Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Kenneth G Forslund (S), Hans Wallmark (M), Olle Thorell (S), Hans Rothenberg (M), Markus Wiechel (SD), Jamal El-Haj (S), Kerstin Lundgren (C), Håkan Svenneling (V), Margareta Cederfelt (M), Björn Söder (SD), Lars Adaktusson (KD), Annika Strandhäll (S), Fredrik Malm (L), Camilla Hansén (MP), Magnus Ek (C), Diana Laitinen Carlsson (S) och Sara Gille (SD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2020/21:117 Riksrevisionens rapport om Sidas garantiverksamhet och två följdmotioner till skrivelsen. Statssekreterare Janine Alm Ericsson, Utrikesdepartementet redo-visade den 25 mars 2020 regeringens skrivelse för utskottet. Samma dag redogjorde Sidas generaldirektör Carin Jämtin för myndighetens synpunkter på granskningen och riksrevisor Helena Lindberg presenterade granskningen för utskottet.

Bakgrund

Riksrevisionen överlämnade enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. den 2 november 2020 granskningsrapporten Sidas garantiverksamhet – statens arbete med garantier inom svenskt bistånd (RiR 2020:21) till riksdagen. Riksrevisionen har i rapporten granskat om regeringen och berörda myndigheter har säkerställt att Sidas garantiverksamhet bedrivs på ett effektivt sätt. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 17 november 2020. Med anledning av rapporten har regeringen överlämnat skrivelse 2020/21:117 Riksrevisionens rapport om Sidas garantiverksamhet. Regeringen har gett Sida och Riksgäldskontoret tillfälle att lämna synpunkter på Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Sidas garantiverksamhet – statens arbete med garantier inom svenskt bistånd (RiR 2020:21).

Utskottets överväganden

.Sidas garantiverksamhet

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionerna och lägger skrivelsen till handlingarna.

Jämför reservation 1 (M) och 2 (SD).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat om regeringen och berörda myndigheter har säkerställt att Sidas garantiverksamhet bedrivs på ett effektivt sätt. Motivet för Riksrevisionens granskning är att garantier har fått en ökad betydelse inom svenskt utvecklingssamarbete. Garantiramen har successivt höjts och uppgår för 2021 till 17 miljarder kronor. Riksrevisionen noterar vidare att garantier inom biståndet är ett relativt nytt instrument och kunskapen om garantiernas långsiktiga effekter ännu är begränsad.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen, Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har säkerställt att garantiverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt. Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning har varit tydlig och lämnar därför inga rekommendationer till regeringen.

Riksrevisionen bedömer att Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantier. Sida bör dock säkerställa att det går att följa alla överväganden som legat till grund för garantiernas utformning och planera uppföljningen av garantier så att samtliga garantiers resultat kan följas upp. Sida och Riksgäldskontoret bör också säkerställa att beräkningar av statens förväntade förlust är väl motiverade och att det går att följa de överväganden som har gjorts.

Skrivelsen

Regeringen bedömer att garantiinstrumentet inom utvecklingssamarbetet på ett kostnadseffektivt och innovativt sätt bidrar till att nå det biståndspolitiska målet. Garantier utgör ett viktigt komplement till övrigt utvecklingssamarbete och genererar resurser framför allt från den privata sektorn genom att riskerna delas med andra finansiärer. Garantier har också potential att mildra de ekonomiska effekterna av covid-19 och främja en hållbar återhämtning. Mot denna bakgrund har regeringen i flera av de senaste årens budgetpropositioner föreslagit en ökad garantiram, vilket riksdagen har bifallit. För 2021 har riksdagen bemyndigat regeringen att ställa ut statliga garantier för biståndsverksamhet som, inklusive tidigare utfärdade garantier, uppgår till högst 17 miljarder kronor.

Regeringen beslutade i december 2018 om en ny förordning för garantier i utvecklingssamarbetet (2018:2098). Förordningen kompletterar förordningen om utlåning och garantier och tydliggör specifika villkor och förutsättningar för garantiverksamheten inom utvecklingssamarbetet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats att det i huvudsak har säkerställts att garantiverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och delar Riksrevisionens bedömning att Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantier.

Regeringen bedömer vidare att de rekommendationer som Riksrevisionen riktar till berörda myndigheter är relevanta. Det är angeläget att Sidas och Riksgäldskontorets överväganden är väldokumenterade och att det finns adekvat internt stöd. Sida inledde, redan innan Riksrevisionen genomförde sin granskning, ett arbete med verksamhetsutveckling för att åtgärda bl.a. de utmaningar och brister som Riksrevisionen har iakttagit. Sida genomför kontinuerlig metodutveckling och ser löpande över kapaciteten hos expertfunktioner för att kunna ge stöd i beredningen av garantier. Sida avser att ytterligare förtydliga interna anvisningar för hur bedömningar ska göras och dokumenteras inom de områden som lyfts i Riksrevisionens rekommendationer.

När det gäller uppföljning av effekter, instämmer regeringen i vikten av att planera uppföljningen av garantier, så att resultat i form av såväl prestationer som effekter på kort och medellång sikt kan följas upp. Uppföljning av utvecklingseffekter är angeläget också för lärande och utveckling av framtida garantier.

Sida noterar att det finns vissa svagheter i ramverk och rutiner för uppföljning av resultat. Detta gäller särskilt i flera av de tidigare garantiinsatserna. Sida har inlett ett arbete för att förbättra uppföljningen av prestationer och effekter och kommer under 2021 att ytterligare förtydliga att principer och rutiner för resultatuppföljning ska tillämpas på ett så likartat sätt som möjligt, oavsett vilken stödform som används. Sida kommer också utveckla internt stöd och erfarenhetsutbyte.

Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens bedömning att Sida bör planera för kompletterande uppföljningsåtgärder om det inte är möjligt att avtala med garantitagaren om uppföljning av effekter på kort och medellång sikt.

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har arbetat ändamålsenligt för att beräkna statens förväntade förlust för garantierna. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att myndigheterna säkerställer att beräkningarna är väl motiverade. Det bör dokumenteras vilka överväganden som har gjorts, även i de fall det råder brist på tillförlitliga data. Riksgäldskontoret skattar parametern förväntad förlust vid fallissemang genom att väga samman uppgifter från olika källor, inklusive från garantitagaren, och genom att dokumentera överväganden om de källor som använts. Att skatta parametern förväntad förlust vid fallissemang är särskilt svårt i de länder som Sida verkar i, då det statistiska underlaget ofta är bristfälligt. Riksgäldskontoret noterar att det finns skäl att i många fall inte använda sig av data från motparten, då dessa data inte alltid är tillräckligt omfattande eller tillförlitliga. Riksgäldskontoret utför löpande metodutveckling i syfte att bl.a. skatta förväntad förlust vid fallissemang.

Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens bedömning om att samarbetet mellan Riksgäldskontoret och Sida fungerar väl och det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan de två myndigheterna.

Regeringen kommer att fortsätta följa Sidas arbete med att utveckla garantiverksamheten. I regleringsbrevet till Sida för 2021 har regeringen gett myndigheten i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som myndigheten har vidtagit för att stärka garantiverksamheten, bl.a. mot bakgrund av rekommendationerna i Riksrevisionens rapport.

Motionerna

Moderaterna anför i kommittémotion 2020/21:3897 av Hans Wallmark m.fl. att finansieringen för garantiinstrumentet bör förändras så att subventioner av den administrativa avgiften inom garantiinstrumentet finansieras från biståndsanslaget.

Sverigedemokraterna anför i kommittémotion 2020/21:3902 av Mats Nordberg m.fl. att mer objektiva grunder bör användas för beslut om subventioner till kreditavgifterna (yrkande 1). Motionärerna påtalar också behovet av bättre analyser av framtida möjliga förluster, bättre och tydligare avvägning mellan bilaterala och multilaterala projekt, tydligare koppling mellan kreditgivning och mottagande stats åtaganden när det gäller religiösa och andra förtryckta minoriteter och behovet av bättre analyser av framtida möjliga förluster (yrkandena 2–5). Vidare efterfrågas i yrkande 6 tydligare uttryckta ambitioner för projekt i flyktingläger. Motionärerna anser också att eftersom kreditstöd ges till företag och företagare i Somalia, så bör regeringen se till att bidrag även ges till företag och företagare i Somaliland, för att inte missgynna den del av Somalia som fungerar relativt väl (yrkande 7).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill understryka vikten av att biståndsmedel används effektivt och att de insatser som görs bidrar till att uppfylla de mål för utgiftsområde 7 som riksdagen har fastställt: att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Kravet på effektivitet i hanteringen av biståndsmedel gäller inte bara de som genomför insatserna eller mottagande länder och organisationer, utan även det sätt på vilket resurserna styrs, fördelas, hanteras och följs upp av regering och myndigheter i Sverige. Utskottet välkomnar därför Riksrevisionens granskning av Sidas garantiverksamhet.

Utskottet anser att det finns ett stort behov av ökade resurser för hållbar utveckling i låg- och medelinkomstländer och välkomnar därför att regeringen gett Sida i uppdrag att komplettera andra finansiella resurser som bidrar till fattigdomsbekämpning och en långsiktig utveckling som är socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar. Utskottet ser att garantier också kan ha potential att mildra de ekonomiska effekterna av covid-19 och främja en hållbar återhämtning, men mer forskning behövs för att detta ska kunna konstateras.

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att garantiinstrumentet inom utvecklingssamarbetet på ett kostnadseffektivt och innovativt sätt bidrar till att nå det biståndspolitiska målet. Garantier utgör ett viktigt komplement till övrigt utvecklingssamarbete och genererar resurser framför allt från den privata sektorn genom att riskerna delas med andra finansiärer. Mot denna bakgrund har riksdagen med anledning av de senaste årens budgetpropositioner beviljat en ökad garantiram. För 2021 har riksdagen bemyndigat regeringen att ställa ut statliga garantier för biståndsverksamhet som, inklusive tidigare utfärdade garantier, uppgår till högst 17 miljarder kronor (prop. 2020/21:1, bet. 2020/21:UU2).

Utskottet noterar att Riksrevisionens slutsats av granskningen är att det i huvudsak har säkerställts att garantiverksamheten bedrivs på ett effektivt sätt, och att Riksrevisionens bedömning är att Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har arbetat ändamålsenligt med garantier. Utskottet bedömer att de rekommendationer som Riksrevisionen riktar till berörda myndigheter är relevanta. Det är angeläget att Sidas och Riksgäldskontorets överväganden är väldokumenterade och att det finns adekvat internt stöd.

Utskottet noterar att Sida har inlett ett arbete med verksamhetsutveckling för att åtgärda bl.a. de utmaningar och brister som Riksrevisionen har iakttagit. Sida avser att ytterligare förtydliga interna anvisningar för hur bedömningar ska göras och dokumenteras inom de områden som lyfts i Riksrevisionens rekommendationer. Utskottet utgår från att de aspekter av hanteringen av garantiinstrumentet som berörs i motionerna beaktas i det arbetet, liksom att regeringen vid behov vidtar åtgärder för att förbättra och effektivisera verksamheten. Motionerna 2020/21:3897 och 2020/21:3902 yrkandena 1–3 och 5 avstyrks i den mån de inte tillgodosetts med vad utskottet anfört.

Utskottet har i samband med beredningen av budgeten för 2021, utgiftsområde 7, utförligt behandlat frågor om landfokusering, vikten av demokrati och mänskliga rättigheter m.m. i utvecklingssamarbetet (bet. 2020/21:UU2). Utskottet står fast vid dessa ställningstaganden, som även omfattar Sidas garantiverksamhet, och avstyrker motion 2020/21:3902 yrkandena 4, 6 och 7 i den mån den inte tillgodosetts.

Slutligen föreslår utskottet att skrivelsen läggs till handlingarna.

Reservationer

1.	Sidas garantiverksamhet, punkt 1 (M)

av Hans Wallmark (M), Hans Rothenberg (M) och Margareta Cederfelt (M).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2020/21:3897 av Hans Wallmark m.fl. (M) och

avslår motion

2020/21:3902 av Mats Nordberg m.fl. (SD) yrkandena 1–7.

Ställningstagande

För att nå ett biståndsoberoende och gå från bistånd till handel krävs ett reformerat bistånd och en förmåga till nyfikenhet, nytänkande och innovation. Sidas garantiverksamhet kan här utgöra ett viktigt instrument inom Sveriges internationella bistånd. Det handlar om en kostnadseffektiv kompletterande verksamhet inom biståndet som kan mobilisera kapital från den privata sektorn som annars inte hade kunnat aktiveras.

Genom garantierna kan varje krona som investeras mångdubblas, och enligt Sida mobiliserar en betald biståndskrona i subventioner 70 kronor i externt kapital. Garantierna fungerar därför som en viktig hävstång för kapitalflöden till utvecklingsprojekt. Då garantiverksamheten är ett relativt nytt instrument välkomnar vi att Riksrevisionen i sin granskning kommer med viktiga rekommendationer till Sida och Riksgäldskontoret om hur arbetet kan utvecklas. Som med allt internationellt bistånd är det av stor vikt att följa upp och mäta långsiktiga och kortsiktiga resultat av garantierna. Uppföljning är centralt liksom att uppsatta mål nås.

Dock skriver Riksrevisionen att det finns flera faktorer som försvårar användningen av garantier, bl.a. upplever medarbetarna att incitamenten är starkare att använda andra instrument än garantier i strategigenomförandet eftersom det genererar större utbetalningar. Detta får beskrivas som anmärkningsvärt om än inte förvånande med rådande fokusering på utbetalningsmål snarare än resultatmål. Vidare beskriver Riksrevisionen ytterligare en försvårande faktor i att handläggningen av garantiverktyget är resurskrävande. Resultatet är således att garantiinstrumentet kräver mycket handläggning samtidigt som det genererar få kronor i utbetalda biståndsmedel.

Moderaterna har flera gånger påtalat problematiken med dagens styrningsmodell och budgeteringsprincip med ett mål om att spendera en viss andel av BNI på bistånd. Att det faktum att ett instrument är kostnadseffektivt och inte genererar stora utbetalningar av biståndsmedel ses som en utmaning är ytterligare ett exempel på vilka negativa effekter utbetalningsmålet för biståndet leder till. Utbetalningsmålet leder i detta fall till att Sida prioriterar utbetalning av biståndsmedel framför mobilisering av kapital. Vi ser detta som mycket problematiskt. Därtill är det märkligt, för att inte säga uppseendeväckande, att regeringen i sin bedömning eller sina åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport inte kommenterar detta alls. Bistånd kan inte handla om att spendera en viss summa pengar utan måste handla om utveckling och resultat.

För att komma bort från dagens utbetalningsmål och ställa om biståndet till att ha fokus på resultat i stället för spenderade kronor behöver styrningen och budgeteringen för biståndet ändras. Moderaterna har länge förespråkat att biståndet ska förses med en fyraårig budgetram i stället för dagens ryckiga modell med ett utbetalningsmål om 1 procent av BNI. Riksrevisionens granskningsrapport blir ytterligare ett exempel som beskriver utbetalningsmålets negativa effekter, både för Sveriges internationella bistånd och för svenska skattebetalare.

Riksrevisionen konstaterar vidare i sin granskningsrapport att Sida har påpekat risker för sneda incitament i valet av garantitagare när subventioner belastar förvaltningsanslaget. Jämfört med biståndsanslaget är Sidas förvaltningsanslag mindre flexibelt, vilket kan medföra att Sida undviker att belasta detta anslag. Det är två olika avgifter kopplade till garantiinstrumentet: garantiavgift och administrativ avgift. Subventioner av garantiavgifter belastar biståndsanslaget men subventioner av administrativa avgifter belastar sedan 2019 förvaltningsanslaget. I granskningsrapporten konstateras att användning av förvaltningsanslaget för att subventionera administrativa avgifter riskerar att skapa incitament för att samarbeta med garantitagare utifrån deras betalningsförmåga, istället för deras förmåga att nå ut till rätt målgrupper. Mot denna bakgrund bör finansieringen för garantiinstrumentet förändras så att subventioner av den administrativa avgiften inom garantiinstrumentet finansieras från biståndsanslaget.

2.	Sidas garantiverksamhet, punkt 1 (SD)

av Markus Wiechel (SD), Björn Söder (SD) och Sara Gille (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2020/21:3902 av Mats Nordberg m.fl. (SD) yrkandena 1–7 och

avslår motion

2020/21:3897 av Hans Wallmark m.fl. (M).

Ställningstagande

Riksrevisionens övergripande slutsats i granskningen är att regeringen, Sida och Riksgäldskontoret i huvudsak har säkerställt att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt, och man har inte lämnat några konkreta rekommendationer till regeringen.

Av Sveriges bistånd går en i jämförelse med andra givarländer mycket liten del till företag och företagare i mottagarländerna. Därför anser vi att systemet med kreditgarantier är positivt; det kompenserar i någon mån för skevheten i att biståndet till så stor del går till offentliga verksamheter och till civilsamhällesorganisationer.

Riksrevisionen efterfrågar att objektiva grunder används och redovisas för beslut om subventioner till kreditavgifterna. Risken finns annars att subventioner snedvrider kreditmarknaden. Risken ökar genom det faktum att biståndspolitiken styrs av ett övergripande utgiftsmål, något som kan leda till att avgifter subventioneras i onödan. Detta kan i sin tur vara skadligt, eftersom det är rimligt att låntagare själva bär en del av risken.

Riksrevisionen noterar vidare att det behövs bättre analyser av framtida möjliga förluster. Vi instämmer och vill understryka att det faktum att förlusterna hittills varit oväntat små inte innebär att de kommer att förbli små i framtiden. Om inte tydliga och noggranna kontroller åtföljer kreditgivningen, kan över tid exempelvis organiserad brottslighet lockas att försöka komma i besittning av de tillgängliggjorda medlen. Riksrevisionen påpekar att internt stöd och dokumentation för dessa analyser behöver stärkas, och vi instämmer i detta.

Under presentationen för utrikesutskottet den 25 mars framkom att andelen multilaterala projekt, ofta större infrastrukturutbyggnader av exempelvis förnybar energi och infrastruktur, har ökat. Vi motsätter oss inte detta. Bristen på elektricitet och annan infrastruktur som vägar, järnvägar, vatten och kommunikationer håller ofta tillbaka investeringarna i mindre utvecklade länder. Vi vill dock se en tydligare strategi från regeringens sida för hur stor andel av kreditgarantierna som ska gå till små och medelstora företag i bilaterala projekt å ena sidan, och hur stor andel som ska gå till ofta multilaterala projekt för energi och annan infrastruktur å den andra, inte minst för att de senare kan förväntas gå till större företag snarare än till små och medelstora.

Vi har vid upprepade tillfällen påpekat att regeringen behöver vara tydligare i sitt stöd till religiösa eller på andra grunder förtryckta minoriteter. Den globalt sett mest förföljda gruppen är den kristna, och som ett land byggt på kristna traditioner har Sverige all anledning att agera kraftfullt i dessa frågor. Vi anser att Sverige bör ställa tydliga villkorade krav på förbättringar i dessa avseenden gentemot de stater som tar emot svenskt bistånd, inklusive i form av Sidas garantiverksamhet.

När flyktingläger anläggs, är det vanligt att man förväntar sig att de ska behövas under en kort tid för att lösa akuta situationer, men verkligheten är tyvärr en annan. Flyktingläger tenderar att bli kvar under tiotals år och förvandlas till ett slags permanenta bosättningsorter. För att ge människor där ett någorlunda säkert och drägligt liv är det positivt om ett näringsliv kan utvecklas, så att arbetstillfällen kan skapas. Under presentationen i utrikesutskottet den 25 mars informerades om att kreditgarantier ges till just sådana projekt i flyktingläger. Vi skulle vilja att företagsprojekt i flyktingläger speciellt betonas när det gäller krediter till små företag, eftersom de kan bidra till en tryggare utveckling av lägren och förhoppningsvis minska uppkomsten av flyktingströmmar från dessa.

Ett annat exempel som presenterades för utrikesutskottet var kreditgarantier till företag och företagare i Somalia. Det poängterades att dessa inte lett till oväntade kreditförluster, trots den besvärliga situationen i landet. Vi vill poängtera att regeringen bör se till att kreditgarantier även kommer företag och företagare i Somaliland till godo, för att inte missgynna den del av nuvarande Somalia som faktiskt fungerar bäst.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 2020/21:117 Riksrevisionens rapport om Sidas garantiverksamhet.

Följdmotionerna

2020/21:3897 av Hans Wallmark m.fl. (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att finansieringen för garantiinstrumentet bör förändras så att subventioner av den administrativa avgiften inom garantiinstrumentet finansieras från biståndsanslaget, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2020/21:3902 av Mats Nordberg m.fl. (SD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att använda och redovisa mer objektiva grunder för beslut om subventioner av kreditavgifterna och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om behovet av bättre analyser av framtida möjliga förluster och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om bättre och tydligare avvägning mellan bilaterala och multilaterala projekt och tillkännager detta för regeringen.

4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om behovet av koppling mellan kreditgivning och den mottagande statens åtaganden i fråga om religiösa och andra förtryckta minoriteter och tillkännager detta för regeringen.

5.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om behovet av bättre analyser av framtida möjliga förluster och tillkännager detta för regeringen.

6.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om tydligare uttryckta ambitioner när det gäller projekt i flyktingläger och tillkännager detta för regeringen.

7.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att eftersom kreditstöd ges till företag och företagare i Somalia bör regeringen även se till att bidrag ges till företag och företagare i Somaliland, för att inte missgynna den del av Somalia som fungerar relativt väl, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.