|
Socialförsäkringsutskottets betänkande
2020/21:SfU8
|
Direktåtkomst för Migrationsverket
Sammanfattning
Med stöd av riksdagens initiativrätt i 9 kap. 16 § första stycket riksdagsordningen föreslår utskottet att riksdagen ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en analys av hur direktåtkomst för Migrationsverket förhåller sig till dataskyddsförordningen.
Utskottet anser att lagreglerad direktåtkomst hos Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten alltjämt kan vara ett verktyg som Migrationsverket skulle kunna använda för att effektivisera handläggning och kontroll av ärenden om uppehållstillstånd för arbete m.m. och för att motverka missbruk. Det behövs därför en fullständig analys av hur direktåtkomst för Migrationsverket hos myndigheterna förhåller sig till EU:s dataskyddsförordning.
Utskottet föreslår att riksdagen avslår två motionsyrkanden om bl.a. informationsutbyte från allmänna motionstiden 2019/20.
I betänkandet finns ett särskilt yttrande (S, MP).
Behandlade förslag
Utskottet lägger på eget initiativ fram ett förslag till tillkännagivande.
Två yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2019/20.
Innehållsförteckning
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Utskottets överväganden
Direktåtkomst för Migrationsverket
Särskilt yttrande
Direktåtkomst för Migrationsverket, punkt 1 (S, MP)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Motioner från allmänna motionstiden 2019/20
Bilaga 2
Utskottspromemorian Direktåtkomst för Migrationsverket hos andra myndigheter
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1.
|
Direktåtkomst för Migrationsverket
|
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om en analys av hur direktåtkomst för Migrationsverket förhåller sig till dataskyddsförordningen och tillkännager detta för regeringen.
Riksdagen avslår motionerna
2019/20:2988 av Hans Eklind m.fl. (KD) yrkande 30 och
2019/20:3120 av Paula Bieler m.fl. (SD) yrkande 16.
Stockholm den 5 november 2020
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Maria Malmer Stenergard
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Maria Malmer Stenergard (M), Rikard Larsson (S), Carina Ohlsson (S), Katarina Brännström (M), Teresa Carvalho (S), Solveig Zander (C), Elisabeth Björnsdotter Rahm (M), Julia Kronlid (SD), Emilia Töyrä (S), Hans Eklind (KD), Björn Petersson (S), Jonas Andersson i Skellefteå (SD), Mats Berglund (MP), Arin Karapet (M), Jennie Åfeldt (SD), Christina Höj Larsen (V) och Fredrik Malm (L).
Redogörelse för ärendet
Enligt 9 kap. 16 § första stycket riksdagsordningen får ett utskott väcka förslag hos riksdagen i ett ämne som hör till dess beredningsområde (utskottsinitiativ). Med stöd av denna initiativrätt lägger socialförsäkringsutskottet fram ett förslag till ett tillkännagivande om en analys av hur direktåtkomst för Migrationsverket förhåller sig till dataskyddsförordningen.
Utskottet behandlar även två motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2019/20 om motsvarande frågor. En redovisning av de behandlade yrkandena finns i bilaga 1. Promemorian Direktåtkomst för Migrationsverket hos andra myndigheter finns som bilaga 2.
Socialförsäkringsutskottets ledamöter från Moderaterna och Kristdemokraterna lade fram ett förslag till utskottsinitiativ i februari 2020. Förslaget innebar att riksdagen skulle lagstifta om en möjlighet till direktåtkomst för Migrationsverket till vissa uppgifter hos andra myndigheter.
Vid utskottets sammanträde den 11 februari 2020 informerade representanter från Justitiedepartementet, Migrationsverket, Skatteverket och Datainspektionen utskottet om arbetet med informationsutbyte mellan Migrationsverket och andra myndigheter (prot. 2019/20:23). Justitiedepartementet uppgav vid sammanträdet att regeringen beredde frågan om vissa sekretessbrytande bestämmelser som Migrationsverket hemställt om i november 2019 för att möjliggöra ett elektroniskt informationsutbyte på ett annat sätt än genom direktåtkomst.
Socialförsäkringsutskottet beslutade den 20 februari 2020 att inleda beredningen av förslaget till utskottsinitiativ och ge utskottets kansli i uppdrag att ta fram ett utkast till utskottspromemoria med förslag till lagändringar (prot. 2019/20:25). Vid sammanträdet reserverade sig ledamöterna från Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet mot beslutet och ansåg att någon sådan beredning inte skulle påbörjas. Vice ordföranden informerade utskottet om att regeringen samma dag beslutar om förordningsändringar som möjliggör ett utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling. Skälet till att partierna reserverade sig var att det fanns en risk för att beredningen av ett förslag till lagändringar skulle försena eller försvåra myndigheternas möjlighet till informationsutbyte. Lagförslagen skulle basera sig på förslag från Utredningen om åtgärder för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden i betänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91) samt på förslag i bl.a. promemoriorna Genomförande av ICT-direktivet (Ds 2017:3) och Genomförande av säsongsanställningsdirektivet (Ds 2017:27).
Socialförsäkringsutskottets kansli tog därefter fram promemorian Direktåtkomst för Migrationsverket hos andra myndigheter. Promemorian remissbehandlades. Remissyttrandena finns tillgängliga i socialförsäkringsutskottets ärende, dnr 1796-2019/20.
Utskottet beslutade i september 2020 att avsluta beredningen av lagförslagen.
Utskottets överväganden
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om en analys av hur direktåtkomst för Migrationsverket förhåller sig till dataskyddsförordningen och tillkännager detta för regeringen.
Riksdagen avslår två motionsyrkanden om informationsutbyte.
Jämför det särskilda yttrandet (S, MP).
Gällande ordning
Allmänt
Offentlighetsprincipen inbegriper rätten att ta del av allmänna handlingar och genomsyrar all offentlig verksamhet. Till skydd för bl.a. enskildas personliga och ekonomiska förhållanden begränsas dock offentligheten genom bestämmelser om sekretess. I 37 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, finns bestämmelser om sekretess i Migrationsverkets verksamhet för kontroll av utlänningar. Regleringen innehåller ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för att uppgiften inte är offentlig. Bestämmelser om sekretess i Skatteverkets verksamhet finns främst i 27 kap. OSL. Regleringen innebär bl.a. att sekretessen för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts beskattningsdatabasen med några få undantag är absolut. När det gäller Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten finns sekretessbestämmelser främst i 28 kap. OSL. Regleringen innehåller ett s.k. rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för att uppgiften är offentlig. I ett flertal författningar finns stöd för digitalt informationsutbyte mellan myndigheter, bl.a. i syfte att förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera handläggningen. De rättsliga förutsättningarna för informationsutbytet skapas genom t.ex. sekretessbrytande regler, bestämmelser om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar och direktåtkomst till uppgifter i andra myndigheters register och databaser.
Dataskyddsförordningen
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad dataskyddsförordningen, saknar särskilda bestämmelser om begränsningar vad gäller sättet eller metoden för att lämna ut uppgifter. Det anges dock i artikel 5 att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade.
För att en personuppgiftsbehandling ska vara laglig anges i artikel 6 i dataskyddsförordningen de sex rättsliga grunderna:
– samtycke från den registrerade
– ett avtal med den registrerade
– en rättslig förpliktelse vars fullgörande gör det nödvändigt att behandla personuppgifter
– att det finns ett grundläggande intresse för den registrerade eller för annan fysisk person
– myndighetsutövning eller uppgift av allmänt intresse för den personuppgiftsansvarige eller
– en intresseavvägning av om den personuppgiftsansvariges intressen väger tyngre än den registrerades och om behandlingen är nödvändig för det aktuella ändamålet.
När det gäller grunden rättslig förpliktelse ska denna fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. Den rättsliga grunden ska innefatta syftet med behandlingen och kan innehålla särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i förordningen. Det kan gälla exempelvis vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling, inbegripet åtgärder för att tillförsäkra en laglig och rättvis behandling. Unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.
Enligt artiklarna 24.1 och 32 i dataskyddsförordningen ska den personuppgiftsansvarige med beaktande av behandlingens art, omfattning, sammanhang och ändamål samt riskerna, av varierande sannolikhetsgrad och allvar, för fysiska personers rättigheter och friheter vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa och kunna visa att behandlingen utförs i enlighet med förordningen. Åtgärderna ska ses över och uppdateras vid behov.
Rätten till skydd av personuppgifter är enligt skäl 4 i dataskyddsförordningen inte en absolut rättighet; den måste förstås utifrån sin uppgift i samhället och vägas mot andra grundläggande rättigheter i enlighet med proportionalitetsprincipen. Dataskyddsförordningen respekterar alla grundläggande rättigheter och iakttar de friheter och principer som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Om en typ av behandling, särskilt med användning av ny teknik och med beaktande av dess art, omfattning, sammanhang och ändamål, sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter ska enligt artikel 35 i dataskyddsförordningen den personuppgiftsansvarige före behandlingen utföra en bedömning av den planerade behandlingens konsekvenser för skyddet av personuppgifter. När det gäller en automatisk behandling som leder till beslut med rättsliga följder för fysiska personer ska en konsekvensbedömning särskilt krävas t.ex. när det gäller en systematisk och omfattande bedömning av fysiska personers personliga aspekter. Detta gäller även när behandlingen på liknande sätt i betydande grad påverkar fysiska personer.
Dataskyddsförordningens regler kompletteras av bestämmelser i den nationella rätten.
Behandling av personuppgifter hos Skatteverket
Behandling av uppgifter hos Skatteverket regleras i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, förkortad SdbL. Uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs hos Skatteverket bl.a. för fastställande av underlag för skatter och avgifter. Uppgifter får även behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. I beskattningsverksamheten finns en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för ovannämnda ändamål (beskattningsdatabasen). Lagen innehåller en uppräkning av vilka slags uppgifter som får behandlas i beskattningsdatabasen.
Sedan den 1 januari 2019 gäller att Migrationsverket får ha direktåtkomst till vissa uppgifter i Skatteverkets beskattningsdatabas om uppgifterna behövs i ett ärende om dagersättning åt asylsökande enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
Kronofogdemyndigheten, Tullverket, kommunernas socialnämnder, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen får också ha direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen.
Genom en ändring som trädde i kraft den 1 april 2020 i förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, förkortad SdbF, ska uppgifter på begäran av Migrationsverket lämnas ut från beskattningsdatabasen i den utsträckning som behövs för handläggning av ansökningar om eller kontroll av
– uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § första stycket 1, 10 eller 15 a § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, och arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket samma lag
– uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § andra stycket och 10 § UtlL
– uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning (EU-blåkort) enligt 6 a kap. UtlL
– tillstånd för företagsintern förflyttning (ICT-tillstånd) eller ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse enligt 6 b kap. UtlL
– tillstånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. UtlL.
Behandling av personuppgifter hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten
När det gäller Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten finns regler om behandling av personuppgifter i 114 kap. socialförsäkringsbalken.
Socialförsäkringsdatabasen utgörs av den samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamhet som gäller förmåner enligt socialförsäkringsbalken samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen handläggs av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får i sin verksamhet behandla vissa personuppgifter för vissa ändamål, nämligen om det är nödvändigt för att exempelvis handlägga ärenden och för att tillhandahålla information. Även personuppgifter som behandlas för att tillhandahålla information utanför den egna myndigheten på grund av en sådan bestämmelse om skyldighet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter som avses i 10 kap. 28 § OSL får behandlas.
Centrala studiestödsnämnden och arbetslöshetskassorna får under vissa villkor ha direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen. En socialnämnd får ha direktåtkomst först sedan Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten har försäkrat sig om att handläggare hos socialnämnden bara kan ta del av uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos nämnden.
I förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration ges föreskrifter om sådan behandling av personuppgifter som omfattas av 114 kap. socialförsäkringsbalken.
Av förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter framgår att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten utöver vad som annars följer av lag eller förordning är skyldiga att lämna uppgifter till andra myndigheter enligt denna förordning. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska sedan den 1 april 2020 på begäran lämna uppgifter om enskildas adress, deras arbetsgivares namn och adress samt enskildas ekonomiska förhållanden och den tidsperiod en utgiven ersättning avser till Migrationsverket, om uppgifterna behövs i ärenden där.
Motionerna
I kommittémotion 2019/20:3120 av Paula Bieler m.fl. (SD) yrkande 16 begärs ett tillkännagivande om ökad kontroll och mer samarbete mellan myndigheter. Motionärerna anger bl.a. att det krävs att ansvariga myndigheter kontinuerligt utför väl utformade kontroller av utbetald lön och inbetald skatt enligt anställningsavtal, tecknade försäkringar och liknande för att minimera risker för missbruk av systemet. Dessa bör så långt som möjligt ske automatiskt, exempelvis genom direkta slagningar i Skatteverkets system, något som redan sker när det gäller folkbokföringsuppgifter.
I kommittémotion 2019/20:2988 av Hans Eklind m.fl. (KD) yrkande 30 begärs ett tillkännagivande om att stärka arbetet mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. Motionärerna anger bl.a. att direktåtkomst bör införas för Migrationsverket till vissa uppgifter hos bl.a. Skatteverket. Genom direktåtkomst till uppgifter om t.ex. antal anställda i verksamheten, omsättning, resultat, inbetalda skatter och avgifter kan Migrationsverket kontrollera att regelverken följs på ett mer effektivt sätt. Här finns utredningsförslag klara sedan tidigare. Regeringen måste snarast lägga fram ny lagstiftning.
Promemorian
I promemorian Direktåtkomst för Migrationsverket hos andra myndigheter, som sändes ut på remiss den 26 maj 2020, föreslogs att Migrationsverket i lag skulle ges möjlighet till direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter från Skatteverket (beskattningsdatabasen), Kronofogdemyndigheten (utsöknings- och indrivningsdatabasen) samt Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten (socialförsäkringsdatabasen), om uppgifterna behövs för handläggning av ansökningar om eller kontroll av uppehållstillstånd och arbetstillstånd m.m. Syftet med att i lag ange att Migrationsverket ska ges möjlighet till direktåtkomst var dels att effektivisera handläggning och kontroll, dels att öka förutsebarheten för den enskilde. I promemorian föreslogs att bestämmelser om att Migrationsverket får ha direktåtkomst till vissa uppgifter skulle tas in i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet och socialförsäkringsbalken. Vidare föreslogs att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skulle ges befogenhet att meddela bestämmelser om omfattningen av direktåtkomsten samt om behörighet och säkerhet. Lagändringarna föreslogs träda i kraft den 1 januari 2021.
Remissinstanserna
Utskottets lagförslag har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Vissa remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen bl.a. Migrationsdomstolen vid Förvaltningsrätten i Göteborg, Arbetsdomstolen, Arbetsmiljöverket, Diskrimineringsombudsmannen, Domstolsverket, Förvaltningsrätten i Luleå, Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Medlingsinstitutet, Polismyndigheten, Solna tingsrätt, Svenska institutet, Stockholms universitet, Tillväxtverket och Åklagarmyndigheten.
Sveriges Kommuner och Regioner anser att det är angeläget med korrekta beslutsunderlag, fungerande kontrollsystem och effektivt arbete mot missbruk. Sveriges Kommuner och Regioner uppger att organisationen har fått signaler om att arbetskraftsinvandrare är beroende av ekonomiskt bistånd för sin försörjning. Förslagen kan således underlätta även för kommunerna.
Flera remissinstanser, Migrationsverket, Skatteverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Kammarrätten i Stockholm och Arbetsförmedlingen har invändningar mot förslaget, bl.a. eftersom de anser att alternativet utlämnande på medium för automatiserad behandling bör användas i stället för direktåtkomst av integritetsskäl. Migrationsverket uppger att det inte finns något behov av direktåtkomst till uppgifter från andra myndigheter i ärenden om uppehållstillstånd för arbete och för egna företagare samt olika kategorier av tillstånd för arbete och att ett utlämnande på medium för automatiserad behandling är att föredra. Migrationsverket anser vidare att de sekretessbrytande bestämmelser som trädde i kraft den 1 april 2020 och som möjliggör utlämnande av uppgifter i beskattningsdatabasen och socialförsäkringsdatabasen på medium för automatiserad behandling ger tillräckliga förutsättningar för ett elektroniskt informationsutbyte. Skatteverket ser positivt på ett effektivt och anpassat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter men bedömer att den föreslagna författningsregleringen om direktåtkomst orsakar rättsliga svårigheter för myndigheten och en onödig integritetsrisk för enskilda som omfattas av regleringen. Enligt Skatteverket är ett utlämnande via medium för automatiserad behandling genom tillämpning av adekvat teknik lika effektivt som utlämnande via direktåtkomst. Med hänsyn till kraven i dataskyddsförordningen anser Skatteverket att en åtkomstmöjlighet till beskattningsdatabasen för någon annan, utan att Skatteverket har kontroll över vilka uppgifter som mottagaren tar del av eller vilka uppgifter mottagaren har behov av, är otidsenlig. Genom den befintliga förordningsregleringen uppnås enligt Skatteverket en tillräcklig stabilitet för informationsutbytet och en möjlighet för enskilda att informera sig om och förutse informationsutbytet. Skatteverket uppger att integritetsrisken vid direktåtkomst endast i begränsad omfattning kan motverkas genom sekretessregleringen och genom interna åtgärder hos Migrationsverket. Försäkringskassan anser att direktåtkomst bör vara en lösning för informationsöverföring som enbart ska användas om det inte räcker med ett utlämnande på medium för automatiserad behandling. Pensionsmyndigheten är generellt mycket positiv till åtgärder som underlättar ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter men förespråkar att utlämnande på medium för automatiserad behandling används i stället för direktåtkomst. Pensionsmyndigheten menar att ett utlämnande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling får anses mindre integritetskänsligt än direktåtkomst. Teknikutvecklingen har dessutom lett till att utlämnande på medium för automatiserad behandling numera ofta kan vara lika effektivt som direktåtkomst. Landsorganisationen i Sverige anser att det är viktigt att Migrationsverket har tillgång till den information myndigheten behöver och att information kan inhämtas på ett enkelt men samtidigt rättssäkert sätt. Hur informationstillgången säkras är av mindre relevans än att den lösning som väljs är väl fungerande och rättssäker.
När det gäller den del som rör direktåtkomst för Migrationsverket i utsöknings- och indrivningsdatabasen hos Kronofogdemyndigheten avstyrker Kronofogdemyndigheten promemorians förslag, eftersom Migrationsverket redan i dag har elektronisk tillgång till de uppgifter som efterfrågas i promemorian genom en elektronisk skuldutdragstjänst. Kronofogdemyndigheten kan därmed inte se några ytterligare effektivitetsvinster genom en direktåtkomst till utsöknings- och indrivningsdatabasen. Migrationsverket uppger att de uppgifter i utsökningsdatabasen som Migrationsverket identifierat ett behov av att få tillgång till vid en närmare analys har visat sig vara offentliga uppgifter. Någon reglering i författning har inte ansetts behövas för att få tillgång till uppgifterna på elektronisk väg. Kammarrätten i Stockholm har inget att invända mot att utskottets förslag om direktåtkomst hos Kronofogdemyndigheten blir föremål för lagstiftning.
Datainspektionen är positiv till att de föreslagna bestämmelserna ska lagregleras. Promemorian behöver dock kompletteras med en fullständig analys om hur det aktuella förslaget förhåller sig till dataskyddsförordningen. I en sådan analys ingår att göra en bedömning av vilka personuppgifter som direktåtkomst får omfatta, vilka rättsliga grunder som är aktuella och hur dessa är fastställda, de integritetsrisker som följer av förslaget, huruvida behandlingen av personuppgifter är nödvändig utifrån de avsedda ändamålen med behandlingen och om det finns alternativ som är mindre integritetskänsliga samt hur personuppgifterna ska skyddas. Analysen ska även innehålla en proportionalitetsbedömning i enlighet med dataskyddsförordningens krav som visar att det aktuella förslaget är väl avvägt. Lagstiftaren bör även ta ställning till huruvida en konsekvensbeskrivning enligt artikel 35 behöver göras och redovisa sina överväganden. Datainspektionen ställer sig tveksam till slutsatsen att sekretesskyddet för uppgifter från Skatteverkets beskattningsdatabas som genom direktåtkomst överförs till Migrationsverket inte behöver stärkas. Denna fråga bör övervägas mer ingående.
Hovrätten över Skåne och Blekinge, Inspektionen för socialförsäkringen, Lunds universitet (juridiska fakultetsstyrelsen) och Uppsala universitet (juridiska fakultetsnämnden) anser att underlaget inte är tillräckligt eller att förslaget behöver utredas vidare. Riksdagens ombudsmän anser att förslagen i promemorian rör komplicerade frågor och förhållanden av vikt för den personliga integriteten. Innan förslaget läggs till grund för lagstiftning bör det i ett sammanhang redovisas och bedömas vilka de samlade effekterna för den personliga integriteten blir. Svenskt näringsliv delar promemorians bedömning att förslaget om direktåtkomst kan leda till effektivitetsvinster för Migrationsverket. Detta är till gagn både för arbetskraftsinvandrare och för näringslivet. Effektiviteten måste dock ställas i förhållande till riskerna med en spridning av känslig information som i vissa avseenden har absolut sekretess. Det är därmed viktigt att det finns tydliga begränsningar av vilka uppgifter som kan anses nödvändiga att inhämta för Migrationsverkets ärendehandläggning. Proportionalitetsprincipen måste även beaktas i den fortsatta processen. Tjänstemännens centralorganisation anser att frågan om informationsöverföring bör beredas ytterligare i Regeringskansliet för att undvika överlappande och på annat sätt bristfällig lagstiftning.
Svenska ILO-kommittén beklagar att promemorian inte innehåller någon redogörelse för hur förslagen förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden enligt ratificerade ILO-konventioner. ILO-kommitténs bedömning är dock att förslagen inte torde strida mot Sveriges internationella åtaganden enligt ratificerade ILO-konventioner. ILO:s konvention (nr 143) och gärna även ILO:s uppförandekod vars syfte är att erbjuda vägledning i frågor om skyddet av arbetares personuppgifter bör enligt ILO-kommittén uppmärksammas i det fortsatta beredningsarbetet.
Sveriges advokatsamfund är positivt till en mer detaljerad lagreglering av direktåtkomsten men avstyrker förslagen i promemorian. Advokatsamfundet är kritiskt mot att tillåta direktåtkomst mellan olika myndigheter, särskilt när det gäller känsliga personuppgifter och uppgifter som får ett svagare sekretesskydd hos den mottagande myndigheten. Sekretessfrågan är inte tillräckligt utredd. Det finns ofta mindre integritetskänsliga sätt att dela information än genom direktåtkomst. Kompetens bör inte ges till de tillämpande myndigheterna utan närmare ledning i lag eller förordning.
Sveriges akademikers centralorganisation (Saco), Akademikerförbundet SSR (Sacoförbund) och Sveriges veterinärförbund (Sacoförbund) avstyrker promemorians förslag, eftersom det finns en stor risk att utredningen (dir. 2020:8) som har i uppdrag att föreslå olika åtgärder som sammantaget ska bidra till att attrahera internationell kompetens och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare föregås av promemorians förslag. Sveriges akademikers centralorganisation och Sveriges ingenjörer (Sacoförbund) uppger att för personer vars lön och övriga anställningsförmåner betalas utomlands är Migrationsverkets direktåtkomst till svenska myndigheter utan verkan. Sveriges ingenjörer uppger att drygt tre av fyra ingenjörer som beviljas uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige har under tillståndstiden sin anställning utomlands. Vid myndighetens tillämpning av regler är ett minimum att likabehandling sker. Vid kontroller begär Migrationsverket uppgifter från den sökande och arbetsgivaren om anställningen under tillståndstiden är i Sverige men inte om anställningstiden är utomlands.
Sveriges ambassad i Peking uppger att mer lättåtkomliga kontroller i ärendena kan komma att innebära en ökad efterfrågan på utlandsmyndigheterna att genomföra utredningar med sökande och därmed en ökad arbetsbelastning.
Utskottets ställningstagande
Arbetskraftsinvandringen fyller viktiga behov på den svenska arbetsmarknaden och bidrar till en växande ekonomi. Det är samtidigt viktigt att motverka missbruk av regelverket, t.ex. i form av dåliga villkor, falska anställningar och handel med anställningsavtal. Det är därför angeläget med en förbättrad och effektiviserad handläggning och kontroll av ärenden om uppehållstillstånd för arbete m.m.
Möjlighet till åtkomst till uppgifter hos andra myndigheter är av stor betydelse för att Migrationsverket effektivt ska kunna hantera ansökningar och genomföra kontroller. Informationsutbyte mellan Migrationsverket och andra myndigheter är även en viktig del i arbetet med missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring. Informationsutbyte förekommer i dag vid handläggning av ansökningar om eller kontroll av tillstånd för arbete, att bedriva näringsverksamhet, högkvalificerad anställning, företagsintern förflyttning eller säsongsarbete och omfattar uppgifter som t.ex. inbetalade sociala avgifter och andra skatter samt utbetalning till privatpersoner från Försäkringskassan.
I likhet med flera remissinstanser, t.ex. Skatteverket, Pensionsmyndigheten och Arbetsförmedlingen, ser utskottet positivt på åtgärder som underlättar ett effektivt informationsutbyte. Vidare gäller enligt 5 § förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket att myndigheten ska vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler. Det gäller enligt utskottet i högsta grad missbruk av regelverket för arbetskraftsinvandring.
I dag möjliggörs utlämnande av uppgifter genom förordningsbestämmelser som innebär att uppgifter på begäran ska lämnas ut från beskattningsdatabasen och socialförsäkringsdatabasen till Migrationsverket (s.k. utlämnande på medium för automatiserad behandling).
Utskottet noterar att Migrationsverket anser att behovet av vissa uppgifter från Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har tillgodosetts genom de förordningsändringar som trädde i kraft den 1 april 2020. Av flera remissvar (från t.ex. Migrationsverket, Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten) framgår även att myndigheterna anser att det finns fördelar med ett utlämnande på medium för automatiserad behandling. De framhåller att sådant utlämnande är mindre integritetskänsligt än direktåtkomst och på grund av teknikutvecklingen lika effektivt.
Riksdagen tillkännagav redan under riksmötet 2016/17 att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag om att införa direktåtkomst för Migrationsverket till vissa uppgifter hos andra myndigheter (bet. 2016/17:SfU17, rskr. 2016/17:236). Utskottet uttalade att frågan om direktåtkomst för Migrationsverket är av största betydelse för att verket ska kunna förhindra missbruk av regelverket för arbetskraftsinvandring och kunna handlägga arbetstillståndsärenden så snabbt som möjligt. Även i ett senare tillkännagivande om att regeringen bör vidta ytterligare åtgärder för att utveckla regelverket och tillämpningen av regelverket för arbetskraftsinvandringen påtalades möjligheten till direktåtkomst (bet. 2016/17:SfU22, rskr. 2016/17:318). I detta betänkande behandlades Riksrevisionens granskningsrapport Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring (RiR 2016:32, s. 13). I rapporten anges att regeringen behöver säkerställa att Migrationsverket har förutsättningar för att korta handläggningstiderna utan att det går ut över den nödvändiga kontrollen, och att regeringen i det sammanhanget bör överväga Utlänningsdatautredningens (dir. 2014:76) förslag om att ge Migrationsverket direktåtkomst till vissa registeruppgifter hos Skatteverket. Utskottet noterar att det även i andra utredningar angetts att direktåtkomst skulle kunna leda till ökad effektivitet och kortare handläggningstider, vilket gynnar både arbetskraftsinvandrare och de företag som vill anställa dem. Det bör också noteras att möjlighet till informationsutbyte genom direktåtkomst redan finns för Migrationsverket hos Skatteverket i ärenden om dagersättning åt asylsökande. Dessutom har andra myndigheter som Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen direktåtkomst till beskattningsdatabasen. Trots det som framkommit vid remissbehandlingen av utskottets lagförslag kan således konstateras att direktåtkomst fortfarande tillämpas på andra områden och för andra ärendeslag än de som nu är i fråga.
Utskottet anser därför att lagreglerad direktåtkomst hos Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten alltjämt kan vara ett verktyg som Migrationsverket skulle kunna använda för att effektivisera handläggning och kontroll av ärenden om tillstånd för arbete m.m. och för att motverka missbruk av regelverket.
Utskottet anser emellertid, i likhet med Datainspektionen, att det finns ett behov av en fullständig analys av hur direktåtkomst för Migrationsverket hos Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten förhåller sig till EU:s dataskyddsförordning. Direktåtkomsten bör avse handläggning av ansökningar om eller kontroll av tillstånd för arbete, för att bedriva näringsverksamhet, högkvalificerad anställning, företagsintern förflyttning eller säsongsarbete och omfatta samma uppgifter som Migrationsverket har tillgång till i dag.
En sådan analys bör innehålla en proportionalitetsbedömning i enlighet med dataskyddsförordningens krav och en analys av om behandlingen av personuppgifter genom direktåtkomst är nödvändig utifrån de avsedda ändamålen med behandlingen samt vilka rättsliga grunder som är aktuella för att behandlingen ska vara laglig. Det bör även tas ställning till frågor om skydd av personuppgifter och om en konsekvensbeskrivning enligt artikel 35 dataskyddsförordningen behöver göras.
En bedömning bör göras av vilka konsekvenser som ett införande av direktåtkomst i lag kan medföra för den personliga integriteten jämfört med de former för informationsutbyte som tillämpas i dag. Vidare bör konsekvenserna för den enskildes möjligheter att informera sig om och förutse informationsutbytet bedömas utifrån alternativen direktåtkomst reglerad i lag respektive dagens former för informationsutbyte.
Två motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2019/20 rör frågan om samarbete mellan myndigheterna och åtgärder för att motverka missbruk. Enligt utskottets mening får motionerna, som går i linje med utskottets förslag till tillkännagivande, anses i huvudsak tillgodosedda. Motionerna 2019/20:3120 av Paula Bieler m.fl. (SD) yrkande 16 och 2019/20:2988 av Hans Eklind m.fl. (KD) yrkande 30 avstyrks därmed.
