|
Civilutskottets betänkande
|
Klimatdeklaration för byggnader
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till en ny lag om klimatdeklarationer för byggnader. Den nya lagen innebär att byggherren ansvarar för att upprätta och ge in en klimatdeklaration till den ansvariga myndigheten när en byggnad uppförs.
Utskottet ställer sig även bakom regeringens förslag till en ändring i plan- och bygglagen som innebär att byggnadsnämnden får meddela slutbesked först när byggherren har visat att denne har gett in en klimatdeklaration enligt den nya lagen om klimatdeklarationer eller gjort sannolikt att det inte finns någon skyldighet att ge in en sådan deklaration.
Den nya lagen och ändringarna i plan- och bygglagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2022.
Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.
I betänkandet finns två reservationer (M, SD).
Behandlade förslag
Proposition 2020/21:144 Klimatdeklaration för byggnader.
Tre yrkanden i följdmotioner.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Undantag från kravet på klimatdeklaration
1.Regeringens lagförslag, punkt 1 (SD)
2.Undantag från kravet på klimatdeklaration, punkt 2 (M)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Tabell
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Regeringens lagförslag |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om klimatdeklaration för byggnader,
2. lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).
Därmed bifaller riksdagen proposition 2020/21:144 punkterna 1 och 2 samt avslår motion
2020/21:3963 av Roger Hedlund m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2.
Reservation 1 (SD)
|
2. |
Undantag från kravet på klimatdeklaration |
Riksdagen avslår motion
2020/21:3956 av Carl-Oskar Bohlin m.fl. (M).
Reservation 2 (M)
Stockholm den 15 juni 2021
På civilutskottets vägnar
Emma Hult
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Emma Hult (MP), Larry Söder (KD), Johan Löfstrand (S), Carl-Oskar Bohlin (M), Elin Lundgren (S), Cecilie Tenfjord Toftby (M), Mikael Eskilandersson (SD), Leif Nysmed (S), Ola Johansson (C), Lars Beckman (M), Sanne Lennström (S), Joakim Järrebring (S), Angelica Lundberg (SD), David Josefsson (M), Jon Thorbjörnson (V), Malin Danielsson (L) och Johnny Skalin (SD).
I betänkandet behandlar utskottet proposition 2020/21:144 Klimatdeklaration för byggnader. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Två motioner med sammanlagt tre yrkanden har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om klimatdeklaration. Riksdagen avslår en motion om att riksdagen ska avslå lagförslaget och uppmana regeringen att ge en lämplig myndighet i uppdrag att ta fram riktlinjer för en frivillig klimatcertifiering på marknaden.
Jämför reservation 1 (SD).
Propositionen
Regeringen föreslår att en ny lag om klimatdeklaration för byggnader införs. Lagen innebär att byggherren ansvarar för att upprätta och ge in en klimatdeklaration till den ansvariga myndigheten när en ny byggnad uppförs.
Vidare föreslår regeringen en ändring i plan- och bygglagen (2010:900) som innebär att byggnadsnämnden får meddela slutbesked först när byggherren har visat att denne gett in en klimatdeklaration enligt den nya lagen eller gjort sannolikt att det inte finns någon skyldighet att ge in en sådan deklaration.
Som skäl för förslaget anför regeringen (s. 23 f.) att byggandet står för en femtedel av samhällets klimatpåverkan. Uppförandet av byggnader påverkar klimatet i stor utsträckning. Regeringen anser att det finns behov av en ökad medvetenhet och kunskap om byggnaders klimatpåverkan och ökad tillgänglighet av information om vilken påverkan olika val i byggprocessen har för miljön och klimatet. Det går att påverka det klimatavtryck som uppförandet av en byggnad innebär t.ex. genom val av material, byggmetod, konstruktionslösning, avstånd till tillverkning av material och resursplanering. Enligt regeringen är det nödvändigt med ett ytterligare styrmedel för att minska klimatpåverkan vid uppförandet av byggnader.
Regeringen konstaterar (s. 24) att det i dag finns flera frivilliga miljöcertifierings- eller miljömärkningssystem för byggnader på den svenska marknaden. Några av dessa har utvecklat kriterier som berör växthusgasutsläpp vid uppförandet av en byggnad. Vissa byggaktörer gör därför klimatberäkningar och enklare eller begränsade livscykelanalyser vid bostadsbyggande. Samtidigt ökar intresset för grön finansiering inom bygg- och fastighetssektorn, vilket ökar behovet av kunskap och transparent underlag om byggnaders klimatpåverkan. Regeringen anser att det är viktigt att marknadsinitiativ för ett mer miljöanpassat byggande, såsom miljöcertifiering och grön finansiering, uppmuntras och fortsätter att utvecklas. Ett ökat kravställande utifrån byggnaders klimatpåverkan inom branschen bör därför främjas för att ställa om till ett mer hållbart byggande med minskad klimatpåverkan. Branschens frivilliga åtaganden och initiativ bör kompletteras med ett nytt styrmedel om klimatdeklaration. Med ett obligatoriskt system för klimatdeklarationer uppmuntras och understöds branschens drivkrafter att minska klimatpåverkan för att uppnå ett mer hållbart och miljöanpassat byggande. Dessutom skapas förutsättningar för mer utvecklade livscykelanalyser av byggherrar och byggaktörer.
Regeringen bedömer (s. 28) att införandet av krav på att upprätta och lämna klimatdeklarationer bör skapa förutsättningar för att stödja aktörer inom byggsektorn att vidta åtgärder som minskar klimatpåverkan. Klimatdeklarationer bör på sikt kunna användas till att ställa minimikrav vid byggande ur ett livscykelperspektiv.
Enligt regeringen (s. 29 f.) bör kraven inledningsvis läggas på en sådan nivå att genomförandet av en klimatdeklaration inte medför alltför stora kostnader eller andra konsekvenser för byggherren. Enligt förslaget ska klimatdeklarationen innehålla uppgifter om byggnaden och klimatpåverkan från byggnaden under byggskedet. Uppgifterna om klimatpåverkan från byggskedet ska omfatta
– råvaruförsörjning i produktskedet
– transport i produktskedet
– tillverkning i produktskedet
– transport i byggproduktionsskedet
– bygg- och installationsprocessen i byggproduktionsskedet.
För att främja en effektiv och ändamålsenlig tillsyn av klimatdeklarationer föreslås att deklarationerna ska samlas i ett register. Regeringen anför (s. 39 f.) att registret är ett redskap för att tillsynsmyndigheten ska kunna utföra tillsyn och kontroll av de klimatdeklarationer som upprättas, varför den myndigheten bör ansvara för registret. Regeringens avsikt är att Boverket ska vara skyldigt att ta emot klimatdeklarationer och föra ett register över dessa. Boverket ska också få ett tillsynsansvar.
Vidare föreslås bestämmelser om bl.a. föreskriftsrätt, sanktionsavgifter och överklagande.
Motionen
Roger Hedlund m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2020/21:3963 att riksdagen ska avslå regeringens förslag (yrkande 1) och tillkännage för regeringen att en lämplig myndighet bör få i uppdrag att skapa riktlinjer för klimatcertifiering som utgångspunkt för en frivillig klimatcertifiering på marknaden (yrkande 2). Enligt motionärerna kommer regeringens förslag bl.a. att innebära att byggprocesser försenas utan att styrmedlet i praktiken kommer att leda till en omställning till klimatneutralitet i tillräckligt snabb takt. Motionärerna pekar bl.a. på att förslaget innebär en ökad administration och ökade kostnader för både näringslivet och myndigheterna. Enligt motionärerna skulle ett system med frivillig miljöcertifiering kopplad till gränsvärden troligen vara ett effektivare sätt att nå klimat- och miljönytta i praktiken.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens bedömning att klimatpåverkan vid uppförande av byggnader behöver synliggöras. Byggandet står för en femtedel av samhällets klimatpåverkan, och det är nödvändigt med ytterligare ett styrmedel för att minska denna klimatpåverkan. Utskottet kan i likhet med regeringen konstatera att Sveriges klimatmål ställer krav på en snabbare omställning i samhället mot låga utsläpp. Som regeringen pekar på i propositionen fastslår det klimatpolitiska rådet i årsrapporten för 2020 att klimatmålen inte kan nås med befintliga styrmedel.
Som regeringen redogör för i propositionen finns det i dag flera frivilliga miljöcertifierings- och miljömärkningssystem för byggnader på den svenska marknaden. Liksom regeringen anser utskottet att det är viktigt att marknadsinitiativen för ett mer miljöanpassat byggande uppmuntras och fortsätter att utvecklas. Dessa frivilliga åtaganden och initiativ bör kompletteras med ett nytt styrmedel. Med ett obligatoriskt system för klimatdeklarationer uppmuntras och understöds branschens drivkrafter att minska klimatpåverkan för att uppnå ett mer hållbart och miljöanpassat byggande. Dessutom skapas förutsättningar för mer utvecklade livscykelanalyser av byggherrar och byggaktörer.
Regeringens förslag innebär att systemet för klimatdeklarationer blir obligatoriskt samtidigt som kraven inledningsvis läggs på en sådan nivå att genomförandet av en klimatdeklaration inte medför alltför stora kostnader eller andra konsekvenser för byggherren. Utskottet anser att regeringens förslag är väl avvägt och tillstyrker det därför.
Detta innebär att riksdagen bör anta regeringens lagförslag och avslå motion 2020/21:3963 (SD) yrkandena 1 och 2.
Undantag från kravet på klimatdeklaration
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår en motion om att småhus ska undantas från kravet på klimatdeklaration.
Jämför reservation 2 (M).
Motionen
I kommittémotion 2020/21:3956 av Carl-Oskar Bohlin m.fl. (M) föreslås ett tillkännagivande om att byggande av småhus ska undantas från kravet på klimatdeklaration. Motionärerna anser att byggandet av småhus, oavsett om det sker inom ramen för näringsverksamhet eller inte, bör undantas från kravet på klimatdeklaration. Motionärerna pekar på att kostnaderna för att genomföra klimatdeklarationer för småhus beräknas utgöra en tre gånger så stor del av den totala byggkostnaden jämfört med vid byggandet av t.ex. flerfamiljshus. Klimatpåverkan av småhus är dock betydligt mindre än för flerfamiljshus.
Propositionen
I propositionen föreslås att skyldigheten att upprätta och ge in en klimat-deklaration inte ska omfatta
– byggnader med tidsbegränsade bygglov som är avsedda att användas i högst två år
– byggnader som inte kräver bygglov enligt 9 kap. 6, 7 eller 9 § plan- och bygglagen
– byggnader för industri- eller verkstadsändamål
– ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring
– byggnader som inte har en större bruttoarea än 100 kvadratmeter
– byggnader som är avsedda för totalförsvaret och byggnader av betydelse för Sveriges säkerhet.
Om en byggherre som uppför byggnader som är undantagna från skyldigheten att ge in klimatdeklaration enligt den sista punkten också uppför andra byggnader, ska regeringen få meddela föreskrifter om sådant undantag även för dessa andra byggnader.
Vidare ska en byggherre som är en fysisk person och som på annat sätt än i näringsverksamhet uppför en byggnad inte vara skyldig att upprätta eller ge in en klimatdeklaration. I den delen bedömer regeringen att det saknas tillräckligt starka skäl som kan väga upp den betungande insats det skulle kräva av en privatperson att ge in en klimatdeklaration. Regeringen menar dock att om regleringen ändras och det i framtiden ställs krav i fråga om hur mycket utsläpp produktionen av en byggnad maximalt får generera kan detta undantag behöva ses över (s. 38).
Införandet av krav på klimatdeklaration kommer att medföra ökade kostnader för byggherren. I propositionen redovisar regeringen en bedömning av de kostnadsmässiga konsekvenserna för byggherrar och aktörer på marknaden. När det gäller de kostnadsmässiga konsekvenserna för aktörer på marknaden för småhus anför regeringen följande (s. 69 f.):
Småhusmarknaden består av både privatpersoner som bygger bostäder för egen användning och av företag som bygger flera liknande småhus eller gruppbyggda småhus t.ex. radhusområden. Privatpersoner som är byggherrar är undantagna från skyldigheten att genomföra en klimatdeklaration. Professionella byggherrar omfattas dock av kravet. För dessa aktörer uppskattas tiden för att genomföra och upprätta en klimatdeklaration att uppgå till 48 timmar. Uppskattningen baseras på ett enskilt, serietillverkat småhus på 150 kvm. Eftersom kostnadsuppskattningen endast baseras på ett enskilt småhus bör den tolkas med försiktighet och går inte att generalisera till andra projekt. Den ger dock en fingervisning om vad kostnaden kan tänkas uppgå till för ett serietillverkat småhus.
- - -
Med ett konsultarvode om 1 000 kronor per timme beräknas den totala kostnaden för att genomföra och upprätta en klimatdeklaration för ett serietillverkat småhus för modulerna A1–A5 uppgå till 48 000 kronor. I tabell 3 nedan visas kostnaden för att upprätta en klimatdeklaration som andel av total produktionskostnad för ett småhus på 150 kvm i olika delar av landet. I landet som helhet utgör kostnaden för att genomföra en klimatdeklaration 0,94 procent av det totala produktionspriset. Kostnadsandelen är högst i de regioner som ligger utanför storstadsregionerna. För byggherrar och entreprenörer som bygger flera liknande småhus (t.ex. kataloghus) eller gruppbyggda småhus kan stora delar av klimatdeklarationen återanvändas. Därmed kommer större delen av kostnaden att kunna fördelas på en större volym av byggnader och kostnaden per deklaration kommer således att minska. Tidsåtkomst och kostnad för att upprätta klimatdeklarationer för serietillverkade småhus är sannolikt överskattade. Dessutom kan kostnaden för att upprätta klimatdeklarationer för småhus att minska över tid till följd av lärdomseffekter och ökad digitalisering av byggprocessen.
|
|
|
Produktionspris/kvm |
Andel av |
|
Riket |
|
34 081 kr |
0,94 % |
|
Stor-Stockholm |
|
41 909 kr |
0,76 % |
|
Stor-Göteborg |
|
35 817 kr |
0,89 % |
|
Stor-Malmö |
|
32 678 kr |
0,98 % |
|
Övriga regioner exkl. storstadsregionerna |
|
29 568 kr |
1,08 % |
Utskottets ställningstagande
Som framgår ovan ska vissa byggnadstyper och vissa aktörer undantas från kravet på klimatdeklaration. Bland annat ska privatpersoner inte behöva ge in klimatdeklarationer. Utskottet anser att detta är rimligt. Som regeringen anför kan det dock finnas skäl att se över detta undantag om regleringen ändras och det i framtiden ställs krav i fråga om hur mycket utsläpp produktionen av en byggnad maximalt får generera.
Även med beaktande av de kostnader som kravet på klimatdeklaration bedöms medföra anser utskottet att regeringens förslag är väl avvägt också när det gäller vilka byggnadstyper som ska undantas från kravet. Om alltför många byggnader undantas begränsas styrmedlets effekt för mycket.
Utskottet är därmed inte berett att ställa sig bakom förslaget om att småhus ska undantas från kravet på klimatdeklaration. Riksdagen bör således avslå motion 2020/21:3956 (M).
|
1. |
av Mikael Eskilandersson (SD), Angelica Lundberg (SD) och Johnny Skalin (SD).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen
a) avslår regeringens förslag,
b) ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2020/21:3963 av Roger Hedlund m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2 samt
avslår proposition 2020/21:144 punkterna 1 och 2.
Ställningstagande
Syftet med lagstiftning och andra åtgärder måste vara att åtgärderna ska få en reell effekt. Regeringens förslag om obligatoriska klimatdeklarationer kommer dock inte att leda till minskade koldioxidutsläpp i närtid. Remissinstanser har framfört kritik om att detta styrmedel troligen inte kommer att leda till den snabba klimatomställning i byggbranschen som regeringen hoppas på. Förslagets syfte att öka medvetenheten om byggnaders klimatpåverkan hos byggbranschens aktörer är inte skäl nog att motivera tvingande lagkrav.
Vi kan konstatera att flera remissinstanser har avstyrkt förslaget, och de har då pekat bl.a. på att klimatpåverkan under hela byggnadens livscykel behöver ingå i deklarationen för att undvika suboptimering, snedvriden konkurrens och att vissa byggnadsmaterial missgynnas. Enligt vissa remissinstanser riskerar regeringens förslag att leda till förseningar i byggprocessen, ökad administration, ett ökat antal interimistiska slutbesked och längre handläggningstider hos myndigheterna. En del remissinstanser menar också att förslaget kommer att leda till ökade byggkostnader, vilket i förlängningen kan innebära ökade priser på fastigheter och bostäder.
Den föreslagna lagen innebär en ökad administrativ börda för företagen inom byggsektorn. Det finns redan i dag långtgående krav på redovisning av uppvärmningssätt, energiförbrukning och isoleringsförmåga i nybyggda hus, vilket kan vara betungande för små företag. Det är inte önskvärt med ytterligare tvingande krav. Dessutom anför regeringen i propositionen att kravet på klimatdeklarationer kan komma att utvidgas även till privatpersoner framöver.
Sammanfattningsvis kan vi inte ställa oss bakom regeringens förslag om införande av obligatoriska klimatdeklarationer. Riksdagen bör därför avslå propositionen.
I stället för tvingande lagkrav förespråkar vi ett frivilligt system med miljöcertifiering kopplad till gränsvärden. Vi är övertygade om att detta skulle vara ett effektivare sätt att uppnå reell miljö- och klimatnytta. Flera byggbolag i Sverige miljöcertifierar sina nybyggen redan i dag. Detta sker genom att en tredje part utför en granskning och bedömer byggnadens miljöprestanda och miljömässiga hållbarhet utifrån mätbara värden.
I stället för att införa ett obligatoriskt krav på klimatdeklarationer för byggnader bör regeringen därför ge en lämplig myndighet i uppdrag att ta fram riktlinjer och samlad information kopplat till gränsvärden som kan utgöra utgångspunkt för ett system med frivillig klimatcertifiering på marknaden. Syftet bör vara att informera om och bidra till ett mer enhetligt system för miljöcertifiering för både befintliga och nya byggnader samtidigt som marknaden ska ha fortsatt frihet att verka på området.
Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.
|
2. |
av Carl-Oskar Bohlin (M), Cecilie Tenfjord Toftby (M), Lars Beckman (M) och David Josefsson (M).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2020/21:3956 av Carl-Oskar Bohlin m.fl. (M).
Ställningstagande
Vi är generellt sett positiva till regeringens förslag om att införa klimatdeklarationer för byggnader. Bygg- och fastighetssektorn står i dag för cirka en femtedel av Sveriges inhemska utsläpp av växthusgaser. Byggverksamheter vid nyproduktion och rivning står i dag för cirka 50 procent av sektorns klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv. Kravet på klimatdeklaration vid nybyggen kan öka medvetenheten om såväl utsläppen som var i processen de faktiskt sker. Detta skulle på sikt kunna leda till minskade utsläpp.
Samtidigt kan vi konstatera att byggbranschen redan i dag är tyngd av ett massivt regelverk. Att bygga i Sverige tar lång tid, och det blir generellt sett dyrt. Klimatdeklarationerna kommer att innebära ytterligare en administrativ börda och därtill en kostnad. Såväl tidsåtgången som kostnaden kan antas bli lägre för större företag som kan dra nytta av skalfördelar, vilket samtidigt missgynnar mindre aktörer. Med hänsyn till de konkurrensproblem som redan i dag finns inom branschen ska den konsekvensen inte förringas.
Enligt den nya lagen ska byggherrar som är fysiska personer och som på annat sätt än i näringsverksamhet uppför en byggnad inte vara skyldiga att upprätta eller ge in en klimatdeklaration. Vidare kommer bl.a. byggnader som inte har en större bruttoarea än 100 kvadratmeter att undantas från kravet. Detta tycker vi är bra.
Vi tillstyrker alltså regeringens förslag, men vi vill också att ytterligare ett undantag från kravet på klimatdeklaration ska införas när det gäller byggande av småhus. Miljönyttan måste stå i paritet med kostnaden, och den måste också vägas mot andra samhällsbehov. När det gäller småhus kan vi konstatera att kostnaderna för att genomföra klimatdeklarationer för dessa beräknas utgöra en tre gånger så stor del av den totala byggkostnaden som vid byggandet av t.ex. flerfamiljshus. Samtidigt är småhusens klimatpåverkan betydligt mindre än flerfamiljshusens.
Med hänsyn till det anförda menar vi att allt byggande av småhus ska undantas från kravet på klimatdeklaration, dvs. oavsett om småhusen byggs inom ramen för en näringsverksamhet eller inte. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett lagförslag som tillgodoser detta.
Det som vi har anfört bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2020/21:144 Klimatdeklaration för byggnader:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om klimatdeklaration för byggnader.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).
2020/21:3956 av Carl-Oskar Bohlin m.fl. (M):
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att byggandet av småhus ska undantas från kravet på klimatdeklaration och tillkännager detta för regeringen.
2020/21:3963 av Roger Hedlund m.fl. (SD):
1.Riksdagen avslår proposition 2021/21:94 Klimatdeklaration för byggnader.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör ge lämplig myndighet uppdraget att skapa riktlinjer för klimatcertifiering kopplat till gränsvärden, som informativ utgångspunkt för frivillig klimatcertifiering på marknaden, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.
Bilaga 2
