|
Miljö- och jordbruksutskottets betänkande
|
Nytt regelverk för handel med utsläppsrätter
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag om ett nytt regelverk för handel med utsläppsrätter. I propositionen föreslår regeringen att en ny lag om vissa utsläpp av växthusgaser ersätter lagen om handel med utsläppsrätter. Regeringen föreslår även vissa ändringar i miljöbalken. Bland annat föreslås en ny bestämmelse som innebär att den som misstänks för brott inte får föreläggas vid vite att medverka i en utredning som har samband med brottsmisstanken. Syftet med den nya lagen och lagändringarna är att genomföra nödvändiga ändringar i svensk rätt inför den fjärde handelsperioden i EU:s utsläppshandelssystem som inleds den 1 januari 2021.
Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2021.
Utskottet föreslår vidare att riksdagen avslår ett motionsyrkande om den kommande översynen av EU:s utsläppshandelssystem.
I betänkandet finns en reservation (V).
Behandlade förslag
Proposition 2020/21:27 Ett nytt regelverk för handel med utsläppsrätter.
Ett yrkande i en följdmotion.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Nytt regelverk för handel med utsläppsrätter
Den kommande översynen av EU:s utsläppshandelssystem
Den kommande översynen av EU:s utsläppshandelssystem, punkt 2 (V)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Nytt regelverk för handel med utsläppsrätter |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om vissa utsläpp av växthusgaser,
2. lag om ändring i miljöbalken,
3. lag om ändring i utsökningsbalken,
4. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi,
5. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229),
6. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
7. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Därmed bifaller riksdagen proposition 2020/21:27 punkterna 1–7.
|
2. |
Den kommande översynen av EU:s utsläppshandelssystem |
Riksdagen avslår motion
2020/21:3738 av Elin Segerlind m.fl. (V).
Reservation (V)
Stockholm den 19 november 2020
På miljö- och jordbruksutskottets vägnar
Ulrika Heie
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Ulrika Heie (C), Maria Gardfjell (MP), Jessica Rosencrantz (M), Hanna Westerén (S), Isak From (S), John Widegren (M), Runar Filper (SD), Magnus Manhammar (S), Elin Segerlind (V), Betty Malmberg (M), Martin Kinnunen (SD), Malin Larsson (S), Marlene Burwick (S), Yasmine Eriksson (SD), Kjell-Arne Ottosson (KD), Bengt Eliasson (L) och Peter Helander (C).
Ärendet och dess beredning
I detta ärende behandlar utskottet proposition 2020/21:27 Nytt regelverk för handel med utsläppsrätter. I propositionen föreslår regeringen att en ny lag om vissa utsläpp av växthusgaser ersätter lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Regeringen föreslår även vissa ändringar i miljöbalken. Bland annat föreslås en ny bestämmelse som innebär att den som misstänks för brott inte får föreläggas vid vite att medverka i en utredning som har samband med brottsmisstanken. Syftet med den nya lagen och lagändringarna är att genomföra nödvändiga ändringar i svensk rätt inför den fjärde handelsperioden i EU:s utsläppshandelssystem som inleds den 1 januari 2021.
Lagförslagen har granskats av Lagrådet, som inte hade några invändningar mot dem.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut och följdmotionen redovisas i bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslår regeringen dels att en ny lag om vissa utsläpp av växthusgaser ersätter lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, dels vissa ändringar i miljöbalken. De föreslagna bestämmelserna syftar till att genomföra nödvändiga ändringar i svensk rätt med anledning av EU:s utsläppshandelsdirektiv och ett ändringsdirektiv inför den fjärde handelsperioden som inleds den 1 januari 2021. De föreslagna bestämmelserna syftar även till att skapa ett tydligare och mer lättillämpat regelverk.
Den nya lagen och lagändringarna innebär att flera av de bestämmelser som i dag finns i lag kan regleras på förordningsnivå. Bestämmelser som inte är aktuella för den fjärde handelsperioden tas bort, liksom bestämmelser som har en motsvarighet i EU-förordningar. Vidare föreslås ändringar med anledning av antagandet av det globala klimatstyrmedlet för flygverksamhet, Corsia, som genomförs inom ramen för utsläppshandelssystemet. Dessutom föreslås att straffskalan för brott mot lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skärps från fängelse i högst ett år till fängelse i högst två år.
Det föreslås också vissa ändringar i miljöbalken. En ny bestämmelse föreslås som innebär att den som misstänks för brott inte får föreläggas vid vite att medverka i en utredning som har samband med brottsmisstanken.
Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2021.
Nytt regelverk för handel med utsläppsrätter
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag om ett nytt regelverk för handel med utsläppsrätter.
Bakgrund
Utsläppshandelsdirektivet
För att fullgöra unionens och dess medlemsstaters åtaganden enligt Kyotoprotokollet antog Europaparlamentet och rådet den 13 oktober 2003 direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (nedan utsläppshandelsdirektivet). Direktivet innebar att ett system inrättades för handel med utsläppsrätter inom EU, det s.k. EU ETS (European Union Emissions Trading System).
En utsläppsrätt ger rätt att släppa ut ett ton koldioxid eller ett ton koldioxidekvivalenter under en bestämd tidsperiod. Utsläppshandelssystemet går ut på att ett tak sätts på utsläppsrätterna, och att det därmed finns en bestämd mängd utsläppsrätter inom systemet. Större utsläpp än vad som motsvarar det totala antalet utsläppsrätter är inte tillåtet. Verksamheter som omfattas av utsläppshandelsdirektivet behöver tillstånd för att få släppa ut växthusgaser, och verksamhetsutövare kan erhålla utsläppsrätter på i huvudsak tre olika sätt: genom gratis tilldelning, auktionering eller förvärv på den öppna marknaden. Systemet innebär vidare att taket för antalet utsläppsrätter årligen sänks med en s.k. linjär reduktionsfaktor. Tanken med EU:s utsläppshandelssystem är således att utbud och efterfrågan ska reglera priset och att den gradvisa minskningen ska leda till att det blir mindre kostsamt att minska utsläppen än att införskaffa fler utsläppsrätter.
Förutom EU:s medlemsstater ingår även anläggningar i Norge, Liechtenstein och Island i utsläppshandelssystemet. Dessutom undertecknade EU och Schweiz i november 2017 ett avtal om att koppla samman det schweiziska utsläppshandelssystemet med EU ETS. Avtalet trädde i kraft den 1 januari 2020.
I direktivet anges vilka verksamheter och produktionssätt som omfattas. Förbränningsanläggningar med en installerad kapacitet över 20 MW samt mindre förbränningsanläggningar anslutna till fjärrvärmenät med en total kapacitet på över 20 MW ingår. I systemet ingår också anläggningar inom energiintensiv industri, t.ex. mineraloljeraffinaderier, järn- och stålindustri samt mineralindustri.
Sedan 2012 ingår även flygverksamhet i utsläppshandelssystemet, dock med vissa undantag. Ett tidsbegränsat undantag gäller t.o.m. den 31 december 2023 för vissa flygningar till och från länder som inte ingår i det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Detta undantag gäller i avvaktan på dels hur FN:s internationella civila luftfartsorganisations (ICAO) globala klimatstyrmedel för flyget, det s.k. Corsia (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) utvecklar sig, dels en kommande översyn av utsläppshandelsdirektivet.
Sammantaget omfattar systemet i dag ca 11 000 anläggningar, vilket motsvarar ca 45 procent av de totala utsläppen av växthusgaser inom unionen.
I direktivet anges också att utsläppshandeln delas in i handelsperioder. Verksamhetsutövarna får ansöka om tilldelning av utsläppsrätter för varje handelsperiod. De två första handelsperioderna, 2005–2007 och 2008–2012, har avslutats och den tredje handelsperioden, 2013–2020, pågår. Den fjärde handelsperioden inleds den 1 januari 2021 och pågår t.o.m. 2030. Gemensamt för handelsperioderna är att utsläppskraven successivt har skärpts, i huvudsak genom att det totala antalet utsläppsrätter inom systemet har minskats.
Direktivet innebär vidare att verksamhetsutövarna är skyldiga att övervaka, rapportera och verifiera sina utsläpp av växthusgaser. Verksamhetsutövare ska årligen överlämna utsläppsrätter motsvarande utsläppen under föregående år, och överlämnandet ska göras i ett elektroniskt register där alla verksamhetsutövare har konton (nedan unionsregistret).
Utsläppshandelsdirektivet innehåller de grundläggande bestämmelserna för utsläppshandelssystemet. Kompletterande regler finns i ett antal EU-förordningar. Den EU-rättsliga regleringen på området har ändrats vid ett antal tillfällen.
Genomförande av utsläppshandelsdirektivet i svensk rätt och myndigheternas ansvarsfördelning
Utsläppshandelsdirektivet är införlivat i svensk rätt med lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (nedan utsläppshandelslagen) och förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter (nedan utsläppshandelsförordningen). Dessutom finns ett antal föreskrifter på området, bl.a. Naturvårdsverkets föreskrifter om handel med utsläppsrätter (NFS 2017:6) och Energimyndighetens föreskrifter om register för utsläppsrätter (STEMFS 2016:4). Därutöver är ett antal EU-förordningar direkt tillämpliga.
I Sverige ingår ca 750 anläggningar i utsläppshandelssystemet. Sverige har valt att även inkludera förbränningsanläggningar med en installerad effekt på mindre än 20 MW under förutsättning att de är anslutna till ett fjärrvärmenät som överstiger 20 MW. Därtill är Sverige administrerande medlemsstat för ett trettiotal luftfartygsoperatörer.
Bestämmelser om vilka myndigheter som är ansvariga för de olika delarna av utsläppshandelssystemet finns i utsläppshandelsförordningen och i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet. Av utsläppshandelsförordningen följer att Naturvårdsverket är tillståndsmyndighet och tillsynsmyndighet (2 och 2 a §§). Naturvårdsverket är även tilldelningsmyndighet, vilket innebär att myndigheten tar emot, granskar och fattar beslut om gratis tilldelning av utsläppsrätter till deltagande svenska verksamheter. Det är även Naturvårdsverket som beslutar om hur många utsläppskrediter varje anläggning får överlämna i stället för utsläppsrätter.
Transportstyrelsen är samrådspart till Naturvårdsverket när det gäller flygverksamhet inom utsläppshandelssystemet.
Energimyndigheten är kontoföringsmyndighet, vilket innebär att myndigheten administrerar den svenska delen av unionsregistret samt Sveriges nationella innehav under Kyotoprotokollet och ansvarsfördelningsbeslutet (406/2009) samt fr.o.m. 2021 under ansvarsfördelningsförordningen (2018/842) och LULUCF-förordningen (2018/841). Energimyndigheten är även projektmyndighet och ansvarar därigenom för godkännande av deltagande i projektverksamhet för att minska utsläppen av växthusgaser enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling i Kyotoprotokollet. Energimyndigheten är tillsammans med Naturvårdsverket även ansvarig för att delta i arbetet med att genomföra och föreslå förbättringar av systemet för handel med utsläppsrätter.
Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) är enligt lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll Sveriges nationella ackrediteringsorgan och är därmed ansvarigt för ackreditering av de kontrollörer som verifierar utsläppsrapporter.
Riksgäldskontoret ansvarar för att ta emot intäkter från auktionerna av utsläppsrätter. Utsläppsrätter klassificeras som finansiella instrument (1 kap. 4 § lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden).
Därutöver är ett flertal myndigheter enligt klimatrapporteringsförordningen (2014:1434) delaktiga i Sveriges nationella system för klimatrapportering och därmed ansvariga för att leverera data till Naturvårdsverket som sammanställer de rapporter som Sverige ska upprätta.
Ändringar inför den fjärde handelsperioden
Utsläppshandelsdirektivet har ändrats vid flera tillfällen. Inför den fjärde handelsperioden har utsläppshandelsdirektivet ändrats genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 av den 14 mars 2018 om ändring av direktiv 2003/87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar (nedan ändringsdirektivet) samt beslut (EU) 2015/1814. De artikelhänvisningar som görs i detta betänkande och i regeringens lagförslag avser lydelsen i ändringsdirektivet.
Syftet med ändringsdirektivet är att reglera handeln med utsläppsrätter efter 2020, vilket innebär bl.a. följande:
– Från och med 2021 ökas takten i de årliga minskningarna av utsläppsrätter.
– Gränser för den årliga minskningstakten för utsläppsrätter som tilldelas gratis införs liksom ett striktare regelverk för tilldelningen av sådana utsläppsrätter. Gratis tilldelning av utsläppsrätter kommer främst att ges till de sektorer som löper störst risk för utlokalisering av produktionen utanför EU för att på så sätt minska risken för koldioxidläckage.
– Av de utsläppsrätter som auktioneras ut ska en viss andel fördelas mellan sådana medlemsstater som av olika anledningar har ett särskilt behov.
– Medlemsstaterna får rätt att undanta anläggningar med utsläpp som understiger 2 500 ton koldioxidekvivalenter årligen samt reservanläggningar med en årlig drifttid på under 300 timmar.
– Marknadsstabiliseringsreserven stärks. Mellan 2019 och 2023 kommer antalet utsläppsrätter som tas in i reserven att fördubblas till 24 procent av utsläppsrätterna i omlopp.
– Nya bestämmelser med övergångsåtgärder för att stödja vissa energiintensiva industrier som riskerar koldioxidläckage införs.
– Det befintliga stödet för innovation (NER300) fylls på med sammanlagt 450 miljoner utsläppsrätter. Innovationsfonden ska stödja investeringar i förnybar energiteknik, energilagring, koldioxidinfångning och lagring (s.k. CCS) och koldioxidinfångning och användning (s.k. CCU) samt koldioxidsnåla tekniker inom industrin.
– En ny moderniseringsfond ska stödja investeringar i modernisering av energisektorn i ett antal medlemsstater med låg BNP.
– Utsläppshandelssystemet ska genomgå en översyn med anledning av Parisavtalets långsiktiga mål.
Av artikel 3.1 i ändringsdirektivet följer att direktivet ska vara införlivat i medlemsstaternas nationella lagstiftning senast den 9 oktober 2019. I november 2019 inledde kommissionen ett överträdelseärende mot Sverige om för sent genomförande. Sverige mottog en formell underrättelse den 21 november 2019 (dnr SB2020/01585) vilken regeringen besvarade den 22 januari 2020.
Propositionen
Regeringen redovisar inledningsvis att de flesta av de ändringar som ändringsdirektivet innebär inte är av sådan karaktär att de behöver genomföras i svensk rätt. Många av bestämmelserna i den nu gällande lagen om handel med utsläppsrätter är relevanta även för den kommande handelsperioden. Detsamma gäller för en stor del av bestämmelserna i utsläppshandelsförordningen. Båda författningarna innehåller dock många bestämmelser som avser tidigare handelsperioder och därför inte längre är aktuella. Ytterligare bestämmelser är inaktuella för att motsvarande reglering numera finns i EU-förordningar. Regeringen anför att det även finns skäl att justera innebörden av några av de uttryck som i dag används i utsläppshandelslagen.
Regeringen redovisar vidare att utsläppshandelslagen och utsläppshandelsförordningen har ändrats ett flertal gånger. Vissa ändringar har varit omfattande, och särskilt utsläppshandelsförordningen har enligt regeringen blivit svåröverskådlig. Det finns därför ett behov av att omarbeta författningarna i grunden. För att målsättningen med omarbetningen ska uppnås anser regeringen att den nuvarande lagen bör upphävas och ersättas av nya bestämmelser. En översyn av regelverket bör därefter göras på förordningsnivå.
En ny lag om vissa utsläpp av växthusgaser
Regeringen föreslår att en ny lag om vissa utsläpp av växthusgaser ska ersätta den nuvarande lagen om handel med utsläppsrätter. Det ska anges att lagen syftar till att främja kostnadseffektiva och ekonomiskt effektiva minskningar av utsläpp av växthusgaser.
Som skäl till förslaget anger regeringen att det inte är nödvändigt att meddela bestämmelser som inte hör till det primära lagstiftningsområdet i lag (se 8 kap. 2 § regeringsformen). EU:s miljölagstiftning är ett rörligt och föränderligt rättsområde under ständig utveckling och föremål för ökad harmonisering. Detta innebär att den svenska miljölagstiftningen ofta behöver ändras. Utsläppshandelsregelverket är inget undantag. För att underlätta ändringar av det svenska regelverket och möta allmänhetens förväntningar och krav på ett flexibelt regelverk, bör de föreskrifter som inte måste meddelas i lag meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det överensstämmer också med hur miljöbalken är uppbyggd. Därför kommer regelverket i stora delar att i stället läggas på förordningsnivå. Den nya lagens omfattning kommer på så vis att bli betydligt mindre än i dag.
Det är enligt regeringens mening lämpligt att den nya lagen ges namnet ”lagen om vissa utsläpp av växthusgaser”. Regeringen poängterar att den nya lagen inte omfattar alla utsläpp av växthusgaser utan i första hand de utsläpp som regleras av EU:s utsläppshandelssystem. Regeringen poängterar även att lagen inte ska blandas samman med klimatlagen (2017:720).
Regeringen föreslår därefter ett antal ordförklaringar.
Med flygverksamhet ska i den nya lagen avses en eller flera flygningar med luftfartyg som ger upphov till utsläpp av växthusgaser och som
– avgår från eller ankommer till en flygplats inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i ett sådant annat tredjeland med vilket Europeiska unionen har ett avtal om ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter enligt artikel 25 i utsläppshandelsdirektivet, eller
– omfattas av kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/1603 av den 18 juli 2019 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller åtgärder som antagits av Internationella civila luftfartsorganisationen för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp för att genomföra en global marknadsbaserad åtgärd.
Med utsläppsrätt ska i den nya lagen avses en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period i enlighet med den nya lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
Med ton koldioxidekvivalenter ska i den nya lagen avses ett ton koldioxid eller den mängd dikväveoxid eller perfluorkolväten som medför en lika stor klimatpåverkan som utsläpp av ett ton koldioxid.
Med utsläppsrapport ska i den nya lagen avses en sådan skriftlig rapport som avses i artikel 68 i övervaknings- och rapporteringsförordningen.
Med övervakningsplan ska i den nya lagen avses en sådan skriftlig redogörelse som avses i artikel 12 i övervaknings- och rapporteringsförordningen.
Med rapport om verksamhetsnivå ska i den nya lagen avses en sådan skriftlig rapport som avses i artikel 3 i verksamhetsändringsförordningen. Ordförklaringarna av utsläpp av växthusgaser, anläggning och verksamhetsutövare ska i sak föras över oförändrade från utsläppshandelslagen.
Därutöver bedömer regeringen att ordförklaringarna Kyotoprotokollet, tilldelad utsläppsenhet, sänkkredit, utsläppsminskningsenhet, certifierad utsläppsminskning och kyotoenhet inte bör föras över från utsläppshandelslagen.
Regeringen får föreskriva om dels krav på tillstånd för att släppa ut växthusgaser, dels skyldighet att anmäla ändringar av verksamheten
Regeringen föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter om att det ska krävas tillstånd för att släppa ut växthusgaser från en anläggning och vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Frågor om tillstånd till utsläpp av växthusgaser ska prövas av en tillståndsmyndighet efter ansökan av verksamhetsutövaren.
Regeringen bedömer att bestämmelsen om översyn av tillstånd efter fem år inte bör föras över till det nya regelverket. Den artikel i utsläppshandelsdirektivet som bestämmelsen genomför har utgått.
Regeringen föreslår vidare att regeringen ska få meddela föreskrifter om att verksamhetsutövaren ska anmäla ändringar av verksamheten. Till skillnad från vad som gäller enligt utsläppshandelslagen bör bestämmelser om anmälningsskyldighet vid förändringar fr.o.m. den fjärde handelsperioden finnas på förordningsnivå. Till skillnad från dagens reglering bör bemyndigandet även omfatta anmälningsskyldighet vid betydande förändringar av flygverksamhet.
Ett tillstånd ska i vissa fall kunna återkallas och villkor omprövas
Regeringen föreslår att Tillståndsmyndigheten ska få återkalla ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser om
– verksamhetsutövaren inte har följt ett tillståndsvillkor och avvikelsen är av allvarlig art
– verksamhetsutövaren allvarligt åsidosätter det som är föreskrivet om rapportering eller överlämnande av utsläppsrätter
– de tillstånd som behövs enligt miljöbalken eller äldre miljölagstiftning saknas
– tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd, eller
– verksamheten inte kräver tillstånd för att släppa ut växthusgaser.
Om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet ska Tillståndsmyndigheten kunna återkalla ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller ändra eller upphäva villkor i ett sådant tillstånd.
Regeringen får föreskriva om krav på övervakning och rapportering av utsläpp från flygverksamhet
Regeringen föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter om att det ska krävas en övervakningsplan för att bedriva flygverksamhet.
Övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp samt avgifter för myndigheters verksamhet
Regeringen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om dels skyldighet att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser, dels verifiering av uppgifter och ackreditering av kontrollörer.
Regeringen föreslår även att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader för prövning, kontoföring och tillsyn enligt antingen lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, eller EU-förordningar som har antagits med stöd av utsläppshandelsdirektivet.
Utsläpp av växthusgaser ska täckas av utsläppsrätter
Regeringen föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter om att utsläpp av växthusgaser från anläggningar med stöd av ett tillstånd eller från flygverksamhet ska täckas av utsläppsrätter. Utsläppsrätter ska, efter ansökan, få tilldelas en verksamhetsutövare som
– har tillstånd att släppa ut växthusgaser, för en anläggning som omfattas av tillståndet, eller
– driver sådan verksamhet som utgörs av s.k. EES-flygningar, för den verksamhet som omfattas av en övervakningsplan.
Regeringen föreslår vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Verksamhetsutövaren för en anläggning eller för sådana EES-flygningar som ska omfattas av en övervakningsplan, ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från verksamheten. Regeringen ska få meddela
– föreskrifter om utfärdande och återlämnande och överlämnande av utsläppsrätter
– föreskrifter om undantag från skyldigheten att överlämna utsläppsrätter
– ytterligare föreskrifter om skyldigheten att överlämna utsläppsrätter.
Regeringen föreslår därtill att en utsläppsrätt ska få överlåtas till fysiska och juridiska personer i EES och i ett tredje land där sådana utsläppsrätter har erkänts i enlighet med artikel 25 i utsläppshandelsdirektivet.
Regeringen bedömer att bestämmelsen om att en verksamhetsutövare vid överlämnandet inte får tillgodoräkna sig utsläppsrätter som har utfärdats för en flygverksamhet inte bör föras över till det nya regelverket.
Registerföring
Regeringen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om förfarandet för att ansöka om att öppna konto i unionsregistret och andra registreringar som görs enligt registerförordningen. Regeringen ska få meddela föreskrifter om
– rättelse av uppgifter i unionsregistret
– avstängning av tillträdesrätt till konto i unionsregistret.
Bestämmelserna i utsläppshandelslagen om ersättning till den som drabbas av skada till följd av ett fel som rättas ska föras över till den nya lagen.
En kontoinnehavare ska, med de begränsningar som framgår av kontot, anses ha rätt att förfoga över de utsläppsrätter som finns registrerade på innehavarens konto.
Utmätning av en utsläppsrätt eller en rättighet som är registrerad enligt registerförordningen ska
– medföra förmånsrätt genom kontoföringsmyndighetens beslut om avstängning av tillträdesrätten till kontot på grund av utmätningen
– säkerställas genom kontoföringsmyndighetens beslut om avstängning av tillträdesrätten till kontot på grund av utmätningen.
Regeringen bedömer att EU:s dataskyddsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, utgör tillräcklig reglering för den personuppgiftsbehandling som registerföringen kan komma att medföra. Det behöver således inte införas någon ytterligare reglering om denna behandling.
Tillsyn
Regeringen föreslår att bestämmelserna i utsläppshandelslagen om tillsyn ska föras över till den nya lagen i huvudsak oförändrade. Bestämmelsen om att en person inte får föreläggas vid vite att medverka i en utredning om det finns anledning att anta att personen har begått brott utvidgas så att den även omfattar situationen att en ställföreträdare till den som föreläggs kan misstänkas för brott som har samband med utredningen.
Regeringen föreslår vidare att tillsynsmyndigheten liksom i dag ska ha rätt att få tillträde till anläggningar och tillhörande områden i den utsträckning det behövs för tillsynen. Bestämmelsen ska dock även omfatta luftfartyg som ingår i flygverksamhet.
Regeringen föreslår även att Polismyndigheten liksom i dag ska ge tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs för tillträdet. Det klargörs att hjälp endast får begäras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenheter att använda våld behöver användas eller det finns andra synnerliga skäl för begäran.
Bestämmelsen om skyldighet för tillsynsmyndigheten att anmäla överträdelser till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten kompletteras med ett krav på att anmälan ska göras skyndsamt, och bestämmelsen ändras även så att anmälan ska göras när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts.
Straff och förverkande samt andra sanktioner
Regeringen föreslår att bestämmelserna i utsläppshandelslagen om straff ska föras över till den nya lagen i huvudsak oförändrade.
Straffbestämmelserna ska placeras i egna paragrafer och ges egna brottsbeteckningar.
För försvårande av utsläppsrättstilldelning ska även den kunna dömas som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar en oriktig eller uppenbart vilseledande uppgift i en rapport om verksamhetsnivå, om åtgärden innebär risk för att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas.
Straffskalan för brott enligt lagen ska vara böter eller fängelse i högst två år.
Otillåtet utsläpp av växthusgaser ska kunna medföra ansvar även om gärningen är ringa.
Som skäl till förslagen påpekar regeringen att ändringsdirektivet föreskriver att påföljderna för överträdelser ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (art. 16). Regeringen anser att det är angeläget att systemet för handel med utsläppsrätter inte missbrukas. Fler situationer bör därför anses utgöra försvårande av utsläppsrättstilldelning och regeringen anser att straffskalorna bör stämma överens med motsvarande gärningar i miljöbalken. För närvarande har de olika straffbuden i utsläppshandelslagen en straffskala som avviker från motsvarande gärningar enligt miljöbalken. En konsekvens av den ändrade straffskalan är att bestämmelsen i brottsbalken om förverkande av utbyte av ett brott (36 kap. 1 § andra stycket) blir tillämplig. Motsvarande bestämmelse i utsläppshandelslagen (8 kap. 4 §) bör därför inte föras över till den nya lagen.
Vad gäller straffrihet för gärningar som är ringa anser regeringen att det finns anledning att se lika allvarligt på gärningarna i den föreslagna lagen som på motsvarande gärningar i miljöbalken. Att driva en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser utan stöd av ett tillstånd, eller flygverksamhet utan att ha en godkänd övervakningsplan, bör behandlas på samma sätt som motsvarande gärningar i miljöbalken. Mot denna bakgrund bör dessa brottsrubriceringar undantas från straffrihet för gärningar som är ringa.
Regeringen föreslår vidare att regeringen ska få meddela föreskrifter om att en förseningsavgift eller sanktionsavgift ska betalas av den som åsidosätter bestämmelser i den nya lagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller bestämmelser i EU-förordningar som har antagits med stöd av utsläppshandelsdirektivet.
Regeringen ska också få meddela föreskrifter om verksamhetsförbud för flygverksamhet, och offentliggörande av namnet på en verksamhetsutövare som inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter.
Överklagande
Regeringen föreslår att ett beslut enligt lagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-förordningar som har antagits med stöd av utsläppshandelsdirektivet ska få överklagas hos mark- och miljödomstolen.
En ny bestämmelse om rätten att inte belasta sig själv och förtydligande av dubbelprövningsförbudet i miljöbalken
Regeringen föreslår att en bestämmelse ska införas i miljöbalken som innebär att om det finns anledning att anta att den som omfattas av tillsynen har begått brott får denne inte föreläggas vid vite att medverka i en utredning som har samband med brottsmisstanken. Samma sak ska gälla om den som ska föreläggas är en juridisk person och det finns anledning att anta att en ställföreträdare för den juridiska personen har begått brott. En justering ska göras i fråga om när ett vitesföreläggande innebär hinder för ansvar för en gärning som omfattas av föreläggandet, det s.k. dubbelprövningsförbudet. Den avgörande tidpunkten för när ett sådant hinder uppkommer ska vara när det inleds en domstolsprocess om frågan om att döma ut vitet.
Som skäl till förslaget redovisar regeringen att Europadomstolen har härlett en rätt att inte belasta sig själv – eller rätten att förhålla sig passiv – från rätten till en rättvis rättegång, eller närmare bestämt rätten att betraktas som oskyldig till dess skuld lagligen fastställs (art. 6.2 Europakonventionen). Rätten att inte belasta sig själv aktualiseras när det är fråga om ett straffrättsligt förfarande. Rätten att inte belasta sig själv kan anses ha åsidosatts om någon tvingas att lämna uppgifter som skulle kunna visa att den som lämnat uppgifterna gjort sig skyldig till brott eller en överträdelse som kan föranleda en administrativ sanktion. Det är mot den bakgrunden som det i vissa lagar har införts ett förbud mot att vid vite förelägga någon att medverka i en utredning som har samband med brottsmisstanken, som det som finns i utsläppshandelslagen (7 kap. 5 §).
Regeringen redovisar vidare att det i miljöbalken inte finns någon bestämmelse som begränsar rätten för tillsynsmyndigheterna att använda sig av sanktionerade förelägganden. Frågan om det bör införas ett förbud mot att vid vite förelägga en brottsmisstänkt att medverka i en utredning som har samband med brottsmisstanken i miljöbalken har berörts i flera utredningar. Även om tillsynsmyndigheterna har anpassat sig till Europakonventionen finns det enligt regeringen skäl att införa ett uttryckligt förbud mot vite för den situationen att någon är misstänkt för brott.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringen föreslår att lagen och lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2021.
Genom lagen upphävs lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Den upphävda lagen ska fortfarande gälla i fråga om tillsyn av sådana utsläpp av växthusgaser som har skett före utgången av 2020 och återlämnande samt överlämnande av utsläppsrätter för sådana utsläpp.
Den upphävda lagen ska fortfarande gälla för deltagande i och tillgodoräknande av utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar under den andra åtagandeperioden i Kyotoprotokollet, dock längst till dess att avräkningen för den andra åtagandeperioden har gjorts.
Tillstånd, villkor, förelägganden och övriga beslut som har meddelats enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen ska anses meddelade enligt motsvarande bestämmelser i den nya lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
Utskottets ställningstagande
Det har inte väckts något alternativt förslag till regeringens lagförslag. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anges i propositionen bör anta regeringens förslag till ett nytt regelverk för handel med utsläppsrätter.
Den kommande översynen av EU:s utsläppshandelssystem
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår ett motionsyrkande om vilka frågor regeringen ska driva i den kommande översynen av EU:s utsläppshandelssystem.
Jämför reservationen (V).
Motionen
I kommittémotion 2020/21:3738 av Elin Segerlind m.fl. (V) föreslås att Sverige i den kommande översynen av utsläppshandelsdirektivet ska verka för en reformering av EU:s utsläppshandelssystem. Motionärerna välkomnar att utsläppshandelsdirektivet ändrats inför den fjärde handelsperioden, men anser att det krävs ytterligare åtgärder för att stärka klimatnyttan med utsläppsrätter. De anser bl.a. att målsättningen för koldioxidminskningen måste skärpas genom att taket för koldioxidutsläppen skrivs ned ytterligare. Ett minimipris på utsläppsrätter bör införas så att omställningen inte saktar ner till följd av konjunkturrelaterade efterfrågeminskningar eller en underskattning av industrins möjligheter att sänka sina utsläpp. Dessutom ska alla utsläppsrätter auktioneras ut och inkomsterna ska tillfalla medlemsländerna. Sverige bör inom EU verka för en sådan reformering i grunden av EU:s handelssystem med utsläppsrätter.
Kompletterande uppgifter och tidigare behandling
EU:s utsläppshandelssystem ses regelbundet över. Systemet reformerades senast 2017 inför den fjärde handelsperioden som inleds den 1 januari 2021.
Av artikel 30 i ändringsdirektivet följer att direktivet ska ses över mot bakgrund av den internationella utvecklingen och de internationella insatser som görs för att uppnå Parisavtalets långsiktiga mål. Även åtgärderna för att stödja vissa energiintensiva industrier som kan vara utsatta för koldioxidläckage ska ses över mot bakgrund av klimatpolitiska åtgärder i andra stora ekonomier. I detta sammanhang ska kommissionen också överväga huruvida åtgärderna som innebär kompensation för indirekta kostnader bör harmoniseras ytterligare. Dessutom ska kommissionen rapportera till Europaparlamentet och rådet inom ramen för varje global översyn som överenskommits inom ramen för Parisavtalet, särskilt om behovet av ytterligare unionsstrategier och unionsåtgärder för de minskningar av växthusgasutsläppen som unionen och dess medlemsstater måste genomföra, däribland vad gäller den s.k. linjära reduktionsfaktor.
I kommissionens meddelande Den europeiska gröna given (COM(2019) 640) aviserade kommissionen att man senast i juni 2021 ska se över och vid behov föreslå ändringar av relevanta klimatrelaterade politiska instrument för att uppnå ytterligare minskningar av växthusgasutsläppen. I en sådan översyn ingår systemet för handel med utsläppsrätter. I utskottets granskningsutlåtande över kommissionens meddelande om den gröna given välkomnade utskottet en sådan översyn (utl. 2019/20:MJU17 s. 17).
Regeringen anför i budgetpropositionen för 2021 utgiftsområde 20 att Sverige ska ha en ledande roll i klimatarbetet inom EU och i internationella sammanhang (prop. 2020/21:1 utg.omr. 20 s. 76 f.). Regeringen framhåller att Sverige var drivande i 2017 års reform av EU ETS. Reformen har lett till att priset på utsläppsrätter ökat kraftigt, vilket i sin tur lett till markanta utsläppsminskningar i EU under 2019. Regeringen bedömer inte desto mindre att förändringen av EU ETS var otillräcklig för att styra mot ett skärpt 2030-mål och klimatneutralitet 2050.
Av denna anledning verkar regeringen för att ett rättsligt bindande mål om klimatneutralitet till senast 2050 ska gälla för EU som helhet såväl som i varje enskilt medlemsland och tillsammans med den gröna given blir ett ramverk för en grön återhämtning. Regeringen driver även att EU:s mål till 2030 ska skärpas till en minskning av växthusgasutsläppen med minst 55 procent jämfört med 1990 och att EU ETS ska skärpas i den kommande översynen, t.ex. genom att taket för hur många utsläppsrätter som delas ut varje år skärps samt att gratistilldelningen av utsläppsrätter och den kompensation som vissa länder ger till sin industri upphör. Regeringen anser att lämpliga instrument bör identifieras alternativt utformas inom EU för att skapa ekonomiska incitament för negativa utsläpp.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har vid upprepade tillfällen betonat vikten av ett välfungerande EU ETS för att på ett kostnadseffektivt sätt uppnå de långsiktiga klimatmålen. Utskottet påminner om att EU:s utsläppshandelssystem inom kort går in i en ny handelsperiod. Flera nya bestämmelser kommer då att börja gälla. Utskottet påminner även om en ny mekanism för att ta bort överblivna utsläppsrätter från systemet. Utskottet vill i denna del särskilt framhålla att mekanismen är resultatet av ett svenskt förslag.
Utskottet noterar att det av ändringsdirektivet följer att systemet ska ses över på nytt med anledning av Parisavtalets långsiktiga mål. Utskottet välkomnar denna översyn och påminner om att det är kommissionen i egenskap av förslagsställare som lägger fram förslag till ny revidering av utsläppshandelsdirektivet. Utskottet kommer givetvis att följa förhandlingarna om det kommande förslaget med stort engagemang. Enligt utskottet är det emellertid inte rimligt att redan nu ta ställning till vilka frågor regeringen ska driva i dessa förhandlingar. Frågan är för tidigt väckt.
Med hänvisning till det ovan anförda lämnar utskottet motion 2020/21:3738 av Elin Segerlind m.fl. (V) utan vidare åtgärd.
|
Den kommande översynen av EU:s utsläppshandelssystem, punkt 2 (V) |
av Elin Segerlind (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2020/21:3738 av Elin Segerlind m.fl. (V).
Ställningstagande
Det är positivt att utsläppshandelsdirektivet inför den fjärde handelsperioden ändrats genom Europaparlamentets och rådets direktiv. Det innehåller viktiga reformer i rätt riktning, bl.a. ökad takt i årliga minskningar av utsläppsrätter, minskad gratis tilldelning av utsläppsrätter och stärkt marknadsstabiliseringsreserv. Marknadsstabiliseringsreserven justerar utbudet av utsläppsrätter så att stora överskott undviks i framtiden.
Mitt parti anser dock att det krävs ytterligare åtgärder för att stärka klimatnyttan med utsläppsrätter. Målsättningen för koldioxidminskningen måste skärpas genom att taket för koldioxidutsläppen från Europas industrianläggningar skrivs ned ytterligare. Ett minimipris på utsläppsrätter bör införas så att omställningen inte saktar ner till följd av konjunkturrelaterade efterfrågeminskningar eller en underskattning av industrins möjligheter att sänka sina utsläpp. Dessutom behöver systemet förändras i grunden även till formen. Alla utsläppsrätter ska auktioneras ut, och inkomsterna från detta ska tillfalla medlemsländerna. Sverige bör inom EU verka för en sådan reformering i grunden av EU:s handelssystem med utsläppsrätter.
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2020/21:27 Nytt regelverk för handel med utsläppsrätter:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om vissa utsläpp av växthusgaser.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utsökningsbalken.
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi.
5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229).
6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.
7.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
2020/21:3738 av Elin Segerlind m.fl. (V):
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att Sverige i den kommande översynen av utsläppshandelsdirektivet bör verka för en reformering av EU:s handelssystem med utsläppsrätter och tillkännager detta för regeringen.
