Regeringens skrivelse 2020/21:213
| Riksrevisionens rapport om riktade | Skr. |
| utbyggnadsuppdrag till universitet och | 2020/21:213 |
| högskolor |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 17 juni 2021
Stefan Löfven
Matilda Ernkrans
(Utbildningsdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Skrivelsen innehåller regeringens bedömning med anledning av Riksrevisionens rapport Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor
–regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1). Riksrevisionen har granskat om regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till lärosäten på ett effektivt sätt bidrar till bättre kompetensförsörjning inom bristyrken. Riksrevisionens övergripande slutsats är att den inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom bristyrken. Riksrevisionen rekommenderar bl.a. regeringen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och att förtydliga utbyggnadsuppdrag riktade mot samhällsbyggnad. Regeringen rekommenderas också att överväga att vid nya uppdrag bl.a. ange mål för antal examina.
Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Utbyggnaderna har tagit längre tid att genomföra än planerat, men har fått effekt. Antalet studenter i högskolan har ökat och är nu rekordstort. Regeringen har successivt förändrat villkoren för utbyggnadsuppdragen utifrån de hinder som lärosätena uppmärksammat och vidtagit olika åtgärder för att öka möjligheterna att bygga ut lärar- och förskollärarutbildningar samt hälso- och sjukvårdsutbildningar. I överensstämmelse med Riksrevisionens rekommendation avser regeringen att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa yrkesexamensutbildningar.
I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
1
Skr. 2020/21:213
2
Innehållsförteckning
3.2Rekommendationen att göra en samlad
3.4Rekommendationen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till
| förhållanden som kan påverka lärosätenas | |
| möjligheter att genomföra uppdragen .............................. | 13 |
| med hög kvalitet. .............................................................. | 15 |
3.6Rekommendationen att överväga att i
| 1 | Ärendet och dess beredning | Skr. 2020/21:213 |
Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor
–regeringens styrning genom utformning och uppföljning (RiR 2021:1), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 23 februari 2021. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport.
2 Riksrevisionens iakttagelser
2.1Bakgrund och syfte med granskningen
Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av de riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor som riksdagen och regeringen beslutade
Universitet och högskolor i Sverige har i grunden en stor frihet att själva besluta vilka utbildningar de erbjuder och hur många studenter som ska antas på de olika utbildningarna. Inom flera områden råder det dock i dag en stor brist på högskoleutbildad arbetskraft, till exempel inom skola och hälso- och sjukvård. Det är en brist som med stor sannolikhet kvarstår eller till och med kan komma att förvärras framöver. Inom många områden har bristen funnits under en längre period. För att motverka denna bristsituation har regeringen återkommande gett universitet och högskolor i uppdrag att bygga ut utbildningar som leder till yrken inom skolan och hälso- och sjukvården men också andra samhällsviktiga utbildningar (ingenjörsutbildningar, arkitektutbildningen och utbildningar av vikt för samhällsbyggnaden).
Riksrevisionen anför att kritik har framförts mot regeringens riktade utbyggnadsuppdrag. Kritiken handlar framför allt om att det är svårt för lärosätena att nå de mål som regeringen satt upp och att det förväntade tillskottet på arbetsmarknaden därmed uteblir. Enligt Riksrevisionen finns det också en risk för att genomströmningen försämras när man bygger ut utbildningar med lågt söktryck och att utbyggnaderna leder till försämrad kvalitet på de utbyggda utbildningarna. Sammanfattningsvis finns det enligt Riksrevisionen en betydande risk för att regeringens utbyggnadsuppdrag inte bidrar till ökad arbetskraftstillgång inom bristyrken. Som en del av regeringens åtgärder för att bekämpa effekter av coronaviruset fick lärosätena under våren 2020 nya riktade uppdrag att bygga ut högskoleutbildningar som leder till yrken där det finns stor brist eller som är samhällsviktiga. Riksrevisionen anser att det med tanke på att regeringen fortsätter att styra dimensioneringen vid universitet och högskolor genom att ge dem i uppdrag att bygga ut vissa utbildningar är angeläget att undersöka regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag.
3
Skr. 2020/21:213 Riksrevisionens övergripande revisionsfråga är om regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till lärosäten på ett effektivt sätt bidrar till bättre kompetensförsörjning inom bristyrken. Frågan besvaras med hjälp av följande delfrågor:
•Har målen och intentionerna med utbyggnadsuppdragen uppnåtts?
•Har regeringen utformat utbyggnadsuppdragen på ett ändamålsenligt sätt?
•Har regeringens uppföljning av utbyggnaderna varit ändamålsenlig?
Riksrevisionens granskning avser regeringens och Regeringskansliets arbete med de riktade utbyggnadsuppdrag som lärosätena tilldelats. Granskningen är följaktligen inte en utvärdering av lärosätenas arbete med utbyggnaderna. Riksrevisionen har emellertid inhämtat information från vissa lärosäten om bland annat deras kontakter med Regeringskansliet och deras uppfattning om utbyggnaderna.
2.2Riksrevisionens slutsatser
Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens styrning av utbyggnadsuppdrag inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom de utpekade bristyrkena.
Riksrevisionen anser att utbyggnadsuppdragen i de flesta fall har avsett utbildningar där det primära problemet inte är otillräckligt utbildningsutbud från lärosätenas sida utan för få sökande, ett begränsat utbud av platser för verksamhetsförlagd utbildning (VFU) eller brist på disputerade lärare. Riktade utbyggnadsuppdrag kan enligt Riksrevisionen vara en relevant och effektiv åtgärd i de fall det finns många behöriga sökande samtidigt som lärosätena har en kapacitet att bygga ut. Men på de utbildningar där det finns strukturella hinder, såsom lågt söktryck, anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga andra åtgärder eller en annan utformning av utbyggnadsuppdragen. Ett alternativ är enligt Riksrevisionen att i större utsträckning satsa på att de redan antagna studenterna fullföljer utbildningen. Riksrevisionen bedömer att det skulle leda till högre genomströmning och i förlängningen även ett ökat antal utexaminerade.
4
Riksrevisionen anför att det är låg måluppfyllelse i de flesta utbyggnadsuppdrag. Riksrevisionen konstaterar att utbyggnaderna i viss mån har bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål. På de utbildningar som omfattades av utbyggnadsuppdrag
Riksrevisionen bedömer att större hänsyn bör tas till lärosätenas förutsättningar att genomföra uppdrag. Enligt Riksrevisionen är utbyggnadsuppdragen till stora delar tydligt utformade. Det gäller dock inte uppdraget mot samhällsbyggnad som Riksrevisionen anser är otydligt avgränsat och definierat. Regeringen har under uppdragens gång vidtagit åtgärder för att tydliggöra innehållet i uppdragen och till viss del även underlätta utbyggnader. Riksrevisionen anser dock att uppdragen inte har varit tillräckligt anpassade efter lärosätenas verksamhetsmässiga förutsättningar. Riks-
revisionen anser också att måluppfyllelsen har påverkats negativt av att Skr. 2020/21:213 uppdragen har tilldelats med alltför korta tidsramar och utan någon djupare
dialog med lärosätena. Riksrevisionen anför vidare att Regeringskansliet i sitt beredningsarbete inte på ett systematiskt sätt har beaktat relevanta faktorer som är nödvändiga för att lärosätena ska kunna genomföra utbyggnader med god måluppfyllelse och hög kvalitet.
Riksrevisionen konstaterar att regeringen regelbundet har följt upp hur utbyggnaderna på lärosätena fortlöper. Enligt Riksrevisionen har regeringen däremot inte gjort någon samlad uppföljning, måluppfyllelseanalys eller utvärdering av dessa satsningar på totalnivå. Enligt Riksrevisionen är det därmed inte möjligt att redovisa och rapportera resultat från utbyggnaderna till riksdagen. Med tanke på att regeringen genom utbyggnadsuppdrag gjort undantag från sin ordinarie styrning av dimensioneringen av lärosätenas utbildningsutbud, och att regeringens generella förvaltningspolitiska inriktning är att detaljstyrningen ska minskas, bör regeringen enligt Riksrevisionens bedömning utvärdera och ompröva sina insatser mer ingående.
2.3Riksrevisionens rekommendationer till regeringen
Riksrevisionen lämnar nedanstående rekommendationer till regeringen. Inga rekommendationer lämnas till universitet och högskolor.
Riksrevisionens rekommendationer till regeringen avseende de pågående utbyggnaderna
•Gör en samlad måluppfyllelseanalys, och informera riksdagen om denna.
•Förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad.
Riksrevisionens rekommendationer till regeringen avseende eventuella framtida riktade utbyggnadsuppdrag
•Utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Det kan exempelvis ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar.
•Ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet.
•Överväg att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmning och examination.
5
| Skr. 2020/21:213 3 | Regeringens bedömning av |
| Riksrevisionens iakttagelser |
3.1Övergripande iakttagelser
Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av de riktade utbyggnaderna och instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser och analys. I det följande lämnas kommentarer till vissa av Riksrevisionens slutsatser.
Utbyggnaderna tar tid att genomföra men antalet studenter i högskolan har ökat och är nu rekordstort
Riksrevisionen konstaterar att utbyggnaderna i viss mån har bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål enligt Riksrevisionen.
Eftersom det råder en stor brist på utbildad arbetskraft inom samhällsbärande yrken inom välfärden och inom andra samhällsviktiga områden har regeringen vidtagit en rad åtgärder med syftet att öka antalet utbildade för bristyrken. Att säkerställa tillgången på personal till hälso- och sjukvård och skola är en viktig fråga för regeringen. De riktade utbyggnaderna som Riksrevisionens granskning avser är en del av den satsning på fler platser i högskolan som regeringen har genomfört inom ramen för kunskapslyftet. Totalt har det tillförts resurser för en utbyggnad av högskolan motsvarande 45 000 helårsstudenter sedan 2015. Utöver utbyggnaden av högskolan omfattar kunskapslyftet utbyggnad av yrkeshögskolan, folkhögskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Delar av högskolans utbyggnad har varit riktad mot utpekade bristyrken. I övriga delar av utbyggnaden har universitet och högskolor getts större möjlighet att bestämma vilka utbildningar som byggs ut. Av den totala utbyggnaden av högskolan motsvarar de riktade utbyggnadsuppdrag som Riksrevisionen granskat knappt 17 000 helårsstudenter.
Enligt Riksrevisionen har utbyggnaderna i viss mån bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken, men utfallet av utbyggnaden varierar. En grundförutsättning för att kunna bygga ut en utbildning är intresserade studenter. Detta påverkas i hög grad av konjunkturläget och av antalet ungdomar i de åldersgrupper när de flesta väljer att studera. Intresset för en viss utbildning styrs även av andra faktorer där inte minst yrkets attraktivitet och de framtida arbetsmarknadsutsikterna är viktiga.
De aktuella utbyggnaderna inleddes i en högkonjunktur med god arbetsmarknad, inte minst för ungdomar, och antalet studenter i högskolan ökade därför inledningsvis bara marginellt. Även antalet ungdomar i den ålder där de flesta studerar i högskolan var relativt lågt under dessa år.
Även om utbyggnaderna inledningsvis inte fullt ut ledde till den önskade ökningen av antalet studenter innebar satsningarna att lärosätena var väl rustade när
6
Riksrevisionens granskning baseras på uppgifter fram till och med 2019. Preliminär statistik för 2020 och 2021 visar ett kraftigt ökat intresse för högskolestudier och ett ökat antal studenter på flertalet av de utbildningar som har omfattats av regeringens utbyggnader. Exempelvis ökade antalet nybörjare på lärarutbildningarna med ungefär 13 procent höstterminen 2020 jämfört med samma termin 2019. Uppgifterna för höstterminen 2020 visar att det totala antalet studenter i den svenska högskolan har ökat till ca 384 500. Det ökade antalet studenter innebär också att fler utbildar sig till bristyrken.
Målet med regeringens insatser är att öka antalet examinerade studenter vilket utfallet också visar. Inom lärarutbildningarna syns en tydlig sådan utveckling. Läsåret 2019/20 var det 9 760 som tog en lärarexamen av något slag, exklusive påbyggnadsutbildningarna till speciallärarexamen och specialpedagogexamen. Det är en ökning med 1 190 examinerade (14 procent) jämfört med läsåret innan. Det är för tidigt att i detalj analysera vad ökningen beror på men den är ett tecken på att de samlade åtgärderna för att öka antalet utbildade lärare har gett effekt. Vidare utfärdades 2 650 specialistsjuksköterskeexamina läsåret 2019/20, vilket var det högsta antalet sedan 2001, då examen infördes.
När statistik för läsåret 2020/21 blir tillgänglig i höst blir det möjligt att mer i detalj bedöma utfallet både för respektive utbildning och för olika lärosäten. Det blir också möjligt att tydligare se hur olika utbildningar i högskolan har påverkats av det ökade antalet studenter och hur stabil ökningen av antalet examinerade lärare är.
En sammanfattande slutsats är dock att utbyggnaderna av lärarutbildningarna, ingenjörsutbildningarna och samhällsbyggnadsutbildningarna visar genomgående bättre resultat än utbyggnaderna av utbildningarna till barnmorskeexamen, sjuksköterskeexamen och specialistsjuksköterskeexamen. Även om arbetet med att få fler lärare till skolan kommer att fortgå så ser regeringen ett särskilt behov av att se över vilka insatser som kan behöva göras för att möjliggöra att fler utbildas för hälso- och sjukvårdens behov. Samtidigt är det viktigt att hålla i minnet att området påverkas i stor omfattning av pandemin vilket försvårat möjligheterna att ta emot studenter i verksamheten.
De ökade resurserna leder till att fler får möjlighet att studera
Riksrevisionens slutsats är att outnyttjade medel från utbyggnadsuppdragen ofta har använts till andra bristyrkesutbildningar, vilket framgår av den lärosätesenkät som Riksrevisionen har gjort inom ramen för sin granskning. Granskningen visar enligt Riksrevisionen att de allra flesta lärosäten som inte utnyttjat alla utbyggnadsmedel för utbyggnader av utpekade utbildningar har använt en del av dessa medel till andra utbildningar, framför allt för att utöka andra bristyrkesutbildningar än de utpekade. I det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor för 2019 och 2020 öppnade också regeringen upp för en mer flexibel användning av medlen för de riktade utbyggnader som inleddes 2015 och 2017. Enligt enkäten är det drygt en fjärdedel av lärosätena som anger att de har använt utbyggnadsmedel fullt ut till de utpekade utbildningarna. Av övriga lärosäten anger en stor majoritet att de har använt en del av dessa medel till andra utbildningar, framför allt för att utöka andra bristyrkes-
Skr. 2020/21:213
7
Skr. 2020/21:213 utbildningar än de utpekade. Medlen har därmed använts till fler utbildningsplatser. Lärosätenas ekonomiska utfall för 2020 visar också att de flesta lärosäten utbildar fler studenter än vad de får ersättning för. Lärosätenas totala utfall för 2021 överstiger de av riksdagen beslutade takbeloppen med drygt 300 miljoner kronor. Det innebär att de ökade anslagen till utbildning på grundnivå och avancerad nivå utnyttjas och ger ett ökat antal studenter möjlighet att studera i högskolan. Regeringen återkommer i budgetpropositionen för 2022 med en mer detaljerad beskrivning av föregående års verksamhet.
Det parlamentariska läget
I en bedömning av utfallet av utbyggnaderna bör även hänsyn tas till att riksdagens beslut om statens budget vid två tillfällen gett uttryck för en delvis annan politisk inriktning än regeringens. Det budgetförslag som den tillträdande regeringen lämnade i budgetpropositionen för 2015 fick inte stöd i riksdagen. Det innebar att den utbyggnad som regeringen aviserat i stället ersattes med en utbyggnad med en delvis annorlunda inriktning. Det var först genom vårändringsbudgeten 2015 som medlen till den utbyggnad som regeringen hade föreslagit skulle starta 2015 tilldelades lärosätena.
Valet 2018 påverkade också budgeten. Budgetpropositionen för 2019 lämnades av en övergångsregering, eftersom någon ny regering inte hade tillträtt när budgetpropositionen senast ska överlämnas till riksdagen enligt riksdagsordningen. Riksdagen beslutade därefter om en budget för 2019 som baserades på en gemensam reservation från Moderaterna och Kristdemokraterna. Det innebar att fördelningen av medel till lärosätena med anledning av utbyggnaderna beslutades först i vårändringsbudgeten för 2019.
Dessa två fördröjningar har skapat en osäkerhet hos lärosätena som kan ha lett till förseningar i genomförandet av utbyggnaderna.
Regeringen gör insatser för att öka möjligheterna att bygga ut lärar- och förskollärarutbildningar samt hälso- och sjukvårdsutbildningar
Riksrevisionen lyfter fram tre orsaker till att utbyggnaderna inte fullt ut kunnat genomföras:
•låg efterfrågan från studenterna
•otillräcklig tillgång till platser för verksamhetsförlagd utbildning
•brist på disputerade lärare.
Enligt Riksrevisionen är det svårt för lärosätena att påverka dessa faktorer och det är först utan sådana brister som en riktad utbyggnad är en relevant och effektiv åtgärd. Regeringen instämmer i att dessa faktorer är viktiga men i vilken grad de påverkar olika utbildningar varierar och vem som har bäst möjlighet att påverka dem skiljer sig också åt. Regeringen har vidtagit en lång rad av åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för verksamheterna.
8
| De riktade utbyggnaderna är bara en del av regeringens insatser för att | Skr. 2020/21:213 |
| öka antalet examinerade inom vård och skola |
Bristen på utbildad personal inom skolan och hälso- och sjukvården är väldokumenterad och har varit känd en längre tid. Det är arbetsgivarna som ansvarar för att säkerställa en fungerande organisation och bemanning men staten kan bidra till detta genom att tillhandahålla utbildningar av hög kvalitet som svarar mot verksamheternas behov. Regeringen har vidtagit en rad olika åtgärder för att förbättra situationen. För att bedöma utvecklingen måste man bedöma de samlade insatserna och inte bara vilka resultat den riktade utbyggnaden gett.
Bristen på lärare i skolan och personal inom hälso- och sjukvården är inte möjlig att lösa enbart genom att utbilda fler. Det krävs att yrkenas attraktivitet ökar med goda och trygga arbetsvillkor. Här har arbetsgivarna ett stort ansvar att ta. Goda arbetsvillkor kan bidra till att fler av de utbildade verkligen påbörjar sin yrkeskarriär och att de som av olika skäl lämnat sitt yrke återvänder. Attraktiva yrken gör också berörda utbildningar mer lockande och leder till ökat söktryck och fler motiverade studenter.
Regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner har ingått en överenskommelse som ska stödja utvecklingen av hälso- och sjukvården, med särskild inriktning på den nära vården. Satsningen omfattar 6,8 miljarder kronor för 2021. Av dessa går drygt 3 miljarder kronor till att stödja regioner och kommuner i deras arbete med kompetensutveckling och kompetensförsörjning inom hälso- och sjukvården. Medlen kan bland annat användas för insatser som syftar till att utbilda vårdens medarbetare och framtida medarbetare. I överenskommelsen ingår även en satsning på betald vidareutbildning för sjuksköterskor till specialistsjuksköterskor. Vidare ingår en satsning för att öka attraktiviteten att bli specialistsjuksköterska och för att utveckla kompetens- och karriärmodeller för specialistsjuksköterskor med fördjupad kompetens inom centrala områden.
Inom skolans område har en mängd åtgärder gjorts för att öka läraryrkets attraktivitet. Genom statsbidrag har lärarnas löner höjts. Ett karriärsystem har skapats och genom det kommande professionsprogrammet stärks möjligheterna till kompetensutveckling. Universitet och högskolor tilldelas särskilda medel för att ge kompletterande utbildning för personer med avslutad utländsk utbildning. Lärosätena tilldelas också särskilda medel för att vidareutbilda obehöriga lärare. Statens skolverk finansierar inom ramen för Lärarlyftet fortbildning av lärare så att de kan bli behöriga inom fler ämnen eller bli speciallärare.
Kommuner och regioner utnyttjar också i olika grad möjligheten att köpa uppdragsutbildning för att bland annat utbilda specialistsjuksköterskor och vidareutbilda barnskötare till förskollärare. Sammantaget ger denna typ av insatser ett stort och viktigt tillskott av examinerade. Genomgående för den här typen av insatser är att de i liten grad ingår i den statistik som visar nybörjare och studenter på olika yrkesprogram utan fullt ut först fångas i statistiken för antalet examinerade.
9
Skr. 2020/21:213
10
Insatser för att öka antalet studenter
Studenternas intresse och efterfrågan på en utbildning påverkas av många faktorer, t.ex. den demografiska utvecklingen, konjunktursvängningar och ett yrkes attraktivitet. Ur lärosätets perspektiv handlar frågan om tillräckligt antal studenter inte bara om hur många som söker en utbildning. Studenterna behöver också ha de kunskaper och den motivation som krävs för att genomföra utbildningen. Enligt högskolelagen (1992:1434) ska högskolan aktivt främja och bredda rekryteringen. Det innebär att universitet och högskolor ska vidta åtgärder för att minska den sociala snedrekryteringen till högskolan. Studenterna ansvarar själva för sina studier, men i lärosätenas uppgift ingår att ge studenter stöd och utforma utbildningarna på ett sådant sätt att studenterna ges goda förutsättningar att klara utbildningen.
Universitets- och högskolerådet tillhandahåller webbplatsen studera.nu där intresserade kan hitta information om olika utbildningar och framtidsutsikter. Varje lärosäte informerar också om sina utbildningar och tillhandahåller studievägledning. För att öka kunskapen om lärarutbildningen och vilka olika vägar som finns till läraryrket har regeringen gett Universitets- och högskolerådet ett särskilt informationsuppdrag. Inom ramen för uppdraget har myndigheten utformat en särskild lärarutbildningsguide som sedan dess lansering varit välbesökt.
För att ge fler möjlighet att bli lärare har regeringen vidare gett ett antal lärosäten med stora lärarutbildningar i uppdrag att genomföra projektet Fler vägar in i läraryrket. Projektet är inte ett eget lärarprogram utan ska skapa fler alternativ för den som vill bli förskollärare eller lärare. Inom projektet utvecklas bland annat kortare kurser med flexibla upplägg. I syfte att bland annat locka fler till lärarutbildningarna genomför regeringen också en satsning på arbetsintegrerad lärarutbildning. Elva lärosäten har sedan 2020 i uppdrag att bedriva arbetsintegrerad lärarutbildning, där studenten kombinerar arbeta vid en skola samtidigt som den studerar en lärar- eller förskollärarutbildning. Flera lärosäten har rapporterat att intresset för utbildningsformen är stort och söktrycket högt.
Insatser för att öka tillgången till platser för VFU
VFU:n är en viktig del av både lärar- och förskollärarutbildningarna och hälso- och sjukvårdsutbildningarna. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att bristen på tillgång till
Regeringen genomför en rad åtgärder för att öka tillgången till VFU inom olika bristyrken. Exempel på sådana åtgärder är satsningar på övningsskolor inom lärar- och förskollärarutbildningarna och höjda ersättningsbelopp för VFU. Inom ramen för överenskommelsen mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner, som ska stödja utvecklingen av hälso- och sjukvården med särskild inriktning på den nära vården, har medel också avsatts för att utbilda vårdens framtida medarbetare. Regeringen har därutöver tagit initiativet till Nationella vårdkompetensrådet, som är ett rådgivande samverkansforum mellan lärosäten, Socialstyrelsen, Universitetskanslersämbetet, regioner och kommuner.
Rådet ska verka för att effektivisera kompetensförsörjningen av personal Skr. 2020/21:213 inom vården.
Regeringen har alltså genomfört insatser för fler
Insatser för att öka tillgången på disputerade lärare i högskolan
Tillgången på disputerade lärare är grunden till utbildning av hög kvalitet. Det är också en av förutsättningarna som bedöms vid beslut om ett lärosäte ska ges examenstillstånd eller inte.
Huvudansvaret för att säkerställa tillgången på disputerade lärare och dimensionering av utbildning på forskarnivå ligger hos universitet och högskolor. De direkta forskningsanslagen lärosätena tilldelas är bland annat avsedda för att möjliggöra detta. Regeringen styr inte inriktningen på de direkta forskningsanslagen, utan lärosätena bestämmer själva vilken forskning som bedrivs vid lärosätet. Forskningsanslagen har höjts successivt för samtliga universitet och högskolor, men inte minst för högskolorna som har fått tillskott genom att den så kallade basresursen inom forskningsanslagen har höjts. Basresursen garanterar varje lärosäte en viss forskningsresurs per student. I propositionen Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige (prop. 2020/21:60) presenteras en höjning av den så kallade basresursen till 17 500 kronor per helårsstudent vid statliga universitet och högskolor. Genom en höjning av basresursen bedömer regeringen att det finns goda förutsättningar att bedriva forskning och forskarutbilda lärare vid universitet och högskolor. Regeringen har också genom Vetenskapsrådet finansierat forskarskolor riktade mot lärare på lärarutbildningarna i flera omgångar. I propositionen Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige presenteras en utökning av den nuvarande satsningen på forskarskolor inom lärar- och förskollärarutbildningarna samt en satsning på forskarskolor för lärare på hälso- och sjukvårdsutbildningar.
3.2Rekommendationen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera riksdagen om denna
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att göra en samlad måluppfyllelseanalys och informera riksdagen om denna. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation. Regeringen följer noga och på olika sätt upp hur antalet studenter i högskolan utvecklas. Den viktigaste källan är Universitetskanslersämbetets statistik och uppföljningar. Myndigheten tillhandahåller lättillgänglig statistik på lärosätesnivå om exempelvis nybörjare och examinerade på olika utbildningar. Universitetskanslersämbetet har sedan 2018 också ett särskilt uppföljningsuppdrag för att ge fördjupad information om dimensionering av vissa utbildningar. Inom ramen för uppdraget följer Universitetskanslersämbetet upp vilka inriktningar som universitet och högskolor ger inom ingenjörsutbildning-
11
Skr. 2020/21:213 arna, lärarutbildningarna och specialistsjuksköterskeutbildningen. Uppdraget redovisas årligen.
Universitet och högskolor har i uppdrag att i årsredovisningen redovisa vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet. I uppdraget ingår att redovisa hur lärosätet möter det omgivande samhällets behov av utbildning. I uppdraget ingår även att redovisa statistiska uppgifter om vissa utpekade utbildningar som leder till en yrkesexamen, bland annat de som ingår i de riktade utbyggnaderna. I det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor framgår också hur de riktade utbyggnaderna ska redovisas. Dessa redovisningskrav har successivt förändrats och anpassats till regeringens behov av återrapportering. I redovisningen har det också ingått att redogöra för vilka åtgärder som har vidtagits för att uppnå målen samt kommentera vilka eventuella ytterligare åtgärder som bör vidtas för att målen ska uppnås. Frågan om utbyggnaderna har också på olika sätt följts upp och diskuterats på de årliga myndighetsdialogerna.
Sammantaget har informationen från Universitetskanslersämbetet och från lärosätena i årsredovisningar och på myndighetsdialoger gett regeringen ett ändamålsenligt underlag för hur utbyggnaderna fortgått och vilka hinder som uppstått på vägen. Uppföljningen har också gett regeringen ett omfattande underlag som legat till grund för en stegvis utvecklad styrning av utbyggnaderna.
Regeringen följer inte utbyggnaden i första hand som en samlad insats utan kompetensförsörjningsfrågorna följs i huvudsak område för område där inte bara antalet studenter utan även andra faktorer som exempelvis utbildningarnas kvalitet spelar stor roll. Utifrån denna analys har regeringen förändrat styrningen av de riktade utbyggnadsuppdragen och fattat beslut om andra insatser. Därutöver görs en samlad analys bland annat för att kunna bedöma högskolans övergripande resursbehov och för att kunna göra prognoser för befolkningens utbildningsnivå.
I budgetpropositionen redovisas årligen hur högskolan utvecklas. Regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen innehåller en detaljerad beskrivning bland annat av hur antalet nybörjare och examinerade i högskolan utvecklats över tid. Redovisningen är inriktad på att ge en samlad bild av utvecklingen ur olika aspekter. Den har dock inte samlat berört de riktade utbyggnaderna då de varit en av flera åtgärder för att förbättra kompetensförsörjningen. Därutöver lämnas i budgetpropositionen en samlad bild för utvecklingen i högskolan eller för specifika utbildningar. Regeringen lämnar en särskild resultatredovisning för skolväsendet, vilket har välkomnats av utbildningsutskottet (bet. 2020/21:UbU19).
Regeringen bedömer det inte vara aktuellt att frångå den ordning som gällt de senaste åren men kommer successivt utveckla redovisningen för att spegla en förändrad styrning av högskolan.
12
3.3 Rekommendationen att förtydligaSkr. 2020/21:213 utbyggnadsuppdragen riktade mot
samhällsbyggnad
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad. Regeringen anser till skillnad från Riksrevisionen inte att utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är otydligt formulerade och instämmer inte i att uppdragen bör förtydligas. Regeringen anser att det är ändamålsenligt att respektive lärosäte har getts möjlighet till inflytande över vilka utbildningar det bedömer är mest lämpliga att bygga ut. Området samhällsbyggnad är brett och sysselsätter personer med såväl samhällsvetenskaplig som teknisk utbildningsbakgrund.
Statistiken för 2020 visar att antalet nybörjare på civilingenjörs- och högskoleingenjörsutbildningarna har ökat kraftigt. Inom ramen för utbyggnaden av samhällsbyggnadsutbildningar har antalet helårsstudenter på arkitektutbildningen ökat.
Slutligen kan regeringen konstatera att en av Riksrevisionens rekommendationer är att regeringen bör ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. Utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad är utformade i enlighet med detta och har alltså en bred inriktning där varje lärosäte getts möjlighet till inflytande över vilka utbildningar det bedömer är mest lämpliga att bygga ut. Regeringen bedömer därför att det inte finns skäl att ändra utbyggnadsuppdragen i enlighet med Riksrevisionens rekommendation.
3.4Rekommendationen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen
Att styra utbildningsutbudet är i vissa fall ändamålsenligt
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Riksrevisionen menar att det exempelvis kan ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation.
Regeringens viktigaste ansvar när det gäller samhällets kompetensförsörjning är att säkerställa en god tillgång på högskoleutbildning av hög kvalitet. Detta ansvar tar regeringen genom att tillföra resurser till universitet och högskolor som i sin tur ansvarar för att utbilda och examinera. Det är i huvudsak lärosätena som ansvarar för högskoleutbildningens dimensionering och det är studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens
13
| Skr. 2020/21:213 | behov som ska styra den. Anledningen till att regeringen valt att styra |
| inriktningen på vissa utbildningsutbyggnader är att det har bedömts finnas | |
| behov av att öka antalet studenter inom dessa utbildningar mer än vad läro- | |
| sätena själva har valt att göra. Samtidigt har det för regeringen varit viktigt | |
| att inte frånta lärosätena huvudansvaret för dimensioneringen och de | |
| riktade utbyggnaderna omfattar bara en mindre del av antalet studenter i | |
| högskolan. Utbyggnadsuppdragen har inte krävt att lärosätena omprio- | |
| riterat bland sina resurser utan de har tillförts ökade resurser som mot- | |
| svarar kraven på utbyggnad. | |
| Enligt Riksrevisionen har det saknats förutsättningar att bygga ut fler- | |
| talet av de utbildningar som regeringen riktat utbyggnadsuppdrag mot. | |
| Regeringen är väl medveten om de hinder som Riksrevisionen redovisar. | |
| I arbetet med att utforma utbyggnaderna har de också i hög grad beaktats. | |
| Inte minst genom att regeringen utöver utbyggnadsuppdragen initierat | |
| olika åtgärder för att förbättra förutsättningarna för utbyggnaderna, vilket | |
| beskrivs i avsnitt 3.1. Det går att läsa Riksrevisionens granskning som att | |
| det inte är möjligt för regeringen att påverka lärosätenas dimensionering | |
| när det exempelvis råder brist på disputerade lärare eller |
|
| Regeringens syfte med utbyggnadsuppdragen har varit att styra lärosätena | |
| mot att i högre grad ta ansvar för sin lärarförsörjning, samverka med | |
| vårdens och skolans huvudmän kring |
|
| öka intresset för eller ta vara på det stora intresse som finns bland presum- | |
| tiva studenter för dessa utbildningar. | |
| Oavsett andra insatser är dock tillgången på resurser för utbildningen | |
| avgörande för att möjliggöra utbyggnaden, något som också tillförts | |
| genom utbyggnadsuppdragen. Den högre grad av frihet som universitet | |
| och högskolor har i förhållande till många andra myndigheter innebär | |
| också att de många gånger har en större frihet att utveckla sin verksamhet. | |
| Genom de krav som utbyggnaderna ställt har också många lärosäten tyd- | |
| ligt utvecklat sina arbetssätt och stärkt samarbetet med olika huvudmän. | |
| På så sätt utvecklas både utbildningarnas genomförande och tillgången till | |
| Regeringens inställning är att det så långt som möjligt ska finnas en | |
| samsyn med lärosätena om vilka utbyggnader som ska genomföras. Sam- | |
| tidigt har regeringen ett ansvar att verka för att tillräckligt många utbildas | |
| inom de områden som de riktade utbyggnaderna omfattat. Inom dessa om- | |
| råden har det under en lång tid funnits en brist på utbildade, och regeringen | |
| har därför bedömt att det finns behov av olika slags insatser i syfte att ökat | |
| antalet utbildade. | |
| Samhällets kompetensbehov är väl kända och de förändras långsamt | |
| över tid. Bland annat Statistiska centralbyrån, Universitetskanslers- | |
| ämbetet, Arbetsförmedlingen och Statens skolverk tar regelbundet fram | |
| prognoser för framtida behov av utbildade inom olika områden. De äskan- | |
| den om tillskott för de kommande åren som lärosätena redovisar i de årliga | |
| budgetunderlagen är viktiga underlag i analysen av möjliga insatser och | |
| har legat till grund för många av de utbyggnadsuppdrag som regeringen | |
| beslutat. Ofta speglar lärosätenas äskanden samhällets behov av utbildade. | |
| Utifrån de tillgängliga underlagen har regeringen också över tid anpassat | |
| villkoren för utbyggnaderna av lärarutbildningarna och hälso- och sjuk- | |
| vårdsutbildningarna utifrån de hinder som olika lärosäten har uppmärk- | |
| 14 | sammat. Genom ändringarna har lärosätena kunnat använda de ökade |
medlen friare och kunnat omprioritera mellan olika inriktningar. Riks- Skr. 2020/21:213 dagen informerades om detta i budgetpropositionen för 2020.
Sammanfattningsvis anser regeringen att det i vissa fall finns behov av att styra utbildningsutbudet vid universitet och högskolor, inte minst inom områden där arbetsmarknadens behov av utbildade är stort. Samtidigt har regeringen i utformningen av utbyggnadsuppdragen i hög grad tagit hänsyn till lärosätenas förutsättningar och behov, och över tid också anpassat villkoren för uppdragen utifrån lärosätenas synpunkter.
3.5Rekommendationen att ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet.
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation.
Som framgår i avsnitt 3.1 har utbyggnaderna påverkats av att riksdagens beslut om statens budget vid två tillfällen gett uttryck för en delvis annan politisk inriktning än regeringens. För utbyggnaden som inleddes 2015 innebar det att lärosätena fick sitt uppdrag om utbyggnad först i samband med riksdagens beslut om vårändringsbudgeten för 2015. Även under budgetåret 2019 fördelades medel för utbyggnaderna först i vårändringsbudgeten. Det har skapat en osäkerhet hos lärosätena som kan ha lett till förseningar i genomförandet av utbyggnaderna.
Att bygga ut utbildningar tar olika lång tid. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse om att det i många fall är en flerårig process att bygga upp en ny högskoleutbildning. Att utöka en befintlig utbildning på marginalen är däremot ofta möjligt att genomföra på kortare tid. De utbyggnader som regeringen har tagit initiativ till har till stor del bestått av utbyggnader av större utbildningar med ett stort antal registrerade studenter, varför regeringen bedömt att de har varit möjliga att inleda utan ett alltför omfattande utvecklingsarbete.
3.6Rekommendationen att överväga att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antalet examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmningen och examination. Regeringen instämmer i rekommendationen och i budgetpropositionen för 2021 redovisas att regeringen delar Styr- och resursutredningens bedömning att det kan finnas goda skäl för regeringen att ange mål för antal examina inom vissa utbildningar som leder till legitimationsyrken inom
15
Skr. 2020/21:213 skola och hälso- och sjukvård (i SOU 2019:6). Frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Kompetensförsörjningen inom välfärdsområdena skola och hälso- och sjukvård är en stor utmaning. Regeringen konstaterar liksom Styr- och resursutredningen att dessa områden är speciella, dels för att de flesta yrken kräver legitimation, dels för att det delvis är politiska reformer som ligger till grund för nuvarande och framtida behov av utbildade. Ett viktigt skäl till att förändra styrningen är att den nuvarande styrningen, som är inriktad på nybörjarplatser, inte direkt fokuserar på målet – ett ökat antal examinerade. Genom att förändra styrningen ges lärosätena en större möjlighet att arbeta med en mer varierad palett av åtgärder som påverkar antalet examinerade. Det kan utöver antalet nybörjare också vara insatser för ökad genomströmning eller utformning av kortare vägar till examen för redan yrkesverksamma. Regeringen redovisade i propositionen Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige att den avser att gå vidare med att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa yrkesexamensutbildningar samt följa upp respektive lärosätes måluppfyllelse inom ramen för myndighetsstyrningen.
Utformningen av målen kommer att påverka behovet av återrapportering från lärosätena. Regeringen kommer också att överväga i vilken grad resultatredovisningen till riksdagen bör vidareutvecklas mot bakgrund av detta.
4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser
Som redan är aviserat i propositionen Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige avser regeringen att gå vidare med att sätta upp lärosätesspecifika mål för antal examina för vissa utbildningar som leder till en yrkesexamen. Regeringen avser också att följa upp respektive lärosätes måluppfyllelse inom ramen för myndighetsstyrningen.
Regeringen avser vidare att utarbeta en process för hur målen för antal examina ska följas upp och redovisas. I samband med detta ser regeringen över hur arbetet ska redovisas för riksdagen.
Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
16
Skr. 2020/21:213
Bilaga
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor
–regeringens styrning genom utformning och uppföljning
rir 2021:1
17
Skr. 2020/21:213
Bilaga
Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.
Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.
riksrevisionen
isbn
omslagets originalfoto: maskot
tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2021
18
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
T I L L R I K S D A G E N
B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 0 2 - 0 8 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 9 - 1 4 9 1 R I R 2 0 2 1 : 1
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:
Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor
– regeringens styrning genom utformning och uppföljning
Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer
till regeringen.
Riksrevisor Helena Lindberg har beslutat i detta ärende. Revisionsledare Keili Saluveer har varit föredragande. Revisionsdirektör Sofia Sandgren Massih, revisionsdirektör Krister Sund och enhetschef Katarina Richardson har medverkat i den slutliga handläggningen.
Helena Lindberg
Keili Saluveer
För kännedom:
Regeringskansliet; Utbildningsdepartementet
R I K S R E V I S I O N E N
19
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
R I K S R E V I S I O N E N
20
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Innehåll
| Sammanfattning och rekommendationer | 4 | |
| 1 | Inledning | 7 |
| 1.1 | Motiv till granskning | 7 |
| 1.2 | Övergripande revisionsfråga och avgränsningar | 8 |
| 1.3 | Bedömningsgrunder | 9 |
| 1.4 | Metod och genomförande | 13 |
| 1.5 | Disposition | 14 |
| 2 | Regeringens styrning av lärosätenas utbildningsutbud | 15 |
| 2.1 | Styrningen av universitet och högskolor | 15 |
| 2.2 | Styrning av dimensioneringen | 15 |
| 2.3 | Riktade utbyggnadsuppdrag |
18 |
| 3 | Resultaten av utbyggnadsuppdragen | 22 |
| 3.1 | Lärosätena har haft svårt att uppnå målen | 22 |
| 3.2 | Ett litet tillskott på arbetsmarknaden | 27 |
| 3.3 | Outnyttjade medel har ofta använts till andra bristyrkesutbildningar | 29 |
| 4 | Utformning av utbyggnadsuppdragen | 30 |
| 4.1 | De flesta uppdrag är motiverade ur ett arbetskraftsbristperspektiv | 30 |
| 4.2 | Förutsättningar kunde ha analyserats mer systematiskt | 33 |
| 4.3 | Utbyggnadsuppdragen har blivit tydligare | 39 |
| 4.4 | Uppdragen är inte anpassade efter lärosätenas verksamhet | 42 |
| 5 | Uppföljning av utbyggnadsuppdragen | 46 |
| 5.1 | Relativt goda möjligheter att följa upp utbyggnaderna | 46 |
| 5.2 | Uppföljningen har använts för att utveckla styrningen | 49 |
| 5.3 | Riksdagen har inte informerats om utfallet av utbyggnaderna | 50 |
| 6 | Slutsatser och rekommendationer | 51 |
| 6.1 | Övergripande analys | 51 |
| 6.2 | Låg måluppfyllelse på de flesta utbyggnadsuppdrag | 52 |
| 6.3 | Styrningen har utvecklats men lärosätena efterfrågar mer dialog | 52 |
| 6.4 | Otillräcklig analys av förutsättningarna | 53 |
| 6.5 | Uppföljning görs lärosätesvis men det saknas en samlad analys | 53 |
| 6.6 | Rekommendationer | 54 |
| Referenslista | 55 | |
| Bilaga 1. Metodbeskrivning | 59 | |
| Bilaga 2. Exempel på utbyggnadsuppdrag på lärosätesnivå | 65 | |
| Bilaga 3. Måluppfyllelse | 67 | |
| Bilaga 4. Sammanställning av prognoser | 69 | |
| Bilaga 5. Statistik | 71 | |
R I K S R E V I S I O N E N
21
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Sammanfattning och rekommendationer
Det råder en stor arbetskraftsbrist inom flera samhällsviktiga yrkesgrupper. Regeringen har försökt motverka denna brist genom att ge universitet och högskolor i uppdrag att öka volymerna på vissa bristyrkesutbildningar, framför allt vårdutbildningar, lärar- och förskollärarutbildningar samt ingenjörsutbildningar.
Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor. Vår övergripande slutsats är att den inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom bristyrken: de uppsatta utbyggnadsmålen har inte ens uppnåtts till hälften. Uppdragen är mestadels tydliga och motiverade ur ett arbetskraftsbristperspektiv. Men regeringen har
i utformningen inte tagit tillräcklig hänsyn till lärosätenas förutsättningar att genomföra dem. Den har inte heller gjort någon samlad uppföljning eller analys av satsningarna eller informerat riksdagen om utfallet med utbyggnadsuppdragen.
Granskningens resultat
Utbyggnadsuppdragen har i de flesta fall avsett utbildningar där det primära problemet till för få examinerade inte är otillräckligt utbildningsutbud från lärosätenas sida utan för få sökande, ett begränsat utbud av platser för verksamhetsförlagd utbildning eller brist på disputerade lärare. Riktade utbyggnadsuppdrag kan vara en relevant och effektiv åtgärd i de fall det finns många behöriga sökande samtidigt som lärosätena har en kapacitet att bygga ut. Men på de utbildningar där det finns strukturella hinder, såsom lågt söktryck, bör regeringen överväga andra åtgärder eller en annan utformning av utbyggnadsuppdragen. Ett alternativ är att i större utsträckning satsa på att de redan antagna studenterna fullföljer utbildningen. Det skulle leda till högre genomströmning och i förlängningen även ett ökat
antal utexaminerade.
Låg måluppfyllelse i de flesta utbyggnadsuppdrag
Utbyggnaderna har i viss mån bidragit till fler högutbildade personer i bristyrken. Ändå har många lärosäten haft svårt att uppnå regeringens utbyggnadsmål. På de utbildningar som omfattades av utbyggnadsuppdrag
Större hänsyn bör tas till lärosätenas förutsättningar att genomföra uppdrag
Utbyggnadsuppdragen är till stora delar tydligt utformade. Det gäller dock inte uppdraget mot samhällsbyggnad som är otydligt avgränsat och definierat. Regeringen har under uppdragens gång vidtagit åtgärder för att tydliggöra
4R I K S R E V I S I O N E N
22
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
innehållet i uppdragen och till viss del även underlätta utbyggnader. Uppdragen har dock inte varit tillräckligt anpassade efter lärosätenas verksamhetsmässiga förutsättningar. Andra brister som påverkat måluppfyllelsen negativt är att uppdragen har tilldelats med alltför korta tidsramar och utan någon djupare dialog med lärosätena. Regeringskansliet har i sitt beredningsarbete heller inte på
ett systematiskt sätt beaktat relevanta faktorer som är nödvändiga för att lärosätena ska kunna genomföra utbyggnader med god måluppfyllelse och hög kvalitet.
Måluppfyllelseanalys och ändamålsenlig rapportering till riksdagen saknas
Regeringen har regelbundet följt upp hur utbyggnaderna på lärosätena fortlöper. Den har däremot inte gjort någon samlad uppföljning, måluppfyllelseanalys eller utvärdering av dessa satsningar på totalnivå. Därmed är det inte möjligt att redovisa och rapportera resultat från utbyggnaderna till riksdagen.
Med tanke på att regeringen genom utbyggnadsuppdrag gjort undantag från sin ordinarie styrning av dimensioneringen av lärosätenas utbildningsutbud, och att regeringens generella förvaltningspolitiska inriktning är att detaljstyrningen ska minskas, bör regeringen enligt Riksrevisionens bedömning utvärdera och ompröva sina insatser mer ingående.
Rekommendationer
Avseende de pågående utbyggnaderna lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen:
•Gör en samlad måluppfyllelseanalys, och informera riksdagen om denna.
•Förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad.
Om regeringen i framtiden skulle överväga att ge nya liknande riktade utbyggnadsuppdrag ger Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen:
•Utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Det kan exempelvis ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar.
•Ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet.
•Överväg att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmning och examination.
| R I K S R E V I S I O N E N | 5 |
23
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
6R I K S R E V I S I O N E N
24
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
1 Inledning
Inom flera områden råder det idag en stor brist på högskoleutbildad arbetskraft, till exempel inom skola och hälso- och sjukvård.1 Det är en brist som med stor sannolikhet kvarstår eller till och med kan komma att förvärras framöver. Regeringen ser allvarligt på prognoser som visar på stor brist på arbetskraft inom vissa yrkesgrupper, och konstaterar att ”det blir en stor utmaning framöver att tillgodose behovet av olika utbildningsgrupper på arbetsmarknaden och att trygga Sveriges kompetensförsörjning”.2
Inom många områden har bristen funnits under en längre period. För att motverka denna bristsituation har regeringen återkommande givit universitet och högskolor i uppdrag att bygga ut vissa utpekade utbildningar.3 Denna typ av detaljstyrning utgör ett avsteg från den reguljära styrningen av lärosäten då universitet och högskolor i Sverige i grunden har en stor frihet att själva besluta vilka utbildningar de erbjuder och hur många studenter som ska antas på de olika utbildningarna.4 Regeringen menar att mot bakgrund av förväntade matchningsproblem på arbetsmarknaden och stor arbetskraftsbrist inom vissa yrkesgrupper finns anledning att förändra dimensioneringen för specifika utbildningar och lärosäten.5
1.1 Motiv till granskning
Trots goda intentioner att möta arbetsmarknadens behov har regeringens riktade utbyggnadsuppdrag kritiserats från flera håll – framförallt på grund av att det är svårt för lärosätena att uppnå de mål som regeringen satt upp och att det förväntade tillskottet på arbetsmarknaden därmed uteblir.6
1Till exempel SCB, Trender och prognoser 2017. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte på år 2035, 2017; SCB, Arbetskraftsbarometern 2019. Vilka utbildningar ger jobb?, 2019; Skolverket, Lärarprognos 2019. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, 2019.
2Prop. 2019/20:1, UO 16, s. 46, bet. 2019/20:UbU1, rskr. 2019/20:120.
3Regeringen har vidtagit även andra åtgärder för att öka arbetskraftstillgången inom bristyrken, framförallt inom lärarområdet. Dessa åtgärder faller dock utanför denna granskning.
4Av det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor framgår att utbildningsutbudet vid universitet och högskolor ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.
5Till exempel prop. 2018/19:1, UO 16, s. 67, bet. 2018/19:UbU1, rskr. 2018/19:33.
6Till exempel UKÄ, Nybörjare och examinerade på lärarutbildning: Ökat antal examinerade möter fortfarande inte behovet, 2020; UKÄ, Framtidens behov av högskoleutbildade. Genomgång av
15 bristyrken inom offentlig sektor fram till 2035, 2019; Nylander, ”För att stärka skolan måste kvalitet gå före kvantitet”,
| R I K S R E V I S I O N E N | 7 |
25
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Utbyggnadsuppdragen har också kritiserats för att det finns risk för att genomströmningen försämras när man bygger ut utbildningar med lågt söktryck.7 Lågt söktryck innebär oftast att fler studenter med lägre förkunskaper antas vilket i sin tur medför ökad risk för avhopp och därmed lägre examinationsgrad. Även ur ett resursutnyttjandeperspektiv är det problematiskt att studenter lockas till utbildningar de har dåliga förutsättningar att klara av.8
Det finns också en risk att utbyggnaderna leder till försämrad kvalitet på de utbyggda utbildningarna.9 En viktig förutsättning för att utbyggnaderna ska kunna genomföras med god kvalitet är exempelvis att det finns tillräckligt många forskarutbildade och erfarna lärare. Om kvaliteten på utbildningen sänks kan det i sin tur medföra att en lägre andel av studenterna tar sig igenom utbildningarna än vad som var fallet innan utbyggnaden. Utbyggnadsuppdragen kan därmed bli rentav kontraproduktiva.
Sammanfattningsvis finns det en betydande risk för att regeringens utbyggnadsuppdrag inte bidrar till ökad arbetskraftstillgång inom bristyrken.
Som en del av regeringens åtgärder för att bekämpa effekter av coronaviruset fick lärosätena under våren 2020 nya riktade uppdrag att bygga ut högskoleutbildningar som leder till yrken där det finns stor brist eller som är samhällsviktiga. Med tanke på att regeringen fortsätter att styra dimensioneringen vid universitet och högskolor genom att ge dem i uppdrag att bygga ut vissa utbildningar är det enligt Riksrevisionen angeläget att undersöka regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag.
1.2Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan är om regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till lärosäten på ett effektivt sätt bidrar till bättre kompetensförsörjning inom bristyrken.
Den övergripande frågan besvaras med hjälp av följande delfrågor:
•Har målen och intentionerna med utbyggnadsuppdragen uppnåtts?
•Har regeringen utformat utbyggnadsuppdragen på ett ändamålsenligt sätt?
•Har regeringens uppföljning av utbyggnaderna varit ändamålsenlig?
Vad som konkret granskas inom ramen för varje delfråga beskrivs närmare i avsnittet om bedömningsgrunder.
7Till exempel UKÄ, Lärarstudenternas gymnasiebetyg, avhopp och studieprestation, 2017; Naredi, Wijk, Jansson och Sparud Lundin, ”Rungande nej till ännu fler studenter”,
8UKÄ, Lärarstudenternas gymnasiebetyg, avhopp och studieprestation, 2017.
9T.ex. Nylander, ”För att stärka skolan måste kvalitet gå före kvantitet”,
8R I K S R E V I S I O N E N
26
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Vi granskar de utbyggnadsuppdrag som riksdagen och regeringen beslutat
1.2.1 Avgränsningar
Granskningsobjekt är regeringen och Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet). Granskningen fokuserar på regeringens och Regeringskansliets arbete med de riktade utbyggnadsuppdrag som lärosätena tilldelats
De riktade utbyggnadsuppdrag som regeringen gett lärosätena
1.3 Bedömningsgrunder
Den övergripande bedömningsgrunden är budgetlagens (2011:203) bestämmelse om att det i statens verksamhet ska eftersträvas hög effektivitet och iakttas god hushållning.11 Hög effektivitet innebär, enligt förarbetena till tidigare budgetlag, att den statliga verksamheten ska bedrivas så att de mål som riksdagen satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser.12 I den här granskningen innebär det framför allt att de mål med utbyggnaderna som riksdagen fattat beslut om ska uppnås i så hög grad som möjligt, med de medel som avsatts för uppdragen.
Utöver budgetlagen utgår bedömningarna från regeringsformen, den förvaltningspolitiska propositionen och de övergripande målen på högskoleområdet.
10En detaljerad beskrivning av vilka utbildningar som ingår i granskningen finns i tabell 1 i avsnitt 2.3.
111 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).
12Prop. 1995/96:220, s.19 f., bet. 1996/97:KU03, rskr. 1996/97:27.
| R I K S R E V I S I O N E N | 9 |
27
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Den formella grunden för styrning av statliga verksamheter och myndigheter läggs framför allt fast i regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 6 § RF styr regeringen riket och är ansvarig inför riksdagen. I den här granskningen innebär det att regeringen har ett ansvar att se till att den styrning den utövar över högskolesektorn, i det här fallet riktade utbyggnadsuppdrag, fungerar på ett tillfredställande sätt.13 Detta ansvar innebär enligt Riksrevisionen att regeringen kan behöva agera när det finns tecken på att en viss styrmodell inte fungerar i tillräcklig utsträckning. Styrningen ska även omfatta en uppföljning som ger tillräckliga underlag för fortsatt styrning.
Det övergripande målet för utbildningsområdet är att Sverige ska vara
en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet.14 Regeringen har uttryckt att en väl fungerande och hållbar kompetensförsörjning, bland annat i from av en god utbildningsmatchning på arbetsmarknaden, är en förutsättning för att uppnå det övergripande målet. 15
Fråga 1: Har målen och intentionerna med utbyggnadsuppdragen uppnåtts?
Regeringen har återkommande anfört att det finns anledning att bygga ut vissa utbildningar för att möta behoven på arbetsmarknaden.16 Regeringens riktade utbyggnader har inneburit att lärosätena fått i uppdrag att öka antalet programnybörjare respektive helårsstudenter på vissa utpekade utbildningar. För att öka tillgången på utbildade individer på arbetsmarknaden är det dock, enligt Riksrevisionens bedömning, avgörande att personer som påbörjat
en utbildning också genomför den och tar examen för att kunna börja arbeta i yrken och områden som motsvarar det de utbildats för.
Det är också ur ett statsfinansiellt perspektiv viktigt att de tilldelade medlen till utbyggnader används effektivt. I regeringens skrivelse, som riksdagen ställt sig bakom, framgår att det inte är effektivt resursutnyttjande om tilldelade resurser till lärosätena sparas som buffert och inte används för att förverkliga strategiska satsningar och utbyggnad av samhällsviktiga utbildningar för att möta framtida behov på arbetsmarknaden.17
Mot bakgrund av ovanstående baseras Riksrevisionens bedömning av huruvida målen och intentionerna med utbyggnader har uppnåtts på följande kriterier:
13Statliga universitet och högskolor är myndigheter och styrs i första hand av högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Regeringen styr också statliga universitet och högskolor via årliga regleringsbrev.
14Prop. 2011/12:1, UO 16, avsnitt 2.3, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98.
15Prop. 2019/20:1, UO 16, s. 39, bet. 2019/20:UbU1, rskr. 2019/20:120.
16Till exempel prop. 2014/15:99, s. 115, bet. 2014/15:FiU21, rskr 2014/15:255; prop. 2016/17:1, UO 16, s. 205, bet. 2016/17:UbU1, rskr. 2016/17:49.
17Regeringens skrivelse 2017/18:191, bet. 2017/18:UbU29, rskr. 2017/18:381.
10 R I K S R E V I S I O N E N
28
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
•Antalet programnybörjare respektive helårsstudenter på utpekade utbildningar har ökat i enlighet med av regeringen uppsatta mål.
•Antalet examinerade studenter från de utbyggda utbildningarna har ökat.
•Lärosätena har använt de utökade anslagsmedlen till att bygga ut de utpekade utbildningarna; i de fall lärosäten haft svårt att bygga ut har medlen använts till andra bristyrkesutbildningar.
Fråga 2: Har regeringen utformat utbyggnadsuppdragen på ett ändamålsenligt sätt?
För att öka sannolikheten för hög måluppfyllelse och en effektiv resursanvändning behöver regeringen ha tillgång till ett bra beslutsunderlag. Regeringskansliet har en viktig roll i att ta fram sådana underlag som bidrar till korrekta och väl avvägda regeringsbeslut.18
Beredning av regeringsärenden regleras i 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) och i
Av skrivningen i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) framgår att regeringen ska ge myndigheter goda möjligheter att genomföra fattade beslut.
I den här granskningen innebär det att regeringen i samband med utformningen tar hänsyn till lärosätenas förutsättningar och belyser eventuella hinder för att uppnå målen. Av propositionen framgår också att kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheter är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt förtydliganden av regeringens styrning.20
I finansutskottets betänkande med anledning av förvaltningspolitiska propositionen framhöll utskottet att styrningen bland annat bör vara tydlig och verksamhetsanpassad samt inriktad mot verksamheternas resultat.21 I den senaste forskningspropositionen lyfts att styrningen bland annat behöver bli mer lärosätesspecifik.22
18Prop. 2009/10:175, s. 99, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:35.
19Bet. 2008/09:KU10, s. 60, rskr. 2008/09:158.
20Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10: FiU38, rskr. 2009/10:35.
21Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10: FiU38, rskr. 2009/10:35.
22Prop. 2020/21:60.
| R I K S R E V I S I O N E N | 11 |
29
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Med tydlig styrning i denna granskning avser Riksrevisionen att innehåll och mål för utbyggnadsuppdragen ska vara klart definierade och uttryckta i de formella styrdokumenten och att de ska uppfattas som tydliga av berörda universitet och högskolor. Med en verksamhetsanpassad styrning menar vi att regeringen tar hänsyn till den verksamhet som lärosätena bedriver, till exempel att utbyggnader inte medför några större negativa konsekvenser på kvaliteten och att lärosätena har rimliga möjligheter att genomföra sina utbyggnadsuppdrag med hög kvalitet.
För att regeringens utbyggnadsuppdrag till lärosäten ska kunna bedömas vara ändamålsenligt utformade bör följande kriterier vara uppfyllda:
•Uppdragen baseras på underlag som säkerställer att uppdragen avser utbildningar där det beräknas bli brist eller ökad efterfrågan på arbetskraft.
•Regeringen har tagit hänsyn till lärosätenas förutsättningar att genomföra tilldelade uppdrag.
•Uppdragens mål och innehåll är tydligt formulerade.
•Uppdragen uppfattas som tydliga av berörda universitet och högskolor.
•Uppdragen medför inte några större negativa konsekvenser för lärosätenas verksamhet.
Fråga 3: Har regeringens uppföljning av utbyggnaderna varit ändamålsenlig?
Av 9 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) följer att regeringen noggrant ska följa hur statens utgifter utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp. Regeringen har angivit att uppföljning, utvärdering och kontroll är en viktig del av den statliga styrningen.23 För att kunna bedöma måluppfyllelsen med utbyggnaden och säkerställa att bristen inom de utpekade yrkesgrupperna motverkas behöver både målen och intentionerna med uppdragen regelbundet följas upp, både på lärosätes- och totalnivå. Uppföljningar, utvärderingar och analyser ska bidra till långsiktig kunskapsuppbyggnad om hur regeringens insatser fungerar, och är också relevanta som underlag för fortsatt styrning och för att regeringen ska kunna rapportera till riksdagen. Enligt 10 kap. 1 § budgetlagen är regeringen redovisningsskyldig inför riksdagen för den verksamhet som bedrivs av staten.
Mot bakgrund av ovanstående bör följande kriterier för regeringens uppföljning av utbyggnaderna vara uppfyllda:
•Regeringen följer löpande och systematiskt upp utbyggnader för att försäkra sig om måluppfyllelsen.
•Regeringen använder uppföljningen för att utveckla sin styrning.
•Regeringen informerar riksdagen om hur utbyggnaderna fortskrider.
23Prop. 2009/10:175, s. 98, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:35.
12 R I K S R E V I S I O N E N
30
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
1.4 Metod och genomförande
I granskningen har flera olika metoder och källor använts för att komplettera varandra och ge underlag för att sammantaget besvara granskningens tre delfrågor.
För att beskriva och analysera de resultat som lärosätena hittills uppnått har statistiska uppgifter hämtats från såväl Universitetskanslersämbetet (UKÄ) som Statistiska centralbyrån (SCB). I vissa fall har de kompletterats med uppgifter från lärosätenas årsredovisningar. En utförligare beskrivning av våra beräkningar finns i bilaga 1.
Vi har genomfört en dokumentstudie av relevanta propositioner, regleringsbrev och utredningar samt en analys av det underlag som Utbildningsdepartementet använt sig av vid beredningen av utbyggnader. Underlaget utgörs av bland annat underlag som Regeringskansliet begärt in från lärosätena, Regeringskansliets egna beräkningar och sammanställningar samt externa rapporter som departementet använt sig av under beredningen. Vi har fått tillgång till protokollen från regeringens myndighetsdialoger med universitet och högskolor
Vi har genomfört sammanlagt ett trettiotal intervjuer med företrädare för universitet och högskolor, Regeringskansliet, arbetsgivarorganisationer och andra berörda aktörer. En utförligare beskrivning av våra intervjuer finns i bilaga 1. Vi har även vid ett antal tillfällen begärt in skriftliga svar på frågor från Utbildningsdepartementet.
Vi har också genomfört en enkät som gick ut till totalt 27 lärosäten som fått ta del av utbyggnadsuppdrag. Svarsfrekvensen var 100 procent. En utförligare beskrivning av enkätundersökningen finns i bilaga 1.
1.4.1 Genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Keili Saluveer (projektledare), Sofia Sandgren Massih och Krister Sund. Tomas Gustavsson (praktikant) har också bidragit i arbetet.
Referenspersonen Ann Fritzell, som i sitt tidigare yrkesliv arbetat bland annat som chefsutredare på SULF, Sveriges universitetslärare och forskare, har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport.
Företrädare för Regeringskansliet (Utbildningsdepartement) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Företrädare för Mittuniversitetet har fått tillfälle att faktagranska delar av rapportutkastet.
| R I K S R E V I S I O N E N | 13 |
31
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
1.5 Disposition
Kapitel 2 utgör ett bakgrundskapitel där vi beskriver dels regeringens styrning av dimensioneringen av utbildningar vid universitet och högskolor, dels vilka utbyggnadsuppdrag lärosätena fått av regeringen
14 R I K S R E V I S I O N E N
32
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
2Regeringens styrning av lärosätenas utbildningsutbud
I detta bakgrundskapitel beskrivs regeringens styrning av dimensioneringen av utbildningsutbudet vid universitet och högskolor. Inledningsvis beskrivs översiktligt de övergripande styrningsprinciperna för statliga universitet och högskolor. Därefter beskrivs hur dimensioneringen styrs idag och hur det har utvecklats under senare år. Kapitlet avslutas med att redogöra för vilka riktade utbyggnadsuppdrag lärosätena har tilldelats
2.1 Styrningen av universitet och högskolor
Statliga universitets och högskolors verksamhet regleras i huvudsak genom högskolelagen (1992:1434) som trädde i kraft 1 juli 1993 och högskoleförordningen (1993:100). De innehåller bland annat de övergripande målen och förutsättningar för verksamheten. I och med dessa bestämmelser fick lärosäten en högre grad av självständighet än tidigare, och även större frihet jämfört med andra statliga myndigheter24. En ökad frihet för universitet och högskolor skulle gagna både kvaliteten i utbildning och forskning och friheten i samhället i stort, och riksdagens och regeringens uppgift ska vara att bidra till att skapa rätt förutsättningar för detta.25
Den ökade friheten gäller både hur ekonomiska resurser kan användas och hur verksamheten utformas. I det sistnämnda ingår dimensioneringen av utbildningsutbudet vid universitet och högskolor.
En viktig del av styrningen sker i det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor som innehåller flera olika styraspekter av långsiktig karaktär som för andra myndigheter skulle ha legat i instruktioner, till exempel dimensionering efter studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.
2.2 Styrning av dimensioneringen
2.2.1 Principer för dimensioneringen av utbildningsutbudet
1993 års universitets- och högskolereform innebar bland annat att tidigare detaljstyrning av dimensioneringen försvann och det var i stället lärosätena som
24Till exempel framgår lärosätenas undantag från vissa bestämmelser som gäller för övrig statlig verksamhet av Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende universitet och högskolor, bilaga 1 punkt 2, Undantag från vissa bestämmelser. Samtidigt anses statliga universitet och högskolor
ilikhet med övriga statliga myndigheter inte utgöra några självständiga juridiska personer utan ingår
irättssubjektet staten som styrs av regeringen med ansvar inför riksdagen.
25Prop. 1992/93:1, s.10, bet. 1992/93:UbU3; SOU 2019:6, s.61.
| R I K S R E V I S I O N E N | 15 |
33
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
fick ansvaret för dimensionering av utbildningen.26 Den styrande principen blev att studenterna genom sina val av utbildning direkt påverkar högskolornas utbildningsutbud. Anledningen till denna nya betoning på studentens val var insikten om att centrala beslut om utbildningens dimensionering visade sig inte fungera.27 Samtidigt förbehöll sig staten rätten att styra över ”utbildningar till vissa viktiga yrken för vilka staten ur ett nationellt perspektiv måste garantera ett visst antal examinerade studenter”.28
En viktig faktor som påverkar dimensioneringen av utbildningarna, och i övrigt också är styrande, är resurstilldelningssystemet, se beskrivning i faktarutan. I och med 1993 års universitets- och högskolereform infördes ett helt nytt resurstilldelningssystem och en ny styrning med utbildningsuppdrag till varje lärosäte.
Resurstilldelning på grundnivå och avancerad nivå
Utbildning på grundnivå och avancerad nivå finansieras framför allt genom statliga anslag som riksdagen anvisar lärosätena direkt. Huvuddelen av de direkta anslagen till utbildning på grundnivå och avancerad nivå är så kallade ramanslag som tilldelas i form av
ett takbelopp som anger den högsta ekonomiska ersättning lärosätet kan erhålla för utbildningen på grundnivå och avancerad nivå under ett kalenderår. Den faktiska ekonomiska ersättningen till lärosätet beräknas efter avslutat kalenderår utifrån antalet registrerade studenter (som räknas om till helårsstudenter) och deras avklarade poäng (som räknas om till helårsprestationer) inom de olika utbildningsområdena. Statens ersättning per helårsstudent och helårsprestation varierar för de olika utbildningsområdena – lägst är ersättningen för utbildning inom humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi och högst är den för utbildning inom de konstnärliga områdena, till exempel opera och teater.
Lärosätena bestämmer själva hur den interna fördelningen av anslaget ska ske. För utbildning inom de konstnärliga utbildningsområdena och delvis även för läkar- och tandläkarutbildningen är dock antalet helårsstudenter och helårsprestationer som får avräknas begränsat.
Om den faktiska utbildningsvolymen (summan av helårsstudenter och helårsprestationer) på lärosätet överskrider takbeloppet kan så kallad överproduktion sparas till nästa år och ge rätt till ersättning då, men bara under förutsättning att den ackumulerade överproduktionen inte motsvarar mer än tio procent av takbeloppet. På motsvarande sätt kan outnyttjat anslag sparas i form av anslagssparande på högst tio procent av takbeloppet för att ge ersättning kommande år. Anslagssparande som överstiger tio procent dras in till staten och om överproduktionen överstiger tio procent ersätts de prestationerna inte.
I regleringsbrevet för 2021 har gränsen för sparande av överproduktion höjts till 15 procent.
26Under perioden
27SOU 2015:70, s. 52.
28Prop. 1992/93:169, s. 32, bet. 1992/93:UbU14.
16 R I K S R E V I S I O N E N
34
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
I det nya systemet blev utgångspunkten att lärosätena skulle få betalt för faktiskt genomförd utbildning, inte som tidigare för centralt beslutat antal nybörjarplatser. För att säkerställa att lärosätena inte enbart gav utbildningar som upplevdes som lätta att genomföra, för att på så sätt maximera den ersättning som baseras på studenternas prestationer, tilldelades varje lärosäte även specificerade utbildningsuppdrag.29 Inledningsvis avsåg uppdragen ett lägsta antal examina inom framför allt vård, undervisning och teknik30, som skulle avläggas under en treårsperiod.31 Styrningen och preciseringen av vissa examina minskade dock gradvis under de efterföljande åren. Exempelvis angavs 2002 istället att antalet examina skulle öka jämfört med föregående år. Vid sidan av de så kallade nationellt viktiga examina fick lärosäten också andra uppdrag i regleringsbrev. Några exempel på olika formuleringar på uppdrag32:
•Antalet avlagda examina inom högskoleingenjörsutbildningen bör tillsammans med antalet avlagda
•Minst en tredjedel av antalet lärarexamina bör ha en inriktning med matematik, naturvetenskap eller teknik.
•För lärarexamen med inriktning mot tidigare år skall särskilt behovet av lärare i förskola och förskoleklass beaktas.
•För perioden
I årsredovisningen skulle lärosätena redovisa i vilken utsträckning målen hade uppnåtts, vilka åtgärder som hade vidtagits och i förekommande fall varför målen inte hade uppnåtts. Några sanktioner förekom inte om målen inte uppfylldes.33
Denna typ av styrning mot ett visst antal examina på vissa utbildningar avskaffades i samband med propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149).34 Sedan 2010 har riktade uppdrag getts i form av antalet nybörjarplatser, programnybörjare eller helårsstudenter.
2.2.2 Dimensioneringen idag
Sedan 1993 är det alltså universitet och högskolor som ansvarar för dimensioneringen av utbildningsutbudet. Under de första åren efter reformen fanns inte arbetsmarknadens behov omnämnt i styrsystemet; då var det enbart studenternas efterfrågan som skulle styra dimensioneringen.35 Men från 1997 ska enligt regleringsbrevet statliga universitet och högskolor i utformningen av
29SOU 2019:6, s. 66.
30Särskilt hade pekats ut
31SOU 1996:21, s. 33.
32Exemplen är hämtade från SOU 2015:70.
33SOU 1996:21, s. 35.
34SOU 2015:70, s. 80.
35SOU 2015:70, s. 78.
| R I K S R E V I S I O N E N | 17 |
35
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
utbildningsutbudet ta hänsyn till både studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. När det gäller lärar- och förskollärarutbildningar är dimensioneringskraven mer detaljerade: ”dimensioneringen av utbildningen till olika examina, inriktningar och ämneskombinationer ska svara mot studenternas efterfrågan och mot arbetsmarknadens nationella och regionala behov”.36 Universitet och högskolor ska i sina årsredovisningar redovisa hur de arbetar med dimensionering av sitt utbildningsutbud.37
Dagens dimensioneringssystem bedöms i huvudsak vara välfungerande men det är ett faktum att det inte tillfredsställer alla behov på arbetsmarknaden.38 På vissa yrkesgrupper är bristen på arbetsmarknaden betydande och därmed har det enligt regeringens uppfattning funnits anledning att förändra dimensioneringen av vissa specifika utbildningar och lärosäten.39 Det gäller framför allt utbildningar där efterfrågan på arbetsmarknaden varaktigt överstiger utbudet av utbildade personer. Regeringen har valt att styra dimensioneringen genom att ge lärosäten utbyggnadsuppdrag inom vissa utpekade utbildningar. Detta har skett vid flera tillfällen under det senaste decenniet, och i nästföljande avsnitt redogör vi för de uppdrag som denna granskning handlar om.
2.3 Riktade utbyggnadsuppdrag
2.3.1 Innehållet i uppdragen
De utbyggnadsuppdrag som regeringen gett lärosätena
36Se t.ex. det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor avseende budgetåret 2017.
37Enligt det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor ska de i årsredovisningen redovisa vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet, samt avvägningar när det gäller t.ex. fördelningen mellan program och kurser på olika nivåer och med olika förkunskapskrav. Därutöver ska fördelningen mellan campus- och nätbaserad undervisning redovisas.
38Ex. SOU 2015:70.
39Till exempel prop. 2014/15:99, s. 115, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255; prop. 2016/17:1, UO 16, bet. 2016/17:FiU1, rskr. 2016/17:49 s.205.
402019 aviserades ingen ny utbyggnad utan det skedde en justering av målen för budgetåret 2019 för de utbyggnader som hade aviserats 2017 respektive 2018 med anledning av övergångsbudget för 2019. För 2020 återställdes dock alla tidigare mål.
18 R I K S R E V I S I O N E N
36
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Tabell 1 Riktade utbyggnadsuppdrag på utpekade utbildningar
| Utbyggnader (utbildning) | Målåret | Mål Antal UoH | Urval av |
| (Vilket år ska | som fick | lärosäten* | |
| målet vara | uppdrag | ||
| uppfyllt) |
VÅP 15 (målen avsåg ökning av programnybörjare jämfört med 2014)
| Barnmorskeutbildning | 2016 | 250 | 14 | Samtliga |
| Sjuksköterskeutbildning | 2017 | 700 | 25 | Samtliga |
| Specialistsjuksköterskeutbildning | 2016 | 600 | 25 | Samtliga |
| Förskollärarutbildning | 2016 | 800 | 20 | Samtliga |
| Grundlärarutbildning |
2016 | 700 | 20 | Samtliga |
| Speciallärarutbildning och | 2016 | 300 | 10 | Samtliga |
| specialpedagogutbildning | ||||
| Kompletterande pedagogisk | 2016 | 500 | 20 | Samtliga |
| utbildning, KPU** | ||||
| Totalt | 3 850 | |||
| BP17 (målen avsåg ökning av programnybörjare jämfört med 2014) | ||||
| Förskollärarutbildning | 2017 | 200 | 14 | Urval |
| Grundlärarutbildning | 2017 | 400 | 18 | Urval |
| Ämneslärarutbildning | 2017 | 210 | 10 | Urval |
| Kompletterande pedagogisk | 2017 | 160 | 10 | Urval |
| utbildning, KPU** | ||||
| Totalt | 970 | |||
| BP18 (målen avser ökning av helårsstudenter jämfört med 2017) | ||||
| Arkitektutbildning | 2023 | 200 | 4 | Samtliga |
| Civilingenjörsutbildning | 2023 | 1000 | 8 | Urval |
| Civilingenjörsutbildning mot | 2023 | 450 | 8 | Urval |
| samhällsbyggnad*** | ||||
| Högskoleingenjörsutbildning | 2021 | 600 | 18 | Urval |
| Högskoleingenjörsutbildning mot | 2021 | 270 | 19 | Urval |
| samhällsbyggnad*** | ||||
| Läkarutbildning | 2023 | 440 | 7 | Samtliga |
| Samhällsvetarutbildning mot | 2023 | 225 | 5 | Urval |
| samhällsbyggnad*** | ||||
| Totalt | 3 185 | |||
Källa: Riksrevisionens sammanställning av uppgifter från regleringsbrev för universitet och högskolor samt budgetpropositioner under perioden
| R I K S R E V I S I O N E N | 19 |
37
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
*Samtliga lärosäten avser samtliga lärosäten som har relevant examenstillstånd.
**Påbyggnadsutbildning för den som redan har tillgodogjort sig ämneskunskaper
i undervisningsämnen i grundskolans årskurs
***Utbildningsinriktningar som regeringen identifierat som relevanta är lantmäteri, samhällsplanering och byggteknik, men även andra inriktningar kan vara relevanta. Mer om dessa uppdrag finns i avsnitt 4.3.4.
Uppdragen som presenterades i vårändringsbudgeten för 2015 innebar att lärosätena enligt uppsatta mål skulle höja nivån på antalet nybörjare på vissa utpekade program under
Målen i 2018 års utbyggnadsuppdrag avser däremot en ökning av antalet helårsstudenter jämfört med 2017. Det är en stegrad utbyggnad vilket innebär att regeringen har angett målen för varje enskilt år under hela utbyggnadsperioden tills utbyggnaden är fullt utbyggd, till 2021 eller 2023 beroende på utbildningens längd. För att jämföra omfattningen av 2018 års utbyggnad med utbyggnader 2015 och 2017 kan man lite förenklat säga att en nybörjare motsvarar 3 eller 5 helårsstudenter beroende på utbildningens längd. En utbyggnad av arkitektutbildningen med 200 ytterligare helårsstudenter motsvarar en ökning med 40 nybörjare då utbildningen är på 5 år (förutsatt att lärosätet satsar på fler nybörjare; mer om begreppet helårsstudenter diskuteras i kapitel 4).
Lärosätesspecifika uppdrag har varierat stort – till exempel mellan 5 och
60 nybörjare per utbildning i 2015 och 2017 års utbyggnader (exempel på utbyggnadsuppdrag på lärosätesnivå finns i bilaga 2). Hur fördelningen mellan lärosäten har gjorts beskrivs mer ingående i kapitel 4.
2.3.2 Styrning av uppdragen
Utbyggnaderna
20 R I K S R E V I S I O N E N
38
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
återställdes enligt de ursprungliga förslagen helt för 2020. Enligt företrädare för Regeringskansliet har det faktum att riksdagen vid två tillfällen bestämde hur utbyggnaderna skulle se ut påverkat regeringens möjlighet att styra utbyggnader, framför allt har det medfört förseningar i processen.41
De mer specificerade formella uppdragen om utbyggnader har getts i det gemensamma regleringsbrevet avseende universitet och högskolor. Enligt regleringsbrevet ska varje lärosäte årligen i sin årsredovisning återrapportera hur utbyggnaderna fortlöper; bland annat ska de kommentera utbyggnadens omfattning i förhållande till uppsatta mål samt kommentera eventuella hinder och skäl till att målen inte uppnås. Regeringen har under
2.3.3 Finansiering av uppdragen
Alla riktade utbyggnadsuppdrag sedan 2015 har finansierats med utökade anslagsmedel.42 De utökade medlen har presenterats i budget- eller vårpropositionen. De årliga medelstilldelningarna sker i varje lärosätes regleringsbrev. Medlen avsedda till utbyggnader är inte öronmärkta utan inkluderas i varje lärosätes takbelopp. Det är lärosätena själva som beslutar om hur takbeloppet fördelas på lärosätet internt, men samtidigt är de ålagda att återrapportera hur utbyggnadsuppdragen fortlöper. Om sedan alla nya resurser används till den specifika utbildningen eller ej är upp till lärosätet att bestämma. Däremot måste medlen användas inom verksamhetsområdet utbildning på grundnivå och avancerad nivå och medel kan bara avräknas givet att det finns tillräckligt många helårsstudenter och helårsprestationer på andra utbildningar att räkna av mot takbeloppet.
41Uppgift i
42Tidigare har utbyggnader finansierats på olika sätt: med omfördelningar mellan lärosäten, eller inom lärosäten, men i vissa fall också med utökade anslagsmedel.
| R I K S R E V I S I O N E N | 21 |
39
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
3 Resultaten av utbyggnadsuppdragen
I detta kapitel besvarar vi frågan om huruvida målen och intentionerna med utbyggnaderna har uppnåtts.
Granskningen visar att på de flesta utbildningarna har utbyggnadsmålen inte nåtts, varken inom avsedd tid eller på några års sikt. På några utbildningar har antalet programnybörjare respektive helårsstudenter minskat istället för att öka, och det finns stora skillnader mellan lärosäten i vilken utsträckning de uppnått målen. Granskningen visar att utbildningar med högt söktryck43 (arkitekter, läkare) uppfyller utbyggnadsmålen med råge, medan de med lägre söktryck har svårare att nå målen. Utbyggnaderna har bidragit till fler nyexaminerade personer inom de utpekade bristyrken men i betydligt mindre omfattning än uppdragen syftat till. På några av de utbildningar där studenterna ännu inte hunnit examineras har vi dock sett en ökning av avhoppen, vilket indikerar på att antalet examinerade i förhållande till nybörjartalen kan bli ännu lägre än före 2015.
Vidare visar granskningen att även om lärosätena haft svårt att fylla platserna på de utbildningar som omfattats av utbyggnadsuppdrag har utökade anslag utnyttjats nästan fullt ut i lärosätenas verksamhet. Enligt lärosätena har medlen som inte kunnat användas till utpekade utbildningar till stora delar använts till andra bristyrkesutbildningar.
3.1 Lärosätena har haft svårt att uppnå målen
3.1.1 Låg måluppfyllelse på de flesta utbyggnadsuppdrag
För att kunna uttala oss om i vilken omfattning lärosätena har uppnått målen med utbyggnaderna och upprätthållit målnivån har vi relaterat utvecklingen av antalet programnybörjare respektive helårsstudenter på de lärosäten som omfattats av uppdrag till målen med uppdragen. Regeringen har i regleringsbreven angett vilka utbildningar som ingår i respektive utbyggnad, under vilken tidsperiod utbyggnadsmålen ska uppnås och vilket år utvecklingen ska jämföras mot. På lärosätesnivå kan referensåret spela en stor roll för om ett lärosäte lyckats eller inte lyckats med uppdraget. I vissa fall har lärosäten redan tidigare börjat bygga ut de utpekade utbildningarna eller så har det varit andra händelser som påverkat nybörjartalen åren innan utbyggnadsuppdragen kom.
43Söktrycket är kvoten mellan antalet behöriga förstahandssökande och antalet antagna på ett utbildningsprogram.
22 R I K S R E V I S I O N E N
40
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Vår sammanställning visar att på endast två utbildningar, arkitekt- och läkarutbildningen, har de uppsatta utbyggnadsmålen nåtts inom den av regeringen angivna tiden, se figur 1 och även tabell 4 i bilaga 3.44 På flera utbildningar har ökningen av antalet nybörjare inom den avsedda utbyggnadstiden varit tämligen liten i förhållande till målen. I figuren nedan illustreras förändringen av antalet nybörjare respektive helårsstudenter på de olika utbildningarna i förhållande till de uppsatta utbyggnadsmålen. Avseende 2015 och 2017 års utbyggnader redovisas förändringen dels inom den angivna utbyggnadstiden (utfall 2016 alt. 2017), dels på några års sikt (utfall 2019). Avseende 2018 års utbyggnader, som fortfarande pågår, har vi relaterat förändringen av antalet helårsstudenter mellan 2017 och 2019 (utfall 2019) till de årliga målen som skulle uppnåtts
Figur 1 Utfall av utbyggnaden (förändringen av antalet nybörjare respektive helårsstudenter, HST) på de olika utbildningarna i förhållande till de uppsatta målen.
| Programnybörjare, 2015 och 2017 års utbyggnad | Helårsstudenter, 2018 års utbyggnad | |||||||||||||||||||||||||||
| 1 300 | 1 300 | |||||||||||||||||||||||||||
| 1 100 | 1 100 | |||||||||||||||||||||||||||
| 900 | 900 | |||||||||||||||||||||||||||
| 700 | 700 | |||||||||||||||||||||||||||
| 500 | 500 | |||||||||||||||||||||||||||
| 300 | 300 | |||||||||||||||||||||||||||
| 100 | 100 | |||||||||||||||||||||||||||
| Sjuksköterska | Specialistsjuksköterska | Barnmorska | Förskollärare | Ämneslärare efter KPU | Speciallärare och | specialpedagog | Grundlärare | Ämneslärare | Arkitekt | Läkare | Civilingenjör | Högskoleingenjör | ||||||||||||||||
| Utfall 2016 alt. 2017 | Utfall 2019 | Mål | ||||||||||||||||||||||||||
Anm.: Grundlärarutbildningen inkluderar grundlärarutbildningen
Källa: Riksrevisionens beräkningar baserade på uppgifter från universitets- och högskoleregistret, SCB.
44På tre utbyggnadsuppdrag – civilingenjörs- och högskoleingenjörsutbildningar med inriktning mot samhällsbyggnad samt samhällsvetare mot samhällsbyggnad – har vi inte kunnat mäta måluppfyllelsen på totalnivå då det i lärosätenas årsredovisningar inte alltid finns uppgifter om vilka konkreta utbildningar som inkluderas i deras utbyggnad mot samhällsbyggnad.
| R I K S R E V I S I O N E N | 23 |
41
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Måluppfyllelsegraden varierar stort för de olika utbildningarna, allt mellan
Lärar- och förskollärarutbildningar
De största utbyggnadsuppdragen har regeringen under
Vårdutbildningar
På de tre vårdutbildningar
45En utförligare beskrivning av våra beräkningar av måluppfyllelse finns i bilaga 1.
46I den ekonomiska vårpropositionen 2014 (prop. 2013/14:100) föreslogs en volymökning av lärarutbildningar.
47Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor.
24 R I K S R E V I S I O N E N
42
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Ingenjörsutbildningar48
Även om utbyggnaden av både civil- och högskoleingenjörsutbildningen började 2018 och ska pågå till 2021 respektive 2023 framstår det redan nu som att det kommer vara svårt för många lärosäten att nå målen. Antalet helårsstudenter på civilingenjörsprogrammen har under de två första utbyggnadsåren minskat på
5 av 8 lärosäten som fått utbyggnadsuppdrag. Samtidigt kan vi konstatera att på flera av de lärosäten som inte fick utbyggnadsuppdrag har antalet helårsstudenter på civilingenjörsprogrammen ökat. På högskoleingenjörsprogrammen har antalet helårsstudenter minskat vid 11 av 18 lärosäten som tilldelats utbyggnadsuppdrag.
3.1.2 Svårt att uppnå målen även på lite längre sikt
Enligt det gemensamma regleringsbrevet för 2019 avseende universitet och högskolor skulle lärosätena även under 2019 verka för att målen avseende utbyggnaden 2015 respektive 2017 ska uppnås eller upprätthållas.
Av figur 1 framgår att i de flesta fall har antalet nybörjare varit ännu lägre 2019 än det året utbyggnaden skulle varit genomförd. De enda utbildningarna som hade högre måluppfyllelse 2019 än inom den avsedda utbyggnadstiden är utbildningar som leder till speciallärar- eller specialpedagogexamina. På vissa utbildningar, exempelvis förskollärarutbildningen och specialistsjuksköterskeutbildningen, var antalet nybörjare 2019 till och med lägre än 2014. Granskningen visar att på förskollärarprogrammet hade vid utgången av 2019 enbart 3 av 20 lärosäten uppnått regeringens mål med utbyggnaden.
3.1.3 Lärosätenas förklaringar till uteblivna ökningar
Utifrån den information som vi har samlat in från lärosätena under granskningens gång framstår det som att de främsta orsakerna till uteblivna ökningar är:49
•låg efterfrågan från studenterna
•otillräcklig tillgång till platser för verksamhetsförlagd utbildning
•brist på disputerade lärare.
Många lärosäten har inte lyckats fylla platserna på grund av för få sökande. Antalet
48I Riksrevisionens uppföljning
49Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor, årsredovisningar för universitet och högskolor samt Riksrevisionens intervjuer med företrädare för ett urval universitet och högskolor.
50Uppgifter hämtade ur SCB:s statistikdatabas,
| R I K S R E V I S I O N E N | 25 |
43
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
cirka fyra procent under samma period. På flera lärarutbildningar avstannade den tidigare ökningen av antalet behöriga sökande under samma period som utbyggnaderna skulle genomföras (se tabell 7 i bilaga 5). Förskollärarprogrammet har haft störst nedgång av antal behöriga förstahandssökande, och också svårast att uppnå målen. Inom vårdområdet sjönk antalet sökande på sjuksköterskeprogrammet medan det ökade på barnmorske- och specialistsjuksköterskeprogrammet. På specialistsjuksköterskeprogrammet är det många som söker men som sedan inte kommer till studiestart. De främsta orsakerna till det anges vara att arbetsgivare inte alltid beviljar kliniskt verksamma sjuksköterskor tjänstledighet på grund av den allmänna bristen på sjuksköterskor, samt att de inte beviljas utbildningslön under specialistutbildningen.
Det är således en rad faktorer som i de flesta fall ligger utanför lärosätenas påverkan som bidrar till det låga söktrycket. Att flera av bristyrkena dessutom upplevs som mindre attraktiva av dagens ungdomar är naturligtvis svårt för lärosätena att åtgärda.
Eftersom majoriteten av de utbyggda utbildningarna innehåller obligatoriska moment av verksamhetsförlagd utbildning51 blir det omöjligt för ett lärosäte att genomföra utbyggnadsuppdraget om avnämarna inte tillhandahåller tillräckligt antal
Bristen på disputerade lärare råder i varierande grad på
51Av examensordningen, som utgör bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100), framgår omfattningen på verksamhetsförlagd utbildning för de olika lärarexamina och kravet på verksamhetsförlagd utbildning på specialistsjuksköterskeutbildningen. Kravet på verksamhetsförlagd utbildning på
26 R I K S R E V I S I O N E N
44
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
3.2 Ett litet tillskott på arbetsmarknaden
Det är de examinerade som bidrar till kompetensförsörjningen, förutsatt att de börjar arbeta inom de yrken de har utbildat sig till och, i vissa fall då det krävs, att de också får legitimation. Eftersom studenterna inte hunnit examineras på de flesta utbildningar som omfattats av utbyggnader tittar vi även på hur avhoppen utvecklats för att få en uppfattning om potentiella framtida examinerade.
3.2.1Antalet examinerade har ökat men ökningen är inte i paritet med uppdragsmålen
Granskningen visar att på de utbyggda utbildningar som är kortare och där studenterna hunnit börja utexamineras52 har antalet examinerade ökat på samtliga utbildningar men utvecklingen är långtifrån den ökning som uppdragsmålen syftat till. Exempelvis har den genomsnittliga årliga ökningen av antalet examinerade från specialistsjuksköterskeutbildningen legat på cirka 100 examinerade
Figur 2 Antalet examinerade på kortare yrkesexamensprogram
Antal
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | |
| Specialistsjuksköterska | Barnmorska | ||||||||
| Specialpedagog eller speciallärare | Ämneslärare efter KPU | ||||||||
Källa: UKÄ:s statistikdatabas. Uppgifter avseende antalet examina på KPU avser läsåren och är hämtade från UKÄ, Nybörjare och examinerade på lärarutbildning, statistisk analys
I figuren ovan framgår att den enda utbildningen där antalet examina ökat markant är den kompletterande pedagogiska utbildningen till ämneslärare, KPU. KPU är också den av lärarutbildningarna som uppnått de mål som regeringen satt
522015 års utbyggnad av speciallärarutbildning, specialpedagogutbildning, specialistsjuksköterskeutbildning, barnmorskeutbildning och kompletterande pedagogisk utbildning.
| R I K S R E V I S I O N E N | 27 |
45
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
i högst utsträckning. Med andra ord visar granskningen att utbyggnaden av KPU har varit en viktig åtgärd för att öka antalet examinerade ämneslärare.
3.2.2 Indikationer på framtida examinerade
Som nämnts ovan har i många fall studenterna på de utbyggda utbildningarna inte hunnit examineras. Därför har vi också studerat hur andelen avhopp53 ser ut på de utbyggda utbildningarna för att få en indikation på potentiella framtida examinerade.
UKÄ har tidigare konstaterat att studenternas förkunskaper, mätt som genomsnittligt gymnasiebetyg, i mycket hög grad påverkar sannolikheten för tidiga avhopp från utbildningen när det gäller de olika inriktningarna på lärarutbildningar.54 I vår granskning kan vi se en viss försämring av nybörjarnas förkunskaper, mätt som jämförelsetal55, på förskollärarutbildningen och sjuksköterskeutbildningen. På dessa utbildningar har jämförelsetalet sjunkit sedan 2014 i stort sett vid samtliga lärosäten. På grundlärarutbildningen och ämneslärarutbildningen varierar bilden mellan olika lärosäten. Vår statistik över avhopp visar samma mönster: ökningen av avhoppen sedan 2014 är relativt sett störst på förskollärar- och sjuksköterskeutbildningen (sex procentenheter mellan 2014 och 2018, se figur 3). Detta innebär att antalet framtida examinerade på dessa utbildningar med stor sannolikhet kommer vara ännu lägre i förhållande till nybörjartalen än före 2015.
Figur 3 Avhopp efter två terminer på ett urval yrkesexamensprogram
Andel studenter som var registrerade termin 1 och 2 men inte termin 3 40
35
30
25
20
15
10
5
0
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | ||||
| Ämneslärare | Förskolelärare | Grundlärare | Sjuksköterska | ||||||||
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från universitets- och högskoleregister, SCB.
53Med avhopp menar vi att studenter varit registrerade på sitt yrkesexamensprogram termin 1 och 2 men inte termin 3.
54UKÄ, Lärarstudenternas gymnasiebetyg, avhopp och studieprestation, 2017.
55Jämförelsetal används för att mäta studenternas förkunskaper, och kortfattat är jämförelsetalet en individs genomsnittliga betyg från gymnasiet, viktat beroende på hur stora kurserna på gymnasiet varit.
28 R I K S R E V I S I O N E N
46
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
3.3Outnyttjade medel har ofta använts till andra bristyrkesutbildningar
I lärosätenas enkätsvar framkommer att trots att de inte kunnat utöka utpekade utbildningar i den utsträckningen som regeringen önskat har lärosäten använt upp stora delar av den utökade delen av takbelopp som avsett utbyggnader. Som vi beskrivit i kapitel 2 är utbyggnadsmedel inte öronmärkta utan utgör en del av lärosätenas anslag. Även om utbyggnadsuppdragen är målstyrda och ska återrapporteras, möjliggör resurstilldelningssystemet att medel avsedda till utbyggnader kan användas till andra utbildningar på grundnivå och avancerad nivå. Från och med 2019 står det uttalat i återrapporteringskraven att ”om målen för en utbildning inte kan nås ska medlen som beräknats för denna utbildning
i första hand användas för andra utbildningar som omfattats av utbyggnaden, i andra hand för andra utbildningar och kurser som riktar sig till samma målgrupper”.56 Regeringen förklarar att ”en friare användning av medlen än vad som tidigare beräknats ger bättre förutsättningar att möta bristen på lärare och utbildad personal inom vården”.57
I Riksrevisionens enkät till lärosätena är det en dryg fjärdedel som säger att de har använt utbyggnadsmedel fullt ut till de utpekade utbildningarna. Riksrevisionen har noterat att flera av dessa lärosäten inte har uppnått målen enligt uppdragen men har däremot ackumulerad överproduktion från tidigare år.58 Denna kombination kan tyda på att de kunnat tillgodoräkna sig utbyggnadsintäkterna tack vare tidigare års prestationer. Riksrevisionen har i en tidigare granskning lyft fram att en sådan möjlighet, som lärosätena i varierande grad också använt sig av, är en av anledningarna till att myndighetskapitalet ökat på grundnivå och avancerad nivå. 59
Av enkäten framgår också att de allra flesta lärosäten, 16 av 20, som inte utnyttjat alla utbyggnadsmedel för utbyggnader av utpekade utbildningar har använt en del av dessa medel till andra utbildningar, framför allt för att utöka andra bristyrkesutbildningar än de utpekade. Av svaren framkommer också att medlen i några fall använts till kvalitets- och kompetensutveckling, eller till informations- och marknadsföringsinsatser för att öka studentintresset inom utbyggnadsuppdragen.60 Vidare framgår att några lärosäten trots oanvända medel inte heller har satsat på andra utbildningar utan ökat sitt anslagssparande. Vi har noterat att anslagssparande har ökat vid flera lärosäten särskilt under
56Det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor avseende budgetåret 2019. Skrivningen avser 2015 och 2017 års utbyggnader. Inför budgetåret 2020 tillkom en ytterligare ändring i lärosätenas gemensamma regleringsbrev som möjliggör bredare användning av medel avsedda för ingenjörs- och samhällsbyggnadsutbildningar: även andra tekniska utbildningar utöver ingenjörsutbildningar kan räknas in i samhällsbyggnadsuppdraget.
57Prop. 2019/20:1, UO 16 s. 172, bet. 2019/20:UbU1, rskr. 2019/20:120.
58I denna grupp kan dock också ingå lärosäten som utnyttjat utbyggnadsmedel fullt ut men inte nått målen eftersom utbildningarna kostat mer än lärosätet tilldelats. Se även avsnitt 4.4.3.
59Riksrevisionen, Varför sparar lärosätena? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor? 2017.
60Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor.
| R I K S R E V I S I O N E N | 29 |
47
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
4 Utformning av utbyggnadsuppdragen
I detta kapitel besvarar vi frågan om huruvida utbyggnadsuppdragen har utformats på ett ändamålsenligt sätt.
Granskningen visar att Regeringskansliet har hämtat in många relevanta underlag när de planerat för och berett utbyggnader. Däremot är det enligt vår bedömning inte alltid tydligt och transparent hur dessa underlag har beaktats vid utformningen av uppdrag och fördelningen av platser mellan lärosäten.
Majoriteten av de utbildningar som omfattats av utbyggnadsuppdrag leder till yrken där det under en längre tid har funnits en väl etablerad samstämmighet om både existerande och tilltagande brist, exempelvis olika typer av lärare och vårdyrken. Däremot har vi i granskningen inte sett att Regeringskansliet i sitt beredningsarbete på ett systematiskt sätt beaktat faktorer som är nödvändiga för att lärosätena ska kunna genomföra uppdragen med god måluppfyllelse och hög kvalitet, exempelvis söktryck och tillgång till disputerad personal.
Vi bedömer att utbyggnadsuppdragen till stora delar är tydligt formulerade med ett undantag, uppdrag mot samhällsbyggnad, som är otydligt avgränsade och definierade. Däremot bedömer vi att utbyggnadsuppdragen inte varit tillräckligt anpassade efter lärosätenas verksamhetsmässiga förutsättningar. Uppdragen har tilldelats med alltför korta tidsramar och utan någon djupare dialog med lärosätena vilket enligt vår bedömning påverkat måluppfyllelsen negativt. Utbyggnadsuppdragen har också ibland negativt påverkat lärosätenas möjlighet att dimensionera sina övriga utbildningar.
4.1De flesta uppdrag är motiverade ur ett arbetskraftsbristperspektiv
Eftersom riktade utbyggnadsuppdrag innebär ett avsteg från de ordinarie styrprinciperna för dimensioneringen är det viktigt att uppdragen är välmotiverade, det vill säga att de avser utbildningar som leder till yrken där arbetskraftsbehovet är större än vad lärosätena i nuläget tillgodoser.
4.1.1 Val av utbildningar har baserats på initiativ från olika håll
Enligt företrädare för Regeringskansliet har initiativen till utbyggnaderna
30 R I K S R E V I S I O N E N
48
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
utbyggnadsuppdrag enbart när regeringen bedömer att bristen inte kan lösas genom lärosätenas sedvanliga dimensionering och befintliga resurser.61
Det finns inga explicita riktlinjer eller vägledningar kring beredningen och utformningen av just utbyggnadsuppdrag. Det som finns är de riktlinjer som gäller för samtliga beslut, bland annat Statsrådsberedningens promemoria om samrådsformer i Regeringskansliet, och riktlinjer för den beredning som sker inom ramen för budgetprocessen.62
Utbyggnaden av lärar- och vårdutbildningar 2015
2015 års utbyggnad av lärar- och vårdutbildningar var ett resultat av politiska förhandlingar efter valet. Ett viktigt underlag till utbyggnaden utgjordes av den slutrapport som Regeringskansliets interna analysarbete kring matchningen på arbetsmarknaden hade resulterat i.63 I slutrapporten presenterades bland annat ett förslag på att genomföra en permanent utbyggnad av högskoleutbildningar där det föreligger brist på arbetsmarknaden, främst inom vård, teknik och pedagogik.64 Utöver de utbildningar som sedan ingick i utbyggnadsuppdrag lyftes i rapporten fram behovet att bygga ut även utbildningar som leder till ingenjörer, yrkeslärare, ämneslärare, biomedicinska analytiker och sjukgymnaster. Dessa utbildningar skulle enligt regeringen byggas ut inom ramen för den ”allmänna” delen av anslagsökningen.65
Utbyggnaden av lärar- och förskollärarutbildningar 2017
Den fortsatta utbyggnaden av lärar- och förskollärarutbildningar 2017 kom till eftersom regeringen hade bedömt att de tidigare insatserna inte var tillräckliga samtidigt som man ville ta vara på det ökande intresset för lärar- och förskollärarutbildningar.66 Inför 2017 års utbyggnad tillfrågades lärosäten vilka inriktningar inom lärarområdet de ansåg sig ha kapacitet att bygga ut. Vi har noterat att vissa av de inriktningar som lärosätena ansåg sig kunna bygga ut, och som det enligt UKÄ också fanns brist på, inte ingick i regeringens slutliga utbyggnadsuppdrag till lärosäten. Det gäller yrkeslärare, speciallärare och specialpedagoger. Enligt Regeringskansliet baserades det slutliga valet av de konkreta inriktningarna på lärarutbildningar på en samlad analys av söktryck, vilka inriktningar som hade omfattats av utbyggnadsuppdrag 2015 och om det fanns andra satsningar som genomfördes och som bedömdes göra större nytta, till exempel det så kallade lärarlyftet som handlar om vidareutbildning av yrkesverksamma lärare.67
61Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
62Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet,
63Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
64Internt PM, slutrapportering från partiledarprojektet.
65Prop. 2014/15:99, s. 116, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255.
66Prop. 2016/2017, UO 16, s. 205, bet. 2016/17:UbU1, rskr. 2016/17:333.
67Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
| R I K S R E V I S I O N E N | 31 |
49
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Utbyggnaden av samhällsbyggnadsutbildningar 2018
2018 års utbyggnad av utbildningar med samhällsbyggnadsinriktning initierades av Näringsdepartementet, och baserades till stor del på en rapport om kompetensbehovet inom byggbranschen.68 Rapporten föreslog bland annat att staten skulle styra dimensioneringen av högskoleutbildningar som är relevanta för byggsektorn.69 Samtidigt efterlystes i rapporten ytterligare analyser av behovet av utbyggnaden av arkitekt- och ingenjörsutbildningar. Granskningen visar att Utbildningsdepartementet tillfrågade lärosätena om hur de såg på behovet av dessa utbildningar70 och lärosätenas svar visar att i stort sett samtliga lärosäten bekräftade ett behov av högutbildad arbetskraft inom samhällsbyggnadssektorn.
Utbyggnaden av ingenjörsutbildningar och läkarutbildningen 2018
Utbyggnaden av högskole- och civilingenjörsutbildningen samt läkarutbildningen 2018 baserades på regeringens allmänna bedömning av att det fanns ett stort arbetskraftsbehov av dessa yrkesgrupper. Enligt Regeringskansliet grundar sig denna bedömning på prognosrapporter och utredningar, och föregicks inte av någon förfrågan hos lärosäten.71 Vi har dock noterat att bland aktörerna
i teknikbranschen finns en viss oenighet om huruvida den ökade efterfrågan på ingenjörerna bör lösas genom utbyggnad eller på ett annat sätt.72
4.1.2 Vilka yrkesgrupper beräknas det bli brist på?
Det finns flera aktörer som regelbundet tar fram arbetsmarknads- och utbildningsprognoser: Statistiska centralbyrån, Universitetskanslersämbetet, Arbetsförmedlingen och Skolverket.73 En genomgång av prognoser från dessa aktörer visar att de flesta utbildningar som regeringen valt att bygga ut leder till
68Regeringen beslutade
69Enochsson och Andersson, Slutsatser och förslag på åtgärder för att säkerställa tillräcklig arbetskraftskapacitet inom byggbransch, N2016/05027/PUB.
70Utbildningsinriktningar som bedömdes relevanta av regeringen var högskole- och civilingenjörsutbildningar, arkitektutbildningar, lantmätarutbildningar och samhällsplanerarutbildningar. Samtidigt lämnades ett visst utrymme för lärosätena själva att bedöma vilka andra utbildningar som skulle kunna vara relevanta.
71Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
72Se till exempel Obminska, ”Stor enighet om att utbilda fler ingenjörer”,
73Till exempel hade UKÄ (tidigare Högskoleverket) från
32 R I K S R E V I S I O N E N
50
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
yrken där samtliga prognosmakare förutser en framtida brist (se även bilaga 4).74 Ett undantag är ingenjörsutbildningar och samhällsbyggnadsutbildningar där den beräknade framtida bristen inte är lika entydig.75
Av sammanställningen (bilaga 4) framgår också att det genom åren funnits flera yrken där det beräknats bli stora brister men som inte blivit föremål för utbyggnader. Detta gäller framför allt utbildningar som leder till yrkeslärare, biomedicinska analytiker, receptarier och fysioterapeuter. Vi kan konstatera att dessa utbildningar även i Regeringskansliets interna analysarbete lyftes fram som utbildningar med utbyggnadsbehov. Enligt företrädare för Regeringskansliet har dessa utbildningar inte omfattats av uppdrag på grund av otillräckligt söktryck eller brist på disputerade lärare, och därför har regeringen istället vidtagit andra åtgärder för att öka arbetskraftstillgången inom dessa områden.76
Vår genomgång av minnesanteckningar från myndighetsdialoger och lärosätenas enkätsvar visar att lärosätena i princip håller med om att uppdragen avser bristyrkesutbildningar samtidigt som lärosäten har identifierat även andra utbildningar som också har behov att byggas ut på grund av arbetskraftsbrist. Även UKÄ har skrivit att utbyggnadsuppdrag till lärosätena inte alltid överensstämmer med arbetsgivarnas önskemål och att arbetsgivare kan ha önskemål om utbyggnader av utbildningar som inte ryms inom takbeloppet.77
4.2 Förutsättningar kunde ha analyserats mer systematiskt
För att en utbyggnad ska kunna genomföras med god måluppfyllelse och hög kvalitet förutsätts att de utpekade utbildningarna är utbyggnadsbara, och att de lärosäten som tilldelas uppdrag har kapacitet att utöka dessa utbildningar. Med utbyggnadsbart menar vi framför allt att det finns tillräckligt med såväl sökande som nybörjare på de utpekade utbildningarna.
Utöver det framtida arbetskraftsbehovet, som beskrevs i avsnittet ovan, väger man enligt företrädare för Regeringskansliet in även söktrycket på utbildningar och mottagarkapaciteten hos lärosäten när utbyggnadsuppdragen utformas och fördelas mellan lärosäten. Inom ramen för mottagarkapaciteten beaktas
74SCB, Trender och prognoser 2014. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte på år 2035, 2014; SCB, Trender och prognoser 2017. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte på
år 2035, 2017; UKÄ, Högskoleutbildningarna och arbetsmarknaden – Ett planeringsunderlag inför läsåret 2015/16, 2015; UKÄ, Framtidens behov av högskoleutbildade. Genomgång av 15 bristyrken inom offentlig sektor fram till 2035, 2019.
75Till exempel enligt SCB:s Trender och prognoser 2017 bedöms arbetsmarknadsläget på längre sikt vara relativt balanserat för såväl arkitekter som civilingenjörsutbildade inom väg- och vattenbyggnad, byggteknik, lantmäteri och även för högskoleingenjörsutbildade inom dessa inriktningar.
76Till exempel inför 2019 fick Statens skolverk i uppdrag att genomföra insatser som bidrar till att stärka tillgången på yrkeslärare i gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning. Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet,
77UKÄ, Samverkan om dimensionering av utbildning. En kartläggning – rapportering av ett regeringsuppdrag, 2018.
| R I K S R E V I S I O N E N | 33 |
51
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
lärosätenas befintliga examenstillstånd, lärartillgången, vad lärosätena själva har angett för kapacitet, resultaten på tidigare utbyggnader, tillgången till
Eftersom vi har fått tillgång till enbart delar av Regeringskansliets beredningsunderlag och inte kunnat se några samlade analyser, har vi studerat i vilken utsträckning regeringen vid val av utbildningar och vid platsfördelning mellan lärosätena beaktat vissa av de ovanbeskrivna aspekterna.80
4.2.1 Lärosätena har till viss del kunnat påverka platsfördelningen
Lärosätena har i de flesta fall tillfrågats om sin kapacitet
Granskningen visar att lärosätena i de flesta fall beretts möjlighet att yttra sig om sin kapacitet. Vid två tillfällen, inför 2017 års utbyggnad av lärarutbildningar och 2018 års utbyggnad av samhällsbyggnadsutbildningar, tillfrågades lärosätena om möjligheter att utöka de olika utbildningarna innan regeringen hade beslutat ramarna för utbyggnaden.81 Inför 2015 års utbyggnad ombads lärosätena att inkomma med eventuella synpunkter på redan föreslagna utbildningar och platser som regeringen hade presenterat på ett tidigare möte. Inför utbyggnaden av läkarutbildning samt högskole- och civilingenjörsutbildningar (exkl. inriktningar mot samhällsbyggnad) år 2018 tillfrågades lärosäten inte om sin kapacitet att bygga ut dessa utbildningar.82
Lärosätenas önskemål har tillgodosetts i varierande grad
Vår genomgång av lärosätenas underlag om kapacitet och Regeringskansliets beredningsunderlag visar att i många fall har platserna fördelats i proportion till lärosätenas önskemål. Men det finns också fall då regeringen inte tillgodosett lärosätenas platsönskemål trots att det handlat om bristyrkesutbildningar. Till exempel visar vår genomgång av lärosätenas underlag inför 2017 års utbyggnad att åtta lärosäten hade lämnat önskemål om att bygga ut även
78Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
79Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
80Enligt företrädare för Regeringskansliet görs många olika beräkningar, men vi har fått tillgång till enbart en del av dem, och gör våra bedömningar utifrån det.
81Utbildningsdepartementet
82Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
34 R I K S R E V I S I O N E N
52
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Den varierande bilden av i vilken grad lärosätenas önskemål har tillgodosetts bekräftas också av lärosätenas enkätsvar; några lärosäten har angett att deras önskemål har hörsammats och tillgodosetts helt medan några andra har svarat att de fått antingen fler eller färre platser än de önskat sig.83
Osäkra bedömningar i lärosätenas underlag
Lärosätena har upplevt att det på grund av korta svarstider varit problematiskt att lämna ett väl genomarbetat underlag med korrekta bedömningar, exempelvis vad gäller
Vår genomgång av lärosätenas underlag visar att många lärosäten skriver att de kan utöka utbildningarna med reservation för att vissa förutsättningar uppfylls. Oftast handlar det om tillgången till ett tillräckligt antal
i platsfördelningen på ett systematiskt sätt vägt in dessa aspekter utan platserna har till övervägande del fördelats proportionellt efter lärosätenas platsönskemål.
4.2.2 Söktryck har beaktats i varierande grad
Enligt Regeringskansliet tas alltid hänsyn till de olika utbildningarnas söktryck och det finns ingen mening med att ge utbyggnadsuppdrag på utbildningar där det inte finns tillräckligt med sökande.86 Vi har dock i det tillgängliga materialet svårt att se att hänsyn på ett systematiskt sätt tagits till söktryck när utbildningarna valts ut. Vi kan konstatera att till exempel flera lärarutbildningar redan innan 2015 hade ett lågt söktryck (se bilaga 5).87 Vi finner det också anmärkningsvärt att högskoleingenjörsprogrammet, som har ett av de absolut lägsta söktrycken inom högskolan och dessutom mycket låg genomströmning, har bedömts
som utbyggnadsbar.
83Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor.
84Riksrevisionens intervjuer med företrädare för ett urval universitet och högskolor samt Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor.
85Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
86Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
87Ett söktryck på eller strax över 1 betyder inte att alla platser på utbildningen fylls; enligt SCB är det 86 procent av dem som erbjudits plats som faktiskt påbörjar utbildningen (SCB:s statistiska meddelanden om sökande och antagna, UF 46 SM 2001).
| R I K S R E V I S I O N E N | 35 |
53
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
När det kommer till platsfördelningen mellan lärosäten är söktrycket en av de basparametrar som enligt Regeringskansliet alltid beaktas vid utbyggnader. Ett lärosäte med lägre söktryck får oftast en lägre tilldelning än ett lärosäte med högre söktryck.88 Av Regeringskansliets beräkningsunderlag inför 2018 års utbyggnad av ingenjörer framgår tydligt att lärosäten med lägst söktryck (antalet behöriga förstahandssökande/antalet antagna < 1) inte tilldelades platser och övriga lärosäten tilldelades platser i proportion till deras söktryck. Däremot i 2015 och 2017 års utbyggnader är söktryckets betydelse för fördelning mellan lärosäten inte lika transparent och tydlig i Regeringskansliets beredningsunderlag.
4.2.3 Bristen på disputerade lärare har inte beaktats
Regeringskansliet säger sig ha vägt in tillgången på personal vid utformningen av uppdrag men vid våra intervjuer med lärosätena har bristen på disputerad personal lyfts fram som ett betydande hinder för utbyggnader av vissa utbildningar. Flera lärosäten har framfört att på grund av svårighet att rekrytera nödvändig kompetens har vissa utbildningar, som de haft utbyggnadsuppdrag om, inte ens startat eller att befintliga har lagts ned.89
Riksrevisionen skrev redan 2014 att de problem som vissa lärosäten då hade haft med att bygga ut förskollärarutbildningen delvis handlade om en brist på undervisande personal med rätt kompetens.90 Även i UKÄ:s utbildningsutvärderingar har bristen på disputerad personal lyfts fram, särskilt inom förskollärar- och grundlärarutbildningen.91 Vi kan konstatera att
sex lärosäten har, på de utbildningar som omfattats av utbyggnadsuppdrag, fått omdömet ifrågasatt kvalitet i UKÄ:s utbildningsutvärderingar, med anledning av att antalet disputerade lärare inte står i tillräcklig proportion till studentvolymerna eller att forskningsanknytningen inte kan säkerställas. UKÄ skriver att det inte finns tillräckligt med disputerad personal i Sverige inom de fritidspedagogiska och förskolpedagogiska områdena för att täcka behoven i de utbildningar som ges.92 Enligt UKÄ:s bedömargrupps yttrande kan detta bero på att små resurser läggs på forskning och forskarutbildning i relation till dessa områden.93
För att ge rimliga förutsättningar att genomföra utbyggnader, inte minst med tanke på tillgången på personal, gäller det att utbyggnadsuppdragen inte är för stora i förhållande till den befintliga utbildningsvolymen. Våra beräkningar visar att på totalnivå, det vill säga för samtliga berörda lärosäten, varierar utbyggnadens andel av totala utbildningsvolymen stort mellan olika utbildningar:
88Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet,
89Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor samt Riksrevisionens intervjuer med företrädare för ett urval universitet och högskolor.
90Riksrevisionen, Statens dimensionering av lärarutbildningar – utbildas rätt antal lärare?, 2014.
91UKÄ, Bedömargruppens yttrande över utvärdering av utbildning på grundnivå inom förskollärarexamen, 2019.
92UKÄ, Lärarförsörjning i lärarutbildning – problem, strategier och lösningar, 2020.
93UKÄ, Bedömargruppens yttrande över utvärdering av utbildning på grundnivå inom förskollärarexamen, 2019.
R I K S R E V I S I O N E N
54
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
läkarutbildningen med den lägsta andelen på en knapp procent och barnmorskeutbildningen med den högsta andelen på nästan 80 procent. I våra intervjuer med lärosäten har just barnmorskeutbildningen lyfts fram som
en utbildning med för få lärare i hela landet.94
Vi har inte tagit del av någon beräkning eller analys av exempelvis hur personalen på de utpekade utbildningarna står sig i förhållande till utbyggnaderna. Däremot har regeringen vidtagit flera åtgärder för att öka tillgången på disputerade lärare.95 I samband med 2017 års utbyggnad av lärar- och förskollärarutbildningar tilldelades Vetenskapsrådet extra medel för att finansiera forskarskolor för anställda inom lärar- och förskollärarutbildningen vid universitet och högskolor. Syftet med forskarskolor är att öka tillgången på forskarutbildade lärare på lärar- och förskollärarutbildningarna.96 I budgetpropositionen för 2021 och
i forskningspropositionen för
4.2.4 Vissa åtgärder har vidtagits för att lösa
Eftersom det på majoriteten av de utbyggda utbildningarna ingår obligatoriska moment av verksamhetsförlagd utbildning (VFU) blir det omöjligt för lärosätena att genomföra utbyggnadsuppdrag om avnämarna inte tillhandahåller tillräckligt många
Vår genomgång av lärosätenas återrapporteringar i årsredovisningar för 2019 visar att de flesta lärosäten rapporterat problem med tillräckligt många
94Riksrevisionens intervjuer med företrädare för ett urval universitet och högskolor.
95Uppgift i
96Prop. 2016/17:1, UO 16, s. 210, bet. 2016/17:UbU1, rskr. 2016/17:105.
97Prop. 2020/21:1, UO 16, s. 147 och s. 262, prop. 2020/21:60, s.55.
98UKÄ, Bedömargruppens yttrande över utvärdering av utbildning på grundnivå inom förskollärarexamen, 2019.
| R I K S R E V I S I O N E N | 37 |
55
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Regeringskansliet har uppmärksammat problemet med VFU i ett antal sammanhang99 och även vidtagit vissa åtgärder för att förbättra situationen100. Enligt företrädare för Regeringskansliet har VFU diskuterats på myndighetsdialoger och efterfrågats särskilt i underlagsförfrågningar till lärosäten.
4.2.5Viktigt att beakta konkurrensen om sökande, personal och
Granskningen visar att på många av de utbyggda utbildningarna har det redan innan utbyggnaden varit svårt att rekrytera såväl studenter som disputerade lärare. När fler lärosäten i samma region får liknande utbyggnadsuppdrag samtidigt blir dessa svårigheter ännu större. Flera lärosäten har lyft fram att söktrycket har försvagats och tillgången till
Utifrån den beslutade platsfördelningen verkar det som att regeringens princip i de flesta fall har varit att alla lärosäten som har examensrättighet och lämnat önskemål om att bygga ut också fått ta del av nya platser. Vi kan utifrån det tillgängliga materialet inte se att Regeringskansliet tagit hänsyn till konsekvenser av utbyggnaderna för närliggande lärosäten trots att flera lärosäten i de inskickade underlagen påpekat att deras möjligheter att bygga ut är avhängiga hur stora uppdrag andra lärosäten i samma region tilldelas.102
4.2.6Utökade uppdrag har ibland tilldelats trots låg måluppfyllelse på tidigare uppdrag
Enligt Regeringskansliet har uppföljningar av tidigare utbyggnader använts när de planerat nya utbyggnader.103 Vi har studerat utbyggnaden av de lärarutbildningar där vissa lärosäten fick utökade uppdrag 2017 (förskollärarutbildningen, grundlärarutbildningen och KPU) och kan konstatera att i vissa fall har lärosäten fått utökade uppdrag på samma utbildning utan hänsyn till svårigheterna att nå upp till föregående års mål. Enligt företrädare för Regeringskansliet har uppdrag tilldelats trots tidigare låg måluppfyllelse eftersom det finns en tydlig politisk önskan om att lösa problemet med bristen.104
99T.ex. prop. 2019/20:1, UO 16, s. 171, bet. 2019/20:UbU1, rskr. 2019/20:120.
100Inom lärarutbildningen har det t.ex. genomförts satsning på övningsskolor,
en av nyckelfrågorna.
101T.ex. Årsredovisning 2019 för Linköpings universitet; Årsredovisning 2019 för Uppsala universitet.
102Lärosätenas underlag till Regeringskansliet.
103Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
104Uppgift i
38 R I K S R E V I S I O N E N
56
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
4.3 Utbyggnadsuppdragen har blivit tydligare
För att bidra till ökad förståelse för uppdragen och möjliggöra en god uppföljning av måluppfyllelse är det viktigt att uppdragens innehåll och mål är tydliga.
4.3.1 Utbyggnadsmålen har varierat mellan åren
Målen för utbyggnadsuppdragen har varierat mellan olika utbyggnadsomgångar och år – de har angetts i antal platser, nybörjare eller helårsstudenter.
Antalet programnybörjare mäter enbart inflödet till utbildningar
Att ha utbyggnadsmål i form av antalet programnybörjare kan vara problematiskt av flera skäl. För det första mäter det inflödet till utbildningar medan intentionerna med utbyggnader är att bidra till ökad arbetskraftstillgång på arbetsmarknaden. Måttet tar inte hänsyn till att genomströmningen på många av de aktuella utbildningarna är låg, och därmed resulterar inte styrningen mot
ett visst antal nybörjare i att motsvarande mängd färdigutbildade examineras.105
Ett annat problem som lärosätena framhållit är att begreppet nybörjare inte är tydligt definierat i uppdragen vilket ger utrymme för tolkning och minskar jämförbarheten mellan lärosäten.106 Vi har inom ramen för granskningen noterat att antalet nybörjare inhämtade från UKÄ:s statistikdatabas inte alltid överensstämmer med de nybörjaruppgifter lärosäten redovisar i sina årsredovisningar, vilket bekräftar att det har florerat olika mätmetoder och olika definitioner av begreppet nybörjare.107
Ibland har utbyggnader presenterats i form av antalet platser, ibland i antalet programnybörjare. Vi har noterat att antalet nybörjare ibland förväxlas med antalet nybörjarplatser vilket också gör att uppdraget kan bli missförstått och felaktigt återrapporterat. Till exempel kan ett lärosäte erbjuda 50 nybörjarplatser på
ett program, men det börjar enbart 30 nybörjare.
Antalet helårsstudenter är bättre men inte heller ett optimalt mått
Från och med 2018 anges målen för utbyggnadsuppdragen i form av antalet helårsstudenter. En fördel med mål om antal helårsstudenter är att det finns en tydlig nationell definition vilket gör att jämförbarheten mellan lärosätena blir bättre. En utbyggnad i form av helårsstudenter möjliggör dessutom en bredare satsning från lärosätets sida: antalet helårsstudenter kan utökas genom att ta in fler studenter eller genom att behålla fler studenter, det vill säga öka genomströmningen. En nackdel med måttet är dock att antalet helårsstudenter ett visst år huvudsakligen beror av historiska händelser snarare än aktiviteter
105SOU 2019:6.
106Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor.
107Exempelvis har vi sett att redovisningen kan avse antal utannonserade platser, antal antagna eller antal registrerade.
| R I K S R E V I S I O N E N | 39 |
57
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
under det aktuella året. Det innebär att lärosätet kan uppfylla uppdraget trots minskat antal nybörjare eller aktiva insatser för ökad genomströmning ett givet år förutsatt att det under de tidigare åren haft en ökande trend av helårsstudenter. Omvänt kan tolkas som lärosätena misslyckas med utbyggnadsuppdraget trots en stor expansion eftersom man befann sig i en minskande trend innan uppdraget tilldelades.
Regeringen funderar på att sätta antalet examina som mål
Som vi beskrivit i kapitel två har det tidigare funnits mål om antalet examinerade, som avskaffades 2010. Enligt företrädare för Regeringskansliet togs de bort delvis av ideologiska skäl, för att alliansregeringen då inte ville detaljstyra lärosätena, men också för att målen hade låg måluppfyllelse.108 Enligt Riksrevisionens bedömning är styrningen mot antalet nybörjare och helårsstudenter lika detaljerad som mot examina. Dessutom framgår av budgetpropositionerna
I budgetpropositionen för 2021 och forskningspropositionen för
4.3.2 Återrapporteringskraven har skärpts och förtydligats
En viktig del av styrningen av utbyggnadsuppdrag sker genom de mål och återrapporteringskrav som regeringen specificerat i det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor. Granskningen visar att återrapporteringskraven avseende 2015 och 2017 års utbyggnader har ändrats och förtydligats vid tre tillfällen. Enligt regleringsbreven under de första åren
108Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
109Se t.ex. prop. 2005/06:1, UO 16, s. 140, Prop. 2009/10:1, UO 16, s. 116.
110Prop. 2020/2021:1, UO 16, s. 148; prop. 2020/21:60, s. 104.
111Regeringsbeslut
40 R I K S R E V I S I O N E N
58
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
4.3.3Lärosätena uppfattar att uppdragen blivit tydligare över tid men efterfrågar mer dialog innan uppdragen tilldelas
I vår enkät till lärosäten tillfrågades lärosätena hur de uppfattar regeringens styrning av utbyggnadsuppdrag. De flesta lärosäten ser positivt på hur utformningen och styrningen har utvecklats, och anser att styrningen är tydlig eller ganska tydlig. Framför allt lyfts förtydliganden i återrapporteringskraven fram men också att alla utbyggnader sedan 2015 är permanenta vilket ger universitet och högskolor bättre och mer långsiktiga planeringsförutsättningar än tidigare.112 Några lärosäten svarar att de fortfarande uppfattar styrningen som otydlig eller något otydlig. Till exempel är det svårt att förstå hur länge ett uppdrag ska gälla och hur länge det ska återrapporteras, eller när det gäller vilka andra utbildningar lärosätena får använda utbyggnadsmedel till om de inte kunnat bygga ut enligt målen på de utpekade utbildningarna. Otydlighet och osäkerhet har också uppstått på grund av en blandad styrning av platser, programnybörjare, helårsstudenter och pengar.113
Enligt lärosätena hade otydligheter men även den låga måluppfyllelsen på vissa uppdrag kunnat undvikas om de hade fått vara mer involverade i beredningen av uppdragen. Lärosätena menar att för att kunna utforma realistiska och accepterade mål behövs mer ingående dialoger för att diskutera departementets önskemål och varje lärosätes specifika förutsättningar.114
Vår genomgång av minnesanteckningar från myndighetsdialogerna har visat att kommande uppdrag har diskuterats i förhållandevis liten utsträckning. Det är framför allt pågående uppdrag som har följts upp. Vid ett tillfälle, november 2014, har lärosätena bjudits in till ett gemensamt möte för att få information om kommande utbyggnader och diskutera förutsättningarna för att genomföra dessa.
4.3.4Otydligt avgränsade uppdrag avseende utbildningar mot samhällsbyggnad
Ett område som enligt vår uppfattning fortfarande framstår som otydligt definierat och avgränsat är utbildningar med inriktning mot samhällsbyggnad. I det gemensamma regleringsbrevet för 2018, där det uppdraget för första gången tilldelades, skrev regeringen att ”avsikten med utbyggnaden är att utöka utbudet av utbildningar inom bland annat lantmäteriområdet, samhällsplanering och byggteknik”.115 Med andra ord blev det till viss del upp till lärosätena själva att
112Många tidigare riktade utbildningsuppdrag har varit tillfälliga och därför ofta kritiserats för att skapa ryckighet och osäkerhet i styrningen och planeringen.
113Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor.
114Ibid.
115Inför budgetåret 2020 tillkom en ändring i lärosätenas gemensamma regleringsbrev om att fr.o.m. 2020 kan även andra tekniska utbildningar utöver ingenjörsutbildningar räknas in i samhällsbyggnadsuppdraget.
| R I K S R E V I S I O N E N | 41 |
59
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
bestämma vilka utbildningar som skulle kunna räknas in i uppdraget.116 Bland lärosäten som tilldelades uppdraget fanns också de som inte hade befintliga utbildningar med de utpekade inriktningarna i sitt utbildningsutbud. I vissa fall har lärosätena i årsredovisningen konstaterat att de inte har några sådana utbildningar, i andra fall har lärosätena valt en annan inriktning än de utpekade och då stämt av med handläggare på Utbildningsdepartementet. Enligt företrädare för Regeringskansliet var syftet delvis att möjliggöra nya utbildningar som innehöll olika delar (samhällsplanering, teknik, arkitektur) och inte var rena ingenjörsutbildningar.117 Samtidigt kan vi konstatera att tilldelningen till lärosätena var för liten för att möjliggöra uppbyggnader av nya utbildningar,
i många fall handlade det om medel som motsvarade några helårsstudenter.
4.4Uppdragen är inte anpassade efter lärosätenas verksamhet
För att lärosätena ska ha incitament och förutsättningar att genomföra uppdragen med god kvalitet är det viktigt att uppdragen och styrningen av dem är anpassade efter lärosätenas verksamhet.
4.4.1Den korta framförhållningen och ryckigheten har påverkat lärosätenas möjligheter att realisera målen
Lärosätenas utbyggnadsuppdrag har tillkommit med kort varsel, vilket medfört svårigheter för lärosätena att genomföra utbyggnader i av regeringen önskad takt. Granskningen visar att de första signalerna om planerade utbyggnader har kommit cirka
116Enligt uppgift i
117Uppgift i
118Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor.
119Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor samt Riksrevisionens intervjuer med företrädare för ett urval universitet och högskolor.
42 R I K S R E V I S I O N E N
60
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Även den nödvändiga dialogen med tillhandahållare av VFU försvåras när satsningarna görs med kort varsel, vilket kan leda till att utbyggnadsmålen inte fullt ut kan uppnås.120
Enligt företrädare för Regeringskansliet vill man genom riktade uppdrag på vissa utbildningar också stimulera fram nya arbetssätt i syfte att öka antalet sökande och studenter.121 Men även ett sådant utvecklingsarbete är svårt att åstadkomma på kort sikt.
Även kontinuitet i styrningen är viktig för att politiska beslut ska ha en chans att få genomslag.122 Under den tidsperiod vi granskar har det vid två tillfällen förekommit att regeringen presenterat en utbyggnad som riksdagen inte godkänt utan beslutat om en utbyggnad med annan omfattning och/eller inriktning. Detta försvårar lärosätenas möjligheter att planera för verksamhet, och i förlängningen också realisera de uppsatta målen. Särskilt många turer blev det kring 2015 års utbyggnad. Alliansregeringen gick våren 2014 ut med ett pressmeddelande om utbyggnad av lärarutbildningar vilket resulterade i att vissa lärosäten började bygga ut dem redan hösten 2014.123 Vid regeringsskiftet hösten 2014 lade den nya regeringen fram en budget med nya förslag på vilka utbildningar som skulle byggas ut. Denna budget (som också hade hunnit presenteras för lärosätena på ett informationsmöte i november 2014) togs dock inte av riksdagen. Det blev istället riksdagens inriktningsbeslut om dimensionering av utbildningar och platser som antogs, ett förslag som inte sammanföll med regeringens förslag.124 Den beslutade utbyggnaden blev mindre, och mer riktad än den som regeringen hade föreslagit. I vårändringsbudgeten för 2015 föreslog därför regeringen förändringar av den utbyggnad som riksdagen tidigare hade beslutat, vilket godkändes av riksdagen.125 Detta ställde till det för de lärosäten som redan hade börjat bygga ut enligt riksdagens inriktningsbeslut.
Även 2019 innebar på grund av flera olika budgetbeslut ändrade premisser för lärosätena: i slutändan fick lärosätena mindre tilldelning för samtliga tidigare beslutade utbyggnader än tidigare beräknats och med anledning av detta nedjusterades också utbyggnadsmålen för 2019.126 För 2020 återställdes dock utbyggnadmålen i enlighet med vad som tidigare beslutats.127
120SOU 2019:6, s. 175.
121Uppgift i
122SOU 2019:6, s. 123.
123Intervju med företrädare för Utbildningsdepartementet,
124Bet. 2014/15:UbU1, rskr. 2014/15:90.
125Prop. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255.
126Prop. 2018/19:1, bet. 2018/19:UbU1, rskr. 2018/19:104; prop. 2018/19:99, bet. 2018/19:FiU21, rskr. 2018/19:288; prop. 2018/19: 100, bet. 2018/19:FiU20, bet. 2018/19:KU33.
127
| R I K S R E V I S I O N E N | 43 |
61
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
4.4.2 Många lärosäten upplever det svårt att behålla hög kvalitet
Regeringen har återkommande uttryckt att det är viktigt att utbyggnader görs med bibehållen kvalitet.128 Lärosätena å sin sida har återkommande i våra intervjuer och enkätsvar lyft fram utmaningen att behålla hög kvalitet. Cirka hälften av lärosätena har i enkätsvar tagit upp att otillräckliga forskningsmedel129 har medfört svårigheter med att rekrytera disputerad personal och säkra forskningsanknytningen i utbildningen.
Enligt företrädare för Regeringskansliet har det inte funnits några medföljande forskningsmedel i samband med att lärosätena tilldelats uppdragen eftersom forskningsmedel tilldelas i andra processer – de forskningspolitiska propositionerna vart fjärde år.130 Forskningsanslagen har under
För att tydliggöra vikten av och stärka forskningsanknytningen i samtliga utbildningar på grundnivå och avancerad nivå finns sedan 2008 en basresurs inräknad i lärosätenas forskningsanslag. Basresursen baseras på antalet helårsstudenter på grundnivå och avancerad nivå och är för närvarande 12 000 kronor per helårsstudent.133 I den senaste forskningspropositionen aviserade regeringen en ytterligare höjning av basresursen till 17 500 kronor per helårsstudent från 2021 med en särskild motivering mot bakgrund av de stora utbyggnader som har skett och beräknas ske för de kommande åren.134
4.4.3 Utbyggnadsuppdragen har påverkat lärosätenas verksamhet
Lärosätena ser i allmänhet positivt på utbyggnader som riktar sig specifikt mot bristyrkesutbildningar och uppdragen ses som en del av det samhällsansvar som lärosätena har. Några lärosäten har lyft fram att även om de tar hänsyn till bristyrken i sitt dimensioneringsarbete är det lättare för vissa bristyrkesutbildningar att hävda sig i den interna resursfördelningen på lärosätet när de får nya medel.
128Prop. 2019/20:1, UO 16, s. 168, bet. 2019/20:UbU1, rskr. 2019/20:120.
129Universitet och högskolor har till sin verksamhet två separata anslag: ett till utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett till forskning och utbildning på forskarnivå. Utbyggnadsmedel utgör
en del av anslaget på grundnivå och avancerad nivå.
130Uppgift i
131Uppgifter hämtade från UKÄ:s statistikdatabas,
132Uppgift i
133Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet,
134Prop. 2020/21:60, s. 55.
44 R I K S R E V I S I O N E N
62
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Samtidigt har lärosätena framhållit flera utmaningar och konsekvenser som uppdragen medfört för den övriga verksamheten på lärosätena.135
En långsiktig konsekvens av utbyggnaderna som flera lärosäten fört fram i enkätsvar är en viss låsning av lärosätenas utbildningsutbud, vilket
i förlängningen kan innebära att de av regeringen uppmärksammade bristyrkena får större prioritet än övriga bristyrken, till exempel de som lärosätena själva identifierat utifrån regional kunskap.
Även om utbyggnaderna
135Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor samt Riksrevisionens intervjuer med företrädare för ett urval universitet och högskolor.
136Ibid.
137Ersättningsbeloppen för helårsstudent och helårsprestation inom området Vård ligger betydligt lägre än de för området Medicin.
138Exempelvis ämneslärarutbildningen i musik vid Kungl. Musikhögskolan i Stockholm som är betydligt dyrare än vad prislappen för utbildningsområdet Undervisning medger, och utbildningar i fysisk planering vid Blekinge tekniska högskola som lärosätet byggt ut inom ramen för utbyggnad av samhällsvetarutbildning med inriktning mot samhällsbyggnad, en teknisk utbildning som dock tilldelats medel baserad på utbildningsområdet Humaniora, teologi, juridik, samhällsvetenskap.
| R I K S R E V I S I O N E N | 45 |
63
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
5 Uppföljning av utbyggnadsuppdragen
I detta kapitel beskriver vi våra iakttagelser avseende den sista revisionsfrågan:
Har regeringens uppföljning av utbyggnaderna varit ändamålsenlig?
Granskningen visar att regeringens uppföljning av utbyggnadsuppdrag har skett regelbundet och systematiskt när det kommer till varje enskilt lärosäte som tilldelats utbyggnadsuppdrag. Däremot visar granskningen att det inte har gjorts någon uppföljning på nationell nivå, och att utbyggnadsuppdrag mot samhällsbyggnad är svåra att följa upp med tillgänglig statistik. Granskningen visar också att regeringen vidtagit en hel del åtgärder för att utveckla styrningen i syfte att förtydliga innehållet i uppdragen och återrapporteringskraven av dessa, och till viss del för att underlätta utbyggnader. Riksrevisionen kan dock inte
i nuläget bedöma om dessa ändringar också säkerställer en bättre måluppfyllelse. Slutligen konstaterar vi att regeringens nuvarande rapportering inte ger riksdagen någon samlad bild av måluppfyllelsen med uppdragen, vilket skulle vara motiverat givet de undantag uppdragen innebär.
5.1 Relativt goda möjligheter att följa upp utbyggnaderna
Regeringen har följt upp utbyggnaderna framför allt via lärosätenas årsredovisningar, myndighetsdialoger och UKÄ:s olika statistik- och analysprodukter. Enligt företrädare för Regeringskansliet kompletterar dessa olika källor varandra så att det finns både kvalitativ och kvantitativ information att tillgå.139
5.1.1 Lärosätenas årsredovisningar ger en viss information
Lärosätena ska i enlighet med återrapporteringskraven i regleringsbreven varje år i sin årsredovisning avrapportera hur de olika utbyggnaderna fortlöper. Enligt företrädare för Regeringskansliet används återrapporteringar för att löpande följa upp hur utbyggnaderna på respektive lärosäte fortskrider, med visst fokus på utbyggnader där lärosätet haft svårt att uppnå målen.140
Som vi redogjorde tidigare i rapporten har regeringen skärpt och förtydligat återrapporteringskraven vid flera tillfällen, bland annat i syfte att få in allt mer uppgifter om utbyggnaderna. Vår genomgång av lärosätenas årsredovisningar
i återrapporteringskraven, även om variationen mellan lärosäten är relativt stor. Däremot är återrapporteringar avseende utbyggnad av högskole- och civilingenjörsutbildningar samt utbildningar med inriktning mot
139Möte med företrädare för Utbildningsdepartementet,
140Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet,
46 R I K S R E V I S I O N E N
64
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
samhällsbyggnad i många fall bristfälliga eller så saknas de helt, vilket gör det svårt att bilda sig en uppfattning om hur dessa utbyggnader fortskrider.141 Därmed bör det vara svårt för regeringen att bilda sig en uppfattning om måluppfyllelsen med dessa utbyggnader.
5.1.2Myndighetsdialogerna har använts för att följa utbyggnader på lärosätesnivå
Regeringen har, som ett led i styrningen och uppföljningen, årliga dialoger med samtliga lärosäten. Inför myndighetsdialogerna tar myndighetshandläggare på Utbildningsdepartementet fram så kallade underlagspromemorior för varje lärosäte. I de promemorior som vi gått igenom har statistik gällande utbyggnader sammanställts och ibland har avvikelser från måluppfyllelsen uppmärksammats.
Vår genomgång av dagordningar för myndighetsdialogerna
vigått igenom är bilden att uppföljningen gjorts i varierande grad, vilket visserligen kan bero på vem som hållit i dialogen och vem som skrivit minnesanteckningar.142 Till exempel togs utbyggnadernas resultat på lärosätet upp vid samtliga myndighetsdialoger 2017. Statssekreteraren har ofta uttryckt en oro över att så många lärosäten ligger långt från utbyggnadsmålen trots att lärosätena själva sagt sig kunna klara de uppdrag de givits (genom de underlag som lärosätena skickat in). Av protokollen från 2015 års dialoger framgår att dialogerna innehöll mycket diskussioner om konsekvenser som olika utbyggnadsbeslut143 medfört för lärosätena, och vilka möjligheter lärosätena ansåg sig ha att bygga ut olika utbildningar. Vi har noterat att det redan då kom frågor om definitionen av nybörjare, problemen med
På 2018 och 2019 års dialoger berördes utbyggnaderna enligt minnesanteckningarna i varierande grad: ibland på lärosätenas initiativ, ibland på regeringens initiativ, ibland inte alls.
Enligt lärosätenas enkätsvar och våra intervjuer med företrädare för lärosäten har utbyggnaderna regelbundet följts upp på dialogerna. Några lärosäten har dock angett att det på myndighetsdialogerna inte har funnits tillräckligt med utrymme
141Bristerna avser exempelvis att lärosäten redovisar olika med avseende på huruvida grupperna civilingenjörer respektive högskoleingenjörer inkluderar ingenjörsutbildningar med samhällsbyggnadsinriktning eller ej. I flera fall finns det ingen redovisning av samhällsbyggnadsutbyggnad.
142Enligt företrädare för Regeringskansliet har utbyggnaderna följts upp och diskuterats med samtliga lärosäten som har vård- och lärarutbildningar, och det har varit ingående diskussioner om lärosätenas förutsättningar, enligt uppgift i
143Närmare beskrivning av de olika besluten kring 2015 års utbyggnadsuppdrag finns i 4.4.
| R I K S R E V I S I O N E N | 47 |
65
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
för gemensam diskussion kring lärosätenas utmaningar med uppdragen, utan det har mest handlat om lärosätenas redogörelse för uppdragen.144
5.1.3 UKÄ:s publikationer har en viktig roll i uppföljningen
En stor del av uppföljningen av utbyggnaderna sker genom den officiella statistiken och de rapporter som UKÄ publicerar.145 För vissa utbildningar där den officiella statistiken inte varit tillräckligt detaljerad har UKÄ fått särskilda regeringsuppdrag. Till exempel har UKÄ sedan 2014 haft i uppdrag att följa upp vilka inriktningar som lärosäten ger inom
Vi har noterat att UKÄ har berört lärosätenas utbyggnadsuppdrag i några av sina rapporter148 men något explicit regeringsuppdrag avseende utbyggnaderna har UKÄ inte tilldelats.
5.1.4 Inga analyser eller utvärderingar på totalnivå
Vi har inte sett någon sammanställning över måluppfyllelsen för de olika utbyggnadsuppdragen på nationell nivå. I de sammanställningar som vi fått tillgång till har målen för varje enskilt lärosäte följts upp, och i vissa fall har också avvikelser kommenterats och funderingar kring utvecklingen lyfts. Vi har inte heller sett att regeringen gjort någon samlad analys av de hinder som lärosätena återkommande rapporterat in.
Företrädare för Regeringskansliet säger sig ha valt att följa utbyggnaderna löpande och inte sett anledning att ge ett uppdrag till exempel till UKÄ att utvärdera utbyggnader.149 Enligt företrädare för Regeringskansliet vill regeringen följa upp hur lärosätena bidrar till kompetensförsörjningen och se den totala volymen för de utpekade utbildningarna.150 Enligt vår bedömning är det dock angeläget att följa utbyggnaderna i förhållande till uppsatta mål för att kunna förklara hur statliga resurser använts och hur insatserna fungerar.
144Riksrevisionens enkät till universitet och högskolor samt Riksrevisionens intervjuer med företrädare för ett urval universitet och högskolor.
145Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet,
146Se regleringsbrev för budgetåren
147Se regleringsbrev för budgetåret 2014 alternativt budgetåret 2017 avseende Universitetskanslersämbetet.
148UKÄ, Samverkan om dimensionering av utbildning. En kartläggning – rapportering av
ett regeringsuppdrag, 2018; UKÄ, Finansieringen av svenska universitet och högskolor, De ekonomiska effekterna av statens styrning och resurstilldelning,2019; UKÄ, Lärosätenas årsredovisningar: Färre helårsstudenter – trots pågående utbyggnad, 2019.
149Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet,
150Enligt uppgift från Utbildningsdepartementet,
48 R I K S R E V I S I O N E N
66
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Enligt företrädare för Regeringskansliet ska måluppfyllelsen vara så hög som möjligt, men det finns förståelse för om den inte är 100 procent vid ett visst år eftersom omvärlden kan förändras under utbyggnadstiden. Lärosätena förväntas ta ansvar för att klara utbyggnader men om lärosätena inte lyckas med uppdragen får de redogöra skälen till det så att regeringen kan avgöra om det är godtagbara skäl.151
5.2 Uppföljningen har använts för att utveckla styrningen
Granskningen visar att uppföljningen vid flera tillfällen har använts för att utveckla styrningen av utbyggnadsuppdrag. Tillägget i lärosätenas gemensamma regleringsbrev där regeringen öppnat upp för att vid uteblivna utbyggnader kunna använda pengarna till andra utbildningar inom närliggande områden kan tolkas som att regeringen har insett att i många fall är det mycket svårt för lärosätena att bygga ut utbildningar i den omfattning målen anger och som medel beräknats för. Även vissa andra aspekter kring styrningen och återrapporteringen, som från lärosätena lyfts som otydliga, exempelvis målvariabeln nybörjare och referensåret, har regeringen under årens lopp åtgärdat genom förtydliganden i regleringsbreven.
Regeringen har också vidtagit vissa åtgärder som skulle kunna underlätta genomförandet av utbyggnader. Till exempel i syfte att påverka studenternas intresse och efterfrågan har regeringen gett Universitets- och högskolerådet
i uppdrag att tillsammans med Skolverket genomföra informationsinsatser som tydliggör vägarna in i lärar- och förskolläraryrkena respektive lärar- och förskollärarutbildningarna.152 Inom vårdområdet har regeringen exempelvis inrättat ett nationellt vårdkompetensråd som har i uppdrag att stärka samverkan om frågor som rör bemanning och kompetensförsörjningen i hälso- och sjukvården. Enligt uppgift är lärosätenas tillgång till
Men granskningen visar att det också finns områden där regeringen enligt vår bedömning inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att förbättra styrningen utifrån de brister som uppkommit i uppföljningen. Till exempel tog företrädare för regeringen på 2017 års myndighetsdialoger återkommande upp att lärosätenas inlämnade underlag måste bli bättre och grundligare. Enligt företrädare för regeringen ”får det inte bli en senare överraskning att det saknas lärare eller
151Enligt uppgift från Utbildningsdepartementet,
152Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Universitets- och högskolerådet. Regeringsbeslut
153Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet,
154Genomgång av protokoll från myndighetsdialogerna och arbetsmaterial vid Utbildningsdepartementet,
| R I K S R E V I S I O N E N | 49 |
67
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Anledningen till dessa påpekanden var att det vid många lärosäten hade varit stora avvikelser mellan lärosätets inrapporterade möjligheter i sina underlag och faktiska utfall. Vår genomgång av lärosätenas underlag visar att de flesta lärosäten har resonerat kring förutsättningar och eventuella hinder i sina svar, oftast handlar det om bedömningar av relativt osäkra parametrar som lärosätet självt har svårt att påverka.155 Vi menar att om det visat sig att lärosätena har haft svårt att realisera sina bedömda möjligheter enligt underlaget de skickat in bör Regeringskansliet vidta kompletterande och andra åtgärder för att säkerställa mer träffsäkra beredningsunderlag. Det skulle kunna vara djupare dialoger med varje enskilt lärosäte, längre beredningstider eller egna kompletterande analyser av lärosätenas förutsättningar för att bygga ut (något som vi redan berört i kapitel 4).
5.3Riksdagen har inte informerats om utfallet av utbyggnaderna
Granskningen visar att regeringen inte har rapporterat resultat av utbyggnadsuppdrag till riksdagen. Vår genomgång av budgetpropositioner
Regeringen har i budgetpropositionen för 2020 skrivit att antalet nybörjare på de utbildningar som regeringen byggt ut har ökat, vilket enligt regeringen
i förlängningen motverkar arbetskraftsbristen inom skola och vård. Det går att fråga sig om denna beskrivning ger en riktig bild, med tanke på att ökningen i många fall har varit mycket liten i förhållande till målen samtidigt som genomströmningen är låg på flera av de utbyggda utbildningarna. Granskningen visar också att det inte har skett någon som helst rapportering av utvecklingen av samhällsbyggnadsutbildningar som omfattats av utbyggnadsuppdrag sedan 2018.
155Mer om lärosätenas inlämnade underlag har vi beskrivit i avsnitt 4.2.1.
156T. ex. prop. 2016/17:1, UO 16, s.166; prop. 2017/18:1, UO 16, s.164; prop. 2018/19:1, UO 16, s. 132.
157Se t.ex. prop. 2005/06:1, UO 16, s. 140; prop. 2009/10:1, UO 16, s. 116.
50 R I K S R E V I S I O N E N
68
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
6 Slutsatser och rekommendationer
I detta avslutande kapitel analyserar vi de iakttagelser som redovisades i de föregående kapitlen. Kapitlet inleds med en sammanfattande analys följd av slutsatser som är kopplade till våra revisionsfrågor. Analysen mynnar ut i ett antal rekommendationer till regeringen.
Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens styrning av utbyggnadsuppdrag inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom bristyrken. Granskningen visar att de uppsatta utbyggnadsmålen inte har nåtts ens till hälften. Uppdragen är mestadels tydliga, och motiverade ur ett arbetskraftsbristperspektiv, men regeringen har i utformningen inte tagit tillräcklig hänsyn till lärosätenas förutsättningar att genomföra dessa. Regeringen har inte heller gjort någon samlad uppföljning eller analys av dessa satsningar, och inte informerat riksdagen om utfallet med utbyggnadsuppdragen.
6.1 Övergripande analys
Universitet och högskolor beslutar själva vilka utbildningar som ska ges och i vilken omfattning, men de ska ta hänsyn till studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. De riktade utbyggnadsuppdrag som regeringen gett lärosätena innebär att regeringen frångått den allmänna principen om autonom dimensionering som har förelegat sedan universitets- och högskolereformen 1993. Riksrevisionen bedömer att det är positivt att regeringen har vidtagit åtgärder för att motverka bristen på arbetsmarknaden. Granskningen visar dock att dessa åtgärder i form av riktade utbyggnadsuppdrag inte avsevärt förbättrat bristsituationen på arbetsmarknaden. Det är därför befogat att överväga om riktade utbyggnadsuppdrag överhuvudtaget är ändamålsenliga åtgärder att vidta, och därmed om avsteget från de ordinarie principerna är motiverat.
Bristen inom många av de yrken som utbyggnadsuppdragen handlat om är inte ny, och problem med att exempelvis utbilda tillräckligt antal lärare inom vissa inriktningar har funnits länge. Samtidigt har olika aktörer antytt att problemet inte främst ligger i lärosätenas kapacitet eller förmåga att dimensionera sitt utbildningsutbud, utan på externa faktorer.158 Även denna granskning visar att utbyggnadsuppdragen i de flesta fall avsett utbildningar där det grundläggande problemet inte är ett otillräckligt utbildningsutbud från lärosätenas sida. Problemen är snarare ett otillräckligt intresse från presumtiva studenter,
ett begränsat utbud av
158Prop. 2009/10:89, bet 2009/10:UbU16, rskr. 2009/10:248, s. 52; prop. 2009/10:149, bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:37, s. 101; Riksrevisionen, Statens dimensionering av lärarutbildningar - utbildas rätt antal lärare?, 2014; UKÄ, Framtidens behov av högskoleutbildade. Genomgång av 15 bristyrken inom offentlig sektor fram till 2035, 2019.
| R I K S R E V I S I O N E N | 51 |
69
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
faktorer är avgörande för lärosätenas möjligheter att lyckas med uppdragen samtidigt som lärosätena har begränsade möjligheter att påverka dessa, särskilt med de korta tidsramar lärosätena fått. Det gör att vissa uppdrag enligt vår bedömning är orealistiska.
Riksrevisionens bedömning är att utbyggnadsuppdrag kan vara en relevant och effektiv åtgärd i de fall det finns många behöriga sökande som inte kommer in på önskade utbildningar samtidigt som det finns en potentiell ledig kapacitet vid lärosätena. Däremot bör regeringens satsningar, för de utbildningar där det inte finns tillräckligt med behöriga sökande, snarare riktas mot insatser för att höja genomströmningen och därmed examinationsgraden. Regeringen har själv lyft att genomströmningen på till exempel lärarutbildningar bör öka.159
6.2 Låg måluppfyllelse på de flesta utbyggnadsuppdrag
Granskningen visar att på 13 av 15 utbyggnadsuppdrag har målen inte nåtts, och i många fall är målen inte ens nära att nås. Några av dessa utbildningar hade till och med färre nybörjare 2019 än innan uppdragen gavs. Granskningen visar också att på de flesta utbildningar har måluppfyllelsegraden blivit lägre med åren. Samtidigt visar granskningen att många lärosäten har använt de utökade medlen i sin verksamhet, framför allt till andra bristyrkesutbildningar.
Riksrevisionen bedömer att måluppfyllelsen till viss del påverkats av de korta tidsramarna som lärosätena getts, vilket ytterligare försvårats av ryckigheten i budgetbesluten. Det gäller tiden för såväl planering som genomförandet av uppdragen. Uppdragen har tilldelats och ibland också ändrats när lärosätena redan planerat personal och
6.3Styrningen har utvecklats men lärosätena efterfrågar mer dialog
Riksrevisionen bedömer att utbyggnadsuppdragen, med undantag för utbildningar mot samhällsbyggnad, idag till stora delar är tydliga. Granskningen visar att regeringen har vidtagit en del åtgärder för att förtydliga innehållet i uppdragen och i viss mån också för att underlätta utbyggnader. Till exempel bedömer Riksrevisionen att det är positivt att regeringen har öppnat upp för lärosätena att använda outnyttjade utbyggnadsmedel till andra bristyrkesutbildningar.
159Prop. 2019/20, UO 16, s. 170, bet. 2019/20:UbU1, rskr. 2019/20:120.
52 R I K S R E V I S I O N E N
70
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Däremot bedömer Riksrevisionen att utbyggnadsuppdrag med inriktning mot samhällsbyggnad är otydligt formulerade och avgränsade. Granskningen visar att det i praktiken har varit upp till lärosätena själva att definiera vad samhällsbyggnad är och vilka utbildningar som ska byggas ut. Riksrevisionen bedömer att det är svårt att säkerställa att de utbildningar lärosätena bygger ut alltid leder till yrken med vikt för samhällsbyggnad och där det finns behov av arbetskraft.
Lärosätena uppfattar att styrningen blivit tydligare med åren men de önskar mer ingående dialoger med Utbildningsdepartementet för att diskutera lärosätesspecifika förutsättningar och utmaningar för att genomföra uppdragen med hög kvalitet och god måluppfyllelse.
6.4 Otillräcklig analys av förutsättningarna
Granskningen visar att de flesta utbildningar som regeringen valt att bygga ut leder till yrken där det finns en konstaterad brist eller en växande efterfrågan. Däremot visar granskningen att flera av dessa utbildningar saknar förutsättningar som är nödvändiga för att en utbyggnad överhuvudtaget ska vara genomförbar. Det finns självfallet faktorer som regeringen inte heller kan påverka men det är viktigt att regeringen och Regeringskansliet i utformningen av uppdrag systematiskt analyserar och beaktar vad som krävs för att utbyggnaderna ska ge avsedda resultat.
Lärosäten har i flera fall tillfrågats om underlag med bedömningar av sin kapacitet för att bygga ut. Granskningen visar att regeringen oftast har tagit hänsyn till lärosätenas önskemål om platser, men vi har inte sett att regeringen vid platsfördelningen i tillräcklig omfattning har beaktat de svårigheter som lärosätena redovisat. Granskningen visar också att lärosätenas bedömningar av sin egen kapacitet och den faktiska måluppfyllelsen inte alltid går hand i hand, vilket i sig kan bero på den korta tid som lärosätena har att inkomma med underlag. Riksrevisionen bedömer att underlag från lärosätena är relevant information
i sammanhanget men med tanke på den varierande kvaliteten på underlagen i kombination med låg måluppfyllelse borde regeringen komplettera det med utförligare dialoger med lärosäten och/eller med en egen systematisk analys av förutsättningar innan beslut fattas om vilka lärosäten som ska bygga ut vad.
6.5Uppföljning görs lärosätesvis men det saknas en samlad analys
Riksrevisionen bedömer att regeringen till stora delar har goda möjligheter att följa upp hur utbyggnaderna fortlöper och vilka hinder som lärosätena möter. Granskningen visar också att återrapporteringskraven har blivit allt mer omfattande för att regeringen ska få mer information om utbyggnader vid varje enskilt lärosäte. Men trots att möjligheterna till uppföljning varit goda har Riksrevisionen inte tagit del av någon samlad uppföljning, måluppfyllelseanalys
| R I K S R E V I S I O N E N | 53 |
71
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
eller utvärdering av utbyggnadsuppdragen. Med tanke på att regeringen genom dessa uppdrag gjort avsteg från styrprinciperna avseende dimensioneringen av utbildningsutbudet, och att regeringens generella förvaltningspolitiska inriktning är att detaljstyrningen ska minskas, borde regeringen haft särskild anledning att utvärdera och ompröva sina insatser mer ingående.
Riksrevisionen menar att en sådan analys borde utgöra grunden till framtida satsningar. Regeringen har satsat stora belopp på att bygga ut vissa högskoleutbildningar och därför är det angeläget att analysera om denna omfattning av medel fortsättningsvis ska läggas på att ta in fler studenter eller om det finns andra åtgärder som bör prioriteras för att möta framtidens behov på arbetsmarknaden.
Granskningen visar att regeringen inte har redovisat utbyggnadens omfattning
i förhållande till uppsatta mål till riksdagen, vilket borde vara självklart med tanke på att arbetskraftsbristen bedömts som så allvarlig att regeringen valt att frångå de ordinarie principerna för dimensionering av lärosätenas utbildningsutbud.
6.6 Rekommendationer
Utifrån granskningens iakttagelser och resultat lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer avseende de pågående utbyggnaderna till regeringen:
•Gör en samlad måluppfyllelseanalys, och informera riksdagen om denna.
•Förtydliga utbyggnadsuppdragen riktade mot samhällsbyggnad.
Om regeringen i framtiden skulle överväga att ge nya liknande riktade utbyggnadsuppdrag ger Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen:
•Utforma utbyggnadsuppdragen med bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Det kan exempelvis ske via djupare dialoger med lärosäten, mer systematiska analyser av förutsättningar eller genom att ge bredare utbyggnadsuppdrag där lärosätena själva kan välja bristyrkesutbildningar utifrån lärosätets kapacitet och förutsättningar.
•Ge utbyggnadsuppdragen med tidsramar som ger lärosätena utrymme att planera och förbereda för genomförande av uppdrag med hög kvalitet.
•Överväg att i utbyggnadsuppdragen ange mål för antal examina för att uppmana lärosätena att i större utsträckning fokusera på genomströmning och examination.
54 R I K S R E V I S I O N E N
72
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Referenslista
Riksdagstryck
Prop. 1992/93:1, om universitet och högskolor – frihet för kvalitet, bet. 1992/93:UbU3. Prop. 1992/93:169, om högre utbildning för ökad kompetens, bet. 1992/93:UbU14. Prop. 2001/02:15, Den öppna högskolan, bet. 2001/02:UbU4.
Prop. 2008/09:50, Ett lyft för forskning och innovation, bet. 2008/09:UbU4.
Prop. 2009/10:149, En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor, bet. 2009/10:UbU23.
Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10: FiU38, rskr. 2009/10:35.
Prop. 2014/15:1, Budgetpropositionen för 2015, Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, bet. 2014/15:UbU1, rskr. 2014/15:90.
Prop. 2014/15:99, Vårändringsbudget för 2015, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255.
Prop. 2015/16:1, Budgetpropositionen för 2016, Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, bet. 2015/16:UbU1, rskr. 2015/16:113.
Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, bet. 2016/17:UbU1, rskr. 2016/17:105.
Prop. 2016/17:50, Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft, bet. 2016/17:UbU12, rskr. 2016/17:2018.
Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, bet. 2017/18:UbU1, rskr. 2017/18:125.
Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, bet. 2018/19:UbU1, rskr. 2018/19:33.
Prop. 2018/19:99, Vårändringsbudget för 2019, bet. 2018/19:FiU21.
Prop. 2019/20:1, Budgetpropositionen för 2020, Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, bet. 2019/20:UbU1, rskr. 2019/20:120.
Prop. 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021. Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.
Prop. 2020/21:60, Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige.
Regeringens skrivelse 2017/18:191, bet. 2017/18:UbU29, rskr. 2017/18:381.
| R I K S R E V I S I O N E N | 55 |
73
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Utredningar
SOU 1996:21, Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform.
SOU 2000:82, Högskolans styrning - en utvärdering.
SOU 2015:70, Högre utbildning under tjugo år.
SOU 2019:6, En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan.
Litteratur
Högskoleverket, Högskoleutbildningarna och arbetsmarknaden –
Ett planeringsunderlag inför läsåret 2013/14, rapport 2012:22, 2012.
Riksrevisionen, Statens dimensionering av lärarutbildningar – utbildas rätt antal lärare?, RiR 2014:18, 2014.
Riksrevisionen, Varför sparar lärosätena? – En granskning av myndighetskapital vid universitet och högskolor, RiR 2017:28, 2017.
SCB, Trender och prognoser 2014. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte på år 2035, 2014.
SCB, Arbetskraftsbarometern 2014. Utsikterna på arbetsmarknaden för 71 utbildningar, 2014.
SCB, Arbetskraftsbarometern 2015. Vilka utbildningar ger jobb?, 2015.
SCB, Trender och prognoser 2017. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte på år 2035, 2017.
SCB, Arbetskraftsbarometern 2017. Vilka utbildningar ger jobb?, 2017.
SCB, Arbetskraftsbarometern 2019. Vilka utbildningar ger jobb?, 2019.
Skolverket, Redovisning av uppdrag om prognos över behovet av olika lärarkategorier, dnr. 2014:725, 2015.
Skolverket, Lärarprognos 2019. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, dnr.
UKÄ, Hur många ”platser” finns det i högskolan?, statistisk analys
UKÄ, Högskoleutbildningarna och arbetsmarknaden – Ett planeringsunderlag inför läsåret 2015/16, rapport 2015:5, 2015.
UKÄ, Dimensionering av högre utbildning, rapport 2015:7, 2015.
UKÄ, Uppföljning av den verksamhetsförlagda utbildningen inom
56 R I K S R E V I S I O N E N
74
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
UKÄ, Fortsatt fler söker sig till lärarutbildningen – men långt från det prognostiserade behovet, rapport 2016:2, 2016.
UKÄ, Avhopp från lärarutbildningen, rapport 2016:6, 2016.
UKÄ, Lärarstudenternas gymnasiebetyg, avhopp och studieprestation, statistisk analys
UKÄ, Samverkan om dimensionering av utbildning. En kartläggning – rapportering av ett regeringsuppdrag, rapport 2018:4, 2018.
UKÄ, Finansieringen av svenska universitet och högskolor. De ekonomiska effekterna av statens styrning och resurstilldelning
UKÄ, Lärosätenas årsredovisningar: Färre helårsstudenter – trots pågående utbyggnad, statistisk analys
UKÄ, Framtidens behov av högskoleutbildade. Genomgång av 15 bristyrken inom offentlig sektor fram till 2035, rapport 2019:23, 2019.
UKÄ, Kvalitetsförstärkning – åtgärder och effekter på utbildningskvalitet. Redovisning av ett regeringsuppdrag, rapport 2019:4, 2019.
UKÄ, Etablering på arbetsmarknaden efter studier i högskolan, 2019.
UKÄ, Utvärdering av försöksverksamhet med övningsskolor inom lärarutbildning.
Slutrapport av ett regeringsuppdrag, 2020.
UKÄ, Nybörjare och examinerade på lärarutbildning: Ökat antal examinerade möter fortfarande inte behovet, statistisk analys
Elektroniska artiklar
Andersson, J., Lundbäck, A., ”Läkarutbildningen byggs ut – 440 nya platser fram till 2023”, Läkartidningen 38/2017, publicerad
Gustafsson, M., ”Tre insatser som löser lärarbristen”, Göteborgsposten, publicerad
Höij, M., ”Orimligt motstånd mot fler ingenjörsstudenter”, Svenska Dagbladet, publicerad
Lindstrand, U., ”Debattartikel: Feltänkt med fler platser på ingenjörsutbildningar”, Svenska Dagbladet, publicerad
| R I K S R E V I S I O N E N | 57 |
75
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Nylander, C., ”För att stärka skolan måste kvalitet gå före kvantitet”, Skolvärlden, publicerad
Naredi, S., Wijk, H., Jansson, I. och Sparud Lundin, C., ”Rungande nej till ännu fler studenter”, Dagens medicin, publicerad
Obminska, A., ”Stor enighet om att utbilda fler ingenjörer”, Ny Teknik, publicerad
Throsell, K., ”Så många ingenjörer tar ut examen”, Ingenjören, publicerad
Virgin, K., ”Fler platser på ingenjörsutbildningar”, Ingenjören, publicerad
Virgin, K., ”Nu ska utbyggnaden av ingenjörsutbildningar granskas”, Ingenjören, publicerad
Waltersson Grönvall, C., ”M. Vi tar lärarbristen på allvar”, Altinget, publicerad
Åsgård, D., ”Läkarutbildningen byggs ut”, Dagens medicin, publicerad
Övrigt
Enochsson P., Andersson T., Slutsatser och förslag på åtgärder för att säkerställa tillräcklig arbetskraftskapacitet inom byggsektorn, 19 december 2016 N2016/05027/PUB.
UKÄ, Bedömargruppens yttrande över utvärdering av utbildning på grundnivå inom förskollärarexamen,
UKÄ, Utvärdering av utbildning på grundnivå inom förskollärarexamen, beslut
UKÄ, Lärarförsörjning i lärarutbildning – problem, strategier och lösningar,
PM
58 R I K S R E V I S I O N E N
76
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Bilaga 1. Metodbeskrivning
Vi har använt oss av olika kompletterande metoder och källor för att besvara granskningens tre delfrågor. Sammantaget besvarar de den övergripande frågan om huruvida regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till lärosäten på ett effektivt sätt bidrar till bättre kompetensförsörjning inom bristyrken.
För att besvara den första frågan om huruvida målen och intentionerna med utbyggnadsuppdragen uppnåtts har vi sammanställt och analyserat uppgifter om programnybörjare, helårsstudenter, examinerade och avhopp på de utbildningar som omfattats av utbyggnadsuppdrag. Vi har också gått igenom lärosätenas årsredovisningar
Kvantitativ uppföljning
Uppgifter om antalet programnybörjare och helårsstudenter har hämtats med hjälp av Statistiska centralbyrån (SCB) från
vihämtat från Universitetskanslersämbetets statistikdatabas: i vissa fall har examensuppgifterna kompletterats med uppgifter från UKÄ:s statistiska analys från 2020, Nybörjare och examinerade på lärarutbildning (avser den kompletterande pedagogiska utbildningen, KPU). Uppgifter om antalet avhopp har beställts från SCB:s
Vi vill också uppmärksamma att antalet nybörjare inhämtat från SCB:s
| R I K S R E V I S I O N E N | 59 |
77
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
sammanslagning av vår- och hösttermin för respektive kalenderår, dels använder lärosätena olika definitioner av begreppet nybörjare.
Nybörjare på kompletterande pedagogisk utbildning, KPU, har i universitets- och högskoleregister identifierats som studenter som hade sin första registrering på lärarutbildning på ett program som omfattar 90 högskolepoäng och leder
till ämneslärarexamen.
Beräkning av måluppfyllelse
För att kunna uttala oss om i vilken omfattning lärosätena har uppnått målen med utbyggnaderna och upprätthållit målnivån har vi relaterat utvecklingen av antalet programnybörjare respektive helårsstudenter till målen med uppdragen.
Regeringen har i det gemensamma regleringsbrevet till universitet och högskolor angett under vilken tidsperiod utbyggnadsmålen ska uppnås (målåret) och vilket år utvecklingen ska jämföras mot (referensåret). Eftersom samtliga utbyggnadsuppdrag och återrapporteringskrav har angetts på kalenderårsbasis baseras också vår beräkning av måluppfyllelse på kalenderårsuppgifter med undantag för grundlärarutbildningen med inriktning
På lärosätesnivå kan referensåret spela en stor roll för bedömningen av om ett lärosäte har lyckats eller inte med uppdraget. I vissa fall har lärosäten redan tidigare börjat bygga ut de utpekade utbildningarna eller så har det varit andra händelser som påverkat nybörjartalen åren innan utbyggnadsuppdragen kom. Måluppfyllelsen ett visst kalenderår kan i några få fall påverkas av att vissa lärosäten har antagning till vissa utbildningar periodvis, exempelvis vartannat år. Det kan till exempel handla om sjuksköterskeutbildning som bedrivs på en ort utanför campusorterna. Även på olika inriktningar på specialistsjuksköterskeutbildningens kan antagning ske enbart vartannat år.160
Ett lärosäte bedöms ha nått målen om de lyckats bygga ut med åtminstone 90 procent av det angivna måltalet.
För de utbildningar som omfattats av utbyggnadsuppdrag både 2015 och 2017, förskollärarutbildningen, KPU och grundlärarutbildningen, har måluppfyllelsen 2017 räknats som summa av 2015 och 2017 års utbyggnader.
160Uppgift i
60 R I K S R E V I S I O N E N
78
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Måluppfyllelsen 2019 har vi räknat enligt följande:
•Avseende utbyggnaden av de förskollärar- och lärarutbildningar som presenterades 2017 samt utbyggnaden av de
•Avseende utbyggnaden av de
Intervjuer
Vi har genomfört sammanlagt 33 intervjuer under
två personer från Riksrevisionen.
Intervjuer med universitet och högskolor
Vi har intervjuat företrädare för följande lärosäten:
•Linköpings universitet
•Mälardalens högskola
•Uppsala universitet
•Blekinge tekniska högskola
•Mittuniversitetet
•Kungl. Musikhögskolan i Stockholm
•Sophiahemmet högskola
•Ersta Sköndal Bräcke högskola
•Röda Korsets högskola
I ett tidigt skede i granskningen intervjuade vi företrädare för Mälardalens högskola och Linköpings universitet. Detta skedde i syfte att skapa en förståelse för vad i utbyggnadsprocessen som fungerar och inte fungerar. Vi genomförde tre intervjuer på båda lärosätena: intervjuer genomfördes med en person på central nivå på lärosätet och ytterligare två med företrädare för de olika institutionerna som är ansvariga för de aktuella utbildningarna
Under hösten genomförde vi intervjuer med företrädare för ytterligare
fyra lärosäten (inklusive Kungl. Musikhögskolan i Stockholm som egentligen inte ingick i vårt urval men som intervjuades som ersättning för enkäten då vi av misstag inte hade inkluderat dem i enkätutskicket).
| R I K S R E V I S I O N E N | 61 |
79
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Urvalet av lärosäten baserades på önskan att fånga upp flera olika perspektiv. I urvalet togs hänsyn till följande parametrar: typ av lärosäte (ett äldre brett universitet, nytt universitet, högskola, fackhögskola), vilka utbyggnadsuppdrag de haft samt geografiskt läge.
Vi bad våra kontaktpersoner på respektive lärosäte att välja ut relevanta intervjupersoner utifrån våra instruktioner: vi önskade intervjua dels personer/funktioner som arbetar med utbildningsplanering på lärosätesövergripande nivå och som har kännedom om hur utbyggnaderna planerats/kommunicerats/följts upp från regeringens sida, dels personer som
i det operativa arbetet kommer i kontakt med de utmaningar som utbyggnaderna medför på de olika utbildningar som omfattats av utbyggnadsuppdragen.
Vi utgick från en intervjuguide som anpassades beroende på intervjupersonens funktion och vilken utbildning/utbyggnadsuppdrag hen var företrädare för. De semistrukturerade intervjuerna varade i normalfallet en dryg timme. Vi skrev minnesanteckningar vid intervjuerna som intervjupersonerna fått tillfälle att godkänna. I vissa fall ställde vi kompletterande följdfrågor via mejl.
Vi har också intervjuat företrädare för tre enskilda utbildningsanordnare, Sophiahemmet högskola, Ersta Sköndal Bräcke högskola och Röda Korsets högskola, för att hämta kunskap om hur styrningen av uppdragen har uppfattats vid
Intervjuer med andra aktörer
Vid två tillfällen har vi intervjuat företrädare för Regeringskansliet. Intervjuerna har också genomförts med företrädare för Universitetskanslersämbetet, Sveriges Kommuner och Regioner, Vårdförbundet, Lärarförbundet, Teknikföretagen, Sveriges Ingenjörer och Sveriges Förenade Studentkårer.
Enkätundersökning
Vi har under
i verksamheten och upplevda brister i styrningen är, och om det fanns några generaliserbara skillnader beroende på vilka uppdrag och vilka lärosäten det handlade om. Enkäten testades först på 2 lärosäten och genomfördes sedan via mejlutskick till våra kontaktpersoner på lärosätena. Enkäten innehöll totalt
11 öppna frågor. Följande frågor ingick i formuläret:
62 R I K S R E V I S I O N E N
80
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
1.Hur uppfattar ni regeringens styrning när det gäller utbyggnader av utbildningar inom vissa bristyrken vid universitet och högskolor?
−Har utbyggnadsuppdragen och ert lärosätes möjlighet att genomföra dessa diskuterats med Utbildningsdepartementet innan utbyggnadsuppdragen tilldelades? Om ja, utveckla gärna hur/när/i vilka sammanhang.
−Upplever ni att ert lärosäte kunnat påverka omfattningen och inriktningen på utbyggnaderna?
−Hur har utformningen av utbyggnadsuppdragen påverkat ert lärosätes möjlighet att genomföra utbyggnader?
Med utformningen menar vi till exempel de uppsatta målen om nybörjare och/eller helårsstudenter, tidsmässig framförhållning, varaktighet, krav på återrapportering m.m.
−Har utbyggnadsuppdragen och ert lärosätes möjlighet att genomföra dessa diskuterats med Utbildningsdepartementet under/efter genomförandet av utbyggnadsuppdragen? Om ja, utveckla gärna hur/när/i vilka sammanhang.
−Uppfattar ni att Utbildningsdepartementets styrning avseende utbyggnaderna har varit tydlig (till exempel med avseende på mål, innehåll och återrapporteringskrav)?
2.Vilka eventuella konsekvenser har utbyggnadsuppdragen medfört för ert lärosäte?
−Hur har den ordinarie verksamheten vid ert lärosäte påverkats av utbyggnadsuppdragen? Till exempel dimensioneringen av utbildningar/program/kurser, eventuella omfördelningar av medel m.m.
−Har de tilldelade medlen för utbyggnadsuppdragen använts fullt ut till de utpekade utbildningsprogrammen?
−Om inte,
•har medlen använts till utbyggnad av andra program eller kurser inom samma utbildningsområde (till exempel har utbyggnad av specialistsjuksköterskor ersatts med utbyggnad av sjuksköterskor)?
•har medlen använts till utbyggnad av program eller kurser
inom andra utbildningsområden än de som utbyggnaderna avsåg?
•har medlen använts till andra satsningar vid lärosätet? Ge gärna exempel på vad.
−Hur har utbyggnadsuppdragen påverkat de utbildningsprogram som varit föremål för utbyggnader, jämfört med hur det var innan? Till exempel i form av genomströmning, studenternas förkunskaper, storlek på studentgrupperna m.m.
−Har de tilldelade medlen varit tillräckliga för att genomföra de utpekade utbyggnaderna?
3.Här kan ni lämna övriga eventuella synpunkter på utbyggnadsuppdragen.
| R I K S R E V I S I O N E N | 63 |
81
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
64 R I K S R E V I S I O N E N
82
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Bilaga 2. Exempel på utbyggnadsuppdrag på lärosätesnivå
Tabell 2 Utbyggnadsuppdrag för Uppsala universitet,
| 2015 | 2017 | 2018 | |
| Nybörjare | Nybörjare | Helårsstudenter | |
| Sjuksköterskeutbildning | 32 | ||
| Specialistsjuksköterskeutbildning | 35 | ||
| Barnmorskeutbildning | 18 | ||
| Läkarutbildning | 4 | ||
| Förskollärarutbildning | 60 | 30 | 10 |
| Grundlärarutbildning 161 | 50 | 50 | |
| Ämneslärarutbildning | 20 | ||
| Kompletterande pedagogisk utbildning, KPU | 39 | 20 | |
| Civilingenjörsutbildning | 10 | ||
| Högskoleingenjörsutbildning | 7 | ||
| Civilingenjörsutbildning mot samhällsbyggnad | 7,5 | ||
| Högskoleingenjörsutbildning mot samhällsbyggnad | 4 | ||
| Samhällsvetarutbildning mot samhällsbyggnad | 15 | ||
Tabell 3 Utbyggnadsuppdrag för Örebro universitet,
| 2015 | 2017 | 2018 | ||||
| Nybörjare | Nybörjare Helårsstudenter | |||||
| Sjuksköterskeutbildning | 22 | |||||
| Specialistsjuksköterskeutbildning | 24 | |||||
| Barnmorskeutbildning | 23 | |||||
| Läkarutbildning | 3 | |||||
| Förskollärarutbildning | 30 | 5 | ||||
| Grundlärarutbildning 162 | 30 | 15 | ||||
| Kompletterande pedagogisk utbildning, KPU | 19 | |||||
| Speciallärarutbildning och specialpedagogutbildning | 24 | |||||
| Högskoleingenjörsutbildning | 4,5 | |||||
| Högskoleingenjörsutbildning mot samhällsbyggnad | 2 | |||||
| 161 | För 2015 gällde utbyggnaden enbart åk |
|||||
| 162 | Ibid. | |||||
| R I K S R E V I S I O N E N | 65 | |||||
83
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
66 R I K S R E V I S I O N E N
84
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Bilaga 3. Måluppfyllelse
Tabell 4 Måluppfyllelsen för utbildningar som omfattats av utbyggnadsuppdrag
| Utbyggnadsuppdrag | Mål | Målåret | Målupp- | Antal | Antal | Målupp- | |||
| (Vilket år | fyllelse | lärosäten | lärosäten | fyllelse | |||||
| ska målet | inom | som | som fick | år 2019 | |||||
| vara | avsedd tid | uppnått | uppdrag | ||||||
| uppfyllt) | mål inom | ||||||||
| avsedd tid | |||||||||
| VÄB 15 (målen avser programnybörjare) | |||||||||
| Barnmorskeutbildning | 250 | 2016 | 26 % | 3 | 14 | 27 % | |||
| Sjuksköterskeutbildning | 700 | 2017 | 81 % | 10 | 25 | 23 % | |||
| Specialistsjuksköterskeutbildning | 600 | 2016 | 6 % | 3 | 25 | ||||
| Förskollärarutbildning | 800 | 2016 | 19 % | 7 | 20 | ||||
| Grundlärarutbildning |
700 | 2016 | 34 % | 4 | 20 | ||||
| Kompletterande pedagogisk | 500 | 2016 | 72 % | 9 | 20 | 71 %* | |||
| utbildning, KPU | |||||||||
| Speciallärarutbildning och | 300 | 2016 | 14 % | 3 | 10 | 59 % | |||
| specialpedagogutbildning | |||||||||
| BP17 (målen avser programnybörjare) | |||||||||
| Förskollärarutbildning ** | 200 | 2017 | 14 % | 3 | 14 | ||||
| Grundlärarutbildning ** | 400 | 2017 | 63 % | 6 | 18 | 54 % | |||
| Ämneslärarutbildning | 210 | 2017 | 44 % | 2 | 10 | 39 % | |||
| Kompletterande pedagogisk | 160 | 2017 | 73 % | 5 | 10 | 77 % | |||
| utbildning, KPU ** | |||||||||
| BP18 (målen avser helårsstudenter) *** | |||||||||
| Arkitektutbildning | 50 | 2019 | 124 % | 2 | 4 | ||||
| Civilingenjörsutbildning | 250 | 2019 | 3 | 8 | |||||
| Högskoleingenjörsutbildning | 250 | 2019 | 6 | 18 | |||||
| Läkarutbildning | 98 | 2019 | 480 % | 7 | 7 | ||||
*Måluppfyllelsen 2019 avser enbart de lärosäten som omfattats av respektive uppdrag 2015 men inte 2017.
**Måluppfyllelsen utgår från de ackumulerade målen för 2015 och 2017 års utbyggnad.
***På grund av otillräckliga uppgifter har måluppfyllelsen inte kunnat mätas för civilingenjör mot samhällsbyggnad, högskoleingenjör mot samhällsbyggnad och samhällsvetare mot samhällsbyggnad.
163För närmare beskrivning av hur vi har beräknat måluppfyllelsen, se bilaga 1.
| R I K S R E V I S I O N E N | 67 |
85
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
68 R I K S R E V I S I O N E N
86
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Bilaga 4. Sammanställning av prognoser
Tabell 5 En sammanställning av prognoser från UKÄ och SCB. I tabellen redovisas yrken med störst beräknad brist.
| UKÄ:s planeringsunderlag | UKÄ:s brist- | SCB:s Trender och | SCB:s Arbetskrafts- | |||
| yrken inom | prognoser | barometer | ||||
| offentlig sektor | ||||||
| 2012 | 2015 | 2019 | 2014 | 2017 | 2015 | 2017 |
| Fritids- | Yrkeslärare | Ämneslärare | Yrkeslärare | Yrkeslärare | Grundskol- | Grundskol- |
| pedagoger | lärare: senare | lärare: senare | ||||
| år, ma/NO | år, ma/NO | |||||
| Biomedicinska | Fritids- | Grundlärare | Speciallärare | Ämneslärare | Sjuksköt- | Speciallärare |
| analytiker | pedagoger | och special- | erskor: aneste- | och special- | ||
| pedagoger | pedagoger | |||||
| operations- | ||||||
| sjukvård | ||||||
| Yrkeslärare | Ämneslärare | Yrkeslärare | Fritids- | Fritids- | Sjuksköt- | Fritids- |
| pedagoger | pedagoger | erskor: övrig | pedagoger | |||
| specialist- | ||||||
| utbildn | ||||||
| Speciallärare | Tandläkare | Röntgensjuk- | Tandsköt- | Biomedicinska | Förskollärare | Distriktssköt- |
| och special- | sköterskor | erskor | analytiker | erskor | ||
| pedagoger | ||||||
| Högskole- | Spec.sjuk- | Spec.sjuksköt- | Spec.sjuk- | Grundlärare | Fritids- | Grundskol- |
| ingenjörer | sköterskor | erskor | sköterskor | pedagoger | lärare: senare | |
| år, språk/SO | ||||||
| Samhälls- | Barnmorskor | Förskollärare | Barnmorskor | Kemister | Gymnasie- | Förskollärare |
| vetare | lärare: mate- | |||||
| matik/natur- | ||||||
| vetenskap | ||||||
| Receptarier | Biomedicinska | Speciallärare | Biomedicinska | Spec.sjuk- | Receptarier | Sjuksköt- |
| analytiker | och special- | analytiker | sköterskor | erskor: övrig | ||
| pedagoger | specialistut- | |||||
| bildning | ||||||
| Förskollärare | Grundlärare | Biomedicinska | Tandläkare | Sjukgymnaster | Sjuksköterske- | Sjuksköt- |
| analytiker | utb: grund- | erskor: | ||||
| utbildning | ||||||
| operations- | ||||||
| sjukvård | ||||||
| Grundskol- | Speciallärare | Fysio- | Receptarier | Civiling: bio, | Distriktssköt- | Sjuksköt- |
| lärare: senare | och special- | terapeuter | material och | erskor | erskor: grund- | |
| år, gymnasie- | pedagoger | geoteknik. | utbildning | |||
| lärare | ||||||
| Tandläkare | Förskollärare | Läkare | Sjukgymnaster | Grundskol- | Receptarier | |
| lärare: tidiga år | ||||||
Källa: Riksrevisionens sammanställning som bygger på Högskoleverket, Högskoleutbildningarna och arbetsmarknaden – Ett planeringsunderlag inför läsåret 2013/14, 2012; UKÄ, Högskoleutbildningarna och arbetsmarknaden – Ett planeringsunderlag inför läsåret 2015/16, 2015; UKÄ, Framtidens behov av högskoleutbildade. Genomgång av 15 bristyrken inom offentlig sektor fram till 2035, 2019; SCB, Trender och prognoser 2014. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte på år 2035, 2014; SCB, Trender och prognoser 2017. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte på år 2035, 2017; SCB, Arbetskraftsbarometern 2015; SCB, Arbetskraftsbarometern 2017.
| R I K S R E V I S I O N E N | 69 |
87
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
70 R I K S R E V I S I O N E N
88
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Bilaga 5. Statistik
Tabell 6 Söktryck (antal behöriga förstahandssökande i förhållande till antalet antagna) på ett urval yrkesexamensprogram ht 2011 – ht 2020. Sorterad efter det lägsta söktrycket.
Yrkesprogram som omfattats av utbyggnadsuppdrag
| HT 2011 | HT 2012 | HT 2013 | HT 2014 | HT 2015 | HT 2016 | HT 2017 | HT 2018 | HT 2019 | HT 2020 |
| Högskoleingenjörsexamen | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 0,9 | |
| Ämneslärarexamen | 1,1 | 1,0 | 1,1 | 1,1 | 1,1 | 1,3 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | |
| Speciallärarexamen | 1,1 | 1,5 | 1,2 | 1,3 | 1,1 | 1,2 | 1,3 | 1,2 | 1,3 | 1,3 | |
| Grundlärarexamen | 1,1 | 1,1 | 1,2 | 1,4 | 1,3 | 1,5 | 1,4 | 1,3 | 1,4 | 1,4 | |
| Förskollärarexamen | 1,5 | 1,7 | 2,1 | 2,1 | 1,9 | 2,0 | 1,7 | 1,4 | 1,4 | 1,3 | |
| Civilingenjörsexamen | 1,3 | 1,4 | 1,4 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,6 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | |
| Specialistsjuksköterskeexamen | 1,6 | 1,7 | 1,6 | 1,7 | 1,6 | 1,8 | 2,0 | 2,1 | 2,1 | 1,9 | |
| Sjuksköterskeexamen | 2,5 | 2,7 | 2,6 | 2,6 | 2,6 | 2,6 | 2,1 | 1,8 | 2,1 | 2,5 | |
| Specialpedagogexamen | 1,3 | 1,4 | 1,5 | 1,8 | 2,0 | 2,0 | 2,3 | 2,4 | 2,5 | 2,3 | |
| Barnmorskeexamen | 3,4 | 3,6 | 3,5 | 3,3 | 2,5 | 2,9 | 3,2 | 3,1 | 3,4 | 3,8 | |
| Arkitektexamen | 5,2 | 4,8 | 5,2 | 4,9 | 4,6 | 5,0 | 4,6 | 4,8 | 4,7 | 5,9 | |
| Läkarexamen | 5,8 | 5,7 | 5,8 | 6,6 | 6,2 | 6,6 | 5,9 | 5,2 | 5,3 | 6,7 | |
| Andra yrkesprogram där det beräknas brist på arbetskraft | |||||||||||
| Biomedicinsk analytikerexamen | 0,9 | 0,9 | 1,1 | 1,1 | 1,2 | 1,3 | 1,1 | 0,9 | 1,0 | 1,1 | |
| Receptarieexamen | 0,8 | 0,8 | 1,1 | 0,9 | 1,1 | 1,3 | 1,1 | 1,1 | 1,2 | 1,0 | |
| Arbetsterapeutexamen | 1,3 | 1,2 | 1,5 | 1,8 | 1,9 | 1,6 | 1,7 | 1,3 | 1,5 | 1,5 | |
| Yrkeslärarexamen | 1,0 | 1,2 | 1,1 | 1,2 | 1,2 | 1,4 | 1,6 | 1,5 | 1,6 | 1,5 | |
| Röntgensjuksköterskeexamen | 1,9 | 1,8 | 1,9 | 2,1 | 1,8 | 2,1 | 1,7 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | |
| Tandhygienistexamen | 3,1 | 3,3 | 3,4 | 3,4 | 3,5 | 3,5 | 2,9 | 3,0 | 2,9 | 2,7 | |
| Tandläkarexamen | 3,8 | 4,2 | 4,5 | 4,5 | 4,2 | 4,1 | 3,6 | 3,5 | 3,4 | 3,6 | |
| Fysioterapeutexamen | 5,2 | 5,3 | 5,6 | 5,6 | 5,8 | 5,8 | 5,3 | 4,6 | 4,3 | 5,0 | |
Källa: UKÄ:s statistikdatabas.
| R I K S R E V I S I O N E N | 71 |
89
Skr. 2020/21:213
Bilaga
R I K T A D E U T B Y G G N A D S U P P D R A G T I L L U N I V E R S I T E T O C H H Ö G S K O L O R
Tabell 7 Behöriga förstahandssökande till ett urval yrkesexamensprogram
Yrkesprogram som omfattats av utbyggnadsuppdrag
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 |
| Speciallärarexamen | 495 | 741 | 725 | 903 | 841 | 651 | 742 | 792 | 1 003 | 907 |
| Barnmorskeexamen | 866 | 1 067 | 995 | 966 | 947 | 993 | 1 128 | 1 316 | 1 483 | 1 600 |
| Specialpedagogexamen | 667 | 706 | 717 | 1 089 | 1 288 | 1 541 | 1 645 | 1 693 | 1 882 | 1 904 |
| Arkitektexamen | 1 904 | 2 034 | 1 943 | 1 927 | 1 710 | 1 753 | 1 694 | 1 782 | 1 708 | 2 244 |
| Högskoleingenjörsexamen | 4 750 | 5 157 | 5 524 | 5 539 | 5 380 | 5 314 | 5 105 | 4 864 | 4 815 | 5 017 |
| Förskollärarexamen | 3 809 | 6 695 | 8 637 | 9 451 | 9 181 | 8 992 | 8 093 | 7 332 | 6 573 | 6 496 |
| Grundlärarexamen | 2 578 | 4 446 | 4 900 | 5 970 | 6 658 | 7 083 | 7 107 | 6 928 | 7 163 | 7 594 |
| Ämneslärarexamen | 2 880 | 4 230 | 4 721 | 5 810 | 6 526 | 7 192 | 6 883 | 6 935 | 6 945 | 7 854 |
| Specialistsjuksköterskeexamen | 4 783 | 5 253 | 5 434 | 5 774 | 5 348 | 5 754 | 6 209 | 7 103 | 7 436 | 8 584 |
| Läkarexamen | 7 746 | 7 879 | 8 021 | 9 226 | 9 263 | 9 077 | 9 140 | 8 968 | 8 694 | 10 323 |
| Civilingenjörsexamen | 10 151 | 11 044 | 11 705 | 11 843 | 11 957 | 12 109 | 12 012 | 12 228 | 12 496 | 14 221 |
| Sjuksköterskeexamen | 13 658 | 14 273 | 14 366 | 15 251 | 16 361 | 16 435 | 14 420 | 12 747 | 12 668 | 15 374 |
| Andra yrkesprogram där det beräknas brist på arbetskraft | ||||||||||
| Receptarieexamen | 254 | 275 | 304 | 356 | 386 | 471 | 369 | 409 | 431 | 383 |
| Röntgensjuksköterskeexamen | 498 | 493 | 604 | 691 | 670 | 732 | 638 | 592 | 474 | 614 |
| Biomedicinsk analytikerexamen | 572 | 635 | 760 | 831 | 801 | 783 | 709 | 648 | 677 | 736 |
| Tandhygienistexamen | 831 | 933 | 1 027 | 1 006 | 829 | 784 | 679 | 683 | 500 | 751 |
| Arbetsterapeutexamen | 972 | 955 | 1 100 | 1 203 | 1 290 | 1 097 | 965 | 846 | 915 | 983 |
| Yrkeslärarexamen | 472 | 922 | 863 | 916 | 956 | 927 | 1 061 | 1 189 | 1 240 | 1 373 |
| Tandläkarexamen | 1 154 | 1 278 | 1 366 | 1 438 | 1 409 | 1 360 | 1 359 | 1 342 | 1 349 | 1 481 |
| Fysioterapeutexamen | 3 897 | 3 816 | 4 019 | 4 242 | 4 175 | 3 916 | 3 534 | 3 262 | 3 015 | 3 481 |
Källa: UKÄ:s statistikdatabas.
72 R I K S R E V I S I O N E N
90
Skr. 2020/21:213
Bilaga
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Tabell 8 . Andel nybörjare av antagna på ett urval yrkesexamensprogram
Yrkesprogram som omfattats av utbyggnadsuppdrag
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
| Specialistsjuksköterskeexamen | 75 | 73 | 74 | 71 | 67 | 71 | 74 | 68 | 67 | |
| Grundlärarexamen | 87 | 84 | 81 | 81 | 80 | 84 | 84 | 78 | 79 | |
| Förskollärarexamen | 88 | 85 | 85 | 88 | 84 | 86 | 86 | 83 | 80 | |
| Ämneslärarexamen | 91 | 83 | 84 | 83 | 83 | 82 | 83 | 78 | 80 | |
| Sjuksköterskeexamen | 87 | 86 | 86 | 84 | 82 | 85 | 85 | 84 | 82 | |
| Högskoleingenjörsexamen | 89 | 87 | 88 | 84 | 83 | 87 | 88 | 86 | 86 | |
| Yrkeslärarexamen | 91 | 80 | 78 | 80 | 84 | 88 | 90 | 85 | 86 | |
| Läkarexamen | 96 | 94 | 92 | 90 | 91 | 97 | 95 | 93 | 87 | |
| Specialpedagogexamen | 93 | 89 | 92 | 87 | 82 | 91 | 91 | 88 | 88 | |
| Barnmorskeexamen | 96 | 96 | 96 | 92 | 92 | 86 | 84 | 87 | 89 | |
| Speciallärarexamen | 81 | 103 | 89 | 84 | 83 | 93 | 104 | 82 | 89 | |
| Civilingenjörsexamen | 89 | 89 | 91 | 88 | 86 | 92 | 92 | 88 | 91 | |
| Arkitektexamen | 97 | 96 | 91 | 86 | 86 | 92 | 96 | 89 | 95 | |
| Andra yrkesprogram där det beräknas brist på arbetskraft | ||||||||||
| Receptarieexamen | 85 | 87 | 89 | 84 | 86 | 91 | 89 | 81 | 77 | |
| Röntgensjuksköterskeexamen | 91 | 86 | 89 | 86 | 82 | 86 | 90 | 81 | 83 | |
| Biomedicinsk analytikerexamen | 91 | 89 | 90 | 85 | 90 | 90 | 86 | 84 | 84 | |
| Arbetsterapeutexamen | 81 | 80 | 75 | 80 | 82 | 86 | 89 | 85 | 84 | |
| Fysioterapeutexamen | 81 | 82 | 81 | 82 | 85 | 88 | 95 | 93 | 93 | |
| Tandläkarexamen | 98 | 98 | 99 | 95 | 96 | 95 | 102 | 97 | 93 | |
| Tandhygienistexamen | 89 | 91 | 81 | 89 | 92 | 93 | 94 | 93 | 95 | |
Källa: UKÄ:s statistikdatabas.
| R I K S R E V I S I O N E N | 73 |
91
Skr. 2020/21:213
Bilaga
riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor
För att motverka den stora bristen på vissa högutbildade yrkesgrupper har regeringen gett universitet och högskolor uppdrag att bygga ut vissa utpekade utbildningar. Det är ett avsteg från den ordinarie styrningen av lärosätena, där dimensioneringen av utbildningarna bestäms av studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.
Riksrevisionens granskning visar att regeringens styrning av utbyggnadsuppdrag inte har bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom bristyrken. De uppsatta utbyggnadsmålen har inte ens uppnåtts till hälften. Uppdragen är mestadels tydliga, och välmotiverade ur ett arbetskraftsbristperspektiv, men regeringen har i utformningen inte tagit tillräcklig hänsyn till lärosätenas förutsättningar att genomföra uppdragen. Möjligheterna att utöka antalet studerande har till exempel begränsats av ett alltför lågt söktryck och svårigheter att ordna tillräckligt många platser i den verksamhetsförlagda utbildningen.
Granskningen visar också att regeringen inte har gjort någon samlad uppföljning eller analys av dessa satsningar, och inte informerat riksdagen om utfallet med utbyggnadsuppdragen.
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att i utformningen av eventuella framtida utbyggnadsuppdrag ta bättre hänsyn till förhållanden som kan påverka lärosätenas möjligheter att genomföra uppdragen. Det är också viktigt att lärosätena ges utrymme att förbereda för genomförande av uppdrag. Därutöver rekommenderas regeringen att göra en samlad uppföljning och analys av de befintliga uppdragen och rapportera dessa till riksdagen.
ISSN
ISBN
riksrevisionen
box 6181
s:t eriksgatan 117, 102 33 stockholm
92
Skr. 2020/21:213
Utbildningsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 juni 2021
Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bolund, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lind, Hallberg, Micko, Stenevi, Olsson Fridh
Föredragande: statsrådet Ernkrans
Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor
93