högst ett år.
Ytterligare ett exempel på en straffbestämmelse som bygger på normer som bestäms på annat håll än i straffbestämmelsen är för- talsbrottet i 5 kap. 1 § brottsbalken. Förtal innebär att utpeka någon såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning. Straffet för förtal är böter. Utgångspunkten för bedömandet av en persons anseende är den sociala värderingen på dennes ort och inom den egna samhällsgruppen eller personkretsen. Den som utan tvingande skäl äventyrar sin nästas heder och ära får finna sig i att bli dömd för förtal.41 Även för föregångaren till förtalsbestämmelsen (smädelse) krävdes att någon tillskrevs handling som kunde leda till att denne utsätts för andras missaktning för att en handling ska vara krimina- liserad. Huruvida så var fallet berodde på normer för vad som anses vara godtagbart handlande, vilka återfinns både i rättsliga och mora- liska regler utan direkt hänvisning. Tillämpningens avhängighet av utanförstående normer ges då en implicit utformning; brottsbeskriv- ningarna formuleras utan att dylika normer framhävs. Bestämmel-
41Brottsbalken, kommentar till 5 kap. 1 §, Zeteo 30 november 2018.
148
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
serna kan alltså sägas ha en ”formellt fullständig utformning och det faktiska behovet av kunskap om utanförstående normer konkre- tiseras först i samband med rättstillämpning”.42
Lagen (2000:1225) om straff för smuggling innehåller inte några direkta hänvisningar till
6.7Internationell utblick – sanktionsbestämmelser i urval av EU:s medlemsstater
6.7.1Finland
Den finska strafflagen kriminaliserar vissa särskilt angivna gärningar, bl.a. att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i betydande omfattning fiska i strid med lagen om fiske – som i sin tur är uttryckligen sub- sidiär i förhållande till Europeiska unionens lagstiftning om den gemensamma fiskeripolitiken – eller i strid med vad som i allmän eller särskild föreskrift bestäms om fredning av fisk och kräfta, fångst- redskap, bedrivande av fångst, fångstförbud, fångstbegränsning eller om minimimått för fisk eller kräfta. Straffet för fiskebrott är böter eller fängelse i högst två år (48 a kap. 2 § strafflagen).
Genom att straffbestämmelsen hänvisar till överträdelser av sådant som framgår i allmän eller särskild föreskrift inom vissa om- råden, bl.a. fredning av fisk, får straffbestämmelsen kategoriseras
42Frände 1989 s. 246 f. även hänvisad till i bl.a. Petter Asp, EU och straffrätten s. 255.
149
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
som teknik 2 enligt systemet ovan; öppen och dynamisk hänvisning med vissa begränsande rekvisit som ger bestämmelsen en ram.
Utöver det straffrättsliga förfarandet har Finland ett omfattande system med överträdelse- och påföljdsavgifter. Enligt 7 kap. 49 och 51 §§ lagen om ett påföljdssystem för och tillsynen över den gemen- samma fiskeripolitiken, kan Landsbygdsverket påföra överträdelse- avgift för ett antal (49 punkter) särskilt angivna gärningar/under- låtelser att följa särskilt angivna
Landsbygdsverket har på motsvarande sätt därutöver möjlighet att påföra påföljdsavgift för allvarliga överträdelser av andra särskilt angivna
Enligt 7 kap. 57 § lagen om ett påföljdssystem för och tillsynen över den gemensamma fiskeripolitiken, framgår att fastän en gärning eller försummelse som avses i 49 eller 51 §§ kan bedömas uppfylla de rekvisit för brott som avses i strafflagen eller i någon annan lag, får eftergift ske i fråga om anmälan, förundersökning, åtal eller straff, om en överträdelseavgift eller påföljdsavgift prövas vara en tillräcklig påföljd. Vid bedömningen av ärendet beaktas hur skadlig eller all- varlig gärningen eller försummelsen varit, om den upprepats, den vinning som erhållits genom gärningen eller försummelsen, stor- leken på den förväntade överträdelseavgiften eller påföljdsavgiften samt det straff som förväntas för brottet och andra konsekvenser för den som ansvarar för gärningen eller försummelsen.
För en gärning som avses i 49 eller 51 § kan åtal inte väckas och dom inte meddelas, om samma person redan har påförts en över- trädelseavgift eller en påföljdsavgift i samma ärende.
Av finska regeringens proposition RP 107/2014 rd för lagen om ett påföljdssystem för och tillsynen över den gemensamma fiskeri- politiken (lag 1188/2014), framgår bl.a. att Finland tog bort en tredje punkt i 48 kap. 2 § strafflagen som uttryckligen hänvisade till utförandet av vissa gärningar i strid med EU:s förordningar om den
150
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
gemensamma fiskeripolitiken. Den borttagna bestämmelsen (tredje punkten) hade följande lydelse:
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet […]
3)fiskar med fiskeredskap eller fiskemetoder som är förbjudna eller under sådan tid fiske är förbjudet enligt de förordningar om Europeiska gemenskapens gemensamma fiskeripolitik som utfärdats med stöd av artikel 37 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen eller enligt sådana beslut eller bestämmelser som meddelats med stöd av förordningarna, eller
[…]
Av nämnda proposition43 (s. 10) framgår att fastän den lagstiftning som gäller unionens gemensamma fiskeripolitik har antagits genom förordningar, som är direkt tillämplig lagstiftning i medlems- staterna, behöver medlemsstaterna likväl i de flesta fall nationellt utfärda bestämmelser som kompletterar förordningarna. De natio- nella grundlagarna avgör på vilken nivå de bestämmelser som behövs ska utfärdas. I propositionen konstateras vidare (s. 17), att de gär- ningar som definieras i 48 a kap. 2 § 3 punkten i strafflagen är desamma som de som i rådets
Sammanfattningsvis ströks brott som specifikt utgjorde gärningar som stred mot EU:s fiskeripolitik ur strafflagens 48 a kap. 2 §. I enlig- het med lagen om fiske 3 § tillämpas i första hand Europeiska unionens lagstiftning om den gemensamma fiskeripolitiken eller den nationella lagstiftning som genomför den eller av en överenskom-
43Målet med propositionen var att på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt med beaktande av Europeiska unionens förpliktelser som följer av medlemskapet och bestämmelserna i grund- lagen nationellt genomföra den lagstiftning som gäller tillsynen över Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik och påföljderna och i synnerhet rådets och kommissionens IUU- och kontrollförordningar.
151
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
melse med en främmande stat och därefter bestämmelserna i fiske- lagen. Administrativa sanktionsavgifter har således förtur vid sank- tionering av professionella aktörers överträdelser och eftersom dubbla straff inte kan dömas ut
Enligt uppgift från finska Jord- och skogsbruksministeriet kan överträdelse- och påföljdsavgifterna vara mycket högre än de bötes- straff som utdöms med stöd av lagen om fiske eller strafflagen.
6.7.2Danmark
Det danska sanktionssystemet på fiskeområdet består av både straff- rättsliga och administrativa sanktioner44. De straffrättsliga sanktio- nerna utgörs av böter och/eller förverkande. De administrativa sank- tionerna består av bl.a. administrativa böter som utfärdas i form av ett föreläggande som den misstänkte ska godkänna. Om ett sådant godkännande inte sker, ska saken prövas straffrättsligt.
Enligt 10 § fiskeriloven kan Miljö- och livsmedelsministern fast- ställa reglerna och föreskriva de åtgärder som är nödvändiga för att följa EU:s direktiv för fiske och fiskodling. Ministern kan också fastställa de regler och genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att följa EU:s förordningar inom fiske och fiskodling. Ministern har möjlighet att delegera till en myndighet att besluta om sådana regler, med detta ska i så fall beslutas i särskild ordning. På fiskeriområdet är det för närvarande ministern själv som undertecknar sådana bestämmelser.
Av 130 § fiskeloven framgår att om inte högre straff föreskrivs i annan lag, ska den straffas med böter som (bl.a.):
–bryter mot eller försöker bryta mot de förordningar och beslut som avses i 10 §. (dvs. bland annat Den Europæiske Unions forord- ninger inden for fiskeri og fiskeopdræt.)
44Administrativa sanktionsavgifter utfärdas av Miljø- og Fødevareministeriet, Fødevaresty- relsen.
152
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
–överlämnar eller försöker överlämna oriktiga eller vilseledande uppgifter eller döljer eller försöker att dölja uppgifter som ska till- handahållas enligt denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag eller de förordningar och beslut som avses i 10 §.
–underlåter att överlämna den dokumentation och uppgifter som ska överlämnas enligt denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag eller de förordningar och beslut som avses i 10 §.
–Straffbestämmelsen i den danska fiskelagen liknar, med sina hän- visningar till Den Europæiske Unions forordninger inden for fiskeri og fiskeopdræt och begränsningar till vissa typer av handlingar, den allmänt formulerade bestämmelsen om överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom vissa typer av handlingar som framgår av 40 § fiskelagen. I denna del är straffbestämmelsen öppen och dynamisk, dvs. lagstiftningstek- nik 2 enligt systemet ovan.
De danska bestämmelserna kriminaliserar även gärningar på försöks- stadiet, dvs. gärningar som innebär att någon försöker bryta mot de förordningar och beslut som avses i 10 §, alltså även EU:s förord- ningar. Dansk lag anger också uttryckligen att det är kriminaliserat att överlämna eller försöka överlämna oriktiga eller vilseledande uppgifter samt att dölja eller försöka att dölja uppgifter som ska till- handahållas enligt bl.a. EU:s förordningar samt att underlåta att överlämna den dokumentation och uppgifter som ska överlämnas enligt samma förordningar.
Reaktionen på gärningar som innebär överträdelser av EU:s för- ordningar på fiskeriområdet, som omfattas av 130 § fiskeriloven, är begränsat till bötesstraff. Eftersom fiskeriloven är subsidiär i förhål- lande till annan dansk lag med strängare straff kan brott mot EU:s förordningar emellertid leda till fängelsestraff om de samtidigt utgör brott mot annan strafflagstiftning som framgår av t.ex. straffeloven. Så kan vara fallet om gärningen exempelvis sker med våld (vold) eller även utgör svig, dvs. att handlingen har begåtts genom bedrägliga gärningar.
Gärningar som uteslutande utgör överträdelser av EU:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken, dvs. inte innebär brott även enligt annan strafflagstiftning, kan i Danmark således inte leda
153
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
SOU 2020:13 |
till strängare sanktioner än administrativa sanktionsavgifter eller straffrättsligt utdömda böter.
6.7.3Tyskland
Tysk rätt innefattar möjlighet att sanktionera överträdelser av EU:s fiskeribestämmelser med både administrativa sanktionsavgifter och genom straffrättsliga förfaranden.
Tyska straffbestämmelser för brott mot fiskerirätten möjliggör utdömande av straff både för ringa brott (Ordnungswidrigkeiten) och för ”regelrätta” brott (Straftatbestände). Regler för straff vid brott mot
I lagen anges i sektion 18 att överträdelser av ett antal hänvisade bestämmelser i samma lag, som i sin tur anger vissa skyldigheter med hänvisningar till rättsakter och beslut som fattats av EU, ska sank- tioneras med administrativa sanktionsavgifter. Om vissa av dessa överträdelser (som anges särskilt i sektion 19) dessutom sker i vin-
45Sea Fisheries Act in the version promulgated on 06 July 1998 (Federal Law Gazette I p. 1791), last amended by Article 1 of the Act of 23 December 2016 (Federal Law Gazette I p. 3188). I översättning av tyska jordbruksdepartementet.
46Rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av den 29 september 2008 om upprättande av ett gemen- skapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1936/2001 och (EG) nr 601/2004 samt om upphävande av förordningarna (EG) nr 1093/94 och (EG) nr 1447/1999.
47Rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontroll- system i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007,
(EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upphävande av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006.
154
SOU 2020:13 |
Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser |
ningssyfte, kommersiellt eller upprepas, ska de I stället hanteras straff- rättsligt och kan då leda till böter eller fängelse i högst ett år.
155
7 Överväganden och slutsatser
7.1Allmänna överväganden
7.1.1Att utvärdera olika lagstiftningstekniker
Av utredningsdirektiven framgår att utredningen ska väga för- och nackdelar med olika lagstiftningstekniker för att kriminalisera över- trädelser av
EU:s förordningar befinner sig inte på en lägre konstitutionell nivå än svensk lag. Konstruktionen med blankettstraffbud som fylls ut av just
7.1.2Vad avses här med effektivitet?
För att avväga för- och nackdelar med olika kriminaliseringstekniker måste först bedömas vad som är just för- och nackdelar, vilket i sin tur är förbundet med de överväganden som görs vid beslut om att kriminalisera vissa handlingar. Bland annat bör beaktas huruvida det finns ett motsatsförhållande mellan effektivitet och legalitet eller förutsebarhet och vilka lagstiftningstekniker som i så fall minimerar förlust i rättssäkerhet vid ökad effektivitet. Vad som utgör en effek- tiv straffbestämmelse är emellertid inte definierat en gång för alla och svaret kan dessutom variera beroende på i vilket sammanhang frågan ställs.
1Se närmare om detta i NJA 2007 s. 227 som beskrivs närmare i avsnitt 4.4.4 och 4.5.
157
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
Som framgår av avsnitt 3.1 och 3.3 är EU:s medlemsstater skyl- diga att se till att det finns nationella bestämmelser som gör att en
En straffbestämmelses effektivitet kan således mätas på flera olika sätt. När en straffbestämmelses effektivitet diskuteras i detta av- snitt avses fortsättningsvis att den som företar en straffbelagd gärning i viss högre grad kan upptäckas och lagföras samt att straffbestämmel- sen ska förväntas påverka frekvensen av aktuell gärningstyp negativt.
158
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
7.1.3Är blankettstraffbud en lämplig lagstiftningsteknik?
Utredningen har strävat efter att utröna om det finns och är ända- målsenligt att tillämpa en lagstiftningsteknik för överträdelser av alla former av
En förutsättning för att föreslå en teknik eller ett system av tek- niker i enlighet med utredningens ambition, är att först förstå och värdera kritiken mot blankettstraffbuden i förhållande till bl.a. svensk grundlag.
En förenklad princip för fördelningen av kompetens kan sägas vara, att de för medborgarna mest betydelsefulla och betungande reglerna ska beslutas genom lag, särskilt de som begränsar de grund- läggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF, vilket till stor del hamnar inom det som brukar kallas det obligatoriska lagområdet där riks- dagen har exklusiv kompetens att besluta om föreskrifter.
Som framgår av avsnitt 6.6.4 är öppet formulerade straffbestäm- melser med normgivningsexternt innehåll inte unikt för straffbe- stämmelser med koppling till
Öppet formulerade straffbestämmelser har kritiserats för att det kan bli oklart på vilken normgivningsnivå straffbestämmelsen egent- ligen formuleras, dvs. huruvida det är riksdagen som bestämmer vad som blir brottsligt eller om det blir upp till den myndighet som for- mulerar de utfyllnadsnormer som straffsanktioneras. När alltför liten del ligger inom riksdagens kontroll och innehållet i väsentliga delar utformas av en förvaltningsmyndighet kan straffbestämmelsen ”underkännas”, dvs. riskera att inte tillämpas med anledning av HD:s uttalanden i NJA 2005 s. 33. I detta avgörande uttalade HD att även
2Se närmare om just detta brott i Göran Regner, Lagprövning och blankettstraffstadganden – Några
159
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
rekvisiten för det straffbelagda handlandet ingår i det som i princip ska regleras i lag om fängelse kan bestämmas som påföljd. Denna normgivningsproblematik hindrar emellertid inte blankettstraffbud från att tillämpas så länge utfyllnadsnormerna är bestämmelser i EU- förordningar, vilket i sin tur framgår av NJA 2007 s. 2273.
Obestämdhetsförbudet innebär, som närmare behandlas i av- snitt 4.3.1, att straffbestämmelser ska ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till straffbara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse. Rekvisiten för en straffbar gärning ska således formuleras noggrant för att säkerställa förutsebarheten vad gäller dess tillämpning, omfattning och innebörd (lex certa). Obestämd- hetsförbudet får därför betraktas som en minimiregel eftersom ambitionen i all lagstiftning, i synnerhet inom straffrätten, måste vara att utforma så bestämda och tydliga bestämmelser som möjligt.
Som har beskrivits i avsnitt 4.3.1 har olika konstruktioner av blan- kettstraffbud kritiserats för att i vissa fall inte innehålla någon närmare beskrivning av den brottsliga gärningen eller ens en tydlig hänvisning till vilka
Ju öppnare en hänvisning i ett blankettstraffbud är desto större är risken att riksdagen inte kan förutse effekterna av sitt beslut om en straffbestämmelse, dvs. vilka gärningar som på sikt kan komma att omfattas. Detta är en aspekt som bör vägas in i valet av lagstift- ningsteknik och i utformningen av ett eventuellt blankettstraffbud, även om det måste antas vara ovanligt att
3Se avsnitt 4.3.2.
160
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
pletteras på ett sådant sätt att helt oförutsebara gärningar kommer att omfattas. Ett alternativ för att minska risken för en oförutsedd utökning av det straffbara området är att komplettera blankettstraff- budet med begränsande rekvisit. På ett principiellt plan skiljer sig denna situation dock inte från när riksdagen beslutar om öppna blan- kettstraffbud som hänvisar till lagstiftning som beslutas av regeringen.
Sammanfattningsvis kan sägas att det knappast är möjligt att i alla situationer utforma blankettstraffbud som fullt ut tillfredsställer såväl alla de rättssäkerhetsaspekter som kan aktualiseras som berät- tigade krav på effektivitet och flexibilitet. Blankettstraffbud används dock för närvarande bl.a. – men inte uteslutande – för att kriminali- sera överträdelser av
För att nödvändiga straffbestämmelser ska kunna beslutas och detta på ett sätt som dessutom är praktiskt möjligt för lagstiftaren kan användandet av blankettstraffbud, även öppna sådana, knappast undvaras. Det bör dock vara möjligt att utifrån omständigheterna i varje enskilt lagstiftningsärende finna en utformning som innebär en acceptabel nivå avseende såväl rättssäkerhet som effektivitet och flexibilitet.
7.1.4Överträdelsens allvar kan påverka utformningen av straffbestämmelsen
Som anförts ovan bör all lagstiftning syfta till att vara så klar och tydlig som möjligt, i synnerhet strafflagstiftning. Det är därmed inte sagt att acceptansen för obestämdhet måste vara densamma för all typ av strafflagstiftning. Om obestämdhetsförbudet fungerar som minimiregel för all strafflagstiftning blir nästa fråga om det kan finnas anledning att ställa högre krav på bestämdhet för vissa straff- bestämmelser jämfört med andra, dvs. om graden av obestämdhet i viss mån är flexibel och vad som i så fall är avgörande för vilken nivå av obestämdhet som kan accepteras. Utrymmet för obestämdhet bör
161
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
exempelvis rimligen vara mer begränsat för bestämmelser som kan få allvarliga straffrättsliga konsekvenser för den enskilde, som fängelse- straff, jämfört med straffbestämmelser som endast kan leda till bötes- straff.
Som har beskrivits närmare i avsnitt 4.3.1 och 4.3.2 uttalade Högsta domstolen i NJA 2016 s. 3 bl.a. (p. 20), att legalitetsprin- cipen motiverar en försiktig hållning vid tolkningen av straffrättsliga bestämmelser och att en försiktig hållning är särskilt påkallad när det rör sig om allvarliga straffrättsliga följder för den tilltalade. Denna försiktiga hållning i förhållande till en straffbestämmelses tydlighet innebär, tillsammans med vad regeringen och Lagrådet har uttalat om fördelarna med tydligt utformade brottsbeskrivningar samt uttalan- den i doktrinen om att nivån på straffhotet bör avspeglas i bl.a. valet av lagstiftningsteknik, enligt utredningen att särskilt högt ställda krav på straffbestämmelsers tydlighet är påkallade när straffskalan inne- håller fängelse.
Det finns således enligt utredningen skäl att lägga särskild vikt vid bestämdhet och tydlighet avseende sådana straffbestämmelser vars straffskala omfattar fängelse jämfört med straffbestämmelser som ”bara” omfattar bötesstraff. Detta innebär emellertid inte att det skulle vara godtagbart att ställa lägre rättssäkerhetskrav för straff- bestämmelser vars straffskala inte omfattar allvarligare påföljd än böter jämfört med hur det ser ut i dag, dvs. att obestämdhetsförbu- det utgör gränsen för vad som är acceptabelt i otydlighetshänseende. Någon sådan slutsats, om lägre ställda krav för bötesbrottslighet, har utredningen för övrigt inte heller kunnat dra utifrån andra förarbe- ten, domar eller doktrin på det straffrättsliga området.
För det fall det finns anledning att indela straffbestämmelser i olika kategorier med olika krav på tydlighet finns det således enligt utred- ningen sammantaget skäl att göra viss åtskillnad mellan straffbestäm- melser som har fängelse i straffskalan, jämfört med straffbestämmel- ser som endast innehåller böter. En indelning som således grundar sig i hur klandervärd en överträdelse av EU:s regelverk anses vara erbju- der en logisk systematik som kan tillämpas oavsett vilka områden EU reglerar genom förordningar med krav på svensk överträdelsesanktio- nering.
162
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
7.1.5Strafflagstiftningen i förhållandet till näringsidkare
Den
Även om en straffbestämmelse måste vara utformad på ett sätt som gör att det finns rimliga möjligheter att skaffa sig kännedom om vilka regler som gäller, kan det ställas krav på efterforskningar och över- väganden utan att detta innebär att kraven på tydlighet och precision ska anses eftersatta. Som HD erinrar om i avgörandet ”Laserpekaren III”5 utgör en enskilds okunnighet om innehållet i en straffbestäm- melse som huvudregel inget försvar mot att åläggas straffrättsligt ansvar. En rimlig följd av detta är att den enskilde måste ha möjlighet att ta reda på innehållet i straffbestämmelsen genom att ta del av regleringen (på svenska).6 Även om det saknas stöd för att lägre krav på tydlighet skulle kunna ställas med hänvisning till att ett regelverk riktar sig till näringsidkare, kan kraven på efterforskningar också ställas i förhållande till den subjektiva täckningen, t.ex. vad som ska anses vara oaktsamt i sammanhanget. Hur detta tar sig uttryck i förhållande till näringsidkare diskuteras närmare i avsnitt 7.2.2.
4Benämns i Europadomstolens domar som näringsutövare.
5NJA 2019 s. 577.
6Se NJA 2019 s. 577 ”Laserpekaren III” (p 10) i avsnitt 4.3.2.
163
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
7.2Förslag om utformning av straffbestämmelser
7.2.1Behov av ett mer enhetligt förhållningssätt
Utredningens bedömning: Utformningen av de bestämmelser som straffbelägger överträdelser av
Skäl för bedömningen: Med undantag för vissa lagstiftningsärenden på senare tid har svenska straffbestämmelser för överträdelser av bestämmelser i
Som närmare redovisats i avsnitt 5.2.3 har Lagrådet i yttranden den 15 mars 2016 och den 17 mars 2016 gjort uttalanden – i samband med valet mellan statisk och dynamisk hänvisningsteknik – om att den rättsliga miljö i vilken hänvisningar till
Utredningen gör när det gäller val av lagstiftningsteknik motsva- rande bedömning som Lagrådet och förordar att valet av lagstiftnings- teknik bör motiveras utförligt i framtida lagstiftningsärenden. Det som framgår nedan som skäl för respektive emot de olika lagstift- ningsteknikerna kan vara till hjälp och ligga till grund för utform- ningen av sådana framtida motiv.
De förutsättningar som föreligger i olika lagstiftningsärenden där behov finns av att sanktionera överträdelser av normer som återfinns i
7Se prop. 2015/16:156 s. 34 och prop. 2015/16:160 s. 120 f. och 139 f.
8Se Lagrådets första yttrande i prop. 2015/16:160.
164
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
såvitt avser mängden
Det finns ett visst värde i att den lagstiftning som straffbelägger normer i
Utifrån den indelning av olika former av blankettstraffbud som redovisats i avsnitt 5 kan sägas att en straffbestämmelse måste kunna placeras i den ”acceptabla rutan” i figuren nedan. Placering inom rutan innebär att straffbestämmelsen uppfyller de krav som på goda grunder bör ställas på både rättssäkerhet och flexibilitet (som en del av effektiviteten) – oavsett hur utfyllnadsnormerna i straffbestäm- melsen ser ut.
165
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
Det är inte möjligt att förutse alla de situationer som kan uppkomma i framtida lagstiftningsärenden. De bedömningar som redovisas nedan bör därför ses som rekommendationer för att underlätta framtida lagstiftningsarbeten.
7.2.2Behov av kriminalisering samt fastställande av straffvärde och krav på uppsåt eller oaktsamhet
Utredningens bedömning: Innan val av metod för utformning av en straffbestämmelse aktualiseras bör lagstiftaren först över- väga om överträdelser av de
Skäl för bedömningen: Som framgår av utredningsdirektiven har utredningen alltså till uppgift att lämna förslag på hur utformningen bör ske vid kriminalisering av överträdelser av
166
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
vid bedömningen av om sanktionsformen kriminalisering ska använ- das, kan ha betydelse i det senare skedet när en straffbestämmelse väl ska utformas. Skälen härför är bl.a. att straffbestämmelsen måste ha viss förmodad effekt samt att nivån på straffhotet även kan på- verka valet av kriminaliseringsteknik.
Skäl för straffrättsliga sanktioner
Som anförts i avsnitt 4.2 bör kriminalisering som metod för att för- söka hindra överträdelser av olika normer i samhället användas med försiktighet. Detta bl.a. eftersom alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan, sär- skilt om rättsväsendet inte klarar att beivra alla brott på ett effektivt sätt. Den kritik som riktats mot bl.a. blankettstraffbud med innehåll från
Åklagarutredningens (SOU 1992:61) slutsatser, som sedermera blev riksdagens principer för kriminalisering, redovisas närmare i avsnitt 4.2. Som tas upp i detta avsnitt kom dessa principer att antas av riksdagen i samband med antagandet av ett större antal förslag till lagändringar i samma proposition och är ännu att behandlas som gällande rätt och rådande principer för kriminalisering.9
Av särskilt intresse att utreda i ett lagstiftningsärende är om det föreligger fullgoda alternativ till en kriminalisering för samtliga eller delar av de överträdelser som är aktuella. Vid överträdelse av normer som återfinns i
9Prop. 1994/95:23 s.
167
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
Straffvärde och straffskalor
Utgångspunkterna för bedömningen av straffvärde och fastställande av straffskalor har redovisats i avsnitt 4.9.
I sådana lagstiftningsärenden som här är aktuella är det av central betydelse att tidigt i arbetet bedöma hur allvarliga de olika överträ- delser om är aktuella är och ta ställning till hur straffskalan bör ut- formas. I många fall kan det vara nödvändigt att använda sig av olika metoder för straffbeläggande beroende på om fängelse eller böter kan följa. Detta kan t.ex. ha sin grund i att den aktuella mängden tänkbara överträdelser i ett lagstiftningsärende är för komplex och oöverskådlig för att kunna fångas i en brottsbeskrivning, men att detta är möjligt om brottsbeskrivningen avgränsas till de överträ- delser för vilka fängelse bör kunna följa. Som tidigare redovisats kan det även finnas skäl att ställa särskilt höga krav på ett straffstad- gandes utformning i fall där fängelse kan följa.
Krav på uppsåt eller straffbar oaktsamhet?
De huvudsakliga utgångspunkterna avseende vilka krav på uppsåt eller oaktsamhet som bör ställas har redovisats i avsnitt 4.2.
I stor utsträckning riktar sig normerna i här aktuella
7.2.3Straffbestämmelser med en fullständig brottsbeskrivning
Utredningens bedömning: I första hand bör övervägas om straff- bestämmelserna kan utformas med en fullständig brottsbeskriv- ning.
168
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
Skäl för bedömningen: I brottsbalken anges normalt de straffbara handlingarna i en brottsbeskrivning, som sedermera ska spegla de om- ständigheter (rättsfakta) som åklagare lägger till grund för åtal om överträdelse av samma bestämmelser. Även när det gäller special- straffrätten där de handlingsdirigerande reglerna många gånger finns på andra håll än i själva straffbestämmelsen är det en möjlig utform- ning att konstruera en brottsbeskrivning som avser att täcka in hela eller delar av det straffbara området. Sådana bestämmelser med materiellt innehåll ur
En brottsbeskrivning har fördelen att det redan av straffbestäm- melsen framgår vilka gärningar som är straffbara. De omkringlig- gande handlingsnormernas lydelse kan vid behov kontrolleras i de
Som skäl mot att kriminalisera vissa gärningar genom att ange dem i brottsbeskrivningar, har anförts att de riskerar att bli alltför vaga och att det straffbara området således blir alltför vidsträckt för att det ska vara godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. En straff- bestämmelse som innehåller en brottsbeskrivning måste därför ut- formas så att den är klart avgränsad och tydlig.
En straffbestämmelse måste avgränsas på ett sätt som gör att den faktiskt omfattar alla de gärningar som avses att kriminaliseras, men samtidigt exkluderar sådant som inte bör vara straffbart. Straff- bestämmelsens ordalydelse utgör den viktigaste avgränsningen och
10Beträffande smugglingslagens koppling till
169
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
är den yttersta ramen för hur straffbestämmelsen kan tolkas.11 Om- fattas ett beteende inte av ordalydelsen utan att en domstol måste närma sig vad som skulle kunna betraktas som analogitolkning, saknar det betydelse hur tydlig lagstiftaren än har varit i förarbetsuttalanden.
Med hänvisning till vad som framkommit ovan bedömer utred- ningen att det i ett lagstiftningsärende i första hand bör övervägas om straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av
En tydligt formulerad brottsbeskrivning innebär dessutom att straffbestämmelsen i sig själv närmare vägleder den enskilde i sitt handlande jämfört med en bestämmelse bestående av förbud mot att bryta mot en lista med uppräknade förordningsbestämmelser. När grundregelverket, dvs. utfyllnadsnormerna, är omfattande eller kom- plext är det inte självklart att en hänvisning i lagen till en handlings- regel framstår som tillräckligt tydlig för den enskilde för att påverka dennes handlande. Detta får särskilt stor betydelse vid generellt av- fattade
11Jfr. Högsta domstolens uttalanden om betydelsen av straffbestämmelsers ordalydelse i NJA 2016 s. 3.
12Jfr. prop. 2017/18:165 s. 35.
170
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
Även om det är att föredra är det naturligtvis inte givet att det ens är möjligt att inordna alla överträdelser av
Det kan emellertid uppstå situationer när det inte är möjligt eller lämpligt att använda sig av brottsbeskrivningar, ens på fängelsenivå. För det fall lagstiftaren väljer att använda sig av annan lagstiftnings- teknik än brottsbeskrivningar – i synnerhet för brottslighet på fäng- elsenivå – bör skälen för ett sådant ställningstagande framgå av lagens förarbeten. Skäl för att välja annan lagstiftningsteknik kan exempelvis vara att de
Brottsbeskrivning i kombination med uppräkning av straffbara överträdelser
En inledande brottsbeskrivning kan åtföljas av en uppräkning av artik- lar i
171
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
på detta sätt. Paragrafens första stycke är konstruerat som en full- ständig brottsbeskrivning med krav på uppsåt eller grov oaktsamhet samt att gärningen har orsakat eller riskerat att orsaka skada på män- niskors hälsa eller miljön. I paragrafens andra stycke finns en upp- räkning av hänvisningar till bestämmelser, såväl nationella som EU- rättsliga, som det är straffbart att överträda. För ansvar enligt andra stycket är det tillräckligt med oaktsamhet av normalgraden och det krävs inte att gärningen orsakat eller riskerat att orsaka skada i det enskilda fallet. Fördelen med den utformningen är att man uppnår fördelarna med en heltäckande brottsbeskrivning samtidigt som det också kan sägas vara tydligt vilka överträdelser som i alla hänseenden är straffbara. Emellertid föreligger nackdelarna med en omfattande punktlista på det sätt som beskrivits ovan alltjämt och Lagrådets kritik som redovisats i avsnitt 6.5.2 tog sikte på bestämmelser utfor- made på detta sätt.
I samband med det som återgetts ovan uttalade Lagrådet om
29kap. 3 § miljöbalken följande13:
Det är också uppenbart att även om det inte direkt hänvisades till regler- ingen i
Den särskilda straffsanktioneringen av överträdelser av förordning- arnas handlingsregler har därför främst självständig betydelse i för- hållande till sådana förfaranden som generellt sett, eller i det enskilda fallet, inte är förenade med någon sådan fara som krävs för ansvar enligt 29 kap. 1 § eller 29 kap. 3 § första stycket. I förhållande till 29 kap. 3 § första stycket tillkommer den omständigheten att det för ansvar enligt andra stycket inte krävs grov oaktsamhet.
Lagrådets uttalande har uppfattats så att behovet av en lista inte nöd- vändigtvis finns när bestämmelserna i listan kan vägas in vid bedöm- ningen av om en överträdelse i enlighet med den allmänt utformade brottsbeskrivningen har skett.14
Regeringen anförde i prop. 2017/18:165 (s. 34) att en kombina- tion av brottsbeskrivning och uppräkning av straffbara överträdelser har fördelarna med en heltäckande brottsbeskrivning samtidigt som
13Protokoll från Lagrådets sammanträde den 1 december 2011, prop. 2011/12:59 s. 70.
14Se t.ex. Ds 2017:5 s. 96.
172
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
det också tydliggörs vilka överträdelser som i alla hänseenden är straff- bara. Emellertid gör sig de nackdelar med en lista som beskrivits ovan gällande även då en lista kombineras med en brottsbeskrivning. Enligt regeringen kan det också ifrågasättas om det finns behov av en upp- räkning vid sidan av en brottsbeskrivning som är klart och tydligt utformad.
När en brottsbeskrivning kombineras med en lista med hänvis- ningar till
Utredningen bedömer att det finns anledning att vara restriktiv med att utforma straffbestämmelserna på så sätt att en brottsbe- skrivning kompletteras med en lista med hänvisningar till vissa be- stämmelser i
7.2.4Öppna och dynamiska blankettstraffbud
Utredningens bedömning: För det fall det inte anses möjligt eller lämpligt att utforma straffbestämmelser med brottsbeskriv- ning, bör i andra hand övervägas en utformning med blankett- straffbud i vilka som huvudregel hänvisas till de
Om det finns behov för det bör blankettstraffbud förses med en ram av begränsande rekvisit.
Skäl för bedömningen: Som framgår ovan förordar utredningen att straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av
173
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
varande bl.a. – men inte uteslutande – för att kriminalisera överträ- delser av
Användandet av blankettstraffbud kan knappast undvaras för att nödvändiga straffbestämmelser ska kunna beslutas och detta på ett sätt som dessutom är praktiskt möjligt för lagstiftaren. Det bör dock vara möjligt att utifrån omständigheterna i varje enskilt lagstiftnings- ärende finna en utformning av ett blankettstraffbud som innebär en acceptabel nivå avseende såväl rättssäkerhet som effektivitet och flexi- bilitet. De överväganden som ligger bakom den valda lagstiftnings- tekniken och vilka konsekvenser vid tillämpningen som de olika alternativen får i förekommande fall bör belysas i lagstiftnings- ärendet.
När straffbestämmelserna utformas som blankettstraffbud måste således ställning tas till graden av öppenhet i hänvisningarna, dvs. om hänvisningen ska ske till en viss angiven bestämmelse i en EU- förordning, till en viss
Öppen eller sluten hänvisning
För det fall ett blankettstraffbud bedöms vara den bästa lösningen vid tillskapandet av en straffbestämmelse, uppstår frågan hur explicit hänvisningen till annan författning måste vara. I avsnitt 6 redovisas ett brett spektrum av öppna och slutna straffbestämmelser med och utan koppling till
174
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
Obestämdhetsförbudet innebär, som närmare behandlas i avsnitt 4.3.1, att straffbestämmelser ska ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till straffbara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse. Rekvisiten för en straffbar gärning ska således formuleras noggrant för att säkerställa förutsebarheten vad gäller dess tillämpning, omfattning och innebörd (lex certa). Obestämd- hetsförbudet får därför betraktas som en minimiregel eftersom am- bitionen i all lagstiftning, i synnerhet inom straffrätten, måste vara att utforma så bestämda och tydliga bestämmelser som möjligt.
Ju öppnare en hänvisning i ett blankettstraffbud är dess större är risken att riksdagen inte kan förutse effekterna av sitt beslut om en straffbestämmelse, dvs. vilka gärningar som på sikt kan komma att omfattas. Detta är en aspekt som bör vägas in i valet av lagstiftnings- teknik och i utformningen av ett eventuellt blankettstraffbud, även om det måste antas vara ovanligt att
Ett sätt att rikta en straffbestämmelse till vissa specifika gärningar är att konstruera ett blankettstraffbud som består av hänvisningar till de specifika bestämmelser i
Straffbestämmelserna i 6.5.2 och 6.5.3 är exempel på sådan lag- stiftningsteknik..
En nackdel med att konstruera en straffbestämmelse på det här sättet är att straffbestämmelsen riskerar att bli mycket omfattande för det fall den eller de
Om det exempelvis uppstår ett behov av att ändra, numrera om eller föra in en ny punkt i listan på grund av att en ny bestämmelse införts i en
175
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
friande domar meddelas med hänvisning till bestämmelserna om villfarelse.
Ur rättssäkerhetssynpunkt kan dock en viss tröghet i detta avse- ende även innebära fördelar eftersom hastigt införda eller omfat- tande förändringar i de hänvisade bestämmelserna riskerar att inte ge de myndigheter som arbetar med stöd och tillsyn erforderlig tid till förberedelser och informationsspridning om de ändrade straffbe- stämmelserna. Att specifikt ange de bestämmelser för vilka överträ- delser ska straffsanktioneras ger också lagstiftaren större möjlig- heter att aktivt ta ställning till hur överträdelserna bör sanktioneras. Det kan emellertid även innebära att lagföring inte är möjlig till dess att straffbestämmelsen uppdaterats.
Ur ett genomförandeperspektiv, dvs. utifrån Sveriges åtaganden i EU, kan en utformning med hänvisningar till enskilda bestämmelser i
Lagrådet har framfört viss kritik mot en utformning med omfat- tande listor av hänvisningar, vilket framgår av de yttranden som återges i delar i avsnitt 6.5.2. Av utdragen framgår sammanfattnings- vis, att Lagrådet kritiserat blankettstraffbud med omfattande punkt- listor eftersom sådana bestämmelser endast antydningsvis anger vad som omfattas av kriminaliseringen eftersom en närmare förståelse ändå kräver vidare studier av de hänvisade förordningarna för att sätta reglerna i sitt sammanhang. Lagrådet påpekade även att bestäm- melserna innehöll dynamiskt utformade hänvisningar till artiklar med vidare hänvisningar till ytterligare artiklar och bilagor som ännu inte beslutats. Punktlistorna kan därtill bli mycket långa och vara komplicerade till sin uppbyggnad eller vara oklara till sin innebörd, som exempelvis reglerna om miljöfarlig kemikaliehantering. Lag- rådet har återkommit med samma kritik i senare yttranden och på- pekat att listorna återkommande fylls på med nya punkter.
Ett skäl för att inte använda en öppen hänvisningsteknik kan vara att samtliga handlingsregler i en
176
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
fikt ange vilka artiklar som avses men även andra alternativ bör över- vägas, såsom användandet av en ram med begränsande rekvisit. I så- dana fall där en
Sammantaget bedöms i normalfallet att ett öppet blankettstraff- bud som hänvisar till specifika
Statisk eller dynamisk hänvisning
När blankettstraffbud ska användas är valet mellan statiska och dyna- miska hänvisningar ett av de viktigare besluten som ska fattas. Reger- ingen har tidigare uttryckt att utrymmet för dynamiska hänvisningar är begränsat när det gäller hänvisningar till
Som framgår av avsnitt 6.2 och 6.4 är det i nu gällande rätt endast ett förhållandevis begränsat antal straffbestämmelser som innehåller statiskt utformade hänvisningar till
De mest uppenbara fördelarna med statiska hänvisningar i blan- kettstraffbud är kopplade till förutsebarhet och legalitet, vilket kan kopplas till vad som skrivs om obestämdhetsförbudet i avsnitt 4.3.1. Den som ska tillämpa bestämmelsen får genom statiska hänvisningar veta precis vilken version av en norm han eller hon ska ta del av för
15Se tidigare hänvisade prop. 2015/16:160 s. 36 f. och prop. 2015/16:161 s. 36.
177
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
att förstå vilka bestämmelser som är kriminaliserade att överträda. Även riksdagens intresse av att aktivt kunna ta ställning till hur över- trädelserna sanktioneras kan – särskilt i fråga om så ingripande åtgär- der för den enskilde som straff – sägas tala för användning av statiska hänvisningar.
Även statiska hänvisningar kan dock leda till osäkerhet om vilket regelverk som ska tillämpas för det fall det sker ändringar i
För det fall en straffbestämmelse ska utformas som blankett- straffbud, anser utredningen vid en samlad bedömning att fördelarna med dynamiska hänvisningar normalt överväger i ett så föränderligt regelsystem som
Behovet av en ram med begränsande rekvisit
I de fall behov anses föreligga att begränsa de otydligheter som kan uppkomma av en öppen och dynamisk hänvisning till en
178
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
7.2.5Blankettstraffbud med en vid hänvisning, exempelvis till ett lagstiftningsområde
Utredningens bedömning: När det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att i ett blankettstraffbud hänvisa till enskilda
Skäl för bedömningen: I vart fall såvitt avser bötesbrott kan förutses att det inom vissa områden med omfattande och föränderlig regel- massa av
Sådana öppna och obegränsade blankettstraffbud innehåller endast allmänna hänvisningar till ett område som regleras av
16Se även utredningens slutsatser under avsnitt 7.2.3.
179
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
Exempel på öppna obegränsade straffbestämmelser kopplade till
Blankettstraffbud med generellt utformade hänvisningar till rätts- områden som regleras av EU har kritiserats främst ur rättssäkerhets- perspektiv, eftersom bestämmelserna inte ger någon närmare ledning om vad som är kriminaliserat för de som ska tillämpa regelverket och därigenom kan anklagas för att strida mot bl.a. obestämdhetsförbu- det. Tekniken erbjuder emellertid även stora fördelar för lagstiftaren ur flexibilitetshänseende eftersom straffbestämmelserna inte behöver skrivas om för det fall det sker förändringar i utfyllnadsnormerna.
I de fall ett blankettstraffbud endast innehåller en hänvisning till ett lagstiftningsområde eller motsvarande öppen hänvisning bedö- mer utredningen att det, för att öka tydligheten och förutsägbar- heten, till skillnad från när hänvisningen görs till en särskild angiven
Utredningen bedömer vidare att det är lämpligt att sådana öppna hänvisningar som här är fråga om kompletteras med att regeringen tillkännager i vart fall vilka huvudsakliga
178 § smugglingslagen är som tidigare nämnts tillämplig och tillåten enligt Högsta domstolens praxis även när det gäller överträdelser av bestämmelser i
180
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
bestämmelserna om lagens tillämpningsområde finns reglerat att regeringen ska tillkännage vilka
Även tillkännagivanden kan emellertid kritiseras ur bl.a. tydlig- hetshänseende. I detta sammanhang finns det dock skäl att påpeka att Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2007 s. 227 uttalade att enbart den omständigheten att det kan krävas efterforskning och över- väganden om vad som gäller inte innebär att kravet på tydlighet och precision i ett blankettstraffbud ska anses vara eftersatt.
Som anförts i avsnitt 5.3 är regeringens tillkännagivanden inte normgivning, utan upplysningar om gällande regelverk. Att en EU- förordning tillkännages är således inte en förutsättning för att förord- ningen ska vara giltig (se om
Som framgår nedan i avsnitt 7.2.6 bör det för det fall det ska stäl- las krav på att en gärningspersons uppsåt inte bara ska omfatta de faktiska omständigheterna och dess handlande utan även bakom- liggande regelverks existens och innehåll, uttryckligen framgå av den aktuella straffbestämmelsens förarbeten.
7.2.6Kravet på subjektiv täckning
Utredningens bedömning: Som huvudregel bör eftersträvas att straffbestämmelserna utformas så att det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet i förhållande till utfyllnadsnormernas existens och innehåll.
Skäl för bedömningen: Som närmare diskuterats i avsnitt 5.4 är huvudregeln beträffande subjektiv täckning, att straffansvar inte för- utsätter att gärningsmannen kände till handlingsnormernas existens och innehåll, dvs. beträffande den utfyllnadsnorm som kriminali- serar en viss gärning. Det ska som huvudregel vara tillräckligt med
181
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
uppsåt/oaktsamhet i förhållande till själva gärningen om inte annat anses nödvändigt. Fastän en person inte vet att en gärning är straff- belagd eller personen har misstagit sig beträffande omfattningen av en straffbestämmelse som han eller hon har brutit emot, kan perso- nen alltså fällas till ansvar. I de fall det inte krävs subjektiv täckning i förhållande till en rättslig reglering kan en person ändå vara fri från ansvar om okunskapen var uppenbart ursäktlig enligt den regel om ansvarsfrihet i vissa fall av straffrättsvillfarelse som finns i 24 kap. 9 § BrB. I åtskilliga fall betraktas emellertid olika rättsliga förutsätt- ningar för straffrättsligt ansvar som en del av sakförhållandena som normalt ska vara subjektivt täckta, exempelvis att det för straffansvar krävs subjektiv täckning av att förarbehörighet saknades (olovlig kör- ning; 3 § trafikbrottslagen), av att de uppgifter som man röjde var sekretessbelagda (brott mot tystnadsplikt: 20 kap. 3 § BrB) och av att egendomen tillhörde någon annan (stöld: 8 kap. 1 § BrB) samt att det råder ett införselförbud beträffande en viss vara för att gärnings- personen ska kunna fällas till ansvar för brott mot lagen (2000:1225) om straff för smuggling.18
Det är naturligtvis ett absolut krav ur rättssäkerhetsaspekt att det för att ansvar för brott ska bli aktuellt måste finnas erforderlig sub- jektiv täckning i förhållande till vad som läggs gärningspersonen till last. Huvudregeln måste emellertid även beträffande EU:s regelverk vara att gärningspersonen bevisats ha uppsåt – eller i förekommande fall varit oaktsam – i förhållande till omständigheterna i det enskilda fallet, men inte i förhållande till handlingsreglernas existens och innehåll. Med en väl utformad brottsbeskrivning kan som huvud- regel problematiken med den subjektiva täckningen begränsas.
För att undvika tveksamheter i fråga om vad som ska omfattas av en gärningspersons subjektiva täckning, bör det för det fall det ska ställas krav på att en gärningspersons uppsåt inte bara ska omfatta de faktiska omständigheterna och sitt handlande utan även bakomlig- gande regelverks existens och innehåll, uttryckligen framgå av den aktuella straffbestämmelsens förarbeten. Detta bör vara huvud- regeln vid brottsbeskrivningar lika väl som när blankettstraffbud väljs som lagstiftningsteknik. Vad som ska täckas av gärningsper- sonens uppsåt angavs exempelvis tydligt i regeringens proposition 2015/16:160, Miljöbalken och EU:s kemikalielagstiftning, inför den
18Se vidare om subjektiv täckning av en rättslig reglering i NJA 2016 s. 702 p. 10 med vidare hänvisning till prop. 1993/94: 130 s. 55 ff.
182
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
lag som kompletterar EU:s biocidförordning. Regeringen anförde (s. 44), att handlingsregeln står i själva straffbestämmelsen och att det därför för ansvar är tillräckligt att gärningsmannen har haft upp- såt till de förhållanden som motsvarar rekvisiten i de normer till vilka det hänvisas. Det krävs inte uppsåt till själva normöverträdelsen. Det innebär att man måste förstå vad man gör men inte att det man gör faller under straffbestämmelsen och följaktligen inte heller att man överträder de bakomliggande bestämmelserna.
Ide fall där lagstiftaren inte hänvisar till angivna
7.3Tillkännagivanden som lagstiftningsteknik
Utredningens bedömning: I fall när en lag kompletterar ett stort antal
Skäl för bedömningen: Lagstiftningstekniken, som innebär att reger- ingen i Svensk författningssamling tillkännager vilka grundförord- ningar som lagen kompletterar, behandlas i avsnitt 5.3.
Utredningens uppdrag omfattar att allmänt utvärdera lagstift- ningstekniken att med tillkännagivanden göra
Som framgår av avsnitt 7.2.5 har utredningen förordat att lagstift- ningstekniken med regeringens tillkännagivanden används i de fall blankettstraffbud används som innehåller en öppen dynamisk hän-
183
Överväganden och slutsatser |
SOU 2020:13 |
visning där hänvisningen inte är närmare angiven, utan exempelvis hänvisar till ett helt lagstiftningsområde. Vid dessa överväganden har vid bedömningen beaktats straffrättens särskilt högt ställda krav på begriplighet som i förlängningen ska ge envar förutsättningar att rätta sig efter rättsakterna och undvika att göra sig skyldig till över- trädelser.
Ett av de tillfällen regeringen mer generellt har behandlat frågan om tillkännagivandeförfarandet är propositionen 2005/06:12819. Reger- ingen anförde i propositionen (s. 136 ff.) att då gällande bestämmelser i livsmedelslagen, foderlagen, provtagningslagen och epizootilagen redan kompletterade en eller flera
Att direkt i respektive kompletterande lag ange tillämpliga EU- förordningar har den fördelen att det klargörs vilken lag som i första hand kompletterar en
19 Anpassningar till nya
184
SOU 2020:13 |
Överväganden och slutsatser |
torde dock denna metod endast vara möjlig att välja i de fall EU- förordningarna är få till antalet och avgränsningsfrågorna i förhål- lande till övriga lagar begränsade samt att det klart går att avgöra att en viss
De överväganden regeringen gjorde ovan gör sig enligt utredningen alltjämt gällande. En del mer sentida lagar som innehåller bestämmelser om regeringens tillkännagivanden kompletterar ett stort antal
I bestämmelser som avseende en lags tillämpningsområde anger vilka
20Se a. prop. s. 138.
185
8Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
8.1Inledning
Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska lämna förslag till hur straffbestämmelserna i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken ska utformas när det gäller överträdelser av
Som bakgrund till de avvägningar beträffande behovet av krimi- nalisering, det straffbara området och val av lagstiftningsteknik och påföljder som redovisas i avsnitt 9 görs här först en genomgång av nuvarande straffbestämmelser och hur dessa förhåller sig till materi- ella regler på fiskeriområdet, följt av en kortare genomgång av vilka myndigheter som ansvarar för fisketillsyn, utredning och lagföring.
Under hösten 2019 intensifierades EU:s ministerråds arbets- grupps reformarbete avseende kontrollförordningen, vilket påverkar hur svenska sanktionsbestämmelser bäst bör utformas. Vad som blir resultatet av EU:s arbete är inte klart när utredningens förslag lämnas. Utredningen har ändå så långt möjligt försökt ta hänsyn till EU:s arbete på området och har strävat efter att lämna förslag som ska vara väl anpassade även till EU:s framtida fiskelagstiftnings krav på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner.
187
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
SOU 2020:13 |
8.2Sveriges och EU:s reglering på fiskeriområdet
Överträdelser av både nationella och
8.2.1Svenska bestämmelser på fiskeområdet
Den svenska lagregleringen på fiskeriområdet finns huvudsakligen i fiskelagen respektive lagen om EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken.
Enligt 1 § första stycket lagen om EU:s förordningar om den ge- mensamma fiskeripolitiken innehåller lagen bestämmelser som behövs för att den gemensamma fiskeripolitiken ska kunna genomföras i Sverige. Med EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken avses enligt andra stycket samma paragraf EU:s förordningar om åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna, om strukturåtgärder för fiskerinäringen och om marknadsreglering av fisk och fiskprodukter.
Fiskelagen reglerar enligt 1 § rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon samt i vissa särskilt angivna fall även svenskt havsfiske utanför den eko- nomiska zonen. Eftersom EU enligt artikel 3 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt har så kallad exklusiv befogenhet – exklusiv rätt att lagstifta och anta rättsligt bindande akter – när det gäller bevarande av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, innehåller även fiskelagen till stor del bestämmelser som behövs för att komplettera
Tillämpningsområdet för respektive lag är avgränsat så att natio- nella regler för själva fisket och verksamheten fram till landning av fångst inklusive fiskarens rapportering av fångst finns i fiskelagen,
188
SOU 2020:13 |
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
medan övriga frågor rörande den gemensamma fiskeripolitiken, dvs. marknads- och strukturåtgärder som innefattar annan verksamhet än fiske, regleras i lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Denna gränsdragning kommer till uttryck i flera bestämmelser i lagarna.
Straffbestämmelserna i respektive lag med direkt koppling till EU:s reglering av fiskeområdet ser för närvarande ut som följer. Fiskelagen innehåller därutöver ett flertal andra straffbestämmelser av varierande utformning.
Fiskelagen (1993:787)
39 a § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot den skyldighet att ta ombord och föra i land fisk som fångats som föreskrivs i artikel 15 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013.
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
40 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot före- skrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller 21– 23 §§ döms till böter eller fängelse i högst ett år, om inte annat följer av 41 §.
Till samma straff döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmäl- nings- eller uppgiftsskyldighet. Vad nu sagts gäller bara om inte annat följer av 41 §.
Till ansvar enligt första eller andra stycket skall inte dömas om gär- ningen är ringa.
Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Lag (2003:251).
40 a § Om ett brott enligt 37 eller 40 § är att anse som grovt döms till fängelse i högst två år i andra fall än som avses i 41 § första stycket.
Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd. Lag (2003:251).
40 b § Till ansvar enligt 40 § första eller andra stycket ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 50 a §. Lag (2008:438).
41 § Den som i Sveriges ekonomiska zon begår brott enligt 37 eller 40 § döms till böter.
189
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
SOU 2020:13 |
Om någon vid fiske i näringsverksamhet har begått brott enligt 37 eller 40 § genom att bedriva otillåtet fiske eller genom att brista i skyl- digheten att lämna uppgift om fisket skall, om gärningen avser verksam- het som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor och på- följden bestäms till böter, böterna bestämmas till ett krontal som mot- svarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är ettusen kronor.
Som närmare framgår i kartläggningsavsnittet (avsnitt 6) är straff- bestämmelsen i 40 § andra stycket fiskelagen exempel på ett dynam- iskt, öppet och begränsat blankettstraffbud. Bestämmelsen i 39 a § är däremot ett exempel på en dynamisk och sluten hänvisning som är begränsad till vissa gärningar.
Lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
11 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag i fråga om kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fiskeri- och vattenbruksprodukter.
Till ansvar enligt första stycket ska det inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 10 a §. Lag (2016:825).
12 § [andra stycket] Till ansvar enligt denna lag ska det inte heller dömas om gärningen är ringa eller belagd med straff enligt brottsbalken, lagen (2000:1254)1 om straff för smuggling eller fiskelagen (1993:787).
Som närmare framgår i kartläggningsavsnittet (avsnitt 6) är straff- bestämmelsen i 11 § första stycket lagen (1994:1709) om EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken exempel på ett dynamiskt, öppet och obegränsat2 blankettstraffbud.
Straffbestämmelserna som rör fisket i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken fördes över till fiskelagen (1993:787) i enlighet med regeringens förslag i proposi- tionen Ändringar i fiskelagen, m.m. (prop. 1995/96:8). Lagarna
1
2Begränsningen till kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fiskeri- och vattenbruksprodukter gäller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
190
SOU 2020:13 |
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
länkades samman genom att 40 § fiskelagen fick ett andra stycke som förde in bestämmelser om straff också för överträdelser av EU:s fiskeföreskrifter. Det straffbara området vidgades samtidigt till att omfatta även överträdelser av föreskrifter om anmälningsskyldighet, bearbetning av fisken ombord och om förvaring av fisk i sump samt om förvaring av fiskeredskap ombord.
Av 40 § andra stycket fiskelagen i sin lydelse från 2003 framgår således att den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom: otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk om- bord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgiftsskyldighet, döms till böter eller fäng- else i högst ett år.
Även 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken kriminaliserar som framgår ovan generellt sådana gär- ningar som innebär överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Sådana gärningar som är straffbara även enligt 40 § fiskelagen hanteras emellertid i första hand enligt den lagen, vilket framgår av 12 § andra stycket lagen om EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken gäller således parallellt med fiskelagen och är i sanktionsdelen subsidiär till straff- bestämmelserna i fiskelagen. De gärningar som specificeras i 40 § fiskelagen och som utgör brott mot EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken straffas således enligt fiskelagen, medan övriga gärningar kan straffas genom 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.
För att gärningarna ska vara straffbara enligt 40 § andra stycket fiskelagen krävs, liksom för gärningar som bedöms enligt 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, att gärningarna har begåtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.
Allmänt åtal
Brott mot fiskelagen faller under allmänt åtal (20 kap. 2 och 6 §§ rätte- gångsbalken). Åtalsprövning och eventuell domstolsprövning sker
191
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
SOU 2020:13 |
normalt vid den åklagarkammare och tingsrätt inom vars geografiska upptagningsområde brottet har begåtts. Detta gäller enligt 49 § fiske- lagen3 även för utländska fiskare som begår brott i Sveriges ekono- miska zon (se prop. 1992/93:232 s. 77).
8.2.2
EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
EU:s gemensamma fiskeripolitik omfattar huvudsakligen tre delar; bevarande och förvaltning av fiskresurserna, strukturåtgärder för fiske- näringen och marknadsreglering av fisk och fiskprodukter.
Av artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF) följer att EU har exklusiv befogenhet inom den gemensamma fiskeripolitiken för att bevara havets biologiska resurser, men att EU och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter såvitt avser fiskeri i övrigt (artikel 4.2). EU:s regelverk avseende fiskeverksamhet riktar sig främst till yrkesfisket eftersom fritidsfiske generellt inte är så omfattande att det påverkar bevarandet av havets biologiska resurser. Det finns dock ett uttryckligt förbud mot att fritidsfiskare säljer sin fångst.
Fisket är alltså ett harmoniserat rättsområde inom EU och fiskeri- lagstiftningen utgörs därför till stor del av direktverkande
Grundförordningens artikel 1 avgränsar vilka verksamheter som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken:
3”Den som har begått brott enligt denna lag döms vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller
3§ brottsbalken inte är tillämplig.”
4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG.
5Rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontroll- system i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007,
(EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upphävande av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006.
6Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 404/2011 av den 8 april 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs.
192
SOU 2020:13 |
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
1.Den gemensamma fiskeripolitiken ska omfatta följande:
a)Bevarande av marina biologiska resurser samt förvaltning av fiskeri och flottor som nyttjar sådana resurser.
b)I samband med marknadsåtgärder och ekonomiska åtgärder till stöd för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitikens mål: lim- niska biologiska resurser, vattenbruk och beredning och marknads- föring av fiskeri- och vattenbruksprodukter.
2.Den gemensamma fiskeripolitiken ska omfatta de verksamheter som avses i punkt 1 på villkor att de bedrivs
a)på medlemsstaternas territorium där fördraget gäller,
b)i unionens vatten, även av fiskefartyg som för ett tredjelands flagg och är registrerade i tredjeland,
c)av unionsfiskefartyg utanför unionens vatten, eller
d)av medlemsstaternas medborgare, utan att detta påverkar flaggsta- tens primära ansvar.
Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar således huvudsakligen dels bevarande av marina biologiska resurser samt förvaltning av fiskeri och flottor som nyttjar sådana resurser, dels, i samband med marknadsåtgärder och ekonomiska åtgärder till stöd för genom- förandet av den gemensamma fiskeripolitikens mål, limniska (söt- vattenslevande) biologiska resurser, vattenbruk och beredning och marknadsföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter. Dessa upp- räknade verksamheter omfattas på villkor att de bedrivs på medlems- staternas territorium där fördraget gäller, i unionens vatten, av unions- fiskefartyg utanför unionens vatten, eller av medlemsstaternas med- borgare, utan att detta påverkar flaggstatens primära ansvar.
I kontrollförordningen, genomförandeförordningen och
1.Medlemsstaterna ska se till att lämpliga åtgärder, inbegripet admi- nistrativa åtgärder eller straffrättsliga förfaranden i enlighet med natio- nell rätt, systematiskt vidtas mot fysiska eller juridiska personer som misstänks ha överträtt någon av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken.
7Rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av den 29 september 2008 om upprättande av ett gemen- skapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1936/2001 och (EG) nr 601/2004 samt om upphävande av förordningarna (EG) nr 1093/94 och (EG) nr 1447/1999.
193
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
SOU 2020:13 |
2.De rättsliga åtgärdernas och tillhörande sanktioners totala omfatt- ning ska i enlighet med tillämpliga bestämmelser i nationell rätt beräk- nas så att de effektivt berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av den överträdelse de begått, utan att det påverkar deras legitima rätt att utöva sitt yrke. Dessa sanktioner ska även framkalla effekter som står i proportion till överträdelsens allvar och därmed effektivt avskräcka från ytterligare överträdelser av samma slag.
3.Medlemsstaterna får tillämpa ett system där sanktionsavgifterna står i proportion till en juridisk persons omsättning eller den ekono- miska nytta som uppstod eller avsågs när överträdelsen begicks.
Artikel 89 är en av de artiklar som för närvarande är föremål för översyn inom EU.
Särskilt om
•Införandet av en lista över fartyg som inte följer reglerna på fiskets område. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om upprättandet av en sådan förteckning och konsekvenserna av att befinna sig på denna.
•Upprättandet av ett certifieringssystem avsett att omfatta all import av fiskeriprodukter, med undantag för fiskeriprodukter som härrör från inlandsfiske och vattenbruk.
•Tillnärmning inom unionen av sanktionsnivån för allvarliga över- trädelser, där det högsta sanktionsbeloppet ska vara minst fem gånger värdet på de fiskeriprodukter som erhållits genom de all- varliga överträdelser som begåtts.
•I artikel 2 definieras bl.a. vad som menas med olagligt, orapporterat eller oreglerat fiske
194
SOU 2020:13 |
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
Med olagligt fiske avses fiskeverksamhet som bedrivs
•av nationella eller utländska fiskefartyg i marina vatten under en stats jurisdiktion, utan den statens tillstånd, eller i strid med dess lagar och andra författningar,
•av fiskefartyg som för flagg från stater som är parter i en berörd regional fiskeriorganisation, men som verkar i strid antingen med de bevarande- och förvaltningsåtgärder som har antagits av den organisationen och som är bindande för staterna, eller med tillämpliga bestämmelser i internationell rätt, eller
•av fiskefartyg i strid med nationella lagar eller internationella åtaganden, även dem som samarbetande stater har ingått inom ramen för en regional fiskeriorganisation.
Med orapporterat fiske avses fiskeverksamhet som
•inte har rapporterats eller har rapporterats på felaktigt sätt till den behöriga myndigheten, i strid med nationella lagar och andra för- fattningar, eller
•har bedrivits inom behörighetsområdet för en regional fiskeri- organisation, men som inte har rapporterats eller har rapporterats på felaktigt sätt, i strid med den organisationens rapporterings- förfaranden.
Med oreglerat fiske avses fiskeverksamhet som
•bedrivs inom en relevant regional fiskeriorganisations tillämp- ningsområde av fiskefartyg utan nationalitet, eller av fiskefartyg som för flagg från en stat som inte är part i organisationen, eller av en annan fiskeenhet, på ett sätt som inte är förenligt med eller står i strid med den organisationens bevarande- och förvaltnings- åtgärder, eller
•bedrivs i områden eller efter fiskbestånd för vilka det inte finns några tillämpliga bevarande- eller förvaltningsåtgärder av fiske- fartyg på ett sätt som inte är förenligt med statens ansvar för bevarandet av levande marina resurser i enlighet med internatio- nell rätt.
195
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
SOU 2020:13 |
I
1.allvarliga överträdelser som har begåtts på de medlemsstaters ter- ritorium för vilka fördraget gäller eller i de marina vatten som lyder under medlemsstaternas suveränitet eller jurisdiktion, med undantag för vatten som gränsar till de territorier och länder som nämns i bilaga II till fördraget, dels
2.allvarliga överträdelser som har begåtts av unionens fiskefartyg eller av medborgare i medlemsstaterna och dels
3.allvarliga överträdelser som upptäckts inom territoriet eller i vatten i enlighet med punkt 1, men som har begåtts på det fria havet eller inom ett tredjelands jurisdiktion och som är föremål för sanktioner i enlighet med artikel 11.48 i
De allvarliga överträdelser som omfattas av
I listan över överträdelser som kan medföra att prickar påförs finns även överträdelser som i svensk rätt inte hänförs till special-
8Artikeln reglerar samarbete mellan hamnstaten och flaggstaten när flaggstaten är tredjeland, dvs. utanför EU och överträdelsen har begåtts på det fria havet eller kuststaten när över- trädelsen är begången i tredjelands marina vatten.
9Se fr.a. artikel 92 i kontrollförordningen och artiklarna
196
SOU 2020:13 |
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
straffrätten i fiskelagen utan tillhör allmän straffrätt i den mån de är kriminaliserade i Sverige, t.ex. användning av ett fiskefartyg som inte har någon nationalitet och därför är statslöst enligt internationell rätt, hindrande av tjänstemannens arbete i samband med att de kon- trollerar att tillämpliga bevarande- och förvaltningsåtgärder efterlevs och hindrande av observatörernas arbete i samband med att de kontrollerar att tillämplig
Genom
De överträdelser där sanktionsavgifter i Sverige har ansetts kunna komma i fråga har gällt mindre allvarliga, lätt konstaterbara över- trädelser, för vilka behovet av utredning är begränsat. Det handlar till största delen om överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. Andra
8.2.3Lagstiftningstekniken med hänvisningar till EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
Det straffsanktionerade området
I den proposition om vissa lagstiftningsfrågor för att vid ett EU- medlemskap möjliggöra tillämpningen av de regelverk som gäller bl.a. för den gemensamma fiskeripolitiken (prop. 1994/95:75 – Vissa livsmedelspolitiska åtgärder vid ett medlemskap i Europeiska unionen),
197
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
SOU 2020:13 |
vari regeringens förslag till lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ingick, analyserades inte närmare den valda lagstiftningstekniken som innebar en inte närmare specificerad hänvisning till EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. Regeringen konstaterade att bestämmelserna om bl.a. straff i allt väsentligt hade utformats i överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i annan offentligrättslig lagstiftning och att Lagrådets hörande i frågan därför skulle sakna betydelse.10 Regeringen noter- ade emellertid att regelsystemet om den gemensamma fiskeripoli- tiken är uppbyggt på Romfördragets bestämmelser om jordbruket (numera bestämmelserna om jordbruk och fiskeri i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt) samt att systemet är relativt omfattande och domineras av ett antal grundförordningar som kom- pletteras av åtskilliga tillämpningsförordningar och att en
I specialmotiveringen till straffbestämmelsen i 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken framgår att vad som sanktioneras är alla former av brister vad gäller skyldigheten att på olika områden av unionens fiskeripolitik lämna uppgifter. Det gäller bl.a. loggbokföring, upprättande av landningsnotor eller avräk- ningsnotor och transportdokumentation. Enligt regeringen var sådana brister i uppgiftslämnandet redan sanktionerade i nationell lagstiftning
10Prop. 1994/95:75 s. 16.
11Prop. 1994/95:75 s. 39.
12Prop. 1994/95:75 s. 47.
198
SOU 2020:13 |
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
på fiskeområdet, men att motsvarande sanktioner kom att gälla också skyldigheter som härrör ur EU:s reglering.13
Vid införandet av 40 § andra stycket fiskelagen, kommenterade regeringen inte närmare valet av lagstiftningsteknik – dvs. blankett- straffbud med öppen hänvisning till EU:s gemensamma fiskeripoli- tik – utöver att det fanns behov av att skapa en mer generell straff- bestämmelse än tidigare eftersom vissa gärningar föll utanför den tidigare straffbestämmelsen med nedlagda åtal och ogillande domar som följd.14
Uppsåtstäckning
Blankettstraffbudet i 40 § andra stycket fiskelagen innebär så som det är utformat en hänvisning till samtliga EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som innebär otillåtet fiske.
Straffbestämmelsen gällande överträdelser av EU:s förordningar infördes som framgår ovan genom antagande av propositionerna 1994/95:75 och 1995/96:8. I dessa båda propositioner görs inte några närmare överväganden heller kring frågan om handlingsnormernas existens och innehåll, dvs. ”EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken”, måste täckas av gärningspersonens uppsåt eller (grova) oaktsamhet. I samband med införandet av straffbestämmel- sen i 40 § andra stycket fiskelagen vidgades kriminaliseringen till att omfatta även överträdelser av föreskrifter om anmälningsskyldighet, bearbetning av fisken ombord och om förvaring av fisk i sump samt om förvaring av fiskeredskap ombord.15 Avseende vad som vid tillämpning av bestämmelsen skulle krävas beträffande gärningsper- sonens medvetenhet om regelöverträdelserna gavs ingen vägledning.
Beträffande blankettstraffbudet i 40 § fiskelagen anförde reger- ingen i propositionen 2013/14:184 (s. 72), att bestämmelser i vilka överträdelser av handlingsregler i
13Prop. 1994/95:75 s. 56 f.
14Prop. 1995/96:8 s. 20 och 25.
15Prop. 1995/96:8 s. 20 och 25.
199
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
SOU 2020:13 |
som utgör gärningen. Däremot krävs inte att gärningsmannen har haft uppsåt eller varit oaktsam i förhållande till existensen av eller inne- hållet i den
Kort efter ovan nämnda proposition kom två domar16 från Helsing- borgs tingsrätt vari tingsrätten resonerade kring blankettstraffbudet i 40 § fiskelagen.
Tingsrätten ansåg att eftersom 40 § fiskelagen inte innehåller ut- tryckliga hänvisningar till de artiklar i
Straff för allvarliga överträdelser på fiskeområdet
Genom propositionen 2002/03:41 fick bl.a. 40, 40 a och 41 §§ fiske- lagen sina nuvarande lydelser. Enligt författningskommentarerna till dessa bestämmelser skulle de ändringar som gjordes i 41 § få till följd att påföljden för brott begångna i det yrkesmässiga fisket i större utsträckning skulle bestämmas till normerade böter. Ändringarna avsåg även att leda till att reaktionen för allvarligare brott skulle bli strängare än vad som varit fallet vid val av annan påföljd än böter. Den då nyinförda 40 a § för grova brott innebar också att påföljden för de allvarligaste brotten skulle komma att bestämmas till fängelse (eg. vara på fängelsenivå eftersom det endast finns fängelse i straff- skalan).
Det som i första hand karakteriserar de allvarliga brotten är enligt regeringens proposition om vissa ändringar i fiskelagen från 2003 en eller flera av följande omständigheter. Den som bedriver ett otillåtet fiske eller lämnar falska uppgifter om sitt fiske kan tillskansa sig fångster till betydande belopp. Det kan vara fråga om upprepade eller långvariga överträdelser som innebär en otillåten verksamhet av stor omfattning men också enskilda landningar som är värda hundratusen-
16Dom av den 15 september 2014 i mål nr B
200
SOU 2020:13 |
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
tals kronor och däröver. Det kan följaktligen vara fråga om en stor orättmätig vinning som bör leda till en kännbar påföljd. Ett annat förhållande som ska beaktas är vilken inverkan överträdelsen har på fiskbestånden. Även i fall då varken överträdelsens omfattning eller fångstvärdet är särskilt betydande kan ett fiske riktat mot ett sårbart eller hotat bestånd äventyra ett långsiktigt hållbart fiske.17
8.2.4Sanktionsavgifter
De bestämmelser i den gemensamma fiskeripolitiken som innehåller skyldigheter inom ramen för yrkesfisket är straffsanktionerade i fiskelagen
I både fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken har vid vissa förutsättningar administrativa sanktionsavgifter företräde framför straffrättsliga sanktioner.
I 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken föreskrivs straff för brott mot
Enligt 50 a § fiskelagen får regeringen meddela föreskrifter om att den som bedriver yrkesmässigt fiske eller annars fiske i närings- verksamhet ska betala en sanktionsavgift om denne bryter mot sådana föreskrifter eller
17Prop. 2002/03:41 s. 33.
18Ur prop. 2015/16:118.
201
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
SOU 2020:13 |
uppräknade omständigheter. Uppräkningen är inte uttömmande utan ska ses som exempel på vad som ska anses oskäligt. I 40 b § fiskelagen anges vidare att det inte ska dömas till straffrättsligt ansvar enligt 40 § första eller andra stycket fiskelagen om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 50 a §. Bestämmelsen syftar till att motverka dubbla sank- tioner för en och samma gärning. Enligt 50 c § är det Havs- och vattenmyndigheten som beslutar om sanktionsavgifter. I 50
8.2.5Sanktionsbestämmelser och EU:s fiskeriförordningar
– regelverk i förändring
Under hösten 2019 intensifierades arbetet med att förändra och för- bättra vissa bestämmelser i bl.a. kontrollförordningen. Bland annat föreslås artiklarna 8919 och 9020 få nya lydelser med ambitionen att hanteringen av överträdelser ska vara likvärdig i EU:s medlemsstater med effektiva, proportionerliga och effektiva sanktionssystem.
Under arbetet med kontrollförordningen har bl.a. föreslagits att förordningen skulle göra det obligatoriskt för medlemsstaterna att införa administrativa sanktionsavgifter för alla överträdelser av EU:s gemensamma fiskeripolitik. De föreslagna ändringarna syftar enligt kommissionen till att bättre harmonisera tillämpningen i medlems- staterna och säkerställa lika villkor (level playing field). Sedan invänd- ningar framförts av flera medlemsstater, om att en sådan förpliktelse skulle strida mot medlemsstaternas konstitutionella system, har för- slagen fortsatt bearbetas. Oavsett system, med straffrättsliga eller administrativa sanktioner, måste sanktionerna vara effektiva, propor- tionella och avskräckande.
19Åtgärder för att säkerställa efterlevnad.
20Sanktioner vid allvarliga överträdelser.
202
SOU 2020:13 |
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
Oavsett system, med straffrättsliga eller administrativa sanktioner, måste sanktionerna vara tillräckligt effektiva och avskräckande.
I förslaget till en ny artikel 90 i kontrollförordningen räknas ett antal aktiviteter upp som kan utgöra allvarliga överträdelser. Syftet med förslaget är att harmonisera och sammanföra bestämmelserna om allvarliga överträdelser som enligt nuvarande regelverk är spridda
iframför allt kontrollförordningen och
8.3Tillsyn och tillämpning av nuvarande straffbestämmelser inom fisket
8.3.1Fiskerikontroll – samverkan mellan flera myndigheter
Havs- och vattenmyndigheten (HaV) har det övergripande natio- nella ansvaret att kontrollera den fisk som fångas, landas, importeras, exporteras, transporteras och säljs i Sverige. Detta sker bland annat genom att HaV följer upp fångster i förhållande till individuellt tillåtna fångstmängder och kvoter samt att myndigheten utför administrativ,
HaV:s kontrollverksamhet genomförs i nära samarbete med Kust- bevakningen, som ansvarar för att genomföra fiskerikontroller till sjöss. Samverkan sker också med andra myndigheter som Tullverket, Transportstyrelsen, Polisen, Länsstyrelserna, Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket och Sjöfartsverket.21
Nedan följer sammanfattande beskrivningar av några av de centrala myndigheterna inom svensk fiskeritillsyn.
Havs- och vattenmyndigheten (HaV) och länsstyrelserna
För att säkerställa ett hållbart fiske och att bestämmelser som regle- rar fisket följs, ska HaV bl.a. besluta om sanktionsavgifter, särskilda avgifter och påföra prickar när överträdelser sker enligt fiskelagen, lag om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (1994:1716) samt ett antal bindande
21Havs- och vattenmyndigheten. Årsredovisning 2018 s. 113.
203
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
SOU 2020:13 |
mot befälhavare, fiskelicensinnehavare och förstahandsmottagare. Beslut om att tilldela prickar eller att återkalla en licens och beslut om förbud får meddelas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgör- ande, om det på sannolika skäl kan antas att prickar kommer att till- delas, licensen återkallas respektive förbud meddelas (55 § fiskelagen). HaV:s rätt att meddela beslut om administrativa sanktionsavgifter framgår av förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (6 kap. 2 b §). Av samma förordning framgår att Kustbevakningen och Polismyndigheten ska lämna sådana uppgifter till HaV som myndigheten kan antas behöva vid prövning av frågor om sanktionsavgifter, tilldelning av prickar, fiskelicenser, personliga fiskelicenser och andra särskilda tillstånd, och förbud att verka som befälhavare enligt 50 a och
När Havs- och vattenmyndigheten vid kontroller på land och vid administrativa kontroller fattar misstanke om brott upprättar myn- digheten åtalsanmälan som inges till åklagarmyndigheten.
Av HaV:s årsredovisningar framgår bl.a. att myndigheten hanterade 261 överträdelseärenden 2016, 207 ärenden 2017 och 243 ärenden 2018. Myndigheten fattade beslut om att anmäla två överträdelser till åtal 2016, tio överträdelser 2017 och elva överträdelser 2018 och fat- tade beslut om att påföra sanktionsavgifter under samma period för 89 överträdelser 2016, 92 överträdelser 2017 och 128 överträdelser 2018.22
Åtalsanmälningarna under 2017 avsåg befälhavare som inte har vägt sin fångst vid landning, fiske med fartyg som saknat fiskelicens, otillåten placering av stängnät i seltratrål23, landning av fredad art samt fiske av lax i område 31 i Östersjön under period då fiske av lax varit förbjudet i detta område. Sju av åtalsanmälningarna har avsett laxfiske i Norrland.24
Åtalsanmälningarna under 2018 har avsett befälhavare som inte har vägt sin fångst vid landning, fiske med fartyg som saknat fiske- licens, otillåtet fiske av fredad art samt fiske i skyddade områden.25
22Havs- och vattenmyndigheten. Årsredovisning 2018 s. 124.
23SELTRA trål. Den bakomliggande idén med en Seltratrål är att torsken då den kommer in i trålpåsen ska selekteras ut genom de stora maskorna i trålpåsens tak. Plattfisk och kräftor passerar inte ut genom maskorna utan fångas i trålpåsen. (referens: Sveriges lantbruksuni- versitet, SLU, Institutionen för akvatiska resurser, Sekretariatet för selektivt fiske, Aqua reports 2018:2, s. 9).
24Havs- och vattenmyndigheten. Årsredovisning 2017 s. 152.
25Havs- och vattenmyndigheten. Årsredovisning 2018 s. 125.
204
SOU 2020:13 |
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
På regional nivå har länsstyrelserna ansvar för fiskefrågor. Inför Havs- och vattenmyndighetens prövning i frågor om t.ex. yrkesfiske- licenser yttrar sig en länsstyrelse först över ansökan. Länsstyrelsernas målsättning är livskraftiga fiskbestånd, ett långsiktigt hållbart yrkes- fiske och ett rikt varierat fritidsfiske.
För kontroll av efterlevnaden av fiskelagen och föreskrifter som meddelats med stöd av fiskelagen samt föreskrifter om fisket i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, har enligt 34 § fiskelagen en fisketillsynsman och annan befattningshavare hos Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen eller annan myndighet i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske rätt att
1.få tillträde till fartyg, fordon, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras för att där göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen utan att ersättning lämnas,
2.på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, och
3.få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden.
En fisketillsynsman får även ges förordnande att ta egendom i beslag och Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen.
Kustbevakningen
Kustbevakningen är en civil myndighet vars huvudsakliga uppgift är att bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss. Myndigheten har såväl brottsbekämpande uppgifter som kontroll- och tillsynsuppgifter. Vidare har den ett antal särskilda uppgifter och får bl.a. bedriva uppdragsverksamhet. Verksamheten styrs övergrip- ande genom regeringens regleringsbrev.
Kustbevakningens uppgifter regleras huvudsakligen i Kustbevak- ningslagen (2019:32) och Kustbevakningsförordningen (2019:83). Kustbevakningen är, tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten, huvudaktör inom den svenska fiskerikontrollen. Kustbevakningen
205
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
SOU 2020:13 |
har ansvar för fiskerikontrollen till sjöss och bedriver fiskeriövervak- ning inom sitt verksamhetsområde. Kustbevakningens direkta brotts- bekämpning omfattar brott som rör bl.a. överträdelser av fiske- lagstiftning i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (3 kap 2 § kust- bevakningslagen).
Kustbevakningen ska vid misstanke om brott samla den informa- tion som behövs för att utreda eventuella överträdelser och i före- kommande fall överlämna till polisen att bedriva förundersökning, eller sedan den 1 april 2019 själva bedriva förundersökning enligt 3 § kustbevakningslagen.
Enligt såväl fiskelagen som lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska Polismyndigheten på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen (34 § fjärde stycket fiske- lagen respektive 6 § tredje stycket lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken).
Sjöpolisen
Sjöpolisen förebygger och ingriper mot brott på sjön och på land. Sjöpolisen finns i Stockholm, Gotland, Västra Götaland och i Halland och utövar bl.a. fisketillsyn och samverkar med Kustbevakningen.
Av 34 § fiskelagen framgår att fisketillsynsmän får förordnas för kontroll av efterlevnaden av fiskelagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt föreskrifter om fisket i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. En fisketillsynsman som förord- nats därtill och annan befattningshavare hos Havs- och vattenmyn- digheten, länsstyrelsen eller annan myndighet i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske har rätt att få tillträde till bl.a. fartyg där fisk och utrustning för fisket för- varas eller hanteras för att där göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen. Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen.
206
SOU 2020:13 |
Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … |
8.3.2Åtal
Av uppgifter från Åklagarmyndigheten26 framgår att det år 2016 väcktes åtal i fyra fall av brott enligt 40 § andra stycket och 41 § andra stycket fiskelagen (fiske i näringsverksamhet med fiskefartyg i strid med EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken) och att förundersökning lades ner i två fall. Samma år väcktes åtal vid två tillfällen för brott enligt förstnämnda bestämmelse medan förunder- sökningen lades ner i ett fall.
År 2017 väcktes inte några åtal enligt 40 § 2 st. Under året skedde inte heller några lagföringar enligt 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.27
År 2018 väcktes åtal i fyra fall enligt 40 § 1 st och 2 st och 41 § 2 st fiskelagen. I ett av dessa fall avsåg åtalet även brott mot föreskrifter som meddelats av svenska myndigheter (de övriga uteslutande mot EU:s förordningar).
26Statistik från Åklagarmyndigheten, Ekonomiavdelningen.
27Uppgifterna om lagföringar har inhämtats från Brottsförebyggande rådet (Brå). Exakt antal lagföringar redovisas inte p.g.a. enskilda förekomster, dvs. möjligheten att identifiera enskilda personer.
207
9Analys och förslag på fiskets område
9.1Förslag som avser både fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
9.1.1Allmänt om ändringsförslagen i de båda lagarna
Utredningen föreslår i de följande avsnitten ett antal förändringar av de nuvarande bestämmelserna i både fiskelagen och lagen om EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. De nuvarande straff- bestämmelserna i de båda lagarna har tillkommit vid olika tidpunkter med förhållandevis lång tid emellan och bestämmelsernas utform- ning varierar. Utredningen har haft som målsättning att begränsa an- talet olika typer av straffbestämmelser framför allt yrkesfiskare ska ha att förhålla sig till och i möjligaste mån införliva straffbestämmelser som straffbelägger överträdelser av specifika artiklar i
9.1.2Behovet av kriminalisering
Utredningens bedömning: Överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken bör kunna sanktioneras med straffrättsliga påföljder.
209
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
Skäl för bedömningen: Av artikel 89 i kontrollförordningen, om åtgärder för att säkerställa regelefterlevnad, framgår att medlems- staterna ska se till att lämpliga åtgärder, inbegripet administrativa åtgärder eller straffrättsliga förfaranden i enlighet med nationell rätt, systematiskt vidtas mot fysiska eller juridiska personer som misstänks ha överträtt någon av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripoli- tiken (p 1). De rättsliga åtgärdernas och tillhörande sanktioners totala omfattning ska i enlighet med tillämpliga bestämmelser i nationell rätt beräknas så att de effektivt berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av den överträdelse de begått, utan att det påverkar deras legitima rätt att utöva sitt yrke. Dessa sanktioner ska även framkalla effekter som står i proportion till överträdelsens allvar och därmed effektivt avskräcka från ytterligare överträdelser av samma slag (p 2). Medlemsstaterna får tillämpa ett system där sanktionsavgifterna står i proportion till en juridisk persons omsättning eller den ekonomiska nytta som uppstod eller avsågs när överträdelsen begicks (p 3).
Som framgår av avsnitt 4.2 ska kriminalisering användas i sista hand för att komma tillrätta med ett oönskat beteende, dvs. först när det ha konstaterats inte finnas någon alternativ metod, t.ex. vite, sank- tionsavgifter eller återkallelse av tillstånd.
Huruvida överträdelser av EU:s fiskelagstiftning även fortsätt- ningsvis bör kunna sanktioneras straffrättsligt, eller om sanktions- växling bör ske mot större användning av sanktionsavgifter ligger inte inom denna utrednings huvudsakliga uppdrag. Bedömningen om huruvida det finns skäl att använda straffrätt för att sanktionera över- trädelser eller om det finns mindre ingripande alternativ ska emellertid alltid göras enligt vad utredningen har presenterat i avsnitt 4. Beträff- ande vilka överträdelser som bör hanteras med administrativa sank- tionsavgifter gör utredningen emellertid inte någon annan bedömning än den som gjordes inför införandet av administrativa sanktionsav- gifter på fiskeområdet genom 40 b § fiskelagen den 1 juli 2008 (SFS 2008:438, prop. 2007/08:107, se också SOU 2007:20). Utredningen konstaterar vidare, att det med beaktande av de miljökonsekvenser överträdelser av fiskebestämmelserna potentiellt kan orsaka ur sank- tionsperspektiv inte är tillräckligt ingripande att påföra administra- tiva sanktionsavgifter, utan att det alltjämt finns skäl att behålla möjligheten att straffa vissa överträdelser straffrättsligt. Även om sanktionsavgifter är en effektiv sanktionsform och kan uppgå till mycket höga belopp är straffrättsliga påföljder ändå att betrakta som
210
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
mer ingripande. Utredningen bedömer emellertid att det finns skäl att nyansera och differentiera det straffrättsliga området något utefter hur klandervärda överträdelserna anses vara.
9.1.3Fängelse endast för särskilt allvarliga överträdelser
Utredningens bedömning: Endast vissa särskilt allvarliga över- trädelser på fiskeområdet bör kunna straffas med fängelse.
Skäl för bedömningen: Av ekvivalensprincipen följer att gärnings- typer med ungefär samma straffvärde ska tilldelas samma straff- skalor och att lika straffvärda handlingar behandlas lika. Detta gäller naturligtvis även på fiskeområdet och överträdelser bör således han- teras på samma sätt oavsett om gärningen innebär överträdelse av svenska bestämmelser eller EU:s förordningar eller om överträdelsen är begången i Sveriges territorialhav eller ekonomiska zon.
Med beaktande av de skyddsskäl som framgår av bl.a. prop. 1994/95:23, Ett effektivare brottmålsförfarande, är den allvarligaste ris- ken om intresset för bevarande åsidosätts att bestånd och ekosystem kollapsar vilket, förutom de direkta och uppenbara konsekvenserna för många arter, kan få allvarliga indirekta konsekvenser för människors hälsa på kort och lång sikt. Det beteende som avses bli kriminaliserat måste således kunna orsaka skada på eller fara för skada för skydds- intresset.
Den övre delen av straffskalan bör avse de överträdelser som kan orsaka störst skada eller fara för störst skada på de vattenlevande resurserna. Detta kan vara vissa typer av överträdelser eller när det är fråga om överträdelser som genomförs vid upprepade tillfällen eller i viss omfattning, t.ex. större mängder fångst i förhållande till det aktuella beståndets storlek. De allvarligaste överträdelsetyperna såvitt avser fiskelagen motsvarar huvudsakligen de som i
Utredningen bedömer att särskilt allvarliga överträdelser av fiske- regelverket ska anges i en egen bestämmelse med en straffskala som innehåller både böter och fängelse. Övriga överträdelser, sådana rela-
211
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
tivt sett mindre allvarliga överträdelser, bör endast kunna leda till bötesstraff.
I avsnitt 6.5.2 finns exempel på överträdelser av bl.a. EU:s bestäm- melser som avser att skydda miljön. Straffskalan för överträdelser av EU:s förordningar innehåller med få undantag böter till fängelse i högst två år. Exempel på överträdelser som liknar de allvarliga över- trädelserna på fiskeområdet och med liknande skyddsintressen, är exempelvis brott mot områdesskydd enligt 29 kap. 2 § miljöbalken. Enligt denna bestämmelse döms den som med uppsåt eller av oakt- samhet i ett biotopskyddsområde bedriver en verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd som kan skada naturmiljön till böter eller fängelse i högst två år. Till samma påföljd kan även dömas den som orsakar en skada eller en risk för skada på eller annan olägenhet för de miljö- värden som avses att skyddas i en nationalpark, ett naturreservat, ett kulturreservat, ett djur- och växtskyddsområde, ett vattenskydds- område eller ett område som omfattas av ett interimistiskt förbud genom att bl.a. olovligen utöva fiske.
De överträdelser av fiskeregelverket som av EU har bedömts vara allvarliga överträdelser finns som nämnts ovan i det s.k. pricksystemet och beskrivs detaljerat i bilaga XXX till genomförandeförordningen. Flera av överträdelserna som omfattas av pricksystemet, jämte i vissa fall kvalificerande rekvisit, motsvarar till sin beskrivning dels det som framgår av nuvarande 40 a § fiskelagen om grovt brott (verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd), dels överträdelser med potentiellt miljö- farliga konsekvenser enligt andra regelverk (t.ex. nyss angivna miljö- balksbrott).
Utredningen bedömer att det saknas skäl att bedöma allvaret av gärningar som potentiellt kan få allvarliga konsekvenser för den marina miljön och fiskbeståndet lindrigare än motsvarande gärningar enligt andra regelverk som avser att skydda miljön. Utredningen före- slår därför att straffskalan för de allvarligaste överträdelserna av fiskebestämmelserna enligt EU:s förordningar och den svenska fiske- lagstiftningen ska innehålla både böter och fängelse. En sådan straff- skala ger domstolarna mandat att göra straffvärdebedömningar i allt från relativt sett mindre allvarliga överträdelser till överträdelser med potentiellt stora konsekvenser för den marina miljön.
Genom 41 § fiskelagen innehåller straffskalan enligt nuvarande bestämmelser endast böter om de aktuella överträdelserna begås i
212
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
den svenska ekonomiska zonen, medan straffskalan för samma över- trädelse innehåller fängelse om den begås på annat vatten. Genom förslaget kvarblir den skillnad i straffskala mellan överträdelser som begås i den svenska ekonomiska zonen eller på svenskt vatten. Att miljökonsekvenserna skulle bli lika stora oavsett om en överträdelse begås på territorialvatten eller i ekonomisk zon talar för att över- trädelser i konsekvensens namn också bör straffas lika. Sverige är emellertid bundet av FN:s havsrättskonvention enligt vilken straff- skalan för fiskebrott begångna i Sveriges ekonomiska zon inte får innehålla fängelse utan endast bötesstraff.1 I fiskelagen finns därför undantag från huvudregeln för sådana brott, något Sverige inte ensamt kan förändra.
Av SOU 2010:42, Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag, framgår att 2010 års fiskelagsutredning föreslog att fängelse skulle tas bort ur straffskalan för bestämmelserna i fiskelagen och på så sätt skapa en reglering som är tydlig och enhetlig genom att straffskalan kommer att vara densamma om överträdelsen begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten.2
Utredningen anser på samma sätt som 2010 års utredning att denna skillnad är otillfredsställande eftersom samma straffbestämmelse får skilda straffskalor beroende på var överträdelsen begås, men att denna skillnad är oundviklig med anledning av Sveriges åtaganden, men samtidigt nödvändig med beaktande av de miljökonsekvenser över- trädelser kan föranleda. Detta behöver emellertid inte innebära att straff för överträdelser som begås i ekonomisk zon blir lindrigare än enligt nuvarande system eftersom huvuddelen av de överträdelser som sker begås av näringsidkare med fiskefartyg försett med motor, varför påföljden alltså redan nu bestäms till normerade böter. Den samlade påföljden, normerade böter och förverkande av fångst och fartyg, kan således innebära en mycket kännbar påföljd även om inte fängelsepåföljd kan bestämmas för överträdelser i ekonomisk zon.
1Havsrättskonventionens artikel 73.3 anger: ”Coastal state penalties for violations of fisheries laws and regulations in the exclusive economic zone may not include imprisonment, in the absence of agreements to the contrary by the States concerned, or any other form of corporal punishment.”
2SOU 2010:42 s. 594.
213
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
9.1.4Särskilt allvarliga överträdelser anges med fullständiga brottsbeskrivningar
Utredningens förslag: De överträdelser av fiskeregelverket som ska straffas med fängelse formuleras i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken med fullständiga brottsbeskrivningar.
Brottsbeskrivningarna formuleras utan hänvisning till specifika regelverk, varför straffbestämmelserna omfattar överträdelser av såväl EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som tillämplig svensk författning på fiskeområdet.
Skäl för förslaget: Som framgår av avsnitt 7.2.3 täcker brottsbe- skrivningar som är riktigt utformade in det område som bör vara straffbart och exkluderar samtidigt handlingar som inte är avsedda att vara kriminaliserade. Eftersom regelverket på fiskeområdet är omfattande bedömer utredningen att hänvisningar i fiskelagen till ett antal uppräknade handlingsnormer för vilka överträdelser kriminali- seras, riskerar att framstå som otydligt för den enskilde och bidrar sannolikt inte heller till förbättrad regelefterlevnad. Med beaktande av de många gånger generellt avfattade
Brottsbeskrivningar är väl lämpade för den till viss del dynamiska regelmassa som fiskeregleringen består av. Fiskelagsutredningen beskrev i sitt betänkande (SOU 2010:42) att de speciella förhållandena på fiskets område medför ett behov av mer flexibla straffbestämmelser än t.ex. miljöbalken. Som grund för denna uppfattning anförde utred- ningen bl.a. att vissa betydelsefulla förordningar på fiskets område endast gäller för ett år för att därefter ersättas av en ny liknande för- ordning. Exempel på sådana förordningar är så kallade
214
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
tilldelning av fiskekvoter. I detta sammanhang påpekade Fiskelags- utredningen att enbart
9.2Förslag till ändringar i fiskelagen (1993:787)
9.2.1Särskilt allvarliga överträdelser enligt 40 § fiskelagen
Utredningens förslag: Av 40 § fiskelagen ska följa att till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1.riktar fiskeinsats mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiskeförbud eller fiskar i ett område med fiskeförbud eller fiskestopp,
2.fiskar med förbjudna fiskeredskap eller fiskemetoder eller fiskar med fiskeredskap som används eller har modifierats på ett sätt som inte är tillåtet eller samtidigt fiskar med fler än högsta tillåtna antal fiskeredskap,
3.fiskar utan giltig licens, godkännande eller tillstånd för den fiskeverksamhet som bedrivs eller vid upprepade tillfällen eller i större omfattning fiskar utöver föreskriven eller individuellt fastställd tillåten fångstmängd,
4.omlastar eller deltar i fiskeverksamhet med fiskefartyg som har deltagit i olagligt, orapporterat eller oreglerat fiske,
5.vid upprepade tillfällen eller i större omfattning kastar ut fångst som omfattas av landningsskyldighet eller vid upp- repade tillfällen eller i större omfattning behåller ombord, om- lastar eller landar fångst som ska återutsättas,
6.underlåter att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla uppgifter om position, däribland uppgifter som ska sändas med satel-
3TAC- och stoppförordningar kommenteras närmare under avsnittet om kvoter och fiske- möjligheter.
215
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
litbaserat kontrollsystem för fartyg, eller vid upprepade till- fällen underlåter att fullgöra skyldigheten att registrera, rappor- tera eller anmäla fångst eller fångstrelaterade uppgifter, eller
7. använder fiskeredskap med falsk eller dold märkning.
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brotts- balken.
Det som sägs om straff i första stycket gäller bara om inte annat följer av 41 §.
Skäl för förslaget:
Allmänna överväganden
De överträdelser som bör bedömas kunna ha ett sådant straffvärde att fängelse bör kunna följa är de som har en direkt negativ påverkan på bestånd och marin miljö, eller indirekt sådan effekt genom att kontrollfunktioner inte fungerar vid vissa typer av överträdelser. I vissa fall bör dock krävas att begränsande rekvisit är uppfyllda för att överträdelserna ska anses så allvarliga att fängelse bör kunna följa. Utöver att en normöverträdelse har konstaterats uppställs för vissa av överträdelserna därför att de har begåtts vid upprepade tillfällen eller i större omfattning. Dessa begränsande rekvisit kommenteras särskilt närmare nedan.
Av
216
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
ska fastställas av en medlemsstats behöriga myndighet med beaktande av sådana kriterier som den skada som åsamkats, överträdelsens värde, dess omfattning eller om den har upprepats.4
Utöver de överträdelser som kan utgöra allvarliga överträdelser enligt
Vid bedömningen av en överträdelses allvar bör inte bara den skada som åsamkats beaktas, utan även den risk för skada eller otill- börlig vinning som en överträdelse medför. En överträdelse som rik- tar sig mot en kvoterad eller hotad art kan anses allvarlig redan vid en mindre kvantitet, medan en större kvantitet kan krävas om det är fråga om en okvoterad eller ickehotad art. Därutöver kan bedömningen påverkas av t.ex. de redskap som används, den tid som överträdelsen pågått, var överträdelsen skett och hur stort fartyget är. En över- trädelse ska kunna anses vara av allvarlig art även om den skada eller vinning som överträdelsen kunnat medföra undvikits på grund av till- fälliga omständigheter. Även arter som inte är kvoterade eller direkt hotade men som är fiskereglerade kan behöva särskilt hänsynstag- ande. Dessutom kan det vid bedömningen av om en överträdelse är av allvarlig art även beaktas om överträdelsen medfört risk för stor skada eller vinning, om den som gjort sig skyldig till överträdelsen har visat bristande vilja att följa gällande regler, om överträdelsen skett på ett särskilt förslaget sätt eller om överträdelsen skett på ett organi- serat och systematiskt sätt.5
Punkterna i förslaget till straffbestämmelse är således kopplade till
De överträdelser som utredningen har beskrivit i förslaget till ny
40 § fiskelagen är enligt utredningen typiskt sett sådana att de inne- bär eller kan innebära negativa konsekvenser för vattenlevande arter och de kontrollfunktioner som ska värna bestånden och den marina
4
5Prop. 2011/12:137 (Införande av ett pricksystem på fiskets område) s. 27 ff.
217
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
miljön. Risken för skador på bestånd och marin miljö motiverar att överträdelserna kriminaliseras i en bestämmelse med fängelse i straff- skalan. Huruvida det faktiskt har uppstått skador eller risk för skador är därför inte något som behöver utredas särskilt eller föras bevis- ning om i varje enskilt fall. För vissa av dem krävs emellertid att de dessutom ska fylla något av de begränsande rekvisiten nedan för att betraktas så allvarliga att fängelse bör kunna följa på överträdelsen.
Grundläggande för skyddet av marin miljö och bestånd är således de olika formerna av reglering av fiskeinsatsen. Verktyg för detta är t.ex. kvoter och andra former av fångstbegränsningar knutna till art eller område samt krav på licenser och tillstånd. Att rikta fiskeinsats mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiskeförbud eller att fiska i ett område med fiskeförbud eller fiskestopp bör därför kunna anses som särskilt allvarliga överträdelser i sig. Detsamma gäller att fiska med förbjudna fiskeredskap eller fiske- metoder eller att fiska med fiskeredskap som används eller har modi- fierats på ett sätt som inte är tillåtet, samt att fiska utan giltig licens, godkännande eller tillstånd för den fiskeverksamhet som bedrivs eller systematiskt eller att i större omfattning fiska utöver föreskriven eller individuellt fastställd tillåten fångstmängd. Även att omlasta eller del- ta i fiskeverksamhet med fiskefartyg som har deltagit i olagligt, orap- porterat eller oreglerat fiske är en form av överträdelse som kan ha såväl en direkt negativ påverkan för bestånd och marin miljö som indirekt sådan och bör därför i sig själv kunna anses som särskilt allvarlig överträdelse.
Andra viktiga verktyg för att reglera och kontrollera fiskeinsatsen och därmed skydda marin miljö och bestånd är regleringar av vilken fisk som tas ombord och landas. Att vid upprepade tillfällen eller i större omfattning kasta ut fångst som omfattas av landningsskyldig- het eller att vid upprepade tillfällen eller i större omfattning behålla ombord, omlasta eller landa fångst som ska återutsättas bör därför kunna anses som särskilt allvarliga överträdelser.
Även vissa överträdelser av de bestämmelser som syftar till att möj- liggöra kontroll bör kunna anses som särskilt allvarliga. Detta bör gälla för underlåtenhet att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla upp- gifter om position, däribland uppgifter som ska sändas med satellit- baserat kontrollsystem för fartyg, eller att systematiskt underlåta att fullgöra skyldigheten att registrera, rapportera eller anmäla fångst
218
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
eller fångstrelaterade uppgifter, eller att använda fiskeredskap med falsk eller dold märkning.
Till skillnad från nu gällande 40 § fiskelagen, som är uppdelad i överträdelser mot föreskrifter i första stycket och överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken i andra stycket, får bestämmelsen en generell utformning och begränsas således inte till överträdelser av särskilt angivna regelverk. Den föreslagna utformningen inne- håller inte heller något särskilt utpekat specialsubjekt, vilket innebär att bestämmelsen även kan omfatta fritidsfiskare i den mån en viss handlingsnorm gäller för fritidsfiskare.6
Särskilt om de begränsande rekvisiten
De överträdelser som beskrivs i förslaget till ny 40 § i fiskelagen har utredningen bedömt ha direkt negativ påverkan för bestånd och marin miljö, eller indirekt sådan effekt genom att kontrollfunktioner inte fungerar vid vissa typer av överträdelser. Vissa av punkterna i den nya paragrafen innehåller emellertid även begränsande rekvisit för att överträdelsen/överträdelserna ska anses så allvarliga att de ska kunna straffas med fängelse. Utöver att en normöverträdelse har kon- staterats ska vissa av gärningarna därför dessutom ha skett vid upp- repade tillfällen eller varit enskilda överträdelser av större omfattning.
Av artikel 3.2 i
Rekvisitet upprepning är i bestämmelsen kopplat till vissa särskilt angivna överträdelser. För att överträdelserna ska bestraffas enligt bestämmelsen ska det således handla om samma typ av överträdelse. Hur nära i tid överträdelsen måste vara för att kvalificera beror på överträdelsens allvar och omfattning och är således en fråga för rätts- tillämpningen.
6EU:s gemensamma fiskeripolitik omfattar fritidsfiskare endast i de fall det anges uttryck- ligen.
219
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
Av artikel 3.2 i
Vad som ska anses vara omfattande följer delvis samma resone- mang som beträffande upprepning, dvs. bedömningen kan variera beroende av huruvida t.ex. en art är hotad eller kvoterad. Hur omfatt- ande en överträdelse ska anses vara förändras således över tid och är en fråga för rättstillämpningen utifrån omständigheter och förhåll- anden vid tid och plats för överträdelsen.
Straffskalan
Som anförts tidigare syftar EU:s fiskeripolitik bl.a. till att skydda och bevara livskraftiga fiskbestånd i unionens vatten och att skydda den marina miljön. Som jämförande exempel på bestämmelser med lik- nande skyddsintressen finns brott mot områdesskydd (29 kap. 2 § miljöbalken), otillåten hantering av invasiv främmande art (29 kap. 2 c § miljöbalken) och miljöfarlig kemikaliehantering (29 kap. 3 § miljöbal- ken) för vilka straffskalan innehåller böter till fängelse i högst två år. Utredningen föreslår emellertid att straffet för allvarliga fiskebrott enligt 40 § fiskelagen ska kunna bestämmas till böter eller fängelse i högst ett år. Bestämmelsen omfattar således alla de allvarligaste över- trädelserna enligt det tidigare generellt avfattade blankettstraffbudet i 40 § fiskelagen, medan de överträdelser som inte är fullt lika allvar- liga kommer att omfattas av en ren bötesbestämmelse (se av- snitt 9.2.2).
Av punkt 39 i preambeln till kontrollförordningen framgår att ett stort antal allvarliga överträdelser av bestämmelserna i den gemen- samma fiskeripolitiken förekommer i EU:s vatten eller begås av unionens aktörer och att det i stor utsträckning beror på det faktum att de sanktioner som slås fast i nationell lagstiftning vid allvarliga överträdelser av dessa bestämmelser inte ligger på en avskräckande nivå. Detta problem förvärras ytterligare av att sanktionerna skiljer sig så mycket mellan medlemsstaterna, vilket uppmuntrar olagliga aktörer att verka i de vatten eller på de medlemsstaters territorier där
220
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
sanktionerna är mildast. Det är därför lämpligt att de allvarligaste överträdelserna av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripoli- tiken bedöms med beaktande av skadans art, värdet av de fiskeripro- dukter som erhållits genom att den allvarliga överträdelsen begåtts, överträdarens ekonomiska situation och eventuella upprepningar av överträdelsen.
Det kan också förekomma situationer när omständigheterna är så försvårande att straffskalan i 40 § fiskelagen inte är tillräcklig. För att även sådana situationer ska kunna hanteras anser utredningen att det grova fiskebrottet i 40 a § fiskelagen ska finnas kvar för de all- varligaste överträdelserna. Vid bedömande av om ett fiskebrott är grovt ska enligt denna bestämmelse särskilt beaktas om brottet avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd. Vissa av dessa kvalifi- cerande rekvisit är även del av vissa av punkterna i förslaget till ny 40 § fiskelagen. Det kan emellertid förekomma situationer där om- ständigheterna är sådana att en fiskeinsats exempelvis riktas mot bestånd med fiskestopp och att fisket samtidigt bedrivs i stor omfatt- ning eller att fisket sker med otillåtna fiskeredskap efter skyddsvärda bestånd. För sådana särskilt allvarliga situationer där det förekommer ”överskott av klander”, anser utredningen att det bör finnas ett grovt brott där brottsligheten direkt är på fängelsenivå och straffskalan omfattar fängelse i högst två år.
Vid bedömningen av lämpliga straffskalor har utredningen beak- tat det motstånd som 2003 års höjning av straffmaximum för fiske- brott mötte hos Lagrådet.7 Regeringen hade i lagrådsremissen före- slagit att maximistraffet för brott mot fiskelagen skulle höjas från sex månaders fängelse till två års fängelse. Trots att Lagrådet mot- satte sig en sådan höjning, höjdes straffskalan från sex månader till ett år samt infördes en särskild straffbestämmelse om grovt brott med fängelse i högst två år som påföljd. Av särskilt intresse i här aktuellt sammanhang är att Lagrådet i sitt yttrande bl.a. framhöll att den föreslagna höjningen på grund av havsrättskonventionen i prin- cip bara skulle gälla brott begångna inom svenskt sjöterritorium, vilket innebar att det skulle komma att uppstå anmärkningsvärda skillnader i påföljden för ett brott beroende på var detta begåtts.
Lagrådet anförde vidare bl.a. att den höjning av straffskalan som föreslogs (fängelse i högst två år) måste betecknas som mycket
7Se Lagrådets protokoll vid sammanträde den 8 januari 2003 i prop. 2002/03:41 s. 49 f.
221
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
kraftig, inte minst mot bakgrund av att det inte fanns något fall i praxis som föranlett ett fängelsestraff. Det skulle under sådana omständig- heter enligt Lagrådet ha varit angeläget att förslaget lämnat vägledning om i vilka fall eller under vilka omständigheter som den förhöjda straffskalan skulle användas. Detta skulle exempelvis ha kunnat ske genom en gradindelning av brotten med angivande av vad som särskilt skulle beaktas vid bedömningen av om ett brott var att anse som grovt.
Förslaget till ny lydelse av 40 § fiskelagen tillsammans med för- slaget om en ny bestämmelse för ren bötesbrottslighet samt nuvar- ande bestämmelse om grovt brott tydliggör enligt utredningen vilka situationer som utgör en typ av mindre allvarlig bötesbrottslighet, allvarlig brottslighet med en straffskala som innehåller både böter och fängelse samt de allra allvarligaste fallen som har en straffskala som endast innehåller fängelse.
Som kommenteras ovan kommer även förslaget till ny 40 § fiske- lagen inte kunna leda till annan påföljd än böter inom svensk ekono- misk zon med anledning av Sveriges åtaganden enligt Havsrättskon- ventionen.
Ringa överträdelser
Enligt 40 § tredje stycket nuvarande fiskelagen ska det till ansvar enligt samma bestämmelse inte dömas om gärningen är att bedöma som ringa.
Av samma skäl som för nuvarande reglering ska inte dömas till ansvar om gärningen är ringa. Vad som utgör ringa överträdelser behandlas i prop. 1992/93:232 s. 74.
Undantag för ringa överträdelser gäller även förslaget till ny bötes- bestämmelse (40 b §).
222
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
9.2.2Ny bestämmelse för ren bötesbrottslighet
Utredningens förlag: Till böter döms den som, om gärningen inte ska leda till ansvar enligt 40 §, uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot
1.bestämmelser i
–hur fiske ska bedrivas,
–förvaring, beredning eller bearbetning av fångst ombord på fiskefartyg,
–omlastning, landning eller vägning och saluföring av fångst,
–förvaring av fiskeredskap ombord på fiskefartyg,
–anmälnings- eller uppgiftsskyldighet,
–sparande och tillgängliggörande av information om fångst och position eller
–märkning av fiskeredskap,
2.25 §
3.föreskrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket,
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 50 a § eller om gärningen är belagd med straff i brotts- balken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Det som sägs om straff i första stycket gäller bara om inte annat följer av 41 §.
Skäl för förslaget: Som framgår av avsnitt 9.2.1 föreslås att vissa särskilt angivna och allvarliga överträdelser av EU:s och Sveriges fiskebestäm- melser ska kunna straffas med fängelse. För övriga överträdelser som inte omfattas av dessa beskrivningar, men där straffsanktionering ändå anses påkallat, föreslås en ny straffbestämmelse enligt vilken över- trädelser endast ska kunna sanktioneras med böter.
I enlighet med utredningens slutsatser i avsnitt 7.2.3 bör straff- bestämmelser i första hand utformas som brottsbeskrivningar. Som framgår av samma avsnitt är det emellertid inte alltid genomförbart att ange alla former av kriminaliserade överträdelser som brottsbe-
223
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
skrivningar, exempelvis i de fall grundregelverket är mycket omfatt- ande. EU:s fiskeregelverk är ett harmoniserat lagstiftningsområde som vilar på en förhållandevis omfattande regelmassa. Utredningen bedömer därför att det inte är möjligt att beskriva alla potentiella regelöverträdelser på bötesnivå i brottsbeskrivningar. Nästa steg blir därför att undersöka möjligheten att ange de straffbara överträdelserna i ett blankettstraffbud med angivande av de grundförordningar som innehåller aktuella handlingsnormer.
Beträffande hur ett blankettstraffbud bör se ut avseende
För att det ska anses godtagbart med ett blankettstraffbud med vid hänvisning till ett regelområde när handlingsnormerna som på fiskeområdet består av ett stort antal olika förordningar och artiklar med hänvisningar till dynamiska bilagor och tabeller, bör det öppna blankettstraffbudet kombineras med dels en begränsande ram, dels krav på att regeringen i Svensk författningssamling (SFS) tillkänna- ger tillämpligt grundregelverk.8
8Se om regeringens tillkännagivanden i avsnitt 7.3.
224
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
Som konstaterats är EU:s fiskelagstiftning omfattande vilket ställer vissa krav på den som ska bedöma vad som inrymmas i ett blankettstraffbud som hänvisar till detta regelverk. Det finns i detta sammanhang emellertid skäl att påminna om de höga krav Högsta domstolens ställer i NJA 2007 s. 227 på de som har att följa regel- verket att sätta sig in detsamma.9
Som konstaterats ovan avseende nuvarande fiskelagens 40 § andra stycket, räknas ett antal förfaranden upp inom vilka straffbarhet kan förekomma vid överträdelser. Fiskelagsutredningen (SOU 2010:42 s. 590) konstaterade emellertid att denna uppräkning inte längre var tillräcklig. Efter den genomgång som den utredningen gjorde av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken i syfte att identi- fiera de bestämmelser som bör vara straffsanktionerade, konstaterades att uppräkningen av överträdelser inte täckte samtliga överträdelser som ska vara straffbelagda. Uppräkningen behövde därför komplet- teras, bl.a. med ett gällande överträdelser av
För att närmare ange de situationer blankettstraffbudet är tillämpligt föreslår utredningen att bestämmelsen ska omfatta hand- lingar som innebär överträdelser av EU:s gemensamma fiskeripolitik inom en ram som anges i sju strecksatser.
Av nuvarande 40 § första stycket fiskelagen framgår vidare att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller
Som närmare har redogjorts för i avsnitt 4.4.4 konstaterade Högsta domstolen i NJA 2005 s. 33, att regeringsformen inte tillåter att förvaltningsmyndigheter fyller ut blankettstraffbud med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straff- beläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. I prak- tiken har således 40 § första stycket fiskelagen sedan dess endast haft böter som påföljdsalternativ, vilket enligt utredningen även bör åter- speglas av straffbestämmelsen. Utredningen föreslår därför att vad som framgår av 40 § första stycket fiskelagen flyttas till en egen punkt i förslaget till ny bötesbestämmelse i fiskelagen. Utredningen
9Se HD:s resonemang i NJA 2007 s. 227 som kommenteras i avsnitten 4.3.2 och 4.4.4.
225
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
föreslår därtill att även annan bötesbrottslighet som förekommer i fiskelagen, dvs. 23 a § och 39 §, samlas i samma straffbestämmelse.
Bestämmelsen tillämpas endast för det fall ansvar inte ska utkrävas enligt 40 §.
Till ansvar ska på samma sätt som enligt nuvarande 40 § fiske- lagen inte dömas om överträdelsen är att betrakta som ringa.
9.2.3Förhållandet till 41 § fiskelagen
Utredningens förslag: Bestämmelsen i 41 § fiskelagen ska i tillämpliga delar gälla även de föreslagna straffbestämmelserna i 40 och 40 b §§.
Skäl för förslaget: Av 41 § första stycket fiskelagen framgår att den som i Sveriges ekonomiska zon begår brott enligt 37 eller 40 §§ samma lag döms till böter. Av bestämmelsens andra stycke följer att om någon vid fiske i näringsverksamhet har begått brott enligt 37 eller 40 § genom att bedriva otillåtet fiske eller genom att brista i skyldig- heten att lämna uppgift om fisket skall, om gärningen avser verksam- het som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor och påföljden bestäms till böter, böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är ettusen kronor.
Eftersom 40 § andra stycket med vissa kompletteringar flyttades från 11 § lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken, se prop. 1995/96:8 och 1995/96:JoU5, fram- går betydelsen av otillåtet fiske närmare av förarbetena till denna bestämmelse. Enligt prop. 1994/95:75 (s. 57) inrymmer begreppet otillåtet fiske: otillåten användning av fiskefartyg, fiskeredskap eller fiskemetod eller att det sätt på vilket fartyget, metoden eller red- skapet används på är otillåtet. Som exempel nämndes att ett redskap inte är märkt eller utmärkt på rätt sätt. I begreppet inryms även att fisket skett på en otillåten plats eller vid otillåten tidpunkt eller att det i övrigt innefattar otillåten fångst av helt eller delvis fredade bestånd. Denna ståndpunkt bekräftade regeringen i propositionen 2007/08:107, Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (s. 20). Dessa exempel utgjorde enligt regeringen exempel på brott som till sin art är de all- varligaste överträdelser som kan förekomma på fiskeområdet.
226
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
Utredningen föreslår att 41 § fiskelagen på samma sätt som tidig- are gäller de förfaranden som inryms i otillåtet fiske samt att brista i skyldigheten att lämna uppgift om fisket i de delar som omfattas nu av 40 och 40 b § fiskelagen.
9.3Förslag till ändringar i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
9.3.1Särskilt allvarliga överträdelser i 11 § lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
Utredningens förslag: Av 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska följa att till böter eller fäng- else i högst ett år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1.bedriver handel med, importerar, exporterar, eller transport- erar fisk som fångats av eller fiskeriprodukter som härrör från olagligt, orapporterat eller oreglerat fiske, eller från fiskefartyg som förts upp på Europeiska unionens förteckning över IUU- fiskefartyg,
2.förfalskar dokument, data eller information eller använder för- falskade eller ogiltiga dokument eller data eller förfalskad eller ogiltig information i samband med saluföring, distribution, transport, lagring eller bearbetning av fiskeriprodukter eller fiskeri- och vattenbruksprodukter,
3.i något led av produktion, bearbetning eller distribution systematiskt brister när det gäller åtgärder för att fiskeri- och vattenbruksprodukter ska vara märkta och spårbara från fångsten eller skörden till detaljhandelsskedet på ett sätt som gör att identifiering av produkterna försvåras eller kan komma att försvåras, eller
4.vid upprepade tillfällen eller i större omfattning saluför fångst som kommer från fritidsfiske i havet eller för konsumtion saluför sådan fångst som fiskats i vetenskapligt syfte och som inte får säljas.
227
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott enligt paragrafen ska dömas till ansvar enligt 23 kap. brotts- balken.
Skäl för förslaget: På samma sätt som förslaget till ny straffbestäm- melse i 40 § fiskelagen bygger förslaget till ny straffbestämmelse i 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken på ett urval av särskilt allvarliga överträdelser av
Av
Punkterna i förslaget till straffbestämmelse är på samma sätt som förslaget till ny 40 § fiskelagen kopplade till
228
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
miljö, eller indirekt sådan effekt genom att kontrollfunktioner inte fungerar vid vissa typer av överträdelser. Även gärningar som bidrar till att konsumenter vilseleds bör omfattas. Bedömningen motsvarar, frånsett det i tillämpliga delar de bedömningar som gjordes vid införandet av nuvarande straffbestämmelser i bl.a. livsmedelslagen.
Frågor om subjektiv täckning behandlas i avsnitt 7.2.6 och 9.6.
Straffskalan ska vara böter till fängelse i högst ett år
Beträffande straffskalan i förslaget till ny 11 § lagen om EU:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken gör utredningen samma bedömning som beträffande förslaget till ny lydelse av 40 § fiskelagen, se avsnitt 9.2.1.
De begränsande rekvisiten, straffskalan och ringa överträdelser
I dessa delar görs samma bedömningar som avseende förslaget till ny lydelse av 40 § fiskelagen. Se bedömning och förslag i avsnitt 9.2.1.
9.3.2Ny bestämmelse för ren bötesbrottslighet
Utredningens förlag: Till böter döms den som, om gärningen inte ska leda till ansvar enligt 11 §, uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelser om bearbetning, distribution, saluföring eller annan hantering av fiskeriprodukter eller fiskeri- och vatten- bruksprodukter eller bestämmelser om kvalitetsnormer som gäller för handel med dessa produkter i
1.
2.föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.
Skäl för förslaget: Som framgår av avsnitt 9.3.1 föreslås att vissa sär- skilt allvarliga överträdelser av EU:s förordningar ska kunna straffas med fängelse. För övriga överträdelser som inte omfattas av dessa beskrivningar, men där straffsanktionering ändå anses påkallat, före- slås en ny straffbestämmelse enligt vilken överträdelser endast ska kunna sanktioneras med böter.
229
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
I enlighet med utredningens slutsatser i avsnitt 7.2.3 bör straff- bestämmelser för bästa förståelse och regelefterlevnad utformas som brottsbeskrivningar. Som framgår av samma avsnitt är det emellertid inte alltid genomförbart att ange alla former av kriminaliserade över- trädelser som brottsbeskrivningar, exempelvis i de fall grundregel- verket är mycket omfattande. På samma sätt som avseende förslaget till 40 b § fiskelagen bedömer utredningen att det inte är möjligt att beskriva alla potentiella regelöverträdelser på bötesnivå i brottsbe- skrivningar. Omfattningen och antalet förordningar som utgör EU:s gemensamma fiskeripolitik, utöver den del som redan kompletteras av fiskelagen, gör att angivande av enskilda
För att det ska anses godtagbart med ett blankettstraffbud med vid hänvisning till ett regelområde när handlingsnormerna som på fiskeområdet består av ett stort antal olika förordningar och artiklar med hänvisningar till dynamiska bilagor och tabeller, bör det öppna blankettstraffbudet kombineras med dels en begränsande ram, dels att regeringen i svensk författningssamling (SFS) tillkännager det grund- regelverk som gäller.
För att närmare ange de situationer blankettstraffbudet är tillämp- ligt föreslår utredningen att bestämmelsen ska innehålla en begräns- ande ram som reglerar vilka överträdelser av EU:s gemensamma fiskeripolitik som ska vara straffbara enligt bestämmelsen.
Paragrafen straffbelägger de överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som inte är sådana att de upp- fyller brottsbeskrivningarna i 11 § första stycket. Paragrafen är således subsidiär i förhållande till 11 §.
Till ansvar ska inte dömas om överträdelsen är att betrakta som ringa. Till ansvar ska inte heller dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift.
230
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
9.4Gränsdragning i förhållande till bestämmelser om administrativa sanktionsavgifter
Utredningens förslag: Överträdelser som kan leda till fängelse ska i första hand hanteras straffrättsligt för det fall också bestäm- melser om administrativa sanktionsavgifter är tillämpliga för överträdelsen.
Till ansvar för överträdelser som endast kan leda till böter ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift.
Skäl för förslaget: Enligt nuvarande 40 b § fiskelagen ska inte dömas till ansvar enligt 40 § första eller andra stycket, om gärningen kan leda till sanktionsavgift. På samma sätt ska enligt 11 § andra stycket lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken inte dömas till ansvar enligt 11 § samma lag, om gärningen kan leda till sanktionsavgift.
Enligt 6 kap. 2 b § förordningen (1994:1716) om fisket, vatten- bruket och fiskerinäringen ska sanktionsavgift enligt fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken tas ut för de överträdelser och med de belopp som anges i bilaga 1 och 2 till samma förordning. Havs- och vattenmyndigheten beslutar om sanktionsavgifter för överträdelser enligt fiskelagen. Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket beslutar inom sina respek- tive ansvarsområden om sanktionsavgift för överträdelser enligt lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.
Av ovan angivna bestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken framgår att över- trädelser i första hand ska sanktioneras med administrativa sanktions- avgifter, framför straffrättsliga sanktioner, för det fall sådana sank- tionsavgifter är föreskrivna för den aktuella överträdelsen. Jämfört med utredningens förslag gäller enligt de nuvarande bestämmelserna sanktionsavgifternas företräde utan undantag, vilket på grund av dub- belbestraffningsförbudet i praktiken innebär en avkriminalisering för de överträdelser som träffas av en sanktionsavgiftsföreskrift. Sank- tionsavgiftssystemet kan således sägas ha företräde framför det straff- rättsliga systemet när det finns föreskrifter om sanktionsavgift för en viss gärning eller underlåtenhet.
231
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
Problemet med att vissa överträdelser kan bli så allvarliga att det krävs en strängare sanktion har tidigare behandlats i prop. 2013/14:184 (s. 74 ff.). Regeringen kom vid detta tillfälle fram till att även allvarliga överträdelser bör hanteras inom sanktionsavgiftssystemet, men med högre sanktionsbelopp.
Utredningen föreslår emellertid att ansvar för de särskilt allvar- liga överträdelserna, som har både böter och fängelse i straffskalan, i stället i första hand ska leda till straffrättsliga påföljder. Motsvarande uppdelning, där fängelsegrundande brott som beskrivs med brotts- beskrivningar har företräde framför sanktionsavgifter, har nyligen införts i livsmedelslagen (2006:804).
Enligt 29 § livsmedelslagen ska den dömas till böter som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller för- bud som finns i de
Inför de senaste ändringarna av livsmedelslagen, varvid bl.a. de fängelsegrundande överträdelserna beskrivs i 28 a §, innebar det ur- sprungliga förslaget (Ds 2017:5) att det inte skulle dömas till straff- rättsligt ansvar enligt någon av bestämmelserna ovan om gärningen kunde leda till sanktionsavgift. I propositionen Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan (prop. 2017/18:165) anförde regeringen bl.a. att det endast är överträdelser av mindre allvarlig karaktär som ska kunna bli föremål för sanktionsavgifter och att allvarliga överträdelser redan av det skälet att de har ett förhållandevis högt straffvärde inte bör komma i fråga för ett sanktionsavgiftssystem eftersom det för så- dana överträdelser finns ett behov av kriminalisering. Allvarliga överträdelser är också enligt regeringen generellt sett mer svårut- redda och bör även av det skälet hanteras av polis och åklagare. En förutsättning för en sanktionsväxling är att överträdelserna är enkla att konstatera och att de bakomliggande materiella handlingsreglerna är klara och tydliga. Även om dessa förutsättningar är uppfyllda kan det enligt regeringen finnas situationer då överträdelser av en regel kan få sådana konsekvenser att överträdelsen, sedd för sig eller i kom- bination med andra överträdelser, bör betraktas som så straffvärd att
232
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
den i stället bör sanktioneras med straff. De regler som är aktuella för ett sanktionsavgiftssystem är därför främst sådana som är av rent administrativ karaktär. Regler av mer materiell karaktär ska därför enligt regeringen i nämnda proposition även fortsättningsvis i första hand omfattas av straffbestämmelserna. En sådan uppdelning innebär enligt regeringen också att systemet erbjuder en förutsebarhet för den enskilde i fråga om vilken typ av överträdelser som kan ge den ena eller den andra effekten.10
Under lagstiftningsarbetet med effektivare sanktioner i livsmedels- kedjan efterfrågade Lagrådet förtydligande av förhållandet mellan all- varliga gärningar som kan leda till ett fängelsestraff enligt 28 a § livs- medelslagen och systemet med sanktionsavgifter. Regeringen slog fast att avsikten med sanktionsavgifter är att de endast ska träffa överträdelser som är mindre allvarliga. De överträdelser som i livs- medelsfallet skulle kunna leda till en sanktionsavgift var därför i huvud- sak sådana som föll under tillämpningsområdet för bötesbestämmel- sen i 29 § livsmedelslagen. Regeringen konstaterade också att det, som också Lagrådet hade framhållit, inte helt kunde uteslutas att vissa överträdelser som kunde leda till en sanktionsavgift också skulle kunna medföra straffansvar enligt 28 a § livsmedelslagen. Risken an- sågs dock liten och det är en uppgift för regeringen att vid urvalet av vilka bestämmelser som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet mini- mera risken för en sådan överlappning. Mot den bakgrunden och för att säkerställa att allvarliga gärningar inte kommer att avkriminaliseras ansåg regeringen att den föreslagna bestämmelsen i 30 § tredje stycket livsmedelslagen, vilken reglerar förhållandet mellan straff och sank- tionsavgifter, bör begränsas till att avse gärningar som omfattas av 29 §, dvs. den rena bötesbestämmelsen. Skulle en gärning trots allt omfattas av båda sanktionssystemen ankommer det i slutändan på rättstillämp- ningen att säkerställa att dubbelbestraffningsförbudet efterlevs.11
Av samma skäl som regeringen anförde i propositionen 2017/18:165, föreslår utredningen att för det fall en överträdelse om- fattas av både en straffbestämmelse och en sanktionsavgiftsbestäm- melse bör straffbestämmelsen, vid allvarligare överträdelser, ges före- träde framför bestämmelser om sanktionsavgifter. Det kan emellertid förekomma överträdelser som vid enstaka tillfällen innebär mindre allvarliga brister som är lämpliga för sanktionsavgift, medan t.ex.
10A. prop. s. 50 ff.
11Prop. 2017/18:165 s. 58 ff.
233
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
upprepade fall bör kunna straffas eftersom det då måste anses vara allvarliga överträdelser. Uppgiftsskyldigheten i sjätte punkten i utred- ningens förslag i avsnitt 9.2.1 är ett sådant exempel. Enstaka fel i t.ex. loggbok kan hanteras med sanktionsavgift, medan upprepade över- trädelser som ger intryck av att överträdelserna är närmast systema- tiska är så allvarligt att överträdelserna ska sanktioneras straffrättsligt. Motsvarande exempel i lag om EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken är bestämmelser om spårbarhet och märk- ning. Enstaka överträdelser av vissa märkningsregler kan anses vara en mindre allvarlig brist som är lämplig för sanktionsavgift, men där upprepade eller omfattande brister av samma märkningsregel ska sanktioneras straffrättsligt eftersom det då måste anses vara fråga om ett allvarligt fusk.
Utredningen bedömer sammantaget att de överträdelser som om- fattas av brottsbeskrivningarna i förslaget till ändrade 40 § fiskelagen respektive 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är så allvarliga att de i första hand bör hanteras straff- rättsligt. Av skäl som anges ovan bör emellertid bestämmelserna om sanktionsavgifter ha företräde framför bötesbrotten i utredningens förslag till ny 40 b § fiskelagen respektive 11 a § lagen om EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.
9.5Regeringen tillkännager de
Utredningens förslag: Det ska i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken införas bestämmelser om att regeringen ska tillkännage vilka
Skäl för förslaget: Som framgår av avsnitt 7.2.5 bedömer utred- ningen att ett helt öppet blankettstraffbud som endast hänvisar till ett visst lagstiftningsområde av legalitetsskäl kan godtas om det i regleringen förs in vissa rättssäkerhetsstärkande bestämmelser som exempelvis en ram av begränsande rekvisit och/eller krav på reger- ingens tillkännagivanden. Det bör därför i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken införas bestämmelser om att lagarna kompletterar sådana bestämmelser i
234
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
Utredningen förordar normspridningstekniken med tillkänna- givanden eftersom det mot bakgrund av det stora antal
Att regeringen tillkännager tillämpligt grundregelverk innebär till- kännagivande av de
9.6Subjektiv täckning
Utredningens förslag: För straffbarhet ska krävas uppsåt eller oaktsamhet.
Utredningens bedömning: Gärningspersonens uppsåt eller oakt- samhet ska beträffande de föreslagna bötesbestämmelserna täcka både de omständigheter som utgör den straffbara gärningen och de bakomliggande handlingsnormernas existens och innehåll.
12Motsvarar Högsta domstolens sätt att uttrycka vilka bestämmelser som gäller i NJA 2007 s. 227, se avsnitt 4.3.2 och 4.4.4.
235
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
Skäl för förslaget:
Krav på uppsåt eller oaktsamhet
Enligt fiskelagen krävs för straffansvar vid brott mot bestämmelser i lagen eller mot Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter att handlandet har varit uppsåtligt eller oaktsamt
13Se prop. 2013/14:184, Ändringar i fiskelagen, s. 71 ff.
14Regeringens proposition 1994/95:75, Vissa livsmedelspolitiska åtgärder vid ett medlemskap i Europeiska unionen, och regeringens proposition 1995/96:8, Ändringar i fiskelagen, m.m.
236
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
krav som ställs i
Av samma skäl som regeringen lade till grund för sitt förslag 2014 föreslår utredningen att det för ansvar enligt både fiskelagens och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitikens straffbestämmelser om överträdelser av
Förslaget medför en viss utvidgning av det straffbara området genom att även oaktsamma överträdelser blir straffbara. Förutsätt- ningarna för att utvidga kriminaliseringen är enligt utredningens uppfattning uppfyllda. Överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken riskerar att medföra påtaglig skada för fiskbestånden och miljön. Vissa överträdelser av fiskelagstiftningen är så allvarliga till sin art att de bör föranleda en straffrättslig sank- tion. Det är i dessa fall av stor vikt att motverka det beteende som ligger till grund för brottet. En straffsanktion får anses ha störst genomslagskraft och är därför den sanktion som är mest lämplig för att komma till rätta med sådana beteenden. Det förhållandet att straff- ansvar ska kunna inträda vid aktuella överträdelser även om oaktsam- heten inte anses grov innebär inte heller att varje oaktsamhet hur ringa den än är ska kunna föranleda ansvar. Av allmänna principer följer att straffrättsligt ansvar för oaktsamhet inte ska kunna komma i fråga för varje avvikelse från den eftersträvade normen. En viss margi- nal föreligger alltså mellan det helt aktsamma och det oaktsamma (se prop. 1988/89:113 s. 19). Gärningar som är ringa kommer dessutom även fortsättningsvis uttryckligen att undantas från straffansvar.
Vad bör omfattas av den subjektiva täckningen?
Vid i vart fall ett par tillfällen har domstolar, utöver krav på subjektiv täckning i förhållande till de faktiska omständigheterna som legat till grund för den straffrättsliga prövningen, för straffbarhet enligt 40 § andra stycket fiskelagen även uppställt krav på subjektiv täckning i förhållande till de bakomliggande handlingsnormernas existens och innehåll. Tingsrättens skäl i de aktuella domarna15 för att kräva sub- jektiv täckning i förhållande till handlingsnormernas existens och innehåll har varit att 40 § andra stycket fiskelagen inte innehåller
15Se avsnitt 8.2.3.
237
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
uttryckliga hänvisningar till de artiklar i
Utifrån den samlade bild av de lagstiftningstekniker som används för kriminalisering av överträdelser av
Genom utredningens förslag till ny lydelse av 40 § fiskelagen och
11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken införs brottsbeskrivningar som enligt utredningen i tillräcklig utsträckning beskriver den kriminaliserade gärningen. Utredningen bedömer därför att det saknas skäl att uppställa krav på subjektiv täckning i förhållande till annat än de omständigheter som utgör det straffbara handlandet. I vissa av punkterna i 40 § fiskelagen resp. 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är det dock rimligt att kravet på subjektiv täckning gäller även t.ex. förhållandet att fiske är förbjudet i ett visst område. Vilka krav som bör ställas på den enskilde bl.a. utifrån Högsta domstolens resone- mang i NJA 2007 s. 227 får avgöras från fall till fall inom ramen för rättstillämpningen.
Beträffande den subjektiva täckningen gör utredningen en annan bedömning avseende förslagen till 40 b § resp. 11 a § samma lagar. Som framgår ovan är dessa straffbestämmelser öppna blankettstraff- bud som hänvisar till ett regelområde, nämligen EU:s förordningar
238
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
om den gemensamma fiskeripolitiken. Bestämmelserna innehåller ramar av begränsande rekvisit och i respektive lag uppställs dessutom krav på att regeringen ska tillkännage tillämpliga förordningar i SFS. Även om både ram och krav på tillkännagivande förbättrar förutsättningarna för den enskilde att identifiera det straffbara området är bestämmel- sernas konstruktion, med beaktande av de skäl som framgår av bl.a. avsnitt 7.2.6, sådan att utredningen anser det motiverat att kravet på subjektiv täckning även ska gälla i förhållande till handlingsnormer- nas existens och innehåll, dvs. vara täckta av gärningspersonens upp- såt eller oaktsamhet.
9.7Försök och förberedelse
Utredningens förslag: Försök och förberedelse till brott enligt 40 § fiskelagen och 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska vara straffbart.
Skäl för förslaget: Enligt nuvarande 40 § fjärde stycket fiskelagen döms den till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket samma bestämmelse. Således omfattar straffansvaret enligt nuvar- ande bestämmelse brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av vissa bestämmelser i fiskelagen, men inte beträffande överträdelser av de förordningar som utgör EU:s gemensamma fiskeripolitik (dvs. 40 § andra stycket fiskelagen). Några uttryckliga skäl till varför det görs skillnad mellan grundregelverken, dvs. svensk lag och EU:s för- ordningar, framgår emellertid inte av förarbetena till fiskelagen.
Brott som straffbeläggs på försöks- och förberedelsenivå ska vara av en viss högre allvarlighetsgrad. Den skillnad som finns i fiskelagen som gör tydlig skillnad på svenska och
239
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
9.8Förhållandet till straffbestämmelser i andra lagar
Utredningens förslag: Till ansvar enligt 40 och 40 b §§ fiske- lagen samt 11 och 11 a §§ lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska inte dömas om gärningen är belagd med straff enligt brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Skäl för förslaget: I fiskelagen anges inte hur 40 § andra stycket fiskelagen förhåller sig till andra lagars straffbestämmelser. När det gäller straffbestämmelsen i 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken föreskrivs det dock att bestämmelsen är subsidiär till brottsbalken, lagen om straff för smuggling och fiske- lagen (12 §).
Om de föreslagna straffbestämmelserna helt eller delvis samman- faller med tillämpningsområdet för straffbestämmelserna i brotts- balken eller lagen om straff för smuggling ska straffbestämmelserna i dessa senare lagar ha företräde framför fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.
9.9Följder av att fängelse inte längre finns i straffskalan för viss brottslighet
Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoliti- ken med innebörd att husrannsakan enligt 28 kap. 1 § rättegångs- balken får göras för brott enligt respektive lag även om påföljden för brottet endast kan bestämmas till böter.
Skäl för förslaget:
Tvångsmedel
Generellt
De generella bestämmelserna om tvångsmedelsanvändning finns i rättegångsbalken. För tillämpningen av reglerna om tvångsmedel i brottmål förutsätts i många fall att det brott en misstanke gäller är
240
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
av viss svårhetsgrad. Detta uttrycks på varierande sätt med skilda betydelser.
För vissa tvångsmedel räcker misstanke om brott på vilket fäng- else kan följa, t.ex. för husrannsakan. I andra fall, t.ex. för häktning, ska i normalfallet för brottet straff av viss minsta svårighetsgrad vara föreskrivet för att bestämmelsen ska få tillämpas. Detta innebär att åtminstone det i straffskalan för brottet förekommande maximi- straffet måste överstiga viss nivå. I andra fall får det för brottet inte vara föreskrivet lindrigare än visst straff för att bestämmelsen ska få tillämpas. Detta innebär att det i straffskalan för brottet förekom- mande minimistraffet måste överstiga viss nivå.
Husrannsakan
Av 28 kap. 1 § rättegångsbalken framgår att om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa, får husrannsakan företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken. Rum eller förvaringsställe får, om det behövs, öppnas med våld enligt 28 kap. 6 § andra samma balk och kapitel.
Om det finns avvikande bestämmelser om husrannsakan i lag eller författning ska de gälla. Detta följer av 28 kap. 15 § rättegångsbalken.
Utöver de generellt gällande bestämmelserna om tvångsmedel i rättegångsbalken finns även särskilda bestämmelser i olika special- lagstiftningar. Kustbevakningen är en av de myndigheter som omfattas av sådan speciallagstiftning inom den direkta brottsbekämpningen. Till Kustbevakningens uppgifter inom den direkta brottsbekämpningen hör att självständigt bl.a. upptäcka och ingripa mot, utreda och beivra brottslig verksamhet. Brott som ingår i den direkta brottsbekämp- ningen är bl.a. brott mot fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (3 kap. 1 § och 2 § första stycket 4 b och c kustbevakningslagen (2019:32).
Bland de befogenheter som tillkommer Kustbevakningen inom den direkta brottsbekämpningen finns bland annat rätten att göra husrannsakan. Av 3 kap. 8 § kustbevakningslagen framgår att en
241
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
kustbevakningstjänsteman har samma rätt som en polisman att enligt 28 kap. 5 § rättegångsbalken göra husrannsakan för brott som omfattas av den direkta brottsbekämpningen. Enligt samma bestäm- melse får husrannsakan göras även om påföljden för gärningen, till följd av bestämmelserna i lagen (1996:517) om begränsning av tillämpningen av svensk lag när det gäller vissa brott som begåtts på utländska fartyg eller 41 § första stycket fiskelagen (1993:787), endast kan bestämmas till böter. Av 41 § fiskelagen framgår som anförts tidigare, att den som i Sveriges ekonomiska zon begår brott enligt 37 eller 40 §§ fiskelagen ska dömas till böter (inte böter eller fängelse i högst ett år som framgår av dessa bestämmelser). Således gäller denna särbestämmelse om rätt att göra husrannsakan för brotts- lighet som endast kan leda till böter endast för brottslighet som begås eller kan misstänkas i Sveriges ekonomiska zon. För husrannsakan i territorialvattnet krävs fortsatt att fängelse finns i straffskalan för det brott som kan misstänkas. Detta eftersom kustbevakningstjänsteman inte har annan rätt än polisman enligt 28 kap. 5 § rättegångsbalken, dvs. att vid fara i dröjsmål ingripa mot misstänkt brottslighet på vilket fängelse kan följa.
Av 28 kap. 10 § framgår att en polisman, för samma ändamål som i bl.a. 28 kap. 1 §, också får undersöka annat ställe än som räknas upp i 1 § även om platsen inte är tillgänglig för allmänheten. En sådan plats kan exempelvis vara gårdsplaner, fabriksområden, brädgårdar och liknande upplag samt byggnadsplatser. Undersökning på sådant ställe kan företas av polisman utan särskilt förordnande. En under- sökning av nu angivet slag är inte att betrakta som husrannsakan.16
Av 3 kap. 9 § kustbevakningslagen framgår att en kustbevaknings- tjänsteman har samma rätt som en polisman att göra en undersökning enligt 28 kap. 10 § rättegångsbalken i fråga om brott som ingår i den direkta brottsbekämpningen. Av motiven till bestämmelsen (prop. 2018/19:16 s. 83) framgår att en kustbevakningstjänsteman har ett generellt behov av att, utan föregående beslut av förundersöknings- ledare, kunna undersöka bl.a. däcket på ett fartyg och öppna last- utrymmen för en effektiv brottsbekämpning och att kustbevak- ningstjänstemän därför ska ha samma rätt som en polisman att göra en undersökning enligt 28 kap. 10 § rättegångsbalken.
Tillträde till utrymmen på bl.a. fartyg kan också vara grundat i bestämmelser som tillsyn. Fiskelagen (34 §) och lagen om EU:s för-
16Fitger m.fl., Rättegångsbalken (27 juni 2019), kommentaren till 28 kap. 10 §.
242
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (6 §) innehåller nämligen bestämmelser om tillsyn och kontroll. Av bestämmelserna framgår bl.a. att en fisketillsynsman som förordnats därtill och annan befattningshavare hos Havs- och vattenmyndigheten, länssty- relsen eller annan myndighet i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske (även av EU utsedda inspek- törer) har rätt att få tillträde till fartyg, fordon, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras för att där göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen utan att ersättning lämnas, på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, och få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden. Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen, vilket innebär att en polisman kan genomföra en sådan åtgärd med laga befogenhet, vilket närmare framgår av 10 § första stycket p 6 polislagen (1984:387). Polis kan således bistå fiske- tillsynsman eller tjänsteman från Havs- och vattenmyndigheten i dennes tillsynsverksamhet och bereda tillsynsmannen tillträde till sådana utrymmen i fiskefartyg som ska kontrolleras. Däremot sak- nas självständig rätt för polisen att utan ett sådant uppdrag från HaV bereda sig tillträde till exempelvis fiskefartygs lastutrymmen.
Enligt förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (5 kap. 5 §) ska Kustbevakningen kontrollera efter- levnaden av bestämmelser om fiske även på land i anslutning till de områden som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ kustbevakningslagen (2019:32).17 Tillsynen omfattar bland annat kontroll av fiskeredskap och redskapens märkning och utmärkning, förbudsområden och för- budstider samt fångster.
Av 40 § första och andra stycket, samt 11 § lagen om EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, framgår att den som begår överträdelser enligt dessa bestämmelser döms till böter eller fängelse i högst ett år. Fängelse kan således enligt nuvarande bestämmelser följa på alla överträdelser av EU:s fiskeförordningar, med de begränsande rekvisit som finns i 40 § andra stycket. Att dela upp bestämmelserna i överträdelser på vilka fängelse kan följa och
17Med fiske avses enligt 5 § fiskelagen verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk, vilket är verksamhet som regleras i fiskelagen och således gäller fiskelagens bestämmelser och EU:s förordningar som i de delar som kompletteras av lagen. Följaktligen gäller Kustbevakningens kontroll av regelefterlevnaden inte verksamheter som regleras i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.
243
Analys och förslag på fiskets område |
SOU 2020:13 |
sådana på vilka endast böter kan följa, skulle innebära att husrann- sakan inte längre skulle kunna genomföras för de överträdelser som omfattas endast av bötesbestämmelsen.
Även om det finns visst utrymme för att bereda sig tillträde till lastutrymmen och andra rum på fartyg för Kustbevakningen genom sitt tillsynsuppdrag och för polisen genom sin skyldighet att biträda fisketillsynsman eller tjänsteman från bl.a. Havs- och vattenmyndig- heten kan det inte anses tillfredsställande att sådana befogenheter som följer tillsyn eller biträde skulle ligga till grund för rätt att bereda sig tillträde till exempelvis lastutrymmen för det fall misstanken om över- trädelse avsåg endast brott med böter i straffskalan. För att undvika sådana begränsningar och potentiellt svåra gränsdragningsproblem för de brottsbekämpande myndigheterna, måste antingen fängelse fortsatt förekomma i straffskalan eller en ny särskild rätt att företa husrannsakan införas i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.
Som framgår av avsnitt 4.2 är det en av straffrättens grundlägg- ande principer att oönskade handlingar och beteenden inte ska be- straffas strängare än nödvändigt. En straffbestämmelses straffskala ska således uteslutande reflektera den klandervärda handlingens all- var. Något utrymme att anpassa straffskalan efter andra behov, såsom en önskan om att få tillgång till vissa straffprocessuella tvångs- medel finns således inte.
Någon närmare ledning beträffande när sådana avvikande bestäm- melser som beskrivs i 28 kap. 15 § rättegångsbalken får förekomma framgår inte närmare av bestämmelsens förarbeten. Exempel på sådan bestämmelse finns emellertid som redogjorts för ovan i 3 kap. 8 § kustbevakningslagen (2019:32).
Att utsättas för husrannsakan är en sådan inskränkning i regerings- formens grundläggande fri- och rättigheter som endast får inskränkas genom lag, vilket innebär att motstående intressen för staten måste vara av viss betydelse.
Utredningen bedömer sammantaget att även brott mot EU:s bestämmelser om den gemensamma fiskeripolitiken som är sådana att de inte bedöms vara på fängelsenivå kan få allvarliga konsekvenser för fiske, hållbarhet, marin miljö och handeln med fiskeprodukter. Det finns därför fortsatt skäl att behålla möjligheten att göra hus- rannsakan vid misstänkta överträdelser av bestämmelser i EU:s gemensamma fiskeripolitik, förutsatt att åtgärden anses nödvändig och
244
SOU 2020:13 |
Analys och förslag på fiskets område |
proportionerlig. Utredningen föreslår därför att en särskild bestäm- melse införs i fiskelagen respektive lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som innebär att husrannsakan får göras för brott enligt respektive lag även om påföljden för ett visst brott endast kan bestämmas till böter.
Häktning, anhållande och gripande
Reglerna om häktning, anhållande och gripande är endast tillämpliga när det för det brott som misstänks har begåtts är föreskrivet fängelse i ett år eller mer (24 kap. 1 § rättegångsbalken).
Utredningens förslag till uppdelning av brott som har fängelse i straffskalan och ren bötesbrottslighet innebär således att vissa tvångs- medel i 24 kap. rättegångsbalken inte längre kommer att vara tillgäng- liga vid misstanke om brott enligt bötesbestämmelserna i respektive lag.
Annan rättsverkan av att fängelse tas bort för vissa brott
Företagsbot
Företagsbot är en särskild rättsverkan av brott som enligt 36 kap. 7 § brottsbalken, enligt lydelsen av den 1 januari 2020, kan bli aktuell bl.a. när brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet eller annan verksamhet som ett företag bedriver, om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för företaget. Företagsbot får åläggas om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penning- böter. Möjligheten att döma till företagsbot påverkas således inte av att fängelse inte längre finns i straffskalan för viss brottslighet.
Preskription
Följden av att straffskalan endast innehåller böter för viss brottslig- het i stället för böter eller fängelse påverkar inte preskriptionstiden som fortsatt är två år (35 kap. 1 § brottsbalken).
245
10 Konsekvenser
Av utredningens direktiv framgår att utredaren ska redogöra för vilka konsekvenser förslagen får för statsbudgeten, enskilda, företag, rättsväsendet och kontrollmyndigheterna enligt de krav som anges i
I 14 § kommittéförordningen, i lydelsen av den 1 januari 2020, anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra en- skilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkan- det. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kom- mittén föreslå en finansiering.
I 15 § kommittéförordningen ange att om förslagen i ett betän- kande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska kon- sekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
I detta avsnitt analyseras konsekvenserna av utredningens förslag. Avsnitt 10.1 avser konsekvenserna av de generella förslag som finns i avsnitt 7, dvs. de rekommendationer som lämnas för framtida lag- stiftningsarbete avseende straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av handlingsnormer i EU:s förordningar. Avsnitt 10.2 avser konsekvenserna av de förslag som presenteras i avsnitt 9, dvs. förslagen till nya straffbestämmelser och ändringar i straffbestäm- melser på fiskets område.
247
Konsekvenser |
SOU 2020:13 |
10.1Konsekvenserna av utredningens förordade kriminaliseringstekniker
I enlighet med utredningsdirektiven har utredningen föreslagit hur och i vilka olika situationer flera alternativa lagstiftningstekniker kan användas inom rättsområden där det finns ett stort antal EU- bestämmelser. Utredningen har därvid föreslagit en viss ordning för vilka lagstiftningstekniker som i första hand bör övervägas. Gene- rellt har utredningen förordat att lagstiftaren bör öka användningen av brottsbeskrivningar även för överträdelser av
Utredningen bedömer att valet av lagstiftningsteknik vid utform- ning av straffbestämmelser i sig inte kan förväntas ha någon avgö- rande skillnad för antalet åtalade överträdelser och därmed inte heller någon direkt mätbar ekonomisk konsekvens för samhällseko- nomin. Förordandet av just brottsbeskrivningar grundas i stället i att straffbestämmelser som kan leda till ingripande straffrättsliga påfölj- der bör utformas på ett sätt som gör att den som kan drabbas av sanktionen får bättre förutsättningar att på förhand bilda sig en upp- fattning om det straffsanktionerade området genom att ta del av själva straffbestämmelsen.
Att fler bestämmelser formuleras i brottsbeskrivningar kan emel- lertid ha viss betydelse i förhållande till åtalsprövningsbestämmelser på olika områden. En brottsbeskrivning ger i dessa sammanhang större utrymme för tolkning av vilka överträdelser av handlings- normer i
248
SOU 2020:13 |
Konsekvenser |
bestämmelserna eller de som ska tillämpa den; kontrollmyndighe- terna eller de rättsvårdande myndigheterna.
10.2Konsekvenserna av utredningens förslag till ändringar i fiskelagen och lagen
om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
Som framgår i avsnitt 3.2 kräver EU att Sverige i egenskap av med- lemsstat inför sanktioner för överträdelser av EU:s förordningar och att dessa sanktioner är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det är upp till varje medlemsstat att avgöra hur sådana sanktions- bestämmelser ska utformas på fiskets område och huruvida med- lemsstaterna ska använda straffrättsliga sanktioner eller andra for- mer av sanktionsavgifter.1
Utredningen har lämnat flera förslag till ändringar i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken, bl.a. att straffbestämmelser i respektive lag ska formuleras som brottsbeskrivningar i de delar överträdelserna anses vara så straff- värda att de ska kunna sanktioneras med fängelsestraff. Utredningen har också lämnat förslag till hur sådana bestämmelser kan utformas.
Utredningen har även lämnat förslag till bestämmelser som kri- minaliserar överträdelser på bötesnivå, vilka enligt förslaget ska ut- formats som blankettstraffbud.
Jämfört med hur de två nuvarande lagarna är utformade föreslår utredningen även en ändring som innebär att sanktionsavgiftsbestäm- melserna inte ska ha företräde framför straffbestämmelser som sank- tionerar överträdelser på fängelsenivå. Denna förändring kan leda till gränsdragningsproblem för det fall en överträdelse som kan sanktio- neras med sanktionsavgifter också utgör en del av ett förfarande som även omfattar allvarligare överträdelser för vilka fängelse kan följa. På samma sätt kan gränsdragningsproblem uppstå när enklare lätt kon- staterbara överträdelser av bestämmelser om t.ex. landningsskyldighet kvalificeras genom att de sker i större omfattning eller att överträ- delserna har upprepats och därmed betraktas som särskilt allvarliga enligt utredningens förslag till ändrade lydelser av 40 § fiskelagen och 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri-
1Detta är dock ett område under förändring, se närmare om detta i avsnitt 8.2.5.
249
Konsekvenser |
SOU 2020:13 |
politiken. För att undvika att åklagare hindras att inleda förunder- sökning eller väcka åtal med anledning av att sanktionsavgift redan har påförts för något som är en del av ett brottsligt förfarande, ställs det höga krav på att bl.a. Havs- och vattenmyndigheten samordnar hanteringen av sådana överträdelser som kan hanteras med sank- tionsavgifter och vid flera eller allvarligare överträdelser för en dialog med Åklagarmyndigheten om hur överträdelserna bör hanteras. Ut- redningen har emellertid i denna del bedömt att antalet ärenden som kan leda till gränsdragningsproblem kommer att vara förhållandevis få till antalet och därför inte kommer att innebära ökad arbets- belastning för dessa myndigheter.
Utredningen föreslår också att det kriminaliserade området inom fisket utökas genom att även gärningar som begås av oaktsamhet ska vara kriminaliserade. Som framgår ovan kommer administrativa sank- tionsavgifter fortfarande ha företräde framför straffrättsliga sank- tioner i de flesta fall, dvs. när överträdelsen endast träffas av en ren bötesbestämmelse. Eftersom det inte uppställs något krav på subjektiv täckning för överträdelser som sanktioneras med sanktionsavgifter kommer inte dessa överträdelser att påverkas av det sänkta kravet för subjektiv täckning. För övriga överträdelser, dvs. de överträdelser på ren bötesnivå som inte träffas av bestämmelser om sanktionsavgifter och de överträdelser som är på fängelsenivå, kommer emellertid det sänkta kravet på subjektiv täckning från grov oaktsamhet till oakt- samhet, att få förhållandevis stor betydelse i de fall överträdelser har konstaterats och frågan om åtal ska prövas. Detta bygger på anta- gandet att det går att styrka att betydligt fler överträdelser begås av oaktsamhet jämfört med av grov oaktsamhet. Hur många fler inledda förundersökningar och väckta åtal den utökade straffbarheten kan komma att resultera i är vanskligt att förutse, men utifrån det mycket begränsade antalet förundersökningar som inletts de senaste tre åren2 bedöms det som osannolikt att den utökade straffbarheten skulle leda till så stora förändringar i absoluta tal att det skulle inne- bära en ökad belastning för rättsväsendet. Alternativet att inte ha samma krav på subjektiv täckning avseende överträdelser av EU:s förordningar och överträdelser av svenska bestämmelser, innebär att det är svårare att lagföra överträdelser av EU:s förordningar jämfört med överträdelser av svenska bestämmelser. Enligt utredningen är en sådan åtskillnad omotiverad.
2Se avsnitt 8.3.2.
250
SOU 2020:13 |
Konsekvenser |
Även om de föreslagna ändringarna i de två lagarna ovan inte skulle leda till några större förändringar i antalet väckta åtal för över- trädelser på fiskeområdet, bedömer utredningen att särskilt brotts- beskrivningarna i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken kommer att ha positiv effekt för förståelsen av vilka gärningar som lagstiftaren ser särskilt allvarligt på. Huruvida detta kommer att leda till någon mätbar effekt för regel- efterlevnaden är svårt att förutspå, men utredningen bedömer i vart fall att tydligare straffbestämmelser måste påverka regelefterlevnaden positivt i större utsträckning än straffbestämmelser vars materiella innehåll endast består av generellt formulerade hänvisningar till regel- områden som omfattas av EU:s normgivningskompetens.
Även om de 1 075 fiskelicensinnehavarna som i dag utgör yrkes- fisket3 och de befälhavare som är ansvariga för fiskefartygen under färd i stort är vana att hantera ett föränderligt regelverk med bl.a. kvoter, områdes- och redskapsbegränsningar som ändras med kort varsel, bedömer utredningen att tydligare straffbestämmelser för- bättrar förutsättningarna särskilt för mindre aktörer på marknaden med begränsade resurser att bevaka förändringar i EU:s regelverk och därigenom också undvika att agera på ett sätt som är straffbart. Det kan i detta sammanhang också nämnas att de ändrade bestäm- melserna, liksom de nuvarande, endast drabbar dem i branschen som vid fiske eller hantering av fiske- och vattenbruksprodukter begår straffbara överträdelser. Andra företagare drabbas av naturliga skäl inte av strafflagstiftningen. Detta ställer emellertid krav på att strafflag- stiftningen är utformad på ett sätt som gör den någorlunda tillgänglig och möjlig att förstå. Som framgår ovan har det varit utredningens ambition att på ett enhetligt sätt tydligare beskriva det straffbara om- rådet på ett sätt som främjar förutsebarheten. Att straffbestäm- melserna blir tydligare och det straffbara området även omfattar oakt- samma överträdelser kan dessutom antas gynna regelefterlevnaden och göra konkurrensen sundare. Det finns även skäl att i detta sam- manhang påminna om att de svenska straffbestämmelserna inte på- verkar EU:s förordningars giltighet. Eftersom straffbestämmelserna inte är normgivning är det inte heller straffbestämmelserna som avgör vilken tidsåtgång själva fiskeregleringen kan föra med sig för
3Enligt uppgift från Havs- och vattenmyndigheten den 28 januari 2020 finns det för närva- rande 1075 utfärdade fiskelicenser. Yrkesmässigt fiske med fiskefartyg i havet får bedrivas bara med stöd av fiskelicens. Fiskelicensen är knuten till ett fiskefartyg och kan innehas av en fysisk eller juridisk person.
251
Konsekvenser |
SOU 2020:13 |
företagen och företagens administrativa kostnader, utan detta är som tidigare avhängigt utformningen av EU:s handlingsnormer.
Eftersom det är svenska straffbestämmelser som gäller vid fiske på svenskt vatten samt vid hanteringen av fiske- och vattenbruks- produkter efter landning, påverkar förändringarna i straffbestäm- melserna inte konkurrensförhållandet mellan svenska och utländska fiskerier. Varken de nuvarande eller de föreslagna straffbestämmel- serna skiljer sig heller nämnvärt från motsvarande regelverk i de EU- medlemsstater utredningen har redogjort för i avsnitt 6.7. Det sak- nas därför skäl att anta att de nya straffbestämmelserna påverkar konkurrensförhållandet negativt för den svenska fiskeflottan jäm- fört med fiskeflottor i andra medlemsstater.
Utöver det som redovisas ovan bedömer utredningen att utred- ningens förslag inte leder till ytterligare påverkan för företag eller enskilda.
252
11 Författningskommentar
11.1Förslaget till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)
3 a § Lagen kompletterar sådana bestämmelser i
I fråga om
Paragrafen är ny och innebär att det införs ett krav på regeringen att tillkännage de
Motiven till paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.
34 a § Husrannsakan enligt 28 kap. 1 § rättegångsbalken får göras för brott enligt denna lag även om påföljden för brottet endast kan bestäm- mas till böter.
Paragrafen är ny och innebär att husrannsakan får ske även vid miss- tanke om bötesbrottslighet enligt 40 b § fiskelagen. För kustbevak- ningstjänsteman är rätten begränsad till viss verksamhet som framgår av kustbevakningslagen.
Motiven till paragrafen behandlas i avsnitt 9.9.
253
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
37 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1.utan lov fiskar i vatten där annan har enskild fiskerätt,
2.utan någon myndighets tillstånd enligt denna lag fiskar där sådant tillstånd behövs, eller
3.sätter ut eller placerar ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskådra eller placerar eller använder ett fiske- redskap eller en annan anordning i strid med vad som gäller i en sådan fredningszon som avses i 18 a §
döms, i annat fall än som avses i 40 §, till böter eller fängelse i högst ett år, om inte annat följer av 41 §.
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Paragrafens lydelse enligt SFS 2010:901 har ändrats på så sätt att paragrafen har gjorts subsidiär i förhållande till gärningar som regleras av 40 §. Genom att paragrafen har gjorts subsidiär till den nya utformningen av 40 § kommer vissa gärningar som tidigare har sanktionerats genom denna paragraf i stället att sanktioneras med tillämpning av 40 §, exempelvis vid fiske utan tillstånd.
40 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1.riktar fiskeinsats mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiskeförbud eller fiskar i ett område med fiske- förbud eller fiskestopp,
2.fiskar med förbjudna fiskeredskap eller fiskemetoder eller fiskar med fiskeredskap som används eller har modifierats på ett sätt som inte är tillåtet eller samtidigt fiskar med fler än högsta tillåtna antal fiske- redskap,
3.fiskar utan giltig licens, godkännande eller tillstånd för den fiskeverk- samhet som bedrivs eller vid upprepade tillfällen eller i större omfattning fiskar utöver föreskriven eller individuellt fastställd tillåten fångstmängd,
4.omlastar eller deltar i fiskeverksamhet med fiskefartyg som har deltagit i olagligt, orapporterat eller oreglerat fiske,
5.vid upprepade tillfällen eller i större omfattning kastar ut fångst som omfattas av landningsskyldighet eller vid upprepade tillfällen eller
istörre omfattning behåller ombord, omlastar eller landar fångst som ska återutsättas,
6.underlåter att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla uppgifter om position, däribland uppgifter som ska sändas med satellitbaserat kon-
254
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
trollsystem för fartyg, eller vid upprepade tillfällen underlåter att full- göra skyldigheten att registrera, rapportera eller anmäla fångst eller fångst- relaterade uppgifter, eller
7.använder fiskeredskap med falsk eller dold märkning. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen är
belagd med straff i brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Det som sägs om straff i första stycket gäller bara om inte annat följer av 41 §.
Paragrafen har förändrats på flera sätt jämfört med tidigare blankett- straffbud och har även delats upp i två paragrafer: en med böter till fängelse i högst ett år i straffskalan och en bestämmelse med endast böter i straffskalan (se kommentar till 40 b §).
Motiven till paragrafen behandlas i avsnitt 9.2.1.
I paragrafen stadgas att böter eller fängelse i högst ett år ska följa på vissa gärningar, som närmare beskrivs med fullständiga brotts- beskrivningar.
Bestämmelsen är generellt utformad och träffar således alla gär- ningar som omfattas av brottsbeskrivningarna, oavsett om den bakom- liggande handlingsnormen framgår av svensk författning eller EU:s förordningar. Brottsbeskrivningarna innebär emellertid att straff- skalan med fängelse träffar ett mer begränsat antal särskilt angivna gärningar jämfört med det tidigare generellt utformade blankett- straffbudet.
Ändringen i paragrafens första stycke innebär jämfört med tidi- gare lydelse också en viss utvidgning av det straffbara området. Lydel- sen medför nämligen att även oaktsamhet som inte är grov ska kunna föranleda straffansvar vid överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Genom ändringen uppnås enhet- lighet i subjektivt hänseende mellan svenska och
255
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
I första stycket anges i sju punkter de brottsliga gärningar para- grafen kriminaliserar. Punkterna 3, 5 och 6 innehåller även begrän- sande rekvisit som för straffbarhet ska vara uppfyllda utöver själva normöverträdelsen. De begränsande rekvisiten är endast kopplade till den överträdelse de avser att kvalificera.
De begrepp som används i punkterna
–Fisk: Av 4 § fiskelagen framgår att med fisk i lagen avses även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur.
Fiske: Vad som är fiske framgår av 5 § fiskelagen och innebär verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk.
–Fiskeinsats: Vad som ska anses vara en fiskeinsats framgår ut- tömmande av artikel 2.11 i genomförandeförordningen. Begreppet är angivet genom uppräkning och innebär all verksamhet som inne- bär sökande efter fisk, utsättning, släpning och upptagning av aktiva fiskeredskap, utsättning och upptagning av passiva fiskeredskap, in- begripet det led då redskapen befinner sig i vattnet, samt överflytt- ning av eventuell fångst från redskapen, från förvaringskassar eller från en transportkasse till odlingskassar.
–Fiskeverksamhet: I artikel 4.1.28 i grundförordningen och arti- kel 4.1 i kontrollförordningen anges fiskeverksamhet som sökande efter fisk, utsättning, utplacering, släpning och upptagning av fiske- redskap, ombordtagning av fångster, omlastning, bevarande ombord, beredning ombord, överföring, placering i bur, gödning och land- ning av fisk och fiskeriprodukter.
–Rikta fiske: Enligt artikel 6.3 i förordningen om bevarande av fiskeresurserna (tekniska ramförordningen)1 innebär att rikta fiske att en fiskeansträngning riktas mot en specifik art eller grupp av arter. Begreppet får preciseras närmare på regional nivå i delegerade akter som antas enligt artikel 27.7 i samma förordning. Riktat fiske enligt bestämmelsen har nyss angivna betydelse. Den angivna betydelsen är en kompromiss mellan EU:s medlemsstater. Huruvida en fiske- insats kan anses riktad mot en viss art eller bestånd får därutöver
1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1241 av den 20 juni 2019 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 2019/2006 och (EG) nr 1224/2009, och Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1380/2013, (EU) 2016/1139, (EU) 2018/973, (EU) 2019/472 och (EU) 2019/1022, samt om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 894/97, (EG) nr 850/98, (EG) nr 2549/2000, (EG) nr 254/2002, (EG) nr 812/2004 och (EG) nr 2187/2005.
256
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
avgöras utifrån omständigheter från fall till fall inom ramen för rättstillämpningen.
Hur allvarlig en överträdelse ska anses vara ska avgöras utifrån omständigheter i det enskilda fallet, med beaktande av kriterier som framgår i övriga
Nedan följer närmare beskrivningar av första styckets sju punkter: Första punkten omfattar den som riktar fiskeinsats mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiske-
förbud eller fiskar i ett område med fiskeförbud eller fiskestopp.
–Riktade fiskeinsatser mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiskeförbud: Av artikel 3.1 d i
–Fiske i ett område med fiskeförbud eller fiskestopp: Av arti- kel 3.1 c i
257
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
mas som allvarlig enligt artikel 42.1 a samma förordning och kan en- ligt bilaga XXX till genomförandeförordningen p. 8 ge 6 prickar i pricksystemet på fiskets område.
EU:s materiella bestämmelser på området finns bland annat i de årliga
När den årliga nationella kvoten för en viss art i ett visst område är uttömd, meddelar Havs- och vattenmyndigheten föreskrifter om förbud mot fortsatt fiske samt informerar EU om att kvoten är uttömd.
Skälen för att freda vissa arter och begränsa fångsten hör bl.a. samman med bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Genom att yrkesfisket har en skyldighet att rapportera den mängd fisk som tas upp ur haven till Havs- och vattenmyndigheten har myndigheten vid behov möjlighet att stoppa fiske efter arter vars kvot är fylld eller i de fall arter av andra skäl är i behov av skydd eller temporärt eller permanent fiskestopp. Att fiska efter arter eller bestånd som om- fattas av fiskeförbud, moratorium eller fiskestopp kan få allvarliga konsekvenser för beståndens fortlevnad och den marina miljön. En sådan överträdelse i sig är så allvarlig att den kan vara på fängelsenivå även utan att ytterligare kvalificerande rekvisit ska vara uppfyllda.
Efter införandet av landningsskyldighet från och med år 2015 stängs svenska kvoter formellt mera sällan. Istället stoppas fiske med vissa redskap eller genom att fiske efter vissa arter stoppas i vissa områden, i tillräckligt god tid för att bibehålla kontroll över infisk- ningen. Genom sådana stegvisa stoppföreskrifter har yrkesfiskarna möjlighet att följa bestämmelserna om landningsskyldighet samtidigt som kvoterna löper lägre risk att överfiskas.
2Fastställande och fördelning av fiskemöjligheter i bl.a. Västerhavet och Östersjön görs genom att fastställa maximal tillåten fångst (TAC) och kvoter samt därtill knutna villkor.
3Rådets förordning (EU) 2019/124 av den 30 januari 2019 om fastställande för år 2019 av fiskemöjligheterna för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i unionens vatten och, för unionsfiskefartyg, i vissa andra vatten.
258
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
I de årliga
Förbud mot fiske i avstängt område omfattar även att exempelvis fiska under en fastställd djupbegränsning.
Fiske i område med fiskeförbud är kriminaliserat under den tids- period fiskeförbudet eller fiskestoppet gäller. Fiske i vissa geografiska områden kan således vara tillåtet respektive förbjudet olika perioder.
Andra punkten omfattar den som fiskar med förbjudna fiskered- skap eller fiskemetoder eller fiskar med fiskeredskap som används eller har modifierats på ett sätt som inte är tillåtet eller samtidigt fiskar med fler än högsta tillåtna antal fiskeredskap.
Av artikel 3.1 e i
Av artikel 7 i förordning (EU) 2019/12415 (teknisk ramförordning) om förbjudna fiskeredskap och fiskemetoder framgår att det är förbjudet att fånga eller skörda marina arter med giftiga, bedövande eller frätande ämnen, elektrisk ström (med vissa undantag), spräng- ämnen, tryckluftshammare eller andra slagredskap, släpredskap för att skörda koraller, gripredskap för att skörda koraller och alla typer av projektiler (med vissa undantag för avlivning m.m.). Av 2 kap. 6 § fiskeförordningen (1994:1716) följer att det också är förbjudet att fiska med skjutvapen eller de flesta redskap som spetsar fisk.
4Bl.a. Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004.36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Öster- sjön samt Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:37) fiske i sötvattensområdena.
5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1241 av den 20 juni 2019 om beva- rande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 2019/2006 och (EG) nr 1224/2009, och Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1380/2013, (EU) 2016/1139, (EU) 2018/973, (EU) 2019/472 och (EU) 2019/1022, samt om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 894/97, (EG) nr 850/98, (EG) nr 2549/2000, (EG) nr 254/2002, (EG) nr 812/2004 och (EG) nr 2187/2005.
259
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
Lydelsen gör det straffbart att använda dels sådana fiskeredskap eller fiskemetoder som är direkt förbjudna, dels att använda fiske- redskap som i sig har varit godkända, men som har modifierats på ett sådant sätt att de inte längre är godkända eller i och för sig tillåtna redskap som används på sätt som inte är tillåtet.
I propositionen 2007/08:107, Administrativa sanktioner på yrkes- fiskets område (s. 20), anförde regeringen att otillåten användning av fiskefartyg, fiskeredskap eller fiskemetod eller att det sätt på vilket fartyget, metoden eller redskapet används är otillåtet, är sådana brott som, jämte flera andra fiskeöverträdelser, till sin art utgör de allvar- ligaste överträdelser som kan förekomma på fiskeområdet.
Vissa begränsningar avseende tillåtna rörliga fiskeredskap samt högsta antal tillåtna fiskeredskap som används samtidigt framgår av 9 a § fiskelagen. Den nya lydelsen omfattar bl.a. även fritidsfiskare som fiskar med redskap utöver de som anges i 9 a § fiskelagen eller i föreskrifter som meddelats med stöd av 19 § fiskelagen.
Tredje punkten omfattar den som fiskar utan giltig licens, god- kännande eller tillstånd för den fiskeverksamhet som bedrivs eller vid upprepade tillfällen eller i större omfattning fiskar utöver före- skriven eller individuellt fastställd tillåten fångstmängd.
–Fiske utan giltig licens, godkännande eller tillstånd för den fiske- verksamhet som bedrivs: Av artikel 3.1 a i
idet område där det bedrivit verksamheten, har fiskat utan giltig licens, godkännande eller tillstånd utfärdat av flaggstaten eller kust- staten i fråga. Överträdelsen är av sådan typ som kan bedömas som allvarlig enligt artikel 42.1 a samma förordning och kan enligt bilaga XXX till genomförandeförordningen p. 7 ge 7 prickar i prick- systemet på fiskets område.
Materiella bestämmelser finns i artiklarna 6 och 7 i kontrollför- ordningen och artiklarna 3 och 4 i genomförandeförordningen. Av dessa artiklar framgår att unionens fiskefartyg får användas för yrkesmässigt nyttjande av levande akvatiska resurser endast om de har en giltig fiskelicens samt i övrigt de regler och villkor som gäller för utfärdande och återkallelse av fiskelicenser och fisketillstånd under olika förutsättningar.
260
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
sett storlek, som används eller som är avsett att användas för kom- mersiellt utnyttjande av fiskeriresurser, inklusive stödfartyg, fiskbered- ningsfartyg och fartyg som deltar i omlastning samt transportfartyg som är utrustade för transport av fiskeriprodukter, med undantag av containerfartyg. Av samma artikels sjätte punkt är unionens fiske- fartyg varje fiskefartyg som för en medlemsstats flagg och är regi- strerat i unionen. Definitionen av fiskefartyg i kontrollförordningen kan uppfattas som mer begränsad. Enligt kontrollförordningen är fiskefartyg enligt artikel 4.31 varje fartyg som är utrustat för yrkes- mässigt nyttjande av levande akvatiska resurser.
Innehavare av en fiskelicens är enligt artikel 2.3 igenomförande- förordningen varje fysisk eller juridisk person till vilken det har utfärdats en fiskelicens enligt artikel 6 i kontrollförordningen.
En fiskelicens är enligt artikel 4.9 i kontrollförordningen ett officiellt dokument som ger innehavaren rätt att i enlighet med nationella bestämmelser använda en viss fiskekapacitet för att yrkes- mässigt nyttja levande akvatiska resurser. Licensen innehåller mini- mikrav för identifiering av, tekniska egenskaper hos och utrustning av unionens fiskefartyg. Ett fisketillstånd är enligt samma artikel (punkt 10) ett tillstånd som har utfärdats för ett av unionens fiske- fartyg som komplement till fiskelicensen och som ger det rätt att bedriva en specifik fiskeverksamhet under en angiven period, i ett visst område eller för ett visst fiskeri på särskilda villkor.
Nationella bestämmelser om tillstånd och licenser finns bl.a. i fiskelagen. Eftersom 37 § fiskelagen har gjorts subsidiär till denna paragraf ska fiske utan tillstånd i första hand hanteras enligt denna paragraf.
–Vid upprepade tillfällen eller i större omfattning fiskar utöver föreskriven eller individuellt fastställd tillåten fångstmängd: EU:s totala tillåtna fångstmängd beslutas årsvis på
261
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
som Sverige tilldelats. När den årliga nationella kvoten för en viss art i ett visst område är uttömd, meddelar Havs- och vattenmyndig- heten föreskrifter om förbud mot fortsatt fiske samt informerar EU att kvoten är uttömd för innevarande förvaltningsår. Karakteristiskt för stoppföreskrifterna är alltså att de utfärdas löpande under året och tillämpas under kortare tid än ett år. Fiske trots att kvoten är uttömd är ett allvarligt brott mot fiskereglerna (se även av- snitt 9.2.1). Om en förordnings beteckning jämte aktuella artiklar anges direkt i straffbestämmelsen måste således lagen behöva ändras varje år, eller rent av flera gånger om året.
Havs- och vattenmyndigheten reglerar hur de tilldelade fiske- kvoterna nyttjas genom föreskrifter och beslut om fisket. Det sker antingen för fiskeflottan över lag eller för enskilda fartyg genom sär- skilda fisketillstånd. Tilldelade fiskekvoter kan regleras under fiske- året genom kvotbyten mellan medlemsstater så att den totala tillåtna fångstmängden inom EU inte överskrids. Om fiskestopp måste införas för att en kvot inte kommer att räcka året ut, kan Havs- och vattenmyndigheten skicka en förfrågan till en annan
Av artikel 4.32 i kontrollförordningen framgår att en fiskemöjlig- het är en kvantifierad laglig rätt att fiska, uttryckt i fångster och/eller fiskeansträngning. Av artikel 7.3 i samma förordning framgår att om flaggmedlemsstaten har antagit nationella bestämmelser i form av en nationell ordning för fisketillstånd för att kunna göra en individuell fördelning till fartyg av de fiskemöjligheter som medlemsstaten till- delats, ska den till kommissionen på dess begäran sända in uppgifter om de fiskefartyg som har fått tillstånd för en fiskeverksamhet inom ett visst fiskeri, särskilt avseende distriktsbeteckningen, namnet på fiskefartyget i fråga och de individuella fiskemöjligheter som till- delats dem.
Vad som omfattas av straffbestämmelsen är beroende av vilken typ av fiske ett överträdelseärende avser och hur fiskemöjligheterna är fördelade.
I Sverige sker fördelningen av fiskekvoter enligt tre olika system: det pelagiska systemet med tioåriga fiskerättigheter för fiske efter
6Havs- och vattenmyndigheten,
262
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
pelagiska arter7, det demersala systemet med årliga tilldelade fiske- möjligheter för fiske efter demersala arter8 samt kustkvoten. I både det pelagiska systemet och det demersala systemet fördelas kvoterna individuellt mellan de fiskelicensinnehavare som ingår i de respektive systemen och fiskelicensinnehavarna får årligen ett beslut som anger vilken mängd fångst den enskilde fiskelicensinnehavaren får ta upp ur havet. Beträffande kustkvoten är det en gemensam kvot för de som inte ingår i de två övriga systemen, vilket innebär att en enskild fiskelicensinnehavares rätt att ta upp fisk är beroende av hur mycket andra fångar inom kvoten. När den nationella kvoten är uppnådd beslutar som anförts ovan Havs- och vattenmyndigheten om fiske- stopp. Att fortsätta fiskeverksamhet efter att en nationell kvot har uppfiskats är således straffbart.
De fördelade mängderna fisk inom det pelagiska och det demer- sala systemet kan överlåtas under förvaltningsåret. För det fall fiske- licensinnehavaren får så mycket fångst att den överstiger dess fiske- möjligheter (individuella kvoter), är det fiskelicensinnehavarens ansvar att se till att förvärva så stora mängder att fångsten täcks. För att undgå straffansvar måste således fiskelicensinnehavaren säkerställa att fiskeinsatsen bedrivs inom den fiskerättighet eller fiskemöjlighet han eller hon har tilldelats eller på förhand förvärvat. Att fiska helt utan individuellt tilldelade kvoter, i de fall sådana krävs, omfattas av paragrafens första punkt och är alltså otillåten fiskeverksamhet.
Kravet på att överträdelserna ska vara upprepade eller av större omfattning har sin grund i att överträdelsen förutsätter att det har funnits fiskerättigheter eller fiskemöjligheter, men att dessa av någon anledning har överskridits. Begränsningen innebär att enskilda mer begränsade överträdelser (som inte är att betrakta som ringa och ska falla utanför paragrafen av den anledningen) inte ska anses så allvarliga att de bör kunna straffas med fängelse, utan kan hanteras i den rena bötesbestämmelsen. Om fiskeinsatser vid upprepade till- fällen resulterar i överfiske eller enstaka mer omfattande överträdel- ser av fiskemöjligheterna ska de omfattas av paragrafen.
Fjärde punkten omfattar den som omlastar eller deltar i fiskeverk- samhet med fiskefartyg som har deltagit i olagligt, orapporterat eller oreglerat fiske.
7Dvs. fiske i den fria vattenpelaren så som sill och skarpsill. Det pelagiska systemet omfattar arterna sill/strömming, skarpsill, makrill, tobis, blåvitling, taggmakrill och atlantoskandisk sill.
8Dvs. arter som lever på eller nära havsbotten så som torsk, havskräfta och plattfiskar. Det demersala systemet omfattar arterna torsk, havskräfta, nordhavsräka, kolja, vitling och gråsej.
263
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
Av artikel 3.1 j i
–Olagligt fiske innebär enligt
a)av nationella eller utländska fiskefartyg i marina vatten under en stats jurisdiktion, utan den statens tillstånd, eller i strid med dess lagar och andra författningar,
b)av fiskefartyg som för flagg från stater som är parter i en berörd regional fiskeriorganisation, men som verkar i strid antingen med de bevarande- och förvaltningsåtgärder som har antagits av den organisationen och som är bindande för staterna, eller med tillämpliga bestämmelser i internationell rätt, eller
c)av fiskefartyg i strid med nationella lagar eller internationella åtaganden, även dem som samarbetande stater har ingått inom ramen för en regional fiskeriorganisation.
–Orapporterat fiske innebär enligt
a)inte har rapporterats eller har rapporterats på felaktigt sätt till den behöriga nationella myndigheten, i strid med nationella lagar och andra författningar eller
b)har bedrivits inom behörighetsområdet för en regional fiskeri- organisation, men som inte har rapporterats eller har rapporterats på felaktigt sätt, i strid med den organisationens rapporterings- förfaranden.
264
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
–Oreglerat fiske innebär enligt
a)som bedrivs inom en relevant regional fiskeriorganisations tillämpningsområde av fiskefartyg utan nationalitet, eller av fiske- fartyg som för flagg från en stat som inte är part i organisationen, eller av en annan fiskeenhet, på ett sätt som inte är förenligt med eller står i strid med den organisationens bevarande- och förvalt- ningsåtgärder eller
b)som bedrivs i områden eller efter fiskbestånd för vilka det inte finns några tillämpliga bevarande- eller förvaltningsåtgärder av fiskefartyg på ett sätt som inte är förenligt med statens ansvar för bevarandet av levande marina resurser i enlighet med internatio- nell rätt.
Materiella bestämmelser finns bl.a. i artiklarna 37 och 39 i IUU- förordningen. Av bl.a. denna artikel framgår de åtgärder som gäller med avseende på fiskefartyg som förts upp på EU:s förteckning över
De överträdelser som ska omfattas av brottsbeskrivningen, och därmed kunna leda till fängelsestraff, är något mer begränsade jäm- fört med
iolagligt, orapporterat eller oreglerat fiske. I
iden delen, varför endast sådant deltagande som når upp till gärnings- mannaskap ska vara kriminaliserat genom omlastning eller deltagande
ifiskeinsatser enligt denna bestämmelse.
265
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
–Fiskeverksamhet ska på samma sätt som i artikel 4.1 i kontroll- förordningen anses vara all sådan verksamhet som innebär sökande efter fisk, utsättning, utplacering, släpning och upptagning av fiske- redskap, ombordtagning av fångster, omlastning, bevarande ombord, beredning ombord, överföring, placering i bur, gödning och landning av fisk och fiskeriprodukter.
–Omlastning innebär enligt artikel 4.16 i kontrollförordningen överföring av alla eller en del av fiskeri- eller vattenbruksproduk- terna ombord på ett fartyg till ett annat fartyg.
Femte punkten omfattar den som vid upprepade tillfällen eller i större omfattning kastar ut fångst som omfattas av landningsskyl- dighet eller vid upprepade tillfällen eller i större omfattning behåller ombord, omlastar eller landar fångst som ska återutsättas.
Av artikel 90.1.c i kontrollförordningen framgår att utöver vad som anges i artikel 42 i
Landningsskyldigheten har införts inom EU för att minimera ut- kast och oönskade fångster samt för att påskynda utvecklingen av ett mer selektivt fiske. Alla fångster av kvoterade arter ska registreras, landas och räknas av kvoterna oavsett storlek. Landningsskyldighe-
266
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
ten införs stegvis för olika havsområden, arter och fisken inom EU och ska vara helt införd 2019.9
Grundförordningens artikel 15.4 innehåller också fyra undantag från landningsskyldigheten. Landningsskyldighet gäller inte för arter som är förbjudna att fånga enligt
Bestämmelsen motsvarar det som är kriminaliserat i nuvarande
39 a § fiskelagen som särskilt avser överträdelser av EU:s bestämmel- ser om landning. Av motiven till bestämmelsen (se prop. 2013/14:184, Ändringar i fiskelagen, s. 71 ff.) anförde regeringen bl.a. att det fram- går av artikel 15 i grundförordningen, att alla fångster av arter som omfattas av fångstbegränsningar i de fisken och geografiska områden som anges i artikeln tas ombord och behållas ombord på fiske- fartygen, registreras, landas och i tillämpliga fall räknas av från kvo- terna. Att fisk fångas och kastas överbord innebär att mer fisk fångas än den som redovisas och avräknas på den tilldelade kvoten. Detta kan leda till stor skada på de fiskbestånd som berörs. För att för- hindra att fisk kastas ut i strid mot bestämmelserna bör en över- trädelse följas av en sanktion. Utkast sker ute till havs och över- trädelser av förbud mot utkast är svåra att komma till rätta med. Det krävs ofta omfattande utredning och bevisning. Det är därför inte lämpligt att beivra sådana överträdelser med en sanktionsavgift. Det är dessutom överträdelser som direkt påverkar beståndens storlek och överlevnadsförmåga. Det bör således enligt regeringens tidigare uttalanden straffbeläggas att bryta mot
För att överträdelser som innebär att fångst inte landas eller kastas i strid med gällande bestämmelser ska anses så allvarliga att de ska kunna bestraffas med fängelse ska överträdelserna ha skett vid
9Havs- och vattenmyndigheten,
267
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
upprepade tillfällen eller i större omfattning. Överträdelser som saknar dessa försvårande omständigheter sanktioneras inom ramen för den rena bötesbestämmelsen eller med administrativa sanktionsavgifter.
Överträdelsen kan enligt bilaga XXX till genomförandeförord- ningen p. 5 ge 5 prickar i pricksystemet på fiskets område.
Det andra momentet i denna punkt skiljer sig från landningsskyl- digheten på så sätt att momentet avser fångst som ska återutsättas, det vill säga inte får behållas ombord. Skyldighet att återutsätta fångst som inte uppfyller storlekskrav gäller bl.a. för blåfenad tonfisk – i dessa fall gäller inte landningsskyldigheten.
Lydelsen i bestämmelsen omfattar lydelsen i
Vad som ska anses vara omlastning framgår av kontrollförord- ningen artikel 4.16; överföring av alla eller en del av fiskeri- eller vattenbruksprodukterna ombord på ett fartyg till ett annat fartyg. Landning är enligt samma artikel (punkten 22) den första lossningen av varje mängd fiskeriprodukter från ett fiskefartyg till land.
Med återutsättas ska likställas att frisläppa, kasta tillbaka, kasta ut, och släppa ut i vattnet. Skyldigheten gäller både fisk som är levande och död.
Sjätte punkten omfattar den som underlåter att fullgöra skyldig- heten att tillhandahålla uppgifter om position, däribland uppgifter som ska sändas med satellitbaserat kontrollsystem för fartyg, eller vid upprepade tillfällen underlåter att fullgöra skyldigheten att regi- strera, rapportera eller anmäla fångst eller fångstrelaterade uppgifter.
Av artikel 3.1 b i
268
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
samma förordning och kan enligt bilaga XXX till genomförande- förordningen p. 1 ge 3 prickar i pricksystemet på fiskets område.
Materiella bestämmelser finns bl.a. i artiklarna 9, 10, 14 och 17 i kontrollförordningen. Enligt bestämmelsens utformning är det endast underlåtenhet att fullgöra skyldigheten att registrera, rapportera eller anmäla fångst eller fångstrelaterade uppgifter som sker vid upp- repade tillfällen som ska omfattas av bestämmelsen. Enstaka överträ- delser hanteras huvudsakligen genom det administrativa sanktions- systemet.
Vad som är ett satellitbaserat kontrollsystem – Vessel Monitoring System (VMS) – för fartyg framgår av artikel 9.1 i kontrollförord- ningen: ett system för övervakning av fiskefartyg som regelbundet förser fiskerimyndigheterna med uppgifter om var fiskefartygen be- finner sig, vilken kurs de håller och med vilken hastighet de seglar. För att kunna följa fiskefartyg som är 12 meter långa eller längre används ett satellitbaserat övervakningssystem. VMS används även som planer- ingsunderlag för Kustbevakningens och Havs- och vattenmyndig- hetens inspektioner och kontroller till sjöss och vid landning. Även AIS (Automatiskt Identifierings System), som är ett sjösäkerhets- system, används. AIS och VMS är således de system som för när- varande används, men även andra typer av system kan införas.
Bestämmelserna om anmälnings- och rapporteringsskyldighet syf- tar till att möjliggöra kontrollmyndigheternas offentliga kontroll av fisket. Brott mot dessa regler utgör emellertid inte till sin art de mest allvarliga överträdelserna på fiskeområdet och medför inte i sig per automatik någon skada på fiskbestånden och därmed på miljön. Upp- repade överträdelser eller överträdelser som innebär att i större om- fattning underlåta att fullgöra skyldigheten att registrera, rapportera eller anmäla fångst eller fångstrelaterade uppgifter kan emellertid leda till skador på bestånd och miljö. Sådana mer kvalificerade överträdel- ser omfattas därför av paragrafen.
Sjunde punkten omfattar den som använder fiskeredskap med falsk eller dold märkning.
Av artikel
269
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
I detta sammanhang ska beaktas att det är skillnad mellan felaktig märkning och falsk märkning. Eftersom straffbeläggning av redan kriminaliserade beteenden (dubbla kriminaliseringar) bör undvikas, om det inte finns särskilda skäl för sådana, ska sådant som eventuellt även faller inom brottsbalkens allmänna bestämmelser som generella bestämmelser om osant intygande och osann eller vårdslös försäkran bedömas enligt dessa bestämmelser. Lydelsen är därför begränsad jämfört med den mer allmänt hållna lydelsen i
EU har genom genomförandeförordningen infört ett prick- system där prickar påförs ett visst fartyg och sedan följer fartyget, vilket i förlängningen kan innebära att fartyget förbjuds att ingå i fiskeverksamhet. Systemet avser bl.a. att motverka att fiskefartygs märkning för identifiering ändras på sätt att identifiering försvåras eller inte är möjlig. Genom att utge sig för att vara ett annat fartyg utan prickar skulle exempelvis ett fartyg på så sätt kunna undgå kon- troll. På samma sätt kan omärkta redskap eller redskap med falska identifieringsuppgifter orsaka skada eftersom det inte på ett enkelt sätt går att knyta redskapen till en viss tillståndshavare.
Att ett redskap inte är märkt eller utmärkt på rätt sätt ingick i den uppräkning av överträdelser regeringen till sin art ansåg utgöra de allvarligaste överträdelser som kan förekomma på fiskeområdet i propositionen 2007/08:107, Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (s. 20). Även om omärkta fiskeredskap försvårar eller till och med omöjliggör effektiv kontroll finns det inte enligt utredningen skäl att bestraffa sådana överträdelser med fängelse. Annorlunda för- håller det sig emellertid i sådana fall märkningen av olika skäl är falsk eller dold eftersom det i sådana fall ligger nära till hands att utgå ifrån att sådana handlingar är ämnade att förleda kontrollmyndigheter eller att undgå kontroll. Sjunde punkten är därför begränsad till falsk eller dold märkning. Övriga överträdelser vad gäller felaktig eller ofullständig märkning omfattas istället av bötesbestämmelsen 40 b §.
Andra stycket anger att ringa gärningar inte ska vara straffbara. Tredje stycket anger att paragrafen är subsidiär i förhållande till
straffbarhet enligt brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Fjärde stycket anger att försök och förberedelse till brott enligt första stycket är straffbart. I tidigare lydelse av 40 § fiskelagen var inte försök och förberedelse till brott straffbart när överträdelsen
270
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
gällde EU:s gemensamma fiskeripolitik, vilket ändrats genom den nya lydelsen. Motiven i denna del finns i avsnitt 9.7.
40 b § Till böter döms den som, om gärningen inte ska leda till ansvar enligt 40 §, uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot
1.bestämmelser i
– hur fiske ska bedrivas,
– förvaring, beredning eller bearbetning av fångst ombord på fiske- fartyg,
– omlastning, landning eller vägning och saluföring av fångst,
– förvaring av fiskeredskap ombord på fiskefartyg,
– anmälnings- eller uppgiftsskyldighet,
– sparande och tillgängliggörande av information om fångst och posi- tion eller
– märkning av fiskeredskap,
2.25 §
3.föreskrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket,
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 50 a § eller om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Det som sägs om straff i första stycket gäller bara om inte annat följer av 41 §.
Paragrafen är ny och motsvarar första och delvis andra stycket i tidigare 40 § fiskelagen.
Första stycket första punkten straffbelägger de överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som inte är sådana att de uppfyller brottsbeskrivningarna i 40 § första stycket. Paragrafen är såldes subsidiär till 40 §. Paragrafen motsvarar det blan- kettstraffbud som tidigare utgjorde 40 § andra stycket fiskelagen, men med endast böter i straffskalan. Jämfört med den ram som fanns i tidigare 40 § andra stycket fiskelagen, har paragrafen försetts med en ny ram som består av sju strecksatser som anger de områden som omfattas av straffbarhet. Motiven finns i avsnitt 9.2.2.
271
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
Den första strecksatsen om hur fiske ska bedrivas omfattar även bl.a. bestämmelser om återutsättning av fångst.
För straffbarhet ska även handlingsnormernas existens och inne- håll ska vara täckta av gärningspersonens uppsåt eller oaktsamhet.
Första stycket andra punkten motsvarar tidigare 39 § fiskelagen. Första stycket tredje punkten motsvarar tidigare 40 § första stycket
fiskelagen och är inte ändrat till sin lydelse utöver att det numera endast finns böter i straffskalan för överträdelser av de föreskrifter som anges.
Andra stycket anger att en gärning som är ringa inte ska leda till ansvar för brott enligt denna paragraf.
Tredje stycket anger att ansvar enligt första stycket inte ska dömas om samma gärning kan leda till sanktionsavgift. Sanktionsavgifts- systemet har således företräde framför straffrättsliga sanktioner en- ligt denna bestämmelse. Detsamma gäller ansvar enligt brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling som också har före- träde framför denna bestämmelse.
Fjärde stycket anger, på samma sätt som i tidigare 40 § andra stycket sista meningen, att straff ska bestämmas enligt 41 § när förutsätt- ningarna enligt den bestämmelsen föreligger.
41 § Den som i Sveriges ekonomiska zon begår brott enligt 37 eller 40 § döms till böter.
Om någon vid fiske i näringsverksamhet har begått brott enligt 37,
40 eller 40 b § genom att bedriva otillåtet fiske eller genom att brista i skyldigheten att lämna uppgift om fisket ska, om gärningen avser verk- samhet som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor och påföljden bestäms till böter, böterna bestämmas till ett krontal som mot- svarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är ettusen kronor.
Paragrafens första stycke är oförändrat till sin lydelse.
Paragrafens andra stycke har samma lydelse som tidigare, med tillägg för den nya bötesbestämmelsen i 40 b §. Utredningens över- väganden redovisas närmare i avsnitt 9.2.3.
Till skillnad jämfört med tidigare lydelse av 40 § andra stycket fiskelagen innehåller de nya lydelserna av 40 eller 40 b §§ fiskelagen inte begreppet otillåtet fiske. Otillåtet fiske inrymmer emellertid otillåten användning av fiskefartyg, fiskeredskap eller fiskemetod
272
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
eller att det sätt på vilket fartyget, metoden eller redskapet används på är otillåtet. Som exempel har i tidigare förarbeten (se avsnitt 9.2.3) även nämnts att ett redskap inte är märkt eller utmärkt på rätt sätt samt att fisket skett på en otillåten plats eller vid otillåten tidpunkt eller att det i övrigt innefattar otillåten fångst av helt eller delvis fredade bestånd. Begreppet otillåtet fiske motsvarar tillsammans med att brista i skyldigheten att lämna uppgift om fisket de gärningar som kriminaliseras i 40 och 40 b §§ fiskelagen och 41 § fiskelagen är där- för tillämplig även i förhållande till dessa nya bestämmelser.
11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken
1 a § Lagen kompletterar sådana bestämmelser i
I fråga om
Paragrafen motsvarar 3 a § i lag om ändring i fiskelagen (1993:787). För en kommentar hänvisas till den paragrafen.
6 a § Husrannsakan enligt 28 kap. 1 § rättegångsbalken får göras för brott enligt denna lag även om påföljden för brottet endast kan bestäm- mas till böter.
Paragrafen motsvarar 34 a § i lag om ändring i fiskelagen (1993:787). För en kommentar hänvisas till den paragrafen.
11 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1.bedriver handel med, importerar, exporterar, eller transporterar fisk som fångats av eller fiskeriprodukter som härrör från olagligt, orap- porterat eller oreglerat fiske, eller från fiskefartyg som förts upp på Euro- peiska unionens förteckning över
273
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
2.förfalskar dokument, data eller information eller använder för- falskade eller ogiltiga dokument eller data eller förfalskad eller ogiltig information i samband med saluföring, distribution, transport, lagring eller bearbetning av fiskeriprodukter eller fiskeri- och vattenbruks- produkter,
3.i något led av produktion, bearbetning eller distribution systema- tiskt brister när det gäller åtgärder för att fiskeri- och vattenbruksproduk- ter ska vara märkta och spårbara från fångsten eller skörden till detalj- handelsskedet på ett sätt som gör att identifiering av produkterna för- svåras eller kan komma att försvåras, eller
4.vid upprepade tillfällen eller i större omfattning saluför fångst som kommer från fritidsfiske i havet eller för konsumtion saluför sådan fångst som fiskats i vetenskapligt syfte och som inte får säljas.
Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Paragrafen har fått en ny utformning som jämfört med tidigare lydelse omfattar ett mer begränsat antal närmare beskrivna gärningar.
Motiven till bestämmelsen behandlas i avsnitt 9.3.1.
I paragrafen stadgas att böter eller fängelse i högst ett år ska följa på vissa gärningar, som närmare beskrivs med fullständiga brotts- beskrivningar.
Bestämmelsen är generellt utformad och träffar således alla gär- ningar som omfattas av brottsbeskrivningarna, oavsett om den bakom- liggande handlingsnormen framgår av svensk författning eller EU:s förordningar. Brottsbeskrivningarna innebär emellertid att straff- skalan med fängelse träffar ett mer begränsat antal särskilt angivna gärningar jämfört med det tidigare generellt utformade blankett- straffbudet.
Ändringen i paragrafens första stycke innebär jämfört med tidigare lydelse också en viss utvidgning av det straffbara området. Lydelsen medför nämligen att även oaktsamhet som inte är grov ska kunna föranleda straffansvar vid överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Överväganden kring kravet på den subjektiva täckningen har behandlats i avsnitt 9.6. Uppsåt eller oaktsamhet krävs endast i förhållande till de omständigheter som utgör den kriminaliserade gärningen.
I första stycket anges i fyra punkter de brottsliga gärningar para- grafen kriminaliserar. Punkterna 3 och 4 innehåller även begränsande
274
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
rekvisit som för straffbarhet ska vara uppfyllda utöver själva norm- överträdelsen. De begränsande rekvisiten är endast kopplade till den överträdelse de avser att kvalificera.
Bestämmelsen omfattar överträdelser inom områden som enligt huvudsakligen
Bestämmelsens första punkt omfattar den som bedriver handel med, importerar, exporterar, eller transporterar fiskeriprodukter som fångats vid vad som konstaterats utgöra
Uttrycket ”bedriver handel med” bör förstås som tillhandahållande på marknaden i den betydelse definitionen har i marknadsordningen10, vilket är: ”varje leverans av en fiskeri- eller vattenbruksprodukt för distribution, konsumtion eller användning på unionsmarknaden i sam- band med kommersiell verksamhet, antingen mot betalning eller kost- nadsfritt”.
Vad som är olagligt, orapporterat eller oreglerat fiske, s.k. IUU- fiske, framgår av
Bestämmelsens andra punkt omfattar den som förfalskar doku- ment, data eller information eller använder förfalskade eller ogiltiga dokument eller data eller förfalskad eller ogiltig information i sam- band med saluföring, distribution, transport, lagring eller bearbet- ning av fiskeriprodukter eller fiskeri- och vattenbruksprodukter. Vilka
10Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1379/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1184/2006 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 104/2000.
11Kommissionens förordning (EU) nr 468/2010 av den 28 maj 2010 om upprättande av EU:s förteckning över fartyg som är inblandade i olagligt, orapporterat och oreglerat fiske.
12www.ec.europa.eu/fisheries
275
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
produkter som omfattas av begreppet fiskeriprodukter skiljer sig åt något. För
iartiklarna
Krav på transportdokument framgår av artikel 68 i kontrollför- ordningen, där det bl.a. framgår vad transportdokument ska inne- hålla uppgift om samt vem som ansvarar för att informationen är korrekt.
Bestämmelsens tredje punkt omfattar den som i något led av pro- duktion, bearbetning eller distribution systematiskt brister när det gäller åtgärder för att fiskeri- och vattenbruksprodukter ska vara märkta och spårbara från fångsten eller skörden till detaljhandels- skedet på ett sätt som gör att identifiering försvåras eller kan komma att försvåras.
Bestämmelsen avser märkning och spårbarhet i kontrollförord- ningens mening. Genom kravet på systematik är straffbarheten en- ligt bestämmelsen begränsad till att avse överträdelser som skett av någon som har varit en del av hanteringen av fiskeri- och vattenbruks- produkter på ett sätt som gör att felet är återkommande, exempel då en aktörs interna spårbarhet inom verksamheten uppvisar sådana brister att eventuellt informationslämnande för och eventuell märk- ning av hanterade partier inte kan anses tillräckligt för att identifiera produkterna på ett sådant sätt att de kan spåras tillbaka till fångst- eller skördestadiet. Enstaka överträdelser hanteras i stället genom 11 a § eller sanktionsavgifter. Bestämmelser om märkning och spår- barhet framgår av artikel 58 i kontrollförordningen, där det bl.a. framgår att alla partier med fiskeri- och vattenbruksprodukter ska vara spårbara i alla led av produktion, bearbetning och distribution från fångsten eller skörden till detaljhandelsskedet.
Som exempel kan även nämnas att en aktör systematiskt delar eller slår ihop partier med fiskeri- och vattenbruksprodukter på sätt som gör att det inte är möjligt att spåra produkterna tillbaka till fångst- eller skördestadiet.
276
SOU 2020:13 |
Författningskommentar |
Paragrafens fjärde punkt omfattar den som vid upprepade tillfällen eller i större omfattning saluför fångst som har fångats vid fritidsfiske i havet eller för konsumtion saluför sådan fångst som fiskats för vetenskapliga ändamål och som inte får säljas.
Saluföring av fångster från fritidsfiske ska vara förbjuden enligt artikel 55.2 i kontrollförordningen. Fritidsfiskares försäljning av fångst sanktioneras i fiskelagen. Denna punkt straffbelägger försäljning av sådan fångst i senare led. Att fångst som fiskats för vetenskapliga ändamål i vissa fall inte får säljas framgår av artikel 25 i tekniska ram- förordningen13.
11 a § Till böter döms den som, om gärningen inte ska leda till ansvar enligt 11 §, uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelser om bearbetning, distribution, saluföring eller annan hantering av fiskeri- produkter eller fiskeri- och vattenbruksprodukter eller bestämmelser om kvalitetsnormer som gäller för handel med dessa produkter i
1.
2.föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.
Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 10 a §.
Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 9.3.2. Av första meningen framgår att den är avsedd att tillämpas på överträdelser som inte är sådana att de ska föranleda ansvar enligt den nya 11 §. Det straffbara området omfattar överträdelser mot bestämmelser om bearbetning, distribution, saluföring eller annan hantering av fiskeriprodukter eller fiskeri- och vattenbruksprodukter eller bestämmelser om kvalitetsnormer som gäller för handel med sådana produkter i EU- förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.
Bestämmelsen kriminaliserar överträdelser inom det område som anges i bestämmelsens första mening. Bestämmelsen har således jäm- fört med tidigare 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken fått en tydligare ram som omfattar både EU:s förordningar och svenska föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
13För fullständig beteckning, se fotnot i kommentar till 40 § fiskelagen.
277
Författningskommentar |
SOU 2020:13 |
Bestämmelsens utformning är sådan att det kan anses finns skäl för att även handlingsnormernas existens och innehåll ska vara täckta av gärningspersonens uppsåt eller oaktsamhet, vilket kommenteras närmare i avsnitt 9.6.
Liksom för 11 § krävs för straffbarhet att överträdelser har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet.
Till ansvar enligt bestämmelsen ska det inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift.
12 § Om ett vite har dömts ut får det inte dömas till ansvar enligt denna lag för samma gärning.
Till ansvar enligt denna lag ska det inte dömas om gärningen är ringa. Till ansvar enligt denna lag ska det inte dömas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, lagen (2000:1225) om straff för smugg-
ling eller fiskelagen (1993:787).
Bestämmelsen har inte ändrats i sak. Vad som är straffritt och i för- hållande till vilka lagar denna lag är subsidiär har delats upp i två sepa- rata stycken.
278
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2018:37
Ändamålsenlig lagstiftningsteknik när överträdelser av bestämmelser i
Beslut vid regeringssammanträde den 9 maj 2018
Sammanfattning
En särskild utredare ska lämna förslag på vilken lagstiftningsteknik som kan användas när man i Sverige straffbelägger överträdelser av bestämmelser i
Utredaren ska bl.a.
•lämna författningsförslag till hur straffbestämmelserna i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska utformas när det gäller överträ- delser av
•kartlägga vilka lagstiftningstekniker som används i dag vid krimina- lisering av överträdelser av
•väga för- och nackdelarna med olika lagstiftningstekniker för att kriminalisera överträdelser av
279
Bilaga 1 |
SOU 2020:13 |
•föreslå en eller flera tekniker som skulle kunna användas inom rätts- områden där det finns ett stort antal
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2019.
Behovet av att utreda lämpliga lagstiftningstekniker
vid kriminalisering av överträdelser av
Vilka lagstiftningstekniker används för att straffbelägga överträdelser av
I
Svenska straffbestämmelser för överträdelser av bestämmelser i
I livsmedelslagen (2006:804) och djurskyddslagen (1988:534) är konstruktionen den att regeringen i Svensk författningssamling till-
280
SOU 2020:13 |
Bilaga 1 |
kännager vilka grundförordningar som lagen kompletterar. Straff- bestämmelsen är sedan utformad så att den som bryter mot skyldig- heter, villkor eller förbud som finns i de
När det gäller fiskelagen, lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och lagen (1994:1710) om EU:s förord- ningar om jordbruksprodukter används en mer öppen teknik, utan direkta hänvisningar till vilka bestämmelser eller förordningar som avses. Till exempel straffbeläggs genom fiskelagens 40 §
…den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EG:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgifts- skyldighet.
Ytterligare en lagteknisk lösning som används relativt ofta är att i straffbestämmelsen uttryckligen hänvisa till de artiklar i
Ett annat sätt är att ange de straffbara gärningarna i en brotts- beskrivning som avser att täcka in hela det straffbara området. I prop. 2017/18:165 har regeringen föreslagit att en ny straffbestäm- melse i livsmedelslagen ska innehålla en fullständig brottsbeskrivning. En straffbestämmelse kan också innehålla både en brottsbeskrivning och en hänvisning till andra författningar vilka fyller ut straffbestäm- melsen. Straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § andra stycket miljöbalken är konstruerad på det sättet.
281
Bilaga 1 |
SOU 2020:13 |
Nackdelar med de olika lagstiftningsteknikerna
Det finns både för- och nackdelar med de olika lagstiftningsteknikerna. Tillkännagivanden och den mer öppna hänvisningstekniken som an- vänds i t.ex. fiskelagen kan kritiseras bl.a. ur tydlighetshänseende. För att få kännedom om vad som är straffbelagt krävs kunskap om de omfattande
Lagrådet har i yttranden den 1 december 2011 och den 1 mars 2013 (se prop. 2011/12:59 s.
282
SOU 2020:13 |
Bilaga 1 |
balken (om tjänstefel) i vilken det straffbeläggs att vid myndighets- utövning åsidosätta ”vad som gäller för uppgiften”.
Vid överväganden om en eventuell ändrad lagteknisk reglering av de aktuella bestämmelserna i miljöbalken ansåg Lagrådet att det fanns anledning att ta klar ställning i frågan om vilken typ av blankettstraff- bud som används och vad det innebär i uppsåtshänseende. I ett lag- stiftningsärende som gällde regleringen av EU:s kemikalielagstiftning i miljöbalken (se prop. 2015/16:160 s. 44) tog regeringen ställning till vad som skulle krävas i uppsåtshänseende vid tillämpningen av de straffbestämmelser som skulle föras in i 29 kap. miljöbalken. Enligt regeringen ska straffbestämmelserna läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen. För ansvar är det således tillräckligt att gärningsmannen har haft uppsåt till rekvisiten i den handlingsregel till vilken det hänvisas. Det krävs alltså inte uppsåt till själva norm- överträdelsen. Det innebär att man måste förstå vad man gör men inte att det man gör faller under straffbestämmelsen och följaktligen inte heller att man överträder de bakomliggande bestämmelserna. Regeringen uttalade vidare med hänvisning till bl.a. NJA 2007 s. 227 att
En straffbestämmelse med en självständig brottsbeskrivning som syftar till att kriminalisera överträdelser av ett stort antal bestämmel- ser i
Problemen med den lagstiftningsteknik som används i fiskelagen
I en straffbestämmelse (39 a §) som infördes i fiskelagen genom prop. 2013/14:184 finns en uttrycklig hänvisning till den artikel i
283
Bilaga 1 |
SOU 2020:13 |
i
Helsingborgs tingsrätt har i två domar resonerat kring blankett- straffbudet i 40 § fiskelagen (dom den 15 september 2014 i mål nr B
Havs- och vattenmyndigheten har den 22 maj 2015 till Riksdagens utredningstjänst (dnr
Den särskilda utredarens uppdrag
Uppdraget att föreslå nya straffbestämmelser och se över lagstiftningstekniken
Det är svårt att balansera behoven av effektiv lagföring av överträdel- ser av bestämmelser i
Frågan om vilken lagstiftningsteknik som är lämplig att använda för att kriminalisera överträdelser av bestämmelser i
284
SOU 2020:13 |
Bilaga 1 |
Utredaren ska därför
•lämna förslag till hur straffbestämmelserna i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska utformas när det gäller överträdelser av
•kartlägga vilka lagstiftningstekniker som används i dag vid krimina- lisering av överträdelser av
•väga för- och nackdelar med olika lagstiftningstekniker för att kriminalisera överträdelser av
•om möjligt föreslå en eller flera tekniker som skulle kunna använ- das inom andra rättsområden som innehåller ett stort antal EU- bestämmelser,
•om förslaget innebär att delar av regleringen ska finnas på förord- ningsnivå ingår att lämna sådana förslag.
Uppdraget att se över tekniken med tillkännagivanden när det gäller andra bestämmelser än straffbestämmelser
Lagstiftningstekniken med tillkännagivanden om vilka
Ett av motiven till att den lagstiftningstekniken valdes i de aktu- ella lagarna var att det inom lagstiftningsområdet fanns ett stort antal
Regeringen har i propositionerna med förslag till en ny djurskydds- lag och till ändringar i livsmedelslagen angett att det, efter en översyn av vilken lagstiftningsteknik som bör användas när
285
Bilaga 1 |
SOU 2020:13 |
teknik som bör användas i dessa lagar (se prop. 2017/18:147 s. 259 och prop. 2017/18:165 s. 46).
Det kan konstateras att det finns ett behov av att utvärdera tekniken med tillkännagivanden även när det gäller andra bestämmelser än straffbestämmelser inom de områden som innehåller ett stort antal
Utredaren ska därför
•utvärdera lagstiftningstekniken att med tillkännagivanden göra EU- bestämmelser verkställbara i Sverige och göra jämförelser med hur några andra
•analysera möjligheten att använda andra lagstiftningstekniker än förfarandet med tillkännagivanden när det gäller rättsområden där lagstiftningen kompletteras av ett stort antal
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska redogöra för vilka konsekvenser förslagen får för statsbudgeten, enskilda, företag, rättsväsendet och kontrollmyndig- heterna enligt de krav som anges i
Redovisning av uppdraget
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2019.
(Näringsdepartementet)
286
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2019:90
Tilläggsdirektiv till
Beslut vid regeringssammanträde den 21 november 2019
Förlängd tid för uppdraget
Regeringenbeslutade den 9 maj 2018 kommittédirektiv om en ända- målsenlig lagstiftningsteknik när överträdelser av bestämmelser i EU- rätten kriminaliseras (dir. 2018:37). Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 31 december 2019.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 29 februari 2020.
(Näringsdepartementet)
287
Statens offentliga utredningar 2020
Kronologisk förteckning
1.Översyn av yrket personlig assistent
– ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. S.
2.Skärpta regler om utländska månggiften. Ju.
3.Hållbar slamhantering. M.
4.Vägen till en klimatpositiv framtid. M.
5.Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. Fi.
6.En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. S.
7.Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. N.
8.Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Fi.
9.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? M.
10.Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. M.
11.Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Ju.
12.Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. Fi.
13.Att kriminalisera överträdelser av
Statens offentliga utredningar 2020
Systematisk förteckning
Finansdepartementet
Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. [5]
Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. [8]
Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. [12]
Justitiedepartementet
Skärpta regler om utländska månggiften. [2]
Kompletterande bestämmelser
till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. [11]
Miljödepartementet
Hållbar slamhantering. [3]
Vägen till en klimatpositiv framtid. [4]
Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? [9]
Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. [10]
Näringsdepartementet
Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. [7]
Att kriminalisera överträdelser av
Socialdepartementet
Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. [1]
En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. [6]