Regeringens skrivelse 2020/21:218
| Riksrevisionens rapport om administrationen i | Skr. |
| statliga myndigheter | 2020/21:218 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 2 september 2021
Stefan Löfven
Lena Micko (Finansdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring (RiR 2021:3). Riksrevisionens övergripande slutsats är att de åtgärder som regeringen har vidtagit inte är tillräckliga för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet. I rapporten lämnar Riksrevisionen rekommendationer om digitaliseringen av myndigheternas administration, om att utvärdera servicecenterreformen och om att undersöka om regeringen kan stödja myndigheterna ytterligare i arbetet med att effektivisera eller på annat sätt minska sin administration. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett viktigt bidrag i det kontinuerliga arbetet för ett effektivt resursutnyttjande inom staten. Regeringen har nyligen vidtagit flera åtgärder som förväntas underlätta digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamheter. Regeringen har även för avsikt att följa upp och utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen och hur förutsättningarna för myndigheter att effektivisera sin verksamhet har påverkats. Regeringen utesluter inte heller att myndigheterna kan behöva stöd i arbetet med att säkerställa en ändamålsenlig organisation avseende administration och kärnverksamhet och kommer att fortsätta arbetet med att skapa goda förutsättningar för samverkan, styrning och uppföljning.
I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.
1
2
| 1 | Ärendet och dess beredning | Skr. 2020/21:218 |
Riksrevisionen har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat om regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet har varit effektiva.
Administration utgör en betydande del av myndigheternas verksamhet, och hur det arbetet organiseras är en viktig fråga för resursutnyttjandet i staten. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring (RiR 2021:3), se bilagan.
Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 16 mars 2021. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport.
2Riksrevisionens iakttagelser
Enligt Riksrevisionen fördelas regeringens åtgärder för effektivare administration på i huvudsak tre områden: digitalisering, centraliserade tjänster och utvecklad styrning. Utvecklingen inom dessa områden går enligt Riksrevisionen dock långsamt och den samlade påverkan på mängden administration inom staten är relativt låg.
Riksrevisionens övergripande slutsats är att de åtgärder som regeringen har vidtagit inte är tillräckliga för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet. Åtgärderna har enligt myndigheten i begränsad utsträckning bidragit till goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration.
De resurser som har frigjorts genom effektivisering av administrativa arbetsmoment används enligt Riksrevisionen för mer kvalificerat administrativt stöd snarare än för att öka resurserna i kärnverksamheten. Riksrevisionen anser att det är viktigt att regeringen och myndigheterna följer hur den ökade andelen kvalificerade stöd- och ledningstjänster påverkar produktionen av kärnverksamhet, och överväger om detta är en effektiv användning av statens resurser.
2.1Digitalisering
Digitalisering är ett viktigt verktyg för att effektivisera statlig verksamhet. Enligt Riksrevisionen handlar regeringens åtgärder inom området digitalisering i första hand om att skapa effektivitetsvinster inom kärnverksamheten och utveckla kontakten med medborgarna. Digitalisering av administrativa system kommer i andra hand. Myndigheterna möter en rad utmaningar som gör att digitaliseringsarbetet går långsamt, eller är svårt att samordna mellan myndigheter. Det finns enligt Riksrevisionen t.ex. situationer där myndigheter tvingas köpa in och utveckla egna systemlösningar trots att gemensamma lösningar kunde ha
varit mer effektiva.
3
| Skr. 2020/21:218 2.2 | Centraliserade tjänster |
Införandet av centraliserade tjänster syftar till att uppnå stordriftsfördelar genom att samla delar av den administration som utförs inom staten. Den största åtgärden inom det här området är bildandet av myndigheten Statens servicecenter 2012. Trots att lång tid har gått sedan inrättandet hanterar myndigheten än så länge endast hälften av statens löneutbetalningar. Ett av skälen till detta är den inneboende målkonflikten förknippad med centraliserade tjänster, där syftet med långsiktiga effektivitetsvinster för staten kräver anpassningar hos enskilda myndigheter som kan upplevas som problematiska. I det perspektivet bedömer Riksrevisionen det som oklart hur stor effektiviseringspotential som kvarstår i reformen. Enligt Riksrevisionen finns indikationer på att de resurser som har frigjorts till följd av stordriftsfördelar och ökad kostnadseffektivitet i myndighetens tjänster inte har resulterat i en högre andel kärnverksamhet inom staten.
2.3Utvecklad styrning
När det gäller utvecklad styrning är genomförandet av tillitsreformen enligt Riksrevisionen regeringens mest prioriterade insats. Reformen syftar till att utveckla och effektivisera den offentliga förvaltningen med tillit och minskad detaljstyrning som grund. Enligt Riksrevisionen är det emellertid svårt att hitta exempel på att arbetet med tillitsreformen har lett till minskad administration i myndigheterna. Utöver tillitsreformen anser Riksrevisionen att få konkreta åtgärder har genomförts för att utveckla styrningen mot minskad administration.
2.4Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionen ger följande rekommendationer till regeringen:
–Undersök om digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamhet kan underlättas genom ökad samordning eller förbättrade rättsliga förutsättningar.
–Utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat de administrativa kostnaderna inom staten och ta ställning till hur reformen bör drivas vidare.
–Undersök om andra typer av åtgärder kan vidtas för att intensifiera arbetet med att ge myndigheterna goda förutsättningar för att effektivisera eller på andra sätt minska sin administration.
4
| 3 | Regeringens bedömning av | Skr. 2020/21:218 |
Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att det finns en bra balans mellan kärnverksamhet och stödverksamhet. Regeringen anser att administrationen bör utformas så att den både utgör ett effektivt stöd för genomförandet av kärnverksamheten och bidrar till att kärnverksamheten i sig kan bedrivas effektivt.
Regeringen anser att Riksrevisionens iakttagelser behöver ses i ljuset av att ökade krav från regeringen och förväntningar från allmänheten inom områden som exempelvis upphandling, dataskydd och informationssäkerhet innebär att myndigheternas stödverksamhet också behöver utvecklas för att myndigheterna ska ha möjlighet att uppfylla kraven. Minskad administration bör därför inte ses som ett självändamål. Det viktiga är att hushålla väl med statens medel. Enligt 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Att myndigheternas verksamhet ska bedrivas effektivt och att myndigheterna ska hushålla väl med statens medel och fortlöpande utveckla sin verksamhet framgår vidare av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Detta innebär att alla myndigheter har en skyldighet att löpande arbeta med att effektivisera sin verksamhet och se över sina arbetssätt och processer utan att regeringen ger myndigheterna uttryckliga uppdrag för att arbeta för ökad effektivisering. Ytterligare en drivkraft i denna riktning är den årliga pris- och löneomräkningen som genom det generella produktivitetsavdraget innebär en styrning för att nå ständiga effektiviseringar och därmed sätta ett effektiviseringstryck på myndigheternas verksamhet.
Vidare är det i enlighet med den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten i huvudsak myndigheternas ansvar att organisera och dimensionera sin verksamhet utifrån de uppgifter som myndigheten har. Regeringen utgår dock från att myndigheterna utformar administrationen så att den inte utgör ett hinder för kärnverksamheten utan i stället stödjer densamma. I det ligger en förväntan om att effektivare administration ska ge bättre förutsättningar och ett ökat utrymme för mer kärnverksamhet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att myndigheterna använder statens resurser effektivt. Det ingår i regeringens årliga analys av myndigheternas verksamhet att göra en samlad bedömning av om myndigheterna hanterar sina ekonomiska resurser på ett tillfredsställande sätt. Analysen kan leda till att frågor om andelen kvalificerade tjänster inom stöd- och ledningsverksamhet lyfts i dialog med myndigheterna eller att andra åtgärder vidtas.
3.1Digitalisering
Regeringen delar bedömningen att digitalisering är en central del och ett viktigt verktyg för att minska administrationen i den offentliga förvaltningen. Regeringen delar också i huvudsak de slutsatser som Riksrevisionen drar om digitaliseringsarbetet i den statliga verksamheten.
5
Skr. 2020/21:218 Regeringen instämmer i att digitaliseringsarbetet går långsamt, bl.a. till följd av lagstiftning som inte är optimalt anpassad till nya tekniska lösningar och utmaningar kopplade till kompetensförsörjning.
Regeringen instämmer delvis i att det finns en brist på samordning som medför att myndigheter köper in och utvecklar egna systemlösningar i situationer där flera myndigheter skulle kunna ha arbetat tillsammans.
Genom inrättandet av Myndigheten för digital förvaltning 2018 har regeringen förbättrat de långsiktiga förutsättningarna för en effektiv styrning och samordning av offentliga digitala system och insatser. Myndigheten har i uppgift att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. Myndigheten ska vidare enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utveckling av digitaliseringspolitiken och enligt regleringsbrevet i uppdrag att årligen lämna en samlad analys och bedömning av digitaliseringen i den offentliga förvaltningen till Regeringskansliet.
Flera delar av den offentliga förvaltningen har emellertid tagit initiativ till samverkan om gemensamma digitala lösningar, och regeringen har gett ett flertal uppdrag som syftar till förstärkt samordning inom området, bl.a. avseende etableringen av en förvaltningsgemensam digital infrastruktur. Regeringen har också inrättat ett råd för digitalisering av rättsväsendet, bestående av myndighetscheferna för elva myndigheter, vars uppgift är att utnyttja digitaliseringens möjligheter för att utveckla rättsväsendets verksamhet, se förordningen (2019:1283) om rättsväsendets digitalisering.
Regeringen bedömer att den snabba ökningen av personal som arbetar med drift och utveckling av
3.2Centraliserade tjänster
Regeringen delar delvis Riksrevisionens bedömning att regeringens åtgärder för att minska administrationskostnader har varit otillräckliga. Regeringen bedömer dock att de insatser som regeringen gjort avseende gemensamt administrativt stöd har skapat möjligheter att minska administrationskostnader inom vissa områden.
Som Riksrevisionen påpekar pågår bl.a. ett kontinuerligt arbete inom Statens servicecenter för att kostnaderna för att använda myndighetens tjänster inte ska öka för de myndigheter som använder dessa. I regleringsbrevet för budgetåret 2021 har regeringen gett myndigheten i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som vidtagits och planeras vidtas för att hålla tillbaka kostnadsökningar för sina tjänster, särskilt för mindre myndigheter samt universitet och högskolor.
6
Under 2020 har ett flertal åtgärder genomförts av Statens servicecenter för att öka effektiviteten i de tjänster myndigheten utför. Avgifterna för bl.a. lönetjänster har varit oförändrade sedan 2013 och en sänkning av avgifterna genomfördes 2020. Därutöver har den centraliserade upphandling av ett nytt lönesystem som Statens servicecenter har gjort inneburit en kostnadsbesparing för statsförvaltningen i sin helhet och därmed även för ett betydande antal enskilda myndigheter.
Statens servicecenters systematiska säkerhetsarbete vid utformningen av de tjänster som myndigheten utför bedöms komma kundmyndigheterna till del. Att upphandla, utveckla och förvalta ett säkerhetshöjande löne- och ekonomiadministrativt system inom statsförvaltningen görs till en väsentligt lägre kostnad än om det hade gjorts av varje enskild myndighet. Detta är ytterligare exempel på åtgärder som frigör resurser för möjliga omprioriteringar för myndigheter som inrättandet av Statens servicecenter har medfört.
Riksrevisionen bedömer att anslutningstakten till de tjänster Statens servicecenter erbjuder går långsamt. Regeringen delar bilden av att det kan finnas en målkonflikt mellan myndigheternas behov av anpassningar när vissa administrativa funktioner förs över till Statens servicecenter å ena sidan och statens långsiktiga effektivitetsvinster å den andra. Regeringen anser därför att det är angeläget att Statens servicecenter och anslutande myndigheter genomför ett grundligt analys- och förberedelsearbete inför anslutning till Statens servicecenters tjänster. Det kan t.ex. handla om att säkerställa att nödvändiga organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar genomförs i takt med en anslutning, så att de effektivitetsvinster som en anslutning till de administrativa stödtjänsterna möjliggör kan realiseras och omprioriteringar av kostnader för bl.a. administration kan genomföras.
Regeringens inriktning för att ansluta nya myndigheter har varit att kombinera myndigheters självständiga beslut om anslutning med en förordningsstyrd anslutning av myndigheter där det bedömts befogat. Inriktningen mot en ökad anslutningsgrad är oförändrad och regeringen bedömer att en ökad anslutningstakt är möjlig. Regeringens utgångspunkt är att detta främst bör ske genom att myndigheter självständigt fattar beslut om att ansluta sig till de tjänster som Statens servicecenter erbjuder.
Riksrevisionen anser att det finns vissa indikationer på att de resurser som har frigjorts till följd av stordriftsfördelar och ökande kostnadseffektivitet genom Statens servicecenters tjänster inte har resulterat i en större andel kärnverksamhet inom staten. Regeringen konstaterar att det finns visst stöd för den bedömningen men noterar samtidigt att de observationer som Riksrevisionen gjort delvis baseras på intervjuer med representanter från endast tre myndigheter. Slutsatser bör dras med detta i åtanke.
Regeringen ser vidare att det är viktigt att kvaliteten och effektiviteten i de administrativa tjänsterna utvecklas, bl.a. för att säkerställa att de uppfyller höga krav på informationssäkerhet. Statens servicecenters arbete med att digitalisera och standardisera processer och system i syfte att öka effektiviteten i de administrativa tjänsterna och i den egna verksamheten fortsätter, vilket regeringen anser är positivt. Genom det digitaliseringsarbete som genomförs vid utvecklingen av de tjänster som Statens servicecenter erbjuder bedöms ett ökat utnyttjande av digitaliseringens
Skr. 2020/21:218
7
Skr. 2020/21:218 möjligheter få en direkt spridning till inte enbart enskilda kundmyndigheter utan även till andra delar av statsförvaltningen. Statens servicecenter har t.ex. utvecklat stöd med elektroniska beställningar, fakturor och betalningar vilket gör att dessa kan hanteras åt andra myndigheter i automatiserade flöden.
3.3Utvecklad styrning
Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser avseende vikten av att undvika onödig administration, värna kärnverksamheten och organisera statsförvaltningen på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt, en inriktning som regeringen har förmedlat till riksdagen i budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1, utg.omr. 2. avsnitt 4.5.1).
Regeringen anser fortsatt att det finns behov av att myndigheter i ökad utsträckning organiserar och styr sina verksamheter på ett sådant sätt att onödig administration i verksamheten undviks och att effektivitetsvinster kan realiseras. En tillitsbaserad styrning kan vara ett led i ett sådant arbete. Regeringen har därför även som fortsatt inriktning att styrning av myndigheterna ska vara tillitsbaserad.
Regeringen delar, som framgår ovan, Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att ha en bra balans mellan kärnverksamhet och administration men anser inte att det finns ett självändamål med att minska myndigheternas administration. Myndigheternas verksamhet ska vara effektivt och ändamålsenligt organiserad, det följer av både budgetlagen och myndighetsförordningen, men administrationen kan trots det, som en konsekvens av att samhället förändras, behöva utökas inom områden som exempelvis informationssäkerhet och upphandling.
Regeringen delar också Riksrevisionens bedömning att det finns ett behov av att i större utsträckning samarbeta i statsförvaltningen för att effektivisera administrationen. Regeringen anser att det i det här sammanhanget är särskilt viktigt att ta fasta på den skyldighet för myndigheter att samarbeta sinsemellan som följer av myndighetsförordningen.
Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens slutsats att få konkreta åtgärder har genomförts utöver tillitsreformen. Inom ramen för den ekonomiska styrningen har regeringen vidtagit åtgärder i syfte att skapa förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin verksamhet, vilket även inkluderar administrationen. Dessa åtgärder har legat i linje med tillitsreformens syfte och intentioner. Även inom ramen för Statskontorets löpande utvärderingar av statligt finansierad verksamhet lämnas förslag på hur verksamheter kan organiseras så effektivt som möjligt.
Exempel på konkreta åtgärder som regeringen vidtagit i syfte att skapa förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin verksamhet är regeringens uppdrag till Ekonomistyrningsverket (ESV) i regleringsbrevet för 2014 om att identifiera och samordna ett arbete som visar på goda exempel i statsförvaltningen i form av ökad effektivitet i myndigheternas kärnverksamheter (Fi2013/04547). I uppdraget ingick att identifiera resultat, arbetssätt, metoder, styrning och uppföljning och vilka lärdomar som kan dras för regeringens styrning av olika verksamheter och för övrig statsförvaltning. ESV fick i regleringsbreven för 2015 och 2016 upp-
8
följande uppdrag om att sprida goda exempel om effektivisering i Skr. 2020/21:218 statsförvaltningen avseende resultat, arbetssätt och metoder, som
exempelvis digitalisering, samt styrning och uppföljning (Fi2014/04528 och Fi2015/05625).
För att förenkla för myndigheterna har regeringen, som Riksrevisionen nämner i sin granskningsrapport, slopat kravet på delårsrapportering genom ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.
Regeringen har också beslutat om ändringar i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, som bl.a. syftar till att verksamhetsanpassa regelverket och minska den administrativa bördan genom att förtydliga att den interna styrningen och kontrollen bara ska avse väsentliga risker. Därtill har kravet på dokumentation av riskanalysen och åtgärder som vidtas anpassats till myndigheternas behov.
Regeringen har under flera år arbetat med att förbättra styrningen av den avgiftsfinansierade verksamheten, vilket bl.a. har resulterat i ändrade bestämmelser om avgiftssamråd i avgiftsförordningen (1992:191). Myndigheterna ska fr.o.m. den 1 januari 2019 samråda med ESV om sina avgifter vart tredje i stället för varje år. Syftet är att minska den administrativa bördan samtidigt som avgiftssamråden, när de görs, kan bli mer kvalificerade.
ESV har fått en förstärkning med tre miljoner kronor 2020 och fyra miljoner kronor fr.o.m. 2021 för att stärka myndighetens förmåga att genomföra uppdrag, analysera myndigheter och verksamheter samt lämna förslag till effektiviseringar i staten inom myndighetens ansvarsområden (prop. 2019/20:1, utg.omr. 2 avsnitt 9.7.3, bet. 2019/20:FiU2, rskr. 2019/2020:129). Inom ramen för detta arbete har ESV bl.a. fått i uppdrag av regeringen att tillsammans med Statskontoret analysera effektiviteten
m.m.inom Sida (UD2019/17195). ESV har även fått i uppdrag att göra en översyn av den finansiella styrningen av Trafikverket (I2019/00186).
4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett viktigt bidrag i det kontinuerliga arbetet för ett effektivt resursutnyttjande inom staten. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
4.1Digitalisering
Regeringen har vidtagit flera åtgärder de senaste åren som har syftat till att förbättra samordningen och de rättsliga förutsättningarna för digitalisering av den offentliga förvaltningen.
Regeringen har under 2020 förlängt tiden för regeringsuppdraget att
etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informations-
9
Skr. 2020/21:218 utbyte inom den offentliga sektorn (I2020/03366). Uppdraget leds av Myndigheten för digital förvaltning och genomförs tillsammans med Bolagsverket, Domstolsverket,
Att förbättra de rättsliga förutsättningarna för att till fullo nyttja digitaliseringens möjligheter är viktigt. Regeringen gav därför den 28 januari 2021 Myndigheten för digital förvaltning i uppdrag att tillhandahålla rättsligt stöd till den offentliga förvaltningen när det gäller förvaltningsgemensamma digitaliseringsfrågor (I2021/00288). I uppdraget ingår att etablera former för att på ett lättillgängligt sätt kommunicera och sprida kunskap till den offentliga förvaltningen om de råd och vägledningar eller liknande som ges. Myndigheten ska vidare identifiera och analysera behov av eventuella författningsändringar för att främja den fortsatta digitaliseringen. Uppdraget slutredovisas i september 2021. Regeringen har således nyligen vidtagit flera åtgärder som förväntas underlätta digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamheter. Regeringen fortsätter följa utvecklingen och kommer vidta lämpliga åtgärder om ett sådant behov identifieras.
4.2Centraliserade tjänster
Regeringen har för avsikt att följa upp och utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen, i vilken utsträckning det inneburit besparingar av administrativa kostnader inom staten samt hur förutsättningarna för myndigheter att effektivisera sin verksamhet har påverkats. Regeringen ser kontinuerligt över möjliga områden som är relevanta att samordna för staten.
Regeringens arbete med att öka anslutningen till Statens servicecenters tjänster fortsätter. Regeringen beslutade i mars 2021 att ytterligare tio myndigheter senast under 2024 ska ha anslutit sig till Statens servicecenters tjänster för elektronisk beställnings- och fakturahantering.
Regeringen kommer även fortsättningsvis att följa upp och löpande styra Statens servicecenter för en breddad tjänsteutveckling och mot en ökad anslutningsgrad till följd av självständiga beslut från andra myndigheter. Regeringen kommer även fortsatt att överväga, där så bedöms lämpligt och effektivt, att fatta särskilda regeringsbeslut om anslutningar till Statens servicecenters tjänster.
4.3Utvecklad styrning
En analys av vilka åtgärder som kan vidtas för att säkerställa att myndigheterna är effektivt och ändamålsenligt organiserade är en del av det ordinarie arbetet som löpande pågår inom Regeringskansliet. Inom ramen för detta arbete analyseras exempelvis myndigheternas användning av statens resurser, kostnadsutveckling och resultat.
10
Av budgetlagen och myndighetsförordningen följer att alla myndigheter har en skyldighet att löpande arbeta med att effektivisera sin verksamhet och se över sina arbetssätt och processer. Regeringen förutsätter därför att myndighetsledningarna säkerställer att det finns en ändamålsenlig organisation vid myndigheterna avseende såväl administration som kärnverksamhet men utesluter inte att myndigheterna kan behöva stöd i det arbetet. Tillitsdelegationen har i betänkandet Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten bl.a. lämnat ett förslag om hur ett fortsatt stöd till utvecklingen av en mer tillitsbaserad styrning och ledning i staten kan utformas (SOU 2019:43). Delegationens förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Regeringen följer löpande upp myndigheternas verksamhet och effektivitet. En analys görs i samband med den årliga myndighetsdialogen och åtgärder vidtas vid behov. En prövning av ändamålsenligheten i de administrativa krav som kan följa av regeringens beslut görs dessutom löpande. Det kan utifrån den helhetsbedömning som regeringen gör därför vara motiverat att ställa ökade krav på myndigheterna att hantera frågor om exempelvis informationssäkerhet och upphandling, som kan leda till fler administrativa arbetsuppgifter.
Regeringen delar, som anges i avsnitt 3.3, Riksrevisionens bedömning att det finns behov av att i större utsträckning samarbeta i statsförvaltningen i syfte att effektivisera myndigheternas administration. För att nå längre i detta arbete krävs det åtgärder både från regeringens och myndigheternas sida. Myndigheterna har redan i dag långtgående skyldigheter att samarbeta med varandra för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet (se 6 § myndighetsförordningen). Regeringen förutsätter att myndigheterna fortsätter att utveckla sina samverkansformer. Regeringen avser även att fortsätta arbetet med att skapa goda förutsättningar för myndigheterna att agera samordnat och effektivt.
Regeringen bedriver ett kontinuerligt arbete för att utveckla den ekonomiska styrningen i staten, vilket innefattar åtgärder för att förbättra förutsättningarna för styrning och uppföljning för myndigheterna. Bland annat bereds för närvarande en rapport från ESV om utvecklad styrning och uppföljning av avgiftsbelagd verksamhet (ESV 2020:58) i Regeringskansliet. Regeringen bedömer att detta tillsammans med de andra redovisade åtgärderna skapar goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera och på andra sätt minska sin administration.
Skr. 2020/21:218
11
Skr. 2020/21:218
Bilaga
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Administrationen i statliga myndigheter
– en verksamhet i förändring
rir 2021:3
12
Skr. 2020/21:218
Bilaga
Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten.
Riksrevisionen bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.
riksrevisionen
isbn
omslagets originalfoto: janews
tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2021
13
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
T I L L R I K S D A G E N
B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 3 - 0 2 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 9 - 1 1 4 4 R I R 2 0 2 1 : 3
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:
Administrationen i statliga myndigheter
– en verksamhet i förändring
Riksrevisionen har granskat regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet i staten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen.
Riksrevisor Helena Lindberg har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Henrik Allansson har varit föredragande. Revisionsdirektör Marianne Danielsson, revisionsdirektör Krister Jensevik och enhetschef Håkan Jönsson har medverkat i den slutliga handläggningen.
Helena Lindberg
Henrik Allansson
För kännedom:
Regeringskansliet; Finansdepartementet
Boverket, Ekonomistyrningsverket, Kronofogdemyndigheten, Naturvårdsverket
R I K S R E V I S I O N E N
14
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
R I K S R E V I S I O N E N
15
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Innehåll
| Sammanfattning och rekommendationer | 4 | |
| 1 | Inledning | 7 |
| 1.1 | Motiv till granskning | 7 |
| 1.2 | Övergripande revisionsfråga och avgränsningar | 8 |
| 1.3 | Bedömningsgrunder | 8 |
| 1.4 | Metod och genomförande | 10 |
| 2 | Begreppet administration och regeringens åtgärder | 14 |
| 2.1 | Målet om effektivare administration | 14 |
| 2.2 | Administration, stödverksamhet och kärnverksamhet: tre begrepp som hänger ihop | 15 |
| 2.3 | Tre kanaler för effektivisering av administrationen | 18 |
| 3 | Administrationens utveckling | 22 |
| 3.1 | Vägval vid kartläggning av utvecklingen | 22 |
| 3.2 | Utvecklingen av administration, stödverksamhet och kärnverksamhet | 24 |
| 3.3 | Iakttagelser från tre myndigheter | 29 |
| 4 | Effektivare administration genom nya digitala lösningar | 34 |
| 4.1 | Stort fokus på digitalisering | 34 |
| 4.2 | Digitalisering medför nya krav och utmaningar | 37 |
| 5 | Högre effektivitet genom centraliserade tjänster | 41 |
| 5.1 | Statens servicecenter | 41 |
| 5.2 | Centrala tjänsters påverkan på administrationen | 45 |
| 5.3 | Behov av ytterligare tjänsteutveckling | 49 |
| 6 | Tillitsstyrning för minskad administration | 52 |
| 6.1 | Utveckling av myndighetsstyrningen med direkt koppling till tillitsreformen | 52 |
| 6.2 | Övriga initiativ för att minska administrationen i staten | 56 |
| 7 | Övergripande slutsatser och rekommendationer | 59 |
| 7.1 | Åtgärder implementeras långsamt och har begränsad effekt | 60 |
| 7.2 | Fler åtgärder behövs | 60 |
| 7.3 | Stöd- och ledningsfunktioner ökar sin resursandel | 61 |
| 7.4 | Friställda resurser stannar i stödverksamheten | 62 |
| 7.5 | Andelen administration har sannolikt ökat | 63 |
| 7.6 | Tveksamt om effektiviseringarna har lett till högre produktivitet | 63 |
| 7.7 | Rekommendationer | 63 |
| Referenslista | 65 | |
| Bilaga 1. Metod för analys av personalstatistik | 71 | |
| Bilaga 2. Arbetsområden | 75 | |
| Bilaga 3. Stödmyndigheter | 77 | |
R I K S R E V I S I O N E N
16
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Sammanfattning och rekommendationer
Riksrevisionen har granskat om regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet har varit effektiva. Administration utgör en betydande del av myndigheternas verksamhet, och hur det arbetet är organiserat är en viktig fråga för resursutnyttjandet i staten.
Granskningens resultat
Den övergripande slutsatsen är att de åtgärder som regeringen har vidtagit inte är tillräckliga för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet. Åtgärderna har i begränsad utsträckning bidragit till goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration. De resurser som har frigjorts genom effektivisering av administrativa arbetsmoment används för mer och bättre stödverksamhet snarare än för att öka resurserna i kärnverksamheten.
Regeringens åtgärder har begränsad effekt på administrationen
Regeringens åtgärder för effektivare administration faller i huvudsak inom
tre områden: digitalisering, centraliserade tjänster och utvecklad styrning. Utvecklingen inom dessa områden går dock långsamt och den samlade påverkan på mängden administration inom staten är relativt låg. Det behövs därför fler åtgärder för att förbättra myndigheternas förutsättningar för att effektivisera sin administration.
Digitalisering är ett viktigt verktyg för att effektivisera statlig verksamhet. I första hand handlar det om att skapa effektivitetsvinster inom kärnverksamheten och utveckla kontakten med medborgarna. Digitalisering av administrativa system kommer i andra hand. Myndigheterna möter dessutom en rad utmaningar som gör att digitaliseringsarbetet går långsamt. Det finns till exempel situationer där myndigheter tvingas köpa in och utveckla egna systemlösningar trots att gemensamma lösningar kunde ha varit mer effektiva.
Införandet av centraliserade tjänster syftar till att uppnå stordriftsfördelar genom att samla delar av den administration som utförs inom staten på samma plats. Den största åtgärden på det här området är bildandet av Statens servicecenter 2012. Trots att betydande tid har gått hanterar servicecentret än så länge endast hälften av statens löneutbetalningar. I granskningen finns också indikationer på att de resurser som har frigjorts till följd av stordriftsfördelar och ökande kostnadseffektivitet i servicecentrets tjänster inte har resulterat i en högre andel kärnverksamhet inom staten.
4R I K S R E V I S I O N E N
17
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
När det gäller utvecklad styrning är genomförandet av tillitsreformen regeringens mest prioriterade insats. Reformen syftar till att utveckla och effektivisera den offentliga förvaltningen med tillit och minskad detaljstyrning som grund. Det är emellertid svårt att hitta exempel på att arbetet med tillitsreformen lett till minskad administration i myndigheterna.
Effektivare administration leder sällan till mer kärnverksamhet
En analys av personalstatistik för 204 myndigheter visar att kärnverksamhetens andel av personalstyrkan har minskat sedan 2010. Det beror främst på att antalet anställda på olika chefsbefattningar har ökat, men även på att myndigheter som stöder och leder annan offentligt finansierad verksamhet växer.
Under den undersökta perioden har det också skett betydande förändringar av administrationens utformning. Vissa enklare administrativa arbetsmoment har överförts från administrativ personal till chefer och medarbetare inom andra delar av verksamheten. Samtidigt ökade andelen personal som utför kvalificerade administrativa arbetsuppgifter snabbt, en utveckling som rimligen har medfört ökade lönekostnader.
Granskningen visar att administrationen snarare har ökat än minskat sedan 2010. Det finns också indikationer på att resurser som frigörs när administrativa arbetsmoment effektiviseras inte resulterar i mer kärnverksamhet, utan i stället används för att tillhandahålla mer kvalificerat administrativt stöd. Det är viktigt att regeringen och myndigheterna följer hur den ökade andelen kvalificerade stöd- och ledningstjänster påverkar produktionen av kärnverksamhet, och överväger om detta är en effektiv användning av statens resurser.
Rekommendationer
Riksrevisionen ger följande rekommendationer till regeringen:
•Undersök om digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamhet kan underlättas genom ökad samordning eller förbättrade rättsliga förutsättningar.
•Utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat de administrativa kostnaderna inom staten och ta ställning till hur reformen bör drivas vidare.
•Undersök om andra typer av åtgärder kan vidtas för att intensifiera arbetet med att ge myndigheterna goda förutsättningar för att effektivisera eller på andra sätt minska sin administration.
| R I K S R E V I S I O N E N | 5 |
18
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
6R I K S R E V I S I O N E N
19
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
1 Inledning
De statliga myndigheterna ska hushålla med sina resurser och bedriva verksamheten så att det statliga åtagandet tillgodoses till en så låg kostnad som möjligt. De arbetsuppgifter som är direkt kopplade till det statliga åtagandet kallas ibland för myndigheternas kärnverksamhet. En effektiv kärnverksamhet kräver dock även väl utformade stödfunktioner, såsom registratur och
Förhållandet mellan kärnverksamhet och stödverksamhet har varit
ett återkommande tema i förvaltningspolitiken. I den förvaltningspolitiska skrivelsen från 2014 angav regeringen att statsförvaltningen ska effektiviseras genom koncentration och standardisering av den administrativa stödverksamheten, vilket i sin tur ska ge myndigheterna utrymme att fokusera mer på sin kärnverksamhet.1
1.1 Motiv till granskning
Balansen mellan kärnverksamhet och stödverksamhet är en central fråga för
ett effektivt resursutnyttjande inom staten. Samtidigt är det inte okomplicerat att avgöra vad som är en bra balans. Stödfunktionerna avlastar personal inom kärnverksamheten med administrativa arbetsuppgifter och arbetar med viktiga frågor såsom rättssäkerhet, informationssäkerhet och lärande. Men administrativa processer, som var för sig kan ha ett gott syfte, kan sammantaget medföra
en omotiverad begränsning av utrymmet för att bedriva kärnverksamhet.
Det kanske tydligaste exemplet på åtgärder för att skapa mer utrymme för kärnverksamhet är bildandet av Statens servicecenter 2012. I takt med att myndigheter ansluter sig dit är tanken att produktiviteten inom den statliga stödverksamheten ska öka så att myndigheterna får mer utrymme för att fokusera på kärnverksamheten. En tidigare granskning från Riksrevisionen visade dock att vissa anslutna myndigheter har haft svårt att minska sina administrativa kostnader.2
Möjligheten att bedöma hur administrationen utvecklas försvåras av att begreppen administration, stödverksamhet och kärnverksamhet saknar vedertagna definitioner och inte används som en uppdelning i myndigheternas redovisning. Det har tidigare gjorts försök att skatta storleken på myndigheternas kostnader för administration, men det saknas uppgifter om hur de har utvecklats över tid.
Det är viktigt att det finns en bra balans mellan kärnverksamhet, stödverksamhet och administration som gör det möjligt för myndigheterna att fokusera på sin kärnverksamhet i så hög utsträckning som möjligt.
1Skr. 2013/14:155.
2Riksrevisionen, Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare?, 2016.
| R I K S R E V I S I O N E N | 7 |
20
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan lyder: Har regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet varit effektiva? Revisionsfrågan besvaras med hjälp av följande delfrågor:
1.Har regeringens åtgärder bidragit till att skapa goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration?
2.Har resurser frigjorts genom effektivare administration och har de kunnat överföras till kärnverksamheten eller till insatser som ökar produktionen av kärnverksamhet?
Granskningen fokuserar på regeringens åtgärder, och således är regeringen och Regeringskansliet granskningsobjekt. En bredare krets av myndigheter har bidragit med information som behövts i granskningen, däribland Boverket, Ekonomistyrningsverket (ESV), Kronofogden och Naturvårdsverket.3
Granskningen behandlar de effektiviseringsåtgärder som regeringen har vidtagit med primärt syfte att främja ett gott resursutnyttjande, genom att påverka utformningen av myndigheternas administration och stödverksamheter. Granskningen omfattar åtgärder som regeringen har utformat och riktat mot alla eller flertalet myndigheter på tre områden:
•Digitalisering
•Koncentration och samordning av myndigheternas stödverksamhet
•Utvecklad styrning
Vi bedömer att dessa områden utgör de mest centrala delarna i regeringens arbete med att skapa goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration.
Myndigheter kan välja att komplettera den administration som utförs av egen personal med inköp av olika typer av tjänster från andra myndigheter eller privata aktörer. Ett exempel på detta är de myndigheter som är kunder hos Statens servicecenter. Den här typen av tjänsteinköp omfattas av granskningen. Däremot kommer det arbete som pågår för att effektivisera statens inköp, bland annat genom Kammarkollegiet och Upphandlingsmyndigheten, att endast beröras
i begränsad utsträckning.
1.3 Bedömningsgrunder
En övergripande bedömningsgrund är de av riksdagen antagna förvaltningspolitiska målen från 2010 som slår fast att statsförvaltningen ska vara effektiv och kännetecknas av väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet. Det ska bidra till både Sveriges utveckling och ett effektivt
3Formellt sett har dessa myndigheter varit granskningsobjekt.
8R I K S R E V I S I O N E N
21
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
produktionslogik, att stödverksamhet utförs i samverkan med eller av andra, samt koncentrerad hantering av administrativ stödverksamhet och centralisering av inköpsverksamhet, antas kunna öka både produktiviteten, kostnadseffektiviteten och kvaliteten i myndigheternas verksamhet.4 Därutöver anger budgetlagen (2011:203) att det i statlig verksamhet ska eftersträvas hög effektivitet och iakttas god hushållning.5
Hur god hushållning och effektivisering ska uppnås faller huvudsakligen under regeringens ansvar (den så kallade restkompetensen).6 I den svenska förvaltningsmodellen, som avspeglas i bland annat myndighetsförordningen, ligger att det är myndigheternas ansvar att i sin tur svara för verksamhetens utformning och för att den bedrivs effektivt.7 Regeringens ansvar är då att ge myndigheterna goda förutsättningar för att göra det.
1.3.1 Bedömning av regeringens åtgärder
Delfråga ett syftar till att bedöma rimligheten i regeringens åtgärder när det gäller att uppnå en effektivare statlig administration.
För att vi ska göra bedömningen att regeringens åtgärder har gett myndigheterna goda förutsättningar för att effektivisera sin administration ska följande
tre kriterier vara uppfyllda:
•Regeringens åtgärder speglar de utmaningar som myndigheterna har
i arbetet med att effektivisera administrationen och värna kärnverksamheten.
•Förslag på effektiviseringar har beaktats i rimlig utsträckning.
•Initierade åtgärder för att effektivisera administrationen har följts upp med tillräcklig styrning.
Regeringens åtgärder antas med andra ord ha gett goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration om regeringen har identifierat förbättringsområden där åtgärder för effektivare administration kan ge god effekt samt om de åtgärder som den analysen föranleder också har genomförts.
1.3.2 Bedömning av hur effektiviseringsvinster används
Delfråga två syftar till att ge underlag för att bedöma om resurser som frigjorts genom effektivisering av administrationen har kommit kärnverksamheten tillgodo.
Förändringar av administrationen kan i första hand skapa utrymme för mer kärnverksamhet genom att andelen administration minskar och andelen kärnverksamhet ökar som följd av det. Detta kan antingen åstadkommas genom att administrativa arbetsmoment tas bort eller genom att de utförs till lägre
4Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
51 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).
6Prop. 2009/10:175 s. 35. Legalt följer restkompetensen av 8 kap. 7 § regeringsformen.
73 och 6 §§ myndighetsförordningen (2007:515).
| R I K S R E V I S I O N E N | 9 |
22
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
kostnad. Det kan även uppfyllas genom förändringar av administrationen som möjliggör en ökad produktivitet inom kärnverksamheten. Detta kan till exempel ske genom att vinster till följd av effektivare administration används för utvecklingsprojekt som tar fram förbättrade verktyg, rutiner med mera till kärnverksamheten.
För att vi ska dra slutsatsen att resurser som frigjorts genom effektivare administration har kommit kärnverksamheten tillgodo, krävs med andra ord att någon av följande situationer har uppstått: att andelen administration har minskat och andelen kärnverksamhet har ökat, eller att de resurser som frigjorts genom effektivare administration möjliggjort en större ökning av produktionen av kärnverksamhet än om resurserna hade överförts direkt till kärnverksamheten.
Vid bedömningen av den övergripande revisionsfrågan lägger vi störst vikt vid bedömningen av om regeringens åtgärder har bidragit till att skapa goda förutsättningar. I bedömningen av om utvecklingen har påverkats i önskvärd riktning måste hänsyn tas till att många faktorer utanför det undersökta arbetet påverkar resultatet, och att helt säkra mätningar är svåra att göra.
1.4 Metod och genomförande
Granskningens empirinsamling har bestått av två delar. En kvantitativ undersökning av personalstatistik har gett svar på hur mängden administration inom staten har utvecklats över tid. Myndigheternas förutsättningar för effektiviseringar har undersökts i en intervjustudie hos tre myndigheter. Nedan beskrivs respektive del av empiriinsamlingen.
1.4.1 Analys av personalstatistik för statliga myndigheter
Vid planeringen av granskningen kunde vi konstatera att det inte fanns någon statistik för att mäta utvecklingen av administrationens kostnader över längre tid. Tidigare utredningar8 har undersökt stödverksamhetens resursåtgång under enskilda år. Vi har därför valt att använda Arbetsgivarverkets statistik om de anställda i staten, BESTA. Personalstatistiken gör det möjligt att följa utvecklingen under
I BESTA finns uppgifter om anställda på 207 myndigheter. Vi har dock exkluderat Försvarsmakten och Försvarets materielverk på grund av osäkerheter kring deras statistik. Regeringskansliet har också valts bort eftersom effekten av den politik som ska undersökas i första hand riktar sig till andra myndigheter än Regeringskansliet. I bilaga 1 beskriver vi statistiken och den analysmetod som
8ESV, Nyckeltal för
10R I K S R E V I S I O N E N
23
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
valts samt hur vi hanterat de osäkerheter som finns i underlaget. Resultatet av analysen kommer främst att utgöra underlag för att besvara den andra delfrågan.
1.4.2 Intervjustudie
Den andra metodkomponenten utgörs av en intervjustudie hos tre myndigheter. Syftet är att ge kunskap om hur regeringens åtgärder har påverkat myndigheterna och utröna om regeringens åtgärder matchar de utmaningar som myndigheterna står inför. Den ska också ge kunskap om hur förändringar av administrationen inom myndigheterna påverkar personalen som arbetar med kärnverksamhet.
För att vi ska kunna undersöka hur de åtgärder som regeringen valt fungerar för olika typer av myndigheter har följande faktorer beaktats:
•Myndigheterna ska vara av olika storlek. Inga myndigheter med mindre än 100 anställda har dock valts, eftersom det hos de lite större myndigheterna bör finns större möjligheter att göra effektivitetsvinster.
•Myndigheterna ska inte befinna sig inom samma politikområde.
•För att kunna besvara hur myndigheterna påverkas av åtgärder från regeringen ska de valda myndigheterna vara kunder hos Statens servicecenter och ha deltagit i andra initiativ, till exempel det tillitsnätverk som drevs av Tillitsdelegationen.
•För att kunna beskriva hur personal inom kärnverksamhet påverkas ska de valda myndigheterna i hög utsträckning arbeta med att genomföra statens åtagande gentemot medborgarna, snarare än att stötta andra myndigheter.
Därtill har myndigheter som under 2020 hade en betydande arbetsbelastning till följd av pandemin undvikits.
När de ovanstående kriterierna hade beaktats kvarstod ett mindre antal myndigheter. Dessa myndigheters lämplighet för att ingå i intervjustudien bedömdes då efter följande två kriterier:
•Myndigheterna bör skilja sig åt när det gäller utvecklingstakten för deras stöd- och ledningsfunktioner.
•Myndigheter som nyligen fått större förändringar av sitt uppdrag eller genomgått stora omorganisationer bör undvikas.
Urvalsprocessen resulterade i valet av följande myndigheter: Boverket, Naturvårdsverket och Kronofogden. Hos de här tre myndigheterna har vi genomfört intervjuer med representanter för myndighetens ledningsgrupp, internrevision och chefer inom stödverksamheten (till exempel chefer för
| R I K S R E V I S I O N E N | 11 |
24
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Iakttagelser från intervjustudien används för att komplettera och fördjupa den bild av utvecklingen som beskrivs i det större myndighetskollektivet med hjälp av kvantitativa data. De används också för att vi ska förstå den myndighetsmiljö där regeringens politik ska verka. Fast vi har eftersträvat att få med olika typer av myndigheter innebär det begränsade urvalet att det kan finnas särskilda utmaningar som myndigheter har, och som politiken skulle behöva anpassas till, som inte kommer fram i undersökningen. Slutsatser från undersökningen måste dras med detta i åtanke.
1.4.3 Övriga intervjuer
Vi har, utöver myndigheterna i intervjustudien, Finansdepartementet och ESV, även haft kontakter med Statens servicecenter och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG).
Totalt har 29 intervjuer med myndighetsföreträdare genomförts under granskningen. Därutöver har Finansdepartementet besvarat våra frågor skriftligt.
1.4.4 Granskningens genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Henrik Allansson (projektledare), Krister Jensevik och Marianne Danielsson. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten: Gustaf Kastberg, professor vid Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet.
Ett internt seminarium har hållits vid Riksrevisionen där seminariedeltagare och kollegiala opponenter gav synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.
Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet), Boverket, ESV, Kronofogden, Naturvårdsverket och Statens servicecenter har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. DIGG har fått lämna synpunkter på kapitel 4.
1.4.5 Rapportens disposition
I kapitel två redogör vi för de åtgärdsområden som granskas och de begrepp som behövs för granskningen. I kapitel tre beskrivs administrationens samt stödverksamhetens och kärnverksamhetens utveckling på övergripande nivå
i statens myndigheter. Beskrivningen av hur andelarna har förändrats utgör underlag för att besvara frågan om administrationen minskat och kärnverksamheten stärkts (fråga två). Vi undersöker också vad det är för slags administration och stödverksamhet som har minskat respektive ökat. Det ger en tydligare bild av utfallet, men bidrar också till att synliggöra vilka drivkrafter som ligger bakom utvecklingen. Det senare är viktigt inför slutsatskapitlets diskussion om ifall åtgärderna är rimliga utifrån de möjligheter som finns att
12R I K S R E V I S I O N E N
25
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
effektivisera administrationen (fråga ett), eftersom regeringens åtgärder måste lösa problem som finns på myndigheterna för att ha en chans att lyckas.
I kapitel fyra till sex analyseras i tur och ordning digitaliseringsarbetet, centraliserade tjänster och arbetet med tillitsstyrning, med hjälp av intervjustudien som har genomförts hos tre myndigheter. Dessa kapitel behandlar huvudsakligen fråga ett, om regeringens åtgärder har bidragit till att skapa goda förutsättningar för effektivisering av administrationen. Frågan besvaras genom:
•en beskrivning av vad som görs i de tre myndigheterna samt hur möjligheterna att effektivisera och minska administrationen uppfattas av olika företrädare för myndigheterna
•en inventering av vilka olika förslag till effektiviserande åtgärder som formulerats på respektive område av myndigheter, utredningar med mera och om de har genomförts eller diskuterats
•en undersökning av hur regeringens styrning av och stöd till myndigheterna ser ut på respektive område.
Dessa iakttagelser bildar tillsammans underlaget för bedömningen av om regeringen har gett myndigheterna goda förutsättningar på respektive område.
| R I K S R E V I S I O N E N | 13 |
26
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
2Begreppet administration och regeringens åtgärder
I det här kapitlet beskrivs regeringens målsättning om effektivare administration inom staten. Här beskrivs också de tre kanalerna digitalisering; koncentration och samordning av myndigheternas stödverksamhet; och utvecklad styrning, som regeringen använder för att genomdriva politiken. Vi beskriver även hur vi
i granskningen definierar begreppen administration, stödverksamhet och kärnverksamhet. Det behövs för att kunna undersöka den utveckling som skett sedan grunden för regeringens strategi lades i samband med det förvaltningspolitiska beslutet 2010.
2.1 Målet om effektivare administration
Förhållandet mellan kärnverksamhet och stödverksamhet har varit
ett återkommande tema i regeringens förvaltningspolitiska programförklaringar. Den övergripande tanken är att försöka freda kärnverksamheten genom att effektivisera stödverksamheter. Regeringen har samtidigt i sina budgetpropositioner återkommande uttryckt en önskan om att minska detaljstyrningen och onödig administration.9
I de skrivningar där regeringen nämner ambitionen att minska eller effektivisera administrationen utvecklas inte vad som avses med begreppet administration, och det framgår inte vad som kännetecknar ”onödig administration”. Vid våra samtal med Finansdepartementet framhålls att administration inte ska ses som
en isolerad företeelse i myndigheterna, utan som ett led i genomförandet av verksamheten. Till exempel syftar administration i form av redovisningskrav till att kunna följa upp genomförd verksamhet och budgetera för nya verksamheter. Departementet konstaterar också att all sakverksamhet kräver administration för att kunna utföras. Till detta kan även komma uppföljning och utvärdering.10
2.1.1 Intention snarare än operativt mål
I forskningen beskrivs ibland brist på tydliga operativa definitioner av politiska mål som ett problem. Då tänker man sig att tydliggjorda utvecklingsmål fyller två funktioner: dels skapas förutsättningar för löpande uppföljning av hur arbetet lyckats, dels kan sådan information om måluppfyllelse användas för att finkalibrera styrningen så att den blir mer verkningsfull. Samtidigt finns det skäl
9Budgetprop.
10Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
14R I K S R E V I S I O N E N
27
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
att undvika mätbara mål, om de inte kan utformas så att de på ett rättvisande sätt speglar ifall det arbete som gjorts har gett goda resultat.11
Vi bedömer att förutsättningarna för att mäta utvecklingen av administrationens omfattning, på ett sätt som speglar hur det samlade arbetet med att effektivisera administrationen går, inte är särskilt goda. Det beror bland annat på att arbetet omfattar flera typer av åtgärder, däribland digitalisering som omformar både administrationen och kärnverksamheten. Arbetet med att effektivisera administrationen utgör dessutom en begränsad del av den regeringsstyrning som formar myndigheternas arbete, och en ännu mer begränsad del av de krafter som sammantaget avgör i vilken riktning staten utvecklas.12
Därtill är det inte självklart effektivitetsfrämjande att sätta särskilda mål för hur administration och stödfunktioner ska utvecklas. Administration och stödfunktioner är medel för att uppnå kärnverksamhetens mål, samtidigt som stödverksamheten har i uppgift att säkra vissa värden i organisationen. Att sätta särskilda operativa mål för den statliga administrationens samlade utveckling kan då bli ett effektivitetshämmande hinder för båda dessa uppgifter.13
Förvaltningspolitikens övergripande målsättning, att arbeta för att ta bort onödig administration, kan snarare tolkas som en riktningsangivelse för de konkreta effektiviseringsarbeten som görs. Följaktligen följer Regeringskansliet inte upp administrationens utveckling särskilt. Det har därför inte heller nödvändigtvis funnits något behov av att fastslå en tydlig och enhetlig definition av ”administration”.14
För att granska arbetet med att effektivisera administrationen behöver vi däremot hitta definitioner och mått. Frågor om administration har en nära koppling till frågor om relationen mellan stödverksamhet och kärnverksamhet. Hur de här begreppen hänger samman kommer att beskrivas i nästa avsnitt.
2.2Administration, stödverksamhet och kärnverksamhet: tre begrepp som hänger ihop
Detta avsnitt beskriver sambandet mellan tre begrepp som är centrala i granskningen: stödverksamhet, kärnverksamhet och administration.
11Alexius, S., Att styra komplexa uppdrag mot mål och resultat - en forskningsöversikt, 2017, se även Bringselius, Tillitsbaserad styrning och ledning, 2017.
12Digitalisering, en ökande betoning av rättsliga aspekter, privatisering och
13I den svenska förvaltningsmodellen svarar myndighetsledningarna för verksamhetens utformning.
14Mejl från företrädare för Finansdepartementet
| R I K S R E V I S I O N E N | 15 |
28
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
2.2.1 Stödverksamheten har en viktig roll i förvaltningspolitiken
Förvaltningspolitik handlar om hur offentlig verksamhet ska utformas och ledas för att det offentliga åtagandet gentemot medborgare och samhälle ska uppfyllas i tillräcklig omfattning och med god kvalitet. Utformningen och utvecklingen av stödverksamheter spelar en viktig roll i förvaltningspolitiken. Med stödverksamheter eller stödfunktioner menas de delar av organisationen som inte direkt utför det uppdrag som motiverar att organisationen finns till, utan som arbetar med att upprätthålla och utveckla den egna organisationen. Stödverksamheter har typiskt sett generisk karaktär, det vill säga är relativt likartade oavsett den enskilda organisationens särskilda uppdrag. Ekonomiadministration, HR och kommunikation är exempel på stödverksamhet som finns i alla myndigheter. Upphandlingsstöd och lokalförsörjning är exempel på stödverksamheter där behovet varierar mellan myndigheterna.
I förvaltningspolitiken är det en självklar utgångspunkt att stödverksamheten är central för statens förmåga att klara sitt uppdrag.15 Stödverksamheters uppgifter är ofta att säkra offentliga kärnvärden i verksamheten, såsom rättssäkerhet, transparens, korruptionskontroll, informationstillgänglighet och effektiv resursanvändning.
2.2.2 Kopplingen mellan administration och stödverksamhet
Begreppen stödverksamhet och kärnverksamhet brukar användas för att skilja mellan delar av en organisation, baserat på enhetens eller funktionens huvudsakliga roll och de professionella kompetenser som är enhetens bidrag till helheten. Med administration menar vi här, i kontrast till det, en typ av arbetsuppgift eller konkret verksamhet. Följande definition används
i granskningen:
”Administration är allt skapande och all insamling, bearbetning, sammanställning och avrapportering av information till olika intressenter (ägare, ledning, chefer, personal, intressegrupper, myndigheter, kunder, leverantörer, media med flera) som syftar till att upprätthålla, samordna och styra ett organisatoriskt system av något slag”.16
Närmare bestämt syftar vi här på sådan informationshantering som syftar till att upprätthålla, samordna och styra myndigheterna.
15Bland annat Tillitsdelegationen har problematiserat benämningarna, med utgångspunkten att uppdelningen skapar onödig distans, SOU 2018:47 s. 197f.
16Forsell och Ivarsson Westerberg, Administrationssamhället, 2014 s. 43. Det går att hitta andra definition i litteraturen. ”Administrationen” kan också användas om särskilda enheter och funktioner, dvs. synonymt med det vi ovan kallar stödverksamhet. På engelska kan ”the administration” syfta på staten i sin helhet.
16R I K S R E V I S I O N E N
29
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Många stödverksamheter är administrationstunga. I förvaltningspropositionen talar man särskilt om de administrativa stödverksamheterna. Att utveckla de administrativa stödverksamheterna, bland annat genom renodling och specialisering, beskrivs som ett sätt minska administrationen och därmed värna kärnverksamheten.17
Administration utgör alltså en väsentlig del av stödverksamheten. Stödverksamhet är dock inte per definition bara administration. Andra arbetsuppgifter
i stödverksamheten kan vara lokalförsörjning eller
2.2.3 Kärnverksamhet i staten och kärnverksamhet i myndigheterna
Enligt den förvaltningspolitiska propositionen 2010 är ett syfte med förvaltningspolitiken att kärnverksamheten ska värnas. Det ger bilden av att balansen mellan kärnverksamhet och stödverksamhet behöver bevakas, även om båda är nödvändiga.18 Det finns även en uttalad målsättning om att minska den onödiga administrationen. I direktiven till Tillitsdelegationen identifieras ett behov av att eliminera administrativa tidstjuvar i kärnverksamheten.19
Vad som är kärnverksamhet kan definieras på flera olika sätt. Ett sätt att tänka är att kärnverksamhet utgörs av sådana uppgifter som riksdag och regering har beslutat att en myndighet ska utföra, och som är beständiga över tid (till skillnad från enstaka uppdrag). Med ett sådant synsätt är den uppgift som ett flertal förvaltningsmyndigheter fått, att utveckla sin digitala förmåga att handlägga, kärnverksamhet i lika hög grad som själva handläggningen – förutsatt att uppdraget inte är avgränsat och tillfälligt. Alla myndigheter har då
en kärnverksamhet som handlar om deras specifika, unika och över tid någorlunda beständiga uppdrag, vad det än må vara.20
17Prop. 2009/10:175, s. 88.
18Prop. 2009/10:175, s.
19Kommittédirektiv 2016:51 och 2017:119 (där det uppdrag som beskrivs i första direktivet utvidgas till att gälla staten).
20ESV definierar i Effektivisering av kärnverksamheter: Exempel från statliga myndigheter, 2014, myndighetens kärnverksamhet utifrån dess instruktion och andra regeringsbeslut (se även ESV, Myndigheternas effektiviseringsinsatser, 2019). Statskontoret resonerar likartat i Mer tid till kärnverksamheten, 2016. Definitionerna kan dock variera även i dessa myndigheter. I sin undersökning Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet 2015 hänvisar Statskontoret till att det saknas etablerade definitioner och låter därför myndigheterna själva avgöra vad som är kärnverksamhet respektive stödverksamhet, jfr även ESV, Effektivare statlig administration, 2006.
| R I K S R E V I S I O N E N | 17 |
30
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Ett annat sätt att tänka på kärnverksamhet, är att det handlar om en speciell typ av offentlig verksamhet. En minimalistisk variant är att anta att statens kärnverksamhet utgörs av uppgifter som är kopplade till rättsstaten. 21 Man skulle kunna lägga till ytterligare uppgifter som är särskilt viktiga och centrala för medborgare och samhälle. En princip skulle kunna vara att verksamhet som relativt oomstritt ses som statens uppgift inkluderas. Kandidater utöver rättsstatens institutioner kunde vara skatteuppbörd men kanske också vård, skola och omsorg. Det senare ligger nära användningen av begreppet i olika förvaltningspolitiska debatter.22 Ytterligare ett sätt är att definiera statens kärnverksamhet som den verksamhet som riktar sig ut mot medborgare och samhälle, det vill säga utförandet av de offentliga tjänster och uppgifter som utgör statens existensberättigande.23 Man kan alltså å ena sidan tala om hela statens kärnverksamhet och å andra sidan om de olika myndigheternas kärnverksamhet, och mena olika saker.
Det går inte att säga att regeringen konsekvent menar det ena eller det andra när kärnverksamheten, eller behovet av att värna den, diskuteras. Det är fullt möjligt att förena olika perspektiv. Det går alltså att se vissa verksamheter i staten som dess kärna, och vilja prioritera resurserna till de myndigheter som utför den verksamheten. Samtidigt kan det inom varje myndighet betraktas som viktigt att det som är dess specifika givna uppgift står i centrum för myndighetens resursprioriteringar. Man kan till och med hävda att det är önskvärt att se på värnet av kärnverksamheten ur båda dessa perspektiv.
2.3 Tre kanaler för effektivisering av administrationen
Det övergripande målet för förvaltningspolitiken lades fast 2010 och lyder så här:
”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt
I den förvaltningspolitiska propositionen från 2010 framhåller regeringen att politikområdet är omfattande och mångfacetterat. Den politik som presenteras för att nå målet innehåller därför en rad åtgärder inom flera olika områden. Det är
21Sundström avgränsar i ”Statstjänstemannarollen ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv”, 2019, s. 59, kärnverksamhet till rättsstatens olika funktioner, samt upphandling och tillsyn av offentligt finansierade tjänster.
22Tillitsdelegationen (se t.ex. SOU 2018:47) knyter kärnverksamhet till offentliga välfärdstjänster.
23Jfr resonemanget ovan om myndigheternas unika uppdrag, som motiverar deras existens. Ett liknande tankesätt tillämpas alltså här på hela staten.
24Prop. 2009/10:175, s. 27.
18R I K S R E V I S I O N E N
31
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
särskilt tre typer av områden som är intressanta för administrationens utveckling, enligt vår bedömning:25
•Digitalisering
•Koncentration och samordning av myndigheternas stödverksamhet
•Utvecklad styrning
2.3.1 Digitalisering
Regeringens målsättning för digitaliseringen av förvaltningen kan formuleras
i tre övergripande mål: en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stöder innovation och delaktighet, och en högre kvalitet och effektivitet
i verksamheten. Det läggs med andra ord stor vikt vid att tillgodose medborgarnas behov. Vid våra samtal med Finansdepartementet poängteras dock även att det finns en koppling mellan digitalisering och effektivare administration eftersom det förstnämnda är ett medel för att uppnå såväl intern som extern effektivitet inom en organisation.26
Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att nå målen på digitaliseringsområdet. Bland dessa kan nämnas att regeringen 2015 startade ett program för digital förnyelse av det offentliga Sverige, vars syfte var att göra digitala tjänster till förstahandsval i det offentligas kontakter med medborgare och företag.27 Statliga myndigheter har fått olika uppdrag på digitaliseringsområdet och 2018 bildades DIGG som har till uppgift att samordna och stödja den förvaltningsövergripande digitaliseringen.28
I det här sammanhanget bör också nämnas att regeringen under 2008 beslutade att tillsätta en delegation för
25I prop. 2009/10:175 (bl.a. s.
i)utvecklad produktionslogik, ii) koncentration och samordning av administrativa stödtjänster och
iii)myndighetsstyrningen. I regeringen programförklaring En statsförvaltning i förnyelse, 2012, tydliggörs digitaliseringens roll för utvecklingen av produktionslogiken. Arbetet med koncentrering och samordning resulterar i särskilda stödmyndigheter såsom Servicecentret (inrättat 2012) och Upphandlingsmyndigheten (inrättad 2015). I regeringens skrivelse om förvaltningspolitiken 2013/14:155 återkommer man till myndighetsstyrningen och kopplar de till ett behov av att minska styrningsbördan (s.
26Regeringskansliet, Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning, 2012. Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
27SOU 2018:72. Prop. 2014/15:1 UO 2, s.
28SOU 2018:72. Förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.
| R I K S R E V I S I O N E N | 19 |
32
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
(SKR) fortsatt att driva frågor om digital samverkan i ett egeninitierat samarbete kallat
Även om det inte lyfts fram särskilt i digitaliseringsarbetet, så är utvecklingen och utbyggnaden av digitala system för hantering av myndigheternas administration en viktig del av förvaltningspolitiken. Det behandlas dock huvudsakligen som en fråga om organisering av administrativa stödverksamheter. Strategin att koncentrera de administrativa stödverksamheterna är i hög grad också
en digitaliseringsstrategi eftersom den bygger på utveckling av nya digitala system.
2.3.2Statens servicecenter ett tydligt exempel på koncentration av administrativa arbetsuppgifter
Genom koncentration och samordning av myndigheternas stödverksamhet kan förutsättningar skapas för att effektivisera och minska de administrativa kostnaderna i statsförvaltningen. Den 1 juni 2012 bildades därför Statens servicecenter, vars verksamhet syftar till att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i statsförvaltningen. Detta ska man göra genom att med hjälp av standardisering och stordriftsfördelar uppnå högre kostnadseffektivitet, kvalitet och service i statsförvaltningens stödverksamheter.30
I sin förvaltningspolitiska skrivelse från 2014 bedömer regeringen att stordriftsfördelar kan skapas genom att koncentrera och standardisera statens administrativa stödverksamhet till Statens servicecenter. Regeringen framhåller att administrativa tjänster kan utföras med en högre produktivitet och kvalitet på servicecentret än om de utförs vid varje enskild myndighet. Vidare kan även anskaffningen av nya stödsystem ske till en lägre kostnad om det genomförs av en myndighet. När administrativa tjänster koncentreras innebär det också att enskilda myndigheter ges ökade möjligheter att fokusera på sin kärnverksamhet. Sammantaget bedömer regeringen att detta gynnar såväl de offentliga finanserna som försörjningen av kompetens inom det administrativa området.31
Regeringen har genom att bilda Statens servicecenter skapat en organisatorisk plattform för att kunna utveckla flera förvaltningsgemensamma tjänster. Av skrivelsen framgår att andra områden bör bli aktuella för koncentration till myndigheten när servicecentrets tjänsteutbud är etablerat och fungerar effektivt. Två tjänster som särskilt nämns i skrivelsen är
29SOU 2018:72.
30Statens servicecenter, Årsredovisning 2012.
31Skr. 2013/14:155, s. 38.
32Skr. 2013/14:155, s. 39.
33Statens servicecenter, Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, 2017.
20R I K S R E V I S I O N E N
33
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Inrättandet av servicecentret och ytterligare ett par myndigheter med stödfunktioner gentemot andra myndigheter är regeringens största konkreta satsning med koppling till effektivisering av statens administration.
2.3.3 Tillitsreformen är en central del i arbetet med utvecklad styrning
Regeringen presenterar också åtgärder för att utveckla styrningen av och stödet till de statliga myndigheterna. En central del av utvecklingen av styrningen inom den offentliga förvaltningen är regeringens tillitsreform. Den syftar till att utveckla och effektivisera den offentliga förvaltningen med tillit som grund och med minskad detaljstyrning. Styrningen ska vara strategisk, långsiktig, verksamhetsanpassad och ha ett helhetsperspektiv. Avsikten är att tillit och förtroende i balans med uppföljning och kontroll ska möjliggöra ett stort delegerat ansvar till statliga myndighetsledningar som därigenom ges goda förutsättningar att leda och styra sina verksamheter.34
Ett led i arbetet med reformen var att 2016 tillsätta en delegation med uppdrag att arbeta för ökad tillit i styrningen av den offentliga sektorn.35 Tillitsdelegationen avrapporterade sitt uppdrag i flera betänkanden. Det sista, som handlade om tillitsbaserad styrning och ledning i staten, presenterades 2019. I delegationens uppdrag ingick också att organisera och driva nätverk där grupper av statliga myndigheter kunde diskutera förändrad styrning utifrån ett tillitsperspektiv. Detta gick under namnet Tillitsnätverket och inkluderade 44 myndigheter.36
Tillitsreformen är inte så mycket en konkret reform av styrningen i statliga myndigheter som ett försök att etablera ett kritiskt och aktivt förhållningssätt till olika styrverktyg. Om inblandade parter ges möjlighet att pröva vilka uppföljningar, vilka kontroller och vilken dokumentation som verkligen behövs i styrningen kan onödiga moment rensas bort. Hur stora effektiviseringar arbetet förväntas leda till är inte uttalat. Finansdepartementet beskriver att tillitsreformen är en viktig utgångspunkt för förvaltningspolitiken och att den är en fortsatt prioriterad insats även efter att Tillitsdelegationen nu har avslutat sitt uppdrag.37
34Prop. 2016/17:1.
35Prop. 2016/17:1. Dir 2016:51 och 2017:119.
36SOU 2019:43.
37Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
| R I K S R E V I S I O N E N | 21 |
34
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
3 Administrationens utveckling
Det här kapitlet beskriver hur administrationen inom staten har utvecklats sedan regeringens förvaltningspolitiska proposition antogs 2010. Baserat på informationen i kapitlet drar vi följande slutsatser:
•Andelen som arbetar med traditionella enkla administrativa arbetsuppgifter tycks sjunka. Det förklaras sannolikt av att digital systemutveckling har gjort vissa arbetsuppgifter mindre tidskrävande, men också i viss utsträckning av att digitala system gjort det möjligt att överföra administrativa arbetsmoment på personal som huvudsakligen arbetar i kärnverksamheten.
•Andelen sysselsatta i kärnverksamhet ökar inte. Det sker i stället en ökning av andelen chefer och specialiserade stödfunktioner som utför kvalificerade administrativa arbetsuppgifter på myndigheterna.
•Det sker en tillväxt av myndigheter som enbart arbetar med stödverksamhet men ingen motsvarande minskning av stödverksamheten på kärnmyndigheterna.
•Andelen personer som arbetar med administration i statens myndigheter tycks inte minska.
3.1 Vägval vid kartläggning av utvecklingen
Tidigare undersökningar av administrationen inom statliga myndigheter har antingen använt olika administrativt orienterade tjänstekategorier, eller redovisade kostnadsslag. De flesta undersöker därmed administrationen indirekt, genom att mäta så kallade
Här har vi valt att beskriva utvecklingen på ett par kompletterande sätt. Först jämför vi omfattningen och utvecklingen av det vi kallar statens kärnmyndigheter och stödmyndigheter. Då är utgångspunkten att staten som helhet kan delas upp i kärnverksamhet respektive stödverksamhet. Kärnmyndigheter definieras som myndigheter vars verksamhet är direkt riktad mot medborgare och samhälle. Stödmyndigheter definieras som myndigheter vars verksamhet nästan uteslutande är orienterade mot andra myndigheter (inklusive regeringen).
38Se till exempel Statskontoret, Mer tid till kärnverksamheten 2016, samt ESV, Nyckeltal för OH- kostnader 2005, Effektivare statlig administration 2006 och Vägledning. Beräkna och använda nyckeltal för stödfunktioner och lokaler 2013.
39Den som vill undersöka saken själv måste generera data, vilket är en arbetskrävande typ av undersökning. Jfr Westberg Ivarsson m.fl., Papper, pengar och patienter. Primärvården i Administrationssamhället, 2021, där bl.a. mängden administrativa arbetsuppgifter undersöks genom tidsstudier på ett antal vårdcentraler.
22R I K S R E V I S I O N E N
35
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Därefter undersöker vi utvecklingen av kärnmyndigheternas kärnverksamhet respektive stödverksamhet och ledningsverksamhet. Då är utgångspunkten att det i varje myndighet finns såväl kärnverksamhet som stödverksamhet.
Uppdelningen i kärnmyndigheter och stödmyndigheter gör det möjligt att undersöka de strukturförändringar som har med organiseringen av staten som helhet att göra. Över tid har det varit ett uttalat syfte att specialisera och renodla stödfunktioner som är administrativt tunga. Tanken har varit att det kan ske inom stora myndigheter, eller genom att hela myndigheter skapas som sköter administrativa uppgifter och ger stöd till andra myndigheter. Sådana myndigheters kärnverksamhet är då, kan man säga, stödverksamhet i staten som helhet.
Indelningen i kärnmyndigheter och stödmyndigheter har genomförts med hjälp av regleringsbrev, instruktioner och årsredovisningar. Inom gruppen stödmyndigheter har vi särskiljt fyra kategorier (se även bilaga 3):
•Kunskapsmyndigheter (för politikens eller statliga myndigheters kunskapsförsörjning på särskilda områden)
•Kontrollmyndigheter (tillsyn, inspektioner och övrig kontroll)
•Understöds- och utvecklingsmyndigheter (stöd, service, idé- och systemutveckling, medelsfördelning, rekrytering etcetera)
•Myndigheter för statlig styrning, understöd och utveckling till kommunala kärnverksamheter (inklusive kontroll av, och kunskapsproduktion avsedd för, kommunal verksamhet)
Observera att det bara är när kunskapsproduktion, kontroll eller stöd primärt är till nytta för andra myndigheter, snarare än medborgare och samhälle som myndigheten klassificeras som en stödmyndighet. Att kontrollera, utvärdera och ge service till andra myndigheter räknas här som stödjande funktioner.40
Uppdelningen i kärnverksamhet och stödverksamhet på myndighetsnivå baseras på kompetenskategorierna i BESTA. Med denna klassificering som grund kan vi följa utvecklingen av statens arbetskraft, uppdelad på alla myndigheters kärnverksamhet respektive stödverksamhet. Genom att därefter skilja mellan olika typer av stödverksamhet41 på myndigheterna möjliggörs resonemang om hur de administrationstunga stödverksamheterna utvecklas relativt andra stödverksamheter. Måttet påverkas inte av om den anställde är placerad i en särskild enhet eller inte.42 Det påverkas heller inte av förändringar i relativa lönekostnader mellan
40Den särskiljande principen har varit att stödmyndigheterna i stort sett enbart arbetar gentemot andra myndigheter. Vid osäkerhet i klassificeringen har vi placerat myndigheten i gruppen kärnmyndigheter.
41Det kan vi göra med hjälp av de arbetsområden som finns i BESTA, se bilaga 1.
42Myndigheterna kan kategorisera en person som är anställd på en enhet som huvudsakligen arbetar med kärnverksamhet som en person med stödkompetens om personen utför den typen av arbetsuppgifter.
| R I K S R E V I S I O N E N | 23 |
36
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
grupperna. Ledning kan hänföras till stödverksamhet, men redovisas för tydlighetens skull separat.
Liksom i ovan nämnda studier från ESV och Statskontoret kan vi inte kvantifiera mängden administrativa arbetsuppgifter i de olika stödverksamheterna. Vi kan inte heller undersöka andelen administration som utförs av personer med kärnverksamhet som sin huvudsakliga arbetsuppgift. För att i någon mån få en indikation på om förändrad stödverksamhet fått till följd att administrativa arbetsuppgifter förts över till kärnverksamheten har vi ställt frågor om detta till bland andra chefer i första linjen i tre myndigheter (se avsnitt 3.3.3).
3.2Utvecklingen av administration, stödverksamhet och kärnverksamhet
En jämförelse av läget 2010 – det år då den förvaltningspolitiska propositionen antogs – med 2019 visar att staten som helhet har växt, samtidigt som antalet myndigheter minskat något.43 I det här avsnittet visar vi vilka delar av statens verksamhet som har vuxit och hur administrationens karaktär har förändrats.
3.2.1 Tillväxt i statens stödmyndigheter – från låga nivåer
Vår undersökning visar att det finns tecken på en förändring på övergripande nivå i hur den offentliga förvaltningens stödverksamhet är organiserad. En större andel arbetade i myndigheter med renodlade stöduppgifter 2019 jämfört med 2010.
Gruppen statsanställda i sådana myndigheter har växt med 30 procent, att jämföra med hela urvalet där antalet anställda har växt med 12 procent, se tabellen nedan.44
Tabell 1 Anställda på kärnmyndigheter respektive stödmyndigheter, antal och procentuell utveckling
| 2010 | 2013 | 2016 | 2019 | ||
| På alla myndigheter i urvalet | 195 043 | 203 815 | 213 284 | 219 020 | 12 % |
| Varav på kärnmyndigheter | 187 035 | 195 115 | 204 187 | 208 587 | 12 % |
| Varav på stödmyndigheter | 8 008 | 8 700 | 9 097 | 10 433 | 30 % |
Källa: BESTA
Utvecklingen ligger i linje med regeringens fokus på specialisering och renodling. En fjärdedel av ökningen av de anställda i stödmyndigheter utgörs av de
tre tillkommande myndigheterna Statens Servicecenter, Upphandlingsmyndigheten och DIGG, vilka har viktiga roller i genomförandet av statens förvaltningspolitik.45
43Myndigheterna i vårt urval har växt med 12 procent, se tabell 1. I Statskontorets, Staten i korthet 2020, anges att antalet statligt anställda växte med 17 procent
44Regeringskansliet är inte med i analysen, men vi noterar att myndigheten inte växte under perioden.
45Se bilaga 3, tabell 19.
24R I K S R E V I S I O N E N
37
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Men även andra stödmyndigheter har växt mer än staten i genomsnitt. De ovan nämnda stödmyndigheterna ingår alla i den kraftigt växande kategorin understöds- och utvecklingsmyndigheter. Flera myndigheter i den kategorin har haft en kraftig tillväxt jämfört med staten som helhet, inte minst myndigheter som fördelar medel till universitetens forskning.46
Alla kategorier av stödverksamhet har dock inte växt i takt med staten i stort. Kategorin kunskapsmyndigheter har växt mindre än staten som helhet, även om variationen inom kategorin är stor.47 Kategorin kontrollmyndigheter, det vill säga myndigheter vars huvudsakliga uppgift är att kontrollera, bedriva tillsyn och inspektera andra statliga myndigheter, har minskat. Men kategorin är så liten att det inte påverkar den övergripande bilden av stödmyndigheternas utveckling.48
Den kategori som växt allra mest är stödmyndigheter vars huvuduppgift är statlig styrning, understöd och utveckling riktad till kommunal kärnverksamhet. Kategorin har växt med 42 procent. Ökningen beror framför allt på att två nya myndigheter, Inspektionen för vård och omsorg och
Samtidigt utgör stödmyndigheterna fortfarande ingen stor andel av den statliga sfären. Mindre än 5 procent av de statligt anställda i vårt urval arbetade 2019 på myndigheter med renodlade stöduppgifter. Alltså arbetar 95 procent på myndigheter med verksamhet som är riktad mot medborgare och samhälle.
3.2.2 Oförändrat stöd och ökad andel ledning i kärnmyndigheterna
Att de specialiserade stödmyndigheterna växer har inte sammanfallit med att stöd- och ledningsfunktionerna minskat i kärnmyndigheterna. Nedan beskriver vi utvecklingen i de myndigheter som utför statens kärnverksamhet. När vi beskriver kärnverksamhet respektive stödverksamhet har vi alltså skiftat perspektiv. Nu skiljer vi mellan kärnverksamhet, stödverksamhet och ledningsverksamhet inom varje kärnmyndighet.
Huvuddelen av de anställda i kärnmyndigheterna, mer än två tredjedelar, finns i myndigheternas kärnverksamhet. En knapp tredjedel arbetar i myndigheternas stöd- och ledningsfunktioner. Stödverksamheten utgör en fjärdedel av
46Hela kategorin innehåller 35 procent av de anställda i gruppen stödmyndigheter och har växt med 33 procent. I denna kategori är det bara ESV och SPV som har krympt märkbart, se bilaga 3, tabell 19.
47Kategorin omfattar 17 procent av de anställda i gruppen stödmyndigheter och har som helhet växt med 8 procent. Inom kategorin har Brottsförebyggande rådet växt med 78 procent och Konjunkturinstitutet har minskat med 19, se bilaga 3, tabell 16.
48Kategorin omfattar 2 procent av de anställda i gruppen stödmyndigheter, se bilaga 3, tabell 17.
49Kategorin omfattar 46 procent av de anställda i gruppen stödmyndigheter. Observera att myndigheter som producerar kunskap eller bedriver kontroll med kommuner som främsta motpart eller mottagare finns i denna kategori. I kategori har Socialstyrelsen minskat relativt kraftigt, med 263 anställda, att jämföra med de nya myndigheterna på hälsoområdet där 708 (IVO) respektive 262
| R I K S R E V I S I O N E N | 25 |
38
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
arbetskraften. Var femtonde anställd användes 2019 huvudsakligen för att leda verksamheten. Vid periodens början var motsvarande andel en av sjutton.
Kategorin stödkompetens har haft samma tillväxt som staten som helhet, trots satsningen på särskilda stödmyndigheter mellan 2010 och 2019. Kategorin kärnkompetens har växt något mindre än staten som helhet, med 10 procent jämfört med 12 procent.
Tabell 2 Anställda på kärnmyndigheter uppdelade efter kompetenskategori, antal och procentuell utveckling
| 2010 | 2013 | 2016 | 2019 | ||
| Ledningskompetens | 11 080 | 11 901 | 13 362 | 14 474 | 31 % |
| Stödkompetens | 45 647 | 47 368 | 48 860 | 51 343 | 12 % |
| Kärnkompetens | 130 308 | 135 845 | 141 964 | 142 769 | 10 % |
Källa: BESTA
På kärnmyndigheterna har antalet anställda med ledningskompetens ökat med 31 procent. Sammanlagt är det 90 av 152 myndigheter som har ökat sin ledningskompetens, medan 48 har minskat sin. Det är dock relativt få myndigheter som står för merparten av den totala ökningen.
3.2.3Personal med enklare administrativa arbetsuppgifter förefaller minska
Vi bedömer att antalet anställda med enklare administrativa arbetsuppgifter sannolikt har minskat under perioden. Förändringen kan delvis ses som
ett resultat av den förvaltningspolitik som bedrivits men också som en del av mer genomgripande förändringar av teknik och i samhället. Uppgifterna nedan gäller både kärnmyndigheternas och stödmyndigheternas personal.
Diagrammet nedan visar antalet personer som tillhör arbetsområdet Internt stödarbete, utvecklingsarbete och administrativt arbete.50 Fram till och med 2015 omfattade arbetsområdet endast enklare administrativa arbetsuppgifter, men därefter utökades det med arbetsutgifter inom området verksamhetsutveckling inklusive verksamhetskontroller. Effekten av denna förändring syns tydligt
i diagrammet; antalet anställda ökade med omkring 1 000 personer under perioden
Utvecklingen efter 2016 är mer svårtolkad. En tänkbar förklaring till ökningen som då sker kan vara att personalen som arbetar med verksamhetsutveckling har ökat. Men en del av ökningen kan också bero på att enklare administrativa tjänster ökade till följd av en arbetsmarknadsreform, Moderna beredskapsjobb i staten,
50Arbetsområde 53 i BESTA.
26R I K S R E V I S I O N E N
39
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
som genomfördes under perioden
Figur 1 Anställda med stödkompetens som arbetar med administrativt stöd, kontorsservice och bibliotekstjänster
Antal anställda
| 8 000 | ||||||||||||||||
| 6 786 | ||||||||||||||||
| 7 000 | ||||||||||||||||
| 5 537 | 5 223 | |||||||||||||||
| 6 000 | ||||||||||||||||
| 5 000 | ||||||||||||||||
| 4 000 | ||||||||||||||||
| 2 745 | 2 798 | 2 534 | ||||||||||||||
| 3 000 | ||||||||||||||||
| 2 000 | ||||||||||||||||
| 1 000 | ||||||||||||||||
| 1 307 | 1 251 | 1 101 | ||||||||||||||
| 0 | ||||||||||||||||
| 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | |||||||
| Kontorsservice | Administrativt stöd m.m. | Bibliotek och dokumentation | ||||||||||||||
Källa: BESTA
I BESTA finns även uppgifter om arbetsområdena Kontorsservice och Biblioteks- och dokumentationsarbete. Detta är traditionella stödfunktioner som i lägre grad innehåller administrativa arbetsuppgifter, men som också uppvisar en vikande trend. Personalen inom båda dessa arbetsområden minskade med omkring
200 personer
3.2.4 Personal inom kvalificerade administrativa stödfunktioner ökar
Samtidigt som antalet anställda med enklare administrativa arbetsuppgifter tycks minska har personalen som utför mer kvalificerade administrativa arbetsuppgifter i stället ökat. I detta avsnitt presenteras tre av dessa arbetsområden.
51Prop. 2016/17:1, UO 14, s. 44.
52Statskontoret, Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 3, 2019, s. 23.
| R I K S R E V I S I O N E N | 27 |
40
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Personal som arbetar med inköp och upphandling ökade med sammanlagt
222 personer eller 37 procent under
Tabell 3 Anställda med stödkompetens som arbetar inom ett antal kvalificerade arbetsområden, antal och procentuell utveckling
| 2010 | 2013 | 2016 | 2019 | ||
| Upphandling och inköp | 593 | 702 | 715 | 815 | 37 % |
| Varav kärnmyndigheter | 549 | 658 | 658 | 731 | 33 % |
| Varav stödmyndigheter | 44 | 44 | 57 | 84 | 91 % |
| Information och kommunikation | 1 900 | 2 308 | 2 394 | 2 729 | 44 % |
| Varav kärnmyndigheter | 1 701 | 2 086 | 2 171 | 2 417 | 42 % |
| Varav stödmyndigheter | 199 | 222 | 223 | 312 | 57 % |
| Juridiskt utredningsarbete | 523 | 626 | 827 | 1 015 | 94 % |
| Varav kärnmyndigheter | 471 | 558 | 736 | 874 | 86 % |
| Varav stödmyndigheter | 52 | 68 | 91 | 141 | 171 % |
Källa: BESTA
Två andra personalkategorier som har ökat snabbt och som tillhandahåller kvalificerat stöd är de som arbetar med juridik och kommunikation. Antalet anställda som arbetar med juridiskt utredningsarbete har ökat med 94 procent och de som arbetar med information och kommunikation har ökat med 44 procent.
En majoritet av myndigheterna har ökat sina anställda inom området information och kommunikation. Av 204 myndigheter i urvalet har 122 ökat personalstyrkan och 38 myndigheter minskat den. Hälften av myndigheterna har ökat sina anställda inom området juridiskt utredningsarbete. Av 204 myndigheter i urvalet har 98 ökat sin personalstyrka och 12 myndigheter minskat sin.
Det ökade antalet personer inom de här tre arbetsområdena överstiger den minskning av personal med enklare administrativa arbetsuppgifter som presenterades i föregående avsnitt. Detta, tillsammans med den ökning av administrativ personal som redovisas i kapitel 5 och ökningen av personal med ledningskompetens, gör att vi bedömer att andelen personer som arbetar med administration i statens myndigheter inte tycks minska. Se även bilaga 2.
28R I K S R E V I S I O N E N
41
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
3.3 Iakttagelser från tre myndigheter
I detta avsnitt beskrivs hur myndigheterna i intervjustudien ser på administrationens utveckling och hur dess karaktär förändras. Frågan om i vilken utsträckning anställda som arbetar med kärnverksamhet även utför administrativa arbetsuppgifter, och om detta har förändrats över tid, behandlas också.
3.3.1Hos myndigheterna i intervjustudien beskrivs mängden administration som oförändrad eller ökande
Under arbetet med intervjustudien har de som intervjuats fått ge sin bild av huruvida administrationen inom myndigheten minskar eller ökar. Bland de chefer som arbetar inom stödverksamhet, eller tillhör myndighetens ledningsgrupp, fanns en ganska stor samsyn om att administrationen ökar, även om ett par chefer uppgav att nivån var någorlunda oförändrad. Bland de som ansåg att den ökar hänvisades bland annat till större krav på områden såsom den nya dataskyddslagen (GDPR), upphandling och informationssäkerhet. Ett par chefer beskrev också att de ökade kraven äter upp de förenklingar som myndigheten har lyckats göra av andra administrativa arbetsmoment.53
Hos cheferna som arbetar i första linjen är bilden mer splittrad. Flera av dem menade att administrationen ökar, andra att nivån är oförändrad eller minskar. Några chefer beskrev att det har skett en utveckling där medarbetare och chefer tagit över administrativa arbetsuppgifter som tidigare har utförts av stödpersonal. I ett par fall uttrycktes förhoppningar om att administrationen kan minska på sikt när myndigheten kommit längre i sitt digitaliseringsarbete. En annan chef konstaterade dock att digitaliseringen medför högre krav på att myndigheten ska vara tillgänglig för att svara på frågor utifrån.54
3.3.2Vissa administrativa arbetsuppgifter förenklas och leder till organisationsförändringar
När myndighetsföreträdarna fått beskriva hur administrationen har förändrats över tid har en återkommande synpunkt varit att arbetsuppgifter som traditionellt utförts av administratörer och sekreterare blivit allt enklare och snabbare att utföra genom förbättrade verktyg och tjänster. Det handlar till exempel om rese- och mötesbokningar, diarieföring och redovisning av utlägg. Detta har gjort det svårare att motivera att ha administrativ personal som utför de arbetsuppgifterna.
53Intervju på Naturvårdsverket,
54Intervju på Naturvårdsverket,
| R I K S R E V I S I O N E N | 29 |
42
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Både Boverket och Naturvårdsverket har under de senaste åren genomfört likartade organisatoriska förändringar där det administrativa stöd som funnits ute i verksamheten har centraliserats. På Naturvårdsverket skedde det genom
en omorganisation 2017. Administrativ personal som kunde knytas till en process flyttades till den ansvariga enheten (ekonomiadministratörer till ekonomienheten, och så vidare) och personer som jobbade med övriga administrativa uppgifter flyttades till en enhet som var placerad på dåvarande förvaltningsavdelningen.55
Naturvårdsverket beskriver att det huvudsakliga syftet med förändringen var att utveckla det administrativa stödet. Det var tidigare svårt att säkerställa att vissa arbetsuppgifter utfördes på samma sätt, svårt att genomföra kompetensutveckling med mera. Myndigheten ville också möjliggöra en bättre fördelning av administrativa resurser inom verksamheten. Omorganisationen gjorde det även lättare att hantera anslutningen till Statens servicecenter som skedde samtidigt.56
Omorganisationen beskrivs som en stor omställning och den föranledde
en diskussion om vilka administrativa arbetsuppgifter det skulle gå att få hjälp med respektive vilka arbetsuppgifter chefer och medarbetare förväntades utföra själva. Naturvårdsverket har målet att det på sikt inte ska finnas något ”övrigt administrativt stöd”. Administration beskrivs som ett för otydligt begrepp, och det som tidigare har betraktats som administrativa arbetsuppgifter ska i stället vara en naturlig del i varje process. Det finns också en målsättning om att enklare arbetsuppgifter inom stödverksamheten ska standardiseras och automatiseras. Den typen av effektiviseringar krävs för att stödverksamheten ska ha en chans att tillgodose de krav som ställs på ett allt mer kvalificerat stöd.57
Boverket beskriver att de nådde en punkt där det inte längre var försvarbart att ha en administratör placerad på varje enhet, dels eftersom chefer och medarbetare
i allt högre grad utför mer administration själva, dels eftersom myndigheten växte och det fanns ett behov av att utnyttja administratörerna mer effektivt. När enheterna skulle dela på administrativa resurser blev det dock svårt att leda och samordna administratörerna, och deras kompetensutveckling riskerade att bli lidande på sikt. Boverket valde därför under 2019 att flytta administratörerna till en centralt placerad enhet. Ytterligare ett skäl till förändringen var att skapa
ett mer enhetligt arbetssätt bland administratörerna och minska personberoendet.58
På Kronofogden finns endast ett fåtal administratörer. Den första linjens chefer har ett begränsat administrativt stöd, och gör mötesbokningar och annan administration själva. På de flesta sektioner finns dock befattningar som inte kallas administratörer men som ansvarar för administrativa uppgifter. Den här bilden bekräftas av personalstatistiken där det framgår att Kronofogden har bland
55Intervju på Naturvårdsverket,
56Intervju på Naturvårdsverket,
57Intervju på Naturvårdsverket,
58Intervju på Boverket,
30R I K S R E V I S I O N E N
43
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
den lägsta andelen administratörer av samtliga myndigheter. I sammanhanget bör det nämnas att Kronofogden enligt sin instruktion ska samverka med Skatteverket kring administrativt stöd. Det innebär att Skatteverket utför en del av den administration som i annat fall hade legat hos Kronofogden, till exempel löneadministration, utbildning och vissa typer av inköp.59
På frågan om bakgrunden till det låga antalet administratörer svarar Kronofogden att administrativa uppgifter under en längre tid genomförts av fler befattningar än administratörer. Det poängteras också att den digitala utvecklingen har medfört att den typ av arbetsuppgifter som traditionella administratörer utförde i dag är så enkla att behovet nästan försvunnit helt. Att ta hjälp av en administratör för att boka en resa skulle i dag ta längre tid och vara dyrare än att göra det själv.60
3.3.3Enklare administrativa arbetsuppgifter överförs till chefer och personal inom kärnverksamheten
Ovan framgick att dagliga administrativa arbetsuppgifter har förenklats i så hög grad att det inte upplevs som motiverat att använda administrativ personal för att utföra dem. Vid våra intervjuer har det dock framgått att detta inte innebär att arbetsuppgifterna försvunnit, utan de överförs i stället till chefer och medarbetare vars huvudsakliga arbetsuppgifter ofta är kärnverksamhet.
Två av de tre enhetschefer vi har pratat med på Boverket får administrativt stöd från den gemensamma funktionen eftersom enheternas processer innehåller många administrativa moment. En förändring som har påverkat samtliga enheter är att personalen sedan 2019 bokar sina egna resor. I dag diarieför bara administratörer och registratorer, men det pågår försök med att låta handläggare göra detta själva. En chef beskriver att vissa handläggare tycker att det går fortare att diarieföra själv, medan andra vill ha hjälp med det.61
I föregående avsnitt framgick att Naturvårdsverket har en målsättning om att röra sig bort från begreppet administration och göra den typen av arbetsuppgifter till en naturlig del i varje process. Två enhetschefer berättar dock att de fortfarande har var sin administratör som registrerar och skickar inkommande handlingar vidare till rätt handläggare. Det beror bland annat på att handläggningen av bidrag och ersättningar medför ett stort inslag av administrativa arbetsmoment där ärenden ska registreras, förankras internt inom myndigheten med mera. Till detta kommer löpande kontakt med ekonomienheten och Statens servicecenter för att hantera utbetalningarna. En chef beskriver att den administration som följer av myndighetens interna styrning är en liten del av arbetet och att administrationen
59Intervju på Kronofogden,
60Intervju på Kronofogden,
61Intervju på Boverket,
| R I K S R E V I S I O N E N | 31 |
44
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
som hamnar på chefen såsom uppföljning och semesterhantering inte är betungande. En enhet som jobbar med två av myndighetens sakanslag beskriver dock att det finns tidskrävande krav på återrapportering och prognoser.62
Hos Kronofogden beskriver flera sektionschefer att en hög andel av deras arbetstid går till administration och att de skulle önska mer tid för att fokusera på sina medarbetare och utveckling. De anger att administrationen har ökat till följd av ett allt större fokus på uppföljning63 och produktionsstyrning. Detta kräver å ena sidan ofta manuella sammanställningar i Word och Excel, men har å andra sidan fördelen att chefer och medarbetare får en god överblick av produktionsläget. Cheferna hanterar administrationen på olika sätt. En chef beskriver att hen själv utför administrativa uppgifter som hade gått att delegera för att ge medarbetarna mer tid att fokusera på kärnuppgiften. En annan chef beskriver att sektionen har en person som enbart hanterar post och diarieföring. Den typen av stöd beskrivs som ovanligt på sektionsnivå, men upplevs av chefen som mycket effektivt.64
Sektionscheferna beskriver att en källa till administration för både chefer och medarbetare är myndighetens
3.3.4 Upphandlingsarbetet är föremål för centralisering
I ovanstående avsnitt har vi inte berört stödet till första linjens chefer när det gäller inköp och upphandling. Detta är arbetsuppgifter som kan vara komplicerade och förknippade med mycket administration. Det är dock väldigt få av de sektions- och enhetschefer vi har pratat med som beskriver inköp och upphandling som
ett problem, trots att flera av enheterna har behov av upphandling för sin verksamhet.
62Intervju på Naturvårdsverket,
63Kronofogden beskriver att uppföljningen är en del av myndighetens utvecklings- och förbättringsarbete.
64Intervju på Kronofogden,
65Intervju på Kronofogden,
66Intervju nr 1 på Kronofogden,
32R I K S R E V I S I O N E N
45
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Boverket anger att upphandling är en tung arbetsuppgift för kärnverksamheten. Det finns därför en central funktion som ger stöd vid både stora upphandlingar och enklare direktupphandlingar. Chefen för verksamhetsstödet beskriver att det finns ett bra samspel med verksamheten, men att resursproblem ibland gjort det svårt att ha tillräcklig framförhållning i upphandlingsarbetet. Det finns också behov av att tydliggöra vilket ansvar som ska ligga på upphandlingsfunktionen respektive på verksamheten. Tanken är dock att det även med en tydligare gränsdragning ska vara en hög grad av centralisering av upphandlingsfrågorna.67
På Naturvårdsverket är ett par av enhetscheferna mycket positiva till stödet de får av upphandlingsenheten, även om det ibland kan vara svårt för den enheten att hinna med.68 Representanter för ledningen berättar att antalet upphandlare under de senaste sex åren har ökat från tre till tolv. Det beror delvis på centraliseringen av stödet, men också på att myndigheten har prioriterat de här frågorna. Även om det formella ansvaret fortfarande ligger hos varje enhet har upphandlingsstödet successivt tagit över allt mer av arbetet, och tanken är att den utvecklingen ska fortsätta. Kraven och komplexiteten som är förknippade med upphandling har ökat, och eftersom detta är en sällanuppgift för de flesta handläggare är det mer effektivt att ha ett gemensamt stöd för detta inom myndigheten.69
Hos Kronofogden delas inköp och upphandlingar in i två kategorier. Den första kategorin är inköp och upphandling som sker inom ramen för tjänsteavtalet med Skatteverket. Den andra kategorin är inköp och upphandling av exekutiva tjänster (tjänster med nära koppling till kärnverksamheten såsom låssmeder och flyttfirmor). Tidigare låg ansvaret för de här två kategorierna på olika platser inom Kronofogden, men de är nu samlade på infrastrukturenheten som bildades vid årsskiftet 2016/2017.70
Infrastrukturenheten ansvarar för de upphandlingsresurser som driver de exekutiva upphandlingarna. Verksamheten avropar därefter själv från avtalen. Enheten följer även upp dessa inköp för att säkerställa att gränserna för direktupphandling efterlevs. För inköpen via Skatteverket finns ett system där personer i verksamheten utses till operativa beställare. För att undvika att detta blir en sällanuppgift är det bara de som får tillgång till beställningsportalen.71
67Intervju på Boverket,
68Intervju på Naturvårdsverket,
69Intervju på Naturvårdsverket,
70Intervju på Kronofogden,
71Intervju på Kronofogden,
| R I K S R E V I S I O N E N | 33 |
46
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
4Effektivare administration genom nya digitala lösningar
Det här kapitlet beskriver hur nya digitala lösningar påverkar administrationen och personalen som utför den. Baserat på det som framkommer i kapitlet har vi dragit följande slutsatser:
•Digitaliseringsarbetet går långsamt, bland annat till följd av utmaningar såsom dåligt anpassad lagstiftning och problem som rör kompetensförsörjning.
•Digitaliseringssatsningarna riktas i första hand mot kärnverksamhet och kundkontakter, vilket är rimligt givet regeringens mål.
•Den personal inom stödverksamheten som arbetar med drift och utveckling av
•Statens servicecenters arbete för att utveckla sina tjänster kan möjliggöra effektiviseringar inom kundmyndigheternas stödverksamhet.
•Ökade krav på bland annat
•Brist på samordning medför att myndigheter köper in och utvecklar egna systemlösningar i situationer där flera myndigheter kunde ha samarbetat.
4.1 Stort fokus på digitalisering
Detta avsnitt ger en övergripande beskrivning av takten och inriktningen på digitaliseringsarbetet inom staten samt hur det påverkar behovet av
4.1.1 Trots fokus på digitalisering går utvecklingen långsamt
En återkommande synpunkt från utredningar som har undersökt digitaliseringen inom staten är att digitaliseringen går långsamt. Expertgruppen för digitala investeringar har konstaterat att den allt snabbare teknikutvecklingen i samhället medför att medborgarnas förväntningar på myndigheterna ökar i motsvarande takt, vilket innebär att takten på myndigheternas verksamhetsutveckling behöver öka. ESV och Riksrevisionen har också påtalat att digitaliseringen går långsamt och att det finns stora skillnader i hur långt olika offentliga aktörer har kommit.72
72SOU 2018:72. Ekonomistyrningsverket, Digitaliseringen av det offentliga Sverige – en uppföljning, 2018. Riksrevisionen, Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning?, 2016.
34R I K S R E V I S I O N E N
47
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
DIGG har övertagit ansvaret för att mäta statliga myndigheters
DIGG beskriver att det är svårt att mäta takten på digitaliseringsarbetet. Tidigare var IT i högre grad en separat del av verksamheten, medan digitaliseringsarbete i dag kan bedrivas inom samtliga verksamhetsgrenar. Det kan vidare vara svårt att definiera vad som ska klassas som digitalisering, och det är inte säkert att ekonomisystemet möjliggör en specificering av
en förutsättning för att myndigheter ska kunna samverka kring digitala lösningar.74
4.1.2 Digitaliseringen av kärnverksamhet prioriteras
De tre myndigheterna i intervjustudien har kommit olika långt när det gäller tillgången till moderna systemlösningar, men samtliga ser digitalisering som en viktig fråga. Det framgår också att fokus för arbetet i huvudsak är att utveckla system inom kärnverksamheten och att utveckla kontaktvägarna till medborgarna. Det sker dock viss digitalisering inom stödverksamheten, bland annat genom att Statens servicecenter utvecklar sina tjänster.
Boverket beskriver att digitaliseringen påverkar både kärnverksamheten och stödverksamheten. När det gäller kärnverksamheten har de till exempel arbetat med att införa ett nytt system för bidragshantering. Myndigheten har också infört fler vägledningar på webben, infört andra digitala kommunikationskanaler och arbetat med att digitalisera diarieföring och arkivering. Övergången till lönetjänsten hos Statens servicecenter har också varit ett led i att effektivisera stödverksamheten. Boverket beskriver vidare att olika delar inom myndighetens ledningsprocess är kopplade till olika system. De behöver därför hitta sätt att minska administrationen som uppstår till följd av att systemen inte interagerar med varandra.75
73Intervju på Myndigheten för digital förvaltning,
74Intervju på Myndigheten för digital förvaltning,
75Intervju på Boverket,
| R I K S R E V I S I O N E N | 35 |
48
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Naturvårdsverket konstaterar att it- och digitaliseringsarbetet har växt kraftigt
i omfattning, och för att skapa en bättre strategisk styrning bildades i juli 2020 en ny digitaliseringsavdelning. Utvecklingen riktas mot system inom både kärnverksamheten och stödverksamheten, men den absolut största delen av arbetet berör kärnverksamheten. Naturvårdsverket poängterar att de hanterar stora mängder information inom miljöområdet och att en betydande del av
Kronofogden beskriver att digitaliseringen är ett huvudspår i utvecklingen av verksamheten och att det är stor skillnad på satsningarna som riktar sig mot kärnverksamheten respektive stödverksamheten. I dagsläget är utvecklingsavdelningens verksamhet i huvudsak inriktad på att effektivisera processerna inom kärnverksamheten, även om visst stöd i administrativa processer också förekommer. Samtliga avdelningar har ett ansvar för ständiga förbättringar, det ligger i kärnuppdraget. Effektivisering av stödverksamheten bygger därför i stora delar på personalens egen förmåga att utveckla arbetet. Detta är en avsiktlig prioritering eftersom möjligheten att frigöra resurser genom utvecklingsinsatser inom stödverksamheten är väldigt liten i relation till de vinster som går att göra inom kärnverksamheten.77
Kronofogden har använt en stor del av sina utvecklingsresurser till att avveckla myndighetens gamla stordatormiljö, ett arbete som nyligen har slutförts. Det prioriterade området är nu att utveckla det digitala mötet med medborgarna. Kronofogden beskriver att de inte har kommit lika långt i utvecklingen av digitala tjänster som till exempel Skatteverket och Försäkringskassan och att de därigenom inte har levt upp till kundernas förväntningar. Myndigheten resonerar därför mycket om hur mötet med kunden ska organiseras i en digital värld, och hur de kan minska onödig efterfrågan på myndighetens tjänster.78
Kronofogden påpekar att de har gjort vissa effektiviseringar av stödverksamhetens system, till exempel när det gäller hanteringen av löneutbetalningar. Nyligen köpte myndigheten även in ett nytt system för diarieföring. De nämner också att nya
Statens servicecenter beskriver att de utvecklar en ny grundtjänst för små och medelstora kunder som skapar förutsättningar för fortsatt digitalisering och automatisering. De har också för avsikt att utöka sin tjänsteportfölj med bland annat ytterligare
76Intervju på Naturvårdsverket,
77Intervju på Kronofogden,
78Intervju på Kronofogden,
79Intervju nr 2 på Kronofogden,
36R I K S R E V I S I O N E N
49
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
intresse från fler myndigheter för att använda de
4.1.3 Personalstyrkan inom
Digitaliseringen har medfört att
12 procent. Av 204 myndigheter i urvalet var det 114 som ökade personalstyrkan och 37 som minskade den.
Tabell 4 Anställda som arbetar med IT, antal och procentuell utveckling
| 2010 | 2013 | 2016 | 2019 | ||
| Med stödkomptens | 6 494 | 7 945 | 8 877 | 9 687 | 49 % |
| Övriga kompetensområden | 1 627 | 1 172 | 1 211 | 1 570 | |
Anm.: Statistiken avser arbetsområde 45 och 46 i BESTA för alla myndigheter i undersökningen.
Källa: BESTA
i en granskning 2018 att det inte gick att ta fram den typen av information ur statens redovisningssystem. I en enkätundersökning framkom dock att
4.2 Digitalisering medför nya krav och utmaningar
Detta avsnitt beskriver de nya krav och utmaningar som uppstår i samband med digitaliseringsarbetet samt hur de här kraven kan påverka administrationen inom myndigheterna.
80Statens servicecenter, Årsredovisning 2019. Intervju på Statens Servicecenter,
81Riksrevisionen, Staten som inköpare av konsulttjänster – tänk först och handla sen, 2018, s.
82Intervju på Myndigheten för digital förvaltning,
| R I K S R E V I S I O N E N | 37 |
50
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
4.2.1 Utredningar påtalar flera problem och utmaningar
DIGG har tillfrågat statliga myndigheter om vilka som är de största hindren för digitalisering. De två mest framträdande problemområdena var då befintliga lagar och regler samt tillgång till nödvändig kompetens. Därtill har Statskontoret uppmärksammat
När det gäller lagstiftningen konstaterar DIGG att det inte nödvändigtvis är lagar och regler i sig som utgör hinder, utan att det ofta handlar om osäkerhet om hur de ska tolkas och hur de förhåller sig till nya tekniska lösningar. Osäkerheten kan leda till att myndigheter avstår från att testa nya lösningar.83 Myndighetens anslag utökades med 5 miljoner kronor från och med 2021 för att de ska kunna ge
ett rättsligt stöd till den offentliga förvaltningen.84
Förekomsten av hindrande och hämmande lagstiftning på digitaliseringsområdet påtalades också av digitaliseringsrättsutredningen 2018. Utredningen konstaterade att detta kan hindra eller hämma digital utveckling på flera sätt: genom uppenbara rättsliga hinder, genom rättslig osäkerhet eller genom avsaknad av reglering.85
ESV har lyft kompetensförsörjningen i sina rapporter om digitalisering och beskrev 2018 att i princip hela den offentliga sektorn behöver ett kompetenslyft för att kunna tillvarata digitaliseringens möjligheter.86 I rapporten Förvaltningspolitik i förändring från 2019 beskrev Statskontoret att staten redan i dag har svårt att locka till sig och behålla den kompetens som krävs, och att det sannolikt kommer att vara så även i framtiden. Det handlar inte enbart om expertkompetens inom IT, utan förvaltningen behöver även höja kompetensen hos andra grupper såsom chefer, jurister, verksamhetsutvecklare och beställare av
Statskontoret beskriver att förvaltningens arbete med informationssäkerhet har hamnat allt mer i fokus under de senaste åren. Vid deras myndighetskontakter framkommer att myndigheternas ledningar upplever arbetet med informationssäkerhet som svårt. Särskilt mindre och medelstora myndigheter ser utmaningar när det gäller både finansiering och kompetensförsörjning. Det kan vara svårt att motivera dessa investeringar eftersom de sällan ger en synbar nytta direkt vid investeringstillfället. Därför finns en efterfrågan på fler gemensamma lösningar på det här området.88
83Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheters digitala mognad och
84Prop. 2020/21:1, UO 22.
85SOU 2018:25.
86Ekonomistyrningsverket, Digitaliseringen av det offentliga Sverige – en uppföljning, 2018.
87Statskontoret, Förvaltningspolitik i förändring, 2019.
88Statskontoret, Förvaltningspolitik i förändring, 2019.
38R I K S R E V I S I O N E N
51
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Statskontoret konstaterar att digitaliseringen kompliceras av att dessa frågor sträcker sig över i princip alla sakområden och att myndigheterna har kommit olika långt i sin utveckling. Arbetet kan också försvåras av att myndigheterna är relativt självständiga organisationer med interna kulturer och potentiellt motstridiga intressen, både inom organisationen och gentemot andra myndigheter. Även DIGG beskriver samverkan som en utmaning. De krav som kommer från bland annat EU medför att staten behöver hitta nya sätt att styra så att myndigheterna går i samma riktning. Annars finns en risk att myndigheter gör egna anpassningar till
Riksrevisionen har också granskat myndigheternas digitaliseringsarbete. Det har då bland annat konstaterats att det förekommer föråldrade
4.2.2Exempel från intervjustudien visar att utmaningar kopplade till ny teknik och digitalisering medför ökad administration
När myndigheterna i intervjustudien fick beskriva utmaningarna som är kopplade till digitalisering återkom flera av problemen som beskrevs ovan. De lyfter bland annat fram att det saknas stöd till myndigheterna vid införandet av nya regelverk, vilket medför ökad administration. De påtalar också att det är svårt att samverka med andra myndigheter om
En av de vanligaste synpunkterna under intervjuerna med ledningsrepresentanter och chefer inom stödverksamheten är att kraven som är kopplade till informationssäkerhet, personuppgiftshantering och upphandling har ökat. De regelverken beskrivs vara förknippade med komplicerade juridiska bedömningar och vara administrativt betungande. Som exempel på detta nämns införandet av GDPR,
89Statskontoret, Förvaltningspolitik i förändring, 2019. Intervju på Myndigheten för digital förvaltning,
90Riksrevisionen, Föråldrade
91Se lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, (dataskyddslagen) och lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service.
92Intervju nr 2 på Kronofogden,
| R I K S R E V I S I O N E N | 39 |
52
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Flera av myndighetsföreträdarna beskriver att det saknas stöd till myndigheterna i de ovanstående frågorna. Som exempel nämns att implementeringen hade underlättats avsevärt om det hade funnits ett samlat statligt förarbete om hur GDPR skulle tolkas. Det nämns att det går att få visst stöd via eSam, men att det skulle behövas en myndighet med utpekat ansvar för juridiska frågor på
Den digitala utvecklingen föranleder också effekter av mer indirekt karaktär. Rättscheferna på Boverket och Kronofogden beskriver att komplicerade frågor om utlämnande av allmänna handlingar tar stora resurser i anspråk. Det händer också att personer begär ut stora mängder handlingar som sedan inte hämtas ut. Kronofogden lyder dessutom under en gammal databaslagstiftning som inte är anpassad till dagens sätt att kommunicera med kunder.94
Svårigheten att samverka om
i intervjustudien. Boverket befinner sig i en pågående process med att upphandla ett nytt system för att handlägga bidrag. Mot bakgrund av detta konstateras att varje myndighet som har den typen av uppdrag i dag utvecklar eller upphandlar sina egna systemstöd, vilket är komplicerat. Även företrädare för Naturvårdsverket konstaterar att det finns processer som utförs på många myndigheter, såsom betala ut bidrag och ta ut avgifter, men där varje myndighet utvecklar sin egen lösning eftersom det saknas samordnade system.95
Det beskrevs tidigare att Kronofogden betraktar mötet med sina kunder under nya digitala förutsättningar som ett viktigt utvecklingsområde. Förändringar av den externa kommunikationen beskrivs även som en viktig fråga hos Boverket, där det bland annat förs diskussioner om vilken servicenivå myndigheten ska erbjuda
i sin svartjänst. Svarstjänsten infördes som ett sätt att öka effektiviteten genom att låta handläggarna fokusera på sina kärnuppgifter i högre utsträckning. Boverket har också arbetat med att utveckla digitala vägledningar och andra typer av digital kommunikation, vilket bland annat inneburit ett behov av att förstärka myndigheten med nya kompetenser såsom fler kommunikatörer.96
93Intervju nr 2 på Kronofogden,
94Intervju på Boverket,
95Intervju på Boverket,
96Intervju på Boverket,
40R I K S R E V I S I O N E N
53
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
5Högre effektivitet genom centraliserade tjänster
Det här kapitlet beskriver den roll som centralisering av tjänster fyller för att effektivisera administrationen. Baserat på det som framkommer i kapitlet har vi dragit följande slutsatser:
•Regeringens tryck på myndigheter att ansluta sig till Statens servicecenter är svagt och anslutningen går långsamt. Ett av skälen till den låga anslutningstakten är målkonflikten mellan långsiktiga effektivitetsvinster för staten och anpassningar av verksamheten hos enskilda myndigheter som på kort sikt kan medföra problem. Det är oklart hur stor effektiviseringspotential som kvarstår i reformen.
•Trots att Statens servicecenter kontinuerligt har ökat kostnadseffektiviteten i sina tjänster förefaller inte anslutningen leda till ökad andel resurser för kärnverksamhet hos kunderna.
•Hos myndigheterna i intervjustudien har resurser som frigjorts genom anslutningen till Statens servicecenter blivit kvar inom stödverksamheten och använts för att tillhandahålla stöd med högre kvalitet.
•Det finns förslag på fler centraliserade tjänster, men långsam tjänsteutveckling medför att myndigheter tvingas hitta egna lösningar.
5.1 Statens servicecenter
Utvecklingen av centraliserade tjänster har länge varit en del av regeringens strategi för att effektivisera administrationen inom staten. Den största åtgärden är bildandet av Statens servicecenter, men det finns även andra myndigheter som tillhandahåller gemensamma tjänster, såsom Kammarkollegiet och DIGG.97
Finansdepartementet beskriver att syftet med centraliserade tjänster ofta är att skapa långsiktiga effektiviseringsvinster som helhet, snarare än kortsiktiga vinster för enskilda myndigheter. Detta är en utmaning att hantera och departementet menar att det kan krävas ökad styrning från regeringens sida för att säkerställa att tjänsterna används. En annan utmaning är hur utvecklingen av den här typen av tjänster ska finansieras, eftersom det initialt handlar om stora investeringar.98
5.1.1 Statens servicecenter har tidigare granskats av Riksrevisionen
Riksrevisionen granskade 2016 huruvida Statens servicecenter har bidragit till att effektivisera den administrativa verksamhet som övertagits från anslutna
97Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
98Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
| R I K S R E V I S I O N E N | 41 |
54
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
myndigheter. I granskningen konstaterades bland annat att anslutningen inledningsvis gick långsamt och att servicecentret haft otillräckliga förutsättningar för att starta och bedriva sin verksamhet effektivt. Ett skäl till att anslutningarna gick långsamt var att flera icke anslutna myndigheter hade arbetat internt med att förbättra sin effektivitet och att vissa myndigheters administration sannolikt var mer effektiv än den hos servicecentret. Det påpekades även att regeringens styrning av myndigheters anslutning till servicecentrets tjänster har varit begränsad.99
I granskningen framgick att många myndigheter ansåg att anslutningen varken hade ökat deras effektivitet eller minskat deras administrativa kostnader, och att det därför inte varit möjligt att uppnå interna besparingar. Av de myndigheter som besvarade enkäten angav knappt 20 procent att anslutningen hade inneburit minskade personalkostnader, knappt 50 procent angav att de var oförändrade och knappt 25 procent att anslutningen hade inneburit ökade personalkostnader.100
5.1.2 Takten på nyanslutning till Statens servicecenter är låg
Statens servicecenter tillhandahåller tjänster inom tre områden: lönetjänster, ekonomitjänster och konsulttjänster. Tabellen nedan visar hur antalet kundmyndigheter har utvecklats över tid.
Tabell 5 Statens servicecenters kundmyndigheter och deras anställda
| 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | ||
| Lön | Myndigheter | 105 | 110 | 115 | 122 | 128 |
| Lön | Anställda | 62 960 | 73 050 | 85 227 | 102 881 | 104 783 |
| Ekonomi | Myndigheter | 46 | 46 | 47 | 48 | 48 |
| Ekonomi | Anställda | - | - | 42 157 | 42 557 | 42 557 |
| Konsult | Myndigheter | 80 | 77 | 76 | 77 | 73 |
| Konsult | Anställda | - | - | 4 420 | 4 776 | 4 786 |
Källa: Årsredovisning för Statens servicecenter
Tabellen visar att lönetjänsten berör flest anställda, och enligt Statens servicecenter handlar det om knappt hälften av lönerna inom staten. Det framgår också att anslutningstakten till den tjänsten sjönk 2019. Den här bilden bekräftas av servicecentret som uppger att nyanslutningstakten har sjunkit, dels till följd av att de arbetar med att byta lönesystem, dels till följd av att intresset för att ansluta sig är lägre hos de kvarvarande myndigheterna.101
Statens servicecenter konstaterar att målsättningen om gemensam lönehantering inom staten har kommit halvvägs, vilket innebär att många myndigheter kvarstår
99Riksrevisionen, Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare?, 2016.
100Riksrevisionen, Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare?, 2016.
101Intervju på Statens Servicecenter,
42R I K S R E V I S I O N E N
55
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
samtidigt som anslutningstakten minskar. Servicecentret uppfattar att det fanns ett starkare tryck från regeringen om att ansluta myndigheter till lönetjänsten för några år sedan. I nuläget finns, enligt servicecentret, tillräckligt stor volym för att lönetjänsten ska stå på egna ben och under 2020 kunde avgiften sänkas något.
Servicecentret menar dock att det ur ett statligt perspektiv vore positivt om regeringen ökade trycket på kvarvarande myndigheter att ansluta sig, för att på så sätt nå en högre avkastning på investeringen i en gemensam lönetjänst.102
Det finns en förordning som reglerar att vissa myndigheter ska vara anslutna till Statens servicecenters lönetjänst.103 I praktiken har servicecentret först etablerat kontakt och genomfört en strukturerad process (bland annat gemensam förstudie, avsiktsförklaring och anslutningsprojekt) med intresserade myndigheter, och därefter har myndigheterna skrivits in i förordningen.104
Statens servicecenter poängterar att effektivisering inom myndighetens tjänsteområden inte enbart handlar om nyanslutning av fler kundmyndigheter. Det är även av stor vikt att uppnå en ökad standardisering av tjänsterna. När myndigheterna anslutit sig har det varit tillåtet att ha kvar myndighetsspecifika lösningar, en kompromiss som varit nödvändig för att få dem att ansluta sig. Servicecentret räknar med att standardisering har stor potential att öka produktiviteten, det kräver dock kompromisser från kundmyndigheterna.105
Finansdepartementet uppger att inriktningen att merparten av de statliga myndigheterna bör anslutas till lönetjänsten ligger fast, men att det samtidigt är viktigt att anslutningarna görs på ett effektivt sätt och så långt som möjligt anpassas till respektive myndighets förutsättningar. För närvarande bereds även ett förslag på Regeringskansliet om att vissa myndigheter ska anslutas till servicecentrets tjänster för elektronisk beställnings- och fakturahantering.106
5.1.3Myndigheterna i intervjustudien ser tämligen positivt på befintliga tjänster från Statens servicecenter
Samtliga myndigheter i intervjustudien är kunder hos Statens servicecenter,107 och både chefer i verksamheten och personer inom administrativa funktioner som har direktkontakt med servicecentret har fått beskriva hur tjänsterna fungerar.
Cheferna i första linjen är överlag nöjda med servicecentrets tjänster. Personal
102Intervju på Statens Servicecenter,
103Se förordningen (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster.
104Intervju på Statens Servicecenter,
105Intervju på Statens Servicecenter,
106Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
107Naturvårdsverket och Kronofogden köper både ekonomi- och lönetjänster, medan Boverket endast är ansluten till lönetjänsten.
| R I K S R E V I S I O N E N | 43 |
56
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
inom de administrativa funktionerna upplever dock att det är svårt att få gehör hos servicecentret för förslag på utveckling av tjänsterna.
När det gäller cheferna i verksamheten kommer de och deras personal i huvudsak i kontakt med lönetjänsten, och överlag återger de positiva omdömen. Det beskrivs att det i vissa situationer kan vara svårt att fylla i sin frånvaro (vid föräldraledighet, vård av barn med mera), men att det då går att kontakta servicecentret och få snabbt svar. Vissa chefer lyfter dock fram att man behöver använda separata system för frånvarorapportering och tidredovisning.108
På de administrativa funktionerna, såsom ekonomi och HR, där det finns
en närmare kontakt med servicecentret, är omdömena mer blandade. Företrädare för Boverket konstaterar att lönetjänsten är smidig för medarbetarna men att det är besvärligt att ta ut data från systemet. Myndighetens lokala avtal (gällande bland annat löneväxling och reseavtal) medför också att myndigheten tvingas använda egna lösningar vid sidan av lönetjänsten. De beskriver vidare att det har varit svårt att få gehör hos servicecentret för förbättringsförslag rörande detta. Därtill utförs tidredovisning och frånvararapportering i separata system, vilket skapar irritation eftersom det tidigare gjordes i ett gemensamt system.109
Hos Naturvårdsverket konstateras att övergången till Statens servicecenter har lett till positiva effekter, men att det också finns skäl att rikta viss kritik. Kvaliteten på tjänsterna är inte högre än om de hade utförts i egen regi, ibland till och med sämre. Även om samarbetet med servicecentret fungerar betydligt bättre i dag än tidigare finns det en rad detaljerade problem kopplade till ekonomitjänsten som skulle behöva lösas för att myndigheten ska kunna arbeta på ett effektivt sätt. Naturvårdsverket upplever att det varit svårt att få gehör för den här typen av utvecklingsbehov hos servicecentret. Även på Naturvårdsverket finns det synpunkter på att lönesystemet saknar en modul för tidrapportering, vilket innebär att personalen måste rapportera i ett separat system.110
Kronofogden anger att det sker en löpande dialog om tjänsternas kvalitet i relation till priset, där de tycker att priset är väl högt. Men över lag menar Kronofogden att servicecentret levererar det de ska och är tjänstvilliga vid problem.111
När vi diskuterat möjligheterna till kundanpassning med Statens servicecenter poängterar de att grunduppdraget är att erbjuda kostnadseffektiva tjänster till kundmyndigheterna och att de därför bygger en standardiserad grundtjänst inom lön, ekonomi och
108Intervju på Naturvårdsverket,
109Intervju på Boverket,
110Intervju på Naturvårdsverket,
111Intervju på Kronofogden,
44R I K S R E V I S I O N E N
57
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
kundmyndigheternas unika önskemål kommer att bli svårare att tillmötesgå. Parallellt med detta kommer det dock att finnas mer kundunika alternativ, där utrymmet för att tillgodose enskilda myndigheters behov är betydligt större.112
Avslutningsvis har vi diskuterat med myndigheterna i intervjustudien hur de ser på tjänster från andra myndigheter. Stödet från en rad myndigheter beskrevs då i positiv bemärkelse. Till exempel angavs att stödet från ESV, Kammarkollegiet och Upphandlingsmyndigheten är viktigt vid ekonomiska frågor och upphandling.113
5.2 Centrala tjänsters påverkan på administrationen
Det finns få uppgifter om i vilken utsträckning införandet av Statens servicecenter och andra centrala tjänster har påverkat mängden administration som utförs inom staten. Detta avsnitt beskriver vilka iakttagelser vi har gjort i granskningen rörande de centraliserade tjänsternas påverkan på administrationen.
5.2.1Ökad kostnadseffektivitet hos Statens servicecenter men oklart hur stor effekt som uppnåtts på statens samlade administration
Mot bakgrund av Riksrevisionens tidigare granskning har vi frågat Statens servicecenter om de uppfattar att kundmyndigheterna i dag är mer benägna att minska sin personal efter anslutningen. Det är enligt servicecentret svårt att med säkerhet uttala sig om detta, men när de tar över ekonomi- och lönetjänster förefaller det inte sällan vara så att personal vid kundmyndigheterna blir kvar. Det märks genom att den personal som tidigare arbetat med uppgifterna ofta dyker upp som operativa kontaktpersoner till servicecentret. Statens servicecenter menar att det därmed kan finnas en effektiviseringspotential kvar hos myndigheterna. Ett annat problem när personal blir kvar är att det ökar risken att nya rutiner från servicecentret tar längre tid att implementera hos kundmyndigheterna och att de hänger fast vid halvmanuella lösningar vid sidan av servicecentrets tjänster, vilket enligt servicecentret skapar onödiga administrativa steg.114
När det gäller frågan om hur administrativa kostnader påverkas av en anslutning till Statens servicecenter konstaterar servicecentret att det är svårt att mäta. När servicecentret diskuterar detta med myndigheter framgår att de ofta jämför sina direkta kostnader med avgifterna till servicecentret. Då missar man de indirekta kostnader som myndigheterna skulle ha haft för exempelvis systemförvaltning. Servicecentret menar också att migreringen till ett nytt lönesystem, som nu pågår
112Mejl från företrädare för Statens servicecenter,
113Intervju på Kronofogden,
114Intervju på Statens Servicecenter,
| R I K S R E V I S I O N E N | 45 |
58
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
för vissa kunder, hade varit avsevärt mycket dyrare om den skulle ha utförts av varje enskild myndighet.115
Regeringen bedömde 2017 att inrättandet av Statens servicecenter har medfört lägre kostnader för staten som helhet. På frågan om det gjorts någon uppföljning som visar hur mycket administrationskostnaderna har förändrats svarar Finansdepartementet att det inte har gjorts någon utvärdering av servicecentret på regeringens uppdrag, men att de löpande följer upp kostnadseffektiviteten.116
Statens servicecenter presenterar nyckeltal för kostnadseffektivitet i sin årsredovisning. Där framgår att kostnadseffektiviteten för lönehantering och leverantörsfakturor har ökat i takt med att myndigheten successivt har utvecklat sin verksamhet. Servicecentret bedömer att stordriftsfördelar och den ökade kostnadseffektiviteten innebär att de här tjänsterna utförs på ett mer effektivt sätt än om motsvarande arbetsuppgifter hade fortsatt att utföras hos varje myndighet. Det är med andra ord, enligt servicecentret, i dag avsevärt färre personer inom staten som arbetar med lönehantering och fakturering än före samordningen av dessa tjänster.117
Servicecentret redovisade i maj 2020 att det kontinuerliga arbetet för att hålla tillbaka kostnadsutvecklingen har inneburit att avgifterna för lönetjänsten inte höjts sedan 2017 – trots kostnadsökningar för system och personal. Därutöver sänktes grundavgiften för lönesystemet med 2 kronor per lönespecifikation den
1 juli 2020, vilket motsvarar en kostnadssänkning på 2,6 miljoner kronor per helår för de som köper lönetjänsten. Vidare rapporterar servicecentret att anslutningen av fler myndigheter till en standardiserad grundtjänst har medfört 23 miljoner kronor i sänkta kostnader.118
5.2.2Personalstyrkan ökar inom de arbetsområden där Statens servicecenter levererar tjänster
Statens servicecenter tillhandahåller tjänster inom lönehantering, HR och ekonomi. Det är därför intressant att undersöka hur antalet personer inom dessa arbetsområden utvecklas. Det är dock viktigt att påpeka att arbetsområdena är bredare och innehåller fler arbetsuppgifter än de som överförts till servicecentret. Redovisningen nedan ska därför inte ses som en utvärdering av tjänsterna från statens servicecenter, utan som en presentation av hur storleken på dessa personalkategorier utvecklas. Den utvecklingen påverkas av fler faktorer än servicecentrets tjänsteproduktion, vilket vi återkommer till i avsnitt 5.2.3.
115Intervju på Statens Servicecenter,
116Skr. 2016/17:77. Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
117Mejl från företrädare för Statens Servicecenter,
118Statens servicecenter, Åtgärder för att minska kostnadsutvecklingen för administrativa tjänster, 2020.
46R I K S R E V I S I O N E N
59
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Personalstyrkan inom HR- och personalarbete
Antalet personer som arbetar med HR- och personalarbete119 ökade med
680 personer eller 27 procent under perioden
En majoritet av myndigheterna i hela urvalet har ökat sin HR- personal. Av
204 myndigheter har 112 ökat sin personalstyrka och 36 myndigheter har minskat sin. Av de myndigheter som ökat personalstyrkan är det 10 som står för drygt hälften av den totala ökningen av antalet anställda, varav Försäkringskassan står för den största ökningen.120 De flesta kunder hos servicecenters lönetjänst har gjort små personalförändringar inom området HR- och personalarbete. Av
115 myndigheter i urvalet har 55 ökat sin personalstyrka och 22 myndigheter har minskat sin.
Tabell 6 Anställda med stödkompetens som arbetar med HR- och personalarbete och med ekonomiarbete, antal och procentuell utveckling
| 2010 | 2013 | 2016 | 2019 | ||
| HR- och personalarbete | 2 518 | 2 816 | 2 927 | 3 198 | 27 % |
| Varav myndigheter som inte är anslutna till | 1 713 | 1 820 | 1 836 | 1 979 | 16 % |
| SSC:s lönetjänst | |||||
| Varav myndigheter som är anslutna till SSC:s | 776 | 823 | 857 | 941 | 21 % |
| lönetjänst, exkl. Försäkringskassan | |||||
| Varav Försäkringskassan | 29 | 85 | 99 | 102 | 252 % |
| Varav personal på SSC | 0 | 88 | 135 | 176 | - |
| Ekonomiarbete | 3 781 | 3 935 | 4 030 | 3 977 | 5 % |
| Varav myndigheter som inte är anslutna till | 3 270 | 3 443 | 3 454 | 3 402 | 4 % |
| SSC:s ekonomitjänst | |||||
| Varav myndigheter anslutna till SSC:s | 474 | 428 | 409 | 404 | |
| ekonomitjänst, exkl. Försäkringskassan | |||||
| Varav Försäkringskassan | 37 | 64 | 167 | 171 | 362 % |
| Varav Statens servicecenter | 0 | 120 | 117 | 111 | - |
Anm.: Begreppet SSC används som förkortning för Statens servicecenter.
Källa: BESTA
119Arbetsområde 47 i BESTA.
120Försäkringskassan, Göteborgs universitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Trafikverket, Stockholms universitet, Kriminalvården, Umeå universitet, Karolinska institutet och Kungl. Tekniska högskolan.
| R I K S R E V I S I O N E N | 47 |
60
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Personalstyrkan inom ekonomiarbete
Personalstyrkan som arbetar med ekonomiarbete121 ökade med 196 personer
De flesta myndigheterna i undersökningen har gjort små förändringar av sin personalstyrka inom området ekonomiarbete. Av 204 myndigheter har 87 ökat sin personalstyrka och 70 myndigheter har minskat sin.
Nästan hälften av myndigheterna som är anslutna till servicecentrets ekonomitjänster har minskat sin personal inom området ekonomiarbete. Av 47 myndigheter
i urvalet har 22 minskat sin personalstyrka och 19 myndigheter har ökat sin. Antalet anställda som arbetar med ekonomitjänster på Statens servicecenter och de anslutna myndigheterna har blivit fler sedan statens servicecenter bildades. År 2010 var det 474 personer men motsvarande antal 2019 uppgick till 515 personer, vilket är en ökning med 9 procent.
5.2.3Myndigheterna i intervjustudien har ökat kvaliteten inom berörda stödfunktioner
Myndigheterna i intervjustudien har tillfrågats om anslutningen till Statens servicecenter frigjort resurser som kunnat användas inom andra delar av verksamheten. Det framgår då att anslutningen har medfört en viss rationalisering, men att det i den mån resurser har frigjorts inte har inneburit att personalen inom HR och ekonomi har minskat. Utrymmet har i stället använts till att höja kvaliteten i det stöd som dessa funktioner tillhandahåller.
På Boverket hanteras lönefrågorna hos HR och de beskriver att anslutningen till Statens servicecenter har sänkt kostnaderna, även om man fortfarande arbetar med att hämta hem samtliga rationaliseringsvinster. Det utrymme som frigjorts har använts till att förstärka annat
Naturvårdsverket beskriver att de hade förväntat sig att anslutningen till Statens servicecenter skulle göra det möjligt att klara sig med en mindre personalstyrka än vad som i dag behövs, antalet medarbetare på ekonomienheten har tvärtom ökat. Det poängteras dock att det är viktigt att titta på innehållet i arbetsuppgifterna, och inte bara på antalet personer. Skälet till att personalstyrkan ökar är delvis att det fortfarande finns behov av att utföra vissa enklare arbetsuppgifter som de
121Arbetsområde 48 i BESTA.
122Intervju på Boverket,
48R I K S R E V I S I O N E N
61
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
hoppades skulle försvinna vid anslutningen. Men det beror också på att Naturvårdsverket har utökat kompetensen inom fastighetsekonomi, stärkt sin analyskraft och ökat sitt fokus på ekonomifrågorna.123
Hos Kronofogden konstateras att prissänkningen på lönetjänsten har bidragit till att göra tjänsten till ett mer konkurrenskraftigt alternativ, men att anslutningen till ekonomitjänsten inte har blivit en billigare lösning jämfört med att utföra arbetet i egen regi. De konstaterar också att bemanningen på ekonomisidan har förstärkts sedan anslutningen till servicecentret, men att detta beror på andra förändringar som medfört högre komplexitet i ekonomiarbetet.124
5.3 Behov av ytterligare tjänsteutveckling
Detta avsnitt beskriver synpunkter som har framkommit under granskningen när det gäller behovet av ytterligare centraliserade tjänster inom staten.
5.3.1 Utredningar indikerar att fler tjänster kan centraliseras
Finansdepartementet uppger att det för närvarande inte pågår något aktivt arbete i Regeringskansliet för att samordna fler förvaltningsgemensamma tjänster, men att det framöver kan finnas anledning att titta på om det finns sådana möjligheter.125 Den här frågan har varit föremål för flera utredningar och det finns förslag på ytterligare tjänster som skulle kunna centraliseras.
Statens servicecenter har på regeringens uppdrag utrett vilka funktioner som kan vara lämpliga att samordna, koncentrera och omlokalisera till orter utanför storstadsområdena. Uppdraget redovisades 2017 och där lämnades flera förslag på samordning, främst av olika typer av verksamhetsstöd. Servicecentret bedömde att en betydande effektivisering skulle kunna uppnås genom mer samordning och koncentration. Bland förslagen fanns bildandet av en gemensam organisation för statliga servicekontor (vilket har införts), samordning av statliga myndigheters
Statens servicecenter fick 2014 i uppdrag att i samverkan med Riksarkivet utveckla en gemensam tjänst för
ett mycket stort intresse för en sådan gemensam tjänst. Servicecentret bedömer att tjänsten visserligen kan finansieras genom avgifter från kundmyndigheterna, men att servicecentret behöver finansiering från regeringen för att klara den initiala
123Intervju på Naturvårdsverket,
124Intervju på Kronofogden,
125Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
126Statens servicecenter, Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, 2017.
| R I K S R E V I S I O N E N | 49 |
62
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
investeringen. Utan färdig finansiering är det en för stor risk för servicecentret att börja utveckla en sådan tjänst. Frågan om anslutningstakt och vilka möjligheter det skulle finnas att kräva att myndigheter ansluter sig aktualiseras också.127
Regeringen har hörsammat behovet av utvecklad
5.3.2 Personalstyrkan inom arkivverksamhet ökar kraftigt
Som framgick ovan har Statens servicecenter lyft fram arkivering som ett lämpligt område för en gemensam digital lösning. Vi kan konstatera att myndigheterna ökade sina anställda inom området med 294 personer under perioden
Ungefär hälften av myndigheterna i undersökningen har ökat sina anställda inom arkivverksamheten.130 Av 204 myndigheter är det 99 som har ökat personalstyrkan och 18 som har minskat den.
Tabell 7 Anställda med stödkompetens som arbetar med arkivverksamhet, antal och procentuell utveckling
| 2010 | 2013 | 2016 | 2019 | ||
| Alla myndigheter i urvalet | 476 | 607 | 712 | 770 | 62 % |
| Varav kärnmyndigheter | 450 | 566 | 664 | 700 | 56 % |
| Varav stödmyndigheter | 26 | 41 | 48 | 70 | 169 % |
Källa: BESTA
5.3.3 Myndigheterna i intervjustudien efterfrågar fler tjänster
I våra diskussioner med myndigheterna i intervjustudien har behov av fler centraliserade tjänster kommit upp vid flera tillfällen. Det framgår att
127Statens servicecenter, En förvaltningsgemensam tjänst för
128Dir. 2019:64 och Dir. 2020:73.
129Fi2017/03257/DF och I2019/02515/DF.
130Arbetsområde 41 i BESTA.
50R I K S R E V I S I O N E N
63
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
myndigheter i flera situationer tvingas upphandla och utveckla egna lösningar, trots att samordning hade kunnat vara en effektivare lösning.
Boverket tar upp frågan om arkivering. De använder fortfarande mycket pappersakter, vilket är tidskrävande att hantera och en digital lösning skulle vara mer effektivt. Boverket hoppades på att Statens servicecenter skulle ta fram
en lösning för digital arkivering som de kunde ansluta sig till, men eftersom det inte blev av planerar de nu att försöka hitta en egen systemlösning under 2021.131
På Naturvårdsverket konstateras att regeringen nog har valt rätt områden när man upprättat myndigheter som ska erbjuda stöd och tjänster, såsom Statens servicecenter och Upphandlingsmyndigheten. Det finns dock enligt Naturvårdsverket ett stort utrymme för de här myndigheterna att ta en ännu tydligare roll. Det vore också positivt med mer gemensamma
Kronofogden konstaterar att det borde finnas utrymme för fler gemensamma lösningar. Ett exempel är upphandling och drift av ekonomisystem. Det är en dyr lösning att som i dag låta myndigheter bygga upp egen kompetens för att driva och underhålla ekonomisystem, särskilt när de flesta myndigheter ändå väljer samma leverantör. Det är dock viktigt att gemensam upphandling begränsas till system som är gemensamma inom staten, för gemensam upphandling av andra system skulle inte ge skalfördelar. Det konstateras också att det kan behövas
en gemensam statlig molntjänst för att leva upp till säkerhetskraven som ställs på den typen av lösningar.133
131Intervju på Boverket,
132Intervju på Naturvårdsverket,
133Intervju på Kronofogden,
| R I K S R E V I S I O N E N | 51 |
64
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
6 Tillitsstyrning för minskad administration
Det här kapitlet beskriver hur regeringen genom utvecklad styrning verkar för att effektivisera administration som utförs på myndigheterna. Baserat på det som framkommer i kapitlet drar vi följande slutsatser:
•Regeringens åtgärder för att utveckla myndighetsstyrningen har på senare år huvudsakligen vidtagits inom ramen för tillitsreformen.
•Regeringskansliet uppfattar att den alltmer tillitsbaserade styrningen innebär färre återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev. Samtidigt ger myndigheterna i intervjustudien inte bilden av att styrningen blivit mer långsiktig och mindre detaljerad.
•Myndigheterna i intervjustudien arbetar i viss utsträckning med att identifiera och förhindra administrativa tidstjuvar. De ser också ett värde
i mer tillitsbaserad styrning inom sina myndigheter, men ifrågasätter att det kommer att leda till någon större minskning av mängden administration.
•Utredningar från bland annat ESV och Statskontoret har gett förslag på hur styrningen kan utvecklas, men utöver tillitsreformen och slopade delårsrapporter har få konkreta åtgärder genomförts.
6.1Utveckling av myndighetsstyrningen med direkt koppling till tillitsreformen
Finansdepartementet anger att arbetet med tillitsreformen har varit en av de viktigaste åtgärderna i arbetet med att minska och effektivisera administrationen. Departementet beskriver reformen som en viktig utgångspunkt för statlig förvaltningspolitik och myndighetsstyrning samt att detta är en fortsatt prioriterad insats även efter att Tillitsdelegationen har avslutat sitt arbete.134 Arbete som sker inom ramen för reformen knyter an till tidigare arbete med att utveckla myndighetsstyrningen, och kan ses som en kraftsamling snarare än en ny inriktning på arbetet.
I detta avsnitt beskriver vi inledningsvis hur regeringen via myndighetsstyrningen kan påverka myndigheternas administration. Därefter beskrivs regeringens åtgärder för att utveckla myndigheternas interna styrning genom tillitsreformen.
134Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
52R I K S R E V I S I O N E N
65
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
6.1.1 Regeringen försöker hålla nere återrapporteringskraven
Regleringsbrev och myndighetsinstruktioner är de mest rättframma instrumenten som regeringen vanligen har att tillgå för att styra myndigheterna. Regeringen ställer emellertid inte direkta krav på myndigheterna att effektivisera sin administration. Utformningen av den administrativa delen av verksamheten betraktas som en fråga för respektive myndighetsledning. Regeringen poängterade senast i budgetpropositionen för 2021 att myndighetsstyrningen i huvudsak ska vara tillitsbaserad och att detaljstyrning ska undvikas.135
Om regeringens direkta styrning av myndigheterna blir mer tillitsbaserad kan det minska återrapporteringskrav och liknande i de årliga regleringsbreven till myndigheterna. I Regeringskansliets handledning för utformning av regleringsbrev anges också att styrsignalerna inte ska vara för många eller alltför detaljerade och att återrapporteringskrav bara ska användas när uppgifterna är nödvändiga för Regeringskansliets arbete. Finansdepartementet anger att kraven på att noga överväga så att myndigheterna inte belastas med onödiga styrsignaler har förtydligats under de senaste åren.136
På frågan om huruvida de krav på återrapportering som riktas till myndigheterna har ökat eller minskat över tid anger Finansdepartementet att det, så vitt de känner till, inte har gjorts någon systematisk genomgång av detta. Men de uppskattar att återrapporteringskraven under de senaste fem åren har minskat
i omfattning.137
6.1.2Myndigheterna i intervjustudien poängterar att mycket styrning sker utanför regleringsbreven
När myndigheterna i intervjustudien har fått beskriva regeringens styrning lyfter de fram den styrning som sker utöver regleringsbrevens krav på återrapportering.
Boverket beskriver att många av de regeringsuppdrag som myndigheten får ges vid sidan av regleringsbrevet, vilket innebär att uppdrag inkommer löpande under året. Den här typen av styrning har ökat under de senaste åren. Ibland använder Boverket konsulter för att utföra delar av uppdragen, men det finns också exempel på uppdrag som kräver rekrytering och därigenom orsakar mer administration. Det här är frågor som myndigheten diskuterar med sin myndighetshandläggare.138
Naturvårdsverket poängterar att styrsignaler inte bara kommer från regeringen, utan att det även finns stora rapporteringskrav från EU. Även bortsett från
135Prop. 2020/21:1, UO 2.
136Regeringskansliet, Anvisningar för arbetet med regleringsbrev, 2019. Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
137Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
138Intervju på Boverket,
| R I K S R E V I S I O N E N | 53 |
66
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
relativt höga. Det är inte bara krav som ska redovisas i årsredovisningen utan även återrapportering som är kopplad till myndighetens sakanslag. Myndigheten har en dialog med departementet om att se över om rapporteringen kan förenklas.139
Kronofogden beskriver att det ofta förekommer kontakter med ansvarigt departement. Kontakter sker veckovis och rör i många fall faktauppgifter och sammanställningar som underlag för departementets beredning av frågor. Hanteringen av de här förfrågningarna medför viss administration, och sker i nuläget med ökad frekvens och tempo.140
Myndigheterna i intervjustudien betraktar alltså styrningen utanför regleringsbreven som betungande och de menar att den ökar. Om de problem som myndigheterna beskriver kan lösas genom mindre eller bättre styrning är svårt att avgöra. Vi konstaterar dock att exemplen inte ger bilden av att styrningen har blivit mer långsiktig och mindre detaljerad.
6.1.3 Myndigheterna försöker motverka ”administrativa tidstjuvar”
Ett av Tillitsdelegationens uppdrag var att ge stöd till de myndigheter som vill utveckla sin verksamhet i syfte att uppnå en mer tillitsbaserad styrning. I det uppdraget ingick bland annat att identifiera områden inom myndigheterna där det går att minska onödig administration.141 Myndigheterna ger flera exempel.
Boverket beskriver att administrativa moment är en av de saker man ser över i det löpande arbetet med att effektivisera sina processer.142 På Kronofogden arbetar man bland annat med produktionstavlor som ett sätt att involvera medarbetarna i produktionsplanering, uppföljning och utveckling. Tanken är att på det här sättet hitta förbättringar och sätt att arbeta smartare. Myndighetens
Naturvårdsverket beskriver att de har minskat kraven på tidredovisning i syfte att minska administration och detaljstyrning. När myndigheten utredde om det gick att ta bort tidredovisningen helt visade det sig dock att många medarbetare ville ha kvar möjligheten att fördela sin tid. Inriktningen är nu i stället att ta fram ett nytt system för tidredovisningen. Myndigheten har också gjort förenklingar genom att förändra sin ekonomimodell och minska mängden detaljunderlag som tas fram.144
139Intervju på Naturvårdsverket,
140Mejl från företrädare för Kronofogden,
141Dir. 2017:119.
142Intervju på Boverket,
143Intervju på Kronofogden,
144Intervju på Naturvårdsverket,
54R I K S R E V I S I O N E N
67
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
I vilken utsträckning tillitsreformen har intensifierat myndigheternas arbete med att identifiera administrativa tidstjuvar är svårt att avgöra.
6.1.4Myndigheterna i intervjustudien arbetar med tillitsbaserad styrning men ser liten effekt på administrationens storlek
Som beskrevs i kapitel två drev Tillitsdelegationen ett tillitsnätverk som samtliga av myndigheterna i vår intervjustudie deltog i. Ett utvecklat ledar- och medarbetarskap där ökad tillit i relationerna i organisationen ska höja kvalitet och effektivitet har varit ett viktigt tema i tillitsreformen. Även om åsikterna skiljer sig åt när det gäller hur stor nytta de haft av nätverket så finns på ledningsnivå i de tre myndigheterna ett intresse för ökade inslag av tillitsbaserad styrning.
På Naturvårdsverket beskriver representanter för myndighetsledningen att tillitsbaserad styrning är något positivt och att inslagen av detta har ökat inom myndigheten. De anger dock att deltagandet i tillitsnätverket inte levde upp till deras förväntningar och att de inte fick ut så mycket av de diskussioner som fördes där. De poängterar vidare att det fortfarande måste finnas stöd som säkerställer att arbetet utförs på ett effektivt och någorlunda likartat sätt, även om myndigheten vill gå mot mer tillit. Ett led i detta är utvecklingen av en ny projektmodell.145
På Kronofogden pågår ett arbete för att öka inslagen av tillitsbaserad styrning och ledning. Ett led i detta är en träning i ledar- och medarbetarskap som genomförs under 2020 och 2021. Vidare har uppföljningen förenklats och förtydligats på ett sätt som medför mindre administration. Vinsterna med mer tillitsbaserad styrning beskrivs dock inte i första hand som minskad administration, utan som ett bättre arbetsklimat där onödiga interna friktioner minskar och saker blir gjorda genom att personalen har mandat att agera inom sina respektive ansvarsområden.146
Kronofogden konstaterar att mer tillitsbaserad styrning och ledning inte innebär att behovet av att följa upp verksamheten försvinner. Myndighetens rättschef beskriver att ju större eget ansvar, desto större behov av att följa upp att verksamheten lever upp till önskad kvalitet (inte minst när det handlar om myndighetsutövning). Det finns dock bland annat kvalitetsuppföljningssystem på plats för att hantera detta.147
Boverket arbetar också aktivt med tillitsbaserad styrning. Medarbetarna har fått ge synpunkter på vad de tycker behövs för att öka tilliten, och på chefsnivå finns
en pågående diskussion om vilka förändringar som skulle kunna genomföras. Än så länge är den mest konkreta åtgärden en förändring av föredragningsprocessen där avstämning inte längre görs på avdelningsnivå. Det påpekas dock att det är
145Intervju på Naturvårdsverket,
146Intervju på Kronofogden,
147Intervju på Kronofogden,
| R I K S R E V I S I O N E N | 55 |
68
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
viktigt att säkerställa att utomstående inte får olika besked i samma fråga beroende på vilken person eller enhet man pratar med. Att leva upp till de förvaltningsrättsliga kraven som ställs på myndigheten kräver också viss formalia.148
Eftersom både Kronofogden och Boverket genomfört insatser för tillitsbaserad styrning som är riktade mot medarbetare och chefer har vi ställt frågor om tillitsbaserad styrning i våra intervjuer med internrevisionen och första linjens chefer på dessa myndigheter. Det framgick då att samtliga chefer är välbekanta med begreppet och att detta är något som de resonerar om när det gäller sitt eget ledarskap. Det nämndes dock att det finns skillnader mellan olika chefers möjlighet att styra tillitsbaserat beroende på hur pass erfarna och självgående medarbetare de har. Det är få av de intervjuade cheferna i första linjen som upplever att diskussionerna om tillitsbaserad styrning som förs på ledningsnivå än så länge har medfört några större förändringar av det dagliga arbetet.149
Det pågår alltså ett arbete inom myndigheterna för att identifiera och åtgärda olika ”administrativa tidstjuvar”. Samtidigt uttrycker även de som ser positivt på mer tillitsbaserad styrning en tveksamhet till att det går att identifiera omfattande administration som beror på brist på tillit, och som alltså kan avvaras om tilliten till medarbetarna ökar. Än så länge är exemplen på att tillitsstyrning har lett till effektivare administration ganska få och begränsade.
6.2 Övriga initiativ för att minska administrationen i staten
Vissa initiativ har tagits av regeringen i syfte att utveckla styrningen där kopplingen till tillitsreformen och Tillitsdelegationens uppdrag är svagare.
6.2.1Ytterligare utredningsinitiativ från regeringen – analyser och förslag men få genomförda åtgärder
Regeringen har initierat olika utredningar och arbeten i syfte att identifiera andra åtgärder som direkt eller indirekt kan minska den administration som utförs hos myndigheterna. Bland annat har ESV och Statskontoret fått uppdrag på området.
Statskontoret fick 2016 i uppdrag att analysera hur statliga myndigheters administration kan minska, förenklas eller automatiseras i syfte att frigöra tid för kärnverksamhet. De konstaterade att en stor del av administrationen är nödvändig och en naturlig del av myndigheters behov av att samordna komplex verksamhet. Den bidrar också till att upprätthålla rättssäkerhet och stärka lärande och resultatutveckling. Samtidigt konstaterade Statskontoret att situationer uppstår där nyttan av administrativa krav är så låg att den inte motsvarar kostnaden.
148Intervju på Boverket,
149Intervju på Kronofogden,
56R I K S R E V I S I O N E N
69
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Statskontoret lämnade därför flera förslag på åtgärder för minskad administration. De konstaterade vidare att myndighetschef och chefer på lägre nivåer har en viktig roll för att sätta en rimlig ambitionsnivå för administrationen. Det kan även uppstå onödig administration om regeringen är alltför detaljerad i sin styrning.150 Finansdepartementet anger att en effekt av rapporten var att Tillitsdelegationen fick uppdraget att stödja statliga myndigheter med tillitsbaserad styrning.151
Regeringen ger också med viss regelbundenhet ESV uppdrag som syftar till att främja styrning och effektivisering. Ett exempel är rapporten om effektivisering i statsförvaltningen som ESV publicerade 2016. Där konstateras att myndigheternas effektiviseringsarbete ofta har karaktären av ständiga förbättringar med fokus på kvalitet, men att det är mer ovanligt att effektiviseringen syftar till att minska kostnader. ESV såg därför ett behov av att utveckla en kultur i statsförvaltningen som stödjer effektiviseringar med fokus på både kvalitet och kostnader. ESV ansåg vidare att regeringen borde driva på arbetet med att utveckla systematiska jämförelser för att öka kostnadsmedvetenheten i myndigheternas verksamhet.152
Benchmarkingutredningen föreslog 2015 systematiska jämförelser som ett sätt att synliggöra skillnader mellan myndigheter och därigenom stimulera till förändring och utveckling. Utredningen menade att exempelvis kostnader för administration skulle lämpa sig för sådana jämförelser och föreslog att regeringen skulle införa ett generellt krav på att använda systematiska jämförelser i myndighetsförordningen (2007:515).153 Regeringen konstaterade i budgetpropositionen för 2020 att varje myndighet har ansvar för att utveckla den egna verksamheten. Varje myndighet har specifika utvecklingsbehov och det bör i första hand vara myndigheten själv som avgör om systematiska jämförelser är en ändamålsenlig utvecklingsmetod.154
6.2.2Fåtal åtgärder vid sidan av tillitsreformen – begränsad påverkan på administrationen
Ovan framgick att utredningarnas förslag om utvecklad styrning har resulterat i få konkreta åtgärder. Ett undantag är dock att regeringen i augusti 2017 beslutade att ta bort det generella krav som fanns på ett
150Statskontoret, Mer tid till kärnverksamheten, 2016.
151Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
152ESV, Effektivisering i statsförvaltningen, 2016. ESV fick 2017 i uppdrag att analysera myndigheternas effektivisering och ta fram ett metodstöd, se ESV, Stöd för effektivisering, 2019 och Myndigheternas effektiviseringsinsatser, 2019.
153SOU 2015:36.
154Prop. 2019/20:1, UO 2 s.
| R I K S R E V I S I O N E N | 57 |
70
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
utan problem.155 Även om initiativet inte kommer ur arbetet med tillitsreformen är det en åtgärd som ligger i linje med den.
Under intervjustudien påpekades att det slopade kravet på delårsredovisning har underlättat, men att det finns andra styrningsrelaterade krav som medför mycket administration. Som exempel på den typen av krav nämns regler om intern styrning och kontroll och revision.156 Detta är krav som även Statskontoret lyfte fram som administrationskrävande i analysen från 2016.157
Det är även relevant att nämna det produktivitetsavdrag som görs i pris- och löneomräkningen (PLO) av myndigheternas förvaltningskostnader. Syftet är att skapa förutsättningar för en produktivitetsutveckling som motsvarar den som uppnås i den privata sektorn.158 Avdraget motsvarar i genomsnitt 0,8 procent av förvaltningskostnaderna under 2020 och 2021.159 Modellen har funnits sedan
I normala konjunkturlägen och på längre sikt medför konstruktionen att de samlade utgifterna för den statliga förvaltningen minskar som andel av ekonomin.
Produktivitetsavdraget tar inte sikte direkt på administrationen, men
en myndighet som måste effektivisera sin verksamhet för att hantera avdraget tvingas också ta ställning till om den ska göra det genom att prioritera kärnverksamheten eller sin administration. Boverket konstaterar att förändrade anslag och uppdrag medför att avdraget inte slår igenom i någon större utsträckning. I den mån det blir märkbart försöker myndigheten minska kostnader utan att göra nedskärningar av personal. Naturvårdsverket uppger också att förändringar av uppdrag med mera gör det svårt att härleda vilken påverkan avdraget har, men de bedömer ändå att det ger en viss effektiviseringseffekt. Kronofogden anger att avdraget hanteras genom att lägga ett generellt besparingskrav så att samtliga delar av verksamheten får bidra till att hantera det.161
155Riksrevisionen, Riksrevisionens uppföljningsrapport 2019, 2019. Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
156Intervju på Boverket,
157Statskontoret, Mer tid till kärnverksamheten, 2016.
158ESV, Effektivisering i statsförvaltningen, 2016.
159Mejl från företrädare för Finansdepartementet,
160Från budgetåret 1993/94, se Arbetsgivarverket, Löneomräkningen i det statliga ramanslagssystemet, 2011.
161Intervju på Boverket,
58R I K S R E V I S I O N E N
71
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
7Övergripande slutsatser och rekommendationer
Vår övergripande slutsats är att de åtgärder som regeringen vidtagit inte är tillräckliga för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet. Åtgärderna har inte varit kraftfulla nog för att åstadkomma mer än en begränsad effekt på administrationens utveckling. Bedömningen följer av svaren på granskningens delfrågor:
1.Regeringens åtgärder har i begränsad utsträckning bidragit till att skapa goda förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration. Slutsatsen bygger på de iakttagelser som redovisas i avsnitt
2.De resurser som har frigjorts genom att effektivisera administration har endast i begränsad omfattning kunnat överföras till kärnverksamheten eller till insatser som ökar produktionen av kärnverksamhet. Slutsatsen bygger på de iakttagelser som redovisas i avsnitt
Det bör till att börja med poängteras att administration fyller flera viktiga funktioner inom statlig verksamhet. Det handlar bland annat om att säkerställa att myndigheterna lever upp till regler om informationssäkerhet och upphandling och har god kontroll på sin verksamhet. I granskningen finns dock indikationer på att behoven hade kunnat tillgodoses med en lägre resursinsats.
Regeringens målsättning om en effektivare administration är inte tydligt konkretiserad. Vi bedömer dock att det är rimligt att avstå från att formulera operativa mål för den statliga administrationens samlade utveckling. Skälet är att det saknas goda förutsättningar för att mäta administrationens utveckling på ett sätt som synliggör vilka effektivitetsvinster som har uppnåtts. Dessutom riskerar särskilda mål för hur administrationen ska utvecklas att i stället hämma effektiviteten.
Granskningen har inte haft ambitionen att ge en komplett beskrivning av de faktorer som skapar ökad administration, även om det har förekommit exempel såsom ökade krav på kommunikation och juridiska överväganden i samband med digitaliseringen. Vi kan dock konstatera att det sker en strukturomvandling inom staten som medför att andelen kvalificerade tjänster inom stöd- och ledningsverksamhet snabbt ökar. Det är viktigt att regeringen och myndigheterna noga följer hur detta påverkar verksamheten och överväger om de ökade kraven på administration är nödvändiga. Utvecklingen medför rimligen stigande personalkostnader som måste matchas med en högre produktivitet inom kärnverksamheten för att uppnå kostnadstäckning. Ett annat sätt att hantera kostnadsökningen är att ytterligare effektivisera administrationen, eller att sänka kraven på den verksamheten.
| R I K S R E V I S I O N E N | 59 |
72
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
7.1Åtgärder implementeras långsamt och har begränsad effekt
Politikens övergripande inriktning etablerades för tio år sedan i samband med den förvaltningspolitikiska propositionen. Vi har granskat åtgärder inom tre områden: digitalisering, centraliserade tjänster och utvecklad styrning. Arbetet med att digitalisera statsförvaltningen har dock en tydlig inriktning mot effektivare kärnverksamhet och ökad nytta för medborgarna, snarare än mot att effektivisera administrationen. Flera utredningar har visat att digitaliseringsarbetet går långsamt, bland annat till följd av dåligt anpassad lagstiftning och svårigheter avseende kompetensförsörjning. När det gäller centraliserade tjänster och utvecklad styrning kan vi konstatera att de konkreta åtgärderna är relativt få bortsett från bildandet av Statens servicecenter och tillitsreformen.
Statens servicecenter bildades 2012, men trots det hanterar myndigheten än så länge knappt hälften av statens löneutbetalningar och anslutningstakten har dessutom sjunkit under de senaste åren. Servicecentret arbetar löpande med att utveckla sina tjänster och kostnadseffektiviteten har ökat. Det saknas dock utvärdering av hur reformen har påverkat de administrativa kostnaderna inom staten som helhet samt vilken effektiviseringspotential som kvarstår. Iakttagelser i granskningen tyder på att köp av servicecentrets tjänster inte har medfört ökade resurser till kärnverksamheten inom de anslutna myndigheterna. En förklaring till detta kan vara att myndigheterna i stället använder frigjorda resurser för att utöka andra delar av stödverksamheten.
Tillitsreformen har mottagits positivt hos myndigheterna i intervjustudien. Det är dock svårt att hitta exempel på att tillitsarbetet har minskat deras administration, och företrädare för myndigheterna tvivlar på att reformen kommer att leda till någon större minskning av mängden administration. Mot bakgrund av de krav som ställs på myndighetsutövning och övrigt beslutsfattande inom staten betraktar vi detta som en rimlig bedömning.
7.2 Fler åtgärder behövs
I vår intervjustudie framgår att myndigheterna arbetar fortlöpande med att effektivisera sin verksamhet, vilket inkluderar att försöka motverka administrativa tidstjuvar. Det är positivt och gäller sannolikt de flesta myndigheter, men trots det ökar andelen resurser som används för stöd- och ledningsfunktioner i staten. Mot bakgrund av detta, och den långsamma reformtakt som beskrevs i ovanstående avsnitt, bedömer vi att det behövs fler åtgärder för att förbättra myndigheternas förutsättningar för att effektivisera sin administration.
60R I K S R E V I S I O N E N
73
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Under granskningen har det framförts flera förslag på åtgärder som skulle kunna leda till effektivare administration. Det har framkommit att brist på samordning medför att myndigheter måste köpa in och utveckla egna systemlösningar där gemensamma lösningar kunde ha varit mer effektiva. Myndigheterna efterfrågar också ytterligare stöd för sitt digitaliseringsarbete, bland annat för att hantera svåra juridiska frågor och
Det finns med andra ord efterfrågan på mer samordning och stöd inom flera områden. Det finns också utredningar som lämnat förslag på fler tjänster som kan centraliseras, men som exemplet med Statens servicecenter illustrerar finns det svårigheter med att implementera den här typen av tjänster. Effektivisering med hjälp av centrala tjänster kräver både att det resulterar i lägre kostnader för staten som helhet och att berörda myndigheter får goda incitament att ansluta sig.
7.3 Stöd- och ledningsfunktioner ökar sin resursandel
Vi har undersökt utvecklingen för statens kärnverksamhet och stödverksamhet med hjälp av statistik från Arbetsgivarverket. Totalt ökade antalet anställda på myndigheterna i vår undersökning med 12 procent mellan 2010 och 2019. Samtidigt ökade den del av myndigheterna som levererar kärnverksamhet till medborgarna med 10 procent. Kärnverksamhetens andel av personalstyrkan har således minskat.
Det är främst två faktorer som förklarar denna utveckling. För det första, har de myndigheter som stödjer och leder annan offentligt finansierad verksamhet ökat sin personalstyrka kraftigt, med 30 procent, se tabell nedan. Utvecklingen är delvis ett resultat av regeringens åtgärder för att effektivisera förvaltningen genom koncentration och specialisering. Under perioden bildades bland annat Statens servicecenter, Upphandlingsmyndigheten och DIGG. Vi kan också se att antalet anställda på myndigheter som har till uppgift att styra och stödja kommunerna har ökat.
För det andra, ökar antalet anställda på olika chefsbefattningar inom de myndigheter som levererar kärnverksamhet. Ledningskompetensen på kärnmyndigheterna har ökat med 30 procent. Den definition av begreppet administration som vi använder i granskningen omfattar en stor del av de arbetsuppgifter som chefer normalt utför.
| R I K S R E V I S I O N E N | 61 |
74
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Tabell 8 Sammanfattning av personalstatistik (från kapitel
| 2010 | 2019 | Förändring |
||
| Stödmyndigheter | 8 008 | 10 433 | 2 425 | 30 % |
| Ledningskompeten på kärnmyndigheter | 11 080 | 14 474 | 3 394 | 31 % |
| Stödverksamhet på kärnmyndigheter | 45 647 | 51 343 | 5 696 | 12 % |
| Varav: |
6 194 | 9 192 | 2 998 | 48 % |
| Information och kommunikation | 1 701 | 2 417 | 716 | 42 % |
| HR- och personalarbete | 2 412 | 2 862 | 450 | 19 % |
| Juridiskt utredningsarbete | 471 | 874 | 403 | 86 % |
| Inköp och upphandlingsarbete | 549 | 731 | 182 | 33 % |
Den genomsnittliga personalkostnaden för 1 000 personer är omkring 550 miljoner kronor för de myndigheter som ingår i undersökningen.162
Källa: BESTA
7.4 Friställda resurser stannar i stödverksamheten
Den stödverksamhet som bedrivs inom de myndigheter som levererar kärnverksamhet till medborgarna har ökat med 12 procent. Det betyder att den här delen av stödverksamheten bibehåller sin andel av den totala personalstyrkan. Vår bedömning är att de resurser som frigörs genom att vissa administrativa arbetsmoment effektiviseras i första hand blir kvar inom stödverksamheten.
En tydlig trend är att arbetet med att digitalisera statlig verksamhet har ökat behovet av
Denna utveckling väcker frågan om vad som orsakar detta behov av en mer kvalificerad stödverksamhet. Vår bild från intervjustudien är att det till stor del handlar om att kraven på myndigheterna ökar inom flera områden, till exempel när det gäller juridiskt komplicerade frågor som är kopplade till informationssäkerhet, personuppgiftshantering och upphandling. Men det finns sannolikt fler trender som påverkar utvecklingen.
162Skr. 2019/20:101, not 6 till resultaträkningen.
62R I K S R E V I S I O N E N
75
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
7.5 Andelen administration har sannolikt ökat
I de föregående avsnitten beskrevs hur stödmyndigheterna, ledningskompetensen och vissa kvalificerade uppgifter inom stödverksamheten ökar i snabb takt. Inom alla dessa delar av statsförvaltningen uppfattar vi att det finns en hög andel administrativt arbete. Detta är en indikation om att andelen resurser som används för administration ökar i en snabbare takt än resurserna inom kärnverksamheten.
Det har också skett betydande förändringar av administrationens utformning under perioden som vår personalstatistik inte fångar upp. Det finns en trend där enklare administrativa arbetsmoment överförs till chefer och medarbetare inom övriga delar av verksamheten. Att döma av intervjustudien är detta uppgifter som i många fall landar på cheferna. Därtill utför personalen inom de administrativa funktionerna allt mer kvalificerade arbetsuppgifter, vilket innebär att lönekostnaderna för den här gruppen rimligen också ökar.
Att mäta administrationens utveckling inom staten är en svår uppgift, men mycket talar för att andelen administration inom staten har ökat snarare än minskat sedan 2010.
7.6Tveksamt om effektiviseringarna har lett till högre produktivitet
Frågan som kvarstår är om de resurser som frigörs när administrativa moment effektiviseras kan leda till ökad produktivitet inom kärnverksamheten även om de blir kvar inom stödverksamheten. Vi har sett vissa indikationer av det slaget i vår intervjustudie, såsom Naturvårdsverkets förstärkning av upphandlingsfunktionen i syfte att underlätta för personalen som arbetar med kärnverksamhet. Vår uppfattning är dock att de frigjorda resurserna i huvudsak används för att leva upp till ökade krav och förväntningar på myndigheterna, utan att det alltid är självklart hur dessa krav omvandlas till mer, och för mottagarna bättre, kärnverksamhet.
7.7 Rekommendationer
Riksrevisionen ger följande rekommendationer till regeringen:
•Undersök om digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamhet kan underlättas genom ökad samordning eller förbättrade rättsliga förutsättningar.
•Utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat de administrativa kostnaderna inom staten och ta ställning till hur reformen bör drivas vidare.
•Undersök om andra typer av åtgärder kan vidtas för att intensifiera arbetet med att ge myndigheterna goda förutsättningar för att effektivisera eller på andra sätt minska sin administration.
| R I K S R E V I S I O N E N | 63 |
76
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
64R I K S R E V I S I O N E N
77
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Referenslista
Litteratur och artiklar
Alexius, S., Att styra komplexa uppdrag mot mål och resultat - en forskningsöversikt, SCORE, 2017.
Bringselius, L, Tillitsbaserad styrning och ledning. Ett ramverk. Tillitsdelegationen, 2017.
Forsell, A. & Ivarsson Westerberg, A, Administrationssamhället, Studentlitteratur, 2014.
Jacobson, B. & Sundström, G., Tjugofem år av gemenskap– statsförvaltningen och Europeiska unionen, Sieps 2020:3, 2020
Sundström, G., ”Statstjänstemannarollen ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv”, Nordisk Administrativ Tidskrift nr 1 årgång 96, 2019.
Westerberg Ivarsson, A., Andersson, A., Anskär, E., Castillio, D. och Falk, M., Papper, pengar och patienter. Primärvården i Administrationssamhället, Studentlitteratur, 2021.
Författningar med mera
Budgetlag (2011:203).
Myndighetsförordning (2007:515)
Förordning (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.
Förordning (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster.
Lag (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service.
Dir. 2016:51, Tillit i styrningen.
Dir. 2017:119, Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen.
Dir. 2019:64, Säker och kostnadseffektiv
Dir. 2020:73, Tilläggsdirektiv till
Fi2017/03257/DF, Uppdrag att erbjuda samordnad och säker statlig
I2019/02515/DF, Ändring av uppdrag att erbjuda samordnad och säker statlig
Skr. 2013/14:155, Regeringens förvaltningspolitik.
Skr. 2016/17:77, Riksrevisionens rapport om Statens servicecenter.
Skr. 2019/20:101, Årsredovisning för staten 2019.
| R I K S R E V I S I O N E N | 65 |
78
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Utredningar och rapporter
Ekonomistyrningsverket, Nyckeltal för
Ekonomistyrningsverket, Effektivare statlig administration, ESV 2006:16, 2006.
Ekonomistyrningsverket, Vägledning. Beräkna och använda nyckeltal för stödfunktioner och lokaler, ESV 2013:34, 2013.
Ekonomistyrningsverket, Effektivisering av kärnverksamheter: Exempel från statliga myndigheter, ESV 2014:59, 2014.
Ekonomistyrningsverket, Effektivisering i statsförvaltningen, ESV 2016:59, 2016.
Ekonomistyrningsverket, Digitaliseringen av det offentliga Sverige – en uppföljning, ESV 2018:31, 2018.
Ekonomistyrningsverket, Myndigheters strategiska
Ekonomistyrningsverket, Myndigheternas effektiviseringsinsatser, 2019:28, 2019.
Ekonomistyrningsverket, Stöd för effektivisering, 2019:29, 2019.
Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheters digitala mognad och
Riksrevisionen, Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning?, RiR 2016:14, 2016.
Riksrevisionen, Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare?, RiR 2016:19, 2016.
Riksrevisionen, Staten som inköpare av konsulttjänster – tänk först och handla sen, RiR 2018:20, 2018.
Riksrevisionen, Föråldrade
RiR 2019:28, 2019.
Riksrevisionen, Automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen, RiR 2020:22, 2020.
SOU 2015:36, Systematiska jämförelser – För lärande i staten, Betänkande av
Benchmarkingutredningen.
SOU 2018:25, Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, Betänkande av
Digitaliseringsrättsutredningen.
SOU 2018:47, Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn, Huvudbetänkande av Tillitsdelegationen.
SOU 2018:72, Expertgruppen för digitala investeringar – Slutrapport, Betänkande av Expertgruppen för digitala investeringar.
66R I K S R E V I S I O N E N
79
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
SOU 2019:43, Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten, Betänkande av Tillitsdelegationen.
Statens servicecenter, Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner – Slutrapport i regeringsuppdrag om samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, Dnr:
Statens servicecenter, En förvaltningsgemensam tjänst för
Statens servicecenter, Åtgärder för att minska kostnadsutvecklingen för administrativa tjänster – Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2020, Dnr:
Statskontoret, Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet, 2015.
Statskontoret, Mer tid till kärnverksamheten, 2016:19, 2016.
Statskontoret, Kostnader för små myndigheter, 2017:112, 2017.
Statskontoret, Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 3, 2019:101, 2019.
Statskontoret, Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov, 2019.
Statskontoret, Statsförvaltningen i korthet, 2020.
Riksdagstryck
Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
Prop. 2014/15:1, Budgetpropositionen för 2015.
Prop. 2015/16:1, Budgetpropositionen för 2016.
Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017.
Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018.
Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019.
Prop. 2019/20:1, Budgetpropositionen för 2020, UO2.
Prop. 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021, UO2.
Prop. 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021, UO22.
| R I K S R E V I S I O N E N | 67 |
80
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Intervjuer och mejl
Boverket, intervju,
Boverket, intervju,
Boverket, intervju,
Boverket, intervju,
Boverket, intervju,
Boverket, intervju,
Boverket, intervju,
Boverket, intervju,
Boverket, intervju,
Finansdepartementet, Mejl,
Finansdepartementet, Mejl,
Kronofogden, intervju,
Kronofogden, intervju,
Kronofogden, intervju nr 2,
Kronofogden, intervju,
Kronofogden, intervju,
Kronofogden, intervju nr 1,
Kronofogden, intervju nr 2,
Kronofogden, intervju,
Kronofogden, intervju,
Kronofogden, Mejl,
Myndigheten för digital förvaltning, intervju,
Naturvårdsverket, intervju,
Naturvårdsverket, intervju,
68R I K S R E V I S I O N E N
81
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Naturvårdsverket, intervju,
Naturvårdsverket, intervju,
Naturvårdsverket, intervju,
Naturvårdsverket, intervju,
Naturvårdsverket, intervju,
Statens Servicecenter, intervju,
Statens Servicecenter, Mejl,
Statens Servicecenter, Mejl,
Övrigt
Försvarets materielverk, Årsredovisning 2019.
Försvarsmakten, Årsredovisning 2013.
Regeringskansliet, Anvisningar för arbetet med regleringsbrev, Cirkulär nr Fi 2019:3, 2019.
Regeringskansliet, Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning, 2012.
Riksrevisionen, Riksrevisionens uppföljningsrapport 2019, 2019.
Statens servicecenter, Årsredovisning 2012.
Statens servicecenter, Årsredovisning 2017.
Statens servicecenter, Årsredovisning 2019.
| R I K S R E V I S I O N E N | 69 |
82
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
70R I K S R E V I S I O N E N
83
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Bilaga 1. Metod för analys av personalstatistik
Arbetsgivarverkets statistik om de anställda i staten kallas för BESTA och den gör det möjligt att följa personalutvecklingen
viantalet anställda inom olika myndigheter, verksamhetstyper och arbetsområden för att approximera de kostnader som uppstår till följd av administration. I det följande beskriver vi:
•vilka datafält i BESTA som ingår i vår analys
•vilken myndighetsindelning som vi tillfört analysen
•hur Statens servicecenter har hanterats i denna myndighetsindelning
•vilka urval som vi gjort avseende myndigheter och arbetsområden
•hur vi har hanterat den personal som är oklassificerad i vår analys.
Datafälten i BESTA
I BESTA finns uppgifter om antal anställda inom statens olika myndigheter. Statistiken innehåller även uppgifter om vilka kompetenskategorier som personalen tillhör. Följande kategorier finns:
•Ledningskompetens, omfattar personal med formellt personalansvar
•Kärnkompetens, omfattar personal med sakområdeskompetens inom myndighetens verksamhetsområde
•Stödkompetens, omfattar personal med stödfunktion för lednings- och kärnkompetens, utan specifik sakområdeskompetens inom myndighetens verksamhetsområde
I BESTA finns det även uppgifter om vilka arbetsområden som de anställda arbetar inom. I rapporten redovisas uppgifter om följande 12 arbetsområden:
•12 Juridiskt utredningsarbete
•40 Arkivverksamhet
•41 Biblioteks- och dokumentationsarbete
•45 IT Drift, underhåll och support
•46 IT Systemutveckling och systemförvaltning
•47 HR- och personalarbete
•48 Ekonomiarbete
•49 Informations- och kommunikationsarbete
•48 Ekonomiarbete
•53 Internt
•54 Kontorsservicearbete
•56 Inköps- och upphandlingsarbete
163https://www.arbetsgivarverket.se/besta/
| R I K S R E V I S I O N E N | 71 |
84
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
De tre kompetenskategorierna utgör underlag för att uppskatta hur många som arbetar inom kärnverksamhet, stödverksamhet respektive ledningsverksamhet på olika myndigheter. Genom att kombinera en kompetenskategori med
ett arbetsområde kan vi få en bild av hur många som arbetar med olika uppgifter inom dessa tre kategorier. Genom att till exempel kombinera arbetsområde 48 och kompetenskategori Stöd, framträder en bild av hur många anställda som arbetar med Ekonomiarbete inom myndighetens stödverksamhet.
Myndigheterna är indelade i kärnmyndigheter respektive stödmyndigheter
Vi har även delat upp myndigheterna i grupper efter verksamhetstyp. I en grupp ingår myndigheter som levererar någon form av statligt åtagande gentemot medborgarna (kärnmyndigheter). I den andra gruppen ingår myndigheter som har till uppgift att stödja, utveckla eller leda annan offentligt finansierad verksamhet (stödmyndigheter). Uppdelningen grundar vi på myndigheternas instruktioner, regleringsbrev och årsredovisningar. Principerna för indelningen beskrivs i avsnitt 3.1. Stödmyndigheterna har delats upp i delgrupper, se bilaga 3.
Statens servicecenter var både stöd- och kärnmyndighet 2019
Statens servicecenter klassificerar vi som en stödmyndighet i vår undersökning. Men under 2019 överfördes verksamheten på statens servicekontor till Statens servicecenter. Servicekontorens verksamhet riktar sig i första hand till medborgarna och bör därför räknas som statlig kärnverksamhet. Därför betraktar
viden personal som arbetar på servicekontoren som en egen kärnmyndighet i vår undersökning. Uppdelningen av personalen på Statens servicecenter för 2019 har
viberäknat enligt tabellen nedan.
Tabell 9 Hantering av Statens servicecenter och statens servicekontor för 2019
| Anställd | Kärn- | Stöd- | Lednings- | |
| totalt | kompetens | kompetens | kompetens | |
| Statens servicecenter i BESTA 2019 | 1 288 | 1 085 | 100 | 93 |
| Statens servicecenter i BESTA 2018 | 478 | 359 | 80 | 36 |
| Servicekontoren i vår analys 2019 | 810 | 726 | 20 | 57 |
| Statens servicecenter i vår analys 2019 | 478 | 359 | 80 | 36 |
Källa: BESTA
Urval av myndigheter och arbetsområden
För 2019 finns det 207 myndigheter och 248 457 anställda i BESTA. Vi har dock exkluderat 3 myndigheter från analysen. Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) har vi valt bort eftersom myndigheterna omorganiserade sin stödverksamhet vid flera tillfällen under
72R I K S R E V I S I O N E N
85
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
verksamhet mellan myndigheterna.164 För Försvarsmakten saknas också uppdelning i arbetsområden under vissa år. Vi har även valt bort Regeringskansliet eftersom effekten av den politik som ska undersökas i första hand riktar sig till andra myndigheter än Regeringskansliet. Urvalet består således av 204 myndigheter och 219 020 anställda för 2019, se tabellen nedan.
Tabell 10 Anställda på de 204 myndigheter som ingår i undersökningen, uppdelade efter kompetenskategori och restpost
| 2010 | 2015 | 2019 | |||
| Alla anställda i urvalet | 195 043 | 208 929 | 219 020 | 12 % | 5 % |
| Kärnkompetens | 131 847 | 143 279 | 148 042 | 12 % | 3 % |
| Stödkompetens | 46 293 | 48 897 | 53 450 | 15 % | 9 % |
| Ledningskompetens | 11 463 | 13 081 | 15 160 | 32 % | 16 % |
| Oklassificerade (restpost) | 5 440 | 3 672 | 2 368 | ||
Källa: BESTA
Mellan 2010 och 2019 slogs flera statliga verksamheter ihop och myndigheterna blev färre. För att kunna göra jämförelser över tid har vi bearbetat underlaget och kopplat nya myndigheter till motsvarande verksamhet på gamla myndigheter.
Ett exempel är verksamheten inom Polismyndigheten som tidigare bedrevs på Rikspolisstyrelsen, Statens kriminaltekniska laboratorium och
21 länspolismyndigheter.
I BESTA finns 65 arbetsområden, och vi har valt ut 19 som ingår i vår analys. Vi har dels valt ut arbetsområden där det finns stora inslag av administrativa arbetsuppgifter, dels valt områden som innehåller andra typer av arbetsuppgifter som kan ha påverkat storleken på stödverksamheten. Antalet anställda för de utvalda arbetsområdena redovisas i bilaga 2.
Hantering av oklassificerad personal
Som framgår av tabellen ovan är inte alla anställda klassificerade till
en kompetenskategori. En del av förändringen av antalet personer som tillhör olika kategorier beror därför på att en högre andel av de anställda blev klassificerade under mätperioden. I vår undersökning blir denna osäkerhet intressant i analysen av kärnmyndigheter. Det är i detta analyssteg som vi använder kategorierna för att beskriva förändringar inom ledningsverksamhet, stödverksamhet och kärnverksamhet.
Vi har undersökt förändringen av den oklassificerade personalen
i kärnmyndigheterna. För hela populationen finns en tydlig korrelation mellan förändringen av antalet personer med kärnkompetens och oklassificerade.
164Försvarsmakten, Årsredovisning 2013. Försvarets materielverk, Årsredovisning 2019.
| R I K S R E V I S I O N E N | 73 |
86
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Korrelationen är däremot mycket svag för lednings- och stödkompetens. Det talar för att huvuddelen av den oklassificerade personalen bör ses som kärnkompetens.
Det finns dock några stora myndigheter som står för en betydande andel av förändringen av oklassificerade. När vi genomfört undersökningar av dessa enskilda myndigheter är det tydligt att många tjänster som tidigt under mätperioden var oklassificerade senare kom att bli både lednings- och stödkompetens. Det finns alltså skäl att betrakta en viss andel av de oklassificerade som lednings- och stödkompetens.
För att underlätta resultatredovisningen i rapporten har vi valt att presentera underlaget med de oklassificerade fördelade proportionellt efter storleken på de tre kompetenskategorierna, jämför tabell 11 och 12. För att åskådliggöra att denna fördelning inte påverkar slutsatserna i granskningen presenteras här även
en alternativ fördelning. I tabell 13 är hela den oklassificerade posten fördelad på kategorin kärnkompetens.
Tabell 11 Anställda på 152 kärnmyndigheter uppdelade efter kompetenskategori och restpost
| 2010 | 2015 | 2019 | |||
| Alla anställda på kärnmyndighet | 187 035 | 199 752 | 208 587 | 12 % | 4 % |
| Kärnkompetens | 126 731 | 137 309 | 141 267 | 11 % | 3 % |
| Stödkompetens | 44 394 | 46 713 | 50 803 | 14 % | 9 % |
| Ledningskompetens | 10 776 | 12 329 | 14 322 | 33 % | 16 % |
| Oklassificerade (restpost) | 5 134 | 3 401 | 2 195 | ||
Källa: BESTA
Tabell 12 Oklassificerade fördelade proportionellt efter kompetenskategoriernas storlek
| 2010 | 2015 | 2019 | |||
| Alla på kärnmyndighet | 187 035 | 199 752 | 208 587 | 12 % | 4 % |
| Kärnkompetens | 130 308 | 139 687 | 142 769 | 10 % | 2 % |
| Stödkompetens | 45 647 | 47 522 | 51 343 | 12 % | 8 % |
| Ledningskompetens | 11 080 | 12 543 | 14 474 | 31 % | 15 % |
Källa: BESTA
Tabell 13 Oklassificerade fördelade till endast kärnkompetens
| 2010 | 2015 | 2019 | |||
| Alla på kärnmyndighet | 187 035 | 199 752 | 208 587 | 12 % | 4 % |
| Kärnkompetens | 131 865 | 140 710 | 143 462 | 9 % | 2 % |
| Stödkompetens | 44 394 | 46 713 | 50 803 | 14 % | 9 % |
| Ledningskompetens | 10 776 | 12 329 | 14 322 | 33 % | 16 % |
Källa: BESTA
74R I K S R E V I S I O N E N
87
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Bilaga 2. Arbetsområden
Tabell 14 Anställda på kärnmyndighet och med stödkompetens för några utvalda arbetsområden, antal och förändring i procent
| 2010 | 2019 | ||||
| 12 | Juridiskt utredningsarbete | 471 | 874 | 403 | 86 % |
| 22 | Utbildnings- och | ||||
| forskningsadministration | 4 658 | 5 533 | 875 | 19 % | |
| 40 | Arkivverksamhet | 450 | 700 | 250 | 56 % |
| 41 | Biblioteks- och dokumentationsarbete | 1 276 | 1 083 | ||
| 45 | IT Drift, underhåll och support | 0 | 3 334 | 3 334 | - |
| 46 | IT Systemutveckling och | ||||
| systemförvaltning | 6 194 | 5 858 | |||
| 47 | HR- och personalarbete | 2 412 | 2 862 | 450 | 19 % |
| 48 | Ekonomiarbete | 3 563 | 3 621 | 58 | 2 % |
| 49 | Informations- och | ||||
| kommunikationsarbete | 1 701 | 2 417 | 716 | 42 % | |
| 50 | Tolknings- och översättningsarbete | 56 | 64 | 8 | 14 % |
| 53 | Internt |
||||
| administrativt arbete | 5 157 | 6 225 | 1 068 | 21 % | |
| 54 | Kontorsservicearbete | 2 655 | 2 452 | ||
| 55 | Revisions- och granskningsarbete | 184 | 113 | ||
| 56 | Inköps- och upphandlingsarbete | 549 | 731 | 182 | 33 % |
| 57 | Marknadsföring och försäljning | 355 | 203 | ||
| 74 | Restaurangarbete | 200 | 206 | 6 | 3 % |
| 75 | Fastighetsförvaltning | 389 | 517 | 128 | 33 % |
| 76 | Lager- och förrådshantering | 109 | 82 | ||
| 77 | Lokalvård | 1 333 | 1 081 | ||
| Summa | 31 712 | 37 956 | 6 244 | 20 % | |
Källa: BESTA
| R I K S R E V I S I O N E N | 75 |
88
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
76R I K S R E V I S I O N E N
89
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Bilaga 3. Stödmyndigheter
Tabell 15 Anställda på stödmyndigheter, antal och förändring i procent
| 2010 | 2019 | ||
| Kunskapsmyndigheter, se tabell 16 | 1 685 | 1 815 | 8 % |
| Kontrollmyndigheter, se tabell 17 | 261 | 244 | |
| Myndigheter för statlig styrning, understöd och utveckling | |||
| till kommunala kärnverksamheter, se tabell 18 | 3 349 | 4 757 | 42 % |
| Understöds- och utvecklingsmyndigheter, se tabell 19 | 2 713 | 3 617 | 33 % |
| Summa | 8 008 | 10 433 | 30 % |
Källa: BESTA
Tabell 16 Anställda på kunskapsmyndigheter, antal och förändring i procent
| 2010 | 2019 | ||
| Brottsförebyggande rådet | 82 | 146 | 78 % |
| Finanspolitiska rådet | 4 | 5 | 25 % |
| Institutet för arbetsmarknads- och |
35 | 49 | 40 % |
| Institutet för rymdfysik | 90 | 101 | 12 % |
| Konjunkturinstitutet | 64 | 52 | |
| Myndigheten för arbetsmiljökunskap | 0 | 17 | - |
| Myndigheten för kulturanalys | 0 | 12 | - |
| Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser | 57 | 43 | |
| Myndigheten för vård- och omsorgsanalys | 0 | 46 | - |
| Nordiska afrikainstitutet | 44 | 31 | |
| Statens geotekniska institut | 96 | 88 | |
| Statens haverikommission | 23 | 29 | 26 % |
| Statens väg- och transportforskningsinstitut | 191 | 210 | 10 % |
| Svenska institutet för europapolitiska studier | 13 | 18 | 38 % |
| Totalförsvarets forskningsinstitut | 960 | 932 | |
| Trafikanalys | 26 | 36 | 38 % |
| Summa | 1 685 | 1 815 | 8 % |
Källa: BESTA
| R I K S R E V I S I O N E N | 77 |
90
Skr. 2020/21:218
Bilaga
A D M I N I S T R A T I O N E N I S T A T L I G A M Y N D I G H E T E R – E N V E R K S A M H E T I F Ö R Ä N D R I N G
Tabell 17 Anställda på kontrollmyndigheter, antal och förändring i procent
| 2010 | 2019 | ||
| Etikprövningsmyndigheten | 0 | 20 | - |
| Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen | 58 | 71 | 22 % |
| Inspektionen för socialförsäkringen | 34 | 38 | 12 % |
| Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten | 4 | 5 | 25 % |
| Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden | 6 | 16 | 167 % |
| Universitetskanslersämbetet* | 159 | 94 | |
| Summa | 261 | 244 | |
Anm.: *Antalet 2010 utgörs av den tidigare myndigheten Högskoleverket. En del av
Högskoleverkets verksamhet överfördes till Universitets- och högskolerådet, se tabell 19.
Detta har inte beaktats i redovisningen ovan.
Källa: BESTA
Tabell 18 Myndigheter för statlig styrning, stöd och utveckling till kommunala kärnverksamheter, antal och förändring i procent
| 2010 | 2019 | ||
| 0 | 262 | - | |
| Folkhälsomyndigheten* | 489 | 514 | 5 % |
| Myndigheten för samhällsskydd och beredskap | 1 011 | 1 169 | 16 % |
| Socialstyrelsen** | 983 | 720 | |
| Statens skolverk | 371 | 744 | 101 % |
| Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket | 61 | 130 | 113 % |
| Skolforskningsinstitutet | 0 | 16 | - |
| Statens beredning för medicinsk och social utvärdering | 51 | 81 | 59 % |
| Inspektionen för vård och omsorg | 0 | 708 | - |
| Statens skolinspektion | 383 | 413 | 8 % |
| Summa | 3 349 | 4 757 | 42 % |
Anm.: *Antalet 2010 utgörs av två tidigare myndigheter: Smittskyddsinstitutet och Statens
folkhälsoinstitut. **Antalet 2010 utgörs av två myndigheter: Socialstyrelsen och Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.
Källa: BESTA
78R I K S R E V I S I O N E N
91
Skr. 2020/21:218
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Tabell 19 Understöds- och utvecklingsmyndigheter, antal och förändring i procent
| 2010 | 2019 | ||
| Arbetsgivarverket | 60 | 65 | 8 % |
| Delegationen mot segregation | 0 | 14 | - |
| Domarnämnden | 0 | 5 | - |
| Ekonomistyrningsverket | 172 | 135 | |
| Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd | 23 | 33 | 43 % |
| Forskningsrådet för miljö, areella näringar och | |||
| samhällsbyggande | 41 | 84 | 105 % |
| Fortifikationsverket | 656 | 651 | |
| Kammarkollegiet | 257 | 293 | 14 % |
| Myndigheten för digital förvaltning | 0 | 43 | - |
| Polarforskningssekretariatet | 16 | 36 | 125 % |
| Riksgäldskontoret | 168 | 195 | 16 % |
| Rymdstyrelsen | 16 | 21 | 31 % |
| Statens fastighetsverk | 376 | 409 | 9 % |
| Statens servicecenter, se tabell 9 | 0 | 478 | - |
| Statens tjänstepensionsverk | 312 | 249 | |
| Statskontoret | 70 | 80 | 14 % |
| Totalförsvarets rekryteringsmyndighet | 174 | 206 | 18 % |
| Universitets- och högskolerådet* | 213 | 304 | 43 % |
| Upphandlingsmyndigheten | 0 | 79 | - |
| Vetenskapsrådet | 159 | 237 | 49 % |
| Summa | 2 713 | 3 617 | 33 % |
Anm.: *Antalet 2010 utgörs av tre tidigare myndigheter: Verket för högskoleservice, Kompetensrådet för utveckling i staten och Internationella programkontoret för utbildningsområdet. En del av Universitets- och högskolerådets verksamhet utfördes 2010 av en del av Högskoleverket, se tabell 17. Detta beaktas inte i redovisningen ovan.
Källa: BESTA
| R I K S R E V I S I O N E N | 79 |
92
Skr. 2020/21:218
Bilaga
administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring
Administrationen inom statlig verksamhet syftar bland annat till att säkerställa att myndigheter har god kontroll på sin verksamhet och lever upp till gällande regelverk. Om de administrativa processerna inte utformas på ett efektivt sätt uppstår dock en omotiverad begränsning av myndigheternas utrymme att fo kusera på sin kärnverksamhet.
Riksrevisionen har granskat regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet i staten. Den övergripande slutsat sen är att åtgärderna inte är tillräckliga för att säkerställa att det uppnås. Reger ingens åtgärder har endast i begränsad utsträckning bidragit till goda förutsätt ningar för myndigheterna att efektivisera sin administration, och de resurser som har kunnat frigöras används för mer och bättre stödverksamhet snarare än för att utöka kärnverksamheten.
Regeringens åtgärder för efektivare administration faller i huvudsak inom tre om råden: digitalisering, centraliserade tjänster och utvecklad styrning. Utveck lingen inom dessa områden går dock långsamt och den samlade påverkan på mängden administration inom staten är relativt låg.
Riksrevisionen rekommenderar bland annat att regeringen undersöker om ytterligare åtgärder kan vidtas för att förbättra myndigheternas förutsättningar för att efektivisera, eller på andra sätt minska, sin administration.
ISSN 16526597
ISBN
riksrevisionen
box 6181
s:t eriksgatan 117, 102 33 stockholm
93
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 september 2021
Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Baylan, Andersson, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko, Stenevi, Olsson Fridh
Föredragande: statsrådet Micko
Regeringen beslutar skrivelse 2020/21:218 Riksrevisionens rapport om administrationen i statliga myndigheter
Skr. 2020/21:218
93