|
|
Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession och tillkännager detta för regeringen. Enligt utskottet tar det i dag för lång tid att få ett tillstånd för en ny gruva, processen kostar för mycket pengar och det finns en osäkerhet kring tillståndsprocessen som är dålig för såväl sökande som de som direkt påverkas av en tänkt gruva. Hanteringen av Natura 2000-tillstånd har ytterligare ökat osäkerheten. Utskottet anser därför att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag, så snart som möjligt och senast den 30 juni 2022, som innebär att det görs tydligt att prövningen i de fall det krävs ett Natura 2000-tillstånd ska göras i samband med prövningen av tillstånd enligt miljöbalken. Utskottet anser således att ett Natura 2000-tillstånd inte ska vara en förutsättning för att en bearbetningskoncession ska kunna beviljas.
I betänkandet finns en reservation (S, V, MP) där det föreslås att riksdagen inte ska göra något tillkännagivande till regeringen.
Behandlade förslag
Utskottet lägger på eget initiativ fram ett förslag till tillkännagivande.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession
Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession (S, V, MP)
Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession (V)
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession |
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession och tillkännager detta för regeringen.
Reservation (S, V, MP)
Stockholm den 15 april 2021
På näringsutskottets vägnar
Lars Hjälmered
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Lars Hjälmered (M), Anna-Caren Sätherberg (S), Mattias Jonsson (S), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Mattias Bäckström Johansson (SD), Monica Haider (S), Helena Lindahl (C), Birger Lahti (V), Tobias Andersson (SD), Camilla Brodin (KD), Åsa Eriksson (S), Joar Forssell (L), Eric Palmqvist (SD), Elisabeth Björnsdotter Rahm (M), Per Schöldberg (C), Amanda Palmstierna (MP) och Solange Olame Bayibsa (S).
Ledamöter i utskottet från Moderaterna lämnade den 4 mars 2021 ett förslag till utskottsinitiativ om prövningsordningen för gruvnäringens tillståndsprocess (prot. 2020/21:25).
Företrädare för Bergsstaten, Naturvårdsverket och Svemin besökte utskottet den 18 mars 2021 som ett led i beredningen av detta ärende. Representanter från Regeringskansliet och Naturskyddsföreningen besökte utskottet den 25 mars 2021 för att ge information i ärendet.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession och tillkännager detta för regeringen.
Jämför reservationen (S, V, MP) och det särskilda yttrandet (V).
Bakgrund
Generellt om tillstånd för gruvverksamhet
Prövning av tillstånd för gruvverksamhet är en process som involverar ett stort antal aktörer i flera olika steg. Från att en verksamhetsutövare har för avsikt att börja leta malm till att en gruva kan starta krävs flera olika tillstånd. Prövningsprocessen skiljer sig från annan miljöfarlig verksamhet genom att den utöver miljöbalken (1998:808) även innehåller prövning enligt minerallagen (1991:45). Prövningen enligt miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, medan prövningen enligt minerallagen syftar till att möjliggöra samhällets försörjning av nödvändiga metaller och mineraler genom utvinning av särskilt utpekade naturresurser (s.k. koncessionsmineral).
Tillståndsprövningen enligt minerallagen är uppbyggd för att ge förutsättningar för sökande att nå fram till gruvdrift genom att successivt tillföra projektet ökade ekonomiska insatser och ökade kunskaper. Från det att en verksamhetsutövare vill börja leta mineral till en eventuell start av gruvverksamhet krävs olika prövningar.
• En verksamhetsutövare behöver ansöka om ett undersökningstillstånd. Ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger ensamrätt i förhållande till markägaren och andra prospektörer att kartlägga berggrundsgeologin. Innan undersökningsarbetet påbörjas ska det även finnas en arbetsplan. Bergmästaren prövar frågan om undersökningstillstånd och arbetsplan.
• För att få påbörja en gruvverksamhet krävs en bearbetningskoncession (koncession) enligt minerallagen. Bergmästaren beslutar om koncession. Beslutet avgör vem som har rätt att utvinna de mineraler som finns i ett område. Koncessionen ger dock ingen rätt att påbörja verksamheten, för det krävs bl.a. tillstånd enligt miljöbalken.
• Enligt miljöbalken är gruvverksamhet klassad som miljöfarlig verksamhet och innan sådan kan starta krävs tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken. Gruvverksamhet innebär även ofta att tillstånd krävs enligt 11 kap. miljöbalken om vattenverksamhet. Tillstånd för gruvverksamhet enligt miljöbalken prövas av mark- och miljödomstolen.
• Ansökan om markanvisning enligt minerallagen. Genom markanvisningen knyts rätten att utvinna mineral till rätten att nyttja den mark eller det utrymme som krävs för verksamheten. Ett beslut om markanvisning krävs även om innehavaren av koncessionen själv äger den mark som behöver tas i anspråk för gruvdriften. Markanvisningar prövas av bergmästaren.
• Som ett sista steg i prövningsprocessen behövs bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900) för byggnation av anläggning och marklov för vissa markarbeten. Bygg- och marklov söks hos kommunens byggnadsnämnd.
Utöver dessa prövningar kan verksamhetsutövaren även behöva söka tillstånd för verksamheter eller undersökningsarbete som kan påverka ett Natura 2000-område. Övriga tillstånd som kan krävas är exempelvis kulturminnesskydd, strandskydd, artskydd och biotopskydd. Om verksamhetsutövaren planerar provbrytning inom ramen för undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession så krävs tillstånd enligt miljöbalken.
Särskilt om Natura 2000-områden
Natura 2000-områden utses med stöd av två EU-direktiv: fågeldirektivet[1] och art- och habitatdirektivet[2]. Där listas 170 habitat, dvs. naturtyper, och sammanlagt ca 900 växt- och djurarter som särskilt värdefulla. Natura 2000 ska bevara värdefull natur, men innebär inte något generellt stopp för pågående markanvändning eller utveckling av samhället.
Medlemsstaterna har, med start 1993, valt ut områden med utgångspunkt från listorna. Varje land ansvarar för förvaltningen av områdena och att de listade arterna och livsmiljöerna bevaras. I Sverige finns drygt 4 000 Natura 2000-områden på en sammanlagd yta av nära 7,8 miljoner hektar. Områdena har valts ut av länsstyrelserna i respektive län.
De förtecknade Natura 2000-områden har status som områden av riksintresse i enlighet med miljöbalken (4 kap. 1 och 8 §§ miljöbalken).
Gällande rätt
Minerallagen
I minerallagen (1991:45) regleras undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av vissa uppräknade mineraliska ämnen. Förutsättningarna för beviljande av bearbetningskoncession anges i 4 kap. 2 § minerallagen. Där framgår att koncession ska meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. I tredje–femte styckena anges vidare att i ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. och 5 kap. 15 § miljöbalken tillämpas samt att om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar, ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. I ärenden om beviljande av koncession ska en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken.
Miljöbalken
I 3 och 4 kap. miljöbalken finns de s.k. hushållningsbestämmelserna. I 3 kap. miljöbalken finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden, och i 4 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden. Enligt 4 kap. 8 § miljöbalken får användning av mark och vatten som kan påverka ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 och som omfattar verksamheter eller åtgärder som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § komma till stånd endast om sådant tillstånd har lämnats.
I 7 kap. 27 § miljöbalken regleras särskilda skyddade områden, och bestämmelsen säger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer[3] fortlöpande ska föra en förteckning över naturområden som bör skyddas eller är skyddade. De särskilda skyddsområden som omfattas är områden enligt de ovannämnda fågeldirektivet (första stycket 1) och art- och habitatdirektivet (första stycket 2).
För att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 27 § första stycket 1 eller 2 krävs tillstånd (7 kap. 28 a §). Undantaget är dock verksamheter och åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området. Om tillstånd krävs får det endast lämnas om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som ska skyddas, eller medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna (7 kap. 28 b §). Efter regeringens tillåtelse kan det trots det få lämnas tillstånd om det saknas alternativa lösningar, verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och de åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses (7 kap. 29 §).
Som huvudregel prövas frågor om tillstånd enligt 28 a § av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns. För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11–15 kap. ska dock frågan om tillstånd enligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut ska den länsstyrelse som avses i första stycket beredas tillfälle att yttra sig (7 kap. 29 b §).
Reglerna i 4 kap. 8 § och 7 kap. 28 a–29 b §§ infördes den 1 juli 2001 i miljöbalken för att genomföra vissa krav i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet (prop. 2000/01:111, bet. 2000/01:MJU18, rskr. 2000/01:248). I huvudsak syftade ändringarna till att med ett tillståndsförfarande göra det nödvändigt att på det sätt som direktiven kräver bedöma verksamheter och åtgärder som kan äventyra skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer. Regeringen konstaterar i proposition 2000/01:111 att artikel 6 art- och habitatdirektivet innehåller en bestämmelse om att medlemsstaterna måste vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten samt för att förhindra störningar som kan ha betydande konsekvenser för direktivets mål (artikel 6.2) och att de krav som ställs i artikel 6.2–3 i art- och habitatdirektivets bör återspeglas i den svenska lagstiftningen. Regeringen föreslog därför att bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken skulle kompletteras med två nya paragrafer, 28 a och 28 b §§. Enligt regeringen skulle bestämmelserna utformas så att en prövning utifrån direktivens skyddsintressen krävs så snart en verksamhet eller åtgärd på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. Detta skulle enligt förslaget åstadkommas genom ett tillståndsförfarande.
Regeringen framhöll i propositionen att direktivens skyddskrav måste beaktas tidigt i all planering (prop. 2000/01:111 s. 46). I propositionen uttalade regeringen vidare bl.a. följande (prop. 2000/01:111 s. 48).
Innebörden av den nya bestämmelsen i 4 kap. 8 § miljöbalken är att en användning av mark och vatten inte får komma till stånd om användningen skulle komma att strida mot de angivna bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken om skydd för skydds- och bevarandeområden. Därigenom får inte heller de myndigheter som vid prövning enligt olika lagar skall tillämpa 4 kap. miljöbalken tillåta en sådan markanvändning. Den nya bestämmelsen i 4 kap. 8 § miljöbalken utgår från att verksamheter och åtgärder i förekommande fall skall konsekvensbedömas enligt den särskilda tillståndsprövningen som avses i 7 kap. 28 a §. Det är i den prövningen som man förvissar sig om att en verksamhet eller åtgärd inte kan skada eller på ett betydande sätt störa de skyddade intressena. Därigenom främjas en så enhetlig bedömning som möjligt och onödig dubbelprövning kan undvikas. En myndighet som vid prövningen enligt en annan lag skall tillämpa 4 kap. 8 § miljöbalken får medge viss markanvändning endast om myndigheten kan konstatera att de verksamheter eller åtgärder som kan förutses i markanvändningen inte på ett betydande sätt påverkar miljön i ett skyddat område. Om myndigheten kan konstatera detta, konstaterar den samtidigt att verksamheterna och åtgärderna inte omfattas av tillståndskravet i 7 kap. 28 a §. Om det däremot saknas grund för ett sådant konstaterande, får myndigheten medge markanvändningen endast efter att ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § har lämnats för den ifrågavarande verksamheten eller åtgärden. Prövningen enligt den särskilda lagen får i dessa fall avvakta den särskilda tillståndsprövningen. Om den tillståndsprövningen inte kommer till stånd, skall den markanvändning som omfattar verksamheten eller åtgärden vägras.
För de myndigheter som hanterar ett planärende enligt plan- och bygglagen eller ett vägärende enligt väglagen kan den nya bestämmelsen i 4 kap. 8 § uppfattas som mer omständlig att tillämpa än bestämmelserna i 4 kap. 2–7 §§. I förekommande fall kommer nämligen handläggningen av planärendet inte att kunna slutföras innan den specifika prövningen enligt 7 kap. 28 a–29 §§ miljöbalken har gjorts. För den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden, exploatören, kan den föreslagna nya ordningen innebära fördelar. Eftersom miljöbalken gäller parallellt med t.ex. plan- och bygglagen och väglagen, kommer verksamheten eller åtgärden inte att få påbörjas eller vidtas utan tillståndet enligt miljöbalken. Den nuvarande ordningen med parallella förfaranden enligt olika lagar där exploatören ibland kan välja vad han vill låta pröva först är i många fall svår att undvika, men den innebär samtidigt risker för onödig dubbelprövning. När ett och samma projekt prövas av olika myndigheter enligt olika lagar finns också en risk för olika bedömningar. Den prövning som avses i 7 kap. 28 a–29 §§ miljöbalken är mycket specifik och har samtidigt en central betydelse för möjligheterna att genomföra ett planerat projekt. I situationer som rör särskilda skydds- eller bevarandeområden torde det därför i allmänhet vara fördelaktigt och kostnadseffektivt att den specifika miljöbalksprövningen görs först. Utformningen av 4 kap. 8 § miljöbalken blir en signal till exploatören att skaffa sig det nödvändiga tillståndet innan en kostnadskrävande och omständlig planprocess sätts i gång.
I författningskommentaren till 4 kap 8 § miljöbalken anges bl.a. följande (prop. 2000/01:111, s. 66–67):
För den som skall bedöma om en planerad markanvändning kan komma till stånd enligt bestämmelsen i den föreslagna nya 4 kap. 8 § uppkommer frågor som har att göra med vilka verksamheter och åtgärder som användningen kommer att omfatta. Det kan i och för sig vara svårt att i ett tidigt skede förutse alla tänkbara konsekvenser av olika planerade verksamheter och åtgärder. Syftet med art- och habitatdirektivet och de nya bestämmelserna är dock att hänsynen till de olika skydds- och bevarandeområdena skall finnas med redan på det tidiga planeringsstadiet. Det handlar alltså om att planera rätt från början. Som det svenska regelverket är uppbyggt, kommer olika konkreta åtgärder som kan aktualiseras att prövas enligt de särskilda bestämmelser som gäller för dem, t.ex. som miljöfarlig verksamhet, täkttillstånd eller bygglov eller enbart utifrån de särskilda nya bestämmelserna om skyddet för särskilda skydds och bevarandeområden. Det är ändå viktigt att det redan tidigt i planeringen görs bedömningar av vad den planerade markanvändningen kan komma att innebära. Detta gäller särskilt med hänsyn till art- och habitatdirektivets krav om att bedömningen också skall omfatta hur den planerade verksamheten i kombination med andra planer och projekt kan få konsekvenser för ett skydds- eller bevarandeområde.
För den myndighet som har att pröva om en viss verksamhet eller åtgärd kan komma i konflikt med bestämmelsen i 4 kap. 8 § gäller det att i första ledet klargöra om den aktuella bestämmelsen över huvud taget är tillämplig. Frågan är då om den användning av mark och vatten och de verksamheter eller åtgärder som följer av användningen på något sätt kan påverka ett sådant område som skyddet avser. Såväl denna inledande bedömning som den fortsatta tillämpningen av bestämmelsen måste utgå från syftena med de aktuella direktiven. Det måste beaktas att bestämmelsen inte bara omfattar markanvändning inom de utpekade områdena utan också sådana åtgärder utanför dessa områden som kan påverka de livsmiljöer som skyddet avser. Nästa led i bedömningen är om den påverkan som kan följa av en verksamhet eller åtgärd som omfattas av markanvändningen är så betydande att tillstånd krävs enligt 7 kap. 28 a §. I sådant fall får den berörda markanvändningen inte medges om inte ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § har lämnats. Frågan om vilket underlag som krävs för denna bedömning kommer naturligtvis att variera beroende på karaktären hos den berörda verksamheten eller åtgärden. När det gäller en avgränsad byggnads- eller anläggningsåtgärd kan det ofta vara ganska enkelt att bedöma konsekvenserna för det skyddsintresse som föreligger. När det gäller mera omfattande projekt blir bedömningen svårare. Det gäller särskilt för projekt som kanske inleds med mera avgränsade åtgärder men som sedan förutsätts kunna utvecklas till en mera omfattande verksamhet. I sådana fall är det i allmänhet nödvändigt att redan vid den inledande bedömningen av projektet beakta den avsedda fortsatta utvecklingen. Det innebär att det i vissa fall också kan behövas en relativt omfattande konsekvensbedömning redan för den prövning som skall göras enligt 4 kap. 8 §. Att konsekvenserna av en verksamhet eller åtgärd måste vara tillräckligt klarlagda innan tillstånd enligt 7 kap. 28 a § lämnas följer av de ändringar som föreslås av vissa bestämmelser i 6 kap. miljöbalken.
I fråga om bedömningen enligt 4 kap. 8 § kan följande tilläggas när det gäller större projekt som kan komma att utvecklas etappvis. Om projektet har en sådan karaktär att det utan olägenheter kan avbrytas efter en första etapp bör det kunna vara möjligt att vid bedömningen av projektets tillåtlighet enligt 4 kap. 8 § nöja sig med en konsekvensbedömning som är begränsad till den första etappen. Också det medgivande som då kan bli aktuellt, i form av en antagen plan eller ett tillstånd enligt särskild lag, förutsätts bli begränsat till att avse denna första etapp. Om de olika etapperna däremot har ett sådant inbördes samband, tekniskt, ekonomiskt eller på annat sätt, att ett medgivande att påbörja en första etapp i realiteten också innebär eller uppfattas som ett klartecken för kommande etapper, är det nödvändigt att konsekvensbedömningen redan från början tar hänsyn till och redovisar hur projektet kan komma att utvecklas och vilka försiktighetsmått som kan behöver vidtas för att undvika att verksamheten kommer i konflikt med direktivens skyddsintressen. För sådana projekt av större omfattning kommer en tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a § normalt att vara den lämpligaste formen för en fortsatt prövning av projektets förenlighet med de aktuella skyddsintressena. För den myndighet som vid tillämpningen av 4 kap. 8 § måste bedöma om situationen är sådan att ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § krävs, kan det ofta vara lämpligt att samråda med den berörda länsstyrelsen.
Vissa rättsfall och annat material
NJA 2013 s. 613 (”Bunge”)
Nordkalk AB ansökte om tillstånd enligt miljöbalken till täkt av kalksten inom vissa områden på fastigheten Bunge i Gotlands kommun. Bolaget begärde också bl.a. tillstånd att leda bort inläckande grundvatten ur kalkbrottet och vidta vissa åtgärder i syfte att öka grundvattenmängden samt att anlägga och driva en rulltransportör för transport av kalksten från täkten till bolagets verk och hamnanläggning i Storugns. Miljödomstolen lämnade bolagets ansökan utan bifall. Enligt domstolens sammanfattande bedömning innebar såväl lokaliseringen som risken för påverkan på omgivande särskilda bevarandeområden (Natura 2000-områdena Bräntings haid och Bästeträsk) och faran för hotade arter hinder mot att ge tillstånd. Dessutom rådde det osäkerhet om möjligheten att skydda en vattentäkt.
När målet prövades av Högsta domstolen anförde domstolen bl.a. följande om tillstånd till verksamhet som kan påverka ett Natura 2000-område.
7. Det krävs tillstånd för att bedriva en verksamhet som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Tillstånd får lämnas bara om verksamheten - ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder - inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som ska skyddas. Verksamheten får inte heller medföra att den art eller de arter som ska skyddas inom området utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna. (Se 4 kap. 8 § samt 7 kap. 28 a och 28 b §§ MB.)
8. Reglerna i miljöbalken går tillbaka på det unionsrättsliga art- och habitatdirektivet eller sålunda rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, ett direktiv som antogs den 21 maj 1992. Direktivet reglerar den prövning som nationella myndigheter ska göra av planer eller projekt som kan påverka ett särskilt bevarandeområde på ett betydande sätt. Ett godkännande får lämnas först sedan myndigheten har ”försäkrat sig” om att det berörda området inte kommer att ta skada (artikel 6.3).
9. Kraven på myndigheternas prövning har i olika avseenden preciserats genom rättstillämpningen vid EU-domstolen. Klart är därigenom att prövningen inte är begränsad till fall då verksamheten förläggs till själva det skyddade området. Det är tillräckligt att verksamheten ska bedrivas på en plats som omedelbart gränsar till området och att ”det är möjligt” att verksamheten ”kan” påverka detta (dom den 24 november 2011 i mål C-404/09 mellan Europeiska kommissionen och Spanien som rörde området ”Alto Sil”, punkt 87).
10. Den skyddsmekanism som ska ligga i myndigheternas prövning förutsätter inte heller att det har kunnat ”klarläggas” att planen eller projektet har en betydande påverkan på Natura 2000-området. En prövning ska ske så snart det är ”troligt” att planen eller projektet leder till en sådan påverkan (dom den 7 september 2004 i mål C-127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, REG 2004, s. I-07405, punkt 41).
11. Som framgår av art- och habitatdirektivet (artikel 6.3) får en plan eller ett projekt godkännas bara om en nationell myndighet har försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Myndigheten ska ur ett vetenskapligt perspektiv bedöma planens eller projektets konsekvenser för området. Ett godkännande förutsätter att det ”inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan” på området. (Se målet Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, punkterna 55 och 59.) Det ska alltså stå klart att verksamheten inte är skadlig.
12. EU-domstolens rättstillämpning uttrycker på olika sätt att prövningen ska vara allsidig. Den nationella myndigheten har att ta hänsyn till de kumulativa effekter som olika planer och projekt kan få för målsättningen att bevara Natura 2000-området och ska försäkra sig om att det inte uppstår någon långvarig skadlig inverkan på området. Alla aspekter av planerna och projekten ska identifieras med hjälp av bästa möjliga vetenskapliga information och kunnande. En prövning svarar inte mot kraven enligt art- och habitatdirektivet, om den innehåller brister eller saknar fullständiga, exakta och slutliga bedömningar och slutsatser. Det ska vara möjligt att skingra varje rimligt vetenskapligt tvivel i fråga om de planerade arbetenas påverkan på området. (Se målet Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, punkterna 53-56, Alto Sil-målet, punkt 100, och dom den 11 april 2013 i mål C-258/11, Sweetman, punkterna 41 och 45.)
13. Tillståndsprövningen ska sålunda omfatta alla de effekter som den sökta verksamheten kan få på Natura 2000-området. Detta måste i sin tur anses innebära att en samlad bedömning ska göras i något skede av prövningen, och att denna bedömning ska vara fullständig, exakt och slutlig. Ett tillstånd förutsätter att myndigheten kan väga in verksamhetens alla aspekter och samlat pröva återverkningarna på det skyddade området.
HFD 2016 ref 21 (”Norra kärr”)
I juli 2012 inleddes ett ärende om bearbetningskoncession vid Bergsstaten med anledning av att Tasman Metals AB ansökt om bearbetningskoncession enligt minerallagen för Norra Kärr i Jönköpings kommun. Inför beslutet om koncession genomförde Bergsstaten samråd med Länsstyrelsen. Länsstyrelsen tillstyrkte ansökan men tillade i sitt yttrande att detta begränsades till att endast avse markanvändningen inom koncessionsområdet. Bergmästaren beviljade koncessionen i maj 2013. I beslutet angavs bl.a. att den framtida brytningens påverkan på området utanför koncessionsområdet kommer att behandlas vid mark- och miljödomstolens kommande prövning enligt 9 kap. miljöbalken. Koncessionen var därmed förenlig med hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. miljöbalken.
Bergmästarens beslut överklagades till regeringen som inte tog upp vissa överklaganden till prövning och avslog övriga överklaganden. Regeringen anförde bl.a. att frågan om vilken miljöpåverkan som ska tillåtas och vilka villkor som ska gälla för verksamheten prövas av mark- och miljödomstolen vid tillståndsprövningen enligt 9 kap. miljöbalken. I den processen prövas de invändningar som klagandena framfört om eventuell påverkan på boendemiljöer, naturmiljö, kulturmiljö och besöksnäring samt fastställelse av ekonomisk säkerhet för återställning och efterbehandling från den planerade gruvverksamheten. Regeringen fann att det enligt 3 och 4 kap. miljöbalken inte fanns hinder mot att bevilja den sökta koncessionen och att minerallagens krav för att bevilja bearbetningskoncessionen var uppfyllda.
I februari 2016 upphävde Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) regeringens beslut om tillstånd till bearbetningskoncession för Norra Kärr och återförvisade ärendet till bergmästaren för ny behandling. HDF anförde då bl.a. följande:
Genom den begränsning som skett i koncessionsärendet har prövningen inte omfattat en tillämpning av 3 och 4 kap. miljöbalken beträffande markanvändning för driftsanläggningar. Det innebär att inte heller den prövning av påverkan på Natura 2000-områden som föreskrivs i 4 kap. 8 § miljöbalken har kommit till stånd. Bergmästarens och därmed också regeringens beslut innefattar således inte en sådan prövning som avses i 4 kap. 2 § minerallagen. Det är inte uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. Regeringens beslut ska därför upphävas.
Tilläggas kan att Riksdagens ombudsmän i beslut den 14 januari 2021 kritiserade Bergsstaten för utdragen handläggning av ärendet sedan det lämnats tillbaka till bergmästaren för ny behandling (dnr 3068-21018 och 8104-2018).
”Laver-beslutet”
Den 22 december 2020 prövade regeringen ett överklagande av bergmästarens beslut att avslå Boliden Minerals ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Laver K nr 1 i Älvsbyns kommun (dnr N2017/00095). Regeringen motiverade beslutet enligt följande. Frågan i ärendet är om det krävs att ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, ett s.k. Natura 2000-tillstånd, har meddelats innan bolagets ansökan om bearbetningskoncession kan prövas.
Regeringen kommer fram till att enligt 4 kap. 2 § fjärde stycket minerallagen ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som görs i koncessionsärendet. I fråga om bearbetningskoncession finns alltså en ordning för när prövningen enligt miljöbalkens hushållsbestämmelser ska göras. Den prövning av påverkan på Natura 2000-områden som föreskrivs i 4 kap. 8 § miljöbalken ska därför i förekommande fall göras före prövningen av en ansökan om bearbetningskoncession. Regeringen instämmer i bergmästarens bedömning att detta i nu aktuellt ärende innebär att ett Natura 2000-tillstånd måste finnas vid tidpunkten för beslut om bearbetningskoncession.
Boliden har ansökt om rättsprövning av regeringens beslut hos Högsta förvaltningsdomstolen (mål nr 798-21, ansökan inkom till domstolen den 11 februari 2021).
Naturvårdsverkets handbok Förutsättningar för prövningar och tillsyn i Natura 2000-områden
När det gäller frågan om när och av vem ska frågan om Natura 2000-tillstånd för mineralutvinningsprojekt ska prövas anges i Naturvårdsverkets handbok Förutsättningar för prövningar och tillsyn i Natura 2000-områden bl.a. följande (Handbok 2017:1, utgåva 1, s. 119–120):
För gruvverksamhet görs prövningen av markanvändning enligt 3 och 4 kap. miljöbalken av bergmästaren i samband med ärendet om bearbetningskoncession enligt minerallagen. Inom ramen för denna prövning ska länsstyrelsen genom en samrådsremiss ta ställning enligt 4 kap. 8 § miljöbalken till huruvida den ansökta verksamheten på ett betydande sätt påverkar miljön i ett Natura 2000-område. Om så är fallet krävs ett Natura 2000-tillstånd, vilket enligt 7 kap. 29 b § första stycket miljöbalken prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns. Tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a och b § § miljöbalken ska avse mineralutvinningsverksamheten som helhet, d.v.s. omfatta alla delar av verksamheten som kan ha betydelse för påverkan på det berörda Natura 2000-området. Tillståndsprövningen enligt 7 kap. 28 a och b § § miljöbalken ska då avgöras innan länsstyrelsen lämnar sitt yttrande till bergmästaren, om yttrandet innebär att man medger markanvändning. Prövningen enligt minerallagen får alltså avvakta länsstyrelsens tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken. I dessa fall är det viktigt att sökanden, bergmästaren och länsstyrelsen har en tät kommunikation för att få till ett så effektivt prövningsförfarande som möjligt.
Om sökanden önskar är det möjligt att ansöka om Natura 2000-tillstånd direkt hos länsstyrelsen utan att först ansöka om bearbetningskoncession. När ansökan görs är det viktigt att konsekvenserna av den verksamhet ansökan avser är tillräckligt belysta för att frågan om Natura 2000-tillstånd ska kunna prövas.
En bearbetningskoncession kan redan ha beviljats utan att länsstyrelsen har avgjort frågan om Natura 2000. Så kan vara fallet om verksamheten har förändrats så att påverkan på Natura 2000-området i efterhand blivit betydande, eller då det rör sig om en äldre bearbetningskoncession som beviljats innan bestämmelsen i 4 kap. 8 § miljöbalken infördes. I dessa fall prövas tillståndsfrågan istället av mark- och miljödomstolen enligt 7 kap. 29 b § andra stycket miljöbalken. Detta görs i samband med ansökan om miljötillstånd för gruvverksamhet.
Det finns formellt inget hinder mot att ansökan om miljöbalkstillstånd för gruvverksamhet görs parallellt med eller innan ansökan om bearbetningskoncession – i sådant fall prövas frågan om Natura 2000-tillstånd av mark- och miljödomstolen. Detta förutsätter dock att sökanden har den rådighet över det vatten som finns inom det område ansökan avser. Frågan om Natura 2000-tillstånd måste även i dessa fall avgöras innan länsstyrelsen medger markanvändning och bergmästaren fattar beslut om bearbetningskoncession.
Även om ett Natura 2000-tillstånd beviljats tidigt i processen måste prövningsmyndigheten vid tillståndsprövning av verksamheten enligt 9 och 11 kap. miljöbalken göra en självständig bedömning av om verksamheten är förenlig med Natura 2000. I enlighet med vad Högsta domstolen har uttalat i NJA 2013 s. 613 (Bunge) måste en fullständig, exakt och slutlig bedömning av en verksamhets påverkan på ett Natura 2000-område kunna göras i en senare tillståndsprövning. Rättskraften från en tidigare tillåtlighetsdom, trots att den domen hade tagit upp Natura 2000-frågan, hindrade i det fallet inte att en bedömning krävdes i den senare processen.
Om förändringar av den tillståndssökta verksamheten skett (exempelvis ändrade tekniska lösningar, justeringar i lokalisering eller utförande) behöver prövningsmyndigheten göra en bedömning av hur detta påverkar det skyddade området.
Det är också viktigt att de villkor som sätts i den efterföljande prövningen enligt 9 och 11 kap. miljöbalken inte utformas så att de kommer i konflikt med villkoren i det befintliga Natura 2000-tillståndet.
Om det går lång tid mellan en tidig Natura 2000-prövning och tillståndsprövningen enligt 9 och 11 kap. miljöbalken kan det också vara nödvändigt att beakta att förhållandena i Natura 2000-området kan ha förändrats.
Pågående arbete
En modern och effektiv miljöprövning
I augusti 2020 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning. I direktivet anges att syftet är att genom horisontella förändringar i miljöprövningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs (dir 2020:86). Utredaren ska enligt direktivet bl.a.
• bedöma om tillämpningsområdet för att tillståndspröva ändringar och anmäla ändringar som bidrar till minskad miljöpåverkan för befintliga verksamheter kan utvidgas och, om det bedöms möjligt och lämpligt, föreslå de ändringar som krävs för att åstadkomma ett sådant ”grönt spår”
• bedöma om ett anmälningsförfarande under vissa förutsättningar kan ersätta tillståndsförfarandet då en verksamhet eller ändring i verksamhet inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan
• utvärdera vissa aspekter av miljöprövningsdelegationernas roll och organisation, t.ex. frågor om processledning och om det är ändamålsenligt att koncentrera prövningen av vissa typer av ärenden till ett mindre antal miljöprövningsdelegationer.
Utredaren får även föreslå andra förändringar i det nuvarande miljöprövningssystemet som bidrar till en grön omställning genom mer förutsägbara och effektivare prövningsprocesser, som förkortar den samlade prövningstiden och minskar administrationen samtidigt som den nuvarande miljöskyddsnivån bibehålls. Sådana förslag ska dock inte avse mark- och miljödomstolarnas organisation eller handläggning av mål eller ärenden i dessa domstolar.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2021.
Prövningsprocesser och regelverk för en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral
I mars 2021 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att se över prövningsprocesser och regelverk i syfte att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineraler från primära och sekundära källor. Enligt direktivet (dir. 2021:16) ska utredaren analysera och föreslå
• förändringar av prövningsprocesser och regelverk så att bättre hänsyn kan tas både till ett projekts lokala miljöpåverkan och dess samhällsnytta, t. ex. minskad global klimatpåverkan
• förändringar av prövningsprocesser och regelverk så att en större andel av det värde som gruv- och mineralnäringen genererar kan komma hela landet till del.
När det gäller prövningsprocesser framhålls i direktivet att efterfrågan på innovationskritiska metaller och mineraler kommer öka under lång tid framöver, vilket gör att det finns behov av att se över prövningsprocesser och regelverk i syfte att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral från primära och sekundära källor. Utredaren ska därför analysera och föreslå förändringar av prövningsprocesser och regelverk så att bättre hänsyn kan tas både till ett projekts lokala miljöpåverkan och dess samhällsnytta, till exempel minskad global klimatpåverkan.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2022.
Tidigare riksdagsbehandling rörande tillståndsprocesser
Riksdagen tillkännagav våren 2019 för regeringen att den snarast bör vidta nödvändiga åtgärder för att förenkla och förkorta tillståndsprocesserna för gruv- och mineralnäringen (bet. 2018/19:NU11, rskr. 2018/19:209). Företrädare i utskottet för Socialdemokraterna, Vänsterpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet reserverade sig mot utskottets förslag till beslut.
Våren 2020 tillkännagav riksdagen för regeringen att den senast i samband med tidpunkten för avlämnandet av budgetpropositionen för 2021 ska redovisa för riksdagen vilka konkreta åtgärder som har vidtagits med anledning av riksdagens tillkännagivande från våren 2019 om gruv- och mineralnäringens tillståndsprocesser (bet. 2019/20:NU11, rskr. 2019/20:183). Företrädare i utskottet för Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet reserverade sig mot utskottets förslag till beslut.
I budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1 utg.omr. 24) anförde regeringen mot bakgrund av tillkännagivandena att den i augusti 2020 beslutade ett kommittédirektiv till en utredning som ska se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning. Regeringen angav att den även överväger ytterligare åtgärder samt att tillkännagivandena ännu inte är slutbehandlade.
I betänkande 2020/21:NU18 föreslog utskottet ett tillkännagivande om tillståndsprocesser och handläggningstider för gruv- och mineralnäringen. Utskottet föreslog att regeringen senast den 30 juni 2022 ska återkomma till riksdagen med konkreta förslag på förenklade tillståndsprocesser och kortare handläggningstider för gruv- och mineralnäringen. Riksdagen beslutade enligt utskottets förslag (rskr. 2020/21:228). Företrädare i utskottet för Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet samt Sverigedemokraterna reserverade sig mot utskottets förslag till beslut i denna del.
Utskottets ställningstagande
Sverige är ett land med långa traditioner inom gruvnäringen. Gruvnäringen är viktig både för vårt land och för Europeiska unionen, och den behöver fortsätta att utvecklas för att kunna utvinna kritiska metaller och mineraler som är avgörande i tillverkningen av ny grön teknik, och som rör allt ifrån batterier till förnybar energi. För att Sverige även i fortsättningen ska stå stark som gruvnation och kunna växa på ett hållbart sätt är det därför viktigt att skapa gynnsamma förutsättningar för gruv- och mineralnäringen. Sverige har stora möjligheter med goda tillgångar till material och ett stort kunnande. Samtidigt har Sverige flera problem. Det tar i dag för lång tid att få ett tillstånd för en ny gruva, processen kostar för mycket pengar och det finns en osäkerhet kring tillståndsprocessen som är dålig för såväl sökande som de som direkt påverkas av en tänkt gruva. Hanteringen av Natura 2000-tillstånd har ytterligare ökat osäkerheten. Därtill har såväl konstitutionsutskottet som den internationella gruvnäringen väckt kritik mot att flera gruvärenden under flera år har legat på regeringens bord utan att regeringen vidtagit några synbara handläggningsåtgärder. Kritiken märks inte minst i att Sverige tappat i Fraser Institutes årliga gruvrankning Annual Survey of Mining Companies 2020. Utskottet anser att utvecklingen måste vändas för att ta vara på de möjligheter Sverige har.
Den svenska minerallagen, och tillståndsprövningen enligt minerallagen, är uppbyggd för att ge förutsättningar för sökanden att nå fram till gruvdrift genom att kunna öka det satsade kapitalet successivt i projektet vartefter att kunskapen om projektet ökar. Den uppdelade prövningen medger alltså prospektören att etappvis kunna finansiera ett projekt. Bearbetningskoncession enligt minerallagen ger prospektören ensamrätt till framtida eventuell bearbetning av fyndigheten och är ett viktigt delmål för att denne ska kunna satsa ytterligare kapital på fortsatt utveckling och tillståndsprövning av projektet. Att prövningen mot miljöbalkens hushållningsbestämmelser görs redan i koncessionsprövningen är en viktig del i att nå minerallagens syften om en stegvis process.
Tillståndsprocesserna kan dock bli långa och komplicerade. Riksdagen har vid flera tillfällen beslutat om tillkännagivanden om att regeringen ska vidta åtgärder rörande dessa tillståndsprocesser. Så sent som i mars 2021 beslutade riksdagen om ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma senast den 30 juni 2022 till riksdagen med konkreta förslag på förenklade tillståndsprocesser och kortare handläggningstider för gruv- och mineralnäringen (bet. 2020/21:NU18, rskr. 2020/21:228).
I vissa fall krävs det ett s.k. Natura 2000-tillstånd som en etapp i tillståndsprocessen inför en gruvetablering. Högsta domstolen har angående tillstånd till verksamhet som kan påverka ett Natura 2000-område uttalat att en samlad bedömning ska göras i något skede av prövningen, och att denna bedömning ska vara fullständig, exakt och slutlig. Ett tillstånd förutsätter att myndigheten kan väga in verksamhetens alla aspekter och samlat pröva återverkningarna på det skyddade området (NJA 2013 s. 613).
Det står således klart att en allsidig bedömning inför ett Natura 2000-tillstånd ska göras när ett sådant tillstånd krävs och att en sådan bedömning ska göras i något skede av tillståndsprocessen. Det är dock inte reglerat att ett Natura 2000-tillstånd måste finnas enligt en viss prövningsordning. För gruv- och mineralnäringen och även ur miljösynpunkt vore det enligt utskottets mening mer ändamålsenligt och rimligt att prövningen av Natura 2000-tillstånd görs i samband med prövningen av tillstånd enligt miljöbalken. Det skulle även skingra mycket av den osäkerhet om prövningar som nu råder.
|
Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession (S, V, MP) |
av Anna-Caren Sätherberg (S), Mattias Jonsson (S), Monica Haider (S), Birger Lahti (V), Åsa Eriksson (S), Amanda Palmstierna (MP) och Solange Olame Bayibsa (S).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår utskottets förslag.
Ställningstagande
Vi instämmer med majoriteten i utskottet om att den svensk gruv- och mineralnäring har stor betydelse för Sverige. Det handlar om arbetstillfällen, välfärd och utveckling av ny teknik för en grön omställning. Samtidigt är det ett faktum att gruvdrift har en omfattande påverkan på närmiljön, och en genomgående miljöprövning är därför viktig. Väl utformade tillståndsprocesser och en effektiv handläggning bör vara vägledande för den prövning som görs med stöd av såväl minerallagen som miljöbalken. Samtidigt är det viktigt att Sverige även i fortsättningen är ett föregångsland inom mineralnäringen när det gäller hållbar utveckling i linje med Agenda 2030. Det bör mot den bakgrunden framhållas att regeringen arbetar aktivt med dessa frågor och nyligen har tillsatt två utredningar som rör tillståndsprövningen vid gruvverksamhet.
I augusti 2020 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning. Uppdraget ska redovisas senare i år, dvs. senast den 15 december 2021.
Regeringen gav även så sent som i mars 2021 i uppdrag åt en särskild utredare att se över prövningsprocesser och regelverk i syfte att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral. Utredaren ska bl.a. analyser och föreslå förändringar av prövningsprocesser och regelverk så att bättre hänsyn kan tas både till ett projekts lokala miljöpåverkan och dess samhällsnytta, t. ex. minskad global klimatpåverkan, och förändringar av prövningsprocesserna och regelverk så att en större andel av det värde som gruv- och mineralnäringen genererar kan komma hela landet till del. Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2022.
Vi anser att det saknas anledning att föregripa redovisningarna av dessa utredningar. Därtill finns en ansökan om rättsprövning som berör bearbetningskoncession och Natura 2000-tillstånd ingiven till Högsta förvaltningsdomstolen. Mot denna bakgrund bör det inte göras något tillkännagivande. Utskottets förslag bör därför avslås.
|
Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession (V) |
Birger Lahti (V) anför:
Jag har i det föregående ställt mig bakom reservationen om att riksdagen bör avslå utskottets initiativ till tillkännagivande. Mot bakgrund av motiveringen i reservationen vill jag i detta särskilda yttrande tillägga följande.
Gruvnäringen är viktig för Sverige och kan väntas spela en än mer betydelsefull roll när energisystemet nu ska ställas om i en hållbar riktning. Mineralutvinning står ofta mot andra intressen. Det ställer stora krav på att gruvnäringen tar till vara och värnar gemensamma miljöutrymmen och går i täten när det gäller att använda miljövänlig teknik och ta ansvar för det lokala och regionala samhället. Det är viktigt att en prövning av en gruvverksamhets förenlighet med naturvärden kommer till stånd. Jag vill i detta sammanhang understryka vikten av att en sådan prövning görs tidigt i tillståndsprocessen. En sådan ordning är positiv för så väl bevarande av naturvärden som av ekonomiska skäl.
[1] Rådets direktiv 1979/409/EEG om bevarande av vilda fåglar.
[2] Rådets direktiv 1992/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
[3] Genom 15 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. har regeringen bestämt att Naturvårdsverket ska föra den förteckning över naturområden som avses i 7 kap. 27 § miljöbalken.